CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 76001-23-33-000-2013-01223-01(22629)

Actor: ECOPETROL S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA E INSTITUCIÓN

UNIVERSITARIA PÚBLICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR UNIDAD CENTRAL DEL
VALLE DEL CAUCA- UCEVA

FALLA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la INSTITUCIÓN

UNIVERSITARIA PÚBLICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR UNIDAD CENTRAL DEL
VALLE DEL CAUCA- UCEVA contra la sentencia de 27 de agosto de 2014 del
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la
demanda.

La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente:

“1. DECLARA la nulidad parcial del artículo 5º de la Ordenanza 349 del 21 de

marzo de 2012, modificada por el artículo 2º de la Ordenanza 362 del 26 de
diciembre de 2012, en su aparte:

‘y los Actos o Documentos suscritos o expedidos por los Institutos

Descentralizados y Entidades del Orden Nacional que funcionen en el
Departamento del Valle del Cauca, conforme a lo dispuesto en los parágrafos 1º y 3º
del artículo 186 de la Ordenanza 301 del 2009, modificado por el artículo cuarto de la
Ordenanza 352 de 2012’

“Así como del artículo 188 de la Ordenanza 301 de diciembre de 2009

modificada por el artículo 6º de la Ordenanza 352 de marzo de 2012 en su aparte:
 ‘entidades del orden nacional’ (sic).

“2. Sin condena en costas.

“3. DECLARAR no probada la excepción propuesta por la demandada y la

interviniente.

“4. NIEGASE (sic) las demás pretensiones.

“[…]”

DEMANDA

ECOPETROL S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA), formuló las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: Decrétese la nulidad del aparte ‘y los Actos o Documentos

suscritos o expedidos por los Institutos Descentralizados y Entidades del Orden
Nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca conforme a lo
dispuesto en los parágrafos 1º y 3º del Artículo 186 de la Ordenanza 301 de 2009,
modificado por el Artículo Cuarto de la Ordenanza 352 de 2012’ correspondiente al
artículo 5º de la Ordenanza 349 de 21 de marzo de 2012 modificada por el artículo 2º
de la Ordenanza 362 de 26 de diciembre de 2012, por ser dicho aparte contrario al
hecho generador establecido en la Ley 1520 de 2012.

“SEGUNDA: Decrétese la nulidad del aparte ‘3’ del artículo 188 de la

Ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza
352 de marzo de 2012 por ser dicho aparte contrario a la Ley 1510 de 2012.

“TERCERA: Por medio de escrito separado que presento como anexo a la

presente demanda solicito al Honorable Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
suspender provisionalmente los apartes de las Ordenanza(s) que son objeto de la
presente demanda, en los términos del artículo 230 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso administrativo, sin perjuicio del desarrollo
contenido en el anunciado escrito de solicitud de suspensión provisional”.
Invocó como disposiciones violadas las siguientes:

 Artículos 150 num. 11 y 12, 287 num. 3, 300 num. 4, 313 num. 4, 338 y 363 de
la Constitución Política
 Artículo 71 num. 5 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986
 Artículo 32 de la Ley 14 de 1983
 Ley 1510 de 2012

Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

1. Conforme a la normativa constitucional, la potestad tributaria de las asambleas

departamentales y concejos municipales es derivada, por lo que las ordenanzas y
acuerdos que se expidan deben ajustarse a la ley de creación o autorización del
tributo de carácter territorial.

La Asamblea del Valle del Cauca desconoció el contenido y alcance de la Ley 1510
de 2012, que establece que solo están gravados con la estampilla pro UCEVA “los
actos o documentos proferidos por entidades y funcionarios del orden
departamental”. De la comparación de los apartes demandados y el artículo 5º de la
Ley 1510 de 2012 se evidencia que el Departamento excedió su potestad tributaria,
al incluir como hecho gravado del tributo “los actos o documentos proferidos por
entidades del orden nacional”.

2. Se desconoce el principio de territorialidad al pretender gravar actos o documentos

de entidades del orden nacional con estampillas autorizadas por el Departamento, en
la que es imperativa la participación e intervención real de un funcionario o entidad
departamental.

3. La estampilla es un gravamen de carácter documental que requiere de la

existencia material del respectivo documento que permita adherir la estampilla y de la
intervención de un funcionario del orden departamental o municipal.

4. El hecho generador previsto en el artículo 5º de la Ley 1510 de 2012 únicamente

establece la imposición de la estampilla pro UCEVA a actos jurídicos del orden
departamental o municipal. Por tanto, resulta contrario a la normativa constitucional y
legal establecer como agentes de retención de un tributo de carácter local a
entidades del orden nacional.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La UNIDAD CENTRAL DEL VALLE DEL CAUCA - UCEVA propuso la excepción de

“inepta demanda”, con fundamentó en que, en virtud de la Ley 1510 de 2012, la
Asamblea Departamental tenía facultad para establecer los elementos del tributo, por
lo que “podía determinar la base gravable y las tarifas de las estampillas creadas por
el legislador y aplicables en su territorio y a las entidades del orden nacional que se
encuentren en dicho territorio”.

Se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en lo siguiente:

Las pretensiones “carecen de especificidad, pertinencia y suficiencia necesarias”

para obtener un pronunciamiento de fondo, toda vez que “la actora no realizó un
examen minucioso de la Ley 1510 de 2012, ya que claramente que en su art. 7 el
legislador le otorgó facultades al Departamento del Valle del Cauca”.

En virtud de los artículos 5, 7 y 8 parágrafo 1º de la Ley 1510 de 2012 la Asamblea

del Valle del Cauca adoptó y reglamentó la estampilla pro UCEVA, mediante la
Ordenanza 349 de 2012, modificada por la Ordenanza 362 de 2012.

Los artículos primero y segundo de la Ordenanza 362 de 2012 modificaron los

artículos tercero, literal g, y quinto de la Ordenanza 349 de 2012. En el artículo quinto
se determinan los actos y documentos gravados y la tarifa correspondiente.

El recaudo de la estampilla pro desarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca
UCEVA por parte de las entidades de orden nacional es procedente sobre los actos
gravados establecidos en el artículo segundo de la Ordenanza 362 de 2012.
De conformidad con los artículos 1, 287, 300 y 338 de la Constitución Política las
entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses dentro de los
límites de la Constitución y la ley.

La sentencia C-035 de 2009 hace referencia a que la autonomía tributaria de los

entes territoriales está subordinada a la Constitución y a la ley, por lo que para
establecer un tributo municipal se requiere de ley previa que lo cree. La
jurisprudencia constitucional ha admitido que los elementos de la obligación tributaria
pueden ser determinados por las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales y que, para ello, el legislador debe autorizar el gravamen y
delimitar el hecho gravado.

Finalmente, sostuvo que mientras las ordenanzas que adoptaron y reglamentaron la

estampilla pro UCEVA estén vigentes, las entidades del orden nacional, entre estas
Ecopetrol, son sujetos pasivos del tributo y deben recaudarlo.

El DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA propuso la excepción de “inepta

demanda” porque, en virtud de la autorización legal, la Asamblea tiene facultad para
determinar los elementos esenciales del tributo.

Se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que el actor centra sus

argumentos en la literalidad del artículo 5º de la Ley 1510 de 2012 y desconoce los
artículos 7 y 8 de la misma ley, que prevén que son sujetos de ese cobro “las
entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca”
y establecen las consecuencias que se derivan del incumplimiento de la obligación
de adherir la estampilla a los actos y documentos objeto del gravamen, a cargo de
los servidores públicos del orden departamental, municipal y nacional, con asiento en
ese Departamento.

A continuación, incluyó un análisis similar al presentado por UCEVA, en relación con

que el recaudo de la estampilla es procedente y legal sobre los actos y documentos
señalados en el artículo segundo de la Ordenanza 362 de 2012, que modificó el
artículo quinto de la Ordenanza 349 de 2012. Igualmente, transcribió apartes de la
sentencia C-035 de 2009, relacionados con la autonomía tributaria de las entidades
territoriales y la evolución de la jurisprudencia sobre el tema.

MEDIDA CAUTELAR

En escrito separado, el demandante solicitó la suspensión inmediata de los efectos

jurídicos de los apartes demandados1.

Previo el trámite legal, por auto del 11 de marzo de 2014, el Tribunal decretó la
suspensión provisional de los efectos de las expresiones “‘y Entidades del Orden

1
Fl. 96 c.p.
Nacional’ y el numeral ‘3’ que hace referencia a los parágrafos del artículo 186 de la
Ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza
352 de marzo de 2012; contenida en el artículo 5º de la Ordenanza 349 de 21 de
marzo de 2012, modificada por el artículo 2º de la Ordenanza 362 del 26 de
diciembre de 2012, proferidas por el Departamento del Valle del Cauca”, al igual que
la expresión ‘entidades del orden nacional’ del ‘Parágrafo tercero’ del artículo 188 de
la ordenanza 301 de diciembre de 2009 modificada por el artículo 6º de la Ordenanza
352 de marzo de 2012”2. La decisión quedó ejecutoriada.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal accedió a las súplicas de la demanda, por las siguientes razones:

El a quo citó la sentencia C-227 de 2002, en cuanto se refiere a la autonomía

territorial y el principio de legalidad tributaria e indicó que “ha sido postura tanto de la
Corte Constitucional como del Consejo de Estado” que las entidades territoriales
gozan de soberanía fiscal reforzada en la medida que la ley crea y autoriza el tributo
territorial reservándose los elementos básicos. Así, para los impuestos y
contribuciones del orden nacional indica, de manera privativa, todos sus elementos y
para los gravámenes del orden departamental y municipal, autoriza al ente territorial
para establecer los elementos de conformidad con los parámetros que para ese
efecto fije el legislador.

La Ley 1510 de 2012 creó la estampilla pro UCEVA y facultó al Departamento del
Valle del Cauca para su cobro. En el artículo 5, lo autorizó para determinar los
elementos del gravamen e indicó como hecho gravable “la contratación que realicen
las entidades públicas del orden departamental, los recibos, constancias, etc. que
emita éste ente territorial, así como todas las novedades de personal que en él se
produzcan”.

En los artículos 7 y 8, la Ley 1510 de 2012 hace mención a las entidades del orden
nacional, pero en relación con la autorización del recaudo del gravamen y con la
obligación de adherir y anular las estampillas, de manera alguna, dichas normas se
refieren al hecho generador.

2
Cfr. fl. 112 c.p.
De la confrontación de los apartes demandados con la ley de autorización, se
advierte que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca excedió las facultades
conferidas por la Ley 1510 de 2012, toda vez que al disponer que se gravan con la
estampilla pro UCEVA los documentos “emanados de entidades del orden nacional”,
amplió el hecho gravable que la ley circunscribió “solo a los actos o documentos
proferidos por entidades y funcionarios del orden departamental”.

Finalmente, declaró no probada la excepción de “inepta demanda” propuesta por la

parte demandada.

RECURSO DE APELACIÓN

La UNIÓN CENTRAL DEL VALLE DEL CAUCA – UCEVA apeló la sentencia con
fundamento en lo siguiente:

“Son motivos de inconformidad respecto de la providencia que es materia del

recurso, los argumentos que se han planteado desde la contestación de la demanda
y que no fueron tenidos en cuenta al momento de dictar la sentencia, los mismos que
conducen a que la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el ejercicio del medio
de control Nulidad Simple de las Ordenanzas que son objeto de demanda y se
pronuncie desfavorablemente a las pretensiones de la parte actora; toda vez que
dichas ordenanzas en su contenido, números 349 del 21 de marzo de 2012
modificada por el artículo 2º de la Ordenanza 362 del 26 de diciembre de 2012 y Nro.
301 de 2009 modificada por la Ordenanza 352 de 2012 se expidieron conforme a la
legalidad. En cuanto lo que respecta a la pertinencia y demás modalidades que se
presentan en la Ordenanza Nº 362 de 2012, fue expedida cumpliendo las
disposiciones constitucionales y en especial lo dispuesto en el artículo 338 del
Ordenamiento Superior y las leyes”.

La Ley 1510 de 2012 debe valorarse en conjunto. Los artículos 1, 5, 7 y 8 parágrafo

1º de esa ley autorizan a la Asamblea del Valle del Cauca a adoptar y reglamentar la
estampilla pro UCEVA, por tal razón expidió la Ordenanza 349 de 2012, modificada
por la Ordenanza 362 de 2012.

Los artículos 1, 287, 300 y 338 del ordenamiento constitucional consagran la

autonomía de las entidades territoriales para gestionar sus intereses dentro de los
límites de la Constitución Política y la ley. Transcribió apartes de la sentencia C-035
de 2009 sobre la evolución de la jurisprudencia frente a la autonomía tributaria de las
entidades territoriales.

Concluyó que “la Ley 1510 de 2012 se ajusta a las normas constitucionales y legales,
ya que el legislador delimitó la autorización a la Asamblea del Departamento del
Valle del Cauca”.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante pidió que se confirme la sentencia apelada, con fundamento en lo

siguiente:

La comparación del artículo 5º de la Ley 1510 de 2012 y los apartes demandados

pone en evidencia que la autoridad territorial excedió la norma superior en que debía
fundarse “al establecer como hechos generadores del tributo los actos o documentos
proferidos por entidades del orden nacional”.

La Asamblea Departamental desconoció la intención del legislador de gravar con la

estampilla pro UCEVA únicamente los actos o documentos proferidos por
funcionarios del orden departamental, como lo indican algunos apartes de los
informes ponencia para primer y segundo debate del proyecto de Ley 66 de 2011
Senado y 119 de 2010 Cámara.

El fallo apelado se ajusta al criterio jurisprudencial que en materia de estampillas está

vigente, según el cual para la causación del gravamen es condición sine qua non “el
hecho de que intervengan en el contrato o documento gravado funcionarios del orden
departamental y no del orden nacional”3.

De conformidad con el principio de territorialidad de las estampillas, a las asambleas

departamentales les está prohibido gravar actos en los que no participen entidades o
autoridades del departamento respectivo.

3
Transcribió apartes de las siguientes sentencias: (i) Del 26 de marzo de 2015, Exp.
20655, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, (ii) Del 12 de marzo de 2012, Exp.
18744, (iii) Del 22 de marzo de 2012, Exp. 18813, (iv) Del 4 de abril de 2013, Exp.
18660, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y (v) Del 24 de octubre de 2013, Exp.
18666, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Y del Auto del 13 de diciembre de 2011;
Exp. 18399
La jurisprudencia del Consejo de Estado reconoce que si una ordenanza establece
hechos generadores distintos a los determinados en la ley de autorización, la
ilegalidad se predicará, igualmente, de los demás elementos de la obligación
tributaria4.

El Ministerio Público pidió que se confirme la sentencia apelada, por lo siguiente:

La discusión se centra en la legalidad de los apartes acusados que incluyen como

actos o documentos gravados con la estampilla pro UCEVA los expedidos por las
entidades del orden nacional, por lo que deben aplicarse los fundamentos que
sirvieron a la Sala para proferir la sentencia del 9 de octubre de 2014, Expediente
19122, que decidió un asunto similar.

En esa oportunidad, la Sala encontró que “no son legales las normas que hagan
referencia a las entidades del orden nacional como agentes retenedores de las
estampillas, teniendo en cuenta que los contratos y modificaciones que pueden ser
objeto imponible de las estampillas son aquellos en los que intervenga como
contratante el departamento y que se ejecuten en la jurisdicción de dicha entidad
territorial”.

En el presente asunto, las ordenanzas acusadas gravan con la estampilla pro

UCEVA actos expedidos por las entidades del orden nacional y, al hacerlo, la
autoridad administrativa extralimitó las atribuciones que le otorgó la Ley 1510 de
2012. En consecuencia, son nulos los apartes demandados, pues, en virtud del
principio de autonomía tributaria las entidades territoriales deben sujetarse a la
Constitución y la ley.

Solicitó que se precise que “del artículo 188 de la Ordenanza 301 de 2009
(modificado por el art. 6º de la Ordenanza 352 de 2012), lo declarado nulo es la
expresión “3” que remite al parágrafo tercero del artículo 186 y, por ende conlleva la
inclusión como agente retenedor de estampillas a las entidades del orden nacional”.

La parte demandada no alegó de conclusión.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

4
Sentencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 20211, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por UCEVA, corresponde a la
Sala determinar si los actos expedidos por las entidades del orden nacional que
funcionen en el Departamento del Valle del Cauca están sujetos o no a la estampilla
pro desarrollo Unidad Central del Valle del Cauca, UCEVA y, en el mismo sentido, si
dichas entidades son o no agentes de retención de la estampilla.

Las normas demandadas son las que se destacan a continuación:

“Ordenanza 352 de 23 de marzo de 2012

Por medio de la cual se adicionan y modifican

algunas disposiciones del Libro Cuarto de la
Ordenanza 301 de diciembre 30 de 2009
Estatuto Tributario Departamental5.

ARTÍCULO CUARTO-. Modifíquese el artículo 186 del Estatuto Tributario

Departamental [Ordenanza 301 de 2009] el cual quedará así:

“Artículo 186. Hecho generador. Está constituido por la suscripción o

expedición de actos o documentos en los cuales se hace obligatorio el cobro de las
estampillas.

“PARÁGRAFO PRIMERO-. Se entienden por actos o documentos

departamentales […].

“PARÁGRAFO SEGUNDO-. Se entienden por actos o documentos

municipales […].

“PARÁGRAFO TERCERO-. Se entienden por actos o documentos

nacionales aquellos suscritos o expedidos por los funcionarios de las
entidades de orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del
Cauca.

“[…].

5
fl. 32 y s.s. c.p.
 ARTÍCULO SEXTO-. Modifíquese el artículo 188 del Estatuto Tributario
Departamental [Ordenanza 301 de 2009], el cual quedará así:

“Artículo 188.- Agentes Retenedores. Son Agentes Retenedores de las

Estampillas las entidades señaladas en los parágrafos 1, 2, 3 del artículo 186 del
presente”.

“Ordenanza 362 de 26 de diciembre de 2012

“Por medio de la cual se modifican el literal G del artículo tercero

y el artículo quinto de la Ordenanza 349 de marzo 21 de 2012” 6

ARTÍCULO SEGUNDO.- Modifíquese el artículo quinto de la Ordenanza 349

de 21 de marzo de 20127, el cual quedará así:

“ARTÍCULO QUINTO-. Actos o Documentos Gravados y Tarifas: Están

gravados con la Estampilla Prodesarrollo Unidad Central del Valle del Cauca –
UCEVA, los actos o documentos de las entidades públicas del orden departamental,
y los actos o documentos suscritos o expedidos por los Institutos
Descentralizados y entidades del orden nacional que funcionen en el
Departamento del Valle del Cauca, conforme a lo dispuesto en los parágrafos 1º
y 3º del artículo 186 de la Ordenanza 301 de 2009, modificado por el artículo
cuarto de la Ordenanza 352 de 2012 y la Ley 1510 de 2012, con las tarifas que se
señalan a continuación:

“[…]”.

La Ordenanza 352 de 2012 modificó y adicionó la Ordenanza 301 de 2009 o

Estatuto Tributario Departamental. El artículo primero de la Ordenanza 352
modificó el artículo 182 del Estatuto Tributario Departamental e indicó que en el
Departamento del Valle del Cauca están autorizadas, entre otras estampillas, la pro
desarrollo Unidad Central del Valle del Cauca – UCEVA, de acuerdo con la normativa
vigente.

6
fl. 67 y s.s. c.p.]
7
Ordenanza 349 de 21 de marzo de 2012. “Por medio de la cual se ordena la emisión
de la Estampilla Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca – UCEVA y se
dictan otras disposiciones” [fl. 27 y s.s. c.p.].
El artículo cuarto modificó el artículo 186 del Estatuto Tributario Departamental,
relativo al hecho generador de las estampillas. En el inciso primero dispuso que el
hecho generador está constituido por la suscripción o expedición de actos o
documentos en los cuales se hace obligatorio el cobro de las estampillas.

En el parágrafo 3 del mismo artículo, la norma dispone qué se entiende por actos o
documentos nacionales y precisa que son los expedidos por los funcionarios de las
entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca.

Por su parte, la Ordenanza 362 de 2012 modificó la Ordenanza 349 de 2012, que
ordenó la emisión de la estampilla pro desarrollo Unidad Central del Valle del Cauca
– UCEVA, creada por la Ley 1510 de 2012.

El artículo 2 de la Ordenanza 362 de 2012 modificó el artículo 5 de la Ordenanza 349

de 2012 y dispuso que “Están gravados con la Estampilla Prodesarrollo Unidad
Central del Valle del Cauca – UCEVA, los actos o documentos de las entidades
públicas del orden departamental, y los actos o documentos suscritos o
expedidos por los Institutos Descentralizados y entidades del orden nacional
que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca, conforme a lo dispuesto
en los parágrafos 1º y 3º del artículo 186 de la Ordenanza 301 de 2009,
modificado por el artículo cuarto de la Ordenanza 352 de 2012 y la Ley 1510 de
2012, con las tarifas que se señalan a continuación: […]”.

Pues bien, de conformidad con lo consagrado en los artículos 287-3, 300-4 y 338 de
la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, dentro de
los límites de la Constitución y la ley.

La Carta Política confiere a las asambleas departamentales y a los concejos

municipales la potestad de determinar los elementos de los tributos del orden
departamental, distrital y municipal, de acuerdo con la ley, sin que tal atribución sea
exclusiva del Congreso, pues de serlo, sería nugatoria la facultad que la Constitución
Política confiere a las entidades territoriales, conforme con lo previsto en el artículo
338, en concordancia, con los principios de descentralización [art. 1º] y autonomía de
las entidades territoriales [art. 287-3, 300-4 y 313-4] 8.

Así, la normativa constitucional reconoce a las entidades territoriales su autonomía

impositiva, que les permite definir directamente los elementos esenciales del tributo
dentro de los parámetros que la ley de creación del mismo haya señalado.

En el presente asunto, mediante la Ley 1510 del 24 de enero de 2012 se creó la

estampilla pro desarrollo Unidad Central del Valle del Cauca- UCEVA [art. 1º].

El artículo 2º de la Ley 1510 de 2012 autorizó a la Asamblea Departamental del Valle

del Cauca para ordenar su emisión.

Por su parte, el artículo 5º de la Ley 1510 de 2012, dispuso lo siguiente:

“ARTÍ
CULO 5o. Autorízase a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca para que
determine los elementos del gravamen, de conformidad con el artículo 338 de la
Constitución Nacional. Establécese como hechos gravables o base imponible de la
estampilla, que por la presente ley se crea: La contratación que realicen las
entidades públicas del orden departamental. Los recibos, constancias,
autenticaciones, guías de transporte, títulos académicos, permisos y certificaciones
que emitan las entidades del nivel departamental. Las novedades de personal que se
produzcan en el departamento a excepción de la nómina o pago mensual de los
servidores del departamento.

Así, la ley directamente fijó como hecho gravable de la estampilla pro desarrollo de la
Unidad Central del Valle del Cauca – UCEVA, los contratos que celebren las
entidades públicas del orden departamental y los documentos expresamente
listados, expedidos por las entidades departamentales.

Además, el artículo 6º de la Ley 1510 de 2012 facultó a los concejos municipales del
Valle del Cauca para hacer obligatorio el uso de la estampilla pro UCEVA y, el
artículo 7º, autorizó al Departamento para recaudar el tributo, “en las actividades que
se deban realizar en el departamento, en los municipios que determine la Asamblea
8
Sobre la autonomía de las autoridades territoriales pueden consultarse las sentencias del
2 de marzo de 2016, Exp. 21457, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 2 de febrero
de 2017, Exp. 20007, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Departamental, en las entidades descentralizadas de unos y otros y en las
entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del
Cauca”.

Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 1510 de 2012 estableció “ como
obligatorio el uso de la estampilla en los institutos descentralizados y entidades del
orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca”.

La misma norma dispuso, además, que las obligaciones de adherir y anular la

estampilla estarían a cargo de “los servidores públicos del orden departamental,
municipal y nacional con asiento en el departamento del Valle del Cauca, que
intervengan en los hechos, actos administrativos u objetos del gravamen”; que el
incumplimiento acarreará responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal.

Por su parte, el artículo 9 de la Ley 1510 de 2012 determinó que la tarifa de la

estampilla no podría exceder el dos por ciento (2%) del valor total del hecho, acto
administrativo u objeto del gravamen.

De la lectura integral de la Ley 1510 de 2012, se observa que el artículo 5º de la Ley

1510 de 2012 señala que serán gravados con la estampilla pro UCEVA los contratos
y algunos actos o documentos expedidos por el Departamento [art. 5º]. Sin embargo,
posteriormente, en lo que interesa a este asunto, dispone que es obligatorio el uso
de la estampilla en los institutos descentralizados y las entidades del orden nacional
que funcionen en el Valle del Cauca [par. 1º, art. 8º], como también, prevé que es
deber de los funcionarios del orden municipal, departamental y nacional adherir y
anular las estampillas [inc. 1º, art. 5º].

Lo anterior pone en evidencia que fue voluntad del legislador gravar con la estampilla
pro UCEVA no solo los contratos, actos y documentos que profieran las entidades
del orden departamental, como sostiene la demandante y lo entendió el Tribunal,
sino los emitidos por las entidades del orden nacional que funcionen en el
Departamento del Valle del Cauca.

Además, en aplicación del principio de territorialidad del tributo, se observa que la

Ley 1510 de 2012 previó que están gravados los contratos, actos y documentos que
expidan o suscriban las entidades del orden nacional que funcionan en la jurisdicción
del Departamento del Valle del Cauca. Así, aunque se trate de entidades del orden
nacional, el tributo se causa siempre y cuando dicha entidad funcione en el
Departamento del Valle del Cauca.

Con el alcance señalado, la Sala observa que al adoptar la estampilla pro UCEVA,
en particular, al determinar el hecho gravado en los actos demandados, la Asamblea
del Departamento del Valle del Cauca atendió las disposiciones señaladas por el
legislador. Entendió su voluntad y, al hacerlo, integró las normas que establecen
que, en lo que a este asunto concierne, están gravados con la estampilla pro
UCEVA, los contratos, actos y documentos expedidos por las entidades
departamentales y las que prevén que también se gravan con la estampilla los actos
y documentos expedidos por las entidades del orden nacional que funcionen en esa
jurisdicción.

En relación con el PARÁGRAFO TERCERO del artículo 186 del Estatuto Tributario
Departamental modificado por el artículo 4º de la Ordenanza 352 de 2012, que
explica qué son actos o documentos nacionales y los define como “aquellos suscritos
o expedidos por los funcionarios de las entidades de orden nacional que funcionen
en el Departamento del Valle del Cauca”, la Sala considera que, contrario a lo
afirmado por la demandante, tal definición se ajusta a los términos de los artículos 7º
y 8º de la Ley 1510 de 2012, que expresamente autorizan el recaudo de la estampilla
pro UCEVA en las actividades que realicen las entidades del orden nacional que
funcionen en el Valle del Cauca.

Finalmente, respecto a la expresión “3” del artículo 188 del Estatuto Tributario
Departamental modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 352 de 2012, que indica
que son agentes retenedores de las Estampillas, entre otras, las entidades señaladas
en el parágrafo “3” del artículo 186, esto es, las entidades del orden nacional que
funcionen en el Departamento del Valle del Cauca, la Sala considera que en la
medida en que la Ley 1510 de 2012 expresamente obliga al uso de la estampilla pro
UCEVA a las entidades del orden nacional, la Asamblea del Valle del Cauca tiene
facultad para designar a estas entidades como agentes de retención de la estampilla
en cuestión.

De otra parte, cabe señalar que, en el caso, no son aplicables los fundamentos que
apoyan la sentencia del 9 de octubre de 2014, expediente 19122, como lo pidió el
Ministerio Público, toda vez que, en esa oportunidad, se discutía la legalidad de las
estampillas Pro Desarrollo Departamental autorizada por el artículo 170 del Decreto
Ley 1222 de 19869 y Ciudadela Universitaria del Atlántico autorizada por la Ley 77 de
1981, porque los fundamentos jurídicos son distintos a los que dieron origen a la
estampilla objeto de este proceso.

Por lo expuesto, se da prosperidad al recurso de apelación interpuesto por UCEVA,

por lo que se revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se niegan las
pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia

en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCAR la sentencia apelada. En su lugar dispone:

NEGAR las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BASTO
Presidente

9
Decreto 1222 de 1986, ARTICULO 170.-Autorízase a las asambleas para ordenar la
emisión de estampillas "prodesarrollo departamental", cuyo producido se destinará a la
construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva.
Las ordenanzas que dispongan cada emisión determinarán su monto que no podrá ser
superior a la cuarta parte del correspondiente presupuesto departamental; la tarifa que
no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del documento o instrumento gravado,
las exenciones a que hubiere lugar, las características de las estampillas; y todo lo demás
que se considere necesario para garantizar su recaudo y adecuada inversión.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Ausente con excusa
Se demanda la nulidad de los apartes que se destacan:

Ordenanza 352 de 23 de marzo de 2012

“Por medio de la cual se adicionan y modifican algunas disposiciones del Libro
Cuarto de la Ordenanza 301 de diciembre 30 de 2009 - Estatuto Tributario
Departamental”10.

“ARTICULO CUARTO-. Modifíquese el artículo 186 del Estatuto Tributario

Departamental [Ordenanza 301 de 2009] el cual quedará así:
Artículo 186. Hecho generador. Está constituido por la suscripción o expedición de
actos o documentos en los cuales se hace obligatorio el cobro de las estampillas.
PARÁGRAFO PRIMERO-. Se entienden por actos o documentos departamentales
[…]
PARÁGRAFO SEGUNDO-. Se entienden por actos o documentos municipales […]
“PARÁGRAFO TERCERO-. Se entienden por actos o documentos nacionales
aquellos suscritos o expedidos por los funcionarios de las entidades de orden
nacional que funcionen en el Departamento del Valle del Cauca.

ARTÍCULO SEXTO-. Modifíquese el artículo 188 del Estatuto Tributario

Departamental [Ordenanza 301 de 2009], el cual quedará así:
Artículo 188.- Agentes Retenedores. Son Agentes Retenedores de las Estampillas
las entidades señaladas en los parágrafos 1, 2, 3 del artículo 186 del presente.

Ordenanza 362 de 26 de diciembre de 2012

“Por medio de la cual se modifican el literal G del artículo Tercero y el artículo Quinto
de la Ordenanza 349 de marzo 21 de 2012”11

ARTÍCULO SEGUNDO.- Modifíquese el artículo quinto de la Ordenanza 349 de 21

de marzo de 201212, el cual quedará así:
“ARTÍCULO QUINTO-. Actos o Documentos Gravados y Tarifas: Están gravados con

10
fl. 32 y s.s. c.p.
11
fl. 67 y s.s. c.p.]
12
Ordenanza 349 de 21 de marzo de 2012. “Por medio de la cual se ordena la emisión
de la Estampilla Prodesarrollo de la Unidad Central del Valle del Cauca – UCEVA y se
dictan otras disposiciones” [fl. 27 y s.s. c.p.].
 la Estampilla Prodesarrollo Unidad Central del Valle del Cauca – UCEVA, los actos o
documentos de las entidades públicas del orden departamental, y los actos o
documentos suscritos o expedidos por los Institutos Descentralizados y
entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento del Valle del
Cauca, conforme a lo dispuesto en los parágrafos 1º y 3º del artículo 186 de la
Ordenanza 301 de 2009, modificado por el artículo cuarto de la Ordenanza 352
de 2012 y la Ley 1510 de 2012, con las tarifas que se señalan a continuación:
[…]”

DEMANDA: los apartes acusados desconocen la facultad impositiva territorial al gravar

actos o documentos de entidades del orden nacional que funcionen en el depto con
estampillas departamentales.

TRIBUNAL: ANULA PARCIALMENTE

PROYECTO: REVOCA la sentencia apelada. En su lugar, niega pretensiones porque
la Ley 1510 de 2012 señala que es obligatorio el uso de la estampilla en los institutos
descentralizados y las entidades del orden nacional que funcionen en el depto. del
Valle del Cauca [par. 1º, art. 8º] y prevé que es deber de los funcionarios del orden
municipal, departamental y nacional adherir y anular las estampillas [inc. 1º, art. 5º].

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

M.P. Franklin Pérez Camargo

APODERADOS
Del Demandante: Ana Patricia Carrillo Rueda, Davis Humberto García Morales y
Martha Liliana Perdomo Vela
Parte demandada: Martha Lucía Álvarez Castaño (UCEVA) y Fernando Ortiz Alvear
(depto).