El campo de estudios de las

Finanzas Públicas

1. Elaboración del caso

Caso 1: ¿Aerolíneas, estatal o privada? Vuelve el debate, mientras crecen las pérdidas

Fuente: Ceriotto, L. (2022). ¿Aerolíneas, estatal o privada? Vuelve el debate, mientras crecen las pérdidas. Clarín.
https://www.clarin.com/economia/-aerolineas-estatal-privada-vuelve-debate-crecen-perdidas_0_gfPpt4UVb1.html

Caso 2: El péndulo del mercado al Estado: ¿qué pasó con las empresas públicas en la
última década en Argentina? 

Fuente: Diéguez, G. y Valsangiacomo, A. (2016). El péndulo del mercado al Estado: ¿qué pasó con las empresas públicas en la
última década en Argentina? Documento de Políticas Públicas, 178. https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/977.pdf

En esta primera parte de la asignatura, empezaremos por precisar y demarcar el objeto

de análisis de las finanzas públicas. Para conocer las diferentes vías para el estudio de
las finanzas públicas y sus relaciones, se diferenciarán dos enfoques: 

El normativo, que se ocupa del deber ser del Estado; y el positivo, que se ocupa de lo
que el Estado es. Luego, nos detendremos en la llamada escuela del bienestar, que se
agrupa en las fallas del mercado, y conoceremos la denominada escuela de la elección
pública, que pone énfasis en las fallas de los procesos políticos. 
Luego de desarrollar las finanzas públicas a través de los enfoques positivos y
normativos, se analizarán los aportes teóricos-prácticos de la escuela del bienestar. 
Esta escuela esboza, como proposición primordial, que el Estado debe participar
para guiar, corregir y completar al mercado en su tarea de establecer de forma
eficiente los recursos de una economía. Ello, porque el sistema de mercado por sí
solo no puede solucionar todas las dificultades económicas, en algunas ocasiones
falla y es necesaria la mediación del Estado. (UNC, s.f., https://bit.ly/3pTjo7u)
Asimismo, se analizará de manera detallada cada una de estas posibles fallas como
justificación a la intervención pública, tanto desde los aspectos de la eficiencia como de
la equidad, “pero sin dejar de lado que a veces el remedio puede ser peor que la
enfermedad, ya que el Estado puede fallar al intervenir en la economía” (UNC, s.f.,
https://bit.ly/3pTjo7u).

En definitiva, este contenido permitirá “entender las razones que explican la intervención
del Estado en la economía, por ejemplo, del financiamiento a través del presupuesto
público de la educación universitaria” (UNC, s.f., https://bit.ly/3pTjo7u). 

2. El campo de estudios de las finanzas públicas

En el desarrollo de las actividades económicas intervienen distintos agentes. Entre los
principales grupos de agentes económicos pueden distinguirse economías domésticas,
empresas y sector público. Las economías domésticas desarrollan sus actividades de
consumo y oferta de factores productivos (a este grupo también se lo suele denominar
sector «familia»). Las empresas son las encargadas de realizar las tareas productivas. 

Por su parte, el sector público es el conjunto de organismos y unidades económicas que

dependen del Estado. El sector público ha desempeñado un papel creciente en la
práctica de las economías en los últimos años. Sus funciones fundamentales pueden
agruparse en distintas categorías: fiscales, reguladoras, redistributivas, estabilizadoras y
proveedoras de bienes y servicios públicos. Lo anterior significa que las actividades que
se desarrollan en el seno del sistema económico se pueden dividir en dos esferas de
intereses o en dos órdenes institucionales: el público y el privado. Esta distinción se
justifica porque, en cualquier sociedad moderna, el sector público realiza funciones
económicas de importancia fundamental, por lo que se estudia por separado.
Precisamente, la disciplina que estudia la esfera del sector público se conoce como
finanzas públicas.

Tradicionalmente, el rol del sector público se ha asociado a la actividad presupuestaria,

por medio de la cual se financia el gasto a través de la recolección de recursos. No
obstante, el creciente protagonismo del Estado, se ha concretado en una serie de
actividades que van desde el desarrollo de un marco legal para proteger la economía de
mercado, hasta la preocupación por estabilizar la economía e influir de manera
importante en el nivel y asignación de los recursos, la distribución de la renta y el nivel
de actividad económica, mediante el uso de la política pública (política económica,
política regulatoria, política social, entre otras). 
Si bien la actividad presupuestaria constituye tan solo una parte de la política
económica, a lo largo de toda la materia se hará referencia particularmente a las
medidas de ingresos y gastos del presupuesto público, que constituyen la base de
estudio de las finanzas públicas. Ello, sin perder de vista la importante asociación que
existe entre las actividades del sector público y las del sector privado, en una economía
de mercado. 

Según lo mencionado entonces, las finanzas públicas estudian el proceso de ingreso-

gasto llevado a cabo por el Estado para cumplir con determinados fines y objetivos que
le han sido asignados. Trata las intervenciones públicas que se llevan a cabo con
ingresos y gastos, los presupuestos donde se recogen tales gastos e ingresos, los
posibles déficits/superávits presupuestarios y la forma de financiarlos/asignarlos.
También, considera cuál es el papel del sector público en la economía, analizando los
efectos económicos y distributivos de la actuación pública en el sector privado. En este
punto, se sugiere leer la página 17 del libro Finanzas Públicas (Iturrioz, 1997).
Para el cumplimiento de sus objetivos (defensa nacional, salud, educación), el
Estado debe hacer ciertas erogaciones (gastos) en personal, insumos, equipos,
etc., y la manera de financiar estas erogaciones será a través de los recursos
(ingresos) que deba obtener.
​
[…] El proceso ingreso-gasto se enuncia generalmente en términos monetarios.
Las erogaciones se originan porque el Estado consigue bienes y servicios
 productivos para lograr su finalidad, y en contrapartida, entrega flujos de dinero.
En cambio, el ingreso hace referencia a los recursos que percibe, esencialmente
la entrega de flujos monetarios por parte del sector privado al Estado, como el
pago de tributos por los contribuyentes, compra de títulos del Gobierno por los
ahorristas o inversores, etc.

Ahora bien, el punto de vista de las finanzas públicas se refiere al proceso

ingreso-gasto como potencial instrumento del Estado para lograr los fines que se
plantea. No interesa dicho proceso por sí mismo, sino en cuanto permite
establecer los efectos que el proceso puede tener sobre el país en su conjunto o
en determinados grupos de este. (UNC, s.f., https://bit.ly/3pTjo7u)

El rol del sector público en una economía de mercado

“Hasta principios del siglo XX, se señalaba frecuentemente que el gobierno [o sector
público] debía cuidar fundamentalmente de la seguridad y defensa de los ciudadanos y
de sus derechos de propiedad” (Tansini, 2003, p. 152). Asimismo, debía garantizar las
condiciones para que las actividades puramente económicas se desarrollaran sin
obstáculos. En resumen, se creía que la función del Estado consistía en “establecer un
marco jurídico institucional, en tanto que los individuos y los grupos privados serían los
verdaderos responsables de la actividad económica” (Tansini, 2003, p. 152). 

Sin embargo, a lo largo del siglo XX, las funciones públicas se han ampliado y
diversificado, y el Estado ha dejado de ser un mero guardián del buen desarrollo de la
actividad económica, para convertirse en un verdadero agente económico. En
ocasiones, el sector público actúa como empresario, ofreciendo ciertos bienes, que las
empresas privadas no pueden ofrecer. Asimismo, coordina y regula el mercado, a la vez
que establece una política económica orientada a alcanzar ciertos objetivos generales (a
los cuales se hará referencia en esta unidad).

Debe señalarse, además, que por sector público se entiende bastante más que el
Estado- nación de las modernas organizaciones políticas. Se trata de un conjunto de
organismos y unidades económico-administrativas que dependen del Estado y que se
subdividen, al menos, en tres distintos niveles de gobierno: las administraciones locales,
las regionales y las nacionales. A partir de ahora, y para abreviar, a los sujetos públicos
se los denominará Estado o sector público.

Sector público es el conjunto de organismos y unidades

económicas que dependen del Estado.
En el caso de Argentina, el sector público está constituido por tres niveles de gobierno:
el nacional, el provincial (existen 23 provincias, más una ciudad autónoma) y el
municipal (existen más de 2100 municipios y comunas a lo largo de todo el territorio
nacional).

Figura 1: El sector público en Argentina

Fuente: elaboración propia

En la actualidad, en la mayoría de los países del mundo, el sistema económico tiene

características mixtas, es decir, en él interactúan tanto el sector privado como el sector
público. Sin embargo, la participación del sector público puede variar en grado y forma,
de acuerdo con el sistema de que se trate. A continuación, se muestra un ejemplo de
cómo fue evolucionando la participación del sector público en Argentina, hasta finales de
los 90, según la opinión de distintas instituciones y autores. 
La participación del sector público en la economía
Los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, una
participación creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. En la
Argentina, el PBI del sector público pasó de alrededor del 10 %, a fines del siglo
XIX, al 35 %, hacia fines del siglo XX [figura 2]. La participación fue más o menos
constante desde comienzos del siglo hasta los años 30 (alrededor del 10-15 % del
PBI), creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25 % y 35 %
del PBI). Los veinte años siguientes son de reacomodamiento del tamaño del
sector, con participación decreciente —pasa de alrededor del 30 % del PBI en
1950 al 22 % en 1972—. En 1973-1974, comienza otro período de crecimiento
que se prolonga hasta 1980 (30 % del PBI). En los últimos veinte años, el tamaño
se ubica entre el 30 % y el 34 % del PBI. (Porto, 2004, https://bit.ly/3WiRWvY) 
Figura 2: Evolución del tamaño del sector público en Argentina (% del PBI)

Fuente: Porto, 2004, https://bit.ly/3WiRWvY  

Las finanzas públicas, como campo de estudio de la agencia del sector público en la
economía, se encuentra íntimamente relacionada con las discusiones acerca de la
relación entre Estado y mercado, o entre la esfera pública y privada. 

Los entendimientos acerca de esta relación van cambiando de acuerdo con los
contextos históricos y sociopolíticos; tales entendimientos impactan en la forma en que
se estudia y practica finanzas públicas. 
Justificaciones a la intervención del Estado en la economía
Las funciones económicas en una sociedad pretenden responder la siguiente pregunta:
¿qué, cómo y para quién producir? Uno de los mecanismos que se aplicarán para
responder estas preguntas es el mercado, el cual se basa en el intercambio,
simplemente cuando exista un título exclusivo de propiedad.

Así, los fabricantes producen lo que los consumidores anhelan y lo realizan al mínimo
costo, gracias a las fuerzas de la competencia. De este modo, los mercados llevan al
uso eficiente de los recursos en una economía.

Pero el mecanismo de mercado no puede por sí solo satisfacer todas las funciones
económicas: surgen diferentes contextos que inducen los fallos del mercado y justifican
la intervención del sector público. Estos fallos pueden ser de eficiencia o de equidad:
bienes públicos, fallos de competencia, externalidades, mercados incompletos, fallos de
información y estancamiento, inflación y desequilibrio, de equidad y los denominados
bienes preferentes.
Las consideraciones acerca de la necesidad de la intervención del sector público en la
economía implican una serie de premisas que provienen tanto del análisis normativo
como positivo. En este punto, se sugiere leer las páginas 4 y 5 del libro Hacienda
Pública Teórica y Aplicada (Musgrave y Musgrave, 1992). Más allá de estas
consideraciones teóricas, los hechos demuestran que el sistema de mercado requiere,
para su adecuado funcionamiento, de la intervención del sector público, el cual
complementa al mercado a través de acciones tendientes a guiar y corregir la acción
privada. 
Sin considerar la participación del sector público y bajo los supuestos del modelo de
competencia perfecta, la teoría económica señala que, mediante la libre interacción de
las decisiones individuales, se produce una asignación eficiente de los bienes. Vale decir
que los individuos obtienen lo deseado, maximizando su utilidad, y las empresas
maximizan sus beneficios produciendo de la forma más barata.

Sin embargo, la realidad económica rara vez se corresponde con los supuestos del
modelo de competencia perfecta. La violación a estos supuestos es lo que constituye el
principal argumento que la teoría económica utiliza para justificar la intervención del
Estado, es decir, la existencia de fallas de mercado; situación que implica que, bajo
determinadas circunstancias, el mercado no conduce a la eficiencia económica. En este
punto se sugiere leer las páginas 5 y 6 del libro Hacienda Pública Teórica y Aplicada
(Musgrave y Musgrave, 1992). 

Figura 3: La intervención del Estado en la economía

Fuente: elaboración propia

Las fallas de mercado tradicionales son situaciones en la que los recursos se asignan
erróneamente o en forma ineficiente. El resultado es una pérdida social, si se deja que el
mercado actúe por su cuenta; o, dicho de otro modo, el equilibrio del mercado no es el
que maximiza el bienestar social, por lo que se requiere la intervención del sector
público para tratar de corregir las fallas. Algunas de las fallas de mercado comúnmente
reconocidas, según Musgrave y Musgrave (1992), son las siguientes:  

La existencia de bienes públicos, que puede requerir, además de la provisión

gubernamental, de un marco legal adecuado para delimitar la propiedad privada y
facilitar los intercambios de bienes.

Existen ciertos bienes que, o no son provistos por el mercado o, si lo son, la

cantidad entregada es escasa. Un ejemplo es la defensa nacional. Estos son los
llamados bienes públicos puros, que tienen dos características básicas:
primeramente, no cuesta nada que otro individuo más disfrute de sus ventajas.
Formalmente, el hecho de que una persona adicional goce del bien tiene un coste
marginal nulo. No cuesta más defender a un país de un millón y una persona que
defender a uno de un millón. Si nuestra política de defensa nacional logra impedir
un ataque de otro país, todos se benefician; no es viable descartar a ninguna
persona de estos beneficios. El mercado, o bien no provee los bienes públicos
puros, o bien no los proporciona en una cantidad suficiente. El hecho de que los
mercados privados no abastezcan bienes públicos o surtan demasiado pocos
justifica muchas de las actividades del Estado. (Stiglitz, 2016. p. 95)
En el caso 1, se pueden analizar las características de la empresa Aerolíneas
Argentinas, para determinar si es conveniente que esta sea pública o privada.

En el caso 2 (artículo presentado), nos podemos hacer estas preguntas: ¿de qué
hablamos cuando hablamos de empresas públicas?, ¿cuál es el escenario actual de las
empresas públicas nacionales?, ¿qué ventajas y desventajas presentan?

La producción o el consumo de algunos bienes producen externalidades. El

ejemplo más usual es la contaminación. Una fábrica que utiliza como tecnología un
proceso de cocción usualmente genera gases, estos gases son lanzados al aire y
generan contaminación. 

Los puntos anteriores constituyen algunos de los principales ejemplos, en los que
coincide la literatura, que justifican la intervención del sector público en la economía. Sin
embargo, esto no implica necesariamente que esas medidas correctoras sean siempre
las adecuadas o alcancen los resultados deseados. El sector público también puede
tener fallas, las que, si bien no son tratadas en esta unidad, es importante tener en
cuenta a la hora de efectuar un análisis integral de la actuación pública. 
La contaminación es una externalidad, los habitantes del lugar no participan de esa
producción y, sin embargo, se ven afectados con un aire sucio. La fábrica no paga por la
producción de este residuo de su producción, por lo que el precio del bien que produce
no tiene incluido los costos de contaminación, ni los costos de instalación de filtros. El
precio de mercado del bien que produce solo representa los costos privados, pero no
incluye los costos sociales. 
Los temas en que los actos de un individuo asignan costos a otras se llaman
externalidades negativas. No obstante, no todas las externalidades son
negativas. Hay algunos casos importantes de externalidades positivas, en los
que los actos de una persona benefician a otras. (Stiglitz, 2016. p. 96)
Por ejemplo, si una persona planta un árbol al frente de su casa, los vecinos se
beneficiarán de él, al poder mirarlo, y porque los árboles generan oxígeno. 
Existe un gran número de ejemplos de externalidades: un automóvil adicional en
una autopista congestionada aumenta la congestión, tanto disminuyendo la
velocidad de circulación, como acrecentando las posibilidades que suceda un
accidente. 
​
[…] Siempre que hay actividades que forman externalidades de ese tipo, la
asignación de los recursos que efectúa el mercado puede no ser eficiente. Como
no recae sobre las personas el total de los costos de las externalidades negativas
que crean, las ejecutan en exceso; por el contrario, como los individuos no reciben
todos los beneficios de las actividades que generan externalidades positivas,
realizan pocas. (Stiglitz, 2016, p. 96)

La existencia de costos decrecientes en la producción, que conduce a

monopolios naturales, puede requerir de la regulación gubernamental para
asegurar la competencia en el mercado. 
 Para que los mercados sean eficientes, tiene que haber competencia perfecta, es
decir, ha de existir un número suficientemente grande de empresas que crean que
cada una de ellas que no pueden influir en los precios. Pero, en algunos sectores,
hay comparativamente pocas compañías o una o dos tienen una gran cuota de
mercado. Cuando hay una única empresa en el mercado, se denomina
monopolio; cuando hay pocas, los economistas las llaman oligopolio. Incluso,
cuando hay muchas, cada una puede producir un bien distinto y pueden pensar
que se enfrentan a una curva de demanda de pendiente negativa. Los
economistas llaman competencia monopolística a esas situaciones. 
​
En todos estos casos, la situación se aparta del ideal de la competencia perfecta,
en el que cada empresa es tan pequeña que cree que no puede hacer nada para
influir en los precios. (Stiglitz, 2016. p. 92)

La información con la que cuentan los individuos puede conducir a asimetrías de

información y, con ello, a decisiones ineficientes de producción y consumo.

Algunas actividades del Estado se justifican porque los consumidores tienen información
incompleta. La intervención del Estado para corregir los fallos de la información va más
allá de sencillas medidas de protección del consumidor. 
La información es, en muchos aspectos, un bien público, ya que proveer
información a una persona más no supone reducir la cantidad que tienen otras. La
eficiencia solicita que se divulgue gratuitamente o, con más precisión, que solo se
cobre el costo real de transmitirla. El mercado privado, a menudo, suministra una
información insuficiente, lo mismo que suministra una cantidad inadecuada de
otros bienes públicos. (Stiglitz, 2016. p. 100)
En el caso 2, se puede advertir que el crecimiento de las empresas públicas forma parte
de una decisión política premeditada de un Estado que buscaba aumentar su
participación en los asuntos económicos y sociales que hacen a la calidad de vida de la
ciudadanía, es decir, la intervención del Estado era intencional. Sin embargo, solo una
de las nuevas empresas públicas creadas en contexto electoral supuso un aumento
significativo en el empleo público (Administradora de Recursos Humanos Ferroviarios).
En el mismo texto, se puede advertir las características de las empresas públicas
nacionales por regímenes jurídicos:
La continuidad de la figura de las sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria como instrumento de gestión estatal empresarial preponderante halla
su cimiento en una serie de características que las vuelven especialmente
atractivas, a saber: 

Las ventajas en cuanto a la participación de dividendos.

Mayor poder de control sobre la dirección del ente.
Responsabilidad limitada (no recae únicamente sobre el Estado el costo de
la inversión).
Flexibilidad en la participación societaria y la dinámica de gerenciamiento
(no se requiere la ejecución de compras mediante licitación), entre otros. 

No obstante, cabe señalar que la forma societaria que el Estado prefiera, estará
asimismo vinculada al tipo de actividad económica en el que se busca participar.
(Diéguez y Valsangiacomo, 2016, https://bit.ly/3IpIGRd) 
Asimismo, el Estado tiene dos funciones importantes que no pueden ser llevadas a cabo
por el mercado:

Distribución de la renta y la riqueza. 

Función de estabilidad económica.

Los puntos anteriores constituyen algunos de los principales ejemplos en los que
coincide la literatura, que justifican la intervención del sector público en la economía. Sin
embargo, esto no implica necesariamente que esas medidas correctoras sean siempre
las adecuadas o alcancen los resultados deseados. Como mencionamos, el sector
público también puede tener fallas. Si bien estas no son tratadas en esta unidad, es
importante tenerlas en cuenta a la hora de efectuar un análisis integral de la actuación
pública.
A continuación, se resumen algunas de las principales razones que justifican la
intervención del Estado:

1. Obstáculos a la libre entrada a los mercados y a la información que poseen

consumidores y productores.
 2. Cuando la competencia no es suficiente.
3. Necesidad de una estructura legal que rija el intercambio.
4. Existencia de fallas de mercado.
5. Distribución de la renta y la riqueza.
6. La solución descentralizada puede no coincidir con las preferencias sociales.
7. El sistema de mercado implica, en general, una mayor volatilidad de las variables
macro.

Referencias
Ceriotto, L. (2022). ¿Aerolíneas, estatal o privada? Vuelve el debate, mientras crecen
las pérdidas. Clarín. https://www.clarin.com/economia/-aerolineas-estatal-privada-vuelve-
debate-crecen-perdidas_0_gfPpt4UVb1.html

Diéguez, G. y Valsangiacomo, A. (2016). El péndulo del mercado al Estado: ¿qué pasó

con las empresas públicas en la última década en Argentina? Documento de Políticas
Públicas, 178. https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/977.pdf

Ibarra, D. (1990). Los acomodos de poder entre el Estado y el mercado. Revista de la

CEPAL, 42.
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/11794/042069096_es.pdf?
sequence=1&isAllowed=y 

Iturrioz, E. (1997). Finanzas Públicas. Ediciones Macchi 

Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992). Hacienda Pública Teórica y Aplicada. Mc Graw Hill

Porto, A. (2004). Finanzas Públicas Subnacionales: la experiencia argentina.

Documento de Federalismo Fiscal, 12.
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/3573/Documento_completo__.pdf?
sequence=1&isAllowed=y 
Stiglitz, J. (2016). La economía del sector público. Antoni Bosch Editor 

Tansini, R. (Ed.). (2003). Economía para no economistas. Departamento de Sociología,

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República 

Universidad Nacional de Córdoba [UNC], (s.f.). Finanzas públicas [apuntes de

cátedra]. https://fptgu.eco.catedras.unc.edu.ar/