Analisis de la Politica Social:

Análisis y gestión de políticas públicas

(Subirats)
2.1. Las políticas públicas como respuestas a problemas sociales
Toda política pública apunta a la resolución de un problema público reconocido como tal
en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema político-
administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable.
Es necesario señalar que son los síntomas de un problema social los que habitualmente
constituyen el punto de partida de la «toma de conciencia» y del debate sobre la necesidad
de una política pública. Normalmente, en los momentos iniciales de toda intervención
pública, no se han identificado aún con precisión las causas de un problema colectivo, ni
tampoco se ha alcanzado un consenso entre los actores públicos y privados sobre la
definición del problema a resolver. Si bien esta interpretación de las políticas públicas como
respuestas institucionales a estados sociales (cambiantes) juzgados como problemáticos es
de hecho dominante en el ámbito del análisis de políticas públicas, debemos, no obstante,
relativizar este postulado
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente políticas
públicas, sobre todo porque no están articulados (lo que puede deberse a la no visibilidad
de las consecuencias del problema, por que los temas planteados sólo serán observables a
largo plazo, por la falta de «voz» o de representación política de los grupos afectados, entre
otras posibles causas) o porque ninguna de las alternativas de intervención pública es
viable y goza de consenso suficiente.
Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en la que un problema
social se define (Dery. 1984; Weiss, 1989), como accede a la agenda gubernamental
(Kingdon 1984; Rochefort y Cobb, 1993), como se definen los grupos-objetivo (target
groups), y la posible decisión de no inmiscuirse en el tema o de no propiciar una solución
colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cada uno de estos niveles existen múltiples
mecanismos de filtro, que a su vez son oportunidades para que algunos actores
organizados que quieren oponerse al reconocimiento político de un problema o cambio
social, logren mantener dicho tema fuera del ámbito político-administrativo.
Por otra parte, ciertas políticas públicas pueden interpretarse no como una acción colectiva
para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptación o anticipación a un cambio
social), sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominación de un
grupo social sobre otro.
No existe una respuesta institucional lineal, mecánica y que pueda sólo entenderse como
el resultado de la importancia o presión objetiva que genera un problema colectivo. Esta
respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un ejercicio «redistributivo» (con
ganadores y perdedores), en el centro de una «movilización de visiones sesgadas». Es
problemático incorporar «beneficiarios» y «víctimas» en un mismo escenario que no tiene
nada de neutral desde el punto de vista político.
2.2. Una definición analítica
. La noción de política pública hace referencia por tanto, a las interacciones, alianzas y
conflictos, en un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, para
públicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción
concertada. Puesto que tales problemas se presentan en ámbitos específicos, el término
política(s), que pasa a formar parte del lenguaje común a partir del nacimiento del
intervencionismo estatal en los años 1930, se utiliza frecuentemente en combinación con
una calificación del ámbito o sector en cuestión (por ejemplo, «política energética», «política
agrícola», «política urbana»). Pero, lo cierto es que, desde hace algunos años, el término
política pública, tal cual, ha ido formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las
administraciones públicas europeas.
Los especialistas en políticas públicas concuerdan en que se requiere una definición
«operacional» para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina. Es en esta
dirección que apunta la definición que aquí proponemos y que retiene los principales
elementos sobre los que existe un cierto consenso en la bibliografía. Así, desde la
perspectiva que postulamos, una política pública se definiría como una serie de decisiones
o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a
veces no públicos - cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de
resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad
variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el
problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que
padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).
Como vemos, esta noción de política pública incorpora el conjunto de actividades
normativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar problemas reales. La
mayoría de las nuevas leyes o normativas sólo producen efectos cuando los actores
políticos, administrativos y sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y
mediante diferentes estrategias de interacción, toman la decisión correspondiente. Los
efectos deseados dependerán pues de un conjunto de decisiones complejas que se
encadenan desde el centro a la periferia. Es este conjunto de decisiones y acciones lo que
definimos como «política pública». Siempre y cuando se trate de decisiones que emergen
de los actores públicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar
la conducta de una población-objetivo determinada a fin de que un problema colectivo (que
la sociedad no está en situación de resolver autónomamente) pueda resolverse a través de
un esfuerzo conjunto. La política pública incorpora pues las decisiones correspondientes a
todas y cada una de las etapas de la acción pública e incluye tanto reglas generales y
abstractas (leyes, decretos, órdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos
durante la ejecución de las mismas (decisiones administrativas, autorizaciones,
subvenciones, etc.).
La definición de políticas públicas que proponemos pretende, ante todo, que sea útil para
el análisis. Sin embargo, es cada vez más frecuente que las propias administraciones se
refieran a sus actividades usando el esquema analítico de las políticas públicas . Este
marco analítico permite al observador una visión de conjunto de las diferentes actividades
generadas por un conjunto muy variado de decisiones políticas y administrativas. Otra
ventaja de este esquema es que permite clarificar la distribución de las funciones y las
responsabilidades políticas y administrativas de cada una de las instancias en los diferentes
niveles del Estado. También permite distinguir las actividades públicas que buscan resolver
un problema concreto a través de la puesta en práctica de una política pública específica,
de las demás actividades del sector público que forman parte de la gestión del conjunto del
sistema político-administrativo. Por tanto, nuestra definición se aplica sobre todo a las
políticas denominadas «sustantivas», que se distinguen de las políticas denominadas
«institucionales» o «constitucionales».
2.3. Elementos constitutivos de una política pública
a) solución de un problema público: una política pública pretende resolver un problema
social reconocido políticamente como público. La definición propuesta supone pues el
reconocimiento de un problema, es decir, la existencia de una situación de insatisfacción
social, cuya solución requiere la acción del sector público. Sin embargo, algunos problemas
que han sido objeto de políticas públicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y
desaparecer por tanto de la agenda política.
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público: toda política
pública busca modificar u orientar la conducta de grupos de población específicos (target
groups, o grupos-objetivo), ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales
actores. El «modelo de causalidad» (véanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la
coherencia de la política pública, y conduce a la identificación de los grupos-objetivo de esa
política, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone, genera el problema
que se trata de resolver. Una política debe identificar los objetivos o colectivos que deberán
cambiar su conducta para que el aire sea más limpio, para que mejore la seguridad o se
reduzca el paro. De no ser así, estaríamos más ante una declaración de buenas intenciones
que ante una auténtica política.
c) una coherencia al menos intencional: una política pública que quiera implementarse,
presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de «una teoría
del cambio social» o un «modelo causal» que se tratará de aplicar para resolver el problema
público en cuestión. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se lleven a
cabo estén relacionadas entre sí. Así, la falta de coherencia se manifestará a través de una
coincidencia sólo ocasional de medidas que se dirigen a los mismos grupos-objetivo pero
que de hecho no están relacionadas ni en la propia voluntad del legislador.
d) existencia de diversas decisiones y actividades: las políticas públicas se caracterizan
por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o específica,
pero que no llegan a ser una declaración de carácter muy amplio o genérico. Una simple
declaración de política gubernamental afirmando que el SIDA es un problema público, sin
por ello definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal problema, ni las
medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como una política pública. Sin
embargo, una declaración de ese tipo puede (aunque no necesariamente) contribuir al
surgimiento de una nueva política pública si es seguida de una legislación en la materia y
que tal legislación acabe aplicándose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones debe,
además, contener decisiones más o menos concretas e individualizadas (decisiones
relativas al programa y a su aplicación). Pero, atención, si se trata de un único programa de
intervención que no tiene continuación en otras acciones, no deberíamos considerarlo como
una política pública, sino un producto entre otros de los elementos constitutivos de una
política pública.
f) papel clave de los actores públicos: este conjunto de decisiones y de acciones sólo
podrá considerarse como una política pública en la medida en que quienes las toman y las
llevan a cabo lo hagan desde su condición de actores públicos. O dicho de otra manera, es
necesario que se trate de actores integrados en el sistema político-administrativo o bien de
actores privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base a una
representación jurídicamente fundada. Sin esta condición, un conjunto de decisiones (que
de hecho pueden ser obligatorias para terceros) sólo podrá considerarse como una política
«corporativa (asociativa)» o incluso «privada». Así, diversas políticas» llevadas a cabo por
las empresas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, sistemas de
gestión ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una política pública supone la producción de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos que, se supone,
originan el problema público a resolver. En este sentido, nuestra definición de una política
pública supone la existencia de una fase de implementación de las medidas decididas. Sin
embargo, los estudios de políticas públicas han puesto de manifiesto que en ciertos casos lo
que de hecho ocurre es una no-intervención del actor político administrativo o la no
utilización de determinados instrumentos de intervención. En este sentido, es importante
referirse a las no-decisiones (Dye 1972) o las no-acciones (Mény, Thoenig 1981: 152), que
algunos consideran también como constitutivas de una política pública. Desde nuestro
punto de vista, estas no-decisiones sólo pueden constituir una política pública si van
acompañadas de decisiones formales paralelas.
h) naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades:
tradicionalmente, la mayoría de los autores daba por sentado el carácter básicamente
coercitivo de las decisiones de los actores político administrativos (Mény y Thoenig 1989:
132). Sin embargo, si bien los actos público se imponen desde la autoridad legítima que
reviste el poder público, la diversificación actual de los medios de acción y de intervención
del sistema político administrativo es tal, que este aspecto coercitivo puede acabar
resultando ser más la excepción que la regla.
2.4. El ciclo de una política pública
Muchos autores han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos de decisión y
de implementación de las políticas públicas. La idea general que surge de la bibliografía es
la de un «ciclo» de las políticas públicas que se inicia con el surgimiento de los problemas y
se prolonga hasta la evaluación de los resultados obtenidos Las preguntas que se plantee el
analista se diferenciarán en relación a cada una de las secuencias de este ciclo.
• La fase de surgimiento y de percepción de los problemas la podríamos definir como
aquella en la que una determinada situación, produce una necesidad colectiva, una carencia
o una insatisfacción identificable directamente o a través de elementos que exteriorizan esa
situación y ante la cual se busca una solución (Jones 1970). De manera más general,
podríamos decir que surge un problema cuando se constata la diferencia entre la situación
actual y lo que sería la situación deseable. Sin embargo, no todo problema social genera
una política pública. El paso de la existencia de un problema a su tratamiento político deriva
de una (re)«construcción social» del problema en cuestión, lo que se conecta con su mayor
o menor incorporación a los media (a través del conocimiento científico, de la difusión de
informaciones, del lobbying,de la visibilidad de los afectados, etc.).
• La fase de incorporación a la agenda política corresponde a que se tome en cuenta, por
parte de los actores decisivos del sistema político administrativo, ese problema de entre las
múltiples demandas provenientes de grupos sociales e incluso de los propios servicios
públicos. Esta incorporación a la agenda puede considerarse por tanto como una especie
de filtro de los problemas por parte de los actores públicos
. • La fase de formulación de la política supone, ante todo, una definición del modelo causal
por parte de los actores públicos, definición en la que los actores sociales tratan de
influenciar en mayor o menor medida, y, posteriormente, una formulación del programa de
actuación político administrativo, es decir, la selección de los objetivos, instrumentos y
procesos que deberán ponerse en práctica para resolver el problema en cuestión. Aquí
también podríamos hablar de la existencia de mecanismos de filtro y ajuste.
• La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de la política a las
situaciones concretas a las que deberá enfrentarse (producción de outputs). Esta es una
fase generalmente mucho más compleja de lo que parece o de lo que los analistas de
políticas muchas veces imaginan. También aquí se observarán diversos mecanismos de
filtro ( no ejecución, la aplicación selectiva de medidas, etc.).
• Finalmente, la fase de evaluación —que nosotros consideramos también como constitutiva
de una política pública— pretende determinar los resultados y los efectos de dicha política
en términos de cambios de conducta de los grupo-objetivos y en términos del grado de
resolución del problema.
El análisis de políticas públicas desde esta perspectiva cíclica genera ventajas, pero
también tiene sus límites. Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos: 1)
Permite tomar en consideración la existencia de círculos de retroalimentación a lo largo de
todo el proceso: por ejemplo, cuando un programa de actuación político-administrativo se
cuestiona debido a la oposición que surge en el momento de su implementación 2) La
posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los actores implicados
reduciendo así la complejidad de los métodos de análisis. Ello hace viable la realización de
un análisis de la composición de los actores y examinar su variación a lo largo de todo el
ciclo.
Sin embargo, el modelo del «ciclo de una política pública» presenta límites desde el punto
de vista analítico En efecto: 1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en
algunos casos, inducir al error dado que el desarrollo cronológico de la política no
necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas. Así, un programa puede empezar a
llevarse a la práctica incluso antes de su formulación precisa, sobre todo cuando se trata de
enfrentarse a nuevos problemas. También puede presentarse una ruptura en el proceso al
surgir reformulaciones del problema público y de sus soluciones antes que las medidas
previstas inicialmente se apliquen y/o se evalúen 2) Esta perspectiva heurística no nos
debe conducir a establecer un modelo causal de las políticas públicas, identificando los
nexos lógicos existentes entre las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva
el riesgo de dar una coherencia artificial a la política pública, haciendo que el analista tienda
a construir conexiones o vínculos entre los hechos aun cuando tales nexos no se den en la
realidad.3) El modelo cíclico de la política pública tiene como marco una interpretación
legalista de la acción pública (perspectiva «top-down») centrada en la acción del Estado y
no toma en cuenta la perspectiva según la cual el punto de partida son los actores sociales
y su contexto (perspectiva «bottom-up»). Así, el modelo cíclico podría, por ejemplo, atribuir
erróneamente la reducción del consumo de energía eléctrica a las medidas de ahorro de
energía, mientras que en realidad la reducción en el consumo pueda provenir de un
aumento en los precios o del inicio de una coyuntura de crisis económica. Asimismo,
muchas veces «soluciones buscan problema», y no al revés. Un servicio estatal que corra el
riesgo de ser desmantelado buscará un nuevo «problema» para poder subsistir. O la
oportunidad de contar con fondos europeos hará «surgir» nuevos problemas no previstos.
4) La perspectiva cíclica no permite ir más allá del análisis secuencial e impide, sobre todo,
considerar el caso de ciclos simultáneos o el de ciclos incompletos. Por ejemplo, para
comprender la política en materia de drogas es importante disociar los ciclos e identificar los
diferentes pilares en los que se basa la política: represión, prevención, apoyo para la
supervivencia (en relación con el SIDA), distribución de medicamentos (metadona), control
médico.