EL ACTO

ADMINISTRATIVO
EN LA LEY NACIONAL DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

JULIO RODOLFO COMADIRA

LAURAMONTI
(COLABORADORA)

LA LEY
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Tucumán 1471 (C1050AAC)Buenos Aires
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I.S.B.N. 950-527-826-8
 EL CONCEPTO DE ACTO 5

CAPÍTULO2

EL CONCEPTO DE ACTO
Sobre la base de la distinción precedente, es posible abordar el planteo
de una noción de acto administrativo.
Para ello debe tenerse en cuenta que una noción correcta de acto admi-
nistrativo debe satisfacer, por un lado, la necesidad teórica de nuclear en su
marco conceptual las formas de actuación administrativa sometidas a un ré-
gimen jurídico homogéneo, y, por otro, el imperativo concreto de construir un
instrumento técnico idóneo para la protección de los derechos e intereses de
los administrados e incluso del propio interés público (8).
En el marco dogmático de la L.N.P.A.,cs posible concebir e] acto administrati-
vo como una declaración emitida por un órgano estatal, o un ente público no
estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbi-
tan te, productora de efectosjurídicos directos e individuales respecto de terceros.
Analizaremos a continuación, el contenido de la precedente definición.

2.1. "DECLARACIÓN..."
EL ACTO COMO DECLARACIÓN

Hemos dicho, en primer lugar, que el acto debe ser una declaración.
Que el acto sea una declarogión significa que él consiste, como ya se dijo,
en la exteriorización de una idea.
El empleo genérico del término declaración permite incluir en su alcance
tanto a los actos que traducen una manifestación de voluntad, conlo a los que
exteriorizan un juicio de valor u opinión, o una simple constatación de hechos (9).

Juan Carlos, El acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1978, 2da.
(8) CASSAGNE,
Juan Carlos, Dcrccho Administrativo, Buenos Aires,
edic. act. p. 83, ver también, CASSAC,NE,
Abeledo Perrot, 1998, 6ta. edición actualizada, TOII, p. 45/46. COMADIRA,
Julio, Algunos aspec-
tos de la teoría del acto administrativo, J.A. 1996-1V-750,esp. pto. II. Respecto del sentido
histórico de la construcción dc la teoría del acto administrativo sc puede ver el artículo del
profesor español JOSÉ
LUISMEMNGILSobre el acto administrativo y los privilegios de la admi-
nistración, en Administración Pública en Perspectiva, Universidad da Coruña, p. 390.Tam-
bién, VILLAR PALASI, JOSÉ LUIS y VILLAR EZCURRA,JOSÉ LUIS, Principios de Derecho Administrativo,
Madrid, Universidad Complutense, 1987, T. II 2da. edic., p. 47 y 55.
(9) Ver, C.S.J.N., 19/ 12/95, "Centauro S.A.",Fallos: 318:2551, donde el Alto Tribunal consi-
dera acto administrativo a la percepción de impuestos (cons. 3).
6 JUIIO RODOLFOCOMADIRA

como una manifestación de voluntad

La consideración del acto sólo
las declaraciones de juicio o de cono
ciertatnentc discutible, no sólo porque
porque podría considerarse
cillliento también son actos, sino también
psicológica del agente no es,
concurrencia„sin vicios, de la voluntad necesa.
presupuesto indispensable, o un requisito, para que el acto
riamcnte, un propios (10). ad.
los efectos que le son
ministrativo produzca
excede, en muchos casos, el marco
La voluntad del agente, en efecto, no objetivamente la "VOIUntad
de un mero instrumento destinado a actuar nor_
en rigor, jurídicamente irrelevante
mativa" del ordenamiento, siendo, la
tencionalidad de quien la expresa.
en las que la actuación
Tratándose de facultades prevalentemente regladas,
norma, la eventual
del órgano está sustancialmente predeterminada por la
tación de la voluntad psíquica del agente por un vicio, por ejemplo, de violencia
podría no gravitar para la existencia o validez del acto (v.gr.el otorgamiento deun
beneficio previsional para quien acredite el cumplimiento de los requisitosne.
ccsarios para su obtención: años de servicio, aportes, edad mínima).
Cabe puntualizar, sin embargo, que la L.N.P.A.parece otorgar significación
jurídica a la voluntad del agente en todos los casos, pues, al enunciar
causales determinantes de la nulidad absoluta del acto se refiere, como a una
de ellas, a la exclusión de la voluntad de la Administración por error esencial
(art. 14, inc. a), l a parte).
Esta circunstancia permitiría interpretar que la ley, siguiendo a Marien-
hoff, erigc a la voluntad del agente en un presypgçsto indispensable parala
existencia y validez del acto (11).
Desde esta perspectiva, la voluntad del órgano juega un papel distinto
que los restantes elementos —competencia, objeto, procedimiento, motiva-
ción, finalidad y forma—,siendo éstos los medios que estructuran y condi-
cionan la voluntad, la cual aparece, de este modo, subsumida en aquéllos (12).

( 10) Esta circunstancia fue cn su momento debidamente puntualizada por autoresale-

manes, coino lirnst Forsthoffcn Tratado de derecho administrativo, Madrid, InstitutodeEs-
FALIA,en fratado de derecho
tudios Políticos, 1958, p. 291; españoles como, Fernando GARRIDO
adtninistrativo, Madrid, 1987, ed., Vol. I, p. 418. González Pérez y González Navarro,en
cambio, aun cuando aceptan que, en general, la discrepancia entre voluntad realy declarada es
irrelevante, consideran que el supuesto de discrepancia no intencional, derivada de coaccióg
psíquica o física debe detcrnlinar la nulidad del acto (GONZÁLEZ PÉREZ,Jesús yGONZÁLEZ
NAVARRO'

Francisco, Régimen Jurídico de lasAdministracioncs Públicas y ProcedimientoAdministratiV0

Cotnún, (op. cit., p. 698).También fue recogida por parte de la doctrina argentina: Bartolomé
A. FIORINI, voluntad de los agentes en los actos administrativos, L.L. 154-1069;GORDILLO'
Agustín, 'fratado de Dcrccho Administrativo, Buenos Aires,Fundación de derecho adminis-
trativo, 5 Edición, 20()(),'1'03, ll- IB/ 25 y Fscom, 1-Iéctor, fratado Gcneral de procedimiento
Administrativo, con la explicación completa de las leyes 19.549, 21.686 y decretos reglamenw
rios 1759/72, 1744/73, 3700/77, Buenos Aires,Depalma, 1981,2da. edición actualizada, P•'17YS'
( I I) MARIENIIOFF,
Miguel, 'Ihatado de Dcrccho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo
Pcrrot, 1993,4ta. edición actualizada, Toll, ps. 281 y ss. "El acto administrativo es la forma
esencial en que laAdministración Pública expresa su voluntad, sea de un modo 'general'
glamento) o dc un modo 'particular' o 'especial' (acto administrativo individual)"(MARIENHO•
FF,M., ratado dc derecho administrativo, op. cit., TOII, p. 222).
(12 CASSAGNE, J.C., DercchoAdministrativo, op. cit., II, p.130.
 EL C0NCEPT0 DE ACTO 7

La diferenciación entre la voluntad como presupuesto de la existencia y

validez (lel acto, y los elctncntos de éste como requisitos que la estructuran y
condicionan, adquicrc singular gravitación en materia de invalidez, pues los
vicios de aquélla y éstos juegan, como se verá, en planos independientes.
Esta cuestión no es una mera lucubración de gabinete, porque se regis-
tran dictánnencs dc la P.T.N.cn los cuales, enfocada una misma situación des-
de posiciones diversas —esto es, atendiendo, o no, a la voluntad del agente
como presupucsto— se extraen consecuencias prácticas diferentes (13).
El tema es, ciertamente, opinable, siendo de destacar que, en rigor, la fuente
doctrinaria declarada de la ley en la materia (14) gravita para categorizar a la
voluntad como un presupuesto indispensable de la existencia del acto (15).
2.1.1. Declaración de juicio de valor o de conocimiento
En otro orden de ideas, corresponde consignar que la explicitación inte-
lectiva en la que el acto administrativo consiste, puede referirse también a un
juicio de valor, o bien a una simple constatación, constituyendo, así, declara-
ciones de juicio u opinión o bien de conocimiento (16).
La decisión de habilitar a una persona para conducir vehículos, realizada
por una autoridad municipal en ejercicio de su poder de policía de tránsito,
implica un juicio de valor acerca de la idoneidad requerida para el desarrollo
de esa actividad. Del mismo modo, un certificado de defunción o matrimonio
expedido por un organismo estatal traduce una declaración constatatoria de
un hecho. En ambos casos, los procesos intelectuales que ellos importan
—juicio de valor cn uno, cognición, en el otro— quedan comprendidos por el
genérico concepto "declaración" (17).
La P.T.N. ha señalado que el acto administrativo comprende no sólo la
manifestación de voluntad, sino también la certificación de hechos llegados a
conocimiento de la Administración y que, por consiguiente, al ser el certifica-

(13) Sobre el punto remitimos a los dictámenes referidos infra, Capítulo 6, punto 6. l.
(14) En el acápite II de la "Exposiciónde Motivos"que acompañó la sanción de la ley
19.549se señaló que habían sido adoptadas, en lo esencial, las opiniones vertidas por el Dr.
Miguel S. Marienhoff en el torno II de su Tratado dc Derecho Administrativo. Sobre la signifi-
cación jurídica que Marienhoffle atribuye a la voluntad ver la obra citada de este tratadista,
fratado, op. cit., T ll, ps. 281 y ss.
( 15)Sin embargo, cs importante tener cn cuenta la opinión dc Escola—uno de los coau-
tores de la ley—respecto dc la incidencia del vicio de violencia en la validez del acto adminis-
trativo (Escom, 1-1.,fratado c;encral de ProcedñnicntoAdministrativo, op. cit., p. 88).
(16) GORDILLO,fratado..., op. cit., t. 3, Ill- 14/15.
(17)Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han criticado, en este orden de ideas, la jurispru-
dencia del "I'ribunalSupremo Español que, sobre la base de concebir al acto administrativo
sólo como una declaracióno manifestación de voluntad conduce a excluirdel concepto de
aquél a ciertas declaraciones de juicio o conocimiento (SANTAMARÍA JuanAlfonso y PARE-
JOALFONSO, Luciano, Derecho Administrativo, La jurisprudencia del Tribunal Supremo, Ma-
drid, Centro de Estudios RamónAreces, 1992,p. 238.) Rafael Entrena Cuesta incluye también
como acto a las declaraciones de juicio, deseo o conocimiento (Curso de DerechoAdministra-
tivo, Madrid, Tecnos, 1993, Vol. I, p. 166, esp. nota 2).
 8 JULIO RODOLFO COMADIRA

do un acto administrativo debe estar sujeto a todas las normas q

y exige ue
la ley 19.549 (18). prescribe
Finalmente, la declaración puede, incluso, ser verbal, pues la cir
dc que cl acto no se instrumente por escrito, más allá de la deficienciacunstancia
prob
lia que cllo puede implicar y del vicio que, según las circunstancias,
esa
de declaración puede aparejar, no excluye su existencia como tal (19). clase
Sobre este punto, la P.T.N.ha dicho que en razón de lo dispuesto
art. 80de la Icy, hay supuestos de excepción en los que un acto verbal porel
puede
admisible, como por ejemplo, cuando condiciones de celeridad y urgenciaser
permitan la adopción de la forma escrita, que siempre significa demora no
(20)

2.2. ...EMITIDA POR UN ÓRGANOESTATAL,O UN EME PÚBLICONO ESTATAL

EN EJERCICIODE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA..."
ORGANO FSTA'I'AI, (ADMINISTRATIVO, O NO) Y ENTE NO ESTATAL EN
DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.
En la doctrina argentina prevalece el criterio de considerar administrati_
vos los actos dictados por cualquierórgano estatal que ejerza funciónadmi_
nist rativa, incluso los provenientes de los poderes judicial y legislativo
Esto sc (21).
comprende en atención a la unidad de su régimen jurídico.

( 18) Agregándose quc no sería admisible, en especial frente al art. 17, que
la Administra.
ción sc viera obligada a renovar un ger,titicadoilegetimo_.Dictámenes: 156:64(pto. III. 2).
(19) C.N.C.A.E, Sala III, 4/ 11/86, "Allende"; admite también la forma
17/9/96, "Qucsoro S.A.": ver, l)ictámenes: 113:248, (pto. II. 1);
verbal la Salan,
(2()) Dictárnenes: 228:69 (pto. III).
(2 1) ('JASSAGN'E,
J.C. El acto administrativo, op. cit., p. 87; M., fratado, op. cit,
TO ll, p. 223: A., liatado, op. cit., 5 a Edición, T" 3, I- I l. En contra, DIEZ,M.,
Derecho Adnñnistrativo, Buenos Aires, Plus Ultra, TOll, p. 2()()y ss.
Respecto de la actividad adininistrativa del Poder Judicial, es importante
CSJN, sin perjuicio de reiterar su tradicional doctrina en el sentido de destacarquela
que no cs conveniente
q uc los jueces in teriorcs revisen sus decisiones cn materia de superintendencia
(CSJN.23/ 12192,
"Rodríguez Varela", Fallos 3 15:299.)ha matizado su posición
sosteniendo que tal criterio no
puede revestir carácter absoluto, motivo por el cual csa revisión procede
cuando aparece
comprometido manifiestamente el derecho de defensa del afectado (en
este mismo senti-
do, Sala ll, 7/ I()/93,"Becchi",del voto de la Dra. Garzón de Conte
Grand, Salall,
13/6/96, "Ballatore",suplemento de Jurisprudencia de Derecho
Administrativo de LaLeydel
29/5/97, en cambio, antes: CNCAF,Sala III, 16/2/83, "A.H.F.",con disidencia
del Dr.Juana
Gauna (1,.1.. 1984-B, 59); El Alto Tribunal ha tenido, asimismo,
ocasión de resolver, por adhe-
Sión al dictatnen de la Procuradora Fiscal que, tanto la doctrina
como la jurisprudencia dela
Corte tienen señalado que resulta obligatorio cl agotamiento dc
la vía administrativaten-
dicntc a permitir al organismo administrativo enmendar el acto
lesivo dc los derechoscons•
titucionales, solución que es aplicable en el ámbito judicial, si sc
trata de cuestionar una regla-
mentación de naturaleza administrativa (CSJN, 3/ 10/89,"Bonis,
Pedro",Fallos:312:1891(su-
mario), yen L.L. 599).
Por su parte la C.N i.A.F.calificócomo administrativos
a ciertos actos de carácter
mentario y dc alcance indi vidual, dictados por la Corte Suprema en ejercicio dc la actividadde
superintendencia que el ordenamiento le atribuye, con el fin de asegurar su contralor por las
vías ordinarias, agregando que el hecho dc que emanen de nuestro más AltoTribunalno
excluyc su posterior revisión en la instancia ordinaria (CNCAF,Sala III, 5/ 11191,"Narvaiz",LL
1992-13,558).
 EL CONCEPTO DE ACTO

De allí cl planteo referido a si resulta aplicable la ley 19.549 al ejercicio de

tal función en el marco dc estos poderes (22).

Es decir que, cuando la Corte actúa cn cl campo funcional materialmcntcadministrativo

o legislativo, y con tal quehacer producc perjuicios a terceros, esas decisiones, ante un pedido
dc protección jurisdiccional por parte del perjudicado, son revisables por el Poder Judicial. Lo
contrario, sería violatorio de expresas garantías constitucionales que protegen la propiedad,
la igualdad y cl acceso a un debido proceso, caracterizado por scr sustanciado y fallado ante
y por un juez imparcial, no es dudoso, cn cambio, que las decisiones jurisdiccionales de la
Corte Supretna dc Justicia de la Nación son inatacables (CNCAF,Sala IV,15/ 10/93, "Valotta").
También se ha dicho que, no obstante la exclusión implícita del Poder Judicial de la Na-
ción del ámbito de aplicación dc la Icy y su decreto reglamentario (confr. Art. 10),correspondía
cubrir cl vacío derivado de la falta de normas en cse ámbito mediantc la aplicación analógica
dc aquellas disposiciones que fueron dictadas para cl poder administrador por excelencia
—esto cs, cl Ejecutivo—, máxime tratándose de las contempladas en el Título IV de la referida
ley, atento a ellas fueron incorporadas antc la ausencia dc un código nacional en lo con-
tencioso administrativo (C,.N.C.A.F., Sala III,22/2/00, "Carmas S.R.L.");
I.a SC.JBA,por su parte, integrada por conjueces, ha sabido, también, aceptar la justicia-
bilidad de las decisiones administrativas del propio tribunal, en cl caso dc un contrato admi-
nistrativo rcscindido por cl AltoTribunal local en ejercicio de su función administrativa (SCJ-
BA, , "Villar dc Pucnzo, Leticia", L.I,. 1.984-D, 141, con nota dc Carlos Grecco Impugna-
ción judici;ll contra actos administrativos del PoderJudicial).
En lo que se rcficrc a las funciones administrativas del Poder Legislativo,el AltoTribunal
ha decidido que vulnera la garantía de defensa de un agente del Senado de la Provincia de
Buenos Aires, el rechazo in liminc por parte de la SCJBAde su demanda contra el acto dc cese
dispuesto por cl presidente de esc cuerpo, con cl argumento dc que este último no constituye
la "autoridad administrativa" contemplado por la Constitución localcomo órgano habilitante
de la jurisdicción contenciosa administrativa. Se destacó que si bien, cn el caso, cl acto agra-
viantc no anaba del poder administrador, al haber sido emitido por el órgano legislativo en
ejercicio de una función típicamentc administrativa, rcsultaba viable su control por parte del
Poder Judicial (CSJN, "Persoglia, Sergio Damían", Fallos 311:260).Así, sc entendió
que un decreto del Presidentc del I Ionorable Senado dc la Nación que dispuso la baja dc un
agente dc esc cuerpo cs un acto de alcance particular, pues producc efectos jurídicos con
relación a personas y casos individualmente determinados y que, consecuentcmentc, no era
necesario, para permitir su impugnación judicial,interponer el reclamo previo previsto en el
art. 30 de la L.N.P.A.Tampoco es obligatorio impugnarlo mediante el recurso de reconsidera-
ción, debido al carácter optativo dc este último —CNCAF,Sala IV,2/6/92, "Gonzalez"—; tam-
bién, ver, de la misma Sala , 1118/94,"Persoglia".
(22) Una conceptualización de las funciones del Estado que tome en cuenta, exclusiva-
mente, su régimen jurídico, permite afirmar que la función administrativa, caracterizada por
las notas que dcfincn cl régimen exorbitante, aparece en la mayor parte dc la actividad dc los
órganos y entes del poder administrador —subjetivamentc considerado— y en parte de la
actividad de los órganos que integran cl Poder Legislativoy cl Judicial —lano abarcada por el
régimen jurídico propio de las funciones legislativayjurisdiccional—. Decimos "la mayor parte"
porque excluimos del ámbito dc la función administrativa, a los actos institucionales y a los
parcialmente regidos por cl derecho privado, pues aquéllos y éstos tienen un régimen jurídico
diferente del que corresponde a la función administrativa (CASSAC,NE, Juan Carlos, Derecho
Administrativo, op. cit., To ll, ps. 70 y ss y 79 y ss; MARIENHOFF,
Miguel, fratado de Derecho
Administrativo, op. cit., 1993, 4ta. edición actualizada, To II, ps. 259 y ss. y 763 y ss.). A su vez
el régimen jurídico propio dc la función legislativa corresponde a los actos dictados por cl
órgano legislativo con arreglo al procedimiento previsto para la sanción de las leyes (criterio
subjetivo-formal), en tanto que el de la función jurisdiccional es predicable respecto dc los
actos dictados por los órganos judiciales, cuando éstos deciden conflictos actuales o potencia-
les de intereses entre partes por medio del procedimiento pertinente en cada caso (criterio
subjetivo, material y formal).
Nos adherimos, así, al criterio doçtrinal qggpropone pautas mi\taspara categorizarlas-
funciones del Estado (Gordillo, Agustín, efratado..., 1598,5ta. edición actualizada TOI, IX-I y ss.
 IO JUI IO RODOLFO COMADIRA

Desde nuestro punto de vista, el ejercicio de funciones administrativas

el ámbito de dichos Poderes, exige, ineludiblemente, la sumisión d e los n
administrativo, una de act:
que lo traducen al régirnenjurídico cuyas notas s
ciales es su plena revisiónjudicial (23).
de las funciones del
La atrayente claridad teórica del criterio material de definición Estado
s•tivo Así, aun cuando materialmente se
la leyyel
rcglatnento rnucstrcn cl dato común dc la generalidad, evidencian diferencias de régimenju.
rídico. Igual consideración merece la situación de los "actos jurisdiccionales" emitidos porla
Administración, en relación con las sentencias del Poder Judicial (ver GORDIL10,
Trat«Ido,
I.cyNacionalde op.cit.
l, IX- 16 y ss. y también I lutchinson, 'limás,
Buenos Aires, Astrea, 1988,t. 2, ps. 5()8y ss.). Por eso, como ha señalado con acierto
BOQUERAOI]VV.R,no cs posible explicar con notas materiales realidades jurídico positivasque,
obviamente, responden a criterios dc otra naturaleza (Derec110Administrativo, Madrid,
tas, 1996, t. I, p. 60, con cita de Vitta). Sobre cl punto, aun cuando para definir cl concepto de
"función administrativa", adoptemos el criterio ya expuesto, es importante recordar que
debate doctrinal acerca dc la forma dc definir las funciones del Estado. Los criteriosutili.âdõs
subjetivo u orgánico, que define a las funciones dc acuerdo con el órgano del podero
la persona que la cjercc{2) cl objetivo o material, quc toma en cuenta las notas
de una dctcrminada actividad,rcpctibles cn cada caso en que ella se manifiesta
Dcrccho administrativo, op. cit., 'II I, ps. 80/81 )Ocl mixto, respecto del cual es paradigmática
la posición de Gordillo, autor que entiende que cada órgano no se limita únicamente a la función
que Ic corresponde. Define a la función legislativa como "cl dictado de normas jurídicas gene.
rales hecho por cl Congreso", a la función judicial como la "decisión con fuerza de verdad legalde
una controversia entre partes", cuyo régimen jurídico es que la decisión pueda ser definitivay
sca producida por un órgano imparcial c independiente, ya la función administrativa como:a)
en primer lugar, toda la actividad que realizan los órganos administrativos, b) en segundo lugar,
toda la actividad que realiza cl órgano legislativo, excluida la función legislativa (en sentido
material y orgánico) que le cs propia y c) en tercer lugar, toda la actividad que realizan los órganos
judiciales, excluida la función jurisdiccional (en sentido material y orgánico) que específica.
mente realizan. O sea, que cs "toda la actividad que realizan los órganos administrativos, yla
actividad que realizan los órganos legislativoy jurisdiccional, excluidos respectivamentelos
hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales" (GORDILLO,
A. Tratado, op. cit.Pl,
p. IX-7 y ss.) Linares parece incluirse en este último criterio, ya que entiende que "elórgano
legislativo ejerce: legislación (t0rmal y formal-material) , administración y jurisdicción"; respec-
to dc los otros dos órganos del poder, sostiene una detinición dc tipo material, y así la califica
(LINARES,
Juan Francisco, Derecho administrativo, BuenosAires,Astrca, 1986, p. 173). Porsuparte,
Fiorini define las funciones estatales a partir de los procesos que las caracterizan. Así,la activi-
dad legislativa cs la función jurídica creadora del acto jurídico estatal denominado "ley",ylas
normas legislativas son aquellas que provienen del proceso que manifiesta el resultadodela
voluntad general dc la colectividad directamente representada y que se exhiben en el rango
jerárquico superior de las creaciones normativas, dentro del orden jurídico estatal. Elpro-
cedimiento utilizado es el de deliberación. El proceso judicial crea el acto jurídico estatal deno•
minado "sentencia", y Inanihesta siempre la presencia de órganos independientes que notie-
nen subordinación con las partes que actúan en el litigio y menos con otro poder estatal, a Ioque
se agrega cl dato de la "contienda" entre pretensores. la Administración, por último, se distin-
guc por la estructura dc subordinación o relación de dependencia de los órganos intervinientes
en su proceso y el rango secundario que ocupan sus normas dentro del orden jurídico estatal.
cl proceso estatal de la función adm inistrativa son datos esenciales: a) relación de órganosSU•
bordinados; b) ejecución dc normas del legislador y cjucepcionalmentc, ejecución dc normas
de la Constitución, por mandato expreso de ésta. En suma —advierte el autor—"el rangoque
ocupan las normas que sc crean cn los distintos planos del orden jurídico estatal yla formacom_0
se desenvuelve su proceso —datos esenciales e imposibles de substituir por otros—es10que
caracteriza a cada función cstatal" (FIORINI,
Bartolomé, Derecho Administrativo, BuenosAireS'
Abeledo Perrot, 1976,2da. edición actualizada, T. l, p. 109yss.).
no
(23) CSJN, 15/ 1 1183, "Cabrera", Fallos: 305: 1937. ver Hutchinson,T., "La revisión (pero
tanto) de los actos administrativos del Poder Judicial (a propósito de un fallo de la Corte
 EL CONCEPTO DE ACTO ll

En la definición hennos también incluido el ejercicio de función adminis-

trativa por entes no estatales, porque parece coherente aceptar que si parte de
dicha función se confiere a un ente no estatal, el acto que importe su desen-
volvinliento debe ser considerado, al menos genéricamente, como un acto
jurídico administrativo.
Yaen su momento González Pérez aceptó la posibilidad de actos admi-
nistrativos procedentes de particulares, cuando éstos fueran vicarios de la
Administración Pública (24), mientras que en la obra póstuma de José Anto-

P., "La
prema (le Justicia dc la Nación), en REDA, Bs. As., no 14, ps. 499 y ss.; PADULO,A.,y PERRINO,
justiciabilidad de los actos adininistrativos del Poder Judicial", REDA,Bs. As., no 17,ps. 551 y ss.
(24) (ü Jesús, Cornentarios a la Ley dc Procedimiento Administrativo, Ma-
IhtREz,
drid, Civitas, 1977,p. 254.
Cabe plantear si procede aplicar cl régimen jurídico propio de la función administrativa a
los entcs públicos no estatales, es decir, a los que se ha delegado la ejecución de cometidos
públicos o dc interés público. Asimismo, corresponde determinar, teniendo cn cuenta que el
acto adtninistrativo es una de las tortuas de ejcrccr aquella función, si es posible que las perso-
nas públicas no estatales emitan actos dc esa naturaleza: un sector doctrinal (MARIENHOFF, M.,
Tratado.. ., op. cit., '1'0II, p. 256; CASSAGNE, Inso, Enrique,
J.C., Dcrccho, op. cit., TOII, p. 47; SAYAGUÉS
"liatado dc derecho adininistrativo, Montevideo, 1972,ToII, 2da. edic. (Parte General) p. 237;
GARRIDO
FAINA,
Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. I, I Oa edición, p. 48) se pro-
nuncia en fortna negativa, con sustento, básicamcntc, en los siguientes argumentos: a) Las
personas públicas no estatales no integran la administración pública, a quien compete formu-
lar la declaración constitutiva dcl acto administrativo; b) En caso de que utilicen poderes coac-
tivos para obligar a los particulares a determinadas conductas, lo hacen bajo control de los orga-
nismos administrativos, por lo que sicmprc cabe intcrponcr recursos ante la administración
pública, ci rcunstancia que, cn definitiva, originará un acto administrativo, revisable como tal;
c) la revisión judicial de la legalidad de sus decisiones no difiere, cn cuanto a su tratamiento
jurídico, sea que se califiquc o, no, a sus actos como administrativos.
Otro sector Julio, Acto adininistrativo municipal (en la Ciudad de BuenosÃires,
y en los Municipios dc la Provincia de BuenosAires), BuenosAires, Depalma, 1992, p. 7 y ss.;
GORDIIUJ,A., Tratado, op. cit., To 3, Cap. I, especialmente I - 11 y ss.; HUTCHINSON,
Tomás, Estudio
Miguel, Recursosjudiciales yprocedimicntos administrativos, Buenos
preliminar, en DANIEINÁN,
Aires, Ed. M.G., 1988, 1,p. 9 y ss.; DROMI,José Roberto, El acto administrativo, Madrid, Inst. de
Estudios de Administración Local, 1985,ps. 2()/21, y Derecho administrativo, op. cit., p. 2361, en
cambio, sostiene la opinión positiva, con base, sustancialmente, en los siguientes argumentos: a)
parece coherente aceptar que si parte de la función administrativa se le concede a un ente no
estatal, el acto que importa su desenvolvimiento tiene que ser considerado, cuando menos gené-
ricamente, como un acto jurídico-administrativo; b) la base conceptual es que la raíz del acto ad-
ministrativo no se halla subjetivamcnte en los órganos administrativos, sino objetivamente en el
ejercicio dc la función administrativa, y las entidades públicas no estatales la ejercen. Al contar con
cierto poder público delegado para actuar, cn nombre del Estado y con su potestad, parece contra-
decirse la realidad si se les niega a estos actos el carácter de "administrativos", a los efectos de la
aplicación del régimen legal correspondiente. Más recientemente, Ivanega acepta al existencia
de actos administrativos en los entes públicos no estatales, en Actos Administrativos de Entes
Públicosno Estatales, en Acto Administrativo..., Jornadas. op. cit. p. 403 y ss., respecto a la
situación cn la Ciudad de Bs. As., véase el excelente artículo de MAIC11dA
ZILLI,
Acto Administrativo
en la Ciudad de Buenos,'lires, en Acto Administrativo. Jornadas.. op. cit., p. 634.
La C.S.J.N. ha señalado que los actos o decisiones de los órganos del Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados —en tanto entidad de derecho público no
estatal— noson_administrativos, máxime cuando tienen por objeto el establecimiento de
vínculos contractuales con particulares y agregó que, aun cuando la naturaleza del ente le
impide ser encuadrado dentro de la Administración Pública descentralizada, ella no obsta a
la aplicación supletoria de la ley de procedimientos administrativos respecto dc los actos que
dicta, resolvió, en definitiva, que la ley de procedimientos administrativos 19.549no es de
12 IUI IO R0D01T0 COMADIRA

casos especiales de
Fos se indica también que los actos
lugar al recurso de alzada ante la
dictados por particulares dan (25).
Administra.
dc reclamo
ción, excepto que exista otro Inedio
André (le laubadàrc puntualizó, como una de
Respecto dcl dcrccho francés
extensiva dcl derecho administrativo en Fran.
las manifestaciones (le la tendencia
procedentes dc personas privadas (26)
cia, la admisión de actos administrativos
con cl cumplimiento dc las
aplicación al trámite (Icinvestigación relacionado rcscisión
suspensión o del contrato, sin per.
convencionales del I.N.S.S.J .P o a las causales dc
dcrcchos por la vía que
juicio de la facultad dc las partes para hacer valcr sus
CSI N. 2812 / BO." Farmacia Roca S.C.S." Fallos: 312:234.
En cambio, cn relación con cl Colegio Público dc Abogados
cl
dc la Capital Federal
(C.P.A.C.F.)entendió, cn un tallo más rccicntc. quc él funciona con carácter, derechos
gaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un comctido administrativo panel
que lo habilita su ley dc creación, actuar que sc rigc por csa norma y supletoriamente
dc procedimientos administrativos 19.549 (CS)N, 119/02, "Colegio Público dc Abogados deh
Capital Federal cl Martínez Echenique", del dictamen del procurador, a cuyos términos remiM
la CS) N, Fallos: 315: 23112/92, "C.PA.C.E c/Dclfino Angel" cl Rapa.
17/ 1 1192,"Colegio Público de Abogados dc la Capital Federal cl M assclli, Mario
Respecto de este ente, la C.N.C.A.Eha aseverado que el carácter de persona jurfdicade
derecho público que el art. 17 de la ley 23.187Ic asigna no implica que toda la actividad
realice se encuentre alcanzada por nonnas del derecho público, sino que. por el contrario.crnv
forme surge del tercer apartado del artículo antcs mencionado, tan sólo "la actuación delCXL
gio que se reticre al ejercicio de su cometido administrativo..." se regirá observando.
mente, normas de aquél derecho, más específicamente la ley de procedimientos administró
vos 19.549 (Sala l, 25/2/92, "C.P.A.C.Ecl Loza. Eufasto Ramón." También calificó
tivos" a los actos dictados por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas en ejercicio&

Y ha afirmado que el art. 17 de la ley 23.187 —conforme con el cual la actuación delC—PACE
referida a la ejecución del cometido administrativo que la norma le habilita se debere*,
supletoriamente, por la ley 19.549—cstabIcceuna fórmula que sanciona una remisióninte-
grativa que, por sí sola, legitimaría cl cómputo de los plazos con arreglo a la citada
cedimientos administrativos (Sala III, 1113/96,"Cichello").
En otro pronunciamiento aplicó cl art. I I de la ley y exigió la notificación delactodd
(C.P.A.C.F.),por el que se dispuso la suspensión en la matrícula de un abogadcx por considera
que aquel acto introdujo una modificación en la situación jurídica del letrado (SalaII, 5/8/97,

El mismo tribunal ha sostenido que los actos o decisiones de los órganos del Instituto
Nacional de ServiciosSocialespara Jubiladosy Pensionados no son administrativos, rrõrne
cuando tienen por objeto el establecimiento de vínculos contractuales con particulares, raú
por la cual la ley no es de aplicación (Sala l, 23/9/99, "Mitelman", en seguimiento del criterio
sentado por la CSJN, en "Farmacia Roca",op. cit.).
La P.T.N., por su parte, ha afirmado la aplicabilidad del art. 12 de la ley a actos del Institut0
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, para posibilitar la suspensión de
éstos por razones de interés público o cuando se alegare fundadamente una nulidad absolu-
ta, si ellos están referidos a un contrato celebrado por aquél con el fin de satisfacer
nes médico asistenciales de todos sus beneficiarios y se vinculan, así, con la noción defino
interés público. (Dictámenes: 232:200).
(25) García Trevijano Fos, José A., Los actos administrativos, Madrid, Civitas. 1991,2da
edic. act., p. 123.Es interesante puntualizar que el decreto 1446/90 (B.O.2/08/90), al regular
las facultades de los Concesionarios de Rutas Nacionales establece, en su artículo 80,que.sin
perjuicio de las acciones judiciales que correspondan, los usuarios pueden interponer'
los actos del concesionario que impongan sanciones o compensaciones, el recurso j
previsto en el Reglamento de ProcedimientosAdministrativos.
(26) DE LWBADERE,ANDRÉ, tendencias extensivas del DerechoAdministratiVO en
cia según la jurisprudencia, en Revista de la Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires I
 EL CONCEPTO DE ACTO 13

2.3. " ...BAJO UN RÉGIMENJURÍDICOEXORBrrANTE..."

LA FUNCIÓN ADMINISTRNVIVACOMO RÉGIMEN

El acto administrativosc encuadra en el marco de un sistema jurídico

integrado por prerrogativas estatales, sustanciales y procesales, relacionadas
con correlativas garantías de los administrados, también sustanciales y pro-
cesalcs.
Actualmente, cl término "exorbitante" no puede ser entendido como in-
dicativo de un régimen jurídico constitutivo de un ámbito regulatorio resi-
dual, por oposición al principal o central configurado por el derecho priva-
do (27).
En realidad. la exorbitancia del derecho administrativo deriva, hoy en
día, d es Decificidadde su contcnido equilibrado de prerrogativas y garan-
tías y c su carácter dc derecho común de la administración pública (28),
ámbito éste excluido, en principio, de la órbita propia del derecho privado (29).

2.4. " DE EFECTOSJURÍDICOSDIRECTOS..."

Los EFECTOS JURÍDICOS DEL Acro

Definir cl acto por sus cfcctos jurídicos directos significa que no basta para
que él se configure, que la declaraciónemitida por el agente estatal pueda
producir tncdiata o indirectamente efectos jurídicos respecto de terceros,
Por eso, el dictamen de un asesor letrado aconsejando una sanción disci-
plinaria cxpulsiva para un empleado, o el informe técnico de una dependen-
cia acreditando el estado ruinoso de una propiedad, no son, en realidad,
actos adrninistrativos, porque aun cuando de esas actuaciones pudieran de-

Volumen II, p. 181. Frank Moderne, asimismo, ha señalado la "decadencia del punto de vista
orgánico cn la definición del acto administrativo", en Decadencia del punto de vista orgánico
en la definición del acto administrativo en Derecho Francés: los actos administrativos de ori-
gen privado, REDA, Madrid, no 4, p. 3.
(27) CASSAGNE, J.C., Dcrccho administrativo, op. cit., TOll, p. 16.
(28) GAItc,fA
DE EMPEItRfA, T., Curso dc derecho administrativo, op. cit., T. I,
E., y FERNÁNDEZ,
ps. 44/45.
(29) Aun cuando escapa del objeto dc este trabajo examinar las características que defi-
nen dicho régimen, se pueden enunciar como prerrogativas sustanciales propias dc la Admi-
nistración Pública las siguientes: presunción delegitim.idaddc sus actos,
éstos, potestad dc volversobre ellos por razones de ilegitimidad o inoportunidad, régimen
privilegiadode los contratos y bienes. I.as prerrogativas procesales habitualmente reconoci-
das son: agotamiento dc la instancia administrativa previa a la demanda judicial, plazos bre-
ves dc caducidad para accionar judicialmente contra el Estado; mayor plazo para el cumpli-
miento de ciertas cargas procesales; incomparecencia personal de determinados funciona-
rios en el juicio contencioso administrativo; efectos declarativos de la sentencia, régimen es-
pccial de ejecución dc las sentencias que condenan al Estado a dar sumas de dinero; posibi-
lidad de demandar la invalidez dc sus actos. Garantías sustanciales del administrado son: la
juridicidad, la propiedad, la razonabilidad del actuar administrativo, el acceso a la Justicia: un
concepto amplio dc legitimación, responsabilidad del Estado y de sus funcionarios; y proce-
sales: cl informalismo en favor del administrado y el debido procedimiento previo a todo acto
Rodolfo C., Principios de Dere-
administrativo, que incluye el debido proceso adjetivo (BARRA,
choAdministrativo, J.C., DerechoAdminis-
Buenos Aircs, Abaco, 1980, ps. 156 y ss; CASSAGNE,
trativo, op. cit., Tu II, ps. 18yss).
14 JULIO RODOLFO COMADIRA

I agente o el
rivarse, eventualmente, efectos jurídicos para e propietario
éstos serán consecuencia directa del del
acto decisorio
bien, respectivamente,
que acogc el criterio en aquéllos propiciado (30).
técnico queda reservada,
La calidad de acto adininistrativo en sentido de
este 1110do,a las decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para
los terceros, resultando excluidos los actos que, no obstante producir efectos
incluso directos en el átnbito interno de la administración (vgr.un informe0
dictamen vinculante), carecen de tales consecuencias en el ámbito externo de
ésta (31).
Lo dicho no excluyc que a la hora de resolver acerca de la validez o invas
lidez de alguno de estos actos, deba acudirse, en ausencia de una regulación
específica sobre ellos en esa temática, a la aplicación analógica de las dispo_
siciones inherentes al acto en sentido técnico. La analogía es una técnica con
la cual se salvan, precisamente, las singularidades propias de la materiacas
rente de regulación (32).

(3()) En cambio, el "_vistobueno", es un acto administrativo de aprobación del criterio dc

otro órgano. cuyo uso e?tá-exprcsamcntc previsto (norma 6.3.2.1. dec. 333/85)
Sala III, 5/90, "Naso, Santiago", L.L.1990-C, 517). En cuanto a la naturaleza jurídica ylas
características dc los dictámenes, se ha sostenido que: a)'El dictamen constituye un acto pre.
vio a la emisión de la voluntad administrativa y se integra como una etapa de carácter consul-
tivo deliberativo en cl procedimiento dc conformación de la voluntad estatal, por lo queno
reviste la calidad de acto administrativo en sentido estricto, ya que no produce un efectoju.
rídico directo c inmediato (C.N.C.A.F., Sala ll, 16/9/93, "Von der Becke, Edmundo"; b) Según
doctrina, la nota típicamente definitoria del acto administrativo es la producción directae
inmediata dc ctectos jurídicos; consecuentemente, los dictámenes carecen. técnicamente,
dc esa condición, cn tanto ellos no afectan, de modo directo c inmediato, la esferajurídica de los
administrados. Concordantemcnte, el art. 8()del reglamento aprobado por decreto 1759/72
establccc que éstos son insusccptiblcs dc impugnación recursiva (Dictámenes: 199:97);c)El
dictamen jurídico tiene una doble finalidad: por una parte, constituye una garantía paráios
administrados, pues impide a la administración el dictado de actos administrativos quese
refieren a sus dcrcchos subjetivos e intereses legítimos sin la debida correspondencia conel
ordenamiento jurídico vigente; por otra, evita probables responsabilidades del Estado, tanto
cn sede administrativa como judicial, al advertir a las autoridades competentes acerca de los
vicios que cl acto pudiera contener. (Dictámenes: 194:8);d) Sibien los dictámenes son obliga•
torios para la emisión de un acto administrativo por constituir un requisito esencial desu
validez, no son vinculantes con la decisión administrativa definitiva. La autoridad competen-
tc para cl dictado dcl acto puede apartarse del dictamen por no compartirlo, sin afectarpor
ello, la legitimidad del acto, lo que no implica, por otra parte, que éste no pueda ser atacado
por otros motivos (C.N .C.A.Ii, Sala ll, 18/3/ 86, "Cía. Financiera Saladillo S.A."); e) Sólo un acto
administrativo es irrevocablc (arts. 17y 18),mas no un dictamen o parecer, desde que éstosnt)
resultan vinculantes para laAdministración (C.N .C.A.F.,Sala IV,713189, "Baragiola, Raúl".Sobre
el tema, puede verse el trabajo de María Belén Rodríguez Laulhé y María de las Mercedes
Calogero, los dictámenes de la Procuración del Tesoro, en Revista de la procuración del
Tesoro de la Nación, Buenos Aires, 1995, nro. 23, p. 11 y ss.
(31) Cfr.: GORDILU),
A., 'frataclo, op. cit., t.3, 11-4/5. Respecto de los denominados "dictáme
la
nes vinculantes", cabe recordar que, como dice MARIF.NHOFF ( Tratado.. op. cit., TOl, p. 97)'de
Adm inistración activa cn ningún caso está obligada a seguir las conclusiones del dictamen
un órgano consultivo (en el mismo sentido, DROMI, José Roberto, El dictamen yla formaciónde
la voluntad administrativa, en RADA,Buenos Aires, Publicación de la Universidad del Museo
Social Argentino, 1971, no 2, p. 33 y ss, esp. p. 41).
(32) Es posible distinguir entre la analpgí_acomo procedimiento@eAdaptación.yglabOW
ción de normas, y la subsidiariedad como técnica de aplicación directa de un sistema nornl&
 EL CONCEPTO DE ACTO 15

Exaniinaremos a continuación supuestos que plantean dificultades, pues,

aunque producen efectos jurídicos, no cualquier clase de ellos es idónea para
configurar el acto.
2.4.1. El caso de los dictámenes notificados —
Por Io pronto sc excluyen los efectos sólo indirectos. Por tal motivo los
dictámenes, aun cuando sean de requerimiento obligatorio y, eventualmen-
te, de efectos vinculantes, no adquieren la condición de actos. El efecto jurídi-
co debe scr directo, emerger del propio acto.
La P.T.N.ha tenido ocasión de pronunciarse, señalando precisamente, la
inidoneidad del dictamen puesto en conocimiento delAdmjnistrado para con-
figurar un acto tácito (33).Sin embargo, sostuvo también, que la notificación al
adnninistradodel contenido de un asesoramiento emitido por el servicio jurí-
dico competente, debe hacer considerar a tales actos como "decisorips'{ si fue-
ren ordenados por el ólgano facultado para decidir el fondo de la cuestión (á4).
A nuestro juicio en ningún caso debería aceptarse la configuración de
actos, como derivación de la notificación de dictámenes —sea ésta practicada
por el órgano competente para resolver, o no—, en tanto, en nuestra opinión,
cl acto tácito, sólo puede generarse a partir de un acto expreso (35).
2.4.2. El supuesto de las notas decisorias y notificatorias
Desde otra perspectiva sí deben considerarse, en cambio, actos adminis-
trativos, las notas que, cn ausencia de acto administrativo expreso, remiten
las autoridades administrativas a los administrados haciéndoles conocer una

tivo a otro. La primera supone carencia histórica dc normas, y la elaboración y adaptación en

ella implicadas derivan no sólo de csa carencia sino, además, de la necesidad de respetar en
la tarea integradora las características y exigencias particulares del sistema normativo inte-
gradp; la scgunda, por el contrario, no supone ausencia dc normas, sino, simplemente, apli-
cación directa de un sistema a otro, excluyendo, por ende, elaboración o adaptación alguna.
En la analogía cabe, a su vez, distinguir entrc la analogía legal en sentido amplio o analogía de
derecho, en virtud dc la cual se aplican materias enteras analógicamente a otras no reguladas,
y la analogía legal en sentido estricto en la que un caso no previsto en el sistema se resuelve por
aplicación de las nonnas del mismo sistema referidas a otro de iguales características esencia-
les. En la analogía de derecho la integración es más compleja porque se trata no sólo de elabo-
rar la nornlãl sino, además, de hacerlo en función de la especificidad del sistema integrado; en
la legal en sentido estricto, este segundo aspecto no se presenta porque ella se da en el ámbito
dc un mismo ordenamiento. Ver, GOI-nsc.lIMIDT,WERNER,Introducción filosófica al derecho, la
teoría trialista del mundo jurídico ysus horizontes, Buenos Aires, Depalma, 1980. 6ta. edic.,
ps. 289 y 294 a 297. Aclaramos, sin embargo, que Goldschmidt consideraba como subsidiarias
las relaciones entre el código penal y el derecho penal especial.
A33) Dictámenes: especialmente ap. II.
(34) Dictámenes: 214: 183 (ap. III) y sus citas.
(35) Muratorio parece inclinarse por distinguir entre los actos administrativos tácitos e
implícitos, considerando, a los primeros, como inferidos de un comportamiento material o
hecho material, y, a los segundos, como incluidos cn un acto, ya sea administrativo o de admi-
nistración, expreso, pero de contenido distinto. (MURATORIO, JORGE,
Los actos administrativos
tácitos e_implícitoy, gn DcrcchoAdminis(ratiYQ, obra colectiva en hómenaje al profesor Mi-
guel S. Maricnhoff, con la dirección de Juan Carlos Cassagne, Buenos Aires, Abeledo Perrot,
1998, p. 663 y ss., esp. p. 668). Ver, infra, capítulo 3, pto. 3.7.3.
16 JUI IO RODOLFO COMADIRA

detcrnlinada decisión, habida cuenta de que aparece en ellas, más allá

eventual imperfección [orinal, la declaración configuradora del acto. de Su

La P.T.N.ha asignado a esta especie de nota, la doble condición de

notificación (36), criterio quc compartimos, pues en ellos se concreta
samente la manifestación de voluntad, independientemente de su defectuos
sa instrumentación (37).
2.4.3. Las preadjudicaciones condicionadas
Una situación singularse plantea con algunos actos de administración
meramente preparatorios —por cjemplo preadjudicaciones en los procesosde 0
selección— las cuales, en nuestra opinión, dejan de ser tales, pese a su autocali_
ficación como preadjudicacioncs, cuando contienen condiciones SUSPensivas.
Nos referimos a los casos en los que las preadjudicaciones se sujetan ala
condición de que el o, incluso, los oferentes cumplan con ciertos requisitos
exigidos cn el pliego, esenciales o no esenciales. En estas situaciones, a nues.
tro juicio, la teoría de la calificación jurídica debe llevar a considerar a esas
presuntas preadjudicaciones como verdaderos actos administrativos, con
todas las consecuencias que de ello se derivan, en especial en el plano de los
medios impugnatorios.
Esto cs así, porque del cumplimiento o no de los condicionamientos im-
puestos en la prcadjudicación se derivan efectos jurídicos directos paralos
destinatarios. Efectos que pueden variar desde el desplazamiento del proce-
dimiento hasta la obtención misma de la preadjudicación. Un acto consultivo
deja de ser tal si pretende, per se, generar derechos u obligaciones paralos
administrados (38).

2.5. " F INDIVIDUALES..."

LA FXVENSIÓNDEL CONCEIYI'() DE ACI'(), RESPECI'ODE SU UNILATERALIDAD,
BILA'I'ERALIDAD, ALCANCE INDIVIDUAL Y GENERAL

2.5.1. La opinión de la doctrina

Honda discusión doctrinaria origina la cuestión relativa al contenidode
la noción de acto administrativo, respecto de la unilateralidad o bilateralidad
de su formación, y del carácter individual o general de sus efectos.
En tal sentido cabe puntualizar la opinión de quienes adoptan una defini-
ción absolutamente amplia incluyendo en ella los actos unilaterales, particu•

(36) Dictámenes: 196:116,especialmente ap. IVy 214:134.

(37) Ha establecido la S.C.J.B.A.que no obsta a la validez de la actuación administrativa
la circunstancia de que se haya reconocido en una nota, con estilo de carta, el acto decisorioY
cl acto de notificación, si, a pesar de no guardar la forma habitual, contiene una causa. una
motivación y un objeto, el órgano decisor es competente y no se ha perjudicado la defensad
interesado (causa 13-48.616,"Tambonc y Cía. Ingeniería S.R.L.")
(38) Sobre el tema dc las preadjudicaciones condicionadas, pueden verse los dictámenesde
la P.T.N. quc se registran en REDA, N 161, p. 161 y en Dictámenes: 202:151. Asimismo
Juuo, La Licitación pública (nociones, principias, cuestiones), Bs.As., Depalma, 2000, ps.,29YS
 El. CONCEPTO DE Acro 17

lares o generales, así como los bilaterales o plurilaterales (39) hasta aquellos
que restringen la noción exclusivamente a los actos unilaterales particulares,
excluyendo a los unilaterales generales y los bilaterales o plurilaterales (40),
pasando por las posiciones intermedias que abarcan los actos unilaterales
particulares y generales, con exclusión de los bilaterales o plurilaterales (41),
o bien, incluyen los unilaterales particulares y los bilaterales o plurilaterales
y desplazan de la noción a los unilaterales generales (42).
2.5.2. La posición adoptada por la L.N.P.A.
La L.N.P.A.parece haber acogido, al respecto, una noción amplia de acto
administrativo, según el criterio de su fuente declarada en la materia (43). com-
prendiendo en su ámbito, por consiguiente, ysin perjuicio de las diferencias de
régimen jurídico que cada especie pucda asumir, no sólo a los actos unilatera-
les individuales, sino también los unilaterales generales y los bilaterales (44).
Respecto de la inclusión de actos generales en el concepto de acto adminis-
trativo la ley y su reglamentación parecen haberse volcado, al menos en la litera-
lidad de sus términos, por el criterio amplio, pues en diversas disposiciones se
rcfiere a ellos (v.gr.:arts. 11, 24 y 25 de la ley y 73, 75, 83 y 103 del Reglamento).
Ello no ha obstado, sin embargo, para que en dichas disposiciones se
instrumente un régimen diferenciado para cada categoría, en materia, por
ejemplo, de publicidad, extinción e impugnación judicial, sin perjuicio de las
particularidades que, ruás allá de la Ley,derivan, por ejemplo, de las relacio-
nes jerárquico normativas que se presentan entre el acto general y el indivi-
dual y que se resumen cn el denominado principio de la inderogabilidad
singular del Reglamento.
Esta última circunstancia determina, en nuestra opinión, que, con inde-
pendencia de la fuente y la letra de la ley, los actos de alcance general no

(39) BIEtSA,R., Derecho administrativo, Buenos Aires, I)epalma, 1955, 50 edic., T" ll, p. 3
y nota 200; FIORIN'I,Bartolomé, lêoría jurídica del acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo
Perrot, 1969, ps. 26 y 31; MARIENHOFF, M. Tratéido, op. cit., TOII, ps. 263 y ss. Por primera vez la
C.S.J.N., reconoció y aceptó la posible existencia de actos administrativos bilaterales, ya sca
en su formación o en sus efectos en la causa "Metalmecánica" (según surge del comentario del
prof. MARIENIIOFF, "El acto administrativo 'bilateral' y la Corte Suprema de Justicia de Nación.
Lo atinente al contrato y al cuasicontrato administrativos", publicado en Revista del l)erccho
Comercial y de las Obligaciones nro. 61, p. 71 y ss) (C.S.J.N., 23/ 12/76, " Mctalmecánica", Fa-
llos: 296:672).
(40) Héctor, 'Ihatado tcórico-práctico de los recursos adlninistrativos, Buenos Ai-
res, Depalma, 1967, ps. BI y ss.; I)ROMI,José Roberto, Instituciones de derecho administrativo,
Buenos Aires, Dcpallna, 1973,ps, 1115 y ss.; GORDtl.ln, A., El acto administrativo, Buenos Aires,
Abeledo Perrot, 1969,2da. edic. corregida y aumentada, ps. 1 14y ss.
(41) DIEZ,M., Derecho,'ldtninistrativo, op. cit., TOll, ps. 203/ 205 y
(42) CASSAGNE, J.C., El acto administrativo, op. cit., p. 106 y ss.
(43) Fsc.01A,1-Iéctor,1.(1revocación dcl acto adtninistrativo afectado dc nulidad absoluta,
L.l„ 1977-C,-816(refiriéndose al concepto que sobre el tema tenía Marienhoff).
(44) Ello no obstante, DIEZ,M., (El acto administrativo en la ley 19.549, en Actoyprocedi-
miento administrativo, op. cit., p. 49 y ss., csp. p. 51 y ss.) y GORDILLO, Agustín, (Acto, reglamen-
to y contrato administrativo en la ley 19.549, en RADA,Buenos Aires. Publ., de la Univ. del
Museo Social Argentino, 1972, no 3, ps. 13 y ss.) coinciden cn señalar que a la luz del régimen
positivo derivado dc la ley citada, sólo cabe considerar "actos" a los unilaterales individuales.
18 JULIO RODOLFO COMADIRA

vista estricto de su régimen

puedan ser considerados, desde el punto de
dico, actos administrativos (45).
administrativos cabe considerar
En lo que se refiere a los contratos constituyen, o
la
no, una especiede
debatida cuestión relativa a si los contratos
los actos administrativos.
párrafo, que los contratos
La L.N .P.A.,establecía, en su art. 70 último
administrativas, se regiríanporsus
braba el Estado, los perniisos y concesiones
respectivas leyes cspccialcs, sin perjuicio de la aplicación analógica de las
ello fuera procedente.
mas del Título tegulador del acto administrativo, si
Actualmente, el decreto 1023/01ha determinado la aplicación directade
dichas normas, no ya analógicas.
La disposición originaria de la ley, sumada a la circunstancia de que enel
mismo artículo sólo se enuncia como elemento del acto a la
omitiendo toda consideración expresa de la participación del particular, lleva
a Cassagne, por ejemplo, a sostener que la ley se orienta en el criterioque
restringe la noción dc acto a los unilaterales (46).
Escola ha puntualizado. sin embargo, que la aplicación analógica de laley
a los contratos, tal como estaba prevista en el último párrafo de su art.70,
evidenciaba, precisamente, que conforme con la doctrina que le da funda.
mento (47),los contratos eran concebidos por ella como actos administrati.
vos, pues de lo contrario dicha aplicación analógica habría carecido de razón
de ser (48).
Más allá de la polémica doctrinal, la inexistencia de regulaciones especia.
les referidas a los contratos sobre las materias incluidas en el Título III dela
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos lleva a que, salvo en situa.
ciones muy concretas vinculadas con, por ejemplo, la extinción contractual,
deban considerarse regylados, en dichosay-
pectos, por la misma normativa aplicable a los actos(49). Viene a corroborar

J., El sistema dc nulidades del acto administrativo,

(45) Ver COMADIRA, en Procedimiento
administrativo, Ponencias del IVEncuentro hispano-argentino sobre Derecho Administraüw,
Santiago dc ( :ompostela, Escola Galega de Administración Pública, 1994. op. cit., p. 71 YSS.
J.C., DcrcchoAdministrativo,
(46) ('ASSAGNE, op. cit., TOII, p. 53.
(47) Fsc:om,Héctor, La revocación dcl acto administrativo afectado de nulidad absoluta
1,.1..1977-C-816, csp. p. 818.
(48) Ver, sin embargo, ( A.. Acto, ReglamcntoyContratoAdministrativo en la Ley
19.549, en RADA, NO3, op. cit., p. 15.
(49) aplicación del título III de la I,.N.P.A.a los contratos, como regla, ha sido señalada
en Losactos administrativos contractuales, teoría dcl acto coligado'
con acierto por BARRA,
Buenos Aires, Abaco, 1989, p. 131 y ss. En el caso "Mevopal" (26/ 11185, "Mevopal S.A".Fallos
307:2216 yen E.D. 118-38()),la Corte Suprema dc Justicia dc la Nación se refirió a losactos
administrativos aun unilaterales. Yen cl caso "Motor Once", el alto tribunal tomó en cuenta'
el
siguiendo el dictamen del procurador fiscal, la índole unilateral del acto para establecer
quántum de la indemnización debida a su extinción (14/05/87, "Motor Once S.A.C.I.",Fallos:
el
y J.A., 1989-111-185).La sujeción al derecho administrativo, no se traduce, en
cho español, en la posibilidad de incluir en el concepto dc acto a los contratos (G0N7J{1EZlW
admi-
E, Régimen Jurídico, op. cit., p. 687; GARCIA
NAVARR(),
J. y GONZÁLEZ J.A., Los actos
TREMIANO,
nistrativos, op. cit., p. 45).
 EL CONCEPTO DE ACTO 19

este aserto el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1023/2001 —ya citado—
emitido en ejercicio de la delegación habilitada por la Ley 25.414,cuyo artícu-
lo 36, al modificar cl último párrafo del artículo 70 de la LNPA,dispone que las
contrataciones que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en
el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales sin
perjuicio de la aplicación directa de las normas contempladas en el título III,
en cuanto fuere pertinente (la cursiva nos pertenece).
Cabe señalar que la CSJNse había pronunciado en el sentido de que el
art. 70, in finede la L.N.P.A.,en cuanto determinaba que los contratos adminis-
trativos se regirían por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicación analógica del título III del mencionado cuerpo normativo no per-
mitía sostener que la misma pauta —aplicación analógica y no directa— se
extiendiera al título IV,en el que se regula la impugnación judicial de los actos
administrativos. El citado artículo indica, según el Tribunal, que el legislador
no descartó la aplicaciónde un ordenamiento general que, en materia de
procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser otro que la ley 19.549.
En tal sentido —agregó—el art. 10, inc. 6) del decreto 9101/72 —entonces
vigente—establecía la aplicaciónsupletoria del citado cuerpo normativo a
los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del Estado (50).
2.5.3. Actos de alcance general normativo y no normativo
El acto de alcance general de contenido normativo o reglamentario está
dirigido a sujetos indeterminados,sentando una norma y pretendiendo su
inserción en el ordenatnientojurídico (51).Se plantea su distinción con los
llamados "actos de alcance general no normativos'l
Es ilustrativo destacar que la ley no distingue, al menos expresamente,
dentro de la categoría del acto general, como no lo hace tampoco su fuente
doctrinal, los actos normativos o reglamentarios de los no normativos.
En efecto, Marienhoff, como ya fue dicho, inspirador de la I..N.P.A.en ma-
teria de acto administrativo.ha indicadoque los actos administrativos de
contenido general o abstracto, en tanto miran a una pluralidad de personas o
casos indeterminados o indeterlliinables, hallan expresión en los reglamen-
tos, de modo que cuando se habla de esa clase de actos administrativos en-
tiéndese referir a éstos (52).

(.5())C.S.J.N., 5/4/95, "Gypobras S.A.", Fallos: 318:'141. En la jurisprudencia, se ha hecho

alusión a los llamados actos adrninistrativos separables, que preceden al contrato y aparecen
como actos administrativos con vida propia (C.N.C.A.F., Sala IV,3/9/85, "Dingeport S.A.").
(51) Dictámenes: 192:28 y sus citas.
M., 'liatado
(52) MARIENIIOFF, cit., II, ps. 227/228. Por su parte, Diez sostiene que la
LNPA no ha efectuado distinción entro actos normativos y no normativos para la aplicación
del régimen impugnatorio en los actos de alcance general (DIEZ,Horacio, Vías de impugnación
de los reglamentos, por reclamo ypor recursos, en elprocedimiento administrativo nacional,
ALBERTO,
en Procedimiento administrativo, Jornadas.... op. cit., p. 90 y ss., esp. p. 91). BLANCHI,
La potestad reglamentaria de los Entes Reguladores, en Acto... Jornadas.... op. cit., 589/90; y
H., Lasperspectivas futuras delprocedimiento, en Procedimiento. Jornadas..
CELORRIO,
op. cit., p. 538, han puntualizado que el reglamento es la fuente principal dcl Derecho Admi-
nistrativo.
 20 JULIO RODOLFO COMADIRA

Cabe señalar que, doctrinalmente,se han propiciado distinciones

importan un cuestionamiento de la asimilación entre acto de alcan ce que
y reglamento. Sc ha propuesto, en ese sentido, conceptuar, con base engeneral
distin.
tos criterios de categorización, cl acto general como género comprensivo de
dos especies: el acto general normativo (reglamento) y el acto general
normativo (53).Ydesde otro punto de vista, se ha diferenciado entre los no
actos
normativos (reglamentos —generales o singulares—) y los no normativos
—también generales o particulares — (54). Más recientemente se ha
nado en la doctrina española los criterios de distinción tradicionalescuestio-
(55)
La diferenciación ha sido recogida, también, por parte de nuestra doctn._
na. Así, Grecco sostuvo en su momento que la distinción entre actos adrninis.
trativos generales y reglamentos surgía implícita del ordenamiento e invoca
_
ba, al respecto, el actualmente derogado art. 104del Reglamento de Procedi_
mientos Administrativos (56).

(53) Fos, José A., fratado de derecho administrativo, op. cit., TOI,
p. 293yss
(54) GARCÍA
DEENrrERRÍAy FERNÁNDEZ, Curso..., cit., T. l, p. 197 y ss.; pueden verse,
asimismo,
antecedentcs de interés relativos a la apuntada distinción en: MARTÍN- RETORTILLO BAQUER, Lo-
renzo, Actos administrativos gcncrales yrcglamcntos. Sobre la naturaleza de la convocatoria
dc oposiciones, Revista de Administración Pública, NO40, p. 225 y ss.
(55) Afirman Alfredo Gallego Anabitarte y Angel Menéndez Rcxach que la diferencia
entre
norma jurídica y rcsolución no se encuentra en el carácter abstracto y general de la normay
concreto y singular de la resolución, sino en que la primera crea derecho, usualmente de
for-
ma general y abstracta, mientras que la segunda lo aplica (GALLEGO
ANABITARTEALFREDO-Mfrm.
DEZ RLMCH-CHIN'C.HILIA PEINADO-MARCOS DE FERNÁNDEZ-RODRÍGUEZ DE SAMIAGO-CHAVES
MIMBRERO,
Acto yProcedimientoAdministrativo, Madrid, Marcial Pons, 2001, ps. 30 y ss.).
(56) C,RECCO,Carlos, Impugnación de disposiciones reglamentarias, Buenos Aires. Abele.
do Pcrrot, 1988, p. 48. En la doctrina clásica los autores no efectúan esta distinción. Así,
Bielsa
contempla a los reglamentos como actos administrativos y define al "decreto" como todo
acto
administrativo dc autoridad ejecutiva dictado ya sea en carácter de ejecutor de la ley,ya ejer-
ciendo la potestad autónoma o por delegación (BIELSA,
Rafael, Derecho Administrativo, op.
cit., T. I, p. 306/7). Villegas 13asavilbaso se refiere al reglamento como fuente jurídico adminis-
trativa y como acto administrativo, y lo definc como la manifestación escrita y unilateral de
voluntad del Poder Ejecutivo, que crea status generales, impersonales y objetivos y contiene
necesariamente normas jurídicas (VILIEC,AS
BASAVILBASO,
B., DcrechoAdministrativo, T. I, p. 265
y 267). Escola identifica al reglamento como un acto administrativo dc alcance general
(Esco•
LA,H., Tratado General dc Procedimiento, op. cit., p. 78.) Por su parte, Linares realizauna
distinción entre las acepciones amplia y restringida del término, señalando que incluye, enel
primer sentido, a las leyes materiales dictadas por otros órganos distintos del Poder EjecutiVO
y, en el segundo, connota sólo las leyes materiales que dicta
el Poder Ejecutivo(LINAR ES,J"
Derecho, op. cit., p. 64 y ss). Se perfila la distinción en Diez,
quien define al reglamento como
el acto con disposiciones generales quc dicta el órgano
ejecutivo en mérito de facultades que
expresa o implícitamente le han sido conferidas y con
carácter y hace referencia,
asimismo, a la doctrina según la cual existen disposiciones normativo;
de carácter general dirigidasa
personas indeterminadas pero que no poseen índole
reglamentaria por carecer de carácter
normativo, es decir, contempla a la categoría del acto
de alcance general no normativo (DIEZ'
M., Manual dc Derecho Administrativo, T. I, p. 96).
Cassagne, a su vez, califica como regla-
monto al "acto unilateral que emite un órgano de creador de
la
mas jurídicas generales y obligatorias, que regula, Administración Pública,
por tanto, situaciones objetivas e
nales" distinguiéndolo de los meros actos de alcance
general que no integran el ordenamien-
to jurídico (CASSAGNE,
J.C., Derecho. op. cit., T. I, p. 136 y ss.). porsu parte,
Hutchinson,
tiene que en el mareo dc la L.N.P.A.no cabe distinguir
especies dentro del concepto de acto
general (Ley Nacional de procedimientos administrativos,
op. cit., T. I, p.449); expresánd0Se'

.9
 EL CONCEPTO DE ACTO 21

La distinción, de aceptarse, no está desprovista de importancia prácti-

ca (57).
Desde nuestro punto de vista, la diferencia entre el carácter normativo, o no,
del acto, sea que se parta de la noción genérica de acto general (58)o, simplemen-
tc, de acto (59), deriva de la vocación de permanencia que exteriorice la voluntad
administrativa. Mientras el acto general normativo, o directamente, acto norma-
tivo, se incorpora al ordenamiento como fuente permanente de juridicidad, el
que no reúne esa condición se agota con su cumplimiento; el primero no se
consume, pues, con su aplicación, el segundo, en cambio, sí. De ahí entonces, que
a este temperamento diferenciador se lo denomine consuntivo.

2.6. " ...RESPECTO DE TERCEROS..."

Los TERCEROS DESTINATARIOS DEL ACTO

Por terceros corresponde entender, como ha propuesto Cassagne, a las

personas físicas, jurídicas privadas y públicas no estatales, y, también, a los
agentes públicos cuando ellos son afectados por la Administración en el ám-
bito dc su relación de servicio (60).
En esta última relación, en efecto, el agente estatal adquiere, frente al
Estado, sustantividad propia, al dejar de ser un medio técnico de expresión de
su voluntad, para adquirir la condición de un sujeto distinto y externo de él.
Gravita, aquí, una vez más, el propósito tuitivo que debe acompañar a la
construcción de la teoría del acto administrativo (61).

YAcros POLÍTICOS
2.7. Acros INSTITUCIONALES
Corresponde al profesor Marienhoff la diferenciación, en nuestro dere-
cho, entre los actos institucionales, por un lado, y los actos políticos o de

en el mismo sentido, GORDILLO, A. ('Ikatado...., op. cit, T.3, p. IV-17/19). (Por nuestra parte, el
concepto de reglamento, en tanto acto de alcance general normativo, con vocación de perma-
nencia, implica un contenido bien amplio ygenérico. Incluimos en él, por tanto, no sólo a los
reglamentos en sentido estricto (de ejecución, delegados, de necesidad y urgencia y autóno-
mos), sino también, a los internosde laAdministración que se traduzcan en la exigibilidad de
conductas obligatorias para los agentes en relación con el contenido de los actos administra-
tivos para cuyo dictado tengan competencia).
J. R., Procedimiento,ddministrativo...,
(57) C,OMADIRA, op. cit., ps. 67/68 y nota 161.
FQS, J., 'fratado..., op. cit., TOI, p. 293 y ss.
TREVIJANO
(58) GARCÍA
DEEWERRfA-FERNÁNDEZ,
(59) GARCIA Curso. op. cit., I, p 173 yss., así mismo, GARCIA
DE
Eduardo, Legislación delegada, potestad reglamentaria ycontroljudicial, Madrid,
ENTERRÍA,
Tecnos, 1970, p. 237 y ss.
(60) CASSAGNE, J.C., Derecho Administrativa, op. cit., To II, p. 51 y previamente en Acto
administrativo..., op. cit., p. 100. La relación de servicio coloca al agente estatal frente a la
organización o "contra" ella, como sujeto de derecho distinto de ésta (GARC(A Fos, J.A.,
TREVIJANO
fratado de derecho administrativo, op. cit., P III, vol. I, ps. 467 y ss.; yT0 II, vol. I, ps. 178 y ss.).
Los aportes de García 'Itevijano Fos acerca de esta distinción provienen ya de su obra Princi-
piosJurÍdicos dela Organización Administrativa, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, Es-
tudios de Administración, 1957, ps. 72 y ss.
(61) Sobre el concepto de Acto Administrativo y su importancia, remitimos a nuestra Ley
de Procedimientos comentada, con la colaboración de la Dra. Laura Monti, en prensa; comen-
tario, arts. 7 y 8.
22 JUI.IO RODOI.FO COMADIRA

gobierno, por otro, tradicionalmente confundidos e integrados, con perjuicio

de los derechos de los adininistrados, bajo la nota común de la no justiciabi.
lidad.
citado tratadista los actos
De acuerdo con el criterio propiciado por el
institucionales son aquellos que, emitidos por cualquiera de los poderes del
Estado tienen como elemento categorizador cl hecho de que son dictados
para asegurar o lograr la organización y subsistencia de aquél, sin afectarcon
intnediatez derechos de tos particulares . Son actos que se vinculan o relacio_
nan intnedíata o¯difeaameilte confos órganos o poderes estatales, siendosu
vinculación con aquellos derechos sólo mediata o indirecta (62).Yes precl_
samente por esta últinnacircunstancia que no resultan susceptibles de con.
trol judicial. Serían cjemplo de esta clase de actos la declaración de guerra,la
celebración de ciertos tratados internacionales, la intervención federal a las
provincias, la declaración del estado de sitio, el nombramiento de magistra_
dos que integrán la Corte Suprema de Justicia de la Nación, entre otros '(63).
Desde esta perspectiva la no justiciabilidad de estos actos en sí mismos,
no importa, sin embargo, que ellos no puedan, a su vez, generar actosde
aplicación quc sí afecten derechos subjetivos, los cuales, cuando se emiten,
son, por tal causa, susceptibles de pleno control judicial (v.gr.:la detención
concreta de una persona dispuesta en uso de las facultades que asistenal
Presidente de la Nación durante el Estado de Sitio) (64).
Por su lado, los actos políticos o de gobierno serían, en el marco de esta
caracterización,aquellosque, aun cuando se diferencian conceptualmente
de los actos administrativos, en tanto se vinculan con las finalidades superio-
res o trascendentes del Estado (v.gt: indulto o conmutación de penas) (65),
tienen en común con estos últimos el régimen jurídico, en especial su posibi-
lidad de control judicial derivada, precisamente, de su idoneidad para afectar
con inmediatez derechos individuales (66).

M., fratado, t. Il. op. cit, ps. 755 yss. [os actos institucionales son "producto
(62) MARIENHOFF,
dc la llamada función gubernativa o política y engloban la actividad de los órganos superiores
del Estado respecto dc aquellas relaciones que hacen a la subsistencia dc las institucionesesen•
cialcs quc organiza la Constitución, tanto en cl plano del derecho público interno como enel
conccrnicntc al derecho internacional público" (CASSAGNE,
DerechoAdministrativo, t. II, ps. 70
y ss.; García de Enterría parecería reti•rirsc a esta clase de actos cuando sostiene que sólo pue-
den ser manifestación de la función política "las grandes decisiones que afectan al Estado
como un todo, medidas de conjunto relativas a la seguridad interior del Estado o a la organi-
zación militar en general, pero no simples actos administrativos típicos que afecten a unao
varias personas" (GAItcfADE.ENTERIdA-Fr.1(NÁNDEZ, '1'0M,«, Curso. op. cit., t.0 1, p. 568).
(63) Marienhoff, fratado, t.ll, op. cit., ps. 759/76().
(64) c.s.J .N 25/8/98, "Antinori, Osvaldo", J.A. 1999-11-162
(65) Marienhoff, M., Ti•atado, t.ll, p.71 1.
(66) En relación con estas cuestiones Mairal se ha pronunciado por la improcedencia de
englobar a cierta clase de actos en el régimen establecido por la LNPA, al señalar que existe
"una categoría de actos emanados del Poder Ejecutivo que no están sujetos a la I»N.P.A.: son
aquellos en los que la relación entre los dos poderes políticos es de coordinación y en loscuales
la intervención del Congreso, si cabe, sólo es válida respecto de las cuestiones que la misma
Constitución deja libradas a su reglamentación y siempre que con ello no se impongan •
Poder Ejecutivo restricciones que la Constitución no establece ni expresa ni implícitamente
ello'
Estos actos pueden ser anulados en sede judicial,a pedido de quien esté legitimado para
 EL CONCEPTO DE ACTO 23

Por nuestra parte, si bien consideramosque el acto institucionalen sí

mismo no es susceptible, en principio, de ser controlado judicialmente, cree-
mos que, en rigor, al lilenos en uno de los casos enunciados para ejemplificar
la diferenciación —la declaración del estado de sitio— la revisión judicial de
aquél sí es posible cuando, provocado el control jurisdiccional de un acto de
aplicación (v.gr.:detención de una persona), éste no pueda reconocer en aquél
una causa jurídica válida.
En este sentido —y más allá de lo criticable de la solución específica
consagrada en el caso respecto de la validez del acto de detención— compar-
timos la doctrina sostenida por la Corte Suprema en la causa "Granada" (67)en
relación con el alcance que corresponde asignar al artículo 4, inciso 1, de la
ley 23.098el cual dispone que el procedimientode hábeas corpus puede
tender a coruprobar, cuando la libertad de una persona esté limitada a raíz de
la declaración del estado de sitio, la legitimidad de tal declaración.
En la referida causa cl Alto Tribunal decidió, en efecto, que si bien no cabe
entender que con tal cláusulalegal el legisladorhaya tenido intención de
apartarse de la reiterada doctrina de la Corte, relativa al carácter privativo de
los poderes legislativos o ejecutivos, referidos a la apreciación de las circuns-
tancias de hecho que justifican aquella declaración y a la consecuente irrevi-
sibilidad judicial del ejercicio de dichos poderes, el texto de la norma sí torna
relevante, en cambio, el análisis de la legitimidad de la declaración,excluido
el examen de fondo, esto es, el atinente a la apreciación de los hechos deter-
minantes del acto.
Y admite, así, la procedencia del control judicial concerniente a los requi-
sitos de connpetencia y de forma, en el cual queda incluido lo relativo no sólo
a las modalidades extrínsecas de la ley o del decreto declarativos del estado
de sitio, sino, también, a posibles recaudos sobre el contenido necesario del
acto, como lo son el plazo expreso y la determinación del lugar.
De este modo, el acto institucional considerado si bien no es justiciable en
sí con independencia de su aplicación —sin perjuicio de su control político— sí

si incurren en violación de la Constitución o, dentro de los límites mencionados, de la ley apli-

cable. Será quizá proclive a confusión llamarlos 'actos de gobierno' (otros nombres posibles,
como 'acto constitucional' o 'acto ejecutivo' también pecan en este sentido), pero su régimen
será, de todos modos, diferenciable del de los actos administrativos. Frente a ellos, el tribunal
se limitará a constatar su existencia y los confrontará con las cláusulas constitucionales y, en
su caso, legales, aplicables, pero no los sujetará a las disposiciones dc la LP.A." (ControlJudi-
cial dc la Adininistración Plíblica, Buenos Aires, Dcpalma, 1984, t. I, p. 503 y ss., esp. p. 509).
Ver también Barraza, Javier y Schafrik, Fabiana, Los actos de gobierno y los actos instituciona-
les, en RAP, Bs. As., 237, p. 2() y ss.
(67) C.S.J .N., 3/ 1211985 "Granada Jorge", Fallos: 307:2284. La ortodoxa respuesta consti-
tucional al caso en cuestión la brinda, a nuestro juicio, el voto impecablc del Ministro Augusto
Belluscio quien sostuvo que el Poder Ejecutivo dcbc suministrar a los Jueces los informes que
éstos le requieran de los cuales surja que la excepcional medida de privar de la libertad a un
ciudadano sin causa judicialmente demostrable, se aplica sobre la base de elementos de jui-
cio suficientemente serios para sospechar su vinculacióncon los hechos que han dado lugar
a la declaración del estado de sitio (considerando I l) de su voto en disidencia. Sobre el tema,
ver, MONTILMJRA, Acto Institucional, en Acto,'ldministrativo, Jornadas.. op. cit., p. 325 y ss.
24 JULIO RODOLFO COMADIRA

resulta, en canibio, controlable en los aspectos indicados, si se trata

de
su aplicación concreta. Elacto institucional, en suma, no genera legitima juzgar
para accionar judicialmente contra él antes de su aplicación, do-s
pero, al menos
algún supuesto esa legitimaciónse abre a través de los actos de aplicación en
Pensalnos de todos modos que la referida no justiciabilidad, en
princi_
Pio, de ciertos actos institucionales,en el sentido antes indicado, no
que ellos no estén, aun antes de su aplicación a situaciones concretas implica
margendelajuridicidad-constivucional. Injusticiabilidad no es sinónimo
ajufidicidad; ella implica sólo que el control incluso de la juridicidad
por otros parámetros constitucionales (políticos) (68). discurre
En lo que se refiere, finalmente, a los actos de gobierno o políticos
que, como señala Marienhoff, ellos se diferencian conceptualmente estimamos
de los actos
administrativos por su vinculación inmediata con la conducción
política del ESt•a-_
do, pero que no difieren, en su régimen jurídico, de los actos
administrativos.

(68)se ha afirmado,
actividad política está con razón, que en los Estados
judicializada. Sí suponeconstitucionalizada, constitucionales contemporáneosla
que la normativizada, pero ello
cuar los órganos políticos Constitución presenta no implica que deba
si quieren un marco material al que se deben
ALVARFZ Elviro,Los actos desarrollar su actividad
Estudios Políticosy parlamentarios no conforme a sus normas (ARANDA
Constitucionales, Madrid, controljurisdiccional, centro de
1998,p. 127).