Actuación Administrativa Y Su Control: Álvaro Couso Braña

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Actuación administrativa y su control

Universidad Carlos III
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Y SU CONTROL
ÁLVARO COUSO BRAÑA
DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
2020
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ÍNDICE
I. LAS PECULIARIDADES DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU RELACIÓN
CON EL PODER JUDICIAL.
Lección 1. Las relaciones jurídico-administrativas
1.1. Concepto de relación jurídico-administrativa
1.2. Las partes de la relación jurídico-administrativa: órganos administrativos y sujetos privados.
Lección 2. Las diferentes clases y formas de actuación administrativa
2.1. La actividad de la Administración y sus diferentes modalidades. Criterios de clasificación.
2.2. La actividad administrativa de policía o intervención de la actividad de los particulares.
2.3. La actividad administrativa de planificación o planeamiento.
2.4. La actividad administrativa de servicio público o prestacional.
2.5. La actividad de contenido económico.
2.6. La actividad administrativa de fomento. En especial, las subvenciones.
Lección 3. La autotutela administrativa.
3.1. Concepto y fundamento de la autotutela administrativa
3.2. La autotutela y el principio de legalidad.
3.3. Las clases de autotutela: en especial la autotutela declarativa y ejecutiva.
3.4. El sistema de conflictos entre las Administraciones Públicas y los Jueces y Tribunales.
II. LA ACTIVIDAD FORMALIZADA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Lección 4. El procedimiento administrativo: concepto, régimen jurídico y elementos.
4.1. Concepto y régimen jurídico de la actividad unilateral formalizada de las Administraciones Públicas
4.2. Los principios del procedimiento administrativo.
4.3. Los sujetos de la relación procedimental
4.4. Los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas
4.5. Elementos temporales: términos y plazos
Lección 5. El procedimiento administrativo: fases del procedimiento y deber de resolver
5.1. Las fases del procedimiento: iniciación, instrucción y terminación
5.2. La obligación legal de resolver y el silencio administrativo
5.3. La duración de los procedimientos: plazos
5.4. Los efectos del incumplimiento de la obligación de resolver. El silencio administrativo y la caducidad
Lección 6. Los actos administrativos: concepto, clases y elementos
6.1. Concepto de acto administrativo
6.2. Clases de actos administrativos.
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6.3. Los elementos y características de los actos administrativos
Lección 7. Los actos administrativos: validez, eficacia y ejecución
7.1. El régimen de la eficacia de los actos administrativos: inicio, interrupción y extinción de la eficacia
7.2. El régimen de invalidez de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad
7.3. La ejecución forzosa de los actos administrativos
Lección 8. Los controles internos de la actuación administrativa
8.1. La revisión de oficio: concepto, supuestos y régimen jurídico.
8.2. La anulación y revocación de los actos administrativos.
8.3. El control interno ordinario en vía administrativa. Los recursos administrativos: recurso de alzada, de reposición y
otros mecanismos impugnatorios.
8.4. El recurso extraordinario de revisión.
III. EL CONTROL EXTERNO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Lección 9. El control de la actuación administrativa por la jurisdicción contencioso-administrativa: elementos

generales
9.1. Naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contencioso- administrativa.
9.2. La organización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
9.3. Las partes del proceso.
9.4. El objeto del recurso contencioso-administrativo y las pretensiones de las partes.
9.5. La tutela cautelar.
Lección 10. Control de la actuación administrativa por la jurisdicción contencioso-administrativa: procedimientos,

recursos y la ejecución de sentencias.
10.1. El procedimiento ordinario o en única instancia (I): diligencias preliminares, interposición del recurso, admisión del
recurso, emplazamiento de las partes y reclamación del expediente.
10.2. El procedimiento ordinario o en única instancia (II): demanda y contestación, la prueba, el trámite de vista o
conclusiones y la terminación del proceso. Contenido y efectos de las sentencias
10.3. El procedimiento abreviado. Referencia a los procedimientos especiales.
10.4. Los recursos contra las resoluciones judiciales.
10.5. La ejecución de las sentencias.
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BLOQUE 1:
LAS PECULIARIDADES DE LA ACTIVIDAD DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU RELACIÓN CON EL PODER
JUDICIAL.
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LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS
1.1. Concepto de relación jurídico-administrativa
1.2. Las partes de la relación jurídico-administrativa: órganos administrativos y sujetos privados.
1.1 CONCEPTO DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
El Derecho Administrativo se diferencia del privado en que éste último se rige por el principio básico de la libertad del
individuo, mientras que el principio básico del Derecho Administrativo es el principio de legalidad: la Administración solo
puede hacer aquello que la ley le permite hacer. Las relaciones jurídico-administrativas se sustancian en que la
administración opera según el principio de legalidad y establece relaciones con los ciudadanos previamente establecidas.
Con esto, se intenta evitar la arbitrariedad de quien ejerce el poder. El procedimiento es básico en el Derecho; todo está
sujeto a reglas porque, sin ellas, viene la arbitrariedad y el exceso en el ejercicio del poder. Tenemos que estar siempre en el
concepto evolutivo del Derecho Administrativo. Se puede apreciar una evolución del “Estado policía”, aquel donde el
monarca absolutista decide todos los aspectos de la vida de sus súbditos, el poder absoluto del Rey necesita instrumentos
para ejercer su poder, al Estado de Derecho, que empieza a construir instituciones que limitan el poder absoluto del Rey.
Con la Revolución Francesa, empieza a ser real la limitación del Rey. El Estado va estableciendo límites y termina
convirtiéndose en el Estado de Derecho sometido en todo su funcionamiento a las normas previamente dictadas por los
representantes de los ciudadanos. Nuestras instituciones, los gobernantes y sus acciones están predeterminados por la ley. La
concepción de la relación jurídico-administrativa es una relación de la administración y los ciudadanos, con la limitación de
que la administración solo puede actuar de acuerdo al principio de legalidad mientras que los ciudadanos tienen libertad
para actuar en defensa de sus intereses. El modelo de la Administración es pro activa, no es meramente administrativa, sino
que tiene que fomentar los servicios públicos y los mecanismos públicos de defensa.
1.2 LAS PARTES DE LA RELACIÓN JURÍDICO ADMINISTRATIVA: ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y

SUJETOS PRIVADOS
Las relaciones jurídico administrativas son, realmente, las relaciones entre la Administración y los ciudadanos,;presuponen
la existencia, por tanto, de dos sujetos: la Administración Pública y una persona jurídica o física. Intenta regular cómo se
desarrollan las relaciones de los distintos interlocutores. Además, la relación debe ser regulada por el Derecho
Administrativo, en la medida en que si la relación jurídica se regula por otro orden jurisdiccional, aunque uno de los
sujetos intervinientes sea la Administración, deja de ser una relación jurídico administrativa, pasando a ser privada.
El objeto de la relación jurídica se encuentra compuesto por acciones del administrado o por cosas o situaciones
concretas, como puede ser el dominio público, el régimen jurídico del derecho de la propiedad privada que da lugar a
instituciones como la expropiación forzosa.
El origen de la relación jurídico-administrativa puede ser una norma de forma directa o indirecta, o bien un hecho, acto o
negocio jurídico como puede ser el acto administrativo.
La extinción de la relación jurídico-administrativa tiene lugar cuando se cumple el objeto de ,a relación jurídica o cuando se
produce imposibilidad de cumplirla. por ejemplo, por haber desaparecido alguno de sus elementos.
En la relación jurídico-administrativa, esto es, en la relación entre Administración y administrado, cobran, como se verá,
especial trascendencia los siguientes temas: el principio de legalidad administrativa y el propio concepto del administrado,
en particular su capacidad y derechos.
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El administrado y la relación jurídico-administrativa
Los requisitos para que exista relación jurídico-administrativa son:
- La existencia de dos sujetos: la Administración, que juega un papel activo, y el administrado, que juega un papel pasivo.
- La Administración se identifica como tal y tiene la voluntad de cumplir con los intereses generales.
- La Administración ejerce la potestad reconocida en el ordenamiento jurídico.
- La relación está regulada por el Derecho Administrativo.
Los elementos de la relación jurídico-administrativa
- Subjetivos: la Administración y el administrado.

- Objetivos: actos humanos o cosas integradas por el bien jurídico tutelado por la norma.
- Materiales: conjunto de derechos y deberes que tienen los sujetos en la relación.
- Causales: concurrencia de determinados hechos jurídicos regulados por el derecho administrativo.
Nacimiento, modificación y extinción de la relación
Nace como consecuencia de una disposición legal, un negocio jurídico

o un acto administrativo. La modificación puede afectar a los sujetos,
Artículo 3.4 LRJPAC: Cada una de las
al objeto o al contenido de la relación. Se extingue cuando la Ley lo
Administraciones públicas actúa para el
determine, por muerte, destrucción del objeto, etc. cumplimiento de sus fines con personalidad
jurídica única.
Personalidad jurídica de la Administración Artículo 35 CC: Son personas jurídicas:
1. Las corporaciones, asociaciones y
Desde la Teoría General del Derecho, la personalidad jurídica es el
fundaciones de interés público reconocidas por
requisito imprescindible para ser sujeto de derecho y, por tanto, para la ley.
poder entablar relaciones jurídicas, esto es, para ser centro de Su personalidad empieza desde el instante
imputación de derechos y la teoría de la personalidad jurídica y su mismo en que, con arreglo a derecho, hubiesen
relación con el Derecho Público. La personalidad jurídica reside en las quedado válidamente constituidas.
personas jurídicas, que pueden ser tanto públicas como privadas. 2. Las asociaciones de interés particular, sean
civiles, mercantiles o industriales, a las que la
Las Administraciones Públicas actúan para el cumplimiento de sus l e y c o n c e d a p e r s o n a l i d a d p ro p i a ,
independiente de la de cada uno de los
fines con personalidad jurídica única (artículo 3.4 LRJPAC). asociados.
Artículo 2 LRJPAC:
Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento
1. Se entiende a los efectos de esta Ley por
de sus fines con personalidad jurídica, por lo que constituyen un único Administraciones Públicas:
sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de a) La Administración General del Estado.
órganos jerárquicamente ordenados. b)Las Administraciones de las Comunidades
Autónomas.
Existen personas jurídicos distintas al individuo (artículo 35 CC). Es c) Las Entidades que integran la
decir, para comprender la personalidad jurídica hay que tener en Administración Local.
cuenta, en primer lugar, la distinción entre personas jurídico públicas y 2. 2. Las Entidades de Derecho Público con
personalidad jurídica propia vinculadas o
personas jurídico privadas. Son centros unitarios de imputación de d e p e n d i e n t e s de c u a l q u i e r a de l as
relaciones, situaciones jurídicas, y de responsabilidad. El artículo 3.4 Administraciones Públicas tendrán asimismo
LRJPAC dice que cada una de las Administraciones Públicas actúa la consideración de Administración Pública.
para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Estas Entidades sujetarán su actividad a la
presente Ley cuando ejerzan potestades
La Administración Pública es un sujeto con personalidad jurídica, administrativas, sometiéndose en el resto de su
que sirve a intereses generales mediante la organización, medios y actividad a lo que dispongan sus normas de
potestades (actividad administrativa). creación.
Respecto a las realidades organizativas, actúan dos entidades:
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- Las entidades administrativas territoriales con personalidad jurídica originaria ex constitutione (entes con base o
sustrato poblacional), la Administración Local, Autonómica y General del Estado - artículo 2.1 LRJPAC.
- Las entidades administrativas no territoriales (institucionales) con personalidad jurídica derivada, conferida por la
Ley o acto singular, como AENA, RENFE, entidades públicas creadas para satisfacción de determinados intereses
públicos porque la Ley así lo establece - artículo 2.2 LRJPAC.
El administrado
El administrado es toda persona susceptible de contraer relaciones jurídico-administrativas con la Administración. El

administrado simple es el sujeto de forma general a la Administración, tratado por las normas de forma objetiva e
impersonal. El administrado cualificado es el sujeto de forma especial a la Administración, son funcionarios, alumnos, etc.
Capacidad, legitimación y representación
Para relacionarse con la Administración, deben cumplirse una serie de circunstancias:
- Capacidad: tanto jurídica como de obrar. La Administración establece las capacidades necesarias en función de las
circunstancias que concurran en cada caso. La capacidad de obrar incluye también a los menores para ejercitar sus
derechos por sí mismos (por ejemplo, reclamar un examen).
- Legitimación: están legitimados para actuar los sujetos interesados que son:
• Los que promueven el procedimiento como titulares de Derecho.
• Los que pueden ser afectados por el procedimiento antes de su inicio.
• Los que pueden ser afectados sin que se haya producido resolución definitiva.
• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales.
• Los que reciben la transmisión de una relación jurídica.
- Representación: las personas con capacidad de obrar pueden actuar a través de representante, que también debe tener
capacidad de obrar.
• Podrá realizar operaciones de mero trámite.

• Para formular solicitudes, iniciar recursos, desistir de acciones, renunciar a derechos, deberá acreditar la
representación.
• La falta de acreditación no invalida el acto porque se concede un plazo para acreditarla.

Derechos de los administrados
Los administrados tienen los derechos de:
- Conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que es interesado.

- Identificar a las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad se tramita.
- Obtener copia sellada de los documentos presentados y a que se le devuelvan.
- Utilizar la lengua oficial en el territorio de su Comunidad Autónoma.
- Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al de audiencia.
- No presentar documentos no exigidos.
- Obtener información y orientación de los requisitos jurídicos o técnicos de los actos a realizar.
- Tener acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas.
- Ser tratados con respeto y deferencia.
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- Exigir las responsabilidades a las Administraciones Públicas y al personal cuando corresponda.

- Cualquier otro reconocido por Ley.
Colaboración y comparecencia
Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración Pública informes, inspecciones y otros actos de investigación
en los casos previstos en la Ley. La comparecencia solo será obligatoria cuando esté previsto en una norma con rango de
Ley. El ciudadano podrá exigir justificante de su comparecencia.
**importante: principio de legalidad, necesidad de personalidad jurídica para

entablar relaciones, distinción entre entidades territoriales y las no territoriales
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LAS DIFERENTES CLASES Y FORMAS DE

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
2.1. La actividad de la Administración y sus diferentes modalidades. Criterios de clasificación.
2.2. La actividad administrativa de policía o intervención de la actividad de los particulares.
2.3. La actividad administrativa de planificación o planeamiento.
2.4. La actividad administrativa de servicio público o prestacional.
2.5. La actividad de contenido económico.
2.6. La actividad administrativa de fomento. En especial, las subvenciones.
2.7. Otras formas de actuación administrativa
2.1 LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS DIFERENTES MODALIDADES. CRITERIOS DE

CLASIFICACIÓN
La acción administrativa se desarrolla a través de cinco grandes vías de intervención en la vida cotidiana de los ciudadanos:
- La acción de policía.
- La actividad administrativa de planificación o planeamiento.
- La acción de servicio público o prestaciones.
- La actividad de contenido económico.
- La acción de fomento: por ejemplo, becas, subvenciones, etc.
Hay una sexta vía, la acción de regulación y control por parte del Estado, la actividad que desarrollan a través de
organismos “independientes”, dependientes de la Administración que regulan los sistemas, comportamientos financieros,
económicos, etc.
2.2 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE POLICÍA O INTERVENCIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS

PARTICULARES
La noción de policía atiende a la actividad del Estado que tiene por fin la defensa del buen orden de la cosa pública
mediante el poder de autoridad. Dichas técnicas tienen su mejor exponente en las autorizaciones y en las sanciones. El rasgo
común es la idea de imposición, se trata de limitar nuestra libertad natural por alguna causa justificada para conseguir
determinados objetivos (examen de conducir). Cuando existen restricciones a la libertad, comporta la exigencia de normas,
con rango de Ley en buena parte. Estas establecen obligaciones y, en su aplicación, actos administrativos que van
concretando lo que se tiene que hacer. Estos actos pueden consistir en prohibiciones o autorizaciones, inspecciones,
declaraciones, comunicaciones, etc.
Cada vez cobran más fuerza las “declaraciones responsables”, si antes hacía falta una licencia para operar en el Mercado,
ahora se requiere una declaración responsable, una presentación de un documento que acredita que se puede operar en un
establecimiento, y después la Administración asegura si la documentación es correcta y válida.
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Es más correcto entender el término de policía como una de las formas de actividad administrativa, y no
necesariamente vinculada a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En la actualidad, al margen del estrecho uso
vinculado solo a los CFSE, se entiende por actividad de policía -algunos prefieren hablar más simplemente de
actividad de intervención- la que desarrollan los poderes públicos -ahora ya por el pueblo y para el pueblo y no
poder un poder despótico, por ilustrado que fuere- garantizando los derechos e intereses de los particulares frente a
las actividades de terceros, lo que implica la limitación de las libertades para alcanzar un orden social mínimo en
beneficio de todos. Eso exige establecer normas sobre los aspectos más diversos, imponer obligaciones, dictar
órdenes o exigir conductas para garantizar ese buen orden de la convivencia. El rasgo común es la idea de
imposición y, por tanto, la idea de limitación.
La clasificación de una actividad de la Administración como actividad de policía tiene la utilidad de que partimos de
reconocer que hay una limitación de libertades, en ese sentido amplio de libertad; y en cuanto hay restricciones a la
libertad general, ello comporta la exigencia de normas, con rango de Ley en buena parte, o basadas en la Ley, que
han de ser proporcionadas al fin que se quiere obtener, pues toda restricción de la libertad no puede ser el resultado
del capricho de un poder cualquiera, sino de quien sea competente y adoptado por el procedimiento adecuado para
verificar la procedencia y proporcionalidad de esa limitación a la libertad.
2.3 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE PLANIFICACIÓN O PLANEAMIENTO
La actividad de planificación consiste en una técnica que, aplicando criterios racionales, pretende fijar unos objetivos o
pretende unos resultados en un plazo determinado. Cuando la actividad la desarrollan los poderes públicos, estamos en
presencia de la planificación pública. Es un instrumento al servicio de los objetivos políticos del Gobierno. La
Administración, con esta acción, pretende, tomado las circunstancias actuales, proyectar escenarios -que pueden cumplirse o
no- sobre un asunto concreto de cara la futuro. La planificación puede ser general o sectorial, en función de que se concrete
sobre un área específica, o bien se proyecte sobre una realidad global. Otro factor determinante en la planificación es el
tiempo en el cual habrá de aplicarse las medidas que se propongan y los resultados de las mismas.
Ejemplos de planificación en el ámbito económico los podemos encontrar en sectores estratégicos, como los planes
energéticos. Otros ejemplos muy extendidos son los planes de ordenación urbanística, los plantes de protección del medio
ambiente, los planes de protección frente a determinados riesgos, etc.
Toda actividad de planificación que no pretenda ser teórica lleva implícita una normatividad de su implementación (normas
de los PGOU urbanísticos). En cuanto al tipo de norma en que deben recogerse los planes sectoriales, nuestro Tribunal
Constitucional ha admitido la figura del Real Decreto Ley como instrumento planificador. El papel de la planificación juega
también un importante papel en el marco de la Unión Europea y la creación de fondos vinculados a determinadas políticas
comunitarias son un claro ejemplo.
2.4 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PÚBLICO O PRESTACIONAL
El servicio público alude a una acción donde la actividad económica contenida

queda reservada a favor de la Administración Pública, en atención a la necesidad Artículo 128.2 CE: Se reconoce
la iniciativa pública en la
establecida por el legislador de atender a la prestación de servicios esenciales para
actividad económica. Mediante
la comunidad (artículo 128.2 de la Constitución).
ley se podrá reservar al sector
El servicio público implica que los poderes públicos garantizan las prestaciones de público recursos o servicios
determinados servicios en ciertas condiciones (agua, gas, transporte de ferrocarril, esenciales, especialmente en
caso de monopolio, y asimismo
etc.). El servicio público, así descrito, es muy controvertido, pues se opone a la
acordar la intervención de
competencia y a la libertad de empresa. Este modelo de gestión pública está empresas cuando así lo exigiere
desapareciendo en la actualidad, por la liberalización de los servicios que el interés general.
comienza en los 90 del siglo pasado, y por el impulso de liberalización de la
Unión Europea. Se ha pasado del Estado de los servicios públicos al Estado
regulador. El Estado deja de ser responsable directo o indirecto, y ahora las empresas privadas pueden encargarse de estas
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actividades, pero se acompaña de la imposición de obligaciones de servicio universal a las empresas. La acción de servicio
público es un elemento constitucional necesario.
El servicio público ha constituido durante mucho tiempo un tipo de actividad esencial de las Administraciones
públicas. Lo característico de la misma consiste en que la Administración presta servicios en sentido propio, por sí
misma, a los particulares y empresas. La esencia de la actividad administrativa no consiste aquí ni en intervenir o
restringir la actividad de los particulares, ni en estimularles a que se comporten de determinada manera. Consiste en
prestarles servicios en el sentido más estricto del concepto de actividad de servicios. El servicio de transporte de un
punto a otro de la ciudad o del territorio estatal o regional; el servicio de suministro de gas, electricidad, recogida de
basuras, correos, teléfonos, etc., son solo muestras del rasgo esencial de la actividad de servicios que consiste en
una actividad prestacional cuyo contenido consiste precisamente en la recepción por los ciudadanos de servicios que
reciben de la Administración. Ni intervención o policía ni fomento, sino puesta a disposición de la posibilidad de
beneficiarse de un servicio.
En cuanto al sujeto activo la prestación, que era el contenido del servicio, la hacía la Administración de forma
directa en muchos supuestos.
En lo que se refiere al régimen jurídico de la actividad habría que destacar a su vez tres aspectos: la asunción en
monopolio de la actividad o no, las razones que explicaban tal asunción y finalmente los principios que inspiraban
el desarrollo de la prestación.
En cuanto a la asunción en monopolio o no, la mayor parte de las prestaciones asumidas por el Estado lo eran en
régimen de monopolio, lo que no quiere decir que en algunos supuestos pudiera permitirse la asunción en
concurrencia con los particulares; eso ocurría con frecuencia en el ámbito municipal. La razón de la asunción del
servicio se debía al hecho de tratarse de actividad de interés esencial para una comunidad.
Esa es también una de las razones no ya de la asunción de una actividad como propia de la Administración, sino de
asumirla en monopolio o en régimen de concurrencia. La asunción en monopolio –por tanto con exclusión del
desarrollo de tal actividad por otros– obedecía a que la actividad podía ser rentable o muy rentable en una parte del
territorio, pero no lo era en poblaciones más pequeñas, dispersas o aisladas. De ahí que para evitar desigualdades en
servicios esenciales entre unas y otras zonas del territorio se asumiese en monopolio y de esta forma los ingresos de
las zonas menos pobladas servían para cubrir las pérdidas de las zonas más dispersas y con menor población, etc.
Los principios más característicos se han considerado los principios de igualdad, continuidad y adaptación (la
llamada cláusula de progreso de los servicios públicos). La igualdad en el acceso a la prestación esencial, puesto
que es la desigualdad que se pudiera haber generado de no haberse asumido por los poderes públicos la razón
misma de la declaración de servicio público. La continuidad que no sólo se contrapone al derecho de huelga o lo
limita, sino que se contrapone a lo más característico de una actividad empresarial privada de iniciar una actividad,
continuar en ella y abandonarla cuando lo desee, lo que no es posible con un servicio esencial. La adaptación
porque si la actividad se ha asumido en monopolio la falta de competencia desincentiva las mejoras o la innovación
lo que repercute en la calidad del servicio.
2.5 LA ACTIVIDAD DE CONTENIDO ECONÓMICO
La actividad de la Administración en el ámbito económico no se limita necesariamente a la regulación y control de las

actividades económicas de los particulares, a la eventual prestación de "servicios públicos". En ocasiones, la Administración
interviene directamente en la economía ofreciendo bienes en el mercado. La Constitución Española habilita a la
Administración para la realización de estas actividades al establecer en su artículo 128.1 que: "se reconoce la iniciativa
pública en la actividad económica”.
Un ejemplo claro de esta actividad lo constituye el sector publico empresarial que presta un abanico importante de servicios
o de actividades productivas. La activad económica choca en muchas ocasiones con el marco de liberalización de la Unión
Europea.
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2.6 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. EN ESPECIAL, LAS SUBVENCIONES
El concepto de fomento podríamos definirlo como la acción de la Administración Pública encaminada a proteger o
promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades publicas
o se estiman de utilidad general, sin utilizar la coacción o crear servicios públicos. Lo que se considera bueno para la
colectividad no se pretende conseguir con imposiciones sino con estímulos o con persuasión.
El ejemplo mas típico de una actividad de fomento es el de las becas de estudio. Otra manifestación de la actividad de
fomento pueden ser las subvenciones. Otras formas pueden ser las exenciones de impuestos o las deducciones.
Caso práctico 2: subvenciones (Orden de 15 de marzo de 2019 del Ministerio de Cultura y Deporte, por la que se convocan
las ayudas para la acción y la promoción cultural correspondientes al año 2019)
Luciano Parejo (Manual de derecho administrativo) define el fomento como “la actividad administrativa encaminada a
conseguir, mediante medios indirectos y no imperativos, la auto ordenación de la actividad privada, en función de fines y
objetivos de interés público.”
Una subvención pública (arts. 2 y 3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones) es toda disposición
dineraria realizada por la Administración General del Estado, las entidades que integran la Administración local o la
Administración de las Comunidades Autónomas a favor de personas públicas o privadas, que cumpla los siguientes
requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de
una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una
situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad
pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
Una subvención requiere de una relación jurídico-administrativa y, en caso de litigio, la competencia es de la Jurisdicción
Contenciosa-Administrativa. Su régimen jurídico se asemeja al de un acto unilateral, si bien es cierto que su regulación
puede encontrar semejanzas en un contrato. Se rigen por la Ley 38/2003 y disposiciones, las normas de de derecho
administrativo; y, en su defecto, se aplican las normas de derecho privado.
La concesión de subvenciones se rige siempre por los principios de publicidad, concurrencia y objetividad. El
procedimiento, regulado en la Ley General de Subvenciones, comprende dos tipos: el procedimiento ordinario en
régimen de concurrencia competitiva, y el procedimiento de concesión directa.
El artículo 22 de la Ley General de Subvenciones (Título I: Procedimientos de concesión y gestión y de las
subvenciones, Capítulo I: Del procedimiento de concesión), del Procedimientos de concesión, establece que este
procedimiento se tramita en régimen de concurrencia competitiva; esto es, comparando las solicitudes
presentadas de acuerdo a los criterios de evaluación, y adjudicando la compensación a aquellas que han obtenido
mayor puntuación. La propuesta de concesión se formulará al órgano derivado del órgano colegiado, mediante el
órgano instructor. Este órgano prorrateará el importe global máximo destinado a las subvenciones.
El procedimiento se divide en las siguiente partes: iniciación, instrucción, resolución, notificación de la
resolución, y reformulación de las solicitudes (arts. 23 al 27 LGS). Se inicia de oficio (no a instancia de partes),
mediante la convocatoria del órgano competente, que ha de tener el contenido fijado por el artículo 23, de
Iniciación, de la LGS. Las solicitudes estarán acompañadas de los documentos requeridos en la convocatoria.
Una vez evaluadas las solicitudes, se emitirá un informe con los resultados. La resolución definitiva se notificará
a los interesados.
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En toda esta actividad de las Administraciones Públicas, cuando las mismas tienen un papel activo en esa política de
fomento, no se limita ni se restringe la libertad de nadie sino que se amplia. Eso determina que la forma de abordar
este tipo de actividades sea distinta a la de la actividad de policía.
Ahora bien, no puede pensarse que la Administración sea libre para hacer lo que quiera por el simple dato de que no
está restringiendo la libertad de nadie. Desde luego no la restringe, pero hay principios y derechos que la
Administración no puede ignorar: el derecho a la igualdad (art.. 14 de la CE) y el principio de servir con objetividad
los intereses general del artículo 103 de la CE.
Eso significa que la actividad de fomento cuando no se dirige de forma genérica a todos, sino que puede beneficiar
particularmente a algunos, exige que se predeterminen de antemano las reglas para su otorgamiento, pues el que
nadie tenga un derecho a que se le de un premio, no significa que una vez que se ha convocado no se le otorgue al
mejor, con todas las dificultades que puede suponer saber cuál es la mejor obra, trabajo, curriculum vitae, etc..
El objetivo puede ser muy lógico, pero la acción de fomento tiene que ser cuidadosa con la igualdad por una parte y
por otra con la no interferencia en la competencia, pues la ayuda a unos no sólo puede hacerse en discriminación de
otros, sino que debe evitar también que pueda perjudicarles.
2.7 OTRAS FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Además de las formas típicas de actividad, surgen otras como la actividad arbitral de la Administración, la actividad
sancionadora y la actividad reguladora.
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LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
3.1. Concepto y fundamento de la autotutela administrativa
3.2. La autotutela y el principio de legalidad.
3.3. Las clases de autotutela: en especial la autotutela declarativa y ejecutiva.
3.4. El sistema de conflictos entre las Administraciones Públicas y los Jueces y Tribunales.
3.1 CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
El carácter de poder público de la Administración se manifiesta especialmente en el privilegio de la autotutela. Este

principio significa que la Administración está capacitada, como sujeto de derecho, para tutelar por sí misma sus
propios intereses, incluso sus pretensiones de modificar las situaciones jurídicas, eximiéndose de este modo de la
necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial.
La autotutela presenta una serie de características.
No debe pensarse que ésta sea una negación del principio de legalidad. En realidad, los privilegios que la autotutela
comporta para la Administración están todos basados en la Ley que los consagra. En este sentido, la autotutela se funda
también en la legalidad. Los principios de legalidad y de autotutela contemplan la realidad del ordenamiento administrativo
desde perspectivas diferentes: el primero lo contempla desde la perspectiva del modo cómo la Administración se somete al
Derecho; el segundo lo contempla desde la perspectiva del modo cómo la Administración se relaciona con la justicia y con
los ciudadanos.
Por otra parte, como luego se verá, el hecho de que la Administración se beneficie de la autotutela no significa que su
actuación no esté sujeta, en último término, al control de los Tribunales. Significa sólo que las normas y actos
administrativos se presumen legítimos y por tanto son, por eso mismo, ejecutivos y susceptibles de ejecución forzosa. Ahora
bien ello no excluye que a la postre haya de ser el Poder Judicial quien tenga la última palabra sobre sí, en efecto, la
actuación administrativa se ajusta a Derecho.
La Administración tiene así una ventaja posicional, en el sentido de que coloca a los ciudadanos en la posición de ser los
recurrentes ante los Tribunales contra sus decisiones y normas que se presumen legitimas. Como es evidente la posición de
demandado es siempre más cómoda, aparte de otorgarle la ventaja de que, si no hay impugnación ante los Tribunales, sus
actos devienen firmes y, en principio, inatacables.
Un aspecto importante a no perder de vista consiste en que la autotutela de que disfruta la Administración en sus actuaciones
sujetas a Derecho Administrativo, no la ejerce en defensa de intereses propios, sino en defensa de los intereses generales.
Cuando ejercer sus potestades de autotutela no esta aprovechándose de las mismas para ser juez y parte en defensa de sus
intereses particulares o privativos, sino que lo hace al servicio siempre de intereses ajenos, que no son otros que los intereses
generales a los que siempre ha de servir la Administración.
Nos encontramos con que la Administración Pública no actúa sujeta a la esencia del Estado gracias a la autotutela. Ésta
puede declarar unilateralmente lo que es derecho e imponer obligaciones y reconocer derechos con fuerza ejecutiva y sin
esperar a que un Tribunal decida si la decisión administrativa es correcta y ajustada a Derecho.
La Administración no tiene así que acudir a un Tribunal para denegar una licencia de construcción a un individuo que
pretende construir en terrenos de su propiedad y que considera, por eso mismo, que tiene derecho a hacerlo. Incluso si el
propietario inicia la construcción, porque cree que en su propiedad puede hacer lo que quiera sin lesionar a nadie, se
encuentra con que la fuerza pública puede pararle la obra iniciada. Y todo ello puede suceder sin que un solo juez haya
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intervenido. Es la propia Administración la que decide si tiene derecho a construir y la que paraliza la obra sin acudir al
juez.
Es también la Administración la que, tras el oportuno expediente impone una sanción de tráfico y coloca al individuo en la
condición de obligado a pagarla si la resolución que la impone ha agotado la vía administrativa; le coloca así en la tesitura
de tener que impugnar la resolución sancionadora ante los Tribunales, pues de otro modo la sanción impuesta por la
Administración será firme e inatacable.
Obsérvese que estamos hablando de actos unilaterales de la Administración que obligan a reaccionar al individuo y acudir a
los Tribunales, pues de otra forma no podrá hacer nada para evitar pagar la multa impuesta o tendrá muchas dificultades
para llegar a construir en su terreno al haber consentido el acto denegatorio de la licencia.
Manifestaciones en la Ley 30/1992 (LRJPAC, derogada)
Artículo 56: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
Artículo 57: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y
producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
Artículo 93 (título): Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de
resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le
sirva de fundamento jurídico.
Artículo 94 (ejecutoriedad): Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición
establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.
Artículo 95 (ejecución forzosa): Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,
podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos
en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de
los Tribunales.
3.2 LA AUTOTUTELA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Más allá del debate histórico y doctrinal sobre el fundamento de los poderes de la Administración de dictar actos que se
presumen legítimos y que pueden ser ejecutados por medio de la fuerza por la propia Administración, lo cierto es que es
nuestra misma Constitución –aunque ni habla de autotutela ni de la ejecutividad de los actos administrativos ni de su
ejecución forzosa– la que en el artículo 106 consagra una función de los Tribunales que consiste en controlar «la legalidad
de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». Esa expresión presupone una
intervención de los Tribunales posterior para controlar algo que ya se ha producido antes –la actuación administrativa– pues
de no ser así se hablaría en otros términos. Si los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, es porque
ésta ya se ha producido y se ha producido con eficacia, pues de otra forma, si la actuación administrativa no fuera eficaz
mientras no la controlen los jueces, no hablaríamos de «actuación» administrativa, sino de propuestas de actuación que
estarían a la espera del visto bueno de los jueces.
Por otra parte, está en la propia naturaleza de las cosas y de la separación de poderes, que el Poder Ejecutivo no sea
sustituido por el Poder Judicial; y tal ocurriría si la actuación de la Administración quedara trabada mientras los Tribunales
no declarasen la corrección de dicha actuación administrativa. Así pues, también el principio de separación de poderes
justifica que el poder ejecutivo no quede impedido en su actuación en tanto no contase con la aprobación del poder judicial.
La singularidad de la autotutela administrativa se manifiesta de tres formas. En primer lugar, la exención judicial previa
frente a la actuación administrativa. En segundo lugar, la jurisdicción contenciosa es una jurisdicción “revisora”, con
algunas excepciones -inactividad-.
Por último, es necesario distinguir entre la validez y la eficacia de los actos administrativos. El privilegio de autotutela de la
administrativo parte de una presunción de legitimidad del acto administrativo que hace recaer la carga de su impugnación
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sobre los afectados por el acto; pero mientras tanto, mientras no se impugnen o por alguna vía se ponga en duda su
conformidad con el ordenamiento, los actos son ejecutivos —se pueden ejecutar en cualquier momento, precisamente
porque se presumen legítimos, esto es, conformes con el ordenamiento jurídico— y ejecutables forzosamente por la propia
Administración sin necesidad de acudir a los Tribunales. El carácter ejecutivo y ejecutable de los actos se fundamenta en la
presunción de su validez. Esta viene reconocida por el artículo 57 LRJPAC que dispone que «los actos de las
Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en
que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». Por lo tanto, esa presunción de legitimidad de los actos no es más
que eso, una presunción iuris tantum que no impide que, ante la constatación de que el acto infringe de alguna forma el
ordenamiento jurídico, el mismo pueda ser declarado invalido por la propia Administración –resolviendo en virtud de un
recurso o en virtud de la revisión de oficio– o por los Jueces y Tribunales competentes.
La revisión de oficio
La revisión de oficio supone la anulación o revocación de un acto por razones de legalidad acordada de oficio por la
Administración sin necesidad de la interposición de un recurso. Las Administraciones Públicas podrán declarar de oficio la
nulidad de los actos o reglamentos. Se pueden distinguir cuatro supuestos:
a) La revisión de oficio de los actos y reglamentos nulos de pleno derecho.
b) La revisión de los actos anulables declarativos de derechos mediante la vía exclusiva del recurso de lesividad
(declararlos lesivos para el interés público).
c) La revocación de los actos de gravamen o desfavorables (actos contrarios al ordenamiento jurídico motivo por el cual
dicho precepto dispone como límite que la misma no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, y que
no sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico).
d) La corrección de los errores materiales y aritméticos (un error que justifique su revisión, que puede constituir, de hecho
o de derecho, un un vicip de anulabilidad de los actos administrativos).
El límite común a todos estos supuestos es que las facultades de revisión no podrán ser ejecutadas cuando por prescripción
de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al
derecho de los particulares o a las leyes, lo que supone una llamada a la modulación del ejercicio de la potestad de revisión
atendiendo a las circunstancias del caso concreto.
El recurso de alzada
El recurso de alzada es un recurso jerárquico mediante el que el órgano superior puede corregir la actuación del inferior. Es
el recurso común en la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas en las que concurre una estructura
jerárquica que lo justifica.
Es obligatorio respecto de los actos o resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa; y ponen fin a la vía
administrativa los dictados por órganos que carecen de superior jerárquico al que recurrir, las resoluciones de los recursos de
alzada o de los procedimientos de impugnación del artículo 107.2 LRJPAC y las demás resoluciones de los órganos
administrativos cuando una disposición leal o reglamentaria así lo establezca.
El recurso de reposición
El recurso de reposición es un recurso que, con carácter potestativo, se puede interponer contra los actos (resoluciones o
actos de trámite cualificados a que se refiere el artículo 107.1 LRJPAC) que agotan la vía administrativa antes de recurrir
ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Y constituye, por ello, la última posibilidad de arreglo antes de acudir a la
vía judicial, no teniendo la condición retardataria que cabe apreciar en el recurso de alzada al no ser obligatorio. Pero si se
interpone, no se podrá interponer el recurso contencioso-administrativo hasta tanto se haya producido la desestimación
expresa o presunta del recurso de reposición.
El recurso de revisión
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que cabe interponer ante el órgano que dictó el acto objeto de revisión
contra actos firmes en vía administrativa, esto es cuando hubieran devenido inatacables por no haberse interpuesto contra
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los mismos los recursos administrativos ordinarios en tiempo hábil, o habiéndolo hecho no se recurrió en plazo en la vía
jurisdiccional su desestimación.
3.3 LAS CLASES DE AUTOTUTELA: EN ESPECIAL, LA AUTOTUTELA DECLARATIVA Y EJECUTIVA
La autotutela de la Administración se manifiesta a través de una serie de técnicas:
1. La efectividad: los actos son títulos ejecutivos (arts. 38, 39 y 98 LPAC)
2. La acción de oficio: la Administración puede ejecutar el título directamente (previo apercibimiento). Esta facultad sólo
cede cuando se acuerda la suspensión del acto vía cautelar.
3. Prohibición de interdictos (acciones civiles sumarias): La Ley 1/2000 de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil prevé una
serie de procedimientos posesorios. Los actos administrativos son inmunes a estos procedimientos, con excepciones.
4. El carácter no suspensivo de los recursos: El recurso administrativo o contencioso no paraliza la eficacia del acto. Tiene
como excepción las medidas cautelares.
La autotutela no tiene una única manifestación, sino que se manifiesta de diversas formas y a ellas nos vamos a referir a
continuación.
Autotutela conservativa y autotutela agresiva
Esta distinción nos sirve para expresar, desde una perspectiva material, la amplitud de la autotutela administrativa. La tutela
conservativa protege una situación dada, resiste a la pretensión de un tercero de alterar dicha situación, propugna, por
tanto, una omisión.Por el contrario, la tutela activa o agresiva tiene por contenido una conducta positiva y por resultado
una mutación en el actual estado de cosas, aunque actúe en protección de una situación previa.
La autotutela de la Administración se extiende a ambos aspectos. Ejemplo de la autotutela conservativa es el interdictum

proprium, la protección de sus situaciones posesorias por medio de la coacción propia que deshace las perturbaciones que a
dichas situaciones ocasiona un tercero, restableciendo la posesión, o la facultad interpretativa de los contratos de la
Administración, que ejercita ejecutoriamente. La autotutela agresiva puede actuar por vía de satisfacción de un derecho
preexistente, por ejemplo, mediante la acción directa sobre el patrimonio del obligado (procedimiento de apremio, art.. 97
LRJPAC), o por ejecución subsidiaria (art.. 98 LRJPAC), supuestos los dos en que la satisfacción del derecho se realiza
mediante la creación de situaciones jurídicas nuevas o la transformación de las existentes.
La autotutela declarativa
Es lo que denominamos “ejecutividad” del acto. Todos los actos tienen presunción de legalidad. Todos los actos suponen
una obligación de cumplimiento para el ciudadano. El acto es un título que declara derechos u obligaciones por sí mismo.
Todos los actos administrativos, salvo aquellos a los que expresamente la Ley se lo niegue, son ejecutorios; esto es,
obligan al inmediato cumplimiento, aunque otro sujeto discrepe sobre su legalidad. Esta eventual discrepancia ha de
instrumentarse precisamente como una impugnación del acto, impugnación que no suspende por ello la obligación de
cumplimiento ni su ejecución. Esta cualidad de los actos de la Administración se aplica, en principio, a todos los que la
Administración dicte, bien sean en protección de una situación preexistente, bien, creadores de situaciones nuevas, incluso
gravosas para el destinatario privado. La Administración puede, por tanto, modificar unilateralmente las situaciones
jurídicas sobre las que actúa.
Por ello se dice que la decisión administrativa se beneficia de una “presunción de legalidad” que la hace de cumplimiento
necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa. De esa “presunción de legitimidad” de
las decisiones administrativas derivan una serie de consecuencias importantes:
a) La declaración administrativa que define una situación jurídica nueva crea inmediatamente esta situación, como precisa
el artículo 39.1 LPAC: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán
válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten”, El particular a quien afecte tal declaración administrativa
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resulta desde el momento en que ésta se le notifica, titular del derecho o de la obligación declarada por la
Administración por la fuerza misma de la declaración.
b) La presunción de legalidad de la decisión es, no obstante, iuris tantum y no definitiva. No tiene, pues, el acto de la
Administración el valor definitivo de una sentencia declarativa, de modo que es erróneo técnicamente hablar, como se
ha hecho, de “fuerza de cosa juzgada”.
c) La “presunción de legalidad” del acto opera en tanto que los interesados no la destruyan, para lo cual tendrán que
impugnarlo mediante las vías de recurso disponibles y justificar que el acto, en realidad, no se ajusta a derecho.
d) Esto supone, que, como regla general, en el proceso administrativo los ciudadanos quedan gravados con la carga de
recurrir, de actuar como demandantes, para deshacer esa presunción previa de validez de que se beneficia la
Administración, actuando ésta, en consecuencia, como demandada.
En virtud de la autotutela declarativa, la Administración, sin necesidad de acudir a un juez, puede establecer, de forma
incluso unilateral, cuáles son los derechos y obligaciones de las partes. Ese acto se presume legítimo y es por ello mismo
ejecutivo. Ese acto declara cuál es el derecho y las obligaciones de las partes en una concreta relación jurídica y esa
declaración se presume legitima con presunción iuris tantum; lo que significa que, mientras no se destruya esa presunción –
normalmente por el interesado a quien perjudica–, el acto es eficaz desde la fecha que se dicta –sin perjuicio de su
notificación o publicación– y, además, es ejecutivo, lo que significa que puede ser ejecutado sin más, porque se supone que
es ajustado el ordenamiento y no precisa de otro procedimiento que acredite su validez y legitimidad.
Ahora bien, su ejecución material –el desalojo físico del dominio publico por ejemplo– no pertenece ya a la autotutela
declarativa, sino a la autotutela ejecutiva. La declarativa concluye con la determinación de las obligaciones y derechos de
los afectados por el acto, determinación que se presume legítima.
La autotutela ejecutiva
Es lo que denominamos “acción de oficio”. El acto legitima la coacción física o jurídica frente al ciudadano. La
Administración Pública, así, puede proceder ella misma también a la ejecución material de sus propios actos. Estos se
presuponen legítimos y son ejecutivos, pero, para ejecutarlos, la Administración no necesita acudir a juez alguno. Ella
misma puede realizar los actos materiales de ejecución de sus propios actos. Se le reconoce a la Administración la potestad
de proceder ella misma a desarrollar los actos materiales de ejecución que sean necesarios para la real efectividad de lo
acordado en los actos administrativos previos. Las formas de autotutela ejecutiva son:
a) Vía de apremio.
Artículo 97 LRJPAC:
1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en
las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.
2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida
con arreglo a una norma de rango legal.
b) Compulsión sobre las personas.
Art 100 LRJPAC:
1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser
ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro
siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.
2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir
los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
c) Ejecución subsidiaria.
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1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser
realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a
costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación
definitiva.
d) Multas coercitivas.
1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas
pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que
sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con
ellas.
El Tribunal Supremo define la multa coercitiva en el Recurso 2179/2018 como “medidas de coerción o
constreñimiento económicas que se imponen, previo requerimiento, y se reiteran periódicamente, con la finalidad de
vencer la resistencia del destinatario del acto a cumplir una decisión administrativa”.
Las multas coercitivas son diferentes de las sanciones administrativas porque son expresión de la autotutela
ejecutiva de la Administración. Además, para la multa coercitiva debe sustanciarse un procedimiento administrativo
no sancionador. Para la multa como sanción, ha de seguirse el procedimiento administrativo sancionador, bajo los
principios de la potestad administrativa, y con las garantías que ello comporta.
Como características principales, podemos señalar aquellas recogidas en la STS 2380/2015:
1. Una multa coercitiva no se puede imponer sin procedimiento previo.
2. Deben ser reiteradas por un lapso de tiempo que sea suficiente para cumplir lo ordenado.
3. Respecto a su notificación, tienen que ser informadas, aunque no haya una fecha preestablecida, remitiéndose
al artículo 69 de la Ley 39/2015.
4. Los principios de proporcionalidad y razonabilidad han de presidir la ejecución forzosa, de entre las cuales la
multa coercitiva forma parte de los actos administrativos.
5. La Administración no puede imponer multas coercitivas sin antes comprobar que se cumple con las
obligaciones impuestas.
Esta expresión de autotutela va más allá que la anterior. Aparte de eximirse a la Administración de la carga de obtener una
sentencia declarativa, se le exime igualmente de la de obtener una sentencia ejecutiva, facultándola para el uso directo de
su propia coacción, sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción judicialmente. Así como la autotutela declarativa se
manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u
operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a terceros.
La autotutela ejecutiva puede referirse, y es normal, a la ejecución forzosa de los propios actos de la Administración
cuyos destinatarios se resistan a su cumplimiento voluntario; es lo que proclama la cláusula general del articulo 99 LPAC al
decir que:
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“Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo
apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución
de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales”.
El acto administrativo juega aquí como “titulo ejecutivo”, de modo que la ejecución intenta llevarlo coactivamente a
cumplimiento pleno. Ha de notarse, en fin, que este tipo de autotutela sigue siendo también previa y no definitiva, de
modo que el hecho de su aplicación no excluye tampoco el eventual conocimiento ulterior de los Tribunales
Contencioso-Administrativos. Conocimiento que puede referirse tanto a la validez del acto que ha juzgado como título
ejecutivo, como a la validez misma de la ejecución forzosa y a la observancia de sus límites. En este sentido, podría hablarse
también de una presunción de legalidad de las ejecuciones administrativas. La estimación del recurso supondrá aquí una
restitutio in integrum, total o parcial, in natura o por la vía indemnizatoria si la primera no fuese ya posible.
La autotutela reduplicativa o en segunda potencia
Se trata de un segundo plano de privilegios de justificación más cuestionable. Obliga a agotar la vía administrativa antes de
permitir el acceso a los tribunales. Porque no solo se dirá que el acto es ilegal, sino que es merecedor de una sanción. Se
instrumenta en dos técnicas:
1. La interposición preceptiva de vías administrativas previas antes de permitir el acceso a los tribunales, ya sean
civiles, ya laborales ya contencioso-administrativo.
2. La potestad sancionadora directa de la Administración, en cuya virtud, el administrado que ha incumplido un deber
que le vincula a la Administración no solo se arriesga a una ejecución forzosa, sino también a una sanción que
impondrá directamente la Administración sin tener que acudir al Juez. Las multas coercitivas del artículo 99 de la
LRJPAC –la imposición de multas sucesivas durante cada ciertos periodos de tiempo (una semana, un mes, etc.)– si no
se ejecuta lo acordado por la Administración, implica no sólo que la obligación principal a ejecutar (arreglar una
fachada de una casa por ejemplo) subsistiera, sino que aparecieran nuevas obligaciones de pago del importe de las
multas sucesivas; estas ultimas dirigidas a obtener el cumplimiento de dicha obligación principal, mediante la coerción
que supone el incremento de dichas multas sucesivas.
La obligación de interponer un recurso previo de alzada antes de acudir ante los Tribunales implica para el particular una
carga en cuanto le obliga a esperar al resultado del recurso que ha de interponer ante la propia Administración –siquiera sea
ante un órgano superior– antes de poder acudir ante un Tribunal independiente. Resulta, así, que es la propia Administración
la que se ve reconocida una nueva oportunidad de resolver sobre lo ya resuelto por ella misma con presunción de
legitimidad. Se comprende que para el particular pueda ser visto ese recurso obligatorio como una carga, al tener que pasar
de nuevo por la obligación de volver a esperar que es lo que tiene que decir la misma Administración. En todo caso para la
Administración es una forma de tener ocasión, de nuevo, de declarar por sí misma por segunda vez lo que le parece que es
el derecho en un caso concreto.
Históricamente, se conocía otra técnica, reflejada en el principio solve et repete -paga y posteriormente reclama-, pero la
proclamación constitucional del derecho de todos a la tutela judicial efectiva por parte de los Jueces y Tribunales, sin que
pueda producirse indefensión, ha puesto fin a este principio.
3.3.1 LÍMITES A LA AUTOTUTELA
Al enunciar las distintas manifestaciones que se concreta el sistema de autotutela administrativa, se advierte que no faltan en
los textos legales en que encuentran su apoyo algunas excepciones y reservas muy localizadas, pero no por ello menos
importantes. La prohibición de interdictos contra la Administración ya referida, por ejemplo, por el artículo 105 LPAC a
las “actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido”.
Esto tiene dos excepciones:
- Cuando la Administración no actúe con la necesaria cobertura jurídica, se produce lo que se conoce como “vía de
hecho”, en cuyo caso los particulares, previo requerimiento a la Administración, pueden presentar recurso contencioso-
administrativo.
• El órgano ha de estar actuando de acuerdo con su competencia.
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• Debe actuar conforme al procedimiento debido.

- En estos supuestos, se puede solicitar del Juez la suspensión de la actuación de la Administración, la cual será
concedida salvo que no se dé la vía de hecho, o la suspensión ocasione una perturbación grave de los intereses generales o
de terceros (arts. 36 y 136 LJCA).
La doctrina de los propios actos
La vinculación de la Administración a sus propios actos declarativos de derechos le impide también formalmente volver
contra ellos por otros de signo contrario, a menos que se trate de actos radicalmente nulos (art.. 106 LPAC), siempre que,
además, el Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma aprecie la existencia del vicio en el que el
intento de revocación pretende apoyarse.
En los demás casos la anulación de los actos declarativos de derechos requieren la declaración previa de lesividad (art.
107 LPAC) para el interés público antes de que transcurran cuatro años y la ulterior impugnación ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, en la que la Administración debe comparecer como simple demandante, postulando de los
Tribunales la declaración de nulidad del acto que considera lesivo. Ese plazo de cuatro años es de caducidad -caducidad no
es lo mismo que prescripción, el plazo de prescripción se puede interrumpir y extingue u otorga derechos, mientras que el de
caducidad no-: se inicia el expediente, se notifica a los interesados… pero se queda ahí, queda absolutamente caducado; no
se puede iniciar otro expediente salvo que no hayan pasado los cuatro años y siempre que no se continúe con el mismo
expediente.
El interdicto propio
El llamado interdictum proprium, es decir, la facultad de la Administración de recuperar o reivindicar por si misma sus
propios bienes patrimoniales o de dominio público, está igualmente sometida a limites estrictos, más allá de los cuáles la
Administración está obligada a acudir ante los Tribunales ordinarios como cualquier particular.
Hace referencia a bienes patrimoniales, usucupaciones que no superen el año. Es decir, si la Administración percibe que
alguien entra en alguno de sus inmuebles, u ocupa parte de sus bienes de dominio público, antes de un año debe reaccionar.
Si pasa un año, debe ir por la vía ordinaria de desahucio, como ocurre con otros sujetos. Eso sí, debe quedarse un título de
propiedad claro e indibitativo; si estuviera sometido a lo que se denomina “titularidad dudosa” y sometida a resolución
judicial preventiva, el interdicto no operaría.
La tutela cautelar
Incluso cuando se trata de bienes de dominio público, la procedencia de la reivindicación administrativa, aunque no
sometida a plazo temporal alguno, depende de que conste de modo indudable la titularidad demanial de los bienes
usurpados, ya que, de otro modo, se mantiene la competencia de los Tribunales ordinarios y la correlativa necesidad de
ejercitar ante ellos la acción reivindicatoria que reconoce a todo propietario el artículo 348 Código Civil.
Artículo 117.2 LPAC: el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada,
entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
1. Perjuicio irreparable.
2. Ineficacia de la Sentencia.
3. Daños a terceros.
4. Ponderación de interés general y privado afectado.
Es decir, siempre que se esté ante un hecho y se den razones suficientes para que ese acto administrativo quede paralizado,
siempre que lo solicite el recurrente y se den los requisitos (que no haya perjuicio a terceros, que no se invada el dominio
público, que la ejecución del acto administrativo conlleve un perjuicio irreparable…), la Administración debe ponderar si el
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interés público queda afectado por la ejecución de ese acto público. Si no afecta, debe reconocer a solicitud del interesado la
suspensión del acto administrativo. Esto lo expresa el artículo 117.2 LPAC.
Por tanto, hay que tener cuidado con la suspensión de los actos administrativos, porque la Administración la puede
conceder, pero puede exigir un depósito en caso de que, finalmente, el recurrente no gane el juicio. Esto es los que se
establece como caución.
Caución: La caución es la garantía, consistente en una cantidad de dinero en efectivo, aval solidario o cualquier
otro medio que garantice su inmediata disponibilidad, que ofrece una de las partes en un procedimiento judicial
para asegurar el cumplimiento de una obligación reconocida, prometida o impuesta.
La suspensión del acto dura lo que dura todo el proceso, hasta que haya sentencia definitiva, lo cual es mucho más
beneficioso que el coste, la pérdida final del proceso.
Ejemplo: te van a quitar una terraza, pero no se va de ahí hasta que no haya sentencia firme. En este proceso, se
pueden cambiar los papeles y, legalmente y con el coste correspondiente, se evite que te quiten esa terraza. Si
logramos que se paralice de una convocatoria de subvenciones, hay que publicarlo.
Así, otro de los límites es las medidas cautelares, la facultad de establecer mecanismos de ejecución directa para los bienes
patrimoniales, y la tutela cautelar, se suspende el acto administrativo y queda paralizado.
3.4 EL SISTEMA DE CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y

LOS JUECES Y TRIBUNALES
Es lo que se denomina un conflicto de competencias entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Para resolver estos
conflictos y no terminar siempre en el Tribunal Constitucional, se ha creado el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.
Órgano en la esfera del ejecutivo pero dotado de independencia.
Estamos en esos supuestos de interferencia entre competencias de la Administración y de los Jueces y Tribunales, ante un
conflicto de jurisdicción, así llamado por la Ley Orgánica 2/1987 de 18 de mayo de Conflictos de Jurisdicción (LOCJ).
Los conflictos de jurisdicción pueden ser suscitados tanto por los Jueces o Tribunales, que entiendan que la Administración
se interfiere en sus competencias jurisdiccionales, como por los órganos de la Administración que establece la LOCJ en su
artículo 3.
No pueden suscitarse conflictos por la Administración en relación con procedimientos de habeas corpus, ni en asuntos
judiciales resueltos por auto o sentencia firmes o pendientes sólo de recurso de casación o revisión, salvo que el conflicto
surja con motivo de su ejecución o afecte a facultades de la Administración que hayan de ejercitarse en trámite de ejecución.
No pueden los Jueces o Tribunales pueden suscitar conflictos a las Administraciones públicas en relación con actos que
hayan agotado la vía administrativa, salvo que verse sobre la competencia para la ejecución del acto. Por eso, es importante
que los ciudadanos, si tienen que recurrir, recurran: porque, entonces, se blindan los actos administrativos.
Contra las sentencias del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción no cabe otro recurso que el de amparo constitucional.
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BLOQUE II:
LA ACTIVIDAD FORMALIZADA DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO Y ELEMENTOS
4.1. Concepto y régimen jurídico de la actividad unilateral formalizada de las Administraciones Públicas
4.2. Los principios del procedimiento administrativo.
4.3. Los sujetos de la relación procedimental
4.4. Los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas
4.5. Elementos temporales: términos y plazos
4.1 CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ACTIVIDAD UNILATERAL FORMALIZADA DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Es la actividad jurídica unilateral y sometida al derecho administrativo bajo la que debe de operar sus potestades las
administraciones públicas. La formalización del desarrollo de la actividad unilateral que desemboca en actos es a lo que
llamamos procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo es esencial, es la garantía del ciudadano de cómo
están siendo tratados sus asuntos y que sea sometido a la ley. Esa actividad desemboca en actos administrativos, pero vamos
a estudiar cómo se producen, como se ordenan y como se tramitan. Los rasgos principales de esta actividad son:
1. Es Administrativa con un componente jurídico por cuanto afecta a manifestaciones con relevancia para el derecho. La
Administración Pública solo puede actuar bajo el imperio de la Ley; como afecta a sujetos relevantes al Derecho, está
sometida a ella.
2. Es unilateral, pues alcanza efectos sin la concurrencia de la voluntad de terceras personas.
3. Es formalizada, pues su actividad se desarrolla por cauces normalizados. Esta formalización es una exigencia
constitucional derivada del artículo 105 de la Constitución. Exige una serie de pautas y contenidos mínimos. Por tanto,
todo su proceso está pautado en la propia Ley. Es un acto constitucional derivada del artículo 105 CE. En este artículo,
estamos en un procedimiento administrativo porque es una exigencia de la Constitución que inspira al resto del
ordenamiento jurídico.
4. Es administrativa en sentido subjetivo en cuanto emana de las Administraciones Públicas tanto territoriales como
otras asimiladas: fundaciones, consorcios, todas las que tengan funcionamiento administrativo, aunque estén entre el
Derecho administrativo y el privado.
5. Es administrativa en sentido objetivo en cuanto produce efectos mediante actos administrativos, es la realización del
derecho, porque culmina.
En sentido general, los procedimientos administrativos consisten en un conjunto de actuaciones efectuadas en orden
legalmente predeterminado bajo la forma de actos preparatorios o de tramite y reflejadas documentalmente en los
correspondientes expedientes administrativos y que se dirigen a preparar y prefigurar la declaración final resolutoria con
relevancia jurídica bajo la forma de actos resolutorios o definitivos.
Son actuaciones, ejecutadas en orden conforme a la ley, que se establecen en cómo se inicia, cómo se ordena, cómo se
tramita, cómo se sustancian las fases ordenadoras previas al proceso (si se dan los presupuestos para que se desencadene).
Todo esto son procedimientos preparatorios. Se suelen manifestar en el expediente administrativo. Son los que dan soporte y
justifican la posterior resolución o acto administrativo final que emite la Administración correspondiente para el ciudadano
afectado. Por tanto, al igual que decíamos antes, la Administración no actúa libremente, ni siquiera para hacer el
procedimiento administrativo. No tiene libertad para decidir como lo va a hacer: se somete al derecho y al principio de
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legalidad. Porque, evidentemente, los ciudadanos tienen que saber qué procedimientos ha seguido la Administración para un
posible ilícito, o para un acto favorable, cómo ha tramitado una beca, qué se hace con la documentación que se aporta, con
la declaración de la renta, etc. Por tanto, el Estado de Derecho supone el control de legalidad de los actos de la
Administración: pautar las formas como actúa la Administración, seguridad jurídica y defenderse cuando hay una actuación
arbitraria.
La peculiaridad del obrar de la Administración es la juridicidad que domina sus movimientos. La Administración actúa
según potestades que le han sido atribuidas para determinados fines. La Administración no es libre (por el Estado de
Derecho) en cuanto sujeta al principio de legalidad (art.. 105 CE). Hay, así, sometimiento pleno a la Ley y al Derecho
Esto presenta una serie de consecuencias:
1. Control de los movimientos de la Administración, sujeta a la legalidad del Estado de Derecho.
2. Seguridad jurídica de los particulares que se relacionan con la Administración, estos podrán seguir el procedimiento,
participar de él y defenderse de las actuaciones arbitrarias en el caso que les sean perjudiciales
La regulación del procedimiento administrativo se ha caracterizado por la tensión entre la generalidad y la especialidad, esa
dialéctica se proyecta hoy en la compleja organización territorial del Estado. Vamos a ir viendo una tensión dialéctica entre
lo especial y lo general, que provoca un marco de tensión competencial: por ejemplo, en lo que se refiere a derecho
administrativo, este es país es mucho inferior al que hay en Alemania entre los Länder. Los procedimientos existentes como
resultado del desarrollo territorial se pueden clasificar en:
a. Según su regulación y ámbito de aplicación.
a. Procedimientos generales o tipo. Se establecen para disciplinar el desarrollo de la actividad administrativa

formalizada.
b. Procedimientos especiales actividad administrativa en supuestos concretos. Por ejemplo, cuando se solicita una
beca en concreto.
b. Según el grado de ordenación de las actuaciones.
a. Procedimientos formalizados. Trámites preestablecidos. Por ejemplo, los sancionadores: primero la notificación, la
comunicación, la imposición de la sanción, establecer el tipo, la probatoria…
b. Procedimientos no formalizados. La administración puede organizar según el caso.
c. Según la relación con otras actuaciones administrativas.
a. Independientes.
b. Conexos. Es necesario otro informe, ligado a actuaciones administrativas.
d. Según los sujetos que intervienen o son parte.
a. Procedimientos intra-administrativos. Dentro de la misma Administración, pero en distintos departamentos.
b. Procedimientos inter-administrativos. Requieren informes de una Consejería correspondiente. Muchas veces, hay
que esperar a que llegue ese informe, o solo se solicite -preceptivo solo, que se deba emitir o que se comunique, o
preceptivo vinculante-.
c. Procedimientos de una administración en el cual intervienen uno o varios particulares. El ejemplo más típico es el
expediente que se emite en una comunidad de partes en la que hay tantos informes, como partes.
e. Según su forma de iniciación.
a. Iniciados a instancia de parte a través de una solicitud (subvención).
b. Iniciados de oficio a través de un acuerdo de la propia administración (expropiación). La Administración en su

actuación de inspección. Por ejemplo, inspecciones sanitarias, o la expropiación -la Administración paga, no se
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expropia gratis, la ley dice que hay que buscar el justo precio, y al final eso lo determinan los tribunales conforme a
la ley y a alguna normativa.
f. Según su finalidad.
a. Declarativos. Terminan con una decisión administrativa.
b. Ejecutivos. Se lleva a efecto una decisión. Se ejecuta una actuación administrativa.
c. Procedimientos de gestión. Facilitar internamente la resolución. Todo el procedimiento interno que a veces conlleva
el mismo procedimiento para llegar a la resolución. Podemos estar en ordenación del proceso.
g. Según su forma.
a. Procedimientos ordinarios. Los habituales.
b. Abreviados. Se tramitan en la mitad de los plazos que establece la Ley.
c. De urgencia. Se producen sí o sí. Es decir, por ejemplo, la Administración, cuando hay una riada, no espera a que se
produzca el acto administrativo, sino que va directamente porque es razón de inmediatez. O, simplemente, porque,
a veces, se tiene que hacer una contratación por razón de urgencia, sanitaria, educativa, etc.
h. Según la tecnología empleada.
a. Ordinarios o analógicos.
b. Electrónicos. Ley de Administración electrónica. Es lo habitual. Por tanto, se tramitan bajo códigos alfanuméricos o
certificados encriptados que permitan mantener la fiabilidad.
La tipología, el concepto, el régimen jurídico y el procedimiento son importantes para distinguir los procedimientos
administrativos. En el examen, se puede dar un ejemplo y que se pida clasificarlo.
4.1.1 ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
Al margen de la ley de Azcárate de 19 de octubre de 1889, la primera regulación completa del procedimiento administrativo
fue la contenida en la ley de procedimiento administrativo de 17 de julio 1958. Con la Constitución de 1978 aparece un
nuevo concepto de Administración sometida a la ley y al derecho y por ello la ley 30/1992, de 26 de noviembre fue un hito
en la evolución del derecho administrativo en el nuevo marco constitucional. La ley 4/1999, de 13 de enero modificó la
anterior en aspectos sustanciales del procedimiento administrativo. También la ley 11/2007, de 22 de junio de Acceso
Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Pero esta regulación venía adoleciendo de dispersión normativa y
superposición de distintos regímenes jurídicos, con leyes como:
- Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio.
- Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a información pública y buen gobierno.
- Ley 20/2013, 9 de diciembre, de Garantías de la Unidad de Mercado.
4.1.2 ACTUAL MARCO NORMATIVO
El marco normativo lo constituye la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas. Ésta tiene por objeto regular el procedimiento administrativo común a todas las
Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones
Públicas, los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, así como los principios a los que se ha de ajustar
el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
Los objetivos de la nueva Ley son:
1. Acabar con la dispersión normativa.
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2. Reforzar la participación ciudadana.
3. La seguridad jurídica.
4. Revisión del ordenamiento.
Según el mandato constitucional del art.. 149.1.18, la Ley regula las tres materias fundamentales del ordenamiento
administrativo:
1. Las bases del régimen jurídico de la Administraciones Públicas.
2. El procedimiento administrativo común.
3. El sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas.
EL ÁMBITO SUBJETIVO DE LA LEY 39/2015
El artículo 2 de la Ley 39/2015 establece el ámbito subjetivo de aplicación:
1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las

Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán
sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso,
cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de
esta Ley.
LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Los procedimientos especiales pueden ser:
a. Por razón de materia (DA 1ª LPAC)
b. Regulados en leyes especiales por razón de materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen
trámites adicionales o distintos:
a. Se rigen, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
c. Actuaciones y procedimientos que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por LPAC (DA 1a. 2 LPAC):
a. Actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en
vía administrativa.
b. Actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia

de Seguridad Social y Desempleo.
c. Actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de

tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
d. Actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
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4.2 LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
4.2.1 PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ESTRUCTURA

Artículo 58 LPAC: Los procedimientos se iniciarán de
1. Principio inquisitivo oficio por acuerdo del órgano competente, bien por
La ley concede a la Administración facultades para apreciar propia iniciativa o como consecuencia de orden superior,
previamente la conveniencia de la apertura de un a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
procedimientos, iniciar e impulsar éste, en una posición similar Artículo 75 LPAC: 4. En cualquier caso, el órgano
a la de un juez instructor (incoar el procedimiento incluso de instructor adoptará las medidas necesarias para lograr
oficio, ordena e impulsa los asuntos, instruye, averigua los el pleno respeto a los principios de contradicción y de
hechos y dispone medios probatorios, resuelve) (arts. 58, igualdad de los interesados en el procedimiento.
71,77, y 88).
Artículo 86 LPAC: 1. Las Administraciones Públicas
2. Principio de contradicción podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos
Postula el otorgamiento de adecuada y suficiente posibilidad con personas tanto de Derecho público como privado,
de defensa al administrado de sus derechos e intereses. siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico
(provocar el procedimiento, participar en el procedimiento, ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y
derecho a conocer el estado de la tramitación, formular tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen
alegaciones y aportar documentos hasta el tramite de la encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico
audiencia, proponer actuaciones instructoras que requieran la específico que, en su caso, prevea la disposición que lo
intervención del administrado) (arts. 4,13,66,75.3, etc.). regule, pudiendo tales actos tener la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos o
3. Principio de participación en el ejercicio de la potestad insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante
administrativa o no, a la resolución que les ponga fin.
La ley permite en determinados casos, tanto la preparación Artículo 13 LPAC: Quienes de conformidad con el
cuanto la sustitución de la resolución (acto unilateral) con artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las
pactos, acuerdos, convenios o contratos concluidos entre Administraciones Públicas, son titulares, en sus
administración actuante y los interesados. Así que los actos relaciones con ellas, de los siguientes derechos: d) Al
que terminan el procedimiento pueden tener base consensual o acceso a la información pública, archivos y registros, de
ser ellos mismos consensuales. (arts. 86) acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información
4. Principio de igualdad
pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento
Sólo de los sujetos que tengan la condición de interesados en Jurídico.
el procedimiento. (art. 75)
Artículo 71 LPAC: 1. El procedimiento, sometido al
5. Principio de publicidad. principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos
sus trámites y a través de medios electrónicos,
Acceso y conocimiento de las actuaciones relevantes del respetando los principios de transparencia y publicidad.
procedimiento. (art. 13) 2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden
riguroso de incoación en asuntos de homogénea
6. Principio de gratuidad.
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad
La tramitación es, con carácter general, gratuita para los administrativa se dé orden motivada en contrario, de la
ciudadanos. Excepciones: no se incluyen gastos por que quede constancia.
consecuencia de diligencias o actuaciones solicitadas,
Artículo 73 LPAC: 1. Los trámites que deban ser
procedimientos en el ámbito de hacienda pública; por razón de
cumplimentados por los interesados deberán realizarse
servicio o prestación (Por ejemplo, tasas académicas).
en el plazo de diez días a partir del siguiente al de la
notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de
que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
Artículo 74 LPAC: Las cuestiones incidentales que se

susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a
la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación
del mismo, salvo la recusación.
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4.2.2 PRINCIPIOS REALTIVOS A LA INSTRUCCIÓN DEL RPOCEDIMIENTO
1. Principio de celeridad artículo 71 LPAC.
2. Orden riguroso (salvo orden motivada en contrario), artículo 71.2 LPAC.
3. Cumplimiento de las actuaciones y actos en los plazos, con posibilidad de subsanación o regularización, artículo 73
LPAC.
4. No suspensión de la tramitación, excepto la recusación artículo 74 LPAC.
4.3 LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL
La actuación de la administración debe ser imparcial y objetiva. Para preservar esta circunstancia, se prevén causas de
abstención y recusación reguladas en la Ley 40/2015 del RJSP.
Artículo 23 LRJSP: Abstención.
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias
señaladas en el apartado siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior
inmediato, quien resolverá lo procedente.
2. Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser
administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto
grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado
en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el punto
anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.
4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de
abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que
proceda.
Artículo 24 LRJSP. Recusación.
1. En los casos previstos en el artículo anterior, podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento
de la tramitación del procedimiento.
2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer

caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido.
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4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y
comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la
recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.
Los procedimientos administrativos dan lugar a declaraciones con relevancia jurídica para los sujetos destinatarios de la
actividad de la administración pública actuante. Podemos distinguir:
- Administración (Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales). A través de órganos competentes (la competencia
afecta a la validez del acto [nulidad o anulabilidad]), servidos por personas físicas (las condiciones de las cuales releva
respecto a los supuestos de abstención o recusación) .
- Interesados. Dicha condición procede de la suma de las siguientes circunstancias :

• Capacitad jurídica.
• Capacitad de obrar.
• Legitimación.
TÍTULO I
De los interesados en el procedimiento
CAPÍTULO I
La capacidad de obrar y el concepto del interesado
Artículo 3 LPAC. Capacidad de obrar.
A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles.
b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida
por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa
el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los
derechos o intereses de que se trate.
c) Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y
los patrimonios independientes o autónomos.
Artículo 4 LPAC. Concepto de interesado.
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en
el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en
tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
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Artículo 5 LPAC. Representación
1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las
actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.
2. Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus Estatutos,
podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones Públicas.
3. Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de
acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos y
gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.
4. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su
existencia.
A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por
comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la
acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.
5. El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al expediente administrativo
acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento. El documento
electrónico que acredite el resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la
condición de acreditación a estos efectos.
6. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate,
siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el
órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
7. Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas
autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha
habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la
condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de
aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de
dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.
Artículo 7 LPAC. Pluralidad de interesados.
Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán
con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.
Artículo 8 LPAC. Nuevos interesados en el procedimiento
Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean
titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar
afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.
CAPÍTULO II
Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo
Artículo 9 LPAC. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.
1. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento
administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda,
que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente.
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2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema
que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los
sistemas siguientes:
a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por
prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se
entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona
jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por
prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los
términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados
trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c)
conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento.
3. En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para
acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los
interesados en el procedimiento administrativo.
El Pleno del Tribunal Constitucional, por Providencia de 19 de julio de 2016, ha acordado admitir a trámite el recurso de
inconstitucionalidad núm. 3628- 2016, contra los artículos 1, apartado 2; 6, apartado 4, párrafo segundo; 9, apartado 3;
13 a); 44; 53, apartado 1 a), párrafo segundo; y 127 a 133; disposiciones adicionales segunda y tercera, y disposición final
primera, apartados 1 y 2, de la presente Ley («B.O.E.» 1 agosto).
Artículo 10 LPAC. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas
1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su
voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.
2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios
electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:
a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o
cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de
servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos
reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados
electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de
servicios de certificación».
c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se
establezcan.
Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para
realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia.
3. Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones Públicas podrán
admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la
autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.
4. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá ya
acreditada mediante el propio acto de la firma.
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Artículo 11 LPAC. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo
1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente
con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación
previstos en esta Ley.
2. Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:
a) Formular solicitudes.
b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
c) Interponer recursos.
d) Desistir de acciones.
e) Renunciar a derechos.
Artículo 12 LPAC. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados
1. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a
través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como
los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.
2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no incluidos en los apartados
2 y 3 del artículo 14 que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica,
presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.
Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma
electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el
uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que
carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para
esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.
3. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un
registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada
en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las
restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.
En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de
asistencia en materia de registros.
4.4. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Los derechos reconocidos a los administrados en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas , son los siguientes:
Artículo 13 LPAC. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.
Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en
sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:
a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la
Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.
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c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en
el resto del ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio
de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que
figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el
procedimiento administrativo.
Artículo 14 LPAC. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas
1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el
ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse
a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse
con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.
2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para
la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y
actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo
caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón
de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada
Administración.
3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de
medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de
su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos
habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los
dos años de la entrada en vigor de la Ley, conforme establece la disposición final séptima de la presente Ley.
Artículo 15 LPAC. Lengua de los procedimientos
1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante
lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el
territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.
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En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados
en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien
los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.
2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales,
el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.
3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los
mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los
interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma
donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.
Artículo 16 LPAC. Registros.
1. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de
todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad
vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos
a otros órganos o particulares.
Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro
electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la
que depende.
El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los
registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de cada Administración como los
registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la
legislación en materia de protección de datos de carácter personal.
Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto
íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las
disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así
como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles.
En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el
mismo.
2. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha
del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus
destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.
3. El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se
practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del
interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su
caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo
consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el
número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que
garantice la integridad y el no repudio de los mismos.
4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:
a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros
electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
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e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de
modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los
asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
5. Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de
registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico,
devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia
por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos
en un soporte específico no susceptibles de digitalización.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados documentos por
medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad
económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los
medios electrónicos necesarios.
6. Podrán hacerse efectivos mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades
que haya que satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio
de la posibilidad de su abono por otros medios.
7. Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se
prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos.
8. No se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra
forma de presentación.
Artículo 17 LPAC. Archivo de documentos.
1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan
a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable.
2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y
conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se
asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde
diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la
normativa aplicable.
3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo
previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad,
protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios
y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.
Artículo 18 LPAC. Colaboración de las personas.
1. Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la Ley que en cada caso resulte aplicable,
y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación
que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación de la información solicitada por la
Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos
confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico,
asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blanqueo de capitales y
financiación de actividades terroristas.
2. Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan
comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.
3. Cuando las inspecciones requieran la entrada en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran
autorización del titular, se estará a lo dispuesto en el artículo 100.
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Artículo 19 LPAC. Comparecencia de las personas
1. La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo
será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.
2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expresamente el lugar, fecha,
hora, los medios disponibles y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.
3. Las Administraciones Públicas entregarán al interesado certificación acreditativa de la comparecencia cuando así lo
solicite.
Artículo 6 LPAC. Registros electrónicos de apoderamientos
1. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dispondrán de un registro
electrónico general de apoderamientos, en el que deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados
apud acta, presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento
administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las Administraciones Públicas. También deberá
constar el bastanteo realizado del poder.
En el ámbito estatal, este registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del
Estado.
Los registros generales de apoderamientos no impedirán la existencia de registros particulares en cada Organismo
donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites específicos en el mismo. Cada Organismo
podrá disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos.
2. Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos pertenecientes a todas y cada una de las
Administraciones, deberán ser plenamente interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión,
compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se
incorporen a los mismos.
Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permitirán comprobar válidamente la

representación de quienes actúen ante las Administraciones Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a
otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales.
Los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales serán interoperables con los registros
electrónicos generales y particulares de apoderamientos.
3. Los asientos que se realicen en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán contener,
al menos, la siguiente información:
a) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación
fiscal o documento equivalente del poderdante.
b) Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación
fiscal o documento equivalente del apoderado.
c) Fecha de inscripción.
d) Período de tiempo por el cual se otorga el poder.
e) Tipo de poder según las facultades que otorgue.
4. Los poderes que se inscriban en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán
corresponder a alguna de las siguientes tipologías:
a) Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación
administrativa y ante cualquier Administración.
b) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa
ante una Administración u Organismo concreto.
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c) Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente para la realización de
determinados trámites especificados en el poder.
A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los
modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de
acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales.
Cada Comunidad Autónoma aprobará los modelos de poderes inscribibles en el registro cuando se circunscriba a
actuaciones ante su respectiva Administración.
5. El apoderamiento «apud acta» se otorgará mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica
haciendo uso de los sistemas de firma electrónica previstos en esta Ley, o bien mediante comparecencia personal en las
oficinas de asistencia en materia de registros.
6. Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de
inscripción. En todo caso, en cualquier momento antes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o
prorrogar el poder. Las prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada máxima de
cinco años a contar desde la fecha de inscripción.
7. Las solicitudes de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de denuncia del mismo podrán dirigirse a
cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta circunstancia en el registro de la Administración u Organismo ante la
que tenga efectos el poder y surtiendo efectos desde la fecha en la que se produzca dicha inscripción.
4.5 ELEMENTOS TEMPORALES: TÉRMINOS Y PLAZOS
El primer asunto que conviene esclarecer es la diferencia entre la palabra término y la palabra plazo. Tal diferencia se
percibe sin complicación cuando pensamos, por ejemplo, en la presentación de instancias de unas oposiciones. Así se dice
que hay un plazo de 20 días que termina el 5 de marzo. En consecuencia podemos decir que plazo es el número de días (o
meses u otras unidades de tiempo) que median entre un día inicial (u otra unidad de tiempo) y un día final y que por tanto
el término no es otra cosa que el día final de un plazo.
A esta cuestión destina la Ley 39/15 el segundo capítulo de su Título V estructurando su atención en cuatro puntos básicos:
a) Obligatoriedad de términos y plazos.
b) Cómputo.
c) Ampliación.
d) Tramitación de urgencia.
Artículo 29 LPAC. Obligatoriedad de términos y plazos.
Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos.
Tan igualitaria afirmación no se extiende, como sería de desear, a las consecuencias del incumplimiento de la obligación.
Así sobre dicho incumplimiento por parte de la Administración no se perciben más repercusiones que las que pueden
deducirse del art. 48 (anulabilidad) mientras que para el ciudadano suponen en no pocos casos la pérdida del derecho
Artículo 30 LPAC. Cómputo de plazos.
1. Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por
horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.
Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a
veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.
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2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen
por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados
festivos.
Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión
Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.
3. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación
por silencio administrativo.
4. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o
desestimación por silencio administrativo.
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el
año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se
entenderá que el plazo expira el último día del mes.
5. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.
6. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede
del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al
calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de
plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades
Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.
8. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el
funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo o el
régimen de jornada y horarios de las mismas.
Artículo 31 LPAC. Cómputo de plazos en los registros.
1. Cada Administración Pública publicará los días y el horario en el que deban permanecer abiertas las oficinas que
prestarán asistencia para la presentación electrónica de documentos, garantizando el derecho de los interesados a ser
asistidos en el uso de medios electrónicos.
2. El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y
hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para
garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible.
El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes reglas:
a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas.
b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los
interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil
siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los
documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el
primer día hábil posterior.
c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la
fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la
fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento.
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3. La sede electrónica del registro de cada Administración Pública u Organismo, determinará, atendiendo al ámbito
territorial en el que ejerce sus competencias el titular de aquélla y al calendario previsto en el artículo 30.7, los días
que se considerarán inhábiles a los efectos previstos en este artículo. Este será el único calendario de días inhábiles
que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos, sin que resulte de aplicación a los mismos
lo dispuesto en el artículo 30.6.
Artículo 32 LPAC. Ampliación.
1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una
ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y
con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.
2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados
por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan
cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.
3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del
vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los
acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin perjuicio del
procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.
4. Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que
corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos
no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación
concreta del plazo no vencido.
Artículo 33 LPAC. Tramitación de urgencia.
1. Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al
procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento,
sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento.
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: FASES DEL

PROCEDIMIENTO Y DEBER DE RESOLVER
5.1. Las fases del procedimiento: iniciación, instrucción y terminación
5.2. La obligación legal de resolver y el silencio administrativo
5.3. La duración de los procedimientos: plazos
5.4. Los efectos del incumplimiento de la obligación de resolver. El silencio administrativo y la caducidad
5.1 LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO: INICIACIÓN, INSTRUCCIÓN Y TERMINACIÓN
Las fases del procedimiento son las siguientes:
1. Información y actuaciones previas.
2. Inicio.
3. Ordenación.
4. Instrucción.
5. Finalización.
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5.1.1 INFORMACIÓN Y ACTUACIONES PREVIAS
Se mantienen las formas de iniciación:
- De oficio.
- A instancia de parte.
La información y actuaciones previas se dan con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o
no de iniciar el procedimiento. Se introduce una novedad, el procedimiento sancionador. Las actuaciones previas se
orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación, identificación de
los presuntos responsables y circunstancias relevantes.
Las medidas provisionales pueden surgir en dos momentos:
a. Iniciado el procedimiento.
- Nueva exigencia de motivación, y deberán adoptarse para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.
- Adecuación a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
b. Antes de la iniciación.
- En los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados.
- De forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas.
- Deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá
efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
Conforme con la LEC se pueden adoptar las siguientes medidas.
- Suspensión temporal de actividades.

- Prestación de fianzas.
- Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razón de sanidad, higiene o
seguridad, e cierre temporal del establecimiento.
- Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
- El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
- La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o
cesación se pretenda.
- Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

- La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
- Aquellas otras medidas que , para la protección de los derechos de los interesados prevean expresamente las leyes, o que
se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
También hay una nueva posibilidad: la acumulación; con posibilidad de acordarse de oficio o a instancia de parte, siempre
que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento.
5.1.2 LA INICIACIÓN
La iniciación del procedimiento se puede realizar de dos maneras: de oficio, es decir, por la propia Administración, o a
instancia de un particular o persona interesada.
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- La iniciación de oficio es la que realiza la propia Administración por acuerdo de un órgano competente, partiendo la
iniciativa del propio órgano, de una orden superior, de una petición razonada de otros órganos, o por denuncia. En este
sentido es importante resaltar que el procedimiento no se inicia por el mero hecho de una denuncia, sino que el propio
órgano competente ha de valorar la conveniencia o no de llevarlo a cabo, por lo que en ningún caso se inicia el
procedimiento hasta que lo decide el órgano.
- La iniciación a instancia de particular normalmente se ejercita por medio de una solicitud, que es un documento
mediante el cual los ciudadanos se dirigen a la Administración para realizar una o varias peticiones. Tanto la solicitud
como cualquier otro documento que los ciudadanos presenten ante la Administración deberán contener la siguiente
información:
• Identificación. Se deberá indicar nombre, apellidos y DNI del interesado o, en su caso, de la persona que lo
represente.
• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

• Lugar y fecha en que se presenta la solicitud.
• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
• Soporte documental. Los documentos escritos no son el único medio posible para comunicarse con la
Administración; los ciudadanos pueden utilizar cualquier medio (carta, fax, diskette, vídeo, película, casete, etc.),
siempre que sean compatibles con los medios técnicos de que disponga la Administración. Estos documentos han de
ser admitidos en los registros ante los que el ciudadano los presente, independientemente de cuál sea su formato.
• Medios y lugar de notificación. El interesado deberá indicar en el documento que presente el medio por el que
prefiera recibir la notificación, siempre que el medio elegido permita tener constancia de la recepción por parte del
interesado o su representante, así como de la fecha, identidad y contenido del acto notificado. También se ha de indicar
el lugar donde se desea recibir la notificación.
El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación, podrá
disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de
acumulación no procederá recurso alguno.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de
parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si
existiesen elementos de juicio suficiente para ello. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano
competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses
implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango
de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del
procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los 15 días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que
proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de
iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. No se podrán adoptar medidas provisionales que
puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a
instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su
adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento
correspondiente.
Al presentar el interesado la solicitud, éste puede exigir un recibo que acredita la fecha de presentación, admitiéndose
como tal una copia de la misma en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. Los ciudadanos tienen
derecho a la devolución de los originales, salvo cuando éstos deban constar en el expediente.
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Cuando el procedimiento sea iniciado por un grupo de interesados que pretendan resolver un asunto idéntico, en su
fundamento y contenido, se podrá hacer en una única solicitud en la que se identifique a todos ellos y al representante, si
así se decide, con el que la Administración realizará las actuaciones. En caso de no figurar representante se entenderá por tal
el primer interesado que se mencione en la solicitud.
Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes, cuando se trate de
procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarán
a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Por ejemplo: para oposiciones, matrículas en centros
escolares, becas, etc.
Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo,
los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan. Las solicitudes se pueden presentar en
los registros de cualquier órgano administrativo, sea de la Administración General del Estado o de las Comunidades
Autónomas, así como en los registros de la Administración local siempre que exista el oportuno convenio de colaboración.
También es posible hacerlo en las oficinas de Correos y en las de las representaciones diplomáticas de España en el
extranjero.
La presentación de la solicitud inicia el cómputo de tiempo, de extraordinaria importancia dadas las consecuencias que
puede tener. En caso de que la solicitud no se haya presentado en el propio órgano competente, la fecha indicada será la de
ingreso en dicho órgano a efectos de posterior reclamación. La fecha de entrega en el registro u oficina que no sea del
órgano competente, se considera como válida para el interesado, es decir, la solicitud se entrega dentro del plazo.
Cuando una solicitud no esté debidamente cumplimentada, o tenga errores o carencias de algún tipo, se requerirá al
interesado para que en un plazo de 10 días subsane o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que si así
no lo hiciera, se tendrá por desestimada su petición, archivándose sin más trámite. Siempre que no se trate de
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá se ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a
petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades
especiales.
LA INICIACIÓN DE OFICIO
Puede ser:
- Iniciativa propia.
- Como consecuencia de orden superior.
- Por petición razonada de otros órganos.
- Por denuncia.
Especialidades en procedimientos sancionadores
- Siempre se inicia por acuerdo del órgano competente.

- Órgano instructor distinto del que imponga la sanción.
- No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como
infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído resolución
sancionadora, con carácter ejecutivo.
- El acuerdo de iniciación se comunicará al órgano instructor y al interesado inculpado.

- Contenido mínimo del acuerdo de iniciación:
• Identificación presunto responsable
• Hechos.
• Calificación y sanción que pudiera corresponder.
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• Identificación del instructor.

• En su caso Secretario del Procedimiento, con indicación expresa de la recusación de los mismos.
• Medidas provisionales que se hayan acordado.
• Indicación del derecho de alegaciones y audiencia en el procedimientos.
• Posibilidad de calificar en un momento posterior.
Especialidades en los procedimientos de responsabilidad patrimonial
- Necesidad de que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado.

- Notificación a los presuntos lesionados para que aleguen en el plazo de 10 días y propongan pruebas
- El Procedimiento se instruirá pese a que no haya alegaciones por el interesado.
INICIACIÓN A INSTANCIA DE LOS INTERESADOS
El contenido de las solicitudes es el siguiente: Datos identificativos, hechos, razones y petición; lugar y fecha; firma; órgano
al que va dirigido, centro o unidad administrativa a la que se dirige. En cuanto a las principales novedades, estas son:
- Las solicitudes deberán contener la identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se
practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o
dispositivo electrónico, con el fin de que las administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la
notificación.
- Se debe consignar en los datos del órgano o unidad administrativa al que se dirija código de identificación de este.
Cuando se desconozca las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados ele
mencionado código. Así mismo, las administraciones deberán mantener y actualizar en la sede electrónica
correspondiente un listado de códigos de identificación vigentes.
- Los interesados podrán exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación de las solicitudes,
comunicaciones y escritos que presenten por medios electrónicos o en las oficinas de asistencia en materia de registros de
la Administración.
- Posibilidad de presentación masiva de solicitudes a través de modelos y sistemas que establezcan las administraciones,
que estarán a disposición de los interesados en las sedes electrónicas o en las oficinas de asistencia en materia de
registros.
- Los sistemas normalizados de solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto
de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario
cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y
complete. Cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos de
presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados.
Especialidades en procedimientos de responsabilidad patrimonial
1. La solicitud de inicio siempre que el derecho no haya prescrito (1 año desde que se produjo el hecho o e acto que motive
la indemnización o se manifieste su efecto lesivo, o desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas; o
en 1 año desde que se le notifique la resolución por la que se anule tanto envía administrativa como envía contenciosa
una acto o disposición de carácter general; o desde la publicación en el BOE o en el DOUE, en los casos del 32,4 y 5 de
la Ley 40/2015 de Régimen de Sector Público)
2. Contenido especifico, además del general, especificar las lesiones sufridas, relación de causalidad, evaluación
económica, momento de producción de la lesión, alegaciones y documentos y pruebas en las que se funde.
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5.1.3 LA ORDENACIÓN
Los expedientes tendrán formato electrónico y entre otros documentos deberá constar copia electrónica certificada de la
resolución adoptada.
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. En el despacho de los
expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de
la unidad administrativa se dé orden motivado en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento dará lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.
Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado
su cumplimiento sucesivo.
Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la
notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
Remisión del expediente Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo
con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de
Interoperabilidad.
Hay necesidad de autenticación del índice para garantizar la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado
desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo
documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.
En cuanto al impulso, será a través de medios electrónicos, respetando los principios de celeridad, transparencia y
publicidad.
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la
Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de 10 días para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al
trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se
produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no
suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.
De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo, en la comunicación cursada se
deberá consignar el plazo legal establecido para realizar los tramites que deberán ser cumplidos.
5.1.4 INSTRUCCIÓN
Los actos de instrucción propios de esta fase son los necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución; estos actos son:
- Las alegaciones
- Las pruebas
- Los informes
- La audiencia.
Como novedad, se establece que se harán por medios electrónicos, estableciéndose además que las aplicaciones y sistemas
de informatización utilizados deberán garantizar el control de los tiempos y los plazos, la identificación de los órganos
responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los
procedimientos.
Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más
conveniente para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
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El órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de
igualdad de los interesados en el procedimiento.
LAS ALEGACIONES
Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y
aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar
la correspondiente propuesta de resolución.
En todo momento, podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización,
infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la
resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.
LAS PRUEBAS
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en Derecho. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30
días ni inferior a 10 días, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento sólo
podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la
realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se
practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.
En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba
soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez
practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía
de los mismos.
La valoración de la prueba se hará conforme a los criterios establecidos en la LEC.
El periodo de prueba será por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, salvo que el instructor, considere necesario, a
petición de los interesados, la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10 días.
Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que,
observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos
salvo que se acredite lo contrario.
Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de
derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.
Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el
procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de
resolución.
Especialidades en los procedimientos sancionadores
Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
LOS INFORMES
En determinadas circunstancias es preceptiva la solicitud de informes a especialistas o a otros órganos de la

Administración, bien por su propio carácter consultivo o por las cualidades técnicas que posee. En este caso es
importante dilucidar si el informe es vinculante o no.
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Si es vinculante, el órgano que ha de resolver debe atenerse al sentido del informe; en caso contrario no, pero siempre se
habrá de razonar ese sentido contrario de la resolución. Los informes que se emitan fuera de plazo podrán no ser tenidos en
cuenta.
Los informes han de emitirse en un plazo de 10 días, pasados los cuales, si no se han emitido, se proseguirán las
actuaciones. En caso de ser preceptivo se puede llegar a interrumpir los plazos de los trámites sucesivos.
Emisión de informes
Se emitirán a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos del art.. 26 en el plazo de 10 días, salvo que una
disposición o el cumplimiento de otros plazos permita o exija otro plazo mayor o menor.
De no emitirse en plazo se proseguirán las actuaciones, salvo que sea preceptivo, que se podrá suspender el curso del plazo
máximo legal para resolver según el art.. 22,1 d).
Especialidades en materia de responsabilidad patrimonial
Será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado presuntamente la lesión indemnizarle, no
pudiendo exceder de 10 días el plazo de su emisión.
Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la
correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril,
del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma.
El órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano
competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su
caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.
El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad
entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la
cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley.
En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo
máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud, del
informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses.
LA AUDIENCIA
Instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de

manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos de expedientes
sobre los que no se puede ejercer el derecho de los ciudadanos a los archivos y registros.
Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. Las nuevas
aportaciones o alegaciones que haga el interesado no suponen sino la última oportunidad que tiene de influir en el
resultado final del acto teniendo en cuenta toda la información antes de la resolución.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Los actos de instrucción en que
hayan de intervenir los interesados se practicarán de forma que, en la medida de lo posible, se acomoden a sus necesidades.
Además, podrán asistir acompañados de asesores.
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un
período de información pública. A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma, o
en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte
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del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que
en ningún caso podrá ser inferior a 20 días.
La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución
definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición
de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la
Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales.
5.1.5 TERMINACIÓN
La terminación del procedimiento administrativo se puede producir por las siguientes causas:
1. Resolución de la Administración correspondiente.
2. Desistimiento del interesado.
3. Renuncia al derecho en que fundó la solicitud del interesado.
4. Declaración de caducidad.
5. Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas.
6. Terminación convencional.
La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquéllas
otras derivadas del mismo, sin que, en ningún caso, la situación inicial de la que parte el interesado resulte
empeorada o agravada.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá
pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a 15 días, para que
formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
La resolución, que finaliza el procedimiento, puede ser:
a) Estimatoria, cuando el órgano accede a la propuesta del interesado.
b) Desestimatoria, cuando el órgano no accede a la propuesta.
c) Combinación de las anteriores, cuando el órgano estima parte de las pretensiones del interesado y desestima otra
parte.
d) Inadmisible, cuando la solicitud o pretensión del interesado no pueda ser admitida a trámite por no reunir las
condiciones adecuadas.
Por otro lado, las resoluciones, además de estar motivadas, han de contener al menos los siguientes datos:
- Información suficiente sobre los recursos que proceden.

- Órgano administrativo o judicial ante el que se pueden presentar los recursos.
- Plazos para la interposición del recurso.
La falta de los datos mencionados puede invalidar el acto, es decir, la validez de la propia resolución, ya que el interesado
puede quedar indefenso. En cualquier caso, el interesado procederá, si así lo desea, a interponer recurso cuando la
resolución desestime, en todo o en parte, su pretensión.
La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que
sea su forma de iniciación. El plazo máximo en que deberá notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de
Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
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Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de 3
meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del
órgano competente para su tramitación.
El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los
casos legalmente establecidos.
Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación
clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. Asimismo, cuando
razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento
de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario,
salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO
El procedimiento normalmente finaliza cuando se produce una resolución en el plazo legalmente establecido. Sin embargo,
en ocasiones la Administración no se pronuncia dentro del plazo, en cuyo caso hay que interpretar el silencio en un sentido
positivo o negativo pues no cabe esperar indefinidamente el pronunciamiento o resolución.
Actualmente se supone que el silencio es positivo, salvo que la ley excluya el supuesto de que se trate. Son casos de silencio
negativo, entre otros, los relativos al dominio público o al servicio público, el derecho de petición previsto en el artículo 29
de la Constitución, las revisiones de oficio de los actos nulos y anulables, los procedimientos de responsabilidad patrimonial
de las administraciones Públicas y cuantos casos se establezcan reglamentariamente en determinados procedimientos. Esto
en la práctica supone que se han de especificar aquellos casos en los que el silencio es negativo.
Además, y para garantizar un pronunciamiento de la Administración en los casos en que tampoco se responde a un recurso
interpuesto por el interesado, si el primer silencio es negativo, el segundo es positivo.
- La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del
procedimiento.
- La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del
recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente.
La obligación de dictar resolución expresa se sujetará al régimen siguiente:
- En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo
podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
- En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se
adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como
ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Para poder acreditar que la Administración no ha respondido a su
debido tiempo, el interesado ha de solicitar el certificado de actos presuntos o acreditativo del silencio producido a partir del
día siguiente al del vencimiento del plazo de resolución.
Este certificado servirá al interesado para poder acreditar la resolución de su asunto. El certificado ha de ser emitido por el
órgano competente en el asunto en el plazo de 15 días desde su solicitud, y en él contará:
- El objeto del procedimiento (solicitud presentada).

- La fecha de iniciación del procedimiento.
- El vencimiento del plazo para su resolución.
- Los efectos generados por la ausencia de resolución (silencio positivo o negativo).
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En caso de no emitirse el certificado de actos presuntos, el propio resguardo de solicitud del certificado será válido una vez
vencidos los plazos correspondientes.
FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,
produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos
u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas
sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención,

susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la
resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la
resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiere paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el
cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
Desistimiento y renuncia del interesado
Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus
derechos.
Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectarán a
aquéllos que la hubiesen formulado.
Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuere conveniente sustanciarla para
su definición y esclarecimiento, la administración podrá limitar los efectos del desistimiento o a renuncia al interesado y
seguirá el procedimiento.
En el caso del desistimiento, “el interesado desiste de proseguir en su actuación por cambiar de criterio, dejando sus
derechos inalterados y pudiendo reiniciar el procedimiento e caso de que le vuelva a interesar”. Por ejemplo, el interesado
decide solicitar los permisos oportunos para la apertura de un local comercial con una determinada actividad y en el proceso
decide que no le interesa porque han abierto uno de similares características cerca de allí. Desiste, pero no renuncia a
reiniciar el procedimiento en caso de que las circunstancias o intereses varíen.
En el caso de la renuncia, “el interesado renuncia expresamente a sus derechos sin que pueda dispones de ellos
nuevamente”. Por ejemplo, renunciar a una beca implica que no se podrá disponer de ella. Se podrá solicitar otra, pero
nunca la misma, que ya habrá sido destinada a otra
Caducidad
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al
mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este
plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración
acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad
procederán los recursos pertinentes.
No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en el cumplimiento de trámites, siempre que no
sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido
trámite.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los
procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
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Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente
suscitarla para su definición y esclarecimiento.
Terminación convencional
Con el fin de que la Administración tenga suficiente capacidad para ofrecer soluciones a los problemas y conflictos en
los que se vea obligada a intervenir, la ley prevé un marco general de negociación. La Administración puede celebrar
pactos, acuerdos, convenios o contratos con personas públicas o privadas, sujetos a ciertos límites, dando la posibilidad
de que tales actos tengan la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos.
En cualquier caso se deben cumplir los siguientes requisitos:
- No ser contrarios al ordenamiento jurídico ni versar sobre materias no susceptibles de transacción.

- Tener por objeto la satisfacción del interés público.
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LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO,

CLASES Y ELEMENTOS
6.1. Concepto de acto administrativo
6.2. Clases de actos administrativos.
6.3. Los elementos y características de los actos administrativos
6.1 CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Para Zanobini, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de juicio, deseo o conocimiento realizada por
un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Sobre esta definición clásica,
Garrido Falla y García de Enterria formulan conceptos propios de acto administrativo, adicionando el primero la potestad
reglamentaria, mientras que el segundo excluye esa potestad administrativa.
En nuestro Derecho Positivo, el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo y en tal sentido, acto
administrativo ampliamente entendido, sería todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho
Administrativo.
Por tanto, quedan fuera del concepto de acto administrativo, las siguientes actuaciones de la Administración:
1. Los actos materiales de la Administración, que aunque sirvan de preparación o de ejecución de los actos
administrativos, no son actos jurídicos.
2. Los actos jurídicos llevados a cabo por los administrados, aun siendo propios del Derecho Administrativo
(intervenciones de los administrados en la relación jurídico-administrativa).
3. Los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al Derecho Administrativo; por ejemplo:
actos de Derecho Privado.
4. Tampoco se incluye en la teoría de los actos administrativos, el uso de la coacción administrativa que tiene también su
propia teoría singular, y de este modo el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecución
material de actos.
Como conclusión, hay que señalar que de la regulación contenida en los artículos 34 y siguientes de la Ley 39/2015 puede
configurarse un concepto legal de acto administrativo, que sería aquel acto jurídico unilateral de la Administración
Pública producido por el órgano competente y distinto del Reglamento.
6.2 CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Existen diversas clasificaciones que se han efectuado de los actos administrativos, pero las categorías más importantes de
actos son las siguientes:
- Por la extensión de sus efectos a los destinatarios:

• Actos generales: dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas. Por ejemplo, una convocatoria de empleo
público.
• Actos singulares o especiales: destinados a personas determinadas o determinables. Por ejemplo, una resolución de
nombramiento de funcionarios.
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- Por su contenido:
• Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas subjetivas entre sujetos, o entre
éstos y la propia Administración. Por ejemplo, una expropiación, una licencia de caza, etc.
• Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido; por
ejemplo, una notificación.
- Por su lugar en un procedimiento administrativo:

• Actos definitivos: ponen fin a un procedimiento mediante una resolución que contiene la voluntad del órgano
administrativo.
• Actos de trámite: se va formando la voluntad del órgano.

- En razón de la potestad ejercitada al dictarlos:
• Actos reglados: aquellos cuyos elementos vienen predeterminados por el ordenamiento jurídico. La Administración no
puede optar entre varias decisiones válidas, sino exclusivamente por la predeterminada por la norma que aplica,
actuará sin juicio subjetivo posible de forma automática. Por ejemplo, la concesión de una licencia de pesca, la
concesión de la jubilación al llegar la edad prevista (cumpliéndose los requisitos establecidos la Administración las
concederá de forma automática). Se ejercita una potestad reglada.
• Actos discrecionales: aquellos en los que alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento jurídico,
teniendo por lo tanto la Administración la posibilidad de optar entre varias decisiones válidas; no obstante, la
Administración deberá respetar los límites que la norma habilitante establezca. Por ejemplo, construir un autopista y su
trazado (el ordenamiento habilita a la Administración para construir autopistas, pero no indica su trazado y momento
de construcción). Se ejercita una potestad discrecional.
- En base a los sujetos que intervienen:

• Actos simples: interviene un órgano administrativo en su producción.
• Actos complejos: intervienen varios órganos administrativos.
- Según la recurribilidad: art.. 112 LO 39/2015.
• Actos resolutorios: deciden el fondo de la cuestión, son impugnables “per se”.
• Actos de trámite: actos previos a la resolución, no son impugnables separadamente. Hay que precisar que hay actos de
trámite impugnables directamente, precisamente los que “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos” ; fuera de esos casos la impugnación de los actos de trámite debe efectuarse alegando vicios de
forma en una impugnación concentrada, porque fuera de ese caso, la oposición a los restantes actos de trámite deberá
alegarse por los interesados, para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento, y para la
impugnación de tales actos en el recurso administrativo que en su caso, se interponga contra la misma.
- Según la ampliación o limitación de derechos:

• Actos favorables: ampliatorios de derechos y facultades. No necesitan una cobertura legal superior. No es necesario
que se motiven de manera expresa.
• Actos de gravamen: limitativos de derechos, restringiendo el ámbito de las facultades de los ciudadanos o
imponiéndoles una obligación. Cuando afectan a derechos sustanciales, deben fundamentarse en preceptos de rango
legal. Deben ser motivados de manera expresa (art.. 35.1 a) LO 39/2015).
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6.3 LOS ELEMENTOS Y CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
6.3.1 CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Un acto administrativo es una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales de ejecuciones
coactivas o actividad técnica de la Administración. Por declaración hay que entender no sólo la que se manifiesta formal o
expresamente, sino también la que se deduce de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición
intelectual previa. Contiene los fundamentos de hecho y de derecho. Trasmite una información a los ciudadanos.
La declaración puede ser de voluntad (aplicación de una norma, resoluciones), que será lo normal en las decisiones o
resoluciones de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio (los actos consultivos, informes y
dictámenes), de deseo (peticiones y propuestas entre órganos) o de conocimiento (certificaciones, diligencias, anotaciones).
La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración Pública, lo que excluye los
supuestos señalados anteriormente como no constitutivos de actos administrativos. Ha de notarse que en el caso de que un
particular obre por concesión o delegación de una Administración Pública la afirmación de principio es válida.
La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa,
excluyéndose los actos privados de la Administración Pública, lo que por un lado subraya la fuerza innovadora o
conservativa de los actos y por otro, el carácter del acto administrativo como expresión necesaria de una potestad, que
conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de una manera peculiar en el seno de la misma (principio de legalidad en la
actuación administrativa).
La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria, por cuanto esta potestad se
ejercita dando lugar a un producto (el reglamento) que se diferencia cuantitativa y cualitativamente del acto administrativo,
en el primer caso por el número de destinatarios a los que afecta y en el segundo porque el reglamento crea o innova el
Derecho objetivo mientras que el acto lo aplica. Además, los actos se agotan con su cumplimiento.
6.3.2 LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
De la regulación legal que sobre el acto administrativo se contiene en los Arts 34 y siguientes de la Ley 39/2015 pueden
deslindarse una serie de elementos predicables de los actos administrativos:
LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS
La Administración
El acto administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública. Además, la Administración en particular ha de
ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto.
La competencia
En toda potestad administrativa el elemento de la competencia viene prefijado por la norma señalándose el órgano de la
Administración que tiene atribuida la potestad. La exigencia de que el acto administrativo debe dictarse por el órgano
competente está prescrita en el artículo 34.1 de la Ley 39/2015 (“Los actos administrativos que dicten las Administraciones
Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento
establecido”); así mismo, la competencia se determina analíticamente por las normas (no todos los órganos pueden lo
mismo porque entonces no se justificaría su pluralidad); además, conforme determina la Ley 39/2015 "la competencia es
irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia salvo los
casos de delegación, sustitución o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otra leyes”.
La competencia es irrenunciable y se debe ejercer por los órganos administrativos correspondientes.
Los titulares de los órganos
El ejercicio de la potestad administrativa por los órganos competentes es realizada por los sujetos titulares de los órganos
y es menester que la persona o personas físicas que los componen ostenten la investidura legítima de los mismos, en cuanto
a la forma de designación, etc. Y, además, deben mantener íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar
incursos en los deberes legales de abstención y recusación previstos en los arts. 23 y 24 de la Ley 40/2015.
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El preámbulo de la Ley 40/2015 expresa que la abstención y la recusación son consecuencias directas del artículo 103.1 de
la Constitución al establecer que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales.
La clave se halla en la objetividad y que es tanto como “garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los
servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales”. La finalidad de estas
técnicas no es sólo garantizar la imparcialidad sino evitar cualquier apariencia de parcialidad.
Se pretende evitar la mera intervención de funcionarios, autoridades y personal dependiente de las Administraciones
Públicas en procedimientos en los que se pueda dudar de su imparcialidad.
Los supuestos de abstención que recoge el artículo 23 son prácticamente idénticos a los que regulaba la LPA. Sólo dos
párrafos son nuevos: el apartado b) se amplia con el supuesto de compartir despacho profesional o estar asociado con los
parientes para el asesoramiento, la representación o el mandato; y en el apartado e) amplia a los dos últimos años la relación
de servicio con persona interesada directamente con el asunto.
En cuanto al cómputo del parentesco se efectúa según lo establecido en el artículo 915 del Código Civil. De esta forma
están dentro del cuarto grado por consanguinidad: los primos, sobrinos, hermanos, tíos, padres, abuelos, bisabuelos,
tatarabuelos, hijos, nietos, bisnietos y tataranietos.
La afinidad es el parentesco de un cónyuge con los consanguíneos del otro y se da también respecto a los cónyuges de los
consanguíneos propios. Por tanto entran en el segundo grado: suegros, abuelos del cónyuge, cuñados, yernos y nueras y
nietos del cónyuge.
La recusación es el complemento activo de la abstención. Es la acción que se le concede al interesado de instar la no

participación activa, la abstención de una autoridad o funcionario en un determinado procedimiento. Supone dos requisitos,
la concurrencia de una causa de abstención y la no abstención a iniciativa de la autoridad o funcionario encargado de
tramitar y resolver el asunto.
LOS ELEMENTOS OBJETIVOS
Los presupuestos de hecho
Como el acto administrativo no es más que la manifestación del ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede
dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata; el supuesto de hecho en
cuanto proviene directamente de la norma es siempre un elemento reglado del acto y por tanto, perfectamente controlable
por el juez. Aun cuando los presupuestos de hecho estuvieran fijados genéricamente, permitiendo valoraciones a la
administración, los hechos concretos, la realidad fáctica que motiva el actuar administrativo, no puede ser objeto de una
valoración discrecional; incluso en este caso la valoración no es posible.
El fin
El fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a perseguir es también un elemento reglado, que
conforme determina el art.. 103.1 de la Constitución Española es un fin público. Cuando la norma atribuye una potestad a la
Administración, además, señala la finalidad específica a que debe encaminarse el ejercicio de esa potestad, e incurrirá en el
vicio de la desviación de poder si se aparta de él o pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra
finalidad pública (art48 de la Ley 39/2015 y art. 70.2 Ley 29/1998, de la LJCA).
La causa
El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita, recogiendo lo
señalado en el art.. 34.2 de la Ley 39/2015: El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico
y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Por tanto, la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios
de la potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos. La causa se compone por los elementos que
determinan el acto.
Por ejemplo, en las expropiaciones, la causa expropiandi sería la efectividad del cumplimiento por el acto expropiatorio
singular del fin legal abstracto enunciado por la norma, en concreto, la utilidad pública o interés social del fin a que haya de
destinarse el objeto expropiado (art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa y art.. 33.3 de la Constitución Española).
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Los motivos
La Administración no va a tener más actuación que la estrictamente legal de modo que no puede haber motivos impulsivos
de su acción marginales al Derecho; tal es así que incluso, en un número importante de supuestos la Ley la impone la
obligación de motivar sus actos (art.. 35 de la Ley 39/2015). En este sentido, en el acto administrativo los motivos están
siempre y necesariamente incorporados a la causa1; es decir, en los motivos ha de aparecer tanto la realidad del
presupuesto de hecho por el que el acto se aplica, como el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita,
erigiéndose de este modo el control de los motivos como uno de los puntos centrales del control de la legalidad de la
Administración.
La declaración
Venimos exponiendo que el acto administrativo consiste en una declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento y
que tal declaración puede ser explícita o deducirse de un determinado comportamiento. Ante tal variedad de
manifestaciones, el problema que se plantea, es un problema de interpretación de los actos administrativos, sobre el valor
que tienen la intención o la declaración y las conclusiones que se deducen de los mismos.
La declaración siempre debe estar contenida dentro del principio de legalidad, se debe garantizar que esté contenido en una
norma y que no sea un acto arbitrario de la Administración.
Ante la falta de una norma expresa en las leyes administrativas y en virtud de la supletoriedad de las leyes civiles (art. 4.3
del Código Civil), pueden aplicarse los arts. 1281 y ss. del CC, según los cuales se asigna un valor primordial a la intención
del acto frente a su expresión literal. Conectado con el asunto de la declaración, está el de los vicios de la voluntad
expresada en la declaración; es decir, la situación de capacidad personal del agente emisor del acto administrativo, y si han
concurrido en él error, violencia, intimidación o dolo.
Tal investigación no tendrá importancia si el contenido del acto se acomoda a la Ley, pero en el caso de los actos
discrecionales, los efectos creativos conectados al ejercicio de dicha potestad no podrán admitirse si la situación psicológica
que en el acto se expresa no ha sido plenamente libre y consciente y, en este caso, habrá que remitirse a la regulación civil y
a los vicios de la voluntad ante la ausencia de normas en Ley 39/2015.
En este sentido, el art47 de esta Ley sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos cuyo contenido sea constitutivo de
infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta; y, por otro lado, el art. 110.3 de la misma Ley señala que los vicios
y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos, que recogen el principio
general de Derecho referente a que de la propia torpeza no pueden obtenerse beneficios.
El contenido
El contenido de la declaración debe adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico art.. 34,2.2 Ley 39/2015; es
decir, la declaración en que consiste el acto administrativo debe adecuarse a derecho en cuanto a plazo, modo y condición.
Sólo se admiten las cláusulas particulares si no rompen el marco legal típico y por tanto, no llevan a una libre configuración
administrativa de la decisión. Por ejemplo, no se puede aprobar a un alumno bajo condición ni se puede expedir un título
con el gravamen de un modo determinado de ejercicio.
El objeto
El objeto del acto consiste en una declaración que puede ser el comportamiento de un ciudadano o administrado, de otra
administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho (que se documenta o califica); un bien (dinero, en una
declaración tributaria); una situación jurídica (jubilación, servicios especiales); la propia organización de la
Administración o, bien, la mezcla de esos objetos típicos. Por otro lado, el objeto ha de ser lícito, según el art. 1275 del
Código Civil y, también, determinado y posible (Arts. 1272 y 1273 del Código Civil). La exigencia de que el objeto sea
posible tiene una sanción en el art. 62.1 c): La nulidad de pleno derecho de los actos cuyo contenido sea imposible.
1 Importante: el motivo, en todos los actos, va ligado a la causa. Debe aparecer siempre en el acto, garantiza el principio de
legalidad. Todos los actos deben estar motivados por fundamentos de hecho y de derecho.
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ELEMENTOS FORMALES
El procedimiento
La declaración en que el acto consiste ha de producirse siguiendo un iter concreto, exigencia consagrada
constitucionalmente (art.. 105.c de la Constitución Española). Dicho procedimiento, como modo de producción de un acto,
regula simultáneamente:
- Una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir.
- La participación de una pluralidad de sujetos o de órganos en el dictado del acto.
- La necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación.
- La participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el procedimiento, distintas de la
Administración actuante.
El procedimiento no se limita a articular entre sí todas esas finalidades e intervenciones diversas sino que asegura entre
todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolución final.
El procedimiento es, por tanto, un cauce necesario para la producción de actos administrativos, garantía de los derechos de
los ciudadanos, cuya inobservancia determina la nulidad del acto.
La forma de manifestación
El acto administrativo necesita una forma externa de manifestación, generalmente tasada, clara y, normalmente, escrita
(art.. 36 de la Ley 39/2015); pero no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia,
por ejemplo, en los actos dictados en virtud del art.. 36.2 de la misma Ley ("actos de orden de") la forma de producción es
verbal, dejándose constancia escrita del acto producido. Frente a esa regla general de la producción escrita, hay casos en que
el modo de producción es distinto: la orden verbal, en las relaciones de jerarquía funcionariales e, incluso, de policía,
mediante signos acústicos (silbato del guardia de tráfico) o visuales (señales de tráfico). También los actos administrativos
pueden producirse mediante actos tácitos o manifestados en conductas expresivas. Lo normal es que sea por escrito y
firmado por quien tenga la competencia. Si estamos en una excepcionalidad, habría que convertir en escrito lo oral.
El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos
Aunque la Ley 39/2015 no tiene sobre esta cuestión una norma general, existe un uso extendido en cuanto a la forma de los
actos finales o resolutorios:
- Encabezamiento con indicación de la autoridad que emite el acto.

- Preámbulo que suele referir los actos preparatorios y de trámite.
- Las normas de competencia y de fondo en que el mismo se aplican, indicando si se ha consultado al Consejo de Estado u
órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiera.
- La motivación en los casos en que proceda.

- Resolución propiamente dicha y el lugar, fecha y firma.
La motivación
El requisito de la motivación responde a la necesidad de hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales se
apoya el acto. La motivación es obligatoria en los casos señalados en el art.. 35 de la Ley 39/2015, y aquellos otros que se
recogen en la Ley. La motivación es un medio técnico de control de la causa del acto; por ello, no es un requisito meramente
formal, sino de fondo. La motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional sino que ha de ser suficiente dando
razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. La resolución permite que un acto sea considerado
mal o poco motivado por la vía administrativa o judicial. Siempre tiene que haber una motivación razonada desde el punto
de vista administrativo.
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6.3.3 LA MOTIVACIÓN
Debemos entender por motivación, en sentido amplio, la justificación del por qué de un acto administrativo. La motivación
es el elemento de la declaración en que consiste el acto administrativo, a través del cual se hace patente el proceso
psicológico mediante el cual se adoptó la resolución. El artículo 35 de la Ley 39/2015 dispone la exigencia de la motivación
en una serie de supuestos tasados.
La motivación se puede definir como “la exposición de las razones y causas tanto fácticas como de derecho que ha
tenido en cuenta la Administración para adoptar la resolución”.
Mediante la motivación del acto, el destinatario puede saber el por qué de la resolución que le han notificado, constituyendo
el elemento interpretativo de la voluntad de la Administración cara a un futuro control jurisdiccional.
Hay que motivar siempre que se trate de actos con proyección externa o en los que resulten afectados derechos e intereses
del ciudadano afectado. Y ello por una doble razón: por el principio de transparencia que debe presidir toda la actuación
administrativa y para posibilitar, en su caso, el control del acto, la verificación de su adecuación al fin, el principio
garantizador que ha de impregnar toda la actividad pública en un Estado de Derecho.
El contenido de la motivación tiene que ser comprensiva de los hechos y fundamentos de derecho, concretados e
individualizados al supuesto concreto, teniendo que ser consideradas como motivaciones viciadas las usuales fórmulas de
estilo que a veces usa la Administración como motivación (ejemplo: por necesidades del servicio, etc.).
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de
conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en
el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
Artículo 35 LO 39/2015: Motivación

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas
provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de
actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por
causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos
iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan
procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará
de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar
acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.
6.3.4 LA NOTIFICACIÓN
Por notificación debemos entender la actuación de Administración por medio de la cual se pone o intenta poner en
conocimiento de los interesados la producción de una acto administrativo, en sentido amplio, que afecte a sus
derechos o intereses legítimos.
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La notificación es el cauce o vía de comunicación de los actos administrativos, aunque, excepcionalmente, y por disposición
legal, pueda ser sustituida por la publicación.
La notificación es un requisito para la eficacia del acto, por lo que no desplegará sus efectos frente a los interesados o
terceros hasta que no se efectúe la misma y tengan conocimiento de la resolución o acto de la Administración. Necesita un
contenido mínimo y notificación escrita o electrónica.
Contenido de la notificación
Conforme dispone el apartado segundo del artículo , toda notificación contendrá el texto integro del acto, es decir, la
resolución administrativa, la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, recursos que proceden, órgano
ante quien hay que presentarlos y plazo para interponerlos.
Práctica de la notificación
Se admite una total libertad de medios para practicar la notificación, siempre que quede constancia de la recepción
por el interesado, incluso, por medios telemáticos.
El principio de libertad de forma permite al interesado que escoja el lugar donde quiere que se le practique las
notificaciones.
Se supera el problema del rechazo de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de
notificación queda culminado, a los efectos del artículo 42 de la Ley 39/2015, en el momento en o de la notificación por el
interesado, usado a veces como táctica obstruccionista y dilatoria.
A efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo establecido en el procedimiento correspondiente,
será suficiente la notificación que contenga el texto integro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente
acreditado. Sobre este respecto el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 de noviembre de 2003 ha fijado la siguiente
doctrina legal: “En relación con la que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar
la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente.”
La notificación edictal y en los diarios oficiales de la Administración correspondiente, se contempla como último recurso, a
emplear cuando todos los anteriores han fallado.
La Ley 39/2015 contempla como un sustitutivo de la notificación en tres supuestos (art.. 44 y 45)
- Cuando sea un acto administrativo general.

- Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas.
- Cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
- Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En
este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
Respecto a las notificaciones defectuosas, la regla general establecida por la Ley 39/2015, respecto de las notificaciones
defectuosas es su ineficacia.
Las notificaciones que contengan el texto íntegro del acto y omitan alguno de los demás requisitos preceptivos surtirán
efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones ante la Administración que supongan el conocimiento del
contenido y alcance del acto notificado o interponga el recurso que proceda (art. 40).
En cuanto a la publicación de los actos administrativos, como establece el artículo 45 de la Ley 39/2015, la publicación
deberá contener los mismos elementos que se le exige a la notificación y con los mismos efectos que señala el apartado 3o
del artículo 44. Establece la Ley la publicación de los actos pero como actividad complementaria a la notificación. La
publicación se llevará a cabo “cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo
aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente”.
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En el artículo 46 se establece un régimen cautelar, restrictivo de la notificación por medio de anuncios o publicación en el
caso de que esa publicidad pueda lesionar derechos o intereses legítimos. Nos parece que el legislador está pensando
principalmente, en aquellos casos en que la publicidad pudiera afectar al honor o intimidad de las personas. En cualquier
caso, por la concurrencia posible de terceros interesados, y por el carácter discrecional de la medida, la Administración debe
ser muy cuidadosa a la hora de adoptarla.
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LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: VALIDEZ,

EFICACIA Y EJECUCIÓN
7.1. El régimen de la eficacia de los actos administrativos: inicio, interrupción y extinción de la eficacia
7.2. El régimen de invalidez de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad
7.3. La ejecución forzosa de los actos administrativos
7.1 EL RÉGIMEN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: INICIO, INTERRUPCIÓN Y

EXTINCIÓN DE LA EFICACIA
Los actos administrativos se presumen válidos y son eficaces desde el mismo momento de su producción.
Su regulación fundamental se establece en los artículos 380 y 39 de la Ley 39/2015:
Este artículo afirma el carácter ejecutivo del que gozan los actos administrativos. Es decir, la Administración no sólo tiene
facultad para declarar unilateralmente una situación, derecho, etc., sino que al mismo tiempo se le reconoce la potestad de
llevarla a cabo, de materializarla, incluso contra la voluntad del particular, por sus propios medios sin auxilio jurisdiccional
(ejecutoriedad). Este es uno de los elementos que el Derecho Administrativo define como facultades exorbitantes de la
Administración, cuando actúa ostentando potestades administrativas. Hay sin embargo una confusión muy habitual entres
dos conceptos, nos referimos a los términos ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos.
La ejecutividad del acto administrativo es la cualidad jurídica que todo acto tiene, de habilitar a la Administración para
proceder a realizar los actos y operaciones necesarias que su ejecución comporta; equivale, por tanto, a la condición del acto
como “título ejecutivo” a favor de la Administración.
Artículo 38. Ejecutividad.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto
en esta Ley”.
La ejecutoriedad es solo la cualidad propia de algunos actos (los que imponen deberes positivos o negativos a terceros,
cuando no los cumplan o resistan su cumplimiento, y presupone, por tanto, que el acto sea ejecutivo) y consiste en la
prerrogativa de la Administración de ejecución forzosa de tales actos, sin necesidad de auxilio jurisdiccional, incluso
empleado la coacción.
Artículo 38. Efectos.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación,
publicación o aprobación superior.
3 Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados,
y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas”.
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El precepto juega con dos conceptos, validez y eficacia, íntimamente relacionados.
La validez alude a que el acto se ha producido respetando los requisitos subjetivos, objetivos y formales, y como dice el
artículo se presumirán válidos. Esta es otra de las facultades exorbitantes de la Administración. Se trata desde luego de una
presunción relativa, es decir, destructible mediante prueba en contrario. El art. 39 establece una presunción de validez iuris
tantum, lo cual confirma el traslado al particular de la carga de probar lo contrario a través de la correspondiente
impugnación.
La justificación de esta presunción la encontramos en la necesidad de asegurar la eficacia de la acción administrativa.
Por otra parte, la eficacia de los actos significa la aptitud de éstos para producir los efectos que les son propios. La eficacia
siempre es inmediata o de futuro; sólo excepcionalmente se le otorga a un acto eficacia retroactiva, y ello por el principio
constitucional de seguridad jurídica (art. 9.2 de la Constitución Española). No obstante, en la práctica hay que tener en
cuenta que la eficacia de un acto es una cuestión de hecho y que la Administración puede imponerla materialmente, siempre
que dicho acto sea susceptible por sí mismo. de producir alguna clase de efectos; es decir, salvo en el supuesto de los actos
inexistentes, todos los demás actos administrativos, aun los nulos de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces,
eficacia material que sólo podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando los recursos procedentes. Esta
distinción de la eficacia material y legal de los actos administrativos es consecuencia del privilegio que la Administración
tiene en la ejecución forzosa o acción de oficio.
7.1.1 CONDICIONES DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones y el propio Art39,1 así lo prevé, al
decir en su inciso final "salvo que en ellos se otra cosa". Las excepciones reguladas en nuestro Derecho son las que se
refieren a la eficacia demorada de los actos, disponga a eficacia retroactiva, la suspensión de la eficacia y el supuesto
especial de eficacia que supone el silencio administrativo.
La eficacia demorada
El comienzo de la eficacia de los actos administrativos está sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de
ciertos requisitos. A tal efecto el art.. 39.2 establece: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto
o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”. Hay actos que demoran en el tiempo hasta que se
cumple una condición, porque así están establecidos. Por ejemplo, la Ley 39/2015 tardó un año en publicarse. Por tanto, en
el precepto indicado se recogen cuatro supuestos de eficacia demorada:
- Por razón del contenido: No necesita aclaración alguna por cuanto es necesario que se dé un hecho concreto para que el
acto cobre eficacia (condición suspensiva).
- La aprobación: Es una manifestación típica de la tutela de unos entes administrativos sobre otros y su exigencia no
afecta, en absoluto, a la perfección ni a la validez del acto inferior; el acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido,
pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.
- La notificación: según el Art 40 se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus
derechos o intereses. Respecto del régimen de la notificación nos remitimos al epígrafe correspondiente.
- La publicación: la publicación de los actos administrativos sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos en
los supuestos y con los requisitos establecidos.
La eficacia retroactiva
Según el art.. 39 de la Ley 39/2015, se admite la posibilidad de que, en ciertos casos, los actos administrativos pueden
retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy
matizada y circunscrita a unos límites concretos (principio de legalidad y principio de seguridad jurídica). Los supuestos de
eficacia retroactiva previstos en el art.. 39.3 son dos:
- Actos administrativos que se dictan en sustitución de otros actos anulados.
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- Actos administrativos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas.
El primer supuesto plantea la problemática de la dudosa legalidad de la retroactividad tratándose de actos limitativos de
derechos, mientras que el segundo no plantea otro problema que la salvaguarda de los derechos de un tercero.
La suspensión de la eficacia
La eficacia del acto puede cesar2 temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones:
- Extinción del acto por su total cumplimiento.

- Por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte.
- Por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo (término final).
- Por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella.
- Por anulación o revocación del acto.
La eficacia del acto, por otro lado, puede cesar temporal, provisional o transitoriamente, hablándose en estos casos de
suspensión del acto, la cual tiene diversas modalidades. La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar
llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso); o a garantizar la imposición del criterio
del ente u órgano superior que ostente la tutela o el control sobre el autor del acto en tanto se produce una decisión
definitiva sobre la validez del mismo (suspensión como medida de tutela). En el primer caso, la suspensión es facultativa,
siendo obligatoria en el segundo caso:
Suspensión en vía de recurso
Los recursos administrativos no suspenden de suyo la ejecución de los actos impugnados, para evitar que la actividad de la
Administración, orientada por principio a la satisfacción del interés general, pueda resultar paralizada. No obstante, en el
ámbito sancionador la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. Pero la Ley prevé una excepción a
esta regla general, facultando a la Administración, según los casos, para suspender la ejecución de los actos recurridos, en
el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la impugnación se funde
en causas de nulidad de pleno derecho del acto administrativo, previstos en el art. 47.1 de la Ley 39/2015. Con todo, el art.
117 Ley 39/2015 introduce un criterio interpretativo, al señalar que el órgano a quien compete resolver el recurso, deberá
ponderar, para adoptar el acuerdo de suspensión, el perjuicio que se causaría al interés público o a terceros por la
suspensión, o al recurrente por la no suspensión.
Las medidas cautelares
El art.. 117.4 Ley 39/2015 indica que al dictarse el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución impugnada. En todo caso,
conforme señala el art. 117.5 de la Ley, cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que
afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial
en que aquél se insertó. Finalmente, hay que indicar que el acto impugnado se entenderá suspendido en sus efectos, si
transcurridos un mes desde que se efectuó la solicitud, el órgano competente para resolverla no dictó resolución expresa (art.
117.3 de la LPAC).
Supuesto especial de eficacia: El silencio administrativo
La técnica del silencio administrativo es una presunción legal en virtud de la cual, ante la ausencia de una voluntad
administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo que a ciertos o plenos efectos
la misma se ha producido con un contenido negativo o positivo.
2 La suspensión del acto no es igual que la suspensión de la eficacia -esta última puede ser temporal, el acto no desaparece;
la primera conlleva, con algunos plazos, la caducidad-.
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7.2. EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NULIDAD Y ANULABILIDAD
El acto administrativo debe reunir una serie de requisitos para ser válido, requisitos que marca el ordenamiento jurídico. En
nuestro ordenamiento, es la Ley 39/2015 la que prevé una respuesta en defensa de esa legalidad y de que se cumplan los
requisitos a la hora de producir los actos administrativos. Por tanto, el acto debe reunir todos esos requisitos que establece el
ordenamiento, incluso, como veremos no es necesario que adolezca de todos para que incurra en un vicio, y así la Ley
establece una graduación de invalidez según el tipo de requisito que el acto no cumpla. Esta graduación sería la siguiente:
- Nulidad de pleno derecho

- Anulabilidad
- Irregularidades no invalidantes
7.2.1 LA NULIDAD DE PLENO DERECHO
La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos aparece recogida en el “Artículo 47. Nulidad de pleno derecho”.
La nulidad de pleno derecho se ha articulado para unos supuestos tasados en nuestro ordenamiento jurídico, significándose
que fuera de estos vicios, todos los demás serán vicios de mera anulabilidad o irregularidades que no afectan a la validez
acto administrativo. Fuera de esos vicios, lo que puede concurrir son anulabilidades o errores que no suponen la invalidez
del acto. Las sentencias que declaran la nulidad son declarativas, el acto no puede tener efectos de ningún tipo, y puede
alegarse siempre.
El artículo 47 en sus dos apartados fija de forma diferenciada la nulidad de pleno derecho para los actos administrativos y
las disposiciones administrativas de carácter general.
Se puede establecer una serie de notas que caracterizan y singularizan a los actos administrativos nulos de pleno derecho:
- No pueden ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está prevista en la Ley para los actos anulables.
- La nulidad absoluta puede alegarse en cualquier momento, la anulabilidad sólo en determinados plazos.
- La sentencia que declara la nulidad es declarativa, la que declara la anulabilidad es constitutiva.
- El acto no produce efectos.
- La nulidad del acto es susceptible de alegarse o ser tendida en cuenta por cualquiera (en su favor o en su contra): es el
efecto “erga omnes” de la nulidad de pleno derecho.
Veamos los supuestos:
- Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Hace referencia a los derechos y
libertades reconocidos en los artículo 14, sección 1a del capítulo segundo del Título I y art. 30 de la Constitución. Es
decir los 17 artículos que tienen una protección reforzada por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. La
inclusión en el precepto de estos actos, trae causa de la reiterada jurisprudencia del Alto Tribunal.
- Los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Este apartado
modula la incompetencia manifiesta sancionando con la nulidad radical no todo vicio de incompetencia, sino sólo la que
se refiere a la materia o al territorio.
- Los actos que tengan un contenido imposible. A este supuesto se asimilan los actos carentes de objeto.
- Los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Para poder declarar la
nulidad en este supuesto es requisito la previa sentencia judicial penal firme que lo declare.
- Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. La jurisprudencia siempre ha
sido muy restrictiva en este supuesto, asimilando el primer párrafo a la mera “vía de hecho”, es decir a los casos más
graves de carencia del procedimiento.
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- Respecto de los órganos colegiados, se entiende el acuerdo nulo cuando el quórum3 no es el correcto, ha faltado la
votación, el asunto no estaba en la convocatoria y no estaban todos sus miembros, etc. Es decir, la inobservancia de la
normas sobre convocatoria, quórum de asistencia, debate y votación hará que el acuerdo adoptado sea nulo de pleno
derecho.
- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Este precepto viene a ser una barrera frente a ciertos
efectos no deseables del silencio positivo. El silencio positivo opera de forma automática, ciego, de manera que se puede
dar la paradoja de que lo que no se puede obtener por resolución expresa, se pueda obtener por silencio.
- Sanciona con la nulidad radical no todos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, sino solo
aquéllos por los que se adquieren derechos o facultades sin tener los “requisitos esenciales”; los otros, es decir
aquéllos por los que se adquieren derechos, etc., teniendo los requisitos esenciales pero faltando otros secundarios,
pasarían a la categoría de la anulabilidad del artículo 63.
- Cualquier otro supuesto que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. El carácter de
excepcionalidad que tiene la nulidad en el Derecho Administrativo, se concreta en el numerus clausus de los supuestos.
Sin embargo este apartado establece una cláusula general de cierre que puede amplia los casos de nulidad hasta donde
una norma con rango de Ley decida. De cualquier forma, los requisitos son estrictos: ha de establecerse expresamente y la
norma ha de tener rango legal.
El apartado segundo de este artículo establece como norma general la nulidad de pleno derecho en el ámbito reglamentario,
a diferencia de lo que ocurre con la invalidez de los actos administrativos en que la anulabilidad es la regla y la nulidad la
excepción.
El motivo de la nulidad en los reglamentos es la infracción del principio de jerarquía normativa proclamado en la
Constitución en el artículo 9.3, la regulación de materias reservadas a la Ley, y el establecimiento de la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
7.2.2 LA ANULABILIDAD
La anulabilidad de los actos administrativos aparece recogida en el “Artículo 48. Anulabilidad”. La diferencia respecto de la
nulidad es que ésta es más abierta para el beneficio de particular.
A diferencia de la nulidad, tiene carácter genérico y residual, y será la sanción típica para todos aquellos actos que no se
acomoden al ordenamiento jurídico. La nulidad de pleno derecho ha de interpretarse restrictivamente y sólo procederá en los
supuestos de vulneración más grave del ordenamiento.
Como vemos cualquier infracción del ordenamiento jurídico vicia de anulabilidad un acto. Frente a los supuestos tasados del
artículo anterior, aquí el régimen es extraordinariamente abierto.
De acuerdo con lo dispuesto en este artículo 48 la anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del
particular afectado por el acto viciado, reconociéndosele para ello la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de
interponer los recursos que procedan frente a él. Si esta reacción del afectado no se produce, el ordenamiento se desentiende
del vicio cometido que de este modo se considera purgado en aras de la seguridad jurídica. Por las mismas razones la propia
ley permite la convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que producirá
efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art. 52 de la Ley 39/2015).
Es decir, a diferencia de los vicios de nulidad, la acción para poner de manifiesto los vicios de anulabilidad ha de
ejercerse dentro de los plazos de recurso o, en su caso, de los establecidos para la declaración de lesividad, purgándose
en caso contrario.
Del artículo 48 se desprenden dos categorías de actos anulables:
- Los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación
de poder y que, por supuesto, no sean supuestos de nulidad de pleno derecho.
3 Quórum: número de individuos necesario para que un cuerpo deliberan tome ciertos acuerdos.
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- El último inciso del apartado 1o incluye la “desviación de poder” como causa de anulabilidad.
La definición de desviación de poder la da el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la LJCA que dice: “Se
entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos fijados por el ordenamiento
jurídico”. Es decir el acto puede tener apariencia correcta, pero el elemento causal o finalista está viciado. La desviación de
poder se produce con mayor facilidad en los actos discrecionales que en los reglados, aunque no es privativa de aquéllos.
El problema de la desviación de poder radica en la dificultad de la prueba, lo que lleva a frustrar en muchos casos la
declaración judicial de anulabilidad por este motivo.
El art.. 48,2 aclara que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Por tanto, el vicio de forma sólo
adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías,
incidiendo así en la decisión de fondo y alterando eventualmente su sentido en perjuicio del administrado y de la propia
Administración; en todos los demás casos el principio de economía procesal exige pronunciarse sobre el fondo y formular
un juicio definitivo sobre la conformidad o disconformidad sustancial del acto con el ordenamiento jurídico.
Hay tres grados de vicios formales en la producción de los actos y con distintos efectos invalidatorios.
1. Así, meros defectos formales, sin transcendencia alguna.
2. Los defectos que impiden al acto alcanzar su fin, que se sanciona con la anulabilidad.
3. La carencia total y absoluta del procedimiento, que dará lugar a la nulidad de pleno
derecho. Será una tarea interpretativa determinar en cuál de los tres supuestos se encuadra el vicio
formal.
Sobre los defectos que causan indefensión, la Jurisprudencia ha sido muy restrictiva, entendiendo que la utilización por el
interesado de los recursos pertinentes tanto en vía administrativa como jurisdiccional, subsana la indefensión producida por
el vicio de forma.
El art. 48.3 señala que "Las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán la
anulación del acto, si así lo impusiera la naturaleza del término o plazo”.
Este apartado tercero salva de la anulabilidad a las infracciones por extemporaneidad, salvo en los casos en que el plazo o
término tengan una relevancia decisiva por la naturaleza del acto.
7.2.3 CONVALIDACIÓN, CONVERSIÓN E INCOMUNICACIÓN DE INVALIDEZ
La presunción de validez que reconoce el ordenamiento jurídico a los actos administrativos, se traduce en el principio de
conservación de los mismos (favor actii), dando lugar a una serie de técnicas que la Ley 39/2015 recoge de forma positiva.
Los límites a la extensión de la nulidad o de la anulabilidad son (artículo 49):
1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de
aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
La transmisibilidad es una característica común a la nulidad y anulabilidad.
Su razón estriba en el principio de favor actii, es decir, de salvar, en un procedimiento en el cual se han producido vicios
invalidantes, todos los actos y actividades no viciadas. Se trata de establecer la incomunicación entre lo viciado y lo no
contaminado, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiese dictado.
La conversión
La conversión está regulada por el artículo 50: “Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste”.
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La conversión de los actos nulos o anulables, es una técnica por la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos
distintos de los previstos por la Administración autora del mismo, y que refuerza la idea de la existencia del principio
general de conservación de los actos.
La conversión de los actos da vida a otro acto distinto, el acto inválido desaparece por otro que nace nuevo. Intenta salvar el
procedimiento, si no sirve para un acto, se convierte para el que sí que vale, desaparece ese acto y se crea otro.
La conservación (artículo 51)
En este supuesto, además de operar el principio de favor actii, es especialmente aplicable el de “economía procesal”. Lo
esencial y relevante, para aplicar la conservación de actos y trámites, son los datos objetivos de los expedientes
administrativos; esto implica la conservación de aquéllos actos que, de repetirse, volverían a mantener el mismo contenido
que tenían antes de la declaración de nulidad.
La convalidación (artículo 52)
La convalidación es una subespecie dentro de las subsanación de defectos, únicamente, de los actos anulables, que se
produce por medio de un acto administrativo específico, el acto de convalidación, distinto del acto convalidado y autónomo
respecto de éste en su tratamiento procesal, siendo susceptible de recurso independiente o separado. La convalidación
pretende salvar los elementos irregulares, no invalidantes de un vicio, para que éste no contamine todo el procedimiento.
El párrafo segundo de este artículo determina que el acto convalidado producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto
para la retroactividad de los actos administrativos.
El precepto ilustra dos supuestos de convalidación: el vicio de incompetencia por razón de la jerarquía y el vicio por falta de
autorización, cuando esta es preceptiva
Artículo 50. Conversión de actos viciados.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los
efectos de éste.
Artículo 51. Conservación de actos y trámites.
El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites
cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
Artículo 52. Convalidación.
1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad
de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano
competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de
la misma por el órgano competente.
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EL CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Y DE SU ACTIVIDAD
8.1. La revisión de oficio: concepto, supuestos y régimen jurídico.
8.2. La anulación y revocación de los actos administrativos.
8.3. El control interno ordinario en vía administrativa. Los recursos administrativos: recurso de alzada, de
reposición y otros mecanismos impugnatorios.
8.4. El recurso extraordinario de revisión.
Los art. 106-126 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, integrantes del Título V de la norma, se ocupan de la revisión de actos en
vía administrativa.
Tal revisión puede realizarse de oficio por la propia Administración (art. 106- 111 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre), o a
consecuencia de la interposición de un recurso administrativo.
- Revisión de oficio:
• Revisión actos nulos.
• Declaración de lesividad de actos anulables.
• Revocación de actos y La rectificación de errores.
- Recursos administrativos:
• Ordinarios: alzada y reposición.
• Extraordinario de revisión.
8.1 LA REVISIÓN DE OFICIO: CONCEPTO, SUPUESTOS Y RÉGIMEN JURÍDICO
La revisión de oficio de la Administración es una potestad de oficio.
Se realiza por iniciativa propia o a solicitud del interesado. El objeto son los actos administrativos que hayan puesto fin a
la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Las causas son las de nulidad de pleno derecho. El plazo de
acción se puede iniciar en cualquier momento. Hay un requisito preceptivo: hace falta previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Cuando hay inadmisión de la solicitudes es
porque las mismas no se basan en las causas legales o carecen manifiestan de fundamento, y se desestiman en cuando al
fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. El plazo del procedimiento es de seis meses. Una vez superado, caducan los
procedimientos de oficio, y se desestiman los rogados.
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Artículo 106 LO 39/2015. Revisión de disposiciones y actos nulos

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo
hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o
que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo
de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de
las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las
solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del
artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma
resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los
artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una
disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin
dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de
interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.
La declaración de lesividad de actos anulables
Es una potestad de oficio, las Administraciones Públicas la podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo. El objeto son los actos favorables para los interesados que sean anulables. Los presupuestos requieren de la
previa declaración de lesividad para interés público (inimpugnable) y una audiencia de los interesados.
En cuanto al plazo de acción, la lesividad no podrá acordarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo. El plazo del procedimiento es de seis meses desde la iniciación. Si no se declara lesividad, el procedimiento
caduca. La anulación es competencia del órgano judicial especializado.
Artículo 107 LO 39/2015. Declaración de lesividad de actos anulables.

1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos
favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración
de lesividad para el interés público.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos
establecidos por el artículo 82.
Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial
correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los
interesados a los meros efectos informativos.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad,
se producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de
lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará
por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.
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8.2. LA ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La revocación tiene lugar respecto a los actos de gravamen o desfavorables. La revocación no puede constituir dispensa o
exención no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
Se puede revocar un acto siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La rectificación es sobre errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Puede ser de oficio o a instancia
de los interesados. Se puede iniciar en cualquier momento.
Artículo 109 LO 39/2015. Revocación de actos y rectificación de errores.

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de
gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes,
ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los
interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
8.3. EL CONTROL INTERNO ORDINARIO EN VÍA ADMINISTRATIVA. RECURSOS ADMINISTRATIVOS:

RECURSO DE ALZADA, DE REPOSICIÓN Y OTROS MECANISMOS IMPUGNATORIOS.
El objeto de los recursos administrativos son las resoluciones y los actos de trámite calificados. Los motivos son los
mismos que en caso de nulidad o anulabilidad (arts. 47 y 48).
El contenido debe incluir:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
Serán causas de inadmisión las siguientes:
a) Ser incompetente el órgano administrativo. El recurso deberá remitirse al órgano competente.
b) Carecer de legitimación el recurrente.
c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.
d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.
e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.
La resolución del recurso estimará en todo o en parte, o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su
inadmisión. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados.
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Artículo 112 LO 39/2015. Objeto y clases.

1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos
e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que
cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la
resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas,
con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en
todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el
párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento
de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición
administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación
específica.
8.3.1 EL RECURSO DE ALZADA
El objeto del recurso de alzada son las resoluciones y actos que no pongan fin a la vía administrativa. El órgano
competente a resolver es el superior jerárquico. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se
impugna o ante el competente para resolverlo. Los plazos de interposición son de un mes si el acto fuera expreso y, si no lo
fuera, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día
siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Los
plazos de resolución y de notificación son de tres meses, si no, es silencio negativo (recurso desestimado).
Artículo 121. Objeto.

1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser
recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos
de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas,
actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del
que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente
en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el
párrafo anterior.
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Artículo 122. Plazos.

1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho
plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan
los efectos del silencio administrativo.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga
resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 24.1, tercer
párrafo.
3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso
extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 125.1.
8.3.2 EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN
El objeto son los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa. El órgano competente a resolver es el mismo
órgano que los hubiera dictado. El carácter es potestativo e incompatible con un recurso judicial. El plazo de interposición
es de un mes si el acto fuera expreso. Si el acto es presunto, se puede interponer en cualquier momento a partir del día
siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. El plazo de resolución y
notificación es de un mes.
Artículo 123. Objeto y naturaleza.

1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en
reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo.
2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido
la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.
Artículo 124. Plazos.
1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho
plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la
procedencia del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el
acto presunto.
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
8.4 EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
El objeto son los actos firmes en vía administrativa. El órgano competente a resolver es el órgano administrativo que los
dictó. Las circunstancias para interponerlo son:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al
expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el
error de la resolución recurrida.
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c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial
firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta
u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
El plazo de interposición para la causa a) es de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución
impugnada. En los demás casos, será de tres meses desde el conocimiento de los documentos o que la sentencia es firme. El
plazo de resolución y notificación es de tres meses, si no, hay silencio negativo.
Artículo 125. Objeto y plazos.

1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano
administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las
circunstancias siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al
expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores,
evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia
judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación
fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del
plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el
plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó
firme.
3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia
a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y
resuelvan.
Artículo 126. Resolución.
1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin
necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el
mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se
hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la
procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado
y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-
administrativa.
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BLOQUE III:
EL CONTROL EXTERNO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
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EL CONTROL DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR

LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA:
ELEMENTOS GENERALES
9.1 Naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa.
9.2. La organización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
9.3. Las partes del proceso.
9.4. El objeto del recurso contencioso-administrativo y las pretensiones de las partes.
9.5. La tutela cautelar.
9.1 NATURALEZA, EXTENSIÓN Y LÍMITES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
El orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo es la rama del Poder Judicial que se encarga de controlar la
legalidad y oportunidad de la actividad de la Administración.
Esta función de control viene atribuida por el artículo 106.1 de la Constitución, Artículo 16 CE:
que impone a los tribunales la tarea de controlar:
1. Los Tribunales controlan la
- La potestad reglamentaria de la administración. potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación
- La legalidad de la actuación administrativa. administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los
- Y el sometimiento de esta actividad a los fines que la justifican.
fines que la justifican.
La jurisdicción Contencioso-Administrativa se regula en la Ley 29/1998 (en
adelante LJCA)
El objetivo de la jurisdicción Contencioso-Administrativa es garantizar el sometimiento a Derecho de las actuaciones

administrativas. Esto incluye tanto actos como reglamentos, contratos y otras actuaciones y omisiones.
En definitiva, y separándose de la ley anterior, la ley 29/1998 trata de evitar la aplicación de normas procesales privadas
a las actuaciones encaminadas a fines de utilidad pública.
El sistema de control de la legalidad administrativa se ha movido en nuestra historia entre dos modelos:
- El modelo judicialista.
◦ El modelo administrativo.
El modelo judicialista
Atribuía el control a los jueces y tribunales, estuvo presente en el sistema gaditano establecido tras la Constitución de 1812
por el Decreto de las Cortes de 13 de septiembre de 1813.
El modelo de justicia administrativa
Que lo confiaba a órganos de la propia Administración es de origen francés fue importado por la Leyes de 2 de abril y 6 de
julio de 1845, encomendando el control a dos órganos administrativos colegiados: el Consejo Real –de ámbito nacional y
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justicia retenida, que a partir de 1860 pasó a denominarse Consejo de Estado– y los Consejos Provinciales –con justicia
delegada resolviendo los conflictos por sí mismos–.
La Ley Santamaría de Paredes de 1888 estableció un sistema mixto integrado por un Tribunal de ámbito nacional
(Consejo de Estado) de composición íntegramente administrativa, y unos Tribunales provinciales presididos por el
Presidente de la Audiencia y dos Diputados provinciales con título de Letrado.
El sistema de la Ley Santamaría de Paredes estuvo formalmente en vigor (salvo su suspensión entre 1938 y 1944) hasta que
se promulgó la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956.
Sin embargo, la pieza sobre la que se asienta nuestro sistema actual es la Ley de 27 de diciembre de 1956.
Esta norma, dictada durante el franquismo, especializó a los Magistrados que debían encargarse del control de la
administración. Pero el paso del tiempo y, sobre todo, la aprobación de la Constitución hicieron necesaria una reforma el
sistema que llegó en la actual ley 29/1998.
El ámbito de la jurisdicción Contencioso-Administrativa ocupa el Capítulo primero del Título Primero de la LJCA. En él se
determina que los Juzgados y Tribunales de este orden conocerán de las pretensiones deducidas en relación:
- Con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo.

- Con las disposiciones generales de rango inferior a la ley.
- Y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
También corresponde a esta jurisdicción conocer pretensiones deducidas en relación a:
- Actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho público de los
órganos constitucionales.
- Actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial, así como la actividad administrativa de los órganos de
gobierno de Juzgados y Tribunales.
- Actuación de la administración electoral.

- Protección jurisdiccional de derechos fundamentales.
- Contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación.
- Actos y disposiciones de corporaciones de derecho público.
- Actos administrativos de control o fiscalización en el ámbito de la concesión de servicios públicos.
- Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
- Y todas aquellas materias que le atribuya la ley.
De lo expuesto se derivan los dos requisitos de competencia del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo:
- Que la pretensión tenga por objeto la actuación de las Administraciones Públicas.

- Que tal actuación se someta a Derecho Administrativo.
Para conocer el órgano jurisdiccional competente en cada caso habrá que analizar:
- Las competencias en relación a la materia de cada órgano jurisdiccional. Con esto se sabrá ante qué tipo de órgano debe
presentarse el recurso.
- La competencia territorial del órgano jurisdiccional. Con esto se sabrá qué órgano concreto es el que debe entrar a
conocer del asunto.
Hay excepciones. El orden jurisdiccional contencioso administrativo no puede entrar a conocer las siguientes materias:
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1. Cuestiones expresamente atribuidas a otros órdenes jurisdiccionales, aunque estén relacionados con la actividad de las
Administraciones Públicas.
2. Recurso contencioso-disciplinario militar.
3. Conflictos de jurisdicción o de atribuciones entre órganos de una misma administración.
4. Recursos directos e indirectos contra Normas Forales fiscales que correspondan en exclusiva al Tribunal Constitucional.
9.2 LA ORGANIZACIÓN DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
La Ley 29/1998, de 13 de julio, dedica los art.. 6-13, Ley 29/1998, de 13 de julio, correspondientes al Capítulo II del Título
I a la determinación de los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y sus competencias.
Así, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos, tal y como se señala en
el art.. 6, Ley 29/1998, de 13 de julio:
a. Juzgados de lo Contencioso-administrativo; cuyas competencias se señalan en el art.. 8, Ley 29/1998, de 13 de julio.
b. Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo; cuyas competencias se señalan en el art.. 9, Ley 29/1998, de 13

de julio.
c. Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia; cuyas competencias se señalan en el

art.. 10, Ley 29/1998, de 13 de julio.
d. Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional; cuyas competencias se señalan en el art.. 11, Ley
29/1998, de 13 de julio.
e. Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo; cuyas competencias se señalan en el art.. 12, Ley 29/1998,
de 13 de julio.
CAPÍTLO II
Órganos y competencias
Artículo 8 LJCA
1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley,
de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones
dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de
planeamiento urbanístico.
2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos
de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno,
cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios
públicos de carrera.
b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o
privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros.
3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la
Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, contra los actos de los organismos, entes,
entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra
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las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso,
fiscalización o tutela.
Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica del Estado y los
organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en
ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades
especiales.
4. Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración
periférica del Estado o por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las
formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas
Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral.
6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios
y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución
forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores
acordadas por la Entidad Pública competente en la materia.
Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las

medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o
restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.
Además, los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección
de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la
Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o
exista riesgo de tal oposición.
Artículo 9 LJCA
1. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos
administrativos que tengan por objeto:
a) En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y
Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos
inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las
materias recogidas en el artículo 11.1.a) sobre personal militar.
b) En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en
los supuestos previstos en el apartado 2.b) del artículo 8.
c) En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra las
disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia
y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de
lo dispuesto en el párrafo i) del apartado 1 del artículo 10.
d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de
Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.
e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.
f) En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español
de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.
2. Corresponderá a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la autorización a que se refiere el artículo

8.2 de la Ley 34/2002 así como autorizar la ejecución de los actos adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de
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Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se
retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios
de la Sociedad de la información y de Comercio Electrónico.
3. Igualmente conocerán los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo del procedimiento previsto en el
artículo 12 bis de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.
Artículo 10 LJCA
1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de
los recursos que se deduzcan en relación con:
a) Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento
no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
b) Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.
c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades
Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en
materia de personal, administración y gestión patrimonial.
d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan
fin a la vía económico-administrativa.
e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.
f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los
recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y
elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.
g) Los convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la
correspondiente Comunidad Autónoma.
h) La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio,

Reguladora del Derecho de Reunión.
i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se
extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en
materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
j) Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de la Ley
de Defensa de la Competencia.
k) Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia de contratación
previsto en el artículo 311 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en relación con
los contratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales.
l) Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales.
m) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de

este orden jurisdiccional.
2. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados
de lo Contencioso-administrativo, y de los correspondientes recursos de queja.
3. También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de los recursos de revisión contra
las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
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4. Conocerán de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-administrativo con sede en la
Comunidad Autónoma.
5. Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en el artículo 99.
6. Conocerán del recurso de casación en interés de la ley previsto en el artículo 101.
7. Conocerán de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter, cuando sea formulada por la autoridad de
protección de datos de la Comunidad Autónoma respectiva.
Artículo 11 LJCA
1. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia:
a) De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los
Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la
relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo conocerá de los recursos contra los actos de
cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el
escalafonamiento y destinos.
b) De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en
procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el
territorio nacional.
c) De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los Tribunales
Superiores de Justicia.
d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por el
Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e).
e) De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del
Terrorismo, y de la autorización de prórroga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a los
previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo.
f) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con excepción de lo
dispuesto en el artículo 10.1.k).
g) De los recursos contra los actos del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y del
FROB adoptados conforme a lo previsto en la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de
entidades de crédito y empresas de servicios de inversión.
h) De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la
unidad de mercado.
2. Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
3. Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
administrativo.
4. También conocerá de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-administrativo.
5. Conocerá de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter, cuando sea formulada por la Agencia
Española de Protección de Datos.
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Artículo 12 LJCA
1. La La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se
deduzcan en relación con:
a) Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos
competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del
Defensor del Pueblo.
2. Conocerá también de:
a) Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos establecidos por esta Ley, y los correspondientes
recursos de queja.
b) Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, con arreglo a lo
establecido en su Ley de Funcionamiento.
c) Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el
artículo 61.1.1.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
3. Asimismo conocerá de:
a) Los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, así como los
recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre proclamación de electos en los
términos previstos en la legislación electoral.
b) Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento para elección de
miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
4. Conocerá de la solicitud de autorización al amparo del artículo 122 ter, cuando sea formulada por el Consejo General
del Poder Judicial.
9.3 LAS PARTES DEL PROCESO
Como en todo proceso, en el contencioso-administrativo intervienen dos partes: el demandante o quien reclama
-normalmente el administrado- y la demandada, o frente a quien se reclama (generalmente la Administración).
Normalmente es un particular el que procede a impugnar un acto de la Administración Pública, si bien, en determinadas
circunstancias, la propia Administración puede impugnar un acto propio. Al proceso se pueden incorporar además los
coadyuvantes, que son aquellas personas que, teniendo interés directo en el acto o disposición, pretenden su
mantenimiento.
El estudio de las partes intervinientes requiere contemplar por separado su capacidad procesal, su legitimación y su
postulación.
Capacidad procesal
Tienen capacidad procesal en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las personas que estén en pleno ejercicio de sus derechos civiles y los menores de edad para la defensa de aquellos de
sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
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b) Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas
aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las
personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo cuando
la Ley así lo declare expresamente.
Legitimación procesal
La legitimación procesal se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso concreto. Están legitimados ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y, grupos y entidades que resulten afectados o estén legalmente habilitados
para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.
c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de
la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las
Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad
pública no sometida a su fiscalización.
d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su
autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así
como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.
e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía,
emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos
con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.
f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.
La postulación
La postulación alude a la intervención en el proceso de persona distinta del demandante o demandado, esto es, a su
representación y defensa ejercidas por procurador y abogado respectivamente.
En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su representación a un Procurador y serán
asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su representación al abogado, será a éste a quien se
notifiquen las actuaciones. En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su representación a un
procurador y ser asistidas por abogado.
No obstante un caso especial es el de los funcionarios públicos, los cuales no necesitan valerse de procurador ni abogado,
pudiendo actuar en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen
separación de empleados públicos inamovibles.
Existen, por último, dos supuestos especiales de legitimación: la acción popular que consiste en realidad en la no exigencia
de legitimación alguna, al reconocérsela a cualquier sujeto (limitada tradicionalmente al ámbito urbanístico y que ha
experimentado una expansión en la legislación de patrimonio histórico, en la de costas y en la de protección ambiental); y la
acción vecinal regulada en el artículo 68 de la LBRL como un supuesto de sustitución procesal para el ejercicio de las
acciones de defensa de bienes y derechos de las Entidades locales, que pueden ejercitar los vecinos en defecto de la
actuación de éstas.
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9.4 EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y LAS PRETENSIONES DE LAS

PARTES.
Objeto
El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos
expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si
estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que
constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se
produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.
La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera
interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.
Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar
ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente
para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes:
- Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una
disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o
nulidad de la disposición general.
Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en
cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
- No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma
Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto,
contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas
determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha
obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento
a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-
administrativo contra la inactividad de la Administración.
Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en
el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará
por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si
dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del
requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.
Pretensiones de las partes
El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y
disposiciones susceptibles de impugnación.
También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando
proceda.
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Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el
demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus
obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.
Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se
declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas
establecidas en la legislación correspondiente.
Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas
por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición.
Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido
apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la
oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los
expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen
oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo.
Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno.
Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal
entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia
con los preceptos recurridos.
Plazos
En cuanto al plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, cabe distinguir los siguientes casos:
- Será de 2 meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o
publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 6 meses y se
contará, para el solicitante y otros posibles Interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto.
- Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el
recurso será de 20 días a contar desde que hubiera sido formulado requerimiento para su cesación. Si no hubiera
requerimiento, el plazo será de 20 días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
- El plazo para interponer recurso de lesividad será de 2 meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración
de lesividad.
- En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de 2 meses, salvo
que por Ley se establezca otra cosa.
9.5 LA TUTELA CAUTELAR
El ejercicio por la Administración pública de su poder de autotutela, con el consiguiente carácter no suspensivo de los
recursos administrativos, lleva a que la utilidad misma del recurso pueda desaparecer si no se contempla la posibilidad de
adoptar medidas que, con carácter cautelar y provisional, puedan preservar el objeto del recurso.
La LJCA de 1956 contempló la posibilidad de que los órganos de la jurisdicción, a petición del demandante, pudieran
suspender la ejecutividad del acto o disposición impugnados en los supuestos que pudieran derivarse perjuicios de
imposible o difícil reparación, pero su interpretación jurisprudencial fue inicialmente restrictiva.
Durante la última vigencia de dicha Ley, se desarrolló una doctrina jurisprudencial ampliatoria en torno a la noción de
apariencia de buen derecho del recurrente, cuyo origen se encuentra en la doctrina del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas.
La nueva LJCA de 1998 ha introducido importantes novedades en el régimen de las medidas cautelares que regula en los
artículos 129 a 136.
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1. La primera tiene que ver con el alcance de tales medidas, que no se limitan ya a la suspensión de la ejecución del acto
o disposición impugnados, sino pueden ser todas aquéllas «que aseguren la efectividad de la sentencia» (art.. 129.1
LJCA).
2. La segunda es que para su adopción (artículo 130 LJCA) es necesario realizar una «ponderación de los intereses
públicos y privados en conflicto», fijando como criterio para su adopción el que la ejecución del acto o aplicación de la
disposición «pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso» (expresión que supera la de los “perjuicios de
imposible reparación” y se aproxima más al de la “apariencia de buen derecho”).
3. La tercera es que las medidas pueden solicitarse «en cualquier estado del proceso» (artículo 129.1 LJCA), aunque lo
usual será que se pidan con el escrito de interposición.
Se establece un régimen especial, más favorable, en el caso de la impugnación de la inactividad y de las vías de hecho para
los que el artículo 136 (pudiéndose pedir la medida cautelar antes de interponer el recurso y fijando la suspensión como
regla «salvo que se derive una perturbación grave para los intereses generales».
El artículo 135 introduce la posibilidad de conceder la medida cautelar en supuestos de urgencia (las llamadas medidas
provisionalísimas o tutela precautelar) sin ni siquiera oír a la parte contraria, aunque convocándolas a una vista
contradictoria, tras las que se mantendrá o levantará.
Las medidas cautelares se sustancian en “pieza separada”, que se tramita de forma independiente a la principal referida al
fondo del asunto, concediéndose un plazo de audiencia de diez días a la parte contraria, expirado el cual, deberá ser
adoptada o rechazada en el plazo de cinco días (artículo 134.1 LJCA).
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EL CONTROL DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR

LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA:
PROCEDIMIENTOS, RECURSOS Y LA EJECUCIÓN DE
SENTENCIAS
10.1. El procedimiento ordinario o en única instancia (I): diligencias preliminares, interposición del recurso,
admisión del recurso, emplazamiento de las partes y reclamación del expediente.
10.2. El procedimiento ordinario o en única instancia (II): demanda y contestación, la prueba, el trámite de vista
o conclusiones y la terminación del proceso. Contenido y efectos de las sentencias
10.3. El procedimiento abreviado. Referencia a los procedimientos especiales.
10.4. Los recursos contra las resoluciones judiciales.
10.5. La ejecución de las sentencias.
Existen dos procedimientos:
a) Procedimiento ordinario, denominado en la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de primera o única

instancia.
b) Procedimiento abreviado.
El Procedimiento ordinario consta de los siguientes trámites:
1. Diligencias preliminares.
2. Interposición del recurso y reclamación del expediente.
3. Admisión del recurso.
4. Emplazamiento y personación.
5. Demanda, contestación y alegaciones previas.
6. Prueba.
7. Vista y conclusiones.
Además, están instaurados procedimientos especiales:
1. El procedimiento de protección de derechos fundamentales.
2. El procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos.
3. La cuestión de ilegalidad de reglamentos (nuevo).
Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de medidas cautelares para asegurar la
efectividad de la sentencia.
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10.1 EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO O EN ÚNICA INSTANCIA (I): DILIGENCIAS PRELIMINARES,

INTERPOSICIÓN DEL RECURSO, ADMISIÓN DEL RECURSO, EMPLAZAMIENTO DE LAS PARTES Y
RECLAMACIÓN DEL EXPEDIENTE.
Inicio y vida del procedimiento
El procedimiento en primera o única instancia general se inicia de forma diferente según los diversos tipos de conflictos:
proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes públicos y recursos de particulares contra éstas.
El recurso contencioso-administrativo común, es decir, el que comienza a instancia de particulares contra la Administración,
se iniciará por un escrito de interposición reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de
hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompañarán al escrito de interposición:
- De un documento que acredite la representación del compareciente; los documentos que acrediten la legitimación del
actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título; copia o traslado de la
disposición o del acto expreso que se recurran. O indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico
oficial en que la disposición se haya publicado.
- El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con
arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación. No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito
de interposición. Este trámite no es necesario en el recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía
de hecho en que no existan terceros interesados que podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la
disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho, acompañando los documentos antes
dichos.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses contados desde el día siguiente al de la
publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa,
si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es de seis meses y se contará para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su norma específica, se produzca el acto presunto. Si
media recurso de reposición, desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo
de reposición o aquel en que éste deba entenderse presuntamente desestimado. En el caso de proceso de lesividad, a contar
desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad
El plazo para interponer el recurso contra la vía de hecho es de 10 días a contar desde el día siguiente a la terminación del
plazo de otros diez establecido para que la Administración conteste al requerimiento. Si no hubiere requerimiento, el plazo
será de 20 días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrativo
Examinada de oficio por el órgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a través del escrito de interposición y de los
documentos presentados, acordará, si lo solicita el recurrente, que se anuncie la interposición del recurso en el periódico
oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podrá también de oficio acordar la publicación, si lo estima conveniente. Los
anuncios tienen por objeto llamar a terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa. Al propio tiempo el
órgano jurisdiccional requerirá de la Administración la remisión del expediente administrativo, ordenándole emplace a
quienes aparezcan como interesados en él, para que puedan personarse en el plazo de nueve días.
Formalmente la reclamación del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de la Administración y su

envío equivale a su personación en el proceso.
10.2. EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO O EN ÚNICA INSTANCIA (II): DEMANDA Y CONTESTACIÓN, LA

PRUEBA, EL TRÁMITE DE VISTA O CONCLUSIONES Y LA TERMINACIÓN DEL PROCESO. CONTENIDO
Y EFECTOS DE LAS SENTENCIAS
Trámite de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda
Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento, y personación, la Ley establece un trámite
de admisión para rechazar sin discusión las acciones más evidentemente infundadas.
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El juzgador, si lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo
inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal, la falta de legitimación del
recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación, o haber caducado el plazo de
interposición.
La Ley de 1998 ha añadido algunas causas nuevas de inadmisibilidad:
a) Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme.
b) Cuando se impugne una actividad material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación
administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente
establecido.
c) Cuando se impugne la no realización por la Administración de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de
obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso completados, los

emplazamientos, se pasa el expediente al recurrente para que formalice la demanda en el plazo de 20 días. Si las partes
estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrá solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la
contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo con suspensión del plazo correspondiente.
En la demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se
deduzcan, en justificación de los cuales podrán alegarse cuántos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la
Administración.
El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista o
conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso para Las partes demandadas podrán
formular dentro de los primeros cinco días de plazo para contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad,
referidas a los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
La contestación a la demanda, escrito parejo de ésta, debe formularse en el plazo de 20 días, o de los que quedasen después
de los invertidos en el trámite de formulación de alegaciones previas y tiene la misma estructura formal de la demanda:
separación de hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas sobre acompañamiento de documentos que rigen para
aquélla son aplicables a la contestación.
Reconvención
En el proceso civil la reconvención es una acción nueva que el demandado ejercita frente al actor, para que se sustancie en
el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.
La jurisprudencia niega que la Administración pueda formular una reconvención a partir del argumento de que lo
“pretendido a través de una sui generis reconvención es materia nueva, ajena al acto impugnado y sobre la que la
administración no ha hecho pronunciamiento alguno” o bien porque “La jurisdicción Contencioso-Administrativa ha de
ceñirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones
formuladas en la vía administrativa, toda vez que la Jurisdicción debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz del
ordenamiento jurídico”.
Prueba
En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del proceso a prueba se
solicita por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. La
disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al juez para
decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoración judicial que versará sobre dos circunstancias: que
exista disconformidad en los hechos y que éstos fueran de trascendencia para la resolución del pleito.
Además, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la
práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.
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La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el plazo será de 15
días para proponer y 30 para practicar.
Conclusión
El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de lo actuado, cuya existencia se
remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en la demanda y en la contestación que se celebre vista, que se
presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.
En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones.
Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la
prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan
plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para
sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha
declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
Terminación del procedimiento
El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento
del actor y por allanamiento del demandado. Además puede terminar por reconocimiento en vía administrativa de las
pretensiones del demandante o por conciliación judicial.
Sentencias: contenido, extensión y límites
Es el modo normal de terminación del proceso y por ella el órgano jurisdiccional decidirá sobre la regularidad del proceso y
sobre las pretensiones de las partes. Se dictará en el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y
decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.
Se declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el Tribunal Contencioso-
Administrativo carezca de jurisdicción, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no
legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, recayera sobre cosa
juzgada o existiera litispendencia4, o, en fin, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo
establecido.
El recurso se desestimará cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados. El recurso se estimará
cuando incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, en cuyo caso la
sentencia estimatoria contendrá alguno de estos pronunciamientos:
Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o disposición recurrido o dispondrá
que cese o se modifique la actuación impugnada.
Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha
situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia
podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará el derecho a la reparación, señalando quien
viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará la cuantía de la indemnización cuando lo pida el demandante.
Un límite importante a los poderes del Juez es la prohibición de determinar el contenido de los preceptos de una disposición
general en sustitución de los anulados o el contenido discrecional de los actos administrativos.
4 La litispendencia es una expresión que se utiliza en Derecho para hacer referencia a cuando existe un juicio pendiente.Se trata del
conjunto de efectos jurídicos que produce cualquier proceso que ha sido iniciado pero no ha sido finalizado por sentencia definitiva y
firme.
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En principio, la sentencia sólo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposición general los tendrá “erga
omnes” desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados.
¿Y sobre los actos dictados con anterioridad, cuál es el efecto de las sentencias anulatorias de un precepto de una
disposición general? La Ley Jurisdiccional sigue aquí un criterio restrictivo, y tradicional, al prescribir que no afectarán por
sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación
alcanzara efectos generales.
La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá
efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensión a terceros de los efectos de una sentencia en materia tributaria y
de personal al servicio de la Administración Pública, y a ejercitar en ejecución de la sentencia, cuando concurran las
siguientes circunstancias:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo;
b) Que el Juez o Tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones
de reconocimiento de dicha situación individualizada;
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un (1) año desde la última notificación de ésta a
quienes fueron parten en el proceso.
Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial
El procedimiento termina también por el desistimiento que consiste, en los términos propios del proceso civil, en una
declaración de voluntad del actor por la que abandona la acción ejercitada en el proceso, pero sin renunciar al derecho
material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden reiterar mientras no se produzca su prescripción. Por el contrario, en el
proceso contencioso-administrativo, provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto posteriormente
inatacable.
Pero la Ley admite también un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en que la Administración
demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante.
A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado, que acepta mediante una
manifestación de voluntad las pretensiones del actor. Admite dos variantes:
Por último, la Ley Jurisdiccional recurre al activismo judicial para conseguir la rápida terminación de los procedimientos en
primera o única instancia por medio de la conciliación judicial. En función de ésta, el juez, de oficio o a solicitud de parte,
una vez formuladas la demanda y la contestación, somete a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o
documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de conciliación no
suspenderá el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo
que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento,
siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de
terceros.
10.3 EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO. REFERENCIA A LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Mediante este procedimiento se abrevian los trámites indicados para el proceso ordinario, empleándose para materias que
conozcan los Juzgados de lo Contencioso administrativo en los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones
de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político,
así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros. La Ley prevé un proceso rápido, articulado en torno a los
principios de concentración, oralidad y amplia discrecionalidad judicial.
El procedimiento se iniciará por demanda, prescindiendo del escrito y trámite de interposición, a la que se acompañará los
documentos establecidos para acompañar el escrito de interposición, que el juez, previo examen de su jurisdicción y de
competencia objetiva, trasladará al demandado y citará a las partes para la celebración de la vista, con indicación de día y
hora, y ordenará a la Administración demandada que remita el expediente administrativo.
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Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que
puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecieren, o lo hiciera sólo el demandado, se tendrá al
actor por desistido del recurso, y se le condenará en costas; y si compareciese sólo el actor, se proseguirá la vista en
ausencia del demandado.
La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida, o con una ratificación de los
expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podrá formular las alegaciones que a su derecho convengan. Si no se
sustanciasen cuestiones procesales, se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que se fundamenten
sus pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre los hechos, se propondrán las pruebas y se practicarán, en cuanto no sean
incompatibles con los trámites del juicio abreviado.
Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados, las personas que sean parte
en los asuntos podrán, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la
vista, antes de darla por terminada. El juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista.
10.4 LOS RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES JUDICIALES
Las decisiones de los tribunales pueden ser recurridas, es decir, cuando no se está de acuerdo con las sentencias de un
tribunal y se cree que no es adecuada se puede someter el asunto nuevamente a los tribunales mediante la interposición de
un recurso.
No todas las sentencias pueden ser recurridas, pues han de darse determinadas circunstancias para que se pueda presentar el
recurso correspondiente.
Los recursos posibles contra las sentencias son:
- Recurso de súplica: procede contra las providencias y autos que dicten los órganos judiciales. Lo resuelve el mismo
tribunal que emitió la decisión.
- Recurso ordinario de apelación: procede contra sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y se interpone ante los mismos juzgados en el plazo de 15 días. Lo
resolverá la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia.
- Recurso de casación ordinario: procede contra sentencias y autos dictados en única instancia por la Audiencia Nacional
o los Tribunales Superiores de Justicia. Se interpone ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
- Recurso de casación para unificación de doctrina: son objeto de recurso las sentencias de los Tribunales Superiores de
Justicia cuando son contradictorias entre sí. Se interpone ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo.
- Recurso de casación en interés de la ley: son objeto de recurso las sentencias que se consideren gravemente dañosas
para el interés general o erróneas. Se interpone ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
- Recurso de revisión: contra sentencias del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional o de los Tribunales Superiores de
Justicia cuando haya intervenido documento o testimonio falso, etc. Se interpone ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo.
10.5 LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS
La LJCA de 1998 atribuye el poder de ejecución a los Juzgados y Tribunales en coherencia con el artículo 117.1 de la CE, al
disponer en el artículo 103.1 LJCA que «la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales
corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional y su ejercicio compete al que haya
conocido del asunto en primera o única instancia».
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En segundo lugar, establece la obligación de las partes de cumplir las sentencias en las formas y términos en que se
consignen, y la obligación de colaborar en la debida y completa ejecución de lo resuelto por parte de todos los sujetos
públicos y privados (artículo 103, apartados 2 y 3 CE).
En tercer lugar, establece la nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios a sus pronunciamientos que se
dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento 47.
Establece un procedimiento de ejecución para que una vez que sea firme la sentencia se comunique en el plazo de diez días
al órgano que hubiere realizado la actividad objeto de recurso a fin de que «a lleve a puro y debido efecto y practique lo que
exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo» (artículo 104.1 LJCA).
Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en la misma para el cumplimiento del
fallo, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa (artículo 104.2 LJCA). Si se tratare de
una sentencia de condena a la Administración al pago de una cantidad líquida, el órgano encargado del cumplimiento
acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, cantidad que se incrementará con los intereses devengados desde la
fecha de la notificación de la sentencia, pudiendo incrementarse en dos puntos cuando, transcurridos tres meses desde la
comunicación de la sentencia, se apreciare falta de diligencia en su cumplimiento (artículo 106. 1 y 3 LJCA).
Como reacción al régimen de inejecución previsto en la LJCA de 1956, el artículo 105.1 LJCA de la vigente declara que no
podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. Lo que sí cabe alegar es la
concurrencia de causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, para que el órgano judicial adopte las
medidas necesarias para asegurar su mayor efectividad, estableciendo la indemnización sustitutoria que proceda; y también
la concurrencia de causas de utilidad pública o interés social para expropiar los derechos reconocidos en la sentencia,
correspondiendo fijar al órgano jurisdiccional la correspondiente indemnización, tal y como había adelantado ya el artículo
18 de la LOPJ (artículo 105, apartados 2 y 3LJCA).
El artículo 109 LJCA regula la figura del incidente de ejecución para que la Administración y las demás partes afectadas por
el fallo, en tanto no conste su total ejecución, susciten cuantas cuestiones plantee el cumplimiento de la sentencia, y
singularmente, la determinación del órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones; la fijación
del plazo máximo para su cumplimiento en atención a las circunstancias que concurran y la determinación de los medios
con los que ha de llevarse a cabo. El incidente es resuelto por auto del órgano judicial competente para la ejecución.
Por último, el artículo 112 LJCA ordena al Tribunal, como último recurso, previa audiencia de las partes y una vez
transcurridos todos los plazos concedidos para el pleno cumplimiento del fallo, adoptar las medidas necesarias para lograr la
plena efectividad de lo mandado incluyendo dos medidas coactivas: la imposición de multas coercitivas de 150 a 1.202
euros a las autoridades, funcionarios o empleados que incumplan los requerimientos judiciales; y el traslado de la cuestión a
la jurisdicción penal para la exigencia de las responsabilidades que procedan
93

Actuación Administrativa Y Su Control: Álvaro Couso Braña

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Actuación administrativa y su control

ÁLVARO COUSO BRAÑA

DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID

Actuación administrativa y su control

Lección 1. Las relaciones jurídico-administrativas

1.1. Concepto de relación jurídico-administrativa

1.2. Las partes de la relación jurídico-administrativa: órganos administrativos y sujetos privados.

Lección 2. Las diferentes clases y formas de actuación administrativa

2.1. La actividad de la Administración y sus diferentes modalidades. Criterios de clasificación.

2.2. La actividad administrativa de policía o intervención de la actividad de los particulares.

2.3. La actividad administrativa de planificación o planeamiento.

2.4. La actividad administrativa de servicio público o prestacional.

2.5. La actividad de contenido económico.

2.6. La actividad administrativa de fomento. En especial, las subvenciones.

Lección 3. La autotutela administrativa.

3.1. Concepto y fundamento de la autotutela administrativa

3.2. La autotutela y el principio de legalidad.

3.3. Las clases de autotutela: en especial la autotutela declarativa y ejecutiva.

II. LA ACTIVIDAD FORMALIZADA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Lección 4. El procedimiento administrativo: concepto, régimen jurídico y elementos.

4.2. Los principios del procedimiento administrativo.

4.3. Los sujetos de la relación procedimental

4.5. Elementos temporales: términos y plazos

Lección 5. El procedimiento administrativo: fases del procedimiento y deber de resolver

5.1. Las fases del procedimiento: iniciación, instrucción y terminación

5.2. La obligación legal de resolver y el silencio administrativo

5.3. La duración de los procedimientos: plazos

Lección 6. Los actos administrativos: concepto, clases y elementos

6.1. Concepto de acto administrativo

6.2. Clases de actos administrativos.

Actuación administrativa y su control

6.3. Los elementos y características de los actos administrativos

Lección 7. Los actos administrativos: validez, eficacia y ejecución

7.2. El régimen de invalidez de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad

7.3. La ejecución forzosa de los actos administrativos

Lección 8. Los controles internos de la actuación administrativa

8.1. La revisión de oficio: concepto, supuestos y régimen jurídico.

8.2. La anulación y revocación de los actos administrativos.

8.4. El recurso extraordinario de revisión.

III. EL CONTROL EXTERNO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Lección 9. El control de la actuación administrativa por la jurisdicción contencioso-administrativa: elementos

9.1. Naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contencioso- administrativa.

9.2. La organización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

9.3. Las partes del proceso.

9.4. El objeto del recurso contencioso-administrativo y las pretensiones de las partes.

9.5. La tutela cautelar.

Lección 10. Control de la actuación administrativa por la jurisdicción contencioso-administrativa: procedimientos,

10.3. El procedimiento abreviado. Referencia a los procedimientos especiales.

10.4. Los recursos contra las resoluciones judiciales.

10.5. La ejecución de las sentencias.

Actuación administrativa y su control

Actuación administrativa y su control

LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS

1.1. Concepto de relación jurídico-administrativa

1.2. Las partes de la relación jurídico-administrativa: órganos administrativos y sujetos privados.

1.1 CONCEPTO DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

1.2 LAS PARTES DE LA RELACIÓN JURÍDICO ADMINISTRATIVA: ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y

Actuación administrativa y su control

Los requisitos para que exista relación jurídico-administrativa son:

- Subjetivos: la Administración y el administrado.

Nace como consecuencia de una disposición legal, un negocio jurídico