Está en la página 1de 15

Ana?

lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 33

Captulo 2

Las polticas pblicas


2.1. Las polticas pblicas como respuestas a problemas sociales
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del
sistema poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente como inaceptable.
Es necesario sealar que son los sntomas de un problema social los que
habitualmente constituyen el punto de partida de la toma de conciencia y del
debate sobre la necesidad de una poltica pblica (por ejemplo, la falta de vivienda, la degradacin de los bosques, la delincuencia causada por la drogodependencia, una tasa alta de desempleo, etc.). Normalmente, en los momentos
iniciales de toda intervencin pblica, no se han identificado an con precisin
las causas de un problema colectivo, ni tampoco se ha alcanzado un consenso
entre los actores pblicos y privados sobre la definicin del problema a resolver.
El crecimiento del paro en los pases industrializados y la situacin precaria de
los desempleados incitan al Estado a instaurar o a revisar su sistema de seguro
de desempleo y a tomar medidas que permitan la reinsercin en el mercado de
trabajo. La contaminacin del aire generada por la produccin industrial y el consumo de energa fsil en el transporte por carretera, entre otras cosas, acaban provocando que los poderes pblicos estructuren una poltica de proteccin del
medio ambiente. La criminalidad urbana y la degradacin del estado fsico de
los toxicmanos constituyen el punto de partida de nueva polticas de reduccin de daos, basadas en la distribucin de herona o metadona, bajo estrictos
controles mdicos. Si bien esta interpretacin de las polticas pblicas como respuestas institucionales a estados sociales (cambiantes) juzgados como problemticos es de hecho dominante en el mbito del anlisis de polticas pblicas,
debemos, no obstante, relativizar este postulado.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente
polticas pblicas, sobre todo porque no estn articulados (lo que puede deberse
a la no visibilidad de las consecuencias del problema, por que los temas planteados slo sern observables a largo plazo, por la falta de voz o de representa-

Ana?lisis:Maquetacin 1

34

26/6/08

11:29

Pgina 34

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

cin poltica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o porque ninguna de las alternativas de intervencin pblica es viable y goza de consenso suficiente (por ejemplo, impactos electorales potencialmente negativos, ausencia de
instituciones poltico-administrativas disponibles para implementar las medidas
de respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de algunos actores privados, etc). Conviene por tanto no seguir imaginando esa especie de Estado-ventanilla que responde de manera igualitaria y automtica a todas las
demandas sociales, como a veces sugiere la visin pluralista a la que ha hemos
hecho referencia.
Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en la que
un problema social se define (Dery. 1984; Weiss, 1989), como accede a la agenda
gubernamental (Kingdon 1984; Rochefort y Cobb, 1993), como se definen los
grupos-objetivo (target groups), y la posible decisin de no inmiscuirse en el
tema o de no propiciar una solucin colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cada
uno de estos niveles existen mltiples mecanismos de filtro, que a su vez son
oportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al reconocimiento poltico de un problema o cambio social, logren mantener dicho
tema fuera del mbito poltico-administrativo.
Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como una
accin colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptacin
o anticipacin a un cambio social), sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social sobre otro. Como hemos mencionado, esa idea de control o captura de las instituciones pblicas, es
compartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya mencionadas. Nos situamos en un punto intermedio entre la visin del Estado-ventanilla
neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y
manipulado por un grupo organizado. Desde esta ptica las polticas pblicas
constituyen una respuesta a un problema pblico que refleja un problema social
(cambiante) que se ha articulado a travs de mediadores (por ejemplo, medios de
comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de inters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de decisiones (Muller, 1990). El problema social es, desde este punto de vista, una
construccin social y poltica. Y ello creemos que es as incluso en el caso de sucesos excepcionales (por ejemplo el accidente nuclear de Tchernobyl, (Czada,
1991), las consecuencias en los humanos de la enfermedad de las vacas locas, los
episodios de sequa en Espaa, o, en un caso especfico de Suiza, la llamada crisis de los fondos judos), dado que dichos problemas y su conceptualizacin
como tales, depender siempre de las percepciones, representaciones, intereses
y recursos de los diferentes actores pblicos y privados que intervienen en el proceso (Vlassoupoulou, 1999).
No existe una respuesta institucional lineal, mecnica y que pueda slo
entenderse como el resultado de la importancia o presin objetiva que genera
un problema colectivo. Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el
marco de un ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el

Ana?lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 35

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

35

centro de una movilizacin de visiones sesgadas (Schattschneider, 1960). La


presencia insuficiente de las fuerzas policacas en las zonas marginales con
alta proporcin de inmigrantes caracterizadas por su alto nivel de violencia
urbana, el hecho de dar la prioridad en la regulacin del trfico a las zonas residenciales y no a los asentamientos populares que se ven ms afectados por
el ruido y los peligros de la circulacin de vehculos, o la no atencin del
mobbing en los procesos de regeneracin urbana, etc., son ejemplos que
apuntan en ese mismo sentido. Es problemtico incorporar beneficiarios y
vctimas en un mismo escenario que no tiene nada de neutral desde el punto
de vista poltico (como se ha visto en diversos estudios de campo, Terribilini,
1995 y 1999; Subirats-Rius, 2008).

2.2. Una definicin analtica


La expresin poltica pblica es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias polticas y administrativas europeas en los aos 1970 como
traduccin literal del trmino public policy25. Este ltimo debe diferenciarse del
trmino poltica (politics), con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores polticos ms tradicionales (especialmente los
partidos polticos, los grupos de inters, los sindicatos, o los nuevos movimientos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en ingls por el
trmino polity).
Como hemos dicho, no es el poder poltico como tal, sino su utilizacin
para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del
anlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia por
tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional especfico, entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una accin concertada. Puesto
que tales problemas se presentan en mbitos especficos, el trmino poltica(s),
que pasa a formar parte del lenguaje comn a partir del nacimiento del intervensionismo estatal en los aos 1930, se utiliza frecuentemente en combinacin con una calificacin del mbito o sector en cuestin (por ejemplo,
poltica energtica, poltica agrcola, poltica urbana). Pero, lo cierto
es que, desde hace algunos aos, el trmino poltica pblica, tal cual, ha ido
formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administraciones
pblicas europeas.
Existen mltiples definiciones del concepto poltica pblica. En su introduccin al anlisis de polticas pblicas, Thoenig daba cuenta, en los aos 1980,
de por lo menos cuarenta de ellas (Thoenig, 1985:3). Sin pretender reproducir un
25. En alemn se utiliza el trmino ffentliche Politik(en) , mientras que las expresiones italiana poltica(che) pubblica(che) o francesa politique publique se asemejan a la espaola.

Ana?lisis:Maquetacin 1

36

26/6/08

11:29

Pgina 36

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

listado tan amplio, podemos recordar algunas de esas definiciones. As, de la ms


abstracta a la ms operacional, citamos las siguientes:
Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer
(Dye, 1972:18 y 1984:1)
Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias autoridades pblicas o gubernamentales en un mbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado (Thoenig, 1985:6; Mny y Thoenig,
1989:130).
Una poltica pblica esta conformada por actividades orientadas hacia
la solucion de problemas pblicos, en la que intervienen actores polticos
con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo
(Lemieux, 1995:7).
Aunque estas definiciones son muy diversas, todas tienden a acentuar algn
factor, sean los actores investidos de poderes pblicos, (Dye, Mny y Thoenig
entre los que acabamos de citar, as como Sharansky 1970:1; Simeon 1976:548;
Heclo, 1972:85); sean los problemas pblicos a resolver (Anderson, 1984: 3; Pal,
1992 :2); sean las soluciones estatales adoptadas (vase especialmente Laswell
y Kaplan, 1950:71; Jenkins, 1978:15; Brooks, 1989:6). Wildavsky de manera
ms envolvente la viene a definir como puzzle modelado por la inevitable tensin
entre recursos y objetivos, planificacin y poltica, escepticismo y dogma (Wildavsky, 1979:17).
Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que se requiere una definicin operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina26. Es en esta direccin que apunta la definicin que aqu proponemos y
que retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto consenso en
la bibliografa.
As, desde la perspectiva que postulamos, una poltica pblica se definira
como
una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos - cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver de
manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un
grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de
grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los
efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).

26. Vase Muller, 1990 p. 24.

Ana?lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 37

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

37

Como vemos, esta nocin de poltica pblica incorpora el conjunto de actividades normativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar problemas reales. La mayora de las nuevas leyes o normativas slo producen efectos
cuando los actores polticos, administrativos y sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias de interaccin, toman
la decisin correspondiente. Los efectos deseados dependern pues de un conjunto de decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Es
este conjunto de decisiones y acciones lo que definimos como poltica pblica.
Siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores pblicos
(aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la conducta
de una poblacin-objetivo determinada a fin de que un problema colectivo (que
la sociedad no est en situacin de resolver autnomamente) pueda resolverse a
travs de un esfuerzo conjunto. La poltica pblica incorpora pues las decisiones
correspondientes a todas y cada una de las etapas de la accin pblica e incluye
tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, rdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos durante la ejecucin de las mismas (decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
En sus inicios, la mayor parte de la legislacin del Estado liberal se dedic
a fijar el marco de condiciones que facilitaran la solucin de problemas por parte
de la libre interaccin de los actores privados. En aquellos momentos, las actividades pblicas se limitaban a la produccin de leyes y, en caso de litigio, a su aplicacin caso por caso por parte de los tribunales. Es a partir de los aos 30, y,
sobre todo a partir de los aos 50, con el desarrollo del Estado de Bienestar, que
el sector pblico empez a plantear intervenciones directas y puntuales ante problemas concretos26bis. Este intervencionismo estatal gener la aparicin de verdaderas polticas pblicas, tal como las hemos definido anteriormente. Es a partir
de ah, cuando los polticos, los gestores pblicos y los acadmicos empiezan a
interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de regulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de instrumentos de
persuasin y de informacin (Knoepfel, Horber, 1990; Morand, 1991; Subirats,
1989).
La definicin de polticas pblicas que proponemos pretende, ante todo,
que sea til para el anlisis. Sin embargo, es cada vez ms frecuente que las
propias administraciones se refieran a sus actividades usando el esquema analtico de las polticas pblicas27. Este marco analtico permite al observador
26bis. Vase al respecto, y como ejemplo de este cambio, el artculo 9.2 de la Constitucin Espaola
cuando afirma Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud...
27. Los trminos polticas pblicas y polticas (o polticas gubernamentales) son utilizados aqu
como sinnimos. Sin embargo, ciertos autores hacen una diferenciacin explcita entre ellos: en lo referente
a los actores gubernamentales, las polticas se refieren a acciones especficas que tienen un marchamo oficial.
Para los acadmicos y los investigadores, las polticas pblicas, hacen referencia a un conjunto de acciones cuya
mayor parte no son consideradas muchas veces como tales por los actores gubernamentales (Lemeiux, 1995:
1-2).

Ana?lisis:Maquetacin 1

38

26/6/08

11:29

Pgina 38

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

una visin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto


muy variado de decisiones polticas y administrativas, (actividades que los
agentes pblicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de manera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que permite clarificar la
distribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y administrativas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado. Tambin
permite distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problema
concreto a travs de la puesta en prctica de una poltica pblica especfica, de
las dems actividades del sector pblico que forman parte de la gestin del
conjunto del sistema poltico-administrativo. Por tanto, nuestra definicin se
aplica sobre todo a las polticas denominadas sustantivas (Bussmann et al.,
1998), que se distinguen de las polticas denominadas institucionales o
constitucionales (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estas ltimas tienen como
objetivo la reforma o la descentralizacin de instituciones estatales (Quermonne, 1985:62) y no por lo menos no directamentela solucin de un problema social.

2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica


En la definicin que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos
constitutivos de una poltica pblica.
a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resolver un problema social reconocido polticamente como pblico. La definicin propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir,
la existencia de una situacin de insatisfaccin social, cuya solucin requiere la accin del sector pblico. Sin embargo, algunos problemas que
han sido objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y desaparecer por tanto de la agenda poltica.
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:
toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de
poblacin especficos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El modelo de
causalidad (vanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la coherencia de
la poltica pblica, y conduce a la identificacin de los grupos-objetivo
de esa poltica, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone, genera el problema que se trata de resolver. Una poltica debe identificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta para
que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el
paro. De no ser as, estaramos ms ante una declaracin de buenas intenciones que ante una autentica poltica.

Ana?lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 39

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

39

c) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera


implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de una teora del cambio social (Mny y Thoenig
1989: 140; Muller 1985, 1995) o un modelo causal (Knoepfel et al.
1998: 74) que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico en
cuestin. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se
lleven a cabo estn relacionadas entre s. As, la falta de coherencia se manifestar a travs de una coincidencia slo ocasional de medidas que se
dirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no estn relacionadas ni en la propia voluntad del legislador. Ese es el caso, por ejemplo, de la poltica energtica cuando se introducen medidas para ahorrar
energa mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA
de los productos energticos por razones puramente fiscales. Si la poltica energtica no plantea entre sus medidas el uso de medidas econmicas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos
considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa poltica al no
existir esa coherencia intencional en el decisor.
d) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas
se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel
de la decisin nica o especfica, pero que no llegan a ser una declaracin
de carcter muy amplio o genrico. Una simple declaracin de poltica
gubernamental afirmando que el SIDA es un problema pblico, sin por
ello definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal
problema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como
una poltica pblica. Sin embargo, una declaracin de ese tipo puede
(aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva poltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal legislacin acabe aplicndose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones
debe, adems, contener decisiones ms o menos concretas e individualizadas (decisiones relativas al programa y a su aplicacin). Pero, atencin, si se trata de un nico programa de intervencin que no tiene
continuacin en otras acciones, no deberamos considerarlo como una
poltica pblica, sino un producto entre otros de los elementos constitutivos de una poltica pblica (captulo 9.3).
f) papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de
acciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la medida
en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicin
de actores pblicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de
actores integrados en el sistema poltico-administrativo o bien de actores
privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base

Ana?lisis:Maquetacin 1

40

26/6/08

11:29

Pgina 40

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin, un conjunto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros)
slo podr considerarse como una poltica corporativa (asociativa) o
incluso privada. As, diversas polticas llevadas a cabo por las empresas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, sistemas de gestin ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades
estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin
de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos
o individuos que, se supone, originan el problema pblico a resolver. En
este sentido, nuestra definicin de una poltica pblica supone la existencia de una fase de implementacin de las medidas decididas. Sin embargo, los estudios de polticas pblicas han puesto de manifiesto que en
ciertos casos lo que de hecho ocurre es una no-intervencin del actor poltico administrativo o la no utilizacin de determinados instrumentos de
intervencin. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones
(Dye 1972) o las no-acciones (Mny, Thoenig 1981: 152), que algunos
consideran tambin como constitutivas de una poltica pblica. Desde
nuestro punto de vista, estas no-decisiones slo pueden constituir una poltica pblica si van acompaadas de decisiones formales paralelas. Tal
sera el caso, por ejemplo, de una administracin pblica que voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contaminante a fin de incentivar que de manera rpida cumpla la normativa
existente. Un ejemplo similar lo tenemos cuando no se recurre a controles administrativos en el caso de empresas que asumen las normas ISO
ambientales y que disponen de un sistema de management ambiental bien
estructurado.
h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:
tradicionalmente, la mayora de los autores daba por sentado el carcter
bsicamente coercitivo de las decisiones de los actores poltico administrativos (Mny y Thoenig 1989: 132). Sin embargo, si bien los actos pblico se imponen desde la autoridad legtima que reviste el poder pblico,
la diversificacin actual de los medios de accin y de intervencin del sistema poltico administrativo es tal, que este aspecto coercitivo puede acabar resultando ser ms la excepcin que la regla. Tanto si se trata de
actividades pblicas convencionales (Lascoumes y Valuy 1996) o de actividades contractuales (Gaudin 1996; Godard 1997; Bressers Pereira,
1998), las formas de accin pblica son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. As, actualmente muchas de las intervenciones pblicas se llevan a cabo a travs de contratos entre el Estado y otras
administraciones o entes pblicos (administracin de residuos, mantenimiento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre los pode-

Ana?lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 41

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

41

res pblicos y empresas privadas o pblicas, fundaciones o cooperativas,


etc. (contratos de prestacin de servicios con entidades que llevan a cabo
funciones pblicas tales como hospitales, empresas concesionarias de
transporte pblico, instituciones formativas, etc.) (Finger 1997; Chevalier 1981: Genoud, 2000).
El Grfico 2 ilustra la articulacin de los diferentes elementos constitutivos
de una poltica pblica.

Ana?lisis:Maquetacin 1

42

26/6/08

11:29

Pgina 42

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

2.4. El ciclo de una poltica pblica


Muchos autores30 han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos
de decisin y de implementacin de las polticas pblicas. La idea general que
surge de la bibliografa es la de un ciclo de las polticas pblicas que se inicia
con el surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los resultados obtenidos, tal como lo muestra el grfico 3. Las preguntas que se plantee el analista se diferenciarn en relacin a cada una de las secuencias de este
ciclo (ver tabla 1).

Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de


referencia y no como un esquema rgido. Como afirma Muller la representacion
secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Debern ms
bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido (1990 : 33). El esquema
propuesto debe verse pues ms como un soporte a esa bsqueda de sentido en las
decisiones tomadas en el marco de una poltica pblica, que como algo real y
rastreable.

30. Vase la enumeracin que de ellos hace Parsons (1995: 78-79).

Seleccin (filtro) de los


problemas emergentes
Esquema de formulacin
del modelo causal

Surgimiento de un problema

Percepcin del problema

CONTENIDO

Fuente: adaptado de Jones (1970) y de Mny y Thoenig (1989).

Cules son las soluciones


propuestas y aceptadas
por parte del Gobierno y
del Parlamento?
Qu procesos se han seguido para formular dichas soluciones?

Cmo se ha tomado
PRINCIPALES
CUESTIONAMIENTOS conciencia del problema?
DEL ANALISTA
Cules son los factores
que han llevado al Gobierno a actuar ante el
problema?

Seleccin de los instrumentos de accin

Demanda de accin pblica

Proceso de contraste entre


las soluciones ideales y
los medios disponibles

Definicin de la o las soluciones adaptadas al


problema y aceptables

Definicin del modelo


causal

Formulacin y decisin
del programa de la poltica

Se han aplicado las decisiones del Gobierno y


del Parlamento?

Acciones de los agentes


administrativos a cargo
de la implementacin

Aplicacin de las soluciones seleccionadas

Implementacin de la
poltica

4. fase

Cules han sido los efectos directos e indirectos


de la poltica?

Evaluacin de la eficacia,
de la eficiencia, de la pertinencia de lo realizado
respecto al problema inicial

Determinacin de los posibles efectos de la poltica

Evaluacin de la poltica

5. Fase

11:29

Respuestas de los poderes pblicos a los problemas que se reconoce que


han de ser objeto de una
poltica

Inclusin en la agenda

Surgimiento de los problemas

TERMINOLOGA

3. fase

26/6/08

Definicin del problema


e identificacin de sus
causas posibles
Representacin del problema

2. Fase

1. fase

SECUENCIA

Tabla 1: Secuencias de una poltica pblica

Ana?lisis:Maquetacin 1
Pgina 43

Ana?lisis:Maquetacin 1

44

26/6/08

11:29

Pgina 44

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

As, de manera ms precisa:


La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas la podramos definir como aquella en la que una determinada situacin, produce una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable
directamente o a travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante
la cual se busca una solucin (Jones 1970). De manera ms general, podramos decir que surge un problema cuando se constata la diferencia
entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable. Sin embargo,
no todo problema social genera una poltica pblica. El paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de una (re)construccin social del problema en cuestin, lo que se conecta con su mayor
o menor incorporacin a los media (a travs del conocimiento cientfico,
de la difusin de informaciones, del lobbying,de la visibilidad de los afectados, etc.).
La fase de incorporacin a la agenda poltica corresponde a que se tome
en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema poltico administrativo, ese problema de entre las mltiples demandas provenientes de
grupos sociales e incluso de los propios servicios pblicos. Esta incorporacin a la agenda puede considerarse por tanto como una especie de
filtro de los problemas por parte de los actores pblicos (ver el grfico 4).
La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin
del modelo causal por parte de los actores pblicos, definicin en la que
los actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor medida, y,
posteriormente, una formulacin del programa de actuacin poltico administrativo, es decir, la seleccin de los objetivos, instrumentos y procesos que debern ponerse en prctica para resolver el problema en
cuestin. Aqu tambin podramos hablar de la existencia de mecanismos de filtro y ajuste.
La fase de implementacin consiste en una adaptacin del programa de
la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse (produccin de outputs). Esta es una fase generalmente mucho ms compleja
de lo que parece o de lo que los analistas de polticas muchas veces imaginan. Tambin aqu se observarn diversos mecanismos de filtro ( noejecucin, la aplicacin selectiva de medidas, etc.).
Finalmente, la fase de evaluacin que nosotros consideramos tambin
como constitutiva de una poltica pblica pretende determinar los resultados y los efectos de dicha poltica en trminos de cambios de conducta de los grupo-objetivos y en trminos del grado de resolucin del
problema (lo cual tampoco est exento de filtros o posibles sesgos).

Ana?lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 45

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

45

La interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos (fruto de


una visin dinmica que contrasta con la visin esttica propia de la perspectiva
jurdica tradicional) permite evidenciar los mencionados fenmenos de filtro;
como por ejemplo el que no se tomen en cuenta, durante un proceso de intervencin urbanstica, los grupos que inicialmente se identificaron como beneficiarios, o que se construyan lneas de ata tensin sin tener en cuenta la proteccin
de la naturaleza, etc. (ver Knoepfel et al. 1997). La grfica 4 permite ubicar los
diferentes mecanismos de filtro o seleccin a lo largo del ciclo de una poltica pblica: seleccin o filtro en la percepcin de los problemas que se incorporan a la
agenda poltico-administrativa, un nuevo filtro durante la formulacin de la poltica pblica, otro en la implementacin y, finalmente, un filtro en la evaluacin.
El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica (o de policy
cicle) genera ventajas, pero tambin tiene sus lmites.
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos:
1) Permite tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimentacin a lo largo de todo el proceso: por ejemplo, cuando un programa de
actuacin poltico-administrativo se cuestiona debido a la oposicin que
surge en el momento de su implementacin (oposicin radical contra la
implantacin de una central nuclear que provoca la redefinicin de la poltica energtica; la oposicin contra la ampliacin de un aeropuerto que
provocan cambios en las bases de la poltica de transporte areo).
2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los
actores implicados reduciendo as la complejidad de los mtodos de anlisis. Ello hace viable la realizacin de un anlisis de la composicin de
los actores (pblicos-privados, centrales-locales) y examinar su variacin a lo largo de todo el ciclo (aparicin y desaparicin de actores a lo
largo de cada una de estas secuencias).
La formulacin, en cada una de las etapas, de cuestiones analticas, hiptesis y teoras parciales permite mejorar el anlisis en funcin de las diferentes
perspectivas disciplinares utilizadas: sociologa, derecho, ciencia poltica, economa, geografa, y as constituir subdisciplinas tales como diseo de la accin
pblica (policy design), investigacin para la ejecucin (policy implementation), evaluacin de programas (policy evaluation), etc.
La combinacin del anlisis de polticas pblicas con una visin racional de
la accin pblica (por ejemplo, el nexo lineal entre objetivos, medios y resultados que est implcito en las estrategias de gestin de la racionalizacin de las decisiones presupuestarias PPBS- o de la llamada gestin por objetivos MbO-,
etc.), permite, por ejemplo, detectar los errores objetivos cometidos en la identificacin de un problema o detectar los fallos o lagunas existentes en la fase de implementacin.

Ana?lisis:Maquetacin 1

46

26/6/08

11:29

Pgina 46

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

Sin embargo, el modelo del ciclo de una poltica pblica presenta lmites
desde el punto de vista analtico (vase por ejemplo Jenkins-Smith-Sabatier,
1993: 3-4).
En efecto:
1) Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, inducir al error dado que el desarrollo cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas. As, un programa
puede empezar a llevarse a la prctica incluso antes de su formulacin
precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas.
Tambin puede presentarse una ruptura en el proceso al surgir reformulaciones del problema pblico y de sus soluciones antes que las medidas
previstas inicialmente se apliquen y/o se evalen (por ejemplo este es el
caso de la poltica de asilo en Suiza; vase Hagmann & Frossard, 2000,
o el caso de la poltica de inmigracin en Espaa a finales de los 90, Subirats, 2003).
2) Esta perspectiva heurstica no nos debe conducir a establecer un modelo
causal de las polticas pblicas, identificando los nexos lgicos existentes entre las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el
riesgo de dar una coherencia artificial a la poltica pblica, haciendo que
el analista tienda a construir conexiones o vnculos entre los hechos aun
cuando tales nexos no se den en la realidad.

Ana?lisis:Maquetacin 1

26/6/08

11:29

Pgina 47

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

47

3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una interpretacin legalista de la accin pblica (perspectiva top-down) centrada
en la accin del Estado y no toma en cuenta la perspectiva segn la cual
el punto de partida son los actores sociales y su contexto (perspectiva
bottom-up). As, el modelo cclico podra, por ejemplo, atribuir errneamente la reduccin del consumo de energa elctrica a las medidas de
ahorro de energa, mientras que en realidad la reduccin en el consumo
pueda provenir de un aumento en los precios o del inicio de una coyuntura de crisis econmica. Asimismo, muchas veces soluciones buscan
problema, y no al revs. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser
desmantelado buscar un nuevo problema para poder subsistir. O la
oportunidad de contar con fondos europeos har surgir nuevos problemas no previstos.
4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e impide, sobre todo, considerar el caso de ciclos simultneos o el de ciclos
incompletos. Por ejemplo, para comprender la poltica en materia de drogas es importante disociar los ciclos e identificar los diferentes pilares
en los que se basa la poltica: represin, prevencin, apoyo para la supervivencia (en relacin con el SIDA), distribucin de medicamentos
(metadona), control mdico (Moore,1976).
A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener
esta perspectiva secuencial en el modelo de anlisis de polticas pblicas, teniendo en cuenta sus ventajas y desventajas. Para nosotros constituye un marco
de referencia, una herramienta pedaggica o heurstica que debe completarse con
un anlisis transversal de las etapas de una poltica pblica. Dicho anlisis transversal reposa en el anlisis profundo de las principales claves de lectura de las polticas pblicas: los actores, sus recursos y el marco institucional dentro del cual
tienen lugar sus interacciones (captulos 3, 4 y 5, a continuacin).