BLOQUE IV; DERECHO URBANÍSTICO Y EDIFICACIÓN.

Tema 1: El Derecho Urbanístico.

Tema 1. El Derecho urbanístico. Evolución histórica de la legislación urbanística en España. Principios básicos
del ordenamiento estatal. Organización administrativa del urbanismo. Distribución de competencias.

1. El Derecho Urbanístico.

2. Evolución Histórica de la Legislación Urbanística en España.

3. Principios Básicos del Ordenamiento Estatal.

4. Organización Administrativa del Urbanismo.

5. Distribución de Competencias.
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1. El Derecho Urbanístico.
Desde un Punto de Vista Global, el Prof. Tomás Ramón Fernández define
el Urbanismo como aquella Perspectiva Global e Integradora de todo lo que
se refiere a la Relación del Hombre con el Medio en que se desenvuelve y que
hace del Suelo su Eje Operativo.
Desde el Punto de Vista Jurídico, el Tribunal Constitucional define el De-
recho Urbanístico como la Disciplina Jurídica del Hecho Social de los Asen-
tamientos de Población en el Espacio Físico, y que regula la Ordenación del
Territorio y su Utilización.
El Urbanismo es un Fenómeno de Alcance Social y por tanto necesita una
Normativa que evite los Desajustes que se producirían si se dejase evolucionar
espontáneamente la Ocupación del Territorio.
Esta Regulación necesita Tres Condiciones:

− Conciencia Social Madura sobre el Urbanismo como Cuestión Básica para el Fun-
cionamiento Armónico de la Ciudad.

− Disponer de Técnicas para la Ordenación Territorial consecuencia del Progreso cien-

tífico del Derecho.

− Comprensión del Fenómeno Urbanístico como una Unidad.

El Urbanismo regula la Fijación de las Políticas de Ordenación de la

Ciudad.

La Ordenación del Territorio se define como la Expresión Espacial de la ORDENACIÓN TERRITORIO

Política Económica, Social, Cultural y Ecológica de toda la Sociedad.

El Derecho Urbanístico es el Ordenamiento Jurídico que regula el Planea- URBANISMO

miento de la Ciudad conforme a sus Exigencias Funcionales y su Efecución
según Principios que Integran la Valoración Político Legislativa de la Propie-
dad Inmueble con el Bienestar Público.
Forma parte del Derecho Administrativo. Materialmente se puede consi-
derar un Derecho Social. Su Finalidad es la de Organizar el Espacio Social
Urbano.
El Derecho Urbanístico pretende una Armonía Interna de Derechos. La
Conciliación se produce por la Correspondencia y Subordinación del Fin In-
ferior al Superior. El Fin del Urbanismo es el Bienestar de la Persona en
Comunidad. Rudolph von Ihering afirma que los que defienden el Derecho

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Provado son los Únicos que pueden luchar por el Derecho Público y por el
Derecho de Gente.

En concreto abarca los siguientes Aspectos:

− Visión Estática. Incluye el Planeamiento Urbanístico y el Régimen Urbanístico de

la Propiedad del Suelo.
− Visión Dinámica. Gestión Urbanística y Disciplina Urbanística.

La Competencia la Materia de Ordenación del Territorio, Urbanismo y

Vivienda se atribuye en el Art. 148 CE de forma exclusiva a las CCAA.
El Reparto Competencial de la CE en relación con los Aspectos con Im-
pacto Territorial y la Interpretación de los Títulos Competenciales por el
Tribunal Constitucional hacen de esta Materia una de las más complejas del
Ordenamiento Jurídico.
El Urbanismo es una Competencia fundamentalmente Local, y la Orde-
nación del Territorio estrictamente Autonómica.
El Estado posee Atribuciones de Carácter Sectorial y Global que le per-
miten Incidir en las Políticas Territoriales y de Suelo.
El Legislador Estatal NO puede dictar Leyes Urbanísticas, pero SÍ, Leyes
con Incidencia en el Urbanismo. El RDL 7/2015 por el que se aprueba el
TRLSyRU es una Norma Sectorial del Estado.
Las Comunidades Autónomas pueden dictar Leyes Urbanísticas Comple-
tas.

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2. Evolución Histórica de la Legislación Urba-

nística en España.
Sus Orígenes se remontan a la Edad Media: ORÍGENES

− La Ciudad aparece en el S.XI y se desarrolla en los S.XII y XIII.

− A mediados del S.XV aparecen Ordenanzas y Fueros con Cuadros de Precios Má-
ximos y Calidades de Materiales.
− En la 1ª Mitad del S.XIX comienza a determinarse la Altura Permisible en función
del Ancho de Calle. El Ayuntamiento se reserva en exclusiva:

− Definición de las Alineaciones y Rasantes.

− Exigencia de la Licencia de Obras.

En la 2ª Mitad del S.XIX comienza el Derecho Urbanístico Español Con- ENSANCHE (1850- ); LEY 1956
temporáneo con las Operaciones de Ensanche y la Reforma Interior.
Esta Historia cristaliza en la Ley del Suelo de 1956, avanzada para su
momento y que ha influido decisivamente en nuestra Tradición posterior.
Establece Instituciones Urbanísticas como:

− Clasificación del Suelo como Técnica de la Ordenación y la Ejecución Urbanísticas.

La Clase de Urbanizable aparece como la verdadera Protagonista y la de Suelo
Rústico apenas recibe atención, considerándose una Categoría Residual.
− Instrumentación de la Ordenación mediante un Sistema Rígido de Desagregación
Sucesiva de Planes.

En la Ley de 1956 el Derecho a Urbanizar permanece en Manos Privadas;

los Propietarios de Suelo Urbano y de Reserva Urbana. Si alguno de ellos no
urbaniza y retiene los Solares la Sanción consiste en la Expropiación por su
Valor Urbanístico previa Inclusión en el Registro Municipal de Solares.

La 1ª Reforma de esta Ley tuvo lugar en 1975 (Ley 19/1975). En 1976 se REFORMAS LEY 1956; TR
1976 y REGLAMENTOS
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación
Urbana, que tuvo como Objetivos:

− Mayor Flexibilidad a los Planes.

− Relación más profunda entre la Planificación Económica y la Ordenación del Terri-
torio.
− Mejora de las Dotaciones de los Sectores de Nueva Urbanización.

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La Ley de 1975 reduce la Posición de Privilegio de los Propietarios de

Suelo Urbano y Urbanizable mediante un Aumento de las Cesiones Obliga-
torias de Terrenos a la Administración y una Simplificación de los Criterios
de Determinación del Justiprecio.
La Ley del Suelo de 1976 es la Fuente de toda la Regulación Urbanística.
Los grandes Elementos e Instituciones del Derecho Urbanístico proceden de
esta Ley, que además, fue Objeto de un Desarrollo Reglamentario Completo.
El Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, aprobado
por RD 1346/1976 y sus Reglamentos de Desarrollo:

− Reglamento de Planeamiento; RD 2159/1978.

− Reglamento de Gestión Urbanística; RD 3288/1978.
− Reglamento de Disciplina Urbanística; RD 2187/1978.
− Siguió Vigente el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares; D 635/1964.

CE Con la Constitución Española de 1978 se pasa de un fuerte Centralismo

a una fuerte Descentralización. Las 17 CCAA recogen en sus Estatutos la
Competencia Exclusiva en Materia de Urbanismo, Ordenación del Territorio
y Vivienda. Sin embargo este Deslinde Competencial no es claro puesto que
no se trata de Compartimentos Estancos.

REFORMAS 1990 y 1992 La siguiente Reforma fue la de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma
del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,
que se caracterizó por su Inter-
vencionismo y Desconfianza en el Propietario.
Al NO armonizarse bien la Ley 8/1990 con la Ley del 76, nació el TR de
la Ley del Suelo de 1992. Resultó ser demasiado Rígido en su Aplicación y
NO contribuyó a resolver el Problema de la Insuficiencia de Suelo Urbanizado
a Precios Asequibles.
Con las Leyes 1990 y 1992 se crea la Propiedad Urbana Evolutiva. Se trata de convertir
a los Propietarios en Urbanizadores Forzosos descomponiendo el Derecho de Propiedad en
una serie de Facultades que se adquieren Progresivamente. La Administración señala los
Plazos en que estos Derechos han de ser ejercitados.
Tras estas Leyes las CCAA presentaron Recursos al Tribunal Constitucional por con-
siderar que invadía sus Competencias.

STC 1997; NUEVAS LEYES En 1997 el Tribunal Constitucional deroga parte de la Ley de 1992. Señaló
que el Estado tiene Competencias en Materia Urbanística para Regular las
Condiciones Básicas del Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo y Valo-
raciones Urbanísticas. La Regulación de las restantes Materias corresponde
a las CCAA.

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Se comenzaron a Aprobar Leyes Autonómicas en Materia de Urbanismo.

Destaca la de Valencia (Ley de Reforma de la Actividad Urbanística LRAU) que
introduce la Figura del Agente Urbanizador, que es un Concesionario de la
Administración. Este Modelo Urbanístico es defendido por Luciano Parejo.
Considera que el Ius ædificandi pertenece al Propietario y se mantiene el
Carácter de Función Pública de la Acción Urbanizadora.
En 1996, tras un Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia se aprobó el RD
Ley 5/1996, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y de Colegios Profesionales.

En 1998 se aprueba la Ley 6/98 de Régimen de Suelo y Valoraciones. LEY 1998

Incorpora al Mercado prácticamente todo el Suelo NO Protegido de forma
Directa.
Este Modelo consideraba el Urbanismo sólamente o muy principalmente
desde una Perspectiva Económica y no dio los Resultados Esperados. Al
coincidir con un Ciclo Expansivo de la Economía Española, se dio un Ciclo
Especulativo en el Sector Inmobiliario.

En la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007 del Suelo se afirmó que LEY 8/2007
para corregir la Situación NO eran Suficientes Retoques o Correcciones.
Sienta las Bases para que la Autonomía pueda coexistir con la Igual-
dad. Prescinde de regular Técnicas específicamente Urbanísticas. Intenta NO
Prefigurar ni siquiera Indirectamente un Modelo Urbanístico Concreto.
Mas allá de la Igualdad en el Derecho de Propiedad aborda otros Derechos
afectados como:

− Participación Ciudadana en los Asuntos Públicos.

− Libre Empresa.
− Derecho a un Medio Ambiente Adecuado.
− Derecho a una Vivienda Digna y Adecuada.

Establece que el Urbanismo debe responder a los Requerimientos de un

Desarrollo Sostenible minimizando el Impacto del Crecimiento y apostando
por la Regeneración de la Ciudad Existente.

Avanzando un paso más, se aprueba la Ley 8/2013 de Rehabilitación, LEY 8/2013 RRRU
Regeneración y Renovación Urbanas. Aborda:

− La Complejidad de las Intervenciones en Tejidos Urbanos Existentes para generar

Bienestar y garantizar la Calidad de Vida de sus Habitantes.

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− Reconversión del Sector Inmobiliario, iniciando la Recuperación Económica.

− Garantizar un Modelo Sostenible e Integrador desde el Punto de Vista Medioam-
biental, Social y Económico.

RDL 7/2015 TRLSyRU El Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana apro-
bado por RDL 7/2015 tiene por Objeto regular las Condiciones Básicas que
garantizan:

− La Igualdad en el Ejercicio de Derechos y en el Cumplimiento de Deberes Cons-

titucionales relacionados con el Suelo; para asegurar la Efectividad del Derecho a
disfrutar de una Vivienda Digna.
− Cumplimiento de los Objetivos perseguidos por la Ley 8/2013 de Rehabilitación,
Regeneración y Renovación Urbanas.

Como Resumen puede señalarse que algunos Autores atribuyen una Ex-
cesiva Complejidad al Sistema Urbanístico Español.

LEYES URBANÍSTICAS Algunas Leyes Urbanísticas en la Actualidad son:

− Cataluña 2010.
− Valencia 2014.
− Madrid 2001.
− Castilla y León 1999.
− Galicia 2016.
− Extremadura 2018.

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3. Principios Básicos del Ordenamiento Esta-

tal.
El Urbanismo se basa en Principios Esenciales que informan la Regulación
Urbanística. Se encuentran en la Constitución y en el Derecho Positivo.
Los Principios Constitucionales son:

− Reconocimiento de la Propiedad Privada, delimitada por su Función Social,

según el Art. 33.2 CE.

− Principios del llamado Orden Constitucional Medioambiental y Social.

− Art 45 CE. Derecho a disfrutar de un Medio Ambiente Adecuado.

− Art 46 CE. Protección del Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico.
− Art 47 CE. Derecho a Vivienda Digna y Adecuada.

− Principio de Reserva de Ley Art. 53.1 CE.

− Principio de Reparto Competencial. El Art. 148.1.3 otorga Competencias a

las CCAA.

Principios de la Normativa Urbanística:

− Principio de Planificación Territorial Vinculante. El Planeamiento como Base

Necesaria y Fundamental de toda Ordenación Urbana.

− Función Social de la Ley, configura el Estatuto Jurídico de la Propiedad del

Suelo.

− Principio de Absorción de Plusvalías generadas por la Acción de los Entes

Públicos. Para Evitar la Especulación.

− Principio de Solidaridad. Equitativa Distribución de los Beneficios y de las

Cargas en los Planes de Ordenación. Su Instrumento es la Reparcelación.

− Principio de Subordinación Jerárquica. Del Planeamiento a las Disposiciones

Generales y del Planeamiento de Desarrollo al General.

− Principio de Participación Ciudadana en la Formación del Planeamiento.

− La Edificación Forzosa. Para Evitar la Retención del Suelo y luchar contra

la Especulación.

− Principio de Desarrollo Territorial y Urbano Sostenible.

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4. Organización Administrativa del Urbanismo.

Distribución de Competencias.
Históricamente la Competencia Urbanística ha sido Municipal, en una Tradición vin-
culada a las Ordenanzas de Construcción y Policía Urbana con una Intervención Tutelar
del Estado en razón a un Control Técnico Sanitario.
La Ley del Suelo de 1956 y la Ley de 1975 dieron una Participación Directa en la
Ordenación y Gestión Urbanístia a la Administración del Estado.
La CE 1978 altera la Situación a través de una profunda Descentralización Política
del Estado.

Según el Art. 148 CE, las CCAA pueden asumir Competencias Exclusivas
en Materia de Urbanismo y Ordenación del Territorio.
La CE regionaliza la Materia Urbanística y las CCAA gozan NO SÓLO de
Potestad Ejecutiva sino también Legislativa.
A la vez, el Urbanismo, la Ordenación del Territorio y el Medio Ambiente
son Disciplinas Transversales que inciden en muchas Materias que son Com-
petencia del Estado (y recíprocamente, Competencias del Estado inciden en ellas).
No obstante, en el Régimen Constitucional se prevé una Intervención del
Estado (Art. 149 CE) basada en:

− Competencias Exclusivas en Sectores con Incidencia Territorial y Urbanística como

(i) Defensa; (ii) Puertos; (iii) Aeropuertos; (iv) Carreteras; (v) Ferrocarriles y Transpor-

tes; (vi) Obras Públicas de Interés General. En estas Materias se da una Legislación
Estatal con Incidencia en el Urbanismo.
Como Ejemplos de Normas Sectoriales con Incidencia en el Planeamiento se en-
cuentran:
− Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
− Ley 13/1996; la Administración del Estado delimita Áreas de Suelo para las Zonas Aero-
portuarias de Interés General.
− TR de la Ley de Aguas, Informe Previo de la Confederación Hidrográfica en Materias
Medioambientales.
− Ley 54/1997 reguladora del Sector Eléctrico. Coordinación de la Planificación Eléctrica con
Planes Territoriales y Urbanísticos.
− Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones. Uso del Suelo en relación con Infraestructura
de Telecomunicaciones.
− Ley 16/85 del Patrimonio Histórico Español. La Declaración de Sitio o Conjunto Histórico
obliga al Municipio a redactar un Plan Especial de Protección.

− Competencia Exclusiva de la Planificación de la Actividad Económica General.

− Legislación Básica del Derecho de Propiedad.
− Habilitación para la Necesaria Armonización de Disposiciones Normativas de las
CCAA.

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− Intervención del Estado mediante Acciones e Inversiones con Incidencia Urbanística.

− Coordinación de la Planificación Regional.

Por tanto, se deduce de lo anterior que corresponden al Estado Materias MATERIAS NUCLEARES
ESTADO
Nucleares como:

− Expropiaciones Urbanísticas.
− Incidencia del Planeamiento en el Derecho de Propiedad Inmobiliario.
− Indemnizaciones derivadas de la Actividad Administrativa Urbanística.
− Acceso al Registro de la Propiedad de Actos y Situaciones de Carácter Urbanístico.

Se produce por tanto una Triple Articulación, Estado, Municipio, CCAA,

en la que ésta asume la mayor parte de las Competencias atribuidas al Estado
anteriormente.
Tras la Sentencia TC 1997:

− Las Competencias Autonómicas son todas las referentes a la Ordenación del

Territorio, Urbanismo y Vivienda.

− Quedan al Estado solamente las Competencias de dictar Normas con Inci-

dencia en la Ordenación del Territorio, el Urbanismo y Vivienda, sólo en el
caso de que guarden una Relación Directa e Inmediata con el Derecho de
Propiedad.

Por ello se dan una serie de Materias Compartidas en las que al Estado MATERIAS COMPARTIDAS
correspondería solo la Legislación Básica y a las CCAA la Legislación de
Desarrollo:

− Preceptos sobre Fines y Objetivos de la Acción Urbanística sobre el Régimen del

Suelo.
− Preceptos sobre el Régimen Básico de Utilización del Suelo.
− Sistema de Adquisición de Facultades Urbanísticas.
− Cargas Urbanísticas.
− Ocupación Directa de Terrenos Dotacionales.
− Régimen Indemnizatorio Urbanístico.
− Medidas de Protección de la Legalidad Urbanística.
− Normas sobre el Patrimonio Municipal del Suelo

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Por otra parte, en Sentencia TC 2000, el Tribunal Constitucional afirma

que la Supraterritorialidad NO constituye por sí sola un Criterio Atribu-
tivo de Competencias. Para ello deben darse otras Circunstancias como que
no sea susceptible de Fraccionamiento y no pueda llevarse a cabo mediante
Mecanismos de Cooperación y Coordinación.
En resumen, la Planificación Territorial y Urbanística y la Planificación
Sectorial se articulan mediante:

− Planes Urbanísticos Locales y aprobados por la Administración Municipal y Auto-

nómica.
− Planes de Ordenación del Territorio; Autonómicos.
− Instrumentos de Control Medioambiental; Estatales, Autonómicos y Locales.
− Planes Sectoriales. Estatales y Autonómicos.

Aquí puede incluirse también la Normativa Sectorial, antes mencionada en este mismo
Epígrafe.

La Cooperación Interadministrativa en Urbanismo ha de basarse en:

− Respeto Mutuo en el Ejercicio de las Competencias.

− Ponderación de los diferentes Intereses Públicos.
− Deber de Información.

En muchos casos se da la Necesidad de adaptar el Planeamiento a los

Planes y Proyectos Sectoriales sobrevenidos.
La Administración del Estado debe intentar articular la Planificación y
Construcción de las Obras Públicas de Interés General con los Planes de
Ordenación Territorial y Urbanística.
Cuando NO sea posible llegar a un Acuerdo, los Planes y Proyectos de
Obras Públicas de Competencia del Estado prevalecerán sobre cualesquiera
otros Instrumentos de Planificación Territorial.
Además de acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y todas
las Leyes Sectoriales, es Innecesaria la Obtención de Licencia para las Obras
de Interés General.

DA 10ª La Disposición Adicional 10ª TRLSyRU señala que cuando la AGE o

sus Organismos Públicos promuevan Actos Sujetos a Intervención Municipal

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Previa y razones de Urgencia o Excepcional Interés Público lo exijan, el Mi-

nistro Competente podrá acordar la Remisión al Ayuntamiento del Proyecto
de que se trate, para que en el Plazo de un mes notifique la Conformidad o
Disconformidad con la Ordenación Urbanística en Vigor.
En caso de Disconformidad, el Expediente se remitirá por el Departa-
mento interesado al Titular del Ministerio Competente en Materia de Suelo
y Vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros previo Informe del Ór-
gano Competente de la Comunidad Autónoma que deberá emitirlo en el Plazo
de 1 Mes.
El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el Proyecto, y en este
caso ordenará al Ayuntamiento y a la Comunidad Autónoma la Iniciación
del Procedimiento de Alteración de la Ordenación Urbanística que proceda,
conforme a la Tramitación establecida en la Legislación Reguladora.

Por otro lado un Aspecto Problemático en las Competencias Atribuidas CCAA y Aytos
a las CCCAA es el que se refiere a la Aprobación de las distintas Figuras de
Planeamiento, cuestión en la que pueden entrar en Conflicto con los Ayun-
tamientos.
Se reconoce a la Administración Autonómica Competencia para ejercer
Pleno Control sobre los Aspectos Reglados del Planeamiento, pero en los
Discrecionales su Intervención debe limitarse a la Salvaguarda del Interés
Supra Local

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