CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: NULIDAD ELECTORAL

Radicación: 19001-23-33-000-2020-00010-01
Demandante: LUIS EDUARDO TRUJILLO SOLARTE
Demandados: CONCEJALES DE POPAYÁN, PERIODO 2020-2023

Temas: Falta de legitimación en la causa por pasiva – El acto de elección como punto nodal
del medio de control de nulidad electoral – La calidad de demandados en los
procesos electorales por causales objetivas – Diferencias injustificadas entre
formularios E-14 y E-24 – Deber de determinación de los cargos – Incidencia –
Requisito de procedibilidad

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a resolver el recurso de apelación1 propuesto por el accionante contra la sentencia de 17 de
septiembre de 20202, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la
demanda electoral formulada contra el acto declarativo de la elección de los concejales del Municipio de
Popayán para el periodo constitucional 2020-2023.

I. ANTECEDENTES

El señor LUIS EDUARDO TRUJILLO SOLARTE presentó, “como ciudadano y en representación del
partido POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO–PDA”, demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad electoral3, con la que elevó las siguientes pretensiones:

“1. Ordenar a la Registraduría respectiva, a través de sus representantes legales o quien haga sus
veces, realizar la sumatoria de los datos referentes a la Coalición “Popayán Somos Todos” tanto
por partido como de cada uno de los candidatos de los votos consignados en los formularios E-
14 (mesas) y totalizarlos, debido a que hemos encontrado falsedad en el registro sumatorio de
los mismos para o hacia las actas E-24 (zonas) y E-26 (solo por partido, candidatos y total), es
decir, al no consignarse en los formatos E-24 y E-26 la verdad de los votos sumados desde los
formatos E-14.

a). En cuanto al partido: Las diferencias o inconsistencias del número de votos radican en el
registro de la sumatoria de todas las mesas hacia los formatos E-24 y E-26 en las Zonas de
votación: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 90 y 99 (no en la zona 98).

1 Folios 152 a 154.

2 Folios 134 a 146 del expediente digital.
3 Art. 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en

adelante C.P.A.C.A–.
 b). En cuanto al candidato identificado con el número de lista 10, Luis Eduardo Trujillo Solarte:
Igual a lo anterior, las diferencias de los números de los votos residen en el registro de las Zonas
2, 3 y 4 de los formularios o actas E-24 y E-26.

En donde, las diferencias registradas para las Zonas descritas en los casos anteriores son en
contra.

2. Que para subsanar de fondo, el reconteo de todos los votos copiados hacia nuestra lista o
Coalición Popayán Somos Todos (Partido + cada uno de candidatos). Debido a que los errores
en cuanto a los votos podrían estar también en el registro de cualesquiera de los candidatos
restantes, incrementándose, que sin considerarlos, ya las sumatorias de los E-14 no concuerdan
a las de las Zonas de votación plasmadas en E-24 y E26. Por ser 18 opciones de más frente a
una sola.

3. Que se declare la nulidad de los actos de registro, publicación y certificación de la

información electoral contenida en los formularios o actas E-24 y E-26 del día 31 de octubre de
2019 correspondientes a la Coalición Popayán Somos Todos, y por consiguiente, se expidan
nuevos actos de registro, certificación y demás a la elección en mención."

1.1. HECHOS4

Como sustento fáctico de su demanda, la parte actora expuso, en síntesis, los siguientes hechos:

1.1.1. Los partidos políticos Polo Democrático Alternativo y Autoridades Indígenas de Colombia suscribieron
acuerdo de coalición con el propósito de presentar lista conjunta de candidatos para la provisión de las curules
del Concejo Municipal de Popayán, periodo 2020-2023, denominada como “Coalición Popayán Somos Todos”.

1.1.2. El demandante ocupó el puesto número 10 en la lista inscrita por las organizaciones políticas coaligadas.

1.1.3. El 27 de octubre de 2019, se llevó a cabo el certamen electoral para la elección de los concejales de
Popayán, periodo 2020-2023.

1.1.4. Los resultados del escrutinio fueron dados a conocer el 31 de octubre de 2019, mediante la declaratoria de
la elección de los ciudadanos designados democráticamente para fungir como miembros del cabildo municipal,
plasmada en el formulario E-26 CON, expedido por la Comisión Escrutadora de Popayán.

1.1.5. La “Coalición Popayán Somos Todos” no obtuvo ninguna de las curules, alcanzando 3.399 sufragios en el
marco de las elecciones territoriales.

1.2. NORMAS VIOLADAS5 Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

El demandante estimó que el escrutinio que precedió la elección de los concejales de Popayán para el periodo
constitucional 2020-2023, adoleció de irregularidades, materializadas en el descuento arbitrario de los votos
obtenidos por la lista inscrita por la “Coalición Popayán Somos Todos” y el candidato N°. 10 de la misma;
producto de las diferencias que infundadamente fueron halladas entre los formularios E-14 y E-24.

4 La Sala contextualiza los hechos de la demanda con base en la información que reposa en el
expediente en aras de ofrecer claridad sobre lo que se debate en este trámite.
5 Como normas violadas, la parte actora mencionó las siguientes: artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 29, 40,

103 y 258 de la Constitución; Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de

Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos; artículos 137, 139
y 275 numerales 2, 3 y 4 de la Ley 1437 de 2011.
Adujo que las diferencias cuestionadas con este trámite electoral tuvieron lugar en la totalidad de las mesas
instaladas en las zonas 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 90 y 99 para el caso de la “Coalición Popayán Somos Todos”; y las
mesas de las zonas 2, 3 y 4, en tratándose de la candidatura de la parte actora6.

Al respecto, sostuvo que la adecuada sumatoria de las mesas de votación, según la información contenida en los
formularios E-14, en cuanto a los votos de la lista inscrita por la “Coalición Popayán Somos Todos”, arrojaba
los siguientes resultados:

Zona Sumatoria de los votos registrados en el E-14 Votos registrados erróneamente

en los E-24
1 627 618
2 548 545
3 512 509
4 410 400
5 281 278
6 171 164
7 552 550
90 150 147
99 193 183
Total 3.444 3.394

En ese orden, acotó que la votación obtenida por la agrupación política a la que perteneció ascendía a 3.449
sufragios (3.444 + los 5 votos de la zona 98 en donde no existió irregularidad), y no a los 3.399 7 plasmados
indebidamente en los formularios E-24.

En lo que correspondió a su candidatura, explicó que la correcta adición de los votos de las zonas 2, 3 y 4,
demostraba la ausencia de 5 sufragios, así:

Zona Sumatoria de los votos que figuran en el E-14 Votos registrados

erróneamente en el E-24
2 79 77
3 102 101
4 61 59
Total 242 237

Por consiguiente, manifestó que su votación debía ser elevada en dicha diferencia 8 pasando de 501 –plasmados
en el cuadro de resultados de la elección (formulario E-24)– a 506.

En suma, resaltó que las diferencias detectadas conllevaban una falsedad de los documentos electorales,
procediendo así la nulidad de la elección.

1.3. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y TRASLADO PARA CONTESTAR

1.3.1. Con auto de 16 de enero de 2020, el Despacho Sustanciador al interior del Tribunal Administrativo del
Cauca admitió la demanda y precisó que el acto demandado en este trámite correspondía al formulario E-26 de
31 de octubre de 2019, por medio del cual la Comisión Escrutadora Municipal de Popayán declaró la
designación democrática de los concejales de la ciudad, periodo 2020-2023.

1.3.2. Efectuadas las notificaciones pertinentes, se recibieron las siguientes contestaciones a la demanda:

1.4. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

6 El cargo se sintetiza entonces en las diferencias injustificadas que presuntamente existirían entre
los formularios E-14 y E-24 en la elección de los concejales de Popayán, periodo 2020-2023.
7 Cifra que resulta de sumar los 3.394 votos + 5 obtenidos en la zona 98 que no fue demandada.
8 5 votos.
1.4.1. ANDRÉS FELIPE VELASCO MAÑUNGA –CONCEJAL DEMANDADO–9

Por conducto de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones del libelo introductorio sobre la base de que
no hizo parte del procedimiento de escrutinio cuestionado por el demandante, tras efectuar una extensa
explicación de las fases y órganos competentes que intervenían en su desarrollo.

Refirió que las irregularidades alegadas no habían sido previamente puestas en conocimiento de la autoridad
electoral, por lo que el accionante había incumplido con el agotamiento del requisito de procedibilidad erigido
en el parágrafo único del artículo 237 de la Constitución Política de 1991.

Manifestó que el señor VELASCO MAÑUNGA fue elegido concejal por la coalición “Juntos por Popayán”
que nada tenía que ver con la agrupación “Popayán Somos Todos” de la que hizo parte el actor. Señaló que
no incurrió en conducta irregular que llevara a la prosperidad de la demanda formulada en su contra y que los
argumentos que pretendían demostrar la falsedad de los formularios E-24 debían ser probados por el
demandante.

1.4.2. OYTHER MANUEL CANDELO RIASCOS Y JOSÉ ALEXANDER CAMPO MONTENEGRO 10

–CONCEJALES DEMANDADOS–

Resaltaron que las reclamaciones efectuadas por el accionante eran extemporáneas, pues no fueron propuestas
en el marco del escrutinio que antecedió la declaratoria de la elección de los concejales de Popayán, periodo
2020-2023, como lo prescribía el artículo 167 del Código Electoral, lo que llevaba a declarar la
improcedencia de la acción electoral ante el incumplimiento del requisito establecido en el artículo 237 de la
Carta Política de 1991.

Por otro lado, propusieron la excepción11 de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que ellos
no disponían de las atribuciones legales para satisfacer las pretensiones de la demanda, pues la sumatoria y
verificación del escrutinio correspondía a las comisiones escrutadores conformadas.

1.4.3. ROSALBA JOAQUI JOAQUI –CONCEJALA DEMANDADA–

Se opuso a las súplicas del escrito genitor, aduciendo que su curul en el Concejo de Popayán respondía al
reconocimiento del derecho personal prescrito en el artículo 25 de la Ley 1909 de 2018, como consecuencia
del segundo lugar ocupado en la contienda electoral para la Alcaldía de esa ciudad. Señaló que las
inconsistencias identificadas por el demandante no fueron puestas en conocimiento de los entes competentes
en el contexto del procedimiento de escrutinio, como lo ordenaba el sistema jurídico electoral colombiano.

1.4.4. JOSÉ DULIS URREA LEDESMA –CONCEJAL DEMANDADO–

El acusado pidió negar las súplicas del libelo introductorio, al objetar la generalidad de los cuestionamientos
de la demanda que trasladaban al operador judicial la carga que debía haber sido desplegada por el
accionante, consistente en identificar las mesas, partidos y candidatos a los que, presuntamente, habrían
afectado las irregularidades detectadas por la parte actora.

Sostuvo que tampoco se hizo referencia a si las modificaciones cuantitativas aparecidas en los formularios E-
24 respondían a intervenciones legítimas por parte de los escrutadores, pues de haber sido así, las alteraciones
censuradas contaban con una justificación que impedía declararlas ilegales.

9 Elevó como excepciones: (i) El no agotamiento del requisito de procedibilidad; (ii) la ausencia de
pruebas que vincularan al demandado con la ocurrencia de la falsedad ventilada con la demanda;
(iii) la genérica.
10 Ibidem.
11 Igualmente, formuló la excepción genérica.
Igualmente, manifestó que el demandante incumplió la obligación de demostrar la incidencia de los reparos
respecto de los resultados de la elección de los concejales de Popayán para el periodo 2020-2023, en contravía
de las prescripciones normativas del artículo 287 del C.P.A.C.A.

1.4.5. REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL –EN ADELANTE RNEC–

Como lo informó la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cauca, su contestación fue extemporánea 12.
1.5. TRÁMITES PROCESALES LUEGO DE LA CONTESTACIÓN

1.5.1. Mediante auto de 2 de marzo de 2020, el Magistrado a quien había correspondido el trámite del proceso
en el Tribunal declaró su impedimento para seguir con su desarrollo, con fundamento en el ordinal 1° del
artículo 14113 del C.G.P.

1.5.2. Con providencia de 7 de julio de 2020, el impedimento fue aceptado. Allí mismo, se prescindió de la
realización de la audiencia inicial, con el propósito de proferir sentencia anticipada ante la ausencia de
pruebas por practicar14. En ese orden, se corrió traslado para que las partes y el Ministerio Público allegaran
sus alegatos y concepto, respectivamente.

1.6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA

1.6.1. ROSALBA JOAQUI JOAQUI –CONCEJALA DEMANDADA–

Reiteró los argumentos propuestos en su contestación, añadiendo que la demanda no cumplía con las
exigencias previstas en el artículo 139 del C.P.A.C.A., que imponían al accionante precisar en qué etapas o
registros electorales se presentaban las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.

1.6.2. ANDRÉS FELIPE VELASCO MAÑUNGA Y OYTHER MANUEL CANDELO RIASCOS –

CONCEJALES DEMANDADOS–

Reprodujeron las consideraciones expuestas en sus contestaciones.

1.6.3. DE LA RNEC15

Deprecó la denegatoria de las pretensiones, afirmando que las reclamaciones y solicitudes de reconteo de
votos debían ser formuladas ante los jurados de votación y comisiones escrutadoras. Así, estimó que las
peticiones judiciales del demandante se mostraban como “extemporáneas”, como quiera que debieron
haberse surtido “en las oportunidades que la ley establecía para ello”.

Consideró que la demanda partía de “un vicio argumentativo”, pues en ella se desconocía que el registro
sumatorio consignado en los formularios E-14 era susceptible de modificación a la hora de realizar la
consolidación de los sufragios en los formularios E-24; producto de la resolución de las reclamaciones
presentadas por los intervinientes en el escrutinio16, así como por causas oficiosas.

Aseveró que el estudio de las actas generales de escrutinio permitía advertir que los representantes de la
“Coalición Popayán Somos Todos” no formularon ningún tipo de cuestionamiento, por lo que el reconteo de
los votos deprecado por el accionante era inoportuno, toda vez que no había sido puesto en conocimiento en el
contexto del trámite administrativo censurado.

Defendió la legalidad y transparencia de las actuaciones desplegadas por la Registraduría en el marco del
procedimiento que precedió la declaratoria de elección de los concejales de Popayán, periodo 2020-2023,

12 Folio 118 del expediente digital.

13 Su vínculo de parentesco con uno de los apoderados de los demandados.
14 Art. 13 del Decreto N°. 806 de 4 de junio de 2020.
15 Registraduría Nacional del Estado Civil.
16 De conformidad con el artículo 164 del Código Electoral.
aduciendo que los fundamentos que cimentaban la demanda eran el producto de la incomprensión del
accionante de los pormenores del escrutinio y, en particular, del carácter “…meramente informativo de los
resultados obtenidos en el escrutinio de mesa consignados en el formulario E-14.”

Finalmente, solicitó la declaratoria de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto,
contrario a lo expuesto por el demandante, las comisiones escrutadoras no hacían parte de la Registraduría, y
su designación era competencia de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, de conformidad con las
disposiciones del Código Electoral.

1.7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN PRIMERA INSTANCIA

La Procuradora 39 Judicial II para Asuntos administrativos de Popayán presentó concepto con el que solicitó
negar las pretensiones de la demanda. Para ello, empleó el siguiente derrotero argumental:

1.7.1. Destacó que, en la actualidad, el requisito de procedibilidad del artículo 237 constitucional no resultaba
obligatorio para acceder al juez de lo contencioso administrativo, cuando se alegaban irregularidades
ocurridas en las etapas de votación y escrutinio17.

1.7.2. Advirtió que las diferencias alegadas entre los formularios E-14 y E-24 se amoldaban a la descripción
normativa erigida en el numeral 3° del artículo 275 del C.P.A.C.A., relacionada con la falsedad de los
documentos electorales que sirven para declarar la designación democrática que se cuestiona. Hizo hincapié
en esta circunstancia, habida cuenta del carácter general y poco “técnico” con que se había presentado la
demanda.

1.7.3. Sostuvo que en este asunto se entendían demandados todos los concejales elegidos de Popayán para el
periodo constitucional 2020-2023, al tenor de lo dispuesto en el literal d), numeral 1° del artículo 277 del
C.P.A.C.A, que prescribía que, en tratándose del motivo de anulación de la falsedad de los documentos
electorales, se entenderían como acusados todos los ciudadanos elegidos. Con base en ello, pidió rechazar la
configuración de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por ciertos de los
demandados.

1.7.4. Arguyó que el actor desconoció la carga que le imponía demostrar, además de las diferencias existentes
entre los formularios E-14 y E-24, que éstas eran injustificadas, al no contar en las actas de escrutinio con
supuestos que las validaran, v. gr., reconteo de votos.

1.7.5. Aseveró que en la demanda no se estableció la incidencia que sobre los resultados de la elección
tendrían las diferencias encontradas. En todo caso, afirmó que de sumarse los 50 votos que según el
accionante fueron descontados a la lista de la “Coalición Popayán Somos Todos”, ello no alteraría la elección
censurada, pues el número de votos obtenido por dicha agrupación política –3.449– no alcanzaba la cifra
repartidora, establecida en 4.464,5 votos.

1.8. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

Con fallo de 17 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la
demanda electoral, bajo los argumentos que se sintetizan enseguida:

1.8.1. Refirió que la demanda de nulidad electoral fue presentada en la oportunidad a la que hacía referencia
el literal a), numeral 2° del artículo 164 del C.P.A.C.A, a la manera como se había explicado en el auto
admisorio de 16 de enero de 2020.

1.8.2. Desestimó la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por algunos
de los demandados, al considerar que, en casos como el presente, las causales de reclamación que podían ser
presentadas ante las autoridades electorales competentes –establecidas en el artículo 192 del Código

17 Trajo a colación el texto de la sentencia C-283 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Electoral–, no permitían enmendar las falsedades acaecidas en los documentos electorales, producto de las
diferencias originadas entre los formularios E-14 y E-2418.

En ese sentido, el Tribunal manifestó que, contrario a lo defendido por los accionados, “…la reclamación
previa ante la autoridad electoral no [era] un requisito sine qua non para poder acceder a la vía judicial” en
el caso concreto.

1.8.3. Afirmó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado19, el estudio de las diferencias
existentes entre los formularios E-14 y E-24 por parte del operador judicial pendía del hecho de que la parte
actora hubiere identificado la zona, puesto y mesas en las que las irregularidades habrían tenido lugar.

Señaló que solo las disparidades que no tuvieren justificación en las actas generales de escrutinio podían
conllevar la nulidad del acto de elección acusado, siempre y cuando tuvieren la magnitud para modificar o
alterar los resultados obtenidos en la contienda, al tenor del principio de la eficacia del voto, erigido en el
numeral 3° del artículo 1° del Código Electoral.

1.8.4. Fijado lo anterior, el Tribunal Administrativo del Cauca procedió a determinar si entre los formularios
E-14 y E-24 referidos por el demandante, existían diferencias injustificadas que hubieren implicado la
sustracción de votos a la “Coalición Popayán Somos Todos” en la totalidad de las mesas instaladas en las
zonas 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 90 y 99 de dicha circunscripción electoral; así como la disminución de los sufragios
de la candidatura del accionante en las zonas 2, 3 y 4, en el marco del certamen que precedió la designación
democrática de los concejales de dicha ciudad para el periodo 2020-2023.

1.8.5. En el desarrollo de esta tarea comparativa, el a quo encontró que en “…los formularios E-24 y en el
acta parcial de escrutinio (E-26), se dejaron de reportar, para la Coalición Popayán Somos Todos, conforme
los formularios E-14, un total de 44 votos.” (Negrilla fuera de texto).

Igualmente, advirtió que en lo que concernía a la postulación política del demandante, se le habían sustraído 5
votos, luego de parangonar las cifras plasmadas en los formularios E-14 de las mesas pertenecientes a las
zonas 2, 3 y 4 de la circunscripción electoral de Popayán con aquellas contenidas en los formularios E-24 y E-
26.
1.8.6. El fallador de primera instancia manifestó que las diferencias identificadas no disponían de justificación
alguna en el acta general de escrutinio, por lo que procedió a establecer si dichas irregularidades tenían la
virtualidad de alterar el resultado de la elección cuestionada, a la manera como lo imponía el principio de la
eficacia del voto20.

1.8.7. La respuesta dada por el Tribunal a este cuestionamiento fue negativa, explicando en este sentido que:

1.8.8.1. Los votos válidos en la elección de los concejales de Popayán, periodo 2020-2023, ascendía a
122.23521, luego de adicionar los 44 que se habían descontado injustificadamente a la “Coalición Popayán
Somos Todos”.

1.8.8.2. Para el caso concreto, el umbral electoral se estableció en 3.395 sufragios22; monto que era superado
por la “Coalición Popayán Somos Todos” al haber obtenido 3.443 votos, tras sumársele los 44 votos dejados
de reportar.

18 Para sustentar lo anterior, trajo a colación la sentencia de la Sección Quinta de 22 de octubre de

2015, rad. 11001-03-28-000-2014-00048 (Acum.) M.P. Alberto Yepes Barreiro.
19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000- 2014-00046-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro.

20 Trajo a colación la literalidad del artículo 287 del C.P.A.C.A.
21 Los votos válidos fueron en principio 122.191.
22 Cifra obtenida de dividir el número de votos válidos por las vacantes a proveer en el Concejo de

Popayán (18 curules) y dividir dicho resultado por dos.

1.8.8.3. La aplicación del artículo 263 constitucional permitía establecer que la cifra repartidora correspondía
a 4.464,5 votos, razón por la cual:

“…las diferencias injustificadas que se demostraron en este trámite, no alteraron la

asignación de curules, ya que al igual de lo determinado en los escrutinios, de las 18 curules a
proveer, ninguna la correspondió a la Coalición Popayán Somos Todos, permaneciendo las
demás incólumes, así se adicionen los 44 votos dejados de contabilizar…”.

1.8.8. Por consiguiente, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda.

1.9. RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante formuló recurso de apelación, con el que
solicitó revocar la sentencia impugnada bajo el siguiente derrotero argumentativo:

1.9.1. A la manera como fuera sostenido por la parte actora, el Tribunal Administrativo del Cauca encontró
acreditadas las falencias alegadas en la demanda; no obstante, “…dicha verdad no tiene ni un sólo efecto, ya
sea oficial o público. Lo cual, es la gnosis de ser de esta Acción pública y de la realidad de las “cosas".”
1.9.2. La demanda electoral no persiguió la declaratoria de nulidad de la “…composición del Concejo
Municipal de Popayán”. Los concejales fueron vinculados por decisión del operador judicial de primera
instancia23, pero no por iniciativa del accionante. El propósito principal de este medio de control se centró en
modificar los votos obtenidos por la “Coalición Popayán Somos Todos” y sus candidatos.

En ese sentido, expuso:

“Por eso, es que la eficacia del voto como está argumentada y soportada en la sentencia de
primera instancia no tiene valides (sic) en este caso específico, tampoco se trata de obtener la
suficiente entidad para modificar la composición del actual Concejo Municipal como ya se ha
dicho, pero sí del resultado de los comicios obtenidos en cuanto a la veracidad para la
Coalición 'Popayán Somos Todos' y de sus candidatos.”

1.9.3. El escrito introductorio se fundó en las diferencias que injustificadamente existieron entre los
formularios E-14 y E-24, razón por la que los actos demandables en el presente medio de control eran dichos
actos de registro y publicación de resultados respecto de los cuales se había incurrido en falsedad.

1.9.4. El a quo no tuvo en cuenta los alegatos de conclusión presentados por el actor, a pesar de que fueron
radicados oportunamente, comoquiera que en la sentencia recurrida no se hizo alusión a ellos. Por ende, el
impugnante acudió a su contenido para sustentar este recurso, así:

• Con su demanda no cuestionó la conducta particular de los concejales de

Popayán, periodo 2020-2023.

• La reclamación previa ante las autoridades electorales competentes no era

un requisito de procedibilidad del presente medio de control, habida cuenta del
objeto de este proceso, “…las causales que lo motivaron y la normatividad
violada y los fundamentos de derecho que se mencionaron” en el escrito
genitor del trámite.

23 Auto admisorio de 16 de enero de 2020.

 • Ratificó que la “Coalición Popayán Somos Todos”, así como su candidatura
fueron objeto de una disminución arbitraria de votos, ya que de los 3.449
obtenidos por la referida organización política solo 3.399 fueron plasmados en
los formularios E-24 y E-26; lo que igualmente aconteció con la postulación del
demandante, pues de los 506 votos alcanzados solo le fueron registrados 501.

1.9.5. La diferencia de votos en lo concerniente a la coalición fue de 50 sufragios y no 44, como lo refirió el
Tribunal.

1.9.6. Por todo lo anterior, el recurrente pidió que se efectuara “…el análisis de los formularios E-14 reales,
tanto para el Partido como para cada uno de los candidatos de la Lista Popayán Somos Todos en cuanto a
los votos anotados en ellos, para sumarlos y totalizarlos, con el fin de obtener el sumatorio total definitivo
correspondiente a todos los votos de la Coalición Popayán Somos Todos...”.

1.10. TRÁMITE PROCESAL DEL RECURSO

1.10.1. Con auto del 19 de octubre de 2020, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Cauca
concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación, luego de corroborar su presentación oportuna.

1.10.2. Mediante providencia de 24 de noviembre de 2020, el Despacho Sustanciador en el Consejo de Estado

admitió la alzada y ordenó correr traslado de la misma.

1.11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA

La parte actora, la demandada ROSALBA JOAQUI JOAQUI y la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL

ESTADO CIVIL formularon dentro de la oportunidad sus alegatos, reiterando los argumentos expuestos en
las contestaciones y alegaciones de primera instancia.

Por otro lado, el demandado ANDRÉS FELIPE VELASCO MAÑUNGA presentó memorial por fuera del
término dado para ello24.

1.12. ACTUACIONES ADICIONALES EN SEGUNDA INSTANCIA

Con auto de 16 de diciembre de 2020, el Despacho Sustanciador requirió al Tribunal Administrativo del Cauca
en aras de que remitiera a este trámite algunas piezas procesales que no se encontraron en el expediente digital
enviado.

II. CONSIDERACIONES

2.1. COMPETENCIA

La Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora contra la sentencia de
17 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual negó las
pretensiones de la demanda de nulidad electoral presentada por el recurrente, de conformidad con los artículos
15025 y 152.8 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo N°. 080 del 12 de
marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

24 El escrito fue allegado el 1° de diciembre, mientras el traslado corrió entre el 26 y el 30 de

noviembre de 2020.
25 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia

de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos
2.2. OPORTUNIDAD DE LA INTERPOSICIÓN Y SUSTENTACIÓN DEL RECURSO

En el asunto de marras, la Sección Quinta encuentra que la alzada formulada por el accionante contra la
providencia de 17 de septiembre de 2020 del Tribunal Administrativo del Cauca fue oportuna, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 29226 del C.P.A.C.A, pues la decisión impugnada fue notificada el 18 de septiembre
de 2020 y el recurso fue presentado el 25 del mismo mes y año.

2.3. CUESTIONES PREVIAS

Previo a establecer los problemas jurídicos que orientarán la resolución de la alzada presentada por el
demandante, la Sección Quinta advierte que el Tribunal Administrativo del Cauca omitió resolver la
excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la RNEC y de los concejales
demandados OYTHER MANUEL CANDELO RIASCOS y JOSÉ ALEXANDER CAMPO
MONTENEGRO.

En consonancia, la Sala la abordará, de conformidad con el inciso 2° del artículo 187 27 del C.P.A.C.A.,
previniendo que los argumentos de la proposición exceptiva elevada por los señores CANDELO RIASCOS
y CAMPO MONTENEGRO será tratada a la hora de emprender el estudio del cargo de apelación
relacionado con quiénes fungen como accionados en el marco de las demandas de nulidad por causales
objetivas, habida cuenta de la correspondencia que puede identificarse entre las consideraciones expuestas por
las partes.

En efecto, mientras los referidos ciudadanos solicitan la desvinculación del trámite sobre la base de que no
disponen de las facultades legales para satisfacer las pretensiones perseguidas por la parte actora; el
demandante, en su recurso de apelación, cuestiona la decisión del a quo de vincular a los concejales de
Popayán al proceso, cuando las súplicas de la demanda buscaron la anulación de ciertos registros electorales,
mas no del acto de elección de los referidos concejales. Así, se desprende un denominador común entre las
alegaciones descritas que amerita entonces su resolución conjunta.

Precisado lo anterior, esta Sección observa que la RNEC depreca la falta de legitimación en la causa por
pasiva con fundamento en que las irregularidades en que hubiere podido incurrir la Comisión Escrutadora en
el conteo y totalización de los resultados para la elección de los concejales de Popayán, periodo 2020-2023,
no pueden serle imputables, toda vez que las comisiones no hacen parte de la estructura orgánica de esa
entidad, ni mucho menos participa en la designación de sus miembros, la cual compete a los Tribunales
Superiores, de acuerdo con la legislación electoral.

Bajo ese panorama, la Sala desestima los razonamientos traídos a colación por ese órgano electoral,
recordando que su ubicación procesal en las acciones de nulidad electoral resulta ser especial, a las voces del
artículo 277.2 del C.P.A.C.A., y que su vinculación en los trámites pende del hecho de que las censuras de la
demanda objeten a su vez el desarrollo de las actuaciones administrativas a su cargo 28, como de manera
recurrente lo ha admitido esta Corporación:

y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos
de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un
efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación
de jurisprudencia.”
26 “El recurso se interpondrá y sustentará ante él a quo en el acto de notificación o dentro de los cinco

(5) días siguientes, y se concederá en el efecto suspensivo. Si el recurso no es sustentado

oportunamente el inferior lo declarará desierto y ejecutoriada la sentencia.”
27 “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que

el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida
todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.” (Negrilla
fuera de texto)
28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2020-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Auto adoptado en audiencia inicial
 “Sobre el particular, es importante precisar que en anteriores pronunciamientos esta Sección
ha resuelto el problema jurídico planteado en el presente caso, consistente en determinar si la
Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de autoridad que interviene en la
adopción de actos electorales, debe ser vinculada o no en los procesos originados en el
ejercicio de la acción de nulidad electoral, de conformidad con el artículo 277 del CPACA.

En dicho estudio se ha distinguido la naturaleza del vicio por el cual se acusa la legalidad del
acto, dado que la relevancia de la intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil
en la adopción de los actos electorales objeto de control de legalidad varía según la naturaleza
de los cargos formulados en la demanda.

Para resolver sobre el punto, debe precisarse que mediante auto de unificación del 6 de
noviembre de 2014, proferido dentro del proceso de nulidad electoral No. 11001-03-28-000-
2014-00065-00, esta Sección concluyó, respecto a esta clase de excepción, que si la causal
de nulidad alegada no tiene conexidad con la labor de la Registraduría la excepción de
falta de legitimación debe declararse probada.”29 (Negrilla y subrayas fuera de texto)

Así las cosas, teniendo en cuenta que las irregularidades que cimientan este proceso electoral, referidas a la
presunta existencia de diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24, guardan un nexo con las
labores que la RNEC desempeña al interior de las comisiones escrutadoras, que la llevan en su función
secretarial a “…declarar abierto el escrutinio, presentar a los miembros de la comisión, informar a
los testigos electorales sobre el procedimiento que se va a emplear para el escrutinio, dar lectura
al registro de los documentos introducidos en el arca triclave, abrir los sobres que contiene los
pliegos y dejar constancia de su estado; y, leer en voz alta la votación consignada en el acta de
escrutinios (arts. 148, 182, 183 y 184 del C.E.)”30, esta Judicatura estima que su vinculación a esta
cuerda procesal se hacía –y se hace– necesaria con el propósito de que defienda la legalidad de los
procedimientos puestos en marcha por ella, descartando la prosperidad del sustento exceptivo expuesto por
dicha autoridad electoral31.

2.4. PROBLEMAS JURÍDICOS

La Sala resolverá si la providencia impugnada debe ser revocada, modificada o confirmada, de conformidad
con los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado, que conllevan solucionar los siguientes
interrogantes:

de 12 de agosto de 2020. En ese mismo sentido, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Quinta. Rad. 05001-23-33-000-2019-03317-01. M.P. Rocío Araújo Oñate .
Sentencia de 19 de noviembre de 2020.
29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2018-00036-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Auto de 18 de octubre de 2018.

30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2014-00065-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Auto de unificación de 6 de

noviembre de 2014.
31 En concordancia con la decisión que aquí se adopta, la Sección concluyó en el referido auto de

18 de octubre de 2018, rad. 2018-00036-00: “En conclusión, comoquiera que los demandantes
solicitan la nulidad de la elección de los Representantes a la Cámara por el departamento de
Putumayo para el periodo 2018-2022, con fundamento en la causal objetiva de nulidad electoral
referida a la existencia de diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24 acontecidas
durante el escrutinio imputables a las autoridades electorales, la vinculación procesal de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de autoridad que intervino en la expedición del
acto, se hace necesaria.”
–¿Incurrió o no en error el Tribunal Administrativo del Cauca al vincular como demandados en este proceso
a la totalidad de los ciudadanos elegidos concejales de Popayán para el periodo constitucional 2020-2023, y
desestimar que la demanda, lejos de buscar la nulidad del acto declarativo de la elección de éstos, perseguía
la anulación de los registros contenidos en los formularios E-24?

–¿Procede el estudio del cargo de las presuntas diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24,
a pesar de su postulación abstracta? De llegar a ser afirmativa la respuesta anterior ¿la diferencia de
sufragios encontrada para la “Coalición Popayán Somos Todos” es de 50 votos y no 44, como
equivocadamente lo habría aducido el Tribunal? ¿Procede la revisión de los formularios E-14 en lo que
refiere a la totalidad de candidatos que conformaron la lista de dicha coalición en las elecciones territoriales
celebradas el 27 de octubre de 2019?

–¿Incurrió o no en error el Tribunal Administrativo del Cauca al traer a colación en su sentencia el principio
de la eficacia del voto y así restarle efectos a las irregularidades cuantitativas encontradas en la sentencia de
primera instancia?

Por efectos metodológicos, la Sección Quinta emprenderá el estudio autónomo e independiente de cada uno
de estos cargos, como sigue:

2.4.1. DE LOS DEMANDADOS EN LOS PROCESOS DE NULIDAD ELECTORAL POR

CAUSALES OBJETIVAS

Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, el recurrente censura con su impugnación la
vinculación procesal de los concejales de Popayán para el periodo constitucional 2020-2023, pues, en su
sentir, se trató de un acto deliberado imputable al a quo, que no atendió su pretensión principal consistente en
modificar los sufragios obtenidos por la “Coalición Popayán Somos Todos” en el contexto del certamen
desarrollado el 27 de octubre de 2019.

En ese mismo sentido, manifiesta que no buscó la declaratoria de nulidad del acto de designación democrática
de los concejales, sino, por el contrario, la anulación de los registros contenidos en los formularios E-24,
habida cuenta de sus diferencias injustificadas con las actas de escrutinio suscritas por los jurados de
votación32.

Ahora bien, en directa contradicción con los considerandos de principio prohijados por el demandante, la
Sección Quinta del Consejo de Estado encuentra que el Tribunal Administrativo del Cauca no incurrió en
yerro alguno al vincular como demandados a los concejales de la ciudad de Popayán, periodo 2020-2023,
habida cuenta de la naturaleza objetiva de la causal de nulidad que sustenta la demanda, ni mucho menos al
tomar como acto censurado el acto de elección de estos cabildantes que, como pasa a explicarse, constituye el
eje central del medio de control de nulidad electoral.

A la manera como sucede con los medios de control ordinarios, el contexto normativo que orienta al
contencioso electoral se encuentra marcado por la distinción tradicional entre los actos definitivos y de trámite
o preparatorios33. Así, se ha comprendido que los actos definitivos son aquellos que resuelven de fondo los
asuntos puestos en consideración de las autoridades, o impiden la continuidad de los procedimientos 34;
mientras que los segundos35 ofrecen el impulso y organización de los elementos que se requieren para la
adopción de las decisiones administrativas definitivas 36.

32 Formularios E-14.
33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-
000-2018-00134-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de ponente de 17 de septiembre de 2018.
34 “Art. 43 del CPACA. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del

asunto o hagan imposible continuar la actuación.”

35 Actos de trámite y preparatorios.
36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2019-00042-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 27 de agosto de 2020.

Descendiendo estas premisas a la actuación electoral, la jurisprudencia de la Sección Quinta 37 ha catalogado
como definitivos los actos que declaran la elección en votaciones populares o de cuerpos colegiados, los de
nombramiento, e incluso los de llamamiento a proveer vacantes en las corporaciones públicas, de
conformidad con el artículo 139 del C.P.A.C.A; por el contrario, ha considerado como preparatorios o de
trámite, todos aquellos que se producen “en el devenir del procedimiento electoral, distintos de los de
elección, nombramiento o llamamiento”; los que pueden materializarse sin duda en los formularios E-14 y E-
24 expedidos por las autoridades electorales que allí intervienen.

Lejos de tratarse de una distinción baladí, la separación que se comenta determina la procedibilidad del medio
de control de nulidad electoral que tan solo podrá formularse directamente contra los actos que ponen punto
final a los trámites electorales –actos de elección, nombramiento y llamamiento–. Lo anterior, no significa
que los actos preparatorios estén excluidos de control judicial, sino que su fiscalización por parte del juez
electoral se desarrollará siempre al amparo de las demandas que se dirigen contra los actos definitivos.

En ese sentido, el derecho pretor de la Sección Quinta ha expresado:

“Así entonces, a partir de esta clasificación, la ley y la jurisprudencia han establecido, como
regla general, que solo los actos definitivos son recurribles y, por tanto, susceptibles de
control judicial, lo que no significa que los actos de trámite estén exentos del debido apego a
la legalidad o que constituyan un escenario de completa discrecionalidad para las
autoridades; simplemente, quiere decir que no son demandables de forma directa o
separada, sino accesoria al acto principal al que dan lugar, principalmente por vía de
los denominados vicios de forma.”38 (negrilla y subrayas fuera de texto)

De conformidad con ello se tiene que las acciones de nulidad electoral deberán estar siempre dirigidas contra
el acto declarativo de la elección que se cuestiona, aunque la sustentación de la pretensión anulatoria esté
fundada en irregularidades que pudieron tener lugar en el transcurso de la actuación que antecedió la
designación democrática –en tratándose de certámenes populares–, como puede serlo la presunta existencia de
diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24 de una elección.

Por lo anterior, la Sala señala que no debe tenerse como incorrecta la decisión del Tribunal Administrativo del
Cauca de considerar como acto demandado el acto de elección de los concejales de Popayán para el periodo
constitucional 2020-2023, contenido en el formulario E-26 CON de 31 de octubre de 2019, a pesar de que las
pretensiones de la demanda elevada por el recurrente persiguieran la anulación de los registros electorales
plasmados en los formularios E-24, en los que, en su sentir, de forma arbitraria se dejaron de adicionar
sufragios recibidos por la “Coalición Popayán Somos Todos” y su candidatura a dicha corporación pública de
elección popular.

La conclusión que precede sirve igualmente para desestimar la prosperidad del segundo de los argumentos
que sustentan este cargo de acuerdo con el cual, el a quo erró en el trámite de la demanda al vincular como
demandados en este proceso a la totalidad de los ciudadanos elegidos concejales de la capital del
Departamento del Cauca, cuando ello, en palabras del impugnante, no fue solicitado con el libelo
introductorio.

Pues bien, la Sala destaca que la juridicidad de los actos de elección popular –como punto nodal del medio de
control de nulidad electoral– puede ser atacada mediante el empleo de causales subjetivas, objetivas y

37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2020-00057-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Auto de 3 de septiembre de 2020.
38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2019-00042-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 27 de agosto de 2020.

neutras39, de conformidad con los motivos de ilegalidad erigidos en los artículos 275 y 137 de la Ley 1437 de
2011.

En lo que respecta a las causales subjetivas, esta Judicatura40 ha resaltado que recaen sobre las condiciones
particulares de quien resulta electo, nombrado o llamado y, que dentro de sus modalidades pueden
identificarse, la falta de requisitos o calidades para desempeñar los cargos públicos y las inhabilidades41;
definidas estas últimas como “aquellas circunstancias creadas por el Constituyente y el legislador
para impedir el acceso de los ciudadanos al desempeño de los cargos públicos42, bajo una lógica
normativa que enlista previamente las situaciones fácticas de quiénes no pueden ser elegidos
popularmente, inspirada en razones de interés general y la búsqueda incesante del bien común43.”44

En tratándose de las causales objetivas, se ha dicho que guardan relación con posibles irregularidades e
inconsistencias acaecidas en el procedimiento de votación y escrutinio –v. gr. la destrucción de documentos,
elementos o del material electoral45y las injustificadas indiferencias entre los formularios E-14 y E-24,
comprendida como una falsedad en los registros, de acuerdo con el derecho pretor de esta Sala 46, como se
recabará en acápite posterior– y que su prosperidad cuenta con el potencial de afectar a la totalidad de quienes
han sido elegidos.

En ese orden, la jurisprudencia de la Sección Quinta ha expuesto:

“Nótese que la regla prevista en el artículo 282 del C.P.A.C.A., prevé la acumulación de los
procesos con fundamento en “irregularidades en la votación o en los escrutinios” [causales
objetivas] sin distinción del número de demandados; no obstante, no ocurre lo mismo cuando
las demandas se soportan en “falta de calidades, requisitos o en inhabilidades” [causales
subjetivas] ibidem, pues ellas sólo son susceptibles de ser acumuladas a condición de que “se
refieran al mismo demandado”.

Lo anterior es naturalmente lógico, por cuanto los procesos fundamentados en causales

objetivas tienen la potencialidad de afectar a todos los elegidos; situación que no sucede
cuando la demanda se fundamenta en causales de nulidad subjetivas.”47 (Negrilla y
subraya fuera de texto)

Sobre la base de esta afectación general, el C.P.A.C.A. instituyó la presunción de que en estos eventos –
alegación de causales objetivas– los demandados deben entenderse como todos aquellos ciudadanos elegidos

39 En lo que se relaciona con las causales neutras, se tiene que corresponden a las generales que
se aplican para todos los actos administrativos compendiadas de manera taxativa en el inciso 2° del
artículo 137 del CPACA.
40 Entre muchas otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

Rad. 08001-23-31-000-2004-00017-01(3922). M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. Sentencia de 11 de

mayo de 2006.
41 Numeral 5° del artículo 275 del CPACA.
42 Corte Constitucional. Sentencia C-181 de 1997. M.P. Fabio Morón Diaz.
43 “Elecciones Territoriales: Circunstancias que le afectan. Jurisprudencia y Conceptos del Consejo

de Estado.”. Publicación Presidencia del Consejo de Estado 2019.

44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2020-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 3 de diciembre de

2020.
45 Numeral 2° del artículo 275 del CPACA.
46 Numeral 3° del artículo 275 del CPACA. Ver, en ese orden: Consejo de Estado. Sala de lo

Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2014-00062-00. M.P. Alberto

Yepes Barreiro. Sentencia de 22 de octubre de 2015.
47 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2014-00024-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Auto de 12 de junio de 2014.

que constan en el acto que se pide anular, como garantía de su derecho de defensa y contradicción dentro de
los procesos electorales en los que la decisión definitiva puede perjudicar su permanencia en el servicio
público.

En este punto, el literal d) del numeral 1° del artículo 277 del C.P.A.C.A. consagra:

“Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá:

1. Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción a las siguientes

reglas:

(…)

d) Cuando se demande la elección por voto popular a cargos de corporaciones públicas con
fundamento en las causales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del artículo 275 de este Código relacionadas con
irregularidades o vicios en la votación o en los escrutinios, caso en el cual se entenderán
demandados todos los ciudadanos elegidos por los actos cuya nulidad se pretende, se les
notificará la providencia por aviso en los términos de los literales anteriores.” (Negrilla y
subrayas fuera de texto)

Aplicadas estas enseñanzas al caso concreto, se tiene que la demanda que busca la nulidad del acto de
elección de los concejales de Popayán para el periodo constitucional 2020-2023, fundada en el posible
carácter apócrifo de los documentos electorales, resultante de la presunta divergencia injustificada entre los
resultados plasmados en las actas de escrutinio de los jurados48 y el cuadro de resultados de la elección49,
debía suponer la vinculación de los concejales de Popayán como demandados dentro del trámite, a fin de que
expusieran los argumentos que sustentaban sus alegatos defensivos, como manifestación esencial del debido
proceso.

Entonces, en las antípodas del recurrente, la Sala manifiesta que fue correcto el actuar del Tribunal
Administrativo del Cauca, luego de que decidió vincular en el presente trámite a los cabildantes elegidos en el
Municipio de Popayán para el periodo 2020-2023, con base en la esencia objetiva de los cuestionamientos
formulados por el demandante.

Ahora bien, bajo esta misma cuerda argumentativa, la Sección Quinta deniega la prosperidad de la excepción
de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por los concejales OYTHER MANUEL
CANDELO RIASCOS y JOSÉ ALEXANDER CAMPO MONTENEGRO, comoquiera que su
participación en el presente proceso judicial no pende de la capacidad legal o no de que disponen para
satisfacer las súplicas elevadas con el escrito introductorio –revisión de los formularios E-14 y E-24–, sino de
su calidad de demandados, como miembros electos del Concejo de Popayán, de conformidad con las
previsiones del artículo 277 del C.P.A.C.A, a la manera como se precisó enseguida.

En los anteriores términos, ni el cargo del recurrente ni la excepción formulada por los demandados tienen
vocación de prosperar.

2.4.2. DEL DEBER DE DETERMINACIÓN EN EL MARCO DEL CARGO DE DIFERENCIAS

INJUSTIFICADAS ENTRE FORMULARIOS E-14 Y E-24

Además de las censuras procesales analizadas en precedencia, el demandante reitera con su alzada la solicitud
de revisión de los datos consignados en los cuadros de resultados de la elección para el Concejo Municipal de
Popayán, también llamados formularios E-24, con base en las anotaciones hechas por los jurados en sus actas
de escrutinio en el contexto de las elecciones territoriales de 27 de octubre de 2019, al mencionar la existencia
de diferencias injustificadas entre éstos.

48 Formularios E-14.
49 Formularios E-24.
De acuerdo con el recurrente, las disconformidades cuantitativas halladas afectaron la postulación política de
la “Coalición Popayán Somos Todos”, su candidatura al Concejo, e incluso la aspiración proselitista de los
demás miembros de la lista abierta inscrita por esa agrupación política para la conformación de la duma de
Popayán.

Según su dicho, las irregularidades habrían tenido lugar:

“a). En cuanto al partido: Las diferencias o inconsistencias del número de votos radican en el
registro de la sumatoria de todas las mesas hacia los formatos E-24 y E-26 en las Zonas de
votación: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 90 y 99 (no en la zona 98).

b). En cuanto al candidato identificado con el número de lista 10, Luis Eduardo Trujillo
Solarte: Igual a lo anterior, las diferencias de los números de los votos residen en el
registro de las Zonas 2, 3 y 4 de los formularios o actas E-24 y E-26.” (Negrilla fuera de
texto)

Sin reparar en el cumplimiento de las cargas procesales establecidas por la jurisprudencia del Consejo de
Estado, cuando se alega este tipo de irregularidades, el Tribunal Administrativo del Cauca encontró que, si
bien los votos obtenidos por la “Coalición Popayán Somos Todos” habían sido reducidos injustificadamente
en 44 sufragios; dicha diferencia no implicaba una modificación de los resultados de la elección, por lo que
negó las pretensiones del escrito introductorio.

La reiteración de los argumentos propuestos en la demanda inicial con miras al desarrollo del estudio del
cargo de nulidad referido, permite a la Sección Quinta del Consejo de Estado evaluar, de manera previa, si
las postulaciones de parte referidas a las diferencias entre los formularios E-14 y E-24, son respetuosas de los
postulados de la jurisprudencia de esta Sala Electoral, como preludio para despachar la solicitud de revisión
elevada nuevamente en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de 17 de septiembre de 2020.

Y es que, en efecto, el análisis de este motivo de nulidad de carácter objetivo conlleva preliminarmente
determinar si su postulación fue adecuada50, como garantía del trato igualitario de los asuntos sometidos al
conocimiento de esta Sala de Sección, que proscribe que para ciertas causas se exijan requisitos que ni
siquiera son referidos en otras, en abierta contradicción de la seguridad jurídica, la confianza legítima y la
buena fe que caracteriza a las relaciones de los usuarios de la justicia con sus administradores51.

Precisado ello, esta Judicatura destaca que, a la manera como pacíficamente lo ha defendido el derecho pretor
construido por el Consejo de Estado, el cargo de la disparidad entre los formularios E-14 y E-24 ha sido
comprendido como una de las manifestaciones en las que puede configurarse el motivo de nulidad erigido en
el numeral 3° del artículo 275 del C.P.A.C.A., en el que se advierte de la ilegalidad de los actos electorales
cuando los documentos en los que se sustenta su expedición contienen datos contrarios a la verdad o han sido
alterados con el propósito de transfigurar los resultados de las contiendas.

En ese sentido, la Sección ha reconocido:

“En la última situación se configura la causal de nulidad prevista en el artículo 275 numeral
3º del CPACA, que hace nulas las elecciones porque los documentos electorales contienen

50 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°. 11001-03-
28-000-2016-00010-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 24 de noviembre
de 2016.
51 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-28-000-2016-

00025-00(IJ) Acumulado. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 23 de mayo de

2017.
 registros que no coinciden con la realidad. Esta forma de falsedad, por diferencias
injustificadas entre los formularios E-14 y E-24.”52 (Negrilla y subrayas fuera de texto)

Por su naturaleza objetiva y su esencia particular –decantada de la posibilidad que tienen las partes de fijar
“…con exactitud en dónde está el vicio y a quien afecta –candidato o partido–“53, la postulación de
las situaciones diferenciales que se comentan han sido sometidas a condicionamientos, de los que incluso
pende su prosperidad en las causas judiciales en las que el debate se centra en este tipo de desavenencias,
como factores centrales para emprender el estudio de su configuración en los casos concretos.

Los condicionamientos son de dos clases, aunque su acreditación resulte ser conjuntiva. De un lado, los hay
cualitativos, cuya verificación se sujeta a la identificación del demandante del departamento, el municipio, la
zona, el puesto, la mesa, el partido y el candidato respecto del cual se produce la diferencia. De otro, los hay
cuantitativos, pues será obligación de quien lo alega demostrar la disimilitud entre los resultados plasmados
en los formularios E-14 y E-24, sobre la base de que no existe una justificación para estas alteraciones en las
actas generales de escrutinio.

En este último caso54, el accionante deberá probar las disparidades que surgen para el partido y/o candidato de
la comparación de los datos numéricos registrados por los jurados en los formularios E-14 con las cifras de las
mesas en las que éstos55 ejercieron su actividad, plasmadas en los formularios E-24, que contienen el
resultado aritmético de cada una de las mesas existentes en la circunscripción electoral en la que se desarrolló
el certamen.

De lo anterior se tiene que lo que se equipara, a la luz de este cargo, son las cantidades de votos que para las
mesas impugnadas son anotadas en los formularios E-14 –jurados– y E-24 –escrutadores–; tratándose así de
un cuestionamiento de “mesa”, y no de consolidados generales por cada zona o municipio, según sea el
caso.

En ese orden, resultan ilustrativas las consideraciones expuestas por la Sección en reciente decisión de 22 de
octubre de 202056:

“Adicionalmente, se observa que los demandantes también fundan sus pretensiones en el

cargo de nulidad de carácter objetivo consagrado en el artículo 275, numeral 3 del CPACA,
por estimar que se presentaron diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E24,
especificando que tal irregularidad tuvo lugar en el municipio de Manizales, en las
zonas, puestos y mesas que se relacionan a continuación, junto al candidato en quien
recae, señalando los guarismos obtenidos en los formularios que se acusan de falsedad, en
cumplimiento de esta carga procesal impuesta por el artículo 139 ejusdem y desarrollada por
la jurisprudencia de esta Sección reseñada en el numeral anterior:

Zona Puesto Mesa E-14 E-24 Candidato Diferencia a corregir

02 01 05 0 4 04 Restar 4 votos a Adriana Arango
03 03 05 1 0 01 Sumar 1 voto a Jhon Rodríguez
04 02 30 0 1 04 Restar 1 votos a Adriana Arango
06 04 16 1 0 01 Sumar 1 voto a Jhon Rodríguez
10 01 14 2 0 01 Sumar 2 votos a Jhon Rodríguez

52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2014-00062-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 22 de octubre de 2015.
53 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°.

23001233100020110063901. M.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencia de 12 de septiembre de

2013.
54 Aspecto cuantitativo.
55 Los jurados.
56 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 17001-23-33-

000-2020-00014-02. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 22 de octubre de 2020.

 12 01 15 3 0 01 Sumar 3 votos a Jhon Rodríguez
12 03 08 1 0 01 Sumar 1 votos a Jhon Rodríguez

Por tanto, se delimitó el objeto de la demanda con la suficiente precisión para que los demás
sujetos procesales puedan saber cuáles son los registros electorales en que se materializa
dicho cargo de nulidad, de modo tal que se garantiza el derecho de defensa y contradicción de
la parte demandada, lo mismo que la efectividad de la actuación del juez electoral, sin que se
le pueda imponer la carga desproporcionada de revisar oficiosamente todo el material
electoral de los escrutinios, como se insinúa en el presente recurso.” (Negrilla y subrayas
fuera de texto)

Siguiendo con los requisitos de determinación en materia de diferencias entre formularios E-14 y E-24, la
Sala de Sección del Consejo de Estado ha expresado:

“(…) el requisito de la determinación de los cargos igualmente hace presencia en estos casos
[diferencias injustificadas entre formularios E-14 y E-24], puesto que al actor le concierne la
carga de precisar los elementos necesarios para poder adelantar el estudio correspondiente,
para lo cual es preciso que suministre (…) elementos que permiten al operador jurídico su
cabal estudio, tales como el departamento, el municipio, la zona, el puesto, la mesa, el
partido, el candidato, y las cifras que supuestamente fueron objeto de
adulteración”57.(Negrilla y subrayas fuera de texto)

Lejos de tratarse de una imposición jurisprudencial, las exigencias que se refieren encuentran en nuestros días
un claro y preciso fundamento legal, materializado en la literalidad del artículo 139 de la Ley 1437 de 2011,
“piedra angular” del contencioso electoral al interior del C.P.A.C.A:

“Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por
cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y
autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de
llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que
resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios,
deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá
precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios
que inciden en el acto de elección.

En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser

controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e
intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.” (Negrilla fuera de texto)

De conformidad con la norma en cita, los accionantes están obligados a identificar en qué fases o documentos
electorales tienen lugar las inconsistencias que fundan sus demandas anulatorias que, para el caso de las
diferencias injustificadas entre los registros plasmados en los formularios E-14 y E-24, pasa por la detección
de la mesa en la que ocurre la presunta irregularidad y el valor numérico que sustenta la disconformidad en
ella.

57 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-

000-2010-00061-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Auto de 10 de mayo de 2013; decisión referida en
la providencia de 22 de octubre de 2020, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 17001-23-33-000-
2020-00014-02.
Por lo anterior, la Sala desestima las pretensiones de las demandas de nulidad electoral que desconocen estos
requisitos, categorizándolos como reclamos generalizados 58, que impiden al juez electoral abordar el estudio
de fondo de los cuestionamientos propuestos.

En ese orden, con providencia de 24 de noviembre de 201659, esta Sala Electoral refirió al respecto:

“Ha de tenerse claro que cada uno de los presupuestos referidos son elementos de la esencia
para la prosperidad de la censura, razón por la cual ante la falencia en alguno de ellos, el juez
no tiene más camino que denegar las pretensiones por indebida formulación del cargo al
no observar los presupuestos o elementos del mismo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto)

Por otro lado, en punto del estudio dogmático de estas exigencias, se resalta que, sin perjuicio del derecho de
acceso a la administración de justicia y su corolario convencional de la tutela judicial efectiva60, los
condicionamientos cualitativos y cuantitativos del cargo de diferencias injustificadas entre formularios E-14 y
E-24 propenden por la salvaguarda del referente axiológico de la defensa y contradicción de quienes fungen
como demandados en el trámite, quienes para lograr la protección material de sus intereses deben conocer de
antemano y de forma precisa los cuestionamientos que disponen de la virtualidad de afectar su elección 61.

Pero no se trata simplemente del amparo de derechos de orden subjetivo, comoquiera que los requisitos a los
que se sujeta el estudio del cuestionamiento diferencial tutelan igualmente la eficacia y efectividad de la
función judicial, evitando el desgaste del aparato jurisdiccional “…en la revisión oficiosa de todos los
documentos y datos del procedimiento de elección…”62, y previniendo “…la dilación injustificada
del proceso en contra de la estabilidad institucional y gobernabilidad democrática del país”63.

Ahora, al contrastar las notas jurisprudenciales que preceden con las particularidades del sub-lite, la Sección
Quinta del Consejo de Estado detecta un incumplimiento de éstas, a lo menos, en dos aspectos fundamentales,
a saber:

–Las diferencias ventiladas por el demandante no identifican el puesto y la mesa en que presuntamente
tuvieron lugar, privando al juez de los presupuestos necesarios para el estudio del cargo, por flagrante
desconocimiento del condicionamiento cualitativo, que de superarse, impondría el examen oficioso de la
totalidad de los formularios E-14 suscritos por los jurados en cada una de las mesas establecidas en las zonas
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 90 y 99 de la circunscripción electoral de Popayán, para posteriormente ser comparados con
los formularios E-24; y, de llegar a encontrarse diferencias, determinar si las mismas se encuentran
justificadas en las respectivas actas generales de escrutinio; supliendo una carga procesal que debió ser
desarrollada por la parte actora desde la presentación de la demanda.

–En consonancia con ello, el actor tampoco precisó las desavenencias numéricas detectadas entre los
formularios E-14 y E-24 para cada una de las mesas impugnadas, en desmedro no solo del condicionamiento
cuantitativo erigido por la jurisprudencia, sino también del derecho de defensa de los demandados, como se
comentó en párrafos previos.

58 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°.

110010328000201000061-00 (acumulado). M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 10 de mayo
de 2010.
59 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°. 11001-03-

28-000-2016-00010-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

60 Artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
61 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 25000-23-24-

000-2012-00075-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de septiembre de 2013.

62 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 17001-23-33-

000-2020-00014-02. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 22 de octubre de 2020.

63 Ibidem.
La Sala no pasa por alto que con su demanda, el accionante refirió las diferencias globales que podían
hallarse entre los formularios E-14 y E-24 para la totalidad de las zonas censuradas que, aunque corresponde a
un ejercicio aritmético loable, no respeta sin embargo la naturaleza del cargo alegado en el libelo
introductorio, con el que se busca investigar si existe o no una justificación para las alteraciones matemáticas
que se encuentran en el tránsito de los resultados obtenidos por los partidos y candidatos del formulario E-14
al formulario E-24, a nivel de mesas, pero no a nivel de zonas.

En ese orden, para la Sección se trata de un cargo abstracto y general que impide el análisis de fondo
deprecado por el demandante, por lo que esta Judicatura confirmará la negativa del Tribunal Administrativo
del Cauca, pero por las consideraciones expuestas en esta providencia; conclusión que adquiere aún más
valía si se tiene en cuenta que la generalidad no solo es propia de la demanda formulada por el accionante,
sino también del recurso de apelación incoado, al no indicar en éste cuáles de las mesas estudiadas por el a
quo en la sentencia de primera instancia, presentan, según su dicho, un análisis erróneo que permitiría, llegado
a este juez, desarrollar el estudio respectivo en esta instancia procesal.

De otro lado, debe advertirse que, aunque con su recurso de apelación, el demandante cuestionó la utilización
por parte del a quo del principio de la eficacia del voto y de la regla de incidencia en los resultados de la
votación, que habrían dejado sin efectos las irregularidades detectadas por el fallador de primera instancia, la
Sección encuentra que, ante la imposibilidad sustancial para conocer la censura diferencial, cualquier tipo de
referencia a ella –la incidencia– pierde sentido, al tratarse de un análisis posterior a la identificación de las
diferencias injustificadas que, para el caso concreto, no pueden ser adelantadas, como consecuencia de la
generalidad de las postulaciones hechas por el accionante.

El carácter consecutivo del análisis de estos elementos –detección de irregularidades e incidencia– se colige
de la propia literalidad del artículo 287 del C.P.A.C.A, el cual prescribe:

“Presupuestos de la sentencia anulatoria del acto de elección popular. Para garantizar el

respeto de la voluntad legítima mayoritaria de los electores habrá lugar a declarar la nulidad
de la elección por voto popular, cuando el juez establezca que las irregularidades en la
votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios
serían otros los elegidos.” (Negrilla y subraya fuera de texto)

Es decir que, sin irregularidades que identificar de cara al incumplimiento de los requisitos para ello, la
incidencia es un aspecto accesorio que no cuenta en ese orden con importancia alguna.

Por último, la Sala destaca que la alzada formulada contra el fallo de 17 de septiembre de 2020 del Tribunal
Administrativo del Cauca hace referencia a la inexigibilidad del requisito de procedibilidad descrito en el
parágrafo único del artículo 237 de la Constitución Política, se trata de un asunto que, en verdad, no enfrenta
la decisión judicial objetada con los argumentos del recurrente, pues el a quo no lo exigió en el trámite puesto
en marcha.

Sin embargo, esta Judicatura se permite recordar que la exigibilidad de este presupuesto de la reclamación
previa para la alegación de causales objetivas en el marco de los procesos electorales no se presenta como
necesaria, no tanto por la avenencia entre el contenido de la irregularidad y los motivos de reclamación
erigidos en el artículo 192 del Código Electoral, sino porque, en la actualidad, no existe norma estatutaria que
dote de eficacia normativa la disposición constitucional en comento, determinando las situaciones en que los
cuestionamientos proceden ante las autoridades electorales y el procedimiento que debe seguirse.

En ese orden, la Sección expresó en providencia de 5 de marzo de 2020:

“Pero más allá de lo anterior, debe decirse que la tesis actual de esta Sala de Decisión –la no
exigencia del requisito de procedibilidad, a pesar de su consagración constitucional– se ha
materializado en los diferentes autos con los que ha admitido demandas de nulidad electoral
por causales objetivas sin requerir la observancia de la petición previa establecida en el
artículo 237 de la Carta Política, como ha sucedido en las providencias de: catorce (14) de
 junio de dos mil dieciocho (2018)64; nueve (9) de mayo de dos mil dieciocho (2018)65; y
veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019)66.

Así las cosas, puede sostenerse que, en la actualidad, el saneamiento previo de que trata
el artículo 237 no es exigible a los demandantes que acuden ante la administración de
justicia para solicitar la nulidad de los actos de elección, con base en la ocurrencia de
presuntas irregularidades en los procesos de votación y escrutinio en el marco de
elecciones populares.”67 (Negrilla y subrayas propias)

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA:

PRIMERO: NEGAR la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil y los demandados, señores OYTHER MANUEL CANDELO
RIASCOS y JOSÉ ALEXANDER CAMPO MONTENEGRO, con fundamento en los argumentos
expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 17 de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal

Administrativo del Cauca, pero por las razones aquí expuestas.

TERCERO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

"Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de
radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.

64 Rad. 2018-00060-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandados: Representantes a

la Cámara por Bogotá D.C., periodo 2018-2022.
65 Rad. 2018-00038-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandados: Representantes a la Cámara por el

Departamento del Cauca, periodo 2018-2022.

66 Rad. 11001-03-28-000-2018-00035-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandados:
Representantes a la Cámara por el Departamento de Antioquia, periodo 2018-2022.
67 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°. 19001-23-

33-000-2019-00377-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Auto de 5 de marzo de 2020.