CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA
 
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 25000-23-37-000-2016-00900-01(23773)
Actor: VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA.
Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DE HACIENDA
DISTRITAL
 
FALLO
 
 
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la
sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que en la parte resolutiva dispuso:
 
«PRIMERO: DECLARAR  la nulidad de la Resolución No. 137DDI007845 de 10 de febrero de 2015 y de la
Resolución DDI051658 de 10 de septiembre de 2015, que confirmó la primera vía recurso de reconsideración.
 
SEGUNDO:  A título de restablecimiento del derecho, se DECLARA que la sociedad demandante no está
obligada a declarar y pagar el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital correspondiente a los
períodos 1º a 6º del año gravable 2012.
(…)»[1].
 
ANTECEDENTES
 
El 27 de septiembre de 2011, VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA. radicó ante la Dirección Distrital de Impuestos
de Bogotá, formulario de cese de actividades por traslado de domicilio a la ciudad de Tenjo [2].
 
En la Escritura Pública 3551 del 14 de octubre de 2015, de la Notaría Primera de Soacha, consta que la sociedad
VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA. trasladó su domicilio del municipio de Tenjo - Cundinamarca a la ciudad de
Bogotá D.C.[3]
 
El 28 de febrero de 2013, la demandante presentó ante la Secretaría de Hacienda de Tenjo Cundinamarca, la
declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2012, en la que registró un valor a pagar
de $542.532.000[4].
 
Previo emplazamiento para declarar, el 10 de febrero de 2015, la Oficina de Liquidación de la Subdirección de
Impuestos a la Producción y al Consumo de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, expidió la
Resolución No. 137DDI007845, por medio de la cual profirió liquidación oficial de aforo a la sociedad
demandante, por el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros correspondiente a los bimestres 1° a 6°
del año gravable 2012, determinando como impuesto los siguientes rubros [5]:
 
Bimestre Impuesto
1- 2012 41.295.000
2- 2012 38.159.000
3- 2012 39.512.000
4- 2012 37.446.000
5- 2012 40.861.000
6- 2012 42.128.000
 
 
El 25 de marzo de 2015, la sociedad VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA., interpuso recurso de reconsideración
contra la anterior resolución [6], el cual fue resuelto el 10 de septiembre de 2015, por la Oficina de Recursos
Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, a través de
la Resolución No. DDI 051658, en el sentido de confirmarla [7].
 
DEMANDA
 
VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA. (VACOL), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:
 
«A. Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 137DDI007845 del 10 de febrero de 2015, mediante
la cual se profirió Liquidación Oficial de Aforo expedida por la Oficina de Liquidación de la Subdirección de
Impuestos a la Producción y al Consumo de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá de la Secretaría de
Hacienda en relación con el Impuesto de Industria y Comercio correspondiente a los Bimestres 1 a 6 del año
gravable 2012.
 
B.  Que se declare la nulidad total de la Resolución DDI051658 del 10 de septiembre de 2015 que Resuelve el
Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Resolución No. DDI051658 (sic) proferida por la Oficina de
Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá,
mediante la cual se confirmó la Liquidación Oficial de Aforo del Impuesto de Industria y Comercio
correspondiente a los Bimestres 1 a 6 de 2012.
 
Que a título de restablecimiento del derecho se reconozca que la Compañía no se encontraba obligada a
presentar declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio, avisos y tableros para los períodos 1 a 6
del año gravable 2012 en Bogotá D.C.».[8].
 
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:
 
      Artículo 29 de la Constitución Política.
      Artículos 42 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
      Artículos 32, 33 y 35 de la Ley 14 de 1983.
      Artículos 4, 5, 32, 34, 37, 40, 41 y 42 del Decreto 352 de 2002.
      Artículo 26 del Decreto 807 de 1993.
 
El concepto de la violación se sintetiza así:
 
Precisó que durante el año gravable 2012, Vacol no ejerció actividad alguna que pudiera ser considerada
objeto de ICA en el Distrito Capital, comoquiera que todas las actividades comerciales las realizó en Tenjo,
teniendo en cuenta que allí ocurrió la concertación de los elementos de la venta (precio y cosa), por lo que fue
en esta jurisdicción territorial en la que presentó y pagó el impuesto de industria y comercio.
 
Expuso que los actos administrativos están falsamente motivados, toda vez que la Autoridad Tributaria valoró
los testimonios recaudados por medio de requerimientos de información, de manera errada al concluir que los
visitadores tienen capacidad de negociar precios y de cerrar la venta, cuando de los mismos se desprende
que: «i) Los clientes de la sociedad realizan sus compras a través de correo electrónico y llamada telefónica, ii)
Que los clientes ubicados en Bogotá, reciben los productos directamente en sus instalaciones conociendo que
éstas mismas pueden ser despachadas a otras jurisdicciones, de acuerdo a su particular interés, y iii) Que el
proceso contractual, expedición de facturas y atención post venta, se realiza directamente desde Tenjo».
 
Indicó que las presunciones que se utilizan en los actos demandados son inoperantes y los vician de nulidad, al
ser falsos los hechos que lo acreditan.
 
Resaltó que el Distrito incurrió en el desconocimiento sistemático del precedente judicial que le es obligatorio,
violando el derecho fundamental a la igualdad, el acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
 
OPOSICIÓN
 
La Secretaría de Hacienda Distrital se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:
 
Resaltó que donde se ejecuta, realiza o lleva a cabo la actividad comercial a gravar, es el lugar donde se debe
tributar, que en este caso es Bogotá, ya que la actividad comercial de la demandante se desarrolla mediante la
promoción y oferta de productos por medio de agentes comerciales.
 
Afirmó que VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA., no solo ejerce una actividad comercial gravada en el Distrito
Capital, sino que se favorece de la infraestructura de servicios de la capital, así como de su mercado y en
especial de su demanda.
 
Señaló que los actos demandados están debidamente motivados, y son producto del análisis que realizó la
Administración, de las pruebas legalmente practicadas y recaudadas en el proceso, sin vulnerar el debido
proceso.
 
Frente al precedente jurisprudencial, expresó que si bien resulta vinculante cuando exista similitud en las
situaciones fácticas y jurídicas, en este asunto, a su juicio, no existe la misma identidad frente a los hechos
probados.
 
Expuso que el hecho de que la sociedad informe el cese de actividades en la jurisdicción, no desvirtúa la
realización de actividades gravadas en Bogotá.
 
Concluyó que nadie puede aprovecharse de su culpa o negligencia para controvertir la legalidad de los actos
enjuiciados.
 
AUDIENCIA INICIAL
 
El 22 de marzo de 2017, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de
2011[9]. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades y no se
propusieron excepciones previas ni se solicitaron medidas cautelares, por lo que se decretaron las pruebas
pertinentes y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se concretó en determinar la
legalidad de los actos demandados.
 
SENTENCIA APELADA
 
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, declaró la nulidad de los actos
administrativos demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones:
 
Expuso que de acuerdo a los informes de los clientes requeridos por la demandada, el proceso de venta por el
año 2012 se ejecutó desde el municipio de Tenjo, en tanto los pedidos se realizaron por teléfono o a través del
envío de mensajes de datos al correo electrónico suministrado por la demandante, una vez se ratifica la
solicitud y se emite la orden de compra.
 
Precisó que, previo a la expedición de la factura, los clientes remiten a la sociedad las órdenes de compra en las
cuales se detallan los productos, momento en el que inicia el proceso de negociación, hecho que da paso a la
concreción y acuerdo del precio y la forma de pago.
 
Destacó que la negociación que conduce a la ejecución de la actividad comercial se realizó en el municipio de
Tenjo, pues es allí donde se configuran los elementos esenciales del contrato, esto es, el precio, la fecha límite
de pago y la cosa objeto de venta, sin importar el destino de la mercancía.
 
Arguyó que si bien las pruebas demuestran que los clientes de la actora tienen domicilio en Bogotá y que los
productos vendidos fueron entregados en esta ciudad, ello no prueba que la sociedad haya realizado en esta
jurisdicción la actividad comercial, pues la negociación se concretó en Tenjo.
 
Concluyó que está demostrado que la contribuyente ejerció la actividad comercial en el municipio de Tenjo, en
el cual tiene registrado un establecimiento de comercio y es la jurisdicción donde tributó por el ejercicio de tal
actividad, sin que la autoridad tributaria del Distrito Capital la pudiera gravar por los ingresos que obtuvo fuera
de su territorio.
 
RECURSO DE APELACIÓN
 
La parte demandada apeló con fundamento en los motivos que se exponen a continuación:
 
Insistió en los argumentos aducidos en la contestación de la demanda, relativos a que el lugar donde se
ejecuta, realiza o lleva a cabo la actividad comercial a gravar, es donde se debe tributar, que para este caso es
Bogotá, ya que está demostrado que se allí desarrolló actividad mediante la promoción y oferta de productos
por medio de agentes comerciales en el Distrito Capital.
 
Cuestionó la valoración probatoria del a quo, y manifestó que las pruebas obrantes demuestran que durante
las vigencias 1° a 6° del año gravable 2012, el contribuyente desarrolló actividades comerciales en Bogotá.
 
Precisó que la sociedad demandante no solo ejerce una actividad comercial gravada en Bogotá, sino que se
favorece de su infraestructura de servicios de la capital, así como de su mercado y en especial de su demanda,
por lo que debe contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de
justicia y equidad.
 
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
 
La sociedad demandante reiteró lo expuesto en la demanda y destacó que las pruebas que obran en el
expediente demuestran que la actividad comercial se desarrolló en su totalidad en el municipio de Tenjo.
 
Agregó que el aprovechamiento de la infraestructura de Bogotá, así como de su mercado y demanda no es un
elemento fundamental del impuesto de industria y comercio.
 
La entidad demandada insistió en los planteamientos del recurso de apelación.
 
El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia apelada. Al efecto, manifestó que la actividad
comercial realizada por la actora, no puede ser determinada por las visitas o presentación del producto a sus
clientes, pese a no estar probado que desarrolló la actividad en la ciudad capital.
 
Indicó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la causación del ICA, cuando se trata de
actividades comerciales de venta de bienes tiene lugar en el sitio en el que concurren los elementos del
contrato de compraventa, esto es, el precio, el plazo y la cosa que se vende, y que en el presente caso, la labor
que efectúan los agentes de venta, es de coordinación.
 
CONSIDERACIONES DE LA SALA
 
Decide la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos acusados mediante los cuales la Dirección Distrital
de Impuestos de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, liquidó de aforo el impuesto de industria y comercio,
avisos y tableros correspondiente a los bimestres 1º a 6º del año gravable 2012.
 
En los términos del recurso de apelación, se debe determinar si VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA. realizaba
actividades comerciales en la ciudad de Bogotá durante los períodos discutidos y, por ende, si estaba obligada
a declarar en el Distrito Capital el impuesto de industria y comercio, por tales períodos.
 
Territorialidad del tributo - actividad comercial en el impuesto de industria y comercio. Reiteración
Jurisprudencial[10]
 
En relación con supuestos fácticos y jurídicos similares al presente asunto, la Sala se ha pronunciado, entre
otras, en las sentencias del 23 de noviembre de 2018, Exp. 22817, del 26 de septiembre de 2018, Exp. 22614,
del 8 de junio de 2016, Exp. 21681, del 29 de septiembre de 2011, Exp. 18413 y del 19 de mayo de 2005, Exp.
14852, por lo cual, se reiterará en lo pertinente el criterio jurisprudencial expuesto en las citadas providencias.
 
Conforme con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 352 de 2002,
el hecho generador del impuesto de industria y comercio es el ejercicio de cualquier actividad
industrial, comercial o de servicios en el Distrito Capital.
 
El artículo 35 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 34 del Decreto Distrital 352 de 2002, define
como actividad comercial la destinada al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto
al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio [11], siempre y
cuando no estén consideradas por el mismo Código o por la ley, como actividades industriales o de servicios.
 
En materia de industria y comercio, para establecer dónde se entiende realizada la actividad comercial, la
Sección ha expresado que «partiendo  de la definición de la actividad comercial y de los elementos de esta, debe
determinarse el lugar de causación del tributo, teniendo en cuenta las pruebas allegadas al proceso, en cada
caso»[12].
 
Concretamente, frente a la territorialidad en la causación del impuesto de industria y comercio en la realización
de actividades comerciales, la Sección ha indicado que «el  lugar donde se realiza la actividad comercial  de
venta de bienes  es aquel donde se concretan los elementos esenciales del contrato, esto es,  el precio  (y
dentro de este, la forma de pago)  y la cosa  que se vende, independientemente del lugar donde se hagan los
pedidos[13]».
 
De igual forma, esta Corporación ha manifestado «que el destino de las mercancías o el lugar donde  se
suscribe el contrato de compraventa  no son factores determinantes para establecer dónde se ejerce la
actividad comercial[14]» y que «las ventas a través de “vendedores comerciales vinculados a la sociedad en
Bogotá” no determinan que la actividad comercial se haya desarrollado en dicha ciudad» . Sobre el particular, en
la citada sentencia del 8 de junio de 2016 [15], la Sala reiteró que:
 
«Para la Sala las pruebas aducidas por la administración para acreditar que las ventas objeto de adición se
realizan en Bogotá, no son demostrativas de la realización del hecho generador del impuesto de Industria y
Comercio en relación con la actividad comercial, porque como lo ha reiterado en anteriores oportunidades,   el
destino de las mercancías o el sitio donde se suscribe el contrato de compraventa no son
 determinantes del hecho generador o manifestación externa del hecho imponible,  ya que con tal
criterio se estaría trasladando el lugar de la causación del gravamen, desconociendo el carácter territorial del
impuesto.  Así que, el hecho de que las ventas se hayan realizado a través de los vendedores
comerciales vinculados a la sociedad en Bogotá y que estos tengan que asesorar a sus clientes
respecto de precios, forma de pago, descuentos, o devoluciones de mercancías, no puede aceptarse
como demostrativo de la actividad comercial objeto del gravamen. »  (Destaca la Sala)
 
Por su parte, el inciso segundo del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993 [16], que establece algunas reglas
especiales para el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital, dispuso que «Se entienden percibidos
en el Distrito los ingresos originados en actividades comerciales o de servicios cuando no se realizan o prestan a
través de un establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que tributen en él».
 
Precisado lo anterior, es necesario establecer en dónde se entiende realizada la actividad comercial por la
actora.
 
VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA., es una sociedad que para el año 2012 tenía su domicilio en Tenjo
(Cundinamarca)[17], que tiene por objeto social principal «LA IMPORTACIÓN, COMERCIALIZACIÓN DENTRO
Y FUERA DEL TERRITORIO NACIONAL DE VIDRIO Y CRISTALES DE TODA CLASE, INCLUIDA LA
TRANSFORMACIÓN DE LOS MISMOS. (…)». [18]
 
El 27 de septiembre de 2011, la sociedad informó a la Dirección Distrital de Impuestos el cese de actividades
en el Distrito Capital y la clausura del establecimiento de comercio en la ciudad de Bogotá, por «traslado a
otro municipio» a partir del 9 de septiembre de 2011 [19], como consta en el respectivo Registro de
Información Tributaria - RIT[20]. Tal situación aparejó que el establecimiento de comercio de la actora pasó a
ubicarse en el municipio de Tenjo[21].
 
De otra parte, la actora presentó la declaración del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros,
ante la Secretaría de Hacienda del municipio de Tenjo – Cundinamarca, por el año gravable 2012, período
que la Dirección Distrital de Impuestos liquidó de aforo [22], en la cual registró en el renglón 24 - total
impuesto liquidado $811.038.000, renglón 28 - más sobretasa bomberil $17.379.000, renglón 30 - menos total
descuento $86.897.000, renglón 32 - menos valor cancelado a título de anticipo $198.988.000 y, renglón 34-
total a pagar $542.532.000[23].
 
Ahora bien, como lo advirtió el Tribunal y lo destacó el Ministerio Público, según el proceso de venta por el año
2012 se ejecutó desde Tenjo. Lo anterior, por cuanto en los pedidos se realizaron por teléfono, a través del
envío de mensajes de datos al correo electrónico suministrado por la demandante, se ratifica la solicitud y
emite la orden de compra, además, previo a la expedición de la factura, los clientes remiten a la sociedad las
órdenes de compra en las cuales se detallan los productos, momento en el que inicia el proceso de
negociación, hecho que da paso a la concreción y acuerdo del precio, la fecha límite de pago y la cosa objeto
de venta.
 
El 16 de octubre de 2013, la Oficina de Fiscalización de la Dirección Distrital de impuestos realizó visita a las
instalaciones de VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA., ubicada en Tenjo, en la cual constató que: [24]
 
«(…)
 
Atendió la visita el señor Manuel Javier Useche Ortiz en calidad de Jefe de Contabilidad de Impuestos,
quien fue autorizado por el señor Juan Manuel Suarez Representante legal (…)
 
Se le pregunta a que se dedica la empresa, a la que responde “comercialización de vidrio crudo”, se le
explica que hay diferencias entre lo que informa en la DIAN (IVA y RENTA) vs lo que informa en ICA. Se le
solicita aclarar las diferencias.
  
En el lugar se observó dos bodegas, una en donde se encuentra el vidrio importado de varias dimensiones
y la otra en donde almacenan el vidrio traído del municipio de Soacha, fabricado por la empresa Vidrio
Andino Colombia S.A.
 
No se observa venta de mostrador ni se observa vendedores. (…)
 
Se le pregunta si se encuentran vendedores en las instalaciones (Bodega Tenjo), a lo que responde que no hay
vendedores, hay tomadores de pedido y que no están en las instalaciones.
 
Se le pregunta que significa tomadores de pedido, a lo que responde es simplemente una persona que toma el
pedido de parte del cliente, llama a bodega para ver si hay disponibilidad para así hacer la factura.
 
(…)
 
Se le pregunta en qué lugar ofrecen las capacitaciones o cursos a lo que manifiesta que “no existen
capacitaciones, el proceso es, importamos de compañía del grupo vinculados desde México, Chile, Brasil,
por nombrar las más importantes, vidrio crudo que vienen en láminas de varias dimensiones, llegan desde
puerto a las bodegas de Tenjo y de allí sale para los clientes, hay otra bodega en Cartagena en Medellín,
pero Tenjo es donde está toda la operación, la facturación esta acá, etc.
 
Se le pregunta en qué municipio declaran los ingresos obtenidos a lo que responde “Tenjo”, se le pregunta
el porqué, a lo que responde “es donde se toma las decisiones comerciales, donde se factura, y donde está
todo el proceso logístico como el controlador en las bodegas el arribo de las mercancías y el despacho a
los clientes”.
 
(…)».
 
Se advierte que la toma de decisiones comerciales, el lugar donde se factura y donde está todo el proceso
logístico como el controlador en las bodegas, el arribo de las mercancías y el despacho a los clientes, es desde
Tenjo – Cundinamarca.
 
De otra parte, en sede administrativa, el Distrito, mediante Requerimientos de Información 2013EE230535,
2013EE230562, 2013EE230569 y 2013EE230565 del 25 de octubre de 2013, solicitó a algunos clientes de la
sociedad demandante (INDUSTRIA COLOMBIANA DE VIDRIO LTDA. INDUCOLVI, A.G.P. DE COLOMBIA S.A.,
CRISTALES COLOMBIANOS TEMPLADOS CRISCOLTEM LTDA., VIDPLEX UNIVERSAL S.A., y VIDRIOS &
CRISTALES TEMPLADOS S.A., la siguiente información:
 
« (…)
 
1. El proceso de compras efectuadas a la sociedad, indicando dónde se hace el pedido, el lugar de la compra,
así como el lugar donde se entra la mercancía (indicar dirección y ciudad) descripción del procedimiento de
entrega de la mercancía por parte de la sociedad (vehículos del cliente, vehículos de terceros, empresas de
mensajería, otros). En el evento que el proceso haya sido modificado explicar los cambios y las fechas de los
mismos teniendo en cuenta los períodos objeto del presente requerimiento.
 
2. Listado de productos y/o servicios adquiridos a la sociedad durante los períodos mencionados y fotocopia
de los contratos vigentes y/o suscritos con la sociedad, por los años 2011 y 2012, aclarando el lugar y fecha
de la firma de los mismos.
 
3. Forma en que se realizan los pedidos a la sociedad en mención (correo electrónico, personalmente, otro
medio).
 
 4. Describir si agentes de la sociedad sin importar la denominación del cargo se acercan al domicilio del
cliente para presentar nuevos productos o soluciones, indicando el nombre, identificación de la persona. De
no ser así cual es el procedimiento mediante el cual el cliente accede a la información de nuevos productos o
soluciones desarrollados por la sociedad.
 
5. Informar la existencia de agencias o establecimiento en Bogotá (dirección y teléfono).
 
6. Desde cuando sostienen relaciones comerciales con la sociedad señalada.
 
7. Describir la forma en que se enteró de la existencia de la empresa, así como de los y productos y servicios
ofrecidos para los años objeto del requerimiento.
 
(…)»[25]
 
Como respuesta a los referidos requerimientos de información [26], los clientes, informaron lo siguiente:
 
CLIENTE PROCESO DE FORMA QUE SE AGENTES
COMERCIALIZACIÓN REALIZA EL PEDIDO COMERCIALES
       
INDUSTRIA Las compras se hacen Mediante llamada Es el asesor
COLOMBIANA directamente desde nuestras telefónica o comercial.
DE VIDRIO LTDA oficinas ubicadas en la personalmente con el
INDUCOL ciudad de Bogotá, asesor comercial
mediante comunicación asignado.
telefónica y personal con el
asesor comercial asignado a
nuestra compañía.
       
A.G.P. DE El pedido se realiza mediante Solicitud de pedidos: Los agentes de
COLOMBIA S.A. orden de compra, emitido AGP de Colombia genera Vidrio Andino
por AGP, en la ciudad de Órdenes de compra con visitan las
Bogotá. la descripción del instalaciones de
  material requerido, AGP para ofrecer
dimensiones, precios, productos y dar
cantidad y fecha de soporte sobre las
entrega. Esta compras, tocar
información se envía temas comerciales,
vía correo electrónico a técnicos y de
la Ejecutiva de Cuenta de calidad. Los cargos
Vidrio Andino. son Ejecutiva de
cuenta y Gerente
Comercial.
       
CRISTALES El proceso de compra lo Siempre utiliza medio
COLOMBIANOS realiza nuestra Directora electrónico para
TEMPLADOS Administrativa desde las efectuar el pedido, para
CRISCOLTEM oficinas de la sociedad, después ser confirmado
LTDA. situadas en la ciudad de telefónicamente con
Bogotá. dicho funcionario y
 coordinar su despacho y
entrega.
 
       
VIDPLEX Una vez revisados los Los pedidos se Los asesores
UNIVERSAL S.A. inventarios la persona realizan vía telefónica y comerciales realizan
encargada del Departamento posteriormente se envía vistas periódicas a
de compras o la Gerencia de un e-mailratificando la nuestra compañía
Vidplex Universal se solicitud y se realiza la con el fin de
comunican con el Asesor orden de compra presentar los
Comercial vía correspondiente. productos nuevos,
telefónica solicitando el entregar las facturas
material necesario, de igual comerciales,
manera se realiza una orden entrega de
de compra ratificando el muestras y para las
pedido. expectativas con
respectos a su
empresa.
       
VIDRIOS & El Asesor en ventas
CRISTALES de la sociedad.
TEMPLADOS S.A.
 
 
La sociedad demandante con ocasión de la interposición del recurso de reconsideración, allegó certificados en
los que algunos clientes informaron:
 
CLIENTE FECHA DE PROCESO DE COMPRA ENTREGA PROCESO
RELACIÓN DE LA CONTRACTUAL
COMERCIAL MERCANCIA
         
CRISCOLTEM 2012 El proceso de compra lo La entrega La expedición de
LTDA.[27]. realizamos a través de de la facturas y
correo electrónico, para mercancía se atención de post
después ser efectúa en venta es atendida
confirmado telefónicament las desde las
e. Y coordinar su despacho y instalaciones instalaciones de
entrega. de nuestra VIDRIO ANDINO
planta de COLOMBIA
producción, LTDA. ubicadas
situadas en la en el municipio
CL 4B 19 32 de Tenjo, ya que
de la ciudad tenemos
de Bogotá. conocimiento
que no cuenta
con
establecimientos
comerciales,
 sedes
administrativas
o agencias en
Bogotá D.C.
         
VIDRIOS Y 2012 El proceso de compra lo Por La expedición de
CRISTALES realizamos a través requerimient facturas y
TEMPLADOS de llamada telefónica a o de ellos, atención de post
S.A.S.[28] nuestro asesor principal solicitan a venta es atendida
desde hace más de 9 años. VIDRIO desde las
  ANDINO instalaciones de
  COLOMBIA VIDRIO ANDINO
LTDA. la COLOMBIA
entrega de la LTDA. ubicadas
mercancía en en el municipio
la instalación de Tenjo, ya que
de planta en tenemos
la ciudad de conocimiento que
Bogotá. no cuenta con
establecimientos
comerciales,
sedes
administrativas o
agencias en
Bogotá D.C. .
         
INDUCOLVI[29] 2012 El proceso de compra lo Por La expedición de
realizamos a través de visita requerimient facturas y
de un asesor o de ellos, atención de post
comercial,telefónicamente y solicitan a venta es atendida
de forma directa en la sede VIDRIO desde las
ubicada en la ciudad de ANDINO instalaciones de
Tenjo (Cundinamarca) COLOMBIA VIDRIO ANDINO
LTDA. la COLOMBIA
entrega de la LTDA. ubicadas
mercancía en en el municipio
la instalación de Tenjo, ya que
de planta en tenemos
la ciudad de conocimiento
Bogotá. que no cuenta
con
establecimientos
comerciales,
sedes
administrativas
o agencias en
Bogotá D.C.
 
 
De la anterior información obtenida por clientes de VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA., se puede concluir lo
siguiente:
 
a) El proceso de compra es el mismo para los clientes, se realiza a través de la orden de compra que estos
emiten (por regla general a través de llamada telefónica o correo electrónico)  a VIDRIO ANDINO COLOMBIA
LTDA., en las que se describe el material requerido, dimensiones precio, cantidad y fecha de entrega que
envía por correo electrónico a la Ejecutiva de Cuenta de Vidrio Andino.
 
b) En algunas ocasiones los asesores comerciales realizan visitas a los clientes, con el fin de presentar los
productos nuevos, entrega de facturas, dar soporte sobre las compras.
 
c) La sociedad VIDRIO ANDINO COLOMBIA LTDA., no tiene agencias o establecimientos en la ciudad de
Bogotá.
 
d) Todo el proceso de compra y venta se realiza por vía electrónica.
 
Además, se advierte que los asesores comerciales (tomadores de pedidos) que visitan a los clientes en Bogotá
no tienen autonomía para negociar. Su función es proporcionar asesoría, apoyo, información (sobre los
productos, características y precios, así como novedades), coordinación y seguimiento a los clientes, en orden a
desarrollar las tareas necesarias para concretar la venta, sin que estén facultados para fijar precios o conceder
descuentos.
 
No sobra anotar que la sociedad demandante cuenta con clientes ubicados en todo el país, tal como se
evidencia en la relación de clientes 2012, allegado por la sociedad con la demanda, en las que se describe
clientes, dirección, población municipio, así: Copacabana, Manizales, San Andrés, Girardota, Cali, Valledupar,
Duitama, Cartagena, Ibagué, Facatativá, Funza, Soacha, Popayán, Medellín, Bucaramanga, Zipaquirá, Montería,
Barranquilla[30], entre otros.
 
De esta manera, se observa que la actividad comercial, es decir, el lugar donde se concretan los elementos
esenciales del contrato de compraventa (acuerdo sobre cosa y precio), fue en el municipio de Tenjo –
Cundinamarca, en razón a que todo el procedimiento de compraventa «que inicia con la orden de compra de
los clientes enviada por correo electrónico» da paso a la concreción y acuerdo del precio, la fecha límite de pago
y la cosa objeto de venta, y es en ese municipio donde se emite la factura de venta y se coordina todo lo
relacionado con el despacho de los pedidos a los clientes.
 
Con fundamento en la normativa aplicable y las pruebas señaladas, se concluye que en el caso la actora ejerció
actividad comercial en el municipio de Tenjo, por lo que no era sujeto pasivo del impuesto de industria y
comercio avisos y tableros y, en consecuencia, no estaba obligada a declarar por los períodos discutidos en el
Distrito capital.
 
Por otro lado, de conformidad con el artículo 37 del Decreto Distrital 352 de 2002 [31], cuando el
contribuyente tiene establecimiento de comercio en una jurisdicción distinta a la del Distrito Capital y tributa
en esa, los ingresos no se entienden percibidos en Bogotá. En este caso, el Distrito Capital desconoció la
existencia del establecimiento de comercio en el municipio de Tenjo y que la actora tributó en ese municipio
sobre los ingresos allí obtenidos.
 
Finalmente, con fundamento en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso [32], la Sala no condenará en costas
(agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas en el
proceso.
 
Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada y no condenar en costas en esta
instancia.
 
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
 
FALLA
 
1. CONFIRMAR la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.
 
2. Sin condena en costas en esta instancia.
 
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
 
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
 
 
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Presidente de la Sección
 
 
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
 
 
MILTON CHAVES GARCÍA
 
 
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

[1] Fls. 205-220 c.p.

 
[2] Fls. 80 y 80 vto. c.p.
 
[3] Fl. 34 vto. c.p.
 
[4] Fl 82 vto c.p.
 
[5] Fls. 312 a 334 c.a. 2.
 
[6] Fls. 345 a 361 c.a. 2.
 
[7] Fls. 460 a 468 c.a.2.
 
[8] Fl. 5 vto y 6 c.p.
 
[9] Fls. 188 a 192 c.p.
 
[10] Sentencias del 10 de abril de 2019, Exp. 23120 actor ENVASES PLASTICOS PACKFILM LTDA.; de
9 de mayo de 2019, Exp. 23203, actor LAB. BRANDS. S.A.S.; de 23 de noviembre de 2018, Exp. 22817,
actor COVIDIEN S.A. y 26 de septiembre de 2018. Exp. 22614, actor ROCSA S.A., C.P. Dra. Stella
Jeannette Carvajal Basto; reiteran las sentencias de 8 de junio de 2016, Exp. 21681, C.P. Dra. Martha
Teresa Briceño de Valencia, actor LG ELECTRONICS COLOMBIA LTDA. Sentencia del 29 de
septiembre de 2011, Exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño Valencia. Sentencia del 19 de mayo de
2005, Exp. 14852, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Sentencia del 8 de marzo de 2002, Exp. 12300, C.P.
Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
 
[11] La expresión “y las demás definidas como tales por el Código de Comercio” del artículo 35 de la
Ley 14 de 1983, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-121 de 2006.
 
[12] Sentencia del 29 de septiembre de 2011, Exp. 18413, C.P. Martha Teresa Briceño Valencia.
 
[13] Sentencia de 8 de junio de 2016, Exp. 21681. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.
 
[14] Sentencia de 8 de marzo de 2002, Exp. 12300, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. Reitera lo
expuesto en sentencia de 19 de mayo de 2005, Exp. 14852, C.P. María Inés Ortiz Barbosa
 
[15] Reitera la sentencia de 8 de marzo de 2002, Exp. 12300, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
 
[16] El inciso segundo del art. 37 del Decreto 352 de 2002 contiene una norma idéntica.
 
[17] Fls. 257, 80 y 80 vto c.a. 2,
 
[18] Según certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Bogotá,
expedido el 4 de marzo de 2015, Fls. 257 a 258 c.a. 2.
 
[19] Fl. 81 c.p.
 
[20] Fl. 80 vto. c.p.
 
[21] Municipio de Tenjo - AUTOPISTA MEDELLIN KM 7.5 PARQUE INDUSTRIAL BRUSELAS  Fl 80 vto
c.p.
 
[22] Por el año 2012 (períodos discutidos en el Distrito Capital 1º a 6º de 2012). Esta declaración
presentada en el municipio de Tenjo, no fue controvertida por el ente demandado.
 
[23] Fl. 82 vto c.p.
 
[24] Fls. 13-15 c.a. 1
 
[25] Fls. 41 a 43 c.p. Según la Resolución No. 137DDI007845 del 10 de febrero de 2015.
 
[26] Fls. 40 vto. a 43 vto. c.p.
 
[27] Fl. 310 c.a. 2.
 
[28] Fl. 309 c.a. 2.
 
[29] Fl. 311 c.a. 2.
 
[30] Fls. 94 a 95 c.p.
 
[31] Decreto 352 de 2002 - Art. 37. «Se entienden percibidos en el Distrito Capital los ingresos
originados en actividades comerciales o de servicios cuando no se realizan o prestan a través de un
establecimiento de comercio registrado en otro municipio y que tributen en él». Esta norma tiene el
mismo contenido del inciso segundo del artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993.
 
[32]Código General del Proceso «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones
posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes
reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva
desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya
propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere
parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (…) 8. Solo habrá lugar a
costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».