UIVERSIDAD NACIONAL DE LA AMAZONIA PERUANA

ESCUELA DE POST GRADO

“MAESTRIA EN GESTION PÚBLICA”

MARCO TEORICO
TEMA DE INVESTIGACION:

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PERU:

UN INSTRUMENTO DE GESTION PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADO

AUTOR:
CARLOS FERNANDO SALAZAR VIGO
 IQUITOS – PERU
2012

INDICE

Pág.

I. CONCEPTOS 3

II. ORIGEN ANTECEDENTES 20

III. MARCO NORMATIVO 23

IV. COMENTARIOS AL MARCO NORMATIVO 24

V. INSTRUMENTOS NORMATIVOS PARA LA MEJORA DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 26

VI. LISTA DE SIGLAS 30

VII. BIBLIOGRAFIA 31

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 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PERU:
UN INSTRUMENTO DE GESTION PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADO

I. CONCEPTOS

ACTORES, USUARIOS, ADMINISTRADOS: ciudadanos y ciudadanas; empresas; entidades públicas de los

ámbitos nacional, regional y municipal; cooperación técnica internacional; medios de comunicación, y en
general, todos aquellos involucrados y afectados directa e indirectamente con el impulso, formulación,
determinación y consolidación del proceso de simplificación administrativa en el Perú.

ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO DE ADMINISTRACION: La Administración Pública es el contenido esencial de

la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la
misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la
realización de un servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se
concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso.

Según el Artículo I de Título Preliminar Ley 27444, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la
Administración Pública al Poder Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a los
Organismos Constitucionalmente autónomos; también a las demás entidades y organismos, proyectos y
programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades y finalmente las personas
jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de
concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

Como parte de sus actividades las entidades que forman parte de la administración pública, realizan una serie
de actos conforme a sus competencias y dentro del marco legal, que por un lado aseguran el funcionamiento
de sus propias actividades y de otro lado aquello que resuelve y que produce efectos jurídicos.
Estos actos son:

a) Acto Administrativo
b) Acto de Administración

ACTO ADMINISTRATIVO
Se define doctrinariamente como Acto Administrativo la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en
forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de
entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General. Son actos
administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público,
están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situación concreta.

Elementos del Acto Administrativo

Declaraciones de las Entidades La declaración implica la exteriorización o publicación. El acto administrativo es
una declaración de la Entidad, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual –no material- que
toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos
convencionales. Se entiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo, emanado
de la Administración con fuerza vinculante por imperio de la ley.

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La doctrina considera que las declaraciones pueden ser:
a) Decisorias: Cuando va dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Entidad, así por ejemplo: una resolución
administrativa, una licencia.
b) De Conocimiento: Cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica.
Ej. Partida de nacimiento, inscripción registral
c) De Opinión: Cuando valora y emite un juicio sobre un estado, situación, acto o hecho. Ej. Un certificado de
buena conducta o de salud.

Destinado a producir efectos jurídicos

Los efectos jurídicos que se produce como consecuencia de la actividad administrativa, están referidos a los
intereses, obligaciones o derechos para las partes: La Administración y el administrado.
Los efectos jurídicos pueden actuales o futuros, pero siempre serán directos, públicos y subjetivos.
Es importante determinar el alcance y el tipo de efecto jurídico que produce el acto administrativo.

En el marco del derecho público

La actuación pública que califica como acto administrativo está sujeta a los preceptos del derecho público o lo
que es lo mismo realizada en ejercicio de la función administrativa. No se trata de calificar al acto, por el
órgano que es su autor, sino por la potestad pública que a través de ella ejerce.
No puede ser calificado como acto administrativo las actuaciones de las entidades, cuando estas actúan
sujetas al derecho común y desprovisto de su facultad de imperium.

Clases de Actos Administrativos

Según sus efectos:

Generales e Individuales
Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea
formado por un número determinado o indeterminado de personas.
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho el cual es, además, un acto de
efectos particulares.

Según su contenido
a) Definitivos y en trámite:
La distinción según el contenido de la decisión se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone
fin a un asunto y en cambio el acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto
definitivo.
b) Favorables o ampliatorios y de gravamen Según el cual sea la incidencia favorable (creando un derecho,
una facultad, o una posición de ventaja o beneficio o desventaja), o desfavorable (imponiendo deberes,
gravámenes, limitaciones o prohibiciones. Dependiendo del resultado uno y otro seguirán reglas e
intensidades distintas.

Según la manifestación de voluntad, pueden ser: expresos o tácitos:

La manifestación de voluntad que produce el acto administrativo, debe ser expresa y formal, conteniendo el
acto y una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. No obstante, la Ley admite la figura de la
manifestación de voluntad tácita de la Administración pública, que se deriva de la aplicación del silencio
administrativo.

Según su impugnabilidad: Actos firmes

La Ley resalta que otra clasificación está relacionada con la impugnabilidad de los actos de administrativos y
se puede distinguir el acto administrativo firme de aquél que ha sido objeto de una impugnación.

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El acto que no es firme puede ser impugnado por los recursos administrativos. El acto firme ya no puede ser
objeto de impugnación en sede administrativa.

Según el contenido de situaciones jurídicas: Constitutivos y Declarativos:

Los actos pueden diferenciarse en actos constitutivo cuando crean, modifican o extinguen relaciones o
situaciones jurídicas (otorgamiento de una concesión, ejecución coactiva) y en actos declarativos cuando se
limita a acreditar relaciones existentes sin posibilidad de alterarlas (Una inscripción registral)

En función del procedimiento administrativo: Actos de Trámite:

Comprende un conjunto de decisiones administrativas dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para
la decisión final.

Actos Resolutorios: Son las resoluciones definitivas que atendiendo al fondo del asunto las autoridades
emiten.
Actos de Ejecución: Son los actos de coerción que realizan las autoridades administrativas con la finalidad de
llevar a cabo en la práctica material la decisión ejecutiva de la Administración.

Actos administrativos personales y reales:

Personales: aquellos que regulan de modo directo y concreto la posición jurídica o la conducta de los
administrados, por lo cual su construcción incide en las características del administrado (Una pensión,
designación de un cargo, sanción administrativa, una buena pro).
Reales: está dirigido a concretar situaciones jurídicas patrimoniales por medio de las cuales se califican la
regularidad de una actividad o constituyen aptitudes jurídicas de bienes o actividades de personas (Licencia de
construcción, permiso de circulación de vehículos, la afectación de bienes al dominio público, patrimonio
histórico)

Según el órgano del que emana:

El órgano que emite el acto administrativo puede ser unipersonal o ser colegiado. Si se trata de un órgano
unipersonal el acto es denominado comúnmente resolución o decisión administrativa; mientras que si se trata
de un órgano colegiado el acto adopta la denominación de Acuerdo (en estos caso hay que satisfacer algunos
requisitos especiales: sesión, quórum y deliberación (art.95 y ss)

Según el número de órganos que interviene:

Simples: El acto simple es aquel cuya declaración de voluntad proviene de una sola instancia (sea individual o
colegiado)
Complejos: Lo regular es que los actos administrativos provengan del concurso de dos o más órganos
administrativos, de uno o varios organismos, donde cada uno de ellos aporta elementos dirigidos a obtener
una unidad decisoria común integrada en un solo acto

Elementos del Acto administrativo

Son elementos del acto Administrativo sujeto, causa, objeto, finalidad, forma y moralidad.

El sujeto del acto administrativo es el órgano que, en representación del Estado formula la declaración de
voluntad: Dicho órgano cuenta con una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades del mismo.
La competencia es la cantidad de poder público que tiene el órgano para dictar un acto. o. Así el órgano
únicamente ejerce el poder del Estado que se encuentra en su competencia. Hay, en los actos administrativos,
una persona física que formula la declaración de voluntad, persona que se encuentra investida de poderes
públicos y, precisamente, por esa característica no expresa su voluntad particular, sino ejercita el poder de su
dignidad.

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La causa, debe apreciarse la norma y en las circunstancias que han dado motivo al acto, lo que es vinculado al
interés público y significa lo mismo que el motivo o motivos dominantes.

El objeto es el contenido del acto, es decir, la disposición concreta del administrador, lo que éste manda y
dispone, pudiendo ser positivo o negativo.

La forma de la voluntad administrativa es, por ende, no solo requisito de procedimiento, sino la generación de
la decisión, de la voluntad, por manera que tiene un aspecto formal propiamente dicho y otro material o
sustantivo.

La finalidad es un elemento dirigido a satisfacer las exigencias del interés público, su desviación puede originar
la nulidad del acto y las responsabilidades del funcionario.

La Moral se basa en el recto comportamiento o la buena fe, la pureza de intenciones y el respeto al orden
jurídico

Validez del Acto Administrativo

Competencia

Participan dos factores: la potestad atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el
régimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas, representan al
órgano u organismo titular de la competencia. La noción de competencia precisa tanto la habilitación para la
actuación del órgano que los dicta, como la corrección en la investidura de dicho órgano por las personas
físicas

El objeto es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. Es el contenido del acto,
consiste en la resolución, en las medidas concretas que dispone el acto. El objeto tiene que ser cierto, claro,
preciso y posible física y jurídicamente. El acto debe decidir, certificar o registrar todas las cuestiones
propuestas en el curso del procedimiento.
En cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser lícito, cierto, posible y determinado. El objeto no debe ser
prohibido por el orden normativo.

Finalidad Pública

Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, directo o indirecto, debe tender a
realizar o satisfacer un interés general (propio del servicio público) hacia el cual esa actividad se orienta como
finalidad objetivamente determinada por la esencia de la administración pública. Fundamentalmente la
finalidad buscada por el acto concreto debe concordar con el interés público que inspiro al legislador habilitar
o atribuir la competencia para emitir esa clase de actos administrativos.

Motivación

La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del
acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denominan “considerandos”. La constituyen, por tanto,
los “presupuestos” o “razones” de acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la
administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión.

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La motivación es una exigencia del Estado de derecho, por ello es exigible, como principio, en todos los actos
administrativos

Procedimiento Regular

La declaración de la voluntad administrativa es conformada a través del recorrido de un procedimiento

predeterminado por la ley o por prácticas administrativas, en su adecuación, que importa un elemento
medular para la generación de un acto administrativo La falta de procedimiento, determina la invalidez del
acto emitido en armonía con el principio de debido procedimiento.

Las formalidades son el conjunto de exigencias adjetivas antes concurrentes o posteriores al acto
administrativo.

ACTOS DE ADMINISTRACION

Los actos de administración interna o material, se diferencia del acto administrativo en que éste está referido
a regular su propia administración, su organización o funcionamiento, y se retiene sus efectos exclusivamente
dentro del ámbito de la Administración Pública, agotándose dentro de tal órbita; incluyéndose en dicho
supuesto los actos dirigidos a producir efectos indirectos en el ámbito externo de la entidad.

El numeral 1.2.1 del artículo 1 de la Ley 27444, señala que son actos de administración los destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.
El artículo 7 establece que los actos de administración se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a
los fines permanentes de la entidad. Deben ser emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y
jurídicamente posible

Proceso Contencioso Administrativo

Artículo 4.- Actuaciones impugnables
(…)
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:
Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del
ordenamiento jurídico.

Artículo 5.- Pretensiones

En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo
siguiente:
La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las
medidas o actos necesarios para tales fines.
La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto
administrativo.

Artículo 21.- Excepciones al agotamiento de la vía administrativa

No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:
(…)

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2.- Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del Artículo 5 de esta Ley.
En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento
de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo
no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda
correspondiente.
Revisión de los Actos en la Vía Administrativa

Las resoluciones expedidas por la administración pueden ser revisadas de oficio por la autoridad o pueden ser
contradichas por los administrados mediante recursos administrativos.

a) Revisión de oficio:

 Rectificación de errores: Los errores material o aritmético en los actos administrativos pueden ser
rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados,
siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.

 Nulidad de oficio: En caso que se hubiera incurrido en una nulidad – por ejemplo si el acto fuera
contrario a la Constitución o a las leyes, si fue emitido por funcionario incompetente o si carece de
alguno de los requisitos necesarios para su validez - puede declararse de oficio la nulidad, aún cuando el
acto haya quedado firme, siempre que agravie el interés público. La nulidad de oficio sólo puede ser
declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un
acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será
declarada por resolución del mismo funcionario.

 Revocación: La revocación del acto administrativo sólo procede de manera excepcional y con efectos
hacia el futuro, en los siguientes casos:

a) Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal.

b) Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto
administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.

c) Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del
acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

La revocación sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa
oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.

b) Recursos Administrativos:

El administrado puede contradecir los actos administrativos que se supone violan, desconocen o lesionan un
derecho o interés legítimo. La contradicción se realiza mediante los siguientes recursos administrativos:

 Recurso de reconsideración: Se interpone ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia
de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no
impide el ejercicio del recurso de apelación.

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 Recurso de apelación: Se interpone cuando la impugnación se sustenta en diferente interpretación de las
pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.

 Recurso de revisión: Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera instancia de
competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de
competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para
que eleve lo actuado al superior jerárquico.

 El término para la interposición de los recursos es de quince días perentorios, y deberán resolverse en el
plazo de treinta días.

Impugnación Judicial de Decisiones Administrativas

Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial
mediante el proceso contencioso-administrativo. Por este medio, el administrado puede hacer ejercicio de su
derecho de doble vía, recurriendo al Poder Judicial como entidad encargada de la administración de justicia.

Son actos que agotan la vía administrativa:

a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente
superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo.
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de
apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación
jerárquica.
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de
revisión, en los casos que fuera procedente su interposición.
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos.
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.

ADMINISTRACION PÚBLICA: El término “Administración Pública” se identifica de modo tradicional con el

Estado.
De igual manera, en los diccionarios de términos jurídicos se menciona a la Administración Pública como “el
Poder Ejecutivo en acción con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las
actividades y servicios públicos”.

AGENDA PÚBLICA: relación ordenada y priorizada de temas, aspectos o problemas de importancia para la
sociedad que considera aunar voluntades particulares en busca de una voluntad general.

ÁRBOL DE PROBLEMAS: componente metodológico fundamental de un proceso de formulación o

construcción de una propuesta o proyecto realizado de manera participativa y consensuada. En nuestro caso,
permitió definir la problemática de la simplificación administrativa en el país, sus causas y consecuencias, las
que debe afrontar y solucionar la Política Nacional de Simplificación Administrativa.

BARRERAS BUROCRÁTICAS: actos o disposiciones que limitan o restringen el acceso o la permanencia de los
agentes económicos en el mercado o que incumplan lo dispuesto en las normas de simplificación
administrativa.

CARTA DE COMPROMISO: documento por medio del cual las entidades públicas informan de manera pública
a los usuarios sobre su obligación de cumplir ciertos estándares en los servicios a su cargo.
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Certificación de cabinas públicas: acreditación que se otorga luego de la capacitación correspondiente al
personal que labora en las cabinas públicas de internet, con el fin de que puedan orientar a los administrados
y las administradas en la realización de los trámites en línea que se encuentran disponibles en cada entidad
pública.

CERTIFICACIÓN DE CALIDAD CON ENFOQUE A LA CIUDADANÍA: acreditación de la conformidad del sistema

de gestión de la entidad pública con orientación a la ciudadanía.

COMISIÓN BASE: comisión integrada por la SGP-PCM, la PCM-ONGEI, el MEF y el INDECOPI, encargada de la
formulación y definición final del contenido de la Política Nacional de Simplificación Administrativa, pues sus
competencias se encuentran directamente relacionadas con el desarrollo de la simplificación administrativa.

COMPETENCIA: capacidad de la entidad pública o del personal que labora en ella, determinada a partir de la
comparación de los resultados de las entidades públicas entre sí y del rendimiento del personal.
Competencia de supervisión y fiscalización: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las
obligaciones y mandatos legales, contractuales o técnicos por parte de las entidades públicas, relacionados al
proceso de simplificación administrativa.

E-Document: unidad básica estructurada de información registrada, publicada o no, susceptible de ser
generada, clasificada, gestionada, transmitida, procesada o conservada por una persona o una organización
de acuerdo con sus requisitos funcionales, utilizando sistemas informáticos.

ENTE RECTOR: En el caso de la simplificación administrativa, la Presidencia del Consejo de Ministros, a través
de la Secretaría de Gestión Pública (SGP-PCM).

ENTIDAD PÚBLICA: todo organismo comprendido en los ámbitos de gobierno nacional, regional y municipal, y
los organismos constitucionalmente autónomos.

ESTÁNDARES NACIONALES DE CUMPLIMIENTO: instrumentos que establecen los niveles y condiciones

mínimas que con carácter obligatorio deberán ser alcanzados por las entidades públicas con el fin de
conseguir un eficiente desenvolvimiento de la actividad pública y privada.
Niveles y condiciones mínimas, determinado por cada ente rector, que con carácter obligatorio deberán ser
alcanzados por las entidades públicas con el fin de conseguir un eficiente desenvolvimiento de la actividad
pública y privada.

ESTANDARIZACIÓN: proceso que tiene por objeto uniformar y establecer pautas generales respecto de las
metodologías, mecanismos e instrumentos que son y serán utilizados en las entidades públicas del país,
teniendo en cuenta el principio de unidad del Estado.

Acción de establecer pautas generales respecto de las metodologías, mecanismos e instrumentos que son y
serán utilizados en las entidades públicas del país, teniendo en cuenta el principio de unidad del Estado.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO: proceso mediante el cual se examinará y determinará el avance de la

dedicación, desenvolvimiento y rendimiento del personal involucrado en el desarrollo de los procedimientos y
servicios administrativos que ofrece cada entidad pública.

EXPEDIENTE ELECTRÓNICO: documentos o anexos identificados como archivos, sobre los cuales interactúan
los usuarios internos o externos a la entidad que tengan los perfiles de acceso o permisos autorizados.

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FIRMA DIGITAL: firma electrónica que utiliza una técnica de criptografía asimétrica y permite la identificación
del signatario. Ha sido creada por medios que el signatario o signataria mantiene bajo su control, de manera
que está vinculada únicamente a éste o ésta y a los datos a los que refiere. Permite garantizar la integridad del
contenido y detectar cualquier modificación ulterior. Tiene la misma validez y eficacia jurídica que el uso de
una firma manuscrita, siempre y cuando haya sido generada por un Prestador de Servicios de Certificación
Digital debidamente acreditado, que se encuentre dentro de la Infraestructura Oficial de Firma Electrónica, y
que no medie ninguno de los vicios de la voluntad previstos en el Título VIII del Libro IV del Código Civil.

GESTIÓN POR PROCESOS: forma de gestión de una organización a partir de los procesos, entendidos estos
como una secuencia de actividades dirigidas a generar un valor añadido sobre un insumo para conseguir un
resultado o producto, y este a su vez satisfaga los requerimientos de los administrados y las administradas.

GESTIÓN POR RESULTADOS: Gestión orientada a los resultados e impactos, sin perder de vista los insumos,
los procesos y los productos asociados con ellos. En el ámbito público implica un enfoque al ciudadano y la
ciudadana como clientes, la identificación de unidades de responsabilidad, y la retroalimentación a los
procesos de toma de decisiones del Estado.

GESTIÓN PÚBLICA: conjunto de procesos y acciones que realizan las entidades públicas para el logro de sus
fines, objetivos y metas en la gestión de políticas, recursos y programas.

HERRAMIENTAS Y MECANISMOS DE SIMPLIFICACIÓN: conjunto de instrumentos y técnicas utilizados como

parte de la Política Nacional de Simplificación Administrativa para el logro de los objetivos planteados.
Incentivos: estímulos dirigidos a mejorar los rendimientos y resultados de la entidad pública y del personal
que labora en ella. Pueden ser económicos o no económicos.

INDICADORES: expresiones de medición en un sistema de seguimiento y evaluación. Se utilizan para

cuantificar el logro de la visión, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones que forman parte de la
Política Nacional de Simplificación Administrativa.

INTEROPERABILIDAD DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN: consiste en la operación coordinada y compartida de

la información que maneja cada entidad pública, de manera que la obtención de información entre entidades
públicas sea más eficiente.

INVENTARIO DE TRÁMITES: proceso destinado a registrar, uniformar y consolidar los procedimientos y

servicios administrativos que realizan las entidades públicas. Sus fines son la orientación y mejor atención al
ciudadano, así como la permanente evaluación y seguimiento en las entidades públicas.

MEJORA CONTINUA: avance y perfeccionamiento de los resultados de manera dinámica y gradual, y con
permanencia en el tiempo, con participación de los involucrados o actores del proceso.

METODOLOGÍA DE SIMPLIFICACIÓN: conjunto de técnicas, procedimientos y mecanismos que serán

utilizados en los procesos de simplificación de los procedimientos y servicios que gestionan las entidades
públicas, optimizando así la satisfacción de la ciudadanía.

MODELO CONCEPTUAL: esquema teórico y metodológico de la Política Nacional de Simplificación

Administrativa que incluye la misión, la visión, las políticas nacionales, los lineamientos, los objetivos, las
estrategias y las acciones, y que permite establecer la línea y dirección de la política.

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PERFIL DE COMPETENCIAS: conjunto de características, aptitudes y capacidades específicas que deberá
cumplir el personal de cada entidad pública que se encargue de atender los procedimientos y servicios
administrativos correspondientes.

PLAN DE COMUNICACIÓN: procedimiento destinado a difundir la Política Nacional de Simplificación

Administrativa y. con ello, facilitar su implementación y asimilación integral en el país.

PRESUPUESTO POR RESULTADOS: metodología que se aplica progresivamente al proceso presupuestario;

integra la programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto en una visión de
logro de productos, resultados y uso eficaz y eficiente de los recursos del Estado en favor de la población,
retroalimentando los procesos anuales de asignación del presupuesto público y mejorando los sistemas de
gestión administrativa del Estado.

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: conjunto de diligencias tramitadas en las entidades públicas

conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados y las administradas.

Servicios administrativos: prestaciones otorgadas por las entidades públicas en el ámbito de su competencia.
Servicios administrativos prestados en exclusividad: prestaciones brindadas por las entidades públicas de
manera exclusiva e individualizable cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a
otro lugar o dependencia.

El procedimiento administrativo está integrado por un conjunto de actos dirigidos a preparar una decisión
común. Entre ellos puede haber actos procedimentales referidos al trámite que se realiza y actos
administrativos como las resoluciones, que constituyen decisiones de la autoridad administrativa.

Principios del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo se sustenta en principios, los cuales deben guiar su desarrollo. Deben ser
empleados como criterios interpretativos para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación
de las reglas de procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de
carácter general y para suplir los vacíos en el ordenamiento administrativo.

Los principios del procedimiento administrativo contemplados en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley
Nº 27444 son de aplicación sin excluir otros principios generales del Derecho Administrativo ni otros
principios del procedimiento administrativo. Son los siguientes:

1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.

2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes
al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y
producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y
ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución
de las cuestiones necesarias.

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4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear
y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción
de su cometido.

5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación
entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.

6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la
admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento,
siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.

7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que

los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por la ley, responden
a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.

8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o

abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del
procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena
fe procesal.

9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo
que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin
que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en
su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.

11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá

verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley.

12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que
afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas
por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de
acceso a la información y la presentación de opinión.

13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos,
debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

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14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para
trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la
regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.

15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus
representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el
administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cual será el resultado final que se obtendrá.

16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos administrativos se

sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho
de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y
aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.

Los Sujetos del Procedimiento Administrativo

Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo son el administrado y la autoridad

administrativa.

El administrado es la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental,
participa en el procedimiento administrativo. Se consideran administrados quienes promuevan un
procedimiento administrativo como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
Asimismo, aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que
pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.

La autoridad administrativa es el agente de las entidades que, bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo
potestades públicas conduce el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro
modo participa en la gestión de los procedimientos administrativos.

Derechos y deberes de los administrados

Los administrados, respecto al procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:

1. La precedencia en la atención del servicio público requerido, guardando riguroso orden de ingreso.

2. Ser tratados con respeto y consideración por el personal de las entidades, en condiciones de igualdad con
los demás administrados.

3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los
expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente
previstas por ley.

4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades
orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de
dependencias, horarios de atención, procedimientos y características.

5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo
estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.

14
6. Participar responsable y progresivamente en la prestación y control de los servicios públicos, asegurando su
eficiencia y oportunidad.

7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades.

8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.

9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya responsabilidad son
tramitados los procedimientos de su interés.

10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa
posible.

11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a cuestionar las decisiones y
actuaciones de las entidades.

12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando así corresponda
legalmente, y

13. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.

De otro lado, los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como quienes participen en él,
tienen los siguientes deberes generales:

1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o

no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro
modo afectar el principio de conducta procedimental.

2. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los hechos.

3. Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar a otros administrados no

comparecientes con interés legítimo en el procedimiento.

4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea

y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

Deberes de la autoridad administrativa

Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes:

1. Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus
atribuciones.

2. Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo previstos en el Título
Preliminar de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General.

3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin
perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos.

15
4. Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realización de trámites, el
suministro de información o la realización de pagos, no previstos legalmente.

5. Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a los administrados el ejercicio oportuno
de los actos procedimentales de su cargo.

6. Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos procedimientos de aprobación
automática.

7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación en sus trámites, sin
más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los administrados o para
propiciar certeza en las actuaciones.

8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen,
preservando razonablemente los derechos de los administrados.

9. Los demás previstos en la ley o derivados del deber de proteger, conservar y brindar asistencia a los
derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su eficacia.

Estructura del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo se desarrolla en cuatro etapas:

I. Inicio del procedimiento.

II. Ordenación e instrucción del procedimiento.
III. Conclusión del procedimiento.
IV. Ejecución de la resolución.

ETAPA I: Inicio del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo se inicia de oficio por decisión del órgano competente o a petición de parte.

a) De oficio

Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposición de una autoridad superior debidamente
fundamentada, una motivación basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia.

Respecto de la denuncia, toda persona está facultada para comunicar a la autoridad competente aquellos
hechos que conociera contratos al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún
derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento.

b) A petición de parte

Los administrados pueden promover, de manera individual o colectiva, por escrito el inicio de un
procedimiento administrativo ante cualquier entidad.

Este derecho implica la obligación de la administración de dar al interesado una respuesta por escrito dentro
del plazo legal.

16
Toda persona tiene derecho a recurrir a la administración. El derecho de petición administrativa comprende
las siguientes facultades:

 Presentar solicitudes en interés particular del administrado para solicitar por escrito la satisfacción de su
interés legítimo, obtener la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de
un hecho, ejercer una facultad o formular legítima oposición.

 Presentar solicitudes o contradecir actos en interés general de la colectividad. Esta facultad comprende la
posibilidad de comunicar y obtener respuesta sobre la existencia de problemas, trabas u obstáculos
normativos o provenientes de prácticas administrativas que afecten el acceso a las entidades, la relación
con administrados o el cumplimiento de los principios procedimentales, así como a presentar alguna
sugerencia o iniciativa dirigida a mejorar la calidad de los servicios, incrementar el rendimiento o cualquier
otra medida que suponga un mejor nivel de satisfacción de la sociedad respecto a los servicios públicos.

 Solicitar informaciones.

 Formular consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido
de la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad.

 Presentar solicitudes de gracia, es decir, solicitar al titular de la entidad competente la emisión de un acto
sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o prestación de un servicio cuando no se cuenta con
otro título legal específico que permita exigirlo como una petición en interés particular.

ETAPA II: Ordenación e Instrucción del procedimiento

Una vez iniciado el procedimiento administrativo debe desarrollarse de modo sencillo y eficaz sin reconocer
formas determinadas, fases procesales, momentos procedimentales rígidos para realizar determinadas
actuaciones o responder a precedencia entre ellas, salvo disposición expresa en contrario de la ley en
procedimientos especiales.

Asimismo, le corresponde a la autoridad administrativa promover toda actuación que fuese necesaria para la
tramitación del procedimiento y para superar cualquier obstáculo que se oponga a su regular tramitación. La
autoridad administrativa deberá determinar la norma aplicable aun cuando no haya sido invocada por el
administrado o fuere errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias
innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad
producida.

A fin de pronunciarse a través de sus resoluciones, la administración deberá realizar de oficio los actos de
instrucción o indagación necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos
requeridos. Esta obligación de la administración no excluye el derecho de los administrados a proponer
actuaciones probatorias, a carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio. Sin perjuicio de ello,
corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes,
proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas o aducir alegaciones.

A fin de poder decidir un procedimiento, podrán utilizarse todos los medios de prueba que resulten
necesarios. En particular, en el procedimiento administrativo procede:

1. Recabar antecedentes y documentos.

17
2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.

3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de ellos declaraciones por
escrito.

4. Consultar documentos y actas.

5. Practicar inspecciones oculares.

Por otra parte, la autoridad se encuentra facultada a exigir a los administrados la comunicación de
informaciones, la presentación de documentos o bienes, el sometimiento a inspecciones de sus bienes, así
como su colaboración para la práctica de otros medios de prueba. No obstante, el administrado puede
rechazar el pedido cuando implique la violación al secreto profesional, una revelación prohibida por la ley,
suponga directamente la revelación de hechos perseguibles practicados por el administrado, o afecte los
derechos constitucionales.

ETAPA III: Conclusión del Procedimiento Administrativo

Una vez agotada la etapa de la instrucción y obtenidos los elementos suficientes para decidir, la autoridad
administrativa emite una resolución pronunciándose sobre el fondo del asunto.

Es posible además que el procedimiento administrativo concluya por otros medios como serían la aplicación
del silencio administrativo positivo o negativo, según corresponda, el desistimiento, el abandono, el acuerdo
por conciliación o transacción o la prestación efectiva de lo solicitado en caso de la petición graciable.

ETAPA IV: Ejecución de resoluciones

Los actos administrativos son ejecutorios, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que
estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.

La autoridad administrativa puede proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través de sus
propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú. Para ello será necesario cumplir con las
siguientes exigencias:

1. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.

2. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.

3. Que la obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación
de derecho público sostenida con la entidad.

4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento

de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.

5. Que no se trate de un acto administrativo en el que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder
Judicial para su ejecución.

Plazos en el Procedimiento Administrativo

18
El procedimiento administrativo está sujeto al cumplimiento de plazos durante su desarrollo.

Los plazos establecidos en las normas legales son obligatorios tanto para la administración como para los
administrados. La autoridad administrativa, en particular, tiene la obligación de cumplir escrupulosamente los
plazos y el administrado tiene el derecho de exigir su cumplimiento, cuando el plazo es señalado por días, se
entenderá que se trata de días hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del
servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional.

Cuando el plazo es fijado en meses o años, se cuenta de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o
año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso.

El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la
notificación o la publicación del acto, salvo que éste señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar
publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última.

El plazo expresado en meses o años es contado a partir de la notificación o de la publicación del respectivo
acto, salvo que éste disponga fecha posterior.

Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el término de la distancia

previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de
recepción más cercana a aquél facultado para llevar a cabo la respectiva actuación.

El procedimiento administrativo de evaluación previa debe desarrollarse en un plazo no mayor de treinta días,
contados desde el inicio del procedimiento hasta que se dicte la resolución respectiva, salvo que la ley
establezca trámites cuyo cumplimiento requiera una duración mayor.

El incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de las entidades genera
responsabilidad disciplinaria para la autoridad obligada, sin perjuicio de la responsabilidad civil por los daños y
perjuicios que pudiera haber ocasionado. También alcanza solidariamente la responsabilidad al superior
jerárquico, por omisión en la supervisión, si el incumplimiento fuera reiterativo o sistemático.

Conclusión del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo puede concluir de diversas formas:

 Por resolución que se pronuncia sobre el fondo del asunto.

 Por aplicación del silencio administrativo positivo o negativo, según lo establecido por las normas
correspondientes.

 Por desistimiento del procedimiento, en cuyo caso el administrado podrá promover otro procedimiento
con la misma pretensión.

 Por desistimiento de la pretensión, en cuyo caso el administrado se encuentra impedido de promover otro
procedimiento por el mismo objeto y causa.

19
 Por abandono de parte del administrado, en los procedimientos seguidos a solicitud de parte, cuando el
administrado incumpla algún trámite que le hubiera sido requerido y que produzca la paralización del
procedimiento por treinta días.

 Por acuerdo, como consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto poner
fin al procedimiento.

 Por la prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en los casos de petición graciable.

SERVICIOS COLECTIVOS: servicios a cargo de la entidad pública brindados a un grupo de administrados y

administradas sin exclusividad alguna.

SERVICIOS PÚBLICOS: actividad propia del Estado cuya prestación positiva es de carácter esencial y debe
desarrollarse con continuidad, en condiciones de igualdad para los administrados y las administradas y en
estricto cumplimiento de los estándares mínimos de calidad correspondientes a la naturaleza del servicio.

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO: sustitución de la manifestación expresa del órgano administrativo

por la manifestación abstracta prevenida por la Ley, en virtud de la cual, transcurrido un determinado plazo,
se considerará el pronunciamiento de voluntad estatal con efectos jurídicos en sentido desestimatorio o
denegatorio.

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO: sustitución de la manifestación expresa del órgano administrativo por
la manifestación abstracta prevenida por la Ley, en virtud de la cual, transcurrido un determinado plazo, se
considerará el pronunciamiento de voluntad estatal con efectos jurídicos en sentido estimatorio o
aprobatorio.

SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN: conjunto de métodos y procedimientos destinados a medir los

avances y progresos en términos cuantitativos y cualitativos en relación con los objetivos, estrategias y
acciones establecidas, con el fin de generar el logro eficiente y eficaz de lo previsto en el marco de la Política
de Simplificación Administrativa, permitiendo una adecuada retroalimentación y toma de decisiones.

SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS: conjunto de métodos y procedimientos dirigidos a mejorar la calidad de

los recursos humanos de cada entidad pública, en la medida en que dicha mejora es un elemento importante
del proceso de modernización de la gestión pública.

SISTEMA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA: sistema de aplicación nacional que

comprende el proceso de modernización de la administración pública, por el cual se pretende obtener
mayores niveles de eficiencia del aparato estatal para una mejor atención ciudadana, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos.

SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: conjunto articulado e integrado de órganos,

subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento
estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país.

SOBRERREGULACIÓN: regulación excesiva e injustificada del Estado sobre las actividades económicas y
sociales de los administrados y las administradas, que, por tanto, se configura como intervencionismo estatal.

SOSTENIBILIDAD: conjunto de acciones que permitan generar solvencia, razonabilidad y perpetuidad de

determinado factor, acción o política.

20
TRAMIFÁCIL: Plan Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas de INTERMESA.

TRÁMITE: Es todo procedimiento que el ciudadano lleva a cabo para la obtención de un documento, para
cumplir una obligación, obtener alguna autorización o gozar de algún derecho o servicio que es validado por la
administración pública. En una concepción amplia se entiende por trámite todo procedimiento administrativo
como servicio administrativo.

VALOR PÚBLICO: valor creado por el Estado mediante servicios, leyes, regulaciones y otras acciones hacia los
ciudadanos y las ciudadanas como sus beneficiarios o prestado en exclusividad por las entidades públicas.

VENTANILLA ÚNICA VIRTUAL: mecanismo centralizado de trámites de una entidad pública o un conjunto de
ellas que, por sus características, es susceptible de integrarse en un proceso único; opera cuando no hay lugar
a presencialidad alguna de los administrados y las administradas.

VENTANILLA ÚNICA PRESENCIAL: mecanismo centralizado de trámites de una entidad pública o un conjunto
de ellas que, por sus características, es susceptible de integrarse en un proceso único; los administrados y las
administradas pueden acceder a él presencialmente.

II. ORIGEN ANTECEDENTES

El proceso de modernización del Estado, iniciado con la dación de la Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado - Ley Nº 27658 tiene como finalidad mejorar la gestión pública y construir un Estado
democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano; lo que conlleva a la obtención de mayores niveles de
eficiencia del aparato estatal, para lograr una mejor atención ciudadana, priorizando y optimizando el uso de
los recursos públicos.

En esta línea, la simplificación administrativa entendida como los principios y las acciones derivadas de éstos,
que tienen por objetivo final la eliminación de obstáculos o costos innecesarios para la sociedad, que genera
el inadecuado funcionamiento de la Administración Pública; constituye uno de los aspectos esenciales de la
modernización del Estado.

En el Perú, durante los últimos años se han desarrollado diversos procesos de reforma normativa e
institucional dirigidos a que la tramitación de procedimientos administrativos y la prestación de servicios en
exclusividad sea eficiente y eficaz, con costos razonables, con enfoque de servicio a la ciudadanía y basada en
los principios de simplificación administrativa.

Es necesario que los esfuerzos dirigidos a la implementación de acciones de simplificación de trámites en

todos los ámbitos de gobierno estén coordinados y se orienten a los mismos fines.

Por ello, entre marzo del 2009 y junio del 2010, se desarrolló un proceso participativo y consensuado para la
formulación de la Política Nacional de Simplificación Administrativa y su respectivo plan de implementación.

En ese sentido, la Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa establecen una visión, misión y
principios comunes a todas las entidades públicas en esta materia y una relación mínima consensuada de
objetivos, estrategias y acciones a desarrollar para la implementación de acciones de simplificación
administrativa en todo el país.

Es preciso destacar que es la primera vez en el país y en la Región que se realiza un proceso estructurado,
planificado y participativo para gestar lineamientos de una política pública, en Simplificación Administrativa.
21
La implementación de la Política y el Plan Nacional de Simplificación Administrativa contribuirá a que las
entidades públicas de los tres niveles de gobierno (nacional, regional, local) brinden procedimientos y
servicios administrativos bajo un enfoque de calidad y mejoramiento continuo, aportando así a la
construcción de una sociedad más democrática, incluyente, equitativa y competitiva.

FUENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINSTRATIVO

El proceso de modernización de la gestión pública tiene como uno de sus componentes a la simplificación
administrativa y esta se operativiza mediante la ejecución de procedimientos administrativos. La
modernización es un proceso permanente caracterizado por la continua redefinición de sus objetivos y por su
integración sistémica en las entidades públicas; por ello, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) – Ley Nº
291581 lo considera como un sistema administrativo.

La Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 2 y el Reglamento de Organización y

Funciones (ROF) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) establecen que el ente rector del sistema
administrativo de modernización de la gestión pública es la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

Asimismo, según el artículo 36 del Decreto Supremo que aprueba el ROF de la PCM (D.S. Nº 063-2007-PCM) 3,
la SGP-PCM es el órgano de línea encargado de coordinar y dirigir el proceso de modernización de la gestión
pública, y es competente en materia de funcionamiento y organización del Estado, simplificación
administrativa, ética y transparencia, en concordancia con las normas de modernización, racionalización,
descentralización del Estado, control interno, así como el código de ética de la función pública.

Tomando como base los lineamientos dados por el Presidente de la República en marzo de 2007 para
impulsar y concretar la visión que busca acercar al Estado al servicio del ciudadano, la SGP-PCM ha diseñado
un marco conceptual consolidado que orienta su actuación para la implantación del proceso de
Modernización de la Gestión del Estado, de conformidad con lo estipulado en la Ley Marco de Modernización
de la Gestión del Estado, la LOPE, el modelo de la Nueva Gestión Pública y otros.

Dicho marco conceptual organiza el proceso de modernización en tres grandes ejes: el primero se refiere a la
prestación de servicios públicos, ya sea como trámites o como servicios colectivos; el segundo alude al
funcionamiento interno de las entidades proveedoras de estos servicios públicos, ya sea como provisión
intermedia o final; y como resultado de los dos anteriores, el tercer eje concierne a la estructura organizativa
al interior de la entidad y su vínculo con otras entidades, con el objetivo de asegurar el adecuado
funcionamiento del Estado en el cumplimiento de sus funciones centrales, para una gestión por resultados
medidos en términos de satisfacción ciudadana.

Para la viabilización de los tres ejes verticales señalados se identificó que tenían que implementarse dos
sistemas transversales de vital importancia para dar un sentido estratégico al proceso de modernización: el
sistema de recursos humanos de la administración pública y el sistema nacional de planificación estratégica.
Además de estos dos sistemas, es preciso diseñar e implementar el Sistema Nacional de Modernización de la
Gestión Pública, para garantizar prestaciones de servicios públicos de calidad aceptados y reconocidos por la
ciudadanía, con el fin de consolidar mecanismos permanentes de mejora institucional y del Estado producto
de la interrelación de las entidades que lo conforman.

Sobre la base del modelo conceptual consolidado, SGP-PCM identifica la necesidad de diseñar, validar,
aprobar y evaluar modelos, metodologías y herramientas a ser trabajadas como soporte instrumental del

22
proceso de modernización, así como de incorporar mecanismos de concertación y diálogo con los actores
relevantes en cada etapa del proceso, en especial con la ciudadanía y los operadores directos de los procesos
y procedimientos.

Si bien el eje central de atención para el proceso de modernización es la ciudadanía —por razones de
visibilidad e impacto rápido—, en el primer tramo se optó por la estrategia de atender la simplificación de
procedimientos y servicios administrativos. Para ello, se buscó configurar la política de simplificación
administrativa (entendida como simplificación de procedimientos y servicios administrativos) e implementarla
a escala nacional.

En esta materia, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444, la PCM está
facultada para asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar de manera
permanente los procesos respectivos al interior de las entidades, para lo cual podrá solicitar toda la
información necesaria.4

Asimismo, en marzo del 2007, el Presidente de la República promulgó el Decreto Supremo que define y
establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del gobierno nacional (D.S.
027-2007-PCM), dando doce políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas.
Entre ellas, la Política Nº 10, relativa a la simplificación administrativa, busca organizar un Estado moderno y
eficiente, orientado al servicio del ciudadano, simplificación que paralelamente funcione como una estrategia
de acercamiento del Estado a su población. Tal política dispone lo siguiente:

• Promover la permanente y adecuada simplificación de trámites, identificando los más frecuentes, para
reducir sus componentes y el tiempo que demanda realizarlos.
• Implementar ventanillas únicas de atención a la ciudadanía.
• Promover la aplicación del silencio administrativo positivo en los procedimientos administrativos de las
entidades del gobierno nacional.
• Simplificar la comunicación entre los órganos de línea, suprimiendo las comisiones, secretarías o
instancias intermediarias ajenas a la celeridad y la eficacia de la función pública.
• Promover el uso intensivo de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) en las distintas
entidades públicas.

Justamente, a través de esta norma se obliga a realizar las acciones descritas de manera obligatoria y a
observar su implementación de forma coherente y adecuada. La política de simplificación administrativa,
entonces, representa una de las principales acciones que debe ser seguida por las entidades públicas como
herramienta para orientar de mejor manera la prestación de los servicios que brinda el Estado. Corresponde a
la SGP-PCM la supervisión del cumplimiento de la referida política nacional.

A partir del ejercicio de esta facultad de supervisión, la SGP-PCM encontró que, en los tres ámbitos de
gobierno, las entidades públicas venían actuando desarticuladamente y de acuerdo a criterios que no eran
consensuados ni normados desde el ente rector. Asimismo, dado que esta política fue aprobada antes de la
vigencia de la LOPE, la que establece (de acuerdo al artículo 4.1) que las políticas nacionales: “definen los
objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares
nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar
el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas generales conforman la política
general de gobierno”; se ha reformulado la política en materia de simplificación administrativa.

En el año 2008 siguieron sentándose las bases para determinar la política nacional de simplificación
administrativa, a la par de atender los mandatos de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la Ley de

23
Silencio Administrativo, la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento, entre otras. En la misma línea, se
impulsó la estrategia TRAMIFÁCIL como un mecanismo para ampliar la cobertura de aplicación de los procesos
de simplificación de trámites a la obtención de licencias de funcionamiento en las municipalidades de Lima,
Callao y del interior del país. Esta red se extendió a aliados no solo del sector público, sino también del sector
privado, de organismos no gubernamentales y de la cooperación internacional; bajo la conducción de la
Secretaría Técnica de la Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas (INTERMESA)
como espacio de concertación para la implementación de la referida estrategia.

Sin desmerito de los esfuerzos realizados hasta el momento, en el año 2009 se reconoce la necesidad de
iniciar la formulación de la Política Nacional de Simplificación Administrativa mediante un proceso
participativo, considerando la incorporación de lecciones aprovechables de experiencias internacionales
exitosas. Con tal propósito, se coordinó el apoyo de dos fuentes cooperantes: la Cooperación Técnica
Alemana (GTZ) a través del Programa Gobernabilidad e Inclusión y la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID), además del soporte del Programa de Modernización y
Descentralización del Estado (PMDE-BID), ejecutado por la PCM.

La aprobación de una política en esta materia con los principios, objetivos y estrategias, y su respectivo plan
de implementación con metas, acciones y responsables; orientará la actuación de las entidades públicas a
nivel nacional en la simplificación de trámites, para cumplir sus cometidos y contribuir al logro del fin del
Estado de brindar trámites de mayor calidad y menores costos al ciudadano.

III. MARCO NORMATIVO

El marco normativo de la simplificación administrativa es el siguiente:

 Ley de Simplificación Administrativa – Ley Nº 25035 y su Reglamento – Decreto Supremo Nº 070-89-

PCM (1989)5. Estas normas son pioneras en establecer los principios generales de la simplificación
administrativa y en regularla. Estos principios son:
a. La presunción de veracidad, que rige en las relaciones de aquélla (la entidad pública) con sus
funcionarios y servidores y con el público y que consiste en suponer que las personas dicen la verdad. Esta
presunción admite prueba en contrario.
b. La eliminación de las exigencias y formalidades cuando los costos económicos que ellas impongan sobre
la sociedad excedan los beneficios que le reportan.
c. La desconcentración de los procesos decisorios mediante una clara distinción entre los niveles de
dirección y los de ejecución.
d. La participación de los ciudadanos en el control de la prestación de los servicios por parte de la
Administración Pública, y en la prestación de los servicios.

 Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (Título IV. De la Seguridad Jurídica de las
Inversiones en Materia Administrativa) – Decreto Legislativo Nº 757 y su Reglamento – Decreto
Supremo Nº 094-92-PCM (1991) 6 . Estas normas vinculan las reglas de simplificación administrativa con el
desarrollo de la inversión privada, crean el Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA y
establecen que solo podrá exigirse a los interesados el cumplimiento de los procedimientos
administrativos que consten en el TUPA y no podrá requerirse otra información, documentación o pago
que no esté establecido en aquel, bajo responsabilidad del funcionario que lo exija.

 Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 (del 2001). Esta ley incluye en un solo
texto legal todas las normas de simplificación administrativa — deroga las antes mencionadas—, y

24
 establece los principios del procedimiento y servicios administrativos prestados en exclusividad por las
entidades públicas.

 En su artículo 48 establece la competencia de supervisión y fiscalización de la SGP-PCM y de la Comisión

de Eliminación de Barreras Burocráticas del INDECOPI (antes Comisión de Acceso al Mercado). 7

 Decreto Supremo que define y establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las
entidades del Gobierno Nacional – Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM (2007). Dicta doce políticas
nacionales de cumplimiento obligatorio. La Política Nº 10 es la de simplificación administrativa.

 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) – Ley Nº 29158 (2007). Esta ley señala los principios de servicio a
la ciudadanía y crea el sistema administrativo de modernización del Estado, uno de cuyos subsistemas es
el de simplificación administrativa, siendo la SGP-PCM su ente rector.

 Ley del Silencio Administrativo – Ley Nº 29060 y su Reglamento – Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM
(2007). Establece que el silencio administrativo debe ser la regla en los procedimientos administrativos y
se prevé un mecanismo de justificación de procedimientos administrativos, servicios prestados en
exclusividad y derechos de tramitación ante la SGP-PCM. Por su parte, la SGP-PCM ha aprobado diversas
normas complementarias para orientar la aprobación de los TUPA.

 Resolución que aprueba los Lineamientos de la Comisión de Acceso al Mercado sobre Simplificación
Administrativa – Resolución 274-2007/CAM-INDECOPI (2007). La Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas del INDECOPI recoge en este documento sus principales líneas de trabajo en la solución de
casos presentados ante la comisión.

IV. COMENTARIOS AL MARCO NORMATIVO

1 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158

Artículo 19. Competencias o funciones del Presidente del Consejo de Ministros
Al Presidente del Consejo de Ministros, además de las funciones señaladas en la Constitución Política del
Perú, le corresponde:
(…)
4. Formular, aprobar y ejecutar las políticas nacionales de modernización de la Administración Pública y las
relacionadas con la estructura y organización del Estado, así como coordinar y dirigir la modernización del
Estado.
(…)
Artículo 46. Sistemas Administrativos
Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de
la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los Sistemas Administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias:
(…)
11. Modernización de la gestión pública
El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos, con excepción del Sistema Nacional de
Control.
(…)
En ejercicio de la rectoría, el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas
Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administración Pública, independientemente de su
nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Esta disposición no
afecta la autonomía de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a

25
sus respectivas Leyes Orgánicas.
El Poder Ejecutivo adecua el funcionamiento de los Sistemas Administrativos al proceso de
descentralización.
Artículo 47. Atribuciones de los Entes Rectores de los Sistemas Administrativos
Los Entes Rectores tienen las siguientes competencias o funciones:

1. Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestión del proceso;

2. Expedir las normas reglamentarias que regulan el Sistema;
3. Mantener actualizada y sistematizada la normatividad del Sistema;
4. Emitir opinión vinculante sobre la materia del Sistema;
5. Capacitar y difundir la normatividad del Sistema en la Administración Pública;
6. Llevar registros y producir información relevante de manera actualizada y oportuna;
7. Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normatividad de los procesos técnicos de los
Sistemas;
8. Promover el perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos técnicos del Sistema
Administrativo; y,
9. Las demás que señalen las leyes correspondientes.

2 Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444, publicada en el diario oficial El Peruano el
11 de abril de 2001.

3 Artículo 36. De la Secretaría de Gestión Pública.

La Secretaría de Gestión Pública es el órgano de línea que depende jerárquicamente de la Secretaría
General, encargado de coordinar y dirigir el proceso de modernización de la gestión pública. La Secretaría
de Gestión Pública es competente en materia de funcionamiento y organización del Estado, simplificación
administrativa, ética y transparencia en concordancia con las normas de modernización, racionalización,
descentralización del Estado, control interno, así como el código de ética de la función pública.

4 Artículo 48, Ley Nº 27444

Las facultades de la PCM respecto del cumplimiento de la Ley N° 27444 son las siguientes:
- Asesorar a las entidades en materia de simplificación administrativa y evaluar de manera permanente
los procesos de simplificación administrativa al interior de las entidades, para lo cual podrá solicitar
toda la información que requiera de éstas.
- Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de la presente Ley.
- Detectar los incumplimientos a las normas de la presente Ley y recomendar las modificaciones que
considere pertinentes, otorgando a las entidades un plazo perentorio para la subsanación.
- En caso de no producirse la subsanación, la Presidencia del Consejo de Ministros formulará las
propuestas normativas requeridas para realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizará
las gestiones conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados.
- Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administrativos en las distintas entidades y
proponer las medidas necesarias para su corrección.
- Dictar Directivas de cumplimiento obligatorio tendientes a garantizar el cumplimiento de las normas de
la presente Ley.
- Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios por el
incumplimiento de las normas del presente Capítulo, para lo cual cuenta con legitimidad para accionar
ante las diversas entidades de la administración pública.
- Establecer los mecanismos para la recepción de denuncias y otros mecanismos de participación de la
ciudadanía. Cuando dichas denuncias se refieran a asuntos de la competencia de la Comisión de Acceso
al Mercado, se inhibirá de conocerlas y las remitirá directamente a ésta.

26
 - Aprobar el acogimiento de las entidades al régimen de excepción para el establecimiento de derechos
de tramitación superiores a una (1) UIT.
- Otras que señalen los dispositivos correspondientes. Política y Plan Nacional de Simplificación
Administrativa 16

5 Ley derogada por el numeral 2 de la Sexta Disposición Complementaria y Final de la Ley 27444, publicada
el 11 de abril de 2001.

6 El título IV ha sido derogado por el numeral 3 de la Sexta Disposición Complementaria y Final de la Ley
27444, publicada el 11 de abril de 2001.

7 Las normas de organización y funciones del INDECOPI regulan, además, su competencia, y el artículo 61
de la Ley de Tributación Municipal, la Ley 28976, el Decreto Legislativo 1014, la Ley 29022, la Ley 283355 y
el Decreto Legislativo 1059. La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas identifica y elimina los
actos y disposiciones de las entidades administrativas del Estado que constituyen barreras burocráticas que
limitan o restringen el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado o que incumplan
lo dispuesto en las normas de simplificación administrativa. Asimismo, supervisa que los gobiernos
municipales, en ejercicio de su potestad tributaria municipal, respeten el libre tránsito de las personas y
mercancías en el territorio nacional.

V. INSTRUMENTOS NORMATIVOS PARA LA MEJORA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Sobre el marco normativo

1. El marco legal que regula de manera integral la figura del silencio administrativo está compuesto por la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo; la
Ley Nº 29091, que regula la publicación de los TUPAs; el Decreto Supremo Nº 079–2007–PCM; y el Decreto
Supremo Nº 096–2007–PCM.

2. En este grupo de normas legales se debe destacar la importancia de la Ley Nº 29060, Ley del Silencio
Administrativo, en tanto se enmarca en el proceso de reforma y modernización del Estado peruano, así como
en el lineamiento de política pública de consolidación de la simplificación administrativa. Se trata de una ley
que derogó los artículos 33º y 34º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que
establece como regla la aplicación del silencio administrativo positivo y, solo de manera excepcional y en
determinados supuestos específicos, el negativo. De esta manera, la ley brinda una regulación más garantista
y preferente para el administrado frente a la actuación del Estado.

3. En ese sentido, en tanto el silencio administrativo positivo se aplica en los procedimientos de evaluación
previa generando la aprobación automática de las pretensiones del ciudadano, transcurrido el plazo legal que
la administración pública tiene para resolver, constituye una herramienta eficaz para compensar de manera
inmediata la desprotección e indefensión en que se encuentra el ciudadano.

4. Por su parte, el silencio administrativo negativo constituye, asimismo, una garantía para el ciudadano, en
tanto le permite dar por desestimada su solicitud y acudir, si lo estima conveniente, en vía de recurso, a la
siguiente instancia administrativa o a la vía judicial, de ser el caso.
De esta manera se garantiza al ciudadano la continuidad y funcionamiento de la maquinaria estatal con la
finalidad de que no se vea perjudicada su petición.

27
5. Ahora bien, la utilización de esta importante herramienta para el administrado tiene límites en su aplicación
pues exige el cumplimiento de requisitos y trámites que, de no ser cumplidos, pueden acarrear la declaración
de la nulidad del acto administrativo. De este modo, el Estado busca tutelar el interés público y los principios
de legalidad, veracidad y licitud que han de regir en toda actuación administrativa.

6. Si se revisa la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se podrá apreciar que, si bien el
artículo 202º faculta a la administración para declarar la nulidad de un acto administrativo, sin embargo, no se
establece la obligación de escuchar al administrado como acto previo a la nulidad, lo cual afecta su derecho de
defensa. En ese sentido, frente a la necesidad de que la administración pública tutele el interés público
declarando la nulidad de determinados actos administrativos, también debe existir la obligación de garantizar
el derecho de defensa de los ciudadanos, a fin de que puedan efectuar sus descargos en favor de la
sostenibilidad del acto que le reconoce derechos o intereses.

7. Según lo establece la Ley Nº 29060, uno de los medios para disuadir el comportamiento inadecuado de los
funcionarios públicos es la queja administrativa. No obstante ello, el segundo párrafo del artículo 66º de la Ley
Nº 29356 –la nueva Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú (PNP)– rechaza esta
posibilidad e impide la aplicación del silencio administrativo negativo en la vía recursal, lo cual afecta a los
derechos a la tutela procesal efectiva y a la seguridad jurídica, así como a la garantía de los administrados a
obtener una resolución fundada en la ley en un plazo razonable.

Obligaciones derivadas del marco normativo

8. Del marco normativo que regula el silencio administrativo se derivan obligaciones, cuyo cumplimiento es
exigible a todas las entidades de la administración pública. Estas obligaciones son:

a) Difundir, informar y capacitar sobre el contenido y alcance de la Ley del Silencio Administrativo.
b) Adecuar sus TUPAs a la Ley del Silencio Administrativo y remitir a la PCM la sustentación legal y técnica
de los procedimientos administrativos contenidos en sus TUPAs.
c) Publicar sus TUPAs y modificaciones en el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas (PSCE), así como
en sus portales institucionales.
d) Dictar normas para la implementación de la fiscalización posterior.
e) Efectuar la fiscalización posterior en forma permanente (informe semestral).
f) Comunicar a la Central de Riesgo Administrativo (CRA) de la PCM, los nombres del personal a cargo de
la fiscalización en cada entidad.
g) Registraren dicha Central los datos de los administrados que hubieran incurrido en irregularidades,
como declaración falsa o uso de documento falso.

9. Asimismo, en el referido marco normativo se establecen también obligaciones específicas para la

Contraloría General de la República (CGR), para la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y para la
Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Instituto de Defensa de la Competencia y de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI).

10. En el caso de la Contraloría General de la República, las obligaciones deben ser cumplidas a través de los
Órganos de Control Institucional (OCI) de cada entidad. Dichos mandatos son:

a) Supervisar el cumplimiento de plazos, requisitos y Aplicación del Silencio Administrativo: Retos y tareas
pendientes procedimientos de acuerdo al TUPA de la entidad.
b) Elevar al titular de la entidad un informe mensual sobre:
√ El estado de los procedimientos administrativos.

28
 √ Las responsabilidades de los funcionarios que incumplan la Ley de Procedimiento Administrativo
General y la Ley del Silencio Administrativo.
√ Los funcionarios denunciados.
c) Supervisar y fiscalizar el debido y oportuno cumplimiento de la publicación de los TUPAS en el
PSCE y en los portales de cada entidad.

11. Por otra parte, a la Presidencia del Consejo de Ministros le corresponde, a través de la Secretaría de
Gestión
Pública:

a) Garantizar el cumplimiento de las normas referidas al silencio administrativo.

b) Asesorar a las entidades en materia de simplificación y silencio administrativo.
c) Elaborar reportes de seguimiento de la remisión de los TUPAs por parte de todas las entidades
públicas.
d) Crear la CRA.
e) Precisar criterios para la determinación de los procedimientos, derechos de tramitación (costos) y
requisitos.

12. Al INDECOPI, a través de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, le corresponde inaplicar, a

pedido de parte, las barreras burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad, originadas en el
desconocimiento del silencio administrativo positivo en un procedimiento administrativo.

13. Supervisión de la Defensoría del Pueblo. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 161º y 162º de la
Constitución Política del Perú, referidos a la protección de los derechos fundamentales de la persona y la
supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración estatal, en el período comprendido entre
enero del 2008 y julio del 2009, la Defensoría del Pueblo realizó actividades de supervisión con la finalidad de
verificar el cumplimiento del marco normativo sobre el silencio administrativo.

14. Con dicha finalidad se ha supervisado la labor de las entidades de la administración pública, así como de
las entidades encargadas de fiscalizar la implementación de la normatividad sobre el silencio administrativo.
Las actuaciones defensoriales se desarrollaron conforme al siguiente detalle:

a) Entrevistas a 345 funcionarios de las Unidades de Planificación, Asesoría Jurídica y Administración y

Finanzas de 227 entidades en 21 departamentos. Las entidades supervisadas fueron gobiernos regionales,
municipalidades provinciales y distritales, así como direcciones regionales de salud, educación y transporte.
b) Seguimiento de la adecuación y justificación de los procedimientos contenidos en los TUPAs de la totalidad
de las entidades de la administración pública, en el período comprendido entre enero del 2008 y julio del
2009.
c) Supervisión de la publicación de los TUPAs de 183 entidades (ministerios, organismos públicos, organismos
constitucionales autónomos, gobiernos regionales, universidades y gobiernos locales de Lima y Callao) en
el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas, así como en sus respectivos portales institucionales. Dicha
supervisión se realizó en mayo del 2009.
d) Verificación de la expedición de las normas sobre fiscalización posterior del 100% de las entidades de la
administración pública.
e) Supervisión de la base de datos de la CRA a cargo de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, respecto
al registro del personal responsable de cada entidad y del número de casos registrados.
f) Supervisión del cumplimiento de la obligación de los OCI de 15 ministerios y de la PCM, respecto de la
elaboración de informes mensuales.

29
Resultados de la supervisión

15. En el período comprendido entre enero 2008 y mayo 2009, la Defensoría del Pueblo recibió 14.998 quejas
por afectación del principio de celeridad en un procedimiento administrativo. Dichas quejas, que evidencian
demora en los procedimientos administrativos y omisión de respuesta, representan el 33% del total de quejas
recibidas (45.109) y han motivado la orientación respecto a la aplicación del silencio administrativo positivo o
negativo, según el caso concreto.

16. En el curso de las entrevistas realizadas a los 345 funcionarios se advirtió que el 39% no tenía un nivel
adecuado de conocimiento de la normatividad referida al silencio administrativo.

17. Del seguimiento a la remisión de la sustentación legal y técnica de los procedimientos administrativos
contenidos en los TUPAs a la PCM, se constató que:

a) Existe un nivel de cumplimiento al 100% por parte de los ministerios-PCM, los organismos
constitucionales autónomos, incluidos el Congreso y el PJ-AMAG, y los organismos públicos.
b) En el plano de los gobiernos regionales (25), el nivel de cumplimiento es 88% (22) y, en el caso de las
direcciones regionales, el nivel de cumplimiento sólo llega al 37.5% (81).
c) En el caso de los gobiernos locales (1.834), el nivel de cumplimiento de las municipalidades provinciales
(195) es de 49% (95); y, en las distritales sólo alcanza al 18% (297).
d) En cuanto a las universidades nacionales, cuyo número total asciende a 35, sólo el 57% ha cumplido con
esta obligación.

18. Si bien la Secretaría de Gestión Pública de la PCM ha emitido siete reportes sobre el cumplimiento de las
entidades respecto a la remisión de la sustentación de sus TUPAs, hasta la elaboración del presente Informe
Defensorial se desconoce si son correctos tanto los derechos de tramitación (costos) y los requisitos que se
exigen en cada uno de los procedimientos, como la calificación del silencio administrativo aplicable. La sola
remisión de los TUPAs a la PCM no implica validar la legalidad de los procedimientos y derechos contenidos en
aquellos, según lo dispuesto en la Primera DCT del Decreto Supremo Nº 079–2007–PCM, numeral 4.

19. Para fijar los derechos por los servicios administrativos que prestan, las entidades de alcance nacional,
regional y local utilizan metodologías de costos distintas (la Directiva Nº 001–95–INAPD–/DTSA, la Directiva
del SAT Nº 001–006–00000001, entre otras), situación que genera que se exijan costos distintos ante
procedimientos administrativos iguales, que se tramitan ante las entidades del gobierno nacional, local o
regional.

20. Respecto a la publicación de TUPAs de 183 entidades se detectó que sólo el 42% (77) publica
íntegramente los que les conciernen (norma aprobatoria del TUPA y los trámites administrativos) en el Portal
de Servicios al Ciudadano y Empresas, en tanto que el 48% (88) solo publica los trámites administrativos. El
10% (18) no publica ni la norma aprobatoria ni los trámites administrativos. En el caso de la publicación en los
portales, el 79% (145) sí publica íntegramente sus TUPAS, en tanto el 12% (22) solo publica los trámites
administrativos y el 9% (16) no publica ni la norma ni los trámites administrativos.

21. En cuanto a la fiscalización posterior se verificó que, sobre el total de las entidades de la administración
pública (2.186), solo 45 cuentan con una norma específica sobre fiscalización posterior y, de la supervisión de
la CRA, sólo 19 registraron a sus funcionarios que están a cargo de la referida fiscalización. Asimismo se
constató que la base de datos de dicha Central sólo registraba tres casos. A este respecto, llama la atención
que la PCM, en su condición de ente fiscalizador del cumplimiento de las normas sobre simplificación

30
administrativa, al mes de julio del 2009, fecha de cierre de la supervisión, no contase con la mencionada
directiva ni hubiese registrado al personal responsable de la PCM ante la CRA.

22. Al examinar a un total de 16 entidades supervisadas (15 Ministerios y la PCM) se advirtió que los jefes del
OCI del Ministerio de Vivienda y el MINEM, no cumplían con la elaboración mensual del informe. Asimismo,
en el caso de los OCIs de PRODUCE y MINCETUR, si bien se elaboraban los informes, éstos no cumplían con la
periodicidad mensual. Además se ha puesto en evidencia que los principales problemas están referidos al
deficiente funcionamiento de las bases de datos de los sistemas de trámite documentario y a su inadecuado
uso por parte del personal que tramita procedimientos administrativos.

23. De la supervisión de la labor que cumple la Contraloría General de la República, a través de los OCIs se ha
verificado que no existe información sobre el número de jefes del OCI que cumplen con la referida obligación,
pese a que dichos informes también son remitidos a la Contraloría.

24. Pese a lo dispuesto en el artículo 44.6 de la Ley de Procedimiento Administrativo General referido a la
obligación de la PCM y del Ministerio de Economía y Finanzas de precisar los criterios para la determinación
de los servicios administrativos y los derechos de tramitación, hasta la fecha, la PCM no ha cumplido con
expedir dicha norma. Por esta razón, las entidades están aplicando metodologías de costos distintas, tales
como la Directiva Nº 001–95–INAPD–/DTSA y la Directiva del SAT Nº 001–006–00000001.

25. No se cumple la labor de vigilancia respecto al cumplimiento del artículo 9º de la Ley del Silencio
Administrativo en cuanto dispone que, de no cumplir las entidades con justificar ante la PCM todos los
procedimientos contenidos en sus TUPAs, éstos quedarán sin efecto de pleno derecho, así como tampoco
respecto al cumplimiento de la primera Disposición Complementaria Transitoria del D.S. 079–2007–PCM,
numeral 5), en cuanto –ante el mismo supuesto- prohíbe aplicar el silencio administrativo negativo.

LISTA DE SIGLAS

ADEX: Asociación de Exportadores del Perú

AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
AFIN: Asociación para el Fomento de la Infraestructura
ANR: Asamblea Nacional de Rectores
APEMYPE: Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú
ASPEC: Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios
CEB: Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas
CGR: Contraloría General de la República
CIES: Consorcio de Investigación Económica y Social
CODACUN: Concejo de Asuntos Contenciosos Universitarios
COMEX: Sociedad de Comercio Exterior del Perú
CONAFU: Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades
CONFIEP: Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
GRADE: Grupo de Análisis para el Desarrollo
GTZ: Cooperación Técnica Alemana
IFC: Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial
INDECOPI: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual
INTERMESA: Mesa Nacional de Simplificación de Trámites Municipales para Empresas
LOF: Ley de Organización y Funciones
LOPE: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

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MAC: Módulo de Atención Ciudadana
MACMYPE: Módulo de Atención Ciudadana para Micro y Pequeñas Empresas
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MININTER: Ministerio del Interior
MINJUS: Ministerio de Justicia
MINSA: Ministerio de Salud
MTC: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MYPES: Micro y Pequeñas empresas
OCI: Órgano de Control Institucional
ONG: Organismo no gubernamental
OPD: Organismo Público Descentralizado
OSCE: Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
PCM-ONGEI: Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática de la PCM
PCM - SGP: Presidencia del Consejo de Ministros – Secretaría de Gestión Pública
PERUCÁMARAS: Cámara Nacional de Comercio, Producción y Servicios
PMDE: Programa de Modernización y Descentralización del Estado
PRODUCE: Ministerio de la Producción
PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada
RENIEC: Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
ROF-PCM: Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros
SERVIR: Autoridad Nacional del Servicio Civil
SGP: Secretaría de Gestión Pública
SNI: Sociedad Nacional de Industrias
SUNARP: Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
SUNAT: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
TIC: Tecnologías de Información y Comunicación
TUPA: Texto Único de Procedimientos Administrativos
UGEL: Unidad de Gestión Educativa Local
UIT: Unidad Impositiva Tributaria
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

VI. BIBLIOGRAFIA

1. La Estructura del Estado Peruano y Documentos de Gestión. Soc. Luis De La Cruz Quintanilla (2008); Lic.
Adm. John Ávila Miranda.
2. Acto Administrativo y Acto DE Administración. Dr. Freddy Vicente Montes, director de la Oficina de Asuntos
Internos del Ministerio del Interior.
3. Titulo: Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa. Presidencia del Consejo de Ministros –
Secretaría de Gestión Pública, Lima – Perú Web: www.pcm.gob.pe y © Cooperación Alemana al Desarrollo
– GTZ Programa Gobernabilidad e Inclusión Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GMBH por
encargo del Ministerio Federal de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ). Lima – Perú Web:
www.gobernabilidad.org.pe.
4. APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO: Retos y tareas pendientes Informe Defensorial Nº 145.
Defensoría del Pueblo Portal: http://www.defensoria.gob.pe Primera edición: Lima, Perú, septiembre del
2009. 1000 ejemplares. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-11214.
5. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158.

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6. Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444, publicada en el diario oficial El Peruano el
11 de abril de 2001.

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