Ciencia Politica y Gestion Publica

2022/2023

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA

Adela Mesa Del Olmo

1. ESTUDIO GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ……………………...… 1

2. LA ADMINISTRACIÓN COMO ELEMENTO DEL SISTEMA POLÍTICO.

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. …………………………………………………...…. 5

3. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. .... 17

4. FUNCIONES Y RECURSOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

ESPAÑOLAS. …………………………………………………………………………...… 26

5. ESTRUCTURA, Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS. ………………………………..…. 32

6. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN EN UNA SOCIEDAD CAMBIANTE. NUEVA

GESTIÓN PÚBLICA, NUEVA GOBERNANZA. ……………………………..……….. 48

7. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. ……………………………… 55

8. COMUNIDADES AUTÓNOMAS…………………………………………………….. 66

9. ADMINISTRACIÓN LOCAL. ……………………………………………………….. 72

- AGUSSTINA ABARZÚA HERNÁNDEZ -

TEMA 1: ESTUDIO GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I. DEFINICIONES
Sistema político: conjunto de instituciones y reglas, así como actores y pautas de comportamiento
relativamente estables que interactúan entre sí y producen determinados resultados a partir de ciertos
inputs. Adaptación al entorno.
• Inputs del sistema: demandas y apoyos (o ausencia de éstos)
• Outputs: decisiones colectivamente vinculantes (regulaciones, prohibiciones, habilitaciones y
permisos, servicios, etc.)
• División funcional del poder (Montesquieu): Ejecutivo (toma de decisiones e implementación de las
mismas) Legislativo: (elaboración de leyes) Judicial: (resolución de conflictos de acuerdo al derecho).
Administración pública: concepto difuso tanto por la variabilidad de casos (países, niveles de
gobierno) como por la imbricación con otros aspectos del sistema político
Gobierno: Concepto de uso frecuente y poco preciso que designa, en la terminología política, tanto
los mecanismos a través de los que se lleva a cabo la dirección pública de la colectividad social, como
el aparato que hace aquélla posible.
El gobierno, por tanto, adquiere significados concretos diversos que pueden aludir a la forma de
organización global en un Estado (o régimen político); a la acción misma de elaboración de las
políticas públicas (o gobernación); o a la organización institucional donde reside la autoridad formal
del Estado. En esta última acepción estática y concreta, el término no sólo se aplica para nombrar al
conjunto de los poderes públicos tradicionales – legislativo, judicial y ejecutivo- sino que también
sirve como sinónimo del último. De hecho, y especialmente fuera del mundo anglosajón, con
gobierno se designa específicamente a la cima política que, junto a la subordinada administración,
conforma el poder ejecutivo.

En resumen:
- Dirección pública de la colectividad social
- Forma de organización global en un Estado
- Elaboración de las políticas públicas (o gobernación) Organización institucional donde reside
la autoridad formal del Estado
- Órgano ejecutivo
- Cima política
- Institución política de existencia universa
La administración pública:
• Perspectiva orgánica o formal: conjunto de órganos que llevan a cabo la actividad que se estima
administrativa. – Realidad jurídicamente definida – Unidad básica: órganos o instituciones
• Perspectiva funcional o sustantiva: la actividad del Estado al margen de la formulación de leyes, la
acción judicial y el gobierno – Unidad básica: prácticas, tareas concretas, actividad. – Contornos
difusos
•LA AP de los países desarrollados→ 3 categorías de actuaciones básicas:
- La regulación de comportamientos y actividades (COVID, tráfico, etc.)

1
 - La prestación de servicios
- La transferencia de recursos financieros
• Posiciones teóricas o ideológicas acerca de la peculiaridad de las AAPP
- La AP es singular (Weber)
- AP y empresa privada: diferencia no nítida (continuum)
- Liberalismo o neoliberalismo político: reducción del sector público. Traslado de las técnicas
del sector privado al sector público.

II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE ESTUDIO CIENTÍFICO

La Ciencia de la Administración es una rama de la Ciencia Política que estudia las Administraciones
públicas. Se trata de una organización que es sujeto de relaciones sociales a través del grupo humano
que la integra. Organización enormemente compleja.
Vinculación entre Administración y Estado→ Hay Administración desde que existe el Estado
moderno.
•Evolución del Estado
•Volumen de la Administración, nuevas funciones
•Las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS son el objeto de la Ciencia de la Administración
(una rama de la Ciencia Política…)→def. objeto:

2.1.- Administración pública y organizaciones privadas y semipúblicas

Los estudios norteamericanos se dedicaron al estudio indistinto de las organizaciones (públicas o
privadas). Sin embargo, en nuestro país hay especificidad de la Administración pública: <es la
organización formalmente titular del poder público, poder que no tienen las organizaciones privadas>.
La Administración pública tiene que procurar el “bienestar general” (todos los sectores de la actividad
humana).

2.2.-La extensión orgánica y la pluralidad o fragmentación

•Desconcentración territorial: A evolucionado por la pluralidad de los estados
•Descentralización funcional: Las funciones quedan repartidas
En Revolución Francesa: núcleos de población que se constituyen en municipios (órganos
territoriales, prefectos, gobernadores civiles). Durante el S. XIX, entes que agrupan a sectores de la
burguesía (cámaras de Comercio, 1886; colegios profesionales)
A Inicios S. XX, empresas públicas: su forma jurídica es de sociedades privadas pero el capital es
público en todo o en parte. No se trata de una sola organización sino de un conjunto de organizaciones
(existen ámbitos administrativos distintos).

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2.3.-El carácter contingente
La cultura política, la historia y el grado de desarrollo económico son los que conforman la
administración pública en una u otra dirección.
Por lo que es un error trasladar los esquemas de organización administrativa de un territorio a otro, ya
que acabará provocando un caos administrativo al no poseer una determinada cultura.

2.4.-La relación entre política y Administración

No hay distinción nítida entre política y Administración, hay una íntima relación entre
“Administración” y “política” sobre todo cuando se habla de que la propia administración pública está
muy politizada. Es Rama de la Ciencia Política.

III. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTUDIO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3.1.-Ciencia Política, Ciencia de la Administración, Gestión Pública, Políticas Públicas
Ciencia de la Administración: “La Ciencia de la Administración, que forma parte de la Ciencia
Política, estudia el subsistema administrativo con un enfoque peculiar analizando sus relaciones
con los demás elementos del sistema político”

3.2.-Origen y desarrollo de la Ciencia de la Administración

a) Corriente europea (S. XVIII):
•Cómo administrar las organizaciones públicas eficaz y honestamente sirviendo al interés público
(p.v. Inst, normativo, estático)
- Ciencia de la Policía (Politeia= la cosa pública) →Teórica
- Ciencias Camerales (Prusia)→práctica
Siglo XIX y principios XX:
La Ciencia Política y el management confluyen en la Admón Púb. (en Europa, además, el Derecho
administrativo) El Derecho público (el Derecho Administrativo): tiene un enfoque prescriptivo,
normativo, el deber ser.

b) Corriente estadounidense
Estaba caracterizada por trasladar los valores empresariales de gestión a las organizaciones públicas.
Tenía como fin construir una burocracia profesional para luego controlarla
En la Europa Continental, toma protagonismo el Derecho, en GB y EEUU, la Ciencia Política por no
queda espacio para el desarrollo autónomo de los estudios en Admón pública.
- Años 20 y 30, esplendor de la disciplina en EEUU (período entreguerras y respuesta del
gobierno a la Gran Depresión).

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 - La dicotomía política/admón, el movimiento de la gestión científica del trabajo (Tª de la org)
y el movimiento de reforma progresiva de la admón promovido por Gulick como foco central
de la profesión y de la A.P como campo de estudio
- Años 40: El poder administrativo: naturaleza política de la actividad administrativa,
formación de gestores → clásicos del pensamiento político (Maquiavelo, Saint-Simón y
Madison, entre otros): <la sangre de la Administración es el poder>.
- Post-II GM: mayor presencia de la Administración pública en la vida de los ciudadanos
(Estado de Bienestar): Simon, el enfoque de la toma de decisiones y Lindblom, el “arte de lo
posible” frente a la optimización.
- Años 60-70: se rompe el consenso sobre la legitimación del sistema político. Pérdida de
confianza en los gobiernos → movimientos de protesta (Inglejart).
- Politización de la Admón (mayor)→finalidad política de la acción administrativa (los
principios de la Nueva Administración pública son: participación, legitimidad, negociación y
descentralización)
- Doctrina de la elección racional: el ciudadano como cliente
- La Admón como proceso político y no como simple proceso de gestión (cultura política)
- Reformas administrativas (1990-2000): Osborne y Gaebler (gobierno empresario)
- Clara identidad de la Ciencia de la administración como parte de la Ciencia Política
(congresos, publicaciones, ámbito académico...) →permanente tensión por construir
identidades separadas.

IV. IV. LA CIENCIA POLÍTICA Y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN EN

ESPAÑA
El Área de conocimiento de Ciencia Política y de la Administración se creó por Real Decreto de 26 de
septiembre de 1984→desarrollo de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto de Reforma
Universitaria.
Los estudios más antiguos se remontan a los años 60. La Ciencia de la Administración surgió como
especialidad o campo temático de la Ciencia Política.

V. V. ALGUNAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN FUNDAMENTALES Y

ENFOQUES TEÓRICOS ACTUALES

a) Administraciones como instituciones: neo-institucionalismo

- Instituciones: expectativas de comportamiento proyectadas sobre categorías específicas de

actores y socialmente sancionadas (i.e. terceros actores, no solo aquellos directamente
involucrados en una interacción, obligarán / castigarán –formal o informalmente– a quienes
violen las expectativas de comportamiento), que implican distinguir entre apropiado /
inapropiado, correcto / incorrecto, legítimo / ilegítimo. → dinámicas endógenas (vs
behaviorismo).

- Neo-institucionalismo histórico, racional [estructura de incentivos], sociológico [lógica de lo

apropiado, acción motivada por normas, identidades].

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 b) Gestión Pública (Public Management): gestión rutinaria, modas: Gestión científica
(Taylorismo), calidad total, nueva gestión pública, teorías del liderazgo.

c) Decisiones y elección racional: Elección racional (homo oeconomicus, racionalidad perfecta,

información completa…), racionalidad limitada (bounded rationality).

d) Gobernanza: Composición de redes, estructura de redes, tipos de colaboración, creación de

confianza, rendición de cuentas…, Teorías contextuales, Análisis de redes, participación
ciudadana, teoría normativa.

TEMA 2: LA ADMINISTRACIÓN COMO ELEMENTO DEL SISTEMA POLÍTICO.

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

I. Origen y evolución de los Estados modernos y sus Administraciones públicas

Tres fases en el desarrollo del Estado moderno: consolidación, racionalización y extensión del
gobierno (que se solapan parcialmente).
1) Consolidación del gobierno (aprox. S. XII –XVI, según regiones).
Número decreciente de núcleos de poder, que gobiernan territorios crecientemente vastos (Europa en
1500 ~ 500 núcleos de poder; 1900 ~ 25). La acumulación de poder (sobre todo militar) es el objetivo
último de este proceso.

2) Racionalización del gobierno (aprox. S. XVII –XVIII)

- Organización del poder crecientemente diferenciada, consciente, continua, con personal

especializado. Estructura piramidal. La actividad de gobierno vista como práctica diferenciada
(de la religión, economía*….) (ej., El Príncipe, S.XVI).

- Objetivos militares, junto con creciente importancia de la extracción de recursos (ej.

mercantilismo*).

- Positivización de la ley (producida y promulgada por los órganos apropiados, siguiendo

procedimientos regulados) y crecientemente aplicada al propio Estado.

- El estatus social heredado es crecientemente sustituido por posesión de conocimiento

especializado (pruebas de acceso, títulos educativos / profesionales, formación de una carrera
profesional).

- Motivaciones anteriores (intereses personales, noblesse oblige) se ven sustituidas por

motivaciones profesionales (identificación con el cargo, ethos profesional, interés en carrera
profesional).

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S. XII- XVI: Los funcionarios públicos como servidores personales: servidores personales del
monarca.

S. XVII – XVIII : Los funcionarios públicos como servidores estatales: servidores del monarca, pero
separación público / privado (~ S. XVII, XVIII…)

S.XVIII : Los funcionarios públicos como servidores públicos: independización con respecto al
monarca. Cambios en el imaginario social: uniformización y despersonalización de las relaciones
políticas (el pueblo, la nación) y (extensión de la) ruptura con las sociedades basadas en el modelo
“paternal”.

S.XIX : La función pública como servicio protegido: protección de los funcionarios frente a los ceses
discrecionales.

S.XXI : La función pública como servicio profesional: alta especialización(div. de tareas) (Weber).

Vías de formación de las AP modernas (Casos Extranjeros)

Prusia, Alemania (~ China, Suecia, Dinamarca, Francia, Japón…): Factores relevantes
- Presión bélica: conflictos bélicos que amenazaron supervivencia del Estado conformaron
administraciones meritocráticas que venían del campo militar
- Élites calvinistas (dinastía Hohenzollern) frente a nobleza luterana:
- Burocracias lideradas por correligionarios holandeses, hugonotes 🡪autonomía de la
burocracia frente a entorno social más amplio
- Puritanismo moral: intolerancia ante la corrupción, austeridad
- Creación de instituciones sociales (colegios, casas de beneficencia…) eventualmente
asimiladas por Administraciones Públicas

En resumen: La Situación general en el siglo XVIII

El siglo XVIII estuvo caracterizado por el fin de la política dinástica gracias a la conformación de los
estados nacionales que tenían un gran territorio provocando que su administración tuvo que variar a
formas más descentralizadas. Todo esto fue acompañado con un cierto menor poder de la iglesia.

En Francia, estamentos privilegiados contra la presión fiscal. La burguesía también protestó contra las
restricciones al comercio, reglamentación económica, etc.

Racionalismo fue una corriente filosófica que tuvo muchísima fuerza lo que provocó el desprestigio
del rey. Además, el aparato administrativo se va consolidando

6
*El racionalismo (del latín, ratio, razón) es una corriente filosófica que se desarrolló en Europa
continental durante los siglos XVII y XVIII, formulada por René Descartes, que se complementa con
el criticismo de Immanuel Kant, y que es el sistema de pensamiento que acentúa el papel de la razón
en la adquisición del conocimiento, en contraste con el empirismo, que resalta el papel de la
experiencia, sobre todo el sentido de la percepción.
En resumen: La revolución francesa y las transformaciones de la administración
- Estado centralista: obediencia a algo abstracto no persona física
- Juridización de la vida pública (Estado sujeto al derecho)
- Libertad (sumisión de todos ante la ley)
- Igualdad (igualación de clases)
- Separación de poderes
- Centralismo político y organización territorial

2.-La evolución de las Administraciones públicas: en el Estado liberal, en el Estado del bienestar
y en el contexto presente
2.1 Administración del Estado Liberal
Según la teoría clásica del Estado, funciones básicas de las AA.PP. para garantizar la existencia del
Estado:
- Garantizar las fronteras (seguridad) y mantener la capacidad para las relaciones
internacionales
- Garantizar el orden interno
- Garantizar la recolección de los recursos necesarios (impuestos, soldados, funcionarios…)
Sin embargo, con Estado liberal (S.XIX y comienzos del XX) y Estado del bienestar (S.XX y
sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial) asume funciones avanzadas.
1.-El modelo liberal: Es un estado fuerte centralista, con una gran separación estado sociedad civil que
deja su espacio al individuo. La administración como en épocas venideras está subordinada al campo
político. Es una etapa de prosperidad económica y la AP interviene mediante la coacción.

2.-Crecimiento de la AP en el siglo XIX: Esto es producido por la expansión territorial que suceden en
los estados como sería el fenómeno de la expansión colonial, provocando una absorción de servicios
públicos que son dotados por el estado. Además, tiene lugar una transformación tecnológica como
bien puede ser el caso del ferrocarril y asociaciones entre profesionales.

3.-Los cuadros administrativos (empleo público) Los funcionarios pasan a ser servidores del Estado
poseyendo una cierta seguridad en el empleo. Los funcionarios principalmente (nivel medio procedía
de la clase media y de la burguesía. Sin embargo, los altos funcionarios eran de las clases
privilegiadas (nobleza). El mayor nº de pequeños funcionarios eran los escribientes (de capas más
modestas).

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 2.2 Administración pública en el contexto actual
A) De finales del S.XIX a la IIGM
En el siglo XIX ya existía una Administración importante: grandes obras públicas (Caminos,
carreteras…) Sin embargo con la importancia que adquirió el liberalismo: ni el estado ni la
administración pública tuvieron una intervención estatal ya que se prefería la iniciativa económica
privada.
Durante esta época hay un cambio de modelo del estado liberal que había imperado hacia el estado del
bienestar. Se produce una reacción de la AP al desarrollo económico: entes administrativos distintos
(entes instrumentales)
La sociedad cambia por una sociedad conocida como la de masas, provocando un aumento nº
funcionarios, AAPP con diversidad de fines interviniendo en variados sectores.

Evolución del Estado:

- Crecimiento del volumen orgánico de los servicios de
- Soberanía:
•Asuntos exteriores, justicia, policía, hacienda...
•De los servicios asistenciales:
•sanidad, educación, beneficencia, ..
•Los inventos técnicos:
•Ferrocarril de vapor (1769 y 1825 la primera para pasajeros en Inglaterra), telégrafo (1839) …
🡺 Siglo XX. La actuación administrativa se acepta ya con normalidad, cada vez es mayor el
interés del Estado en cuestiones macroeconómicas, y desde la II GM se extiende la idea de la
búsqueda de la procura existencial y del Estado de Bienestar (Estado social de Derecho).

🡺 Papel central de las Administraciones Públicas en el resto del S.XX en el sector asistencial
(educación, sanidad, vivienda).

B) Estado de Bienestar
- Nuevas tareas, mandatos y responsabilidades por parte del sector público
- Pluralismo administrativo y fragmentación: descentralización territorial y funcional
- Estructuras burocráticas más desarrolladas y perfeccionadas, profesionalizadas
- Preocupación por la mejora de la atención al ciudadano/a.
🡪 Nuevos problemas: medioambiente, bolsas de pobreza 🡪 excesivo gasto público...
🡺 ¿Más problemas actuales? Falta de valores, declive de las ideologías, corrupción política.
Crisis de legitimidad de los Estados y de sus Administraciones Públicas.

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3.-LA DICOTOMÍA ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
3.1.-Política y administración. El origen y la evolución del debate teórico

a) Teoría de la división de poderes:

«la administración es considerada como un aparato especializado y profesionalizado cuya única
función consiste en ejecutar las orientaciones decididas por el poder político, que se imponen a ella
con fuerza constrictiva.
-Ni elegida, ni responsable, la administración no dispone de ninguna legitimidad propia y se define
por una posición de doble subordinación–funcional y orgánica-…»

b) Teoría de la representación democrática

(Asamblea francesa) «lo que distingue al representante del funcionario público es que el representante
puede querer por la nación, mientras que el funcionario público sólo puede actuar por ella» Del ideal
liberal de democracia representativa surge la necesidad de DELIMITAR la capacidad de actuar de los
funcionarios públicos (Y distinguirlos de los representantes legítimos de la nación).

El gobierno representativo es la forma de gobierno en la que el titular del poder político (el
soberano) no lo ejerce por sí mismo sino por medio de representantes. Éstos desempeñan las
funciones de la soberanía, se enfrentan a los problemas públicos y ejercen los distintos poderes del
Estado.
Como consecuencia separación poderes p. ejecutivo:
🡪Gobierno: Parte cualificada del poder ejecutivo

🡺 Administración: La parte subalterna

“El historiador Joseph Strayer nos recuerda en este punto el papel que la burocracia pública había
tenido en Inglaterra durante su proceso de formación como estado nación, «(...) Inglaterra pudo
prescindir de una gran burocracia destinada a controlar provincias semiautónomas y hacer las veces de
vínculo entre las autoridades provinciales y las centrales».
Sin embargo, el papel que la burocracia francesa había desempeñado en aquel proceso era
sensiblemente distinto puesto que, «(...) Francia era un Estado mosaico, constituido por muchas piezas
y la burocracia hacía las veces de cemento para unirlas»

*Debate de Weber sobre la Burocracia: burocracia neutral o burocracia como verdadero poder su
misión era conjugar eficacia y democracia

*Del pensamiento de Weber 2 líneas de investigación:

a) Teoría clásica de la burocracia: una Administración neutral al servicio del poder político
(burocracia despejada de significado político)

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b) Estudio de la burocracia como fenómeno político (fines años 60)como dominación(weber ya lo
vio): «Los políticos deben hacer de contrapeso al poder de los funcionarios» «(…) El auténtico
funcionario no debe hacer política»
<<El historiador Joseph Strayer nos recuerda en este punto el papel que la burocracia pública había
tenido en Inglaterra durante su proceso de formación como estado-nación, «(...) Inglaterra pudo
prescindir de una gran burocracia destinada a controlar provincias semiautónomas y hacer las veces
de vínculo entre las autoridades provinciales y las centrales» Sin embargo, el papel que la burocracia
francesa había desempeñado en aquel proceso era sensiblemente distinto puesto que, «(...) Francia
era un Estado mosaico, constituido por muchas piezas y la burocracia hacía las veces decemento
para unirlas» (15)>>

3.2 Wilson
El desprestigio del término política tenía en Estados Unidos unas connotaciones sensiblemente
distintas a las que tenía en Europa, fundamentalmente en la Europa continental. La falta de eficacia
que el Spoils system empezaba a mostrar en una administración cada vez más compleja, el hecho de
que el propio Presidente Garfield fuera asesinado por un Spoils speaker y la influencia del
movimiento de reforma administrativa británico, fueron elementos decisivos en el proceso de reforma
de la administración norteamericana de finales del siglo pasado, uno de cuyos objetivos era la
profesionalización de los empleados públicos.
La separación entre Política y Administración adquiere en el pensamiento de Wilson una doble
dimensión. En primer lugar, dicha separación se consideraba un instrumento para corregir las
disfunciones del Spoils system con el objeto de evitar las perniciosas interferencias que los políticos
tenían para el funcionamiento eficaz de una administración que ya no podía continuar funcionando
según los criterios de reclutamiento que marcaba el sistema de botín. En este sentido es en el que, en
uno de los pasajes más famosos de su obra, Wilson afirma que, «a administración se encuentra fuera
de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Si bien la
política marca las tareas de la administración, no se debe permitir manipular sus oficinas»
La administración se encuentra fuera de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas
no son cuestiones políticas. Si bien la política marca las tareas de la administración, no se debe
permitir manipular sus oficinas.
En segundo lugar, la separación entre Política y Administración permitiría construir una Ciencia de la
Administración dedicada al estudio y la aplicación de técnicas de administración importadas de los
únicos países que las habían desarrollado, es decir, Francia y Prusia, sin tener que importar, al mismo
tiempo, los principios políticos que en su día informaron la creación de las burocracias prusiana y
francesa, a saber, los principios políticos del absolutismo monárquico.
Tal y como señala el propio Wilson, «When we study the administrative systems of France and
Germany, that we are not in search of "poliücal" principies, we need not care a peppercorn for the
constitutional or poliücal reasons which Frenchmen or Germans give for their practices when
explaining them to us». En definitiva, separar la Política de la Administración serviría al doble
propósito de construir una Ciencia administrativa cuyos contenidos se utilizarán, a su vez, para evitar
la influencia de los políticos en las cuestiones administrativas dentro de los principios políticos de la
democracia liberal, es decir, serviría para que la Administración pública americana fuera, como el
resto de sus instituciones, responsable en todo momento ante la opinión pública. Así es como Wilson,
por un camino necesariamente distinto al de Weber, alcanza la misma conclusión que este respecto a
la paradoja que planteaba la organización burocrática en una democracia liberal.

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En resumen:
Esfera política= elecciones representantes al legislativo
Esfera de la gestión = articulación de recursos 🡪 fines
ADMINISTRACIONES = entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las
directrices emanadas de los órganos políticos.
Sólo así es compatible: burocracia y democracia (mediante el control político de la 1ª)

3.3 F.J.GOODNOW (1900):

Según Goodnow todo gobierno tiene dos funciones que son, la expresión en cuanto se refiere a la
voluntad del estado, a lo que llamamos la decisión que se quiere llevar a cabo. Y por otro lado la
ejecución de esa voluntad del estado, por en marcha lo decidido, el momento de la acción. Ambos
procesos deben ser coordinados para conseguir una armonía en las políticas.
Una dicotomía entre dos funciones distintas del gobierno, la política como la esfera que “tiene que ver
con la orientación o influencia de la política gubernamental” y la administración como la esfera que
“tiene que ver con la ejecución de esa política''.
En contraste con la realidad la Administración Pública: reconocer cierto grado de independencia a
las autoridades administrativas (funciones cuasi-científicas, cuasi-judiciales, comerciales,…).

3.4 Baena
Baena desde un punto de vista administrativo argumenta que hay una interdependencia necesaria entre
politica y administración
- Desde el punto de vista orgánico: el gobierno se compone de ministros, la Administración se
compone de departamentos ministeriales y de organismos que de ellos dependen.
- Desde el punto de vista funcional: no hay diferencia ya que la función administrativa se
realiza indistintamente por el gobierno y por el Admón.
La propia evolución historia del Estado lleva a la separación entre Gobierno y Administración pública
- Por una parte, Admón. subordinada al gobierno (at. 97, CE-78)
- Por otra, la AP, como institución que es, tiene sus propias reglas de conducta, se apropia de
los fines que persigue, es predecible (ej. Declaración de la renta, matriculación en la
universidad, etc.).
-
3.5 Garrido Falla
Para Garrido Falla la decisión y la ejecución se encuentran mezcladas: Un mismo poder (Legislativo,
ejecutivo, judicial) puede realizar distintas funciones y una misma función es cumplida por diferentes
poderes. Ej. El gobierno dicta reglamentos, que significa ejercicio de la función normativa o
legislativa. La administración resuelve recursos en vía administrativa, que supone ejercicio de la
función jurisdiccional. El poder judicial realiza tb. actividades administrativas (organización y gestión
de su personal y actos normativos, como los reglamentos dictados por el CGPJ.

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4.-LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICOS Y ALTOS FUNCIONARIOS
•Los sujetos de la relación:
a) LOS POLÍTICOS: nombramientos por decreto
b) ALTOS FUNCIONARIOS: colaboran con los políticos
Dos tensiones:

- Legitimidad: a) derivada de las urnas, b) neutralidad y carácter de expertos.

- Legitimidad política versus cualificación profesional (incorporación temporal/integración
permanente)
La neutralidad política de los altos funcionarios (no discriminar, origen, dedicación a la práctica
política).

•Tres círculos de puestos en la organización administrativa:

1. Puestos de confianza política
2. Puestos reservados a funcionarios profesionales pero que se proveen discrecionalmente entre éstos
3. Puestos para funcionarios profesionales que se proveen reglamentariamente.
•Funcionarización de la política, cuando para los puestos del primer círculo se nombra a un número
elevado de funcionarios
•Politización de la Administración: segundo círculo de puestos, cuando se proveen siguiendo
criterios estrictamente políticos

4.2 Organigrama (Ver egela)

4.3 Definiciones
ALTOS CARGOS:
Aquellos puestos de la Administración Pública que se pueden proveer discrecionalmente por el
gobierno o autoridades inferiores, en su caso, entre cualquier tipo de personas (* LOFAGE: establece
para determinados puestos el requisito de ser funcionario del gr. A)

PUESTOS DE LIBRE DESIGNACIÓN:

Son tal y como prevé la legislación sobre funcionarios públicos, aquellos puestos de la
administración que debiendo estar clasificados con ese carácter en las relaciones de puestos de trabajo
y previa convocatoria pública al efecto, se proveen discrecionalmente por el gobierno o autoridades
inferiores entre funcionarios de carrera.

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PERSONAL EVENTUAL
Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento, desempeñe puestos de trabajo que,
considerados de confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera ni a
personal laboral fijo, figuren con tal carácter en las relaciones de puestos de trabajo y se hallen
dotados presupuestariamente.

En Resumen
a) No existe posibilidad de encontrar criterios absolutos de distinción entre política y
Administración A grandes rasgos.

- A la política, le corresponde la elaboración de grandes opciones, de las directrices generales

- A la Administración, le corresponde la ejecución de esos planes y directrices.

b) No puede trazarse con exactitud una línea divisoria entre la actividad política y administrativa
ni desde el p v orgánico ni operacional, Sin embargo, de acuerdo con BAENA, a medida que
ascendemos en la pirámide jerárquica del poder Ejecutivo las decisiones se tornan más
políticas, y, al contrario.

c) Por otra parte, el querer distinguirlas tiene un valor convencional de modo que lo que se
pretende significar es el predominio de una u otra forma de actuar.

d) En definitiva, la Administración forma parte del sistema político, pero conserva un cierto
grado de autonomía frente al Estado Sin embargo, la Administración, como aparato, no tiene
un fin propio sino que su fin es el interés general.

5.-MODELOS DE RELACIONES ENTRE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

5.1.-Aberbach, Putnam y Rockman
Aberbach, Putman y Rockman elaboran cuatro modelos que describen las formas en las que se puede
plasmar esta relación. Cada una de las imágenes muestra una expansión progresiva del papel de los
funcionarios sobre la anterior, adoptando funciones que se pensaba que correspondía exclusivamente a
los políticos.
Imagen I: (Política vs Administración): Los políticos son los que se hacen cargo de las funciones
políticas mientras que los funcionarios realizan las de mera administración.
Imagen II: (hechos frente a intereses): Tanto los políticos como los funcionarios participan en la
elaboración de políticas, pero lo hacen de distinta manera. En las decisiones se pueden distinguir
elementos de hecho y otros valorativos. Los funcionarios se encargarían de los primeros y los
funcionarios de los segundos.
Imagen III: (Energía frente a equilibrio): Tanto los burócratas como los políticos participan en la
elaboración de políticas. La diferencia reside en que los políticos articulan intereses amplios y
abstractos de individuos sin organizar, los burócratas median con los intereses organizados y
utilizando la esfera institucional. Para que los burócratas intermedien con intereses sociales es
necesario que estén organizados, no coordinan sectores funcionales y no pueden alterar a quien
dirigirse.

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Imagen IV (El híbrido puro): desaparecen prácticamente los papeles del funcionario y el político
produciéndose, en resumen, la burocratización de la política y la politización de la burocracia.

5.2 Peters
a) El modelo formal-legal: Los funcionarios se limitan a ejecutar las órdenes del político.
Incorpora la concepción wilsoniana de la Administración. Para Peters este modelo es una
caricatura del papel de los funcionarios y políticos en el proceso político y esto era ya así
incluso cuando Wilson y Weber lo descubrieron. Pero este modelo resulta importante para
Peters porque existe en las concepciones populares e incluso algunos agentes del poder
ejecutivo especialmente políticos y es una ficción útil, que sirve de guía a numerosas reformas
administrativas que pretenden mejorar el control de los políticos sobre los funcionarios.

b) El modelo de vida de aldea: Este concepto tomado por Peters de la descripción que Heclo y
Widalvsky realizan de la relación entre los distintos funcionarios del tesoro británico pero que
él extiende a los políticos se rige por el modelo de vida de aldea Peters extiende que existe
una comunidad formada por políticos y altos funcionarios similares que tienen objetivos y
valores similares, siendo los más importantes el mantenimiento del gobierno y
funcionamiento adecuado de la Administración.
Esto es así por la existencia de pautas comunes de socialización y reclutamiento. En este modelo la
élite político-burocrática se une contra toda influencia exterior.

Sin embargo, Peters matiza esta identidad e insiste en destacar las distintas perspectivas ocupacionales
y carreras profesionales de políticos y funcionarios. Insiste sobre todo en las diferencias que implica la
muy distinta estabilidad que tienen en sus puestos. El político tiene por lo general poco tiempo en el
que conseguir sus objetivos mientras que el funcionario puede que tenga para ello toda la vida. Esta
conceptualización, se ajusta bien a distintas teorías de elites y críticas marxistas de la sociedad
contemporánea en que la clase privilegiada domina la sociedad y el Estado en la defensa de sus
propios intereses frente al interés común.

c) El modelo funcional: Tiene similitudes con el anterior. Ambos modelos se encuentran muy
entrelazados. Pero a diferencia del modelo de vida de aldea las elites comparten valores y
objetivos no se limitan a los funcionarios y políticos en las cúpulas político-administrativas,
sino que se extienden al conjunto de áreas funcionales e incluyen a los grupos de presión y al
ámbito parlamentario.

Mientras que el modelo de aldea el objetivo primordial de las elites políticas y funcionariales es el
mantenimiento de la actividad y de la marcha del sistema administrativo de forma no problemática y
adecuada, en el modelo funcional los políticos y los funcionarios lo hacen con un objeto sustantivo.
Todos ellos están unidos para defender su sector frente a las elites de otros sectores públicos. En
contra estos por lo que se unen, para obtener recursos financieros, personal y un marco regulatorio
adecuado en las presupuestarias y políticas que se plantean en la Administración.

14
 d) El modelo adversario: Frente a la armonía del modelo de la aldea, en este modelo se asume
que existe una lucha por el poder entre funcionarios y políticos. El modelo es descrito con
frecuencia como el intento de los políticos de recuperar la organización capturada por los
altos funcionarios, aunque estos pueden argumentar que sus departamentos están capturados
por extraños que no entienden ni las políticas que se administran ni el procedimiento en el que
esto tiene lugar.
El conflicto entre políticos y funcionarios puede ser:
- Pasivo e intencionado: el simple hecho de un cambio de gobierno, especialmente si el otro
ha durado un tiempo significativo, puede provocar que aunque una burocracia no se
oponga a los problemas del nuevo gobierno, la inercia o la persistencia de viejos hábitos,
o la creencia de que existen por parte de los políticos, genere conflictos. Puede que los
funcionarios califiquen estas políticas como inaplicables simplemente porque no se han
hecho antes
- Activo e intencionado: a) Las políticas de distintos departamentos de la organización: Los
empleados públicos tienen sus ideas sobre que políticas y de que forma deben ser
implementadas. b) Cuestiones referentes a la organización: sueldo, presupuestos y
estructura de organización… son materias las que con mas frecuencia desencadenan el
conflicto, al estar directamente implicado el interés de los empleados públicos.

e) El modelo del Estado Administrativo: En este modelo, apunta Peters, que la toma de
decisiones está dominada totalmente por la burocracia. Los políticos solo adoptan las
decisiones formalmente, son meros registradores de políticas. Los empleados públicos
dominan toda la maquinaria administrativa, lo que les permite retrasar o desfigurar cualquier
política a la que se opongan. A veces, los políticos renuncian voluntariamente sin lucha a sus
prerrogativas. En el modelo adversario, una oposición por parte de los políticos que intentan
mantener o recuperar posiciones y se enfrentan a los funcionarios en un conflicto que pueden
ganar o no, pero en el Estado administrativo los escalones superiores de los empleados
públicos han resultado ya vencedores de esta lucha.

5.3 Carles Ramio “La extraña Pareja”

«Cuando entré en la Administración en un puesto de director general tenía el convencimiento de que
entre mis múltiples tareas la más importante sería la de tomar decisiones Y puse en ello todo el
empeño y desde el primer momento reactivé y modifiqué el rumbo de las políticas de mi ámbito de
gestión Mi idea era que la forma de ganarme el sueldo era tomando, con total autonomía, cientos de
pequeñas decisiones (pero que podían tener un impacto muy importante) y unas decenas de decisiones
más estratégicas que, previa consulta con mis superiores debía implantar.

Al poco tiempo me di cuenta de que mi comportamiento como directivo público de carácter político
era percibido en mi entorno como estrambótico y casi suicida Me percaté de que la mayoría del resto
de mis iguales (los otros directores generales no tomaban ninguna decisión ni estratégica ni operativa
Se inhibían a la hora de tomar decisiones y las elevaban a sus superiores (en mi Administración
secretarías sectoriales que son equivalentes a viceconsejerías)».
(Bailarines porque tanto políticos como funcionarios bailan en la misma sintonía que ellos ponen o les
viene impuesta)

15
Modelos de bailarines políticos: Son en la práctica infinitos ya que cualquier ciudadano puede entrar
en la Administración por esta vía.
- Desinteresado: Aquel que responde a un perfil político vinculado a la lógica política, tanto de
partido político como de relación con otros partidos. Es un político al que solo le interesa la
política de carácter partisana de negociación, conflicto y conciliación con sus iguales pero que
rechaza o no le interesan las políticas concretas a impulsar por el proyecto político que
defiende y que tiene que gestionar e implementar la administración. Es un político al que no
le interesa en absoluto ocupar un cargo ejecutivo en el gobierno y en la Administración una
vez ha alcanzado su partido el poder.

Le interesa poco el funcionamiento de la administración al igual que las políticas concretas

que debería impulsar y lo deja todo en mano de sus directivos profesionales. “La política
como un objetivo y no como un medio para alcanzar la transformación real de la sociedad
mediante el impulso de determinadas políticas públicas”.

- Desconfiado: Este modelo de directivo político tiene como objetivo alcanzar una posición
relevante en el gobierno y Administración. Desea de forma legítima alcanzarlo, pero o no
tiene capacidad o suficientes conocimientos en la materia.

Desconfía tanto de la ADM como aparato como de los directivos que se mueven muy bien y
los ve como enemigos. Puede llegar a ser toxica su estancia en alguna instancia pudiendo
llegar a contaminar toda la administración.

- Pragmático: Mezcla los dos anteriores. No le interesan mucho las políticas que impulsa el
organismo que dirige y además es neófito en temas de dirección ejecutiva de la
administración. Suele obtener funciones muy distintas como asesorar o ayudar a los altos
cargos del gobierno. Suele ser dado un ámbito de gestión en los que logra unos resultados
dignos mínimos. Se junta con profesionales que cubran sus lagunas.

- Comprometido: El mejor modelo, que debería ser mayoritario. Tiene asumido que su
objetivo es alcanzar un puesto en el poder ejecutivo de la Administración Pública para poder
implantar las políticas públicas del programa de su partido. Se introduce con convicción en el
rol que le toque, entiende la administración y sus reglas de juego sin renunciar aun cambio
para que mejore. Es responsable. Asume de forma crítica y constructiva, se relaciona
inteligentemente. No hace cambios radicales.

Modelos de bailarines de altos funcionarios: Volumen considerable, aunque el universo es más

reducido
- Palmero: Tiene interiorizado de una forma extrema las reglas de juego de la dirección
política. Su único objetivo profesional es sobrevivir el máximo tiempo posible en el
puesto de directivos. Son personas que adoran el poder y el estatus directivo. Se ajustan
plenamente a los deseos políticos. Se adaptan rápidamente a los distintos entornos. Gran
capacidad de surfear problemas, no tienen ningún tipo de amor no por la profesión ni por
la institución

- Refractario: Modelo de político desenamorado con la profesión y con su institución. Ha

vivido comportamientos erráticos de decenas de directivos políticos provocando la idea
de que la administración pública está enferma y siempre lo estará. Ha renunciado a una

16
 visión estratégica y se inhibe de sus funciones directivas de carácter relacional y se
concentra y se blinda en las competencias más técnicas. Utiliza su poder de experto hasta
el final y resulta externamente para sus superiores a los que les cuesta encontrar
argumentos para cesarlo de forma objetiva ya que formalmente es impecable en su
trabajo.

- Cínico: Transforma su amor institucional en odio hacia sus propias instituciones y en

especial a los responsables políticos de las mismas. Son profesionales que suelen haber
percibido ser objeto de una gran injusticia que los quema para un determinado periodo o
toda la vida. No disimulan su desafección, sino que hacen bandera de ella. Se declaran
apolíticos, aunque puedan tener simpatías ocultas, tienen conductas contradictorias.
Suelen ser buenos profesionales, pero sus prejuicios y formas los hacen poco solventes.

- Comprometido: Representa al modelo de directivo profesional con una gran vocación de

servicio público y de lealtad institucional. Se trata de profesionales que saben distinguir
perfectamente a las instituciones de sus reglas del juego y de las personas que las dirigen.
Suelen ser libre designación y les gusta trabajar en un clima de confianza personal si se
rompe esta confianza suelen generar problemas y dimitir sin importarles sus
consecuencias.

5.4 La calidad de los gobiernos

Los gobiernos de alta calidad son aquéllos que actúan de manera imparcial, no son corruptos y usan
los recursos de manera eficiente.
- Burócratas y políticos son buenos o malos dependiendo de la estructura organizativa en la
que operan.
- La separación de la carrera de los dos grupos es más importante que proteger a los
burócratas de la influencia política.
- Carreras separadas llevan a menos corrupción y mayor eficacia 🡪 unos y otros tienen
incentivos para vigilarse mutuamente y para contribuir a la eficacia del gobierno.

TEMA 3: ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1. La burocracia moderna: virtudes y patologías

Principales Teorías de la Organización
La organización Científica del Trabajo (taylorismo): Su teoría está basada en el estudio de las
tareas y la división del trabajo.
Su principal interés era el aumento de la productividad. Retribuía el salario que percibía cada
empleado dependiendo al nivel de producción.Es una teoría que parte de lo particular a lo general
Uno de los puntos clave de esta teoría es la especialización de los trabajadores, en ella se aplican
métodos científicos al problema global con el fin de formular principios y establecer procesos
estandarizados. Los empleados deben ser entrenados científicamente para perfeccionar sus aptitudes.
Además, la organización debe cultivar un atmosfera sana y cordial de cooperación entre los gerentes y
los trabajadores

17
Principios: Planeación: Sustituir el trabajo improvisado y la actuación empírico-practica por métodos
y procedimientos científicos.
Preparación: Seleccionar científicamente a los trabajadores de acuerdo con sus aptitudes y
prepararlos.

Control: Supervisar el trabajo para certificar que el mismo está siendo ejecutado en base a las
directrices correctas.

Ejecución: Distribuir distintamente las atribuciones y las responsabilidades, para que la ejecución del
trabajo sea disciplinada.
- La Escuela de las Relaciones Humanas. Experimento
- Otras aportaciones de la Teoría de la Organización (Urwick y Gullick, Fayol...)

EL MODELO BUROCRÁTICO SEGÚN WEBER

Forma parte de la cultura propia de las CCSS, esta teoría tiene lugar en el contexto que vivió weber,
IGM (1918).
Es un Modelo Teórico caracterizado por una abstracción ideal resultante de ejemplos históricos y de
tomar sus rasgos comunes. Esto supone y es necesario por tanto de un estadio de civilización más
avanzado que los anteriores y más perfecto que ellos caracterizado por una economía monetaria
(excedente). Abstracción intemporal: no es una descripción de la realidad
Esta teoría se centra en organizaciones de grandes dimensiones, con cierta complejidad.
Características principales:
- Concentración de los medios materiales en manos del jefe con un reforzamiento de la jefatura.
- Las tareas se realizan por agentes especializados, no por aficionados o miembros de las
clientelas (preparados y remunerados) Ello implica una determinada articulación de la
organización:
•Jerarquía (pirámide)
•Legalidad
•Funcionalidad (según leyes y reglamentos)
•Impersonalidad (elaboración de decisiones de las decisiones que emanan del poder)

Weber, rasgos básicos de la burocracia moderna:

1. Reglamentación de las actividades a través de normas jurídicas: Espacio para la
discrecionalidad minimizado, categorización constante de personas y casos

2. Jerarquías y autoridades claras Poderes de mando –y sus medios coactivos– claramente

determinados Jerarquía funcional y de la tramitación: inspección de autoridades inferiores por

18
 parte de superiores. Mayor posibilidad de ciudadanos de apelar de una instancia inferior a otra
superior.

3. División racional del trabajo: Firme distribución de las actividades metódicas Rutinización de
las actividades.

4. Gestión basada en documentos (expedientes) y en cuerpos de empleados subalternos

encargados de procesarlos, guardarlos, organizarlos, etc.

5. Impersonalidad de las relaciones y profesionalización: Desempeño de cargo según normas

susceptibles de aprendizaje (“tecnología especial”).

🡪 actividad burocrática presupone proceso intenso de aprendizaje profesional.

🡪 El cargo es una profesión: conocimiento y pruebas específicas. Fidelidad al cargo y
finalidad objetiva e impersonal: “garantía de existencia asegurada” Perpetuidad del cargo,
pero no derecho de posesión.
🡪 cumplimiento riguroso de objetivos sin consideraciones personales.

1.1 FUNCIONES DE LA BUROCRACIA MODERNA

1. Atribuciones oficiales fijas: Ordenadas por lo general mediante reglas, leyes o disposiciones de
reglamento administrativo. Existe una serie distribución las actividades que hay que cumplir. Los
poderes de mando son necesarios que estén de igual forma determinados que los fines. Con el fin de
cumplir los deberes los nombramientos se realizan en base a las aptitudes de las personas
determinadas

2. Jerarquía funcional y de tramitación: Sistema firmemente organizado de mando con una

subordinación mutua de las autoridades mediante una inspección de las inferiores por las superiores.
Además, se ofrece la posibilidad de apelar a una instancia superior

3. Se basa en documentos (expedientes): Que son conservados, en borradores o minutas. Además, se

debe distinguir entre la vida privada y la vida del despacho del individuo.

4. Toda actividad burocrática especializada presupone un aprendizaje profesional

5. Es un cargo propiamente dicho, se exige el máximo rendimiento del funcionario, lo que da lugar
a incompatibilidades (más trabajos)

19
6. Desempeño del cargo según normas susceptibles de aprendizaje, más o menos fijas y más o
menos completas.

1.2 CONSECUENCIAS PARA LA SITUACIÓN DEL FUNCIONARIO

•El cargo es una profesión, no se posee (despersonalización): Se manifiesta en la exigencia de una
serie de conocimientos firmemente prescritos, que casi siempre requieren una intensa actividad
durante largo tiempo, así como de pruebas especiales indispensables para la ocupación del cargo.
1. El funcionario moderno goza de una Estimación social estamental. Su posición social se halla
garantizada por instrucciones que se refieren al rango ocupado.
2. Nombrado por una autoridad superior dotándole de plena independencia.
3. Perpetuidad del cargo ◊ Estatuto. No es la idea de derecho de posesión que existía en la
antigüedad.
4. Remuneración fija en forma de estipendio fijo y pensión. El salario queda determinado de
acuerdo a las funciones realizadas y eventualmente según la duración del tiempo de servicios.
5. Existencia de un escalafón según ordenación jerárquica. Este escalafón va desde los puestos
inferiores y menos importantes y menos bien pagados a los superiores. Como es natural, el
promedio de los funcionarios aspira a la mayor determinación mecánica posible de las
condiciones de ascenso.

1.3 SUPUESTOS Y FUNDAMENTOS DE LA BUROCRATIZACIÓN

1) Desarrollo de la economía monetaria: Una forma característica de financiación mediante los
impuestos a la ciudadanía.
2) Desarrollo cuantitativo de las tareas administrativas: El suelo clásico por el que se ha edificado
la burocratización ha sido el gran estado y el partido de masas.
3) Ampliación intensiva y cualitativa de las tareas administrativas:
4) Superioridad técnica sobre cualquier organización: Tiene características maquinarias, la
precisión, la rapidez, la oficialidad, la continuidad, la dirección, el ahorro de fricciones, todo ello
servida por funcionarios especializados. Es resumen que el trabajo burocrático es más preciso e
incluso más barato que el trabajo honorífico formalmente exento de remuneración.
5) Concentración de medios materiales en manos del jefe: El estado burocrático carga todos los
gastos producidos por la administración a su propio presupuesto y satisface las necesidades de
funcionarios locales con los medios administrativos disponibles.
6) Nivelación relativa de las diferencias económicas y sociales: Moderna democracia de masas vs
gobierno democrático de las pequeñas unidades homogéneas.

1.4 Consecuencias económico-sociales de la burocratización

El poder de la burocracia: perpetuidad
La extensión de la burocracia: burocratización del mundo

20
 La dominación burocrática se podría extender de tal modo que podría conducir a una
“Tecnocracia” o dominación de los técnicos (del saber técnico)🡪de ahí viene el reto de conjugar
dominación burocrática y democracia.

Resumen Principios modelo weberiano

1. Una jerarquía de autoridad establecida con exactitud
2. Un sólido sistema de líneas verticales de comunicación
3. Una división reglamentada del trabajo basada en la especialización
4. Un sistema de reglas y principios que establezca los derechos y deberes de todos los miembros
de la organización
5. Un sistema de formas de procedimiento exactamente definidas para la realización de tareas

Críticas al Modelo Weberiano

Baena: «En el modelo de Weber no se prevé la existencia actual de una organización de gran
complejidad, fragmentada en organizaciones menores. Como consecuencia de ello no se prevén las
relaciones entre unas organizaciones y otras»
•Contingencia de los Estados y de sus Administraciones Públicas.
•Las relaciones en las AAPP: los dos grupos humanos que las mantienen: la clase política y los
funcionarios

Merton
a) Elementos de la crítica
Procede de la escuela estructural-funcionalista: Este enfoque ve la sociedad desde una orientación
de nivel macro, que es un enfoque amplio en las estructuras sociales que conforman la sociedad en su
conjunto, y cree que la sociedad ha evolucionado, al igual que los organismos. Este enfoque se ve
tanto en la estructura social como en las funciones sociales. El funcionalismo direcciona a la sociedad
en su conjunto en términos de la función de sus elementos constitutivos, a saber: normas, costumbres,
tradiciones e instituciones. Una analogía común, popularizada por Herbert Spencer, presenta estos
sectores de la sociedad como "órganos" que trabajan para el buen funcionamiento del "cuerpo", como
un todo.
•Disciplina = conformidad a las reglas (maximización)= ritualismo, rigideces (incapacidad de
adaptarse al cambio)
1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las reacciones y una estricta observancia de las reglas;
2) Esta observancia de las reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un
conjunto de propósitos;
3) Esto impide la rápida adaptación en circunstancias especiales no claramente previstas por quienes
redactaron las reglas generales;

21
4) Así, los mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia en casos
específicos.
•El espíritu de cuerpo no todos tenemos iguales intereses, estilos de vida...Espíritu corporativo
•Impersonalidad: conducta estereotipada, altivez
Con el tiempo, las reglas adquieren un carácter simbólico y no estrictamente utilitario.

b) Propuesta de Merton “Burocracia Gerencial”

1.- La rutina y el ritualismo: Maximización de la eficacia objetiva de la organización (asumir el

riesgo de la innovación y la autocorrección de los formalismos procesales); revisión de las normas y
de los procedimientos.
2.- La seguridad del escalafón (reduce dinamismo interno): estrategia contractual, mundo de los
negocios.
3.- Conflictos burocracia-público: se resuelven definiendo al público como cliente

2. Formas y dinámicas de las organizaciones: perspectivas estructurales y

neo-institucionalistas
2.1 ESTRUCTURA DE LAS ORGANIZACIONES Y CONCEPTO DE COORDINACIÓN

Estructura: Conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, consiguiendo
luego la coordinación de las mismas.
• Explican las formas fundamentales en que las organizaciones coordinan su trabajo
1. Adaptación mutua: Coordinación mediante comunicación informal
2. Supervisión directa: Coordinación al responsabilizarse una persona del trabajo de las demás.
3. Normalización de los procesos de trabajo: Cuando el contenido del mismo queda especificado, es
decir, programado
(*) Normalización: <<la coordinación de las partes se incorpora en el programa (de trabajo) al
establecerse éste, reduciéndose en consecuencia la necesidad de una comunicación continuada>>
4. Normalización de los resultados del trabajo: al especificarse los mismos, como pueda darse con
las dimensiones del producto o del rendimiento.
5. Normalización de las Habilidades del trabajo: cuando ha quedado especificado el tipo de
preparación requerida para la realización del trabajo.

2.2 LAS PARTES FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACIÓN (MINTZBERG)

NÚCLEO DE OPERACIONES
•Son los que realizan el trabajo básico directamente relacionado con la producción de bienes y
servicios

22
•4 funciones principales:
1) Asegurar los inputs para la producción.
2) Transformar inputs en outputs.
3) distribución de outputs.
4) apoya directo a las funciones de input, transformación y output.

•Amplio grado de normalización, es el centro de la organización

•Supervivencia de la organización, ya que es la parte que produce resultados esenciales para su
supervivencia.

ÁPICE ESTRATÉGICO
Abarca todas las personas encargadas de una responsabilidad general de la organización: el director
general y los demás directivos de nivel superior cuyas preocupaciones sean de carácter global.
Este se ocupa de que la organización cumpla efectivamente, con su misión y de que satisfaga los
intereses de las personas que controlan o tienen algún poder sobre la organización.
•Máxima responsabilidad de la organización: misión, tiene la perspectiva más amplia de la
organización
•Obligaciones:
1) supervisión directa: Vela porque la unidad funcione como una unidad integrada
2) relaciones entorno: Contactos con el exterior, entrada y salida de información
3) Desarrollo estrategia de la organización: Llevar a cabo la misión de la organización

LÍNEA MEDIA
El ápice estratégico está unido al núcleo de operaciones mediante la cadena de directivos de la línea
media, provistos de autoridad formal.
•Directivos medios
•Autoridad directa sobre los operarios
•Estrategia de la Unidad que dirigen
También tiene trato con el exterior de la organización para tener una buena estrategia, viene a
desempeñar todos los roles del director general, pero en el contexto de la gestión de su propia unidad.
Recopila información de feedback respecto al rendimiento de su unidad, transmitiéndola parcialmente
a continuación a los directivos situados en puestos superiores al suyo.

23
TECNOESTRUCTURA
Formada por analistas que no están en el flujo de trabajo: lo diseñan, lo planifican, lo cambian, pero
no participan de él.
Los analistas de control de la tecnoestructura sirven para afianzar la normalización en la organización
•Técnicas analistas de diferente tipo:
- de trabajo (normalización de los procesos de trabajo),
- de planificación y control (presupuestación, contabilidad, normalizan los outputs)
- y de personal (normalizan las habilidades).

STAFF DE APOYO
Cuya función consiste en proporcionar un apoyo a la organización fuera del flujo de trabajo de
operaciones.
•Fuera del flujo de trabajo
•Apoyo indirecto a las misiones fundamentales
•Abarcan actividades fronterizas, constituyen mini organizaciones. Toman recursos de la organización
global, proporcionándole una serie de servicios concretos
•Pueden hallarse en diferentes niveles jerárquicos

2.3 Modelos de organización según Mintzberg

1. Estructura simple
Definición
Tecnoestructura mínima o incluso nula, reducido staff de apoyo, división poco estricta del trabajo
Diferenciación mínima entre unidades Pequeña jerarquía directiva Mínima planificación Poco staff

Características:
- Principal mecanismo de coordinación: Supervisión directa
- Parte fundamental de la organización Ápice estratégico
- Principal parámetro de diseño: Centralización
- Factores contingencia: Joven, pequeña, poca sofisticación técnica, entorno sencillo, dinámico

2. Burocracia maquinal
Definición
Características weberianas: responsabilidades, cualificaciones, vías de comunicación y reglas de
trabajo normalizadas, jerarquía de autoridad, especialización, rutina procedimientos formalizados,
reglas, comunicación formal, unidades de gran tamaño tareas agrupadas según su función, poder de
decisión centralizado, elaborada estructura administrativa, distinción entre línea y staff

24
Características:
- Principal mecanismo de coordinación: Normalización de los procesos de trabajo
- Parte fundamental de la organización: Tecnoestructura
- Principales parámetros de diseño: Elevada formalización, especialización vertical y horizontal
del puesto, agrupaciones generalmente funcionales.
- Factores de contingencia: Vieja, grande, reguladora, entorno simple y estable, sistema técnico
automatizado.
Ejemplo en la AP: ¬Gran parte de los ámbitos de gestión de las organizaciones públicas

3. Burocracia profesional
Definición
Cuanta para su coordinación con la normalización de las habilidades (formación). Se contra a
especialistas debidamente preparados para su núcleo de operaciones a los que se le confiere un control
considerable de su propio trabajo, el cual está muy especializado.
Control sobre el trabajo. En contacto con los receptores del servicio
Características:
- Principal mecanismo de coordinación: normalización de las habilidades
- Parte fundamental de la organización: El núcleo de operaciones
- Parámetros de diseño: Preparación, especialización horizontal del puesto, descentralización
vertical y horizontal
- Factores de contingencia: Entorno complejo y estable
Ejemplo en la AP: Centros sanitarios, educativos, muy extensivos en personal y en recursos
económicos.

1. La forma divisional
Definición
Mas que una organización integrada es Serie de entidades semiautónomas acopladas mediante una
estructura administrativa central. Imp. De las líneas medias (divisiones). Cada división tiene una
estructura propia. Se crean divisiones según los mercados a los que se atiende
Características:
- Principal mecanismo de coordinación: Normalización de los outputs
- Parte fundamental: La línea media
- Sistema de control del rendimiento, descentralización vertical limitada
- Factores de contingencia: Mercados diversificados, son grandes, viejas, directivos con ganas
de poder
Ejemplo en la AP: Agencias, organismos autónomos, empresas públicas

25
 2. Adhocracia
Definición
Innovación sofisticada: combina expertos de distintos campos para formar equipos de proyectos ad
hoc que funcionen sin impedimentos. Escasa formalización del comportamiento
Elevada especialización horizontal del puesto, basada en una preparación formal, tendencia agrupar
especialistas en unidades funcionales en lo correspondiente a asuntos internos, pero desplegándolos en
pequeños equipos de proyectos formados sobre la base del mercado para la realización de su trabajo.
Especialistas en unidades funcionales Fomento de la adaptación mutua
Características:
- Principal mecanismo de coordinación: Adaptación mutua
- Parte fundamental de la organización: staff de apoyo
- Especialización horizontal del puesto
- Entorno complejo, dinámico, joven, sistema técnico sofisticado, automatizado e influencia de
la moda
Ejemplo en la AP: Bastante excepcional, equipos temporales que gestionan proyectos complejos
(gestión de proyectos)-Reducido tamaño, por ejemplo, institutos universitarios de investigación.

TEMA 4: FUNCIONES Y RECURSOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

ESPAÑOLAS

4.1 Clasificación de las Funciones del Estado

4.1.1.- Gournay
1.-Funciones principales
a) F. De soberanía (Defensa, Relaciones exteriores, justicia...)
b) F. Económicas (Moneda, créditos, precios, energía, industria, transportes...)
c) F. Sociales (Sanidad, Derechos de los Trabajadores...)
d) F. Educativas y culturales (investigación pura, enseñanza...)
2.-Funciones auxiliares (De carácter “horizontal”, F. Comunes)
a) Administración de personal (selección, formación, empleo)
b) Adquisición de materiales (necesidades y gestión)
c) Presupuesto y contabilidad (decisiones presupuestarias y gestión contable)
d) Funciones jurídicas y contenciosas (dar forma jurídica proyectos-ley)
e) Documentación
3.-Funciones de mando
a) Trabajo de concepción: estudios, informes, etc.
b) Previsiones, programas

26
 c) Organización de servicios
d) Relaciones públicas
Muy ligadas al ejercicio de la autoridad

4.1.2.- Renata Mayntz

1.-Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno (seguridad Exterior)
2.-Reglamentación de las relaciones de los miembros del sistema (Seguridad Interior)
3.-Asegurar la capacidad de acción del sistema político-administrativo (abastecimiento de recursos,
IRPF, Servicio militar...)
4.-Satisfacción de las necesidades colectivas (sanidad, educación, parques, etc.)
5.- Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (igualdad social, sanidad universal
y gratuita, etc.)

4.1.3.- Mariano Baena

Las funciones del estado son la base para la determinación de las funciones de la Administración. El
análisis de las tareas está supeditado a los fines u objetivos que el estado debe cumplir.
Las funciones se pueden determinar tanto de manera ideológica como programáticamente. Hay
algunas funciones que deben ser asumidas por el estado centralizadamente. Hay que recordar que la
actuación de la administración está supeditada a la satisfacción del interés general.

Clasificación de las funciones

1. La función de apoyo a la decisión política como asesoramiento y asignación de recursos

(semejante a las de mando en Gournay).
- Proporcionar la información oportuna a los políticos sobre la realidad económica y
social
- Emitir un juicio sobre la viabilidad de las medidas en proyecto o estudio
- Formular un juicio técnico, sobre la formalización de la decisión (forma jurídica,
efectos económicos y sociales, etc.).
- Previsión sobre los medios
- Facilitar dichos medios a quienes deben realizar la ejecución

2. La función de ejecución (las principales en Gournay)

Aquí se agrupan la función de regulación y control y la función operativa. Pero hay diferencias:

Control:
- Regulación y control en el caso de cumplimiento de leyes (y también. Reglamentos)
- Actos de control, inspecciones y sanciones.

27
Operativa:
- Prestación de servicios, producción de bienes, e incidencia en general en la vida de
las personas.
- Creación de establecimientos específicos o empresas.

3. Función de mantenimiento (las auxiliares en Gournay)

- Obtención y gestión de los recursos necesarios: recursos humanos y financieros
- Reflejo en el Presupuesto
- Administración general

4.2.- Clasificación de las funciones del Estado según un criterio territorial o funcional
(Completar texto sobre organización administrativa en España)
A.-Entidades Territoriales: 3 elementos, territorio, población y organización.
• La Administración General del Estado: Tiene una personalidad jurídica propia
distinta de la del estado y cada CCAA. Incluye todos los departamentos ministeriales.
Hay que distinguir entre la administración central y la periférica
• La Administración autonómica: Cierto parecido a la AGE, con clara distinción entre
Gobierno (presidente y consejeros) y la Administración Autonómica. Las
comunidades autónomas pluriprovinciales también cuentan con su correspondiente
administración periférica a la cabeza el delegado territorial.
• La Administración Local: Ámbito territorial que se encuentra más cercano a los
ciudadanos y cuenta con una tradición fuertemente arraigada.

B.-Entidades no territoriales.: No presentan heterogeneidad en sus elementos, en función del grado

de independencia de las entidades territoriales y su sometimiento al Derecho Público o Privado.
• Los Organismos públicos: Presentan una cierta autonomía funcional respecto
a los servicios centrales de alguna administración territorial. Algunas están
sometidas al Derecho Público y otras a Privado.
Organismos públicos: Derecho Público
Entidades públicas empresariales: Derecho Privado
• Sociedades mercantiles: Cuyo capital sea mayoritaria la participación directa
o invertida de las Administraciones Públicas Territoriales, sus organismos
Autónomos y demás Entes Públicos. Se someten íntegramente al Derecho
Privado.
• Administraciones Mediales: Reconocidas en la CE y no puede postularse de
ellas un control o responsabilidad directas por parte del Poder Ejecutivo.
• Administraciones Independientes: Aquellos entes públicos dedicados a
especiales cometidos, los cuales exigen objetividad en su desempeño y por
tanto cierta independencia respecto del poder ejecutivo.

28
 • La Administración Corporativa: Conjunto de agrupaciones creadas por el
estado y dotadas de personalidad jurídica para la gestión de ciertos fines
públicos.

4.3.- Conceptos básicos en la determinación de funciones del Estado: Tareas, Funciones,

Competencias, Instrumentos (gubernamentales)
4.3.1 Tareas del Estado
Son todos aquellos ámbitos de actuación gestionados por los actores estatales mediante la utilización
de medios públicos o bajo directrices estatales (ej. Prestación de servicios sanitarios)
Reichard (1994) diferencia entre:
- Tareas que el Estado garantiza (auctoritas), financia y ejecuta el Estado (el ejército)
- Tareas que garantiza y financia sin ejecutarlas necesariamente el Estado (ej.,
infraestructuras).
- Tareas que garantiza (el Estado) pero no financia ni ejecuta (ej. Suministro eléctrico,
de gas)

El carácter de lo público
Bozeman defiende que lo público se puede entender desde tres ámbitos: Propiedad (privada o
pública), financiación (a partir del presupuesto gubernamental o pagos de los usuarios) y el control
(por las fuerzas políticas o del mercado).: Estas tres variables conforman un continuum.
El modelo dimensional de lo `público´ sostiene que lo público y lo privado son dimensiones, no
dicotomías, y que el grado `público´ de una organización está determinado por una mezcla particular
de autoridad política y económica que le afecta.
*Otros conceptos relacionados con “lo público”: medición del impacto de lo público en la economía
(gasto, déficit y la deuda) referidos al PIB.

El producto Interior Bruto (PIB):

«resume en un número toda la producción de bienes y servicios de todas las organizaciones privadas,
públicas y no gubernamentales, así como las unidades familiares en un país determinado durante un
período concreto (normalmente anual)»

- El gasto (Cláusula de estabilidad presupuestaria, reforma art. 135) de la

Constitución
- El déficit (diferencia entre presupuestos y gastos)
- La deuda

4.3.2 Funciones desempeñadas por las Administraciones Públicas

Las funciones desempeñadas por las Administraciones públicas: Se refieren a los fines que cumple el
Estado cuando realiza las tareas estatales.

29
Los fines están asociados a los resultados a conseguir. (i.e. La educación de los inmigrantes
supondrían aumentar la cohesión social, disminuir la inseguridad ciudadana, mejorar el empleo).
Fines🡪reflejados en los presupuestos 🡪 Resultados (i.e.disminuir un 15% la sensación de inseguridad
ciudadana)
Es difícil definir las funciones, y aún más aplicarlas, una misma función puede incluirse en distintos
programas (ej. Aumentar la cohesión social, puede afectar a Departamentos diferentes).

4.3.3 Competencias y tipologías de competencias

Competencias y tipologías de competencias: Son los poderes formalmente otorgados por la ley a las
autoridades públicas en cada campo de actividad (tradición napoleónica) (en los p. anglosajones:
“responsabilidades” o “Powers”). Se refiere a si los gobiernos regulan, implantan, evalúan, vigilan o
sancionan las políticas y las leyes.
🡺 2 tipologías de clasificación:
- Provisión= la responsabilidad de la existencia del servicio a que tienen derecho los y
las ciudadanos/as
- Prestación= la entrega real o la gestión del servicio

1) El diseño, planificación y establecimiento de estándares o metas: (Qué, quién, cuándo y

cómo). Capacidad de decidir las normas que determinan la logística del servicio
2) La regulación, (reglas que protegen a los consumidores (sentido estricto), cualquier decisión
de autoridad (sentido global)).
3) La prestación o entrega (gestión real del servicio por el propio personal, los que conllevan
ejercicio de la “auctoritas” los ejerce directamente el Estado (pasaporte, pensiones); o por una
contratación externa (i.e.restauración).
4) Control: supervisión, evaluación, inspección y sanción (esta es irrenunciable por parte de la
autoridad pública)
5) Financiación: a través de diferentes instrumentos.

4.3.4 Instrumentos
Los instrumentos del gobierno: método a partir del cual se estructura la acción colectiva para cumplir
una función estatal o enfrentarse a un problema público
1. Prestación directa
2. Corporación pública (ej. Paradores): una agencia u organización pública controlada por el
gobierno y de la que es propietaria.
3. Regulación económica (gas, electricidad): regulación que controla la entrada y la salida de las
empresas de un sector del mercado, los precios que se ponen a los usuarios finales y/o la
producción.
4. Regulación social (política farmacéutica): disposiciones normativas que regulan los efectos de
la actividad económica sobre la salud o el bienestar de los ciudadanos
5. La función aseguradora (pérdidas por sequías, tormentas, etc.): las compensaciones que el
gobierno paga a los individuos o a las empresas en la presencia de hechos extraordinarios
6. La información pública (medidas de seguridad, etc.): un instrumento empleado para producir
determinados efectos o impactos
7. Tasas correctivas (canon por contaminar, etc.)
8. Subcontratación

30
 9. Subvenciones
10. Préstamos y garantías de préstamos: los préstamos constituyen las cantidades de dinero que el
gobierno pide prestado al Tesoro y presta a individuos o entidades privadas, normalmente con
requisitos más favorables que en el mercado
11. Desgravación fiscal: deducciones que los individuos y las entidades privadas pueden realizar
para retrasar, reducir o eliminar su obligación fiscal.
12. Los cheque: "un subsidio que garantiza a un individuo un cierto poder de adquirir un bien o
servicio entre una lista restringida de estos bienes y servicios

Los instrumentos de la acción administrativa:

1. Normas de mandato y de prohibición (controlar y, dada la transgresión, sancionar)
2. Autorizaciones (se requieren para determinadas actividades privadas)
3. Transferencias financieras (becas, ayudas a la dependencia, etc.)
4. Estímulos positivos o negativos: predominantemente de índole económica
(subvenciones, gravámenes o cargas,)
5. La provisión directa de bienes y servicios a través de la acción administrativa pública

4.4.- Modelos administrativos contemporáneos (Lippi y Morisi, 2008:56-59)

Modelo Anglosajón:
- Primacía de la política y de la economía ante la Administración.
- Common law (Es el derecho creado por decisiones de los tribunales). Gran flexibilidad, cada
vez más próximo al continental.
- Abierto a la innovación.
- Ética profesional y autonomía individual.

Modelo Escandinavo
- Primacía de la sociedad y de los derechos de la persona sobre la Administración.
- La sociedad es más importante que el Estado y la Administración está al servicio de la
colectividad (alto sistema de protección y asistencia social).
- Moderadamente abierto a la innovación, pero con fuerte identidad.
- Ética profesional, respeto a los derechos individuales.

Modelo Europeo Continental

- Primacía del estado y de la administración sobre la sociedad.
- Adopción del sistema jurídico por códigos. Supremacía de las reglas sobre la discrecionalidad
individual y del Estado sobre la sociedad y la economía.
- Tradicionalmente bastante conservador.
- Reglas, sin autonomía personal.

31
4.5.-Sobre el Estado del Bienestar
Tipología de Titmuss (60s)

1. Modelo residual: instituciones de asistencia social entran en juego allá donde no llega el
mercado o la estructura familiar, es decir, limitan su intervención a los grupos marginales.
Modelo mínimo y focalizado.

2. Modelo industrial basado en el rendimiento: la asistencia social se asocia a lo económico y

se provee en función del mérito, de la productividad y el rendimiento en el trabajo, las
pensiones son un ejemplo.

3. Modelo redistributivo institucional, la asistencia social es una institución social más que
provee servicios universales, es pública y no opera en función del mercado.

Tipología de Esping-Andersen (80s)

1. Vértice liberal (mundo anglosajón). Se corresponde con el residual. A falta de una solidaridad
entre las clases, la atención social pública es selectiva y está centrada en los más pobres, las
clases medias complementan algunos de estos servicios con sistemas privados de mayor
alcance, y hasta cierto punto funciona el criterio de que sean las leyes del mercado las que
definan los niveles y los costes de la atención social.
2. Vértice corporativista, conservador (mundo germano). Se corresponde con el industrial. El
Estado garantiza económicamente una atención social cuyo criterio es el trabajo, en gran
medida ejecutada por las organizaciones del entorno de la Iglesia y que va dirigida a las clases
medias y trabajadoras (cuando estas fallan, interviene el Estado).
3. Vértice socializante (mundo nórdico). Se corresponde con el modelo redistributivo anterior.
Bajo las premisas de igualdad de oportunidades y pleno empleo, el Estado provee servicios
universales.

TEMA 5: ESTRUCTURA, Y GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS.

5.1 Introducción:
- El sistema español de función pública es mixto: combinación del modelo cerrado (sistema de
puestos) y del modelo abierto (o sistema de carrera).
- Reserva de ley: la Función pública requiere regulación por el Parlamento (el Gobierno puede dictar
reglamentos posteriormente).
- Normativa básica: el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) (2007) y normativa de
desarrollo.
🡪 Sistema de empleo (abierto) ó sistema de puestos

-lo importante es el puesto, se analiza y define orgánicamente el mismo.

-selección en base a las cualidades y aptitudes del candidato a las características del puesto.

32
-cuentan la especialidad profesional, la experiencia.
-La Administración no asume un compromiso de desarrollo de carrera administrativa.
🡪 Sistema de carrera (cerrado) ó sistema de categorías

-Exige existencia de una estructura de categorías (Cuerpos o escalas en España; <clases> en Gran
Bretaña, <corps> en Francia) a los que se pueden desempeñar varios tipos de funciones
genéricamente.
- El marco de referencia es la actividad profesional y no el puesto.
- Este sistema opta porque el individuo pase toda su vida dentro de la administración y se vaya
formando.
- La formación exigida para el ingreso en cada cuerpo debe corresponder al contenido profesional de
los puestos a los que sus miembros tienen acceso.
-Derecho de los empleados a recorrer un itinerario profesional.

5.2.-EVOLUCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO

5.2.1.-Cinco etapas que reflejan distintos tipos de ejercicio de la función pública:
1. Los funcionarios públicos como servidores personales: Los funcionarios públicos como
servidores personales s. XI y XII (clérigos, militares, miembros de la corte,…). Sin diferencias entre
esfera pública y esfera privada. Su influencia dependía de la capacidad de control que el monarca
tenía sobre su reinado y de la relación entre la casa real y la administración del territorio bajo su
mando

2. Los funcionarios públicos como servidores estatales: La administración de los asuntos del
monarca y del Estado se separa y los funcionarios trabajan bien para el Estado bien para el rey. En el
período de las monarquías absolutas, los empleados seguían aún gestionando los asuntos personales
del monarca, pero se iban formalizando paulatinamente sus tareas, sus competencias y sus
remuneraciones. Aunque no había todavía una división estricta entre la esfera pública y la privada, la
monarquía era considerada como la entidad que debía procurar el bienestar a los súbditos, así como
controlar el sistema impositivo. En este período se comenzó a distinguir entre los puestos políticos de
alto rango, ocupados por clérigos, y los puestos técnicos o de rango medio, desempeñados por
abogados.

3. Los funcionarios públicos como servidores públicos: Los funcionarios comienzan a servir al
público y se independizan paulatinamente de la monarquía. En el período que abarca entre 1780 y
1880 se gestó la moderna función pública con la presencia de dos características importantes: la
militarización y el control político de la función pública (Jiménez Asensio 1989). El siglo XIX fue
una época convulsa de guerras continuas en la península y en Iberoamérica como consecuencia de la
descolonización. Los soldados que volvían de las colonias fueron ocupando puestos administrativos
tanto técnicos como políticos, por lo que la función pública se fue “militarizando”.

33
4. La función pública como servicio protegido: El objetivo principal durante esta época era proteger
a los funcionarios frente al cese discrecional de los políticos. Entre finales del siglo XIX y principios
del siglo XX, la situación jurídica de los funcionarios se regularizó. Frente a los sistemas de lázaros
(muertos que resucitaron), pucherazos, aumentar los funcionarios con derecho a voto…

5. La función pública como servicio profesional: Los empleados públicos se convierten en

funcionarios altamente especializados. Una vez conseguida su protección frente a los vaivenes
políticos, se enfrentaron al reto de la profesionalización para poder afrontar las tareas de un Estado del
Bienestar en continua expansión.

5.2.2.-Hitos Normativos: Siglo Xix Hasta La Actualidad (Adela Texto)

Real decreto de bravo de murillo (1852)
Fue una etapa marca por los pronunciamientos militares que marcaron la historia política de España.
Podemos hablar de que es la primera regulación general frente a regulaciones parciales que habían
tenido lugar.

Es una reforma “interdepartamental” ya que abarca: el ingreso, ascenso, retribuciones, derechos y

deberes de funcionarios. Además, tiene un elemento racionalizador que divide en 5 categorías de
funcionarios (jefe superior, J. de Admón., J. de Negociado, Oficial y aspirante a Oficial) que sin
embargo no se llegó a aplicar.

El Estatuto de Maura de (1918)

Contexto: Extrema inestabilidad politica, unido al caos institucional tuvo lugar un logro
gubernamental fruto de las reivindicaciones violentas del funcionariado.
Provoco la extensión de todo el funcionariado de la ansiada estabilidad que habían conseguido para si
los diferentes cuerpos especiales y se consolida tambien la vía de la oposición para el acceso al
conjunto de los empleados, que ya estaba en vigor para los integrantes de los cuerpos especiales.
Además, la norma tambien buscaba solventar la penuria económica de amplios sectores de este. No
obstante, fue insuficiente.

Ley de funcionarios civiles de 1964

Contexto: Época de cambio y giro tecnocrático del régimen franquista en consecuencia de la toma de
las riendas del poder por parte del Opus Dei.
Sigue habiendo una penuria económica en las retribuciones la cual se intenta solventar. Además, se le
da la vuelta al sistema introduciendo elementos racionalizadores como definición expresa del sistema
de cuerpos (cuerpos generales y cuerpos especiales con la estratificación de los cuerpos generales.
Tambien dicha racionalización estuvo acompañada por la creación de órganos responsables en materia
de personal y en materia de ordenación de la función pública con la introducción de la clasificación de
puestos de trabajo de modo que la trayectoria profesional pasaría a estar marcada por la pertenencia al
cuerpo y por el puesto que se ocupa.

34
5.2.3 Cuerpos de Funcionarios: Especiales vs Generales
El hito clave de esta etapa (Maura) son los surgimientos de los cuerpos especiales, como copia del
modelo francés para atajar el Spoils system, por ello se constituyeron grupos de funcionarios
aduciendo conocimientos técnicos de los cuales la administración no podía prescindir y por ello
fueron surgiendo funcionarios en base a unas características comunes (personal técnico y facultativo).
Características de su configuración:
- Presentaban escalas cerradas y exigían una titulación específica para el ingreso.
- Fijaron el ascenso mediante antigüedad.
- No aplicaban el turno de cesante, se vetaba el ingreso tras un periodo de cesantía.
- La posibilidad de obtener mejoras económicas o retributivas.

Poder:
• Autogobierno Corporativo (reglamentos específicos de cada cuerpo)
• Auto reclutamiento (manifestación del primero , autorregulan su crecimiento)
• Patrimonializarían (de algunos sectores de la administración, apropiación)
• Departamentalización (se ubican en un solo departamento – ej. Inspectores de Hacienda)

A partir de la ley de 1964

Cuerpos Generales: se refiere tanto al Cuerpo formado por graduados universitarios, a los que la Ley
asigna funciones de estudio asesoramiento y gestión superior, como al cuerpo Subalterno, con
funciones de vigilancia custodia y porteo.
-(art. 23) funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa, con excepción de las
reservadas expresamente a otras clases de funcionarios (Cuerpo Técnico, Administrativo, Auxiliar y
subalterno).

Cuerpos Especiales: (desde Catedráticos de universidad a guardas forestales, letrados del Consejo de
Estado, Torreros de Faro, Ingenieros de Caminos, obreros y conductores del parque móvil, los
diplomáticos y los carteros).
(art. 24 LFCE): ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los
que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función
administrativa que les está encomendada.
• Se constituyen por ley. Se rigen por disposiciones específicas

Los primeros gobiernos socialistas y la reforma de 1984

Durante el régimen franquista, la carrera administrativa, la situación profesional y el salario de los
funcionarios estaban determinados por los cuerpos.

35
Básicamente, se pueden identificar tres componentes del poder de los cuerpos durante la dictadura de
franco:
1) tenían cierta capacidad de autofinanciación mediante el cobro de tasas especiales a los ciudadanos
por los servicios que les prestaban;
2) poseían capacidad de autogobierno para proteger sus intereses;
3) podían vetar las propuestas de los políticos en temas de personal.
Los cuerpos manejaban la administración como una parte de su patrimonio. por estas razones, el
Gobierno socialista intentó desafiar el poder de los cuerpos más fuertes, aquéllos que requerían de una
licenciatura universitaria para acceder a ellos.
El contexto en el que se aprueba esta norma responde ya a la etapa democrática, una vez aprobada la
Constitución de 1978. Dados los primeros pasos hacia una transición moderada para poner los
cimientos del nuevo sistema político, todo estaba por hacer y la Administración y su necesaria
reforma no constituía una prioridad. Es en el año 84 cuando se aprueba una norma urgente de medidas
para la reforma de la función pública.
Uno de los propósitos fundamentales de la norma estaba dirigido a debilitar el poder de los altos
cuerpos del estado, ya que el PSOE ve con desconfianza un funcionariado que no había sido depurado
instalado en amplios resortes de las instituciones y con amplias cotas de poder.

En la reforma de 1984, pensada inicialmente como ley urgente se distinguen 4 elementos principales:
1) Se trata de desdibujar a los cuerpos y trasladar al sistema de puestos distribuido en niveles la
consideración de la estructuración de la carrera y el sistema de retribuciones
2) Rompe con la práctica de la adscripción de los puestos a un cuerpo particular, ya que
solamente se debe acreditar el nivel educativo requerido para el puesto
3) Promueve la fusión de cuerpos que realizan la misma actividad y en otros casos su
amortización o desaparición.
4) La norma abrió la puerta a la contratación laboral, debido a la ausencia de adscripción de los
puestos a los cuerpos.

EBEP 2007
La transferencia de competencias, recursos humanos y presupuestarios a las Comunidades Autónomas
y el aumento de la complejidad del empleo público propiciaron cambios en el marco regulatorio de la
función pública.
Por un lado, los recursos humanos de la AGE han estado sometidos a cierta tensión durante el proceso
de descentralización de funciones estatales. Las continuas transferencias de funciones y de personal
hacia las CCAA han supuesto, en ocasiones, excedentes (o déficit) de personal en ministerios que han
transferido competencias. Adicionalmente, la descentralización ha dejado a la AGE competencias
mixtas: la prestación directa de servicios (recaudación de impuestos, expedición del documento
nacional de identidad y del pasaporte, prestaciones de la seguridad social...), planificación de políticas
públicas, regulación de actividades privadas y control y supervisión de algunas tareas ya
descentralizadas.

36
El deslizamiento paulatino de las actividades estatales hacia tareas de planificación, regulación y
supervisión no se ha acompañado con cambios legislativos que permitan a la AGE flexibilizar y
adaptar sus recursos humanos a esta situación.
Por otro lado, la proliferación de regímenes especiales para determinados grupos de empleados
públicos supone una huida de la rigidez y la uniformidad de la legislación básica común (Comisión de
Expertos 2005).
Estos regímenes especiales incluyen a los servicios de salud, personal docente e investigador,
miembros de las fuerzas armadas y de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, jueces,
magistrados, fiscales, personal al servicio de la administración de justicia, y el personal de las Cortes
Generales. Adicionalmente, se ha consolidado un modelo dual de convivencia del derecho de la
función pública y el derecho laboral pero con una imbricación legislativa y jurisprudencial creciente
entre ambos.

a) Intenta sintetizar los derechos y deberes fundamentales y la regulación jurídica básica del
personal

b) Normativa básica de todos los funcionarios públicos independientemente del nivel territorial
u organización en la que preste sus servicios (ver excepciones anteriores).

c) Simplificación en la clasificación de los empleados públicos. Se adapta a los cambios en el

sistema educativo.🡪 (Parrado, 2017:324)🡪equivalencias títulos educativos.
d) Introduce la idea de la carrera horizontal, progresión sin necesidad de ocupar un puesto
jerárquico superior
e) Evaluación del desempeño con efectos en la promoción, provisión y mantenimiento en un
puesto de trabajo y las retribuciones complementarias vinculadas a la productividad
f) Negociación colectiva, común para personal funcionarial y laboral
g) Se desarrolla la figura del directivo público, diferenciado del resto de la función pública.
h) Introducción de valores de ética pública

5.4 ESTRUCTURA DEL EMPLEO PÚBLICO

5.4.1.-Clases de empleados públicos
CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS (EBEP) (ART.8) (IV)
a) Funcionarios de carrera
1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una
Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el
desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el
ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del estado y de las
Administraciones Públicas, corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos
que en la ley de desarrollo de cada Administración pública se establezca

37
 b) Funcionarios interinos
1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia,
son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando
se dé alguna de las siguientes circunstancias:
a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera
b) La sustitución transitoria de los titulares
c) La ejecución de programas de carácter temporal
d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período de doce
meses

c) El personal laboral
1. Es personal laboral el que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de
las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios
retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser
fijo, por tiempo indefinido o temporal
2. La Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios
para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral,
respetando en todo caso lo establecido en el artículo 9.2

Especificidades del Personal Eventual:

1. Su régimen jurídico es el de la jurisdicción de lo social
2. Excluye el nombramiento legal y la toma de posesión como fórmula para la integración en la AP
3. Ocupa un PUESTO de trabajo (sistema de puestos)
4. No ocupa PLAZA, en el sentido de posesión que se le da al funcionario
5. Carrera administrativa reservada a funcionarios, pero los laborales tienen derecho a la promoción
profesional de acuerdo con los convenios colectivos
6. Se agrupan en GRUPOS PROFESIONALES (1-8)

d) El personal eventual
1. Es personal eventual el que en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza
funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido
con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin.

2. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos
de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal. El número
máximo se establecerá por los respectivos órganos de gobierno. Este número y las condiciones
retributivas serán públicas.

38
3. El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la
autoridad a la que preste la función de confianza o asesoramiento.

4. La condición de personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o
para la promoción interna.

5. Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el

régimen general de los funcionarios de carrera.

e) El personal directivo
1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las administraciones
públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración.

2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a

cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia,
responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido
fijados.

4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de

materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta Ley. Cuando el personal directivo reúna
la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta
dirección.

¿Por qué profesionalizar la Dirección Pública?

•Delimitación de la función directiva: Direcciones Generales (DDGG) (política) y Subdirecciones
(SubDirecG ) (Adminsitración ).
•Las DDGGA= > Leyes de Administración (Ley 40/2015).
•LasSubDireccG 🡪leyes de función pública (Eª Básico del Empleado público, RDL 5/2015).
•Cuestión organizativa: Monografías de puestos (naturaleza, dependencia, funciones, perfil
competencial) 🡪 proceso competitivo: libre concurrencia.

Nunca habíamos tenido tantos directivos públicos. Tendríamos que remontarnos mucho en el tiempo
para identificar un momento en que, a pesar de tanta densidad directiva, el rendimiento institucional
de nuestro sistema público haya sido peor. Disponemos, en efecto, de decenas de miles de directivos
públicos que prestan sus servicios, siempre temporalmente o dependiendo de los ciclos políticos, en

39
las Administraciones estatal, autonómica y local, así como en sus respectivos sectores públicos. Pero
algo falla con estrépito. La nota que une a gobernantes y directivos es la de confianza política o
personal de los primeros en los segundos. Si son del partido o partidos que gobiernan, mejor. Si no,
que sean simpatizantes o amigos políticos. Lo importante es que acrediten lealtad política absoluta y
sigan a pies juntillas el guión oficial del gobierno de turno. Cualquier conducta de autonomía
funcional basada en criterios profesionales o alejamiento de la senda oficial, será de inmediato
conjurada. La guillotina del cese siempre está afilada, en especial cuando la confianza desfallece o se
deben pagar los platos rotos por algún desmán político que ha saltado a los medios. Los directivos
públicos en España son prolongación del poder, a quien no deben contradecir y siempre han de seguir.
Les va la existencia en ello.

Sólo la cultura patrimonial y la visión estrecha de una política de corto plazo puede justificar que con
cada cambio de Gobierno o de ministros o consejeros se renueven los equipos directivos que,
comienzan, así, a aprender sobre una hoja en blanco. Con costes elevadísimos. Más aun cuando la
estructura gubernamental es elenfantiásica, pues los cargos directivos se multiplican, o cuando se
renuevan gobiernos cambiando de sillas a buena parte de su personal directivo: lo mucho o poco que
sabían han de reaprenderlo. Costes elevadísimos en tiempo, en políticas y en dinero. También en
(peores) servicios a la ciudadanía.

Y ello lo estamos comprobando en estos tiempos en que política y gestión andan reñidas. La primera
no entiende que sin la segunda no es nada, y la segunda es la culpable universal de la impotencia de la
primera. La crisis Covid19 ha puesto a las Administraciones Públicas contra las cuerdas y, a pesar de
la proliferación de discursos autocomplacientes provenientes de la política o de la función pública, los
resultados, con las excepciones debidas, son muy deficientes en términos de calidad de servicios
públicos y de atención a la ciudadanía. ¿Qué parte de culpa tiene en ese deficitario funcionamiento el
hecho de que España, en todos sus niveles de gobierno, no disponga de estructuras directivas
profesionales? Mi tesis es que mucha. Las estructuras directivas de las Administraciones Públicas son
espacios de prolongación e incluso de penetración de la política en las organizaciones públicas y, por
tanto, ablandan los frenos del poder y pueden llegar incluso a torcer la profesionalidad e imparcialidad
de unas débiles estructuras funcionariales que se refugian en la gestión vicarial y en la zona de confort
para evitar cualquier confrontación con la política de la que siempre saldrán perdiendo. El poder no
admite limitaciones, menos aún cuando estas no están institucionalizadas.

La dirección pública profesional es una institución que cumple un doble rol: servir eficientemente al
Gobierno para realizar una mejor gestión pública de sus propios asuntos (por tanto, reforzar la política
y la calidad de los servicios que se prestan); y, en paralelo, reducir los espacios de discrecionalidad
política y reforzar la objetividad e imparcialidad creando un núcleo estratégico capaz de llevar a cabo
una interlocución efectiva recíproca y de retroalimentación entre el Gobierno y la Administración
(Política y Gestión). Al construirse sistemas públicos dicotómicos e incomunicados, resulta
absolutamente imposible configurar en las organizaciones públicas cadenas de liderazgo, pues estas
mimetizan el patrón político al limitarse su rol a la confianza y ser tales cargos directivos
absolutamente inestables, dependientes de los vendavales políticos y del humor de los gobernantes.

Por tanto, crear allí donde no existe un espacio de profesionalización de la función directiva en una
organización, comporta de inmediato cambiar los equilibrios de poder. Si tenemos decenas de miles
de directivos públicos que se nombran mediante sistemas de discrecionalidad absoluta o relativa por

40
los gobiernos (que, hoy en día, conciben la alta dirección pública como bolsas de clientelismo político
de los partidos) y queremos que tales directivos pasen a ser designados mediante criterios de
profesionalidad, debemos ser conscientes que ese proceso implica una revolución organizativa que
sólo un liderazgo político de primer nivel, fuerte, valiente y sostenido en el tiempo puede impulsar.
Esto lo han hecho innumerables democracias avanzadas y algunos países en desarrollo, pero no
España.

El modelo de dirección pública existente aquí pivota, por tanto, desde la politización intensiva propia
del spoils system a la discrecionalidad absoluta o acotada de un spoils system de circuito
cerrado (entre funcionarios). La variable profesionalidad no se mide, sólo se esgrime (curriculum
vitae o credenciales, de mayor o menor verosimilitud, de quien es designado). Tampoco se mide la
experiencia profesional ni se predice cómo ejercerá tal directivo el empeño profesional para el que
será nombrado. Se le presume política o discrecionalmente que actuará de conformidad con la
política. Lo demás no importa. O importa mucho menos.

La dirección pública, sin embargo, tiene connotaciones diferenciadas según de qué Administración se
trate. La AGE asigna las funciones directivas superiores (altos cargos) principalmente entre
funcionarios públicos, con excepciones tasadas. Los funcionarios públicos, así, se alinean, según el
ámbito de influencia, en el “bando azul” o “bando rojo” (ahora también en el “bando morado”). Ese
alineamiento marcará su existencia futura y “el turno (político-)directivo” para cubrir puestos de tal
condición cuando manden los suyos. Son reglas no escritas marcadas con fuego en la política y que
hasta la alta función pública respeta: procuran (aunque no siempre lo consigan, ejemplos hay de ello)
no hacerse daño recíproco (al fin y a la postre “son compañeros”). Cada funcionario designado
directivo, lo quiera o no, se incorpora para siempre a una familia política, con la consiguiente
“pegatina” de colores puesta en la frente que le acompañará durante toda su vida profesional. Quien
no tenga alineamiento ni simpatía conocida (o se mueva en un espacio de exquisita profesionalidad
autónoma) está condenado de por vida al ostracismo más absoluto: no disfrutará nunca (salvo
excepciones singulares) de las mieles del poder.

En las Administraciones autonómicas la cuestión es más burda. Salvo algunos débiles criterios de
profesionalización mal entendida en ciertos casos, la politización es allí extensiva. En algunos
contextos no disponer de “carnet” de partido prácticamente te cierra cualquier posibilidad de ejercicio
de funciones directivas. Cuando hay cambios políticos constantes, la alta Administración se asemeja
a una noria y las políticas quedan varadas en tierra de nadie. La página en blanco se abre con pesadez
eterna. No hay memoria institucional, ni nada que se le precie. Si la estabilidad política es la regla,
tampoco se está exento de tales problemas. Cambios de personas titulares de departamentos conllevan
nuevos equipos directivos, aunque sean del mismo partido. Y vuelta a empezar. Mientras tanto, los
problemas se acumulan y la vida sigue. Lo mismo pasa en las entidades del sector público, también en
las estatales. Y, en el ámbito local, especialmente en los municipios de gran población y diputaciones
provinciales, la función directiva tiene una honda penetración de la discrecionalidad política (aunque
sea de nombramiento entre funcionarios) o allí donde se ha “profesionalizado” el proceso real, por lo
común, ha sido una mentira piadosa.

Además, en la delimitación de la función directiva hay un problema de perímetro y de marco jurídico.

El perímetro de la función directiva en las Administraciones Públicas debería alcanzar, como mínimo,
a las direcciones generales, a las subdirecciones (o primera línea de responsabilidad directiva

41
funcionarial) y a las direcciones de entidades del sector público. Y si así fuera, la siguiente cuestión es
obvia: esos tres espacios directivos no disponen de marcos de regulación homogéneos. Las
direcciones generales se regulan en leyes de Administración; las subdirecciones generales en la
legislación organizativa y, sus modos de provisión, en la de función pública; mientras que en las
direcciones de las entidades del sector público la diáspora (auto)normativa es absoluta. Sólo creando
un Sistema de Alta Dirección Pública de la Administración y del Sector Público se puede enmendar
ese déficit. Y ello requiere sustraer de la perversa noción de “altos cargos” a las direcciones generales,
así como incorporar dentro de la noción de Alta Dirección Pública a las subdirecciones generales (o
niveles técnico-directivos primarios de la función pública) y a las direcciones de las entidades del
sector público. Sólo un marco normativo propio que defina orgánicamente y estatutariamente la Alta
Dirección solventaría ese problema.

Definido el perímetro y el marco jurídico, el siguiente paso es organizativo. La Dirección Pública es

organización y su existencia está pendiente, salvo las estructuras horizontales perennes, de las
prioridades políticas que cada gobierno ponga en circulación. Los perfiles directivos deben disponer
de monografías de puestos que identifiquen su naturaleza, dependencia, funciones y perfil
competencial exigido para su desempeño. Una vez hecho este trabajo, hay que abrir procesos
competitivos a los que concurran libremente candidatos (sea un proceso interno o abierto). Sin libre
concurrencia no hay dirección profesional. Y, una vez abierto un proceso competitivo, cuya ejecución
la debe llevar una instancia u organismo dotado de autonomía funcional y con garantía de
imparcialidad efectiva, el siguiente mojón en el proceso requiere contrastar que las personas que
compiten acreditan las competencias profesionales exigidas para predecir un buen desempeño
directivo en ese área o sector. Si esto tampoco se hace, hablar de función directiva profesional es un
pío deseo. Una vez cribados los candidatos idóneos puede haber margen de discrecionalidad en los
nombramientos o se deberá designar al candidato mejor situado. El primer sistema, que admite
márgenes de discrecionalidad política, es adecuado para sistema en transición desde un modelo de
dirección pública politizado a otro de profesionalización gradual (Portugal). El segundo es propio de
sistemas de profesionalidad directiva asentados (por ejemplo, Reino Unido, países anglosajones y
nórdicos).

Hay, también, exigencias existenciales para que la función directiva trabaje por objetivos, sea
evaluada y, por consiguiente, disponga de un sistema de premios y castigos en función de resultados,
admitiéndose solo los ceses en los supuestos de que tales objetivos no se alcancen. Sin embargo, los
contratos de gestión son una debilidad consustancial (por las dificultades que acarrean su correcto
diseño y ejecución) de los modelos de transición directiva desde un modelo político a otro
profesional; manteniendo su efectividad en los modelos profesionales asentados. Pero aun así, aunque
no funcionen adecuadamente los sistema de control de gestión directiva, la profesionalización de esos
niveles puede salvaguardarse con la exigencia, propia de los modelos de transición, de un sistema de
nombramientos por períodos definidos que eviten los ceses discrecionales. Una función directiva que
admite ceses discrecionales no es por definición profesional, sino politizada, por mucho que se adorne
en el resto de las fases (algo que así se constata en las leyes de función pública de las diferentes
CCAA que han desarrollado el EBEP, donde se ha incorporado el sistema de libre cese frente a los
nombramientos en procesos competitivos). Eso falsea radicalmente el sistema. Y convierte en mentira
el adjetivo “profesional”.

Concluyó: reservar los órganos directivos al libre cese y provisión del Gobierno de turno es politizar
ese espacio de la alta Administración. Hacer esa reserva para su cobertura exclusiva o preferente por

42
parte de altos funcionarios de forma discrecional es conjugar corporativismo y politización en la
cobertura de tales puestos directivos. La profesionalización real de la dirección pública exige el
nombramiento bajo criterios exclusivos de adecuación de las competencias profesionales de la
persona al órgano o puesto directivo y el mantenimiento del ejercicio de sus funciones mientras se
desempeñen adecuadamente en torno a los objetivos marcados. Hay, no obstante, un modelo de
transición o de profesionalización relativa que exige acreditación previa de competencias, pero deja
espacios, si bien limitados, a la discrecionalidad política, propio de países en transición. El riesgo que
se corre en este último caso es que la profesionalización quede devorada por la política mediante
artimañas o procesos de acreditación de competencias blandos o a través de la construcción de
perfiles ad personam. Cuando está en juego el poder “de los nombramientos” y cambiar sus propios
equilibrios (antes dominados absolutamente por criterios políticos), el espacio de profesionalización
puede sufrir embates permanentes y durísimos que incluso pueden desdibujar su esencia. La única vía
de impedir esto es institucionalizar adecuadamente el proceso y, sobre todo, disponer de un órgano de
acreditación/selección que sea íntegro, objetivo, imparcial y evite todo contagio de los partidos
políticos. Las personas que integren ese órgano son determinantes. Tarea difícil en un país en el que la
política prácticamente ha depredado todos los órganos de control y regulación hasta acabar con su
legalmente predicada “independencia”. Por eso, sólo un liderazgo político fortísimo y sostenido
conseguirá cambiar las reglas de juego. Y hoy en día, con toda franqueza, no lo veo por ningún sitio.
Me encantaría equivocarme.

5.4.2.-Grupos de Clasificación profesional del personal funcionario de carrera

• Estructura de la FP ESPAÑOLA ley 30/1984 (antes del EBEP)
• Grupo A (nivel 20-30)
• Grupo B (16-26)
• Grupo C (11-22)
• Grupo D (9-18)
• Grupo E (7-14)

Grupos de Clasificación profesional del personal funcionario de carrera (art. 76 EBEP) (Ley
7/2007 -EBEP): niveles de 1-8

• Grupo A:
• A1
• A2
• Grupo B
• Grupo C
• C1
• C2

Grupo A (Título de grado). La diferencia entre A1 y A2 estará en función del nivel de

responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
Grupo B (Título de Técnico Superior).
Grupo C : C1, título de Bachiller o técnico; C2, Título de graduado en educación.

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SUBGRUPO A1:
Funciones directivas de gestión, inspección, ejecución, control estudio y propuesta de carácter
administrativo de nivel superior.

SUBGRUPO A2:
Colaboración en funciones administrativas de nivel superior y tareas propias de gestión administrativa
(persona de apoyo de un jefe de Servicio o de los Jefes de Sección en Personal, Administración, etc.).

GRUPO B. Tareas de ejecución y gestión.

SUBGRUPO C1
Cuerpo administrativo: colaborar en la realización y aporte de datos de informes, propuestas,
expedientes, control, seguimiento, registro y archivo de expedientes y documentación, manejo
ordenador y tratamiento de textos.

SUBGRUPO C2
Cuerpo Auxiliar: atención al público. Mecanografiado, incorporación de documentos a los
expedientes, archivo y registro, operaciones simples y repetitivas.
Cuerpo subalterno: Tareas de vigilancia, custodia, porteo u otras análogas.

5.4.3 El empleo público local

El empleo público local presenta dos peculiaridades destacables respecto al resto del empleo público.
Por un lado, por el predominio de los contratados laborales y por otro la presencia en las entidades
locales de los habilitados nacionales (cuerpo estatal).
Los efectivos de personal laboral vienen a representar el porcentaje mayoritario del empleo en el
ámbito local. Esto ha llevado a gran parte de la literatura a asociarlo a las prácticas clientelares
patrimonalizadoras de lo público.
En las entidades locales encontramos una doble diferenciación entre su personal: Por un lado,
funcionarios de la administración Local con habilitación de carácter nacional y por otro los
funcionarios propios de la corporación.

Funcionarios de habilitación nacional:

- Seleccionados y formados en la Administración central y destinados a los municipios.
- Orígenes: S. XIX, consolidación en el franquismo: estatalización y centralización.
Clasificación:
-Secretario/a: 1.a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo
(entrada/superior)

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-Intervención-Tesorería : 1.b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera
y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación. (entrada/superior). Refunde los antiguos
interventores y depositarios.
-Secretaría-Intervención: funciones 1.a) y 1.b), salvo tesorería.

b) Funcionarios propios de la corporación (A. Local):

Escala de Administración general. Subescalas:
i. Técnica
ii. Administrativa
iii. auxiliar
iv. subalterna

Escala de Administración especial.

Subescala técnica🡪se exige un título académico o profesional determinado (técnicos superiores,
medios y auxiliares)
Subescala de servicios especiales 🡪 (labores específicas: policía local, personal de oficios, etc.)
En cuanto al personal eventual en las entidades locales: Puede existir, pero su número máximo
dependerá del tamaño del municipio (población) (ej. Aytos. entre 20.000 y 50.000 habitantes, su
número no puede exceder de 7).

5.5 Instrumentos de gestión de recursos humanos

Función de personal en las organizaciones complejas
Política de personal: Empleamos este concepto cuando orientamos nuestra visión de las personas en
una organización hacía unos fines determinados. Esto es, los fines o metas hacia donde se quiere
conducir a la misma.
Gestión de personal: Tendría que plasmarse en dotarse de los recursos y emprender las iniciativas
necesarias para que dichos objetivos estratégicos se cumplieran.
Administración de personal: Aquellas acciones rutinarias (altas,bajas,nominas) que acontecen en el
día a día a dicho colectivo.

5.5.1 RPT’s
Las RPT son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo
con las necesidades de los servicios.
Proceso previo en dos fases:
1. Realización de un Análisis y descripción de Puestos de Trabajo: Facilita el
conocimiento de las funciones, tareas y responsabilidades de las mismas y permite
identificar que aptitudes deben reunir los empleados públicos.

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 2. Realización de una valoración de Puestos de trabajo (importancia relativa de cada uno
de los puestos): Sobre las descripciones realizadas, permite establecer la importancia
relativa que cada uno de ellos tiene para la administración. estableciéndose criterios
para la ordenación del personal y para la fijación posterior de las cuantías retributivas
a percibir por los ocupantes de cada puesto de trabajo.

Toda RPT debe tener:

• Denominación y características esenciales de los puestos
• Retribuciones complementarias (CE)
• Requisitos exigidos para el desempeño

ELEMENTOS DE LA RPT QUE REFLEJAN CUESTIONES RETRIBUTIVAS:

• Complemento de destino (niveles): Viene determinado por los niveles fijados en las relaciones
de puestos de trabajo y su cuantía viene fijada anualmente por la ley de presupuestos del
Estado (niveles de 5 a 30🡪 en el EBEP, DE 1 A 8).
• Complemento específico (grado personal): destinado a retribuir las condiciones particulares
de algunos puestos en atención a su especial dificultad técnica, complejidad, responsabilidad,
penosidad, y/o peligrosidad, dedicación e incompatibilidad. Su asignación implica la
realización de una valoración de los puestos de trabajo y su cuantía puede ser diferente en las
diferentes AAPP.
El grado: se corresponde con alguno de los 30 niveles de los puestos de trabajo. El grado personal
se adquiere por el desempeño de uno o más puestos de trabajo del nivel correspondiente durante 2
años consecutivos o 3 con interrupción. También podrá adquirirse con la superación de cursos
específicos…). Reconocimiento de un nivel de competencia profesional

5.5.2 Reclutamiento y acceso al empleo público

Proceso mediante el cual una organización trata de captar el personal adecuado para cubrir las
necesidades detectadas en la planificación.
1º Determinación de necesidades y planificación del proceso selectivo: Que tipo de necesidad se
debe cubrir y que tipo de pruebas se deben superar.
2º Reclutamiento: Que puede ser interno o externo.
3º Selección: Se establece que las administraciones públicas seleccionan su personal, ya sea
funcionario, laboral, de acuerdo con su concurso, oposición, o concurso-oposición libre en el que
se garanticen los principios constitucionales.
4º Incorporación e integración: Tras las pruebas y las calificaciones, se hacen públicas la relación
basados por orden de puntuación, que se elevará al BOE. En los días naturales siguientes se
presentarán los documentos acreditativos exigidos por la convocatoria.
Concluido el proceso, serán nombrados funcionarios. Se añade la toma de posesión y juramento
por parte de este, que debe efectuarse en el plazo de un mes desde la notificación. La integración
se lleva a cabo dentro de la administración y es un proceso largo en el que intervienen las
personas, cultura y valores de esta.

46
El proceso
• La oposición : una o más pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los aspirantes y
fijar el orden de prelación
• El concurso: comprobación y calificación de los méritos
• El concurso-oposición: sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores

Defectos del sistema:

• Disociación entre los contenidos exigidos y el trabajo a desempeñar.
• Período de duración de las pruebas excesivamente largo
• Diseño de los temas de oposición (grupo A, unos 400 temas)
• Sobretitulación (Frustración?)
• Coste en tiempo y recursos de la preparación
• Períodos duración de las pruebas son excesivos
• Influencia real de los cuerpos en el proceso reclutador
• La composición de los tribunales varía (pruebas duran varios días)
• Incertidumbre en la continuidad de las pruebas.

5.5.3 La carrera
⮚ Indica la progresión adecuada de los empleados públicos a puestos sucesivos de mayor
responsabilidad, jerarquía y consecuentemente, de mayor remuneración por méritos
profesionales con arreglo a criterios previamente establecidos.
⮚ Influyen tres factores:

a) El puesto de trabajo (concreción de las tareas que debe desempeñar el funcionario).

b) El tipo de titulación a través del cual se ha accedido a la función pública (el grupo y
el cuerpo)

c) El grado personal (Ley 30/84): indicador de aptitud para el desempeño de puestos

de trabajo de mayor dificultad y responsabilidad.
⮚ Viene marcada en las RPT por el tipo de provisión del puesto:
❖ concurso
❖ Concurso específico
❖ libre designación
❖ Desde el EBEP (Ley 7/2007): “Carrera horizontal: “progresión de grado,
categoría escalón u otros conceptos análogos, sin cambiar de puesto de
trabajo” (no dllado.)

47
5.5.4 Sistema salarial

Fijadas mediante convenios colectivos entre el Ministerio de Hacienda, el de AAPP y los sindicatos.

Previsión anual de inflación y se propone en la Ley presupuestaria anual el máximo incremento global
permitido (incremento siempre por debajo del IPC)

• -Sistema mixto de retribuciones:

• salario base, el complemento de destino y los trienios o complemento de

antigüedad (30-50% retribuciones) = fijado en los Presupuestos GdelEº

• Partes variables: el complemento específico y el de productividad

(individual, entre un 11 y un 15% de la retribución total) (fruto negociación entre el
ministerio respectivo y el ministerio de Hacienda).

• (Comisión Interministerial de Retribuciones, CECIR).

TEMA 6: GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN EN UNA SOCIEDAD CAMBIANTE. NUEVA

GESTIÓN PÚBLICA, NUEVA GOBERNANZA.

1. La nueva gestión pública

🡪 Gerencialismo clásico
-Burocracia y rutina Administrativa (Weber)
-Taylor, Fayol, Gulick y Urwick
-separación entre decisión y acción (separación política y administración: Wilson)

🡪 Proposiciones básicas:
-El hombre es un decisor racional
-La motivación esencial es de índole económica
-siempre hay una solución idónea para cada caso
-armonía en la organización (el conflicto es negativo)
-la eficiencia puede lograrse mediante un diseño organizativo adecuado y los incentivos apropiados
-Las relaciones humanas son de gran importancia, adaptación a la organización sin que interfieran sus
problemas personales
-un sistema de supervisión y control.

Nueva Gestión Pública

Introducir en el sector público las condiciones de funcionamiento del sector privado. Próxima a la
escuela de la elección pública (Public Choice).

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 🡪 Propuestas de la NGP:
- Reducción del tamaño del sector público.
- descentralizar las organizaciones.
- jerarquías aplanadas.
- Ruptura del monolitismo y especialización.
- desburocratización y competencia.
- Desmantelar la estructura estatutaria.
- Clientelización.
- Evaluación.
- Cambiar la cultura.

La Nueva Gestión Pública dió lugar a una serie de prácticas en las administraciones públicas:
- Planes de calidad : Parámetros para certificar un nivel de calidad
- Cartas de servicios: La carta de servicios es un documento escrito a través del cual las
organizaciones informan públicamente a la ciudadanía y personas usuarias sobre
los servicios que gestionan; acerca de los compromisos de la calidad en su prestación y los
derechos y obligaciones que les asisten.
- Premios a las mejores “buenas prácticas”
- Consorcios públicos por la calidad (QEPEA, en la CAPV)
- Preocupación por los resultados

2. Nueva Gobernanza
Los estados por si solo no pueden solucionar en los problemas que concurren, por eso colaboran con
otros actores.
BANCO MUNDIAL (1998): 1ª en un uso extensivo del término
OCDE (2005): «(hace) referencia a las interacciones formales e informales que sustentan la adopción
de decisiones colectivas».
COMISIÓN EUROPEA (2001): se refiere a la manera en que la Unión utiliza los poderes que le
otorgan sus ciudadanos.

Elementos
1. Nuevo papel del Estado (Rhodes, Kickert, Peters,...) : No desaparece pero no tiene el mismo
protagonismo
2. Evolución principio de participación: Redefinición de la democracia representativa (+democracia
participativa)
3. Burocracias en red: Importancia de las intranets y también las relaciones interadministrativas.
4. Responsabilidad, receptividad e incremento de la deliberación (Laurence j. O´Toole, Jr.): Espacios
más amplios de participación cívica.

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 5. Rendición de cuentas o accountability (transparencia): Eficacia y coherencia. La buena
administración
6. Redes de actores (descentralización y cooperación): Traslado de la decisión hacia actores externos
7. Aplicable también a marcos políticos supraestatales y subestatales como la CAPV: Aplicable
también a marcos políticos supraestatales y subestatales como la CAPV

Diferencias entre gobernanza y gobernabilidad.

Gobernanza más vinculada a la sociedad
- Jerarquías aplanadas y actores que interaccionan entre sí.
- Sociedad y gobierno como interdependientes (necesidades y capacidades, también
interdependientes).
- (Fontaine: «…es una forma de regulación de las relaciones entre los actores políticos, sociales y
económicos, en el ámbito de la acción pública»
Gobernabilidad = asociada con la capacidad de sus instituciones para ejercer la autoridad pública e
impulsar un desarrollo económico, social y político duradero.
* vinculada a la aptitud de dirigir que es propia del sistema político, a las autoridades políticas

3. Gobierno electrónico
Se denomina e-Gobierno a la utilización de las TIC para mejorar y optimizar la prestación de servicios
públicos y la participación ciudadana en procesos de consulta y de elaboración de políticas públicas.

A) Administración e-electrónica
- La AP como prestadora de servicios
- Instrumentos: Páginas/ Portales web , Intranets, extranets, quioscos electrónicos

•Ofrece:
- Información en línea de servicios ya existentes
- Creación de nuevos servicios y programas
- Creación de nuevas herramientas de apoyo a la gestión interna
- Creación de nuevas estructuras organizativas
- Desarrollo temprano y progresivo

1. Sistemas de información (Nivel)

•Información básica
•Información sobre el funcionamiento servicios administrativos
•Es unidireccional

2. Interacción sin autentificación (Nivel)

•Permite la descarga de formularios desde la red
•Los ciudadanos/empresas pueden enviar información (AALL)
•La transacción es meramente informativa, sin efectos jurídicos relevantes

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 3. Interacción con autentificación (Nivel)
•Plenos efectos jurídicos
•Procedimiento administrativo en línea

4. Integración de servicios (Nivel): interacción múltiple entre distintas unidades de

administración o distintas AAPP, acceso por tipo de servicio.

B) E- Democracia
- Garantizar acceso de todos los ciudadanos a la red
- Aplicaciones simples: Correo electrónico, Listas de distribución, Foros web y foros de
noticias, Chats on-line, encuestas, redes sociales, etc.
- Nuevos canales: uso de las apps y de las redes sociales
- Extender la votación electrónica
- Procesos de toma de decisiones dando cabida a los ciudadanos
- Procesos más plurales de discusión y participación

C) E-Gobernanza
- Alude a una participación con compromiso (símil de los huevos fritos con bacón) (cerdo y
gallina)
- Corresponsabilidad
- Coproducción de servicios (ej. Cuando se organizan salidas para la limpieza de ríos y montes)
- Las TIC como herramientas que permiten un gobierno relacional

Los Cinco Principios Rectores de la ONU con respecto a los objetivos de la gobernanza electrónica
(Estudio de la ONU 2002):
1. Crear servicios relacionados con las decisiones de los ciudadanos.
2. Hacer que el gobierno y sus servicios sean más accesibles.
3. Promover la inclusión social.
4. Proporcionar información de manera responsable.
5. Emplear las TI y los recursos humanos de manera efectiva y eficiente.

Diferentes tipos de e-gobierno

♣Government to Government
♣Government to Business
♣ Government to Citizens

4. Gobierno Abierto
Fenómeno disruptivo, controvertido e interesante del debate actual sobre la práctica política, la
gestión pública y el fortalecimiento democrático

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informe OCDE: “gobierno abierto” como plataforma para implantar sólidos marcos jurídicos,
institucionales y políticos que rijan el acceso a la información, la consulta y la participación pública.
Ello contribuiría a mejorar el diseño y la formulación de las políticas públicas, luchar contra la
corrupción e incrementar la confianza de la sociedad en el sector público.

Tres pilares
1. Transparencia (saber): Fomenta y promueve la rendición de cuentas de la Administración ante la
ciudadanía (lo que está realizando y planes de actuación).
2. Participación (tomar parte): Favorece el derecho de la ciudadanía a participar activamente en la
conformación de políticas públicas y anima a la Administración a beneficiarse del conocimiento y
experiencia de los ciudadanos.
3. Colaboración (contribuir): Implica y compromete a los ciudadanos y demás agentes (empresas,
asociaciones, etc.) en el propio trabajo de la Administración.
Mejora la eficiencia del Gobierno federal y su cooperación con otros niveles de gobierno y las
instituciones privadas.

🡺 2 ejes
- Open data (formatos abiertos e interoperables que facilite el acceso)
- Open process: (Gobierno 2.0: la posibilidad de que los ciudadanos se organicen por sí mismos
al margen de los partidos e instituciones o de que colaboren abiertamente con la labor
administrativa o la disponibilidad de herramientas para que los ciudadanos controlen)🡪
supresión de intermediarios entre el gobierno y los ciudadanos (gobierno en red, gobierno
colaborativo,…).

Gobierno abierto en la actualidad

«Un gobierno abierto, es un gobierno que abre sus puertas al mundo, co-innova con todos,
especialmente con los ciudadanos; comparte recursos que anteriormente estaban celosamente
guardados, y aprovecha el poder de la colaboración masiva, la transparencia en todas sus operaciones,
y no se comporta como un departamento o jurisdicción aislada, sino como una estructura nueva, como
una organización verdaderamente integrada y que trabaja en red»

5. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LOS CIUDADANOS (TEXTO COLINO)

5.1. AP democrática y ciudadanía (roles y relaciones):
1. Ciudadano/a como elector/a político: Tradicionalmente, las instituciones han tratado básicamente al
ciudadano como votante. las elecciones se conciben como instrumentos prospectivos a través de los
cuales los partidos políticos obtienen información de los ciudadanos acerca de sus preferencias de
política pública. son, además, mecanismos retrospectivos por medio de los cuales los ciudadanos
tienen la oportunidad de premiar, o castigar, a los partidos o líderes políticos que [no] han trabajado de
acuerdo con sus preferencias.
2. Receptor/a de servicios públicos (Administrado, vieja expresión): en muchos países se ha
desterrado definitivamente el término de administrado, como es lógico por sus connotaciones de

52
sujeto pasivo, y se ha realizado un esfuerzo por la revitalización de los derechos de ciudadanía. Se
pide al ciudadano que actúe y opine.
3. Coproductor/a, cogestor y codecisor/a de los servicios y políticas públicas: En los últimos años han
surgido muchas críticas hacia la atribución de un papel de simple cliente para los ciudadanos. Entre
los elogios dedicados a las propuestas de la Nueva Gestión pública, el principal es la ubicación del
ciudadano en un lugar central del debate.

5.2 Creciente implicación de la ciudadanía en la acción administrativa

Uno de los cambios fundamentales en la administración pública de los últimos años ha sido la
creciente vinculación del Estado y la sociedad en la provisión de los servicios públicos. los gobiernos
han dejado de ser actores autónomos a la hora de ejecutar sus políticas y cada vez dependen más del
sector privado o del tercer sector para cumplir sus fines.
En un contexto de crítica que trataba de superar el insuficiente papel que desempeñan los ciudadanos
como simples electores o como clientes, se ha planteado últimamente la presencia de nuevos
ciudadanos, más exigentes con las instituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la
acción pública. se estaría produciendo una crisis en la aceptación de algunos valores tradicionales
como la jerarquía o la autoridad que son tan característicos de las organizaciones clásicas como los
partidos políticos, la iglesia o las administraciones. Estos valores estarían siendo sustituidos por
nuevas demandas de participación y cooperación por parte de una ciudadanía más educada y más
consciente de que las decisiones públicas afectan a sus vidas. incluso las formas de interés por los
asuntos públicos habrían variado.
asimismo, los partidos políticos, los gobernantes y las instituciones han reaccionado ante esos nuevos
valores y han comenzado a consolidar mecanismos institucionales y legislativos para promover la
participación ciudadana con el propósito de aumentar la legitimidad y la eficacia de los
gobiernos.Esto se ha reflejado incluso a nivel supranacional como, por ejemplo, en la regulación
europea sobre participación, que ha inspirado ya en nuestro país algunas reglamentaciones
autonómicas y nacionales.

5.3 Grados e instrumentos de Participación ciudadana en la Administración pública actual

(página 257 libro electrónico salvador parrado)
Diferentes grados:
i. La obtención, emisión y difusión de información: la provisión de información a los ciudadanos
constituye el primer grado en la escala de la participación. Cuando se habla de información debe
considerarse que ésta puede circular en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la
autoridad y descendente, desde los responsables públicos hacia los ciudadanos.
ii. La obtención de la opinión a través de la consulta (no vinculante) (encuestas de satisfacción,
consultas populares,) : . mediante la consulta se trata de recoger una opinión, que será tenida en cuenta
o no, pero que debe contribuir a esclarecer la decisión.
iii. La concertación (ej. AL21). Expertos interesados individuales o representantes de asociaciones:
que asegura la instrucción de un procedimiento entre la autoridad y la población, consideradas como
expertos interesados: la concertación implica la intervención permanente en estructuras sectoriales o
territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en
la formulación de las políticas públicas locales.

53
iv. La co-decisión (i.e.presupuestos participativos): es la participación en su sentido más estricto e
intenso, e implica compartir el poder con los responsables locales, autonómicos o estatales, la
co-decisión entre los ciudadanos y sus representantes. supone un alto grado de compromiso, una
especie de ligazón contractual entre unos y otros, que no obstante, en la práctica es todavía
infrecuente.

Diferentes instrumentos:
- Procedimientos tradicionales: son los mecanismos previstos en las normas procedimentales
administrativas tradicionales de información pública o vecinal o consulta obligatoria a
representantes de asociaciones
- Ciudadano como cliente (i.e. Cartas de servicio), sobre servicios concretos: en estas fórmulas
de participación el ciudadano es considerado un consumidor o cliente en la prestación del
servicio público. son los métodos vinculados al enfoque de la gestión de la calidad como las
encuestas de satisfacción.
- Democracia directa mediante consultas (i.e. presupuestos participativos): la finalidad de estos
métodos no es tanto implicar a los ciudadanos sobre un sector de actuación pública como
pedirles opinión acerca de un asunto específico.
- Innovaciones deliberativas: los jurados ciudadanos y los talleres del futuro: a través de tales
instrumentos se promueve el diálogo, la discusión y reflexión ciudadana sobre temas que les
afectan por medio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleres de
futuro.

5.4.- Las percepciones y las actitudes ciudadanas hacia las AAPP

- Insatisfacción del modelo burocrático tradicional.
- Calidad y eficiencia, pero también: equidad y participación.
- «Prejuicios negativos sobre la eficacia administrativa frente a actitudes positivas sobre los servicios
públicos concretos».

ϖ Estereotipos negativos para referirse a la AP en general:

1. La Administración pública como caja negra: Se refiere a la creencia extendida de que la
administración está formada por un abstracto e ininteligible conjunto de organizaciones preocupadas
más por los procedimientos que por el fin al que sirven
2. La AP como presunción de ineficacia: se supone que la administración y quienes trabajan en ella
son ineficaces o al menos más ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores.
3. La burocracia sin rostro: es frecuente considerar que los empleados públicos y la propia
administración carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.
ϖ Sin embargo, en las valoraciones concretas sobre determinados servicios la opinión mejora mucho y
se prefiere la oferta pública a la privada
ϖ Reconocer ciertos aspectos negativos del funcionamiento de la Administración (aspectos de cultura
burocrática difíciles de cambiar: resistencia al cambio, etc.).

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ϖTipos de ciudadanos según sus actitudes hacia la administración pública:
- Burófobos: atribuyen rasgos negativos a la administración sistemáticamente, aunque no hayan
tenido experiencias negativas
- Burófilos: Tiene una imagen positiva de la administración. se anima a participar, a la crítica
constructiva y se muestra predispuesto a ello en las situaciones en que sea necesario,
utilizando la voz.
- Burotolerante: tiene menos ideas predeterminadas sobre la administración y es más
permeable a las experiencias cotidianas que pueda tener con la misma

ϖPercepción de los servicios públicos por los ciudadanos: medición de la satisfacción ciudadana:
- Para que un ciudadano esté satisfecho se tienen que igualar o superar las expectativas que
tenga el ciudadano.
- Medición: grupos de discusión, análisis de las “sugerencias y quejas”, encuestas: En persona,
por correo, telefónica, por Internet.
- Observatorio de los Servicios públicos del Gobierno de España.
- Key driver analysis <<permite conocer las dimensiones básicas de un servicio, las que
realmente tienen mayor importancia para el ciudadano y, por tanto, determinan su satisfacción
general>>.

TEMA 7: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

Cuestiones previas
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (AGE) incluye:
a) La organización Central, que incluye todos los departamentos ministeriales (ACE)
b) La organización Territorial (Administración desconcentrada o periférica)
c) Y a la Administración General del Estado en el Exterior
Constitución Española:
«103.1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
103.2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo
con la ley»

Principios Generales
1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y
relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

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b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de
gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las
políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

7.1.-NIVEL POLÍTICO-ADMINISTRATIVO (LOFAGE, 1997): órganos unipersonales

1.-Órganos superiores (Nombramiento político)
•Ministros
•Secretarios de Estado.
2.-Órganos Directivos
•Subsecretarios y Secretarios Generales
•Secretarios Generales Técnicos y
•Directores Generales.
• (Delegados del Gobierno)
• (*) Subdirectores Generales
• (*) (Subdelegados del Gobierno)
(*) No son altos cargos, el resto, sí.

1.1- MINISTRAS/OS
•Máximo responsable del ministerio y miembro del Consejo de Ministros
•N/C por decreto (sin ningún tipo de condicionamiento)
•Comprende uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa

•Funciones:

56
•Fijar los objetivos del ministerio.
•Dictar reglamentos.
•Aprobar las propuestas de gastos.
•Definir la organización interna del ministerio.
•Evaluar los planes de actuación y de control de eficacia.
•Nombrar y separar los órganos directivos del ministerio.
•Resolver los recursos administrativos.
•Relacionarse con las CCAA y convocar los órganos de colaboración.
•Gabinete de asesoramiento.

Ministros sin cartera (en desuso)

•Pueden existir o no
•Asumen responsabilidad sobre determinadas funciones gubernamentales
•Útiles en gobiernos de coalición
•Tienen voto en el Consejo de Ministros
•Es poco habitual (Caso de Rosa Conde: En 1988 fue nombrada ministra Portavoz del Gobierno en la
III Legislatura con Felipe González, hasta el 1993)
Artículo 4. LEY 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Además de los Ministros titulares de un Departamento podrán existir Ministros sin cartera a los que se
les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales.

1.2.-SECRETARÍAS DE ESTADO* (Órgano superior y alto cargo)

•Creado por RD 1558/1977, especie de Viceministro
•N/C por decreto, sin ningún tipo de condicionamiento
•Órgano superior
•Responsable un sector de actividad del ministerio
•Impulsar la consecución de objetivos y la ejecución de los proyectos
•N/C a los subdirectores generales de su ámbito
•RR. Con los órganos de las CCAA competentes en su materia
•Ejecución presupuestaria, contratos y convenios
•Resolver recursos contra órganos directivos de su competencia
ϖFunciones semejantes a las de Ministra/o

57
Dirigir y coordinar las SG y las DDGG , conceder subvenciones y ayudas (Ley 40/2015, LRJSP, art.
62)

2.1.-SUBSECRETARÍAS*
•Creados por R.D. 1834
•N/C por decreto (Comisiones Delegadas de Gobierno) entre funcionarios del grupo A1(LRJSP, art.
63)
•Órganos horizontales: descargar a los Ministerios de los asuntos de mero trámite. Dirigen los
servicios comunes. Responsables de la organización interna. Representación Ordinaria del Ministerio.
•Asisten al Ministro en el control de eficacia del Ministerio
•Programas de inspección
•Medidas de organización del ministerio
•Asistir en temas de RPT, planes de empleo y política de directivos públicos
•Jefatura de personal de todo el personal del Departamento
•Asesoramiento jurídico al ministro/a

2.2.-SECRETARÍAS GENERALES*
•Creación RD. Ley 22/1982 y previstos en la LOACE (1983)
•Se asemejan a los Secretarios de Estado salvo en el rango
•N/C entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en
la gestión pública o privada (no necesariamente funcionarios/as). Se crea por real decreto en el
Consejo de Ministros
•De carácter excepcional, puede existir o no, cuyo perfil funcional es ambiguo
•Funciones sectoriales determinadas en el decreto de estructura orgánica del Ministerio. Les
corresponde impulsar, dirigir o coordinar un sector de actividad cuya ejecución corresponde a varias
direcciones generales dependientes.

2.3.-SECRETARÍAS GENERALES TÉCNICAS

•Aparecen en 1952 y se generalizan en 1957 (LRJAE)
•N/C entre funcionarios de carrera del nivel superior (gr.A1)
•Aparato pensante, de estudio y reunión de documentación
•Dependencia directa del subsecretario/a (servicios comunes)
•Rango de Director General
•Funciones de producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones
2.4.-DIRECCIONES GENERALES

58
•Surgen en el s. XIX
•N/C entre funcionarios de carrera del nivel superior (A1) aunque excepcionalmente pueden no serlo.
•Encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas dentro de un ministerio
•Proponer proyectos y resolución de asuntos, asuntos de gestión ordinaria
•Ejercen competencias administrativas que se les asigna a su Dirección General

2.5.- SUBDIRECCIONES GENERALES

•Nivel funcionarial(A1)
•N/C por el Ministro o el Secretario de Estado del que dependan entre funcionarios de carrera del
nivel superior mediante Libre Designación (LD)
•Responsables de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados
•Gestión ordinaria de los asuntos de su competencia

Sobre la creación de Departamentos Ministeriales

- Dar un peso especial a una política determinada, o marcar un cambio de dirección en una
política existente
- Dar una impresión de dinamismo y reforma progresista
- Adaptarse mejor a los cambios del entorno
- Para gestionar funciones completamente nuevas en el gobierno central
- Rebajar los problemas del primer ministro desplegando y equilibrando las habilidades de sus
colegas
Evolución de los cargos de Decisión Política (Página 75, Salvador Parrado 2012)
El régimen de Franco (1939-1975)
Los gabinetes ministeriales y de los secretarios de Estado (1975-1993)
La politización de la cúpula administrativa (1993-2011)

Presidente del Gobierno

•Liderazgo.
•establece la agenda de las políticas públicas.
•Responsable de la dirección de la acción del gobierno de la coordinación de sus miembros.
•Nombrado por el Rey.
•Estatuto personal (en la Ley de Gobierno).
•Superior jerárquico de los ministerios.
•Desde la estructura del ministerio.
El entorno político-administrativo del presidente:

59
 a) Secretaria General de la Presidencia: Su titular ostenta el rango de Secretario de Estado.
Le corresponden al más alto nivel de las competencias de asistencia al presidente y
programación y seguimiento de su jornada de trabajo, gestionando su agenda. Su titular
tiene la máxima confianza política y personal del presidente. presupuesto y personal de la
Secretaría General y del Gabinete (func. horizontales), Seguridad, Comunicaciones
seguras, Incluido al departamento de Infraestructura y seguimiento para situaciones de
crisis.

b) Gabinete del presidente: Facilita al presidente la información política y técnica que resulte
necesaria. Asesora al presidente en los asuntos y materias que este disponga. Conoce las
actividades y planes de distintos departamentos con el fin de facilitar la coordinación de
la acción del gobierno. Cualquier otra que le encomiende el presidente. Reproduce a
pequeña escala la organización departamental.Tiene rango de SºEº y Subdirector (rango
de subsecretario). Origen: franquismo tardío (Arias Navarro) y consolidado con
González. El paso por el Gabinete es el trampolín para la política.

Funciones Ministerio de la presidencia

•La coordinación de los asuntos de relevancia constitucional
•La preparación, desarrollo y seguimiento del programa legislativo
•El apoyo inmediato a la Presidencia del Gobierno
•La asistencia al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas del Gobierno, a la Comisión
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y, en particular, al Gobierno en sus relaciones
con las Cortes Generales, así como las relaciones con los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas, sin perjuicio de las competencias legalmente atribuidas a otros Ministerios.
•La coordinación interministerial que le encomienden las disposiciones vigentes, el Gobierno o su
presidente

•La coordinación de la política informativa del Gobierno a través de la Secretaria de Estado de

Comunicación, la elaboración de los criterios para su determinación y la organización de la cobertura
informativa de la actividad gubernamental, así como la elaboración y difusión de los comunicados del
Gobierno y de su Presidente, y la reseña de las actividades del Consejo de Ministros; la coordinación
de los servicios informativos de la Administración General del Estado en España y en el extranjero,
así como las relaciones con los medios informativos

1. El gobierno
•Composición:
- Presidente: Funciones mas importantes y coordina el resto
- Vicepresidente/s : No es obligatoria, sustituye al presidente en situaciones excepcionales.
Muchas funciones desde coordinación hasta puramente simbólicas
- Ministros/as: Forman parte del Consejo de Ministros y se centrar en el área que les ha tocado
- otros miembros (art. 98CE-78): Otras figuras como los secretarios de estado
•Estructura del gobierno/funciones (art. 5 de la Ley 50/1997)

60
•Deliberaciones secretas
•Aprobación proyectos de ley y su remisión a las Cámaras
•Aprobación proyecto de Ley de Presupuestos
•Negociación y tratados Internacionales y remisión a las Cortes Generales del Estado
•Declarar estado de alarma y proponer al Parlamento el estado de excepción y de sitio
•Disponer la emisión de deuda y contraer crédito
•Aprobar reglamentos
•Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los ministerios
•Adoptar programas, planes y directivas para los órganos de la AGE

•Artículo 98.1 de la CE-78:: «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su
caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley»
Gobierno/Consejo de Ministros: «El Consejo de Ministros es un órgano del Gobierno, la
manifestación suprema pero no única del Gobierno cuya voluntad se exterioriza de forma diversa al
tratarse de un órgano complejo compuesto por varios órganos simples, uno de los cuales es el Consejo
de Ministros»

La regulación vigente sobre el Consejo de ministros establece que, como órgano colegiado del
Gobierno, le corresponde el ejercicio de la función directiva de la política interior y exterior, de la
administración civil y militar, pero en la práctica está excluido de la normativa propia de los órganos
colegiados, lo que refuerza ulteriormente la dirección presidencial. se encarga de participar en el
procedimiento legislativo iniciando el proceso mediante la aprobación de los proyectos de ley que son
remitidos posteriormente a la Cámara competente.
En el apartado legislativo también se encarga de la aprobación de los reglamentos de ejecución de las
leyes parlamentarias y de la firma de los tratados internacionales. En el plano organizativo tiene la
capacidad de decidir la organización de la administración General del Estado y sus planes de
actuación. las deliberaciones del Consejo de ministros son secretas y a ellas deben asistir el presidente
del gobierno, los vicepresidentes y los ministros, así como los miembros que establezca la ley. En
algunos casos pueden asistir los secretarios de Estado cuando sean convocados.
La presidencia del Consejo de ministros le corresponde al presidente del Gobierno, quien puede pedir
al rey que lo presida, aunque en este caso las resoluciones tomadas son de carácter consultivo y no
resolutorio

•En las decisiones:

- Principio de departamentalidad: cada ministro es responsable de los asuntos de su
competencia
- Colegialidad: deliberaciones secretas, decisiones por consenso (no se suele votar) y
responsabilidad solidaria de las decisiones adoptadas.
2. COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO

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•Origen: años 50 (LRJAE)
•Desconcentración
•Resolver problemas de coordinación (problemas transversales de varios ministerios) y descargar de
trabajo a las reuniones en Pleno del Consejo de Ministros
•Creadas por el Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del G.
•Deliberaciones secretas
•Escasa transparencia de su funcionamiento
«Además de los que se constituyan por ley, los órganos colegiados del Gobierno con categoría de
Comisión Delegada del Gobierno serán los siguientes:
a) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
b) Consejo de Seguridad Nacional en su condición de Comisión Delegada del Gobierno para la
Seguridad Nacional.
c) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia.
d) Comisión Delegada del Gobierno para el Reto Demográfico.
e) Comisión Delegada del Gobierno para la Agenda 2030

3. COMISIÓN GENERAL DE SECRETARIOS/AS DE ESTADO y

SUBSECRETARIOS/AS
•Creada por Ley 10/1983, estudio y preparación de los asuntos sometidos al Consejo de Ministros por
“el gran volumen de asuntos que son competencia del Consejo y la necesidad de debatir ampliamente
los temas de mayor importancia política
•Integrada por los titulares de las secretarías de estado y Subsecretarios/as
• Las reuniones de la Comisión tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de ministros
•No pueden tomar decisiones por delegación del Gobierno
•La presidencia de la comisión le corresponde: Vicepresidente/a o Ministro/a de la Presidencia
•Secretaría: Subsecretario de la Presidencia (en caso de ausencia: el Director del Secretariado del
Gobierno.)
•Problema de la equidad en la representación de cada uno de los Ministerios en este órgano (SEº)
Corresponde a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios:
•a) El examen de todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de Ministros,
excepto los nombramientos, ceses, ascensos a cualquiera de los empleos de la categoría de oficiales
generales y aquéllos que, excepcionalmente y por razones de urgencia, deban ser sometidos
directamente al Consejo de Ministros.
•b) El análisis o discusión de aquellos asuntos que, sin ser competencia del Consejo de Ministros o sus
Comisiones Delegadas, afecten a varios Ministerios y sean sometidos a la Comisión por su
presidente.»
4. Órganos periféricos

62
Presencia de la administración del Estado en el territorio → desconcentración: mayor proximidad a
los ciudadanos. Ha venido siendo reclamada por razones políticas y técnicas con especial insistencia
desde la CE 78, a fin de que se adapte a los requerimientos de los tiempos y sobretodo, la nueva
realidad del Estado, que ha dejado de ser centralista para organizarse mejor en torno al principio de
autonomía y descentralización.
❑Antecedentes históricos:
▪Rev. francesa: división del territorio, sujeción al poder central, creación de una autoridad que se
asentara en el Departamento y dependiera del gobierno (Prefecto).
▪España: Constitución de Cádiz (1812): Subdelegado provincial de Fomento = Gobernador civil
(1834)→ Tareas:
- i. orden público y control y represión del ejercicio de las libertades y derechos fundamentales;
- ii. control de los entes y autoridades locales;
- iii. gestión de los procesos electorales

4.1 LOS GOBERNADORES CIVILES/ SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO (desde Ley

6/1997, LOFAGE) (Actúa en las provincias)
➢ Legado del modelo francés (prefecto)
➢ Vacío competencial
➢ Críticas: represión, no pieza clave
➢ N/C: por el Delegado del Gobierno entre funcionarios de carrera mediante LD (desde LOFAGE)
*antes: N/C por la Presidencia del Gob a propuesta del Mtro del interior y rango de DG (antes de la
LOFAGE de 1997).
Tras la desaparición del Gobernador Civil:
❑Con la Ley 40/2015 (art. 74):
❑Subdelegado del gobierno en la provincia → N/C por el Delegado del Gobierno mediante LD entre
funcionarios de carrera (subGr. A1) (rango subdtor. Gral.) (ya desde la LOGAGE) ❑Competencias
(art. 75): comunicación, colaboración y cooperación con la CA; proteger libre ejercicio de derechos y
libertades; dirigir y coordinar protección civil; dirigir los servicios integrados de la AGE (impulsar,
supervisar e inspeccionar los no integrados); coordinar la utilización de los medios materiales
(edificios), potestad sancionadora y otras funciones.
❑Además, en las provincias en las que no radique la sede de las delegaciones del Gobierno, el
subdelegado del Gobierno, bajo la dirección y la supervisión del delegado del Gobierno, deberá
encargarse de la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad
ciudadana, todo ello dentro de las competencias estatales en la materia. a estos efectos dirigirá las
fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en la provincia. además, se debe responsabilizar de la
dirección y la coordinación de la protección civil en el ámbito de la provincia

2.-DELEGADOS DEL GOBIERNO (Eº autonomías)

63
➢ CE (art.154): dirigir la Administración periférica del Estado, coordinarla con la administración
autonómica.
➢ 1ª Regulación: Ley 17/1983, de 16 de nov
➢ Regulación actual: Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (art. 69 y
ss).
➢ N/C Consejo de Ministros a propuesta del Presidente
➢ Adscrito al Ministerio de Hacienda y AAPP.
➢ Sede: donde radique el Gobierno de la C.A
➢ En la dirección y la supervisión de todos los servicios de la administración General del Estado y
sus organismos públicos situados en su territorio. los delegados del Gobierno dependen de la
presidencia del Gobierno, correspondiendo al ministro de administraciones públicas
- Competencias en la LOFAGE
➢Dirigir la Delegación, N/C a los subdelegados del Gobierno, ejecutar planes, proteger libre ejercicio
de derechos y libertades, informe anual al Ministerios de AAPP.
➢Otras: Información a los ciudadanos, simplificación de estructuras, dirección servicios territoriales
ministeriales, relaciones con otras Administraciones territoriales, convenios de colaboración.
Resumidas:
1. Dirección y supervisión de todos los servicios de la AGE
2. Informar a la ciudadanía de la acción gubernamental en la CA
3. Coordinar y colaborar con otras AAPP implantadas en el territorio (ej. Comisiones mixtas de
transferencias)
4. Controlar la legalidad y la normativa estatal
5. Propuestas de políticas públicas (ej. reducción de duplicidades)

2. Los directores insulares

«Reglamentariamente se determinarán las islas en las que existirá un director insular de la
Administración General del Estado, con el nivel que de determine en la relación de puestos de trabajo.
Serán nombrados por el delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación entre los
funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades Autónomas o de la Entidades locales, a los que
se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, o el título
de Ingeniero técnico, Arquitecto técnico, diplomado universitario o equivalente.
Los Directores Insulares dependen jerárquicamente del delegado del Gobierno de la Comunidad
Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista, y ejercen, en su
ámbito territorial, las competencias atribuidas por esta Ley a los Subdelegados del Gobierno en las
provincias».

Delegaciones de los ministerios

64
➢ Se pretende mantener una subordinación funcional del Ministerio de dependencia y una
subordinación material del subdelegado del gobierno (disfuncionalidades).
➢ Escasamente regulados
➢ Antecedentes: la 1ª fue Hacienda, y desde principios del s. XX existen en casi todos los Ministerios
(salvo Exteriores, Justicia y Presidencia)
➢ Supresión de las Delegaciones cuando las tareas hayan sido transferidas

3. LA ADMINISTRACIÓN FUNCIONAL/INSTITUCIONAL
además de los órganos superiores de los ministerios descritos más arriba, existe un grupo de
organizaciones dependientes del ministerio que conforman la administración funcional o instrumental.
Este concepto reúne a un conjunto dispar de organismos públicos según la nomenclatura de la ley
6/1997 que incluye a los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las entidades
gestoras de la seguridad social, los organismos públicos con régimen específico y las agencias
estatales.
Estas organizaciones se encargan bien de prestar servicios directos bien de ejercer las funciones de
regulación mediante la protección de los consumidores frente a los intereses de las grandes empresas
privadas que intervienen en sectores estratégicos como las telecomunicaciones o la electricidad, por
citar dos ejemplos relevantes. se recurren a estas formas organizativas diversas para introducir mayor
flexibilidad en la prestación de los servicios y alejarse de las rigideces que imperan en las direcciones
generales ministeriales.
Esto no quiere decir que todos los servicios prestados se hayan transferido a una organización de la
administración funcional, pues algunos servicios como el catastro aún se prestan a través de una
dirección general. las organizaciones que componen la administración funcional tienen características
diversas, aunque hayan sido creadas con el mismo fin de flexibilizar la gestión. los organismos
autónomos, las entidades gestoras de la seguridad social y la mayoría de los organismos públicos con
régimen específico están sometidos al derecho administrativo mientras que las entidades públicas
empresariales están reguladas por el derecho privado al igual que las fundaciones en las que participa
el sector público.

4 etapas:

1) Racionalización de la administración paraestatal (1958-1989): intentó homogeneizar las

características de un gran número de entes que se habían distanciado de la jerarquía clásica
ministerial. Esos entes fueron creados con el fin de tener una mayor flexibilidad de gestión y
descargar a los ministerios de la prestación de servicios.
2) Huída del derecho público” (1990-1997): Esta etapa se inicia con reformas individuales por la falta
de respuesta del Estado a los retos que estos entes se enfrentaban. El primer programa de reformas
administrativas de la España democrática de 1988-1989 proponía reemplazar estos entes por unos
“centros de coste”, con el fin de responsabilizar a los directivos de cada centro de sus resultados
3) Enfoque hacia resultados (1997-2010): trató de simplificar la tipología de los entes del Estado con
diverso grado de autonomía y diferentes regímenes jurídicos. La Ley previó el uso de sistemas de
control del rendimiento con el fin de controlar no sólo las actividades de los organismos autónomos

65
sino también de las direcciones generales de los ministerios. Sin embargo, estas disposiciones no se
materializaron.
4) Reducción del sector paraestatal (2010-2016): La crisis económica se constituyó en una causa
esencial para reducir el aparato paraestatal a través de diversas medidas. En este período se produjo un
proceso de fusiones o disolución de sociedades no financieras públicas (Remolques Marítimos S.A.),
de distintas sociedades estatales (Radio Nacional de España) (2010, 2012), la privatización o
extinción de fundaciones (2011, 2013) o entidades del entorno de la seguridad social (RD 701/2013).

Tipos:
1. Organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE
- Organismos Autónomos: tienen personalidad jurídica propia y están formalmente separados del
ministerio del que dependen. Estos organismos, que pueden ser administrativos, comerciales o
dedicados a la investigación, tienen la capacidad de emplear ingresos propios en la gestión, aspecto
que está vetado a las direcciones generales
- Entidades Públicas empresariales: son organizaciones de titularidad predominantemente pública que
operan en el régimen del derecho privado y gestionan servicios para los que existe una
contraprestación (pago). Estas empresas públicas tienen ingresos propios y deben autofinanciarse.
2. Las autoridades administrativas independientes
3. Las asociaciones mercantiles estatales
4. Los consorcios
5. Las fundaciones del sector público: pensadas en un principio para el ámbito sanitario y la gestión de
hospitales, han proliferado en el panorama organizativo español. Estas organizaciones están diseñadas
para que sean más eficaces y eficientes en su funcionamiento
6. Los fondos sin personalidad jurídica.
7. Las universidades públicas nos han transferido.

TEMA 8: COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DE LAS CCAA

1.1 Las preautonomías
Del autoritarismo a la democracia y del centralismo a la descentralización.
La Generalitat (septiembre 1977) y el Consejo General Vasco (enero 1978).
Consejo/Diputación preautonómicos: diputados y senadores elegidos a Cortes (a nivel provincial) +
un presidente (Gobierno formado por consejeros).
Fijó el mapa de las futuras CCAA.

1.2 Las vías de acceso y clases de CCAA

66
•Especial o rápido (art. 151CE-78): mayor nivel de autogobierno.
•Común o lento (art. 143 CE-78): autonomía reducida.
- Cataluña, País Vasco y Galicia, más Andalucía, por el art. 151 de la CE, resto, por el 143
(Madrid, art.144)
- LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, 1981), “tabla rasa”
- 7 CCAA de autonomía plena: Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra, Valencia y
Canarias.
- 10 de autonomía gradual

1.3 Las competencias

•Art 148.1 CE, competencias que pueden asumir las CCAA.
•Art. 149.1 CE, competencias exclusivas de la AGE.
•Art. 148.2, CE, las CCAA pueden asumir competencias del Estado en el marco de lo dispuesto en el
art. 149, y además pueden recibir cualquier otra competencia no atribuida expresamente al Estado en
la CE a tenor del art. 149.3
•Según el 150.2, el Estado puede transferir o delegar otras competencias estatales a las CCAA.
🡺 Competencias concurrentes: el Estado la básica y las CCAA la de desarrollo (Economía,
sanidad, educación...).
🡺 Competencias compartidas: cuando la legislación corresponde al Estado y la ejecución a las
CCAA (legislación mercantil, penal y penitenciaria,).

2. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CCAA

2.1 La organización institucional autonómica
•La CE solamente determina el modelo institucional de las CCAA que acceden por la vía rápida (art.
151).
- Asamblea legislativa
- Presidente
- Consejo de gobierno

EN EL ASPECTO ADMINISTRATIVO…LAS CCAA TIENEN POTESTAD DE

AUTOORGANIZACIÓN
- Todas ellas se dividen en ramas o sectores
- El nº de consejerías varía: entre 7 (Extremadura, Baleares, la Rioja y C. La Mancha) y 13 de
Andalucía
- Cada consejero determina la organización interna de su propio departamento (decreto áreas
Euskadi)
- Estructuras departamentalizadas y jerarquizadas
- Departamentos: órganos superiores (de nombramiento político) y órganos inferiores
(servicios, secciones y negociados)
- No adecuada implantación del Estado de las Autonomías (no reducción significativa de la
Admón. del Estado, solapamiento de servicios, etc. (comisión CORA).
- La mayoría del sistema binario: órganos centrales y periféricos.
2.2 La estructura político-administrativa

67
Las CCAA, reproducen el mismo esquema institucional que la administración del estado. En el nivel
político-administrativo: diferencias sustanciales (complicado establecer modelos homogéneos) .
- Lo más habitual: SGT + DG
- LA 2ª más empleada: SG+ DG
- Casos particulares: Navarra, PV, Valencia
- La figura + controvertida: Viceconsejero/a

2.3 Los cargos de designación política en las CCAA. Definición

Secretario/a General:
- funciones de representación del Consejero/a
- Comunicación con otras consejerías
- Asistencia técnica y administrativa al Consejero/a

Viceconsejero/a:
- Tiene un desarrollo peculiar de sus funciones dependiendo de cada C.A .
- en Canarias, funciones de inspección de servicios, jefatura de personal, proponer gastos, etc
(aprox. Subsecretario/a)
- En la Administración Vasca: funciones sectoriales (como un SEº)

Secretario/a General Técnico/a:

- Gestión de los servicios comunes, asistencia técnica y administrativa
- Funciones de asesoramiento, estudio y coordinación

Secretario/a Sectorial (Murcia y Cataluña):

- Funciones semejantes a una SG

Subsecretarios/as:
- Funciones semejantes a los de Viceconsejeros/as: inspección de servicios, jefatura de personal

Directoras/es Generales:
- Gestión de servicios, régimen interior, informes anuales, coste y rendimiento de los servicios,
etc.

Personal asimilado:

68
Cataluña:
- Delegados Territoriales
- Directores de servicios
- Secretarios Generales Adjuntos a la Presidencia
- Secretarios/as Sectoriales
- Comisionados/as
País Vasco:
- Secretarios/as Generales
- Subdirectores/as y Delegados/as Territoriales (hasta 1987)

En Resumen:
- Diversidad de denominaciones y combinaciones diferentes
- Previsión legal ≠ realidad (Cataluña y CAPV)
- Figuras de denominación diferente que se ubican en un mismo nivel jerárquico
- Lo habitual son dos niveles de jerarquía: SGT/DG y SG + DG

3. Organización Instrumental en las CCAA

El sector público administrativo: comprende los órganos, organismos autónomos y otras
entidades públicas que desarrollan funciones administrativas en sentido estricto y que se financian
genéricamente con los recursos del sistema general de ingresos.

El sector público empresarial: compuesto tanto por entidades públicas empresariales, como por
entidades de Derecho Público sujetas a derecho privado y sociedades públicas, que desarrollan
actividades de provisión de bienes o servicios en el mercado mayoritariamente a cambio de
financiación de mercado a través de ingresos comerciales.

El sector público fundacional: constituido por fundaciones públicas

Diferentes denominaciones
Organismos Autónomos Administrativos: cuando sus funciones y actividades tienen carácter
administrativo, es decir, son entes instrumentales cuya finalidad no es la realización y gestión de
actividad económica, sino la prestación de servicios públicos administrativos o el cumplimiento de
actividades reguladoras, ordenadoras o coactivas.

Organismos Autónomos comerciales, industriales, financieros o análogos: si las funciones que

desarrollan se desenvuelven fundamentalmente en esos ámbitos de actividad.

Entes Públicos: en esta categoría se integran las entidades de naturaleza pública con personalidad
jurídica propia que no se corresponden con alguna de las tipologías anteriores y que se rigen por su

69
propia normativa, aunque algunas estén sujetas al ordenamiento jurídico privado para determinados
aspectos de su actividad

Entidades Públicas empresariales: son entidades de naturaleza pública con personalidad jurídica
propia a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios
o la producción de bienes de interés público susceptible de contraprestación.

Agencias: Son entes de naturaleza pública con personalidad jurídica propia, facultados para ejercer
potestades administrativas y creados por los gobiernos para el cumplimiento de programas
correspondientes a las políticas públicas concretas.

Sociedades Mercantiles: son entidades de derecho privado que se rigen íntegramente por el
ordenamiento jurídico privado. Estos entes no disponen de facultades que impliquen el ejercicio de
autoridad pública y sus actividades se orientan a la producción de bienes o prestación de servicios en
el mercado.

Consorcios: son entidades con personalidad jurídica propia cuya finalidad principal es la realización
de actividades o prestación de servicios de forma asociativa por parte de las entidades consorciadas, o
bien la colaboración entre ellas sobre asuntos de interés común.

Fundaciones: se trata de organizaciones de derecho privado constituidas sin ánimo de lucro que por
voluntad de sus creadores destinan su patrimonio a la realización de fines de interés general.

4. Administración CCAA periférica

Además de la administración y los servicios centrales de las consejerías, sitos en la capital de la CA,
las administraciones autonómicas de mayor tamaño (p. ej.Andalucía, Aragón, Castilla y León y
Cataluña) desarrollaron desde el principio, utilizando la división provincial existente u otras
divisiones territoriales nuevas, una cierta desconcentración de funciones ejecutivas y administrativas
mediante la creación de servicios periféricos o delegaciones provinciales o territoriales dependientes
de las diferentes consejerías y a veces coordinadas por delegados territoriales.
En la administración periférica observamos varios modelos diferentes. En unos casos, la
administración periférica autonómica integraba todos los servicios en una única delegación territorial
(Aragón, Castilla y León y Cataluña). Un segundo modelo hacía depender los servicios periféricos de
las respectivas consejerías (Galicia, Andalucía) y en algunos casos, como el País Vasco, se
subordinaban los servicios a las respectivas direcciones.

5. Grandes retos de las CCAA

- La financiación autonómica
- La reforma y modernización administrativa
- Las relaciones con la ACE y con los Entes locales (la idea de la Admón única, 1992:
relaciones intergubernamentales
6. Características CAV
- Proceso de transferencias

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 - Presupuestos incrementalistas hasta 1993
- Gobiernos de coalición
- Empleo público: precariedad (por temporalidad)
- Administración institucional: temprana aparición
- Los TTHH: Nivel político-administrativo propio

Cargos :
El Lehendakari (Regulación)
- Art. 152.1 de la CE,
- Art 33 EA : elegido por el Parlamento, N/C a los miembros del Gobierno y consideración de la más
alta representación del P.V.
- y Título I LG: estatuto personal, designación, competencias y facultades y los supuestos de cese y
sustitución

Consejeros
-Funciones: art. 30 EA y art 26 Ley 7/1.981, de Gobierno, de 30 de junio)
- Incompatibilidades (art. 32. LG.) - Retribuciones (art.33 a 38 LG y Ley 14/1.988 de retribuciones de
altos cargos)
-Delegación de funciones.

Secretarios Generales
- No aparecen en la Ley de Gobierno
- presentan diferente rango; Viceconsejero, Consejero, Director.
-Secretaría General de la Presidencia del Gobierno----creada dos veces: Decreto 6/1.985, de 27 de
enero y Decreto 28/1.987, de 11 de marzo (en el segundo con rango de Consejero).

Viceconsejeros
- Consideración de alto cargo a todos los efectos
- Colaborador directo del Consejero
-Funciones y potestades desdibujadas (disfuncionalidad)
- Funciones delegadas por el titular del Dpto. (art. 30 LG)

Directores

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- asumen la dirección organizativa de una unidad (Viceconsejería, OO.AA, o dependiendo
directamente del Consejero).

Subdirectores y Delegados Territoriales

-Personal de nombramiento político hasta 1987
- Decreto 395/1987, de 22 de dic.----funcionarización (Libre designación).
Asesores y Personal de confianza
- Localización difícil de los datos.
- Personal eventual: art 20.2 Ley 30/1.984 y art. 96.1 de la Ley 6/1989, de la Función pública vasca.

TEMA 9: ADMINISTRACIÓN LOCAL

1. CONSIDERACIONES ACERCA DE LAS ENTIDADES LOCALES

- Nº excesivo de ayuntamientos de exiguo tamaño
- Sobrecarga de competencias
- No financiación suficiente
- Empleo público = botín de lo político: Prácticas clientelares y de patrimonialización de lo
público
El inframunicipalismo: un número excesivo de municipios de reducido tamaño (disfuncionales para
la prestación de servicios y la cooperación con otros niveles de gobierno y administración) (8.113
municipios en 2010)🡪 Castilla y León (97,5% municipios menos de 5.000 habitantes y el 75,8%
menos de 500) y La Rioja, (el 75,3%, menos de 500 habitantes.).
- Algunos problemas/peculiaridades:
1. Los partidos de ámbito nacional tienen dificultades para llegar a los intereses de estos
municipios .
2. El reducido tamaño dificulta la eficacia administrativa
3. Recurso a entidades supramunicipales para cubrir necesidades (Diputaciones, etc.)

2. Galaxia de entidades locales y organismos dependientes

- Abultado número de entes político-administrativos del ámbito local (ejemplo de Cataluña)

- El “mapa local” español es disfuncional:
- Déficit en la prestación de servicios obligatorios por la dispersión de la población en
diferentes núcleos.
- La proliferación de niveles resulta claramente disfuncional para la prestación de servicios y
sólo sirve para generar empleo público innecesario excepto para su consideración como botín
para los partidos políticos de esas circunscripciones

3. La organización municipal (Órganos con responsabilidad política)

3.1 Alcalde (En todos los municipios

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- Elegido por y entre los concejales en sesión constitutiva del ayuntamiento en Pleno
- Preside el Ayuntamiento es algo más que un primus inter pares
- Firma contratos municipales, dicta bandos, ejerce la jefatura directa sobre la policía municipal
y el nombramiento y sanción de los funcionarios municipales que usen armas
- Dirección y gestión del personal
- Responsabilidades de carácter procedimental, de contratación económico-financiera y de
gestión, etc.
- Desde 1999, ampliación atribuciones: voto de calidad, en gestión económica, de personal,
urbanística, y también más mecanismos de control sobre su gestión (Ley 11/1999, de 21 da
abril de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen
Local).
- Alcalde: delegación de funciones en cualquier concejal y en las Comisiones
- Vicealcalde en la Ley de IS locales de Euskadi (ley2/2016) (sustituye a los tenientes.
Alcaldes)

3.2 Tenientes de alcalde (En todos)

- Forman parte de la Junta de Gobierno local (existen en municipios de más de 5.000

habitantes)
- El alcalde los nombra de forma similar a como se nombra a un ministro/a
- Su número no puede ser superior al tercio del número legal de Concejales

3.3 Concejales (En Todos)

- Miembros del Pleno elegidos por sufragio universal y que tienen un Estatuto propio:
- Derechos honoríficos, derecho de retribución cuando desempeñen el cargo de forma exclusiva
o indemnizaciones por asistir a las sesiones del Pleno (dietas).

3.4 Pleno (En Todos)

Es un órgano necesario en todo ayuntamiento y está integrado por todos los Concejales y
concejalas y presidido por el Alcalde/sa
Naturaleza mixta:
- Origen, atribuciones, estructura y funcionamiento responden al modelo parlamentario clásico
- Los sistemas de tutela judicial y administrativa que soporta son los propios de un órgano
meramente administrativo.
Funciones: normativa, dirección de la actividad de gobierno, control de los demás órganos
municipales y función económico-financiera

3.5 Junta de gobierno local (Solo en municipios de más de 5000 habitantes)

- Existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes (o tb si lo dispone el
reglamento)
- Alcalde y un número de concejales no superior al 1/3 legal de los mismos, nombrados y
separados libremente por aquél.
- Funciones de asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus funciones
- Cualquier otra que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan.
- Pueden existir miembros de la JGL que no sean concejales/as

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 4. Órganos con responsabilidades directivas
DIRECTIVOS LOCALES: indefinición
GERENTES: cargos de tipo ejecutivo asumiendo la dirección de los procesos de las políticas públicas
<<Todos los gerentes son personal eventual, su nombramiento es de carácter discrecional por parte
del alcalde y recae tanto en personal funcionario municipal como en personal ajeno al municipio y a la
función pública, sin que sea necesario que acredite de forma objetiva experiencia previa de gestión>>
PERSONAL EVENTUAL (asesores/as): que muchas veces realizan funciones de gestión (perversión
del sistema)
HABILITADOS (NACIONALES) ESTATALES: El secretario/a de ayto es responsable del
cumplimiento de los acuerdos de Pleno
OTROS DIRECTIVOS LOCALES: Funcionario propio de la entidad, personal de alta dirección,
personal laboral en régimen común

5. La organización administrativa municipal

Modelo clásico burocrático: es el modelo tradicional y mayoritario en la Administración local; se
caracteriza por una acusada verticalidad (considerable número de niveles jerárquicos) y por una gran
fragmentación (elevado número de áreas). Es un sistema de organización poco operativo, ya que la
verticalidad implica un distanciamiento entre los centros decisores y los centros de operaciones; esto
supone a su vez poca rapidez en la implantación de las decisiones y las políticas adoptadas y escasa
fluidez en la transmisión de la información.

Modelo de agencias: Se trata de superar la diferenciación jerárquica mediante la segmentación de un

gran complejo organizativo unitario generando organizaciones formalmente independientes (agencias,
organismos autónomos, empresas públicas y empresas privadas prestadoras de servicios públicos) que
se encargan de desarrollar competencias concretas y, en especial, de la prestación de determinados
servicios.

Modelo gerencial: El objetivo es superar la segmentación de las distintas áreas mediante su

integración mediante gerencias que son instancias jerárquicas profesionalizadas y de alto nivel. Es el
modelo que sigue, por ejemplo, el Ayuntamiento de Barcelona, el cual ha conseguido la integración de
algunas áreas tradicionalmente muy fragmentadas (caso de los servicios personales). Aunque
consiguen en parte la integración, no solucionan los problemas vinculados a la verticalidad de la
estructura.

Modelo mixto gerencial: trata de reducir algunos niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión,
de agrupar orgánicamente los sectores de gestión que mantienen más interrelaciones y, finalmente, de
mantener el modelo clásico para algunos servicios de tipo administrativo.

6. La reforma local y la prestación de servicios

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El problema fundamental de los gobiernos locales es la disparidad estructuralmente las competencias
formalmente atribuidas y las ejercidas realmente y la falta de recursos financieros para hacer frente a
ambas, motivada en parte también por el excesivo número de entidades locales existentes lo que
impide el desarrollo de economías de escala y la reducción de los costes administrativos.

7. Provincias
La provincia se considera una entidad local de segundo orden, pero también se le garantiza autonomía
en la Constitución de 1978 y se caracteriza por su complejidad y diversidad.
La complejidad deriva de los variados papeles que la sociedad periférica ha de asumir en su expresión
en provincias y una sustancial diversidad con una consistencia y un significado diferentes en cuanto
componentes de las regiones y nacionalidades españolas.
- Circunscripción electoral para la integración de las Cortes Generales.
- Colectividad territorial con representación en el Senado.
- División territorial para el desarrollo de actividades del Estado.
- Como Comunidad Autónoma o parte de la misma.
<<una entidad local determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines>>
Formadas por:
- Presidente,
- Vicepresidente
- Comisión de Gobierno (Presidente/a y un nº de diputados no superior al tercio del nº legal de
los mismos)
- Pleno
- Diputados provinciales: según el nº de residentes de cada provincia

8. Otras entidades locales

Las comarcas: La comarca es una realidad geográfica que puede encontrar reconocimiento como
entidad local. Las CCAA, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios
municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o
demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. La iniciativa para la creación de una comarca
podrá partir de los propios municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a
ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios que debieran agruparse en ella,
siempre que, en este caso, tales municipios representen al menos la mitad del censo electoral del
territorio correspondiente.
Áreas Metropolitanas: Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del
Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante
Ley, Áreas Metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos. Las Áreas
Metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones
urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan
necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
Se trata de abordar las necesidades de los municipios urbanos más poblados cuyas economías atraen
población de los núcleos circundantes lo que plantea problemas específicos de infraestructuras y

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medios de transporte y en general de mecanismos administrativos para la coordinación e implantación
de políticas públicas en la nueva realidad funcional así definida. La figura no ha terminado de cuajar
en la realidad española.
Consorcios: Se trata de asociaciones verticales de organismos públicos de diferentes niveles de
gobierno (ayuntamientos o mancomunidades, diputaciones provinciales, gobiernos de comunidades
autónomas). Su régimen jurídico es extremadamente flexible, y se rigen por los estatutos aprobados
por las partes que los integran.
Pueden utilizarse para prestar casi cualquier clase de servicio público, pero normalmente casi siempre
se dedican a una sola función y los más frecuentes se dan entre las diputaciones y los ayuntamientos.
Mancomunidades: Las mancomunidades son asociaciones horizontales de municipios para la
ejecución de obras y la prestación de un determinado servicio municipal al conjunto de los asociados.
Tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por
sus estatutos propios. Los estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y
competencias, los órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean
necesarios para su funcionamiento.

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