MASTERCASE

Caso de estudio: Análisis de la Inversión Pública del Periodo

1.-Opine respecto al proceso de programación de las inversiones en el Perú: ¿Existe buen

desempeño en la programación de inversiones? ¿su desempeño es regular? ¿su desempeño
tiene mucho margen para mejorar (es decir, no es adecuado)? Argumente su respuesta
abordando los siguientes puntos mediante citas adecuadas del documento de la CGR.

1.1. Programación de inversiones.

En cuanto a la programación presupuestal su desempeño tiene mucho margen para mejorar

Con el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe)

Sistema, existe algunos avances como la articulación en los diferentes sistemas de
administración que intervienen en la ejecución, las Programaciones multianuales de
Inversiones que efectúan no vienen optimizando la utilización de los recursos del Estado en
lograr cerrar las brechas que son de prioridad, por otra parte, existe una marcada
desarticulación en los diferentes niveles de gobierno con una escasa coordinación tanto
vertical como horizontal a pesar que la necesidades son las mismas.

De la misma manera las OPMI realizan incorporaciones no previstas en sus programaciones

en función a requerimientos de la población o pedido de las áreas usuarias de las entidades
como la Unidad Formuladora o la Unidad Ejecutora, sin considerar la continuidad de las
programaciones que quedaron en años anteriores, efectúan la programación de inversiones
sin ningún tipo de análisis, los cuales no cumplen con los objetivos y criterios de priorización
dados por Invierte.pe, así también el Congreso de la República incorpora cada año en la
Ley de Presupuesto una lista de inversiones para ser ejecutadas que mucho proyectos no
cuentan con correspondientes expedientes técnicos bien formulados al respecto en el
informe de la CGR en la página 89 señala “según el listado de inversiones solicitadas por
el Congreso de la República para incorporar en el Proyecto de Ley de Presupuesto para el
año fiscal 2022 publicado por el MEF, hasta el 25 de noviembre del 2021 se realizaron un
total de 150 solicitudes por parte de congresistas para la incorporación de 4 841 inversiones,
por un monto de inversión total ascendente a S/ 87 336 389 281. Al respecto, el MEF observó
que existían 1 029 códigos únicos de inversiones repetidos y 19 códigos incorrectos”

También, advierte el informe de la CGR en su página 49 que “el 84.16% del total de
inversiones fueron ejecutadas por Gobiernos Locales, un 7.78% por Gobiernos Regionales
y un 8.06% por el Gobierno Nacional” Estos datos evidencian la gran dispersión de las
inversiones que existen en los Gobiernos Locales, quienes vienen ejecutando una gran
cantidad de inversiones que, en muchos casos, son inversiones menores, lo que origina la
atomización de estas y su ejecución en entidades carentes de recursos técnicos y baja
capacidad de gestión de inversiones.
El informe de la CGR pagina 88 muestra “que no se viene cumpliendo con lo programado
en la PMIE por parte de las entidades, así como la falta de seguimiento por parte de sus
respectivas OPMI, existiendo considerables incrementos, tanto en inversiones en
formulación como en ejecución “.

1.2. Programación presupuestal.

Respecto a la programación presupuestal su desempeño también tiene mucho por mejorar,

en el informe de la de la CGR en la página 61 señala: “Se ha evidenciado que, en el Perú,
en la fase de ejecución presupuestal se hacen numerosas y significativas modificaciones
que desvían la ejecución del presupuesto originalmente aprobado, en el orden de 54% en
promedio del monto aprobado para el periodo evaluado”. Asimismo, en la página 50, indica
“que en el periodo 2017- 2021 el nivel de ejecución en los niveles de gobierno regional y
local muestran el 60.59% y 62.22%, respectivamente estos datos ratifican la problemática
del bajo nivel de ejecución que existen en los gobiernos subnacionales; mientras que en el
 nivel de gobierno nacional el nivel de ejecución alcanzó el 75.37% si bien el nivel de
ejecución es superior a los gobiernos regionales y locales este porcentaje es regular”

1.3. Calidad de los instrumentos para hacer seguimiento al cierre de brechas.

De acuerdo al informe de la CGR, todo proyecto de inversión pública tiene como principal
objetivo el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos para la
población en tal sentido se considera que se está contribuyendo al cierre de brechas cuando
un proyecto entra en funcionamiento, aunque no haya logrado el 100% de la cobertura que
se espera (penúltimo párrafo de la página 16 del informe de la CGR)
Del mismo modo el informe de la CGR, en la página 61menciona que: “En el periodo 2017-
2021, las cinco funciones que han concentrado el mayor gasto en inversión pública del
Invierte.pe, son Transporte, Educación, Saneamiento, Salud y Agropecuaria, con total de 70
132 inversiones (64.27% del total nacional) y un presupuesto ejecutado total por un monto
de S/ 99 353 995 046 00 (72.36% de la inversión ejecutada a nivel nacional)”

1.4. Cierre de brechas real, base su respuesta en dos sectores de los que se muestren en
el documento de la CGR.
SECTOR EDUCACION
Existe un desempeño regular en cuanto a las metas de reducción y cierre de brechas en el
sector Educación según señala el informe de la CGR en la página 63
“… los principales indicadores de brecha de calidad de los servicios de Educación Básica a
nivel del país, la cual se encuentra directamente vinculadas a las inversiones que buscan
mejorar la infraestructura y el equipamiento de las instituciones educativas a nivel nacional,
al año 2018 como base, se tenían altas brechas en todos los casos…”
De la misma manera en la página 65 señala que se “…evidencia que el gasto ejecutado en
inversiones en los últimos cinco años, por un monto de S/ 15 793 608 837 a nivel de
Educación Básica, no ha venido cumpliendo los objetivos del Invierte.pe vinculados al cierre
de brechas de calidad” considerando que El estudio muestra en la Tabla 135 diversos
indicadores de infraestructura y mobiliario en los que se aprecia que señalan que más del
50% de las instituciones educativas examinadas no cuentan con infraestructura o mobiliario
en buen estado.
Asimismo, según la figura 21 de la página 64, se muestra que las brechas nacionales no
solo no se han reducido, por el contrario, se han incrementado en los tres servicios, teniendo
como casos más críticos a las regiones de Cajamarca, Callao, Huancavelica y Tumbes,
donde las brechas han alcanzado el 100% en los tres servicios.
SECTOR SANEAMIENTO
Existe un desempeño regular en cuanto a las metas de reducción y cierre de brechas en el
sector Saneamiento según señala el informe de la CGR
En la página 69 del informe de la CGR, indica que. “las brechas más altas se encuentran en
saneamiento rural, con un 75.7% de la población rural sin acceso al servicio de alcantarillado
u otras formas de disposición sanitaria de excretas y un 27% de la población rural sin acceso
al servicio de agua potable mediante red o pileta pública. A nivel de saneamiento urbano, la
brecha más alta se tiene en el servicio de tratamiento de aguas residuales, con un 21.39%
de aguas residuales no tratadas; asimismo, se tiene aún un 11.13% de la población urbana
sin acceso a servicios de alcantarillado”
Asi mismo se señal que “En el servicio de agua potable, se aprecia que la brecha nacional
ha pasado de un 5.64% de población urbana sin acceso al servicio en el año 2017 a un
5.24% al año 2020, habiéndose reducido la brecha en un periodo de tres años solo en
0.40%”
La reducción de brechas en este sector es mínima lo que se viene logrando.

2.- Opine respecto al proceso de identificación, formulación y evaluación de proyectos de

inversión en el Perú: ¿Existe buen desempeño en la identificación, formulación y evaluación de
proyectos? ¿su desempeño es regular? ¿su desempeño tiene mucho margen para mejorar (es
decir, no es adecuado)? Argumente su respuesta abordando los siguientes puntos mediante citas
pertinentes del documento de la CGR

2.1. Identificación de problema central.

 En lo que respecta a la identificación del problema central su desempeño tiene mucho
margen para mejorar

Según el informe de la CGR Pag. 101 “con la identificación del problema y la formulación de
una solución técnica a través de un PI con la definición de una ficha técnica o estudio técnico
de preinversión dependiendo de las características del proyecto de inversión a formular, la
valoración de los costos y beneficios que se generaría con la ejecución y el funcionamiento
del proyecto entra a tallar la evaluación social (beneficios versus costos sociales), que
permitirá conocer la rentabilidad que el proyecto generará para la sociedad en su conjunto,
como la evaluación (estimación de indicadores de rentabilidad social, análisis de sensibilidad,
análisis de sostenibilidad, disponibilidad de fuentes para disponibilidad de recursos y matriz
de marco lógico – coherencia y consistencia de un PI) que permitirá conocer si el proyecto es
autosostenible o hasta qué punto podría cubrir sus gastos de operación y mantenimiento por
sí mismo”

Al mismo tiempo señala que “considerando información contenida en bases de datos de

sistemas de control de la Contraloría y otras, obtenidas través de mecanismos de
interoperabilidad con el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), se
ha identificado en una muestra de procesos de selección vinculados con contrataciones de
consultorías para la elaboración de expedientes técnicos de Proyectos de Inversión (obras
por contrata) de los años 2017 al 2021 que, durante la secuencia integral de las actividades
y etapas de Identificación - Formulación – Evaluación – Elaboración de Expediente Técnico y
Ejecución de un PI, existe una variación promedio de cerca del 44% adicional, del costo
de la viabilidad de un PI. Es decir, en los registros de contratación de los PI analizados, se
ha evidenciado que el costo de viabilidad de un PI, es excedido durante la etapa de ejecución
del mismo, en aproximadamente un 44% por su monto actualizado”

2.2. Estimación de costos.

En lo que respecta a la estimación de costos su desempeño tiene mucho margen para

mejorar. Según informe de la CGR, pagina 102 y 103 señala:

“…la inadecuada calidad de la información de las inversiones viabilizadas o aprobadas a

través de la Ficha Técnicas trae como consecuencia la necesidad de realizar un mayor
número modificaciones durante la fase de ejecución, lo cual se evidencia en incrementos de
costos significativos debido a la subestimación u omisiones en su determinación durante la
etapa de formulación y evaluación”. Asimismo, señala “un incremento del costo actualizado
en la fase de ejecución respecto a la viabilidad o aprobación registrada por las inversiones
ejecutadas durante el periodo 2017-2021 para cada nivel de gobierno” “En dicho periodo, los
tres niveles de gobierno tuvieron 26 422 inversiones (24% del total) que sufrieron un
incremento del costo de inversión superior al 25% en la fase de ejecución, respecto a su
monto viable, lo que incrementó el costo de estas inversiones en S/ 91 648 845 382; siendo
los gobiernos locales los que sufrieron mayor incremento a nivel de cantidad de inversiones
con 21 009 y el gobierno nacional a nivel de monto de inversión con un incremento total de
S/ 35 636 080 167”.

2.3. Utilización de las IOARR.

Una IOARR es una intervención puntual sobre uno o más activos estratégicos (AE) que
integran una Unidad Productora (UP) en funcionamiento IOAR, en los últimos años existe
un incremento en la elaboración de IOARR, es importante su elaboración porque
contribuyen al cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios, al impedir que
la capacidad de producción de servicios sea afectada o disminuya y, en algunos casos, al
incrementar esta capacidad.

Sin embargo, las Entidades Públicas inmersas en el sistema de inversión vienen dado un
uso inadecuado, a los proyectos de inversión de montos menores lo vienen elaborando
como IOARR dado que las exigencias en cuanto a su elaboración son menores, sin el
debido análisis y evaluación de su pertinencia de ejecución, en el informe de la CGR pagina
 100 señala “la mayor cantidad de proyectos de inversión viables se dio en el año 2019 con
21 439 proyectos, presentándose una reducción en los años 2020 y 2021 con 17 770 y 16
214 proyectos, respectivamente. Esta situación es diferente en las IOARR, donde
observamos el incremento significativo en el referido periodo, pasando de 2 140 inversiones
en el año 2017 a 10 700 en el año 2021”.asi mismo indica que “en el Banco de Inversiones
de registros para la categoría de infraestructura de riego y que involucren de forma estricta
las palabras “Construcción de canal”, obteniendo 152 resultados, de los cuales se logró
observar que más del 80% de estos se encuentran tipificadas como IOARR, pese a que los
proyectos de construcción de canal no corresponderían a una optimización, ampliación
marginal, rehabilitación o reposición”.

En ese sentido, respecto a la aprobación de las IOAR el informe de la contraloría En la

página 136 indica que: “La información que sustenta la declaratoria de viabilidad de los
proyectos de inversión y la aprobación de las IOARR, no se ciñen a lo establecido en los
contenidos mínimos, normativa vigente, instrumentos metodológicos que son establecidos
por el sector respectivo, o la DGPMI del MEF. Se ha evidenciado que existen inversiones
que debieron ser formuladas y aprobadas como Proyecto de Inversión, por su
complejidad, sin embargo, fueron aprobadas como IOARR”

3.-Opine respecto al proceso de ejecución de proyectos de inversión en el Perú: ¿Existe buen

desempeño en la ejecución de proyectos? ¿su desempeño es regular? ¿su desempeño tiene
mucho margen para mejorar (es decir, no es adecuado)? Argumente su respuesta abordando
los siguientes puntos mediante citas pertinentes del documento de la CGR.

3.1. Expediente técnico.

En la elaboración de expedientes técnicos el desempeño tiene mucho margen para mejora,

en los controles concurrentes de CGR en la tabla 35 (pag. 38) sobre las situaciones
advertidas en los informes resultantes del control concurrente vinculado a inversión 2017-
2021 se muestra que las deficiencias en el expediente técnico es un importante factor donde
se indica que “Aquellas situaciones que se enfocan en evidenciar problemas en el
expediente técnico. Tales como ausencia de estudios claves, errores en los cálculos
usados, entre otros”.

Al mismo Tiempo en la Pag 39 señala que “que un 7.2% de las situaciones adversas, tienen
vinculación a temas relacionados a deficiencias en el expediente técnico y el resto de las
categorías representan un 22.6% de las situaciones advertidas en esta fase”.

Al contar con expedientes técnicos con deficiencias en su diseño, podrían catalogarse que
estos son de baja o mediana calidad, generando las inversiones terminen en obras
paralizadas con los consecuentes sobrecostos, demoras, arbitrajes o juicios, entre otros.

También según información de Infobras al cierre del 2021 en la tabla 116 de la pag. 112, se
aprecia, “el 52.07% de los adicionales registrados en el Infobras, se dieron por deficiencias
en los Expedientes Técnicos, como ya se ha analizado anteriormente, también conlleva a la
paralización de las inversiones, las cuales, de no reactivarse y continuar con su ejecución,
podrían quedar inconclusas y, además, iniciar procesos arbitrales ocasionando perjuicio
económico a las entidades”

Finalmente en la página 138 señala que “Una de las causas que se podría esbozar para
explicar la problemática existente en la fase de ejecución de los proyectos es aquella
relacionada a las deficiencias en la elaboración de expedientes técnicos o documentos
equivalentes y su correlación con el porcentaje del costo de la inversión utilizado para dicho
fin, el cual asciende en promedio a un 2.8%; mientras que, según estudios de la región, este
porcentaje puede alcanzar un 7% en promedio como sucede en el caso chileno”.

3.2. Ampliaciones de costos.

 En cuanto a las ampliaciones de costos en la inversión su desempeño tiene mucho margen
para mejorar; dado que no existe un límite para los incrementos de costos en la reinversión a
la inversión en el sistema invierte. Pe en la pag. 138 del informe de la CG, señala que “Durante
el periodo 2017-2021, un total de 26 422 inversiones han incrementado los costos de inversión
en más de 25% respecto a su viabilidad o aprobación; asimismo, se tienen 12 913 inversiones
que han registrado un incremento mayor al 50%. En una situación más crítica aún, se tienen
5 478 inversiones con costos de inversión que se han incrementado en más del 100%” datos
que también se muestran en la tabla 131 página 126 del mencionado informe.

3.3. Paralizaciones de obras.

Los proyectos se paralizan debido que se tiene deficiente gestión en las diferentes fases del
ciclo de inversiones partiendo de una deficiente programación multianual de las inversiones
por las Unidades Ejecutoras teniendo inversiones ejecutadas sin continuidad de inversiones;
es decir, proyectos en ejecución sin presupuesto asignado por falta de priorización;
inversiones cerradas como "no culminadas"; es decir, concluidos con un avance físico menor
al 100% sin cierre de brecha o mejora de capacidad, en ese contexto el informe de la CGR
señala en la página 89 que “en los reportes de los sectores señalados anteriormente, es que
la PMI de cada entidad es elaborada anualmente por las OPMI en función de los
requerimientos de información realizados a las UF y UEI, sin realizarse un análisis y
evaluación del cumplimiento de lo programado en la PMI del año anterior”

Asimismo, en la fase de formulación de la inversión se tiene el sobredimensionamiento de

beneficios, subestimación de costos, incentivos perversos: formuladores, evaluadores y
aprobadores son los mismos funcionarios además existe falta de análisis y/o sustento de
alternativas de solución y la atomización del alcance de los proyectos, desaprovechando las
ventajas económicas de escala que implica ejecutar agrupando un conjunto de proyectos que
buscan resolver un mismo problema o son de similares características el informe de la CGR
en la página 91 indica que “según nivel de gobierno, el 85% del número total de proyectos
pertenece a las municipalidades, el 8% a los gobiernos regionales y el 7% al Gobierno
Nacional para el periodo 2017-2018” del mimo modo en la página 106 da a conocer que: “el
mayor número de obras paralizadas corresponde a la modalidad de ejecución de obra por
administración directa (1 381), de las cuales la mayor cantidad corresponden a entidades del
gobierno local con 1 244, seguida de gobiernos regionales con 106 y gobierno nacional con
31” en la fase de ejecución las paralizaciones de obras se generan particularmente por la
deficiente elaboración de los expedientes técnicos, en la página 112 señala que el “52.07%
de los adicionales registrados en el Infobras, se dieron por deficiencias en los Expedientes
Técnicos, como ya se ha analizado anteriormente, también conlleva a la paralización de las
inversiones” tambien falta de disponibilidad de terrenos, problemas sociales, así como los
incumplimientos contractuales, los triángulos colusorio (funcionarios públicos, los contratistas
y los supervisores) la corrupción política, la burocracia son actores que conllevan a la que las
obras no se realiza la correcta ejecución del presupuesto destinado, ya sea por desviaciones
de los fondos o incompetencia de los servidores públicos.

Las obras paralizadas son proyectos que no han cumplido los objetivos para el cual han sido
creados, por tanto, es un problema que debemos tomar el doble de atención y prioridad, para
poder conseguir reactivarlos, el Poder ejecutivo y Poder Legislativo han emitido normas para
poder reactivarlas como es el caso del Decreto de Urgencia N° 008-2019, que tuvo por objeto
establecer medidas extraordinarias para reactivar y acelerar la ejecución de las obras públicas
que se encuentran paralizadas y recientemente, lo único que se logró con este Decreto De
Urgencia, que la Unidades Ejecutoras de Inversiones puedan inventariar las obras paralizadas
a través del Invierte.Pe, y elaborar algunos informes de estado situacional de las mismas, sin
embargo, no se logró con el objetivo principal de poder reactivarlas y concluirlas para el
beneficio de la ciudadanía (cerrar brechas), por la falta de la asignación de recursos para la
continuidad de las inversiones en ejecución, recientemente se aprobó la Ley Nº 31589, ley
tiene por objeto establecer el marco legal que garantice la reactivación de las obras públicas
paralizadas , esta Ley otorga cierta flexibilidad para la reactivación de la obras paralizadas sin
 embargo, sigue siendo el limitante los recursos presupuestales, para al elaboración de los
expedientes técnicos saldos de obra y para la ejecución del saldo de la obra, máxime aun el
corto plazo en el cambio de gestión de las autoridades, es así que el informe de la CGR, en
la página 106 señala que “Entre las principales causales de la paralización se identificó la
falta de presupuesto, con 405 obras y un saldo por ejecutar de S/ 1 474 191 775, lo cual
evidencia que no se estaría procurando, por parte de las Entidades, la asignación de recursos
para la continuidad de las inversiones en ejecución con componente de infraestructura.
Asimismo, se evidenció un componente estacional en la ejecución de las obras, por lo que
estas se reducen en los años de cambio de gestión de las autoridades”

Finalmente, por lo señalado en líneas atrás en la fase ejecución en lo que respecta a las
paralizaciones de obra, su desempeño tiene mucho margen para mejorar.

3.4. Cierre y liquidación de proyectos

En cuanto al Cierre y liquidación de proyectos su desempeño tiene mucho margen para

mejorar en la página 119 del informe de CGR, señala: “se tienen 57 414 (20.70%)
inversiones cerradas, de las cuales 47 816 (83.28%) corresponden a inversiones que
presentan gasto de ejecución, es decir, que tuvieron ejecución física y su conclusión pudo
generar cierre de brechas y mejora de servicios públicos” asimismo indica que “desde el
2001, solo 47 816 inversiones fueron cerradas, de un total de 277 348 inversiones, es decir,
un 17.24% del total, lo que claramente evidencia el bajo nivel de cierre de las inversiones”.