EVOLUCION DEL SECTOR AGROPECUARIO Y AGROINDUSTRIAL

EN ARGENTINA. ETAPAS EN SU DESARROLLO

Y PRINCIPALES POLITICAS AGRARIAS

Carlos Carballo González

Cátedra Economía Agraria-Fac .Agronomía-UBA

Bs. Aires. Junio 2004

Indice.

1.- Evolución del Concepto de desarrollo.

1.1.- Introducción.
1.2.- Algunas reflexiones centrales.
1.3.- El desarrollo sostenible o sustentable.
1.4.- El desarrollo local.
1.5. -El desarrollo humano
1.6.- El desarrollo rural y territorial

2.- El proceso de desarrollo argentino en los últimos cien años.

2.1.- Introducción.
2.1.1.- El desarrollo como proceso político.
2.2.- Determinación de los objetivos y selección de los instrumentos del proceso de desarrollo
2.2.1.- Formulación de los objetivos
2.2.2.- Selección de los instrumentos.
2.2.3.- Las políticas agrarias.

3.- Las políticas agrarias en Argentina.

3.1.- Introducción
3.2.- Evolución de las principales políticas referidas al sector agropecuario.
3.3.- Políticas agropecuarias y desarrollo en Argentina a partir de los 70.
3.4.- Búsqueda de un desarrollo alternativo.

4.- Bibliografía.

Anexo 1.- El desarrollo en Argentina a partir de los 70.

Presentación
El objetivo de la materia consiste en capacitar en algunas herramientas concretas de
Economía Agrícola, introduciendo elementos conceptuales que permitan especificar lo visto en
Economía Política, para las explotaciones agropecuarias. Se espera de esta forma generar capacidad
crítica para interpretar el comportamiento de los productores y el sector agropecuario.
A fin de lograr el objetivo, en la primera parte de la materia se proporcionan elementos
teórico – metodológicos que permitirán identificar los costos e ingresos involucrados en la
explotación agropecuaria, para analizar luego el impacto en los mismos de algunas políticas
particulares: tecnológica, de créditos, de inversiones, etc. A tal fin se presentan una serie de
conceptos para facilitar la comprensión del proceso de desarrollo contemporáneo seguido por
Argentina y sus consecuencias en la producción agrícola y el medio rural; información
complementaria permite ejemplificarlo con situaciones concretas.
Las sociedades del mundo - y por lo tanto también sus agriculturas- están sometidas a un
acelerado proceso de transformación, como consecuencia de la revolución tecnológica, la
globalización económica, la integración regional y más recientemente por el interés en la
preservación de los recursos naturales y la producción de alimentos más sanos.
La existencia de muy diversos modelos productivos, cuyas características actuales, tanto en
Argentina como en el resto del mundo, fueron determinadas por un proceso nacional y
particularidades regionales y zonales (de apropiación y ocupación de los recursos, de
predominancia de ciertas producciones y mercados, etc.) no permite visualizar un único tipo de
problemática. La situación de diversidad y heterogeneidad se manifiesta también en relación a la
tierra y a los recursos naturales, donde se observan situaciones ya conocidas, pero en un nuevo
contexto, que si bien comienza a configurarse a fines de los ´70, se define con precisión a
principios de los ´90.
El mismo tipo de proceso que se observa en la industria y los servicios se aprecia también en
la comercialización y la producción agropecuaria: desaparición de las empresas familiares,
pequeñas y medianas empresas, quiebras o ventas masivas, concentración y internacionalización.
La concentración evidenciada en la transformación, en el comercio, en el acceso al crédito y
a los servicios y el rol cada día más secundario de la etapa primaria de la cadena agroalimentaria, el
pluriempleo de los productores y la aparición de nuevos actores en el agro, son también elementos
complejos que deben evaluarse adecuadamente; un Estado reducido a su mínima expresión y la
desaparición de políticas sectoriales activas son también aspectos destacados a reconocer.
La aproximación realizada a la caracterización del proceso de desarrollo seguido por nuestro
país es una de las miradas posibles, y por cierto no la única, que simplemente pretende aportar
elementos básicos para comprender nuestro pasado reciente y a interrogarnos sobre el futuro
próximo. Con esos objetivos, la presente entrega se divide en dos partes: “El proceso de desarrollo
y las políticas agrarias” y “El desarrollo en Argentina a partir de los `70”, donde se presentan los
principales conceptos acerca del desarrollo y se considera la actual situación del país; en esta última
se incorporan además cuadros y textos breves, que permiten ilustrar lo presentado. Finalmente se
incorpora una Guía de LECTURA a fin de facilitar la comprensión y el análisis de los textos.

1.- Evolución del concepto de desarrollo

1.1.- Introducción
El desarrollo económico es un tema relevante de la historia económica y su alcance recibe
interpretaciones más o menos restringidas; para algunos se limita a un proceso de crecimiento del
ingreso nacional real durante un largo período de tiempo; para otros es más que un simple aumento
de la producción total, pues incorporan también el mejoramiento en el nivel de vida, expresado a
través del Ingreso Real per Cápita (IPC). Este crecimiento es un requisito necesario pero no
suficiente para lograr el aumento del bienestar, incorporándose entonces al análisis la distribución
de la riqueza generada.

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 Quienes conciben el desarrollo como un proceso de crecimiento, definen el nivel alcanzado
en términos del “Ingreso Por Habitante” (IPC) y el proceso de desarrollo en términos de “tasa de
crecimiento” del PBI. Por cierto, esto no es tan lineal, pues deben analizarse también la
composición del producto total; en muchas oportunidades el aumento del producto podría ir
acompañado por el agotamiento de los recursos naturales, o podría consistir sólo en la acumulación
de equipamiento bélico, o en una mayor producción de bienes de capital con reducción de los
bienes de consumo. Los tres ejemplos señalan situaciones muy distintas entre sí.
Desde el punto de vista del bienestar también debe considerarse no sólo qué se produce sino
cómo se produce; por ejemplo, el deterioro de las condiciones de trabajo hace imposible ligar
directamente el aumento del IPC con el mayor bienestar económico y menos aún con el bienestar
social. El desarrollo, aun en un enfoque básicamente económico, también está entonces ligado con
la distribución del ingreso, la composición de la producción y los costos sociales de la misma.
El desarrollo no puede explicarse sólo en términos económicos. Las fuerzas económicas no
constituyen fenómenos naturales y deben considerarse como integrantes de una matriz socio-
cultural; la historia; el tipo de gobierno, el sistema legal, los niveles de salud y educación, las
instancias organizadas de participación social, la eficiencia con que funcionan sus instituciones,
etc., influyen en el desarrollo de un país o región determinada.
Hay naciones que crecen y otras que lo hacen en menor medida, las “subdesarrolladas” o en
“vías de desarrollo”, situaciones éstas que obedecen a causas de diversa índole, que intentan ser
explicadas por medio de diversas teorías. Según las causas reconocidas cambian las propuestas
acerca de los caminos a seguir para superar la situación o la etapa de desarrollo en que se encuentra
un país determinado.
A este mismo cuerpo de teorías (parciales) del subdesarrollo, concebidas como
explicaciones de una etapa o situación particular, corresponden también algunos esfuerzos de
generalización, como la teoría del dualismo psicológico de Boecke y los enfoques de Rostow o
Germani, para quienes el desarrollo constituye una secuencia de etapas históricas, por lo general, las
mismas que pueden observarse en la evolución de los países actualmente desarrollados.
Se parte de ciertas características, o de algún rasgo particular, de sociedades llamadas
primitivas, tradicionales, duales o subdesarrolladas, para indicar cómo se puede llegar a una
sociedad moderna. La superación de estas formas primitivas de la estructura social, el cambio de
actitudes, valores y políticas, son requisitos para alcanzar el desarrollo, al que se llega atravesando
una serie necesaria de etapas. Rostow, por ejemplo, distingue cinco “etapas de crecimiento” en los
países centrales de Occidente, partiendo de “... la idea de que el desarrollo se hace mediante el
recorrido y superación de una secuencia de fases, al modo de una carrera de obstáculo s” (Furtado,
1969). Desde la “sociedad tradicional” se atravesaría una “etapa de transición” para llegar a una
nueva etapa, sumamente crítica, donde ocurren cambios cualitativos en las estructuras económicas
como en la continuación de ese “despegue” o “marcha hacia la madurez”, lo que permitiría alcanzar
una quinta etapa, la “era del consumo en masa”.
Todas las teorías acerca del subdesarrollo, representan sin embargo un avance considerable
con respecto a la visión del desarrollo como simple crecimiento, puesto que:
a) incorporan, como elemento central, algunas características destacadas de las economías
subdesarrolladas.
b) considera relevantes no solo elementos económicos sino otros de tipo legal, institucional
y social.
Sin embargo la visión parcial y mecanicista de las teorías anteriores no logra explicar
totalmente el proceso en su conjunto, ni permiten analizar el paso de una a otra etapa del desarrollo,
para las que el cambio estructural resulta imperioso. Por ello, sus críticos comienzan a hacer
hincapié sobre los aspectos estructurales de las economías latinoamericanas –entendiendo por ello
las instituciones económicas, sociales, políticas y culturales configuradas a lo largo de distintos
períodos históricos- y sus interrelaciones con los países “centrales”. “Centro” y “periferia” son
comprendidos en un mismo proceso por Raúl Prebisch y otros, quienes visualizan el desarrollo

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como un proceso de cambios cuanti y cualitativos de carácter prácticamente revolucionario por su
magnitud.
“... la característica más importante de la economía contemporánea es la coexistencia de un
“centro”, que produce el desarrollo tecnológico, con una vasta y heterogénea ”periferia”... El
análisis de las economías contemporáneas, bajo el punto de vista económico, indica que no existe
tendencia al paso automático de una fase inferior de desarrollo a otra superior. Al contrario, la
única tendencia a la vista es la de que los países subdesarrollados sigan siéndolo” (Furtado, 1969).
Todo proceso de desarrollo implica una transformación integral de la sociedad, que exige
una conducción deliberada y consciente por parte del Estado con objetivos predeterminados,
instrumentos seleccionados y compromiso de los actores sociales. Al ser el Estado el sujeto
fundamental de este proceso, poniendo al servicio del mismo el poder y los recursos que puede
movilizar, el desarrollo pasa a ser, ante todo, un proceso político, considerando como tal el conjunto
de relaciones necesarias para alcanzar, mantener, incrementar, legitimar y ejercer el poder.
El desarrollo rural, como parte de un proceso más amplio de desarrollo, es inseparable de
sus finalidades y lineamientos generales, pudiendo apreciarse por lo tanto en el mismo, un elevado
grado de complejidad; ésta resulta de la interacción de tres elementos: la existencia misma del
proceso que abarca en alguna medida a todos los ámbitos de la sociedad; la presencia de sujetos
heterogéneos, experiencias y visiones encontradas; la superposición de numerosos procesos
unitarios, de distinto signo, como consecuencia de la heterogeneidad de las acciones de los distintos
actores sociales.

Sintetizando lo expuesto:
?? El desarrollo económico entra en el vocabulario de los economistas, políticos y del público en
general después de la Segunda Guerra Mundial, aun cuando la preocupación por el crecimiento
de la economía caracteriza a los economistas clásicos (Adam Smith, David Ricardo y Carlos
Marx). La inquietud en la década del ´50 se centra en las profundas desigualdades en el nivel de
vida entre los pobladores de los países ricos y de los países pobres. Las teorías que se ofrecieron
no buscaron tanto explicar cómo los países ricos llegaron a serlo, cuanto mirar qué debían hacer
los países pobres para “desarrollarse”, aprendiendo y tratando de reproducir la experiencia de
los países ricos.
?? Dos conceptos se emplean frecuentemente como sinónimos, aunque existe consenso acerca de
las diferencias entre ambos: crecimiento y desarrollo. Mientras que el primero recoge solamente
la medida del aumento en el Producto Bruto Nacional o el Producto Bruto Interno –medidas en
última instancia del valor agregado total de una economía- el desarrollo pretende abarcar tanto
la idea de crecimiento como la del mejoramiento de la calidad de vida de toda la población.
Crecimiento y desarrollo, sin embargo, parten de una cierta preocupación por la pobreza y se
interesan por ampliar el número y calidad de bienes y servicios disponibles, para que los seres
humanos puedan satisfacer sus necesidades.
?? Hablar de “países desarrollados” y “países en vías de desarrollo” (ahora “emergentes”)
transmite explícitamente la idea de que es posible que todos los países lleguen a ser
desarrollados. Sin embargo, aunque aceptáramos que en última instancia las diferencias podrían
ser eliminadas por ser relativas, los países en vías de desarrollo quedarán rezagados en términos
de los avances tecnológicos y niveles de vida que éstos permiten, con respecto de los países
desarrollados. A pesar de esto, seguimos creyendo en el “MITO DEL DESARROLLO”,
suponiendo que es necesario y posible repetir el mismo camino seguidos por los actuales países
desarrollados, para llegar a los mismos resultados que éstos alcanzaron. El Cuadro Nº 1 resume
las principales características del proceso de desarrollo, siguiendo la conceptualización
adoptada.

Conjuntamente con esta visión del desarrollo, donde priman los componentes económicos y
donde el bienestar está directamente ligado al acceso a determinados bienes y servicios (seguridad

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alimentaria, satisfacción de necesidades, acceso a la educación, salud y vivienda, etc.) a) se
generalizan los análisis acerca de las vías incorporando para alcanzarlo (evolución-revolución,
cambios pacíficos-cambios violentos) y b) se profundiza entorno a los objetivos últimos de éste: la
participación con igualdad de derechos y deberes, la igualdad de oportunidades, la paz, la justicia, la
dignidad, el desarrollo de la persona y de la sociedad. El desarrollo asume al progreso económico
profundamente relacionado con los cambios en los valores del hombre y de la sociedad.
Estos debates fueron particularmente intensos en la década del 60 en la sociedad mundial y
especialmente en la latinoamericana; la revolución Cubana, el mayo francés de 1968, Kennedy y la
“Alianza para el Progreso”, la renovación en la Iglesia Católica (Juan XXIII y Pablo VI) y los
Documentos de Medellín y Puebla del Episcopado Latinoamericano, son solamente algunos
indicadores de los procesos vividos. El “nivel de vida” y la “calidad de vida” pasaron a representar
mucho más que el “nivel de consumo” y la “cantidad de cosas”, valoración que se recupera, aunque
de una forma más tímida, en los ´90, cuando la concepción del “desarrollo humano” intenta volver a
poner al hombre y a la sociedad como objetivo principal del desarrollo.

Cuadro Nº 1.- PROCESO DE DESARROLLO

Es un PROCESO de TRANSFORMACION de la SOCIEDAD:

INTEGRAL Implica ?? Crecimiento económico
?? Distribución equitativa del ingreso
?? Participación democrática
?? Disminución de la pobreza
?? Manejo sostenible de los recursos naturales
?? A “todas” las personas y a “toda” la persona
HISTORICO Ocurre ?? A través del tiempo, en cierto espacio geográfico
?? Con cierto contexto nacional e internacional
?? Con determinadas correlaciones de las fuerzas económicas y sociales
y políticas
COMPLEJO Incluye ?? Todos los ámbitos de la sociedad
?? Todos los actores o tipos sociales
?? Diversos procesos unitarios interrelacionados entre sí
CONTINUO Requiere ?? Un período prolongado de tiempo
?? Adecuaciones sucesivas
?? Definición de objetivos e instrumentos adecuados
?? Planeamiento y conducción por el Estado
POLITICO Exige ?? Coordinación y participación activa de los actores sociales favorables
al mismo y del Estado
Fuente: Elaboración propia basándose en distintos autores

1.2.- Algunas reflexiones centrales

Al pasar revista a las corrient es de pensamiento influyentes en el desarrollo económico
latinoamericano del último medio siglo, surgen reflexiones que responden a tres tipos de
interrogantes:
a) cuáles han sido los mayores cambios producidos en la percepción del desarrollo económico.
b) cuáles son los desafíos a que los enfoques dominantes se enfrentan en la actualidad.
c) cuáles son los límites sociopolíticos de los enfoques actuales.
La respuesta sintética debería considerar que:
?? Los mayores cambios han consistido en abandonar las concepciones de economías “cerradas”
o “semicerradas” – como las imperantes en el modelo sustitutivo de importaciones – para optar
por economías sumamente abiertas; transitar de una óptica del Estado-rector de la economía a la
de un Estado-regulador de mercados, - o simplemente prescindente - y saltar de un enfoque de
la economía basada en la producción, al de una economía dependiente de las finanzas. ¿El
mercado puede sustituir completamente la planificación y propiedad pública? ¿Democracia y
mercado libre pueden coexistir? ¿En qué condiciones?
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?? Los principales desafíos: son la creciente pobreza y la mayor concentración del ingreso y la
riqueza; la extraordinaria volatibilidad de los capitales en escala internacional y su alto carácter
especulativo; la tendencia a la monopolización u oligopolización privada de los mercados de
bienes y servicios; la inestabilidad de los precios internacionales de los alimentos y materias
primas y la persistente depredación de los recursos naturales y contaminación del medio
ambiente.
?? Los límites sociopolíticos de los enfoques actuales: se observan en torno a la marginalidad,
conflictividad extendida y el malestar que provoca la disminución del poder adquisitivo de
sectores o corporaciones debidas a las y presiones fiscales; la problemática del desempleo
originada por el desmantelamiento, la privatización o la reorganización de empresas o servicios
públicos básicos; la privatización de empresas públicas emblemáticas y estratégicas en la
construcción de la soberanía nacional; el descrédito y el desprestigio del sistema político
originado en la falta de transparencia; los fenómenos de corrupción en el manejo de los bienes
del Estado y la Sociedad, en la enajenación de activos y concesiones de servicios públicos, así.
¿Hasta donde llevar el ajuste estructural? ¿Qué políticas aseguran el ajuste sea eficiente y
equitativo?

1.3.- El desarrollo sostenible o sustentable.

Las diferencias entre países ricos y pobres, los interrogantes acerca de la posibilidad de
repetir, en las actuales circunstancias atravesadas por el mundo, el sendero seguido por los países
del 1er. Mundo para desarrollarse y la necesidad de comenzar a pensar estrategias para alcanzar un
desarrollo sostenible, estuvieron presentes ya desde la década del 70 en las Naciones Unidas. Por
encargo de un su Secretario General se crea una Comisión presidida por la canciller de Noruega Gro
Harlem Brundtland, que lleva adelante una exhaustiva investigación acerca de los efectos del
desarrollo sobre el medio ambiente del planeta. La misma –que pasa a denominarse “Comisión
Bruntland”- efectúa entre 1983/87 una profunda investigación y generaliza un conjunto de
conceptos que ahora ya son patrimonio del conjunto de la sociedad.
El desarrollo sostenible es definido como aquel capaz de satisfacer las necesidades
presentes sin comprometer la posibilidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias
necesidades. La satisfacción de las necesidades humanas –en particular las de los pobres- y el
reconocimiento de que la tecnología y la organización social pueden limitar la capacidad del medio
ambiente de proveer tanto al presente como al futuro, constituyen dos de las ideas enfatizadas.
Los avances tecnológicos pueden aumentar la capacidad del medio ambiente para proveer
las necesidades humanas presentes y futuras, pero son estas necesidades las que deben orientar la
forma en que la sociedad debe vincularse con la naturaleza.
El “Informe Brundtland” introduce la noción de sostenibilidad del desarrollo, un enfoque
hasta ese momento ajeno a las preocupaciones de los economistas del desarrollo y de buena parte de
la sociedad. Uno de los principales interrogantes a la propuesta de desarrollo sostenible es quién
determinará qué patrones de consumo se adoptan. Quienes promueven el desarrollo sostenible
suponen implícitamente que su posición es la correcta para que la vida humana pueda seguir en el
planeta, y que, por lo tanto, se pueden justificar medios antidemocráticos para llegar a decisiones
que precisamente busquen mantener constante el stock de capital.
Dixon y Fallon señalan la existencia de tres dimensiones distintas de lo sostenible presentes
en quienes invocan ese concepto:
a) La primera dimensión trataría de llegar a niveles de producción sostenibles teniendo en
cuenta la tasa de rege neración de un solo recurso natural. Así está desarrollado el concepto de
“máxima extracción sostenible”, válido, por ejemplo, para la extracción pesquera o la tala de
bosques.
b) La segunda dimensión del concepto de sostenibilidad se referiría al nivel del ecosistema y
del equilibrio entre las especies. De este modo, que una especie sea manejada de manera sostenible

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no implica que el ecosistema lo esté. En el marco de estas dos dimensiones, el problema se restringe
a considerar solamente los stocks físicos de recursos y especies.
c) La tercera dimensión de la idea de sostenibilidad, por el contrario, se refiere al “desarrollo
sostenible” y es aquí donde comienzan las confusiones entre personas y disciplinas. Los autores
adoptan el sentido socioeconómico del término y enfatizan el objetivo de mantener niveles de
bienestar sostenibles para los seres humanos. Este fue uno de los temas de debate en “Río 92”,
(“Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”, realizada en Río
de Janeiro en 1992) posiblemente la más amplia concertación de actores públicos y privados en la
historia de la humanidad, que por otra parte evidenció el “...estado de la problemática del desarrollo
y el medio ambiente a nivel de los Estados del primer mundo, del resto de los Estados y de la
sociedad civil...”. Como se afirma en la Declaración de las Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs) allí presentes:

“Los responsables políticos y gubernamentales han debido hacerse eco de viejos y nuevos
conflictos nacionales y regionales de urgente resolución que causan sus desvelos y ocupan sus
prioridades. ¡Y también los mayores recursos y financiamientos! Todo parece indicar que la noble
causa de la Seguridad de Todos, del Presente y del Futuro de la Humanidad y de cambiar las
dramáticas condiciones de inseguridad, precariedad e insuficiencia de calidad de vida que debe
soportar una gran mayoría de la Población del Planeta, no han calado suficientemente en la
conciencia ni motivado nuevos y distintos comportamientos, en los sectores dominantes y en los
centros de poder del Planeta. La situación del mundo necesita un cambio radical en materia de
población, de medio ambiente, de desequilibrios financieros, de inequidades, insuficiencias y
discriminaciones que se hacen ya insoportables”.

Siguiéndolo a Galeano en “Inédito en Libro”, si deliráramos un ratito no sería inesperado en

este momento imaginar que “La Iglesia también dictará un undécimo mandamiento, que se le había
olvidado al Señor: “Amarás a la naturaleza, de la que formarás parte”.
Avances significativos en la conceptualización del desarrollo y la problemática ambiental se
manifiestan también Argentina –inicialmente entre especialistas y ONG- como se puede evidenciar
en la Constitución Nacional, aprobada en 1994 y en numerosas constituciones provinciales.

1.4.- El desarrollo local.

La "modernización conservadora" que Latinoamérica experimenta en los años 70-80, cuyas
consecuencias, procesos y tendencias son señalados por FAO, CEPAL, Banco Mundial y también
por numerosos autores, hace que a fines de esa década la crisis de los países haga prácticamente
imprescindible contar con recursos externos para encarar intervenciones de cierta magnitud en el
medio rural. La "retirada" del Estado y las dificultades y plazos de la gestión ante los organismos
internacionales, entre otros, favorecen la difusión de propuestas en las que el desarrollo rural es
visualizado como un lento y gradual proceso de organización y participación en diversos lugares del
territorio. Los proyectos de desarrollo local intentan suplantar los de desarrollo nacional o
regional.
El tratamiento de los problemas del desarrollo desde el punto de vista local se inició en los
países industrializados de occidente en la segunda mitad de los '70, cuando comenzaron a
preguntarse cómo superar la primera gran crisis de la postguerra y la desocupación que comienza a
acompañar su crecimiento y desarrollo.
En América Latina esta nueva concepción del desarrollo comienza a generalizarse en los '80,
buscando reemplazar las teorías vigentes en las décadas previas, cuyas aplicaciones habían
contribuido a procesos de crecimiento y modernización desarticulados, en el particular contexto del
modelo de sustitución de importaciones. "Al aceptar el desafío de mirar lo específico de cada
región, de cada localidad, de cada área rural, se estaba terminando una concepción del desarrollo

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que partía de una planificación racionalista elaborada desde los centros del sistema...". (Arocena,
1994).
El “actor local”, la “iniciativa local” y el “desarrollo local”, aparecen en pleno proceso
latinoamericano de transición a la democracia –en los ‘80- tanto como una mejor forma de emplear
los recursos humanos y económicos, como de promover mecanismos de participación social en
instituciones y espacios más aprehensibles. Para algunos críticos, esta propuesta constituye un
paliativo transitorio, inviable e incapaz de generar modelos alternativos, especialmente en
sociedades débilmente estructuradas, donde el Estado desempeñaba un rol clave en la defensa de los
intereses generales de la sociedad.
Numerosos autores exponen sus ideas al respecto, afirmando que la crisis del Estado
centralizado e intervencionista y el auge de las posiciones neoliberales plantean la necesidad de una
nueva forma de articulación con la sociedad y exigen mayor protagonismo de los actores
organizados de la sociedad civil. Constituir y fortalecer los actores locales permitiría responder a
una menor intervención del Estado y al desarrollo de esa sociedad.

1.5.- El Desarrollo Humano

La publicación en 1990 del primer “Informe sobre Desarrollo Humano” (por parte del
“Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo” – PNUD), se suma al intento de volver a
colocar al ser humano en el centro del desarrollo, proponiendo su bienestar como objetivo y
llamando la atención sobre las cuestiones de equidad y la pobreza. El concepto de desarrollo
humano (DH) supera enfoques anteriores al abordar el vínculo ser humano-desarrollo, tratando de
justipreciar el progreso humano a escala mundial y las diferentes estrategias que aplican los países
para lograr el bienestar”.
El desarrollo humano es definido como un proceso conducente a la ampliación de las
opciones de que disponen las personas. En principio, esas opciones pueden ser infinitas y pueden
cambiar a lo largo del tiempo. Pero a todos los niveles de desarrollo, las tres opciones esenciales
para las personas son: poder tener una vida larga y saludable, poder adquirir conocimientos y poder
tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. Si no se dispone
de esas opciones esenciales, muchas otras oportunidades permanecen inaccesibles.”
El “Índice de Desarrollo Humano” se construye mediante la combinación de tres
indicadores: el PBI per cápita, la longevidad (por su estrecha relación con aspectos básicos de la
calidad de vida) y el nivel educativo alcanzado por la población. En una escala de 0 a 1 se
consideran con “DH Alto” los países con más de 0,8 y con “DH Bajo” los que poseen menos de
0,499; Argentina y América Latina en su conjunto son ubicados por encima de 0,8. “Pero el
desarrollo humano no termina allí. Otras opciones, sumamente preciadas por muchos, van desde la
libertad política, económica y social, hasta las oportunidades de ser creativos y productivos y de
disfrutar el auto-respeto personal y de derechos humanos garantizados. Por consiguiente, el
desarrollo humano tiene dos facetas. Una es el fomento de la capacidad humana... La otra es el
aprovechamiento de la capacidad adquirida por las personas: con fines productivos o de creación, o
en actividades culturales, sociales y políticas...”.
“Dentro del concepto de desarrollo humano, el ingreso es, evidentemente, sólo una de las
opciones que las personas aspiran a tener, aún cuando es, por cierto, importante. Pero no abarca el
total de sus vidas. El propósito del desarrollo es ampliar todas las opciones humanas, no sólo el
ingreso”. Cuatro componentes del paradigma del desarrollo humano se destacan:

?? Productividad. Es preciso posibilitar que las ?? Sostenibilidad. Es menester asegurar el

personas aumenten su productividad y
participen plenamente en el proceso de
generación de ingresos y en el empleo
remunerado. Por consiguiente, el crecimiento
económico es uno entre varios modelos de
acceso a las oportunidades no sólo para
las generaciones actuales, sinó también
para las futuras. Deben reponerse todas
las formas de capital: físico, humano,
medioambiental.

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 desarrollo humano, o un subconjunto de ellos.
?? Equidad. Es necesario que las personas tengan ?? Potenciación. El desarrollo debe ser
acceso a la igualdad de oportunidades. Es efectuado por las personas y no sólo para
preciso eliminar todas las barreras que ellas. Es preciso que las personas
obstaculizan las oportunidades económicas y participen plenamente en las decisiones y
políticas, de modo que las personas puedan los procesos que conforman sus vidas.
disfrutar de dichas oportunidades y
beneficiarse con ellas.

El paradigma del Desarrollo Humano es incorporado por la Reforma de la Constitución

Argentina de 1994. La “Cláusula del Progreso” o del Desarrollo Humano del art. 75 inc. 19 de la
Constitución Nacional, establece el principio de remoción de las limitaciones formales y materiales
para el despliegue de las capacidades humanas. También se establece como principio general el
goce de los derechos y garantías para todos los miembros de la comunidad, introduce la prohibición
de todo tipo de discriminación y el deber “de promover el desarrollo integral de las personas
garantizando la igualdad de oportunidades y la efectiva participación de todos en la organización
política, económica y social”.
El concepto de Desarrollo Humano, como nuevo modelo o paradigma de las políticas
públicas, requiere la acción decidida y eficaz de los Poderes Públicos del Estado y de los agentes de
la sociedad civil; esto es necesario, a fin de asegurar el acceso de todos los integrantes de la
comunidad al despliegue de sus oportunidades vitales. Implica una superación de la idea
convencional de desarrollo que sólo procura la compensación de los desajustes y desigualdades del
sistema, justificándolas y volviéndose funcional a ellas; que presta atención a las injusticias en la
medida en que se convierten en una amenaza para la sustentabilidad del crecimiento económico, o
para la seguridad de las naciones económicamente desarrolladas y de los sectores con más recursos
dentro de cada país.
Por ello Desarrollo Humano, en una visión integral del “todo el hombre y todos los
hombres”, en el sentido de la Encíclica Populorum Progressio, debe ser una propuesta construida
por el conjunto de la sociedad, de acuerdo a su historia, potencialidades y las prioridades específicas
que establezca.

1.6.- El desarrollo rural y territorial

El desarrollo rural o de las áreas rurales estuvo en el continente americano directamente
relacionado con el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias de pequeños productores
y de los trabajadores asalariados ocupados en actividades relacionadas con la actividad primaria.
Lo rural y lo agrario prácticamente eran sinónimo y esto fue así hasta la década del 90, cuando
comienzan a multiplicarse los interrogantes acerca del límite entre lo “rural” y lo “urbano”. “Se
desdibuja la identidad entre lo sectorial agropecuario y lo rural. ..Muchos de los empleos rurales no
agrícolas no guardan ninguna relación significativa con la actividad agropecuaria, sino que crecen
estimulados por nuevas demandas de los consumidores urbanos por servicios de nuevo tipo”
(Schejtman y Berdegué, 2003) .
En relación al límite entre las áreas rurales y urbanas se observa que éste tiende a hacerse
cada vez más impreciso, hasta que de hecho en muchas circunstancias se transforma en un
“continun”. Productores y trabajadores agropecuarios viven en las áreas urbanas y se desplazan a
trabajar a explotaciones cercanas; hay zonas de “chacras” o “quintas” en la periferia que son
gradualmente ocupadas por habitantes o pobladores con ocupaciones no agrarias; el desempleo y la
caída de ingresos hace que en áreas urbanas desocupadas a la producción hortícola o granjera para
el autoconsumo, recuperándose en muchos aspectos prácticas tradicionales de numerosas familias
de inmigrantes europeos.
Mirando a través del enfoque que en la Unión Europea se impulsa a partir de la “Política
Agraria Común” (PAC) , se comienzan a identificar y a promover una serie de otras actividades en

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ó para las áreas rurales. Al reconocerse el carácter “polifuncional” de la agricultura – y de la
producción primaria en general, ya que obviamente se incluye a la producción pecuaria, forestal e
incluso a la pesca – se aprecia rápidamente que en las explotaciones se realizan otro tipo de
actividades productivas (pequeñas agroindustrias artesanales o semi industriales, extracción de
minerales, producción de artesanias, recepación de turiastas, etc) pero que además los productores
agropecuarios y sus familias cumplen otras funciones económicas y sociales relevantes , no
suficientemente valoradas, como por ejemplo su rol como cuidador o preservador del ambiente y
la naturaleza. A partir de ese reconocimiento comienzan a desarrollarse diversos enfoques
relacionados con el desarrollo rural, vinculándolo cada vez en mayor medida a las situaciones
particulares de las localidades y al territorio en el que están asentadas: lo “local” y lo “territorial”
comienzan a ser sinónimos de desarrollo.

2.- El proceso de desarrollo argentino en los últimos cien años.

La evolución de cuatro variables principales a lo largo del período 1890-2001, permiten una
aproximación inicial a la comprensión de la de la trayectoria seguida por la economía argentina,
siguiéndolos a Llach y Gerchunoff (2004):
-su crecimiento en relación con el resto del mundo: permite visualizar su desempeño
económico comparativo con una muestra de naciones conformada por países importantes en
términos globales o próximos a Argentina desde el punto de vista cultural, geográfico o económico;
se emplea como indicador el INGRESO PER CAPITA. (Gráfico 1)
-distribución funcional del ingreso: es una medida de equidad que relaciona el ingreso total
de los asalariados con el del resto de la sociedad; es el cociente entre el salario y el producto por
persona económicamente activa (producto total del país dividido por el número de personas activas)
es decir entre el salario y la productividad.
-grado de apertura de la economía del país: es la relación entre el comercio internacional de
Argentina (suma de exportaciones e importaciones) y la producción interna de bienes comerciables,
es decir, factibles de comercio internacional. El grado de apertura es mayor cuando el valor de todo
lo exportado e importado representa una proporción más elevada de la producción local
comerciable. Cuando la producción consumida localmente pasa a exportarse, aumenta el grado de
apertura y cuando se restringen las importaciones, el coeficiente de apertura disminuirá.
-“sesgo” del endeudamiento nacional: se toma como referencia del mismo el déficit
comercial, ya que un exceso de importaciones sobre exportaciones quiere decir que el Estado y el
sector privado gastan más de lo que producen, y por lo tanto el país se endeuda; a ello debe sumarse
como deuda externa: los montos girados al exterior en concepto de intereses de la deuda, y los
dividendos de las empresas extranjeras.
El desempeño económico argentino en el período comprendido entre fines del siglo XIX
(crisis de 1890) y la crisis de 2001 varia sustancialmente de acuerdo al periodo considerado. En el
gráfico que sigue se observa el porcentaje que el ingreso por habitante de la Argentina representaba
como porcentaje de un promedio de los ingresos per cápita de los países de nuestra muestra (con
excepción de Chile, Perú y España, para quienes no hay datos previos a la Primera Guerra
Mundial).
¿Qué grandes fases surgen de la comparación con el resto del mundo? El año 1930 aparece
como un primer punto de inflexión. Antes de esa fecha la Argentina creció más que los países de la
muestra. A partir de 1890, cuando el nivel de ingreso per cápita argentino representaba el 70 % del
que en promedio se verificaba en el grupo de países considerado, el crecimiento fue rápido –
aunque volátil – y hacia 1913 esa proporción había llegado a 85 %. Tras la profunda caída durante
la Primera Guerra Mundial hubo una recuperación al 85 % del ingreso per cápita de los países que
componen la muestra.
Desde 1930 y hasta el arribo del peronismo al poder – los tiempos de la Depresión y de la
Segunda Guerra Mundial – la caída fue estrepitosa: el coeficiente que indica la posición relativa
respecto al total de la muestra descendió de 86 a 69. Durante los treinta años que transcurrieron

9
entre los inicios de los primeros gobiernos peronistas y la finalización del segundo (1943 a 1975),
se alternaron etapas de ascenso (la bonanza peronista de la inmediata posguerra, los años que
siguieron al desarrollismo en los sesenta) y caída (los años cincuenta). En un mundo que crecía
aceleradamente la Argentina también logró crecer. La experiencia de los sesenta, aunque breve,
alcanza para trazar una línea de tendencia ascendente. Llegado el año 1975, pues, la Argentina
volvía a encontrarse en una posición similar a la de noventa años, rondando los dos tercios del nivel
de la muestra. Tomando sólo las seis décadas anteriores a 1975, la Argentina se había retrasado
frente a una mayoría de los países aquí analizados, pero no a todos: entre 1913 y 1975 creció casi lo
mismo que Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, y bastante más que Chile. (Gráfico N° 1)

Lo que sucedió después de 1975 fue de otra naturaleza, pues no hubo más oscilaciones
dentro de una franja entre 60 por ciento y 90 por ciento de la muestra, sino una que se entró en el
debacle: de representar el 65 % del ingreso de los países de toda la muestra en 1975, el ingreso per
cápita argentino retrocedió hasta 41 % en 2001. La cifra más elocuente de ese descenso relativo e la
tasa de crecimiento del ingreso per cápita: casi cero por ciento desde 1975 a 2001. La diferencia con
otros países se ensanchó, pues, en la medida exacta en la que ellos crecieron; comparando, por
ejemplo, con Chile, el ingreso argentino pasó de ser el 172 % del chileno, en 1975, al 80 % en 2001.
La distribución del ingreso por habitante también tuvo importantes modificaciones en el
tiempo. Si bien no se cuenta con cómputos directos de la distribución personal del ingreso en la
Argentina para este extenso período, una aproximación se puede lograr mediante una medida de
distribución funcional, aunque no siempre habrá una correspondencia entre los movimientos de esta
variable y los de un índice de distribución personal del ingreso. Por ejemplo, una mayor
desigualdad entre ocupaciones asalariadas que no modifique el salario promedio de la economía no
tendrá efectos sobre esta medida, pero sí sobre la distribución personal del ingreso; hay también
factores estructurales de la economía que influyen sobre el grado en que la medida refleja la
desigualdad: una relevante para Argentina entre 1890/1920 es el grado de equidad en la distribución
de la renta de la tierra. Un aumento en las rentas de la tierra, considerando todo lo demás constante,
implicará una caída en la medida de igualdad (la razón entre los salarios y el ingreso nacional por

10
persona) pero el impacto sobre la distribución personal del ingreso dependerá de los patrones de
tenencia de la propiedad rural: con un acceso democrático a la tierra, la distribución personal del
ingreso no variará mucho, y sí se modificará con tenencia desigual, como la existente en el país en
ese período y en la actualidad.

2.1.- El desarrollo en argentina a partir de los 70

A principios del siglo XX los productos agrícolas constituían el principal rubro de
exportación de Argentina, situación que se mantuvo aproximadamente hasta 1940. Hasta ese
momento el país, conocido como “el granero del mundo”, también abastecía la mayor parte de las
necesidades de su población en alimentos, bebidas y fibras.
Argentina fue conocida en esta primera parte del siglo XX como exportadora mundial de
granos, carnes, lanas y cueros, pero también como una tierra de promisión donde abundaba el
alimento y el trabajo. Con la Segunda Guerra Mundial se hacen evidentes una serie de cambios, que
ya se vislumbraban desde la crisis de 1929 y comenzaron a introducirse en la década del `30:
Los bajos precios de los granos en los `30 y las dificultades para venderlos entre 1940-45,
estimularon una serie de debates sobre las posibilidades de mantener el crecimiento y el desarrollo
del país con una especialización productiva en base a materias primas, cuyos precios tendían a
deteriorarse ante el valor creciente, por otra parte, de los productos manufacturados (Deterioro de
los términos de intercambio a nivel internacional).
El pesimismo en torno a la continuidad del modelo seguido por el país hasta ese momento
(la agroexportación), hizo que la industria fuera visualizada como el nuevo factor capaz de
dinamizar el crecimiento y por lo tanto merecedora del máximo apoyo del sector público. En
1950/52 la producción agropecuaria total fue un 20% inferior a la de 1940/42, en tanto crecía la
producción industrial, resultante de un nuevo modelo, “sustitivo de importaciones” industriales que
perduraría con sucesivas crisis y ajustes hasta la década del `80.
Durante muchas décadas el consenso predominante en las ciencias sociales le asignó al
término desarrollo no menos de tres contenidos: crecimiento económico, distribución
progresivamente más equitativa del ingreso y disminución de la pobreza. “Una revisión del informe
anual sobre el desarrollo del Banco Mundial confirma estos tres significados mínimos del término –
al menos desde una institución tan representativa de las opiniones de los economistas y de los
gobiernos de los países más ricos. El concepto de desarrollo incluyó también siempre la inversión,
aunque, como todos saben (o deberían saber) la inversión no es el desarrollo, sino un medio –
imprescindible- para acceder al desarrollo”. (Aspiazu y Nochteff, 1994).
“En la Argentina, al menos desde 1976, el término desarrollo fue perdiendo prestigio. Así
los tradicionales planes de desarrollo de los años sesenta y principios de los setenta fueron
sustituidos por el “Programa de Recuperación, Saneamiento y Expansión de la Economía
Argentina” (1976...), por los “Lineamientos de una estrategia de crecimiento económico, 1985-
1989”, por “Argentina en crecimiento, 1993-1995”.
Sin embargo, las cuestiones del crecimiento, la distribución y la inversión (o sea, las cuestiones
del desarrollo) siguieron en el centro del discurso político. ... Lo que cambió fue... el diagnóstico
sobre las restricciones al desarrollo y las recomendaciones para superarlo... (que) se pueden resumir
fácilmente:
?? Menos intervención estatal y más mercado interno y externo, porque la intervención impedía
que la iniciativa privada desplegara su vocación de creatividad y de inversión;
?? Menos despilfarro en consumo y más austeridad, para que aumente el consumo y la inversión;
?? Menos holganza y atraso tecnológico y más modernización y trabajo, para que aumente la
productividad que, al fin y al cabo, es la única forma de aumentar el bienestar.

Privatización, apertura, desregulación y sacrificio presente para el bienestar futuro, que no son
sino otras formas de decir lo mismo... el diagnóstico y políticas comenzaron a repetir algunas

11
frases... (y) entre las frases que en estos últimos casi veinte años se repitieron tanto no es
impertinente recordar:
“Primero hay que crecer para después poder distribuir”; “Hay que sacrificar el bienestar
presente para aumentar el bienestar futuro”; “Hay que invertir para crecer y poder distribuir”; “Hay
que agrandar la torta para después repartirla”.
A partir del corte político, económico y social que supuso el golpe militar de 1976, la secuencia:
invertir, luego crecer, después distribuir, se colocó como una verdad indiscutible, como un objetivo
–casi el objetivo- permanente y prioritario de la política económica y –presuntamente- como un
objetivo apoyado por la sociedad... La promesa... fue que con menos intervención, más mercado,
menos regulación, mucha privatización, bastante apertura y menos pretensiones de distribución del
ingreso, vendrían primero la inversión, después el crecimiento y, finalmente, la distribución. En fin,
el desarrollo”. (Aspiazu y Nochteff, 1994). Lo sucedido en el periodo 1976-1993 permite sin
embargo apreciar que:
?? El producto por habitante decreció;
?? La tasa de inversión cayó; la productividad de la sociedad argentina viene cayendo, atrasándose,
no modernizándose; y la caída de la productividad y el atraso tecnológico son una consecuencia
de la caída de la tasa de inversión. Esto se pretende explicar por la existencia de elevados
salarios que espantan a los inversores;
?? Los salarios fueron cayendo; si para 1975 se considerara 100 el salario real, en 1993 el mismo
sería 49,1. Si bien en 1984 el salario alcanzó su valor más alto (76,5) igual fue un 23,5% inferior
al del golpe militar de 1976.
Concluyendo, desde 1976 a 1993: el producto, la inversión, la productividad social y los
salarios cayeron simultáneamente, pero los salarios lo hicieron en mayor proporción; también
aumenta la desocupación y la subocupación. Estimaciones de agosto de 1998 señalan la
existencia de un 13,2% de desocupación, a la que debería sumarse: unos 400 mil “desocupados
ocultos” y 1.700.000 “desocupados” en el medio urbano: 300 mil personas empleadas
transitoriamente en los planes transitorios de empleo público nacionales, provinciales y
municipales y 2.000.000 entre las persona desocupadas en el área rural y “subocupados”. Hay
4,4 millones de argentinos en edad activa (el 30%) con problemas reales de empleo.
?? Se concentró aún más el ingreso; el 10% más rico de la población creció; la famosa “clase
media” –el 60%- disminuyó y el 30% más pobre decreció aún más. La pobreza aumentó: en
1974 el porcentaje de los hogares cuyos ingresos no alcanzaban para comprar la canasta mínima
era del 4% y el 20% en 1992 (el 600% más). Los ingresos del 60% de los hogares de Capital y
Gran Buenos Aires no alcanzan siquiera a cubrir el valor de la canasta familiar mínima. La
pobreza absoluta, en el 2001, alcanza a más del 25% de la población (más de 7 millones de
personas); el 53% de los menores de 18 años pueden considerarse como “pobres”.
En 1998, el 10% de los hogares más ricos concentraba el 34,3% de los ingresos, el 30% más
pobre sólo el 8%; el 10% más rico posee un ingreso medio anual de 32.500 dól/cápita, veintitrés
veces superior al 10% más pobre, que sólo alcanza 1.420 dól/cápita, unos 120 dól/cápita
mensuales. 1/
Dentro de las tendencias de largo plazo expuestas, “... hay golpes –en el sentido literal y en el
sentido figurado, en sentido militar y en sentido económico- que fijaron los niveles de inequidad en
torno a los cuales fluctuó la distribución del ingreso. El golpe que se dio (no solo) a los salarios, fue
uno de ellos... En 1989, el año en que se rompieron los intentos de detener las políticas de
distribución y los intentos para controlar el mercado, el año en que la sociedad logró liberarse –al
menos en buena parte- de “la maraña de regulaciones burocráticas que traban la iniciativa privada y
el bienestar”, el “mercado”, ofreció su bendición redistributiva: el 10% más rico de la población
percibió el 41,7% del ingreso, el 60% percibió el 51% y el 30% más pobre, apenas el 7,3%”.
(Aspiazu y Nochteff, 1994).

1 / Para Cap. Federal y Gran Buenos Aires se calcula que cada persona necesita un mínimo de 257$/mes para cubrir sus
necesidades básicas.
12
 Algunos pocos indicadores más podrían complementar el análisis: la deuda externa creció desde
41 mil millones de dól en 1991 a 170 mil millones en el 2001; de las 25 empresas que más ganan
en el país: 16 son de capital extranjero y 11 son el resultado de las privatizaciones; el 80% de los
ingresos por impuestos corresponden a tributos al consumo (IVA, combustibles y derechos de
importación); el déficit fiscal alcanza a 6500 millones de pesos durante el año 2001, y a julio del
mismo se cumplirán tres años consecutivos sin crecimiento del PBI nacional.

2.1.1- La década del ´90

Las políticas económicas macro influyeron decisivamente en el desempeño de la agricultura,
en tanto "... contribuyen a determinar el crecimiento y la estabilidad de la economía y el marco en
que operan los agricultores, la rentabilidad relativa de las diferentes ramas de la economía y la
distribución de los recursos entre ellas; el ingreso y la demanda agregada de bienes agropecuarios y,
con ello, el crecimiento del producto, empleo e ingresos sectoriales". (FAO, 1992).
Continuando el proceso señalado, en el quinquenio 90/94 los crecientes niveles de
liberalización de la economía argentina impactaron de manera desigual en el sector agropecuario,
como consecuencia de la heterogeneidad existente en cuanto a subsistemas productivos y actores
sociales involucrados. El debilitamiento generalizado de las economías agrarias extrapampeanas y
el empobrecimiento acelerado de los productores con menos recursos y los asalariados rurales
sintetizan las dos principales tendencias observables, a las que contribuye notablemente la sanción
en noviembre de 1991 del decreto de "desregulación económica". (ARGENTINA al DIA, 1994).
Tal como se verificó posteriormente, la descapitalización relativa de los productores - y de
las empresas de servicios a ellos asociadas, como las cooperativas - fue generalizado en todas las
regiones del país, aún en al más competitiva, como fue tradicionalmente la pampeana. A ello
contribuyeron en forma destacada: la eliminación de Organismos reguladores y Juntas, que acentuó
los desequilibrios estructurales existentes en los mercados; una política tributaria netamente
regresiva, basada en impuestos indirectos y al consumo; el incremento de los gastos de los
productores en relación a sus ingresos, que dejó "fuera de escala" a un espectro cada vez más
amplio de unidades y generalizó los interrogantes acerca de cómo lo grar su viabilidad productiva y
el bienestar de esas familias.
Sin embargo esto no es nuevo en el agro argentino, aunque se haya acentuado recientemente.
Sin ir más lejos, a partir del “ajuste” efectuado a raíz de la severa crisis de pagos de 1981, se
sucedieron en poco tiempo seis equipos económicos –que dieron prioridad a objetivos distintos en
consonancia con sus diferentes enfoques- cuyos cambios repercutieron severamente en el sector
agropecuario. “La política dirigida a lograr el equilibrio interno, por otra parte, eliminó los
mecanismos tradicionales de compensación del desestímulo a la producción agropecuaria (como
subsidios directos, créditos en condiciones de fomento, etc.)... Dentro del sector, las consecuencias
más evidentes de estos cambios serán probablemente la acentuación de las tendencias observadas
desde fines de la década anterior, la concentración del capital y de la producción. Esta
concentración se ha realizado a costa del pequeño y mediano productor que no cuenta con capital
suficiente para asumir el riesgo de la producción, dado el alto costo de reposición del mismo.
De lo analizado... se desprende que el desarrollo agropecuario futuro se hallará fuertemente
condicionado al rumbo que tome la política económica, a la situación de los mercados
internacionales y en especial a la capacidad del sector para mejorar la productividad. Dada la pesada
carga que significan los intereses de la deuda externa, el desafío que le presenta a la política
económica es hacer compatible esta merma de capacidad de inversión del país con un crecimiento
sostenido, en un marco de estabilidad macroeconómica y cierta equidad distributiva”. (Cuccia y
Navajas, 1987).
Entre 1991 y 1997 el PBI de Argentina registró un aumento acumulado del 51,6%, con un
PBI/hab. que pasó en los cálculos de 4.300 a 9.000 dól/hab.: las exportaciones pasaron de 9.300
millones en 1990 a 25.360 en 1997; en 1996 el 60% (14,2 mil mill. de dól) correspondieron a
productos originados en el campo, donde los productos primarios representan el 24,4% del total, y

13
las Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) alcanzan el 35,4% de lo exportado. Este
crecimiento de la producción y las exportaciones, la masiva incorporación de tecnología, y la
eliminación de la fiebre aftosa eran presentados como los principales indicadores de éxito de la
gestión de la SAGPyA, para quien estaríamos ante una nueva “revolución verde”, donde los
transgénicos desempeñan un rol clave.
La producción de cereales y oleaginosas que había crecido al 2% a.a. entre 1970 y 1990 (con
incrementos medios anuales también del 2%), pasa al 5,5% a.a. entre 1991/2001, con una tasa
media anual de aumento de los rindes del 2,7%; sin embargo, como consecuencia de la caída
secular de los precios internacionales a nivel internacional, el crecimiento anual del PBI
agropecuario alcanzó el 3,2% entre 1993/99. Los cuadros Nº 1, 2 y 3 (Anexo Nº 1) detallan, por
producto, esa expansión, que continuó en el 2000/ 01, en que se estima alcanzar 67 millones de
toneladas de granos, con ingreso de aproximadamente 8 mil millones de dólares, 20 % menos que
en 1997/98.
La incorporación sin gravámenes de fertilizantes y agroquímica, y el mayor uso del crédito
(pasa de 2200 millones de dól. en 1988 a 7000 millones diez años después) son las dos variables
que exp lican en mayor medida el proceso de crecimiento del área cultivada y la productividad.
Las inversiones directas del extranjero superaron los 34.000 millones de dól., siendo el
alimentario uno de los cinco sectores en que se concentraron; este factor contribuyó a reconfigurar
el mapa productivo y social del país, a nivel sectorial y territorial.
La heterogeneidad existente en el sector agropecuario se acentuó también como
consecuencia del impacto regional y zonal de la reforma económica y los agentes participantes. La
posibilidad de producir bienes transables para el mercado internacional o el MERCOSUR fue clave
en este aspecto ya que el cese de las retenciones, la caída de los aranceles a las importaciones de
bienes de capital, una estructura de transporte y comunicaciones más eficiente –por un lado- las
expectativas creadas por la potencial disminución de los subsidios de los países centrales, la
creciente demanda de alimentos y el acceso a la tecnología –por otra- orientaron las inversiones de
capital y profundizaron las características diferenciales del proceso de reestructuración.
El incremento de la producción agrícola se manifestó en la mayor parte de los sectores,
siendo especialmente notable en el de granos y oleaginosas concentrado en la región pampeana,
verificándose así que una economía abierta se asienta para su crecimiento en aquellos sectores más
competitivos ya en los períodos anteriores. No obstante, algunas producciones “regionales”
(algodón, citrus, arroz), también se han expandido notablemente.
Por el contrario la producción pecuaria vacuna, ovina y porcina se encuentra en franco
retroceso, estando acompañada la expansión de la captura y exportación pesquera del severo riesgo
de extinción de la merluza, uno de los recursos sobre los que se asienta el “despegue” de este sector.
Los cambios señalados se sucedieron en un marco carente de orientación y políticas activas
a largo plazo, librados a la acción de los especuladores y de los actores más dinámicos, sujetos a los
vaivenes de los mercados y en medio de mensajes confusos y contradictorios de las autoridades
respectivas, por lo que es posible percibir dos caras muy distintas del mismo proceso: la de quienes
“ganan” y la de la mayoría que “pierde”. Ambos son parte de una misma realidad de la que sin duda
debe partirse. Según Reca y Parellada (2001).
La atención de los recursos naturales y la conservación del medio ambiente constituye otra
área donde los avances, magros, realizados en la última década, no se compadecen con la jerarquía
e importancia del tema. Es imprescindible llevar adelante una acción más intensa, sistemática y
ordenada en este campo, con una amplia concurrencia de la sociedad civil.
El endeudamiento del sector agropecuario aumentó entre 1991 y 1999 al 10% anual, un
ritmo mucho mayor que el del crecimiento de la producción. El stock de la deuda llega al 45% del
PBI agropecuario, valor alto en términos históricos. La mora ha crecido, tanto en términos relativos
como absolutos y alcanza valores preocupantes en algunas regiones. Lo anterior lleva a pensar que
la política de financiamiento agropecuario debe ser reformulada a la luz de la nueva estructura

14
productiva sectorial y de la perspectivas del comercio internacional. La refinanciación selectiva de
pasivos, forma parte de la aconsejable revisión, pero no agota el tema.
Desde el punto de vista de la integración territorial y social del país debe tomarse en cuenta
la menor competitividad de algunos componentes de la agricultura no pampeana (mayores costos de
transporte, menores ventajas comparativas que la región pampeana). El futuro de la agricultura no
pampeana dependerá, entonces, del reconocimiento de la sociedad argentina, de la necesidad de
acordar a algunos sectores, actividades o subregiones cuidadosamente seleccionadas de políticas de
excepción, tales como tratamientos fiscales y crediticios que amortigüen los efectos de las ventajas
mencionadas.

2.2- El desarrollo como proceso político

Como se ha visto, el desarrollo exige una conducción deliberada y conciente por parte del
Estado, con objetivos predeterminados e instrumentos seleccionados. Al ser el Estado un sujeto
fundamental del desarrollo, el mismo pasa a ser un proceso político. A su vez, como el desarrollo
agropecuario está inserto en un proceso de desarrollo global –del cual es parte inseparable- hablar
de desarrollo agropecuario implica considerarlo como parte de un proceso político.
Si bien el Estado es el protagonista principal en la conducción del desarrollo, no es el único,
ya que si se habla de un proceso democrático de desarrollo, deben participar también las fuerzas
sociales presentes en la sociedad. Según las distintas realidades y etapas históricas, el Estado tuvo
diferentes tipos de intervención, como fueron también distintas las fuerzas sociales que lo
impulsaron o se opusieron a las mismas orientaciones dadas. A su vez las características del proceso
político global origina alteraciones en este contexto.
En castellano el término “política” se refiere tanto al logro como el ejercicio de poder en una
organización; el proceso político, por ejemplo, constituye el conjunto de relaciones necesarias para
alcanzar, mantener, legitimar y ejercer el poder. En organizaciones formales, en particular el
Estado, las decisiones de quienes están en el poder están generalmente regidas por normas
preestablecidas, las que a su vez dan origen a otras normas que orientan y regulan el
comportamiento de sus miembros y el de la organización, en relación con otras organizaciones
igualmente autónomas.
Distintos autores se refieren contemporáneamente al concepto de “política” (policy),
refiriéndolo al proceso decisorio de la misma, en un contexto particular. Easton (1953) afirma que
es un “conjunto de decisiones interrelacionadas”, en tanto más recientemente Han y Hill (1993)
consideran a la “política” tanto con referencia al proceso de toma de decisiones como a un curso de
acción o una trama de decisiones, más que a una decisión propiamente dicha.
Se habla de política de del desarrollo, política económica, política de precios agropecuarios,
política de precios de un producto determinado; etc. como se observa en cada uno de estos casos se
utiliza el mismo concepto para definir un conjunto cada vez más específico de normas emanadas de
las autoridades públicas con ciertos y determinados objetivos. (ILPES, 1976).
En el análisis científico, el concepto adquiere un sentido más estricto. En él se distingue entre:
a) decisiones de la autoridad, que establecen la manera general de actuar, denominadas “decisiones
de política”, y forman parte del proceso de formulación de las mismas;
b) decisiones que se limitan a aplicar ese patrón o esquema; tienen que ver por lo tanto con su
manejo o aplicación.

Renato Dagnino (2002) considera a su vez tres elementos para definir las principales
características del concepto:
a) una trama de decisiones que implementan valores propios de una sociedad en cierto momento;
b) una instancia de articulación que va conformando el contexto en que se tomarán una serie de
decisiones futuras;
c) la serie de aspectos que rodean la trama de decisiones o el desarrollo de acciones en el tiempo,
más que una única decisión localizada en el tiempo.

15
 En sentido estricto, una política representa el patrón que determina las decisiones cotidianas de
las autoridades. “Toda política exige identificar con precisión a las autoridades que intervienen en
su formulación, y exactamente cuál es su participación. Esto es particularmente importante en el
caso de las políticas públicas, dada la complejidad del proceso de decisión en el seno del Estado”.
(ILPES, 1976).
Por lo tanto, el desarrollo como proceso político se enmarca dentro de un determinado contexto
social, con un determinado estilo político y con una determinada correlación de fuerzas entre los
sectores de la sociedad. Las interrelaciones entre el contexto social –conformado por la
problemática agropecuaria y su entorno global-, condiciona la toma y puesta en práctica de las
decisiones políticas. A su vez, el proceso político origina alteraciones en ese contexto. (Gráfico 2).

Gráfico 2.

Las particularidades de los distintos momentos históricos, a nivel nacional, han implicado la
presencia de políticas agropecuarias también diferentes. Por lo tanto, se puede decir que en cada
situación ha existido una interacción particular entre contexto social y política agropecuaria. En una
perspectiva dinámica se observa que el contexto ha determinado a la política, pero esta última ha
sido una condición esencial para la continuidad del contexto.
La caracterización de las distintas etapas del proceso de desarrollo, permite percibir cómo ha
operado en cada caso la interrelación entre contexto social y política, debiendo considerarse: a) la
inserción de las fuerzas sociales actuantes en la estructura de poder y de decisiones del aparato
estatal; b) los mecanismos específicos de inserción de las distintas fuerzas sociales en la estructura
de poder y en el aparato del Estado; y c) el tipo de articulación que han mostrado las fuerzas
sociales protagonistas directas de la problemática agraria.
La presencia de articulaciones y mecanismos de inserción es diferente según las realidades
históricas específicas. A modo de ejemplo, se puede hablar de hegemonía de ciertas clases y
coparticipación en la estructura de poder; falta de valoración y acceso al Estado de los pequeños
productores y trabajadores rurales, etc.

16
2.3.- Formulación de los objetivos y selección de los instrumentos del proceso de desarrollo
En lo que a conducción y regulación del proceso de desarrollo se refiere, la política de un
gobierno está constituida por dos elementos indisociables:
a) las proposiciones generales contenidas en los objetivos, estrategias y metas (objetivos
cuantificados) que son más o menos explícitos y públicos.
b) el conjunto de proposiciones específicas relativas a los instrumentos para el logro de los
mencionados objetivos, estrategias y metas.

2.3.1.- Formulación de los objetivos

Los objetivos para el sector agropecuario –concebidos en conjunto- no son otra cosa que las
derivaciones o exigencias para el mismo que están implícitas en los objetivos del proceso de
desarrollo en que los mismos se enmarcan.
Se entiende por objetivos el conjunto de resultados o condiciones de funcionamiento del
sistema, que se pretende alcanzar en una determinada realidad histórica, como consecuencia del
proceso político y en el transcurso de un período de tiempo definido, ya que carece de sentido
concebir un objetivo atemporal. Estos objetivos deben ser jerarquizados en función de la correcta
percepción de las finalidades y las prioridades del proceso político. Así se puede distinguir entre
objetivos principales, intermedios e instrumentales.
Los objetivos principales, además de ser los de máxima jerarquía, son los que conducen el
proceso y los que se vinculan más estrechamente con el contenido del modelo normativo que lo
orienta. Por lo general, son muy pocos y se refieren a determinados aspectos centrales de la realidad
agropecuaria específica sobre la cual opera el proceso político del que forma parte.
Los objetivos intermedios constituyen los resultados y condiciones de funcionamiento a
alcanzar para asegurar la consecución de los principales Son más numerosos y detallados que los
anteriores y –en rigor- derivan de los mismos. El conjunto de objetivos intermedios constituyen la
estrategia que adopta el proceso político, definiendo a la estrategia como el camino o trayectoria
elegida para alcanzar las grandes finalidades del proceso. Por cierto esta estrategia no puede
contradecirse de la estrategia global de desarrollo adoptada. Es el camino estratégico que se ha
decidido recorrer hacia las grandes finalidades del proceso. Es parte inseparable e indivisible de una
estrategia global que lo otorga su verdadero sentido.
Los objetivos instrumentales derivan de los intermedios –no son otra cosa que una
desagregación de los intermedios al máximo grado posible-. La definición de los objetivos
instrumentales se justifica esencialmente para facilitar una selección correcta y rigurosa de los
instrumentos de la política. Debe tenerse en cuenta que cuanto mayor sea el grado de detalle con
que están concebidos estos objetivos, más fácil será asegurar la rigurosidad en la selección de los
instrumentos para alcanzarlos.

2.3.2.- Selección de los instrumentos

La posibilidad de alcanzar las facilidades propuestas para el desarrollo depende de una adecuada
decisión de los “campos” en que se va a actuar (campos de intervención), pues de ello dependerán
los instrumentos o herramientas a emplear y las disposiciones específicas (medidas concretas)
seleccionadas puestas en práctica. Se define por lo tanto como:
a) Campos de intervención: a las áreas en que se interviene políticamente o sea donde el Estado
interviene para producir efectos; pueden agruparse en:
?? Recursos y técnicas de producción, se vincula directamente al proceso de producción con la
perspectiva material o física.
?? Estímulos económicos, directamente relacionado desde el punto de vista del valor y de lo
económico.
?? Estructura empresarial, se vincula a la base estructural.
?? Movilización social, se vincula a la acción política con respecto a las fuerzas sociales.

17
b) Instrumento (política específica): se refiere a la herramienta que utiliza el Estado para
administrar su poder en cada uno de los campos señalados, de modo de obtener determinadas
finalidades. Por lo general, cuando se habla de políticas se está refiriendo a los instrumentos, o
mejor dicho, se está identificando a aquellas sobre la base de estos últimos.
c) Medida concreta: se refiere a las disposiciones específicas que se establecen en el marco del uso
de cada instrumento.
La relación existente entre estas categorías se puede ver en el Cuadro Nº 3

Cuadro Nº 3: RELACIÓN ENTRE CAMPO DE INTERVENCIÓN, INSTRUMENTOS Y

MEDIDAS.

Campo de Instrumento Medida concreta

intervención
Estímulos económicos Créditos Tasas preferenciales
Recursos y técnicas de Extensión y Asistencia Técnica Programa Cambio Rural
producción
Estructurales Habilitación de nuevas tierras Organización de cooperativas
Movilización social Capacitación y organización de Formación de dirigentes
las fuerzas sociales campesinos
Fuente: Cát de Economía Agraria (2000). Obra citada.

Gráfico Nº 3

2.3.3.- Las políticas agrarias

Las políticas destinadas al sector agropecuario - que no son independientes o autónomas en
relación al resto de las políticas públicas – pueden ser clasificadas siguiendo distintos criterios:
a) Las políticas según su contenido sustantivo.
El número de políticas en un proceso de desarrollo agropecuario variará de un gobierno a otro,
según el período de que se trate y las condiciones del país. En unos casos ellas regularán actividades
tales como colonización, el riego, la comercialización, el crédito, etc; en otros, se destinarán a
actividades relativas a un producto o grupo de productos (cereales, leche, oleaginosas, etc.) En
circunstancias diferentes , abarcarán ambos tipos de actividades.

18
 b) La política según su modalidad instrumental
Las políticas pueden distinguirse según el tipo de instrumentos que utilicen. Desde este punto de
vista, puede haber políticas directas e indirectas. Las primeras intentan conseguir sus finalidades
mediante medidas inmediatas: para reducir el consumo de determinado producto, por ejemplo,
puede aumentarse su precio. Las segundas influyen en un momento anterior del proceso: en el
mismo caso anterior, podrían, por ejemplo, racionar un insumo necesario para cultivar el producto
en cuestión.
c) Las políticas según su período de vigencia
El período de vigencia de una política está determinado por la naturaleza temporal de las
actividades que ordena, así como por la mayor o menor incidencia de las variaciones coyunturales
en el sector agropecuario o en su medio ambiente. Las normas que se establezcan en materias tales
como la reforma de la estructura empresarial, las actividades de colonización, riego y drenaje,
capacitació n, conservación de recursos, asistencia técnica u de sanidad animal y vegetal, se
inscriben en una perspectiva de mediano y largo plazo.
Las políticas de larga duración están normalmente destinadas a modificar la estructura del
sistema agropecuario. Las de corta duración, en cambio, se vinculan a los resultados de
funcionamiento del mismo (aumento de la producción, del trabajo, etc.) o las condiciones en que
tiene lugar ese funcionamiento (estabilidad de precios, etc.).

3.- Las políticas agrarias en Argentina

3.1.- Introducción
Siguiendo estas pautas, cuando se alcanza el momento más álgido de lo que algunos autores
denominan como “Tercera Revolución Agrícola” pampeana, pero cuyo impacto como viene
sucediendo desde los 60 con los “cambios pampeanos”, trasciende los límites físicos asignados a
esta Región. Por la síntesis requerida, el trabajo no avanza sin embargo en la matriz histórica
respecto al modelo de acumulación seguido en el país (tratada exhaustivamente por Basualdo en
distintos trabajos), pero sí es conveniente destacar que la misma, en los últimos años,
especialmente, muestra una estrecha relación entre la fase de acumulación transitada y el modelo
tecnológico impuesto en el sector agropecuario.
En la evolución del sector agropecuario arge ntino pueden diferenciarse una serie de etapas
que se caracterizan “tanto por diferentes orientaciones y técnicas productivas, como por distintas
estructuras y relaciones sociales. Posibilidades comerciales, progreso técnico, ausencia o
abundancia de inmigración, presión demográfica, disponibilidad o escasez de tierras patas, son a
vez causas y consecuencias de tales etapas. Reseñarlas implica reseñar la historia económica
argentina, por constituir la actividad agropecuaria un eje fundamental del desarrollo” (Giberti,
1988). De igual forma podríamos afirmar que la comprensión de la evolución agropecuaria seguida
por el país no puede lograrse sin enmarcarla en procesos económicos sociales y políticos de mayor
magnitud de carácter nacional como internacional.
Giberti (1988) reconoce y caracteriza inicialmente esas etapas, y a las que distintos autores
hicieron luego una serie importantes de aportes, especialmente a partir de la década de 1960. Es así
que se reconocen: la época precolombina, hasta la llegada de los conquistadores; difusión de nuevos
ganados y cultivos, hasta el año 1600; las vaquerías, del 1600 al 1750; la estancia colonial, de
1750 a 1810; el saladero, de 1810 a 1850; predominio ovino, 1850-1900; y el frigorífico, 1900-
1920; expansión agrícola pampeana (Primera Revolución Agrícola); expansión de áreas
extrapampeanas, 1940-1975; Segunda Revolución Agrícola, fase inicial (1975-1983) y fase
avanzada (1983-1996); Tercera Revolución Agrícola, 1996-2004.
De los quinientos años de evolución del sector este trabajo se detendrá en los últimos cien, y de
ellos particularmente en las tres últimas décadas, donde se configuran las principales características
del sistema actual, después de entrar en crisis el Modelo Sustitutivo de Importaciones (cuya
vigencia fue de aproximadamente 50 años) y de haberse intentado instalar un nuevo modelo de
crecimiento, cuya crisis explota en diciembre 2002, disparando los importantes debates

19
actualmente en curso en la sociedad argentina sobre los objetivos y alternativas para el desarrollo.
Sin embargo, consideramos que lo históricamente sucedido:
a) ofrece una serie de elementos de juicio invalorables para comprender las causas y
consecuencias de lo que estamos viviendo, así como de las políticas que por acción u
omisión lo hicieron posible;
b) permite proyectar en el tiempo y relacionar lo presente con procesos de mayor alcance, por
ese motivo las etapas señaladas son referidas o incluidas dentro de procesos mayores de
crecimiento y desarrollo nacional, con las que se intentarán vincular los rasgos más
destacados de las principales políticas que influyeron en la evolución del sector agrario.

3.2.- Evolución de las principales políticas referidas al sector agropecuario.

Todos estas políticas citadas sintéticamente en lo s Cuadros N° 5, 6, y 7 resumen la
descripción de las características de cada una de las etapas efectuada en el Anexo N° 2. Debe
insistirse no obstante en que ese tratamiento resultaría absolutamente incorrecto si no se las
vinculara con el resto de las políticas públicas y los objetivos de crecimiento y desarrollo que
enmarcaron cada una de las etapas.

20
 Cuadro N° 5.- RASGOS PRINCIPALES DE LA POLÍTICA AGRARIA ARGENTINA PARA LA REGIÓN PAMPEANA HASTA 1955
< 1810
Comportamient Pueblos orginarios
o general de la agrícolas y nómdades en
economía distintas regiones.
Conquista y creación del
Vierreynato. NEA, NOA
y Cuyo áreas más
desarrolladas. Del puerto
como intermediario a
crecimiento económico a
su alrededor: vaquerías y
estancias. Conflictos con
Reino Unido por el libre
comercio
Política
camb iaria
Política
comercial Monopolio español del
comercio. Crece
importancia puerto Bs.
As. Por expansión de los
saladeros
Rasgos
generales de la
política agraria
1810/1880
Separación de España,
guerras de la independiencia,
einstitucionalización del país.
Inserción en la división
internacional del trabajo.
Ocupación del territorio y
entregas de tierras. Uso del
suelo para ganadería.
Inmigración colonias e inicio
masivo de la producción
cerealera. Quiebra de las
economías del interior,
presisten vino, azúcar y
yerba.
Sin regulación
Ruptura monopolio español;
diversificación productiva y
exportadora pampeana;
comercio de granos y carnes
por grandes empresas
extranjeras. Inserción en la
Revolución industrial
europea; importación
masiva de manufacturas
industriales.
Ocupación de la tierra en
grandes extensiones. Inicio de
la agricultura con inmigrantes
asentados en colonias.
Primera exportación de
cereales.
1880/1930
Apertura de la economía; mayor
inserción en la div. Internacional
del trabajo. Culmina la ocupación
dterritorial.Poblamiento.
Expansión acelerada producción y
exportación agropecuaria;
importación de manufacturas
industriales. Inversiones en
infraestructura (puertos, ffcc) y
financiera. Crecimiento del PBI
Sin regulación
Libre cambio; comercio especial.
Con Reino Unido. Exportación de
cereales y lanas sin valor
agregado; por la aftosa Reino
Unido prohibe ganado en pie.
Frigorífico carnes vacunas
enfriadas.
Ideología modernizante, sin
orientaciones ni planes precisos.
Intensificación del uso de la tierra
pampeana.
Primeros frigoríficos.Introducción
razas vacunas británicas
21
1930/1945 1945/1955
Gran Depresión Económica del Profundización proceso S. I. de
capitalismo mundial. Deterioro Imp.Preocupación por el
de los términos de intercambio. mercado interno; expansión;
Fin del libre cambio y cambio éxodo rural-urbano, con pleno
del rol Estado. Acentuación del empleo. Crece clase media
proceso; sustitución de urbana. Crecimiento del PBI y
importaciones; crecimiento PBI per cápita a nivel nacional
industrial y de las producciones y extrapampeano; desarrollo.
regionales sustitutivas. Planificación Es tatal industrial,
19430-1940, “Década Infame”. agropecuaria y servicios,
Estatización infraestrauctura y
servicios.Planes quinquenales
(1947-51 y 1953-57) de
gobierno con objetivos, metas e
instrumentos (especialmente en
el 2°). Crecimiento economías
extrapampeanas.
Con regulación estatal Regulación estatal con cambios
en los distintos períodos.
Control de divisas.
Fin de la “economía abierta”. Estatización del comercio
Inicio de la planificación, externo e interno. Creación del
regulación y control de las IAPI. Control de precios en
principales cadenas todas las etapas de la cadena (al
agroindustriales pampeanas productor, industria, consumo,
(granos y carnes) y exportadores).
extrapampeanas. Tipificación oficial de la carne
por la JNC. Cambios en la
orientación del comercio
exterior, mayor importancia de
los EEUU.
Debates sobre necesidad y grado Excedentes agrarios para el
de intervención del Estado en el desarrollo industrial y
comercio. Caída precio de las abaratamiento del consumo
exportaciones argentinas; interno. Regulación y control.
relación de términos de
intercambio desfavorables para
 invernadores y criadores las “commodities”.

Política Actividades productivas en Idem al período anterior Importante actividad del Banco
crediticia tierras cedidas por el Estado. Nación en apoyo de las
Endeudamiento público. actividades promovidas,
Capitales privados industriales y agrícolas.. Apoyo
financiando infraestructura, a la colonización con
equipam., insumos a pagar productores familiares
con la producción.
Política Ingresan ovinos merinos, Uso generalizado de rotaciones
tecnológica y “merinización de las agrícolas, que dejan campo
de Adquisición pampas”; primeras máquinas alfalfado para vacunos de calidad.
de Insumos agrícolas traccionadas por Alambrados y aguadas artificiales.
caballos. Incorporación de razas inglesas
Inicio del proceso de para carnes enfriadas; los
mejoramiento genético de frigoríficos modelan el tipo de
variedades de trigo, lino,etc.ganadería. 1911 creación cinco
primeras Estaciones
Experimentales (Pergamino,
Guatraché y tres en areas
extrapampenas.
Política de Inicio de los primeros Ley Avellaneda de Inmigración y Creación del Consejo Agrario Ley de Arrendamientos y
tierras y RRNN arrendamientos con destino a colonización. Tala indiscriminada Nacional para impulsar la Aparcerías Rurales. Protección
agricultura. Ciclos de del caldén en La Pampa para ganar colonización, pero recién opera al arrendatario (“La tierra para
rotaciones agrícolo-ganaderas tierras y abastecer de carbón, en el período siguiente.Rebaja quien la trabaja”).
faltante por guerra 1914-1918. del 20 % en los arrendamientos. Congelamiento del precio de
Erosión en algunas áreas de los arrendamientos.
colonias.
Política Social “Grito de Alcorta”, rebelión de los Promulagación del Estatuto del
chacareros por el precio de los Peón Rural, regulando por
arrendamientos. primera vez derechos del
Primeras cooperativas de trabajador rural. Políticas para
comercialización en áreas productores familiares
pampeanas y extrapampeanas incluidas en las de la respectiva
cadena agroindustrial.
Fuente: Elaboración propia.

22
 Cuadro N° 6- RASGOS PRINCIPALES DE LA POLÍTICA AGRARIA ARGENTINA PARA LA REGIÓN PAMPEANA 1955 – 1975.

1955/63 1963/66 1966/73 1973/75

Comportamie Recesión, crisis balanza de pagos.
nto general de Promoción de exportaciones
la economía agropecuarias.
Se da importancia al papel de los
precios internacionales.
Política Fuertes devaluaciones. Reducción de
cambiaria retenciones inicialmente y luego
aumentos post-devaluación.
Política Liberalización gradual del comercio
comercial de granos, con precios mínimos
elevados. Eliminación del IAPI. Se
liberan precios granos y carnes.
Rasgos Inicio de la “Transformación Agraria”
generales de para terminar con el “estancamiento”
la política productivo pampeano. Estímulo vía
agraria precios, libertad de mercado, bajos
impuestos hasta 1958. Luego
impuestos más altos
Sin crisis balanza de pagos, por
buenas cosechas. Precios
moderadamente bajos.
Retraso cambiario. Con juego de
retenciones, se procura aislar
precios externos.
Continúala liberalización.
Grandes cosechas obligan a la
J.N.G. a comprar importantes
excedentes de trigo.
Énfasis en necesidad de la
modernización tecnológica.
Mayor control comercial. Más en
crédito para modernizar y menos
confianza en precios como motor
crecimiento.
Gran devaluación inicial. Sin crisis en la
balanza de pagos inicial y sí luego..
Recesión moderada. Se procura
estabilizar precios y salarios. Inflación
creciente
Fuerte devaluación inical; luego retraso
cambiario. Amplio uso de retenciones.
Continúa la liberalización en granos.
Altos precios obligan a regular
márgenes de comercialización.
Sin crisis balanza de pagos hasta mediados de 1975. Cierre
mercados C.E.E. altos precios externos. Nueva estrategia de
desarrollo. Plan Trienal de gobierno
Poca devaluación con retraso cambiario. Devaluaciones
intensas desde julio 1975.
Centralización comercio. J.N.G. única compradora granos
principales. Pago granos “en estación”. Precios máximos para
todos los puntos de la cadena.
Tres instrumentos principales para a aumentar la
productividad: fijación o inducción de precios retributivos
respecto a costos, con comercialización estatal en los pples.
Rubros para impedir fluctuaciones, defender la producción y
sostener consumo interno; impuestos castigando uso extensivo
del suelo; Anteproyecto de Ley Agraria: conservación del
recurso y distribución de ingresos. Cambios en 1975.

Política Crédito abundante en 1955/58, luego Alta disponibilidad de créditos, Menor disponibilidad de crédito,; Alta disponibilidad crediticia para inversiones y gastos
crediticia se reduce. Tasas de interés negativas. con tasas moderadamente disminuye hacia el fin del período. operativos.
positivas.
Política Menor, por menores retenciones. Baja. Más alta. ITAEA, aumenta peso del Muy alta, por elevación de las retenciones. Impuesto a la
Tributaria impuesto directo. Ganancia Normal Presunta
(impositiva)
Política Créditos favorecen mecanización. Primeros híbridos de maíz y Continúan subsidios a la mecanización. Se enfatiza el esfuerzo tecnológico. Profundización de los
tecnológica y (tractorización). Creación del INTA, nuevos paquetes tecnológicos Se acentúa la incorporación de cambios diagnósticos regionales y por cadena. Preocupación por
de Ad. de actuación a partir de 1958 coherentes. técnicos. chacareros y minifundistas
Insumos
Política de Sigue el congelamiento precio Fin del congelamiento arrendamientos.
tierras y arrendamientos Desaparición de arrendarios; aparición
RRNN de los contratistas rurales.
Política Social Sigue Estatuto Peón Rural
Fuente: Elaboración propia.

23
 Cuadro N° 7.- RASGOS PRINCIPALES DE LA POLÍTICA AGRARIA ARGENTINA PARA LA REGIÓN PAMPEANA, 1976-2001

1976/1983 1983/1990 1990/2001 2002/4

Comportamie
nto general de Desinterés por el mercado interno,
la economía caída de salarios.
Inicio proceso de desindustrialización
nacional e inicio última etapadel
proceso de Sustitución de
Importaciones. Crecimiento deuda
externa
Crisis y reestructuraciones
continuas. Condicionamientos
por la deuda externa.
Inicio de las gestiones para crear
el MERCOSUR
Apertura general de la economía e integración al
proceso de globalización e internacionalización
de las finanzas y el mercado; privatización de
funciones, organismos y empresas.
Extranjerización de bienes. Rol subsidario del
Estado. Crisis y transformación de las regiones
extrapampeanas. Exodo rural, disminución del
nro. de productores (21,5 %) . Crecimiento de la
pobreza y concentración de la riqueza. Creación
del MERCOSUR. Firma de acuerdos del ALCA
Continuación del proceso mundial de globalización
e internacionalización. Altos precios externos para
“commodities”.
Devaluación favorece producciones sustitutivas de
importaciones. Reactivación de algunos sectores
económicos, sin cambios profundos en la
orientación económica. Políticas sociales más
activas contra pobreza.
Relanzamiento MERCOSUR, alianza con Brasil.
Debate y críticas al ALCA.

Política Regulación. Unificación del tipo de Hiperinflación, devaluación, Devaluación.Política de convertibilidad 1 $ = 1 Fuerte devaluación del peso, control de la paridad
cambiaria cambio cambio continuo de la paridad dól. del mercado por Banco Central
Política idem Libre comercio externo e interno. Sin Regulación del mercado externo a través de las
comercial Debilitamiento de los organismos y regulaciones. Eliminación de todas las retenciones y reintegros.
mecanismos de regulación y control. instituciones e instrumentos de regulación y
Falta de financiamiento control

Rasgos Falta planeamiento y orientaciones
generales de estratégicas. Menor intervención
la política estatal en los mercados. Crecimiento
agraria de las exportaciones. Apoyo a la
modernización tecnológica.
Política Uniformización dtasas de interés.
crediticia Restricciones en el crédito.
Endeudamiento pymes.
Pocas variaciones en las
orientaciones generales. Mayor
preocupación por las pymes
agropecuarias
Idem
Sin políticas sectoriales; supeditadas a las
variables generales de la economía. Avances en
procesos de control de calidad agroalimentaria.
Orientaciones generales libradas a los decisores
de los mercados con mínimas excepciones:
Política tabacalera (Fondo Especial del Tabaco-
FET) Política de Promoción Forestal, Ley Ovina.
Adecuado inicialmente, con toma masiva. Tasas
reales muy elevadas a partir de la mitad del
período; endeudamiento
Sin políticas sectoriales.
Persisten las características generales del período
anterior, pero reaparecen instrumentos de regulación
y control: INYM; Instituto Arg. de la Carne.
Sin crédito bancario; financiamiento por canje
insumo-producto por agroindustrias y exportadores.

Política Sin retenciones. Alta evasión IVA y Ganancias Retenciones elevadas a exportaciones. Alta evasión
Tributaria Sin retenciones a exp. en IVA y Ganancias
(impositiva)

24
Política Descentralización del INTA, Mínimo presupuesto para INTA, SENASA, Sube el presupuesto del INTA. Continúa la
tecnológica y mayor atención a las SAGPYA. Ingreso masivo insumos y equipos incorporación masiva de insumos y equipos tanto
de Ad. de problemáticas regionales y importados. Agriculturización y desplazamiento nacionales como importados. Agriculturización y
Insumos mayor participación en sus de la ganadería vacuna. Inicio de programas de desplazamiento ganadería vcuna. Expansión
orientaciones. extensión público-privados para pymes, Creación fronteras agrícolas. Continuidad de los programas, al
Difusión del doble cultivo trigo- vacuna antiaftosa oleosa por el INTA. Presencia ppio con menos presupuesto
soja. Avance del proceso de creciente innovación de origen privado: 1996,
agriculturización y primer OGM autorizado comercialmente.
“pampeanización-. Expulsión de Difusión del “paquete soja RR- siembra directa”.
la ganadería a zonas marginales.
Política de Eliminación del Consejo Agrario Nac. Contratos agrícolas anuales; uso intensivo del Idem período anterior
tierras y de Política de tierras pasa a las pcias. suelo; falta de control púlbiico del manejo y
manejo de los Ley de Conservación del Suelo a nivel conservación de los recursos naturales.
RRNN nacional. Deforestación acelerada de áreas semiáridas.
Política RRNN deja la SAGRyA y pasa a otras
áreas gobierno.

Política Represión a la organización gremial- Reinicio procesos de Inicio de programas sociales nacionales Continuación de los programas sociales focalizados
Social social y cooperativa. organización gremial y social. focalizados para pobres rurales. Falta de para pobres rurales. Y pymes.
coordinación. Al final del período caída en su Avances en coordinación en SAGPyA e INTA.
financiamiento Difusión Planes Jefes/as Hogar
Fuente: Elaboración propia.

25
 Los cuadros 5, 6 y 7 sintetizan el marco de referencia y los rasgos destacados de la política
agraria seguida por el país.
El Cuadro N° 7 resume los principales rasgos de la política agraria dirigida sobre todo a la
región pampeana en el último medio siglo, pudiéndose observar que la misma se redujo a unas
pocas herramientas instrumentales – créditos, impuestos, provisión de insumos y asesoramiento
técnico aplicadas con diferentes objetivos y durante distintos períodos de tiempo – sin objetivos
integrales claros. Algo similar podría decirse en relación a las política agraria para las áreas
extrapampeanas, por lo que se evidencia de cadencia de una política nacional de desarrollo
tendiente a la integración económica y social del territorio y a la, reducción de las desigualdades
existentes.
Tuvieran o no planes explícitos de desarrollo – con objetivos, metas instrumentos, plazos y
recursos establecidos – al analizar las políticas de los sucesivos gobiernos aparecen destacadas una
serie de variables:
- tipo de inserción en los mercados internacionales: no puede comprenderse la evolución sectorial
sin tomar en cuenta el vínculo establecido con el mercado internacional; las demandas de éste y
los cambios que fue experimentando constituyeron la principal referencia para las decisiones
tomadas por los distintos actores económicos;
- estructura productiva agropecuaria: con importancia distinta según distintos autores, la
concentración de la tierra y el capital y los objetivos de los agentes económicos que los
manejan, son elementos de gran importancia al momento de la toma de decisiones;
- rol asignado al Estado: para algunos debía planificar y orientar la economía, para otros debía
dejar la en manos del sector privado cumpliendo sólo un rol subsidiario; situaciones intermedias
también pueden encontrarse. Las orientaciones en este sentido dieron lugar a normas legales
sumamente diversas, como podríamos ejemplificar con lo ocurrido con los organismos públicos
relacionados con el comercio de granos y carnes, dos tipos de producciones alrededor de las
cuales giró el Producto Bruto Agropecuario desde el siglo XIX.

La Nación no contó con planes u orientaciones de largo plazo hasta bastante avanzado el siglo
XX, a medida que los líd eres nacionales asumen que la sustitución de importaciones no sólo era una
respuesta necesaria para la coyuntura, sino que debía constituirse en un modelo de desarrollo
distinto al agroexportador.
Tuvieran o no planes explícitos de desarrollo, a partir de ese momento, los gobiernos se
diferenciaron netamente respecto al papel que asignaban al estado. Para unos éste debía conducir la
economía, para otros debía intervenir lo menos posible; tales orientaciones llevaron a muy distintas
normas legales, el gobierno militar de 1943 – 46 y las posteriores presidencias constitucionales del
General Perón (1946 – 55) asignaron especial importancia al papel del estado, obedeciendo a ello en
1944 la Junta Reguladora de Granos se transformó en Junta Reguladora de la Producción Agrícola,
con funciones mucho más amplias; ésta en 1946 quedó integrada al Instituto Argentino para la
promoción del intercambio (IAPI), encargado de la comercialización externa de los principales
productos agropecuarios , durante 1956 se creó el Instituto Nacional de Granos y Elevadores,
dependencia oficial que sustituyó a la Junta Nacional de granos (hasta ese momento organismo
descentralizado y también asumió las funciones de la ex Junta Reguladora de la Producción
Agrícola).
La misma tendencia a suprimir organismos autárquicos transformó a la Junta Nacional de
Carnes en Instituto Ganadero Argentino (Ley 13.199 de 1950). La CAP perdía su carácter de
empresa paraestatal y pasaba a depender del Instituto. Esta parte de la Ley no alcanzó a cumplirse;
el lentísimo trámite burocrático de reorganización no había finalizado cuando la insatisfacción por
la marcha del instituto motivó que se lo sustituyera por el Instituto Nacional de Carnes (Ley 14.155
de 1952), encargado de orientar, regular y ordenar lo atinente a su especialidad, pero no de realizar
tareas industriales o comerciales, para las cuales volvían a crearse empresas del tipo CAP y ésta

26
recuperaba su anterior status. En la práctica no fue así; la CAP continuó intervenida hasta 1958,
como ya se ha visto.
Como era lógico, el nuevo gobierno de 1955, con algunas modificaciones, recreó las primitivas
Junta Nacional de Carnes (Dto. – Ley 8509/56) y Junta Nacional de Granos (Dto. – Ley 9697/56).
Una vez más, como antaño, se asignaban a ganaderos derechos y funciones no otorgadas a los
agricultores, en cuanto a participación en las respectivas juntas y derecho a manejar las empresas
creadas por esos decretos leyes. Tal diferencia no cambiaría en la nueva estructura legal otorgada a
la Junta Nacional de Granos en 1963 (Dto. – Ley 6.698/63).
A su vez el gobierno constitucional surgido en 1973, fuertemente intervencionista, modificó
nuevamente ambas juntas (Ley 20.535, de Carnes, y 20.573, de Granos) para asegurar la mayoría
estatal en el directorio, robustecer sus funciones reguladoras y ampliar sus posibilidades de acción.
Durante este período murió y renació la CAP. El gobierno militar la recibió intervenida; como
no encajaba en su política liberal, tras largas y controvertidas tramitaciones la liquidó (Decreto
1.186/79, aplicatorio de la Ley 21.856). en las tramitaciones cupo activa participación a las cuatro
principales entidades agropecuarias, pero no puede decirse que los ganaderos se preocuparan mucho
por la CAP. En la última y muy decisiva elección del 16/9/78 los votantes representaron el 40 %de
los empadronados y el 4 % del total de accionistas. A su turno, el gobierno constitucional
reconstituyó la CAP, pero como cooperativa (Ley 23.332 del 23/7/86) todavía no se adecuaron sus
estatuto para poder convocar a elecciones.
Como ya se dijo, la CAP no cumplió sus funciones de “empresa testigo”. Tampoco se distinguió
por su eficiencia empresaria; durante 1934 – 73 acumuló pérdidas equivalentes a casi 7.300
millones de pesos de 1960 (unos 260 millones de dólares actuales). Siempre en pesos de 1960, las
pérdidas promediaron 220 millones anuales cuando fue gobernada por el directorio pertinente y 120
millones anuales cuando estuvo intervenida.
El análisis cuidadoso de lo sucedido con estos Institutos, creados en su momento con
importante respaldo para dar respuesta a problemas visualizados como significativos por el conjunto
de la sociedad, permitiría disponer de pautas orientativas para el diseño de políticas, en escenarios
como el actual diferente de los originales. El Instituto nacional de la Carne y el instituto Nacional
de la Yerba Mate (INYM), ejemplifican ciertos intentos en el nuevo contexto. El Cuadro Nª 8
sintetiza para los distintos períodos las principales características de la política agraria y el rol
cumplido por el Estado en relación a las mismas.

Cuadro Nª 8 PRINCIPALES MODELOS EN EL PROCESO DE DESARROLLO

ARGENTINO
MODELO DE POLÍTICA SECTORIAL AGRARIA
DESARROLLO
ESTADO 1853-1930 AGROEXPORTADOR - APROPIACIÓN – USO DE LA TIERRA
CONSTRUCTOR
- INFRAEST. COMERCIALIZACIÓN
ESTADO 1930-1975 SUST. DE - COMPLEJA Y ACTIVA CON AMPLIA GAMA
INTERVENTOR IMPORTACIONES DE INSTRUMENTOS
–MERCADO INTERNO-
- TODAS LAS PRODUCCIONES Y TODO EL
REGULADOR 1930-1945 TERRITORIO
- IMPOTANTES INVERSIONES
-DESARROLLISTA 1945-1975 - PODEROSO APARATO INTITUC. DE
PROMOCIÓN Y CONTROL
REFORMULACIÓN 1976-2004 BUSQUEDA DE UN - REFORMA ESTRUCTURAL PROFUNDA EN EL
DEL ESTADO NUEVO MODELO MARCO LEGAL E INSTITUCIONES
- SUJETA A POLÍTICA MACRO; SIN POLÍTICAS
ACTIVAS

27
- IMPULSO Y 1976-1990
TRANSICIÓN
- DESMANTELAMIENTO SIN PROPUESTAS
-1ª GENERACIÓN DE 1990-1995 DEFINIDAS
REFORMAS
- INSTITUCIONALIDAD REMANENTE,
DEBILITADA Y CENTRALIZADA EN LOS
HECHOS

- CENTRALIZACIÓN EN LA SAGPyA DE LA
- 2ª GENERACIÓN DE 1995-2002 PROBLEMÁTICA AGROINDUSTRIAL Y
REFORMAS ALIMENTARIA
- ABANDONO PROBLEMÁTICA RRNN Y
AMBIENTAL

INICIO DEL DEBATE SOBRE:

- 3ª GENERACIÓN DE 2002
- PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
REFORMAS
- INSTRUMENTOS PARA LA COMPETITIVIDAD
- INTEGRACIÓN VERTICAL AGRO-
INDUSTRIAL
- SUSTENTABILIDAD PRODUCCIÓN 1ª
- MERCADO INTERNO – SEGURIDAD
ALIMENTARIA
- DESARROLLO RURAL / DES. AGRARIO
- REFUERZO INSTITUCIONALIDAD
REMANENTE; EFICIENCIA - GESTIÓN

3.3.- Políticas agropecuarias y desarrollo rural.

Como se observa claramente en la década del 90, la política macroeconómica influye
decisivamente en la evolución de los diversos sectores de la actividad económica, y el sector
agropecuario no constituye una excepción al respecto. Si bien la relación entre política
macroeconómica – política sectorial estuvo siempre presente, en este último período las políticas
sectoriales fueron menos importantes, reduciéndose a una expresión mínima; por lo tanto en el
“juego de los mercados” manifestó la influencia de los agentes económicos con mayor dinamismo y
disponibilidad de recursos.
Es entonces difícil diferenciar en este último período cuánto influyeron las políticas públicas
– y la agraria en particular – y cuánto las políticas y estrategias de los actores privados en la
evolución experimentada por el sector agropecuario.

3.4.- Búsqueda de un modelo de desarrollo alternativo.

El eje principal de la relación argentina con el mercado mundial a inicios de los 2000 está
dado por, el petróleo y sus derivados, la minería y el sector agropecuario y agroindustria cuyo
valor agregado es bastante bajo. Este último conjunto contribuye aproximadamente con el 60 % de
las exportaciones, correspondiendo un 25 % a los productos primarios y un 35 % a las manufacturas
de ese origen; el núcleo de éste es el complejo agroalimentario cada vez más concentrado y
transnacionalizado.
Ello no significa que deba ser necesariamente así o que sea lo más conveniente para el
desarrollo argentino; la estructura productiva del país no puede ni debe quedar limitada a la

28
especialización agroalimentaria, sino que éste es el eje actual de la inserción argentina en el
intercambio del mundo globalizado, y tiene posibilidades de seguirlo haciendo en el futuro. No
puede decirse que esto sea algo novedoso, porque a través de la historia la especialización del país
siempre ha tenido que ver con las materias primas de origen agropecuario y sus industrias
procesadoras.
La industria de los agroalimentos requiere una demanda intensa de máquinas, equipos,
insumos, infraestructura, comunicaciones, desarrollo tecnológico, capacidad de organización,
planeamiento, gestión etc. en todos los eslabones de la cadena y en todas las interrelaciones
establecidas entre los mismos, lo que puede convertirse en una “locomotora” que arrastre a otros
sectores de la economía; sin embargo ello no ha sido así en otras oportunidades, ni nada asegura que
pueda serlo en el futuro, por lo que es necesario reflexionar críticamente acerca de la experiencia
histórica y del actual contexto internacional y nacional.
Así como en la segunda mitad del siglo XIX la necesidad de aprovisionar las manufacturas
europeas con mano de obra barata vinculó -a través del comercio y de las inversiones- a la
agricultura de los países de clima templado, con los nuevos países industriales de entonces, en las
últimas décadas la internacionalización de la industria alimentaria y las perspectivas de expansión
del mercado agroalimentario en el largo plazo hacen que estas actividades –y la provisión de
insumos a ellas asociadas- se constituyan en una estrategia relevante para el gran capital. El
modelo de producción agropecuario y forestal impulsado con tal fin abre numerosos interrogantes
acerca de sus consecuencias económicas, sociales y ambientales a mediano y largo plazo.
¿Esa es una estrategia única, excluyente, económica, social, ecológica, cultural y
políticamente sostenible en el tiempo? ¿puede haber otro tipo de producciones primarias que
también sean competititvas a nivel internacional y puedan desarrollarse sin competencia y
conflictos con las actualmente preponderantes?
¿El modelo actual puede por si solo dar respuesta a las demandas de empleo y dignidad del
50 % de la población pobre del país –entre ellos más del 60% de los menores de 14 años- y de
satisfacción del derecho humano fundamental –la alimentación- del 20 % de la población nacional
indigente?
¿Cuáles son las estrategias que, además de apoyar el crecimiento de la producción, las
exportaciones y los compromisos resultantes de una deuda externa incalificable puedan atender a
otras necesidades básicas de la sociedad argentina?
¿Pueden debatirse seriamente estos temas si no se logra la participación organizada de la
sociedad y un Estado comprometido con esos objetivos?
¿Es posible encontrar respuestas a interrogantes de esta magnitud en el marco de la sociedad
nacional o es necesario considerar un marco regional e internacional distinto al actual?,
Bien podría afirmarse que no será sólo manejando variables o instrumentos de política
agrícola y económica, tal como se hizo continuamente en el pasado, que se podrá revertir una
problemática como la que hoy muestra Argentina, en un mundo profundamente interrelacionado y
globalizado: Es necesario repensar la propia distribución territorial, la relación campo-ciudad, los
sectores económicos y actividades a priorizar, sin tomar como referencia la necesidad de crear
empleo y redistribuir ingresos, atendiendo en la emergencia el hambre y la pobreza con el máximo
nivel posible de participación y organización social. Cuestionar el modelo de “plataforma
agroexportadora” en que parece haberse convertido el país no significa estar contra las
exportaciones, sino situar el eje del debate en torno al bienestar de toda la población y la
sustentabilidad, en su acepción más amplia.
Ahora bien, partiendo del reconocimiento de la situación existente a nivel internacional, del
nivel de la crisis nacional, y de la evolución experimentada por el sector agropecuario, resulta
evidente la magnitud de los desafíos a enfrentar. El primero de ellos, surgido de los muy diversos y
enfrentados diagnósticos existentes, es tratar de definir la estrategia de crecimiento y desarrollo a
adoptar partiendo de qué somos, qué tenemos, adónde estamos actualmente y los escenarios

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posibles a enfrentar. Elevado grado de desocupación y subocupación, concentración de la riqueza y
los ingresos, un Estado sumamente débil y una sociedad fraccionada sin identidad compartida, son
referencias que no pueden estar ausentes.
Los objetivos nacionales puestos como referencia seguramente tendrías importantes grados
de acuerdo entre buena parte de la sociedad –satisfacción de las necesidades básicas de todos los
habitantes, empleo digno, sociedad más justa y solidaria, protección de los recursos naturales,
cuidado del ambiente e integración nacional, participación y responsabilidad social, soberanía para
la toma de decisiones, etc.-, también que ellos son difíciles de alcanzar y requieren un esfuerzo
planificado de largo plazo, que de ninguna forma el Estado puede dejar librado a las decisiones e
intereses de quienes manejan los mercados.
Partiendo de las anteriores consideraciones resulta difícil pensar en objetivos para el sector
agropecuario y agroindustrial sin tomar como referencia los objetivos nacionales de desarrollo, ni
planificar políticas e instrumentos para el mismo, sin contemplar las orientaciones nacionales.
Yendo específicamente a las políticas sectoriales es necesario pensar en objetivos principales e
intermedios (hacia dónde, se quiere avanzar), las estrategias a seguir (el cómo lograrlo) y las
políticas necesarias para conseguirlo; esto no debería estar supeditado a los vaivenes de
funcionarios, técnicos o políticos, sino que, como en todos los países organizados del mundo,
debería estar claramente explicitada en Planes Estratégicos de Desarrollo. La “Política Agraria
Común” –de la Unión Europea- y el “Farm Bill” de los EEUU, son claros ejemplos de
planeamiento sectorial a mediano-largo plazo, donde se establecen claramente los “Campos de
Intervención”, y los “Instrumentos”, dejando a cargo de los organismos de aplicación la
responsabilidad de adecuar las “Medidas Concretas” a la evolución de la coyuntura.
El contenido sustantivo de las “Políticas” se encuentra por lo tanto enmarcado por los
objetivos definidos, en tanto sus modalidades, períodos de vigencia, etc. se supeditan a la evolución
de corto y mediano plazo.

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