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Revista latinoamericana de derecho social

versión On-line ISSN 2448-7899versión impresa ISSN 1870-4670

Rev. latinoam. derecho soc no.26 Ciudad de México ene./jun. 2018

https://doi.org/10.22201/iij.24487899e.2018.26.11860

ARTÍCULOS

Concepción institucional del derecho a la salud en Venezuela

Institutional conception of the right to the health in Venezuela

Concepción institutionnelle du droit à la santé en Venezuela

Andy Delgado Blanco*

*Centro de Estudios del Desarrollo. Universidad Central de Venezuela.

RESUMEN

El propósito de este artículo es examinar la concepción del derecho a la salud que subyace en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y su posterior desarrollo a través de algunas
estructuras y mecanismos institucionales puestas en práctica desde 1999 hasta 2013. Para cumplir con
ese objetivo este trabajo discurrirá a lo largo de dos cauces: las propuestas y debates suscitados en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 que influyeron en la cristalización de las normas
constitucionales que garantizan el derecho a la salud; y los mecanismos y estructuras institucionales a
través de los cuales se ha venido desarrollando el derecho. La revisión documental realizada sugiere que
aun cuando las normas constitucionales postulan un derecho a la salud con un carácter marcadamente
universalista; en los hechos, por una parte, las estructuras y mecanismos institucionales desarrollados
son poco transparentes y repiten esquemas pasados; por la otra, el creciente deterioro de las
condiciones de acceso a servicios, tratamientos y medicamentos evidencia la ausencia de garantías
reales para hacer efectivo el derecho.
Palabras clave: derecho a la salud; Constitución; Venezuela

ABSTRACT

The purpose of this article is to examine the conception of the right health expressed in the Constitution
of Bolivarian Republic of Venezuela and its further development through some structures and
institutional mechanisms implemented from 1999 until 2013. In order to achieve that objective this
work shall proceed along two tracks: the proposals and discussions provoked within of the National
Constituent Assembly of 1999 that influenced the crystallization of the constitutional norms that
ensuring the right to the health and the mechanisms and institutional structures across which one has
come developing the right. The documentary review suggests that even if the constitutional rules
postulate a right to the health with a pronounced universalist character; in the facts, on one hand, the
structures and institutional mechanisms implemented are not transparent and repeat schemes of the
past; and for other one, the increasing deterioration of the conditions of access to services, treatments
and medicines illustrate the lack of royal guarantees to make the right effective.

Keywords: right to the health; Constitution; Venezuela

RÉSUMÉ

Le propos de cet article est d’examiner la conception du droit à la santé qui se sous-trouve dans la
Constitution de la République bolivarienne du Venezuela et son développement postérieur à travers de
quelques structures et mécanismes institutionnels mises en pratique de 1999 à 2013. Pour réalisé de cet
objectif ce travail il réfléchira le long de deux pistes: les propositions et les débats suscités dans le cadré
de l’Assemblée Nationale Constituante de 1999 qui ont influé sur la cristallisation des normes
constitutionnelles qui garantissent le droit à la santé es propositions qui ont influé sur la cristallisation
des normes constitutionnelles qui garantissent le droit à la santé et les mécanismes et les structures
institutionnelles à travers desquels s’est développée le droit. La révision documentaire réalisée suggère
que même si les normes constitutionnelles postulent un droit à la santé avec un caractère nettement
universaliste; dans les faits, d’une part, les structures et les mécanismes institutionnels développés
manquent de transparence et répètent des schémas passes, par l’autre, la détérioration croissante des
conditions de l’accès aux services, les traitements et les médicaments met en évidence l’absence de
garanties réelles pour faire le droit effectif.
Mots-clés: droit á la santé; Constitution; Venezuela

Sumario: I. Nota introductoria. II. Contexto institucional de los derechos sociales en la Venezuela del
siglo XX. III. El derecho a la salud en la Constitución de 1999. Propuestas y debates. IV. Desarrollo del
derecho a la salud. Estructuras y mecanismos institucionales. V. A manera de cierre. VI. Referencias.

I. NOTA INTRODUCTORIA

Los referentes institucionales tienen un peso específico en la forma en que se desarrollan las normas
que rigen la vida de una sociedad determinada. En el caso del derecho a la salud las reglas, mecanismos,
instancias, contextos, recursos y actores son claves para incidir tanto en su definición como en su
desarrollo; este derecho tiene una relación de sincronía con aspectos ligados a la integración social, la
solidaridad, el consumo e incluso con la inserción laboral y la organización del trabajo: en la medida en
que la población goza de mejores condiciones de salud aumenta su calidad de vida lo que, entre otras
razones, se traduce en ciudadanos con mayor disposición al trabajo y una disminución de la cantidad de
ausencias laborales por enfermedad.

En Venezuela la Constitución de 1999 consagró de manera expresa la salud como uno de los derechos
sociales, parte integrante del derecho a la vida; le adjudicó al Estado el rol de garante y promotor de
políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios; también
estableció como deber de los ciudadanos su activa participación en la promoción y defensa del derecho.

Descubrir el tono e intencionalidades de las proposiciones que se hicieron ante la comisión responsable
de redactar los artículos que, en materia de salud, se llevarían a la plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1999, examinar las discusiones que los diferentes actores políticos sostuvieron, los
mecanismos y políticas instrumentadas para activar el derecho, forman parte del próposito de este
artículo, tal como se expondrá en las páginas que siguen.

II. Contexto institucional de los derechos sociales en la Venezuela del siglo XX

Los procesos sociopolíticos no son aislados y se ven influenciados por múltiples factores, de allí lo
significativo que resulta revisar sumariamente la evolución y ampliación de los derechos sociales en
Venezuela, y muy especialmente la del derecho a la salud, hasta llegar a su situación actual.

Los beneficios y derechos de contenido social tienen un tímido surgimiento en Venezuela a partir de
1936, con la muerte del dictador Juan Vicente Gómez, y se van expandiendo lenta y progresivamente
durante toda la década de los cuarenta. Es en estos años cuando se crea un cuerpo constitucional y legal
sobre la protección laboral y la seguridad social, una red institucional a través del Instituto Nacional de
Higiene, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales,
entre otros. La explotación petrolera sirvió de marco para mejorar las condiciones de vida de la
población y variar el mapa sanitario del país: fue erradicado el paludismo que diezmaba la población, el
sistema médico asistencial y de carreteras comenzó a desarrollarse; se construyeron vías de penetración
para hacer accesible el camino a los pozos petroleros y comunicar los centros urbanos entre sí; se
formaron los primeros sindicatos petroleros y los partidos modernos.

En materia constitucional destaca la carta magna que, imbuida por las Constituciones de Querétaro de
1917, de Weimar de 1919 y la española de 1931, vio la luz en 1947. Este instrumento vino a representar
un notable avance para la época, con su enfoque centrado en un modelo societario igualitario y en la
justicia social; institucionalizó como obligación del Estado, en el plano individual y colectivo, los
derechos de los trabajadores a la salud y a la seguridad social. Pese a su corta vigencia debido a un
gobierno de facto que subvirtió el orden constitucional apenas meses después de su promulgación, la
Constitución de 1947 tendría una notable influencia una vez restaurado el hilo constitucional, hacia
finales de los años cincuenta.

Producto de la voluntad política de los actores más influyentes de la época, expresada en el Pacto de
Punto Fijo1 en 1961 se promulgó una nueva Constitución que dio continuidad al ideario constitucional
de 1947: un modelo igualitario de sociedad expresado en un Estado social de derecho que estuvo
vigente hasta finales de 1999. La Constitución de 1961 obligó a desarrollar un sistema de seguridad
social universal y contributivo en paralelo con uno asistencial no contributivo; se avanzó en la protección
social de la población al tiempo que se limitó, formalmente, la práctica asistencialista únicamente a los
que careciesen de recursos económicos. El progreso y modernización del país se manifestaba en
infraestructura y satisfacción de demandas mediante la prestación de servicios públicos, comenzó a
perfilarse una nueva sociedad: las grandes masas se movilizaron aún más hacia los centros urbanizados
y se aceleró el proceso de industrialización.
Más adelante, ya en los setenta, la crisis que azotó la región golpeó al país apareciendo los primeros
desajustes socioeconómicos y fiscales que se irían agudizando hasta hacer eclosión hacia finales de los
ochenta y parte de los noventa, con lo cual, el deformado aparato estatal no pudo seguir dando
respuestas a las demandas sociales de la población. En materia de salud, el modelo institucional del
sector lucía desconectado, disperso, agotado e incapaz de impactar en las condiciones de vida de la
mayoría de la población al limitarse a las actividades curativas e individuales, con un escaso radio de
acción hacia lo preventivo-colectivo.2

Los llamados y alertas para satisfacer los requerimientos sociales, económicos, fiscales, modificar la
estructura estatal y reformar la Constitución no fueron atendidos debidamente y el país siguió
transitando por cauces peligrosos: mientras las clases dirigentes perdían el favor de las populares, se
asistió a un estallido social, dos fallidos golpes de Estado, y la renuncia de un presidente de la República
acusado por actos de corrupción, todo ello en medio de promesas de cambios a la institucionalidad y un
intento de reforma constitucional que no prosperó. Fue ya en el año noventa y nueve, previa
convocatoria de la última Asamblea Nacional Constituyente del siglo pasado, cuando se discutió y
aprobó un nuevo texto constitucional.

Voces y miradas diversas y plurales de ciudadanos organizados y no organizados, grupos de trabajo,

comunidades, academias, universidades, entes oficiales, sindicatos, partidos políticos expusieron sus
ideas sobre los temas a discutirse en esa Asamblea. En el caso de la salud el abanico de propuestas
abarcó desde su concepción y el derecho que la garantiza, hasta la forma en que debían prestarse los
servicios, las características del sistema y la responsabilidad de la sociedad, incluido el Estado. Como
resultado de este proceso se consagró constitucionalmente una visión amplia de la salud como parte del
derecho a la vida, y por ende, como un derecho humano que debía realizarse y hacerse efectivo con el
Estado jugando un rol central y los ciudadanos como contralores.

III. El derecho a la salud en la Constitución de 1999 Propuestas y debates

En diciembre de 1998 llegó al poder en Venezuela, por vía electoral, la cabeza visible del primer intento
de derrocamiento del entonces presidente constitucional de la República, Sr. Carlos Andrés Pérez,
ocurrido seis años antes. La promesa central que marcó la campaña del candidato, a la postre ganador
de la presidencia, fue la convocatoria de una Asamblea Constituyente que sentara las bases de una
nueva República, lo que efectivamente hizo el mismo día de su juramentación como presidente al firmar
un decreto presidencial para “...la realización de un referendo para que el pueblo se pronunciara sobre
la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente”.3
Producto de la Asamblea Nacional Constituyente se discutió, redactó y promulgó la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela que estableció cambios institucionales y normativos de notable
trascendencia, entre los que se cuentan: la ampliación de los derechos sociales, la cristalización de la
salud como un derecho humano fundamental y el establecimiento de la corresponsabilidad ciudadana.
Ese proceso de reivindicación de la concepción redistributiva de los derechos sociales obedeció, en gran
medida, a los esfuerzos de la sociedad venezolana quien se volcó a los espacios públicos, a través de
individualidades y ciudadanos organizados, para tratar de incidir en el debate constituyente, como se
verá en el acápite siguiente.

1. Propuestas

Hecha la convocatoria para elegir a los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente, en

paralelo al debate electoral, se despertó en el país un amplio y espontáneo proceso participativo.
Ciudadanos, grupos de diversa índole y organizaciones pertenecientes a la sociedad civil, se dieron a la
tarea de exponer sus ideas sobre los temas a discutirse. La Asamblea Nacional Constituyente, instalada
el 3 de agosto de 1999, se estructuró en veinte comisiones de trabajo, las cuales elaboraron por
separado las propuestas de artículos de las materias a regular y las enviaron a la Comisión Constitucional
quien se encargó de integrar lo recibido en un proyecto que luego sería discutido en las plenarias
llevadas a cabo en el seno de la Asamblea.

Una de esas comisiones fue la de los derechos sociales y de la familia, salud, mujer, infancia, ancianos y
discapacitados que tenía como objetivo: “…redactar los artículos que expresaran una visión de salud
consonante con la nueva Venezuela, con los conceptos fundamentales y centrales de la nueva
Constitución y con la redefinición del papel del Estado y los ciudadanos en la sociedad”.4 Esta Comisión
se estructuró en tres subcomisiones: a) Familia y Mujer, b) Derechos Laborales y Seguridad Social, y c)
Salud. El trabajo de esta última subcomisión se realizó en tres momentos; en el primero se hizo un
diagnóstico de la situación del sector salud en el país; en el segundo se realizó una investigación
documental sobre la salud en las constituciones de todos los países de América Latina y algunos de
Europa y Norte América; el tercero estuvo constituido por la participación de diversos sectores de la
sociedad venezolana, los cuales expusieron en el seno de la Subcomisión sus iniciativas en la materia.5

La Subcomisión de salud tuvo 16 sesiones abiertas a todo el público, acordó 100 derechos de palabra y
recibió por escrito 80 propuestas6 provenientes de organizaciones no gubernamentales, cooperativas,
academias y universidades, sindicatos, cámaras privadas ligadas al sector, ciudadanos particulares,
partidos políticos, grupos de trabajo y comunidades que espontáneamente se reunieron para discutir su
visión de la salud y de entes oficiales, bien a través de sus representantes y técnicos o indirectamente,
como de consultas ciudadanas promovidas en las diversas entidades federales del país.

Las visiones presentadas fueron tan diversas como las personas y grupos participantes, no todas tenían
un propósito claro y definido sobre el derecho a la salud; los pronunciamientos hechos abarcaron un
amplio espectro y trataban sobre el sistema de salud que debía crearse, la salud pública y otros temas
como la salud reproductiva, salud holística, medios naturales para la prevención y recuperación de la
salud; sin embargo, para los efectos de esta investigación, aun cuando se revisararon todos y cada uno
de los documentos que reposan en los archivos, sólo se tomaron en cuenta 53 propuestas. Todas
referidas, de una u otra manera, a la concepción del derecho a la salud y los medios para hacerlo
efectivo: desde las expectativas y aspiraciones ciudadanas sobre las formas y mecanismos de
funcionamiento de un sistema de salud, hasta las que hicieron hincapié en la concepción del derecho a
la salud. Las más influyentes, en cuanto a fondo y forma, vinieron de las comunidades, academias,
organizaciones de derechos humanos y entes oficiales, en las que se advierte el influjo de los organismos
internacionales y corrientes doctrinarias en la materia. Éstas coincidían en una visión de la salud como
derecho basado en principios y garantías que lo hicieran efectivo así como, en la participación de los
ciudadanos en el control y vigilancia de las políticas en la materia. Como resultado de esa conjución la
Subcomisión de Salud presentó a la Comisión Constitucional una propuesta de ocho artículos que
finalmente fue reducida a tres, los cuales pasaron a formar parte del proyecto de constitución a
discutirse en la plenaria y que estaban referidos a la salud como derecho, el sistema de salud a regir, y
su forma de financiamiento.

2. Debate constitucional

Al contrario de lo que sucedía en las calles del país e incluso a lo interno de las veinte comisiones y sus
respectivas subcomisiones, las plenarias de la Asamblea se caracterizaron por una exigua discusión, lo
que pudiera explicarse en los llamados públicos del presidente de la República para culminar su
cometido antes de los seis meses previstos.7 Los constituyentes discutieron el proyecto de Constitución
en medio de gran apremio entre el 20 de octubre y el 25 de noviembre de 1999: la primera discusión se
hizo en forma “inusitadamente rápida y con celeridad casi irracional”8 en 19 plenarias; mientras que la
segunda, en sólo tres, entre el 12 y el 14 de noviembre. La única discusión de los derechos sociales,
incluído el derecho a la salud, se produjo el sábado 30 de octubre de 1999.

El proyecto recogía una concepción centrada en la salud como un derecho social parte del derecho a la
vida, responsabilidad del Estado, quien debía garantizarla, en condiciones de igualdad, a todos los
ciudadanos. Se asentaron, igualmente, tres aspectos que buscaban dar efectividad de esa garantía: la
centralidad del Estado como órgano rector de las políticas de salud; la caracterización del sistema como
gratuito, único e intersectorial; así como la función contralora y participativa del ciudadano en favor de
la eficacia de las acciones estatales.9

El debate sobre el derecho a la salud se inició con la lectura del que habría de ser el artículo 87 de la
Constitución.10 Se recogía el espíritu de las sugerencias hechas por los ciudadanos organizados: la salud
es un derecho social y el objeto a tutelar la salud como tal. Este último asunto suscitó algunas
discrepancias, entre las que destacan las del constituyente Allan Brewer-Carías, influyente académico
proveniente del mundo del derecho, quien cuestionó dos aspectos; por una parte, consideró que la
salud como tal es imposible de garantizar y por la otra, se mostró en desacuerdo con dejar al Estado la
exclusividad en la responsabilidad por la tutela de la salud. Su primer cuestionamiento se sustentó en
que esa responsabilidad ha de dirigirse hacia la protección de la salud a través de las políticas y medios
necesarios;11 ya que es imposible evitar que alguien se enferme y menos aun garantizar
sempiternamente la salud de los ciudadanos; argumentó igualmente que la tutela de la salud no debía
ser exclusiva del Estado sino que debía ser una tarea compartida.

La responsabilidad de la garantía del derecho se mantuvo presente a lo largo del debate. Para el
constituyente Leopoldo Puchi12 en la propuesta se desdibujaban los límites entre responsabilidad y
garantía; la primera debía ser compartida y la segunda, exclusiva del Estado. Ambos actores, sociedad y
Estado, debían trabajar juntos, en materia de salud, sin que ello significara que el último de los
mencionados dejara de ser el responsable de garantizar el derecho. Al término de esta intervención el
presidente de la Asamblea pidió a una destacada miembro del Polo Patriótico un pronunciamiento sobre
las intervenciones hechas hasta ese momento, quien argumentó que el artículo en cuestión ya había
sido suficientemente debatido y debía dejarse “...para una segunda discusión… volver si es posible sobre
el tema...” (cursivas de quien escribe).13 Luego de esta intervención el asunto fue sometido a votación y
aprobado. En la segunda discusión no hubo análisis ni controversia ya que los constituyentes se
limitaron a aprobar los artículos luego de su lectura a la Asamblea.

Como puede colegirse de las transcripciones comentadas la garantía del derecho, la responsabilidad del
Estado y la participación ciudadana estuvieron muy presentes en los debates, al igual que, el rol estatal
en la gestión del sistema de salud. Algunos de los constituyentes se opusieron a darle un carácter de
exclusividad al Estado e impedir la participación de la sociedad; otros se mostraron en contra de la
privatización de los servicios de salud y a favor de un rol principalísimo del Estado en su gestión y
garantía. En las disposiciones aprobadas se eliminó la idea inicial del Estado como único responsable de
la gestión de los programas de salud y se cerró la puerta a la posibilidad de privatizar los servicios
públicos de salud.
El contenido de las discusiones sobre la concepción del derecho a la salud y las garantías para hacerlo
efectivo está recogido, en esencia, en las líneas anteriores. En ningún caso se permitió agregado o
añadido alguno sobre los textos que habían sido traídos al debate, aun cuando a posteriori varió la
redacción de los artículos. Como resultado de este proceso, en el capítulo V, “De los derechos sociales y
de las familias” de la Constitución aprobada, se delineó una norma que garantiza la salud como un
derecho social, parte integrante del derecho a la vida:

Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará como
parte del derecho a la vida. El Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de
vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección
de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con
las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los tratados y
convenios internacionales suscritos y ratificados por la República.14

El sujeto protegido por el derecho está constituido por todas las personas, venezolanas o no, ciudadanas
o no del Estado venezolano, a quienes se les atribuye, el rol expreso de garantizar el derecho. En
paralelo, se prescribe la activa participación de los ciudadanos en su promoción y defensa, así como la
obligación que tienen de someterse a las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley. El
objeto tutelado es la salud, la promoción y el desarrollo de políticas orientadas a elevar la calidad de
vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios, para lo cual el Estado deberá utilizar como medios
las políticas sociales, las medidas sanitarias y de saneamiento a que hubiere lugar.

Además del precitado artículo 83 en el que se consagra un derecho ilimitado, dirigido a todos,
independientemente de los medios de fortuna que pudieran poseerse; la Constitución recoge otras dos
disposiciones15 en las que se deja claro que la satisfacción de ese objetivo y los medios para lograrlo son
responsabilidad del Estado, quien debe cumplir con su compromiso a través de un sistema público
nacional de salud, integrado al sistema de seguridad social y caracterizado por ser intersectorial,
descentralizado, participativo, gratuito, universal, integral, equitativo, integrado y solidario, cuyo
financiamiento, también, es su obligación.

Más allá de la norma, la realización de un derecho suele depender de la naturaleza, calidad, intensidad,
oportunidad y pertinencia de las reglas, valores, principios, estructuras y mecanismos que se desarrollen
para hacerlo efectivo; en este sentido, en la próxima sección se discutirá lo relativo a la realización
efectiva del derecho a la salud en Venezuela, con especial enfasis en lo sucedido luego del proceso
constituyente ya antes aludido.
IV. Desarrollo del derecho a la salud. Estructuras y mecanismos institucionales

Las políticas sociales instrumentadas en Venezuela, a partir de los años sesenta del siglo pasado,
tuvieron un corte tradicional y pudieran caracterizarse como universales, dirigidas a vincular la
intervención social del Estado con las bases de apoyo al sistema político, centradas en un sistema de
seguros sociales para proteger a los trabajadores y con énfasis en la gratuidad de la educación y en los
servicios de salud. En ese marco hubo subsidios a la vivienda, al transporte y a los productos de
consumo masivo; se buscaba intervenir tanto el mercado laboral como los precios de los artículos
básicos de consumo.16 En materia de salud, el rasgo que va a marcar la política pública desde el primer
tercio del siglo pasado hasta su casi finalización es su carácter eminentemente preventivo, sustentado
en la atención hospitalaria; será ya en los ochenta cuando esto se revertirá y el énfasis estará tanto en
las actividades de carácter curativo, como en los recortes a las inversiones en el sector y el
fortalecimiento al sector privado; en los noventa, el foco estuvo en la atención en los grupos más
desasistidos y se empezó a perder, en los hechos, su carácter universal.17

Con el agotamiento de ese modelo de desarrollo18 estas políticas fueron perdiendo su carácter
universal y adquirieron una función subsidiaria de las económicas: se les utilizaba para compensar los
efectos dejados por la instrumentación de medidas fiscales para superar la crisis, sin que las
expectativas y demandas de numerosos sectores de la población fuesen satisfechas.

Al iniciar su mandato en 1999, el presidente Chávez propuso una política social de carácter integral para
ampliar las capacidades productivas de la sociedad venezolana y superar la pobreza. Meses más tarde,
luego de la entrada en vigencia de la Constitución se diseñaron los primeros lineamientos políticos,
jurídicos, sociales y organizacionales para estructurar y construir un nuevo proyecto nacional que, a
juicio de D’Elía se basó en tres ejes centrales: la construcción de una ciudadanía social cimentada en la
universalidad de los derechos sociales, la búsqueda de la equidad como objetivo supremo del
ordenamiento económico y social, y por último, el rescate de lo público como espacio para el ejercicio
de una verdadera democracia, lo que debía traducirse en la participación de todas las personas en los
asuntos de interés público.19

La política social de estos primeros años se estructuró a partir elementos formales, discursivos y reales,
no siempre coherentes entre sí. En el papel y las formas, hubo una orientación explícita hacia la persona
humana y el ciudadano, la revalorización de lo social, la incorporación de la noción de capital humano y
social; se enfatizó en la integración, participación social y corresponsabilidad, todo en el marco formal
de la democracia participativa y protagónica delineada en la Constitución, lo que sirvió de pábulo para la
formación de organizaciones que favorecieran la articulación de los diferentes actores, públicos,
privados, individuales y colectivos.20

En paralelo a esas líneas principistas se continuó alimentando un discurso de condena a las políticas
ejecutadas durante el gobierno anterior y que ya se había hecho presente en la campaña electoral,
cuando el entonces candidato Chávez “prometió que su gestión se caracterizaría por la fórmula F=2SE:
dos moléculas de política social y 1 de política económica”;21 no obstante, en los hechos, al menos
hasta 2001, se mantuvieron nueve de los catorce programas de la Agenda Venezuela y se conservaron
“las estrategias asistenciales-compensatorias-focalizadas anteriores… pese a su insuficiencia para
mitigar la pobreza y los déficits sociales”.22

Las primeras acciones gubernamentales se asentaron básicamente en el Plan de Desarrollo Económico y

Social de la Nación 2001-2007.23 Uno de sus polos, el denominado “equilibrio social”, establecía que el
norte de la política social era la justicia social, objetivo macro que se dividía en tres subobjetivos: 1)
garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa, 2) mejorar la distribución
del ingreso y la riqueza, 3) fortalecer la participación social y generar poder ciudadano en espacios
públicos de decisión, bajo el principio de corresponsabilidad.

Progresivamente, la situación política y económica se fue complejizando: bajaron los precios del barril
de petróleo en medio de un clima de polarización y crispación política, que incluyó paros, ciclos
insurreccionales y un fallido golpe de Estado Venezuela volvió a asistir a rupturas institucionales,
políticas y sociales; en diciembre de 2002 sectores opuestos al Ejecutivo Nacional realizaron un paro que
se mantuvo hasta bien entrado el año siguiente, con consecuencias adversas para la industria petrolera
y el aparato productivo del país y que, en el corto y mediano plazo, dejaría un significativo déficit fiscal y
social. Pese a ello, las orientaciones de la política social se mantuvieron iguales en medio de notables
incrementos del gasto social destinado a los principales programas sociales.24

Para 2003 se instrumentaron las “Misiones sociales”, dispositivos nacidos como una clara estrategia
electoral25 para “…reducir la exclusión social, atender las áreas de la salud, alimentación, vivienda,
producción y educación” y sobre las cuales, en lo sucesivo, habría de sustentarse la política social del
gobierno del presidente Chávez. En el transcurso de ese año se crearon unos 13 programas
(denominados misiones) dirigidos a la inclusión social en aspectos sensibles como lo alimentario, la
atención primaria en salud, lo productivo-laboral, atención al campesinado, alfabetización, por sólo
mencionar algunas de ellas. Así surgen las misiones: Mercal, Barrio Adentro, Robinson I y II, Ribas, Sucre,
Vuelvan Caras, Milagros y Marte, entre otras, ejecutadas a través de estructuras paralelas a los
esquemas institucionales conocidos hasta el momento, con fundaciones que tenían la responsabilidad
de administrar los recursos suministrados por PDVSA.26

Las políticas sociales instrumentadas en estos últimos años -y dentro de ellas las de salud- se han
caracterizado por incorporar nuevos actores y mecanismos de mediación entre el Estado y la sociedad;
entre los primeros, se contó -al menos en una primera fase- el sector militar, la compañía estatal de
petróleos venezolana y, más tarde, la Misión médica cubana, las organizaciones comunitarias y políticas
vinculadas al gobierno central. Las fuentes de financiamiento variaron desde la creación del llamado
Fonden27 hasta la utilización de los recursos asignados directamente por la estatal petrolera.28

Los esfuerzos para diseñar e instrumentar las políticas en salud comenzaron inmediatamente después
de la entrada en vigencia de la Constitución con la puesta en funcionamiento de un modelo de Atención
Integral de Salud para fortalecer la red ambulatoria encargada de la atención primaria y que tenía como
objetivo “…desarrollar actividades de promoción y prevención orientadas a la equidad y mejora de la
calidad de vida… acercar los usuarios a las instituciones responsables de prestar el servicio, facilitando
así el incremento en los niveles de accesibilidad al sistema de salud”.29 Esta iniciativa fue acompañada
por otras acciones gubernamentales cuyos componentes se vinculaban con el área de la salud, tales
como el Plan Bolívar 2000, el Programa de Salud (Prosa) y el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaría
(PESA), por sólo mencionar algunos.30

En la medida en que transcurrían los primeros años de gobierno, el Ministerio de Salud y Desarrollo
Social continuó manejando la estrategia integral de promoción de la salud que preveía la incorporación
de la comunidad a través de tres figuras: los Núcleos de Atención Primaria en Salud, los Centros de
Atención Primaria Integral y los Centros de Especialidades Ambulatorias.31 Ahora bien, desde su
instrumentación en 2003 el programa bandera del gobierno, en materia de salud, ha sido la Misión
Barrio Adentro.32

Los orígenes de la Misión Barrio Adentro se remontan a febrero de 2003, cuando la Alcaldía de
Libertador solicitó a la Embajada de Cuba en Venezuela, la colaboración de la Misión Médica Cubana,
producto de lo cual se firmó el Acuerdo de Cooperación Técnica con Cuba. Esta Misión había trabajado
en el país a partir de la atención humanitaria prestada como consecuencia de la vaguada ocurrida en el
estado de Vargas, en diciembre de 1999 que, entre otros efectos, dejó inoperativa gran parte de la
infraestructura sanitaria del estado. Desde entonces, un grupo de profesionales de la salud venidos de
Cuba se había establecido en varias zonas de Venezuela para desarrollar el Programa Integral de Salud
en las zonas de mayor necesidad. Como resultado del Convenio firmado, inicialmente llegó proveniente
de Cuba, un equipo conformado por tres profesionales de la salud; luego les seguirían 50 médicos para
instalarse en diez parroquias del municipio Libertador.

El objetivo central de la Misión Barrio Adentro es “…la implementación y coordinación institucional del
Programa Integral de prestación de Atención Primaria de Salud…”.33 La Misión se ha ido desarrollando
en cuatro fases, la primera de ellas, Barrio Adentro I, consistió en la creación de consultorios y clínicas
populares dentro de las comunidades “con poco acceso al sistema de salud convencional”.34 Tuvo una
etapa piloto, en el municipio Libertador de la ciudad de Caracas, entre abril y junio de 2003, para luego,
extenderse masivamente a todos el territorio nacional; la segunda fase o Barrio Adentro II, comenzó en
2004 cuando se conformó un segundo nivel de atención a través de servicios diagnósticos, consultas
especializadas y emergencias provenientes de Barrio Adentro I; la tercera fase o Barrio Adentro III se
inició a finales del 2005 y tenía como propósito la modernización de la red hospitalaria existente en el
país; la última etapa hasta el presente es Barrio Adentro IV, iniciada en septiembre del 2007 consiste en
la ampliación de la red hospitalaria especializada para el fortalecimiento del sistema público nacional de
salud.

Para su funcionamiento esta Misión requirió del concurso activo de las comunidades organizadas, por lo
que en cada sector donde iban a funcionar los consultorios médicos se constituyeron comités de salud;
instancias de apoyo definidas como organizaciones de base comunitaria “que facilita (sic) la
participación de la población en la planificación, ejecución y evaluación de las actividades de salud y
calidad de vida…”,35 los miembros de las comunidades, en principio, eran elegidos en asambleas
populares de vecinos para acompañar a los médicos en sus actividades preventivas y educativas y
progresivamente, pasaron a ser consideradas como cogestionadoras de los consultorios.

Pese a la profusión de información -académica o no- cuesta dilucidar con exactitud el rol exacto que
cumplen estos comités dentro del sistema público nacional, para el sector oficial, son una instancia
multifuncional con responsabilidades que van desde la construcción de infraestructura física hasta llegar
a todo lo que conlleva la garantía del derecho, incluida la prestación del servicio de atención a la salud;
algunos estudiosos del tema y organizaciones de derechos humanos han mostrado reservas sobre las
formas en que se ha propiciado la participación comunitaria por parte del Estado a fin de evitar, por una
parte, la repetición de prácticas clientelares de fines del siglo pasado y por la otra, que el apoyo
comunitario se convirtiera en un mecanismo para que el Estado eludiera sus obligaciones con los
ciudadanos.36

En lo que se ha llamado el sistema de salud venezolano37 existe de un elevado parcelamiento de entes,

recursos y sistemas de atención que funcionan en paralelo e independencia administrativa y funcional
unos de otros; tres ejemplos dan cuenta de lo antes dicho: el Ministerio del Poder Popular para la Salud
regula la red de atención primaria; el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de los trabajadores
asegurados, y la Misión Barrio Adentro, de una parte de la atención primaria. Durante los últimos años
el enfoque preventivo se ha venido debilitado progresivamente y se ha enfatizado el médico-curativo.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela asigna al Estado la obligación de garantizar el

derecho a la salud, en atención a la cual debe: a) promover y políticas que eleven la calidad de vida, el
bienestar colectivo y el acceso a los servicios; b) crear un sistema público nacional de salud, sobre el que
se ejercerá su rectoría, con énfasis en la promoción de la salud, c) la prevención de enfermedades, su
tratamiento oportuno y rehabilitación, y d) desarrollar políticas dirigidas a la formación de profesionales
en la materia y a la producción de insumos para la salud, desde la industria nacional. No obstante, el
examen de la realidad evidencia un deterioro de la situación de la salud en Venezuela, reconocido y
denunciado por diferentes actores.38

En 2009, el entonces presidente Chávez se vio obligado a declarar la emergencia en el área;39 cuatro
años más tarde, el 3 de marzo de 2013, su vicepresidente, Nicolás Maduro, afirmó que muchos
hospitales del país se encon traban en una “situación bastante deplorable”40 y, en diciembre de ese
mismo año, ya investido como presidente, Maduro recalcó la necesidad de: “recuperar los viejos
hospitales públicos, cuyo estado calificó como «una vergüenza para la Revolución»”.41

Las organizaciones de derechos humanos han reportado de manera sistemática, interrupciones en la

entrega de tratamientos para enfermedades crónicas, suspensión de la radioterapia para enfermos con
cáncer, déficit de especialistas para atenderlas y de medios para el diagnóstico temprano, fallas en la
calidad de atención, desabastecimiento e insuficiencia de insumos y medicamentos, al punto de pasar
“de desabastecimiento a escasez en productos esenciales”.42 También han denunciado el deterioro de
las estructuras de los servicios médicos y hospitalarios: “en los 10 principales centros hospitalarios de
Caracas, 69% de los quirófanos y 52% de las camas no se encontraban operativas”.43 La insuficiencia de
recursos humanos se ha estado produciendo por dos vías; por una parte, las escuelas de medicina
gradúan a pocos profesionales o especialistas y, por la otra, los profesionales con alguna especialidad
una vez terminada la residencia migran del sistema público al privado o hacia mejores plazas en el
extranjero, lo que reduce la capacidad de dar respuesta al crecimiento de la demanda en materia de
asistencia sanitaria.44

Sanitaristas, epidemiólogos y otras especialistas en salud pública han venido produciendo informes
sobre el resurgimiento de enfermedades que se creían desaparecidas y nuevamente emergieron en los
últimos años (Chagas, dengue, malaria, entre otras),45 producto -entre otras razones- de una reducción
de los programas de vacunación, lo que ha facilitado: “la reaparición de brotes epidémicos de
enfermedades transmisibles, controlables mediante vacunas y el riesgo de aparición de otras con grave
impacto epidémico como poliomielitis y difteria que fueron erradicadas hace muchos años”.46 La
Sociedad Venezolana de Salud Pública47 reportó que para el año 2010, en un brote que duró “más de
16 meses”, el dengue alcanzó la cifra “histórica máxima de incidencia acumulada 124.931 casos con una
tasa de incidencia anual acumulada de 433 x 100.000 h. de casos graves 10.278 y de muertes 124
(estimado) que afectó todo el país” y, para 2013, la malaria alcanzó: “cifras record de incidencia de casos
76.621 y tasa de 281,4 x 100.000 h., desde que se llevan registros epidemiológicos de la enfermedad con
50,1% de aumento al comparar con el año 2012”.48 El Boletín Epidemiológico emanado del Ministerio
del Poder Popular para la Salud, fuente oficial del Estado venezolano en la materia, 49 aporta
significativas evidencias; así, en la semana 13 del primer trimestre de 2010, se notificaron 1.088 casos
probables de dengue, siendo que la tasa nacional de incidencia acumulada para esa semana fue de 76.8
por 100.000 habitantes, la cual era superada por 9 estados. Para la semana 14 del año 2014, el
acumulado fue 75.020 casos y el índice epidémico fue de 164, lo que representa un incremento de 64%
“con relación a la mediatriz 2009-2013”. Hasta esa fecha existía “un acumulativo de 73.572 casos con
origen de infección en el país”, lo que representaba un “aumento de 12% con respecto al período
homólogo del año anterior”; en el caso de la malaria, para 2013, se reportó un acumulativo de 12.717
casos.50

V. A manera de cierre

A partir de las propuestas de diversos sectores de la sociedad venezolana, la Constitución promulgada

en 1999 postula una ciudadanía más inclusiva con mecanismos de participación ciudadana y una
ampliación de los derechos sociales; ratificando así, la concepción presente en los instrumentos
internacionales sobre los derechos humanos: se promueve la igualdad de todos los integrantes de la
sociedad venezolana y la corresponsabilidad: los ciudadanos deben participar activamente en el control
de la gestión de su sistema de derechos. Bajo ese marco filosófico, el derecho a la salud tiene un
carácter marcadamente universalista: la salud se tutela como parte del derecho a la vida; su promoción,
defensa y gestión se convierte en un asunto de todos, se insta a la construcción de políticas que
respeten al ciudadano, en tanto sujeto de derechos y permitan cambios en su calidad de vida, bienestar
y procuren su acceso a los servicios.

En los hechos, las estructuras y mecanismos institucionales desarrollados para hacer efectivo el derecho
a la salud han suscitado dudas, tanto en medios académicos, como en los ciudadanos organizados en la
defensa de los derechos humanos por la repetición de esquemas pasados y, el creciente deterioro de las
condiciones de acceso a servicios, tratamientos y medicamentos lo que, entre otros factores dificulta las
oportunidades reales de los ciudadanos de hacer efectivo su derecho.
La realización del derecho a la salud suele depender de la naturaleza, calidad, intensidad, oportunidad y
pertinencia de las políticas públicas en la materia; para darle contenido y efectividad al derecho, para
hacerlo real, se requieren cambios sustantivos que abarquen la organización del sistema de salud, de los
programas y servicios que se presten, así como un adecuado financiamiento con verdaderos criterios de
universalidad, equidad y eficacia. Conforme a lo señalado en las páginas iniciales de este artículo las
reglas, mecanismos, instancias, contextos, recursos y actores resultan imprescindibles para definir y
realizar, de manera efectiva, el derecho. En el caso venezolano, no ha habido la sinergia necesaria entre
esos factores y se ha producido un abismo entre la concepción del derecho y su realización, con
consecuencias negativas en la integración social, el consumo, la salud, la concepción del derecho y por
ende, en el ejercicio de la ciudadanía.

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1 Se conoce como Pacto de Punto Fijo al acuerdo firmado el 31 de octubre de 1958, recién salido el país
de la larga dictadura de Marcos Pérez Jiménez, por los dirigentes de tres de los partidos que habían
estado presentes en el proceso constitucional en 1947, es decir, AD, Copei y URD, quienes acordaron el
rol institucional de los actores en el nuevo modelo democrático: el Estado tendría un papel central en
casi todos los ámbitos de la nación; el sector privado, uno secundario en la activación de la economía y,
los partidos vendrían a ser los articuladores o intermediarios entre el Estado y los ciudadanos. El Partido
Comunista fue excluido de la firma —no del sistema democrático— por cuanto se consideró que sus
propuestas programáticas eran incompatibles con el modelo de hegemonía que subyacía en el acuerdo.

2Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, Una política social para la reafirmación de la
democracia, Caracas, Editorial Arte, 1989, vol. 8.
3Decreto de la Presidencia de la República, núm. 3, 1999.

4Feo, Oscar, “La salud en la nueva Constitución”, en Maingon, Thais, (coord.), La cuestión social en la
constitución bolivariana de Venezuela, Caracas, Cendes-UCV, 2000, serie Temas de Docencia, pp. 29-46.

5Feo, Oscar y Pascualina Curcio, “La salud en el proceso constituyente venezolano”, Revista Cubana
Salud Pública, La Habana, vol. 30, núm. 2, junio de 2004, disponible en: http://www.scielo.sld.cu,
consultado el 29 mayo de 2012.

6Feo, Oscar, “La salud en la nueva Constitución”, op. cit.

7De acuerdo con las bases comiciales establecidas por el Consejo Nacional Electoral, la Asamblea debía
funcionar durante 180 días contados a partir de su instalación. Sin embargo, el nuevo texto
constitucional fue sancionado cuatro meses después; luego, vendría su ratificación mediante
referéndum popular del 15 de diciembre y su promulgación el 30 de diciembre de ese mismo año.

8Brewer-Carías, Allan, La Constitución de 1999, Caracas, Editorial Arte, 2000, p. 35.

9Feo, Oscar, op. cit.

10La norma propuesta a la plenaria era del tenor siguiente: Artículo 87. “La salud es un derecho social
fundamental, responsabilidad instransferible del Estado, quien lo garantiza como parte del derecho a la
vida. Ese Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar
colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, el
deber de participar activamente en promoverla y defenderla, y cumplir con las medidas sanitarias y de
saneamiento que establezca la ley de conformidad a los tratados y convenios internacionales”.
Asamblea Nacional Constituyente, Debates de la Constitución de 1999 (versión en corrección), Caracas,
Servicio Autónomo de Información Legislativa, 1999, p. 24.

11Idem.
12Representante de la coalición gubernamental y ex ministro del gabinete del presidente Chávez.

13Asamblea Nacional Constituyente, op. cit.

14Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

15Artículos 84 y 85.

16González, Lissette, La política social en Venezuela, Caracas, Fundación Centro Gumilla, 1996, Curso de
Formación sociopolítica, núm. 35.

17Para seguir esta discusión véase, entre otros, a Castellanos, Pedro L., “Notas sobre el Estado y la salud
en Venezuela”, Cuadernos de la sociedad venezolana de planificación, Caracas, núm. 156-158, 1982, pp.
69-152; Kornblith y Maingon, Estado y gasto público en Venezuela, 1936-1980, Caracas, Ediciones de la
Biblioteca de la Universidad Central de Venezuela, 1985; Márquez, El Estado social en Venezuela,
Caracas, Ediciones del Congreso de la República, 1992; Méndez, Estado, política social y trabajo social en
la Venezuela actual, Caracas, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Económicas y
Sociales, Unidad de Publicaciones, 1992; Convite y Observatorio Comunitario por el Derecho a la Salud,
Informe sobre el derecho a la salud en Venezuela 2007. Situación del derecho a la atención sanitaria,
2007; Uharte, Luis, Política social en Venezuela: ¿un nuevo paradigma? , tesis doctoral, Universidad
Complutense de Madrid, 2008; Maingon, Thaís, “Política social en Venezuela: 1999-2003”, Cuadernos
del Cendes, Caracas, núm. 55, 2004, pp. 47-73.

18Modelo ISI: Inversión por sustitución de importaciones.

19D’Elía, Yolanda, “Cambiando la orientación de las políticas públicas hacia el impacto en la calidad de
vida desde una perspectiva de derechos y equidad”, Informe Social, Caracas, Ildis-Fundación Friedrich
Ebert, núm. 7, 2002, pp. 10-14.

20Véase entre otros, Alvarado, Neritza, “Populismo, democracia y política social en Venezuela”,
Fermentum, Mérida, año 15, núm. 44, septiembre-diciembre de 2005, pp. 305-331; Alvarado, Neritza,
“Pobreza y exclusión en Venezuela a la luz de las Misiones Sociales (2003-2004)”, Fermentum, Mérida,
año 14, núm. 39, enero-abril de 2004, pp. 181-232; Alvarado, Neritza, “La atención a la pobreza en
Venezuela del ‘gran viraje’ a la ‘V República’, 1989-2002”, Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura,
vol. IX, núm. 2, julio-diciembre de 2003, pp. 111-150; Alvarado, Neritza. “Pobreza y asistencialismo en
Venezuela”, Revista de Ciencias Sociales, vol. IX, diciembre de 2003, pp. 431-458.

21Alvarado, Neritza, “La atención a la pobreza en Venezuela…”, cit.

22Alvarado, Neritza, “Pobreza y Exclusión en Venezuela…”, cit.

23República Bolivariana de Venezuela, Ministerio del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo,
2001.

24Sobre la acción expansiva del gasto véase, entre otros, Norbis, “Estado y políticas sociales en
Venezuela, ¿la Quinta República o el regreso al pasado?”, Revista Venezolana de Gerencia, año 7, núm.
18, 2002, pp. 237-266; Mujica, Norbis y Neritza, Alvarado, “Pobreza y política social en Venezuela hoy:
reflexiones sobre su concepción y praxis”, Revista BCV, Foros 1, Caracas, abril de 2004, pp. 145-163.

25De acuerdo con Convite y el Observatorio Comunitario por el Derecho a la salud, esta intención fue
expresada por el presidente de la República en una de sus alocuciones al país: “Ustedes deben recordar
que, producto del golpe y todo el desgaste aquel, la ingobernabilidad que llegó a un grado alto, la crisis
económica, nuestros propios errores, hubo un momento en el cual nosotros estuvimos parejitos, o
cuidado si por debajo. Hay una encuestadora internacional recomendada por un amigo que vino a mitad
del 2003, pasó como 2 meses aquí y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: “Presidente, si el
referéndum fuera ahorita usted lo perdería… Entonces fue cuando empezamos a trabajar con las
misiones, diseñamos aquí la primera y empecé a pedirle apoyo a Fidel. Le dije: “Mira, tengo esta idea,
atacar por debajo con toda la fuerza”, y me dijo: ‘Si algo sé yo es de eso, cuenta con todo mi apoyo’. Y
empezaron a llegar los médicos por centenares, un puente aéreo, aviones van, aviones vienen y a buscar
recursos, aquí la economía mejoró, organizar los barrios, las comunidades. Aquí en Caracas empezaron
con Freddy, con José Vicente allá en Sucre, en Miranda con las guarniciones militares, en aquellos
estados críticos. Y empezamos a inventar las misiones” (Convite y el Observatorio Comunitario por el
Derecho a la salud, Informe sobre el Derecho a la salud en Venezuela. Situación del Derecho a la
Atención Sanitaria, 2007, p. 81).
26D’Elía, Yolanda y Cabezas, Luis, Las Misiones sociales en Venezuela, Caracas, Instituto
Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), Convite A.C. 2008.

27Fondo de Desarrollo Nacional S.A. Empresa creada por el gobierno nacional para optimizar la
inversión productiva y social, se inserta dentro de la nueva estrategia económica y financiera del
Ejecutivo nacional y se fundamenta en dos líneas básicas: 1) apalancar la recuperación económica (real y
productiva) y, 2) incrementar la inversión social, véase: http://www.fonden.gob.ve/.

28Gómez, Irey y Alarcón, Luis, “Política social y construcción de ciudadanía en Venezuela”, Multiciencias,
vol. 9, núm. 2, 2009, pp.167-175.

29Colmenares, Isabel et al., “La política de salud en Venezuela en el gobierno de Hugo Chávez”, Saber,
Venezuela, vol. 17, núm. 2, 2005, pp. 202-214.

30El Plan Bolívar 2000 buscaba atender las emergencias sociales mediante la participación cívico-militar.
El Plan pro salud, llevado a cabo por la Fuerza Armada Nacional, el Ministerio de Salud y Desarrollo
Social y el Plan Bolívar 2000, con un objetivo multifuncional, perseguía diagnosticar, dar tratamiento y
atención en enfermedades crónicas, y practicar intervenciones quirúrgicas en distintas áreas; así como,
hacer mantenimiento y dotar las estructuras hospitalarias. El Plan Especial de Seguridad Alimentaria se
creó para realizar operaciones de compra y venta de diversos rubros alimentarios.

31González, Lissette y Lacruz, Tito, La Política social en Venezuela, Caracas, Centro Gumilla, 2008.

32Farías-Suárez, Adriana y Farías de Estany, Jenny, “Participación comunitaria: otra mirada al sistema de
salud venezolano”, Población y salud en Mesoamérica, San José, vol. 7, núm. 1, julio-diciembre de 2009,
pp.1-22; Villasana, Pedro, “De Alma Ata a Barrio Adentro. Una aproximación al sentido histórico de las
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y Ciencias Sociales, vol. 11, núm. 3, septiembre-diciembre de 2005, pp.219-244, entre otros.

33Decreto de la Presidencia de la República, núm. 2745.

34Comisión de Enlace para la Internacionalización de las Misiones Sociales, Misión Barrio Adentro I, II,
III, IV, Venezuela, Gobierno Bolivariano de Venezuela, disponible en:
http://ceims.mppre.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=39:mision-barrio-
adentro-i-ii-iii-iv&catid=23:misiones-bolivarianas&Itemid=66.

35González, F., op. cit., p. 10.

36Convite y Observatorio Comunitario por el Derecho a la Salud, op. cit.

37Sobre este asunto es pertinente señalar que el Área de Desarrollo y Salud del Cendes-UCV, del que
forma parte la autora de este trabajo, sostiene que en Venezuela no se puede hablar de un sistema
nacional de salud, ya que en realidad lo que existe es una multiplicidad de órganos y prestadores de
servicios, públicos y privados que se manejan de manera inconexa y fragmentada, sin la unicidad de
criterios que debe existir para hablar de un sistema, en tanto un cuerpo orgánico y estructurado.

38Véase D’Elía, Jo, “Situación de la salud en Venezuela”, Revista SIC, núm. 769, 2014, pp. 388-391;
González, Marino, Las políticas de salud en Venezuela: alternativas para su mejoramiento, Caracas, Ildis,
2008; Naranjo, María, “La política de salud en Venezuela durante el período 1999- 2012. Aportes para su
formulación e implementación”, Comunidad y Salud, vol.12, núm. 2, 2014, pp.80-86; Federación Médica
de Venezuela, “Diagnóstico del sector salud en Venezuela: estudios de las enfermedades emergentes y
reemergentes”, ponencia central presentada en la LXIII Reunión Ordinaria de la Asamblea, realizada en
Punto Fijo, Estado Falcón, 27 a 31 de octubre de 2008; Walter, Carlos, “A Strange Form of Declaring a
Health Emergency: The Case of Venezuela”, Medical Journal Word, vol. 55, 2009, pp.157-159.

39En Consejo de Ministros ampliado realizado en el estado Guárico señaló: “En lo social tenemos una
emergencia: la salud. Declarémonos en emergencia todos”, disponible en:
http://www.eluniversal.com/2009/09/24/pol, consultado el 16 de abril de 2015.
40Noticia publicada en la prensa venezolana: “informó este sábado [el vicepresidente Maduro] que el
gobierno Bolivariano decidió intervenir el Hospital Periférico de Coche, en Caracas, por irregularidades
constatadas en este centro asistencial: «Hemos decidió intervenir el hospital de Coche para ir a un
proceso profundo de reestructuración… será revisado lo relativo a la infraestructura, dotación de
equipos y de personal, ya que se requiere médicos de diversas especialidades, sobre todo
pediatras…»”(Ballesteros, Andrea, “Informó Nicolás Maduro. Gobierno Nacional anuncia intervención
del Hospital Periférico de Coche”, Correo del Orinoco, Venezuela, 2013, disponible en:
http://www.correodelorinoco.gob.ve/gobierno-nacional-intervino-hospital-periferico-coche/.

41Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (Provea). Informe Anual 2013:

Situación de los derechos humanos en Venezuela, Venezuela, Provea, 2013. p. 197, disponible en:
http://www.derechos.org.ve/publicaciones/infanual/index.htm, consultado el 24 de mayo de 2016.

42Idem.

43Ibidem, pp. 203 y 204.

44D’elía, Yolanda y Cabezas, Luis, Las Misiones sociales en Venezuela, Caracas, Instituto
Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), Convite A.C., 2008, disponible en:
http://www.ildis.org.ve/, consultado el 4 de agosto de 2010.

45Para 2010, en el país hubo un brote de mal de Chagas producto de lo cual falleció una persona, véase
Cámara de Comercio de Maracaibo, Reflexiones sobre el sistema de salud venezolano, 2011, trabajo
elaborado por un equipo interdisciplinario bajo el auspicio de la Cámara de Comercio de Maracaibo y
presentado en diciembre de 2011, disponible en: http://www.ccm.org.ve/archivos/documentos/,
consultado el 14 de abril de 2016.

46Federación Médica de Venezuela, “Diagnóstico del sector salud en Venezuela: estudios de las
enfermedades emergentes y reemergentes”, ponencia central presentada en la LXIII Reunión Ordinaria
de la Asamblea, realizada en Punto Fijo, Estado Falcón, 27 a 31 de octubre de 2008, p.144.
47Sociedad científica sin fines de lucro, fundada en 1952, que promueve la calidad de vida, la salud y la
prevención de los factores de riesgo y daño a la salud en todo el país.

48Sociedad venezolana de salud pública (SVSP). Defendamos la epidemiología nacional. Pequeñas

picaduras, grandes amenazas. Breve relato de éxitos, fracasos y amenazas de la lucha contra las
enfermedades vectoriales en Venezuela, Venezuela, SVSP, 7 de abril de 2014, p. 3, disponible en:
http://www.bitacoramedica.com/, consultado el 30 de abril de 2016.

49La información estadística y reportes oficiales, sobre estas y otras materias de salud pública, ha
venido siendo restringida paulatinamente por parte de las autoridades competentes. Desde el año 2012
fueron suspendidos los anuarios de Mortalidad y Morbilidad, y el Boletín Epidemiológico estuvo en esa
misma situación desde noviembre de 2014 hasta febrero de 2016. El mencionado instrumento tiene
carácter obligatorio para el Estado, quien debe emitirlo, periódicamente, con la lista de las
enfermedades que circulen en el país y sus posibles amenazas, para los efectos de orientar tanto a la
ciudadanía como a los profesionales de la salud, de manera técnica y confiable, en el reconocimiento de
los factores de riesgo de las enfermedades; así como, para ayudar a la toma de decisiones sobre
políticas sanitarias, véase: http://www.eluniversal.com/noticias/estilo-vida/reaparecen-incompletos-los-
boletines-epidemiologicos, consultado el 16 de abril de 2016.

50Ministerio del Poder Popular para la Salud, Boletín Epidemiológico, Venezuela, Ministerio de Poder
Popular para la Salud, 2014, disponible en: http://www.mppp.gob.ve/wp-content, consultado el 12 de
junio de 2017, disponible en: http://www.bvs.gob.ve/ y
http://www.bvs.gob.ve/boletin_epidemiologico/2010, consultado el 30 de abril de 2016.

Recibido: 13 de Junio de 2017; Aprobado: 04 de Septiembre de 2017

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versión On-line ISSN 2448-7899versión impresa ISSN 1870-4670

Rev. latinoam. derecho soc no.26 Ciudad de México ene./jun. 2018

https://doi.org/10.22201/iij.24487899e.2018.26.11860

ARTÍCULOS

Concepción institucional del derecho a la salud en Venezuela

Institutional conception of the right to the health in Venezuela

Concepción institutionnelle du droit à la santé en Venezuela

Andy Delgado Blanco*

*Centro de Estudios del Desarrollo. Universidad Central de Venezuela.

RESUMEN

El propósito de este artículo es examinar la concepción del derecho a la salud que subyace en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y su posterior desarrollo a través de algunas
estructuras y mecanismos institucionales puestas en práctica desde 1999 hasta 2013. Para cumplir con
ese objetivo este trabajo discurrirá a lo largo de dos cauces: las propuestas y debates suscitados en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 que influyeron en la cristalización de las normas
constitucionales que garantizan el derecho a la salud; y los mecanismos y estructuras institucionales a
través de los cuales se ha venido desarrollando el derecho. La revisión documental realizada sugiere que
aun cuando las normas constitucionales postulan un derecho a la salud con un carácter marcadamente
universalista; en los hechos, por una parte, las estructuras y mecanismos institucionales desarrollados
son poco transparentes y repiten esquemas pasados; por la otra, el creciente deterioro de las
condiciones de acceso a servicios, tratamientos y medicamentos evidencia la ausencia de garantías
reales para hacer efectivo el derecho.

Palabras clave: derecho a la salud; Constitución; Venezuela

ABSTRACT

The purpose of this article is to examine the conception of the right health expressed in the Constitution
of Bolivarian Republic of Venezuela and its further development through some structures and
institutional mechanisms implemented from 1999 until 2013. In order to achieve that objective this
work shall proceed along two tracks: the proposals and discussions provoked within of the National
Constituent Assembly of 1999 that influenced the crystallization of the constitutional norms that
ensuring the right to the health and the mechanisms and institutional structures across which one has
come developing the right. The documentary review suggests that even if the constitutional rules
postulate a right to the health with a pronounced universalist character; in the facts, on one hand, the
structures and institutional mechanisms implemented are not transparent and repeat schemes of the
past; and for other one, the increasing deterioration of the conditions of access to services, treatments
and medicines illustrate the lack of royal guarantees to make the right effective.

Keywords: right to the health; Constitution; Venezuela

RÉSUMÉ

Le propos de cet article est d’examiner la conception du droit à la santé qui se sous-trouve dans la
Constitution de la République bolivarienne du Venezuela et son développement postérieur à travers de
quelques structures et mécanismes institutionnels mises en pratique de 1999 à 2013. Pour réalisé de cet
objectif ce travail il réfléchira le long de deux pistes: les propositions et les débats suscités dans le cadré
de l’Assemblée Nationale Constituante de 1999 qui ont influé sur la cristallisation des normes
constitutionnelles qui garantissent le droit à la santé es propositions qui ont influé sur la cristallisation
des normes constitutionnelles qui garantissent le droit à la santé et les mécanismes et les structures
institutionnelles à travers desquels s’est développée le droit. La révision documentaire réalisée suggère
que même si les normes constitutionnelles postulent un droit à la santé avec un caractère nettement
universaliste; dans les faits, d’une part, les structures et les mécanismes institutionnels développés
manquent de transparence et répètent des schémas passes, par l’autre, la détérioration croissante des
conditions de l’accès aux services, les traitements et les médicaments met en évidence l’absence de
garanties réelles pour faire le droit effectif.

Mots-clés: droit á la santé; Constitution; Venezuela

Sumario: I. Nota introductoria. II. Contexto institucional de los derechos sociales en la Venezuela del
siglo XX. III. El derecho a la salud en la Constitución de 1999. Propuestas y debates. IV. Desarrollo del
derecho a la salud. Estructuras y mecanismos institucionales. V. A manera de cierre. VI. Referencias.

I. NOTA INTRODUCTORIA

Los referentes institucionales tienen un peso específico en la forma en que se desarrollan las normas
que rigen la vida de una sociedad determinada. En el caso del derecho a la salud las reglas, mecanismos,
instancias, contextos, recursos y actores son claves para incidir tanto en su definición como en su
desarrollo; este derecho tiene una relación de sincronía con aspectos ligados a la integración social, la
solidaridad, el consumo e incluso con la inserción laboral y la organización del trabajo: en la medida en
que la población goza de mejores condiciones de salud aumenta su calidad de vida lo que, entre otras
razones, se traduce en ciudadanos con mayor disposición al trabajo y una disminución de la cantidad de
ausencias laborales por enfermedad.
En Venezuela la Constitución de 1999 consagró de manera expresa la salud como uno de los derechos
sociales, parte integrante del derecho a la vida; le adjudicó al Estado el rol de garante y promotor de
políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios; también
estableció como deber de los ciudadanos su activa participación en la promoción y defensa del derecho.

Descubrir el tono e intencionalidades de las proposiciones que se hicieron ante la comisión responsable
de redactar los artículos que, en materia de salud, se llevarían a la plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1999, examinar las discusiones que los diferentes actores políticos sostuvieron, los
mecanismos y políticas instrumentadas para activar el derecho, forman parte del próposito de este
artículo, tal como se expondrá en las páginas que siguen.

II. Contexto institucional de los derechos sociales en la Venezuela del siglo XX

Los procesos sociopolíticos no son aislados y se ven influenciados por múltiples factores, de allí lo
significativo que resulta revisar sumariamente la evolución y ampliación de los derechos sociales en
Venezuela, y muy especialmente la del derecho a la salud, hasta llegar a su situación actual.

Los beneficios y derechos de contenido social tienen un tímido surgimiento en Venezuela a partir de
1936, con la muerte del dictador Juan Vicente Gómez, y se van expandiendo lenta y progresivamente
durante toda la década de los cuarenta. Es en estos años cuando se crea un cuerpo constitucional y legal
sobre la protección laboral y la seguridad social, una red institucional a través del Instituto Nacional de
Higiene, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales,
entre otros. La explotación petrolera sirvió de marco para mejorar las condiciones de vida de la
población y variar el mapa sanitario del país: fue erradicado el paludismo que diezmaba la población, el
sistema médico asistencial y de carreteras comenzó a desarrollarse; se construyeron vías de penetración
para hacer accesible el camino a los pozos petroleros y comunicar los centros urbanos entre sí; se
formaron los primeros sindicatos petroleros y los partidos modernos.

En materia constitucional destaca la carta magna que, imbuida por las Constituciones de Querétaro de
1917, de Weimar de 1919 y la española de 1931, vio la luz en 1947. Este instrumento vino a representar
un notable avance para la época, con su enfoque centrado en un modelo societario igualitario y en la
justicia social; institucionalizó como obligación del Estado, en el plano individual y colectivo, los
derechos de los trabajadores a la salud y a la seguridad social. Pese a su corta vigencia debido a un
gobierno de facto que subvirtió el orden constitucional apenas meses después de su promulgación, la
Constitución de 1947 tendría una notable influencia una vez restaurado el hilo constitucional, hacia
finales de los años cincuenta.

Producto de la voluntad política de los actores más influyentes de la época, expresada en el Pacto de
Punto Fijo1 en 1961 se promulgó una nueva Constitución que dio continuidad al ideario constitucional
de 1947: un modelo igualitario de sociedad expresado en un Estado social de derecho que estuvo
vigente hasta finales de 1999. La Constitución de 1961 obligó a desarrollar un sistema de seguridad
social universal y contributivo en paralelo con uno asistencial no contributivo; se avanzó en la protección
social de la población al tiempo que se limitó, formalmente, la práctica asistencialista únicamente a los
que careciesen de recursos económicos. El progreso y modernización del país se manifestaba en
infraestructura y satisfacción de demandas mediante la prestación de servicios públicos, comenzó a
perfilarse una nueva sociedad: las grandes masas se movilizaron aún más hacia los centros urbanizados
y se aceleró el proceso de industrialización.

Más adelante, ya en los setenta, la crisis que azotó la región golpeó al país apareciendo los primeros
desajustes socioeconómicos y fiscales que se irían agudizando hasta hacer eclosión hacia finales de los
ochenta y parte de los noventa, con lo cual, el deformado aparato estatal no pudo seguir dando
respuestas a las demandas sociales de la población. En materia de salud, el modelo institucional del
sector lucía desconectado, disperso, agotado e incapaz de impactar en las condiciones de vida de la
mayoría de la población al limitarse a las actividades curativas e individuales, con un escaso radio de
acción hacia lo preventivo-colectivo.2

Los llamados y alertas para satisfacer los requerimientos sociales, económicos, fiscales, modificar la
estructura estatal y reformar la Constitución no fueron atendidos debidamente y el país siguió
transitando por cauces peligrosos: mientras las clases dirigentes perdían el favor de las populares, se
asistió a un estallido social, dos fallidos golpes de Estado, y la renuncia de un presidente de la República
acusado por actos de corrupción, todo ello en medio de promesas de cambios a la institucionalidad y un
intento de reforma constitucional que no prosperó. Fue ya en el año noventa y nueve, previa
convocatoria de la última Asamblea Nacional Constituyente del siglo pasado, cuando se discutió y
aprobó un nuevo texto constitucional.

Voces y miradas diversas y plurales de ciudadanos organizados y no organizados, grupos de trabajo,

comunidades, academias, universidades, entes oficiales, sindicatos, partidos políticos expusieron sus
ideas sobre los temas a discutirse en esa Asamblea. En el caso de la salud el abanico de propuestas
abarcó desde su concepción y el derecho que la garantiza, hasta la forma en que debían prestarse los
servicios, las características del sistema y la responsabilidad de la sociedad, incluido el Estado. Como
resultado de este proceso se consagró constitucionalmente una visión amplia de la salud como parte del
derecho a la vida, y por ende, como un derecho humano que debía realizarse y hacerse efectivo con el
Estado jugando un rol central y los ciudadanos como contralores.

III. El derecho a la salud en la Constitución de 1999 Propuestas y debates

En diciembre de 1998 llegó al poder en Venezuela, por vía electoral, la cabeza visible del primer intento
de derrocamiento del entonces presidente constitucional de la República, Sr. Carlos Andrés Pérez,
ocurrido seis años antes. La promesa central que marcó la campaña del candidato, a la postre ganador
de la presidencia, fue la convocatoria de una Asamblea Constituyente que sentara las bases de una
nueva República, lo que efectivamente hizo el mismo día de su juramentación como presidente al firmar
un decreto presidencial para “...la realización de un referendo para que el pueblo se pronunciara sobre
la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente”.3

Producto de la Asamblea Nacional Constituyente se discutió, redactó y promulgó la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela que estableció cambios institucionales y normativos de notable
trascendencia, entre los que se cuentan: la ampliación de los derechos sociales, la cristalización de la
salud como un derecho humano fundamental y el establecimiento de la corresponsabilidad ciudadana.
Ese proceso de reivindicación de la concepción redistributiva de los derechos sociales obedeció, en gran
medida, a los esfuerzos de la sociedad venezolana quien se volcó a los espacios públicos, a través de
individualidades y ciudadanos organizados, para tratar de incidir en el debate constituyente, como se
verá en el acápite siguiente.

1. Propuestas

Hecha la convocatoria para elegir a los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente, en

paralelo al debate electoral, se despertó en el país un amplio y espontáneo proceso participativo.
Ciudadanos, grupos de diversa índole y organizaciones pertenecientes a la sociedad civil, se dieron a la
tarea de exponer sus ideas sobre los temas a discutirse. La Asamblea Nacional Constituyente, instalada
el 3 de agosto de 1999, se estructuró en veinte comisiones de trabajo, las cuales elaboraron por
separado las propuestas de artículos de las materias a regular y las enviaron a la Comisión Constitucional
quien se encargó de integrar lo recibido en un proyecto que luego sería discutido en las plenarias
llevadas a cabo en el seno de la Asamblea.
Una de esas comisiones fue la de los derechos sociales y de la familia, salud, mujer, infancia, ancianos y
discapacitados que tenía como objetivo: “…redactar los artículos que expresaran una visión de salud
consonante con la nueva Venezuela, con los conceptos fundamentales y centrales de la nueva
Constitución y con la redefinición del papel del Estado y los ciudadanos en la sociedad”.4 Esta Comisión
se estructuró en tres subcomisiones: a) Familia y Mujer, b) Derechos Laborales y Seguridad Social, y c)
Salud. El trabajo de esta última subcomisión se realizó en tres momentos; en el primero se hizo un
diagnóstico de la situación del sector salud en el país; en el segundo se realizó una investigación
documental sobre la salud en las constituciones de todos los países de América Latina y algunos de
Europa y Norte América; el tercero estuvo constituido por la participación de diversos sectores de la
sociedad venezolana, los cuales expusieron en el seno de la Subcomisión sus iniciativas en la materia.5

La Subcomisión de salud tuvo 16 sesiones abiertas a todo el público, acordó 100 derechos de palabra y
recibió por escrito 80 propuestas6 provenientes de organizaciones no gubernamentales, cooperativas,
academias y universidades, sindicatos, cámaras privadas ligadas al sector, ciudadanos particulares,
partidos políticos, grupos de trabajo y comunidades que espontáneamente se reunieron para discutir su
visión de la salud y de entes oficiales, bien a través de sus representantes y técnicos o indirectamente,
como de consultas ciudadanas promovidas en las diversas entidades federales del país.

Las visiones presentadas fueron tan diversas como las personas y grupos participantes, no todas tenían
un propósito claro y definido sobre el derecho a la salud; los pronunciamientos hechos abarcaron un
amplio espectro y trataban sobre el sistema de salud que debía crearse, la salud pública y otros temas
como la salud reproductiva, salud holística, medios naturales para la prevención y recuperación de la
salud; sin embargo, para los efectos de esta investigación, aun cuando se revisararon todos y cada uno
de los documentos que reposan en los archivos, sólo se tomaron en cuenta 53 propuestas. Todas
referidas, de una u otra manera, a la concepción del derecho a la salud y los medios para hacerlo
efectivo: desde las expectativas y aspiraciones ciudadanas sobre las formas y mecanismos de
funcionamiento de un sistema de salud, hasta las que hicieron hincapié en la concepción del derecho a
la salud. Las más influyentes, en cuanto a fondo y forma, vinieron de las comunidades, academias,
organizaciones de derechos humanos y entes oficiales, en las que se advierte el influjo de los organismos
internacionales y corrientes doctrinarias en la materia. Éstas coincidían en una visión de la salud como
derecho basado en principios y garantías que lo hicieran efectivo así como, en la participación de los
ciudadanos en el control y vigilancia de las políticas en la materia. Como resultado de esa conjución la
Subcomisión de Salud presentó a la Comisión Constitucional una propuesta de ocho artículos que
finalmente fue reducida a tres, los cuales pasaron a formar parte del proyecto de constitución a
discutirse en la plenaria y que estaban referidos a la salud como derecho, el sistema de salud a regir, y
su forma de financiamiento.

2. Debate constitucional
Al contrario de lo que sucedía en las calles del país e incluso a lo interno de las veinte comisiones y sus
respectivas subcomisiones, las plenarias de la Asamblea se caracterizaron por una exigua discusión, lo
que pudiera explicarse en los llamados públicos del presidente de la República para culminar su
cometido antes de los seis meses previstos.7 Los constituyentes discutieron el proyecto de Constitución
en medio de gran apremio entre el 20 de octubre y el 25 de noviembre de 1999: la primera discusión se
hizo en forma “inusitadamente rápida y con celeridad casi irracional”8 en 19 plenarias; mientras que la
segunda, en sólo tres, entre el 12 y el 14 de noviembre. La única discusión de los derechos sociales,
incluído el derecho a la salud, se produjo el sábado 30 de octubre de 1999.

El proyecto recogía una concepción centrada en la salud como un derecho social parte del derecho a la
vida, responsabilidad del Estado, quien debía garantizarla, en condiciones de igualdad, a todos los
ciudadanos. Se asentaron, igualmente, tres aspectos que buscaban dar efectividad de esa garantía: la
centralidad del Estado como órgano rector de las políticas de salud; la caracterización del sistema como
gratuito, único e intersectorial; así como la función contralora y participativa del ciudadano en favor de
la eficacia de las acciones estatales.9

El debate sobre el derecho a la salud se inició con la lectura del que habría de ser el artículo 87 de la
Constitución.10 Se recogía el espíritu de las sugerencias hechas por los ciudadanos organizados: la salud
es un derecho social y el objeto a tutelar la salud como tal. Este último asunto suscitó algunas
discrepancias, entre las que destacan las del constituyente Allan Brewer-Carías, influyente académico
proveniente del mundo del derecho, quien cuestionó dos aspectos; por una parte, consideró que la
salud como tal es imposible de garantizar y por la otra, se mostró en desacuerdo con dejar al Estado la
exclusividad en la responsabilidad por la tutela de la salud. Su primer cuestionamiento se sustentó en
que esa responsabilidad ha de dirigirse hacia la protección de la salud a través de las políticas y medios
necesarios;11 ya que es imposible evitar que alguien se enferme y menos aun garantizar
sempiternamente la salud de los ciudadanos; argumentó igualmente que la tutela de la salud no debía
ser exclusiva del Estado sino que debía ser una tarea compartida.

La responsabilidad de la garantía del derecho se mantuvo presente a lo largo del debate. Para el
constituyente Leopoldo Puchi12 en la propuesta se desdibujaban los límites entre responsabilidad y
garantía; la primera debía ser compartida y la segunda, exclusiva del Estado. Ambos actores, sociedad y
Estado, debían trabajar juntos, en materia de salud, sin que ello significara que el último de los
mencionados dejara de ser el responsable de garantizar el derecho. Al término de esta intervención el
presidente de la Asamblea pidió a una destacada miembro del Polo Patriótico un pronunciamiento sobre
las intervenciones hechas hasta ese momento, quien argumentó que el artículo en cuestión ya había
sido suficientemente debatido y debía dejarse “...para una segunda discusión… volver si es posible sobre
el tema...” (cursivas de quien escribe).13 Luego de esta intervención el asunto fue sometido a votación y
aprobado. En la segunda discusión no hubo análisis ni controversia ya que los constituyentes se
limitaron a aprobar los artículos luego de su lectura a la Asamblea.

Como puede colegirse de las transcripciones comentadas la garantía del derecho, la responsabilidad del
Estado y la participación ciudadana estuvieron muy presentes en los debates, al igual que, el rol estatal
en la gestión del sistema de salud. Algunos de los constituyentes se opusieron a darle un carácter de
exclusividad al Estado e impedir la participación de la sociedad; otros se mostraron en contra de la
privatización de los servicios de salud y a favor de un rol principalísimo del Estado en su gestión y
garantía. En las disposiciones aprobadas se eliminó la idea inicial del Estado como único responsable de
la gestión de los programas de salud y se cerró la puerta a la posibilidad de privatizar los servicios
públicos de salud.

El contenido de las discusiones sobre la concepción del derecho a la salud y las garantías para hacerlo
efectivo está recogido, en esencia, en las líneas anteriores. En ningún caso se permitió agregado o
añadido alguno sobre los textos que habían sido traídos al debate, aun cuando a posteriori varió la
redacción de los artículos. Como resultado de este proceso, en el capítulo V, “De los derechos sociales y
de las familias” de la Constitución aprobada, se delineó una norma que garantiza la salud como un
derecho social, parte integrante del derecho a la vida:

Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará como
parte del derecho a la vida. El Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de
vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección
de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con
las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los tratados y
convenios internacionales suscritos y ratificados por la República.14

El sujeto protegido por el derecho está constituido por todas las personas, venezolanas o no, ciudadanas
o no del Estado venezolano, a quienes se les atribuye, el rol expreso de garantizar el derecho. En
paralelo, se prescribe la activa participación de los ciudadanos en su promoción y defensa, así como la
obligación que tienen de someterse a las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley. El
objeto tutelado es la salud, la promoción y el desarrollo de políticas orientadas a elevar la calidad de
vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios, para lo cual el Estado deberá utilizar como medios
las políticas sociales, las medidas sanitarias y de saneamiento a que hubiere lugar.
Además del precitado artículo 83 en el que se consagra un derecho ilimitado, dirigido a todos,
independientemente de los medios de fortuna que pudieran poseerse; la Constitución recoge otras dos
disposiciones15 en las que se deja claro que la satisfacción de ese objetivo y los medios para lograrlo son
responsabilidad del Estado, quien debe cumplir con su compromiso a través de un sistema público
nacional de salud, integrado al sistema de seguridad social y caracterizado por ser intersectorial,
descentralizado, participativo, gratuito, universal, integral, equitativo, integrado y solidario, cuyo
financiamiento, también, es su obligación.

Más allá de la norma, la realización de un derecho suele depender de la naturaleza, calidad, intensidad,
oportunidad y pertinencia de las reglas, valores, principios, estructuras y mecanismos que se desarrollen
para hacerlo efectivo; en este sentido, en la próxima sección se discutirá lo relativo a la realización
efectiva del derecho a la salud en Venezuela, con especial enfasis en lo sucedido luego del proceso
constituyente ya antes aludido.

IV. Desarrollo del derecho a la salud. Estructuras y mecanismos institucionales

Las políticas sociales instrumentadas en Venezuela, a partir de los años sesenta del siglo pasado,
tuvieron un corte tradicional y pudieran caracterizarse como universales, dirigidas a vincular la
intervención social del Estado con las bases de apoyo al sistema político, centradas en un sistema de
seguros sociales para proteger a los trabajadores y con énfasis en la gratuidad de la educación y en los
servicios de salud. En ese marco hubo subsidios a la vivienda, al transporte y a los productos de
consumo masivo; se buscaba intervenir tanto el mercado laboral como los precios de los artículos
básicos de consumo.16 En materia de salud, el rasgo que va a marcar la política pública desde el primer
tercio del siglo pasado hasta su casi finalización es su carácter eminentemente preventivo, sustentado
en la atención hospitalaria; será ya en los ochenta cuando esto se revertirá y el énfasis estará tanto en
las actividades de carácter curativo, como en los recortes a las inversiones en el sector y el
fortalecimiento al sector privado; en los noventa, el foco estuvo en la atención en los grupos más
desasistidos y se empezó a perder, en los hechos, su carácter universal.17

Con el agotamiento de ese modelo de desarrollo18 estas políticas fueron perdiendo su carácter
universal y adquirieron una función subsidiaria de las económicas: se les utilizaba para compensar los
efectos dejados por la instrumentación de medidas fiscales para superar la crisis, sin que las
expectativas y demandas de numerosos sectores de la población fuesen satisfechas.
Al iniciar su mandato en 1999, el presidente Chávez propuso una política social de carácter integral para
ampliar las capacidades productivas de la sociedad venezolana y superar la pobreza. Meses más tarde,
luego de la entrada en vigencia de la Constitución se diseñaron los primeros lineamientos políticos,
jurídicos, sociales y organizacionales para estructurar y construir un nuevo proyecto nacional que, a
juicio de D’Elía se basó en tres ejes centrales: la construcción de una ciudadanía social cimentada en la
universalidad de los derechos sociales, la búsqueda de la equidad como objetivo supremo del
ordenamiento económico y social, y por último, el rescate de lo público como espacio para el ejercicio
de una verdadera democracia, lo que debía traducirse en la participación de todas las personas en los
asuntos de interés público.19

La política social de estos primeros años se estructuró a partir elementos formales, discursivos y reales,
no siempre coherentes entre sí. En el papel y las formas, hubo una orientación explícita hacia la persona
humana y el ciudadano, la revalorización de lo social, la incorporación de la noción de capital humano y
social; se enfatizó en la integración, participación social y corresponsabilidad, todo en el marco formal
de la democracia participativa y protagónica delineada en la Constitución, lo que sirvió de pábulo para la
formación de organizaciones que favorecieran la articulación de los diferentes actores, públicos,
privados, individuales y colectivos.20

En paralelo a esas líneas principistas se continuó alimentando un discurso de condena a las políticas
ejecutadas durante el gobierno anterior y que ya se había hecho presente en la campaña electoral,
cuando el entonces candidato Chávez “prometió que su gestión se caracterizaría por la fórmula F=2SE:
dos moléculas de política social y 1 de política económica”;21 no obstante, en los hechos, al menos
hasta 2001, se mantuvieron nueve de los catorce programas de la Agenda Venezuela y se conservaron
“las estrategias asistenciales-compensatorias-focalizadas anteriores… pese a su insuficiencia para
mitigar la pobreza y los déficits sociales”.22

Las primeras acciones gubernamentales se asentaron básicamente en el Plan de Desarrollo Económico y

Social de la Nación 2001-2007.23 Uno de sus polos, el denominado “equilibrio social”, establecía que el
norte de la política social era la justicia social, objetivo macro que se dividía en tres subobjetivos: 1)
garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa, 2) mejorar la distribución
del ingreso y la riqueza, 3) fortalecer la participación social y generar poder ciudadano en espacios
públicos de decisión, bajo el principio de corresponsabilidad.

Progresivamente, la situación política y económica se fue complejizando: bajaron los precios del barril
de petróleo en medio de un clima de polarización y crispación política, que incluyó paros, ciclos
insurreccionales y un fallido golpe de Estado Venezuela volvió a asistir a rupturas institucionales,
políticas y sociales; en diciembre de 2002 sectores opuestos al Ejecutivo Nacional realizaron un paro que
se mantuvo hasta bien entrado el año siguiente, con consecuencias adversas para la industria petrolera
y el aparato productivo del país y que, en el corto y mediano plazo, dejaría un significativo déficit fiscal y
social. Pese a ello, las orientaciones de la política social se mantuvieron iguales en medio de notables
incrementos del gasto social destinado a los principales programas sociales.24

Para 2003 se instrumentaron las “Misiones sociales”, dispositivos nacidos como una clara estrategia
electoral25 para “…reducir la exclusión social, atender las áreas de la salud, alimentación, vivienda,
producción y educación” y sobre las cuales, en lo sucesivo, habría de sustentarse la política social del
gobierno del presidente Chávez. En el transcurso de ese año se crearon unos 13 programas
(denominados misiones) dirigidos a la inclusión social en aspectos sensibles como lo alimentario, la
atención primaria en salud, lo productivo-laboral, atención al campesinado, alfabetización, por sólo
mencionar algunas de ellas. Así surgen las misiones: Mercal, Barrio Adentro, Robinson I y II, Ribas, Sucre,
Vuelvan Caras, Milagros y Marte, entre otras, ejecutadas a través de estructuras paralelas a los
esquemas institucionales conocidos hasta el momento, con fundaciones que tenían la responsabilidad
de administrar los recursos suministrados por PDVSA.26

Las políticas sociales instrumentadas en estos últimos años -y dentro de ellas las de salud- se han
caracterizado por incorporar nuevos actores y mecanismos de mediación entre el Estado y la sociedad;
entre los primeros, se contó -al menos en una primera fase- el sector militar, la compañía estatal de
petróleos venezolana y, más tarde, la Misión médica cubana, las organizaciones comunitarias y políticas
vinculadas al gobierno central. Las fuentes de financiamiento variaron desde la creación del llamado
Fonden27 hasta la utilización de los recursos asignados directamente por la estatal petrolera.28

Los esfuerzos para diseñar e instrumentar las políticas en salud comenzaron inmediatamente después
de la entrada en vigencia de la Constitución con la puesta en funcionamiento de un modelo de Atención
Integral de Salud para fortalecer la red ambulatoria encargada de la atención primaria y que tenía como
objetivo “…desarrollar actividades de promoción y prevención orientadas a la equidad y mejora de la
calidad de vida… acercar los usuarios a las instituciones responsables de prestar el servicio, facilitando
así el incremento en los niveles de accesibilidad al sistema de salud”.29 Esta iniciativa fue acompañada
por otras acciones gubernamentales cuyos componentes se vinculaban con el área de la salud, tales
como el Plan Bolívar 2000, el Programa de Salud (Prosa) y el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaría
(PESA), por sólo mencionar algunos.30

En la medida en que transcurrían los primeros años de gobierno, el Ministerio de Salud y Desarrollo
Social continuó manejando la estrategia integral de promoción de la salud que preveía la incorporación
de la comunidad a través de tres figuras: los Núcleos de Atención Primaria en Salud, los Centros de
Atención Primaria Integral y los Centros de Especialidades Ambulatorias.31 Ahora bien, desde su
instrumentación en 2003 el programa bandera del gobierno, en materia de salud, ha sido la Misión
Barrio Adentro.32

Los orígenes de la Misión Barrio Adentro se remontan a febrero de 2003, cuando la Alcaldía de
Libertador solicitó a la Embajada de Cuba en Venezuela, la colaboración de la Misión Médica Cubana,
producto de lo cual se firmó el Acuerdo de Cooperación Técnica con Cuba. Esta Misión había trabajado
en el país a partir de la atención humanitaria prestada como consecuencia de la vaguada ocurrida en el
estado de Vargas, en diciembre de 1999 que, entre otros efectos, dejó inoperativa gran parte de la
infraestructura sanitaria del estado. Desde entonces, un grupo de profesionales de la salud venidos de
Cuba se había establecido en varias zonas de Venezuela para desarrollar el Programa Integral de Salud
en las zonas de mayor necesidad. Como resultado del Convenio firmado, inicialmente llegó proveniente
de Cuba, un equipo conformado por tres profesionales de la salud; luego les seguirían 50 médicos para
instalarse en diez parroquias del municipio Libertador.

El objetivo central de la Misión Barrio Adentro es “…la implementación y coordinación institucional del
Programa Integral de prestación de Atención Primaria de Salud…”.33 La Misión se ha ido desarrollando
en cuatro fases, la primera de ellas, Barrio Adentro I, consistió en la creación de consultorios y clínicas
populares dentro de las comunidades “con poco acceso al sistema de salud convencional”.34 Tuvo una
etapa piloto, en el municipio Libertador de la ciudad de Caracas, entre abril y junio de 2003, para luego,
extenderse masivamente a todos el territorio nacional; la segunda fase o Barrio Adentro II, comenzó en
2004 cuando se conformó un segundo nivel de atención a través de servicios diagnósticos, consultas
especializadas y emergencias provenientes de Barrio Adentro I; la tercera fase o Barrio Adentro III se
inició a finales del 2005 y tenía como propósito la modernización de la red hospitalaria existente en el
país; la última etapa hasta el presente es Barrio Adentro IV, iniciada en septiembre del 2007 consiste en
la ampliación de la red hospitalaria especializada para el fortalecimiento del sistema público nacional de
salud.

Para su funcionamiento esta Misión requirió del concurso activo de las comunidades organizadas, por lo
que en cada sector donde iban a funcionar los consultorios médicos se constituyeron comités de salud;
instancias de apoyo definidas como organizaciones de base comunitaria “que facilita (sic) la
participación de la población en la planificación, ejecución y evaluación de las actividades de salud y
calidad de vida…”,35 los miembros de las comunidades, en principio, eran elegidos en asambleas
populares de vecinos para acompañar a los médicos en sus actividades preventivas y educativas y
progresivamente, pasaron a ser consideradas como cogestionadoras de los consultorios.
Pese a la profusión de información -académica o no- cuesta dilucidar con exactitud el rol exacto que
cumplen estos comités dentro del sistema público nacional, para el sector oficial, son una instancia
multifuncional con responsabilidades que van desde la construcción de infraestructura física hasta llegar
a todo lo que conlleva la garantía del derecho, incluida la prestación del servicio de atención a la salud;
algunos estudiosos del tema y organizaciones de derechos humanos han mostrado reservas sobre las
formas en que se ha propiciado la participación comunitaria por parte del Estado a fin de evitar, por una
parte, la repetición de prácticas clientelares de fines del siglo pasado y por la otra, que el apoyo
comunitario se convirtiera en un mecanismo para que el Estado eludiera sus obligaciones con los
ciudadanos.36

En lo que se ha llamado el sistema de salud venezolano37 existe de un elevado parcelamiento de entes,

recursos y sistemas de atención que funcionan en paralelo e independencia administrativa y funcional
unos de otros; tres ejemplos dan cuenta de lo antes dicho: el Ministerio del Poder Popular para la Salud
regula la red de atención primaria; el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de los trabajadores
asegurados, y la Misión Barrio Adentro, de una parte de la atención primaria. Durante los últimos años
el enfoque preventivo se ha venido debilitado progresivamente y se ha enfatizado el médico-curativo.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela asigna al Estado la obligación de garantizar el

derecho a la salud, en atención a la cual debe: a) promover y políticas que eleven la calidad de vida, el
bienestar colectivo y el acceso a los servicios; b) crear un sistema público nacional de salud, sobre el que
se ejercerá su rectoría, con énfasis en la promoción de la salud, c) la prevención de enfermedades, su
tratamiento oportuno y rehabilitación, y d) desarrollar políticas dirigidas a la formación de profesionales
en la materia y a la producción de insumos para la salud, desde la industria nacional. No obstante, el
examen de la realidad evidencia un deterioro de la situación de la salud en Venezuela, reconocido y
denunciado por diferentes actores.38

En 2009, el entonces presidente Chávez se vio obligado a declarar la emergencia en el área;39 cuatro
años más tarde, el 3 de marzo de 2013, su vicepresidente, Nicolás Maduro, afirmó que muchos
hospitales del país se encon traban en una “situación bastante deplorable”40 y, en diciembre de ese
mismo año, ya investido como presidente, Maduro recalcó la necesidad de: “recuperar los viejos
hospitales públicos, cuyo estado calificó como «una vergüenza para la Revolución»”.41

Las organizaciones de derechos humanos han reportado de manera sistemática, interrupciones en la

entrega de tratamientos para enfermedades crónicas, suspensión de la radioterapia para enfermos con
cáncer, déficit de especialistas para atenderlas y de medios para el diagnóstico temprano, fallas en la
calidad de atención, desabastecimiento e insuficiencia de insumos y medicamentos, al punto de pasar
“de desabastecimiento a escasez en productos esenciales”.42 También han denunciado el deterioro de
las estructuras de los servicios médicos y hospitalarios: “en los 10 principales centros hospitalarios de
Caracas, 69% de los quirófanos y 52% de las camas no se encontraban operativas”.43 La insuficiencia de
recursos humanos se ha estado produciendo por dos vías; por una parte, las escuelas de medicina
gradúan a pocos profesionales o especialistas y, por la otra, los profesionales con alguna especialidad
una vez terminada la residencia migran del sistema público al privado o hacia mejores plazas en el
extranjero, lo que reduce la capacidad de dar respuesta al crecimiento de la demanda en materia de
asistencia sanitaria.44

Sanitaristas, epidemiólogos y otras especialistas en salud pública han venido produciendo informes
sobre el resurgimiento de enfermedades que se creían desaparecidas y nuevamente emergieron en los
últimos años (Chagas, dengue, malaria, entre otras),45 producto -entre otras razones- de una reducción
de los programas de vacunación, lo que ha facilitado: “la reaparición de brotes epidémicos de
enfermedades transmisibles, controlables mediante vacunas y el riesgo de aparición de otras con grave
impacto epidémico como poliomielitis y difteria que fueron erradicadas hace muchos años”.46 La
Sociedad Venezolana de Salud Pública47 reportó que para el año 2010, en un brote que duró “más de
16 meses”, el dengue alcanzó la cifra “histórica máxima de incidencia acumulada 124.931 casos con una
tasa de incidencia anual acumulada de 433 x 100.000 h. de casos graves 10.278 y de muertes 124
(estimado) que afectó todo el país” y, para 2013, la malaria alcanzó: “cifras record de incidencia de casos
76.621 y tasa de 281,4 x 100.000 h., desde que se llevan registros epidemiológicos de la enfermedad con
50,1% de aumento al comparar con el año 2012”.48 El Boletín Epidemiológico emanado del Ministerio
del Poder Popular para la Salud, fuente oficial del Estado venezolano en la materia, 49 aporta
significativas evidencias; así, en la semana 13 del primer trimestre de 2010, se notificaron 1.088 casos
probables de dengue, siendo que la tasa nacional de incidencia acumulada para esa semana fue de 76.8
por 100.000 habitantes, la cual era superada por 9 estados. Para la semana 14 del año 2014, el
acumulado fue 75.020 casos y el índice epidémico fue de 164, lo que representa un incremento de 64%
“con relación a la mediatriz 2009-2013”. Hasta esa fecha existía “un acumulativo de 73.572 casos con
origen de infección en el país”, lo que representaba un “aumento de 12% con respecto al período
homólogo del año anterior”; en el caso de la malaria, para 2013, se reportó un acumulativo de 12.717
casos.50

V. A manera de cierre

A partir de las propuestas de diversos sectores de la sociedad venezolana, la Constitución promulgada

en 1999 postula una ciudadanía más inclusiva con mecanismos de participación ciudadana y una
ampliación de los derechos sociales; ratificando así, la concepción presente en los instrumentos
internacionales sobre los derechos humanos: se promueve la igualdad de todos los integrantes de la
sociedad venezolana y la corresponsabilidad: los ciudadanos deben participar activamente en el control
de la gestión de su sistema de derechos. Bajo ese marco filosófico, el derecho a la salud tiene un
carácter marcadamente universalista: la salud se tutela como parte del derecho a la vida; su promoción,
defensa y gestión se convierte en un asunto de todos, se insta a la construcción de políticas que
respeten al ciudadano, en tanto sujeto de derechos y permitan cambios en su calidad de vida, bienestar
y procuren su acceso a los servicios.

En los hechos, las estructuras y mecanismos institucionales desarrollados para hacer efectivo el derecho
a la salud han suscitado dudas, tanto en medios académicos, como en los ciudadanos organizados en la
defensa de los derechos humanos por la repetición de esquemas pasados y, el creciente deterioro de las
condiciones de acceso a servicios, tratamientos y medicamentos lo que, entre otros factores dificulta las
oportunidades reales de los ciudadanos de hacer efectivo su derecho.

La realización del derecho a la salud suele depender de la naturaleza, calidad, intensidad, oportunidad y
pertinencia de las políticas públicas en la materia; para darle contenido y efectividad al derecho, para
hacerlo real, se requieren cambios sustantivos que abarquen la organización del sistema de salud, de los
programas y servicios que se presten, así como un adecuado financiamiento con verdaderos criterios de
universalidad, equidad y eficacia. Conforme a lo señalado en las páginas iniciales de este artículo las
reglas, mecanismos, instancias, contextos, recursos y actores resultan imprescindibles para definir y
realizar, de manera efectiva, el derecho. En el caso venezolano, no ha habido la sinergia necesaria entre
esos factores y se ha producido un abismo entre la concepción del derecho y su realización, con
consecuencias negativas en la integración social, el consumo, la salud, la concepción del derecho y por
ende, en el ejercicio de la ciudadanía.

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1 Se conoce como Pacto de Punto Fijo al acuerdo firmado el 31 de octubre de 1958, recién salido el país
de la larga dictadura de Marcos Pérez Jiménez, por los dirigentes de tres de los partidos que habían
estado presentes en el proceso constitucional en 1947, es decir, AD, Copei y URD, quienes acordaron el
rol institucional de los actores en el nuevo modelo democrático: el Estado tendría un papel central en
casi todos los ámbitos de la nación; el sector privado, uno secundario en la activación de la economía y,
los partidos vendrían a ser los articuladores o intermediarios entre el Estado y los ciudadanos. El Partido
Comunista fue excluido de la firma —no del sistema democrático— por cuanto se consideró que sus
propuestas programáticas eran incompatibles con el modelo de hegemonía que subyacía en el acuerdo.

2Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, Una política social para la reafirmación de la
democracia, Caracas, Editorial Arte, 1989, vol. 8.

3Decreto de la Presidencia de la República, núm. 3, 1999.

4Feo, Oscar, “La salud en la nueva Constitución”, en Maingon, Thais, (coord.), La cuestión social en la
constitución bolivariana de Venezuela, Caracas, Cendes-UCV, 2000, serie Temas de Docencia, pp. 29-46.

5Feo, Oscar y Pascualina Curcio, “La salud en el proceso constituyente venezolano”, Revista Cubana
Salud Pública, La Habana, vol. 30, núm. 2, junio de 2004, disponible en: http://www.scielo.sld.cu,
consultado el 29 mayo de 2012.

6Feo, Oscar, “La salud en la nueva Constitución”, op. cit.

7De acuerdo con las bases comiciales establecidas por el Consejo Nacional Electoral, la Asamblea debía
funcionar durante 180 días contados a partir de su instalación. Sin embargo, el nuevo texto
constitucional fue sancionado cuatro meses después; luego, vendría su ratificación mediante
referéndum popular del 15 de diciembre y su promulgación el 30 de diciembre de ese mismo año.

8Brewer-Carías, Allan, La Constitución de 1999, Caracas, Editorial Arte, 2000, p. 35.

9Feo, Oscar, op. cit.

10La norma propuesta a la plenaria era del tenor siguiente: Artículo 87. “La salud es un derecho social
fundamental, responsabilidad instransferible del Estado, quien lo garantiza como parte del derecho a la
vida. Ese Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar
colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, el
deber de participar activamente en promoverla y defenderla, y cumplir con las medidas sanitarias y de
saneamiento que establezca la ley de conformidad a los tratados y convenios internacionales”.
Asamblea Nacional Constituyente, Debates de la Constitución de 1999 (versión en corrección), Caracas,
Servicio Autónomo de Información Legislativa, 1999, p. 24.

11Idem.

12Representante de la coalición gubernamental y ex ministro del gabinete del presidente Chávez.

13Asamblea Nacional Constituyente, op. cit.

14Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

15Artículos 84 y 85.

16González, Lissette, La política social en Venezuela, Caracas, Fundación Centro Gumilla, 1996, Curso de
Formación sociopolítica, núm. 35.

17Para seguir esta discusión véase, entre otros, a Castellanos, Pedro L., “Notas sobre el Estado y la salud
en Venezuela”, Cuadernos de la sociedad venezolana de planificación, Caracas, núm. 156-158, 1982, pp.
69-152; Kornblith y Maingon, Estado y gasto público en Venezuela, 1936-1980, Caracas, Ediciones de la
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Complutense de Madrid, 2008; Maingon, Thaís, “Política social en Venezuela: 1999-2003”, Cuadernos
del Cendes, Caracas, núm. 55, 2004, pp. 47-73.

18Modelo ISI: Inversión por sustitución de importaciones.

19D’Elía, Yolanda, “Cambiando la orientación de las políticas públicas hacia el impacto en la calidad de
vida desde una perspectiva de derechos y equidad”, Informe Social, Caracas, Ildis-Fundación Friedrich
Ebert, núm. 7, 2002, pp. 10-14.

20Véase entre otros, Alvarado, Neritza, “Populismo, democracia y política social en Venezuela”,
Fermentum, Mérida, año 15, núm. 44, septiembre-diciembre de 2005, pp. 305-331; Alvarado, Neritza,
“Pobreza y exclusión en Venezuela a la luz de las Misiones Sociales (2003-2004)”, Fermentum, Mérida,
año 14, núm. 39, enero-abril de 2004, pp. 181-232; Alvarado, Neritza, “La atención a la pobreza en
Venezuela del ‘gran viraje’ a la ‘V República’, 1989-2002”, Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura,
vol. IX, núm. 2, julio-diciembre de 2003, pp. 111-150; Alvarado, Neritza. “Pobreza y asistencialismo en
Venezuela”, Revista de Ciencias Sociales, vol. IX, diciembre de 2003, pp. 431-458.

21Alvarado, Neritza, “La atención a la pobreza en Venezuela…”, cit.

22Alvarado, Neritza, “Pobreza y Exclusión en Venezuela…”, cit.

23República Bolivariana de Venezuela, Ministerio del Poder Popular para la Planificación y el Desarrollo,
2001.

24Sobre la acción expansiva del gasto véase, entre otros, Norbis, “Estado y políticas sociales en
Venezuela, ¿la Quinta República o el regreso al pasado?”, Revista Venezolana de Gerencia, año 7, núm.
18, 2002, pp. 237-266; Mujica, Norbis y Neritza, Alvarado, “Pobreza y política social en Venezuela hoy:
reflexiones sobre su concepción y praxis”, Revista BCV, Foros 1, Caracas, abril de 2004, pp. 145-163.
25De acuerdo con Convite y el Observatorio Comunitario por el Derecho a la salud, esta intención fue
expresada por el presidente de la República en una de sus alocuciones al país: “Ustedes deben recordar
que, producto del golpe y todo el desgaste aquel, la ingobernabilidad que llegó a un grado alto, la crisis
económica, nuestros propios errores, hubo un momento en el cual nosotros estuvimos parejitos, o
cuidado si por debajo. Hay una encuestadora internacional recomendada por un amigo que vino a mitad
del 2003, pasó como 2 meses aquí y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: “Presidente, si el
referéndum fuera ahorita usted lo perdería… Entonces fue cuando empezamos a trabajar con las
misiones, diseñamos aquí la primera y empecé a pedirle apoyo a Fidel. Le dije: “Mira, tengo esta idea,
atacar por debajo con toda la fuerza”, y me dijo: ‘Si algo sé yo es de eso, cuenta con todo mi apoyo’. Y
empezaron a llegar los médicos por centenares, un puente aéreo, aviones van, aviones vienen y a buscar
recursos, aquí la economía mejoró, organizar los barrios, las comunidades. Aquí en Caracas empezaron
con Freddy, con José Vicente allá en Sucre, en Miranda con las guarniciones militares, en aquellos
estados críticos. Y empezamos a inventar las misiones” (Convite y el Observatorio Comunitario por el
Derecho a la salud, Informe sobre el Derecho a la salud en Venezuela. Situación del Derecho a la
Atención Sanitaria, 2007, p. 81).

26D’Elía, Yolanda y Cabezas, Luis, Las Misiones sociales en Venezuela, Caracas, Instituto
Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), Convite A.C. 2008.

27Fondo de Desarrollo Nacional S.A. Empresa creada por el gobierno nacional para optimizar la
inversión productiva y social, se inserta dentro de la nueva estrategia económica y financiera del
Ejecutivo nacional y se fundamenta en dos líneas básicas: 1) apalancar la recuperación económica (real y
productiva) y, 2) incrementar la inversión social, véase: http://www.fonden.gob.ve/.

28Gómez, Irey y Alarcón, Luis, “Política social y construcción de ciudadanía en Venezuela”, Multiciencias,
vol. 9, núm. 2, 2009, pp.167-175.

29Colmenares, Isabel et al., “La política de salud en Venezuela en el gobierno de Hugo Chávez”, Saber,
Venezuela, vol. 17, núm. 2, 2005, pp. 202-214.

30El Plan Bolívar 2000 buscaba atender las emergencias sociales mediante la participación cívico-militar.
El Plan pro salud, llevado a cabo por la Fuerza Armada Nacional, el Ministerio de Salud y Desarrollo
Social y el Plan Bolívar 2000, con un objetivo multifuncional, perseguía diagnosticar, dar tratamiento y
atención en enfermedades crónicas, y practicar intervenciones quirúrgicas en distintas áreas; así como,
hacer mantenimiento y dotar las estructuras hospitalarias. El Plan Especial de Seguridad Alimentaria se
creó para realizar operaciones de compra y venta de diversos rubros alimentarios.

31González, Lissette y Lacruz, Tito, La Política social en Venezuela, Caracas, Centro Gumilla, 2008.

32Farías-Suárez, Adriana y Farías de Estany, Jenny, “Participación comunitaria: otra mirada al sistema de
salud venezolano”, Población y salud en Mesoamérica, San José, vol. 7, núm. 1, julio-diciembre de 2009,
pp.1-22; Villasana, Pedro, “De Alma Ata a Barrio Adentro. Una aproximación al sentido histórico de las
metamorfosis del discurso de la participación en salud en Venezuela”, en Lévy, Johanna y Malo, Miguel
(eds.), De la participación en salud a la construcción del poder popular: experiencias para el debate,
Maracay, IAES “Dr. Arnoldo Gabaldón, 2010, pp. 31-70; Díaz, Jorge, Salud y hegemonía en Venezuela:
Barrio Adentro, continente afuera, Caracas, Cendes-UCV, 2008; Organización Panamericana de la Salud,
Barrio Adentro: derecho a la salud e inclusión social en Venezuela, Caracas, 2006; Contreras, Juana, El
Plan Barrio Adentro. Ponencia presentada en el seminario nacional: política social, ¿un nuevo
paradigma?, Caracas, FEGS, 2004; González, José, Misión Barrio Adentro: Programa de Atención,
Inclusión y Equidad en Salud, Maracay, IAESP “Dr. Arnoldo Gabaldón” (Mimeo), 2005; Alayón, Rubén,
“Barrio Adentro: combatir la exclusión profundizando la democracia”, Revista Venezolana de Economía
y Ciencias Sociales, vol. 11, núm. 3, septiembre-diciembre de 2005, pp.219-244, entre otros.

33Decreto de la Presidencia de la República, núm. 2745.

34Comisión de Enlace para la Internacionalización de las Misiones Sociales, Misión Barrio Adentro I, II,
III, IV, Venezuela, Gobierno Bolivariano de Venezuela, disponible en:
http://ceims.mppre.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=39:mision-barrio-
adentro-i-ii-iii-iv&catid=23:misiones-bolivarianas&Itemid=66.

35González, F., op. cit., p. 10.

36Convite y Observatorio Comunitario por el Derecho a la Salud, op. cit.

37Sobre este asunto es pertinente señalar que el Área de Desarrollo y Salud del Cendes-UCV, del que
forma parte la autora de este trabajo, sostiene que en Venezuela no se puede hablar de un sistema
nacional de salud, ya que en realidad lo que existe es una multiplicidad de órganos y prestadores de
servicios, públicos y privados que se manejan de manera inconexa y fragmentada, sin la unicidad de
criterios que debe existir para hablar de un sistema, en tanto un cuerpo orgánico y estructurado.

38Véase D’Elía, Jo, “Situación de la salud en Venezuela”, Revista SIC, núm. 769, 2014, pp. 388-391;
González, Marino, Las políticas de salud en Venezuela: alternativas para su mejoramiento, Caracas, Ildis,
2008; Naranjo, María, “La política de salud en Venezuela durante el período 1999- 2012. Aportes para su
formulación e implementación”, Comunidad y Salud, vol.12, núm. 2, 2014, pp.80-86; Federación Médica
de Venezuela, “Diagnóstico del sector salud en Venezuela: estudios de las enfermedades emergentes y
reemergentes”, ponencia central presentada en la LXIII Reunión Ordinaria de la Asamblea, realizada en
Punto Fijo, Estado Falcón, 27 a 31 de octubre de 2008; Walter, Carlos, “A Strange Form of Declaring a
Health Emergency: The Case of Venezuela”, Medical Journal Word, vol. 55, 2009, pp.157-159.

39En Consejo de Ministros ampliado realizado en el estado Guárico señaló: “En lo social tenemos una
emergencia: la salud. Declarémonos en emergencia todos”, disponible en:
http://www.eluniversal.com/2009/09/24/pol, consultado el 16 de abril de 2015.

40Noticia publicada en la prensa venezolana: “informó este sábado [el vicepresidente Maduro] que el
gobierno Bolivariano decidió intervenir el Hospital Periférico de Coche, en Caracas, por irregularidades
constatadas en este centro asistencial: «Hemos decidió intervenir el hospital de Coche para ir a un
proceso profundo de reestructuración… será revisado lo relativo a la infraestructura, dotación de
equipos y de personal, ya que se requiere médicos de diversas especialidades, sobre todo
pediatras…»”(Ballesteros, Andrea, “Informó Nicolás Maduro. Gobierno Nacional anuncia intervención
del Hospital Periférico de Coche”, Correo del Orinoco, Venezuela, 2013, disponible en:
http://www.correodelorinoco.gob.ve/gobierno-nacional-intervino-hospital-periferico-coche/.

41Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (Provea). Informe Anual 2013:

Situación de los derechos humanos en Venezuela, Venezuela, Provea, 2013. p. 197, disponible en:
http://www.derechos.org.ve/publicaciones/infanual/index.htm, consultado el 24 de mayo de 2016.

42Idem.

43Ibidem, pp. 203 y 204.

44D’elía, Yolanda y Cabezas, Luis, Las Misiones sociales en Venezuela, Caracas, Instituto
Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), Convite A.C., 2008, disponible en:
http://www.ildis.org.ve/, consultado el 4 de agosto de 2010.

45Para 2010, en el país hubo un brote de mal de Chagas producto de lo cual falleció una persona, véase
Cámara de Comercio de Maracaibo, Reflexiones sobre el sistema de salud venezolano, 2011, trabajo
elaborado por un equipo interdisciplinario bajo el auspicio de la Cámara de Comercio de Maracaibo y
presentado en diciembre de 2011, disponible en: http://www.ccm.org.ve/archivos/documentos/,
consultado el 14 de abril de 2016.

46Federación Médica de Venezuela, “Diagnóstico del sector salud en Venezuela: estudios de las
enfermedades emergentes y reemergentes”, ponencia central presentada en la LXIII Reunión Ordinaria
de la Asamblea, realizada en Punto Fijo, Estado Falcón, 27 a 31 de octubre de 2008, p.144.

47Sociedad científica sin fines de lucro, fundada en 1952, que promueve la calidad de vida, la salud y la
prevención de los factores de riesgo y daño a la salud en todo el país.

48Sociedad venezolana de salud pública (SVSP). Defendamos la epidemiología nacional. Pequeñas

picaduras, grandes amenazas. Breve relato de éxitos, fracasos y amenazas de la lucha contra las
enfermedades vectoriales en Venezuela, Venezuela, SVSP, 7 de abril de 2014, p. 3, disponible en:
http://www.bitacoramedica.com/, consultado el 30 de abril de 2016.

49La información estadística y reportes oficiales, sobre estas y otras materias de salud pública, ha
venido siendo restringida paulatinamente por parte de las autoridades competentes. Desde el año 2012
fueron suspendidos los anuarios de Mortalidad y Morbilidad, y el Boletín Epidemiológico estuvo en esa
misma situación desde noviembre de 2014 hasta febrero de 2016. El mencionado instrumento tiene
carácter obligatorio para el Estado, quien debe emitirlo, periódicamente, con la lista de las
enfermedades que circulen en el país y sus posibles amenazas, para los efectos de orientar tanto a la
ciudadanía como a los profesionales de la salud, de manera técnica y confiable, en el reconocimiento de
los factores de riesgo de las enfermedades; así como, para ayudar a la toma de decisiones sobre
políticas sanitarias, véase: http://www.eluniversal.com/noticias/estilo-vida/reaparecen-incompletos-los-
boletines-epidemiologicos, consultado el 16 de abril de 2016.
50Ministerio del Poder Popular para la Salud, Boletín Epidemiológico, Venezuela, Ministerio de Poder
Popular para la Salud, 2014, disponible en: http://www.mppp.gob.ve/wp-content, consultado el 12 de
junio de 2017, disponible en: http://www.bvs.gob.ve/ y
http://www.bvs.gob.ve/boletin_epidemiologico/2010, consultado el 30 de abril de 2016.

Recibido: 13 de Junio de 2017; Aprobado: 04 de Septiembre de 2017

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Revista Cubana de Salud Pública

versión impresa ISSN 0864-3466versión On-line ISSN 1561-3127

Rev Cubana Salud Pública v.30 n.2 Ciudad de La Habana abr.-jun. 2004
La salud en el proceso constituyente venezolano

Oscar Feo1 y Pasqualina Curcio2

Resumen

El objetivo de este artículo es presentar el proceso de elaboración de los artículos de salud de la

Constitución de Venezuela, realizada por la Subcomisión de Salud de la Asamblea Nacional
Constituyente (ANC), que sesionó durante la segunda mitad del año 1999. Está conformado por tres
partes: 1. Antecedentes de la ANC, así como del marco jurídico que caracterizaba al sistema de salud
durante ese período. 2. Aspectos metodológicos que caracterizaron la elaboración de los contenidos de
salud de la Constitución. 3. Análisis de los artículos que conforman el marco constitucional vigente para
la salud en Venezuela, sistematizando sus características más importantes. En el artículo se resalta el
carácter participativo del proceso de redacción de los artículos de salud de la Constitución de 1999, así
como las diferencias existentes en materia de salud, entre la nueva Constitución y la anterior, de 1961.
La principal diferencia es el reconocimiento de la salud como derecho social fundamental y el deber del
Estado de garantizarla, saliendo al paso a las propuestas privatizadoras que caracterizan el contexto
internacional, al considerar que la salud debe ser colocada en el mercado, dejando al Estado solo la
responsabilidad de ofrecer atención a los más pobres. Por último, se comentan los artículos de la
Constitución Bolivariana resaltando los mecanismos que permitirían garantizar el derecho a la salud,
estableciendo las características y principios que deben estar presentes en el nuevo Sistema Público
Nacional de Salud, caracterizado como intersectorial, descentralizado y participativo.

Palabras clave: Proceso constituyente, Derecho a la salud, Políticas de salud, Venezuela.

Introducción

El objetivo de este trabajo es presentar el proceso de elaboración de los artículos de salud de la

Constitución de Venezuela, realizada por la Subcomisión de Salud de la Asamblea Nacional
Constituyente (ANC), que sesionó durante la segunda mitad del año 1999. Siguiendo la sistematización
presentada por Curcio1 el capítulo está organizado en tres partes:

Antecedentes de la ANC, así como del marco jurídico que caracterizaba al sistema de salud durante ese
período.

Aspectos metodológicos que caracterizaron la elaboración de los contenidos de salud de la Constitución.

Análisis de los artículos que conforman el marco constitucional vigente para la salud en Venezuela,
sistematizando sus características más importantes.

Antecedentes

El 27 de febrero de 1989, a menos de 2 meses de la toma de posesión de Carlos Andrés Pérez a su

segunda presidencia, Venezuela sufrió una profunda conmoción social y política a partir de una irrupción
popular conocida como el “Caracazo”, y que constituyó una clara expresión de los niveles de
descontento y frustración existentes en el país. Esa explosión social fue una respuesta espontánea de la
población más empobrecida ante la imposibilidad de alcanzar mejores niveles de vida y, además, se
interpreta como respuesta a la puesta en marcha de políticas neoliberales de ajuste macroeconómico y
privatizaciones, que significaron un retraimiento de las condiciones materiales de vida. Terris2 testigo de
excepción de ese hecho, reportó posteriormente sus características fundamentales.

Sin embargo, el único cambio sustancial que se produjo, a pesar de la resistencia de la clase política, fue
la elección directa de gobernadores y alcaldes a finales de 1989, que inició un proceso de
descentralización hacia los estados y municipios.

Ese largo proceso de frustraciones colectivas y de incapacidad gubernamental se convirtió en caldo de

cultivo para la conmoción social gestada en la década de los 90, con severas consecuencias en el ámbito
político, una de ellas, las insurgencias militares del año 1992, encabezadas por el actual presidente de la
República Hugo Chávez, en ese entonces comandante de una base militar en el interior del país.

Esa insurgencia militar, unida al profundo descontento popular, abrieron las puertas a profundos
cambios políticos, que continuaron con la destitución del Presidente Pérez y la convocatoria a elecciones
generales para designar al presidente de la República en 1993, en las cuales las propuestas innovadoras
tienen papel fundamental. Surgen ese año candidaturas de fuerte corte renovador, tales como la de
Andrés Velásquez candidato de la Causa R, y que sectores importantes de la opinión política da como
triunfante, y la de Rafael Caldera, uno de los padres del bipartidismo, que rompe con su partido
tradicional (COPEI) y resulta electo Presidente de la República en diciembre de 1993.

El triunfo de Caldera y la aparente derrota del bipartidismo, fueron posibles gracias a su veteranía
política, que hizo que se colocara a la cabeza de las ansias de renovación de amplios sectores populares,
conformando a su alrededor una coalición conocida como “Convergencia”, en la cual participaron entre
otros el Movimiento al Socialismo (MAS) y el Partido Comunista, algunos de cuyos dirigentes plantearon
que ese sería el primer gobierno de la nueva Venezuela, o el último de la vieja Venezuela. Sin embargo,
ya en 1995 esas esperanzas se ven frustradas por la incapacidad del Presidente Caldera y de la clase
dirigente para promover los cambios que exigía la sociedad, tomando el Gobierno, un camino de
continuismo que incrementó la frustración de la población.

El siguiente proceso electoral (1998), hizo evidente el agotamiento y deterioro de los partidos políticos
existentes, y estuvo marcado por el rechazo a las fórmulas partidistas tradicionales. Presenciamos el
surgimiento de candidaturas fuera del dominio partidista tradicional, tales como las de Irene Sáez,
Henrique Salas y Hugo Chávez, este último, electo Presidente de la República con más del 50 % de la
votación, luego de haber desarrollado su campaña electoral sobre una clara identificación con los
sectores populares, la oferta de una lucha frontal contra la corrupción y la convocatoria a un Proceso
Constituyente para refundar y reconstruir el país.

Efectivamente, el primer decreto del Presidente Chávez fue la convocatoria a un referéndum popular
para decidir la realización de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que tendría como tarea
fundamental elaborar una nueva Constitución y sentar las bases del nuevo país. El 2 de febrero de 1999
el Presidente de la República, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 181 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, decretó en Consejo de Ministros, la realización de un
referéndum para que el pueblo se pronunciara sobre la convocatoria de una Asamblea Nacional
Constituyente. Entre las razones que justificaron la convocatoria se encuentran:

“El sistema político venezolano está en crisis y las instituciones han sufrido un acelerado proceso de
deslegitimación. A pesar de esta realidad, los beneficiarios del régimen, caracterizado por la exclusión de
las grandes mayorías, han bloqueado, en forma permanente los cambios exigidos por el pueblo. Como
consecuencia de esta conducta se han desatado las fuerzas populares que sólo encuentran su cauce
democrático a través de la convocatoria del Poder Constituyente Originario. Además, la consolidación
del Estado de Derecho exige de una base jurídica que permita la práctica de una Democracia Social y
Participativa.”

A pesar de la oposición de la vieja clase política y empresarial, que avizoraban la pérdida del control de
la sociedad venezolana, el 25 de abril del mismo año se llevó a cabo ese referéndum consultivo,
aprobándose con un 81,9 % a favor de la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente con el
propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permitiera el
funcionamiento efectivo de una Democracia Social y Participativa (Venezuela. Presidencia de la
República. Decreto No. 3 de febrero de 1999).

El proceso constituyente

En América Latina, en los últimos años varios países han convocado procesos constituyentes: Colombia,
Perú, Ecuador y Venezuela; y muchos otros contemplan la posibilidad de su convocatoria. Las
Constituyentes son propuestas políticas para la elaboración de una nueva Constitución como
mecanismo para transformar la estructura institucional, política y por consiguiente jurídica de un país y
proceder a su refundación por la vía de la participación directa del pueblo en la elaboración y
aprobación de ese instrumento jurídico. Según Negri3 implica tres conceptos claves:
Poder Constituyente: Es el poder del pueblo soberano para decidir cómo debe organizarse y funcionar
un país. Es opuesto y contradictorio al Poder Constituido, que expresa la forma como se ha organizado y
conducido un país hasta el proceso constituyente que pretende cambiarlo. El Poder Constituyente es
originario y tiene la potestad para definir un nuevo marco político y jurídico, y crear una nueva
institucionalidad.

Proceso Constituyente: Es el proceso político y social que permite la expresión del poder constituyente.
Se expresa a través de la participación del pueblo en la definición de las reglas de juego que regirán al
nuevo país, abriendo cauces para la participación de la sociedad en la discusión de los grandes temas
que debe abordar la Asamblea Constituyente. Es un mecanismo que debe permitir que el pueblo se
reencuentre consigo mismo, para que el proceso de reconstrucción o refundación del país permita la
reconstrucción del propio pueblo.

Asamblea Nacional Constituyente: Es un instrumento del poder constituyente, generalmente constituida

por representantes electos por el pueblo para la redacción de la nueva constitución y la definición del
nuevo marco jurídico e institucional del país.

En síntesis, las Constituyentes son propuestas políticas para transformar y refundar una Nación, por la
vía de la elaboración de una nueva Constitución, que contenga y redefina las bases del funcionamiento
del país y la forma de relacionarse Estado, gobierno y sociedad.

En Venezuela, la ANC estuvo integrada por 131 constituyentes electos en forma directa y uninominal,
funcionó durante 6 meses -agosto 1999 a febrero 2000-, y elaboró la nueva Constitución, la cual fue
sometida -por primera vez en la historia nacional- a un referéndum aprobatorio, realizado en diciembre
de 1999, obteniendo un masivo apoyo popular, a pesar de la férrea oposición de grupos económicos, la
jerarquía eclesiástica y la vieja clase política, que desde allí iniciaron una estrategia para hacer fracasar el
proceso de transformaciones que la nueva Constitución encarnaba.

Antecedentes en relación al sistema de salud

El proceso constituyente toca aspectos básicos de la organización del Estado y la sociedad, su

funcionamiento, la forma de relacionarse con los ciudadanos, y su papel en el desarrollo de los derechos
y deberes humanos y sociales. Por supuesto, la organización del Estado y el papel de los ciudadanos en
la promoción, defensa y recuperación de la salud, es un aspecto clave en el diseño constitucional.

El instrumento fundamental del Estado venezolano para la salud de la población, lo constituyó el

Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS), creado en 1936 como institución fundamental para la
prevención de enfermedades y la promoción de la salud. El MSAS desde su creación hasta la década de
los 60, fue una institución de gran prestigio tanto nacional como internacional, que dio grandes aportes
al país, construyendo una doctrina sanitaria y una red asistencial que todavía permanece como testigo
de ese esfuerzo innovador.
Evidencias de ese esfuerzo: el control de enfermedades como la malaria, los programas de medicina
simplificada para llevar atención a la población rural, y la red de hospitales y ambulatorios existente en
el país, entre otros. Sin embargo, la sustitución del modelo integrista centrado en la prevención y la
puesta en práctica de modelos clientelares, desdibujaron progresivamente el rol del Ministerio,
llevándolo a un proceso de deterioro y a la pérdida de la capacidad de rectoría y liderazgo del sector.

La Constitución del 61 (artículo 76) planteaba:

Todos tienen derecho a la protección de la salud. Las autoridades velarán por el mantenimiento de la
salud pública y proveerán los medios de prevención y asistencia a quienes carezcan de ellos. Todos
están obligados a someterse a las medidas sanitarias que establezca la ley, dentro de los límites
impuestos por el respeto a la persona humana. 4

Este artículo expresa una concepción limitada de la acción del Estado en salud, asignándole
responsabilidades solamente para la asistencia social a aquellos sectores de población que no pueden
satisfacer sus necesidades por sus propios medios, restringiendo, de esta manera, su acción a los pobres
e indigentes. En esta concepción, priva el criterio hoy expresado con claridad por el pensamiento
neoliberal, que las personas tienen la responsabilidad de satisfacer sus necesidades de salud por sus
propios medios, en el mundo de la oferta y demanda de servicios, permitiendo la intervención del
Estado sólo cuando el individuo no puede resolverlos en una relación de mercado.

En 1998, antes de la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, el Sistema de Salud estaba

sufriendo los intentos de reforma promovidos por los entes financieros multilaterales, cuya finalidad
fundamental era colocar a la salud en los circuitos de acumulación del capital, promoviendo
privatizaciones, por lo que, durante ese año, fueron aprobadas dos leyes de claro contenido
privatizador: una Ley Orgánica de Salud, que regía para el Ministerio de Salud, concebido para prestar
atención a los indigentes, y una Ley para el Subsistema de Salud de la Seguridad Social, en la cual se
abría el sistema a la creación de Administradoras Privadas de Fondos de Salud.

La característica central de ese sistema de salud era la existencia de un sistema fragmentado, con
múltiples subsistemas, uno de ellos bajo la rectoría del Ministerio de Sanidad, teóricamente para toda la
población, otro subsistema para los afiliados y beneficiarios de la Seguridad Social, básicamente
conformado por la población laboral activa, y muchos otros sistemas que cubrían distintos grupos de
población dependiendo de su condición socioeconómica y laboral, por ejemplo, maestros, empleados
petroleros, militares, funcionarios del poder legislativo, etc.

Sin embargo, estas leyes a pesar de haber sido aprobadas nunca entraron en vigencia debido al
profundo cambio político que se inició en el país a partir de las elecciones de diciembre de 1998 con el
triunfo del hoy Presidente Chávez y que se concretó con la aprobación de una nueva Constitución.

Aspectos metodológicos en la elaboración de los contenidos de salud

Entre junio y agosto de 1998 se realizaron los comicios para elegir a los 131 Constituyentes que se
encargarían de la redacción de la Constitución y se instaló formalmente la Asamblea Nacional
Constituyente, siendo su primer decreto la reafirmación de su carácter originario, dotándose de un
Estatuto de Funcionamiento, que contemplaba 20 comisiones, una de ellas, la Comisión de Derechos
Sociales y de la Familia, cuyo objetivo abarcaba el derecho a la salud; los laborales y sindicales; los de la
Seguridad Social; los de los consumidores y el de la protección a la familia, la maternidad, la paternidad,
y los niños, niñas y adolescentes.

La Comisión de Derechos Sociales y de la Familia organizó su trabajo en tres Subcomisiones: la de

Familia y Mujer, la Subcomisión de Salud y la Subcomisión de Derechos Laborales y Seguridad Social.

La Subcomisión de Salud tenía como objetivo redactar los artículos que expresaran una visión de salud
consonante con la nueva Venezuela, con los conceptos fundamentales y centrales de la nueva
Constitución y con la redefinición del papel del Estado y los ciudadanos en la sociedad:

a) La progresividad e interdependencia de los derechos humanos y sociales, reafirmando el papel del

Estado en la construcción del bienestar colectivo, y enfrentando las corrientes privatizadoras que
convierten a esos derechos en objetos de mercado.

b) La corresponsabilidad Estado-individuo-sociedad, promoviendo la participación social, que convierte

a los ciudadanos y comunidades en actores protagónicos de la nueva sociedad.

Redacción de los artículos sobre salud

Como insumo al proceso de redacción de los artículos de salud en la Constitución, se plantearon tres
momentos. El primero, la reafirmación de la salud como derecho humano y social fundamental,
acompañado de un análisis de la situación del sector, que permitió identificar las principales carencias
de nuestro sistema de salud.

El segundo, una revisión documental, cuyo objetivo fue conocer y sistematizar los contenidos de salud
de Constituciones de otros países. Se elaboró un cuadro sinóptico con los contenidos de salud de las
constituciones de diversos países, como insumo para recoger y sistematizar otras experiencias en cuanto
a los aspectos de la salud que deben formar parte de la Constitución.

El tercer momento, un proceso participativo de audiencias públicas y derechos de palabra, para permitir
a los actores sociales y políticos claves del sector salud, emitir su opinión sobre aspectos que deberían
ser incluidos en la Constitución. Se realizaron múltiples sesiones abiertas al público, con más de 100
derechos de palabra a organizaciones o individualidades de la salud. Ese proceso de participación
ciudadana, incluyó el desarrollo de dos programas:
El Programa de Participación Abierta y

El Programa de Consultas.

El Programa de Participación Abierta tenía como objetivo convocar a todos los ciudadanos y
organizaciones sociales del país a presentar sus ideas y propuestas sobre las tareas temáticas que eran
competencia de la Comisión. En este marco, se realizaron diversas actividades, tales como: Convocatoria
pública a la participación en el proceso constituyente, encuentros con Organizaciones no
gubernamentales (ONG’s), convocatorias a diversos espacios de diálogo social y participación ciudadana,
contacto directo de los Constituyentes y la Sociedad (los Constituyentes estuvieron presentes en
múltiples eventos, encuentros, foros, y jornadas de contacto con la sociedad). Además, se realizaron
actividades conjuntas con el Ministerio de Salud, entre ellos, un ciclo de Foros denominado “Salud y
Constituyente. Un debate necesario”.

El Programa de Consultas tenía el objetivo de invitar a expertos y representantes del sector

gubernamental, no gubernamental y académico a exponer personalmente ante los Constituyentes sus
reflexiones, opiniones y propuestas sobre las áreas temáticas que eran competencia de cada
Subcomisión. Para ello, la Subcomisión preparó un Plan de Trabajo invitando a expertos del sector y
concedieron derechos de palabras para la presentación de propuestas. El Plan de Trabajo de la
Subcomisión de Salud contempló tres aspectos fundamentales: 1. Sesiones internas de la comisión. 2.
Derechos de palabra a los interesados. 3. Invitación de expertos internacionales.*

La Subcomisión de Salud recibió más de 80 propuestas, las cuales fueron sistematizadas y presentadas
para el análisis, estudio y debate de la Comisión y las Subcomisiones. Algunas de esas propuestas
trataban temas que no eran de competencia constitucional, las cuales fueron remitidas para su posterior
incorporación a leyes o reglamentos, sin embargo, muchas de las ideas y planteamientos de las
propuestas y derechos de palabra, fueron incorporados al texto constitucional.

Aspectos de la Salud con Rango Constitucional

Ese proceso de construcción colectiva, que incluyó intensas discusiones, una amplia participación de la
sociedad civil y consultas con expertos nacionales y extranjeros, tomó tres meses y fue insumo
fundamental para la elaboración de los artículos.

La síntesis de esos tres meses de trabajo se condensó en un cuadro que contenía los aspectos que se
consideraron con rango constitucional y, por lo tanto, debían ser incorporados al artículo que sería
propuesto a la Comisión de Derechos Humanos y luego a la plenaria. Ellos aparecen en el cuadro 1.

CUADRO 1. Aspectos de la salud con rango constitucional

1. El concepto de salud:

a) Como derecho social

b) Como responsabilidad del estado

c) Los deberes y responsabilidades individuales

2. Mecanismos de garantía constitucional: -El tipo de sistema de salud

-El financiamiento

-La participación de la comunidad

-La integralidad (priorizando la prevención)

-El carácter descentralizado del sistema

La concepción de la salud y el papel del Estado: En una primera instancia se planteó una discusión de
gran importancia, presente a escala mundial: ¿es la salud un derecho social que debe ser garantizado
por el Estado o un objeto de mercado que debe ser resuelto individualmente?, en torno a ese problema
se confrontan internacionalmente dos posiciones. Con la globalización y el predominio del modelo
neoliberal de mercado existe una tendencia a restringir y limitar los Derechos Sociales, disminuyendo el
papel del Estado como garante de esos derechos, convirtiéndolos en responsabilidad individual,
colocándolos en el mundo del mercado. Surge así, una corriente que plantea que la salud es
básicamente un bien individual, que debe ser resuelto en el marco de las relaciones entre el individuo,
su familia, y el sector privado proveedor de servicios de salud, y que el Estado debe intervenir sólo para
atender a aquellos sectores de la población que fracasan en proporcionarse ellos mismos su salud. En
los últimos años, con la presencia activa de los organismos financieros internacionales en el sector salud,
esta concepción se expresa más claramente, promoviendo una visión de los servicios de salud como
objeto que debe ser colocado en el mercado, permitiendo el libre juego de la oferta y la demanda.

Por supuesto, aquellos países que han asumido esta concepción terminan con modelos de organización
de salud básicamente privatizados, con un claro predominio de los intereses del capital financiero y
asegurador. Es interesante señalar que estos planteamientos raramente se asumen en forma clara,
existiendo la tendencia a hacerlo en forma sutil, sin aceptar claramente las consecuencias privatizadoras
de esas políticas, la cual es disfrazada de diversas maneras.

La posición asumida por los Constituyentes fue distinta. En el marco de las corrientes de pensamiento
progresista de América Latina, se consideró que la salud está determinada por las condiciones de vida y
trabajo de la sociedad y que por lo tanto para tener mejor salud hay que mejorar la calidad de la vida. La
salud está indisolublemente asociada a la condición humana y a la vida, es consustancial al ser humano,
y por lo tanto, constituye un Derecho Humano y Social fundamental que debe ser garantizado por el
Estado. Además, se concibió la salud como un espacio vital para la participación de la comunidad y la
construcción de organización social y ciudadanía.

En esta perspectiva, el primer planteamiento fue que ante ese dilema, y propiciando un proceso de
reconstrucción y refundación del país, era indispensable rescatar el valor de la solidaridad y la dignidad
humana, reafirmando el carácter de la salud como derecho social y el papel del Estado como su garante,
cerrando las posibilidades de la privatización de ese derecho y construyendo un Sistema Público
Nacional de Salud que garantizara la salud a todos los ciudadanos sin distingos de ningún tipo. Es
significativo señalar que existió consenso en relación con la salud como derecho social. No se
presentaron propuestas ni posiciones que contrariaran esa concepción, y existía acuerdo en relación con
que la salud debía ser garantizada por el Estado, rechazando de esta manera la concepción de salud
como bien de consumo y objeto de mercado. También existía acuerdo en cuanto a que la salud debe ser
ofrecida a todos los ciudadanos en igualdad de condiciones, por lo que sería universal.

Mecanismos de garantía constitucional

Comprendiendo que no es suficiente consagrar un derecho, sino que es indispensable señalar los
principios y mecanismos que van a permitir su concreción, se inició el debate sobre cómo construir los
mecanismos constitucionales de garantía de ese derecho. El primero de ellos:

Tipo de sistema de salud que queremos: Se plantearon y analizaron detalladamente las diversas formas
y posibilidades de organizar los sistemas y servicios de salud en un país. Se examinaron tres grandes
modelos organizativos, con múltiples variantes entre ellos: el primero, marcado por la concepción del
“Estado de Bienestar” que prevaleció a partir de la posguerra, caracterizados por sistemas nacionales de
salud o de seguros sociales, de larga data, como los de Inglaterra, Alemania, Francia, España, Italia; en
los cuales el Estado es su garante fundamental. El segundo tipo, los sistemas básicamente privados,
característico en los Estados Unidos, donde no existe un sistema nacional de salud y la población debe
garantizarse su mecanismo de aseguramiento. En este sistema es clara la predominancia de los intereses
del mercado y las aseguradoras privadas. En tercer lugar, los sistemas fragmentados como el de
Venezuela: en el cual se atiende a la población dependiendo de su afiliación y cada sector de la
población tiene su propio servicio; y solo aquellas porciones de población que no disponen de ese tipo
de servicios acuden a los establecimientos del MSAS.

Se acordó que la nueva Constitución incluyera como mecanismo básico para garantizar el derecho a la
salud, la creación de un Sistema Público Nacional de Salud (SPNS), intersectorial, descentralizado y
participativo, regido por los principios de universalidad, integralidad, equidad y solidaridad.

Financiamiento: Se analizó detalladamente el hecho de que el financiamiento del sector salud en

Venezuela se encontraba afectado por tres grandes problemas: fragmentación, desfinanciamiento e
ineficiencia. La propuesta del gobierno anterior era un modelo de financiamiento basado parcialmente
en pagos directos del usuario de los servicios y aportes vía cotizaciones. Además, entregaba la
administración de los fondos al sector privado (propuesta privatizadora). La visión de los Constituyentes
apuntaba hacia la integración del financiamiento en un Fondo Único, con recursos provenientes
básicamente del fisco nacional, con la posibilidad de aportes y cotizaciones especiales, progresivamente
integrados a dicho Fondo.

Algunos sectores gremiales plantearon con insistencia la propuesta de colocar un monto mínimo de la
cuota del presupuesto nacional o del producto interno bruto que se destinaría a la salud. Sin embargo,
predominó la idea de no hacerlo, por considerar que era una medida rígida y que no es cierto que
existan normas o patrones internacionales sobre la materia que sugieran una determinada cifra.

Participación de la comunidad: La participación de la comunidad fue un aspecto presente en la mayoría

de las propuestas y en muchas de las sesiones de la Subcomisión de Salud. Existió consenso en el hecho
de que la participación tuviese rango constitucional y fuese uno de los principios que calificara al sistema
de salud que se estaba diseñando.

Integralidad. Promoción de la salud y prevención de la enfermedad: Se enfatizó el carácter integral que

deben tener las acciones de salud, en un espectro que va desde la promoción de la salud hasta la
rehabilitación de los efectos de la enfermedad. Se insistió, que en ese marco de integralidad, era
necesario dar prioridad a la promoción y la prevención, aspecto en el cual se logró consenso debido a la
importancia que para las condiciones de salud de la población, la eficacia y eficiencia del sistema tienen
estas intervenciones.

Descentralización: En relación con la descentralización de la salud, siempre hubo resistencias en algunos

sectores debido al peso de la cultura centralista, sin embargo, ello fue resuelto por el carácter
claramente descentralizador de la Constitución. Quedando establecido el carácter descentralizado del
sistema de salud, en el marco de un sistema intergubernamental, con tres niveles independientes, el
nacional, el regional y el municipal, en los cuales, la descentralización no es solo un proceso
administrativo de transferencia de competencias, sino un proceso político de redistribución del poder.

Gratuidad: Se analizó el incremento de los costos de la salud vinculados al desarrollo de nuevas

tecnologías diagnósticas y terapéuticas, y la tendencia de los Estados a transferir estos costos a los
ciudadanos, por medio de cobros directos. Se planteó una severa crítica a estas modalidades de
recuperación de costos, que ocasionaron un desplazamiento del financiamiento de los servicios del
Estado a las comunidades, generando inequidades y obstáculos para el acceso a los servicios. En esta
perspectiva se asumió la gratuidad como la ausencia de cobro al ciudadano en el momento de la
utilización de los servicios, concluyendo que su contribución al mantenimiento de los servicios debe
efectuarse por la vía de los impuestos generales o las cotizaciones especiales; pero nunca por el cobro
directo a la persona que acude a los servicios de salud.
Otros temas en discusión

Salud de los indígenas: En relación con este tema se desarrolló una sesión conjunta con la Comisión de
Pueblos Indígenas, en la cual representantes indígenas y profesionales de la salud debatieron
ampliamente, y en el marco de una intensa discusión acordaron reconocer el derecho de esos pueblos a
ejercer sus prácticas para la prevención y la curación, en el marco de su propia visión del mundo, sus
prácticas y culturas. Se preparó un artículo especial que se incluiría en el capítulo referido de derechos
indígenas. Ese artículo es el 122 y dice así:

Los pueblos indígenas tienen derecho a una salud integral que considere sus prácticas y culturas. El
Estado reconocerá su medicina tradicional y las terapias complementarias, con sujeción a principios
bioéticos.5

Análisis de los artículos de salud de la constitución

El texto constitucional aprobado fue el siguiente:5

Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará como
parte del derecho a la vida. El Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de
vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección
de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con
las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los tratados y
convenios internacionales suscritos y ratificados por la República.

Artículo 84. Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un
sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al
sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad,
integración social y solidaridad. El sistema público de salud dará prioridad a la promoción de la salud y a
la prevención de las enfermedades, garantizando tratamiento oportuno y rehabilitación de calidad. Los
bienes y servicios públicos de salud son propiedad del Estado y no podrán ser privatizados. La
comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la
planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones públicas de salud.

Artículo 85. El financiamiento del sistema público de salud es obligación del Estado, que integrará los
recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad social y cualquier otra fuente de
financiamiento que determine la ley. El Estado garantizará un presupuesto para la salud que permita
cumplir con los objetivos de la política sanitaria. En coordinación con las universidades y los centros de
investigación, se promoverá y desarrollará una política nacional de formación de profesionales, técnicos
y técnicas y una industria nacional de producción de insumos para la salud. El Estado regulará las
instituciones públicas y privadas de salud.
Contrario a lo postulado en la Constitución de 1961, la concepción de la nueva Constitución es más
amplia, se concibe la salud como derecho social fundamental, a ser garantizado por el Estado sin
distingos ni discriminaciones de ningún tipo, y como parte del derecho a la vida, expresando claramente
la vinculación entre salud, calidad de la vida y bienestar colectivo.

Asimismo, la nueva Constitución, define los mecanismos de garantía constitucional que permitirán
convertir ese Derecho en una realidad. Ellos son tres, el primero: la creación del Sistema Público
Nacional de Salud, de carácter intersectorial, universal, descentralizado y participativo; segundo: los
principios que rigen a ese sistema: universalidad, integralidad, solidaridad, equidad; el tercero: el
financiamiento básicamente fiscal, responsabilidad del Estado, quien integra los recursos fiscales, las
cotizaciones obligatorias de la Seguridad Social y cualquier otra fuente que establezca la Ley.

El primer artículo (83) incluye tres conceptos fundamentales: La salud como derecho social, que debe
ser garantizado por el Estado como parte del derecho a la vida. Esta definición de tipo político-
conceptual es el eje central alrededor del cual se organiza el resto de los planteamientos
constitucionales. Inmediatamente se desarrolla un concepto que señala la relación entre políticas
públicas, calidad de vida y salud. Por último, se incluye un componente para enfatizar el deber
ciudadano de participar en la promoción y defensa de la salud.

Posterior a esta conceptualización, se diseñaron los mecanismos de garantía constitucional en los

artículos 84 y 85.

El artículo 84 rescata la rectoría del Estado en las políticas de salud y contempla la creación de un
Sistema Público Nacional de Salud, definiendo sus características: intersectorial, descentralizado y
participativo, integrado a la seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad,
integralidad, equidad y solidaridad.

Intersectorial, porque parte de la concepción de que la salud depende fundamentalmente de la calidad

de la vida y de las condiciones de trabajo de la población. No es posible construir salud en una sociedad
enferma, con niveles de pobreza, desnutrición y desempleo elevadísimos. Por lo tanto, construir un
sistema de salud al margen de construir un país diferente es absolutamente imposible; planteamos que
el desarrollo de la salud debe ir acompañado de un proceso que permita elevar la calidad de la vida, y
ello implica Intersectorialidad.

Único y universal, se trata de un sistema único, nacional, universal, que atienda sin distingo de ningún
tipo a todos los ciudadanos y acabe con la dualidad, la discriminación y la fragmentación.

Integral, porque enfrenta la concepción medicalizada, centrada en la curación y en la acción hospitalaria,

proponiendo una concepción integral, que asuma tanto lo curativo como lo preventivo, pero que
privilegie la promoción y la prevención, al mismo tiempo que sea capaz de atender la enfermedad y
reparar y rehabilitar los daños que ella produce.

Ello queda claramente planteado, al señalar que se debe dar prioridad a la promoción de la salud, a la
prevención de la enfermedad, y que debe dar cuenta también del tratamiento y la rehabilitación: El
sistema público de salud dará prioridad a la promoción de la salud y a la prevención de la enfermedad,
garantizando tratamiento oportuno y rehabilitación de calidad.

Luego, un párrafo de connotación política, cerrando la posibilidad de privatizar bienes o servicios de

salud. En muchos países del mundo se ha transitado el camino de la privatización del sector salud,
debido al predominio de una concepción de la salud como un objeto de mercado. Se introduce este para
impedir cualquier intento privatizador posterior. El párrafo dice: Los bienes y servicios públicos de salud
son propiedad del Estado y no podrán ser privatizados.

Por último, se incluye un párrafo, que era un artículo independiente en la propuesta inicial, pero quedó
como parte del artículo 84 sin tener mucho que ver con él. Dice ese párrafo: La comunidad organizada
tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y
control de la política específica en las instituciones públicas de salud. Es la concepción de la participación
de la comunidad, en donde se da la oportunidad de participar en la toma de decisiones a todos los
niveles del proceso sanitario.

El artículo 85 contiene tres grandes conceptos: el financiamiento, la coordinación con las universidades y
el papel regulador del Estado sobre el sector privado.

Financiamiento: Se plantea la necesidad de integrar los recursos para evitar la fragmentación existente,
y posteriormente la necesidad de un presupuesto adecuado: El financiamiento del sistema público de
salud es obligación del Estado, que integrará los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la
seguridad social y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley. El Estado garantizará un
presupuesto para la salud que permita cumplir con los objetivos de la política sanitaria.

Coordinación con las universidades y los centros de investigación: En coordinación con las universidades
y los centros de investigación, se promoverá y desarrollará una política nacional de formación de
profesionales, técnicos y técnicas y una industria nacional de producción de insumos para la salud. Se
plantea la necesidad de coordinar el diseño de una política nacional de formación de profesionales y de
desarrollo tecnológico en la producción de insumos para el sector salud, buscando mecanismos que
permitan vincular al Estado, productor de servicios de salud, con la Universidad, generadora de
conocimientos y profesionales, en la perspectiva necesaria de convertir los conocimientos producidos
por las universidades en tecnologías que puedan ser utilizadas por el sector salud. Se insistió mucho en
la necesidad de tener claramente definidas políticas relacionadas con la ciencia y la tecnología en el
sector salud desde dos puntos de vista: uno, como la necesidad de definir políticas que vinculen la
producción científica con las necesidades del sector y otro, como regulación del uso de la tecnología,
asunto que redundaría en la eficiencia y la eficacia del sistema de salud.

Y el último elemento tiene que ver con el papel rector y regulador del Estado: “El Estado regulará las
instituciones públicas y privadas de salud”.

Además de estos tres artículos centrales (83-84-85) hay otros 9 artículos relacionados con la salud, que
se presentan en el cuadro 2.
 CUADRO 2. Artículos de la Constitución

86

87

111

122

127, 128 y 129

156

178

184

Seguridad social

Salud laboral, prevención de accidentes y enfermedades ocupacionales

Deporte y salud

Salud de los pueblos indígenas

Contaminación ambiental y el impacto de los desechos tóxicos y peligrosos

Competencias del Poder Nacional

Competencias del Poder Municipal

Descentralización de los servicios de salud a municipios y comunidades

Resaltamos el carácter avanzado del artículo 184 que en forma absolutamente novedosa plantea: “La
ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y
transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que estos gestionen previa
demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo: 1. La transferencia de servicios en materia
de salud, educación....”. Este artículo resulta interesante porque plantea el problema de la
descentralización, no como simple transferencia de competencias desde el Estado Nacional a los estados
y municipios, sino como la generación de mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y
municipios profundicen la descentralización hacia la sociedad organizada, y el primer elemento que se
debe transferir es el de la salud. Allí hay un elemento que nos parece fundamental en lo que es la
concepción democratizadora de esta Constitución en relación con el papel protagónico que debe tener
la comunidad.
Finalmente, el 15 de diciembre de 1999, se convocó un referéndum en el cual los ciudadanos debían,
por primera vez en la historia, emitir su opinión acerca de la nueva Constitución. De esta manera, con un
71,37 % a favor del “SÍ” se consagra en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el
derecho social a la salud y los mecanismos para garantizarlo.

Tareas pendientes

Convertir este texto constitucional en realidad implica una responsabilidad colectiva que permita
construir la legislación y la institucionalidad que logren desarrollar un nuevo sistema de salud acorde
con los principios constitucionales. La legislación vigente, en muchos casos, es contradictoria con los
principios constitucionales y un centenar de instrumentos legales deben ser actualizados. Ello implica el
diseño de políticas de salud que incorporen los siguientes elementos:

Fortalecer el papel del Estado como rector del sistema de salud y responsable del diseño de políticas
intersectoriales, para intervenir sobre los diversos factores que determinan la salud de la población.

Construir el Sistema Público Nacional de Salud integrando los diversos organismos estatales existentes,
particularmente los componentes de salud de la seguridad social, garantizando la universalidad y
unicidad del sistema. Ello implica vencer las resistencias al cambio. Este es un punto de elevadísima
complejidad, ya que existen muchas resistencias gremiales, corporativas y políticas a esa integración.

Integrar las múltiples fuentes de financiamiento dispersas, e impulsar una fuerte inversión del estado
para romper el desfinanciamiento. Introducir mecanismos de presupuestación que incluyan la
evaluación de desempeño e impulsen la búsqueda de mayores niveles de eficiencia en la prestación de
servicios y manejo de los recursos.

Promover el desarrollo de un modelo conceptual que rescate la integralidad de la salud, enfatizando la

necesidad de coherencia y armonización entre lo biológico y lo social; lo individual y lo colectivo.

Permitir y promover la participación real de la comunidad organizada en el diseño de las políticas de

salud y en el control de los servicios, construyendo mecanismos que permitan su real participación.

Construir una transición progresiva, programada, con viabilidad política y financiera, hacia un sistema de
salud totalmente diferente al que tenemos hoy.

Los próximos pasos son decisivos, requerimos compromiso político, viabilidad financiera, consenso
social, alrededor de una propuesta nacional de salud para el cumplimiento de los principios consagrados
en la Constitución.

Summary
The objective of this paper is to present the process of drafting the articles on health care of the
Venezuelan Constitution carried out by the Health Sub-commission of the National Constituent
Assembly that was in session during the second half of the year 1999. It is composed of three parts:
background of National Constituent Assembly as well as the legal framework that characterized the
health system during this period; 2) methodological aspects that characterized the drafting of the health
care contents of the Constitution; 3) analysis of the articles that make up the present constitutional
framework for health care in Venezuela and their most important features. The paper underlined the
participatory nature of the drafting process of the articles on health care of 1999 Constitution as well as
existing differences in terms of health between the new Constitution and that of 1961. The main
difference is the recognition of health as a fundamental social right and the duty of the State to assure
health, facing up to the privatization proposals that characterize the international context and consider
that health should be placed on market, leaving the State the sole responsibility of providing care to the
poorest. Lastly, the articles of Bolivarian Constitution are commented upon, underlining the mechanisms
that will allow guaranteeing the right to health, setting the characteristics and principles that should be
present in the new National Public Health Care System considered as inter-sectoral, decentralized and
participatory.

Key words: constituent process, right to health, health policies, Venezuela.

Referencias bibliográficas

Curcio P. El Derecho a la salud en el desarrollo político de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999.

Caracas: Mimeo; 2000.

Terris M. Witnesses to History: the Caracas explosion and the International Monetary Fund. J Public
Health Policy 1989;10 (1):149.

Negri T. El Poder Constituyente. Madrid: Libertarias; 1994.

Constitución de la República de Venezuela. Gaceta Oficial 1961;(662 Ex):23.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial 2000;(5453 Ex).

Recibido: 30 de febrero de 2003. Aprobado: 30 de enero de 2004.

Oscar Feo. E-mail.oscarfeo@telcel.net.ve

* Participación como asesores en diversos momentos del proceso Cristina Laurell (México). Eleuterio
Rodríguez (Brasil), Antonio Heras (España), Camilo González y Antonio Navarro Wolf (Colombia), César
Vieira y Mónica Bolis (Organización Panamericana de la Salud).
1 Médico. Especialista en Salud Pública. Coordinador de la Comisión de Salud. Asamblea Nacional
Constituyente. Venezuela.

2 Economista. Doctora en Ciencias Políticas. Asesora de la Subcomisión de Salud de la Asamblea

Nacional Constituyente.

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Historia constitucional de Venezuela

Repaso de las constituciones de Venezuela

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La Constitución, en Venezuela, es la norma fundamental establecida para regir jurídicamente al país,

fijando los límites y definiendo las relaciones entre los poderes de la federación: poder legislativo,
ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral entre los tres niveles diferenciados del gobierno (el nacional,
estadal y municipal), y entre todos aquellos y los ciudadanos; asimismo, establece las bases para el
gobierno y para la organización de las instituciones en que el poder se asienta; y garantiza finalmente,
en tanto que pacto social supremo de la sociedad venezolana, los derechos y los deberes del pueblo.

Venezuela ha tenido diversas constituciones a lo largo de su historia. Desde que devino una nación libre
e independiente, se ha dado, según el momento histórico y la circunstancia, varias constituciones hasta
llegar a la que rige en la actualidad, que fue promulgada el 20 de diciembre de 1999. Cada una de ellas
ha tenido su razón política de ser y un impacto social determinado. He aquí un breve resumen de cada
una de ellas y de su historia.

La primera Constitución de Venezuela, y también de Hispanoamérica, fue aprobada en 1811. Sería la

primera de una larga lista durante el siglo XIX y la mitad del siglo XX, causadas mayormente por guerras,
triunfos momentáneos de revoluciones y gobiernos dictatoriales. En su mayoría las Constituciones son
las mismas debido a que solo sufrieron modificaciones menores sobre todo durante el gobierno
dictatorial del General Juan Vicente Gómez 1909-1935. Los cambios más significativos son los
contenidos en las Leyes Fundamentales de 1811, 1830, 1864, 1936, 1947, 1953, 1961 y 1999.
Juan Germán Roscio Principal redactor de la primera constitución venezolana

A continuación está una lista de estas constituciones junto a algunos documentos que las modificaron,
aprobaron o derogaron, y que sirvieron en algunos casos como constituciones de factores.

Índice

Constitución Federal de los Estados Unidos de Venezuela de 1811

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Artículo principal: Constitución Federal de los Estados de Venezuela de 1811

La primera Constitución de Venezuela de 1811 fue la primera de América Latina, promulgada y

redactada por Cristóbal Mendoza y Juan Germán Roscio y sancionada por el Congreso Constituyente de
1811 en la ciudad de Caracas el 21 de diciembre de 1811. La misma establecía un gobierno federal, pero
fue derogada el 21 de julio de 1812 por la capitulación de Francisco de Miranda en César Emilio Guzmán
Mata.[1]

Constituciones del período de La Gran Colombia

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Constitución de la República de Venezuela de 1819

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1819

La misma fue propuesta por el Libertador Simón Bolívar ante el Congreso de Angostura con el fin de
organizar una reunión del libertador y sus compatriotas.

Constitución política de Colombia de 1821

Constitución de la República de Colombia de 1821

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Artículo principal: Constitución de la República de Colombia de 1821

El objeto principal de la referida Constitución fue crear la Gran Colombia mediante la unificación de la
Nueva Granada (Colombia y Panamá) y Venezuela). Posteriormente Ecuador se unió a esta nación.

Constitución del Estado de Venezuela de 1830

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1830

La Constitución de 1830 surge como consecuencia de la separación del Departamento de Venezuela de

la Gran Colombia para constituir Venezuela. Sancionada por el Congreso Constituyente de Valencia el 22
de septiembre de 1830, se establecía la elección indirecta. Se mantiene división de poderes. Se consagra
el principio Uti Possidetis Juris.[2]

Para gozar de derechos ciudadanos se necesita: "ser venezolano, casado o mayor de veintiún años,
saber leer y escribir, dueño de una propiedad raíz cuya renta anual sea de cincuenta pesos, o tener una
profesión, oficio o industria útil que produzca cien pesos anuales sin dependencia de otro en clase de
sirviente doméstico o gozar de un sueldo anual de ciento cincuenta pesos". Para ser diputado se
requiere "una propiedad raíz cuya renta anual sea de cuatrocientos pesos, o tener una profesión, oficio
o industria útil que produzca quinientos pesos o gozar de un sueldo anual de seiscientos pesos". para
senador requiere "ser dueño de una propiedad raíz cuya renta anual sea de ochocientos pesos, o tener
una profesión, oficio o industria útil que produzca mil pesos o gozar de un sueldo anual de mil
doscientos pesos". Duró vigente 27 años lo que la convierte en la segunda Constitución de más larga
duración después de la de 1961.

Constitución de 1857

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Artículo principal: Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1857

Constitución sancionada por el Congreso de la República el 16 de abril de 1857, el propósito de la misma

era aumentar el período presidencial a 6 años, el presidente puede ser reelegido y centralizar la
organización del Estado.[3]

Constitución de 1858

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1858

Fue sancionada por la Convención Nacional de Valencia el 14 de enero de 1858. Esta nueva Constitución
otorga más autonomía a las Provincias, la elección del presidente, vicepresidente y otros funcionarios
por votación universal, directa y secreta. Establecía períodos presidenciales de 5 años. Tuvo vigencia por
poco tiempo ya que estalla la Guerra Federal el 20 de abril de 1859.

Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864

Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864

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Artículo principal: Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864

Aprobada por la Asamblea Constituyente de la Federación el 28 de marzo de 1864. Consagra el sistema

federal vigente hasta nuestros días, en el que los Estados serían independientes y se unirían para formar
la nación con el nombre de Estados Unidos de Venezuela. El presidente sería elegido por votación
directa y secreta, con una duración en el poder de 4 años.

Constituciones del período liberal amarillo

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Constitución Federal de 1874

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Artículo principal: Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1874

Esta Constitución es sancionada el 16 de junio de 1874, por el Congreso dominado por Guzmán Blanco,
era semejante a la anterior, con pocas modificaciones, tales como: obliga a los sufragantes a firmar el
voto, suprime los Designados, reduce a 3 años el periodo constitucional, prohíbe la reelección
presidencial.

Constitución Federal de 1881

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Artículo principal: Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1881

Redujo los 20 estados de la Federación a 9 y creó el Gran Consejo Federal, encargado de elegir al
Presidente. El Congreso Nacional nombraba cada 4 años a los miembros de este consejo, compuesto de
uno por cada Estado; y el consejo nombraba de su seno cada dos años al presidente, se declaró Himno
Nacional el canto "Gloria al Bravo Pueblo", creó el Ministerio de Instrucción Pública, y se reconoce a la
Corte de Casación como Supremo Tribunal de los Estados.

Constitución Federal de 1891

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Artículo principal: Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1891

Sancionada por el Congreso de Raimundo Andueza Palacio. Sus reformas contenían modificaciones del
Consejo Federal y la duración de 4 años del período Constitucional.

Constitución Federal de 1893

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Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1893

Artículo principal: Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1893

Sancionada en Caracas el 12 de junio de 1893 por la Asamblea Nacional Constituyente y promulgada por
el presidente Joaquín Crespo, donde se lleva el período presidencial a 4 años. Elecciones directas y
secretas para elegir al presidente, elimina el Consejo Federal y se crea un Consejo de Gobierno,
compuesto de 9 vocales (uno por cada Estado) nombrados por el Congreso cada 4 años. El presidente de
dicho cuerpo actuaba como vicepresidente de la República.

Constituciones del período castrista

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Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1901

Constitución Federal de 1901

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1901

Constitución sancionada por la Constituyente del presidente Cipriano Castro, en la misma se elimina el
Consejo de Gobierno, se eleva a 6 años el período presidencial, elimina el sufragio universal y directo,
pone en manos de los Consejos Municipales la elección del Presidente de la República y se dividió el
Territorio en 20 Estados.[4]

Constitución de Venezuela de 1904

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1904

Se lleva el período presidencial a 6 años. A reforma del sistema electoral para los Consejos Municipales y
las Asambleas Legislativas. La enmienda fue sancionada tras dos años de discusiones del proyecto
original, el cual no fue aprobado en su totalidad. Una propuesta de ampliación de los derechos políticos
de los venezolanos por naturalización y permitir la intervención de los Consejos Municipales por parte
del Congreso Nacional fueron rechazadas

Constituciones del período gomecista

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Constitución Federal de 1909

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1909

Esta Constitución sancionada por el Congreso favorable a Gómez marca el inicio de la dictadura donde
se altera el régimen electoral, sustituyendo la elección directa del presidente de la República por una
elección indirecta hecha por el Congreso; retorno al período presidencial de 4 años.

Estatuto Constitucional Provisorio de 1914

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Artículo principal: Estatuto Constitucional Provisorio de 1914

Sancionada por el Congreso de Diputados Plenipotenciarios en Caracas, el 13 de junio de 1914 y

promulgada por el presidente provisional Victorino Márquez Bustillos, donde el período presidencial
aumenta a 7 años, con posibilidad de reelección.
Fue período legal provisorio que duró hasta ser sancionado el nuevo Pacto Federal de los Estados de la
Unión y tomaran posesión de sus puestos los funcionarios constitucionales, hecho que ocurrió en 1922.

Constitución Federal de 1922

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1922

El 19 de junio de 1922 quedó sancionada la nueva Constitución por el Congreso de Unión derogando así
el Estatuto Constitucional Provisorio de 1914, la misma recogía y amparaba las necesidades dinásticas
de Gómez, donde crea los cargos de primer y segundo vicepresidente y elimina el cargo de comandante
en Jefe del Ejército.

Constitución Federal de 1925

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1925

Sancionada por el Congreso de los Estados Unidos de Venezuela en Caracas, el 24 de junio de 1925 y
promulgada por el presidente Juan Vicente Gómez el 1 de julio del mismo año, donde se consagraba la
centralización de la Administración Pública, echando las bases de una República unitaria de corte
presidencialista. Por el hito que marcó en la evolución de los principios institucionales del país, puede
ser considerada como una de las constituciones más importantes que ha tenido Venezuela en el siglo
XX.

Constitución Federal de 1928

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1928

En el artículo 32 que trata de las garantías de los venezolanos se introduce el inciso sexto. Prohíbe en el
territorio de la República la propaganda comunista y se declara traidores a la patria a los que proclamen,
propaguen o publiquen.
Las faltas temporales del Presidente son llenadas por el Ministro que él designe, y las absolutas por el
Ministro que escoja el Presidente o el Gabinete, mientras nombre el Congreso nuevo magistrado,
además el Presidente puede recibir a los Ministros Plenipotenciarios de otras naciones en cualquier sitio
de la República donde se encuentre.

Constitución Federal de 1931

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1931

El Presidente de la República será al mismo tiempo Comandante en Jefe del Ejército y mientras no tome
posesión el Presidente electo seguirá el Comando Militar en manos del Comandante en Jefe. Esta es la
última reforma que se realiza en la dictadura de Gómez debido a su muerte en 1935.modificada por el
presidente en ese año.

Constitución Federal de 1936

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1936

Este documento fue refrendado durante el gobierno de Eleazar López Contreras, y suplantó la última
constitución vigente durante la dictadura de Juan Vicente Gómez. El período presidencial se establece a
5 años. La misma fue reformada parcialmente en 1945.

Constitución Federal de 1947

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1947

Aprobada el 5 de julio de 1947 por la Constituyente, durante la presidencia de Rómulo Betancourt en la

Junta Revolucionaria de Gobierno creada en 1945. Tuvo una vigencia de 1 año y 4 meses y fue derogada
por acto de fuerza el 24 de noviembre de 1948. El Presidente, los congresistas, miembros de Asambleas
legislativas y concejales debían elegirse por el voto universal, directo y secreto.

Constitución de la República de Venezuela de 1953

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1953

Constitución Federal aprobada el 11 de abril de 1953 por la Constituyente, durante la presidencia del
Gral. Marcos Pérez Jiménez, tuvo una vigencia de 5 años y fue derogada como consecuencia de la
Revolución del 23 de enero de 1958. La edad para votar es de 21 años.[5]

Edición cubierta de la constitución de Venezuela de 1961 por el Congreso.

Constitución de la República de Venezuela de 1961

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Artículo principal: Constitución de Venezuela de 1961

Constitución de carácter federal aprobada el 23 de enero de 1961 por el Congreso de la República

durante la presidencia de Rómulo Betancourt. Estuvo vigente 38 años hasta que fue derogada por la
aprobación de la Constitución de 1999 mediante Referéndum popular el 15 de diciembre de 1999,
Establece el principio de inviolabilidad de la Constitución.

A esta Constitución le fue aprobada la Enmienda N° 1 por el Congreso Nacional, fue Sancionada el 9 de
mayo de 1973, promulgada el 11 del mismo mes y año, y publicada en la Gaceta Oficial N° 1585 del 11
de mayo de 1973. Su objetivo fue inhabilitar al exdictador Marcos Pérez Jiménez de ser electo
Presidente de la República o desempeñar cargos parlamentarios ante el Congreso.

En 1983 se aprobó la Enmienda N° 2 Aprobada por el Congreso, fue Promulgada el 16 de marzo del
mismo año, contempló varios aspectos innovadores. Entre otros: la reforma del sistema electoral para
los Consejos Municipales y las Asambleas Legislativas. La enmienda fue sancionada tras dos años de
discusiones del proyecto original, el cual no fue aprobado en su totalidad. Una propuesta de ampliación
de los derechos políticos de los venezolanos por naturalización y permitir la intervención de los Consejos
Municipales por parte del Congreso Nacional fueron rechazadas.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999

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Constitución de Venezuela de 1999

Artículo principal: Constitución de Venezuela

Texto constitucional vigente y único que ha sido aprobado mediante referéndum popular el 15 de
diciembre de 1999 (el mismo día de la Tragedia de Vargas considerado el peor desastre natural ocurrido
en el país después del terremoto de 1812) y promulgado por una Asamblea Constituyente el 20 de
diciembre de 1999, durante la presidencia de Hugo Chávez. Establece que Venezuela es un Estado Social
de Derecho y de Justicia, Democrático y Federal.

A esta Constitución acuerdo se propuso la modificación de 34 artículos de la Constitución de 1999

mediante Reforma, modificaciones que fueron rechazadas por el pueblo venezolano en un referéndum.
Luego se propuso una Enmienda de 5 artículos (160, 162, 174, 192 y 230) la cual fue aprobada, con el fin
de permitir la reelección inmediata de cualquier cargo de elección popular de manera continua o
indefinida, en un nuevo referéndum donde quedó definida la reelección presidencial y todos los cargos
de elección popular.

Véase también

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Historia de Venezuela

Referencias

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«Constitución Política del Estado de Venezuela.». web.archive.org. Archivado desde el original el 1 de

diciembre de 2017. Consultado el 5 de junio de 2022.

«Artículo de Rafael Caldera sobre las Constituciones venezolanas hasta la recién promulgada
Constitución de 1961». web.archive.org. Archivado desde el original el 13 de noviembre de 2017.
Consultado el 5 de junio de 2022.

«Constitución de 1857». Consultado el 5 de junio de 2022.

«Constitución de Venezuela de 1901». www.angelfire.com. Consultado el 5 de junio de 2022.

«1953: La Constitución Nacional». web.archive.org. 11 de septiembre de 2007. Archivado desde el

original el 11 de septiembre de 2007. Consultado el 5 de junio de 2022.

Enlaces externos

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Constituciones de Venezuela Diccionario de Historia de Venezuela, Fundación Polar

Datos: Q5900268

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Siglo XIX: pestes, búsqueda de la modernidad y disputas en torno a la salud

Durante el siglo XIX, veremos un país asolado por las enfermedades y las epidemias. A través de las
décadas de la centuria se darán diversos brotes de fiebre amarilla, y el paludismo será una constante tan
permanente que se considerará característico de las áreas rurales. Mucho se ha discutido sobre la causa
de la fuerte presencia de epidemias durante este período. Diversos autores de la talla de Federico Brito
Figueroa, Francisco González Guinan, Rómulo Gallegos, Arturo Uslar Pietri, Ramón Escovar Salom y
Rómulo Betancourt, para nombrar algunos de distinto signo político e ideológico, atribuyen este estado
de insalubridad al escaso crecimiento demográfico de aquel siglo, así como al atraso económico. Se
alegaba que las enfermedades evitaban el desarrollo del potencial agrícola y la expansión del capital en
las áreas rurales, donde la mano de obra era azotada por estos males. Las fronteras extractivas se
mantuvieron relativamente estables, no hubo avances de conquistas territoriales de gran magnitud, se
dio en un proceso lento y no exento de retrocesos; cada vez que se desmontaba una región, aparecían
brotes de insalubridad que obligaban al abandono de las empresas. El historiador José Luis Salcedo-
Bastardo incluso retrataría este siglo XIX como el siglo perdido, un paréntesis en la historia, en el cual la
civilización no pudo avanzar ante la naturaleza que se oponía, plagando de enfermedades a una
población en su mayoría “barbarizada” por “gobiernos indolentes” (Salcedo-Bastardo, 1972).

Venezuela nace con las ideas de la Ilustración, surge de las clases mantuanas, criollos ilustrados, que
deciden romper con el Antiguo Régimen, representado por el sistema colonial español, e integrarse al
nuevo mundo que se conformaba en torno a los círculos comerciales de Gran Bretaña y el creciente
capitalismo. La idea de modernidad y progreso se asienta así en el ideario común de quienes deciden
romper los lazos con la metrópoli peninsular y fundar una nación en aquellas provincias algo relegadas
del engranaje imperial. Dentro de esas ideas de modernidad y progreso, la salud era considerada en eje
fundamental, entendida desde la aplicación de las ciencias modernas y el racionalismo, así como desde
un enfoque sanitarista que buscaba erradicar la enfermedad, vista como una amenaza a ese progreso.
Ya en los prolegómenos de la Independencia, las autoridades locales, sobre todo el Cabildo de Caracas,
de donde nació la rebelión del 19 de abril de 1810, se empeñaba en difundir la vacuna contra la viruela
como un factor de modernización. En este esfuerzo destacarían figuras como Francisco Javier Balmis,
Vicente Salias, Santiago Limardo y Andrés Bello. Previo a la Independencia se registraban “fiebres
epidémicas” (paludismo) alrededor del Lago Tacarigua (Lago de Valencia), las cuales son producto de la
deforestación que se venía realizando en el área del sur de dicho lago para ampliar la frontera agrícola y
expandir los cultivos de exportación de añil y tabaco en aquellos valles (Silva Álvarez y Archila Medina,
1995). Estos territorios, principalmente inundables, antiguo lecho del propio lago, son terreno propicio
para la proliferación del mosquito vector del paludismo, razón principal de la aparición de dicha
epidemia. Esto se evidenciaría con más fuerza durante la campaña del comandante realista Domingo
Monteverde en 1812, la cual se desarrolló por varios meses en la cuenca del lago ya mencionado,
generándose enormes bajas en ambos ejércitos producto de fiebres palúdicas que venían afectando la
región (Parra-Pérez, 1992). El “batallón francés” formado por voluntarios europeos y comandado por el
coronel Du Cayla, pierde dos tercios de sus hombres por enfermedad y el mismo coronel debe ser
reemplazado por Juan Pablo Ayala; igualmente José Félix Ribas, quién debía defender el Portachuelo de
Guaica, cerca de Güigüe, debe retirarse a Caracas por enfermar de “fiebres” (Ibíd.).

La Guerra de Independencia vendría a ser un importante difusor de enfermedades. El movimiento de las

tropas por todo el territorio, la ocupación de espacios que hasta ese momento permanecían ignotos o
alejados de los núcleos de población criolla, penetrados por fuerzas de ambos bandos –ejércitos que
poseen entre sus filas enfermos–, llevarán de un lugar a otro, las distintas enfermedades que irán
encontrando en los territorios por donde pasan; teniendo en contexto el aislamiento en el que se
encontraban las regiones entre sí. Se observa el tratamiento discursivo en la política sobre la epidemia y
la confrontación, “la peste son ellos”, semejante a los discursos actuales, mientras se acusan entre los
bandos de ser más destructores que las enfermedades que azotan el país (Gómez, 2020). La fiebre
amarilla y el paludismo arrasan los campamentos patriotas llevándose consigo a insignes próceres como
Manuel Palacio Fajardo o Manuel Valdéz, entre otros; así como son diezmados los batallones de la
Legión Británica durante los primeros años de su estadía en Guyana, no por el fuego enemigo sino por
las enfermedades (Thibaud, 2017). En el bando realista igualmente en Maracaibo se observa cómo el
paludismo y la fiebre amarilla hacen estragos, luego de que las tropas penetraran las selvas del sur del
Lago para poder realizar sus campañas andinas; igualmente en los valles de Aragua y Barquisimeto la
fiebre amarilla hará estragos en las filas realistas (Archila Medina, 1995).

Al finalizar la guerra el país quedó devastado por completo, grandes contingentes de población sufrieron
movilizaciones forzosas, los bosques fueron quemados y talados. La naturaleza empezaría su proceso de
regeneración luego de una década de conflictos. Durante el tiempo en el que existió la Gran Colombia se
vio un enorme interés por atender la situación de salud,para el gobierno republicano, la fiebre amarilla,
la lepra y el coto eran las enfermedades de mayor interés desde el principio. La vacuna contra la viruela
en las provincias se mantuvo como una práctica legada de la Colonia, aunque sólo se pudo realizar
efectivamente al finalizar la guerra en el territorio nacional (Martínez Garnica, 2008). En 1827 por
iniciativa de José María Vargas se funda la Facultad de Medicina, reemplazando al colonial
Protomedicato y dirigiendo la docencia médica, lo que representó un paso importante en la
modernización de la enseñanza médica y muestra del compromiso colombiano para con la salud (Silva
Álvarez y Archila Medina, 1995). Caída la unión colombiana, reasumida la autonomía de Venezuela
como Estado independiente, el tema de la salud y la sanidad estuvieron presentes en las autoridades,
pero su visión liberal de “dejar hacer, dejar pasar” aunada a las penurias fiscales de la época, evitaron el
desarrollo de políticas estatales tendientes a abordar la salud general de la población. Esto se ve claro en
la inexistencia de un sistema o de instalaciones de salud pública, la cual queda en manos de la Iglesia a
través de hospicios, lazaretos y hospitales de caridad, y por otro lado los pequeños hospitales militares,
sostenidos estos sí por el gobierno (Ibíd.).

El año de 1833 inició con las noticias de una epidemia que se llamó “Peste de Apure”, la cual afectó
desde Mantecal a todo ese estado, provocando una enorme mortandad; esta peste era nada más y nada
menos que un nuevo brote de paludismo. La carencia de médicos, hospitales y normas sanitarias para
contener la enfermedad era evidente y muy poco pudieron hacer las autoridades. El historiador
Francisco González Guinán (1954), quien registró esta noticia, desde su mentalidad positivista,
informaba que en las ciudades el grado de civilización alcanzado permitían frenar los contagios y así
estas evitaban ser infectadas; pero en el campo venezolano, descrito como lugar abandonado por el
gobierno y desprovisto de civilidad, la fiebre se enseñoreó del país y provocó millares de muertes, y
generó desolación durante todo el siglo referido. González Guinán, quien formaría parte de un gabinete
del gobierno de Antonio Guzmán Blanco, expresaba la visión positivista dominante en la clase
gobernante con respecto a la salud, las epidemias y la enfermedad.

Los brotes de fiebre amarilla en Caracas se contarían en los años 1839, 1850, 1857, 1858, 1860, 1864,
1869 y 1885 (Archila Medina, 1995). En otras regiones del país se dieron varias epidemias igualmente de
fiebre amarilla, siendo Trujillo la provincia-estado más afectada, al experimentar 7 brotes de la
enfermedad en la segunda mitad del siglo XIX. El Estado procuró abrir la enseñanza de la medicina en los
Colegios Nacionales, con el objetivo de formar médicos que luchasen contra las enfermedades (Ibíd.).
Otras epidemias asolaron el siglo XIX venezolano, tales como la del sarampión, la tosferina y el nunca
ausente paludismo.

El caso del cólera amerita también especial atención. Esta enfermedad impactaría al país a partir de la
década de 1850, causando gran cantidad de muertes desde oriente a occidente, siendo una de las más
temidas enfermedades. La incapacidad técnica y material para enfrentar las epidemias fue determinante
(González Guinán 1954). De acuerdo a la historiadora María Soledad Hernández, el gobierno de los
hermanos Tadeo y José Gregorio Monagas, en medio de las dificultades políticas y serias críticas a su
gestión, ocultaron las cifras reales de víctimas de la epidemia –lo que incluso profundizaría las
diferencias entre Tadeístas y Gregorianos. El Obispo de Trícala, un Tadeísta y crítico del manejo de las
cifras por parte de los ministros del Presidente José Gregorio Monagas, aseguraba que los muertos
superaban a los 20.000 y no los escasos 5.000 individuos señalados por el funcionario (Gómez, 2020), lo
que además evidenciaba con claridad el uso político del asunto sanitario en el país.

Otra cuestión interesante respecto al cólera de esa época tiene que ver con su origen pandémico,
relacionado con la erupción del volcán Tambora (Indonesia) en 1816, lo que provocó que durante ese
año se diese el fenómeno climático global llamado “el año sin invierno”, con catástrofes a nivel mundial
y la epidemia del cólera en Bangladesh, que se iría difundiendo por todo el Imperio Británico, hasta
llegar a nuestro país 34 años después. Es curioso que nuestra historiografía ha ignorado por completo
los efectos climáticos y sociales vividos en nuestro país durante ese año sin invierno, revelando
nuevamente que ciertos aspectos de la vida no están en el foco de los discursos nacionales.

Sin embargo, no todo el país, ni todos los venezolanos, compartían la visión positivista y de modernidad
que imperaba en el círculo oficial. A esta se contraponía la medicina popular, la cual se apoyaba en la
naturaleza y en los rituales místicos heredados de los pueblos indígenas y afrodescendientes; y que eran
las más utilizadas por la población, ante la inexistencia de un sistema de salud estatal. Estas prácticas e
ideas populares chocaban con las ideas de modernizar el país, aunque algunos médicos recetaban
medicinas de plantas, mezclando modernidad y saber ancestral. Esta lucha fue patente durante el
guzmancismo, época en que el positivismo se arraigó en las élites dominantes del país y era la principal
escuela de pensamiento en la Universidad. Durante las tres últimas décadas del siglo XIX, los avances de
la ciencia médica en el país fueron evidentes: prominentes médicos introdujeron métodos modernos de
investigación y atención al paciente, también se creó el Colegio de Médicos de Venezuela, la Academia
de Medicina y nuevos hospitales, no sólo en Caracas sino en todo el resto del país.

En este ambiente, durante el primer bienio del gobierno de Joaquín Crespo (1884-1886), se daría un
incidente que reflejaría dicho conflicto. Crespo, de raigambre y extracción popular y campesina, creía
fielmente en la medicina popular y los curanderos, así que a su sanador personal, el señor Telmo
Romero, le nombró como director del manicomio de Caracas y le otorgó prerrogativas y respetos como
a todo profesional de la medicina. En febrero de 1886, la Universidad tuvo que ser cerrada, pues se
dieron disturbios cuando salió una publicación del señor Romero llamada El Bien Público y que el
gobierno solicitase le otorgara esta institución el grado de médico, provocando la ira de los círculos
académicos que incineraron las publicaciones de Romero. Para algunos autores la presencia de Romero
no fue totalmente negativa, su trabajo en el manicomio es reconocido por su éxito al abordar con un
enfoque diferente las complicaciones mentales de sus pacientes, que en muchos casos solo requieran de
alguien que les hablara y entendiera sus problemas (Oliveira, 2003).
A pesar de los avances obtenidos en el campo de la ciencia y la educación, así como en las prácticas
médicas privadas, el fuerte ideal liberal del gobierno lo cohibía de asumir la labor de gestor de sanidad;
igualmente la penuria fiscal permanente por gran parte de nuestra historia fortaleció la idea de alejar de
dichas responsabilidades al Gobierno. Pero esa situación tendería a cambiar repentinamente. La
pandemia de la llamada “Gripe Española” causó en Venezuela más de 25.000 muertes, la cual estuvo
acompañada por un brote de peste bubónica entre 1908 y 1919. Pero esos años marcaron el final de
una era y el inicio de otra.

El siglo XIX representó una lucha entre el gobierno y su obstinación por modernizar el país, por explotar
la naturaleza, y la gran cantidad de enfermedades que aquejaron a la población, poniendo freno a gran
parte de dichos empeños. En el contexto no existía un cuestionamiento de los efectos de la explotación
de la naturaleza, las talas indiscriminadas, el asentamiento en zonas inundables y humedales, y su
relación con las epidemias. No se tomaba en cuenta la cuestión de los flujos migratorios, desde la trata
de esclavos en la era colonial, hasta la constante e ininterrumpida inmigración europea al continente
americano, que evidentemente trae siempre el riesgo de la difusión de enfermedades. Los
conocimientos ancestrales en medicina herbal, así como datos claves como el donde asentar aldeas,
eran desechados, en búsqueda de un mayor control del territorio y una facilidad en las operaciones de
explotación de la naturaleza y acceso a los mercados nor-atlánticos. La enfermedad era relacionada con
lo salvaje, y lo salvaje con la enfermedad; por tanto la salud era una expresión de la misión civilizatoria.
Estos elementos son claves para entender la gran profusión de epidemias.

III. Siglo XX: petróleo y modernidad, nuevos contextos del problema de la salud y la enfermedad

Con el descubrimiento de enormes yacimientos petroleros y el inicio de su explotación comercial por

empresas capitalistas, la historiografía tradicional divide en dos grandes ciclos la historia nacional: la
Venezuela rural y la Venezuela petrolera. La centralización del poder y unificación nacional bajo la
dictadura de Juan Vicente Gómez configurarían un modelo de Petro-Estado que daría las herramientas
para una lucha contra las enfermedades y someter a la naturaleza, como asumían los intelectuales de la
época, tales como Arturo Uslar Pietri, Alberto Adriani, Esteban Gil Borges, entre otros.

Durante la primera mitad del siglo XX empiezan a diseminarse hospitales y dispensarios, precarios en su
mayoría, pero orientados a combatir las enfermedades más comunes como el paludismo, la tuberculosis
y la fiebre amarilla; igualmente se descubren los agentes patógenos causantes de la mayoría de estas
“pestes” que cubrían con su manto de insalubridad al país. Así en 1923 se promulga la Ley de Sanidad
Nacional; durante esos años se empieza a producir la vacuna antivariólica en Venezuela y se inician
campañas de vacunación y antituberculosis que son señaladas con entusiasmo como el avance de la
civilización sobre la barbarie rural (Silva Álvarez y Archila Medina 1995). Las nuevas exigencias del
capital, que necesitaban adentrarse en terrenos agrestes y selváticos para acceder a nuevos
yacimientos, exigen una política de Estado que atienda las necesidades sanitarias de la población que
trabaja en los campos petroleros y en las nuevas regiones económicamente articuladas al flujo de
capital.

Sin embargo, el salto más grande se da a partir de la muerte de Gómez en 1935. El 26 de febrero de
1936 se decreta el llamado Plan de Febrero, luego de grandes movilizaciones populares y huelgas, el
cual en resumidas cuentas propone una reforma constitucional que abarque el desarrollo de la
educación nacional, la higiene, la salud pública, asistencia crediticia para el fomento de la producción
nacional, ampliación de las obras públicas y perfeccionamiento del ejército nacional (Pacheco, 1984).
Ello se completaría con un plan de inmigración y colonización. En fin, se intenta introducir a Venezuela
dentro de los circuitos de la modernidad, sustentándose con los nuevos caudales que produce la renta
petrolera y evitando con esto el surgimiento de movimientos marxistas-socialistas que encaucen el
descontento popular y el sentimiento de abandono de las masas por parte del Estado.

A partir de este momento y con la formación de los partidos políticos modernos, el lenguaje de la clase
dirigente en materia de sanidad va encaminado a derrotar el abandono, la barbarie y domesticar a la
naturaleza para los fines del desarrollo económico y convertir a Venezuela en un país moderno y
capitalista (Tinoco Acevedo, 1987). Los cambios que se desencadenan en el país, la rápida urbanización
que se va a ir desarrollando, fortalecerán esta idea, discurso y acción. Sin embargo, dentro de esta
narrativa poco se tocan los casos de las enfermedades producidas por la contaminación generada por el
nuevo modelo de desarrollo, que cada vez se va generalizando. Si bien las llamadas “endemias”,
paludismo, fiebre amarilla, parasitosis, cólera; van cediendo terreno, aparecen y se recrudecen otras
enfermedades vinculadas al estilo de vida moderno y la exposición a productos químicos nocivos por
diferentes vías. Ahora son derrames petroleros, mechurrios, desechos industriales, contaminación del
aire y sónica, entre otros, junto a radicales cambios en los patrones alimenticios (gaseosas, enlatados,
etc.), los agentes de deterioro de la salud. Así, vemos como las enfermedades cardiovasculares y del
sistema respiratorio, la diabetes, obesidad, cáncer, entre otras; van sustituyendo progresivamente a las
viejas epidemias, sin que esto sea abordado como graves problemáticas de salud pública, y mucho
menos vinculadas a los efectos del estilo de vida moderno. La modernización no desplaza la
enfermedad, sino que modifica sus expresiones.

La política estatal sanitaria se intensifica en el llamado período democrático, en el cual mientras

simultáneamente se pelea por el acceso a una porción mayor de la renta, se invierten enormes
cantidades de esta en la modernización del país, de forma mucho más acelerada y monumental que la
concebida en el Plan de Febrero y los gobiernos que siguieron sus lineamientos. La reforma agraria y la
expansión del capital, incidirían en la necesidad de saneamiento del país; campañas masivas de
vacunación permitirían la erradicación de la viruela a nivel global incluyendo a Venezuela. El famoso
doctor Enrique Tejera habla en 1961 de un triunfo de la civilización sobre la muerte y la naturaleza
(Archila Medina 1995). Este y otros factores incidirán en la explosión demográfica de las décadas
siguientes.

En 1963, el paludismo se declaró erradicado luego de haber sido fumigados con DDT 600.000 km2 del
territorio nacional. El personaje descollante del momento fue Arnoldo Gabaldón, fundador de la División
de Malariología y de la cual fue jefe desde 1936 hasta 1950 (López Ramírez, 1995); empezando su
actividad de fumigación con vertidos de petróleo en pozos y cursos de agua, que podrían servir de
criaderos del mosquito anofeles, principal vector del paludismo (Vitae, 2003). Gabaldón se enfocó en
una lucha para exterminar al vector de la malaria, más que generar una inmunidad o desarrollar
tratamientos eficaces para la enfermedad; el enemigo era la naturaleza en sí misma. Las campañas de
propaganda del gobierno mostraban las operaciones de saneamiento; fumigaciones masivas con DDT
como la panacea y la fórmula mágica de salvar vidas; sin embargo estas fumigaciones han dejado
consecuencias hasta la actualidad, pues el DDT es un agente de difícil disolución y se va acumulando con
el paso de tiempo en las cadenas tróficas, afectando a los animales y a humanos por igual; generando
efectos cancerígenos, disminución de la fertilidad, entre otros (Montilla y Alvarado, 2015); los cuales no
han sido abordados y han quedado ignorados por las autoridades y quienes manejan el discurso
modernizador. Esta empresa se llevó a cabo bajo el esquema de organización militar de quienes debían
fumigar y atender a los enfermos y se vio, efectivamente, como una guerra contra la naturaleza, que se
oponía al desarrollo y avance del hombre y la modernidad (Vitae, 2003).

Igualmente se observó un desarrollo de sistemas de cloacas, se articuló progresivamente un sistema de

salud pública, y se vinculó el saneamiento del país y la prosperidad económica, gracias a los ingresos
petroleros, con el crecimiento, el desarrollo y la modernización. Sin embargo, es importante notar que
ese desarrollo se dio de formas muy desiguales, que aún se observan en las áreas urbanas sectores
barriales que a duras penas cuentan con cloacas rudimentarias y a cielo abierto, en contraste con las
áreas centrales y suburbios de personas de altos ingresos. Del mismo modo, se da una relación desigual
entre el centro del país y la periferia; tanto en el sistema cloacal, como en el sistema de salud y la
articulación de los establecimientos médicos, dispensarios y demás; denotándose un carácter
discriminador producto de las relaciones de poder geográficas, de clases e incluso de raza y género.

Este proceso de saneamiento y prosperidad económica va a entrar en crisis. A finales de los años 80’s el
modelo petrolero empieza a mostrar fisuras y se desencadena un declive progresivo, tanto en el ingreso
de renta, como en sus posibilidades para impulsar el tan anhelado desarrollo. El Petro-Estado llega a sus
límites y empieza a colapsar bajo su propio peso. La crisis desencadenada en esa década hará que el
sistema de salud construido hasta el momento, entre en un proceso de desinversión y abandono
progresivo, afectando principalmente las áreas rurales del país y la periferia de las grandes ciudades.
Igualmente se verá el surgimiento del modelo neoliberal, que desde el gobierno y el sector empresarial,
intentarán desplazar progresivamente al Estado de la atención a la salud pública, para llevarla al campo
de la empresa privada y el enfoque de la salud-sanidad como un servicio. Esto provocaría un aumento
de los efectos nocivos del estilo de vida moderno en la salud de los venezolanos, que a falta de la
asistencia médica requerida, o su incapacidad para cubrir los costos de la misma, se verán abatidos por
las “enfermedades de la modernidad”.

IV. Siglo XXI: colapso del Petro-Estado, disolución de la modernidad y crisis de la salud

El siglo XXI tiene como entrada un proceso de agitación política producto de la decadencia de la
Venezuela petrolera y la crisis de la renta. En este proceso se instala el gobierno de la llamada
Revolución Bolivariana, que va proponer variados cambios políticos para el país. Definir al chavismo se
ha llevado enormes ríos de tina y abre un debate interminable que no es el fin de este espacio; sin
embargo, nos limitaremos a mencionar que este fenómeno político aparece como reivindicador del
Petro-Estado y con un discurso que apunta a su restauración, bajo el modelo tradicional
socialdemócrata, en contraposición al modelo neoliberal que se había impuesto en las dos últimas
décadas del siglo XX. Así, en el aspecto de la salud-sanidad, observamos que los gobiernos bolivarianos
apuntaron a reconstruir un sistema de salud articulado, reiniciaron campañas masivas de fumigación en
áreas rurales y urbanas, se crearon misiones como Barrio Adentro, destinadas a brindar un mayor
acceso a la asistencia médico-sanitaria, financiada con el dinero proveniente de la fluctuante renta
petrolera; sobre todo cuando se daría el tercer boom de los precios del petrolero. Un modelo
extractivista, que como ya mencionamos, se encontraba agotado y en proceso de colapso, que apenas
consiguió un respiro por los conflictos en el Medio Oriente y el importante crecimiento de China y los
BRICS que aumentaron la demanda de hidrocarburos.

A partir del 2012, cuando el boom desaparece y los precios de los hidrocarburos empiezan a bajar, se
observa un colapso general del país y del financiamiento del Estado y la economía, totalmente
dependiente y atada a dichos ingresos. El Petro-Estado llega a su ruina final, aunque el fondo de su
existencia sigue manteniéndose a todo trance, buscando respiros en diversas modalidades de negocios,
mudando la obtención de renta y el enfoque extractivista del petróleo a otras fuentes de divisas.
Observamos ahora el desarrollo agresivo de la minería en todo el país, sobre todo en el sur del

IV. Siglo XXI: colapso del Petro-Estado, disolución de la modernidad y crisis de la salud

El siglo XXI tiene como entrada un proceso de agitación política producto de la decadencia de la
Venezuela petrolera y la crisis de la renta. En este proceso se instala el gobierno de la llamada
Revolución Bolivariana, que va proponer variados cambios políticos para el país. Definir al chavismo se
ha llevado enormes ríos de tina y abre un debate interminable que no es el fin de este espacio; sin
embargo, nos limitaremos a mencionar que este fenómeno político aparece como reivindicador del
Petro-Estado y con un discurso que apunta a su restauración, bajo el modelo tradicional
socialdemócrata, en contraposición al modelo neoliberal que se había impuesto en las dos últimas
décadas del siglo XX. Así, en el aspecto de la salud-sanidad, observamos que los gobiernos bolivarianos
apuntaron a reconstruir un sistema de salud articulado, reiniciaron campañas masivas de fumigación en
áreas rurales y urbanas, se crearon misiones como Barrio Adentro, destinadas a brindar un mayor
acceso a la asistencia médico-sanitaria, financiada con el dinero proveniente de la fluctuante renta
petrolera; sobre todo cuando se daría el tercer boom de los precios del petrolero. Un modelo
extractivista, que como ya mencionamos, se encontraba agotado y en proceso de colapso, que apenas
consiguió un respiro por los conflictos en el Medio Oriente y el importante crecimiento de China y los
BRICS que aumentaron la demanda de hidrocarburos.

A partir del 2012, cuando el boom desaparece y los precios de los hidrocarburos empiezan a bajar, se
observa un colapso general del país y del financiamiento del Estado y la economía, totalmente
dependiente y atada a dichos ingresos. El Petro-Estado llega a su ruina final, aunque el fondo de su
existencia sigue manteniéndose a todo trance, buscando respiros en diversas modalidades de negocios,
mudando la obtención de renta y el enfoque extractivista del petróleo a otras fuentes de divisas.
Observamos ahora el desarrollo agresivo de la minería en todo el país, sobre todo en el sur del Orinoco.
Esto desencadena la aparición de enfermedades consideradas extintas, como el paludismo y la difteria;
producto no sólo del colapso del sistema de salud-sanidad basado en el financiamiento del Estado, sino
también por el avance de la frontera extractiva, invadiendo los territorios de la Guayana. El discurso
neoliberal resurge en medio de la crisis, la salud es un servicio y sólo quienes puedan pagarlo tienen
acceso al mismo, modelo que se va instaurando progresivamente, de manera extraoficial; incluso en
hospitales públicos, donde los insumos deben ser costeados por los pacientes.

Se consolida la “derrota de la naturaleza” con la evidente y progresiva expansión de la frontera agrícola,

la deforestación de enormes cantidades de bosques, como las selvas de Ticoporo; la conquista completa
del territorio nacional, incluyendo regiones que anteriormente se consideraban impenetrables en los
estados Bolívar, Zulia y Amazonas; todo lo cual ha incidido en el aumento del extractivismo.

En estos tiempos de crisis, el extractivismo ha tomado un nuevo rostro, un nuevo orden, aparentemente
desordenado, al carecer de la concentración del Estado o grandes empresas matrices, como vemos en el
Arco Minero del Orinoco, dirigido por sindicatos del crimen, grupos irregulares y empresas de fachada
de grandes capitales.
Este avance extractivista en tierras que habían permanecido en “reserva”, y el franco deterioro del
Estado, reflejado en la precariedad de los sistemas de salud, ha redundado en la reaparición de
enfermedades consideradas erradicadas y de epidemias, aunadas a la ya existencia de las enfermedades
del estilo de vida moderno, sumándose a otras nuevas producto de la intoxicación por los productos de
la minería –como por ejemplo el mercurio, o bien los que se producen a raíz del colapso de la industria
petrolera–; todo lo cual ha confluido con la nueva pandemia mundial de COVID-19.

Por lo tanto, la reflexión que este trayecto nos deja es sobre la necesidad de repensar la salud y la
naturaleza, dejar de ver la segunda como un obstáculo para la primera y cambiar el chip “belicista” y
positivista que aún se nota en ciertos círculos, buscar alternativas, sin desechar los criterios científicos
que son fundamentales, pero que vienen cargados de un poderoso discurso ideológico desarrollista. En
fin, buscar un balance que nos permita convivir con la naturaleza, en buen estado de salud y entender
que hay barreras que ella misma tiene, para defenderse del extractivismo.
SciELO - Scientific Electronic Library Online

vol.12 número2Síndrome Metabólico, en pacientes que asisten a la consulta de medicina interna:

Hospital Central de Maracay - Aragua. Julio 2010 - Julio 2011Ecosalud en América Latina, el Caribe y La
Misión Dr. Witremundo Torrealba, productos para la inclusión y la integración índice de autoresíndice
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Comunidad y Salud

versión impresa ISSN 1690-3293

Comunidad y Salud vol.12 no.2 Maracay dic. 2014

La Política de Salud en Venezuela durante el Período 1.999- 2.012. Aportes para su Formulación e
Implementación.

Health policy in Venezuela during 1.999-2.012 period. Contributions for its Formulation and
Implementation.

María Naranjo 1

1 Departamento Salud Pública. Facultad de Ciencias de la Salud. Sede Aragua. Universidad de Carabobo.
Instituto de Altos Estudios “Dr. Arnodo Gabaldon ”. Ministerio del Poder popular para la Salud.
Correspondencia: marjodos@gmail.com

Recibido: Diciembre, 2013 Aprobado: Agosto, 2014

INTRODUCCIÓN

Las políticas públicas, como campo de la ciencia política, se nutren constantemente en su teoría y
práctica de las complejas relaciones que se dan entre el modelo de Estado, la ideología y la política
propiamente dicha en un momento histórico determinado.

El modelo de Estado responde, entre otros aspectos, a la conceptualización que sobre el Estado
predomine en la sociedad. En relación a esto se señalan diversas nociones, todas referidas de una u otra
forma a entenderlo como una asociación o comunidad, incluyendo las instituciones de gobierno, una
dimensión de la sociedad, cubriendo u oponiéndose a otras dimensiones y como un aparato para el
gobierno, la administración y la coerción.1

El Estado en América Latina, como señalan diversos autores 2, 3,4 ha sido tradicionalmente confiscado
por las clases sociales dominantes, lo que ha generado relaciones de poder-dominación y ha derivado
una ideología que, por ende, es la que predomina en las clases que estén en el poder.

Venezuela no escapa a esta realidad, y es clave comprender que en este escenario el grupo o élite
dominante en determinado momento histórico, incide con su ideología en las políticas públicas que el
Estado ejecuta para dar respuesta a las necesidades de la población.4 El diseño y ejecución de dichas
políticas se ve influenciado además, por el conocimiento y experiencia de los actores involucrados en su
formulación y ejecución, y por las realidades sociales que estas políticas pretenden transformar.

El Estado democrático es, por tanto, un ámbito de desarrollo y resolución de conflictos, y las políticas
públicas pasan a ser expresión de la correlación de fuerzas que existen; además las formas como se
definen y ejecutan estas políticas expresan las concepciones de Estado y de la sociedad, así como el arte
de gobernar.2

El rol del Estado según la ideología neoliberal, debe estar al servicio del mercado de capitales y no debe
ser considerado como garante del bien común y del desarrollo humano. Para esta ideología la salud es
un ámbito de lucro y un espacio rentable para la inversión privada; por lo que las políticas públicas son
vistas como programas supletorios focalizados. Sin embargo, con el paso de los años ha quedado
demostrado que sin un Estado fuerte para garantizar las demandas sociales de la gente, el mercado sólo
no asegura el crecimiento económico, y que el campo de dar respuesta a las necesidades sociales de la
gente pertenece al Estado, quien las puede solventar a través de la formulación y ejecución de políticas
públicas sociales.2

Por otra parte, Venezuela ha vivido durante los últimos años, transformaciones políticas significativas
que obligan al estudio de las políticas públicas que el Estado ha llevado a cabo, en virtud de los cambios
introducidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), que expresa en su
artículo 2 que "Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de derecho y de justicia".5

En este sentido, es necesario fortalecer la formulación y ejecución de políticas públicas como expresión
de derechos, y desde la perspectiva de asegurar el acceso universal de los bienes públicos a todos los
ciudadanos,2 este trabajo se inscribe en este esfuerzo para contribuir a fortalecer la política de salud
venezolana. A razón de ello se realizó una investigación documental para sistematizar y analizar
bibliografía, documentos e instrumentos legales referidos a políticas públicas y política de salud, con el
propósito de revisar la generación de conocimiento en este campo y dar aportes que permitan
fortalecer el trabajo que se viene realizando en el país en materia de políticas de salud.

Se trata de mostrar en una primera parte, la conceptualización de políticas públicas y los aspectos claves
en el estudio de la política de salud. Seguidamente, la importancia de la política de salud para garantizar
el derecho a la salud y los esfuerzos realizados en Venezuela durante el período 1999-2012.

Posteriormente, se presentan los aportes que se consideran necesarios incorporar en el diseño y

ejecución de la política de salud, según lo revisado en la bibliografía consultada; finalmente, a modo de
cierre, se señalan algunas ideas para la discusión en torno al tema de la política de salud.

Conceptualización de políticas públicas

Luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial en 1945, y como un producto más de la modernidad, se
impuso la necesidad de afinar las formas de intervención pública a los problemas de la sociedad con un
enfoque racional.

La noción de política pública surge en el contexto de la expansión del Estado de bienestar, dentro de las
transformaciones de las ciencias políticas. Particularmente en EEUU, emergieron como un sistema de
conducta de la ciencia política en el manejo del Estado moderno, para tratar de resolver los problemas
sociales.6

Muchas acepciones se han elaborado en relación a las políticas públicas. Se ha planteado que son
procesos "adaptativos", en los que las metas se redefinen, reajustan o re-inventan.6 Se ha propuesto
que son el instrumento del Estado para guiar su acción, cursos de acción que desde el Estado se
implementan con el objetivo de dar respuesta a los problemas de la sociedad, pauta general de decisión
o acción gubernamental dirigidas a lograr una meta común, entre otras definiciones.
El desarrollo de políticas públicas está referido, al establecimiento de un conjunto de relaciones que se
dan entre el Estado y la sociedad, a raíz de la complejización de la misma, que trajo consigo un aumento
de las necesidades sociales y demandas por su satisfacción.7

Se ha señalado además que las políticas públicas, surgen de procesos complejos en el que intervienen
diversos actores, cuyos intereses, poder y ubicación van a afectar la formulación y ejecución de las
mismas.4

Las políticas públicas también pueden definirse como el producto de actos de confrontación o acuerdos
entre la sociedad y el Estado, donde la sociedad requiere de cierto empoderamiento social y canales de
comunicación efectivos para una sana y estrecha relación Estado - Sociedad.8

Dentro de los principales problemas a enfrentar en el diseño y ejecución de las políticas, están los
referidos al hecho de que por ser un espacio de decisión social, se requieren mecanismos eficaces de
articulación de intereses diversos, concertación y regulación de grupos sociales de presión y búsqueda
del consenso para el logro de su implementación.4

Las políticas públicas por tanto, expresan la correlación de fuerzas, el nivel y tipo de consenso entre los
diferentes actores sociales y pueden ser definidas como la expresión en el plano político nacional de las
necesidades de bienes públicos de diferentes sectores sociales.2

En relación a la política de salud, se puede expresar que la misma debe estar dirigida a actuar sobre la
producción social de la salud y atender las demandas de atención. Su principal propósito es contribuir a
eliminar las brechas existentes entre los diferentes sectores sociales, la exclusión social, las inequidades
de acceso y elevar la calidad de atención. Para esto la participación social, las redes de servicios y el
fortalecimiento de la salud pública son fundamentales. 9

Cuando la salud es concebida como un derecho, tal como lo expresa la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, la garantía de este derecho es un asunto público y un tema de políticas
públicas, porque la protección de la salud promueve la igualdad y contribuye a eliminar la pobreza; bajo
este enfoque, la prestación de salud a la población es una vía para reducir la desigualdad y la pobreza y,
por ende, un tema de políticas públicas.10
Tres aspectos claves al estudiar la política de salud por las influencias que ejercen en su formulación y
ejecución son: el medicalismo, las divergencias entre lo planteado y las necesidades reales, y la
conceptualización de la salud.

El efecto del medicalismo

Analizar en el campo de la salud la herencia de la modernidad, donde la salud se explica como ausencia
de enfermedad y donde las acciones del Estado han estado dirigidas a la organización de servicios de
atención con criterios administrativos, centrado en lo biológico y con énfasis en factores de riesgo y la
prevención de enfermedades,11 es de suma importancia, porque ésta confusión de salud con medicina
y los efectos de la ideología tecnocrática y monopólica del conocimiento médico dominante, afectan la
política de salud y hasta el pensamiento popular de las comunidades, haciendo que sus demandas se
concentren exclusivamente en provisión de atención a las enfermedades.

Divergencias entre lo planteado y las necesidades reales

La disociación entre lo que se plantea desde la política de salud y lo que necesita la gente, distancia la
política de las realidades sociales; una cosa es lo que planifica el cuerpo técnico encargado del diseño y
otra los necesidades donde transcurre la vida de las gentes. Lo que no quiere decir que superar esto,
deje de lado el conocimiento técnico, sino que es necesario incluir otras formas de conocimiento.

Conceptualización de la salud

La política de salud responde entre, otros aspectos, a la conceptualización que se tenga de la salud, lo
que hace necesario comprender la vinculación entre esta conceptualización y las políticas
implementadas para garantizar este derecho.

Si conprendemos la salud como un proceso que es determinado socialmente, que expresa el

movimiento de las relaciones económicas, políticas y culturales, que determinan las condiciones de
salud de los grupos, y dentro de éstas, la salud de las personas,12 donde además, este proceso es
expresión de las relaciones de poder que se dan en una sociedad; es fácil entender que la política de
salud no puede estar divorciada del resto de la política social, lo que hace necesario que el Estado
formule y ejecute políticas públicas en materia de: vivienda, educación, participación social, ambiente,
seguridad personal, equidad de género, étnica, cultura, empleo, alimentación, entre otras, para poder
actuar sobre la determinación social de la salud, transformar las relaciones de poder y combatir las
desigualdades sociales.

Sobre la necesidad de políticas de salud que garanticen la salud como derecho

La salud pública puede definirse como la intervención colectiva, tanto del Estado como de la sociedad
civil, orientada a proteger y mejorar la salud de las personas.a Por ello es necesario la conceptualización
de políticas de salud, que contribuyan a consolidar la práctica de la salud pública, para el correcto
funcionamiento del sistema de salud y el beneficio de la población.13

En América Latina, se viene planteando desde hace años la existencia de una profunda crisis del sector
salud y el fracaso de las propuestas que en ésta materia han hecho los gobiernos de la región. Granda,14
considera que la salud pública sobre la que sustentamos nuestros pensamientos y prácticas viene desde
hace mucho tiempo, sufriendo una profunda crisis que la obliga a cambiar.

Esta crisis del sector salud, ha sido interpretada por diversos autores e instituciones desde una óptica
diferente, generando respuestas dispares y contradictorias.b En México, Laurell 3 plantea, que la crisis
ha impulsado la búsqueda de nuevos caminos, resaltando que su profundidad y los desacuerdos sobre
como enfrentarla, han llevado a una nueva conformación de fuerzas políticas, cada una con su propio
proyecto de nación.

En Venezuela, tanto la salud de la población como los servicios de salud han pasado por períodos de
crisis. Feo,15 para el año 2003, señalaba que las manifestaciones de esta crisis se daban en tres
dimensiones: (1) crisis de la salud colectiva, (2) crisis de los servicios de salud (3), crisis de la práctica y
formación de profesionales y técnicos de la salud, contribuyendo además con otro elemento importante
para entender la situación del sector salud en el país como lo es: la fragmentación del sistema,
existiendo diversos organismosc que prestan servicios de salud, aparte del Ministerio del Poder Popular
para la Salud, lo que hace que existan grupos de población con mayor cobertura que otros,
constituyéndose esta situación en una inequidad y en una dispersión de los recursos asignados al sector.

Sobre los intentos de avanzar

A partir del año 1999, y coincidiendo con los cambios propuestos en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela,d desde el Ministerio del Poder Popular para la Salud, se ha intentado impulsar
el desarrollo de una nueva institucionalidad pública. Esta nueva institucionalidad, esta referida a un
nuevo modo de gestión de los servicios, que permitan el desarrollo de capacidades para ejercer las
funciones de gobierno en materia de salud, de acuerdo con las competencias asignadas a cada ámbito.e

Diversas acciones se han realizado en los últimos 11 años en la búsqueda de garantizar la salud como
derecho; dentro de las principales acciones podemos señalar: implementación de la política de atención
integral, que buscaba acabar con la atención fragmentada de los usuarios en los servicios de salud y
aumentar la cobertura de los programas de atención y la implementación del Plan Estratégico Social,
que consistía en orientar y organizar la política nacional de salud, tratando de desarrollar un
pensamiento estratégicof que proporcionara una nueva direccionalidad a las políticas públicas,
específicamente las políticas sociales, con el propósito de buscar viabilidad y capacidad de gobierno para
enfrentar los desafíos planteados en la transformación de la realidad social venezolana.16

Otras acciones estuvieron dirigidas a ejecutar una política de reestructuración de la atención primaria,
que consistió en intentar cambiar la estructura sanitaria tradicional de ambulatorios por niveles de
complejidad, por una nueva estructura de centros de atención primaria y clínicas populares con la
Misión Barrio Adentro, como propuesta principal y participación de personal de salud cubano en
conjunto con personal de salud venezolano, para brindar atención en los sectores mas desasistidos. Así
mismo, a partir del año 2005 se realizó la reorganización del Ministerio de Salud y se crearon 3
subsistemas de atención; el de Redes de Servicios de Salud, encargada del acceso a los servicios de
salud, Redes de Salud Colectiva, encargada de modificar el perfil de salud de la población y el de
Recursos para la Salud, encargado de la producción de insumos, medicamentos y formación del recurso
humano.9

Adicionalmente, se llevó a cabo el fortalecimiento de la red hospitalaria a través del mejoramiento de

los servicios de apoyo como imagenología y laboratorio, así como dotación de insumos. Aumento de la
capacidad instalada de los servicios de salud, fortaleciendo y consolidando la Misión Barrio Adentro e
impulsando la construcción de consultorios populares y centros diagnósticos integrales (CDI) y su
equipamiento, avanzando en garantizar la atención integral en salud, la construcción de hospitales,
fortalecimiento de los programas de salud y los sistemas de información en salud.

No obstante, todo este esfuerzo, en el país persisten problemas en la garantía del derecho a la salud
evidenciados en el deterioro de los servicios, principalmente los hospitales, las frecuentes denuncias en
fallas de insumos y en la atención de los usuarios, y la existencia de marcadas desigualdades en las
formas de enfermar y morir de la población. Un ejemplo de esto lo constituye el tema de la mortalidad
infantil y materna, porque al revisar la procedencia de estas muertes encontramos que están siendo
afectadas las poblaciones que tienen precarias condiciones de vida, lo que se constituye en una
inequidad y refleja un serio problema de atención, constituyéndose en un desafío para la política de
salud y la política social en general. Otros problemas tienen que ver con fallas en la calidad de atención,
deterioro de la infraestructura y de las condiciones de trabajo del personal de salud, así como carencia
de insumos, aunado a una práctica del personal de salud desvinculada en algunos casos de las realidades
sociales que les toca atender y de la importancia que tiene la atención primaria en salud y la integralidad
en las acciones de salud pública para atender las necesidades de salud de la población.

Con este escenario, en relación a la política de salud venezolana y tomando como elementos los
aspectos referidos a su formulación e implementación, así como los esfuerzos realizados en Venezuela
en los últimos 13 años, se puede referir que la misma ha estado regida por unos principios que buscan
responder a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.17

Estos principios forman parte de su ejecución, pero a su vez se expresan en su formulación teórica y son
los siguientes:

• Salud como derecho social.

• Atención universal y gratuita.

• Sustitución del modelo médico hegemónico curativo centrado en la enfermedad y el hospital, por un
modelo centrado en empoderar a las personas en la promoción de la salud y prevención de las
enfermedades. Un ejemplo de esto lo constituyó el trabajo realizado desde el Ministerio de Salud con el
"Proyecto Madre", donde se buscaba a través de la comunidad organizada articular esfuerzos con los
niveles de atención en salud, municipales y locales para empoderar a la comunidad de las actividades de
promoción y prevención de los programas de atención materno- infantil.

• Integralidad de las acciones.

• Viraje de la acción sobre los síntomas y pasar a actuar sobre las causas. En este esfuerzo se
inscribirían todos los cambios para mejorar la calidad de vida y el bienestar de la poblacióng (acceso a
alimentación, vivienda, educación, empleo, esparcimiento, salud laboral, entre otros, y no solamente los
realizados específicamente dentro del sector salud).

• Salud como espacio para el desarrollo de ciudadanía y ejercicio de la participación y solidaridad social.

Cabe entonces la inquietud de conocer porque, a pesar de los esfuerzos realizados y de identificar en
éstos los principios rectores mencionados anteriormente, el desempeño del sistema de salud
venezolano continúa presentando fallas en la garantía de la salud como derecho, siendo que este
desempeño del sistema responde a la política de salud.

Pareciera que es necesario revisar los esfuerzos realizados hasta ahora en materia de diseño y ejecución
de la política de salud. A este respecto, Testa 18 enfatiza que no es posible abordar y transformar la
situación de salud, sino se parte de una correcta formulación de políticas de salud, y Breilh 19 plantea
que se necesitan nuevos conceptos y métodos en investigación para el diseño de políticas de salud
adecuadas que sirvan para atender los problemas que actualmente atraviesan los sistemas de salud
latinoamericanos. Este trabajo se inscribe en este esfuerzo por diseñar y ejecutar políticas de salud que
respondan a las necesidades de la población a la que pretenden servir.

En tal sentido, surge la necesidad de revisar la generación de conocimiento en el campo de las políticas
públicas para brindar aportes que permitan fortalecer el trabajo que se viene realizando en el país en
materia de políticas de salud.

Aportes para el diseño y ejecución de la política de salud

La revisión bibliográfica realizada, 2-9,20,21 plantea que los principales aportes están referidos a los
siguientes aspectos:

La política de salud debe enmarcarse en un conjunto de políticas sociales dirigidas a ser instrumento de
distribución social de los bienes y servicios y superación de las inequidades sociales.
La perspectiva de derecho es un aspecto central al diseñar y ejecutar la política de salud, por lo tanto no
se trata de una política de beneficencia de concepción asistencialista, sino que el abordaje debe estar
sustentado en un enfoque de derechos.

El carácter de esta política debe ser universal, no focalizada y estructural sostenida, no coyuntural y
transitoria, para poder disminuir las inequidades.

El acceso a la salud como derecho y como bien público, implica que su demanda esta vinculada a la
correlación de fuerzas entre diferentes actores sociales, al concepto de ciudadanía y a las expectativas
ciudadanas, por lo que el diseño y ejecución de la política de salud debe contemplar estos elementos.

La política social y la de salud, como parte de esta política, es indispensable para el desarrollo
económico y social de un país, la estabilidad y gobernabilidad democrática.

Es necesario tomar en cuenta las asimetrías e inequidades por grupos sociales, género y etnia, para
contemplar acciones en la política, que disminuyan estas inequidades.

Es de suma importancia formular la política de salud para ser sostenible en el tiempo y articulada con el
resto de políticas sociales del país.

El debilitamiento de los niveles de gobierno tanto nacional, regional y local para la formulación y
ejecución de las políticas, contribuye a empeorar las inequidades ya existentes, por esto es prioritario
fortalecer la capacidad técnica del sector salud. Se requiere generar mecanismos institucionales y de
formación del recurso humano que aseguren consolidar la gerencia de la política para garantizar su
eficacia social.

Se hace necesario poner énfasis en la vinculación entre formulación -ejecución de la política y

participación-contraloría social, lo que demanda necesariamente el desarrollo de espacios de
participación y de capacidades para participar.h

A modo de cierre
A continuación, se proponen algunas ideas en torno al diseño y ejecución de la política de salud que
pueden servir para la discusión, análisis y seguir trabajando en el tema.

Conviene señalar que, estas ideas son producto de la sistematización personal, de la revisión
bibliográfica y las reflexiones surgidas a la luz de esta exploración.

• Es clave desmitificar la formulación de la política de salud, vista como algo que compete sólo a los
tecnócratas y acercarla a las comunidades y grupos sociales organizados.

• Se hace necesario pensar la política de salud, no solamente desde el Estado, sino también desde y con
la participación de la gente, para garantizar que estas políticas van a responder a sus necesidades; por
tanto es importante el fortalecimiento de la organización y participación social de la población.

• La garantía del derecho a la salud pasa por brindar a la población políticas sociales que garanticen la
inclusión social; en tal sentido es necesario articular la política de salud con el conjunto de políticas
sociales.

• La incorporación de los elementos socioculturales en el diseño y ejecución de la política de salud,

contribuyen a disminuir las inequidades.

• El fortalecimiento de la rectoría del Ministerio de Salud para formular, evaluar y hacer seguimiento de
la política, contribuye en la construcción de un Estado mas comprometido con los problemas de la gente
y garante del derecho a la salud.

• Los mecanismos de viabilización que permitan dar continuidad a la política de salud, aunque existan
cambios de autoridades en el ente rector de la misma, ayudan a alcanzar los objetivos propuestos en la
política.
• Es de vital importancia contar con información que oriente la toma de decisiones, en tal sentido la
política de salud debe incluir el desarrollo de un sistema de información en salud accesible, confiable y
oportuno.

• La rendición de cuentas de la política debe ser obligatoria y de estricto cumplimiento; esta rendición
debe estar unida a indicadores de salud que expresen cambios positivos en la vida de la gente, no
solamente los indicadores tradicionales de morbilidad o mortalidad.

• Es muy importante articular la política de salud con la política de formación de profesionales y

técnicos del sector salud; en este sentido es clave incorporar a todas las instituciones del país que
realizan esta formación para que la misma responda a las necesidades del país, a su vez el sistema de
salud debería garantizar que culminada su formación puedan insertarse dentro del sector.

Finalmente, es necesario expresar que las políticas públicas deben estar dirigidas a dar respuesta a las
necesidades sociales de la población y a cambiar las relaciones de poder que existen en una sociedad y,
en este sentido, la política de salud debe hacer su contribución para dar respuesta a estas necesidades,
cambiar estas relaciones y garantizar con verdadera equidad el derecho a la salud.

Notas

a Esta definición de salud pública, hace referencia a una visión de la salud como práctica social de
naturaleza interdisciplinaria.

b El predominio de la ideología de mercado y la puesta en marcha de políticas de ajuste, han planteado

como salida a la crisis la privatización de la salud.

c Entre estos están: sistemas de prestación de servicios de maestros (IPASME) militares (IPSFA)
universidades, gobernaciones y alcaldías, entre otros.

d En la constitución se establece que la salud es un derecho social fundamental y que el estado lo

garantizará como parte del derecho a la vida.5
e Los ámbitos en el sector salud están organizados en tres niveles de atención. El nivel primario
corresponde a los centros donde se prestan servicios básicos y se brinda atención primaria. El nivel
secundario, corresponde a servicios de mayor complejidad, donde se brinda, además de los servicios
prestados por el nivel primario, algunas especialidades médicas y servicios auxiliares de radiología,
fisioterapia y laboratorio. El nivel terciario corresponde a la red hospitalaria, donde se brinda atención
especializada.

f Mario Rovere, en su obra Planificación Estratégica en Salud (OPS,1993) señala que este pensamiento
estratégico se refiere a la planificación en situaciones de complejidad, y que surge de la preocupación
por la ineficiencia de las organizaciones de salud, la fragmentación institucional y la superposición de
esfuerzos.

g Todo el trabajo que viene realizando el Estado Venezolano a través de las Misiones Sociales.

h En relación a este aspecto las evidencias muestran a nivel internacional avances limitados de la
participación social en los procesos de formulación y evaluación de políticas públicas, lo que puede
explicarse por la ausencia de condiciones propicias reales y de canales efectivos generados por los
gobiernos, los cuales muchas veces se refieren a esta participación en forma discursiva y con fines de
legitimación.22

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Departamento de Salud Pública, Escuela de Medicina Dr. Witremundo Torrealba, Facultad de Ciencias de
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