Aproximación al concepto de política pública

jueves, 29 de agosto de 2019

7:49 a. m.
 
Sesión 1 (29 de agosto de 2019). Concepto de políticas públicas I
 En los 30' el rol del Estado cambio el rol del Estado (puramente negativo) por la Gran
Depresión, se cambia el paradigma meramente liberal de dejar hacer dejar pasar hacia un
Estado interventor a partir de las tesis de Keynes y Marshall. Las políticas públicas tomarán
auge con el surgimiento del Estado interventor-benefactor, con 2 grandes directrices del
Estado: las de planificación económica y las de planificación de política pública, donde
interviene directamente en algunos casos y en otros da directrices básicas de planificación.
 A partir de los 80' cambia el rol del Estado por el shock petrolero y por el excesivo
crecimiento de los Estados, cambian los paradigmas del desarrollo, generándose el auge
neoliberal (Friedman) y neoconservador (Hayek). Aquí surge la idea de que el Estado debe
liberarse de varias tareas, para que las cumplan los privados y puedan concentrarse en el
cumplimiento de algunas tareas básicas.
 La política pública no puede tomarse como una decisión aislada, sino que es un conjunto
sucesivo de iniciativas, acciones y decisiones. Además, no es la política pública no es
solamente el discurso, sino que implica tanto el discurso, como la acción; es decir, p. e., en el
caso del acuerdo, solamente se vuelve política pública cuando ese texto de intenciones tiene
algunas acciones, como los programas, los proyectos, etc.
 Por ende, política pública es la suma de lo que se dice que se hará (etapa de planeación o
formulación de propuestas), con lo que se hace (acciones que buscan incidir sobre la
situación problemática). Normalmente, las sociedades en desarrollo tienen un amplio
catálogo de problemas, sin embargo, la acción del Estado normalmente no se remite a todos
los problemas de la sociedad, sino a aquellos que tienen una mayor relevancia social o
aquellos que las sociedades colocan en la prioridad.
 Las políticas públicas deben situarse en un régimen político, porque generalmente
trascienden a los gobiernos, dado que es un periodo muy corto para desarrollarse.
Sesión 2 (5 de septiembre de 2019). Concepto de políticas públicas II
Política pública: es el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político
frente a situaciones socialmente problemáticas que pretenden la resolución de las mismas o
llevarlas a niveles manejables.
Situación problemática Problemas sociales

Aquellas que aumentan la intensidad de los problemas sociales, Siempre existen y

por lo que se vuelve necesario y actual. La sociedad, de manera dependen de lo que el
mayoritaria percibe un problema social como relevante y grupo social identifica
considera que el régimen político debe enfrentarlas mediante como problema
políticas públicas.
 La política pública contribuye a la conducción del gobierno, pues traza directrices a corto,
mediano y largo plazo, para direccionar los esfuerzos públicos y privados para dar respuesta
a problemas y demandas sociales.
 Para que exista una adecuada conducción del gobierno, debe contar: (1) con un marco
constitucional y legal, (2) una estructura burocrático-administrativa adecuada, eficaz y
eficiente, (3) capacidad de coordinación intra e interburocrática y (4) capacidad y voluntad
política para adelantar esa tarea.
  La política pública no es estática y se va modificando de acuerdo con la incidencia de los
actores sobre ella y del contexto más estructural (incluyendo el contexto internacional).
 Hay estrategias de presión por parte de los actores de la sociedad civil, que generan las
políticas públicas desde abajo.
 El factor de incertidumbre tiene amplia relevancia a la hora de la formulación de las políticas
públicas, en especial, en los problemas que no son muy conocidos.
El proceso de política pública (ciclo): Tiene 4 momentos: no es fase, ni etapa porque no
necesariamente se da en secuencia.
Surgimiento: aparece una situación problemática relevante que tanto las instituciones como los
actores, consideran que debe ser tratada.
Formulación o toma de decisión: es cuando las instituciones o el sistema político valora las
alternativas, reciben las presiones de los actores con poder, negocian o concertan y finalmente
toman la decisión.
 A veces se adoptan con racionalidad técnica, pero no siempre es así, pues en los sistemas
políticos reales se mezcla con la racionalidad política (negociación).
 Puede responder a la teoría de 'elites' o teoría de 'grupos'.
Ejecución o implementación: es la materialización de las decisiones tomadas que involucran
instituciones estatales y la participación ciudadana.
Evaluación: es la valoración posterior de los resultados, efectos o impactos de las políticas
públicas, ya sea para inducir correcciones (reformulación en la ejecución) o para aprender para la
gestión futura.
 Es una evaluación 'formativa' y no 'sumativa', por ende, el gerente público debe aprender y
aceptar los errores que se cometan, pues deben convertirse en oportunidades de
aprendizaje.
La política pública implica tres componentes:
a. Previsión: el futuro deseado para la situación problemática hacia el cual se espera que se
desplacen las políticas públicas.
b. Decisión: la escogencia entre las alternativas o caminos de acción.
c. Las decisiones deben materializarse en acciones, planes, programas, etc., si no se
materializan no serían políticas públicas sino solos discursos.
 El proceso de concreción de las políticas públicas implica la intervención de una cadena de
actores administrativos cuyo comportamiento desagrega y materializa las PP.
La PP involucra: (1) El sistema de poder institucional (toma las decisiones), (2) la administración
encargada de ejecutar las decisiones, (3) la sociedad que recibe beneficios o prejuicios de las PP.
 Alrededor de la política pública y sus procesos o momentos, se interrelacionan el sistema de
poder político, la administración y la sociedad.
 En términos estrictos no existen PP privadas.
Estado y PP: tienen una estrecha relación con el Estado, más allá de sí para su ejecución o
evaluación se contrata con entes privados o entidades territoriales.
El Estado le transfiere a las PP: legitimidad, legalidad, obligatoriedad y universalidad.
Factores que influencian las PP: hay que entenderlas dentro de un contexto internacional por lo
cual la mundialización de la economía, la política y la información que tienen amplia incidencia en
las políticas públicas del Estado.
No responden a intentos voluntaristas del régimen político o actores sociales, es decir, no
dependen de una persona, sino que se ubican en contextos.
 En el ámbito interno, lo más relevante es la naturaleza del régimen político, pues ello le da
mayor peso a los actores sociales o no.
  La política pública está condicionada por un juego de fuerzas dentro de las que se destacan:
(a) el tamaño y la complejidad del problema, (b) el proyecto político del gobierno
(dominante) que condiciona al tipo de respuesta y que en cierta medida se expresa en el
Plan de Desarrollo; (c) las propuestas alternativas sobre el mismo problema, (d) las
disponibilidades de recursos que incidirán sobre la política (gasto estatal, información y
tecnología al alcance).
 La fuerza dominante para definir la P.P. la da el proyecto político dominante en cada
momento histórico, que a veces asimila parcialmente, las propuestas alternativas de otros
actores.
 Se deben considerar en las PP las dimensiones temporales y espaciales, porque puede tener
diferentes expresiones en distintos momentos históricos o en diversos espacios nacionales o
regionales, por las diferentes configuraciones de cada región en lo económico, político,
cultural y administrativo.
Transformación de las PP: la competencia de la formulación sigue a cargo del Estado, pero la
implementación se privatiza: se ejecutan parcial o totalmente por los actores privados bajo la
lógica de que ellos serán los principales actores del desarrollo.
 No requieren instituciones específicas de manera necesaria: pueden haber PP sin
instituciones.
 Se descentralizan: entes regionales públicos o privados son responsables de la
implementación y el Estado central solo coordina y hace seguimiento.
 Se busca la flexibilización de las PP, es decir que cada vez responden más a la dinámica del
mercado.
 La financiación ha cambiado, pues ahora tienden a la cofinanciación, generalmente
tripartita, entre el ente territorial, el Estado y el beneficiario.
 Se abandona el referente de justicia social, ahora el referente es la disminución de la
pobreza.
Vargas Velásquez, A. (2007). “Políticas Púbicas, gobernanza y globalización”, en: Varios autores.
Fundamentos de Políticas Públicas. Bogotá: Universidad Nacional: Las políticas públicas han sido
un instrumento fundamental del Estado para incidir en el funcionamiento de la sociedad y sus
múltiples expresiones, por lo que las políticas públicas son un elemento central para lograr
gobernabilidad.
 En la medida en que se producen cambios estructurales en el rol asignado al Estado (v.gr.
globalización), se transforma también el sentido y el rol de las políticas públicas, así, pueden
distinguirse dos periodos: un periodo “regulado” [del Estado interventor] y un periodo
“flexible” [del Estado neoliberal].
Políticas públicas, Estado Interventor-regulador y Gobernabilidad: dada la Gran Depresión, el
Estado del rol muta y comienza a intervenir como soporte de la demanda, buscando que hubiese
un equilibrio entre oferta y demanda. A nivel de procesos productivos se dan grandes
transformaciones: (1) taylorismo como forma de organización del trabajo (fragmentación y
especialización) para buscar la mayor eficiencia posible, (2) el fordismo como régimen de
acumulación y modo de regulación, ligando los aumentos de productividad con el alza de salarios
real [básicamente subir los salarios para que los trabajadores tengan con qué comprar los
productos que manufacturan] y (3) las demandas de consumo de los trabajadores se presentan
bajo nuevas condiciones: condiciones de trabajo y salarios se concertan a través de condiciones
colectivas establecidas a nivel sectorial [de producción] e incluso nacional, lo que hace que la
evolución de los salarios se ligue a la evolución de la producción de las empresas, además se
estabiliza y se asegura el empleo [pleno empleo] y aparece el “trabajo socializado” para que los
trabajadores puedan seguir siendo consumidores cuando dejan de trabajar; también durante este
periodo las mujeres entran masivamente a los trabajos, transformando las relaciones de familia y
se aumentan los créditos al consumo [productos muy durables, por lo que es rentable comprar
hoy y pagar mañana].
 El nuevo rol del Estado como sostenedor de la demanda global se materializa en: (1) su
influencia en la actividad económica aumentando las demandas públicas [consumidor de
mercancías]; (2) interviniendo directamente en los sectores productivos con problemas de
rentabilidad; (3) reglamentando todas las modalidades de crédito al consumo y
permitiéndolas, (4) regulando las relaciones capital-trabajo para que sean crecientes los
salarios atendiendo a la producción y se mejoren las condiciones de trabajo; (5)
suministrando empleo estable de manera creciente en sectores estatales y (6) regulando el
desarrollo del "salario socializado".
 El intervencionismo del Estado no se limita a esto, de hecho, se profundiza en el Estado
benefactor, pues al intentar regular la reproducción de la fuerza de trabajo y de la población
no trabajadora, asume en su totalidad o en parte, la salud, la educación, los servicios
públicos, la vivienda, la atención a infantes y ancianos, etc. Sin embargo, aquí las asume
como "satisfacción de necesidad" y no como indicadores económicos (v.gr. costo de
producción).
 En este tipo de Estado, la política pública es el conjunto de sucesivas decisiones y acciones
del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que pretenden la
resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables.
 La política pública no es una ley, pues esta es solo su formalización, ni es exclusivamente
política económica, pues involucra varias áreas de acción del Estado; es decir, no es una
decisión aislada sino un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias
instituciones estatales (simultánea o secuencialmente) y la materialización de las decisiones
tomadas sobre las situaciones socialmente problemáticas y los actores involucrados en la
misma.
 Las políticas públicas no son estáticas y requieren una evaluación posterior para formarse
una idea lo más clara posible acerca de la eficacia y eficiencia de la política pública, por lo
que deben diseñarse mecanismos de coordinación inter e intraburocráticos que garanticen
que las decisiones tomadas se implementen.
 Para la transición de los "problemas sociales" a las "situaciones socialmente problemáticas",
la intervención de los actores sociales y políticos es esencial, porque estos utilizan una
estrategia de presión sobre el Estado o el sistema político para hacer de sus intereses
específicos intereses políticos (de interés general).
 La política pública no siempre se propone solucionar problemas de manera definitiva, la
mayoría de veces solo pretende llevarlo a una "situación manejable", o lo que es lo mismo,
que entre al rango de tolerancia de dicho problema.
 En la política pública, así, hay por lo menos 3 grandes componentes:
o Previsión: significa apuntar al futuro deseado por medio de dicha política pública a la
situación problemática.
o Decisión: la elección de un camino en medio de todas las alternativas posibles, a
través de su formulación.
o Acción: por cuanto las decisiones anteriores se deben materializar en términos de
acciones, pues si no se materializan no serían una política pública, sino meras
intenciones o discursos.
 La política pública (PP) entonces, involucra el sistema de poder institucional, que toma las
decisiones, la administración pública encargada de ejecutar las decisiones anteriores y la
sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la acción pública. Por ello alrededor de
 una política pública y de su proceso (gestación, formulación, ejecución, evaluación) se
interrelacionan el sistema de poder político, el aparato administrativo y la sociedad, tejiendo
un conjunto de interacciones a su alrededor.
Factores que influencian la política pública: las PP se ubican en contextos específicos donde los
factores estructurales inciden sobre la política que formulan los Estados: no responden a meros
intentos voluntaristas, sino que, cuando un gobierno adopta una decisión en ese momento
determinado, lo hace por la incidencia de varios factores como: (1) un contexto internacional
determinado, (2) el régimen político y (3) un juego de fuerzas donde se destaca: el tamaño del
problema o la necesidad del problema, el proyecto político del gobierno (dominante), las
"megapolíticas" o las políticas esenciales del momento, las propuestas alternativas de otros
actores sociales y la disponibilidad de recursos estatales. Se debe también tener en cuenta que
quien lleva la batuta en la definición de la política estatal es (4) el proyecto político dominante de
cada momento histórico.
 Las políticas públicas también se enlazan en una dimensión temporal y espacial, dado que la
misma PP puede tener diferentes expresiones en diferentes momentos históricos y espacios
regionales.
La PP también tiene varios "momentos" que si bien se diferencian analíticamente, tienen una
interrelación mutua:
 El surgimiento u origen: en el momento en el cual un problema social hace tránsito a una
"situación socialmente problemática", que es percibida por la sociedad y el Estado, para que
el último dé respuestas.
 Formulación o toma de decisiones: es el momento en el que el Estado o el sistema político
institucional evalúa todas las alternativas posibles y reciben presiones de los actores con
poder, negocian, concertan y finalmente toman la decisión.
 Ejecución o implementación: es la materialización de las decisiones tomadas, que involucran
instituciones y ciudadanía. Esto hace que la administración no sea solamente un espacio
para conflictos inter e intraburocráticos sino que se convierta en un espacio para el control
ciudadano para crear nuevas tensiones. La implementación es "volver realidad el discurso
político".
 La evaluación: es la valoración posterior de los impactos o resultados de la política pública,
ya sea para introducir correcciones o para aprender para la gestión futura, para lo cual se
debe pensar en un tipo de evaluación "formativa" y no "sumativa" para lo que es necesario
disminuir el peso de la cultura autoritaria presente en la administración pública.
La política pública, de otra parte, son los elementos centrales para construir la gobernabilidad.
 Esta gobernabilidad se entiende como la adecuada relación entre el gobierno y la sociedad
civil, que permite al gobierno "gobernar" porque los ciudadanos respetan su autoridad y no
recurren a métodos violentos o ilegales para influir en decisiones públicas y permiten a los
ciudadanos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del gobierno (p. 17,
18).
 El término de "gobernabilidad" se acuña en estudios (La Trilateral) de las crisis de las
democracias de Europa occidental, Japón y EUA y se extrapola para todas las democracias.
Grosso modo se considera que la democracia se ve "obstaculizada" por la "sobrecarga" de
demandas que producían ingobernabilidad porque: (1) vuelve a los gobiernos ineficaces en
su capacidad para responder con los compromisos adquiridos dentro de los límites de la
economía, (2) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones democráticas y en el sistema
político y (3) se resquebraja la obediencia a las leyes e instituciones.
 Para los autores norteamericanos, esta "sobrecarga" se resuelve a través de la receta
neoliberal que tiene como medidas: (1) la reducción de la actividad estatal, (2) la
 disminución de las expectativas de los grupos sociales, minimizando las esperanzas de la
intervención estatal para sanear conflictos, (3) aumentar los recursos a disposición del
Estado y (4) simplificar las instituciones estatales para optimizar su "eficacia".
 Desde esta perspectiva: consolidar el orden y garantizar la gobernabilidad conlleva a
regularizar el funcionamiento de la sociedad, de los comportamientos individuales y poder
hacer materia de previsión el funcionamiento del mercado. Así entendida, implica la
regulación de la sociedad, ya sea por el mercado en lo económico o la democracia en lo
político-institucional.
 En las sociedades del mundo ha ocurrido la "insuficiencia de gobernabilidad", no por la
pérdida de la misma sino por la ausencia de condiciones para alcanzarla. Sin embargo, en
América Latina no parece haber una "sobrecarga de las demandas" sino más bien la
necesidad de vigorizarla participación popular, como condición y resultado de la vida
democrática.
 Para Philippe C. Schmitter (1988) hay tres dimensiones de la ingobernabilidad: (1) la
indisciplina, caracterizada por la tendencia a recurrir a medios extralegales o violentos como
método de expresión política; (2) la inestabilidad, relacionada con la disminución de la
cohesión de las élites y su hegemonía y (3) la ineficacia, que se manifiesta en el declive de la
capacidad estatal para conseguir los recursos necesarios para implementar y ejecutar sus
políticas y la incapacidad de sus políticos y administradores para alcanzar sus objetivos.
 Para este autor, no siempre se presentan los tres fenómenos pues depende de cada país y
su contexto, asimismo, considera que los altos grados de ingobernabilidad se relacionan con
la manera en que llevan a cabo la mediación de intereses entre la sociedad y el Estado. A
diferencia del trabajo de los estudios de la Trilateral, consideran que los mecanismos de
mediación garantizan la gobernabilidad, mientras que la Trilateral consideraban que
provocaba "sobrecarga".
 La gobernabilidad es entonces, el producto del juego de poder relativo de los grupos
relevantes en la arena pública; más específicamente, el producto del respeto a ese poder
por parte de las instituciones formales e informales que conforman el proceso político (p.
22).
 Michael Coppedge (1993) introduce la dimensión del poder (relaciones de intercambio
desigual entre actores en una determinada arena) en el estudio de la gobernabilidad, desde
esta perspectiva: la gobernabilidad es
producto del juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pública, en
concreto, el respeto o a ese poder por parte de las instituciones formales e informales que
conforman el proceso político. Por lo cual, los síntomas de ingobernabilidad, deben ser vistos
como las reacciones a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos,
independientemente de su tamaño o de su peso electoral.
 Desde este autor, la sociedad gobernable no necesariamente es democrática, haciendo una
diferenciación entre democracia (representación en número de votos, respetando una lógica
política) y gobernabilidad (representación de grupos en proporción a su poder, respetando
una lógica de poder).
 El autor propone algunos procedimientos para alcanzar la Gobernabilidad Democrática,
como: (1) que sea producto de un acuerdo nacional que se redefina periódicamente y
existan canales de comunicación y negociación con los grupos sociales. Además de ello,
debería también contar con algunas condiciones para todos los grupos políticamente
relevantes, tales como: (2) lograr que se confíe en una fórmula o regla de juego para la
arena, (3) que los grupos que no son de masas (iglesias, militares) acepten las fórmulas
democráticas que dan más peso a los cuerpos de masas, (4) que los funcionarios electos
 representen de algún modo al pueblo y acepten fórmulas que concedan representación
efectiva a los grupos que no son de masas, (5) que los funcionarios electos sean capaces de
tomar decisiones que se respalden y apoyen en los grupos activos mayoritarios.
 De otra parte, la legitimidad de un Régimen Político se sustenta en dos elementos
fundamentales: la participación de la mayoría de los miembros de la sociedad en las
instituciones y el nombramiento de los transitorios dirigentes de las mismas y en que los
miembros de la sociedad resulten beneficiados del desarrollo económico en términos de su
calidad de vida (eficacia de la gestión pública). La legitimidad es un problema tanto político,
como económico y social.
Las transformaciones de la globalización: al finalizar los 80' se produjo una transformación global
con la caída de los regímenes políticos "socialistas" y el fin de la guerra fría, aquí se comenzó a
evidenciar la "globalización" donde jugó un papel clave la expansión de los medios de
comunicación de masas, que ha comenzado a influir fuertemente en las democracias (Estado de
opinión). El mundo pasó de ser un escenario "bipolar" a la unipolaridad político-militar de EUA y la
multipolaridad en lo económico, pareciendo avanzar, aunque sin claridad, en bloques económicos
regionales. Ello, junto con el cambio de las relaciones oriente-occidente influye en el
replanteamiento de las relaciones norte-sur.
 La globalización incluye varias dimensiones, la política, expresada en la hegemonía de la
democracia como forma de organización política, las crecientes transacciones financieras sin
control, el aumento en la interconexión de las comunicaciones. Asimismo, se nota una
tendencia a la homogeneización cultural, rechazada a nivel regional y local y una tendencia
globalizadora de la "defensa y seguridad" en cabeza de una única potencia hegemónica a
nivel global. Paradójicamente, se han reforzado también las tendencias proteccionistas.
 Los procesos de globalización han conllevado transformaciones en el ámbito de los
discursos de las políticas internacionales que a su vez se reflejan en transformaciones en el
ámbito del Estado, su rol y en las políticas públicas.
Políticas públicas, Estado neo-regulador y gobernanza: iniciando los 70' se evidenció la crisis del
fordismo, que genera que el Estado cumpla otro rol en la acumulación capitalista, tomando fuerza
las tesis neoliberales y neoconservadoras, que buscaban reestructurar el Estado interventor
cambiando el rol del Estado de sostén de la demanda global para volver a la noción de que el
mercado lo regule la "mano invisible", viendo las intervenciones estatales como perturbaciones al
libre funcionamiento del mercado.
 El neoliberalismo es, además, un nuevo escenario de relacionamiento entre sociedad-
Estado, que pretende ser "despolitizado" y "desideologizado", donde se desprecia la política
tradicional basada en ideologías para privilegiar una política más pragmática que se centra
en problemas concretos y solo resuelven lo inmediato. Se piensa en quebrar el esquema
anterior para crear un nuevo sistema de reglas que permita que "todos ganen" comenzando
por la cima de la pirámide social y posteriormente hacer extensivos los beneficios a los
demás.
 Así, las políticas de desarrollo se basan en la privatización y la iniciativa privada, donde el
Estado solo juega un papel regulador que "estimule" a los agentes privados.
 En esta perspectiva, la participación parece tener un amplio espacio, dado que se concibe
como elemento central de los procesos de desarrollo y se estimula en varias dimensiones:
(1) en lo político la profundiza hacia democracia participativa, pero simultáneamente la
desideologiza; (2) en lo social, concibiéndola como elemento para suplir las carencias de la
acción estatal en las necesidades básicas; y (3) en lo económico, llamando a la iniciativa
privada como motor central del modelo económico.
  Se magnifica el rol de la sociedad y la vida cotidiana, al tiempo que se minimiza al Estado,
olvidando que los Estados continúan controlando los hilos fundamentales del poder, al
mantener bajo su entera dependencia tanto la orientación de la política macroeconómica,
como del orden público.
 Cuando el Estado interviene en lo económico, se busca que sus gastos sean equivalentes a
sus ingresos, buscando un equilibrio presupuestal. En la acumulación regulada el déficit
fiscal no es un problema, pero en el liberal intentan reducir el Estado.
 El rol del Estado se redirecciona y genera ciertas directrices: (1) establece una nueva relación
Estado-ciudadano, similar a la establecida entre producto-consumidor, donde el indicador
fundamental es la eficiencia; (2) transfiere a las entidades territoriales la prestación de los
servicios públicos y deja que estos se regulen por el costo-beneficio como cualquier
mercancía; (3) el Estado central mantiene la orientación global del proceso económico
mediante la planeación, el manejo presupuestal, entre otros; (4) se cambia la relación
capital-trabajo y se prioriza la mediación de las relaciones entre administraciones locales y
ciudadanos.
 En síntesis se busca una mayor flexibilidad, transparencia y eficiencia de la acción del
Estado (a nivel presupuestal, de la contratación de personal, de la programación, del
control).
 Los procesos productivos también se modifican: (a) entra en crisis la organización de la
producción en grandes complejos industriales y se tiende a privilegiar el fraccionamiento de
los procesos productivos en unidades de producción más pequeñas e integradas con
tecnologías de punta y flexibles, con capacidad de adaptarse rápidamente a la velocidad de
la obsolescencia tecnológica. Y (b) se buscan contrataciones laborales más flexibles que
respondan a la movilidad y adecuación de los procesos productivos.
 Para los neoliberales, lo fundamental del crecimiento económico es actuar sobre la oferta,
no sobre la demanda, por lo que el Estado no estimula la demanda sino que crea las
condiciones para que pueda hacerse la oferta, mediante estímulos.
 Las PP dentro del contexto neoregulado viven modificaciones importantes: pese a que la
competencia fundamental en su formulación prevalece a cargo del Estado, la
implementación se privatiza, pues se conciben para ser parcial o totalmente ejecutadas por
actores privados; asimismo se descentralizan, pues son los entes regionales responsables de
la implementación de la pp. Asimismo, se busca la flexibilización de las políticas públicas
para que sean directrices y los ejecutores puedan introducirle en su proceso de concreción,
variables o modificaciones.
 También se presenta una despolitización de las PP, al considerar que la formulación de las
mismas debe ser una competencia exclusiva de una tecnocracia a tono con los nuevos
discursos y se debe limitar al máximo –eliminar sería lo deseable- la negociación política
alrededor de la misma.
 Para la consecución de una adecuada gobernanza, no hay duda que las políticas públicas
siguen siendo una herramienta fundamental del gobierno neo-regulador. Pero, no se debe
olvidar que el campo de las políticas públicas y todo su proceso continúa siendo uno de
confrontación política entre los actores relevantes de una sociedad y no solamente un
ejercicio tecnocrático para hacer una mejor inversión pública.
Oszlak, O. (2006). “Burocracia estatal: política y políticas públicas”. En: POSTData, Revista de
Reflexión y Análisis Político, Núm. 11. Buenos Aires.: El involucramiento de la burocracia en la
política plantea la cuestión de su poder relativo con respecto a otros actores, mientras que su
intervención en el proceso de implementación de políticas públicas se relaciona con su
desempeño (o productividad) en el logro de los objetivos políticos.
  Para Cayer y Weschler (1998) la burocracia se percibe como la única institución permanente
del poder ejecutivo, por lo cual disfruta de cierto grado de autonomía.
 Para Ripley y Franklin (1982) si bien los burócratas no son neutrales en sus preferencias
políticas, tampoco son controlados plenamente por fuerzas externas y su autonomía les
permite negociar exitosamente una porción de sus preferencias.
 También se relaciona la productividad burocrática con el grado de éxito que el aparato
estatal logra en el logro de sus objetivos y políticas, pues normalmente estos resultados
dependen de circunstancias históricas e idiosincráticas.
Burocracia como un resultado de las políticas estatales
 Una burocracia pública no es un ideal de organización que realiza o no ciertas tareas, sino
que es lo que hace: es el resultado de la política y está determinada por la naturaleza y los
contenidos de las políticas públicas que implementa. Asimismo, es la expresión material del
Estado y el brazo ejecutor que implementa sus políticas, por lo cual es el instrumento
principal para conseguir sus atributos de "estatidad" y su formación generalmente describe
un patrón sinuoso, errático y contradictorio en el que pueden observarse rezagos de varias
estrategias y programas de acción política (p. 2).
 La estatidad es el conjunto de atributos que constituyen a un “estado nacional" y tiene
como principales atributos: (1) la externalización del poder (adquisición del reconocimiento
externo de la soberanía por otros Estados); (2) la institucionalización de la autoridad
(reclamo exitoso del monopolio de la fuerza en su territorio); (3) la diferenciación del control
(implica una doble composición: (a) obtener la capacidad de extraer de forma regular
recursos fiscales de la sociedad y (b) desarrollar un cuerpo profesionalizado de empleados
públicos para llevar a cabo la tarea de gobernar; y (4) la capacidad de reforzar una identidad
nacional (la producción de símbolos por parte del aparato estatal que refuercen en el pueblo
un sentido de pertenencia). (p. 2).
 El Estado nacional puede desarrollarse en tanto y cuanto comience a demostrar su
capacidad de resolver conflictos sociales que trasciendan las demandas parroquiales y se
preocupen por: (1) la creación misma de un modo de producción capitalista y (2) el
bienestar de la gente incluida en dicha formación social (p. 3).
 Para el autor, la expansión del capitalismo se ha apoyado en la capacidad de los Estados
para superar obstáculos al desarrollo, a través de la expropiación de funciones a la sociedad
civil, funciones que se relacionaron con la satisfacción de necesidades sociales en áreas
tales como la defensa, justicia, transporte, infraestructura, salud pública, etc., incorporadas
estas problemáticas sociales a la agenda estatal, generaron una nueva división social del
trabajo. (p. 3)
 La fórmula que simbolizó el proceso de formación estatal y que dio contenido esencial a la
agenda pública se expresó en el lema “orden y progreso, que estableció: (1) quiénes se
convertirían en miembros legítimos (y quiénes serían excluidos) del nuevo modo de
producción capitalista, (2) qué reglas de juego deberían institucionalizarse para que las
transacciones económicas se volvieran estables y previsibles, promoviendo el desarrollo de
las fuerzas productivas mediante la articulación de los factores clásicos de producción
(tierra, trabajo y capital) (p. 3)
 A principios del siglo XX se percataron que el progreso económico se obtenía a expensas de
una profunda inequidad social, por lo que la "cuestión social" y sus conflictos en torno a ella
completaron el trío de la agenda estatal. Actualmente este trío se compone por tres
factores: gobernabilidad (orden), desarrollo (progreso) y equidad (cuestión social). Esta
fórmula genera disparidades y muchos gobiernos encuentran dificultad en equilibrarlas, por
lo que la agenda estatal se torna cada vez más compleja y contradictoria (p. 4).
  Este trío (asuntos) va a ser encarado por múltiples actores como el Estado, el mercado, las
ONGs y las redes sociales solidarias.
 Las responsabilidades estatales crecientes se pusieron en retroceso durante los 80' por el
Consenso de Washington que instauró como parámetros la privatización, descentralización,
desmonopolización, desregulación y tercerización.
 Ahora, cada cuestión incluida en la agenda estatal crea una “tensión” que sólo desaparece
cuando es removida de la agenda, ya sea porque el problema subyacente se ha “resuelto” o
porque el tema se aplaza temporalmente para ser abordado en el futuro. Empero, en
cualquier caso, el Estado debe tomar una posición sobre el tema antes de que cualquier
cuestión pueda resolverse o postergarse para su futura resolución (p. 5).
 "Las políticas públicas son simplemente la secuencia de posiciones tomadas por las
instituciones gubernamentales y burocráticas (i.e. la Legislatura, la Presidencia, las agencias
del gobierno central, las empresas públicas) que actúan en nombre del estado, con relación
a las cuestiones incluidas en la agenda pública" (p. 5).
 Los cursos de acción implican: (1) que las soluciones a las cuestiones han sido identificadas;
(2) que existe el compromiso de crear agencias o unidades gubernamentales que pueden
contribuir a resolver la cuestión, o si ya existen, asignarles recursos. Por ende: (1) la
incorporación de asuntos o problemas sociales que el Estado elige o por los cuales el estado
es forzado a responsabilizarse, y (2) las posiciones tomadas por los individuos o agencias que
asumen la representación del estado, son los principales generadores de organizaciones
burocráticas.
 El proceso de desarrollo institucional del Estado (burocracia) no es fortuito, pues responde a
una interpretación particular de ciertas necesidades o demandas de la sociedad y ha
resultado en patrones de asignación de recursos y arreglos institucionales fundados en la
supuesta eficacia del mismo para satisfacer esas necesidades o demandas (p. 5).
 Es de señalar que si bien las burocracias se concentran en resolver los problemas sociales
más relevantes de determinado momento histórico, no son estáticas, sino que evolucionan,
adquiriendo o perdiendo funciones según la evolución que tengan.
 En todos los campos de la administración pública hay una relación íntima entre la agenda
estatal, las posiciones tomadas en el proceso de especificación de alternativas y los
mecanismos institucionales para tratarlos y resolverlos (incluyendo asignación de recursos)
(p. 6).
 La configuración particular de la burocracia en cada momento será un producto histórico
resultante de confrontaciones y disputas en torno a “quién obtendrá qué, cómo y cuándo",
por lo que las burocracias se convierten en la arena de conflicto donde se resuelven estas
disputas, donde las agencias involucradas (y otros actores políticos involucrados) toman
posiciones, construyen alianzas, desarrollan estrategias y ponen en acción varios tipos de
recursos para hacer prevalecer sus respectivas posiciones.
Productividad burocrática: un esquema analítico: la burocracia pública ha sido definida como “la
totalidad de agencias o departamentos gubernamentales que constituyen el gobierno permanente
de un estado. Desde Weber, se considera que los burócratas se caracterizan por: (1) estar
organizados en una jerarquía claramente definida, (2) encontrarse obligados por los deberes
impersonales de sus cargos; (3) organizar sus agencias y puestos en cadenas de mando, (4) tener
sus funciones claramente definidas por escrito, creando así una esfera de competencia y una
especialización de tareas y (5) estar sujeto su comportamiento a un control sistemático.
 Para Weber la burocracia es la forma organizativa más compatible con los requerimientos
del sistema capitalista; pero, al mismo tiempo, como una amenaza u obstáculo a lo largo del
proceso de democratización.
  La burocracia puede caracterizarse como un sistema de producción formalmente investido
con la misión de satisfacer ciertos objetivos, valores, expectativas y demandas sociales, a
través del empleo de recursos (humanos, materiales, financieros, tecnológicos) y los
combina de diversas formas para producir una variedad de resultados o productos –
expresados en forma de bienes, regulaciones, servicios o incluso símbolos- de alguna forma
relacionados con sus metas y objetivos. (p. 8).
Productividad: es la capacidad de la burocracia para generar valor público, donde entran a jugar
factores como (a) la efectividad, o el grado de consecución del fin y (b) la eficiencia o el nivel de
producción más alto atendiendo a los insumos existentes.
Contexto: la fisonomía del aparato estatal y sus niveles de desempeño están íntimamente
relacionados con las características del contexto social y político en que se enmarca su actividad,
por lo que se refiere a la existencia de una agenda de políticas y a la naturaleza de la estructura
social en la coyuntura histórica bajo análisis.
 Los esfuerzos para llevar a cabo proyectos, iniciativas y prioridades gubernamentales
conducen, dentro del aparato estatal, a arreglos organizacionales y estilos de gestión
múltiples, cuya naturaleza es, en gran medida, el resultado de cómo se resuelven los
conflictos sociales dentro de esta arena institucional. Para especificar el impacto de esas
fuerzas se requiere considerar: (1) la naturaleza del régimen político; (2) el nivel de
desarrollo económico, los patrones de acumulación del capital, la distribución del producto
social y el grado de vulnerabilidad externa del país, (3) el peso relativo de los intereses
sectoriales, la fuerza de sus organizaciones corporativas y el grado de influencia o control
que éstas ejercen sobre el aparato estatal; (4) las condiciones sociales prevalecientes (en
términos de desarrollo humano, bienestar, nivel educacional, movilidad social, expectativas
de la gente y el grado de consenso o conflicto social); y (5) el peso de la tradición y patrones
culturales, tales como la extensión del clientelismo y el patronazgo político, o la difusión de
valores compatibles con la democracia y la eficiencia de la administración pública.
Recursos: esta dimensión analítica incluye la naturaleza de los diversos tipos de recursos: su
volumen, capacidad, adaptabilidad, pertinencia y posibilidades de articulación, tomando en cuenta
los fines perseguidos. Por lo que implica concebir el Estado como un sistema de producción que
combina sus recursos mediante formas y proporciones variadas, definiendo de esta forma una
determinada “función de producción” destinada a lograr una particular “función de objetivos".
 hay dos formas en las que puede ocurrir una inconsistencia entre la función de objetivos y la
función de producción: (1) cuando los factores de producción (infraestructura, personal,
gastos operativos) son inadecuados para la tarea en cuestión y (2) cuando la composición
de recursos humanos (i.e. la combinación de personal gerencial, profesional, técnico y no
especializado) no es la correcta.
Normas: las combinaciones de recursos responden a una serie de normas que establecen
principios para la acción y proveen instrumentos legítimos para asegurar que las actividades que
llevan a cabo las agencias burocráticas estén en línea con esos criterios. El sistema opera con base
en 3 mecanismos en una secuencia analítica (no temporal) porque mantienen una relación
jerárquica donde una sucesión de normas cada vez más concretas van traduciendo directivas
inicialmente abstractas y difusas.
 El primer mecanismo: apunta a asegurar que el producto de la burocracia se corresponda
con las demandas sociales y sea congruente con los objetivos institucionales (provee
directrices de acción para decidir qué actividades serán requeridas para producir el tipo,
volumen y alcance de la producción de valor público).
 El segundo y tercer mecanismo tienen un carácter instrumental: (2) sirve para evaluar las
diferentes estrategias de acción política y formular políticas y planes que a nivel operacional,
 traducirían las amplias directrices y opciones, dando contenido al sistema normativo y (3) el
sistema de sanciones, que establece el dominio para el ejercicio de la autoridad y provee los
medios para asegurar su aplicación, regulando así las relaciones superior-subordinados.
Estructuras: se define por tres aspectos principales: a: (1) el grado de diferenciación estructural
(grado en que la estructura jerárquica se desagrega en términos de unidades relativamente
autónomas y la estratificación resultante); (2) el grado de especialización funcional (la
especificidad técnica requerida a nivel operacional y el esquema de división del trabajo resultante)
y (3) el grado de interdependencia (medida en que la efectividad de cualquier unidad
organizacional se subordina a, o depende de, el desempeño de otras unidades).
 La interdependencia puede ser (1) de tipo jerárquico, en cuyo caso los individuos reciben
órdenes de superiores y/o las dan a subordinados (2) de tipo funcional, definida como la red
de relaciones normativas/técnicas resultantes del intercambio de información o la aplicación
de conocimiento a bienes materiales o (3) de tipo presupuestario, en cuyo caso la
interdependencia se basa sobre la asignación competitiva entre unidades de recursos
materiales y financieros originados en una misma fuente.
 Un sistema de información y comunicación fluido es un activo propio de la mayoría de los
mecanismos de articulación e integración efectivos. Tiende a reducir el aislamiento de las
burocracias y hace posible el monitoreo, control y la evaluación de su desempeño.
 Dado el fraccionamiento burocrático resultante de la descentralización funcional y la
autonomización, la coordinación de actividades entre unidades organizacionales se torna, a
menudo, innecesaria o imposible por lo que cada unidad tiende a funcionar en
compartimientos estancos, incluso cuando su actividad se encuentra técnicamente ligada a
la de otras unidades.
 Los mecanismos de integración alientan un proceso decisorio más expeditivo y facilitan la
coordinación de actividades. A su vez, la coordinación se encuentra condicionada por la
relativa efectividad de la estructura de autoridad que regula el ejercicio legítimo del poder
dentro de la organización burocrática, clarifica la jerarquía de roles y asigna los medios de
control y ejecución de las decisiones atribuibles a cada rol específico.
Comportamiento: la conducta de empleados públicos no es completamente inesperada o
aleatoria: se encuentra altamente influida por sus características personales (edad, experiencia,
nivel de instrucción), por sus objetivos individuales y sus grados de compatibilidad o conflicto con
los objetivos institucionales, por los recursos materiales disponibles, por la naturaleza de las
normas y el tipo de demandas externas a las que deben responder, por las oportunidades de
interacción y el tipo de relaciones que establecen con sus pares, superiores y subordinados, o por
los procedimientos de evaluación y control que deben afrontan.
 Así pues, la eficiencia y efectividad de la actividad burocrática dependerá, en un sentido
inmediato, de las conductas de los empleados públicos, pero tal conducta estará
simplemente exteriorizando el conjunto de variables contextuales, normativas y
estructurales que estimulan ciertas percepciones, generan actitudes y determinan
orientaciones diferenciadas hacia la acción.
Burocracia, poder y política pública: Cada nuevo régimen intenta alterar no sólo las relaciones de
poder dentro de la sociedad civil, en línea con su concepción política y la necesidad de fortalecer
sus bases sociales de apoyo, sino también la estructura de poder dentro del mismo aparato
estatal.
 Para hacer viable un proyecto político, se requiere actuar sobre –como también mediante-
una estructura burocrática preexistente.
 Aumentar la congruencia entre el proyecto político y la organización pública, puede llevar a
cambios jurisdiccionales, jerárquicos y de competencias, afectando intereses establecidos y
 modificando arreglos de poder y patrones culturales fuertemente enraizados en la
burocracia estatal. Es previsible que se generen resistencias y que el comportamiento tienda
a afectar las decisiones o acciones adoptadas, o al menos, a atenuar algunas de sus
consecuencias.
 Como regla general, cada unidad burocrática posee un cierto volumen de recursos de poder,
que puede componerse de coerción, información, legitimidad (fuente de poder que puede
derivarse de una o un conjunto de variables: autoridad, estatus, liderazgo, consenso y
capacidad para manipular instrumentos simbólicos e ideológicos), y bienes económicos. El
acceso al uso de mecanismos ideológicos se considera, usualmente, otro recurso de poder.
 La cantidad y composición de los recursos de poder puede o no sostener la capacidad
burocrática para resolver conflictos sociales y asignar valores de forma legítima. Los recursos
de poder son vitales para reforzar la legitimidad institucional y asegurar la supervivencia y
reproducción de la burocracia. Ambos objetivos están íntimamente relacionados: a mayor
legitimidad, mayor probabilidad de supervivencia.
 Las expresiones de comportamiento burocrático están sujetas a cuatro tipo de restricciones:
tecnológicas, culturales, clientelísticas y políticas.
Restricciones tecnológicas y culturales: las variables tecnológicas y culturales subsumen la mayoría
de determinantes inmediatos del comportamiento burocrático.
 Las variables tecnológicas afectan al funcionamiento de la burocracia pública de 2 maneras:
(1) existe un tipo de tecnología íntimamente asociada con la actividad central de la
organización; (2) cualquier organización compleja intentará eliminar fuentes de
incertidumbre que operan sobre su núcleo tecnológico, ya que la legitimidad y supervivencia
de la organización depende fuertemente del funcionamiento continuo y eficiente de tal
tecnología.
 Para llevar a cabo estas actividades gerenciales, la organización debe observar ciertas reglas
y principios relativos a la integración de recursos humanos y conocimiento especializado,
dentro de un sistema tecnológico dado. Aspectos tales como el alcance del control, la
departamentalización, la jerarquía, las relaciones entre coordinación y tamaño o los
patrones de carrera administrativa caen en la categoría de actividades de apoyo
organizacional, se conocen como tecnología de gestión.
 Las variables culturales también ejercen una influencia homogeneizante sobre el
comportamiento burocrático: Las formas en las que se percibe y categoriza la realidad, las
creencias en términos de la eficacia de ciertos instrumentos para lograr objetivos, los
criterios de legitimidad prevalecientes, las actitudes hacia la autoridad o las orientaciones
hacia el tiempo son elementos que, conjuntamente, tienden a estandarizar las percepciones
interpersonales sobre lo que debe hacerse o cabe esperar en una situación dada –
reduciendo así la incertidumbre en la interacción (esto relacionado con la cultura
intraburocrática que no necesariamente coincide con la cultura de la sociedad).
 Las unidades burocráticas que operan bajo diferentes restricciones tecnológicas o
contextuales exhibirán diversos grados de tolerancia.
 Las clientelas y su capacidad de articular demandas expresarán distintas exigencias en
términos de compatibilidad entre tecnología y cultura. En sociedades tradicionales, donde
los individuos y las organizaciones no participan en estrechas redes de interés que
determinan y controlan su comportamiento, la ideología, la tradición o el apego a
imperativos normativos pueden ser un determinante mucho más importante que la auto-
determinación o el auto-control.
Restricciones clientelísticas y políticas: Hay dos dimensiones contextuales que aparecen como
particularmente relevantes para el caso de las unidades burocráticas “eslabonadas” por procesos
de implementación de políticas: el carácter específico de las clientelas burocráticas y la naturaleza
del régimen político
 Como resultado de esta pugna entre agencias por la construcción y el mantenimiento de
ámbitos funcionales, la fisonomía del sector público se transforma permanentemente
mediante expansiones y contracciones “fronterizas”. Como fuente de legitimidad y poder de
las agencias, los clientes juegan un rol fundamental en la definición de los términos y
resultados de esta pugna. La efectividad de su rol dependerá, entre otras cosas, de diversas
circunstancias: su origen social, su número, su capacidad de articular intereses, su
proximidad y control de las agencias burocráticas y su relevancia en términos de los
patrones de acumulación de capital y dominación política prevalecientes.
 Una agencia pública puede ocupar simultáneamente diferentes espacios de política pública.
Estas diversas ubicaciones podrían facilitar el posicionamiento de la organización dentro de
un mapa funcional o de política pública. La jerarquía define el nivel de autoridad y
responsabilidad, introduciendo una dimensión “vertical” en el espacio de políticas. Bajo
condiciones normales, un elevado nivel jerárquico implica una “territorialidad” funcional
más grande; pero, al mismo tiempo, implica que los intereses que ligan a la organización con
su clientela se tornan más difusos
Restricciones originadas en el régimen político: la dinámica intra-burocrática también se ve
afectada por la naturaleza del régimen político existente: por ejemplo, cada gobierno entrante
intentará actuar sobre las dimensiones tecnológicas, culturales y clientelísticas para desarrollar su
proyecto político.
 Los cambios en las estructuras de autoridad, la redefinición de fronteras de los dominios
funcionales, o la reasignación de recursos son medidas típicas diseñadas para reforzar o
transformar prácticas fuertemente enraizadas. Los programas de “achicamiento” estatal,
descentralización, reforma presupuestaria; o los cambios en los organigramas de las
organizaciones ministeriales; o las modificaciones en las reglas procedimentales, deben
observarse como tentativas conscientes del gobierno para controlar su burocracia.
 Las restricciones tecnológicas y culturales parecen estar más fuertemente vinculadas con el
desempeño y la productividad burocrática, mientras que las restricciones clientelísticas y
políticas tienen como preocupación compartida el tema del poder.
 Si se desarrollaran tipologías de estilos de gestión de las burocracias (derivadas del cruce
entre “regímenes políticos y dinámicas burocráticas”), debería considerarse que algunas
características pueden ser comunes a todo tipo de regímenes.
 Existe una creciente homogeneidad de países con contextos históricos y sociopolíticos
diferentes, como resultado de la amplia difusión de modelos y fórmulas para el
fortalecimiento institucional del sector público promovida por organizaciones financieras
multilaterales y agencias de cooperación bilateral.
Notas finales: la burocracia puede ser entendida como un resultado de las políticas públicas en
tanto y en cuanto es lo que hace.
 la productividad se encuentra fuertemente expuesta a incongruencias entre la racionalidad
técnica y la racionalidad política en la organización de la actividad burocrática, lo cual
conduce a diversas manifestaciones de buropatología.
 la actividad y el desempeño burocráticos pueden ser afectados de forma distinta por las
restricciones tecnológicas, culturales, clientelísticas y del régimen en el poder.
 los patrones de comportamiento conflictivo dentro de y entre burocracias y regímenes,
tiende a alterar las relaciones formales de interdependencia presentados en el modelo
analítico, sin observar algún esquema racional formal. Una vez adoptados estos patrones de
comportamiento se institucionalizan y existen paralelamente al comportamiento prescripto;
 es esta coexistencia la que introduce un elemento de permanente contradicción e induce a
la contraposición de “prescripción formal comportamiento adaptativo”, donde ciertos
patrones de interacción, que realmente guían las expectativas, actitudes y comportamientos
terminan por establecerse.
 
 
Esfuerzos iniciales de solución concertada del
conflicto armado
jueves, 12 de septiembre de 2019
9:04 p. m.
Sesión 3 (12 de septiembre de 2019). Surgimiento de las políticas públicas de construcción de paz
en Colombia
 El expresidente Belisario Betancur fue el primero en darle una calificación de conflicto
armado y que formalmente planteó un esfuerzo de política de solución del conflicto armado,
pese a no ser una política pública aún.
 Hasta ese momento, se usó la expresión "política de paz" que si bien tiene relación, es muy
genérica. Analíticamente, sin embargo, se debe diferenciar la terminación del conflicto
armado (paz negativa o terminar el uso de la violencia para resolver conflictos) y la
construcción de paz (paz positiva o la construcción de una sociedad en la que las
necesidades y los derechos sean, en lo posible, atendidos por el Estado y la sociedad).
 Existe una característica histórica en recurrir a la violencia, de distinta naturaleza, para tratar
de conseguir objetivos políticos.
 El "conflicto armado" es solo la expresión contemporánea del uso de la violencia en
Colombia para resolver problemas políticos.
 En el siglo XIX se da el periodo de las "guerras civiles" que son enfrentamientos entre los
partidos políticos tradicionales para imponer su modelo de construcción de Estado y su
proyecto político; lo que va a influir bastante en la cultura política nacional, que, de una
parte es excluyente (se asume que no se puede coexistir con la diferencia).
 La reforma constitucional de 1910 fue el primer intento de consenso por los partidos
políticos para transformar la manera para tratar los conflictos, pues pese a que fue
impuesta, pensaron en transformarla y se llegó a un acuerdo.
 La naciente izquierda política que comenzó a expresarse en el Partido Socialista
Revolucionario, al igual que lo hicieron antes los partidos tradicionales, a través de la
violencia a finales de los años 20'. Sin embargo, no tuvieron ninguna virtualidad de éxito,
salvo en Líbano (Tolima) que logró un gobierno popular por algunas semanas.
 También la izquierda política, de manera temprana, acude a la violencia para intentar hacer
transformaciones políticas.
 Posteriormente, va a venir el periodo de la Violencia Política (apróx. 1930-1953), en donde
se profundiza el conflicto partidista. Hacia 1930 inicia de nuevo un periodo liberal, en el cual
se ponen en libertad a las personas que participaron en las revoluciones del PSR a partir de
normas penales favorables que facilitaron su libertad.
o Eran similares a las amnistías por establecer un perdón a todos los implicados de
todos los bandos y perdón a todo tipo de delitos
o Las autodefensas dejan de ejercer hechos de violencia pero mantienen las armas.
Otros grupos tampoco se integraron al Frente Nacional. Esa desmovilización y entrega
de armas de las guerrillas se da a los integrantes del Ejército.
 o Buena parte de la violencia liberal-conservadora genera que la policía no genere
ninguna confianza. Sin embargo, con el Ejército se daba mayor garantía, por la misma
dinámica de la policía chulavita.
o Se da el Pacto Político que va a dar origen al Frente Nacional entre los dos partidos
tradicionales.
 Tras el Frente Nacional y las autodefensas comunistas, los actores políticos usaron la
violencia para intentar lograr sus objetivos políticos de imponer el socialismo en Colombia.
 En Colombia en ningún momento hubo una derrota total de un adversario ni imposición
total del otro, generalmente se resolvieron mediante acuerdos.
 En el conflicto armado interno se dan múltiples esfuerzos por concertar algún acuerdo.
 Al hablar de antecedentes de políticas de paz, es fundamental hacer referencia a los intentos
de solucionar los enfrentamientos con algún tipo de medidas de concertación.
 En el gobierno de Turbay Ayala el M-19 generó varios actos de desprestigio para el gobierno
y el Ejército, como el robo de las armas del Cantón Norte, la toma de la Embajada de
República Dominicana y el hurto de la espada de Simón Bolívar.
o En la toma de la Embajada, todos esperaban una solución militar, pero fue un proceso
de negociación política. Pues participaba un testigo internacional (embajador de
México), un negociador del M-19 y negociadores del gobierno. Materialmente se
cumplieron casi todas las exigencias de las partes, aunque no de manera inmediata.
 Se diseñó la campaña de Belisario Betancur con 3 objetivos estratégicos: (1) hacia los
sectores populares a través de la "adquisición de vivienda sin cuota inicial" haciendo un
programa para ello, (2) hacia los jóvenes de clase media crea el programa de "universidad a
distancia" tomando el modelo de la UNET de España, creando la UNAD y (3) hacia el
electorado en general, planteando de que la paz es nacional e iba a trabajar por la paz, esto
lo hizo a través de la cooptación de varios movimientos pequeños.
o Belisario fue el primer mandatario en posesionarse en la Plaza de Bolívar, además,
invitó a las madres de los presos del M-19.
o También mostró la intención de ingresar a los países No-alineados y apoyar las salidas
negociadas en Centroamérica, que se convierte en un periodo de apertura
democrática.
o Se genera la amnistía más amplia en la historia colombiana, que fue presentada por el
senador Gerardo Molina.
Sesión 4 (19 de septiembre de 2019). Conflicto armado colombiano como levantamiento en armas
contra la institucionalidad del Estado de larga duración.
Delito político: Cuando se negocia con guerrillas, ¿Qué es lo que se negocia?
 Lo que se negocia es el delito político, que se supone tiene fines altruistas. Los grupos
alzados buscan fines positivos (transformar sociedad), la discusión viene cuando se analizan
los medios.
 La categoría del delito político es la que va a ser objeto, de medidas de indulto o amnistías
de orden penal favorable. Este delito en las democracias liberales estuvo ligado a ello: tenía
tratamiento más benigno por sus fines altruistas. Ello no aplicaba para regímenes
autoritarios, donde el trato al delincuente político es distinto.
 Es un delito complejo por cuanto su comisión conlleva la de otros delitos asociados, o dicho
de otra manera, “que una rebelión no se consuma simplemente con malos pensamientos”
 Senador Germán Bula Hoyos presentó ponencia -para senado- dentro del proyecto de Ley
que concedió una amplia amnistía en el gobierno de Belisario Betancur, a partir de una
mirada histórica “el revolucionario se alza contra el orden constituido, desconoce los
empleados de todas las jerarquías y lucha contra ellos (…) pues bien, todos esos
 procedimientos tienen sus definiciones dentro del código penal; los primeros se llaman
resistencias, motín, asonada, sedición, rebelión (…)”.
o Dicho proyecto fue presentado inicialmente por el Senador Gerardo Molina. En su
ponencia, Bula también se refirió de forma importante a la conexidad de otros delitos
con el político: “podríamos afirmar que son muy pocas las violaciones de la Ley penal
cometidas por los rebeldes, que pueden escapar al citado fenómeno”
Este debate sigue siendo actual, teniendo en cuenta las negociaciones que produjeron el AFP,
¿hasta dónde debe ir la conexidad de delitos como el narcotráfico con el delito político?
 La ley de amnistía se aprobó con un amplio alcance. Solo excluyó (i) homicidio fuera de
combate (Autodefensa obrera -ADO- asesinó a Rafael Pardo Buelvas quien fue ministro de
gobierno de López en el paro cívico nacional del 77. En el aniversario del paro, en el
gobierno de Turbay, un comando de ese grupo fue a su casa y lo asesinaron – dicen que a
esta causa obedeció que no se otorgara la amnistía para este grupo); (ii) incendio y
envenenamiento de aguas, entre otros.
 Ahora, la Ley de amnistía excluyó GVDH, Crímenes de guerra, lo que evidencia que responde
al contexto en que ocurren las negociaciones.
o Las amnistías no implican que el preso político diga que se va a acoger. Es automática.
Cubre a las personas y a los delitos. En ese sentido, amnistía de Belisario salda todos
los delitos políticos cometidos de allí hacia atrás. Es la más grande que se ha planteado
en Colombia.
o Una vez aprobada la amnistía a fines del 82, se plantea por Belisario la necesidad de
empezar un diálogo político, de recomponer la comisión de paz de Turbay. Lleras se
aparta por razones de salud y lo reemplaza Oto Morales Benítez -dirigente liberal-.
Esta Comisión fue muy amplia (cerca de 40 personas) donde había todo tipo de
representaciones (liberales, conservadores, empresarios, militares en retiro, iglesia, de
izquierda académicos) Socorro Ramírez y Ricardo Sánchez. A esa comisión se le
encomienda la aproximación con el grupo guerrillero, lo que fue ampliamente
criticado, por su naturaleza.
o Su ministro del interior que era un dirigente del partido liberal, más empresario que
político – Rodrigo Escobar- planteó que no es suficiente la amnistía ni la negociación,
sino que era necesario hacer transformaciones al sistema político. Planteó 10 puntos
específicos: (1) Reforma agraria, (2) Reforma Urbana, (3) Reforma Electoral, (4)
Reforma de los partidos políticos, (5) Reforma de los medios de comunicación
estatales, (6) Reforma laboral, (7) Otros asociados a política social (salud, educación,).
o A este periodo se le llama de apertura democrática. Se crearon comisiones para
trabajar en estos temas. El M- 19 crea grupo de voceros liderado por Ramiro Lucio.
 En Ley del 85 por primera vez se tuvo una ley de partidos. Incluso en ese momento se tuvo
en cuenta la legislación alemana de partidos. Se tuvo reforma electoral muy importante
porque se va a establecer nuevo censo electoral (problema que había sido grave en
Colombia, porque no había clara información sobre los que morían, los que salían del país,
entre otros). Dicha reforma planteó en la elección de 1986, los que votan más las nuevas
cédulas van a ser la base del censo electoral, por lo que “se obligó” a la gente a votar para
ser tenida en cuenta y poder determinar de allí en adelante nivel de abstención. Antes de
eso eran todas las cédulas que se habían expedido.
 PNR – INTENCIÓN DE REFORMAS: Plan nacional de rehabilitación centrado en 10 regiones
que se consideraban aquellas donde la acción de violencia, de pobreza, aislamiento eran
mucho más intensas (zonas del Magdalena medio, alto Sinú, Río Minero en Boyacá, Caquetá,
 Meta, Sierra Nevada de Santa Marta, Catatumbo, Arauca). Este plan, contratado por el
PNUD, hizo un buen diagnóstico, sin embargo, no fue ejecutado.
 IDEA DE POLÍTICA EXTERIOR QUE SE AJUSTARA A LA PAZ: En unión con México, Venezuela,
Panamá se crea el grupo “Contadora” cuya función era ajustar con su gestión a evaluar
cómo se resolvían los problemas centroamericanos (confluyen vieja disputa de conflicto
armado interno de El Salvador y Guatemala; y la nueva, donde acababa de triunfar la
revolución sandinista y empezaba a generarse una política de desestabilización y de “la
contra” -paramilitares-).
o El grupo Contadora proponía una salida negociada, contraria a la planteada por
Estados Unidos (Ronald Reagan). Surge el Primer Acuerdo de Esquipulas.
 Otto Morales está 6 meses como presidente de la comisión de paz. En febrero del 83
renuncia con una carta que fue considerada enigmática de la que nunca quiso hablar, en la
que decía que “había enemigos ocultos de la paz dentro del gobierno y fuera del gobierno”.
Lo releva un dirigente conservador cercano a Belisario que es líder de los acercamientos que
empieza a desarrollar la comisión. Los primeros acercamientos se dan con las FARC y con el
M-19.
 Las FARC venía de realizar su VII Conferencia en la cual se había producido un cambio
estratégico: (1) Había roto con el partido comunista, tomando unas ideas centradas en el
foquismo (la guerrilla debe ser simultáneamente ejército y partido -postulado del Che
Guevara); (2 )Plantean por primera vez, por influencia de Jacobo Arenas, el plan estratégico
que debía llevarlos en 10 años aproximadamente a la toma del poder. Allí, plantean que se
constituirá como Ejército del Pueblo (agregan EP a su sigla) y toman la iniciativa de la
división de frentes para ampliación del radio de acción. Dicha conferencia marca una
diferencia entre “la guerrilla de autodefensa” y la que empieza a convertirse en “una opción
de poder”.
 La comisión de paz empieza a trabajar en subcomisiones. Con FARC después de reuniones
hechas todas “a escondidas de los militares” lo que generó críticas y preocupaciones (no
estaban siendo tenidos en cuenta). Primer ministro de defensa de Belisario -Fernando
Landazábal- en una entrevista en TV da respuestas complicadas criticando la política del
gobierno, situación que llevó a su salida y nombramiento de Gustavo Matamoros.
 Luego de ello se llega al GOBIERNO DE LA URIBE (zona histórica de presencia de FARC y su
secretariado) mediante el cual se concreta (1) tregua de un año; (2) creación de la Unión
Patriótica como un mecanismo a través del cual los integrantes de Farc harían transito a la
vida política (3) FARC renuncia al secuestro; y (4) una serie de reformas sociales, inversión en
territorios, entre otras.
 Respecto de la tregua, tiene estas características: (1) No hay localización, es decir, la idea es
que las fuerzas se quedan dónde estaban (aplicaba para guerrilla y para militares) y (2) Se
crea una Comisión de verificación, pero es del mismo estilo de la comisión de paz, en una
presencia en terreno. Era, por tanto, muy difícil de monitorear y se debía confiar únicamente
en la palabra del otro.
 Todo el tiempo hubo denuncias de avance porque ninguno de los dos lados cumplió. Habían
denuncias de avanzada del Ejército hacia zonas de influencia guerrillera, y de proselitismo
por parte de FARC. Aprendizaje: Cese al fuego requiere nivel de localización y monitoreo en
terreno.
 En relación con la UP, esta es concebida como un movimiento político, no como un partido.
Hay una confluencia y FARC destaca a sus comandantes -algunos urbanos-, entre ellos, Iván
Márquez, se junta la ADO, y otros mov. De izquierda. Empezaron a prepararse para las
elecciones del 86, las cuales fueron interesantes para ellos, ya que el resultado electoral fue
 muy positivo (en ese momento la izquierda solo tenía dos congresistas, en el 86 la UP elige
16 congresistas, lo cual fue un salto grande).
Por otro lado, Comisión de Paz llega a Acuerdo del Diálogo Nacional con el M- 19. Tomando
como base los 10 puntos propuestos anteriormente, para cada tema se establecía
subcomisión de diálogo para que en 6 meses discutiera el tema y llegara a un acuerdo. No
eran comisiones tan grandes (10 -20 personas [No se usaba el concepto de “sociedad civil”
porque lo único que representaba a la sociedad, eran los partidos políticos]). Se plantea que
el M 19 va a entrar en una tregua similar a FARC (sin localización ni monitoreo). M- 19 era
más urbana, pero estaba intentando llegar por medio de “las móviles” al campo -Caquetá,
Norte del Cauca- de forma incipiente. Ellos establecieron campamentos de paz en zonas
marginales de Bogotá, Medellín y Cali, que en realidad decían los críticos, era un mecanismo
para reclutar personas jóvenes de sectores populares -allí había proselitismo-.
 El pionero en plantear Acuerdos de Paz fue el M-19. Su dirigente histórico Jaime Bateman,
cuando fue la toma de la embajada, él da una declaración y pone la cara a Germán Castro
Caycedo, y hace una propuesta de paz.
 Atentado en Cali contra el equipo negociador del ELN: Carlos Alonso Lucio, Antonio Navarro
y otros están desayunando en Cali y les lanzan una granada. Ello obliga a que a Navarro se le
saque del país.
 Se inicia campaña para decir que el M-19 tenía secuestrados, en Yarumal, pero es evidente
que era el ejército para sabotear el esfuerzo de paz.
 Las comisiones de diálogo nacional seguían funcionando, pero la única que llegó a un
acuerdo fue la de reforma rural (Carlos Sossa Escobar). Proyecto de Ley de reforma agraria.
 A acuerdo del M – 19 se sumó en algún momento el EPL (quienes se alejan de china y se
acercan a los albaneses primando una corriente social demócrata que les permite hacer este
acercamiento). El negociador del EPL (Calvo) lo asesinan una noche en Bogotá.
APRENDIZAJE: Si se va a hacer negociación, es necesario crear zonas de distención.
 El acuerdo se va desbaratando y termina el M 19 volviendo a aparecer con la toma del
palacio de justicia, que va a ser “una especie de suicidio político por los costos que ello
implicó”.
 Con todo, el gobierno de Belisario se acerca a una política pública de paz aunque todavía no
tenía la articulación de lo que se entiende contemporáneamente como tal.
Sesión 5 (26 de noviembre de 2019). Acercamientos históricos a las primeras políticas públicas de
paz
Belisario Betancur (1982-1986)
 Fue el primero en dar carácter político al conflicto armado y en darle prioridad a las
negociaciones sobre la seguridad. Intento de plantear una política pública de paz.
 Impulsó los diálogos de paz para una salida concertada al conflicto, proponiendo el uso
amplio de amnistías.
 Medida Jurídica para el inicio de la negociación (elemento que no se vuelve a repetir –lo
común es que sea al terminar la negociación)
 Deja al margen del proceso de negociación a la Fuerzas Armadas, lo cual se convirtió en un
factor de obstrucción para la paz.
 Se creó la Segunda Comisión de Paz en los diálogos con el M-19 como mecanismo no
institucional.
 Acuerda con las FARC una tregua sin que se precise la ubicación de las fuerzas de la guerrilla
ni mecanismos precisos de seguimiento de la tregua. Hay una comisión de seguimiento, pero
solo es de carácter político.
 o Solo recibe denuncias de incumplimiento de ambas partes e intentar dar respuesta,
pero no es un mecanismo que garantice eficacia de la tregua o cese al fuego.
 Con el proceso del M-19 y del EPL se va a resalar la importancia de que los negociadores (de
estos grupos) tengan especial protección: este tipo de negociación, cuando se realizan en
territorio nacional, requieren garantías de seguridad (que las cumplen especialmente las
zonas de distensión.
 Ocurren dos hechos que van a generar la deslegitimación del gobierno finalizando el
mandato de Betancur: la Toma y Retoma del Palacio de Justicia y el desastre natural de
Armero.
 Toma del Palacio de Justicia: M-19 se toma la Corte Suprema y realiza juicio político a
Belisario Betancur por el incumplimiento de lo acordado- Existen indicios de que la
inteligencia militar tenia conocimiento de que la toma se iba a dar y retiraron la Guardia de
la Corte unos días antes.
o Hay un ejercicio de toma y retoma (que es un golpe de Estado de unas horas) con una
alta cantidad de muertos, detenidos y desaparecidos.
Campaña presidencial de 1986: los principales contendientes políticos eran Jaime Pardo
Leal (UP), Virgilio Barco Vargas (Liberal), Álvaro Gómez Hurtado (conservador).
 Virgilio Barco fue asesorado por académicos de la Universidad de los Andes (fundadores de
la carrera de CP) quienes le plantearon una propuesta novedosa: la necesidad de acabar con
los rezagos del Frente Nacional.
 Reforma constitucional de 1968: El presidente electo, le dará al partido segundo en votos,
participación en el gobierno. En la práctica, sería liberal o conservador.
 Virgilio Barco propone terminar con este rezago del FN y propone un sistema de oposición:
el partido perdedor hace parte de la oposición, el ganador gobierna con su partido.
 En partido conservador no aceptaba la propuesta de Virgilio Barco, a menos de que se
acordara previamente que el partido perdedor tendría control de la procuraduría y
contraloría.
Virgilio Barco (1986-1990) “Mano tendida y pulso firme”
 Según su deber constitucional, le ofrece al partido conservador tres ministerios. Propuesta
que no acepta el partido conservador, por lo que en la primera parte del mandato tiene un
gobierno 100% liberal
o La UP y el Conservador pasan a ser oposición.
 Intenta combinar seguridad y negociación: no descarta la idea de buscar una salida
negociada al conflicto, por lo que crea la Consejería Presidencial de Paz que busca
institucionalizar los mecanismos para el proceso de negociación.
 Introduce cambios al Plan Nacional de Rehabilitación (PNR): cambia el enfoque de áreas
afectadas por grupos armados de forma aislada hacia todo el territorio nacional, haciendo
que se vuelva el eje de la política pública social. Se aplicaría para todo el territorio nacional
(no solo para regiones con presencia de grupos armados). Rafael Pardo fue la persona a
cargo.
 Este gobierno formula la primera política pública de paz.
 Este gobierno heredó del pasado la presencia de la Unión Patriótica y la Tregua con las FARC.
Sin embargo, la tregua se rompe cuando realizan una emboscada contras el Batallón
Cazadores del Ejército en San Vicente del Caguán.
o Para este gobierno, las FARC no son un interlocutor. El interlocutor va a ser la
comunidad: consejos comunitarios donde le gobierno va a dialogar y luego realizar
pequeñas obras para responder a las demandas locales.
  El PNR intenta un nuevo modelo de gestión pública: establece mecanismos alternos de
concertación con las comunidades, paralelos a la institucionalidad clásica. El PNR busco, de
esta manera, quitarle legitimidad a la guerrilla en regiones que históricamente sensibles al
conflicto.
 Se estaba ensayando, a nivel nacional, el modelo de gobierno de oposición: el problema es
que el partido ganador no actuaba como defensor del gobierno y los partidos de oposición
no realizaban control político (situación que aún se mantiene).
1988: entró en vigencia la ley de elección popular de alcaldes y gobernadores, por lo que Barco
nombró alcaldes del partido que hubiese ganado las elecciones, que le dio a la UP varios espacios
de representación territorial.
 A mitad del gobierno (finales del 87) inicia el genocidio contra la UP, con el asesinato de
Jaime Pardo Leal. Detrás del genocidio de la UP estaban los narcotraficantes del cartel de
Medellín.
 El cartel de Medellín uso el tema de la extradición para desplegar su “fuerza Narco-
terrorista”: uso excesivo de la fuerza contra la población civil. Por esto en la constitución de
1991 en principio no se incluyó la extradición.
 Los Narcos recurren a magnicidios y al secuestro de personajes de la élite colombiana: Pacho
Santos, Diana Turbay, Andrés Pastrana y familiares de Luis Carlos Galán.
 Propone realizar una constituyente con las tres fuerzas políticas del momento: UP, liberales,
conservadores.
 El gobierno pone a las FARC en segundo plano: este va a ser el gobierno que enfrente el
periodo de mayor auge del narcotráfico.
 Barco intenta buscar una salida a la crisis mediante reformas: sin embargo, por su
alejamiento con el proselitismo clásico del congreso y su baja interlocución con ellos,
resultan cayéndose. Dada la dificultad de lograrlo mediante los mecanismos ordinarios,
Barco decide convocar un plebiscito, que resulta dando pie a la séptima papeleta.
 El m-19 secuestra a Álvaro Gómez Hurtado por parte del M-19. Por lo que se propone hablar
con Navarro Woolf (que se encontraba en México tras el atentado) para liberar a Gómez
Hurtado. Se acuerda la liberación y una reunión para la negociación. Las negociaciones se
dan en Panamá.
 En paralelo se da la Cumbre de Usaquén que contiene iniciativas de paz. El presidente se
dirige al país y da a conocer el documento “iniciativa para la paz”.
 Es la primera iniciativa para la implementación de una política pública para la paz: pone la
negociación como una prioridad del gobierno. (1) Solicitaba que los grupos guerrilleros que
quisieran hacer parte de la negociación, debían realizar un cese unilateral al fuego previo. (2)
El gobierno va a verificar que tal cese al fuego sea real. (3) Luego de esto se pueden iniciar
los contactos; (4) se va a dar una localización a los grupos guerrilleros en un lugar acordado y
(5) finalmente se empieza el diálogo político.
 A nivel internacional, se desplomaba el Bloque Socialista y en América Latina se vivía un
intenso periodo de transición, tras la caída de las dictaduras del cono sur y los diálogos de
paz en Centroamérica.
Sesión 6 (3 de octubre de 2019). Acercamientos históricos a las primeras políticas públicas de paz
Plan Nacional de Rehabilitación: se convirtió en una versión civil del plan Laso. La administración
de Barco tuvo que afrontar la escalada de la guerra sucia, la expansión del narcotráfico y el
paramilitarismo y lo acaecido con la UP.
 Los objetivos se van a rediseñar, enmarcándolos en el Plan de Desarrollo de Barco, que se
llamaba Plan de Economía Social, que tenía como base superar la pobreza absoluta y
estimular el crecimiento económico.
  Amplía el alcance territorial sustancialmente: cobija no solo regiones de conflictos y
enfrentamientos sino además las zonas deprimidas, marginadas y desarticuladas del país.
 Se trabaja con tres modelos regionales: (1) regiones de colonización espontánea
(caracterizadas por la ocupación de tierras baldías y ampliación de la frontera agrícola; (2)
regiones de enclave (donde hay explotación de recursos naturales) y (3) regiones
deprimidas.
 A pesar de la incidencia de la participación comunitaria, se limitó en la mayoría de los casos
a pequeñas inversiones locales negociadas en los consejos municipales de rehabilitación
financiados con el Fondo de Inversiones Especiales.
 El M-19 en el marco de lo que denominaron, como consigna "vida a la nación, paz a las
fuerzas armadas, y guerra a la oligarquía" secuestraron al dirigente conservador Álvaro
Gómez Hurtado.
Contexto internacional
 La finalización de la guerra fría y el consecuente derrumbe de los regímenes políticos
socialistas.
 Los conflictos en la región latinoamericana, especialmente los de centroamérica, en los
cuales se dieron muchos incentivos con el fin de acabar los conflictos armados en la región.
 Los conflictos, si bien fueron decreciendo en su componente ideológico, fueron surgiendo
unos nuevos conflictos de la mano de luchas como el indigenismo o el alter-mundismo.
Formulación de la "iniciativa para la Paz": el 1 de septiembre de 1988 Virgilio Barco se dirige por
radio y televisión al país para presentar su propuesta pública para la paz que fue producto de un
proceso de formulación por los equipos del gobierno tomando ejemplos del pasado y otros países.
Mano tendida y pulso firme: basado en la "simultánea generosidad y firmeza". El gobierno ofrece
indultos a los grupos alzados en armas que demuestren que tienen voluntad de reincorporarse a la
vida civil, pero esos indultos solo se concederán luego de abandonar las armas. Sin embargo, ello
se hacía de la mano con el uso de la fuerza pública y la administración de justicia, manteniendo el
monopolio de la fuerza.
Lineamientos generales de la iniciativa para la paz:
1. Los alzados en armas deben demostrar su voluntad de paz: los grupos alzados en armas
deben demostrar que verdaderamente poseen voluntad de reconciliación: para eso el
Gobierno Nacional requiere que cada grupo que esté interesado en acoger la iniciativa, lo
exprese plenamente y lo demuestre con hechos.
2. Se deben suspender las violaciones a derechos humanos y terrorismo: para comenzar
negociaciones.
3. Diálogo directo para acordar procedimientos reincorporación: que se hace mediante diálogo
directo con voceros autorizados para reincorporar a cada guerrilla atendiendo a sus
particularidades.
4. Audiencias para recoger opiniones sobre reajuste institucional: los voceros de los grupos que
ya no estén al margen de la ley podían plantear en el congreso sus opiniones y propuestas
de reajuste institucional.
5. Indulto para quienes cesen definitivamente en las acciones subversivas: la reincorporación
de los integrantes de grupos insurgentes también se hacía de manera que se protegieran su
vida e integridad.
6. Diálogos regionales de manera complementaria.
7. Levantamiento del Estado de sitio
Desarrollo de la iniciativa de paz: se hace a través de 5 fases.
a. Fase de distensión: requiere un ambiente de entendimiento para llegar a la normalización de
los grupos, requiere que se tenga credibilidad y confianza para que se lleve a cabo y también
 seriedad percibida por la sociedad de que el grupo armado se desmovilizará. Procedimientos
y acciones: (i) manifestación de voluntad de reconciliación, (ii) diálogo directo, (iii)
audiencias y designación de voceros para dialogar en torno al reajuste institucional, (iv) los
procedimientos acordados comprometen a los grupos armados, (v) presentación de
proyectos de ley sobre indulto, (vi) coordinación de la iniciativa
b. Fase de transición: tiene como propósito iniciar el tránsito hacia la normalidad institucional y
el regreso a la democracia de los grupos alzados en armas. Procedimientos y acciones: (i)
garantías reales y específicas, (ii) coordinación de entidades públicas y privadas, (iii) cese de
operaciones subversivas. Ubicación temporal de alzados en armas, (iv) armas y municiones,
(v) creación de los Consejos Regionales de Normalización y (vi) atención básica a los
desmovilizados.
c. Fase de reincorporación definitiva a la vida democrática: durante esta fase se reintegran los
desmovilizados a la vida civil, culminando con los compromisos establecidos en los
procedimientos de incorporación a la vida democrática. Procedimientos y acciones: (i)
indulto, (ii) estímulo al ejercicio político, (iii) medidas de asistencia temporal, (iv) medidas de
protección al derecho a la vida.
d. Diálogos regionales para la convivencia.
e. Término para culminar la iniciativa de paz.
 Para analistas del M-19, se va a analizar la iniciativa del M-19 a posteriori como una iniciativa
altamente tecnocrática e instrumental, que, sin embargo, se imbricó muy bien con la
propuesta del M-19.
 A la iniciativa de paz del Gobierno de Barco se acogieron otras organizaciones guerrilleras:
CRS, Quintín Lame, EPL y PRT.
Inicio del proceso hacia la constituyente: hubo una participación internacional: el país huesped
fue Panamá que colaboró con la liberación de Álvaro Gómez.
Gobierno Gaviria -1990 - 1994
 Se basa en combinar seguridad y negociación, en el marco de la Asamblea Nacional
Constituyente, lanza la ofensiva sobre "casa verde", que generó una ofensiva de la
Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar.
 En medio de la confrontación militar se realizó en Cravo Norte, Caracas y el Tlaxcala la
negociación exterior.
 Guerra integral: buscó la "bandolerización" simbólica de las guerrillas.
 Se dio la desmovilización de CRS y de grupos paramilitares (puerto Boyacá y Córdoba).
 Participación internacional: países huésped: Venezuela y México.
 Garantes de acuerdos: Holanda
Sesión 7 (10 de octubre de 2019). Acercamientos históricos a las primeras políticas públicas de paz
Ernesto Samper (1994-1998): intento de combinar negociación y seguridad.
 La constitución reintroduce la vicepresidencia y la fórmula de la segunda vuelta para las dos
planchas que obtengan mayor votación.
 En este gobierno se crea el Alto Comisionado para la Paz.
 Reconocimiento de la guerrilla como actor político, a través de la política de paz integral y
diálogo útil.
 Crisis Política: cuestionamiento por financiación de la campaña presidencial con dineros del
narcotráfico. Pastrana va a denunciar el ingreso de dineros por parte del Cartel de Cali y se
inicia contra el presidente el Proceso 8000.
 Posibilidad frustrada de la Zona de Distención en La Uribe (intentando conversar en medio
de la confrontación militar).
  Se va a ver la debilidad del gobierno por dos tendencias dentro del propio gobierno: la del
ministro del interior (Carlos Holmes y Humberto de la Calle, de tendencia negociadora) y la
del ministro de defensa (Fernando Botero), que planteaba una tendencia militarista de
combatir de la mano de las CONVIVIR.
 Se plantea la confrontación en medio de la negociación, pues no se le exigía un cese
unilateral del fuego a los rebeldes para negociar.
 Fortalecimiento militar de las FARC: grandes operaciones militares exitosas (prisioneros
militares). Las FARC logran innovar sus operaciones militares con su capacidad de concentrar
varios frentes para golpear un objetivo y posteriormente retirarse de manera rápida.
 Se da el despeje de Cartagena del Chairá y hay una entrega unilateral de prisioneros.
 ELN: acuerdos parciales de DIH, Preacuerdo del Palacio de Viana, Acuerdo de "Puerta del
Cielo" con la sociedad civil.
o El ELN es la primera insurgencia que va a plantear la importancia del DIH, incluso antes
que el gobierno.
o En Madrid hacen unos diálogos exploratorios delegados del ELN y el Gobierno,
firmando el Preacuerdo del Palacio de Viana. Se firma como un documento reservado
entre gobierno y ELN; se planteaba que una vez establecido el nuevo gobierno, se
comprometería a plantear una Convención Nacional como mecanismo de negociación.
Lamentablemente fue filtrado por el diario ABC de España con la tesis de que era para
favorecer a Serpa y por esa filtración el ELN retiró su apoyo al documento.
o Fue asesinado Hernando Pizarro, Eduardo Umaña Mendoza y el alto Comisionado
Bejarano.
 MJBC: Zona de despeje (Miranda-Cauca).
 Se crea el Consejo Nacional de Paz, con personalidades públicas que actúan como gestores
de buena voluntad para superar el conflicto.
 Paramilitares: reuniones privadas con el Ministro del Interior y con la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz; Reunión del "Nudo del Paramillo" con delegación del Consejo
Nacional de Paz.
 Alto protagonismo de la sociedad civil: se crearon grupos que trabajaron por la paz, en parte
para suplir la falta de legitimidad del gobierno.
 Participación internacional: testigos en la liberación de los militares.
 Países huéspedes: España y Alemania.
 Pastrana ganó la segunda vuelta en parte porque entre la primera y la segunda vuelta,
Andrés Pastrana logró una foto dialogando con Manuel Marulanda con Marulanda usando la
manilla de Marulanda. Todos los candidatos se habían comprometido a hacer la zona de
despeje.
Sesión 8 (17 de octubre de 2019). Acercamientos a las políticas públicas de paz
Andrés Pastrana (1998 - 2002)
 Hizo la zona de despeje sin ningún protocolo y su negociación pareció muy improvisada.
 El plan Colombia resulta reformulándose, siendo promulgado en Washington (en inglés)
donde el grueso del presupuesto resulta yéndose para reforma militar y el restante para
cultivos, teniendo un mínimo gasto en inversión social.
 Negociaron en medio de la guerra con una zona de distensión en 5 municipios.
 Prioridad de las negociaciones con las FARC: agenda común (agenda máxima), Comisión
temática, audiencias públicas, acuerdo de intercambio humanitario, reunión de
personalidades con la cúpula de las FARC, 'comisión de notables', ruptura del proceso.
 Dado que la liberación de militares no producía la liberación de guerrilleros, las guerrillas
escalaron sus acciones secuestrando políticos para atacar directamente al establecimiento.
  Ninguna de las partes estaba realmente convencida de que a través de la negociación fueran
a lograr sus objetivos políticos. Dos meses después de la ruptura del proceso, va a conocerse
el Plan Colombia, que va a partir de la reestructuración militar y policial, la lucha contra
cultivos ilícitos y en menor medida el fomento económico en algunas regiones golpeadas
por el conflicto.
 Las FARC entran en un momento de rearme y preparación para una nueva fase de
confrontación a través de la compra de 10.000 fusiles. Las partes estaban, mediante este
proceso, "ganando tiempo" para la nueva etapa de confrontación.
 La Comisión de notables (va a ser conformada por dos delegados por cada parte (director
del periódico Voz, Carlos Lozano y el médico Pinzón; y Vladimiro Naranjo y la directora [una
revista que se me olvidó :C]) sugiere que las FARC debían realizar un cese unilateral de
actividades militares en todo el país.
 La zona de distensión dejó de verse como una zona de negociación a verse como una zona
donde la criminalidad tenía margen para actuar impunemente.
 Por esta época ocurre el 9/11, por lo que la política norteamericana cambia a una "lucha
contra el terrorismo".
 Con el ELN las negociaciones fueron como la segunda carta: mientras iban bien las
conversaciones con las FARC, las del ELN pasaron a segundo plano.
 ELN: avances en la preparación metodológica de la Convenció Nacional, reunión de Río
Verde, Intentos frustrados para formalizar el proceso de Acuerdo de la Habana, posibilidad
frustrada de "zona de encuentro", ruptura de los contactos.
 Participación intermitente de la sociedad civil.
 Participación internacional: diplomacia para la paz, grupo de Países Amigos
(acompañamiento), países huéspededes: Venezuela, Cuba, Suiza, Alemania, Costa Rica,
España, Países Nórdicos, participación de enviado especial del Secretario de la ONU.
 En 1998 se va a dar una reunión entre mandos del ELN y el Alto Comisionado para acordar
cuándo y dónde se haría la Convención: sin embargo estaban pensando de manera
diferente: el ELN pensaba en una zona de distensión similar al caguán pero en su zona de
influencia, sin embargo, el gobierno pensaba que era algún hotel para alquilarlo lo que
necesitaran. Sin embargo, no se logró el acuerdo y se rompieron las conversaciones,
Caballero, del ELN consideraba que el gobierno no los tomaba en serio por su capacidad
militar y comenzó a actuar en consecuencia de ello, creando un ambiente nacional pesado.
 En ese contexto surge la comisión facilitadora, entre académicos, políticos y periodistas
para ayudar con la liberación de secuestrados de las FARC con la condición de que el
gobierno se siente a negociar. Esto genera que se retomen los diálogos, logrando que el
Estado haga una zona de distención: hay intentos frustrados para formalizar el proceso de
diálogo.
 El golpe más fuerte a las FARC va a ser la superioridad aérea y la superioridad en la
inteligencia policial y militar: la estrategia se basa en bombardear y que luego lleguen
fuerzas especiales a recoger información y tecnología.
Álvaro Uribe Vélez (2002 - 2010). Prioridad de seguridad sobre negociación.
 Política de Seguridad Democrática: (1) urgencia para el cese de hostilidades, (2) paciencia
para la desmovilización, (3) agenda mínima para la negociación.
 Prioridades: (1) negociación con autodefensas o paramilitares para su desmovilización con
mediación de la iglesia, (2) proceso en curso con verificación de la OEA, (3) aplicación de Ley
de Justicia y Paz.
 Oferta inicial a las FARC de buenos oficios de la ONU: Acuerdo Humanitario con buenos
oficios de la Iglesia.
  Ofertas privadas al ELN con descalificaciones públicas inicialmente (buenos oficios de Cuba/
Comisión Facilitadora Civil/ Iglesia).
 Uribe no tenía en principio el congreso a su favor, al ser mayoría liberal, sin embargo, sí lo
van a apoyar en tanto que lo común era el trasfugismo y pudo construir mayorías.
 La tesis central de Uribe era que los grupos guerrilleros lograran un cese de fuego, por lo que
las negociaciones no eran una prioridad.
 La prioridad de Uribe va a ser la liberación de los políticos y militares retenidos por los
grupos guerrilleros.
 La opinión pública era favorable a la política de Uribe.
 
 
Gobiernos de Pastrana y Uribe
jueves, 24 de octubre de 2019
7:19 a. m.
Reforma militar del gobierno de Pastrana y Gobierno de Uribe
 Se realizan cambios profundos en la cúpula militar: "se trabajará en 2 frentes: hacia dentro
para corregir errores, depurar, motivar y reorganizar. Y hacia afuera para mejorar la imagen
y confiabilidad de la fuerza pública…" (Rodrigo Lloreda, Ministro de Defensa.
 La intención era superar el estado de desmoralización de las FFA y dejar atrás las graves
derrotas militares ocurridas durante el gobierno Samper.
 Iniciar un proceso de reestructuración logística, táctica y administrativa.
 El triunfo de las fuerzas militares en el Gobierno de Uribe tuvo sentido por la modernización
de las fuerzas armadas iniciada por Pastrana; normalmente se le atribuye un fracaso al
gobierno de Pastrana, pero fue clave en el éxito del gobierno de Uribe.
 Había una oposición importante en la cúpula militar al gobierno de Samper por el proceso
8000 y por las pérdidas importantes que las FFAA sufrieron a manos de las FARC.
 Con el proceso de paz de Pastrana va a haber un cambio importante en las relaciones civiles-
militares. En este gobierno, la estrategia militar va a desbordar la responsabilidad de los
mandos militares y el Gobierno va a preocuparse por el orden público, quitándole terreno a
los militares.
 Un avance militar en este periodo fue la coordinación entre las distintas fuerzas armadas.
Propósitos de la reforma
1. Incrementar al máximo la movilidad y flexibilidad de las formaciones militares, así como su
habilidad para reaccionar con rapidez frente a las acciones de los atacantes y su destreza
para combatir en la noche.
2. Profesionalizar el ejército mediante la incorporación de soldados profesionales.
3. Promover la cultura de los derechos humanos y el DIH en el seno de la fuerza pública.
4. Creación de marcos legales.
Plan Colombia: fue una recaudación de fondos a nivel internacional para poder, mediante tres
vías, erradicar los cultivos ilícitos: política social, reingeniería de las FFA (en especial de sectores
involucrados en la lucha contra el narcotráfico) y erradicación forzosa por fumigación.
 La reestructuración de las fuerzas militares, por su parte, comienza a andar sobre el plan
Colombia.
Énfasis en el campo operacional: tiene varios ejes: (1) la reactivación de los batallones de apoyo y
servicio para el combate, que buscaba que el Ejército tuviera una capacidad para responder de
manera más rápida y eficiente a los ataques de guerrilla: hacer que hubiese una coordinación
entre batallones para vencer a la insurgencia.
  Se implementa una política de integración de las FFMM y otros organismos de seguridad del
Estado en el desarrollo de operaciones.
 Que las compañías de contraguerrilla no combatieran de manera aislada, haciendo acciones
en masa unificadas.
 Crear un organismo de inteligencia especializado y profesionalizar el pie de fuerza.
Fortalecimiento del pie de fuerza: por dos vías, la subordinación de las fuerzas militares a un
mando civil y la profesionalización (tanto volverlas imparciales y neutrales políticamente, como
dotarlas de armas y capacitación).
 Se pasó de 20.000 a 60.000 soldados profesionales, se pasó de 79.000 a 140.000 soldados
combatientes, de 3 a 7 brigadas móviles y de 4 a 7 fluviales y de 76 a 170 helicópteros.
Alvaro Uribe (2002-2010)
Contexto: la ruptura del proceso de conversaciones entre el gobierno y guerrillas; posición
ambigua de los colombianos: pasan con facilidad de la ilusión de la paz a la ilusión dela guerra.
 Creciente pérdida de credibilidad de la sociedad en la política y los políticos.
 Crisis económica y retroceso de 15 años en indicadores de bienestar.
 Globalización y unipolaridad: EEUU se convierte en el único polo hegemónico en lo político y
lo militar: surge una nueva agenda global en la cual la lucha contra el terrorismo ocupará el
primer lugar.
 Región andina en ebullición por su inestabilidad social, política y económica.
 Creciente autoritarismo interiorizado en importantes sectores de la sociedad, que crea un
entorno favorable a proyectos políticos-militares de contrainsurgentes en el ámbito local,
regional o nacional y que alimenta comportamientos excluyentes y de tendencia
antidemocrática.
 Lo anterior permite entender como un candidato típico outsider (en el sentido de que no
estaba en la línea impuesta por los partidos tradicionales, pero hacía parte de la clase
política hegemónica) sin mayores posibilidades iniciales de triunfo, que resulta ubicándose
como el ganador.
Manifiesto democrático: Uribe combina el rechazo al accionar de los grupos armados y la clase
política tradicional.
 Rechazo vehemente a la clase política tradicional e incluso al modelo neoliberal, que
"abandona lo social a la suerte del mercado, con lo cual aumentan la miseria y la justicia
social".
 Propuesta de avanzar hacia la consolidación de un Estado Comunitario, un país de
empresarios, encaminado a "erradicar la miseria, construir equidad social y a dar seguridad".
 Reforma política y administrativa como mecanismo de lucha contra la "politiquería" y la
corrupción; empleo y vivienda.
 Plantea una "Revolución educativa" y "salud para los pobres", lo mismo que un campo que
garantice la seguridad alimentaria a partir de un manejo social, plantea también que "ni
feudalismos ni clases sociales" buscando un fraternalismo en el manejo de las tierras.
Retos iniciales del Gobierno:
 Avanzar en la superación de la confrontación armada interna y sus efectos, lo cual conlleva a
combinar adecuadamente el fortalecimiento institucional, una clara voluntad reformista,
fortalecer la Fuerza Pública, especialmente en su legitimidad y una propuesta realista y
creíble de negociación.
 Sacar adelante la reforma política, cuya justificación era el fortalecimiento institucional del
Estado y en esa medida potenciarle su legitimidad (esto va a generar que los partidos
contendientes se redujeran, así como las fuerzas políticas representadas por causa del
umbral electoral). Al no ser el actual sistema de representación político-electoral
 suficientemente creíble, importantes sectores de la sociedad se consideran como no
representados o por lo menos suficientemente.
 Desarrollar una política internacional creíble, en un contexto en el cual hay una comunidad
internacional crítica del terrorismo.
 Una política económica que diera un mensaje claro de estabilidad, junto con una política
social que tenga como ejes centrales combatir la pobreza y la generación de empleo.
 La defensa y consolidación de la democracia colombiana, que va más allá de la realización
periódica de elecciones e implica garantizar el respeto por los derechos de todos los
miembros de la sociedad.
Política de Defensa y Seguridad Democrática: se diferencia de las concepciones de seguridad
profesadas por regímenes autoritarios, partidarios de la hegemonía ideológica y la exclusión
política. Este gobierno no hace suyas las concepciones de otras épocas como la "Seguridad
Nacional" en América Latina, que partía de considerar a un grupo ideológico o partido político
como "enemigo interno".
 El propósito y razón de ser de la Seguridad Democrática es "la protección de todos y cada
uno de los habitantes de Colombia".
 Seguridad: "la protección del Estado y de la democracia por parte del Estado, con la
cooperación solidaria y el compromiso de toda la sociedad".
Pilares de la seguridad democrática: si bien tiene un discurso progresista, en la realidad no cumple
sus pilares o no de manera de respeto a los derechos.
 La protección de los derechos de todos los ciudadanos.
 La protección de los valores, la pluralidad y las instituciones democráticas
 La solidaridad y cooperación de toda la comunidad.
Amenazas: resulta reduciendo los conflictos y problemas del país al "terrorismo" y las economías
ilícitas.
 El terrorismo
 El negocio de las drogas ilícitas
 Las finanzas ilícitas.
 El tráfico de armas, municiones y explosivos.
 El secuestro y la extorsión
 El homicidio.
Objetivos estratégicos de la política de seguridad democrática
 La consolidación del monopolio de la violencia y la presencia del Estado en los territorios.
 La protección de la población.
 Eliminación del negocio de las drogas ilícitas.
 Mantenimiento de capacidad disuasiva.
 Eficiencia, transparencia y rendición de cuentas.
La estrategia: la estrategia inicial de la seguridad democrática fue de contención-protección, dar
seguridad al tránsito de vías principales con caravanas militares de escolta, protección de
cabeceras municipales, con mayor pie de fuerza y de infraestructura energética, de tal manera que
se produce un impacto importante en la opinión.
 Se desplegó un plan de "recuperación territorial" para ampliar la cobertura de la Fuerza
Pública en las cabeceras municipales del país, cabe señalar que para 2002 los municipios que
no contaban con la presencia de Fuerza Pública eran 168.
 El fortalecimiento de la fuerza pública: se crearon nuevas brigadas móviles, batallones de
alta montaña y escuadrones móviles de carabineros de la policía nacional.
 Se aumentó de manera sensible el número de efectivos de las fuerzas armadas, mediante
estrategias como el programa de soldados campesinos, denominado "soldados de mi
 pueblo" el cual tiene como fin la protección de las cabeceras municipales de aquellos
municipios que se encuentran en áreas de mayor presencia de los grupos armados. Los
soldados campesinos, en buena parte fueron parte de las antiguas convivir y paramilitares.
Conversaciones de paz: en cuanto a políticas de paz, se dan dos intentos: uno con los
paramilitares, con las unificadas AUC y el otro con el ELN, el discurso fue: "urgencia para el cese de
hostilidades y paciencia para la desmovilización".
 Modelo de agenda mínima.
 Prioridad: los paramilitares (Acuerdo de Santafé de Ralito, 2003).
 Mediador: Iglesia Católica.
 Ley de Justicia y Paz: conocimiento de la verdad, aplicación de mecanismos de justicia y
reparación de las víctimas.
 En la desmovilización de los paramilitares, se les dio muchos más beneficios jurídicos y
económicos, en especial los económicos: además de darles mensualidad mientras
avanzaban los procesos, les financiaban programas educativos, les pagaban el arriendo, los
servicios y la alimentación.
 Hay sectores críticos que indican que lo que hizo el Estado fue permitirle a los paramilitares
crear células urbanas y acceder a un mayor número de mercados ilícitos.
El intento de conversaciones con el ELN en La Habana y Caracas: al inicio del Gobierno Uribe se
dieron unos contactos formales en La Habana, entre el Alto Comisionado de Paz y un
representante del COCE, pero el ELN decidió a finales del 2002, considerar suspendidos los
acercamientos con el Gobierno argumentando que la política de Seguridad Democrática era
guerrerista, que la política económica y social era neoliberal y contraria a los intereses populares,
el proceso de conversaciones con los grupos de autodefensa o paramilitares y la eliminación del
estatus políticos a los grupos insurgentes.
 En este momento, la experiencia de Justicia y Paz es "la biblia" de la JEP.
 Es de señalar que con Uribe inicia el régimen político de la seguridad democrática, que se
caracteriza por la normalización de la violencia (ni la terminación del conflicto, ni la
construcción de paz) y la garantía de que los valores que el mercado impone sean aceptados
por la sociedad y la ciudadanía.
Trabajo: Ensayo sobre políticas públicas de paz…de alguno de los gobiernos desde Belisario hasta
hoy y ver el rol de los actores políticos en el proceso (balance, enfatizando en alguno de los
gobiernos de las políticas públicas de paz // comparar en términos de su eficacia diferentes
políticas públicas de diferentes gobiernos). Para el 28 de noviembre!! Por correo a:
bduartec@unal.edu.co
 Ensayo de 6 a 10 páginas.
 
 
Lecturas
sábado, 12 de octubre de 2019
12:35 p. m.
PATIÑO HORMAZA, Otty, GRABE LOEWENHERZ, Vera y GARCIA-DURAN, Mauricio, “El camino del
M-19 de la lucha armada a la democracia: una búsqueda de cómo hacer política en sintonía con el
país”, en, De la Insurgencia a la Democracia. Estudios de caso, Mauricio GarcíaDurán, Editor,
CINEP, Bogotá, agosto de 2009
Introducción: Colombia no solo es un país con el conflicto guerrillero de más larga duración sino
que también es el país donde se han explorado procesos de paz con la insurgencia armada por
más de 25 años, que en los 90' permitieron la desmovilización y reincorporación de cerca de 5.000
guerrilleros a la vida social y política, que si bien no significó el fin del conflicto armado sí implico
profundas transformaciones políticas (p. 43).
 El M-19 fue el primero en entrar el proceso de negociación que culminó con el acuerdo final
de paz y cuya desmovilización permitió que sus integrantes dieran vida a la Alianza
Democrática M-19 (AD-M19), que permitió que otros grupos guerrilleros iniciaran
negociaciones de paz y pasaran de ser actores armados a ser actores políticos legales y dio
origen a la Constitución de 1991 (p. 44).
Orígenes del movimiento: objetivos e ingreso a la lucha armada: surgen en 1973, pero no son el
primer grupo: si bien desde los 50' hay autodefensas y guerrillas, desde la Revolución Cubana van
a aparecer las guerrillas revolucionarias (p. 45).
Contexto histórico y asuntos conflictivos de la sociedad colombiana: el surgimiento de las guerrillas
colombianas se arraiga en dinámicas sociales (estructurales) de larga duración: no surgen de
hechos voluntaristas protagonizados por militantes políticos sino como respuesta política a
circunstancias históricas específicas, entre los que se destacan: (1) el conflicto agrario, que no fue
resuelto con los procesos de poblamiento y colonización: siempre fueron expulsados y marginados
los campesinos, que los obligó a expandir la frontera agrícola; (2) la violencia como instrumento
para dirimir la política: el impacto de las violencias anteriores en las emergentes surge del fuerte
arraigo de la cultura a la solución violenta de los conflictos sociales y a la experiencia acumulada
por los grupos armados y guerrilleros; (3) la exclusión política del Frente Nacional: dado que redujo
a la ilegalidad a las fuerzas alternativas, la única forma de existir de las disidencias era dentro de
los partidos tradicionales, lo que sirve de caldo de cultivo para que surjan guerrillas que rechazan
la exclusión política; (4) el impacto de la Revolución cubana: que se volvió un modelo a seguir por
parte de diversos sectores sociales que se sentían excluidos económica y políticamente (de hecho,
el surgimiento de la insurgencia armada estuvo ligado a los esfuerzos por establecer "focos
guerrilleros" en distintas zonas del país, en especial donde había vestigios de La Violencia
Bipartidista) y (5) la urbanización acelerada del país: que va a generar profundas transformaciones
en el país y que se hace mediante el desplazamiento forzado de los campesinos a través de todos
los periodos de violencia, generando un alto volumen de población marginal en las periferias de
las grandes ciudades, con precario nivel de inserción en la vida urbana por empleos precarios y
baja cobertura de derechos humanos y servicios públicos (pp. 46, 47).
Surgimiento del M-19 como grupo armado: como resultado del encuentro del inconformismo
existente en el seno de la Anapo con un grupo de jóvenes conspiradores, en su mayoría
provenientes de las Farc y el Partido Comunista, aunque críticos de la estrategia de resistencia
armada campesina concebida como una lucha de largo plazo (Guerra Popular Prolongada). Ambos
sectores tienen una identidad urbana. Es decir: el M-19 nace como un grupo urbano y con
vocación urbana, lo cual lo diferencia de las expresiones guerrilleras existentes en el país en ese
momento (p. 48).
 La composición social del M-19 fue la combinación de franjas de clase media universitaria
con sectores populares urbanos: fue un grupo marcadamente juvenil. Fue una expresión que
se conectó con las expresiones urbanas de la sociedad colombiana y estuvo menos inspirada
en modelos internacionales.
 El hecho histórico específico que desató la configuración del movimiento fue el fraude
electoral en el que Misael Pastrana resultó electo presidente cuando Gustavo Rojas Pinilla
iba ganando las elecciones el 19 de abril de 1970. Este grupo, entre 1970 y noviembre de
1973 se articuló y se dio a conocer públicamente el 17 de enero de 1974 a través de una
inusual campaña publicitaria desplegada en la prensa cuando un comando sustrajo la espada
del Libertador Simón Bolívar de la Quinta de Bolívar en el centro de Bogotá (p. 49, 50).
  El núcleo que dio inicio al M-19 percibió la necesidad de crear un aparato militar como
instrumento para canalizar la indignación social y respaldar la voluntad popular (p. 50). El M-
19, tras separarse de la Anapo, cimentó su ideología sobre el nacionalismo, el
bolivarianismo, el antiimperialismo, la antioligarquía y la búsqueda de un socialismo "a la
colombiana" (p. 50, 51).
 Fueron heterodoxos en sus planteamientos: (i) en la estrategia planteaban que "no estaban
para comer micos" o sea, que eran eminentemente urbanos; (ii) en la ideología planteaban
partir de la historia colombiana para justificar su lucha y no hechos de la historia universal
pese a que fueran muy revolucionarios; (iii) en el lenguaje, plantearon a su interlocutor no
como la izquierda, sino a la gente del común; (iv) en la estructura organizativa, no buscaron
una visión "aparatista" sino centrada en sectores populares y estudiantiles; (v) y en la
interacción con el resto de guerrillas, se preocuparon por construir una unidad entre los
distintos grupos, en un contexto donde imperaba el sectarismo (p. 51).
 El M-19 se orientó a la vinculación del movimiento obrero, para lo cual asesinó a José Raquel
Mercado (Presidente de la Confederación de Trabajadores de Colombia -CTC-) al considerar
que representaba una dirigencia sindical corrupta y favorable a los patrones, que actuaba a
espaldas de sus bases (p. 51, 52).
 Promovieron una forma de hacer política a través de la conquista del apoyo popular en las
grandes ciudades mediante acciones "robinhoodescas" de tipo simbólico y populista como la
distribución de boletines para difundir ideas, la toma de sindicatos, colegios, la distribución
de alimentos y juguetes en zonas marginadas y en escuelas públicas, etc.
Nuevo estilo de guerrilla: logró varios niveles de comunicación y simpatía con la población por
razones culturales, como: (i) el encuentro de diversas culturas, al participar en su fundación
integrantes de diversos sectores del país (en especial, Cali, Bogotá y Santa Marta); (ii) "la
revolución es una fiesta", como una crítica a los modelos heróicos y de sacrificio: el M-19 era una
expresión de amor, modestia, hermandad latinoamericana y símbolos patrios; (iii) una actitud
frente a la vida: el M-19 decidió no utilizar las armas para entronizar regímenes de terror y
sometimiento de la población, asimismo, criticó los fusilamientos discrecionales de ciertos
comandantes guerrilleros para afianzar su jefatura (p.e. la masacre del Grupo Ricardo Franco o
masacre de Tacueyó); (iv) la apertura al mundo, es decir, no solo establecieron contactos con otras
guerrilleras afines sino también para intercambiar posturas y propuestas políticas con otras
organizaciones internacionales, promover debates y cultivar relaciones con gobiernos
latinoamericanos y europeos nacionalistas-democráticos dispuestos a escucharlos; (v) el espacio
para las mujeres, pues planteó la posibilidad de plantear y debatir las diferencias de sexo y el
espacio de militancia de la organización no solo fue como guerrilleras rasas para las mujeres sino
como comandantes: contó con un amplio grupo femenino en su dirección nacional (pp. 52 - 55).
De la protesta armada urbana al desarrollo de un aparato militar rural: la lucha armada estuvo
presente en el M-19 desde sus inicios, pero fue a partir de la VI Conferencia (marzo de 1978) que
esa guerrilla consolidó su organización político-militar (OPM) con presencia en las ciudades y
desarrollando "guerras móviles" en distintas regiones del país, construyendo un verdadero
ejército; esto se constituyó por tres elementos: (i) la combinación de acciones urbanas tipo
"comando" con el empeño por construir un ejército más arraigado en el ámbito rural: se
caracterizó por operaciones audaces en los centros urbanos: el robo de armas del Cantón Norte, la
toma de la Embajada de la República Dominicana y la toma del Palacio de Justicia. (ii) las
relaciones con organizaciones armadas de otros países como Los Montoneros de Uruguay y
también el envío de contingentes a entrenamiento en Libia y Cuba, sin embargo, esto también
produjo el sobreestimamiento del componente militar; (iii) la preocupación por la unidad
guerrillera en Colombia, que se observó en su itneracción bilateral con otros grupos insurgentes
como la creación de la Fuerza Conjunta EPL-M19 y la Coordinadora Nacional Guerrillera y la CGSB;
asimismo, se demostró por el esfuerzo en socializar entre los grupos guerrilleros los avances
militares logrados (p. e., las escuelas de formación guerrillera) (pp. 56 - 59),
 Nunca fue una organización de grandes finanzas, el dinero lo obtenía de secuestros y asaltos
bancarios de los lugares que se tomaban; el apoyo internacional fue más logístico.
Dinámica hacia la paz: causas internas y externas: sus estrategias mutaron atendiendo a los
factores internos y externos que afectaron su actividad político-militar y su trayectoria hacia la
paz.
Causas internas del proceso de desmovilización como organización armada: (i) la redefinición
política: la lucha por la democracia y la paz surge de la VII Conferencia (1979), que redefine su
concepción política volviendo su principal bandera la lucha por la democracia: volvieron la toma
de la Embajada una "maqueta" para trazar una salida negociada al conflicto armado: ese fue el
primer nombre que tuvo la paz en Colombia, la propuesta de una salida negociada que propuso
Bateman, a través de un diálogo, a través de una tregua y de amnistía. La paz desde su
comienzo, antes que unos contenidos, estuvo signada por unos procedimientos. El primer
nombre de la paz fue la posibilidad de encontrar una salida pacífica al conflicto político y social del
país (pp. 60, 61, citando a Patiño, 2001). (ii) la guerra llevada al límite: el M-19 bajo la
comandancia de Fayad llevó la guerra hasta el límite, pues en ese momento primaba una
mentalidad guerrerista muy fuerte, por lo que primaron lo militar (ej: las milicias estaban
subordinadas a lo militar; los asaltos a los batallones militares de Armenia e Ipiales, la "toma de
Cali", etc.), pero luego se dieron cuenta que el pueblo no respaldaba ya la guerra, ni se involucraba
en ella, de hecho, los movimientos estaban enfocados en proteger la vida de los líderes políticos y
sociales que estaban siendo víctimas de los grupos armados. (iii) debate sobre los riesgos del
autoritarismo: la masacre de Tacueyó generó en el M-19 un serio cuestionamiento interno sobre
la relación de la guerra y el autoritarismo y las consecuencias perversas que podían tener en el
esfuerzo de construir un país más justo y democrático, esto afianzó la postura de realizar una
apuesta clara y transparente por la democracia. (iv) la incidencia del liderazgo dentro de la
organización: el liderazgo dentro del EME tuvo varios momentos: (a) el proceso de configuración y
despegue del M-19 bajo el liderazgo de Bateman, que mantuvo la cohesión desde 1973 y entendió
que la bandera de la paz sería crucial en el desarrollo social y político del país, su muerte dejó un
futuro incierto y un vacío de liderazgo; (b)el vacío de liderazgos generó fisuras internas que se
resolvieron al elegir a Fayad como comandante general; (c)luego, el sistemático asesinato de los
líderes del Eme comenzó a minar la estructura y la capacidad político-militar del grupo; (d) Carlos
Pizarro asumió la comandancia tras la muerte de Fayad y tuvo que hacer frente a las fisuras que se
venían presentando en la organización, por lo que decidió que la posibilidad que tenía el Eme de
recuperar su protagonismo político estaba en la apuesta por la paz. (V) Replanteamiento
estratégico: con la necesidad de integrar las nuevas manifestaciones que aparecieron en el Eme y
hacer frente a la crisis militar de la organización, este replanteamiento se sintetizó en la frase:
"vida a la nación, paz a las fuerzas armadas y guerra a la oligarquía", que se basó en apostar por la
defensa de la población afectada por la "guerra sucia", en parar la guerra con las fuerzas del
Estado porque los muertos de lado y lado eran gente del pueblo y poner el foco en la dominación
de la oligarquía, que no permitía una verdadera democracia ni una convivencia sin violencia: así la
bandera de la paz era la clave para recuperar su conexión con el país (pp. 60 - 65).
Causas externas del tránsito a la lucha política legal: tuvo 5 factores nacionales y 1 internacional:
(1) el problema del narcotráfico, pues como el Gobierno ya no podía mantener la lucha en dos
frentes distintos, tuvo que recurrir a resolver la guerra contra la insurgencia armada, lo que
favoreció la apertura gubernamental a una negociación de paz que pudiera lograr la
desmovilización de los grupos armados aunque implicara llevar a cabo grandes reformas; (2) la
creciente guerra sucia que estaba viviendo el país, pues la nueva táctica de los grupos
contrainsurgentes fue atacar directamente las "bases de apoyo" guerrilleras, que era la propia
población civil desarmada: en gran medida contra la UP, la UNO y el PC, atacando los avances
electorales que estaban alcanzando; (3) la percepción evidente de un cansancio social con la
guerra que se manifestó en la creciente movilización ciudadana por la paz como p.e el
"movimiento por la vida" que hizo aparición pública en el primer aniversario del holocausto del
Palacio de Justicia; (4) la existencia de sectores del establecimiento que veían la necesidad de
modernizar el Estado y ajustar la institucionalidad para luchar contra el narcotráfico que
amenazaba con su colapso: estos sectores alcanzaron las esferas de poder durante la
administración de Barco y esto facilitó que se realizara la normalización democrática y se dejara de
lado la política represiva, creían en la necesidad de crear canales institucionales para tramitar los
conflictos sociales y políticos a través de las reformas constitucionales necesarias para favorecer
las opciones políticas frente a las opciones armadas "La posición gubernamental favoreció la
oferta de negociación que hizo el gobierno en su Iniciativa de Paz (septiembre de 1988) y la
disposición que tuvo para ofrecer en la mesa de diálogos el trámite de reformas constitucionales
que respondieran a algunas de las demandas de los grupos alzados en armas." (p. 69); (5) otro
factor fueron los límites en el proceso de unidad guerrillera que el Eme percibió cuando intentó
generar dichas unidades, en parte porque habían distintas culturas políticas que dificultaron el
proceso al anteponer su verdad doctrinaria y estratégica, prefiriendo su propia reflexión "interna"
sin abrirse a la posibilidad de una salida colectiva que permitiera mayor incidencia social y de otra
parte, el afán de protagonismo y vanguardismo, incluyendo al Eme, afectó la acción conjunta, ello
llevó a que el M-19 se convenciera de que los límites de la unidad habían alcanzado su tope y era
necesario emprender en solitario el camino hacia la paz; (6) de carácter internacional, fue el
tránsito a la democracia que se vivió en América Latina de un lado, con el tránsito de dictaduras a
democracias en el cono sur y de otro, el apoyo a la salida política a los conflictos armados de
centroamérica que encabezaba Colombia con el Grupo de Contadora, ello, de la mano con la
participación de Colombia con los países no alineados, le dio un mayor margen de autonomía
frente a EUA, que fue decisivo para alcanzar la paz (p. 66-70).
Estrategia de movilización hacia la paz: el M-19 se reconecta con el país cuando hace la apuesta
social por la paz.
De la paz como táctica a la paz como estrategia: surge en la Toma de la Embajada, antes de eso, la
guerrillerada latinoamericana, por la influencia cubana, tenía en mente "vencer o morir" más no
negociar; la propuesta del Eme tuvo tres componentes: (1) tregua en el enfrentamiento armado,
(2) diálogo nacional y (3) derogatoria del Estatuto de Seguridad. Sin embargo, el gobierno Turbay
no tenía intención de negociación y se limitó a una amnistía restringida que fue rechazada por los
guerrilleros: la sentían como amnistía "con sabor a derrota" que se había utilizado con las
guerrillas liberales (p. 71).
 Belisario Betancur cambia la perspectiva gubernamental de la paz: asume como propias las
banderas de la insurgencia y promueve un gran diálogo nacional, así como una tregua con
las guerrillas que decidieran aceptarla; sin embargo, el momento de paz no estaba maduro y
el diálogo nacional no fue claro ni tuvo el respaldo político necesario para ampliar la
democracia y alcanzar la paz que se esperaba: ni los militares ni el establecimiento lo
apoyaron, en vez de ello, favorecieron la consolidación de grupos paramilitares que
crecieron significativamente en esos años. Ni siquiera las guerrillas se tomaron en serio la
paz: la paz era una bandera táctica, pero la apuesta estratégica siguió encaminada a formar
un Ejército que garantizara la fuerza necesaria para volverse gobierno (pp. 71, 72).
 Con los hechos políticos derivados de la Conferencia y de la Toma del Palacio de Justicia, el
M-19 asumió la perspectiva estratégica de paz, al considerar que los podría reconectar con
 el país, considerando que la paz era revolucionaria en el contexto colombiano: como el
establecimiento ha logrado gobernar en medio y mediante la violencia para mantener el
statu quo, la paz sería romper con un baluarte de legitimidad del Estado (p. 72, 73).
De la lucha antioligárquica a la negociación política: este cambio se dio con el secuestro de Álvaro
Gómez Hurtado, representante más notorio de la oligarquía nacional, pues fue aprovechado por el
Eme para abrir la oportunidad de una concertación, que se evidenció en la Cumbre de Usaquén
(29 de julio de 1988), pues allí el Eme le imprimió el componente político a la negociación; si bien
aún había desconfianza del gobierno, el desarme del Eme le dio la confianza y el Gobierno cumplió
haciendo las reformas que el Eme demandaba.
 El esquema de negociación del M-19 se fue construyendo poco a poco: tuvo dos puntos de
partida: la iniciativa de paz del gobierno (meramente procedimental) y la iniciativa de la
guerrilla (que era mucho más sustantiva): el 1 de septiembre de 1988 la propuesta oficial
(***) contemplaba 3 fases: (1) fase de distensión, destinada a crear un ambiente de
credibilidad y confianza mediante una voluntad manifiesta de reconciliación por parte de los
guerrilleros; (2) una fase de transición, encaminada a iniciar el tránsito hacia la normalidad
institucional y el regreso a la democracia de los armados en armas y (3) una fase de
incorporación, para la reintegración plena de los alzados en armas a la vida social y política
del país, con las garantías y estímulos necesarios para ese fin (indultos, participación
electoral, asistencia económica temporal, esquemas de seguridad, protección de personas
incorporadas, normalización y reconciliación, etc.). La propuesta del M-19 tenía "tres
grandes rectificaciones" para superar la crisis colombiana: (1) una nueva constitución que se
convirtiera en un auténtico tratado de paz por su forma y contenidos, (2) un plan de
desarrollo económico concertado regional y nacionalmente, que sirviera como guía en el
avance hacia la prosperidad con justicia social y (2) una filosofía de convivencia, unidad
nacional y soberanía que orientase la definición de una política única para las armas de la
República, concretada en el manejo democrático del orden público y el restablecimiento del
imperio de la justicia, dentro de un marco de garantías para el pleno ejercicio de los
derechos ciudadanos (p. 73 - 76).
 Se trabajaron cuatro escenarios de concertación y negociación: (1) discusión y negociación
bilateral entre Gobierno y M-19 en el campamento de Santodomingo (Cauca); (2) Acuerdos
políticos alcanzados en la Mesa de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional (3 de abril
de 1989) en las que participaban el gobierno, expresiones políticas legales y el M-19 (estuvo
abierto a otras guerrillas que se quisieran incorporar al proceso); (3) Mesas de Análisis y
Concertación (complementarias a las anteriores) que eran un escenario abierto donde
participaban organizaciones y expresiones regionales y sectoriales, que discutieron los temas
sustanciales de un eventual pacto político (sus contenidos se convirtieron en leyes y
decretos) y (iv) la preparación para la construcción de un movimiento político civil, donde se
establecieron compromisos políticos para la participación electoral del M-19 luego de la
desmovilización (p. 76).
 El Eme realizó esfuerzos de reconciliación con la Fuerza pública, asimismo, se reunieron con
las Autodefensas del Magdalena Medio, propiciando su desmovilización en 1992 y aunque
intentaron también con los señores de la droga, fue muy difícil por su propia división y la
apreciación diversa que tenían del proceso de paz (p. 76, 77).
De la negociación con el gobierno a un diálogo con la sociedad: el M-19 buscó adelantar un
intercambio de opiniones con los sectores políticos y, en alguna medida, con la sociedad en
general, donde la discusión giraba en torno a las condiciones exigidas para consolidar una
democracia real y garantizar una paz duradera (p. 77).
  El M-19 tenía en mente construir un consenso político que se tradujera en reformas
constitucionales.
 El mismo esquema utilizado por el gobierno con el M-19 (***), sería el usado en las
negociaciones que se emprendieron después con otros grupos guerrilleros (EPL, PRT, Quintín
Lame, CRS).
 La discusión de temas de carácter político tuvieron otro escenario, pues Pizarro pidió que se
consideraran esos temas en el debate político abierto a partir de la instalación de la Mea de
Trabajo, proponiendo un Pacto Político por la Paz y la Democracia (p. 77 - 80).
De la audacia del líder a una decisión democrática: el inicio dependió mucho de la genialidad de
Pizarro y de su audacia política para aprovechar el respaldo popular y el respaldo militar de sus
compañeros de armas, aprovechando el reconocimiento que tenía en la estructura militar: el
proceso de paz se asumió siguiendo al comandante; sin embargo, luego fue refrendado por toda la
estructura, en parte porque caló la idea de que el fetiche por lo militar no estaba en consonancia
con lo que esperaba el país (p. 80, 81).
El reto de la paz a pesar del incumplimiento: el 2 de noviembre de 1989 se firmó el Pacto Político
entre el M-19, el Gobierno Nacional y la dirección del Partido Liberal, que recogió tanto los
consensos de las mesas de análisis y concertación, como los puntos clave para garantizar una
adecuada reinserción de los guerrilleros y las reformas políticas y sociales necesarias para
fortalecer la democracia (p. 81, 82).
 Sin embargo, fracasó la reforma en el congreso, porque algunos congresistas querían
introducir la no extradición de colombianos enjuiciados, que era inaceptable por el gobierno
por su lucha contra el narcotráfico; el estrepitoso fracaso del Gobierno y del Congreso,
hicieron que calara profundamente la idea de la Asamblea Constituyente para fortalecer la
democracia y la paz. (p. 82, 83).
 El gobierno, de todos modos nunca cumplió algunos puntos del acuerdo: como la Comisión
para estudiar el problema del narcotráfico, el suministro de los nombres de los grupos
paramilitares creados por el gobierno, ni tampoco se aclaró quienes fueron los responsables
del asesinato de Pizarro. (p. 84)
Del triunfo electoral a la dispersión política: ganaron algunos espacios de representación política y
el 2 de abril de 1990 crearon la AD-M19 que contó con participación de sectores de la UP, Frente
Popular, Socialismo Democrático, Colombia Unida, Movimiento Inconformes y otras
organizaciones políticas regionales. En mayo, se lanzó la candidatura presidencial de Pizarro, sin
embargo, sería asesinado el 26 de abril, por lo que la asumió Navarro. Los avances iniciales fueron
positivos y reflejaron el respaldo que la opinión pública le dio a los desmovilizados. Sin embargo, el
apoyo comenzó a decrecer paulatinamente y ya en 1998 solo fueron elegidos tres representantes
(Navarro y Petro), bajando el respaldo electoral al histórico respaldo de la izquierda (p. 85).
 En la transición faltó conciencia de la necesidad de construir partido político con base en los
positivos resultados electorales iniciales: hubo tensión entre los parlamentarios electos del
Eme y Navarro, quien se dedicó a criticar la gestión de sus compañeros en el congreso: no
hubo conciencia de la urgencia de actuar como colectividad política (p. 86).
 Les faltó entender el colectivamente el carácter del poder tradicional y la diferencia entre un
voto de opinión (apoyo a figuras) y la manera concreta como operaba la política clientelista
a través de maquinarias electorales en los procesos electorales: no pudieron responder a
ese desafío. Comenzaron a presentar listas abiertas en vez de una lista unificada, lo que los
llevó de 22 parlamentarios a 1 (p. 87).
 También se produjo una brecha por las dificultades de la reinserción económica: para los
comandantes, que estaban en política, la reinserción no era tan importante, porque su
participación en política en gran medida había resuelto los dilemas del tránsito de la vida
 guerrillera a la vida civil, pero para muchos militantes rasos resultó siendo una gran
dificultad: cuando colapsó la participación de los desmovilizados en política, estos aspectos
se tornaron importantes porque hubo dificultades y demoras para implementar lo pactado
en ayudas económicas, lo que generó una necesidad de renegociar con el gobierno en este
campo. (p. 88).
Rehacer los proyectos personales y construir política desde lo local: en el paso de guerrilleros a
civiles tuvieron un reto muy grande los desmovilizados: rehacer su vida personal; asimismo, otro
reto fue el de construir política desde lo local. Por otra parte, los desmovilizados de los grupos
armados fueron un factor importante para configurar el Polo Democrático Alternativo (PDA) que
agrupa varios sectores de la izquierda democrática. (p. 89).
Resultados del tránsito del M-19 de guerrilla a partido político: si bien no se puede hablar de si fue
un éxito o no el proceso de paz del M-19, si puede indicarse que pese a sus deficiencias tuvo una
gran legitimidad y validez; de hecho, los fracasos posteriores no fueron producto del proceso sino
de la incapacidad para administrar los resultados.
 Hay dos aspectos importantes para resaltar: los resultados producidos por el tránsito del M-
19 a la lucha política legal y el análisis de las lecciones de este proceso. Sobre esto, se debe
indicar que: (1) el proceso de paz significó un cambio de paradigma dentro de la revolución
y los procesos de paz en un país donde se asimilaba la negociación con la rendición, por lo
que el solo hecho de asumir la paz como paradigma de cambio, ya es un logro; (2) las
reformas políticas y constitucionales derivadas de los procesos de paz con el M-19 y otros
grupos permitieron avanzar en la democratización del país y hacer de la nueva constitución
una verdadera carta de derechos para alcanzar la paz; (3) es necesario preparar
adecuadamente el paso de una estructura militar a un partido político porque son lógicas y
culturas distintas, si no se hace así puede llegarse a una pérdida de la cohesión interna y
también problemas de liderazgos; (4) el proceso de paz con el M-19 abrió la puerta a otros
procesos de paz en los años posteriores, por lo que se desprende que es posible y necesario
consolidar la voluntad de paz con todos los alzados en armas; (5) La AD-M19 tuvo
resultados políticos significativos producto de la desmovilización, alcanzando
representación como nunca antes había podido hacerlo la izquierda colombiana, lo que les
sirvió para jugar un papel protagónico en la reforma de 1991, pero tuvieron problemas para
mantenerse en la arena política por no lograr consolidar una estructura partidista con el
arraigo social necesario para hacer frente a la maquinaria de los partidos tradicionales: es
necesario que la fuerza guerrillera que se va a desmovilizar trabaje en la construcción del
discurso y estructura política que le permita sostener una relación positiva con el país y les
permita participar en luchas electorales de largo aliento, sin que con ello pierdan su
identidad; (6) es importante el factor de reinserción económica y social, pues a quienes
dejaron las armas no se les cumplió en este punto de manera adecuada y suficiente: a esto
se sumó la inexperiencia en asuntos de reinserción tanto del gobierno como de los
desmovilizados, que generó una situación crítica en muchos excombatientes; (7) los
acuerdos de paz con actores armados demandan un esquema de favorabilidad jurídica que
incluya medidas que posibiliten el indulto y un esquema de reconocimiento legal de la
organización política resultante, con capacidad de participar en eventos electorales: la
lección es que se requiere una normalización jurídica mediante métodos transicionales que
facilite el ejercicio político de quienes quieren dejar las armas, que al tiempo, debe dejar la
puerta abierta a una salida de reconciliación con aquellos sectores en los cuales más se
empecinó la confrontación bélica; (8) toda transición de un grupo guerrillero a un partido
político legal plantea dilemas de seguridad porque se debe garantizar la vida de los
desmovilizados haciendo frente a quienes quieran atentar, en el caso del M-19, pese al caso
 de Pizarro, los más afectados fueron los desmovilizados que eran ciudadanos común y
corrientes, por lo que como lección, se requiere analizar en las negociaciones a fondo el
tema de seguridad y buscar los mecanismos más óptimos para proteger la vida de los
desmovilizados; (9) se debe garantizar la sostenibilidad del acuerdo de paz, lo cual puede
lograrse (i) materializando el acuerdo mediante una ley o reforma constitucional para que
no quede al vaivén del oleaje político, (ii) construyendo una fuerza política que logre
defender dichos cambios o reformas políticas y pueda profundizarlos, (iii) construyendo un
régimen político de transición que aguante las debilidades e inexperiencias de las fuerzas
nacidas del proceso de paz: un régimen de favorabilidades que garantice unos mínimos de
poder aún en los peores fracasos electorales, (iv) a través de comisiones de seguimiento al
proceso de paz y los acuerdos, que tengan fuerza suficiente para exigir a las partes, y en
especial al gobierno, cumplir con lo acordado.
VARGAS VELASQUEZ, Alejo, “La primera Política Pública de Paz (Gobiernos de Virgilio Barco y César
Gaviria)”, Capítulo 4, La Política Pública de Paz, Seguridad y Defensa de la Constitución de 1991
hasta el Gobierno Duque, Bogotá, agosto 2019
Capítulo 4. La primera Política Pública de Paz (Gobiernos de Virgilio Barco y César Gaviria)
Sobre el sistema político colombiano: El sistema político en Colombia está caracterizado por una
coexistencia entre elementos tradicionales y elementos que se consideran modernos. Esto no
implica que se presente una tensión o contradicción entre tradición y modernidad, sino más bien
un recurrente proceso de acomodación de elementos modernos en el seno de prácticas
tradicionales. Por ejemplo: El surgimiento de los partidos políticos correspondió a lo que se podría
considerar una idea moderna (la posibilidad para los ciudadanos y el pueblo de organizarse en
colectividades que expresaran identidades ideológicas). Esta idea de partidos terminó
acomodándose en la estructura tradicional de tipo caudillista y gamonalista.
 Este peso de los liderazgos, antes que de los programas, como mecanismo estructurador del
partido, posibilitó posteriormente la estructuración de redes clientelistas que a partir del
Frente Nacional se transformarán en el principal y casi único mecanismo de reproducción
política de los partidos. De esta forma, se ha manifestado en la mezcla de sociabilidades
políticas modernas y tradicionales cuya mejor expresión es el clientelismo.
El gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-90):Fue elegido a nombre del Partido Liberal, ya
de nuevo unificado después de la división que en los anteriores comicios se había presentado
entre el candidato oficial, Alfonso López Michelsen y el disidente Luis Carlos Galán, que había
facilitado la elección presidencial de Belisario Betancur.
 Intentó enfrentar el conflicto armado interno con su política de “mano tendida y pulso
firme”. Algunas de las medidas y acontecimientos fueron:
(1) El PNR se modifica sustancialmente, entre otras razones por la intención de tomar
distancia de la política de paz del anterior gobierno. Se buscó desplazar el protagonismo de
la relación 'gobierno-guerrilla' a la relación 'gobierno-comunidad' como forma de bajarle el
perfil político a la guerrilla.
(2) Ruptura de la tregua con las FARC que este gobierno había heredado del anterior,
después de una emboscada que adelanta esta guerrilla contra miembros del Batallón
Cazadores en San Vicente del Caguán.
(3) El M-19 realiza el secuestro del dirigente del Partido Conservador Álvaro Gómez Hurtado,
y gracias a la intervención de una comisión de ‘notables’ para acordar su liberación, se
formuló y llevó adelante la primera política de terminación del conflicto armado o de
negociada exitosa, hasta ese momento, con organizaciones guerrilleras, denominada
‘Iniciativa para la Paz’.
El contexto internacional
A finales de los años 80s: La guerra fría llega a su fin. Colapsan los regímenes políticos que se
autodenominaban socialistas, lo cual lleva al derrumbe de ese bloque y al inicio de una serie de
procesos de transición a la democracia liberal y la emergencia de los modelos económicos
conocidos como ‘neoliberales’.  
En latinoamericana: ocurrió una rápida solución de los conflictos armados, especialmente en
Centroamérica. Fue progresiva aunque con notables diferencias en sus consecuencias. Por
ejemplo: En 1992 se firman los acuerdos de Chapultepec que finalizaban la guerra civil de El
Salvador, en 1996 se firman los acuerdos de paz en Guatemala tras un genocidio contra indígenas.
Paradójicamente, en 1994 nacía al sur de México la rebelión del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional, demostrando que estaban surgiendo nuevos paradigmas de lucha como el indigenismo o
el alter-mundismo.
La situación política y estratégica interna: Durante el gobierno de Barco, aunque no estuvieron
exentas de conflicto las relaciones del ejecutivo con las instituciones militares, no fue como
durante el gobierno de Betancurt. Barco afrontó la confrontación más aguda de narcoterrorismo
llevada a cabo por el grupo de “Los Extraditables”, lo cual hizo que el narcotráfico fuera
considerado la principal amenaza a la seguridad nacional y la llamada ‘guerra contra el
narcotráfico’ fuera considerada como la prioridad. En su mandato se produjeron los mayores
magnicidios y una oleada de ataques terroristas. Además, se hace presente a partir de esa época y
de manera creciente el fenómeno del sicariato juvenil como un mecanismo usado por los
narcotraficantes para su ‘arreglo de cuentas’ que posteriormente se va a generalizar.
 El principal desafío de seguridad lo planteó el narcotráfico y el paramilitarismo, casi siempre
en una alianza funcional. Lo cual explica, además de la presión de Estados Unidos al
respecto, que en el último año del gobierno Barco, los militares fueran de lleno involucrados
en la lucha contra el narcotráfico. Ejemplo: se creó el Cuerpo Especial Armado de la Policía,
conocido como Cuerpo Elite, destinado a combatir los escuadrones de la muerte, las
organizaciones paramilitares y las organizaciones del narcotráfico.
 Los grupos guerrilleros a finales de los 80s –especialmente FARC y ELN-, mostraron en el
largo plazo un crecimiento sistemático y continuado y un proceso de expansión en todo el
territorio nacional.
 En 1990 se crearon las brigadas móviles del Ejército, cuyo propósito fue enfrentar a la
subversión comandadas por un brigadier general y formadas por soldados profesionales y
tres batallones de contraguerrilla, están equipadas con armamento ligero sofisticado y
apoyadas con helicópteros. 
La formulación de la “Iniciativa para la Paz”: En septiembre de 1988 formula su propuesta de
política pública de paz conocida como ‘La Iniciativa para la Paz’, que fue producto de un proceso
de formulación por los equipos del Gobierno, retomando las experiencias del pasado y de otras
latitudes. Inspirando su política de reconciliación en la misma política de “Mano tendida y pulso
firme”
 La reforma constitucional en el marco para la reconciliación: Se convierte en un escenario
adecuado de convergencia para la reconciliación nacional.
 El gobierno propone una consulta popular para reformar la constitución: (1) Buscaba
construir una democracia participativa con justicia social. (2) Recoge en su mayoría las
aspiraciones de los diferentes sectores y (3) De la discusión y debate de esta propuesta, sale
el marco institucional y político para la nueva Colombia.
Lineamientos generales: (1) Los alzados en armas deben mostrar voluntad de paz. (2) Se deben
suspender las violaciones de derechos humanos y terrorismo. (3) Dialogo directo para acordar
procedimiento de la reincorporación. (4) Audiencias para recoger opiniones sobre reajuste
institucional: Voceros del grupo (que no pueden estar al margen de la ley) pueden presentar sus
propuestas al Congreso de la República, si este lo considera conveniente. (5) Indulto para quienes
cesen definitivamente acciones subversivas: Una vez culmine el proceso de reincorporación se
concederá el indulto. (6) Diálogos regionales: Establecer mecanismos de coordinación institucional
para adoptar medidas y recomendaciones regionales. (7) Levantamiento del Estado de Sitio: Una
vez culminados los procedimientos de la iniciativa, y dado que esta reestablecerá el orden público,
se levantará el Estado de Sitio impuesto desde 1984. (8) No se suspende la lucha contra el
terrorismo y contra quienes persisten en la subversión. (9) Todos deben aportar a la iniciativa:
Invitar a todos los sectores a realizar sus comentarios y recomendaciones. (10) Realismo y
esperanza: Tener en cuenta las dificultades que presenta. (11) El Gobierno no modificará el
mandato del pueblo.
Fases de la iniciativa:
Fase 1 – Distensión: Lograr un ambiente de entendimiento con los grupos en armas para que
demuestren su voluntad de paz. Consiste en: (1) Manifestación de voluntad de reconciliación; (2)
Dialogo directo; (3) Audiencias y designación de voceros para dialogar en torno al ajuste
institucional; (4) Los procedimientos acordados comprometen a los grupos armados; (5)
Presentación de Proyecto de Ley sobre Indulto y (6) Coordinación de la iniciativa. 
Fase 2-Trasición: Transito a la normalidad institucional y el regreso a la democracia de los grupos
en armas. Consiste en: (1) Garantías reales y específicas; (2) Coordinación de entidades públicas y
privadas para la ubicación de los reinsertados; (3) Cese de operaciones subversivas de los grupos
en armas y ubicación temporal; (4) Reincorporación sin armas y municiones. (5) Creación de los
Consejos Regionales de Normalización Y (6) Provisión de atención básica en las zonas acordadas
bajo la coordinación de los Consejos Regionales.
Fase 3-Reincorporación definitiva: Reintegración plena de los alzados en armas, junto a estímulos y
garantías para la participación política. Consiste en: (1) Indulto; (2) Garantizar medios para la
participación política; (3) Medidas de asistencia económica temporal y (4) Medidas de protección
del derecho a la vida.
Diálogos regionales: Se dirigirán a las causas de la violencia y deben asumir responsabilidad en la
búsqueda de soluciones. Los procedimientos y acciones: (1) se realizan simultáneamente a las
fases de la iniciativa; (2) Gobierno establece mecanismos para la acoger y tramitar las soluciones a
casos específicos de violencia regional; (3) El gobierno facilitará los diálogos y se buscará
cooperación con la Procuraduría General.
Termino para culminar la iniciativa: El desarrollo de la iniciativa debe completarse antes que se
inicie el próximo proceso electoral.
 Las conversaciones con el M-19: Liderado por Calos Pizarro, se somete a la Iniciativa por la Paz.
Critica del M-19 a la iniciativa:
“La propuesta inicial del gobierno Barco era poco menos que un itinerario de desmovilización, sin
mayor contenido político. En la Cumbre de Usaquén el Movimiento, en cambio, planteó una
propuesta de negociación eminentemente política. Se puede decir que la hoja de ruta que
finalmente se asumió para la negociación de paz fue el resultado de la confluencia de los dos
aportes: el del gobierno y el del grupo guerrillero…la iniciativa de paz del gobierno y la iniciativa de
la guerrilla. La iniciativa de Barco era muy procedimental, y en el proceso mismo las dos se fueron
fundiendo.”
Desde la perspectiva del M-19, el proceso se trabajó en 4 escenarios de concertación y
negociación: (1) Discusión y negociación bilateral entre el gobierno y el M-19. (2) Acuerdos
políticos, que se alcanzaron en la Mesa de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional, en la
cual participaron expresiones políticas legales, el gobierno y el M-19. Estuvo abierto a la
participación de otras guerrillas que quisieran incorporarse al proceso. (3) Mesas de Análisis y
Concertación, complementarias de la Mesa de Trabajo por la Paz, donde participaron
organizaciones y expresiones regionales y sectoriales que discutieron los temas sustanciales de un
eventual pacto político, cuyos contenidos se convertirían en leyes de la República o decisiones del
Ejecutivo. (4) Preparación para la construcción de un movimiento político de carácter civil y
compromisos políticos para la participación electoral del M-19 después de la desmovilización.
Resultados producidos:
Los procesos de paz exitosos de finales de los 80s conllevaron la desmovilización de los grupos
guerrilleros M-19, el sector mayoritario del EPL, el PRT, el Quintín Lame y posteriormente con la
misma política, ya en el siguiente gobierno de César Gaviria, la Corriente de Renovación Socialista.
Negociaciones con un acuerdo de cese al fuego previo y unilateral por parte de los grupos
guerrilleros y en zonas de seguridad previamente definidas.
 Gobierno de Cesar Gaviria (1990-94): Busca dar un cambio en relación con las Fuerzas Armadas,
inicia su gobierno con políticas bastante más claras, y parece apuntar a un control civil del orden
público por primera vez en el país, asumiendo la responsabilidad que le compete al Estado en el
manejo de estos asuntos
 En relación con el Plan Nacional de Rehabilitación, Reconciliación y Normalización (PNR),
este continua pero con mucha menor importancia, con cambios en su enfoque y los
consejos de rehabilitación se minimizan
 La propuesta de Estrategia Nacional contra la Violencia reunió los elementos centrales para
posibilitar la aclimatación de negociación de la paz y dar unos primeros pasos hacia una
nueva concepción de seguridad democrática: monopolio de las armas por las Fuerzas
Armadas, solución política al conflicto armado con la guerrilla, protección de los Derechos
Humanos, presencia estatal en las regiones, Justicia imparcial y mayor descentralización.
 Continuó y concluyó los procesos de conversaciones iniciados por el anterior e hizo un
intento -que terminó fracasando- de estructurar un proceso de negociaciones en el exterior
–Venezuela y México- con la denominada Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar –CGSB-
(agrupaba a las FARC, ELN y EPL). 
Contradicciones en torno a la búsqueda de la paz: (1) El día de la elección de la Asamblea Nacional
Constituyente, se produce el bombardeo por parte de las Fuerzas Armadas de ‘casa verde’ en el
municipio de Uribe (zona de distensión de hecho en la cual se suponía estaba situado el
Secretariado de las FARC y a donde viajaban los emisarios del gobierno y/o de la sociedad). Esto
produce una contraofensiva militar de la CGSB y llevó al Ministro del Interior de la época a
plantear públicamente que el gobierno estaba dispuesto a conversar ‘sin condiciones’, lo cual
significó en la práctica un cambio del modelo de negociar con cese al fuego unilateral previo por
parte de las guerrillas y pasó a al modelo de negociación en medio de la confrontación armada
que prevaleció hasta el gobierno de Andrés Pastrana. Inicialmente se van a adelantar
conversaciones en Cravo Norte, luego en Caracas y posteriormente en Tlaxcala.
 Estas conversaciones marcaron un cambio fundamental en la posición del ELN de no hablar
con ningún gobierno, aunque por primera vez va de manera formal a estos escenarios, es
más por la importancia estratégica que para el ELN tiene la unidad del movimiento
guerrillero. Su idea era probablemente más la de dificultar cualquier avance en las
conversaciones, que una apuesta seria a las posibilidades de la vía negociada. La operación
militar del ELN contra el Presidente del Senado fue la causa por la cual se suspendió la ronda
de Caracas.
(2) Una vez fracasan las conversaciones de Tlaxcala se inicia lo que se conoció como la ‘guerra
integral’, que expresa la intensión de enfrentar a la guerrilla no solamente en la dimensión militar
y teniendo como eje central la búsqueda de la bandolerización simbólica de la guerrilla, para
restarle legitimidad. Hay un esfuerzo por quitarle el carácter político a la guerrilla, por
deslegitimarla ante la sociedad y aislarla.
  Se produce en este gobierno la desmovilización de un sector de los grupos paramilitares
(Puerto Boyacá y Córdoba), siendo la primera experiencia en este sentido.
 La participación internacional se intensifica, no sólo en la función de garantes de los
acuerdos con las distintas guerrillas, sino acudiendo a la figura de ‘países huéspedes’ de
conversaciones y de ‘testigos internacionales’ de las mismas, en los casos de Caracas y
Tlaxcala entre el Gobierno y la Coordinadora Guerrillera. 
Constituyente de 1991: La cuestión era entonces, cómo modernizar las instituciones.
 Fue producto de la confluencia de una serie de factores: el período del narcoterrorismo de
los llamados ‘los extraditables’, los procesos de negociación exitosa con los grupos
guerrilleros M-19, EPL, Quintín Lame y PRT (Partido Revolucionario de los Trabajadores); el
contexto internacional de terminación de la guerra fría y hundimiento de los llamados países
socialistas de Europa Oriental; la convicción en las elites políticas que había necesidad de
acudir a métodos extra-institucionales para una reforma de la Carta Política pues la única vía
existente, la del Congreso era sistemáticamente obstruida; y la séptima papeleta propuesta
por sectores estudiantiles universitarios que igualmente buscaban salidas.
 Concebido entre los diversos sectores: partidos Liberal y Conservador, la Alianza
Democrática M-19, las minorías étnicas, políticas y religiosas.
 La Constitución del 91 introdujo el Estado Social de Derecho, mecanismos para su defensa
como la acción de tutela y las acciones populares, la democracia participativa como
complemento de la representativa, el tránsito del modelo de justicia inquisitiva al acusatorio
con la creación de la Fiscalía, la prohibición de la reelección presidencial, se creó
nuevamente la figura del Vicepresidente, se modificó la composición y el origen de las dos
cámaras del Congreso, la independencia de los organismos autónomos y ramas del Estado al
establecer mecanismos para elegir la Junta Directiva del Banco de la República y la Corte
Constitucional.
 Con la Constitución de 1991 se inicia un proceso de atomización de la representación
política, asociado esto de una parte a la crisis de credibilidad en los partidos tradicionales y
de otra a la favorabilidad que la Constitución abre para crear movimientos políticos o grupos
de ciudadanos que puedan presentar listas a las Corporaciones Públicas. Esto produjo una
alta fragmentación de la representación política (cerca de 80partidos con personería jurídica
llegamos a tener en los 90s) lo cual llevó a que progresivamente se fueran promoviendo
mecanismos legales para forzar la re-agrupación política.
 Conclusión: Evidencia no sólo la formulación por primera vez de manera expresa de una política
pública de paz que jugó un papel fundamental para orientar los procesos de construcción de
acuerdos de paz con cinco organizaciones insurgentes.
 Reitera el influjo positivo que conllevó la terminación de la Guerra Fría, no sólo por el
impacto del colapso del llamado ’socialismo real’ en las organizaciones insurgentes, sino
adicionalmente por la influencia sobre las elites políticas y económicas, para encontrar
opciones de cambio dentro del marco de la institucionalidad.
Pizarro, E. (2017). Cambiar el Futuro. Bogotá: Grupo Editorial Randon House. Capítulo 5. César
Gaviria (1990-1994): los acuerdos de paz con el PRT, el EPL, el MAQL y la CRS. pp. 179- 234.
Temario: contexto nacional (cansancio de la guerra) e internacional (caída de la URSS,
negociaciones en Centroamérica) generan una política proclive a la paz; asesinato de nuevos
líderes asciende a Gaviria; los procesos de desmovilización del PRT, EPL y MAQL en la plataforma
de negociación del M19 tras su desmovilización; la séptima papeleta y la constituyente como un
cambio en el régimen político; los desencuentros entre gobierno y FARC y la autoexclusión de
FARC de la constituyente; declive de la AD-M19 por la fragmentación y falta de unidad política, así
como de otros partidos surgidos tras la desmovilización; ajustes a la iniciativa de paz de Ramiro
Bejarano en las conversaciones con EPL, ELN, FARC; escisión del UC-ELN y la desmovilización de la
CRS.
Introducción: En 1990 habían sido asesinados los liderazgos políticos renovados por el asesinato
de Galán, de Pizarro y de Bernardo Jaramillo, lo que generó una profunda frustración de la
sociedad, que se manifestó en la amplia abstención electoral, que alcanzó la cifra de 57,5%. En
estas elecciones, también destacó la amplia votación que obtuvo la izquierda, pues Navarro
obtuvo 754.740 votos que fue más del doble de la obtenida por Jaime Pardo Leal 4 años atrás (p.
179).
 El congreso estaba dominado por el Partido Liberal (60%) y junto con el Conservador
sumaban más del 90% de la representación, teniendo una escasa representación el PCC y la
UP; sin embargo, con la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) se disolvieron las dos
cámaras legislativas bajo el argumento que no reflejaban la realidad política del país tras la
desmovilización guerrillera (p. 180).
 La ANC aprobó la celebración de nuevas elecciones, en las que, aun cuando los partidos
tradicionales siguieron predominando, sus mayorías se redujeron y por primera vez en la
historia de Colombia hubo representación política amplia y plural (p. 181).
 El PND de Gaviria, así como su intención de mantener la base de negociación con el M-19,
mantuvo el ideario político que lo guiaba al inicio de su mandato: "la revolución pacífica".
Sus primeros resultados fueron la desmovilización de 4 de 6 integrantes de la CGSB y la
CP91.
Situación internacional: el contexto internacional de Gaviria fue muy ambivalente: se vio
favorecido por el fin de la guerra fría, que tuvo una influencia importante en el éxito de los
procesos de paz tanto en Colombia como en América Central pero también tuvo una dificultad y es
que dejó a EUA como única potencia hegemónica, que terminó por agravar la vulnerabilidad del
país ante el crecimiento de los carteles de drogas ilícitas, lo que redundó en una "narcotización" de
la agenda norteamericana en Colombia (p. 181).
 El contexto político en Centroamérica, como la pérdida de las elecciones del FSLN en
Nicaragua y la negativa del gobierno de Bush a apoyar la lucha contrainsurgente en
Centroamérica, generaron una necesidad de negociación del FMLN y de otras guerrillas
centroamericanas, por la inviabilidad de la guerra para las partes confrontadas,
concretándose en el Acuerdo de Chapultepec de 1992. Esto en Colombia generó la
necesidad de buscar relaciones de cooperación sur-sur, al evidenciarse la asimetría con los
países del Norte, también en este periodo se restablecieron relaciones consulares con Cuba
(p. 181 - 184).
Continuidad y logros: Gaviria heredó un proceso de paz que había tenido como primer logro la
desmovilización e integración política del M-19. Al decidir mantener el equipo y modelo de
negociación tomó una decisión acertada, pues permitió el tránsito armónico entre las
administraciones y fue esencial para el logro de los acuerdos de paz con el sector mayoritario del
EPL, MAQL, el PRT y la CRS, pues éste no era solamente un modelo exitoso de negociación sino
una auténtica "escuela de negociadores" (pp. 184, 185).
 Sin embargo, el cambio de directriz de negociación iniciado por Jesús Antonio Bejarano y
ahondado por Horacio Serpa en las negociaciones con la CGSB en Tlaxcala y en Caracas,
constituiría un grave retroceso con consecuencias negativas para el futuro de las
negociaciones de paz: negociar en medio de la guerra (p. 185).
 La coyuntura reformista también fue un rasgo significativo de estos acuerdos de paz
exitosos, pues este eje estratégico consiguió logros sólidos: el incentivo a los guerrilleros de
participar en el rediseño institucional activamente y la construcción de un avanzado marco
 de derechos humanos y una ampliación de los mecanismos de participación ciudadana (p.
186).
 La ANC abrió las puertas para una convergencia entre la voluntad de paz de las guerrillas y la
decisión de ampliar los canales de participación política, lo que redundó en una de las
principales raíces del éxito del proceso de paz; así como el fracaso de la Cumbre Política y de
la Comisión Preparatoria de la Reforma Institucional fue en su momento una de las raíces de
la frustración de las negociaciones durante el gobierno de Betancur y el de Barco.
Los procesos de paz con el PRT, EPL y MAQL
El PRT: las armas al mar Caribe. Nace en 1982 impulsado por la Tendencia Marxista-Leninista-
Maoísta (TMLM), que surgió tras una fractura del maoísmo en Colombia en 1974 por su oposición
al traslado de dirigentes obreros, estudiantiles y del magisterio a las filas del EPL, por considerar
que esa decisión debilitaba el trabajo popular urbano.
 El PRT tuvo una activa presencia en el movimiento social y sindical de algunas regiones del
país y si bien tuvo en sus inicios una postura radical, en muy corto tiempo pasó a posturas
reformistas (p. 187).
 Fue el segundo grupo en desmovilizarse después del M19. Tras la desmovilización del M19 y
la simpatía que obtuvo de la población y el rechazo de la lucha armada, hicieron que el PRT,
el EPL y el MAQL se reunieran con Rafael Pardo y dieran inicio al proceso de paz,
adhiriéndose a la iniciativa de paz de Barco.
 En el caso del PRT, la decisión de dejar las armas y la promesa de la realización de la ANC
permitieron que la negociación fuera rápida (p. 187).
 El 18 de diciembre de 1990 el Gobierno Nacional y el PRT suscribieron una Declaración
Conjunta en Don Gabriel, Ovejas (Sucre), donde acordaron que la dejación de armas se
llevaría a cabo antes de la iniciación de las sesiones de la ANAC, y que estas serían
entregadas a miembros de una comisión especial de la Constituyente. Esta comisión, para su
destrucción estableció arrojarlas al mar Caribe con la presencia de miembros del gobierno
nacional y del PRT (p. 188).
 También se instauró una comisión de veeduría para el desarme, que actuó como garante de
todos los compromisos pactados en el acuerdo; ésta se denominó Comisión Bilateral para el
Seguimiento a los Compromisos Establecidos por las Partes, compuesto por el consejero de
Paz y un delegado del PRT.
 El PRT participó en la ANC con su máximo dirigente como delegado (José Matías Ortíz), el
único que tuvo esta organización armada en sus 9 años de existencia (p. 189).
EPL: las armas a discreción de la Asamblea Constituyente: fue un proceso de paz sin precedentes,
pues mientras los mandos medios y el grueso de militantes de base decidieron firmar la paz, un
sector minoritario encabezado por la cúpula dirigente y los miembros fundadores sobrevivientes
decidieron continuar en armas. Esto llevó a que el grupo disidente, en asocio con las FARC llevara a
aniquilar a los desmovilizados del EPL en Urabá agrupados en el movimiento Esperanza, Paz y
Libertad, hasta la muerte de "Megateo".
 En el XI Pleno del Comité Central de 1989, habían planteado que solo el triunfo
revolucionario garantizaría la paz; sin embargo, también reconoció que se podían hacer
acuerdos para contrarrestar la violencia de las clases dominantes: buscaron desarrollar
iniciativas de diálogo y cese al fuego sin renunciar a mantener un plan militar, cambiando su
táctica operativa. Hicieron énfasis en que, si firmaran un acuerdo, no cambiaría la vida
revolucionario sino que tomaría en cuenta que la guerra admite tanto combate militar tanto
como confrontación política, o sea, usar las negociaciones como recurso táctico (pp. 190,
191).
  Con lo acontecido con el M19 y el amplio descontento social hacia la guerra, comienza a
perfilarse la posibilidad de buscar un camino diferente a la lucha armada, por lo que se
crearon dos posturas: la de los partidarios de continuar la lucha armada en el seno de la
CGSB y la de los partidarios de transitar a la acción política, que lentamente alcanzó las
mayorías (p. 191).
 Tras la firma del preacuerdo de paz en 1991, la comandancia del EPL convocó la IV
Conferencia Nacional de Combatientes en Juan José (Córdoba) para aprobar un documento
que sirviera de base para el acuerdo final y el desarme (p. 191). Al término de la reunión se
designaron los dos delegados del EPL para la ANC mediante sistema de tarjetón y voto
secreto, siendo elegidos Jaime Pardo y Darío Mejía 8p. 192).
 El 29 de enero llegaron a Juan José los delegados del gobierno para concluir el acuerdo de
paz; este acuerdo fue similar al pactado con el PRT y con el que firmó con MAQL: (1)
representación del EPL en la ANC, (2) promoción del proceso de paz y protección política de
los guerrilleros sin armas; (3) legalización del nuevo partido político, (4) planes de desarrollo
regional, (5) reinserción de combatientes y otras, logrando el texto final el 15 de febrero de
1991 (p. 192, 193).
 Las bases del EPL se desmovilizaron bajo el lema "armas a discreción de la ANC".
El Quintín Lame y el Consejo Mundial de Pueblos Indígenas: la decisión del MAQL de firmar el
Acuerdo de Paz en 1991 comenzó en julio de 1988 en un comunicado en el cual consignó su
propuesta de paz bajo 3 demandas de carácter regional: (1) desmilitarizar zonas indígenas y
campesinas por parte de la fuerza pública y los propios guerrilleros, (2) un acuerdo político con
participación de todas las fuerzas sociales de la región y (3) un proyecto de desarrollo regional que
tuviera en cuenta a toda la población caucana (p. 193).
 Fue por la ausencia de interés del gobierno, que estaba de lleno en negociaciones con el M-
19 que las negociaciones solo pudieron iniciar a mediados de 1990, primero en Bogotá y
luego en Jambaló (Cauca).
 El acuerdo entre el Gobierno y el M-19 se firmó el 27 de mayo de 1991 en el Campamento
de Pueblo Nuevo en Caldono (Cauca) con varios ejes en común que los suscritos con el PRT y
el EPL, salvo porque se enfocaban en comunidades indígenas y sus derechos.
 El proceso de desarme, en este caso estuvo a cargo de la Confederación de Iglesias
Evangélicas y se llevó a cabo el 31 de mayo de 1991 en Pueblo Nuevo, Caldono, donde 150
integrantes del MAQL entregaron sus armas, teniendo e, como veedores a integrantes del
Consejo Mundial de Pueblos Indios, quienes posteriormente fundieron las armas. El MAQL
participó en la ANC con Alfonso Peña Chepe, Lorenzo Muelas y Francisco Rojas (p. 194).
De la séptima papeleta a la Asamblea Constituyente: En 1989, el ministro de gobierno Carlos
Lemos decidió archivar el proyecto de reforma constitucional que se debatía en el congreso y el
referendo posterior, incluyendo los acuerdos con el M-19 por la introducción a última hora de un
"mico" que prohibía la extradición. Sin embargo, de manera imprevista resucitó el tema de la
reforma constitucional cuando el movimiento estudiantil impulsó la séptima papeleta en las
elecciones del 11 de marzo de 1990, junto a las otras 6 que debían definir los miembros del
senado, cámara, asambleas, consejos, jal y alcaldes (p. 195).
 La séptima papeleta proponía una reforma constitucional mediante la convocatoria de una
asamblea constituyente, pese a que este mecanismo no estaba previsto en la constitución.
La Registraduría se negó a contar los votos o emitir papeletas por lo que Santos, como
subdirector de El Tiempo imprimió miles de papeletas para que el movimiento estudiantil le
enseñara a la gente a hacer sus propias papeletas. Tras cerrar las votaciones, los estudiantes
hicieron un recuento informal sumando más de 2 millones de votos, por este hecho Barco
expidió el Decreto 927 del 3 de mayo de 1990 que ordenó a la Registraduría a contar los
 votos. En un fallo histórico, la CSJ declaró exequible el decreto y tras ello, se contabilizó la
abrumadora mayoría del Si, haciéndose posteriormente la ANC (p. 196).
 El 2 de agosto de 1990, Gaviria estableció mediante Decreto 1926 del 24 de agosto de 1990
los temas acordados para discutir en la ANC, los requisitos para ser miembro y el número de
constituyentes: 60 por votación directa y 2 cupos adicionales para guerrilleros incorporados
en el proceso de paz. Con ponencia de Fabio Morón se declaró exequible la
constitucionalidad del decreto pero inexequible la limitación temática, lo que abrió las
puertas a la reforma total de la constitución de 1886, bajo la tesis de que no se podía limitar
por decreto los alcances de una asamblea originada en el constituyente primario,
eliminando además el control constitucional a posteriori, del texto aprobado por la ANC (p.
197)
 Como ninguna fuerza política logró la mayoría absoluta, se tuvo que conformar una
presidencia colegiada que no tuvo precendentes en el país, constituida por Navarro, Horacio
Serpa y Álvaro Gómez; además de ello, se creó la necesidad de crear consensos amplios y
plurales (p. 198, 199).
 El conflicto no se detuvo durante este periodo, de hecho, el día que se estaban eligiendo a
los constituyentes el gobierno ordenó el bombardeo de la sede del Secretariado de las FARC
en Uribe (Meta), incluso, pese a ello, los guerrilleros iban a aceptar sentarse en la ANC, pero
a Gaviria le hizo falta visión, ofreció un número de cupos ofensivo, que era insignificante
comparado con las curules del M-19, y si bien las FARC no aspiraban tener tantos (pedían 10
para ellos y otros 10 divididos entre el ELN y la disidencia del EPL), sintieron que no les
estaban dando una participación debida y adecuada (p. 199, 200).
 Para el Gobierno, la petición de las FARC era insostenible por dos razones: porque
pretendían participar sin previamente haber dejado las armas y porque los cupos los exigían
sin que pasara previamente un proceso electoral, lo que rompería los precarios equilibrios
internos de la ANC a favor de la izquierda, que quedaría con mayorías sólidas. Ello sin perder
de vista que en la conferencia guerrillera de 1990 en Uribe, las FARC había comenzado su
ofensiva aumentando sus frentes e impulsando un ejército único y no era creíble que
dejaran las armas (p. 200).
Elecciones legislativas de Colombia de 1990: el día de la aprobación de la nueva constitución, se
disolvió el congreso (4 de julio de 1991), convocando elecciones el 27 de octubre de 2019 para
elegir a sus nuevos integrantes. Sin embargo, se hizo una prohibición polémica, que consistió en la
prohibición expresa de que los constituyentes participaran en el nuevo congreso; esto generó que
los partidos tradicionales pudieran retornar al congreso y adelantar una contrarreforma
constitucional que afectaría en los años siguientes la integridad y armonía de la constitución.
Además de lo anterior, Navarro no solo aceptó las inhabilidades, sino que creó las nuevas listas de
senado y cámara de manera arbitraria e inconsulta, generando un gran malestar interno que
produjo la ruptura del movimiento dos años después: nunca actuaron como colectividad y pese a
su enorme éxito inicial, perdió identidad y peso político (p. 201 - 204).
 La persistencia del conflicto armado no solo generó una dificultad para construir un polo de
izquierda democrática, porque se asociaba la izquierda con la guerrilla, sino que también
afectó la capacidad de los grupos guerrilleros con raíces regionales importantes para
transitar a la acción política (p. 205).
 La experiencia de la coalición del M-19 demostró que no solamente las restricciones del
sistema o la represión obstaculizan la formación de "terceras fuerzas" en el país [sino que]
incluso en los escenarios más propicias si no se sabe administrar el capital político, puede
perderse pese a un explosivo éxito inicial (p. 206).
  A diferencia de otros partidos en latinoamérica, el AD-M19 estaba muy confiado de su
ascenso al poder y desarrolló un precario movimiento "desde arriba": los resultados iniciales
de Navarro le hicieron creer que su elección como nuevo presidente en 1994 era un hecho y
por ende descuidaron la construcción de bases locales y regionales y la construcción
partidaria (pp. 206, 207).
 El AD-M19 tampoco supo integrar cuadros políticos distintos a aquellos que venían de sus
filas, entendiendo que el liderazgo se había ganado en el campo de batalla: muchos
simpatizantes buscaron incorporarse en las filas del movimiento pero encontraron barreras
de entrada difíciles de superar (p. 207).
 Una vez en la arena política nacional, fueron incapaces de desarrollar una propuesta
alternativa coherente y creíble: una personalidad política propia, lo que produjo la
impresión de que el movimiento rebelde había sido cooptado por el establecimiento (p.
207).
 El AD-M19 fue permeada por la cultura política dominante del país, por lo que los escasos
mecanismos participativos que gestó terminaron siendo subordinados a los mecanismos de
dirección verticalista propios de la guerra y del individualismo imperante en el entorno
político: mantuvieron un liderazgo caudillista en vez de emprender la construcción de un
partido moderno (pp. 207, 208).
 Hay dos factores ligados a los procesos de desmovilización de grupos armados que pueden
impactar negativamente en el tránsito de las armas a la política: (1) las limitaciones propias
de las políticas de reinserción por las necesidades económicas de los militantes de base, que
llevan a que estos privilegien la lucha por supervivencia en detrimento de la participación
política y (2) la reinserción existencial, pues el reestablecer lazos de identidad, afecto y
sociabilidad de los integrantes en ocasiones es muy complicado (p. 208, 209).
La ausencia de las FARC y el ELN: un grave error histórico: dado que ambas organizaciones
agudizaron sus acciones militares y como resultado contribuyeron al fortalecimiento del
paramilitarismo, se agravó la guerra y que el Gobierno generó acciones que arrastró a las guerrillas
a escalar el conflicto, como el bombardeo de Casa Verde, que fue interpretado por muchos como
similar al ataque de Marquetalia, que, en vez de reducir a la guerrilla, le generó las ganas de luchar
con mayor capacidad de desestabilización (p. 210).
Caracas y Tlaxcala: Jesús Antonio Bejarano asumió como Alto Consejero de Paz en reemplazo de
Pardo y tenía una tarea difícil: buscar la paz después de lo ocurrido en Casa Verde, sin embargo,
las condiciones se dieron tras la toma de la Embajada de Venezuela por un comando integrado del
ELN, el EPL y las FARC; si bien en un principio el gobierno no quería negociar, la intermediación de
Alvaro Leyva, Jesús Carvajal, Rafael Serrano y Hernán Motta, permitió que el Gobierno aceptara de
mala gana la reunión exploratoria (p. 211). La reunión exploratoria se dio en Cravo Norte el 15 de
mayo de 1991 (pp. 211, 212).
Replanteamiento de la iniciativa de paz: las partes acordaron iniciar un nuevo esfuerzo de paz en
Venezuela bajo los auspicios del presidente Carlos Pérez; aquí participaron los tres grupos que
quedaban de la CGSB (EPL, ELN, FARC), sin embargo, la diferencia entre estos grupos hizo que
finalmente fracasaran tanto en Caracas como en Tlaxcala.
 Aquí el equipo negociador introdujo ajustes a la "iniciativa de paz", que partían de
presupuestos que parecían realistas por las circunstancias pero desde afuera se veían
frustrantes: el modelo de paz utilizado con las guerrillas desmovilizados ya no era funcional,
e incluso, era una "camisa de fuerza" que se necesitaba superar, sin embargo, no rindieron
sus frutos ni en Caracas ni en Tlaxcala (p. 212).
 Bejarano partía de la tesis, comparando con los procesos de paz de Centroamérica y
Colombia, que se necesitaba superar la idea de una "paz barata" nacida de la decisión de
 los grupos desmovilizados antes de la constituyente de negociar con temas previamente
acordados y delimitados: aseguraba que era necesario no caer en el error de pensar que las
incompatibilidades esenciales entre el Estado y las guerrillas habían desaparecido como
sucedía con las desmovilizadas, debido a su decisión interna de pasar de una agenda por el
poder o por el territorio y la identidad, a unas por mera participación democrática con
garantías incluso antes de dejar las armas (p. 213, 214).
 Bejarano ponía en entredicho la frase del comandante del EPL que decía: "la paz no se
negocia, se decide, lo que se negocia es la reincorporación" argumentando que eso supone
que las incompatibilidades que dieron origen al conflicto se desvanecieron o se renuncia a
enmarcarlas en un escenario conflictivo, y lo que se trata de hacer en las negociaciones no
es superar incompatibilidades sino generar un marco de legitimidad para la renuncia
previamente decidida a los objetivos estratégicos; lo cual no es cierto: las incompatibilidades
subsisten y eso perciben los contendientes, por lo que la formación de la paz consiste en
superar incompatibilidades no presumir su renuncia o invisibilizarlas (p. 214).
 Para Bejarano, después de lo de Casa Verde era necesario abandonar los dos ejes que
habían caracterizado los pasados procesos de paz: una decisión previa y una agenda
acotada; para jugársela por construir una voluntad de paz fundada en una correcta
identificación y superación de las incompatibilidades básicas entre la guerrilla y el Estado
(pp. 214, 215).
 En las negociaciones de Caracas, se dio la siguiente agenda en tres rondas de negociación: (i)
cese al fuego y cese de hostilidades entre la CGSB y el Gobierno, (ii) las relaciones del
proceso de paz con la ANC, instituciones, organizaciones políticas y sectores sociales, (iii)
adelantar medidas contra el paramilitarismo y la justicia privada, tomando medidas contra la
impunidad y contra la Doctrina de la Seguridad Nacional, (iv) derechos humanos y derechos
de las minorías étnicas; (v) el Estado, la democracia y la favorabilidad política, (vi) elementos
que contribuyan a desarrollar la soberanía nacional: recursos naturales, tratados
internacionales e inserción de Colombia en la economía internacional, (vii) elementos para
la democratización de la política económica y social, (viii) diseño de un proceso que permita
el tránsito de las armas a la política con plenas garantías, (ix) veeduría del proceso de paz, (x)
metodología, procedimientos y reglamentación de negociaciones y acuerdos. Para el autor,
la agenda era tan extensa como inviable; este error se cometerá también en la zona de
distensión que dará Pastrana.
 En el punto de cese al fuego, se fueron generando amplias discusiones por la mutua
desconfianza creada por las acciones bélicas de lado y lado, que llegó hasta un punto muerto
que hundió las negociaciones: mientras la CGSB exigía un cese al fuego bilateral entre las
Fuerzas Armadas y la CGSB sin condiciones previas y con mecanismos de verificación, el
Gobierno proponía la concentración de los guerrilleros en zonas predeterminadas con base
en la experiencia exitosa anterior con los grupos desmovilizados, debido a la experiencia
negativa de los mecanismos de verificación del cese al fuego en el gobierno de Betancur,
esto generó una ruptura fundamental porque las guerrillas consideraron que el gobierno se
comportaba como si negociara con un movimiento derrotado.
 En la segunda ronda, decidieron comenzar por lo sustantivo, las FARC exigieron que se
eliminaran las doctrinas de la seguridad nacional y se retornara a la doctrina basada en la
defensa de la soberanía nacional, sin embargo, el asesinato de Aurelio Iragorri generó una
interrupción de las negociaciones (p. 217).
 Cuatro factores incidieron negativamente en las negociaciones de paz de Caracas: (i) nunca
cesó la violencia contra la UP, (ii) el éxito de los procesos de paz anteriores fundados en el
abandono de armas, ubicación en campamentos y agenda de negociación acotada, que hizo
 que la opinión pública pensara que la paz era solo una cuestión de voluntades y no una
cuestión de incompatibilidades, (iii) la avanzada constitución de 1991 que redujo el espacio
reformista para nuevas negociaciones de paz, que hacía utópico otra constituyente a
mediano plazo y (iv) el ataque a Casa Verde, que obligó al gobierno a admitir las
negociaciones en medio de conflicto y con agenda abierta para retomar el diálogo.
 Tras las dificultades, retomaron conversaciones en Tlaxcala, cambiando de delegados del
gobierno a Horacio Serpa y Álvaro Leyva; mientras los negociadores insurgentes eran
Alfonso Cano, Iván Márquez, Pablo Catatumbo, Antonio García y Francisco Caraballo. En este
caso Horacio Serpa decidió hacer "tabula rasa" de lo avanzado en las rondas de Caracas,
recomenzando el proceso con una agenda totalmente abierta, sin condicionamientos
previos y en medio de la confrontación armada. Por su parte la CGSB llevó una agenda de
12 puntos para construir una estrategia de paz. El gobierno y las FARC fijaron un amplio y
vago temario de negociación y decidieron comenzar por el modelo económico, que resultó
ser un desacierto: una discusión tan amplia y con contornos tan indefinidos, no tenía
ninguna vocación de prosperidad. Además de ello, el EPL resultó ser un verdadero lastre
para el esfuerzo de Paz: el secuestro del exministro Argelino Durán por un frente del EPL y su
muerte en cautiverio terminó afectando las negociaciones, el gobierno, afectado por ello,
decidió poner algunos términos a la agenda como una condena expresa del secuestro como
gesto necesario para recuperar la confianza de la opinión pública traumatizada, exigencia
que fue rechazada por la CGSB (p. 218, 219).
 Tras el rechazo de la petición y el nulo avance de la agenda, resultó suspendiéndose la
negociación y no se volvió a reanudar; sin embargo, renunció Horacio Serpa, y llegaron
Ricardo Santamaría y Carlos Jaramillo, que ya habían adquirido una amplia experiencia en
negociaciones de paz, esto llevó a que lograran la paz con la CRS, las 3 milicias urbanas de
Medellín y 2 frentes disidentes del EPL (pp. 219, 220).
Corriente de Renovación Socialista: surgió de la fusión entre un sector del PRR, MIR Patria Libre y
el ELN, que dio origen al UC-ELN y posteriormente a la CRS; este grupo tenía su base
principalmente en MIR Patria Libre, por lo que estaba enraizado con el movimiento campesino,
estudiantil, sindical y barrial y no perdieron su identidad por fusionarse con el ELN pues chocaban
con el sectarismo del ELN.
 En la UC-ELN existían tres sectores: una corriente "renovadora", una corriente ortodoxa
(conformada fundamentalmente por los Frentes José Antonio Galán, Domingo Lain y la
Compañía Anorí) y una corriente intermedia (abanderada por el Cura Pérez, Pablo Beltrán,
Nicolás Rodríguez, entre otros), que finalmente se unió con la corriente ortodoxa para
reducir la influencia del sector reformista (p. 223, 224).
 El ELN tenía en sus ideas utilizar la táctica diplomática al servicio de la guerra bajo la idea
que era en la confrontación donde se definía el cambio de las relaciones de poder: esta
postura pragmática fue la que hizo que negociara tanto en Caracas como Tlaxcala: el sector
mayoritario solamente aceptaba pactos parciales como la humanización de la guerra
(incluso con limitaciones, pues no permitía incluir el secuestro) (p. 225).
 La corriente renovadora vio el impacto de la coyuntura internacional y decidió apoyar la lista
de la UP, creando posteriormente un documento llamado "por una corriente de renovación
socialista" que tuvo un alto impacto en la izquierda urbana y en los delegados
internacionales, que tenían una ruptura con el aparato armado; por esto, decidieron
desconocer los acuerdos alcanzados en el II Congreso de Poder Popular y ello conllevó su
expulsión del ELN (p. 226, 227).
 En el texto "dónde están las diferencias" la CRS plantea que existían desacuerdos internos
que estancaban al ELN: (1) los ánimos de mantener la guerra en áreas rurales y suburbanas,
 generó marginalidad respecto de la población mayoritariamente urbana del país, (2) el ELN
siempre privilegió la acción armada en detrimento de la acción política y el movimiento de
masas, (3) el sectarismo del ELN iba en contravía del creciente pluralismo político que estaba
viviendo el país, (4) el derrumbe del bloque soviético los obligaba a repensar los proyectos
de sociedad que defendía el movimiento revolucionario y (5) la CRS criticaba el
protagonismo de las vanguardias, que suplantaban a la población que afirmaban
representar, ahogando sus iniciativas y terminando por ser un fin en sí mismas (p. 227).
 Una vez dirimieron las disputas internas, la CRS inició formalmente conversaciones con
Ricardo Santamaría, sin embargo, esto tuvo notorios contratiempos: (1) la indiscriminada
masacre del 22 de septiembre de 1993 por parte del Ejército Nacional a los líderes Ricardo
González y Enrique Buendía en Urabá, donde habían ido en compañía de integrantes de la
Consejería de Paz para trasladar el Frente Astolfo González a Flor del Monte, donde se
concentrarían los guerrilleros; esto generó una suspensión indefinida de los diálogos de paz
y Ricardo Santamaría se vio obligado a renunciar a su cargo, pero a pesar de ello, la CRS
retomó las negociaciones, bajo la tutoría moral de la Iglesia y la veeduría de los países bajos,
así como una comisión de la sociedad civil para investigar estos hechos (p. 228).
 Se firmó el Acuerdo Final y la desmovilización del CRS en Montes de María (Sucre) el 9 de
abril de1994, en homenaje a Jorge Eliécer Gaitán. Tras esto, 750 guerrilleros hicieron
dejación de armas. El discurso de Fernando Hernández, sintetizó lo que significaron todos los
procesos de paz de este periodo: (1) reconocer los límites de la acción armada para alcanzar
objetivos; (2) los efectos perversos de la violencia que agravan la cultura de la intolerancia y
el sectarismo y (3) la voluntad de continuar los objetivos que propusieron con armas pero
ahora en el marco de la lucha democrática (p. 229).
La disidencia de la disidencia del EPL: el 20 de marzo de 1992 se desmovilizaron 40 guerrilleros de
los comandos urbanos Ernesto Rojas Morales en el sur de Bogotá, donde participaron
representantes del Congreso y el exconstituyente del EPL Darío Mejía. De otra parte, el 30 de junio
de 1994, se desmovilizó el Frente Francisco Garnica, el más antiguo del EPL, con 154 guerrilleros,
frente que en el pasado había sido comandado por el propio Caraballo. Estos grupos se acogieron
a lo ya acordado por la fracción mayoritaria (pp. 231, 232).
La desmovilización de las milicias urbanas de Medellín: las Milicias Populares del Pueblo y Para el
Pueblo, las Milicias Independientes del Valle de Aburrá y las Milicias Metropolitanas de la Ciudad
de Medellín se desmovilizaron el 26 de mayo de 1994, en Santa Elena de Medellín. Este proceso
tuvo múltiples críticas: primero, tuvo problemas porque no fue respaldado el proceso por parte de
Samper y también porque en vez de darles un carácter de delincuencia política, las trataron como
un híbrido entre delincuencia política y delincuencia común; segundo, se desmovilizaron como
parte de una convivir, por lo que los desmovilizados continuaron realizando las mismas labores de
seguridad y en las mismas zonas, en detrimento de la fuerza pública: un alto número de
desmovilizados resultó asesinado en enfrentamientos por la fuerza pública, acciones criminales o
vendettas internas; pero esto sirvió para que en la desmovilización del Movimiento Independiente
Revolucionario Comandos Armados (MIR-COAR) se hiciera un proceso mejor diseñado y más
exitoso (pp. 233, 234).
Pizarro, E. (2017). Cambiar el Futuro. Bogotá: Grupo Editorial Randon House. Capítulo 7. Andrés
Pastrana (1998 - 2002): el fracaso de la "zona de distensión" y la derrota política de las FARC
Temario: Pastrana usa la bandera de la paz para vencer a Serpa y reestablece relaciones con EUA,
que serán fundamentales en la reestructuración y modernización del Ejército, a cambio de que
Colombia se vuelva el fortín de la lucha contra las drogas; la perspectiva triunfalista de las FARC les
impidió ver el cambio de estrategia del Ejército, el Ejército no se opuso a la distensión para
prepararse para la guerra que se avecinaría; se negoció en un clima de "tregua para preparar la
guerra"; Pastrana no tenía muy clara la agenda y la agenda fue excesivamente abierta donde las
FARC intentaban hacer la revolución a través de la negociación; la desmilitarización fue grave pero
lo más grave fue la falta de cohesión estatal, que debilitó la institucionalidad y la credibilidad del
gobierno; la silla vacía era un mensaje claro a no hacerse falsas ilusiones con el proceso de paz; la
negociación con el ELN fracasó en reiteradas ocasiones por cuestiones externas y por errores del
gobierno, así como palpables abusos del ELN;
Introducción: el gesto de las FARC de parecer negociar con Pastrana no fue tan decisivo, en tanto
que el apoyo Conservador en segunda vuelta se iba a dirigir a él; sin embargo, Pastrana le quitó la
bandera la paz a Serpa, que generó desconcierto también porque las FARC decidieron hacer la paz
con el candidato más reaccionario, sin embargo Marulanda lo justificaba diciendo que Pastrana
representaba más a la clase política y a norteamérica y que era una figura más fuerte que la de
Serpa (pp. 273, 274).
 Las ofertas electorales de último momento de la campaña pastranista para hacerse con la
presidencia, sin una evaluación seria y meditada, fue el comienzo de errores crasos en el
diseño de la política de paz que resultaría en un gran fracaso (p. 275). Para Pecáut, pastrana
"quemó de entrada todas sus naves" por acordar con las FARC sin condiciones la
desmilitarización territorial que pedían, arriesgándose a no poder hacer otras concesiones
durante los diálogos (pp. 275, 276)
 Las FARC también fracasaron por el alto costo de credibilidad que implicó su manejo errático
y malintencionado de las negociaciones de paz: el fracaso de esos diálogos no fue por falta
de voluntad política del presidente, pues se jugó todo su capital político y prestigio para
lograr la paz (p. 276).
Contexto internacional: el contexto internacional recibido con Pastrana presentaba dificultades
por el distanciamiento entre Bogotá y Washington, por ende, Pastrana se apresuró no solo a
restablecer esas relaciones sino a convertir a EUA en un socio estratégico para recomponer el
orden público interno, deteriorado seriamente en la última década; esta línea de acción se
expresó en el diseño e implementación del Plan Colombia (p. 277).
 Esta alianza se cimentó en la lucha contra las drogas, por lo que Pastrana se comprometió a
reducir el consumo de drogas y a luchar contra el narcotráfico, lo que le conllevó una gran
ayuda militar por parte de EUA, convirtiéndose Colombia en uno de los principales
receptores de ayuda militar norteamericana. De hecho, este componente militar del Plan
Colombia, se va a convertir en una de las principales fricciones entre el Gobierno y las FARC
en la mesa de negociaciones, además de convertirse en uno de los principales elementos de
desconfianza de las partes en las negociaciones (p. 278).
 Pastrana planteó una "estrategia integral" para enfrentar "la grave situación que vivía el país
en el momento en que asumió la presidencia", compuesta por cinco ejes: (1) la redefinición
de la política exterior bajo la denominación de "diplomacia por la paz", que buscaba
conseguir respaldo político, cooperación financiera y asistencia técnica de la comunidad
internacional para adelantar el proceso de paz (si bien fue bueno el amplio apoyo
internacional, no fue plenamente funcional por el excesivo número de países y la dispersión
de los grupos de apoyo, pues se volvió difícil de coordinar: es ideal que el número de apoyos
internacionales sea limitado y tenga una definición precisa de sus funciones). (2)
Negociaciones con la guerrilla, (3) Fortalecimiento de las FFAA, (4) la lucha contra el
narcotráfico, (5) aumento de inversión social y recuperación económica del país que sufría la
primera y única recesión en medio siglo (pp. 279 - 281).
La situación militar: las FARC tenían una perspectiva triunfalista por las recientes victorias que
habían obtenido sobre las fuerzas armadas y ello se pudo evidenciar con la toma de Mitú, que
había sido concebida por las FARC como la evidencia definitiva de su creciente poder militar;
paradójicamente, este fue también el inicio de su desplome militar, pues con la contraofensiva del
gobierno quedó probada fue la superioridad militar del Estado gracias al apoyo aéreo. Este fue el
"punto de inflexión", pues a partir de este momento las FFAA irían recuperando la iniciativa táctica
en el terreno e irían consolidando su superioridad estratégica (pp. 282, 283).
 Tras lo sucedido en Mitú, tanto FARC como las FFAA tomaron consciencia de la necesidad de
ganar tiempo: para las FARC fue una alerta pues puso freno a su imparable avanzada militar:
les servía de sobremanera la zona de distensión para re-entrenar la tropa, preparar nuevos
mandos y aprender nuevas técnicas militares con asesores externos y para las FFAA, el
desescalamiento de la confrontación les permitía prepararse mejor para la nueva etapa de la
confrontación armada una vez se rompieran las negociaciones (pp. 283, 284).
Los primeros pasos: Pastrana se reunió con Manuel Marulanda y el Mono Jojoy a pocas semanas
de su triunfo electoral, confirmando su compromiso electoral de desmilitarizar los 5 municipios
que solicitaba la guerrilla; además, propuso ampliar la agenda de negociaciones, dando paso a la
"Agenda Común por el Cambio. Hacia una Nueva Colombia en Paz" el 6 de mayo de 1999. Es de
resaltar que Pastrana ya había anunciado que llegaría a la mesa de negociación con una agenda
abierta y sin condiciones previas, para definir los temas conjuntamente (pp. 284, 285).
 Esta agenda extremadamente abierta parecía negociar el plan de gobierno del presidente
con la guerrilla, lo que hacía parecer que existía un "doble poder" y ponía en entredicho
toda la institucionalidad del país. Esta agenda, no solamente era inviable sino además
indeseable precisamente por poner en jaque la institucionalidad. Cada uno de los temas,
que de por sí eran amplios, estaban divididos en un sinnúmero de temas (p. 286).
 En las negociaciones, las FARC le dieron preferencia a su línea militarista sobre los sectores
más políticos, con el fin de demostrar la hegemonía militar de las FARC. De hecho, Cano no
se sentó en las negociaciones porque estaba en desacuerdo con usar la estrategia de paz
para ganar tiempo para la guerra futura: para Cano, había que dar ejemplo y cumplir la
palabra empeñada, más aún cuando era la esperanza de los colombianos (p. 287).
Desmilitarización de la "zona de distensión": uno de los factores que más afectó negativamente
la cohesión estatal fue el retiro de las tropas de San Vicente del Caguán, sin embargo, esto fue
consentido por las FFAA porque necesitaban reestructurarse y reorganizarse. Si bien las FFAA
aceptaron retirarse sin mayor problema, dejaron claro que les preocupaba retirar al Batallón
Cazadores de San Vicente del Caguán por su significado estratégico, además, mostraron su
preocupación por la extensión de la zona de distensión hasta la Uribe, pues era colindante con el
Parque Nacional Sumapaz, lo que hacía más fácil el cercamiento de la ciudad por parte de los
guerrilleros; así como porque la zona de distensión también alcanzaba los llanos de Yarí, que eran
la retaguardia estratégica y escuela de formación militar de las FARC (p. 288).
 En esta amplia zona, las FARC aprovecharon para mantener su economía de guerra,
fortalecerla y expandirla, así como para fortalecerse militarmente, lo que condujo a una
ruptura de las relaciones de confianza entre el poder civil y las instituciones militares. La
salida de los militares, se compensó con la creación de una policía cívica compuesta por
ciudadanos de la zona (que era realmente absurdo por ser 30 personas para un municipio de
la extensión del Caguán). Las FARC, con la superioridad militar en la zona, resultaron
imponiendo su ley y expulsando a la institucionalidad de la zona (jueces, fiscales, etc.) lo que
conllevó a que el Ejecutivo también se distanciara de la Fiscalía, ahondando aún más la
cohesión estatal y creando mayores dificultades para adelantar con éxito la política de paz
(pp. 289, 290)
 El negociador del gobierno Víctor Ricardo, resultó renunciando porque tal como él
consideraba, había fallado en lograr la cohesión estatal y además, había generado que las
 fuerzas militares se convirtieran en un opositor silencioso de las negociaciones en su intento
por crear confianza en las filas de las FARC.
 Uno de los problemas de esta zona de distensión fue que mermó aún más la confianza en las
guerrillas, porque tenían nulo control las autoridades de lo que allí pasaba y de hecho sirvió
para fortalecerlos más: se decía que habían entrado como guerrilla y salido como Ejército (p.
291).
La "silla vacía": el 7 de enero de 1999 se iniciaron las negociaciones y no fue al acto Manuel
Marulanda, hubo 250 invitados especiales, además de la asistencia de altos funcionarios del
gobierno, incluido Pastrana. Hay varios intentos de explicación sobre por qué no fue Marulanda,
pero se destacan principalmente las supuestas amenazas para su seguridad por la presencia de
paramilitares en la zona (que es descartada por el control territorial que ejercían en la zona las
guerrillas) y porque en realidad no quería generar falsas expectativas en torno al proceso de paz.
Marulanda después indicaría que no estaba obligado a estar presente y que los medios habían
puesto un excesivo énfasis en que, de él estar presente, automáticamente iba a lograrse la paz, lo
cual era un show mediático al que no podía prestarse. Sin embargo, lo que puede entreverse es
que la silla vacía era un mensaje claro a no hacerse falsas ilusiones con el proceso de paz.
 Por esto el principal interés de los guerrilleros era el canje humanitario, para retornar a sus
cuadros. El Ejército y Pastrana lograron percibir esta situación y comenzaron a darle
prioridad a la modernización de las fuerzas armadas previendo un fracaso de las
negociaciones (p. 293, 295).
 Uno de los factores influyentes para que las FARC usara la zona de distensión para
prepararse para la guerra en vez de para avanzar en la paz fue la percepción de crisis
económica que vivía el país, pues consideraban que eso agravaría las tensiones sociales
generando un clima insurreccional, por lo que creían que tenían amplias posibilidades de
vencer en todos los frentes (pp. 295, 296).
El ELN: una frustración tras otra: Pastrana intentó recobrar el hilo de las negociaciones con el ELN,
para lo que su delegación se reunió con Oscar Santos en San Francisco (Antioquia) para definir las
reglas de juego para realizar la Convención Nacional, permitiendo la salida provisional de
"Francisco Galán" y Felipe Torres de la cárcel de máxima seguridad de Itagüí. En esta ocasión
avanzaron ampliamente en la agenda, dando como resultado la "Declaración de Río Verde". Sin
embargo, el 18 de octubre de 1998, el Frente José Antonio Galán perpetró un atentado contra el
oleoducto de Coveñas generando la tragedia de Machuca; ello, junto a acciones militares
posteriores, generaron un clima poco favorable para seguir negociando, por lo que el gobierno
optó por romper las conversaciones en curso (pp. 297, 298).
 Las negociaciones intentaron adelantarse de manera posterior, gracias al esfuerzo de la
Comisión Facilitadora de la Sociedad Civil, y pese a que logró importantes avances para
conocer las expectativas de la población, fueron saboteadas de manera constante por los
paramilitares, que obligaron finalmente a suspenderlas (p. 298).
 Si bien se pensó en hacer una zona de despeje, esta era altamente inviable por lo que
finalmente no se hizo, de una parte, por la imposibilidad de mantenerla por la fuerte
presencia paramilitar y de otra parte, porque los paramilitares tenían una amplia influencia
en la región que, sumado con el descontento por los excesos del ELN, hacían que los
pobladores se negaran a que se realizara la zona de despeje. El ELN culpó a los paramilitares
y al Ejército por el fracaso de estas negociaciones y esto conllevó a que se agudizara el
conflicto en esta zona.
 El ELN propuso para adelantar de nuevo los diálogos, una lucha frontal contra el
paramilitarismo, que fue aceptado por el gobierno, para lo cual adelantó la Operación
Bolívar, que fue un duro golpe a los paramilitares, pero también a campesinos productores
 de hoja de coca, a las FARC e incluso el ELN, que temió perder su "santuario estratégico" en
la Serranía de San Lucas (p. 300).
 Con el impulso dado por la Comisión de Notables el 11 de enero de 2002, se llevó a cabo la
"Cumbre por la Paz" en la Habana, que tuvo un amplia participación de representantes del
sector público y privado, así como ONGs, que estuvieron de acuerdo en que se tenía que
hacer un cese al fuego y un desescalamiento del conflicto inmediato por parte de ambas
partes (p. 301).
 Se generó por estas épocas la ruptura del proceso de las FARC y el presidente ordenó la
reconquista de la zona de distensión, sin embargo, se comunicó con Gabino para reiterarle
su voluntad de paz. Pese a que las negociaciones avanzaron de manera alta, el ELN decidió
negarse a firmar los acuerdos al darse cuenta que Alvaro Uribe era el presidente electo, por
lo que en la Escuela Militar, pastrana dio por terminada la negociación mediante un discurso
(p. 301).
De la esperanza al desasosiego: la zona de distensión: a pesar de la silla vacía, iniciaron con
euforia las negociaciones con las FARC, sin embargo, la opinión pública no duró mucho con dicho
entusiasmo. La zona de distensión duró 3 años por la terquedad de Pastrana y el fracaso de la
política de paz tuvo varios factores que contribuyeron a su fracaso: (1) el poner al propio
presidente Pastrana como garante del proceso de paz: fue poco estratégico que el Presidente
fuera la primera carta porque se quedó sin más fichas para negociar, debería ser una carta
posterior para que, mientras avanzan las negociaciones el Gobierno pueda cambiar personal o
equipos que hayan sufrido desgaste en las negociaciones; de hecho, el error de Pastrana fue seguir
la tesis de Fischer, según la cual el problema de la paz es fundamentalmente una cuestión de
construcción de confianza, por eso para el expresidente era fundamental la presencia de
Marulanda [como nota: esto no es muy relevante, en las negociaciones de la guerra civil China se
sentaron a negociar Mao y el General que comandaba el Ejército institucional y avanzaron harto,
pero igual de nada sirvió :v] (p. 302).
 Si bien la construcción de confianza es un elemento central en las negociaciones de paz, no
es EL elemento determinante, sino uno de los tantos, y llevado al extremo puede producir
efectos negativos (p. 303).
 Hubo varios congelamientos de la negociación por parte de las FARC: (1) el primero, con el
fin acercamiento de la fecha límite para la zona de distensión, que se salvó luego de un
acuerdo entre Marulanda y Pastrana, que prorrogó la zona de distensión, sin embargo, esto
generó malestar en las FFAA, para lo que Pastrana creó una Comisión de Verificación
Internacional. Esto tampoco ayudó mucho porque posteriormente Víctor Ricardo afirmaría
que la zona de distensión era sin límite de tiempo y fecha fatal, que generó la explosiva
renuncia del ministro de defensa Rodrigo Lloreda y una grave crisis cívico-militar, de la que
apenas pudo salir el Gobierno; esto generó un impacto permanente en las negociaciones. (2)
Hubo un segundo congelamiento cuando Raúl Reyes se opuso a la creación de la Comisión
de Verificación Internacional, por lo que el gobierno cedió de nuevo en favor de las FARC. (3)
Hubo un tercer congelamiento cuando Humberto de la Calle se reunió con Carlos Castaño
para lograr la liberación de varios congresistas secuestrados, que se interpretó por las FARC
como un gesto de debilidad del gobierno con los paramilitares (pp. 303, 305).
 Los congelamientos unilaterales afectaron gravemente la credibilidad en el proceso de paz
porque se percibieron como un mecanismo de chantaje por parte de las FARC para obtener
concesiones y como una muestra de debilidad del gobierno, lo que no benefició a ninguno
de los dos. La ausencia de una voluntad de paz real por parte de las FARC les permitió jugar
con los tiempos, congelar unilateralmente las negociaciones y chantajear reiteradamente al
gobierno con pararse de la mesa. De aquí surgió una lección importante: que el gobierno
 debe estar dispuesto a pararse de la mesa, pues al dejarse chantajear de su adversario o
responder con condescendencia perderá la capacidad de negociación. (p. 306).
 Otros errores cometidos fueron: (1) asignar una zona de distensión de unas características
estratégicas y un tamaño tan amplio sin haber definido las reglas de juego claras y precisas.
(2) El realizar promesas desmedidas para ganar elecciones sin calcular los costos reales; (3)
la obsesión de las FARC para obtener el estatus de beligerantes, que los llevó a aprovechar la
situación para crear un "Estado emergente" y aprovechar la zona de distensión para
materializar sus leyes. (4) El diseño de una agenda de negociación tan amplia y ambiciosa y
sin un orden lógico que facilitara las negociaciones. (5) El contraste en las delegaciones, pues
mientras en el equipo del gobierno se notaba la improvisación y hacían cambios abruptos en
su delegación, las FARC mantenían su línea con una delegación sólida. (6) El problema de no
saber cuál era el papel de las organizaciones sociales, pues no estaba definida con claridad.
(7) La negociación en el país propio con toda la opinión pública acosando fue otro
desacierto, pues la exposición mediática le hizo perder discreción a las negociaciones. (8) La
declaratoria de tregua bilateral en la zona de distensión mientras en el resto del país
continuaban las confrontaciones, porque resultó convirtiéndose esta zona en la retaguardia
estratégica de las FARC; de hecho, el manejo de las FARC de esta zona solo ahondó la
desconfianza de la opinión pública en la zona de distensión y sus supuestas ventajas (p. 306 -
312).
 El proceso de paz del Gobierno de Pastrana presenta una gran paradoja: hundiría a Pastrana
por la sensación de ineptitud de éste por el manejo inadecuado de la zona de distensión y la
inexperiencia de su equipo de negociación, pero también generó que las FARC no pudieran
salir de la zona de distensión para tomarse Bogotá, como lo preveían y que perdieran todo
su capital político (tanto ante la opinión pública como ante la comunidad internacional) por
los abusos en la zona de distensión, así como su capacidad militar (p. 316 - 321).
 
 
 
Negociaciones formales
jueves, 31 de octubre de 2019
8:12 a. m.
Prenegociación: hay una fase previa en la negociación formal, donde las partes exploran
mutuamente para tener un mínimo de garantías de que el proceso puede transcurrir de forma
satisfactoria.
 Los primeros contactos suelen hacerse mientras continúan las hostilidades, porque la
prenegociación no requiere de un cese de hostilidades previo, aunque los actores pueden
ponerlo en la agenda para lograrlo posteriormente.
 En esta primera fase se trata de "hablar" sobre lo que hablaremos", o sea clarificar el marco
y el proceso de lo que podría ser la negociación.
 Estos contactos los suelen llevar a cabo un número reducido de personas. Es una etapa que
puede ser muy larga, por lo que quienes intervienen en ella han de tener paciencia y
perseverancia.
 Con frecuencia esta fase implica conversaciones exploratorias secretas (ej: Sudáfrica, Irlanda
del Norte, Israel-Palestina, Nepal, etc.) que tienen ventajas e inconvenientes.
o Ventajas: no hay protocolos ni barreras formales, no hay medios de comunicación
buscando resultados inmediatos, se pueden tantear ideas y el carácter de la gente sin
 tanto riesgo y pueden explorar escenarios posibles y sin compromisos, se suele usar el
¿y si…?
o Desventajas: el secretismo después puede alentar interpretaciones conspirativas y
desactivar el compromiso de la opinión público o dar la impresión de que "aquí nadie
hace nada".
 El buen manejo de la discreción es un aspecto decisivo para lograr algunos resultados en los
procesos de negociación en cualquier etapa: los negociadores de ambos bandos deben
compartir sus impresiones con un núcleo reducido de personas de confianza, que a cambio
de dar su opinión y poder compartir análisis de la situación, deben guardar los secretos
hasta la tumba.
 La formación de los núcleos o grupos de confianza, es un ejercicio de generosidad y
complicidad, porque los miembros de ese grupo pueden generar ideas y estrategias que
materializarán otras personas, y de forma pública en un momento determinado: que la
autoría sea atribuida a una persona a otra no importa en realidad, lo importante es el
resultado.
 Un problema habitual de esta fase es la asimetría y la falta de preparación y experiencia
negociadora de algunos actores. En estos casos, es bueno recurrir primero a talleres de
capacitación técnica y política, porque no todos están preparados ni tienen el carácter
requerido para asumir la responsabilidad de llevar a cabo unas negociaciones.
 La prenegociación busca transformar aunque sea de manera mínima las relaciones entre las
personas enfrentadas, para construir un marco de confianza que perita que la negociación
tenga una mínima estabilidad.
 Lo primero que hay que aclarar es el metaconflicto, o la discusión de qué va el conflicto. Para
negociar, se debe hacer un "meta-pacto" o acuerdo mínimo sobre la naturaleza del
conflicto. Si no se hace esa clarificación para la etapa de negociación formal, podría
eternizarla.
 Se debe buscar lo que busca cada parte y si bien normalmente los Estados tienen mayores
recursos y capacidades técnicas para negociar, no siempre lo logran.
 Para que la prenegociación tenga éxito se debe entender la naturaleza de lo que se quiere
conseguir, así como la estrategia y perspectiva del adversario.
 La prenegociación, tienen aspectos técnicos, logísticos y jurídicos muy importantes pero lo
más relevante es el aspecto político, que va a guiar todo el proceso.
 En todo caso las partes deben tener garantías de que no se entra a dialogar con trampa, o
como truco para ganar tiempo u obtener ventaja militar, que ocurre a menudo.
 La prenegociación o negociación puede ser resultado de un estado de guerra, ya sea por
empate, debilidad, etc., que puede conducir a interesarse en abrir una negociación para
reponer fuerzas.
 Es conveniente saber con certeza las razones que llevan a las partes a iniciar ese proceso,
porque un motivo recurrente para entrar a negociar es buscar y obtener legitimidad como
actor, o para obtener mayor relevancia política de las demandas que no son escuchadas si
no es en escenario de la negociación.
 La negociación no puede ser un escenario formal que ahogue el contenido material.
 En la prenegociación debe determinarse quién irá a negociar y con qué estatus tendrá, lo
que implica un reconocimiento final del adversario, aspecto que no siempre es fácil de lograr
y puede tardar en aceptarse.
 Hasta que no se logra un cierto nivel de reconocimiento y un cambio de lenguaje al
referirse a su adversario, no es posible iniciar una negociación.
  La problemática que surge cuando parece estarse a la obligación de darle reconocimiento
como interlocutor a un genocida declarado, en lo posible es mejor evitar que dichos
personajes intervengan como negociadores porque un acuerdo de paz no debe ser nunca un
medio para dar impunidad a un genocida. En Sierra Leona, el líder del RUF fue recibido con
honores a pesar de sus crímenes, en el Acuerdo de Lomé, solo se centró en Sankoh, lo que
generó que estos acuerdos solo sirvieran para mantenerlo en el poder y lograr su
impunidad.
 Las conversaciones exploratorias pueden ser inclusivas pero poco a poco habrán de ir
ampliando el círculo para lograr un consenso suficiente. Al terminar esta etapa, la exclusión
de algún actor importante siempre trae consecuencias negativas: si hay más de un grupo
opositor o el grupo está fragmentado, la prenegociación siempre será más complicada,
porque sobre la mesa habrán más puntos de vista, con lo que resultará más difícil llegar a un
compromiso.
 En la prenegociación se pactan las reglas de juego, criterios de admisión, condiciones de
expulsión, niel de confidencialidad, garantías mínimas de seguridad para todas las partes, lo
que implica buscar lugares neutrales que proporcionen esa seguridad. La prenegociación
puede conllevar algunos acuerdos, a veces secretos sobre aspectos como el retorno de
negociadores exiliados o la liberación de algunos prisioneros que deberán negociar, dar
garantáis de seguridad al equipo negociador, conceder amnistías para negociadores,
decretar un cese de fuego temporal, determinar mecanismos de vigilancia, etc.
 Estos acuerdos pueden ser bilaterales y no incluir a todos los grupos del conflicto y la
experiencia indica que no es conveniente poner demasiadas exigencias en esta etapa, para
superar el clima de sospecha inicial, es positivo que las partes hagan gestos conciliadores y
establezcan medidas de confianza que puedan tranquilizar al oponente.
 Los facilitadores o medidadores normalmente son necesarios en esta etapa: en Mozambique
resultó decisiva la mediación de la comunidad de Sant Egidio y el delegado de la ONU;
podrían ser ONGs, conviene analizar el rol que en esta etapa juegan los actores externos, sea
prestando apoyo económico o diplomático, lugares de encuentro, creando la figura de
"países amigos".
Roles de la mediación: Christoper Mitchell crea una tipología práctica sobre los roles que
intervienen en una mediación. La idea básica es que la mediación es un proceso en el que
intervienen personas y organismos, cada cual juega un rol específico que conviene cumplir con
todos los roles posibles. Este principio desbarata la idea popularizada de que existen
"mediadores" para dar paso a un conjunto de tareas imprescindibles.
 Rol explorador: se encargará de explorar las oportunidades, posibilidades y disponibilidades
de las partes en conflicto: es una tarea anónima, discreta y fundamental, pues depende de
las conclusiones de esa persona para poner en marcha otros roles. Nadie puede impedir que
los exploradores ejerzan su función de tanteo, aunque es una tarea que a veces se realiza
por encargo gubernamental, para sondear a la otra parte; esto también puede hacerlo el
grupo armado ilegal. El explorador tiene que poder llegar a las dos partes y al final de su
trabajo sacar conclusiones de si hay condiciones para empezar un proceso: su trabajo es
diferente al del "mensajero", que se limita a llevar mensajes entre las partes pero sin
investigar sobre las intenciones de ellas; el mensajero no hace preguntas solo lleva razones.
 Rol preparador: que forma a las partes o a una de ellas para que pueda estar en las
condiciones más óptimas para iniciar una negociación. El "preparador" proporciona
materiales escritos o audiovisuales, organiza seminarios a la carta o prepara giras con el
propósito de apoderar al máxima a la parte beneficiada por esta atención: es un trabajo que
puede ser individualizado o por grupo. Esto tiene como fin de mejorar las condiciones de
 negociar y de hacerlo de forma realista y posibilista. Pueden organizarse seminarios
específicos para los negociadores de un grupo, para así llegar a la mesa de negociación con
mayor juicio.
 Rol convocante: que surge cuando maduran las negociaciones, es una persona o institución
que llama a las partes a sentarse a la mesa de negociación, pero sabiendo que ya existen las
condiciones, por el trabajo previo de exploradores y preparadores. El convocante debe tener
alta autoridad moral y prestigio para que sea aceptado por las partes, en el trabajo
exploratorio, incluso puede convenirse quién sería el convocante ideal (ej: iglesia).
 Rol facilitador: Una vez convocadas las partes, empieza su trabajo el facilitador, que es la
persona con mayor visibilidad de todo el procesos, porque interviene de forma pública, así
las negociaciones se hagan de manera discreta: la negociación puede ser confidencial pero
no se puede ocultar al facilitador.
 Rol de observador externo: es quien da fe y es "testigo" de todo lo hablado en la
negociación, es útil para evitar malas interpretaciones. Su misión es escuchar, no opinar,
aunque las partes pueden preguntarle cómo ha entendido un tema que pueda estar sujeto a
diferencias. Su rol es diferente al de los países amigos, que acompañan el proceso, y que se
limitan a ser informados por las partes después de cada ronda negociadora, si las partes no
lo explican igual, de nuevo será útil la versión del observador externo.
 SubRol de países amigos: son "incentivadores" políticos y económicos, especialmente en los
momentos de crisis, aunque este rol lo pueden cumplir otras instancias.
 SubRol de grupo internacional de contacto: es una figura que puede acompañar la
negociación, que pueden tener voz o solo actuar como testigos (en ese caso pueden hacer
sugerencias informales fuera de la negociación, que puede enriquecer el formato.
Es importante no hinchar el número de actores porque puede ser contraproducente, lo que sí es
conveniente en toda negociación es preparar un dispositivo complementario de apoyo,
especialmente académico para "generar ideas" en momentos de incertidumbre o colapso de las
negociaciones.
 A veces el facilitador puede sugerir pausas de días o semanas para reconceptualizar lo
hecho, darle un giro e introducir nuevos planteamientos: seminarios de expertos
independientes pueden lograr eso y dar insumos que luego pueden ser incorporados en la
mesa de negociación.
 Rol verificador: Algunos de los acuerdos a los que se llegan en las mesas de negociación
necesitan ser verificados por terceras instancias: pueden los países amigos u otras instancias
ayudar en esa tarea. Los verificadores se diferencian de los garantes………..
 Un buen proceso de paz es el que es capaz de poner en marcha todas esas figuras y acertar
con las personas adecuadas.
 La causa más frecuente de crisis en la mayoría de las negociaciones es el modelo de
mediación: se debe pensar con calma y decidir de forma consensuada la que se usará en
cada momento.
Experiencias de facilitación-mediación: se debe ver
Con quién: la participación de las personas es vital para los procesos de construcción de paz,
asimismo, se deben aprovechar la capacidad de ongs y tener relaciones con actores en conflicto:
se deben tener en cuenta las perspectivas de mujeres y de las diásporas.
Dónde: analizar y actuar más allá de los marcos institucionales y estatales, interactuar tanto a nivel
local como internacional, calibrar el impacto del conflicto a nivel comunitario, entre otros.
Cómo: ser pragmáticos y reconocer las limitaciones y la distancia entre deseos y posibilidades
reales, no engañarse sobre el rol que una persona puede o no desempeñar.
 Ser humildes, preguntar cuando no se sabe y entender que es trabajo de mucha gente.
  Estar abiertos a críticas, sugerencias y aportaciones de los demás.
 Ser audaces, imaginativos, compasivos y justos y buscar el equilibrio entre los actores no
estatales y el Estado.
 Entender que muchas veces hay una tensión entre el rol y la estrategia de los que se dedican
alos derechos humanos con los que se dedican a la resolución de conflictos.
 No menospreciar los riesgos y dificultades de la etapa del postconflicto.
 Asumir que es trabajo que puede implicar riesgos y determinar el nivel de riesgo que se
puede aceptar.
 Calibrar de manera exacta el tiempo que puede durar una misión y no intentar acortar
plazos.
 Aprender del contexto, respetar las tradiciones y perspectivas populares.
 Ser flexibles y escuchar.
 
 
Política pública de terminación de conflicto armado
jueves, 16 de enero de 2020
8:21 a. m.
Belisario Betancur (1982-1986): fue el primer gobierno en caracterizar el conflicto armado de
manera política a partir de las causas objetivas y subjetivas.
 Parte del modelo de agenda ampliada, la paz se liga a las reformas políticas y
socioeconómicas.