TEMA 81. LA CIENCIA ADMINISTRATIVA. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN.

LA GESTIÓN
PÚBLICA: CORRIENTES DOCTRINALES. INFLUENCIAS RECÍPROCAS ENTRE GESTIÓN
PÚBLICA Y GESTIÓN PRIVADA: PROCESOS DE EXTERNALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN
DE SERVICIOS. LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS Y NUEVAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. LAS
REFORMAS EMPRENDIDAS EN LOS PAÍSES DE LA OCDE.

LA CIENCIA ADMINISTRATIVA

1. CONCEPTO
Administrar, del latín, administrare, es la acción de servir a otro, de cuidar los bienes o encargarse
de los asuntos de otro. Administrar implica también regir o gobernar; dirigir los destinos de una
empresa, organización, comunidad o pueblo.
Estas funciones se ajustan a las primeras definiciones de administración; en la actualidad sin
embargo, la administración es inherente a la gestión, dirección y coherencia. Es definida por
BAENA DEL ALCÁZAR como “el esfuerzo cooperativo de un grupo en el marco de actividades
de carácter público”. En consecuencia, la administración pública es el “orden sistemático de
acciones y el uso calculado de recursos para la realización de un propósito, que en todo caso
será público” definía MOSTEIRN MARX ya a mediados del siglo XX. Para GARCÍA DE
ENTERRÍA, además, la Administración es la única personificación interna del Estado.
Por lo anterior, parece lógico, como arguye BAENA DEL ALCÁZAR en su Manual de Ciencia de
la Administración, que exista una disciplina que tenga por objeto el estudio de la Administración:
de qué es, qué debe ser y qué será. La ciencia de la administración 1, según el autor español se
define como la rama de la Ciencia Política que estudia el subsistema administrativo, con el
enfoque peculiar de éste, analizando sus relaciones con los demás elementos del sistema
político.
2. CONTENIDO Y FINALIDAD
Por tanto, en lo que respecta a su contenido:
1) Analiza la técnica de la administración y del propio derecho administrativo
2) Los grandes principios de la administración y los conocimientos que forman al verdadero
administrador
3) El estudio del poder público
4) Las organizaciones y los grupos humanos que integran a la AAPP.
En referencia a la finalidad de la ciencia de la administración:
- Desde los días de Woodrow WILSON (1887) hasta hace relativamente poco tiempo,
la mayor parte de los escritores sobre administración pública han considerado que es
lograr la eficiencia. Así, Guther GULICK diría que “la eficiencia es el axioma número
uno en la escala de valores de la administración”.
- No obstante, otros (como BAENA DEL ALCÁZAR) entienden que la finalidad es el
conocimiento de las administraciones públicas desde las más amplias perspectivas,
teniendo en cuenta su situación real y sus relaciones con el poder y la sociedad.
En este sentido, los eventos históricos han provocado una profunda y acelerada transformación
de las administraciones contemporáneas. También la globalización ha repercutido sensiblemente
en la evolución de esta disciplina. Particularmente durante las últimas décadas hemos sido

1Diferencia ciencia administrativa y derecho administrativo: este último es mucho más limitado en su objeto,
comprende los derechos y obligaciones de la administración y de los administrados, especialmente en lo
relativo a la relación jurídica administrativa.

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testigos de una gradual transformación del contexto económico, político, social, tecnológico y
cultural.
Se produce fruto de lo anterior el redimensionamiento del Estado y de la Administración Pública
mediante procesos de externalización y privatización, desregulación, simplificación, etc, lo que
evidencia la revolución de la Administración Pública hacia nuevos modelos de organización y
funcionamiento.
Por ello procederemos a comentar la ciencia administrativa desde sus orígenes pasando por las
distintas corrientes, técnicas y métodos de gestión de gestión pública y cómo los factores
mencionados influyen en la misma.

ORÍGENES Y EVOLUCIÓN

En cuanto a sus orígenes, desde muy antiguo se hallan ciertas reminiscencias en el arte de
administrar correctamente la cosa pública desde el S.V a.C con las aportaciones expuestas en
los escritos de grandes filósofos (SÓCRATES, PLATÓN, ARISTÓTELES y EPICURO), hasta la
época medieval con las contribuciones administrativas de dos instituciones fundamentales 2: la
Iglesia católica y la organización militar. Sin embargo, fue entre el siglo XVIII y XIX cuando
aparece la ciencia administrativa, con autores como LAFERRIERE, AUCOC o VON STEIN.
En concreto, la ciencia administrativa nace de los estudios cameralistas del siglo XVIII que
pretenden dar respuesta a los problemas que tiene planteado el Estado Absoluto, intentando
proteger los intereses del monarca de los intereses de la aristocracia. De este modo surgen en
Europa Central (principalmente en Prusia donde destaca VON JUSTI "Elementos generales de
la policía") y en el estudio la Ciencia de la Policía en Francia (DE LA MARE "Tratado de la
Policía").
Surgen, así las primeras cátedras en universidades alemanas (Fráncfort 1727), pero el
afianzamiento académico es débil por el recelo que manifiestan otras disciplinas más
consolidadas como la filosofía política o el Derecho (cuyo enfoque será predominante en el
estudio de la organización administrativa hasta la IIGM).
Sin embargo, poco más de siglo y medio después, en Estados Unidos surgieron importantes
aportaciones que se centraron en el desarrollo de fórmulas y métodos científicos para dar mayor
eficiencia y eficacia al funcionamiento del gobierno. Los estudios norteamericanos sobre la
Administración Pública se vinculan no a la construcción del Estado-Nación sino al proceso de
industrialización, aplicándose las distintas corrientes científicas de la teoría de la Organización a
la Administración (corriente científica del s. XIX que tiene como objeto mejorar la productividad
de las organizaciones, sobre todo de las empresas).
Después de la II GM se inicia la crisis del monopolio del Derecho Administrativo en los estudios
sobre la Administración Pública debido a varios factores:

• En Europa se produce la evolución del Estado Liberal de Derecho al Estado Social de

Derecho esto dará lugar al reconocimiento de una serie de actuaciones del Estado sobre
las clases más desfavorecidas. También dará lugar a la aparición de nuevos ministerios,
como el Ministerio de Trabajo (para hacer frente a una política social)

• Difusión y afianzamiento de las Ciencias Sociales (burocracia) surgidas en el s. XIX y se

consolidaran en el s.XX, y los estudios se harán vinculados a la democracia.

• Movimiento de reforma administrativa, de la administración central se desglosa un nuevo

tipo de administración institucional o funcional, encargada de la creación de nuevos
organismos autónomos.

2 Debe reseñarse la primera administración moderna europea: el Arsenal de Venecia es (complejo de

astilleros de propiedad estatal del siglo XIII), considerada una de las más complejas organizaciones
administrativas de su tiempo, particularmente por sus avanzados procesos y técnicas empleadas.

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 • Progresiva demanda de los ciudadanos de servicios públicos, se inicia y difunde la idea
del Estado del Bienestar, ya que cada vez hay más compromisos de los gobiernos de
prestar servicios a los ciudadanos.

• Conocimiento de la corriente científica americana en el estudio de la Administración, a

ella se le aplican los mismos principios que a las empresas de organización y
funcionamiento, es decir, se estudia la administración desde una perspectiva que no es
estrictamente jurídica.
A partir de este momento se desarrolla un intercambio de ideas entre el enfoque formalista
europeo y el enfoque pragmatista americano, constituyendo ambos las principales referencias.
A partir de la década de los 60 se crean las primeras cátedras universitarias y se celebran las
primeras reuniones científicas consolidándose esta rama del conocimiento de forma muy
heterogénea:
a) Francia: El enfoque jurídico sigue siendo predominante (Langrod, Debbasch) pero a partir
los años 80 surgen otros modelos que compiten por el análisis del objeto:

• El de gestión: Laufer y Burlaud

• El sociológico (el más importante*): Crozier
• El politológico e institucional: Chevallier, Dreufys, Bodiguel.
b) Alemania: El enfoque politológico (Hessen, Elwein) es el preeminente aunque en las últimas
décadas han proliferado dos enfoques:

Jurídico: Este planteamiento se irá abriendo paso hasta alcanzar su mayor

representación con Koning, Siedentopf. Sociológico: Mayntz.
c) Reino Unido: Ha destacado por el enfoque institucional propio de la Ciencia Política pero en
la década de los 80 por concurren dos factores que generan un cambio de perspectiva:

• Se liga al análisis de políticas públicas: Rose consigue un gran protagonismo con el

estudio de las políticas públicas, siendo este autor el más representativo. Visión más
interdisciplinar: Hood y Dunsire.
d) Italia: Inicialmente el enfoque se encontraba más cercano al empresarial. En la actualidad se
ha introducido también el análisis de la realidad histórica, política y estructural de la
Administración. Destacan Cassese, Dente, D’Amico, Massari y Raniolo.
e) España: surge en la época de la dictadura franquista por medio de dos corrientes o modelos
de estudio:

• La burocracia pública racional: modelo que pretendía la racionalización política y

jurídica del aparato administrativo. Exponente: E. García de Enterría.
• La reforma administrativa o la tecnocracia: modelo que triunfa y que pretende la
renovación técnica de la Administración para dotarla de legitimidad y racionalizar la
gestión administrativa por medio del estudio de la estructura de la organización y los
recursos (económicos y humanos) que la componen. Exponente: López Rodó.
Habrá que esperar hasta la década de los 80 cuando se produce su institucionalización como
área del conocimiento dentro de la Ciencia Política, destacando autores como J. Subirats
(enfatiza el análisis de las políticas públicas) o Baena del Alcazar (focaliza sus estudios en
el análisis del subsistema administrativo y sus formas de gestión).
En general la situación más frecuente que se ha producido en todo el contexto europeo ha sido
un proceso de institucionalización dentro de la Ciencia Política, creándose el área de
conocimiento de Ciencia Política y de la Administración.

CORRIENTES DOCTRINALES SOBRE LA GESTIÓN PÚBLICA.

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0. INTRODUCCIÓN
Señala GIANNINI que la Administración es un elemento in fieri, esto es, en constante cambio y
adaptación a las demandas de la sociedad sobre la que se asienta y del contexto económico que
la envuelve. En base al mencionado anhelo de adaptación de la Administración a los cambios
sociales, a lo largo de la historia se han adoptado diversos modelos de gestión pública.
1. MODELO BUROCRÁTICO

1.1. Planteamiento
La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuración histórico que no tiene su expresión
más antigua en Europa. La reflexión sobre la Administración y la conciencia de sí misma por
parte de ésta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento, con el
desarrollo del Estado-nación, como ya advirtió WEBER, sino en China (más de 2000 años atrás).
Pero en Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno está relacionado con la
producción histórica de 5 fenómenos:
1. La separación de lo público y lo privado;
2. La separación de lo político y de lo administrativo;
3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en Consejos;
4. La seguridad en el empleo;
5. La selección por mérito e igualdad.
Así, la Administración burocrática ha sido un componente esencial de todos los procesos
modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es congruente con el fenómeno del
desencanto (Max Weber) y con sus consecuencias, es decir, intelectualización y búsqueda del
fin mediante el cálculo de los medios; las sociedades modernas, frente a las antiguas, que ahora
tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su transformación.
De esta manera, el modelo de administración burocrática weberiana fue el paradigma inspirador
de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años 50, 60, que continuó
hasta mediados de los 70.
El sistema de dominación racional-legal, que ya había presidido la construcción histórica de los
Estados liberales, fue también el modelo que inspiró tras la 2ªGM tanto la construcción
institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales
característicos de los Estados del Bienestar.
1.2. Características
El modelo de Administración coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a
las leyes. Es decir, un modelo burocrático profesional.
Así, los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad
racional-legal, serían, entre otros (VILLORIA MENDIETA):
1. La especialización de funciones: coherente con la necesaria tecnificación racional.
2. La jerarquía: coherente con el principio democrático (se obedece a los electos y a los
nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de mando).
3. La delimitación rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organización y
seguridad jurídica.
4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurídica, pues
toma las decisiones a quien compete según la ley.
5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la norma
y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al
interesado).
6. El uso de documentos y comunicación por escrito: coherente con la seguridad jurídica y
la posibilidad de apelación.

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7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexión
del respeto a la norma y la jerarquía.
8. La preparación técnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y
especialización.
9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al
derecho y la racionalidad de las decisiones.

Dicho modelo fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad «gerencial» y de la

racionalidad «legal», es decir, como el más apropiado para garantizar:
- la eficacia y eficiencia de la acción administrativa -
la sumisión plena de las AAPP al Derecho.
1.3. Críticas y crisis del modelo burocrático
La crítica al modelo burocrático en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia.
El propio WEBER consideraba a la burocracia una “jaula de hierro” que atraparía a la humanidad
en su maquinización, disciplinarización y fría búsqueda de la eficacia, en la que la creatividad
humana podría perecer.
Por lo demás, ya en los años cincuenta y sesenta muchos autores habían puesto en evidencia la
pretendida universalidad del modelo burocrático, señalando muchas de sus insuficiencias y
límites.
1. Herbert SIMON desarrolló una teoría de la organización partiendo del concepto de que sólo
era posible una «racionalidad limitada», lo que cuestionaba un supuesto fundamental de la
racionalidad burocrática.
2. Michel CROZIER puso sucesivamente de relieve la incapacidad de las organizaciones
burocráticas para adaptarse incrementalmente a los cambios del entorno, así como la
imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y la
existencia de poderes fácticos y de reglas informales dentro de la organización.
3. NISKANEN y otros pusieron de relieve cómo los burócratas no eran sólo servidores de los
intereses generales, sino que interpretaban éstos tomando en cuenta en primer lugar sus
propios intereses funcionariales.
4. Numerosos estudios empíricos cuestionaron la imparcialidad política, económica y social real
de los funcionarios.
Pero las críticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que confluyeron varios
factores a mediados de los 70’s:
Cambios de valores culturales, del sistema de producción y del sistema de legitimación
político
la crisis fiscal del Eº
la percepción cívica de la irresponsabilidad y alejamiento de las burocracias
la irrupción de las TICS
o el primer impulso de la globalización
Con todo ello, el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades,
hicieron necesario cudir a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas necesarias.

2. MODELO GERENCIAL (DENOMINADO DE NUEVA GESTIÓN PÚBLICA A PARTIR DE

LOS AÑOS 90)
2.1. Planteamiento
Es a partir de los años 70 y 80 cuando surge un nuevo paradigma organizativo denominado
“Nueva Gerencia Pública” basado en las obras de (WILSON, TAYLOR o MOONEY) y que tiene
por objeto la articulación de un Estado que solo debe actuar en las áreas donde no exista un

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proveedor más adecuado que preste el servicio o produzca el bien (y aún en esos casos, actuar
en colaboración con el sector privado). Dicho enfoque comenzará aplicándose primero en el
ámbito anglosajón (THATCHER o REAGAN) y, y después, gracias al impulso dado por la OCDE
(que crea incluso un “Center for Public Managment”), acabará por incidir en el resto de los países
desarrollados.
En todo caso, la NGP consiste en la pretensión de restablecer el control político democrático
sobre los agentes burocráticos mediante la reducción en lo posible de las ambigüedades de la
delegación: es decir, que los ciudadanos, a través de sus representantes políticos, retomen
el control del Eº, desplazado a las manos de los burócratas y de los grupos de interés (lobbies).
Así, se resuelve separar la concepción y formulación de las políticas y las estrategias (que se
asigna a los ministros políticamente nombrados y a un staff de expertos), de su ejecución (que
se asigna a los funcionarios públicos, conceptualizados como gerentes públicos).
En definitiva, la relación entre políticos y gerentes públicos se configura como una relación entre
principal – agente:

• Cuanto más claros y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos al
agente, menor discrecionalidad tendrá éste para asignar recursos entre diversos programas.
• El control y la responsabilidad de los gerentes se lleva a cabo a través de medidas de
evaluación del desempeño. Cuanto más se simplifican las tareas, más fácil resulta medir el
desempeño gerencial.
• Se asumió que, al ciudadano, ahora conceptualizado como cliente, no le interesaba la
naturaleza del ente prestador del servicio, sino el estricto cumplimiento por éste de los
términos contractuales con el principal.
La Nueva Gestión Pública (NGP) ha sido el paradigma de reforma administrativa prevaleciente
hasta mediados de los 90, corresponde con un muy importante cambio de agenda política: frente
a la agenda política socialdemócrata, hasta entonces prevaleciente, fue afirmándose una nueva
agenda neoliberal que ha dominado claramente las dos últimas décadas del siglo XX. No
obstante (Joan PRATS):

• No se aplicó en todos los países por igual: tuvo gran influencia en los países
angloamericanos, menos en los países nórdicos y escasa en los países de matriz latina y
germánica.
• En España su influencia práctica ha sido escasa, aunque desigual. La nueva gerencia
pública ha impregnado el discurso sobre la Admón. y legitimado la fuerza que los gerentes
han tomado en muchas AAPP, especialmente locales y autonómicas.
2.2. Caracteristicas
Sus principales características consisten en:
1. Introducción del paradigma de las “tres E” (Eficacia, eficiencia y economía) como principios
orientadores de la actuación administrativa. Posteriormente, en los años 90 introducirá el
paradigma de la “triple D” (Desregulación, Descentralización horizontal y Devolución de
servicios al mercado) para que, en el siglo XXI, reformar el paradigma de las “tres E” basado
en la Excelencia, la Ética pública y el Empowerment del empleado público (NGP).

2. Estudio económico de las decisiones que se adopten al margen del mercado, propugnando
un mayor control económico en el sector público para evitar déficits excesivos (Teoría de la
Public Choice)
3. Profesionalización y especialización de los órganos administrativos (Teoría del
Gerencialismo) por medio de las siguientes técnicas:
a. Privatización y externalización de servicios públicos

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 b. Agencialización de la organización pública
c. Introducción de técnicas de gestión empresarial en la Administración Pública
(creación de sociedades de capital mixto, administración por objetivos, planificación
estratégica, marketing público).
d. Reformas del empleo público mediante la creación de la función directiva y la
flexibilización del empleo público (sistema de retribuciones por incentivos y
laboralización del empleado público).
En definitiva, el modelo que se pretende imponer a las AAPP es el de empresa privada, eficaz,
eficiente, que obtiene resultados visibles. El espíritu empresarial exige orientar la acción hacia
resultados concretos, en un régimen de competencia, incluso, entre unas y otras AAPP,
buscando “soluciones reales” y no “soluciones administrativas”. El éxito lo determina la
satisfacción de los ciudadanos.
2.3. Problemas y críticas del modelo de NGP
Desde mediados de los 90, se ha constatado que los resultados de este movimiento han sido
equívocos. Muchos autores han observado que, en los países de tradición británica, tras las
reformas, el gobierno es menos responsable y no más eficaz que antes. Ello se debe
principalmente a 2 razones (Joan PRATS):

• Se ha revelado imposible separar la concepción de las políticas públicas de la ejecución.

La configuración organizativa en base a la relación principal-agente no ha mejorado la
responsabilidad política democrática.
• Al estrechar y simplificar los programas para hacer posible la evaluación por resultados, se
ha dificultado considerablemente la coordinación y la colaboración interadministrativa y con
los sectores empresariales y sociales: una constelación de agencias ejecutivas, no ha tenido
en cuenta que la mayoría de los bienes públicos o intereses generales no dependen de la
acción de un único departamento y agencia, sino que requieren la capacidad de coordinación
y colaboración entre una pluralidad de actores públicos, privados y civiles.
Otras críticas destacadas son:
- Dispersión normativa de la estructura del Sector Público y huida del Derecho Administrativo
(FLEINER).
- El olvido de la función reguladora e interventora del Estado, hablando STRANGE de una
“retirada del Estado de la Sociedad”.
- Mercantilización de los servicios públicos e indefinición del modelo de Estado (ARENILLA).
3. LAS NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Por todo lo expuesto, con la entrada del nuevo milenio se comenzarían a desarrollar nuevos
conceptos que pretenden ser una alternativa de a los modelos antes mencionados.
3.1. La gobernanza pública
Según Renate MAYNZ, se define como un nuevo estilo de gobierno reticular, distinto del modelo
de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación e interacción entre el
Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo
privado.
Sus principales técnicas de gestión serán:
La toma de decisiones se realiza de modo simétrico con la participación ciudadana, siendo
éste el modo de conciliar gestión con democracia y de poner fin al déficit de legitimidad
antes advertido. Se busca que la sociedad civil entre a formar parte del proceso de toma
de decisiones, rompiéndose los tradicionales roles jerárquicos entre poderes públicos y
sociedad, así como dentro de la sociedad misma (VALLESPÍN habla de una “crisis de la
dirección jerárquica”).

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 Estado regulador pero buscando una regulación normativa más eficiente, mediante la
llamada “better regulation”, fundamentada en: desregularización y desburocratización,
mejora de la calidad de las regulaciones y, en tercer lugar, crear la capacidad necesaria
para gerenciar el sistema regulador.
Sistema de gobierno basado en “redes”, para así interactuar con todos los sectores de la
sociedad, en lo que se ha venido tildando de “gestión multinivel”. Así las políticas públicas
se elaboran por redes de actores (“policy networks”), participando los poderes públicos,
el mercado, el tercer sector y los ciudadanos (ej. comunidades virtuales) 3.

En definitiva, como señala KOOIMAN, los nuevos modos de gobernación no significan anulación,
sino modulación y reequilibrio de los anteriores. Se da un incremento de los roles del gobierno
como socio facilitador y cooperador, pero ello no determina la obsolescencia de las funciones
tradicionales.
Según Joan PRATS, la gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que:
1. Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales.
Éstos son hoy desafíos también para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas.
2. No hay un modelo único de gobernanza: las estructuras de gobernanza deben diferir
según el nivel de gobierno y el sector de actuación administrativa considerados.
3. Los desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción entre varios factores que
rara vez son plenamente conocidos ni están causados ni se hallan bajo el control de (1) un
solo actor. El conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan
márgenes de incertidumbre y, además, se hallan fragmentados entre los diversos actores
involucrados.
4. Los objetivos de la gobernación no son fáciles de decidir y están sujetos a revisión
frecuente. Los intereses generales se componen en procesos de conflicto, negociación y
consenso entre los diversos actores involucrados.
5. La gobernación legítima y eficaz exige estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que
estimulen la comunicación entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades
comunes, además de las individuales y diferenciadas.
6. El gran desafío de las reformas administrativas hoy es hacer productivas las interacciones
en que consiste la gobernación.
7. Es lo opuesto al departamentalismo con su «visión de túnel» y su incapacidad para cooperar
y dar respuestas sinérgicas en el gobierno.

3.2. Gobierno abierto

Doctrina política que sostiene que las actividades del gobierno y de la administración pública
deben ser y estar abiertas a todos los niveles posibles para el escrutinio y supervisión eficaz de
los ciudadanos (CRISTÓBAL COBO). Aunque encuentra sus precedentes en los años 80, sin
embargo sería OBAMA el que en 2009 acuñaría el término de gobierno abierto y lo impulsaría a
nivel global mediante la Alianza para el Gobierno Abierto. Se basa en los principios de
colaboración, participación, transparencia y rendición de cuentas.

3 Un ejemplo de esta gobernanza se observa con la Agenda Urbana de la Unión Europea, pues se plantea
una nueva forma gobernanza multinivel, mediante la cual las instituciones de la UE, los Estados Miembros,
las ciudades y otros actores interesados puedan trabajar en común para potenciar las zonas urbanas de
los países miembros de la Unión.

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 3.3. Gestión social
Modelo de gestión que hace especial énfasis en que toda política se mida en estándares de
innovación social (Ej. Técnica de la compra pública innovadora).

LOS PROCESOS DE EXTERNALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN DE SERVICIOS.

Uno de los principales ámbitos que se ve afectado por los cambios de paradigma de gestión en
la Administración pública, es la prestación de servicios al ciudadano; muchos de los cuales
experimentan un proceso de externalización y privatización. De este modo, ello afecta a la gestión
pública en diversos sentidos:
1. Reducción del sector público: los países de la OCDE, siguiendo el modelo anglosajón de las
“public utilities”, han pasado de una administración prestadora a una supervisora.
2. Los que antaño eran sectores estratégicos que se prestaban en régimen de monopolio
(transporte, energía, telecomunicaciones), hoy pasan a considerarse como Servicios de
Interés Económico General, los cuales son confiados al mercado en un régimen de libre
competencia. Para garantizar el acceso de todos los ciudadanos a tales servicios, los
prestadores han de garantizar un “servicio universal”, cumplimentar una serie de
“obligaciones de servicio público” y someterse a la constante inspección de la Administración
Pública que actúa mediante una autoridad reguladora.
Ejemplo paradigmático de lo anterior han sido los países nórdicos europeos, los cuales, para
garantizar la estabilidad presupuestaria, desde los 90, confían la prestación de servicios
esenciales (educación, sanidad, formación para el empleo) a empresas particulares
(“empresarios del bienestar”), a los que someten a severas evaluaciones de rendimiento y
producción de resultados (en lugar de extender el Estado sobre el mercado, han ampliado el
mercado sobre el Estado).
3. En las sociedades actuales, los servicios públicos se gestionan (o lo que es igual, las políticas
públicas se ejecutan) mediante fórmulas de integración vertical jerárquica (es decir, mediante
contratos, subvenciones, préstamos, alianzas o parternariados).
En nuestro sistema los procesos de externalización se reflejan en la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público 4:

- Desaparece el contrato de gestión de servicios públicos y, con ello, la regulación de los

diferentes modos de gestión indirecta de los servicios públicos.
- Contrato de concesión de servicios (art. 15 LCSP): el derecho de explotación de los servicios
deberá implicar la transferencia al concesionario de un riesgo operacional5 en la explotación
de dichos servicios–novedad fundamental de la ley-. Lo esencial para calificar la concesión
es que el concesionario esté expuesto a las incertidumbres del mercado y a factores que
escapen de su control (como es la demanda y/o suministro). Por tanto esta será la diferencia
fundamental entre el contrato de servicios y de concesión de servicios. Este mismo riesgo
operacional se observa en el contrato de concesión de obras).

LOS PROCESOS DE MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

4 Con estos contratos se están mencionando, en definitiva, los procesos de externalización de los servicios
públicos, que antes de la LCSP se hacía mediante la gestión indirecta y ahora mediante la concesión y por
tanto, reforzando la responsabilización del contratista.
5 Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en
condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir
los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de
la concesión.

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1. CONCEPTO
Señala GIANNINI que la AAPP se alza como un elemento “in fieri”, en constante cambio o
movimiento, como una entelequia que se va adaptando a cada momento histórico.
2. INTRODUCCIÓN HISTÓRICA
Ello ya se dilucida en el proceso de creación de la AAPP tras la Revolución Francesa: se produce
un cambio político y social, y la AAPP regia pasa entonces a amoldarse a los nuevos principios
democráticos y de legalidad de la AAPP revolucionaria (mérito y capacidad, principio de
legalidad, división de la actividad por Ministerios, etc).
Esta AAPP “modernizada” perdurará durante el XIX, pero pasará pronto por otro proceso similar
de modernización, consecuencia de los nuevos movimientos sociales y la revolución industrial.
Así, con el S. XX la AAPP liberal, no interventora, pasa a tener un corte social, preocupándose
por esa “procura existencial” (FORSTHOFF) y actuando directamente. Es en esta época cuando
el paradigma burocrático termina por consolidarse (aumento del gasto público, etc).
La modernización se vuelve a producir en los 80’, con la importación de medidas del sector
privado a la AAPP (“new public management”) y a raíz de la crisis del 73’. En los 90’ tenemos
otro viraje, con el tránsito de estas ideas como sistema de gestión hacia las nuevas ideas de
gobernanza, gestión multinivel, etc.
En España todos estos procesos de modernización se dilucidan claramente, aunque con algo de
retraso respecto al resto de países, y con sus propios caracteres, marcados por el régimen
autonómico desde el 78’ y la entrada en las CCEE en el 86’.
Destacan ciertos planes al respecto: Plan de Modernización de la Administración del Estado de
1991 (busca realizar ciertos cambios estructurales y dió lugar a la LOFAGE), el Libro Blanco del
año 2000, rubricado como “una nueva AAPP al servicio de los ciudadanos”, el Plan MODERNIZA
(2006-2008), que dio lugar a la Red SARA (y la Ley 11/2007) y el Plan MEJORA (2012-2015),
que en el seno de la CORA trata de modernizar la AAPP buscando el “cero papel” en las AAPP.
3. RÉGIMEN
3.1. Causas del cambio
A nivel global, se explica por varias cuestiones:

1. Crisis de los presupuestos públicos, que implican la imposibilidad de mantener las

enormes estructuras burocráticas creadas durante el S. XX sin recurrir a la deuda
pública (fruto de una base fiscal inestable y aumento del gasto en los servicios
vinculados al Estado del Bienestar).

2. Globalización económica, que exige una revisión del tradicional encuadre de la

prestación de los SP y su cesión al libre mercado (ej. en materia bancaria, Basilea
III, de 2010, regula esta cuestión).

3. Procesos internos que se producen en los Estados, tales como la mayor exigencia
de los ciudadanos respecto de los SP, el tránsito de los DDFF al centro del sistema
(por encima incluso de la Ley) o el aumento del poder de los medios y el sector TIC.

4. Crisis de confianza de los ciudadanos respecto de los poderes públicos,

consecuencia de la excesiva rigidez de sus procesos, el oscurantismo de los mismos,
el hecho de la mayoría de que las relaciones para con las AAPP se produzcan como
consecuencia del ejercicio de actividades de policía, etc.

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 3.2. Principales ámbitos de cambio
En este sentido, los 3 núcleos de reforma de la Administración son:

I. Orientación al ciudadano: Exigencia de la OCDE desde 1980. Esta orientación se ha

entendido como receptividad: la administración deja de ser el centro, y se empieza a
gravitar en torno al ciudadano. La Ley 30/1992 sería la primera en adoptar el término.
Hablar de una administración al servicio del ciudadano, en la actualidad, es hablar de un
conjunto de herramientas dirigidas a dar una satisfacción plena a las demandas de las
ciudadanía, dirigidas a promover entornos abiertos y participativos.

Ejemplo de ello son en nuestro país:

❖ Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información

pública y Buen Gobierno.

❖ Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la

AGE.

❖ Pero muy principalmente en la Ley 39/2015, donde se reconocen un elenco

de derechos de las personas en sus relaciones con las AAPP en el art. 13
LPAC y en su art. 53 LPAC los derechos del interesado en el procedimiento
administrativo.

❖ Planes de Medidas Antifraude (Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre,

por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación,
Transformación y Resiliencia, el Ministerio de Hacienda y Función Pública:
toda entidad, decisora o ejecutora, que participe en la ejecución de las
medidas del PRTR deberá disponer de un «Plan de medidas antifraude» que
le permita garantizar y declarar que, en su respectivo ámbito de actuación,
los fondos correspondientes se han utilizado de conformidad con las normas
aplicables, en particular, en lo que se refiere a la prevención, detección y
corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses

II. Cultura de la calidad: Otra manifestación de la modernización de las AAPP son los
mecanismos de gestión de calidad de su actuación, siendo éste, además, un medio de
control. La cuestión de la gestión de la calidad proviene del ámbito privado,
concretamente de la esfera industrial (controles de calidad). Comienza a penetrar en el
mundo empresarial a partir de los años 50’ con las aportaciones de FEIGENBAUM y su
teoría de la “calidad total” y de OUCHI (con su “teoría Z”).

De aquí pasa al ámbito público, donde las ideas de eficiencia y calidad, inherentes a
estos conceptos, colisionan con las concepciones tradicionales de las AAPP: interés
general, justicia social, etc. En España, una de las primeras normas al efecto será el RD
sobre carteras de servicios de 1999.

En la actualidad, se encuentran sistemas de gestión de calidad a distintos niveles (AGE,

CCAA, EELL). A nivel estatal, el RD 951/2005 establece el marco general de la mejora
de la calidad en la AGE. Dicha regulación se caracteriza:

✓ Programas, y es que el RD integra de forma coordinada y sinérgica 6

programas para impulsar la mejora continua de los servicios en la AGE:

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 o Programa de análisis de la demanda y ordenación de la satisfacción
de los usuarios, que analiza las citadas magnitudes mediante
encuestas, técnicas de investigación social, etc. Esta información se
utiliza por el aludido Observatorio para definir y mejorar la calidad.

o Programa de carteras de servicios, entendiéndose por estas

carteras una serie de documentos mediante los cuales se informa a
los ciudadanos y usuarios sobre los derechos que les asisten en
materia de prestación de servicios, así como los compromisos
existentes por las AAPP en materia de prestación.

o Programa de quejas y sugerencias, que implica que todos los

organismos, y sus órganos, han de disponer de lo necesario para
tramitar y recogerlas. Una vez presentado por el ciudadano la queja,
se le informa a posteriori de las actuaciones y medidas que se hayan
realizado por las AAPP.

o Programa de evaluación de la calidad de las organizaciones, que

pretende mejorar la gestión de los SP mediante una
“autoevaluación” de los SP y otra evaluación externa. Existen
distintos modelos de evaluación a los que los órganos de la AGE
tienen que atender tales como el Modelo EFQM de Excelencia, el
Marco Común de Evaluación (CAF) o el Modelo de Evaluación,
Aprendizaje y Mejora (EVAM).

o Programa de reconocimiento (certificación de organizaciones y

premios), que se estructura en dos subprogramas: Reconocimiento
a la excelencia y Premios a la calidad.

o Programa de observatorio de la calidad de los SP, que se encarga

de analizar periódicamente la calidad de los SP, creando además un
espacio de información y participación ciudadana. A partir de aquí
se presenta y difunde el “Informe Anual sobre la calidad de los SP”.

✓ Participación, de los distintos sectores interesados en la elaboración de los

programas. De este modo se integran decisiones políticas con participación
de órganos técnicos y gestores (órganos superiores y altos funcionarios), así
como de la sociedad civil, que es oída en su elaboración.

✓ Control, de la ejecución y desarrollo de tales programas, lo que se realiza,

tras la disolución de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas
Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), por el Instituto para la
Evaluación de las Políticas Públicas y la Dirección General de Gobernanza.

III. Nuevas tecnologías: Sin hacer referencia a antecedentes más remotos, la Unión
Europea inicia la adaptación tecnológica con la iniciativa eEurope 2000, para convertir la
Unión en la Sociedad del Conocimiento más competitiva del mundo para el año 2010. El
siguiente plan de acción fue InfoXXI, seguido a nivel interno (2005) de los Planes
Moderniza, Conecta y Avanza, los cuales dieron lugar a la Red SARA y la Ley 11/2007
de AAPP electrónica, así al citado DNI electrónico.

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 Pero en nuestro país la Administración electrónica se implanta con las Leyes 39 y 40
que instauran la obligación de la administración de relacionarse por medios electrónicos,
el principio de interoperabilidad; el punto de acceso general; el carácter preferente de las
notificaciones electrónicas, etc.

En el plano orgánico contamos con la Secretaría General de Administración digital,

dependiente del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

NUEVAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Uno de los ámbitos en los que más se han reflejado el cambio del enfoque burocrático y los
procesos de modernización expuestos ha sido la gestión de servicios públicos.
1. Reducción del sector público, los países de la OCDE, siguiendo el modelo anglosajón
de las “public utilities”, han pasado de una administración prestadora a una
supervisora.
2. Los que antaño eran sectores estratégicos que se prestaban en régimen de
monopolio (transporte, energía, telecomunicaciones), hoy pasan a considerarse
como Servicios de Interés Económico General, los cuales son confiados al mercado
en un régimen de libre competencia. Para garantizar el acceso de todos los
ciudadanos a tales servicios, los prestadores han de garantizar un “servicio
universal”, cumplimentar una serie de “obligaciones de servicio público” y someterse
a la constante inspección de la Administración Pública que actúa mediante una
autoridad reguladora.
Ejemplo paradigmático de lo anterior han sido los países nórdicos europeos, los
cuales, para garantizar la estabilidad presupuestaria, desde los 90, confían la
prestación de servicios esenciales (educación, sanidad, formación para el empleo) a
empresas particulares (“empresarios del bienestar”), a los que someten a severas
evaluaciones de rendimiento y producción de resultados (en lugar de extender el
Estado sobre el mercado, han ampliado el mercado sobre el Estado).
3. En las sociedades actuales, los servicios públicos se gestionan mediante fórmulas
de integración vertical jerárquica (es decir, mediante contratos, subvenciones,
préstamos, alianzas o parternariados).
En nuestro sistema la prestación de servicios públicos se hace en base a la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público, la cual ya no solo regula los procedimientos de
contratación pública, sino que regula otros aspectos:
- Solo permite la prestación de servicios públicos de forma directa mediante una encomienda
a medio propio (con fuertes limitaciones) y, en lo que respecta a la gestión indirecta,
desaparece el contrato de gestión de servicios públicos y, con ello, la regulación de los
diferentes modos de gestión indirecta de los servicios públicos. Todo se reconduce mediante
el contrato de concesión de obras o de servicios y el de servicios
- Hace obligatoria la adopción progresiva de la contratación electrónica y establecen normas
concretas sobre técnicas e instrumentos para la contratación electrónica y agregada, como
acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, subastas electrónicas, catálogos
electrónicos, actividades centralizadas de adquisición.
- Los poderes adjudicadores deben basar la adjudicación de contratos públicos en el criterio
de «oferta económicamente más ventajosa». La reforma de las normas de contratación
pública introdujo este nuevo criterio basándose en el principio de la «oferta económicamente
más ventajosa» (criterio «MEAT», por sus siglas en inglés), con el que se pretende garantizar

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 la mejor relación calidad-precio (y no el precio menor). Este criterio atribuye una mayor
importancia a la calidad, a las cuestiones medioambientales y sociales y a la innovación.
- Normas de publicidad y de transparencia: Los procedimientos de contratación deben
garantizar la transparencia necesaria en todas sus fases, lo que se consigue, en particular,
gracias a la publicación de los elementos esenciales de los procedimientos de contratación
en el perfil del contratante y la divulgación de información sobre los candidatos y licitadores
en el DOUE, BOE y Plataforma de Contratación del SP.
- Nueva gobernanza en la contratación; donde se introduce tres órganos consultivos:
o La Junta Consultiva de Contratación del Estado (que ayuda a la correcta aplicación
de la LCSP y en la que participa también el sector privado)
o El Comité de Cooperación en materia de contratación pública (coordina los criterios
interpretativos de la LCSP que han de seguir todas las AAPP y elabora la propuesta
de la Estrategia Nacional de Contratación)
o Oficina independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (aprueba la
Estrategia Nacional de Contratación y vigila la aplicación de la LCSP) o Oficina
Nacional de Evaluación (integrada en la anterior Oficina, evacúa un informe preceptivo
para la adjudicación de determinados contratos o acuerdos de restablecimiento del
contrato).

LAS REFORMAS EMPRENDIDAS EN LOS PAÍSES DE LA OCDE.

Sin embargo, como así ha puesto de manifiesto la doctrina, contamos todavía con aparatos
administrativos donde tanto las estructuras, los procesos y las maneras de hacer como las
culturas subyacentes responden en buena medida al viejo paradigma burocrático, nacido para
responder a entornos muy diferentes de los actuales. Ello, unido a los factores de cambio:
digitalización, globalización, mercado inclusivo; y la imposición de restricciones de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, obligan a emprender un proceso de reforma en los
países de la OCDE, las cuales se inician en el ámbito anglosajón en los 90’ y poco a poco van
incidiendo en los países de la OCDE y la UE, espoleándose con la crisis económica:

EEUU: inicia la línea reformista en el 1992. AL GORE (=el entonces

vicepresidente de EEUU) emprendió una reforma de la Administración Pública
norteamericana a través del e-government, esto es, mediante la introducción
de las nuevas tecnologías informáticas en el sistema de gobierno y en el
desarrollo de las políticas públicas por parte de la denominada Administración
CLINTON. Pero la reforma perdura décadas, hasta la Administración OBAMA,
que inicia la corriente de Open Government en 2009.

Uno de los primeros países en emprender reformas fue Canadá con su

program review. Esta fue una reforma en profundidad del sector público que se
inició en 1994 y culminó en 1998, con la que se cumplió el objetivo de llevar a
cabo una profunda revisión de las políticas del Gobierno federal.

Alemania, en la Unión es de los primeros países en adoptar la administración

electrónica, que se remonta al año 2004. Por otra parte, la crisis financiera no
ha tenido consecuencias significativas en Alemania, de manera que no ha
adoptado medidas de racionalización de su sector público. Como resultado,
aunque aún tiene reminiscencias del modelo bisckmarkiano de Administración
Pública, es una administración extremadamente moderna y eficiente. Su clave
de bóveda ha sido el control del gasto público y el esclarecimiento del régimen
de competencias entre el Estado y los Lander.

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 Francia es otro de los países que conviene destacar. Inició la reforma en el
2007 (hasta 2012 aprox) a través del lanzamiento de una revisión general de las
políticas públicas, consistente en su modernización y racionalización y la
implantación de la administración electrónica (hasta el punto de que es la
numero 1). También ha reformado para la Administración de los entes regionales
intermedios (despojándoles de competencias legislativas) y de sus municipios
(promoviendo su reducción y fusión).

Reino Unido, aunque con anterioridad ya había desarrollado el Government

Gateway (o ventanilla única), fue en el 2010 cuando emprendió un ambicioso
programa de reformas para hacer frente a su mayor déficit presupuestario desde
la posguerra. Para ello se aprobó un Plan de reforma estructural con el objetivo
de aprovechar las economías de escala, eliminar las duplicidades, racionalizar
competencias, etc.

En España se inicia también un proceso de reforma administrativa en el año

2012, en un contexto socioeconómico de recesión. Se basó en el control del
gasto público (mediante la reforma del artículo 135 CE y la aprobación de la LO
2/2012 de EPSF) y en la creación en octubre de 2012 de la Comisión para la
Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) con el mandato de realizar
un estudio integral dirigido a modernizar el sector público español (formulo 218
medidas cuyo control se encomendó a la OPERA, ambas se encuentran ya
eliminadas tras haber finalizado su labor). La reforma de las AAPP ha consistido:
o Mejora de la transparencia de la AP y de la responsabilidad de los altos
cargos: destaca la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de TAIBG, que
establece sanciones sobre cuestiones que antes era mero “soft law”
(principios de actuación de los AC, etc) y un organismo regulador al
efecto: el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. También destaca
la LRAC (Ley 3/2015), y la creación de una Oficina ad hoc para controlar
las incompatibilidades de estos AC.
o Digitalización de la Administración Pública, gracias a las ya citadas leyes
39/2015 y 40/2015, que han logrado la digitalización del 83% de los
procedimientos administrativos de gran impacto.

o Reforma fiscal, que mediante la reforma de la LGT 58/2003, pretende

mejorar la recaudación a través de la configuración de mecanismos
electrónicos de cumplimiento de obligaciones tributarias, la regulación
de nuevas sanciones fiscales y la creación de la AIRF.
o Asunción de los principios de buena regulación y de técnicas de
planificación normativa (exigencia de MAIN, aprobación de Plan anual
normativo, Evaluación anual), todo gracias a la LPC.
o Racionalización del SP público mediante la Ley 40/2015, que clarifica el
SP y establece un registro único (INVENTE). Se eliminan también las
Agencias Estatales y se establecen mayores controles al SP
institucional.
o Reforma local, encuadrada en la Ley 27/2013 que pretende facilitar la
estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera en el ámbito
local, reducir el “minifundismo” español espoleando la fusión de
municipios (hay más de 8100 en nuestro país) y elimina las
competencias impropias de las EELL.

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 o PRTR: El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, recoge
como política palanca IV, en su componente 11, la Modernización de las
Administraciones Públicas. Ésta descansa en cuatro ejes:
(i) Digitalización de la administración y sus procesos, mediante
la introducción de nuevas tecnologías y la simplificación de
procedimientos, orientando el conjunto de las unidades administrativas
a la atención a la ciudadanía y la resolución de sus problemas.
(ii) Reducción de la temporalidad de los empleados públicos y
mejora de su formación.
(iii) Transición energética de la administración, a través de la
rehabilitación de sus edificios y la utilización de energías renovables.
(iv) La modernización de la gestión pública, asegurando un
nuevo modelo de gobernanza más estratégico y con un seguimiento que
permita una mejor rendición de cuentas.

CONCLUSIÓN:

En definitiva, en ODS 16 establece la necesidad de desarrollar instituciones sólidas. Las políticas

de Estado que implican la Agenda de desarrollo 2030 requieren una administración fuerte,
proactiva y partícipe, capaz de formular e implementar cada uno de los enfoques de gestión que
hemos expuesto y de desarrollar de forma completa las reformas aludidas.

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