Manual de Urbanismo Nacional de España

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MANUAL DE URBANISMO
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MAGIN PONT MESTRES
Catedrtico de Derecho Tributario
(Coordinador)
MANUAL DE URBANISMO
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

MADRID
2001
Coleccin: Manuales
Serie: Administracin General
Primera edicin: diciembre 2001
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del Copy-
right, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de
esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tra-
tamiento informtico, y la distribucin de ejemplares de ella mediante alquiler o prstamo
pblicos.
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS

Instituto Nacional de Administracin Pblica
ISBN: 84-7088-715-7
NIPO: 329-01-020-1
Depsito legal: M.
Fotocomposicin: INFORTEX, S. L.
Impresin: CLOSAS-ORCOYEN, S. L.
Polgono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)
MADRID, 2001
MANUAL DE URBANISMO
SUMARIO SUMARIO
Pgs.
Presentacin, por Jaime Rodrguez-Arana Muoz .......................................... 9

Tema 1. La ordenacin del territorio y la ordenacin urbanstica en
la legislacin estatal y de las Comunidades Autnomas ............. 13
ngel MENNDEZ REXACH
Tema 2. El estatuto de la propiedad urbana ............................................... 57

Luciano PAREJO ALFONSO
Tema 3. Planeamiento urbanstico ............................................................... 97

Joaqun JALVO MNGUEZ y Ricardo SANTOS DIEZ
Tema 4. El rgimen de aprovechamiento urbanstico del suelo no

urbanizable....................................................................................... 233
Venancio GUTIRREZ COLOMINA
Tema 5. La gestin urbanstica ..................................................................... 313

Enrique SNCHEZ GOYANES
Tema 6. Sistemas de actuacin ..................................................................... 391

ngel BALLESTEROS FERNNDEZ
Tema 7. La ejecucin de actuaciones integradas mediante agente

urbanizador...................................................................................... 431
Amparo KONINCKX FRASQUET
Tema 8. Las actuaciones aisladas en suelo urbano ..................................... 475

Jos Manuel MERELO ABELA
7
SUMARIO
Pgs.
Tema 9. Gerencias de Urbanismo y empresas urbansticas, con especial

referencia a la esfera local.............................................................. 539
Francesc LLISET BORRELL
Tema 10. Conservacin de la urbanizacin. Las entidades urbansticas

de conservacin ............................................................................... 573
Federico ROMERO HERNNDEZ
Tema 11. Patrimonios Pblicos del Suelo. Constitucin y gestin. El dere-

cho de superficie.............................................................................. 597
Toms QUINTANA LPEZ
Tema 12. Las licencias urbansticas................................................................ 625

Julio CASTELAO RODRGUEZ
Tema 13. rdenes de ejecucin y ruina en la legislacin urbanstica de

las Comunidades Autnomas ........................................................ 695
Jos Vicente FERRANDO CORELL
Tema 14. Proteccin de la legalidad urbanstica........................................... 719

Jos Mario CORELLA MONEDERO
Tema 15. Los delitos urbansticos .................................................................. 765

Olga LPEZ LAGO
Tema 16. Urbanismo y Registro de la Propiedad ......................................... 805

Mercedes FUERTES LPEZ
Tema 17. Tratamiento fiscal de la propiedad inmobiliaria .......................... 831

Jess GONZLEZ PUEYO
Tema 18. Valoraciones urbansticas............................................................... 903

Jos Ignacio CORTS BRETN y Antonio ARMENGOT DE PEDRO
Tema 19. Responsabilidad de la Administracin por actos urbansticos ... 929

Avelino BLASCO ESTEVE
ndice general ....................................................................................................... 969
8
PRESENTACIN
PRESENTACIN
Aunque la Constitucin (art. 148.1.3.a) permite asumir a las Comuni-

dades Autnomas competencia en materia de ordenacin del territorio, urba-
nismo y vivienda, y que, en efecto, los Estatutos de Autonoma asumieron
esta competencia, calificndola de exclusiva, no obstante, durante muchos
aos, la legislacin urbanstica estatal (Texto Refundido de la Ley del Suelo
de 9 de abril de 1976) fue la nica fuente normativa o coexisti con la
legislacin urbanstica de las Comunidades Autnomas principalmente refe-
rida al tema de la disciplina.
La STC 61/1997, de 20 de marzo, si, por una parte, vino a reiterar que
la competencia autonmica en materia de urbanismo ha de coexistir con
aquellas que el Estado ostenta en virtud del artculo 149.1 CE, cuyo ejercicio
puede condicionar, lcitamente, la competencia de las Comunidades Aut-
nomas sobre el mencionado sector material, por otra, al declarar la incons-
titucionalidad de la mayor parte de los preceptos del Texto Refundido de
la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, produjo un vaco normativo (par-
cialmente salvado por la declaracin de vigencia del Texto Refundido de
1976, como norma supletoria) que impuls a las Comunidades Autnomas
a aprobar su propia ley urbanstica, aunque sta fuera de artculo nico
en el que se incorporaba al ordenamiento interno el TRLS 92.
De acuerdo con esta doctrina constitucional, la Ley estatal 6/1998, de
13 de abril, limit su objeto a definir las condiciones bsicas para el ejercicio
urbanstico del derecho de propiedad, a las valoraciones, al rgimen indem-
nizatorio por actos urbansticos y al rgimen general expropiatorio. La recien-
te STC 164/2001, de 11 de julio, ha declarado la constitucionalidad de dicha
Ley (con ciertas matizaciones en cuanto a las expresiones planeamiento
general, planeamiento de desarrollo, planes de ordenacin territorial,
legislacin sectorial, planeamiento sectorial, sistemas generales o do-
9
PRESENTACIN
taciones pblicas de carcter local) salvo los artculos 16.1 (que precisaba
el alcance del derecho a promover la transformacin del suelo urbanizable,
previamente enunciado en el artculo 15) y 38 (declaracin implcita de
urgente ocupacin por medio de la aprobacin del procedimiento de tasacin
conjunta) y las referencias a estos preceptos en la Disposicin Final nica,
que declara inconstitucionales por exceder de la competencia estatal e invadir
las competencias urbansticas autonmicas, en el primer caso, por suponer
una regulacin detallada de la propiedad urbana y, en el segundo, por ser
una regulacin procedimental especfica para las expropiaciones urbansticas
que no tiene carcter mnimo ni es expresin de una garanta expropiatoria
general. Por su parte, la STC 159/2001, de 5 de julio, declara inconstitucional
el artculo 15 del Decreto Legislativo de la Generalidad de Catalua 1/1990,
de 12 de julio, por el que se aprob el texto refundido de los textos legales
vigentes en Catalua en materia urbanstica (que regula la subrogacin auto-
nmica en caso de incumplimiento por los Ayuntamientos de sus obliga-
ciones urbansticas); declara inconstitucionales y derogados por la Consti-
tucin los artculos 91.2 y 218 del TRLS 76 (que, respectivamente, posibilitan
la expropiacin fuera del mbito territorial del Municipio, y la subrogacin
en caso de incumplimiento de las obligaciones urbansticas); y declara que
el artculo 47 del Decreto Legislativo de la Generalidad de Catalua 1/1990
slo es constitucional si se interpreta en el sentido de que la facultad de
la Comunidad Autnoma de Catalua de formular Planes de Conjunto ni-
camente puede llevarse a cabo en defecto de acuerdo entre las Corpora-
ciones Locales afectadas. Todos estos preceptos se declaran inconstitucio-
nales por afectar a la autonoma local y el mbito competencial que han
de respetar, en relacin con ella, los legisladores estatal y autonmicos. El
Tribunal Constitucional comienza por recordar la doctrina sentada en las
anteriores SSTC 213/1988, de 11 de noviembre; 259/1988, de 22 de diciem-
bre; 331/1993, de 12 de noviembre, y 109/1998, de 21 de mayo, en las que
sostuvo que la Administracin territorial a la que el constituyente encomend
la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autnomas,
segn el art. 148.1.3.a CE, pero tambin el Estado, cuando resulte habilitado
al efecto por otros ttulos competenciales) est legitimada para regular de
diversas maneras la actividad urbanstica, y para otorgar en ella a los entes
locales, y singularmente a los Municipios, una mayor o menor presencia
y participacin en los distintos mbitos en los cuales tradicionalmente se
divide el urbanismo (planeamiento, gestin de los planes y disciplina), siem-
pre que respete ese ncleo mnimo identificable de facultades, competencias
y atribuciones (al menos en el plano de la ejecucin o gestin urbanstica)
que har que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como
una instancia de toma de decisiones autnoma e individualizada; siendo
constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes
locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autnomas
10
PRESENTACIN
dentro de los requisitos y lmites establecidos desde la STC 4/1981, de 4

de febrero, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero.
Sin embargo, entiende el TC que las normas cuestionadas alteran as el sis-
tema establecido en el canon de constitucionalidad aplicable (art. 65
LRBRL) y reducen, por consiguiente, el mbito de autonoma local en tr-
minos que cabe entender exceden los lmites constitucionalmente garanti-
zados, vulnerando la autonoma local garantizada.
La dispersin normativa producto de la legislacin urbanstica de las
Comunidades Autnomas mantiene, en general, el esquema tradicional. Y,
as, en materia de planificacin, se mantiene el modelo tradicional de la
planificacin en cascada (planeamiento general y planeamiento de desarro-
llo), aunque se tienda a suprimir la dualidad de plan general y normas sub-
sidiarias, y se amplen los estndares obligatorios de determinaciones estruc-
turales que debe contener tanto el planeamiento general como el porme-
norizador, dando relevancia al desarrollo sostenible, aplicando los principios
de la Agenda 21, en la orientacin del crecimiento urbano con proteccin
del medio ambiente y del patrimonio cultural, calidad urbana, cohesin
social, etc. De aqu, tambin, la preocupacin por dotar al rgimen del suelo
no urbanizable de un contenido positivo y no meramente limitador de las
posibilidades de parcelacin y edificacin, con un mayor protagonismo de
las Comunidades Autnomas a la hora de calificar o autorizar los usos en
esta clase de suelo. Es en la materia de ejecucin del planeamiento donde
se observa una mayor diversidad. En unas leyes rompiendo el esquema tra-
dicional y dando preferencia al agente urbanizador, seleccionado mediante
concurso, para la ejecucin de los programas de actuacin urbanstica, con-
siderados stos como instrumento charnela entre la planificacin y la gestin
urbanstica. En las restantes, la ejecucin del planeamiento mediante agente
urbanizador se agrega a los sistemas tradicionales de compensacin, coo-
peracin, expropiacin, ejecucin forzosa o ejecucin subsidiaria. Finalmen-
te, en materia de intervencin administrativa en la edificacin y mercado
de suelo, se refuerzan los mecanismos tradicionales, estableciendo el rgimen
de las distintas licencias urbansticas y su obtencin por acto presunto posi-
tivo, regulando los patrimonios pblicos del suelo y los derechos de tanteo
y retracto a favor de la Administracin, y tipificando en la ley las infracciones
urbansticas y sus sanciones.
En este marco de pluralidad legislativa en materia urbanstica, el Instituto
Nacional de Administracin Pblica se plante la elaboracin de unas Uni-
dades Didcticas sobre urbanismo para ser utilizadas, como material de apo-
yo, en los distintos cursos que integran su Plan de Actividades. Entendiendo
que era posible explicar las instituciones urbansticas de tal modo que la
legislacin estatal y autonmica sirviera tan slo como referencia al trata-
11
PRESENTACIN
miento que el Derecho positivo haba dado a dichas instituciones y las varie-
dades o peculiaridades que se producan en tal tratamiento.
En la elaboracin de dichas Unidades Didcticas cont el INAP con
la valiosa y desinteresada colaboracin de profesores universitarios y fun-
cionarios locales, quienes supieron dar cima al trabajo, no fcil, que se les
haba encomendado.
Puesta de relieve la bondad de las Unidades, dada su aceptacin por
los participantes en los usos en que se utilizaron, ha parecido conveniente
publicarlas en forma de Manual de Urbanismo, con el fin de posibilitar su
acceso al mismo, ms all de las aulas, a quienes tengan preocupacin,
profesional o investigadora, por acercarse al conocimiento bsico de las ins-
tituciones urbansticas que hemos considerado principales. Somos conscien-
tes que las caractersticas de un Manual no permita ampliar los temas tra-
tados a otros de indudable trascendencia (rehabilitacin urbana; patrimonio
histrico-artstico; derechos de tanteo y retracto), ni extender, ms all de
lo bsico y general, los que se incluyen.
Como Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica quiero
manifestar pblicamente nuestro agradecimiento a los autores que han res-
pondido con total entrega a la demanda de colaboracin que les formulamos.
Esperamos que su esfuerzo tenga cumplida respuesta en la aceptacin de
este Manual por parte de los profesionales a quienes va dirigido.
Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ
Catedrtico de Derecho Administrativo
Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica
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TEMA 1
LA ORDENACIN DEL TERRITORIO
Y LA ORDENACIN URBANSTICA
EN LA LEGISLACIN ESTATAL
Y DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
ngel MENNDEZ REXACH
Universidad Autnoma de Madrid
LA ORDENACIN DEL
NGEL
TERRITORIO
MENNDEZ
Y LAREXACH
ORDENACIN URBANSTICA
SUMARIO: I. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACIN URBANSTICA

ESPAOLA.A) Antiguo Rgimen.B) El siglo XIX: legislacin de ensan-
che.C) Legislacin de reforma interior de las poblaciones.D) El siglo XX: el pro-
blema de la vivienda y su desconexin con el urbanismo.E) La legislacin de rgi-
men local: el Estatuto municipal de 1924.F) La Ley del Suelo de 12 de mayo de
1956.G) La primera reforma: Ley de 1975 y Texto Refundido de 1976.H) La
Constitucin de 1978 y su incidencia sobre el urbanismo.I) La segunda reforma:
Ley 8/1990 y Texto Refundido de 1992.II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL 61/1997.III. LA LEGISLACIN ESTATAL SOBRE RGI-
MEN DEL SUELO. PRINCIPIOS DE LA LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL.A) La
nueva concepcin de la propiedad.1. La bsqueda de la flexibilidad y su reflejo
en la clasificacin del suelo. Las modificaciones introducidas por el Real Decre-
to-ley 4/2000.2. La funcin social de la propiedad: el mantenimiento de los prin-
cipios tradicionales.3. Articulacin entre la Ley estatal y la legislacin autonmi-
ca.B) Participacin en las plusvalas.C) Equidistribucin.IV. LA ORDENA-
CIN DEL TERRITORIO.A) La definicin de la Carta Europea de Ordenacin
del Territorio.B) El tronco comn de la ordenacin del territorio y urbanstica
en la legislacin de rgimen del suelo.C) La ordenacin del territorio en la juris-
prudencia constitucional.D) El doble concepto de la ordenacin del territo-
rio.E) Alcance coordinador de los instrumentos de ordenacin del territorio en
los diferentes supuestos de concurrencia competencial.V. LEYES DE LAS COMU-
NIDADES AUTNOMAS SOBRE ORDENACIN DEL TERRITO-
13
NGEL MENNDEZ REXACH
RIO.VI. ORDENACIN URBANSTICA.A) La ordenacin urbanstica como

funcin pblica.B) El concepto de urbanismo en la jurisprudencia constitucio-
nal.C) Competencias autonmicas y municipales en materia de urbanis-
mo.VII. ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBA-
NSTICO ESPAOL.A) Legislacin estatal.1. De aplicacin directa.2. De
aplicacin supletoria.B) Legislacin autonmica.C) Normativa municipal.
I. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACIN

URBANSTICA ESPAOLA 1
A) Antiguo Rgimen
En todas las pocas en que el proceso de urbanizacin ha sido impor-

tante, se han producido regulaciones tendentes a ordenar la construccin
de nuevas ciudades. Son paradigmticas al respecto las disposiciones con-
tenidas en las Leyes de Indias, que sealan los lugares preferibles para
su emplazamiento, el trazado aconsejable segn el clima, el papel de las
plazas y espacios libres y otros muchos aspectos que podan contribuir
a mejorar lo que hoy llamaramos la calidad de vida. Las nuevas pobla-
ciones construidas en Amrica eran ciudades planificadas y as lo cons-
tat DARWIN, en el viaje que realiz en el Beagle, cuando describe la
ciudad de Maldonado en la Banda Oriental (actual Uruguay), con sus
calles rectilneas y una plaza en el centro, lo que acentuaba, segn l,
la impresin de despoblacin.
En la Novsima Recopilacin son numerosas las disposiciones que se
enmarcan bajo la amplia rbrica de la polica urbana. Algunas se refie-
ren a Madrid y se enmarcan bajo rtulo de polica de la Corte (Libro III,
1
La obra de referencia en la materia es la de M. BASSOLS COMA, Gnesis y evolucin
del Derecho Urbanstico Espaol (1812-1956), Ed. Montecorvo, Madrid, 1973. El mismo
autor ha publicado posteriormente dos trabajos en los que completa y en parte revisa
el estudio de este perodo: Los inicios del Derecho urbanstico en el perodo del libe-
ralismo moderado y en el sexenio revolucionario (1846-1876): el Ensanche de la ciudad
como modelo urbanstico y sistema jurdico y El Derecho urbanstico de la Restauracin
a la II Repblica (1876-1936): crisis de los Ensanches y las dificultades para alumbrar
un nuevo modelo jurdico-urbanstico. Ambos trabajos estn recogidos en la Revista Ciu-
dad y Territorio. Estudios Territoriales, nm. 107-108 (primavera-verano 1996), monogrfico
sobre Siglo y medio de urbanismo en Espaa. Sobre la gnesis de la Ley del Suelo
de 1956 es fundamental el trabajo de su gran impulsor, P. BIDAGOR LASARTE, Circuns-
tancias histricas en la gestacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana
de 12 de mayo de 1956, incluido en el nmero monogrfico de la Revista que se acaba
de citar. Para el perodo posterior a la Ley del Suelo de 1956, puede consultarse L. PAREJO
ALFONSO, La ordenacin urbanstica. El perodo 1956-1975, Ed. Montecorvo, Madrid, 1979,
as como los trabajos de F. PERALES MADUEO, La primera reforma de la Ley del Suelo:
1956-1975 y A. MENNDEZ REXACH, Constitucin y democracia: 1976-1996. La segunda
reforma de la Ley del Suelo, ambos en el nmero monogrfico de la Revista anterior-
mente citada. Lo que se dice en el texto es una apretada sntesis de estos trabajos, a
los que es obligado remitirse.
14
LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y LA ORDENACIN URBANSTICA
Ttulo XIX), mientras que otras son de carcter general. Muchas de ellas
han llegado hasta nuestros das a travs de las Ordenanzas municipales,
de muy antigua existencia y otras se han incorporado a la legislacin es-
tatal (y hoy tambin a la autonmica). Entre ellas cabe destacar las rela-
tivas a:
nueva iluminacin de calles y plazas en Madrid (1765),
reedificacin de casas en solares yermos (1788),
prohibicin de hornos de yeso dentro del comercio de la Corte
(1693), precedente de la reglamentacin de actividades molestas,
prohibicin de balcones, pasadizos y otros edificios que salen de
la pared de las casas a las calles (1530), as como la reparacin
y mejora de los existentes para que, cuando se caigan, no puedan
ser reedificados, lo que anticipa, mutatis mutandis, la tcnica de
la declaracin de fuera de ordenacin.
B) El siglo XIX: legislacin de ensanche
Hasta bien entrado el siglo XIX las ciudades y pueblos espaoles, por
razones militares o fiscales, estaban rodeadas de murallas o cercas, que
impedan su expansin. En el interior de estos recintos se suscitaban abun-
dantes problemas de congestin, higiene, escasez de viviendas y consi-
guiente caresta de las disponibles. Estos problemas eran especialmente
graves en Madrid y Barcelona, donde el incremento de la poblacin ya
no poda encontrar respuesta con nuevas edificaciones en altura ni con
la ocupacin de los solares liberados por la desamortizacin eclesistica,
primero, y la civil, despus. Slo en 1854 se autoriz el derribo de las
murallas de Barcelona y al ao siguiente el Gobierno encomend a
D. Ildefonso Cerd el levantamiento del plano topogrfico de los alre-
dedores, que el gran urbanista entreg acompaado de una Memoria del
Anteproyecto de Ensanche de la ciudad condal. En 1857 se encarg a
Carlos M.a de Castro la formacin de un Proyecto para el ensanche de
Madrid, aunque las cercas de la capital no se derribaran hasta 1868. Estas
iniciativas culminaran con la aprobacin de la Ley de 29 de junio de
1864, fijando las reglas que han de observarse en las obras para el ensan-
che de poblaciones. La Ley de Ensanche inaugura formalmente, a juicio
de BASSOLS, nuestro Derecho urbanstico histrico.
Hasta entonces, las actuaciones de los poderes pblicos (y, en con-
creto, de los Ayuntamientos) en materia de urbanizacin y edificacin
se haban instrumentado, como hemos dicho, bajo la rbrica general de
la polica urbana, denominacin expresiva del significado de la inter-
vencin administrativa en la materia: se trataba de controlar la actividad
15
NGEL MENNDEZ REXACH
edificatoria de los particulares, velando por la seguridad, salubridad y

ornato de las construcciones, pero no de emprender actuaciones urba-
nsticas por iniciativa pblica. No obstante, un primer y significativo inten-
to de acomodar esa actividad privada a un diseo preconcebido lo cons-
tituye la Real Orden de 25 de junio de 1846, por la que se haca obli-
gatorio, en los pueblos de crecido vecindario, el levantamiento de un
plano geomtrico de la poblacin, sus arrabales y paseos, con el fin de
evitar los conflictos que suelen ocurrir con motivo de la construccin
de edificios de nueva planta y reedificacin de los antiguos. En dichos
planos habran de marcarse con lneas convencionales las alteraciones
que hubieran de hacerse para la alineacin futura de cada calle o plaza.
ste es el primer intento de someter la actividad edificatoria a un plan
previo, por embrionario que fuese. Otra Real Orden de 10 de junio de
1854, sobre reglas que deben observarse en los expedientes de construc-
cin de casas en Madrid, sujeta estas obras a licencia para comprobar
su adecuacin al plano de alineacin aprobado conforme a la Real Orden
de 1846.
Unos aos antes de la aprobacin de la primera Ley de Ensanche
se elabor, bajo el impulso del Ministro Posada Herrera, un ambicioso
proyecto de ley general para la reforma, saneamiento, ensanche y otras
mejoras de las poblaciones. En l se regulaban, entre otras tcnicas, la
cesin de viales, la reparcelacin y la absorcin de plusvalas generadas
por obras de urbanizacin. Constituye el primer intento serio de intro-
ducir las nuevas tcnicas jurdicas que el urbanismo exiga y de establecer
un estatuto de la propiedad urbana, con los derechos y deberes corres-
pondientes a los propietarios.
La primera Ley de Ensanche de 1864 declara de utilidad pblica (a
efectos de la legislacin de expropiacin de 1836) las obras de ensanche
de las poblaciones en lo que se refiere a calles, plazas, mercado y paseos.
Para realizar estas obras se concede a los Ayuntamientos el importe de
la contribucin territorial durante veinticinco aos y un recargo extraor-
dinario. Los propietarios pueden elegir entre pagar estos tributos o ceder
al Ayuntamiento los terrenos necesarios para calles y plazas y construir
la urbanizacin. Aqu se instrumentan las dos opciones bsicas para finan-
ciar las obras de urbanizacin, consideradas como obras pblicas: bien
a costa del Ayuntamiento, que recupera su importe mediante tributos,
bien a costa de los propietarios, que ceden, adems, los terrenos nece-
sarios para las vas pblicas, pero no pagan los tributos mencionados.
Esta segunda va ha sido por la que se ha avanzado en el Derecho urba-
nstico espaol en pocas posteriores.
Para gestionar las actuaciones necesarias, se constituye una Junta de
Ensanche, integrada por concejales y representantes de los propietarios.
16
Entre sus cometidos se incluye el de fijar el justiprecio de las expropia-

ciones necesarias. Los expedientes expropiatorios se instruyen tras la
aprobacin del proyecto de ensanche, segn precisara el Reglamento de
la Ley, de 25 de abril de 1867. Estos proyectos, que pueden ser de ini-
ciativa particular o municipal, se configuran en el Reglamento como pla-
nes, aunque, en rigor, slo lo son de las obras de urbanizacin necesarias.
El sistema no funcion bien, lo que motiv su revisin por la Ley de
Ensanche de 22 de diciembre de 1876, que sustituy las Juntas de Ensan-
che por unas Comisiones formadas exclusivamente por concejales e impu-
so la cesin de la quinta parte del terreno para calles y plazas o el pago
de su precio, bajo amenaza de expropiacin forzosa de la finca.
La ltima disposicin del siglo es la Ley de 26 de julio de 1892. Limi-
tada, en principio, a los ensanches de Madrid y Barcelona, poda aplicarse
a otras poblaciones (y as se hizo, en efecto), segn una tcnica legislativa
tpica de la poca. Esta Ley no derogaba a la de 1876, sino que estableca
en realidad un rgimen especial, que se diferenciaba del general en el
fortalecimiento de la financiacin del ensanche, extendiendo a treinta
aos la afectacin de la contribucin territorial y su recargo. Daba entra-
da, de nuevo, a los propietarios en la Comisin de Ensanche y pretenda
generalizar el sistema de cesin gratuita de viales (la mitad de los terrenos
necesarios, expropindose la otra mitad por su valor de mercado). Los
propietarios que no aceptaran la cesin podan ser expropiados totalmen-
te, por el valor que tuvieran los terrenos antes de la apertura de la calle.
C) Legislacin de reforma interior de las poblaciones

sta fue la otra gran lnea de intervencin de finales del siglo XIX.
La Ley de Expropiacin Forzosa de 10 de enero de 1879 haba declarado
de utilidad pblica las obras de polica urbana y en particular las de
ensanche y reforma interior de las poblaciones. Tambin haba previsto
la expropiacin de las zonas laterales o paralelas a la va pblica en una
anchura de veinte metros, fijndose el justiprecio por el valor de las fincas
antes de la aprobacin del proyecto legitimador de la expropiacin. Esta
regulacin fue modificada por la Ley de 18 de marzo de 1895, de Sanea-
miento y Reforma Interior de Grandes Poblaciones (entendiendo por
tales las de ms de 30.000 habitantes), que, por un lado, ampla a cin-
cuenta metros la zona lateral susceptible de expropiacin y, por otro,
incluye entre los sujetos que tienen derecho a indemnizacin a los arren-
datarios de establecimientos mercantiles, con ms de diez aos de ejer-
cicio. Otra novedad es que el justiprecio lo determina un Jurado especial,
presidido por el Alcalde e integrado por arquitectos, abogados, un comer-
ciante, un industrial y varios propietarios.
17
NGEL MENNDEZ REXACH
Los proyectos de urbanizacin pueden ser formados por los Ayun-

tamientos, sociedades y particulares y se aprueban por el Ministerio de
la Gobernacin. La ejecucin de las obras se adjudica por subasta, que
tramita el Ayuntamiento y aprueba el citado Ministerio. En la corres-
pondiente concesin administrativa (concesin de obra pblica) surge un
agente urbanizador que puede ser distinto del propietario de los terrenos,
lo que es otra novedad destacable de esta regulacin, cuya aplicacin
prctica parece haber sido muy compleja y conflictiva. Los ejemplos ms
conocidos son la reforma interior de Barcelona, la apertura de la Gran
Va de Madrid y la reforma interior de Granada, que se dilat nada menos
que cuarenta aos, habindose programado para dos.
D) El siglo XX: el problema de la vivienda y su desconexin

con el urbanismo
La legislacin de ensanche, promulgada en gran medida para resolver

los problemas derivados del hacinamiento en el interior de las pobla-
ciones, no produjo los resultados esperados quiz porque en su aplicacin
se tom en consideracin nicamente la urbanizacin del suelo, al margen
de una poltica de vivienda. sta se iniciar a principios del siglo XX, ins-
pirada en motivaciones sociales y sanitarias, pero desvinculada del pla-
neamiento urbanstico, lo que tendr consecuencias muy negativas para
el desarrollo urbano, que no se rectificarn hasta la dcada de 1970. A
esa poltica responde la primera Ley de Casas Baratas de 12 de junio
de 1911 y la segunda de 1921. En 1923, como consecuencia de los trabajos
de la Conferencia Nacional de la Edificacin, celebrada ese ao, se ela-
bor un proyecto de ley sobre fomento de la edificacin, cuyo principal
mrito, en lo que aqu interesa, estribaba justamente en la vinculacin
entre la poltica de vivienda y la ordenacin urbanstica, intentando atajar
la retencin especulativa de los terrenos mediante una serie de dispo-
siciones que conservan plena actualidad: rgimen fiscal de los solares sin
edificar, edificacin forzosa de los mismos bajo amenaza de expropiacin
y prevalencia de los valores fiscales en la fijacin de los justiprecios. El
advenimiento de la Dictadura de Primo de Rivera impidi que el proyecto
fuera debatido y tramitado.
E) La legislacin de rgimen local: el Estatuto municipal de 1924
El Estatuto municipal de 1924 configura el urbanismo como compe-

tencia exclusiva municipal, lo que no impide que subsista la tutela estatal,
ya que los proyectos de las obras de ensanche y reforma interior son
18
aprobados por las Comisiones Provinciales y Central de Sanidad, que

jugaron un papel muy relevante en el urbanismo de la poca. La preo-
cupacin por la materia se refleja tambin en el Reglamento de Obras
Municipales, aprobado el mismo ao, en el que se recoge la prctica tota-
lidad de las tcnicas urbansticas acuadas hasta entonces (zonificacin,
estndares, obligatoriedad de licencia para toda obra, aplicacin de la
expropiacin) y se aaden otras, como las obras de extensin (nuevos
ncleos urbanos fuera del casco y no unidos a l) y la obligatoriedad
de los planes de ensanche o extensin en los Municipios de ms de 10.000
habitantes que reunieran determinados requisitos y, en todo caso, en los
de ms de 200.000 habitantes.
El sistema normativo del Estatuto y el Reglamento de Obras se con-
sidera por algunos como el acta de nacimiento del moderno Derecho
urbanstico espaol y su vigencia se mantuvo en lneas generales hasta
la Ley del Suelo de 1956, ya que la Ley municipal de 1935 apenas introdujo
novedades, limitndose a reproducir casi literalmente el Estatuto de 1924.
F) La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956
Tras la guerra civil, se dictaron disposiciones sobre regiones devas-

tadas y leyes especiales para grandes ciudades 2. Por otro lado, se impuls
la construccin de viviendas protegidas por el Instituto Nacional de la
Vivienda (encuadrado a la sazn en el Ministerio de Trabajo), pero des-
vinculada del urbanismo, mantenindose el divorcio tradicional entre
ambas materias. Por su parte, la Ley de Solares de 15 de mayo de 1945
generaliza la edificacin forzosa de estos terrenos, declarndolos en venta
forzosa e inscribindolos en un registro municipal, y la Ley de Bases de
Rgimen Local de 17 de julio del mismo ao impone la obligatoriedad
del plan de urbanizacin en todos los municipios. El plan debera com-
prender la reforma, ensanche, higienizacin y embellecimiento de su
aglomeracin urbana, incluidas las superficies libres.
Pero la gran disposicin del perodo es la Ley de 12 de mayo de 1956,
sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, cuyos principios bsicos
han permanecido vigentes hasta la actualidad. Esta Ley, verdadero cdigo
del urbanismo y que ha merecido elogios doctrinales casi unnimes, con-
sidera que el urbanismo es una funcin pblica e introduce por primera
vez una regulacin completa del estatuto de la propiedad, que se sita
2
As, para la ordenacin urbana de Madrid y sus alrededores (Ley de Bases de 25
de noviembre de 1944 y Texto Articulado de 1 de abril de 1946), Bilbao (Ley de Bases
de 17 de julio de 1945 y Ley articulada de 1 de marzo de 1946), Valencia (Ley de 18
de diciembre de 1946) y Barcelona (Ley de 3 de diciembre de 1953).
19
NGEL MENNDEZ REXACH
fuera del Cdigo Civil. Como dice la Exposicin de Motivos, el cometido

ms delicado y difcil que ha de afrontar la ordenacin urbanstica es
el rgimen jurdico del suelo, encaminado a asegurar su utilizacin con-
forme a la funcin social que tiene la propiedad.
La Ley contina siendo fundamentalmente una ley de ensanche, preo-
cupada por los nuevos desarrollos urbanos ms que por la actuacin sobre
las edificaciones existentes. Generaliza la figura del plan, afirmando la
primaca de este instrumento para la ordenacin del uso de los terrenos
y construcciones y configura las limitaciones impuestas a los propietarios
no como servidumbres, sino como definicin del contenido normal del
derecho de propiedad, lo que excluye, en trminos generales, la obligacin
de indemnizar a consecuencia de la imposicin de dichas limitaciones.
La Ley se preocupa tambin por garantizar la distribucin equitativa
de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados, mediante
la tcnica de la reparcelacin y la aplicacin de los diversos sistemas de
ejecucin de aqul. Intenta racionalizar los valores del suelo en funcin
de su situacin urbanstica (valor inicial, expectante, urbanstico y comer-
cial), introduciendo unos criterios diferentes de los establecidos en la Ley
de Expropiacin Forzosa, slo dos aos anterior.
Otra novedad importante fue el impulso de la intervencin pblica
en el mercado inmobiliario mediante los patrimonios municipales de sue-
lo, opcin que la Exposicin de Motivos considera ms viable que el
ideal de la propiedad pblica de todo el suelo necesario para la expan-
sin de la poblacin, para lo que se necesitaran unos recursos de que
no se dispone.
Pese a su excelente calidad tcnica, la Ley de 1956 tuvo mucha menor
incidencia prctica de la esperable, quiz porque se retras demasiado
el proceso de implantacin del planeamiento urbanstico, al que el legis-
lador haba confiado la mayor parte de sus objetivos. Tampoco los Patri-
monios Municipales de Suelo cumplieron la funcin que de ellos esperaba
el legislador. La creacin del Ministerio de la Vivienda, en 1957, al que
se atribuyeron las competencias urbansticas que antes vena ejerciendo
el Ministerio de la Gobernacin, no sirvi de impulso suficiente, quiz
porque los Ayuntamientos no estaban preparados para la compleja ges-
tin que exiga la aplicacin de la Ley.
G) La primera reforma: Ley de 1975 y Texto Refundido de 1976
La primera gran reforma de la Ley de 1956 se llev a cabo mediante

la Ley de 2 de mayo de 1975. Su Exposicin de Motivos seala que los
20
problemas planteados no derivan tanto de la vigencia de los principios

de la Ley de 1956, a la que alaba, como de su inaplicacin. Las novedades
que contiene son, en sntesis, las siguientes:
se introduce la figura de los Planes Directores Territoriales de
Coordinacin para llenar el vaco existente en orden a la conexin del
planeamiento fsico con el socioeconmico y a la previsin de grandes
infraestructuras de carcter supramunicipal;
los Planes Generales de Ordenacin se configuran como planes
abiertos, sin plazo de vigencia fijo, susceptibles de adaptacin a los cam-
bios de circunstancias. Se presta mayor atencin a las Normas Subsidiarias
como instrumento de ordenacin en defecto de Plan General;
se regula con mayor precisin el planeamiento parcial, estable-
ciendo por primera vez las dotaciones mnimas para parques y jardines
pblicos, centros docentes y culturales y aparcamientos. Tambin se mar-
ca un lmite a la densidad de poblacin (75 viviendas/Ha, ampliable a
100);
se sustituye el suelo de reserva urbana por una regulacin ms
flexible del suelo urbanizable (programado y no programado), incluyendo
la posibilidad de que las Normas Subsidiarias prevean reas aptas para
la urbanizacin (suelo apto para urbanizar). En estos suelos de nueva
urbanizacin se refuerza la equidistribucin mediante la tcnica del apro-
vechamiento medio y se abren nuevas frmulas de urbanismo concertado
para estimular la colaboracin de los agentes privados en el proceso de
urbanizacin.
La reforma de 1975 se complet con la aprobacin de un Texto Refun-
dido de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) y con
la publicacin, en 1978, de los tres Reglamentos de Planeamiento, Gestin
y Disciplina Urbanstica. El problema fue que, entre la gestacin de la
reforma, que comenz en 1970 y su culminacin, se modific profun-
damente el marco poltico-institucional, lo que habra de tener conse-
cuencias inmediatas en el mbito del urbanismo.
H) La Constitucin de 1978 y su incidencia sobre el urbanismo
La organizacin territorial del Estado introducida en 1978 ha tenido

en el urbanismo una de las referencias en que ms claramente se aprecia
la nueva distribucin vertical del poder. Ya en la llamada fase preau-
tonmica se transfirieron a las nuevas Entidades territoriales la prctica
totalidad de las competencias ejecutivas con el criterio de colocar a aqu-
21
NGEL MENNDEZ REXACH
llas en el lugar que el Texto Refundido de 1976 asignaba a la Admi-

nistracin del Estado. Tras la promulgacin de la Constitucin, que inclu-
y el urbanismo entre las materias susceptibles de atribucin a las Comu-
nidades Autnomas (junto con la ordenacin del territorio y la vivienda),
los sucesivos Estatutos de Autonoma configuraron la competencia en
estas materias como exclusivas, lo que implica la asuncin de facultades
legislativas plenas, junto con las ejecutivas. A primera vista, el Estado
pareca quedar desposedo de cualquier competencia en materia de urba-
nismo.
Sin embargo, en la prctica el Gobierno de la Nacin sigui dictando
todava importantes disposiciones (Real Decreto-ley 3/1980, sobre crea-
cin de suelo y agilizacin de la gestin urbanstica, Real Decre-
to-ley 12/1980, para impulsar las actuaciones del Estado en materia de
vivienda y suelo y, sobre todo, Real Decreto-ley 16/1981, sobre adaptacin
de planes generales de ordenacin urbana, en el que se salvan ya expre-
samente las competencias de las Comunidades Autnomas) y adopt
algunas iniciativas legislativas de gran alcance, que no llegaron a cuajar
por vicisitudes polticas. Por su parte, las Comunidades Autnomas,
haciendo uso de sus competencias estatutarias, empezaron a legislar en
la materia, aprobando leyes de gran calado (como la Ley 3/1984, de medi-
das de adecuacin del ordenamiento urbanstico de Catalua o la
Ley 11/1985, de adaptacin de la del suelo a Galicia), aunque ninguna
de ellas con pretensin de sustituir en bloque al ordenamiento estatal.
El problema competencial pas a primer plano, cuando en la segunda
mitad de la dcada de los ochenta, ante el espectacular incremento de
los precios del suelo, el Gobierno se propuso, entre otras medidas, la
reforma de la Ley del Suelo de 1976, con el fin de reforzar los instru-
mentos de intervencin de los poderes pblicos en el mercado inmobi-
liario. Simultneamente, algunas Comunidades Autnomas emprendan
iniciativas en la misma direccin (Ley foral 7/1987, sobre medidas de inter-
vencin en materia de suelo y vivienda y Ley vasca 9/1989, de valoracin
del suelo). La reforma de la legislacin estatal, instrumentada mediante
la Ley 8/1990 y el posterior Texto Refundido de 1992, sera recurrida
ante el Tribunal Constitucional por varias Comunidades, dando lugar a
la STC 61/1997, a que ms adelante se har referencia.
I) La segunda reforma: Ley 8/1990 y Texto Refundido de 1992

Los objetivos de la Ley 8/1990 eran, en sntesis, los siguientes:
poner mayor nfasis en los deberes de los propietarios, en el marco
de la funcin social de la propiedad, sujetando su cumplimiento a plazos
22
que habran de ser fijados en el planeamiento y generalizando la expro-

piacin o venta forzosa en caso de incumplimiento imputable a los pro-
pietarios. El estatuto de la propiedad se configuraba como un proceso
de adquisicin gradual y sucesiva de facultades, a medida que se cum-
plieran los deberes legales correspondientes;
reforzar los mecanismos de equidistribucin, extendindolos al
suelo urbano y dando cobertura a una serie de tcnicas que se haban
acuado a tal efecto en el planeamiento municipal. El aprovechamiento
susceptible de apropiacin se fijaba en un porcentaje (85 por 100) del
aprovechamiento tipo de cada rea de reparto de cargas y beneficios,
que los planes deberan delimitar conforme a los criterios establecidos
en la Ley;
se establecan criterios de valoracin del suelo objetivos, en fun-
cin del grado de adquisicin de facultades, si bien a efectos expropia-
torios se reconoca al terreno un determinado aprovechamiento urbans-
tico (75 por 100 del aprovechamiento tipo en suelo urbano y 50 por 100
en suelo urbanizable). Esta dualidad de criterios de valoracin fue uno
de los puntos ms dbiles de la Ley;
se atribua a los Ayuntamientos derechos de adquisicin preferente
(tanteo y retracto) en determinadas transmisiones de suelo y vivienda
y se potenciaba la adquisicin de terrenos para patrimonio municipal del
suelo, permitiendo el recurso a la expropiacin, incluso en suelos no urba-
nizables. En contrapartida, se limitaban los fines a que ese patrimonio
poda destinarse (viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica
u otros usos de inters social), en trminos que todava permanecen
vigentes.
Los preceptos de la Ley 8/1990 se incorporaron al Texto Refundido
de 1992 (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio), junto con los
de la Ley de 1976 que continuaban vigentes. En algunos de ellos se intro-
dujeron retoques en uso de las facultades de regularizar, aclarar y armo-
nizar que la Constitucin atribuye al Gobierno en esta modalidad de
Decretos Legislativos.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997
La promulgacin de la Ley estatal 8/1990, de reforma del rgimen

jurdico y valoraciones del suelo, dio lugar, como ya se ha dicho, a la
interposicin de varios recursos de inconstitucionalidad por parte de algu-
nas Comunidades que consideraron vulneradas sus competencias en
materia de urbanismo. Lo mismo sucedi tras la aprobacin del Texto
23
NGEL MENNDEZ REXACH
Refundido de 1992. Los recursos, basados en motivos puramente com-

petenciales y no de fondo, fueron resueltos por la STC 61/1997, de 20
de marzo, que se pronunci nicamente sobre la impugnacin de los pre-
ceptos del Texto Refundido, ya que consider que los recursos formulados
contra la Ley 8/1990 haban quedado sin objeto, al haber sido derogada
la citada Ley por el Texto Refundido posterior.
Para comprender mejor el alcance de la sentencia del TC, conviene
recordar que la Ley 8/1990 y el Texto Refundido de 1992 haban cla-
sificado sus preceptos en tres grupos: a) los que tenan el carcter de
legislacin bsica y, por ello, vinculaban a los legisladores autonmicos,
sin perjuicio de la facultad de stos para desarrollarlos; b) los de apli-
cacin plena, denominacin que se aplicaba a los relativos a materias
en las que se entenda que el Estado tena plenitud competencial, sin
margen para su regulacin por los legisladores autonmicos; c) los de
aplicacin supletoria, en defecto de legislacin propia de la Comunidad
Autnoma. Este ltimo grupo era el ms numeroso. Los otros dos se
apoyaban en la competencia estatal prevista en el artculo 149.1.1.a (con-
diciones bsicas del derecho de propiedad), 149.1.8.a (legislacin civil),
149.1.13.a (bases y coordinacin general de la planificacin econmica),
149.1.18.a (bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas,
procedimiento administrativo comn, expropiacin, responsabilidad y
legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas) y
149.1.23.a (legislacin bsica sobre medio ambiente, que se entenda apli-
cable nicamente a los escasos preceptos dedicados a la regulacin del
suelo no urbanizable).
La sentencia, aun reconociendo la existencia y virtualidad de los ttulos
competenciales que haban sido invocados por el legislador estatal, decla-
r la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de casi las dos terceras
partes del Texto Refundido, con base en dos argumentos fundamentales:
a) imposibilidad de que el Estado dicte normas meramente supletorias
en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas,
como es el urbanismo; b) extralimitacin en el ejercicio de las compe-
tencias estatales invocadas y, en particular, en la relativa a la determi-
nacin de las condiciones bsicas sobre el derecho de propiedad. Esta
competencia, que se haba venido entendiendo como un denominador
comn normativo garantizador de la igualdad sustancial de todos los
espaoles en todo el territorio del Estado, se interpreta ahora restric-
tivamente como un mnimo denominador comn, en cuya virtud slo
se pueden dictar normas principiales o mnimas, lo que se traduce,
a efectos prcticos, en que el legislador estatal nicamente puede definir
supuestos (derechos y deberes bsicos, posiciones jurdicas fundamenta-
les, limitaciones generales, etc.), pero no puede imponer, con carcter
24
vinculante u obligatorio para otras Entidades territoriales, consecuencias

jurdicas ligadas a esos supuestos (ni siquiera en caso de incumplimiento).
El resultado es que las normas estatales reguladoras de las condiciones
bsicas son, en general, normas incompletas, que deben ser integradas
por la correspondiente legislacin autonmica y que, por consiguiente,
carecen de plena efectividad mientras no sea dictada dicha legislacin
(salvo en materia de valoraciones, en que la regulacin estatal es aplicable
sin necesidad de desarrollo).
La doctrina de la sentencia en cuanto a la delimitacin de compe-
tencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas y, en particular,
en cuanto al alcance de los apartados del artculo 149.1 en que se apoy
el legislador estatal de 1990-1992, pone de relieve que las premisas de
que parti este ltimo eran correctas en lneas generales, en cuanto que
la concepcin amplia del urbanismo reflejada en la Ley del Suelo de
1976 deba ser diseccionada a la luz del esquema constitucional de
reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas,
con el resultado de que, junto a las materias que encajan en el concepto
estricto del urbanismo, como ttulo competencial, hay otras que se vin-
culan a las competencias constitucionales del Estado en virtud del ar-
tculo 149.1. Ello no significa que el legislador estatal pueda dictar un
marco normativo general sobre la materia, ni siquiera con carcter
supletorio, pero s que aqul puede regular, en cuanto a sus condiciones
bsicas de ejercicio, el estatuto de la propiedad urbana y tambin esta-
blecer los criterios de valoracin que permitan determinar el contenido
econmico de ese derecho. Esto ha permitido la adopcin de iniciativas
legislativas posteriores por el propio Estado, la ltima de las cuales es
la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones.
Con independencia de la valoracin que merezca la Sentencia 61/1997,
es evidente que el marco competencial del urbanismo ha quedado nota-
blemente clarificado, aunque todava quedan cuestiones pendientes, como
consecuencia de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra
la citada Ley estatal y los planteados contra determinados preceptos de
la legislacin autonmica.
25
NGEL MENNDEZ REXACH
III. LA LEGISLACIN ESTATAL SOBRE RGIMEN

DEL SUELO. PRINCIPIOS DE LA LEY 6/1998,
DE 13 DE ABRIL
A) La nueva concepcin de la propiedad
1. La bsqueda de la flexibilidad y su reflejo en la clasificacin del suelo.
Las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 4/2000
La Ley 6/1998 rechaza rotundamente la concepcin de la propiedad
que inspiraba la legislacin de 1990-1992 (y en apariencia tambin la que
haba regido desde la Ley del Suelo de 1956, llevada a sus ltimas con-
secuencias por aqulla), cuyo fracaso, que hoy es imposible ignorar, recla-
ma una enrgica rectificacin cuyo norte no puede ser otro que la bsqueda
de una mayor flexibilidad (E. de M. 1, prrafo segundo). En esta palabra
(flexibilidad), que se repite hasta cuatro veces en la citada E. de M.,
parece encontrarse, en efecto, la clave de la reforma. La Ley, aun siendo
consciente de que las competencias del Estado no son suficientes para
alcanzar ese objetivo, persigue el fomento de polticas urbansticas ms
flexibles, con mayor capacidad de adaptacin a las cambiantes circuns-
tancias y que eviten la escasez de suelo, todo ello sin perjuicio de la im-
prescindible salvaguardia de los intereses pblicos (E. de M. 2, prrafo
quinto).
Al servicio de este objetivo, en clara sintona con las propuestas for-
muladas por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993, la Ley
se propone introducir una concepcin diferente de la propiedad, en
la que se refuerce la dimensin individual del Derecho, es decir, las facul-
tades de los propietarios, lo que se hace mediante un cambio, que pre-
tende ser sustancial, en los criterios de clasificacin del suelo. Lo que
llama la atencin es que esa nueva concepcin de la propiedad no se
explique desde los propios fundamentos de este derecho, quiz porque
el legislador comparte con el TC el criterio de que una regulacin abs-
tracta del mismo carece de sentido, porque ha de abordarse desde la
perspectiva concreta de cada sector material sobre el que el citado dere-
cho se proyecta. De ah que la nueva regulacin de las condiciones bsicas
del derecho de propiedad se establezca con la pretensin de facilitar
el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo
que todava no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no con-
curran razones para su preservacin, pueda considerarse susceptible de
ser urbanizado.
Sin embargo, el articulado de la Ley no fue plenamente coherente
con esta afirmacin de la E. de M., porque, a lo largo de la tramitacin
26
parlamentaria, se ampliaron las posibilidades de clasificacin del suelo

como no urbanizable, incluyendo en esta categora, adems de los terre-
nos merecedores de proteccin por los valores que se mencionan, aque-
llos otros que (el planeamiento general) considere inadecuados para un
desarrollo urbano (art. 9). Este criterio desvirtuaba, sin duda, el propsito
inicial de considerar no urbanizables solamente los terrenos merecedores
de proteccin, pero no afectaba al principio o, si se prefiere, a la pre-
suncin general de que todo el suelo es urbanizable. La exclusin de su
posible transformacin por clasificarse como no urbanizable deber estar
justificada en el instrumento de planeamiento general correspondiente.
sta es, a primera vista, una gran novedad frente a la legislacin anterior.
El Real Decreto-ley 4/2000 ha modificado la redaccin inicial del ar-
tculo 9.2 de la Ley, suprimiendo el inciso final que permita la clasi-
ficacin como SNU de los terrenos que el planeamiento considere ina-
decuados para un desarrollo urbano. El inciso suprimido haba sido
interpretado por algunas leyes autonmicas en trminos muy amplios.
As, la Ley 2/1998, reguladora de la ordenacin del territorio y de la acti-
vidad urbanstica de Castilla-La Mancha, justifica la inadecuacin de los
terrenos por las caractersticas fsicas o por su innecesariedad para un
desarrollo urbano racional de acuerdo con el modelo territorial adoptado
por el planeamiento territorial y urbanstico [art. 47.1.d)]. En el mismo
sentido, la Ley 10/1998 de La Rioja (art. 12) prev la clasificacin como
SNU de los terrenos cuyas caractersticas geotcnicas o morfolgicas
desaconsejen su destino a aprovechamientos urbansticos, as como
aquellos que conforme a la estrategia territorial adoptada por el Plan
general, deban ser excluidos del proceso de urbanizacin, siempre que
se justifique debidamente su exclusin. Tambin la Ley 9/1999, de Orde-
nacin del Territorio de Canarias (art. 54), incluye entre los supuestos
de suelo rstico, por un lado, el inadecuado para servir de soporte a
aprovechamientos urbanos, por los costes desproporcionados que reque-
rira su transformacin o por los riesgos ciertos de erosin, desprendi-
mientos, corrimientos o fenmenos anlogos y, por otro, el que deba
preservarse del proceso urbanizador para el mantenimiento del modelo
territorial, as como de peculiaridades esenciales o especficas como el
valor del medio rural no ocupado o determinadas formas tradicionales
de poblamiento.
Sin embargo, el Prembulo del Decreto-ley no explica las razones de
esa restriccin, limitndose a sealar, en un prrafo que parece calcado
de la E. de M. de la Ley 6/1998, lo siguiente:
Por lo que respecta al sector inmobiliario, las medidas que se adoptan

pretenden corregir las rigideces advertidas en el mercado como consecuen-
27
NGEL MENNDEZ REXACH
cia del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia en los productos

inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez
de suelo urbanizable. En consecuencia, la reforma que se introduce habr
de incrementar la oferta del suelo al eliminar aquellas previsiones nor-
mativas en vigor que por su falta de flexibilidad pudieran limitarla, tras-
ladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios.
Es obvio que la nueva redaccin no debe interpretarse en el sentido

de que un suelo inadecuado para su desarrollo urbano pueda ser con-
siderado urbanizable, sino en el de que los criterios que determinan la
clasificacin como no urbanizable sern nicamente los establecidos en
el propio artculo 9, cerrando el paso a la interpretacin extensiva del
criterio de la inadecuacin, que haban hecho algunos legisladores auto-
nmicos. En otras palabras, la supresin del criterio de la inadecuacin
es ms aparente que real, ya que no significa que los terrenos inadecuados
para su desarrollo urbano pasen a ser urbanizables. En rigor, todos los
terrenos cuya clasificacin como SNU se prev en el artculo 9 son ina-
decuados para su desarrollo.
A primera vista, esta modificacin implica la supresin del denomi-
nado SNU comn o genrico y la reduccin de esta categora al SNU
especial o protegido. Sin embargo, esta conclusin no es clara para algu-
nas leyes autonmicas, que mantienen la citada dualidad. El problema
no est en la terminologa que se utilice para adjetivar el SNU, sino en
que los supuestos para los que el legislador autonmico prevea esa cla-
sificacin sean reconducibles a los criterios de la Ley estatal. Suponiendo
que lo sean, el legislador autonmico puede establecer (como, en efecto,
ha hecho) diversas categoras de suelos no urbanizables, con diferente
rgimen de usos admisibles, sin que ello signifique que todas esas cate-
goras sean identificables con el suelo que tradicionalmente se viene deno-
minando protegido.
La trascendencia de esta modificacin estriba en que reduce an ms
la discrecionalidad del planificador en orden a la clasificacin del suelo
como SNU. Es posible que en la prctica se intente ensanchar el concepto
de valores agrcolas, o paisajsticos o ambientales, para seguir clasificando
determinadas superficies como SNU o bien que la legislacin autonmica
sectorial (tambin la estatal) imponga esta clasificacin por las razones
de proteccin que se mencionan en el artculo 9.1. Pero no se puede
negar que, en principio, la citada discrecionalidad resulta notablemente
restringida.
La restriccin de los criterios de clasificacin como SNU supone, indi-
rectamente, una ampliacin de los suelos urbanizables, que es el propsito
perseguido por el Gobierno con la aprobacin del Decreto-ley.
28
Sin embargo, en los Municipios sin planeamiento, el SNU sigue siendo

residual, porque no hay suelo urbanizable. Esto, que no lo ha modificado
el Decreto-ley, acenta las dudas sobre la coherencia del esquema legal.
En un Municipio sin planeamiento no se pueden hacer nuevos desarrollos
urbanos. Pero, en cuanto se dote de un instrumento general de orde-
nacin, pasa en su mayor parte a ser potencialmente urbanizable.
El legislador es consciente de que esta nueva concepcin de la pro-
piedad est demasiado ligada a unos objetivos puramente urbansticos
(el aumento de la oferta de suelo), de discutible definicin desde la mera
perspectiva de la regulacin de las condiciones bsicas del derecho de
propiedad (no todas las Comunidades Autnomas habran de marcarse
necesariamente ese objetivo). Quiz por ello considera necesario reforzar
la legitimacin estatal para imponerlo mediante la invocacin del artcu-
lo 149.1.13.a:
Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del
suelo en el sentido de una mayor liberalizacin que incremente su oferta
forma parte de la necesaria reforma estructural de la economa espaola,
para la que el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el
artculo 149.1.13.a de la Constitucin Espaola (E. de M. 2, prrafo pri-
mero).
En todo caso, hay que tener en cuenta que los nuevos criterios de
clasificacin del suelo no son de aplicacin inmediata, sino diferida al
momento de la revisin del planeamiento (Disposicin Transitoria segun-
da de la Ley). En cambio, la regulacin de los derechos y deberes de
los propietarios de cada clase de suelo se aplica desde el momento de
la entrada en vigor de la Ley, conforme a los criterios establecidos en
su Disposicin Transitoria primera.
2. La funcin social de la propiedad: el mantenimiento

de los principios tradicionales
El cambio de concepcin de la propiedad se aprecia mucho mejor

desde la ptica de las facultades que desde la regulacin de los deberes
derivados de la funcin social de la propiedad. Desde esta ltima pers-
pectiva, aunque el rigor de algunos deberes se suaviza, la situacin no
ha experimentado cambios sustanciales. Por lo pronto, se mantienen inal-
terados los principios bsicos del Derecho urbanstico espaol desde la
Ley del Suelo de 1956, a saber:
primaca del planeamiento sobre la decisin individual de los pro-
pietarios en la adopcin de decisiones sobre la utilizacin del suelo
29
NGEL MENNDEZ REXACH
(art. 2.1). El contrapunto es la reduccin drstica de la discrecionalidad

del planificador para clasificar el suelo, en los trminos antes sealados;
definicin del contenido normal de la propiedad por los planes
(de acuerdo con las leyes), por lo que la ordenacin no confiere, en gene-
ral, derecho a exigir indemnizacin, salvo en los supuestos expresamente
previstos (art. 2.2), que son, en sustancia, los mismos que en el TR92,
con matices en los que no podemos entrar aqu;
participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la
accin urbanstica de los entes pblicos (art. 3, que repite lo establecido
en el art. 47 de la Constitucin y remite la concrecin de este principio
a la propia Ley y a las dems que sean de aplicacin);
reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planea-
miento, entre todos los propietarios afectados por cada actuacin urba-
nstica, en proporcin a sus aportaciones (art. 5, que tambin remite a
las leyes la garanta de este principio).
Sobre estos ltimos principios, haremos despus algn comentario.
Lo que ahora importa destacar es que, ms all de las apariencias, la
concepcin de la propiedad que se refleja en la Ley 6/1998 no es tan
distinta de la que inspiraba al TR92. Hay, desde luego, diferencias, tanto
en la regulacin de las facultades como en la de los deberes. Ambas
dimensiones (individual y social) forman parte inescindible del contenido
de la propiedad, segn doctrina del TC (Sentencia 37/1987), y deben tener
su reflejo en la legislacin ordinaria, sin perjuicio de que sta ponga ms
el acento en una o en otra. El TR92 acentuaba la dimensin social del
derecho, mientras que la nueva Ley se propone reforzar la dimensin
individual. Pero las diferencias entre ambas leyes son menores de lo que
parece a primera vista. La cesura se ha producido fundamentalmente por
la STC 61/1997, que impide la equiparacin entre la legislacin estatal
del 1990-1992 y la actual por la sencilla razn de que aqulla contena
un sistema normativo completo, que ahora brilla por su ausencia, porque
su integracin no est al alcance del legislador estatal. De ah que las
diferencias deban buscarse entre las diferentes legislaciones autonmicas.
El amplio margen de regulacin que la STC les ha dejado da pie para
que establezcan una regulacin propia, aunque siempre dentro del respeto
a la Ley estatal 6/1998, cuyos preceptos sern el parmetro obligado para
el control de la constitucionalidad de aqullas.
3. Articulacin entre la Ley estatal y la legislacin autonmica

Lo que se acaba de decir suscita el problema de la articulacin entre
la Ley 6/1998 y la legislacin urbanstica autonmica existente a su entrada
30
en vigor o que se dicte en el futuro. A este respecto, se plantean, al menos,

dos cuestiones capitales:
1.a Puede el legislador autonmico atribuir a los propietarios facul-
tades y, sobre todo, imponerles deberes adicionales a los previstos en
la Ley estatal?
2.a En conexin con la pregunta anterior, son vlidas las tcnicas
contenidas en el TR92 declaradas inconstitucionales por urbansticas,
pero que se han incorporado al ordenamiento autonmico?
Sin pretensin de analizar a fondo estas importantes cuestiones, pare-
ce obligado sentar, al menos, las premisas que permitan abordarlo con
rigor. En primer lugar, la posibilidad de que el legislador autonmico
imponga deberes adicionales parece clara a la vista de la doctrina del
TC, que rechaza la regulacin abstracta de la funcin social de la pro-
piedad, porque no puede desligarse de los sectores materiales sobre los
que se proyecta el derecho (concretos intereses generales que imponen
una delimitacin especfica de su contenido, FJ 9). Su regulacin corres-
ponde, por tanto, al titular de la competencia sustantiva sobre el sector,
con el lmite de las condiciones bsicas fijadas por el Estado en virtud
del artculo 149.1.1.a En el mismo sentido, la STC 61/1997 ha reconocido
rotundamente la competencia autonmica para dictar normas sobre la
propiedad urbana, respetando las citadas condiciones bsicas. stas no
deben ser entendidas como una prohibicin de divergencia autonmica
(FJ 7), sino como un denominador comn normativo (mnimo, en la inter-
pretacin que del 149.1.1.a hace esta sentencia), que garantice la igual-
dad esencial en el ejercicio del Derecho, como dice ahora al artculo 1.o
de la Ley 6/1998. El legislador autonmico no puede ignorar, reducin-
dolas, esas condiciones bsicas (eliminando deberes o facultades previstos
en la legislacin estatal), pero puede ir ms all, imponiendo deberes
adicionales al servicio de la funcin social que le compete regular. El
problema ser, como siempre, de lmites, en la medida en que la impo-
sicin de nuevos deberes pueda suponer un vaciamiento de las facultades
que forman parte del contenido esencial del Derecho. Pero la propia sen-
tencia ha declarado que las condiciones bsicas no se identifican con el
contenido esencial (FJ 7), por lo que es evidente (aunque muy abs-
tracto) que el legislador autonmico puede imponer deberes ms all
de las condiciones bsicas, siempre que respete el contenido esencial
del Derecho.
Partiendo de estas premisas, la constitucionalidad de los deberes adi-
cionales impuestos por la legislacin autonmica debera enjuiciarse con
un criterio de compatibilidad con la ley estatal (que no est prohibido
o sea incompatible con la concepcin de la propiedad) y no con un
31
NGEL MENNDEZ REXACH
criterio ms estricto de conformidad consistente en la valoracin de la

citada legislacin como un desarrollo de previsiones abstractas, pero
expresas, de la legislacin estatal. Lo que no est prohibido por ella est,
en principio, permitido al legislador autonmico.
se es tambin el criterio con el que debe decidirse sobre la validez
de las tcnicas urbansticas, tanto si proceden del TR92 (reas de repar-
to, aprovechamiento tipo, transferencias de aprovechamiento urbanstico,
etc.) como si han sido acuadas por el legislador autonmico. Recurdese
que el TC no las cuestion en el plano sustantivo, sino solamente en
el competencial. En principio, son vlidas en cuanto concreten el principio
de equidistribucin (art. 5 de la nueva Ley) y el mandato constitucional
de participacin en las plusvalas (art. 3 de la misma). Pero la determi-
nacin de su compatibilidad con la Ley 6/1998 requiere un anlisis por-
menorizado en el marco del rgimen urbanstico que en ella se establece
para cada clase de suelo.
B) Participacin en las plusvalas
El artculo 3 de la Ley 6/1998 establece que la participacin de la

comunidad en las plusvalas generadas por la accin urbanstica de los entes
pblicos se producir en los trminos fijados por la presente Ley y las dems
que sean de aplicacin. Esta previsin tan genrica remite, obviamente,
a los mecanismos que se establezcan en la legislacin autonmica, pero
tambin a los que puedan establecerse en otras leyes estatales, como
podran ser las de carcter fiscal o las reguladoras de obras pblicas de
competencia estatal cuya ejecucin suponga un beneficio especial para
determinados propietarios (por ejemplo, contribuciones especiales para
la recuperacin de plusvalas generadas por determinadas actuaciones
pblicas). Sin embargo, aqu nos centraremos en los mecanismos que se
prevn en la propia Ley 6/1998, que son, en sustancia, los que ya se regu-
laban en la legislacin anterior, aadiendo la obligacin de costear las
conexiones con las redes generales de servicios, en coherencia con el
carcter genrico o residual que ahora se atribuye al suelo urbanizable.
Como la Ley se limita a la definicin del contenido bsico del derecho
de propiedad del suelo (...) regulando las condiciones que aseguren la igual-
dad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional (art. 1), las tcnicas
de recuperacin de plusvalas que en ella se establecen estn ligadas a
los deberes bsicos de los propietarios y consisten en la cesin de los
terrenos destinados a usos dotacionales pblicos y los destinados a la loca-
lizacin del porcentaje de aprovechamiento lucrativo correspondiente a
32
la Administracin. En otro lugar de esta obra se estudiar con ms detalle

el alcance de estos deberes.
C) Equidistribucin
La Ley 6/1998 se limita a sentar el principio del reparto equitativo

de los beneficios y cargas derivados del planeamiento entre todos los
propietarios afectados por cada actuacin urbanstica, en proporcin a
sus aportaciones (art. 5). La garanta de este principio, que fue con-
siderado por el TC como el telos del artculo 149.1.1.a, y, por tanto, inhe-
rente a las condiciones bsicas del derecho de propiedad, se remite gen-
ricamente a las leyes. Al haberse eliminado por urbansticas las tc-
nicas equidistributivas previstas en el TR92 (AT, AM, tranferencias de
aprovechamiento), es obvio que corresponder a los legisladores auto-
nmicos la concrecin de las aplicables en el territorio respectivo y en
cada clase de suelo. No obstante, la ley estatal marca algunos criterios,
que deben considerarse mnimos, de obligado respeto por el legislador
autonmico. Esos criterios son los siguientes:
la equidistribucin es obligatoria en suelo urbano no consolidado
y en el urbanizable [arts. 14.2.d) y 18.5].
debe tener lugar antes del inicio de la ejecucin material del pla-
neamiento, es decir, antes del comienzo de las obras de urbani-
zacin;
incluye a todos los propietarios afectados por cada actuacin, en
proporcin a sus aportaciones;
en defecto de acuerdo entre los propietarios, se aplican los criterios
de valoracin establecidos en la Ley (art. 23, prrafo segundo);
en todos los procedimientos que no estn aprobados definitiva-
mente a la entrada en vigor de la Ley, se aplica el porcentaje de
aprovechamiento previsto en ella, a efectos de la cesin de suelo
a la Administracin (Disposicin Transitoria cuarta).
En el marco de esta regulacin, caben, en principio, las siguientes
posibilidades:
a) que la equidistribucin se lleve a cabo mediante actuaciones sis-
temticas (ser lo normal, porque es ms fcil) o asistemticas;
b) aunque la Ley impone la equidistribucin en el mbito de cada
actuacin, sta es, como se ha dicho, una exigencia mnima, por lo que
no hay inconveniente alguno en que la legislacin autonmica la imponga
para mbitos ms amplios o, para toda una clase de suelo. En cambio,
33
NGEL MENNDEZ REXACH
no parece admisible entre distintas clases de suelo, porque esto afectara

ya a las condiciones bsicas de la propiedad;
c) la legislacin autonmica puede y debe regular los procedimientos
de equidistribucin, pero no parece que pueda establecer criterios de valo-
racin del suelo diferentes a los previstos en la Ley estatal, a pesar de
la redaccin del artculo 23, prrafo segundo, que resulta bastante equ-
voca, pues la remisin a la legislacin autonmica no debe entenderse
en el sentido de que sta pueda modificar los criterios de valoracin,
sino en el de que le corresponde la regulacin de los procedimientos
de distribucin de beneficios y cargas.
En definitiva, las posibilidades de definicin y concrecin de las tc-
nicas de reparto de cargas y beneficios que se abren al legislador auto-
nmico son extraordinariamente amplias.
IV. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO
A) La definicin de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio
La Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenacin

del Territorio (CEMAT) ha venido desarrollando, desde su primera reu-
nin en 1970, una importante labor auspiciada por el Consejo de Europa.
En la reunin celebrada en Torremolinos en 1983 se adopt la Carta
Europea de Ordenacin del Territorio, declaracin de principios que se
ha convertido en un punto de referencia obligado tanto en el plano doc-
trinal como en el legislativo y el jurisprudencial, a pesar de la vaguedad
de sus enunciados. La Carta define la ordenacin del territorio como
la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica
de toda sociedad y la considera una disciplina cientfica, una tcnica admi-
nistrativa y una poltica concebida como enfoque interdisciplinar y global
cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin
fsica del espacio segn un concepto rector. La Carta tiene una clara orien-
tacin antropocntrica, porque su objetivo ltimo es la mejora de la cali-
dad de vida:
El hombre y su bienestar, as como su interaccin con el medio
ambiente, constituyen el centro de toda preocupacin de la ordenacin
del territorio cuyo objetivo es el de ofrecerle un marco y una calidad de
vida que aseguren el desarrollo de su personalidad en un entorno orga-
nizado a escala humana.
Como objetivos fundamentales de la ordenacin del territorio, la Car-

ta incluye los siguientes: el desarrollo socioeconmico equilibrado de las
34
regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestin responsable de los

recursos naturales y la proteccin del medio ambiente. La consecucin
de estos objetivos tan amplios requiere una articulacin no slo en el
mbito interno de cada Estado (en la esfera local, regional y nacional)
sino tambin en el mbito europeo. No obstante, la Carta no pasa de
esta formulacin abstracta de objetivos, sin intentar siquiera una mnima
aproximacin a lo que podra denominarse un esquema europeo de orde-
nacin del territorio.
La Carta insiste en el carcter democrtico y participativo que ha de
tener la planificacin territorial y en su funcin coordinadora de las dis-
tintas polticas sectoriales, aspecto ste capital para la caracterizacin de
la competencia de ordenacin del territorio en nuestro Derecho positivo,
como se ver despus.
B) El tronco comn de la ordenacin del territorio y urbanstica

en la legislacin de rgimen del suelo
En el Derecho positivo vigente los conceptos de ordenacin del terri-

torio y urbanismo aparecen diferenciados, como materias susceptibles
de ser asumidas por las Comunidades Autnomas (art. 148.1.3.a de la
Constitucin) y como competencia exclusiva de aqullas en los diferentes
Estatutos de Autonoma. Sin embargo, no est nada claro el contenido
que debe atribuirse a los mencionados trminos, cuya estrecha vinculacin
se pone de relieve tanto en la jurisprudencia constitucional como en la
legislacin autonmica reguladora de dichas materias. A este respecto,
tiene inters constatar que algunas Comunidades las han regulado con-
juntamente (Navarra, Madrid, Castilla-La Mancha, La Rioja, Aragn,
Canarias), mientras que otras han dictado leyes de ordenacin del terri-
torio diferenciadas de las urbansticas (Galicia, Andaluca, Comunidad
Valenciana, Castilla y Len).
Esa disparidad de criterios se explica, seguramente, porque la dis-
ciplina jurdica de la ordenacin del territorio y del urbanismo tiene en
nuestro ordenamiento un tronco comn: la legislacin de rgimen del
suelo y ordenacin urbana promulgada en 1956, cuyos principios funda-
mentales se han mantenido vigentes hasta la fecha. En efecto, el objeto
de dicha legislacin es la ordenacin urbanstica en todo el territorio nacio-
nal (art. 1 del Texto Refundido de 1976, que ha recobrado vigencia tras
la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997. Segn el citado texto,
todos los instrumentos de ordenacin que integran el sistema de planea-
miento articulado en forma piramidal son urbansticos, como pone de
relieve la lectura de su artculo 6.1:
35
NGEL MENNDEZ REXACH
El planeamiento urbanstico del territorio nacional se desarrollar a

travs de un Plan Nacional de Ordenacin y de Planes Directores Terri-
toriales de Coordinacin, Planes Generales Municipales y Normas Com-
plementarias y Subsidiarias del Planeamiento.
Dejando de lado la figura del Plan Nacional, que ha sido declarada

inconstitucional por la citada sentencia, todos los instrumentos mencio-
nados son urbansticos y tienen por objeto la ordenacin del terri-
torio, de modo que, en el esquema de esta Ley, no parece posible intro-
ducir una distincin clara entre uno y otro concepto. Ello no ha impedido
que, con apoyo en la propia Ley, los Planes Directores Territoriales de
Coordinacin (PDTC) se hayan considerado como tpicos instrumentos
de ordenacin del territorio, frente al carcter ms propiamente urba-
nstico de los instrumentos de planeamiento de nivel municipal.
En nuestra tradicin legislativa parece evidente que la ordenacin del
territorio ha surgido ligada al urbanismo, con la finalidad de establecer
un marco de referencia que contenga las grandes decisiones sobre la uti-
lizacin y uso del suelo y que contribuya a armonizar y garantizar la cohe-
rencia del planeamiento municipal, evitando el resultado absurdo de que
la ordenacin de un territorio supramunicipal resulte de la mera yux-
taposicin de los instrumentos de ordenacin diseados a ese nivel ins-
titucional inferior. As lo confirma la regulacin de los citados PDTC
en la LS de 1976. La institucionalizacin posterior de las Comunidades
Autnomas ha contribuido decisivamente a la consagracin del concepto
de ordenacin del territorio, como materia propia de las Comunidades
Autnomas, en los trminos antes sealados.
Algunas leyes autonmicas han mantenido el criterio piramidal y uni-
tario que inspiraba a la legislacin estatal, configurando un sistema nico
de instrumentos de planeamiento, articulados jerrquicamente, sin per-
juicio de que algunos de ellos (en general, los que ocupan los escalones
superiores) se califiquen como instrumentos de ordenacin del territorio,
mientras que los dems se consideran urbansticos. En cambio, otras
Comunidades han optado por un esquema dualista de instrumentos
de ordenacin, regulando dos series diferenciadas en funcin, precisa-
mente, de su calificacin bajo uno u otro concepto, es decir, ordenacin
del territorio y urbanismo, respectivamente. Ello no impide que tambin
en este caso se establezcan criterios de articulacin entre una y otra serie
de instrumentos, aunque la jerarqua no est tan clara como en el primer
caso 3.
3
Para una visin detallada de la legislacin autonmica y los distintos criterios que
en ella se siguen, puede consultarse Antonio Alfonso PREZ ANDRS, La ordenacin del
territorio en el Estado de las Autonomas, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 564 y ss.
36
En el Derecho comparado, tampoco sera fcil encontrar un consenso

sobre el significado de la ordenacin del territorio ni, menos todava,
sobre su diferenciacin conceptual con el urbanismo, trmino este ltimo
que, sencillamente, es desconocido en algunos pases de nuestro entorno.
Con carcter general y, por lo tanto, muy esquemtico, se podran dis-
tinguir en Europa dos concepciones de la ordenacin del territorio. En
palabras de uno de los mejores estudiosos de la materia 4:
La primera la entiende en el sentido de la planificacin fsica a escala
regional y subregional, con el objeto principal de la coordinacin de los
aspectos territoriales de las polticas sectoriales y la coordinacin del pla-
neamiento urbanstico municipal. La segunda concepcin liga la ordena-
cin del territorio estrechamente con la planificacin econmica y social
y los objetivos de la poltica de desarrollo econmico regional. La primera
concepcin es la mayoritaria y se aplica en Alemania (Raumordnung), Aus-
tria (Raumordnung), Suiza (Raumplanung), Holanda (Ruimtelijke Orde-
ning), Italia (asseto territoriale), Espaa (Ordenacin del territorio) y Portugal
(Ordenamento do territorio). La segunda concepcin es tpica del amna-
gement du trritoire francs, pero, hasta cierto punto tambin est presente
en el regional planning en el Reino Unido.
Estas observaciones tienen el nico propsito de poner de relieve la

dificultad de dar un concepto preciso de la ordenacin del territorio y,
en consecuencia, de marcar las diferencias que los separan del urbanismo.
El examen de la doctrina del Tribunal Constitucional confirma esta tesis,
como se ver a continuacin.
C) La ordenacin del territorio en la jurisprudencia constitucional
La primera sentencia que abord frontalmente la cuestin fue la

149/1991, de 14 de julio, que resolvi los recursos de inconstitucionalidad
interpuestos contra la Ley estatal de Costas de 28 de julio de 1988. Tras
reconocer la falta de un soporte doctrinal slido para abordar el problema
(son escasas las precisiones que se encuentran en nuestra doctrina), cita
la Sentencia 77/1984, segn la cual la ordenacin del territorio tiene por
objeto la actividad consistente en la delimitacin de los diversos usos a que
pueda destinarse el suelo o espacio fsico territorial (FJ 2), aadiendo la
cita de la Sentencia 56/1986, en la que haba afirmado que esa compe-
tencia exclusiva de las Comunidades Autnomas no puede impedir al
Estado el ejercicio de sus propias competencias exclusivas. Pero esa com-
petencia no se limita a la coordinacin interna de las actuaciones de la
4
Andreas HILDENBRAND SCHEID, Poltica de ordenacin del territorio en Europa, Uni-
versidad de Sevilla-Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Sevilla, 1996, p. 33.
37
NGEL MENNDEZ REXACH
propia Comunidad Autnoma, sino que puede tener consecuencias para

las que corresponden a otros entes pblicos 5. En palabras del propio
Tribunal:
Quien asume como competencia propia la ordenacin del territorio,

ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo, la incidencia territorial de
todas las actuaciones de los Poderes Pblicos, a fin de garantizar de ese
modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y
del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo
[FJ 1b)].
Segn la sentencia que comentamos, la ordenacin del territorio es

ms una poltica que una concreta tcnica y una poltica, adems, de enor-
me amplitud, como pone de relieve la definicin contenida en la Carta
Europea de Ordenacin del Territorio, aprobada en Torremolinos en
1983, que la sentencia cita: expresin espacial de la poltica econmica,
social, cultural y ecolgica de toda sociedad.
La Sentencia 36/1994, de 10 de febrero, por la que se resuelve el recur-
so de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos preceptos de la
Ley 3/1987, de 23 de abril, de Proteccin y Armonizacin de Usos del
Mar Menor, de la Comunidad de Murcia, tras reiterar la doctrina man-
tenida en las Sentencias 77/1984 y 149/1991, precisa que el ncleo fun-
damental de esta materia competencial est constituido por un conjunto de
actuaciones pblicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la
fijacin de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del
territorio mismo. La sentencia aade que:
El ente competente en esta materia, al ejercer la actividad ordena-

dora, estableciendo los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica,
deber respetar las competencias ajenas que tienen repercusin sobre el
territorio, coordinndolas y armonizndolas desde el punto de vista de su
proyeccin territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenacin
territorial resultar, pues, condicionada por el ejercicio de esas compe-
tencias que afectan al uso del territorio; sin embargo, desde estos mbitos
competenciales no podr llevarse a cabo una actividad de ordenacin de
los usos del suelo (FJ 3, cursiva no original).
La doctrina de esta sentencia tiene inters para nuestro propsito en

cuanto que:
5
Sobre la doctrina de esta sentencia y, en general, sobre el significado de la com-
petencia en materia de ordenacin del territorio, puede verse A. MENNDEZ REXACH,
Coordinacin de la ordenacin del territorio con polticas sectoriales que inciden sobre
el medio fsico, en la Revista Documentacin Administrativa, nm. 230-231, pp. 245 y
ss.
38
Configura claramente la competencia de ordenacin del territorio

como una competencia de coordinacin de las actuaciones de todas las
entidades pblicas que inciden sobre aqul.
Vincula con toda naturalidad a esa materia la planificacin, como
tcnica tpica para la consecucin de los objetivos de la ordenacin del
territorio.
Considera que esos instrumentos de ordenacin son tanto los de
ordenacin territorial como los urbansticos, sin que introduzca diferencia
alguna entre ellos a estos efectos.
Reconoce que hay otras entidades pblicas cuyas competencias
inciden sobre el territorio, pero puntualiza que desde estos mbitos com-
petenciales no puede llevarse a cabo una actividad de ordenacin de los
usos del suelo, porque ste es el contenido especfico de la competencia
de ordenacin del territorio. Es evidente que, al hacer esta afirmacin,
la sentencia est aludiendo a las competencias del Estado con incidencia
territorial (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.) y no a las de las Cor-
poraciones locales.
Tambin aporta matices de inters la Sentencia 28/1997, de 13 de
febrero, por la que se resuelve la cuestin de inconstitucionalidad plan-
teada en torno a las Leyes del Parlamento de las Islas Baleares 1/1983,
de Ordenacin y Proteccin de reas Naturales de Inters Especial, y
3/1984, de declaracin de un espacio como rea Natural de Especial Inte-
rs. La Sala haba planteado la cuestin de inconstitucionalidad, alegando
la incompetencia del Parlamento balear, ya que en la poca en que esas
Leyes se dictaron, la Comunidad Autnoma careca de competencias de
desarrollo legislativo en materia de medio ambiente. Sin embargo, el Tri-
bunal Constitucional rechaza ese planteamiento, argumentando que las
Leyes en cuestin se amparan en la competencia autonmica en materia
de ordenacin del territorio y urbanismo. En apoyo de esta tesis, se invoca
la doctrina que el propio Tribunal haba establecido sobre el ttulo de
ordenacin del territorio en las sentencias antes mencionadas. Aplicando
esa doctrina al supuesto concreto, el Tribunal declara que:
La carencia de competencias normativas especficas sobre medio
ambiente, sin embargo, no impide que, en el marco de la competencia
sobre ordenacin del territorio se regulen aspectos del mismo con una fina-
lidad preponderante de proteccin del espacio natural, particularmente
cuando, como aqu es el caso, ello se trata de conseguir primordialmente
mediante tcnicas urbansticas, materia en la que la Comunidad Autnoma
posee competencia exclusiva. La Ley en cuestin, en efecto, no pretende
abordar una proteccin integral de determinados espacios naturales, pre-
viniendo toda suerte de agresiones externas, sino muy singularmente su
39
NGEL MENNDEZ REXACH
proteccin desde la perspectiva de la expansin urbanstica, en una actuacin

caracterstica de la ordenacin del territorio y con particular recurso a las
categoras bsicas de la ordenacin del urbanismo, materias ambas en las
que, como se ha dicho, la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares
ostent desde su inicio competencia exclusiva... [FJ 6.b), cursiva no ori-
ginal).
Por si quedara alguna duda de que la sentencia est utilizando indis-

tintamente los trminos ordenacin del territorio y urbanismo, en
el mismo Fundamento Jurdico se concluye que las Leyes cuestionadas:
Establecen disposiciones normativas tpicamente urbansticas y direc-
tamente orientadas a la planificacin territorial y a la delimitacin de los
usos del suelo, por lo que han de encuadrarse en el ttulo competencial
relativo a la ordenacin del territorio y urbanismo.
Esta sentencia tiene un inters adicional en cuanto pone de relieve

el solapamiento de la ordenacin del territorio y el medio ambiente como
ttulos competenciales que amparan el establecimiento de un rgimen de
proteccin de un mbito espacial determinado. Desde esta perspectiva
y aunque no se pueda profundizar aqu en la cuestin, se debe subrayar
que la proteccin del medio ambiente es uno de los objetivos bsicos
de la ordenacin del territorio, lo que no impide que se dicten normas
protectoras fuera del marco de la ordenacin del territorio y vinculantes
para sta. En este sentido se ha pronunciado la STC 306/2000 (PORN
de Picos de Europa), afirmando que el planeamiento ecolgico regulado
en el Ttulo II LCEN (Ley 4/1989, de Conservacin de Espacios Naturales
y de la Flora y Fauna Silvestres) se conecta con la competencia de orde-
nacin territorial en lo que hace a la funcin genrica de ordenacin
del espacio (FJ 7, que cita otras sentencias).
Finalmente, se debe resear aqu, porque contiene una buena sntesis
del estado de la cuestin, la Sentencia 40/1998, de 19 de febrero, por
la que se resuelven los recursos de inconstitucionalidad interpuestos con-
tra la Ley estatal 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
La sentencia, abordando de nuevo un problema de concurrencia de dife-
rentes ttulos competenciales sobre el mismo espacio fsico, reitera que
el Estado ostenta diversas facultades que le permiten incidir sobre el terri-
torio, aunque las mismas han de coexistir con las que corresponden a
las Comunidades Autnomas, lo que obliga a buscar las frmulas que,
en cada caso, permitan su concreta articulacin:
Por lo que a la coexistencia de las competencias autonmicas sobre
ordenacin del suelo y de las competencias estatales de carcter sectorial
se refiere, debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la competencia
40
sobre ordenacin del territorio tiene, precisamente, la finalidad de que

su titular pueda formular una poltica global para su territorio, con la que
se trata de coordinar las actuaciones pblicas y privadas que inciden en
el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Admi-
nistraciones incluida la estatal (FJ 30).
El Tribunal insiste en la necesidad de acudir a frmulas de coope-

racin, sin perjuicio de que, en caso de desacuerdo, la decisin final
corresponda al titular de la competencia prevalente, como ya haba decla-
rado en la Sentencia 77/1984.
En resumen, las sentencias comentadas ponen de relieve que el TC
vincula tan estrechamente las materias de ordenacin del territorio y urba-
nismo que se refiere reiteradamente a ellas como si fueran objeto de
un mismo ttulo competencial, al menos cuando se trata de contraponerlas
a otros ttulos competenciales con incidencia territorial, sean de carcter
general (planificacin econmica, dominio pblico) o sectorial (medio
ambiente, puertos, etc.). Frente a esas competencias que inciden sobre
el territorio, pero que no forman parte de la competencia especfica sobre
la ordenacin de aqul, el rasgo distintivo de esta ltima es que faculta
para establecer una poltica global que permita coordinar el conjunto
de actuaciones pblicas y privadas que tienen una proyeccin espacial.
La competencia de ordenacin del territorio es, pues, primariamente, una
competencia de coordinacin y tiene por objeto la actividad consistente
en la delimitacin de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo
o espacio fsico territorial, objeto que las mismas sentencias hacen exten-
sivo al urbanismo.
El resultado a que conducen estas sentencias quiz est condicionado
por la perspectiva que adopta el TC para resolver el problema jurdico
que se le plantea y que es, en todos los casos examinados, el de la arti-
culacin entre la competencia autonmica de ordenacin del territorio
(y urbanismo) y las derivadas de otros ttulos competenciales (normal-
mente estatales). En esa dialctica, el Tribunal vincula siempre la orde-
nacin del territorio y el urbanismo hasta reducirlos a un mismo ttulo
competencial, en contraposicin a las otras competencias concurrentes.
Todava no ha tenido necesidad de plantearse frontalmente la distincin
entre ambas materias, seguramente porque ese problema nunca se plan-
tear en las relaciones de conflicto entre el Estado y las Comunidades
Autnomas, sino en las que puedan suscitarse entre stas y las Corpo-
raciones Locales, es decir, cuando est en juego el respeto de la auto-
noma local, como se ver ms adelante.
41
NGEL MENNDEZ REXACH
D) El doble concepto de la ordenacin del territorio
En sntesis, aunque el Tribunal Constitucional no los distinga con la

suficiente precisin, se puede afirmar que hay dos conceptos de orde-
nacin del territorio, que deben ser deslindados para plantear correc-
tamente la cuestin:
a) En sentido amplio, la ordenacin del territorio es la poltica
(o, ms bien, el conjunto de polticas) conducente al equilibrio de las
condiciones de vida en todas las partes del territorio. En este sentido
amplio, todos los poderes pblicos, en el mbito de sus respectivas com-
petencias, ordenan el territorio. Esta expresin no se identifica aqu con
una competencia especfica, sino que se lleva a cabo a travs de ttulos
competenciales de diferente amplitud, unos generales (Estado: planifi-
cacin econmica, medio ambiente; Comunidades Autnomas: ordena-
cin del territorio; Municipios: urbanismo) y otros ms especficos, aun-
que tambin puedan ser muy amplios (Estado: obras pblicas de inters
general, defensa, carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, etc.;
Comunidades Autnomas: agricultura, industria, obras pblicas de inters
autonmico, etc.).
b) En sentido estricto, la ordenacin del territorio se identifica con
una competencia especfica, aunque de alcance general u horizontal, que
corresponde a las Comunidades Autnomas. Ahora bien, esta compe-
tencia de ordenacin del territorio est condicionada, por arriba, por las
que corresponden al Estado y, por abajo, por el respeto a la autonoma
de las Corporaciones locales.
Esta ltima afirmacin tiene respaldo expreso en la STC 149/1991,
segn la cual la competencia autonmica sobre ordenacin del territorio
no puede entenderse en trminos tan absolutos que elimine o destruya
las competencias que la propia Constitucin reserva al Estado, aunque
el uso que ste haga de ellas condicione necesariamente la ordenacin
del territorio [FJ 1.B)].
La ordenacin del territorio como ttulo competencial es, pues, en
sustancia, una competencia de coordinacin, que corresponde a las Comu-
nidades Autnomas, si bien tiene como lmite el respeto a las compe-
tencias estatales y a la autonoma local garantizada en la Constitucin.
42
E) Alcance coordinador de los instrumentos de ordenacin

del territorio en los diferentes supuestos de concurrencia
competencial
La competencia autonmica en materia de ordenacin del territorio
es, pues, en sustancia, una competencia de coordinacin, que se proyecta
sobre una cudruple vertiente:
1.o Entre las diferentes polticas sectoriales de la propia Comunidad
Autnoma. Los planes y directrices de ordenacin del territorio deben
enmarcar las diferentes actuaciones sectoriales de la propia Comunidad
(agricultura, industria, turismo, carreteras y dems obras pblicas de com-
petencia autonmica, etc.). ste no es propiamente un problema de coor-
dinacin interadministrativa, puesto que se plantea en la esfera interna
de la Comunidad Autnoma. Por tanto, debe resolverse, en general, con
criterios de jerarqua (por el Consejo de Gobierno o, en su caso, la
Asamblea Legislativa).
2.a Entre las polticas del Estado con incidencia territorial y los objetivos
autonmicos de ordenacin del territorio. La legislacin autonmica suele
partir del prejuicio de que esas polticas estatales son siempre secto-
riales y, por lo tanto, deberan subordinarse a los criterios generales de
ordenacin del territorio establecidos por la propia Comunidad. Esta
visin olvida que el Estado no slo puede, sino que debe definir una
poltica de actuaciones sobre el territorio, apoyada en su competencia
general sobre la planificacin econmica y ecolgica, as como en las
dems competencias especficas con incidencia territorial (carreteras y
ferrocarriles, puertos y aeropuertos, obras pblicas de inters general,
etc.). Esa concepcin de la ordenacin del territorio de mbito estatal
(se plasme o no en un instrumento jurdico y se llame como se quiera)
es imprescindible para asegurar la coherencia de las actuaciones estatales
con incidencia territorial y para corregir los desequilibrios que podran
derivarse de contradicciones o criterios contrapuestos en la ordenacin
del territorio establecidos por cada Comunidad Autnoma. La ordenacin
del territorio (utilizando ahora este concepto en el sentido amplio antes
expuesto) del conjunto del Estado no puede ser el resultado de la simple
suma o yuxtaposicin de la ordenacin del territorio de cada Comunidad,
sino que debe existir una coherencia que slo puede garantizar el nivel
territorial superior (y el mismo problema empieza a plantearse hoy a esca-
la europea). Pues bien, a este respecto, los instrumentos autonmicos
de ordenacin del territorio no pueden ser verdaderos mecanismos de
coordinacin (en el sentido de que les corresponda la decisin en ltima
instancia), porque no pueden imponerse frente a decisiones adoptadas
43
NGEL MENNDEZ REXACH
por el Estado en ejercicio de sus competencias constitucionales. S son,

desde luego, instrumentos de cooperacin o concertacin, como lo prue-
ban diversos preceptos de las leyes autonmicas, que incluyen en el con-
tenido de las directrices o planes territoriales la previsin de acuerdos
de cooperacin con la Administracin del Estado para instrumentar
actuaciones conjuntas.
3.o Entre la ordenacin del territorio de la propia Comunidad y la
correspondiente a otras limtrofes. sta es una cuestin prcticamente igno-
rada por la legislacin autonmica sobre la materia, que se centra en
la dialctica competencial vertical, hacia arriba frente al Estado y hacia
abajo frente a los municipios. Sin embargo, parece evidente que la orde-
nacin del territorio de una Comunidad no debera hacerse sin tener en
cuenta los criterios previstos o ya establecidos por otras limtrofes. Nin-
guna Comunidad puede imponer a otra su diseo, por lo que los ins-
trumentos de ordenacin del territorio tampoco cumplen propiamente
una funcin coordinadora, sino de cooperacin o concertacin. En defec-
to de sta y, en todo caso, en ejercicio de sus competencias constitu-
cionales, la verdadera coordinacin slo puede ser asegurada por el Esta-
do. Aunque la posibilidad de formular un Plan Nacional de Ordenacin,
prevista en el artculo 66 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de
1992, fue declarada inconstitucional por la STC 61/1997, no cabe duda
de que el Estado puede aprobar planes relativos a sus competencias con
incidencia territorial, como pone de relieve la propia sentencia.
4.o Entre la ordenacin del territorio y el planeamiento urbanstico
municipal. ste es el supuesto en que la funcin coordinadora de los ins-
trumentos autonmicos de ordenacin del territorio se manifiesta de
modo ms evidente. Por la misma razn que se acaba de mencionar al
tratar de la sintona entre los criterios de ordenacin de diferentes Comu-
nidades, cada una de ellas debe asegurar la coherencia entre la ordenacin
de los trminos municipales que integran su territorio. A este respecto,
el papel de los instrumentos acuados por la legislacin autonmica es
fundamental, constituyendo la tcnica de coordinacin ms especfica, en
cuanto deben servir de referencia para la ordenacin urbanstica muni-
cipal. La regulacin dictada por las Comunidades Autnomas establece
(a veces con matices importantes, distinguiendo entre normas de apli-
cacin directa, directrices y meras recomendaciones) la primaca de los
instrumentos de ordenacin del territorio sobre los urbansticos muni-
cipales. Por ello, una vez aprobados los instrumentos generales de orde-
nacin del territorio, la denegacin de la aprobacin definitiva por la
Comunidad Autnoma de los instrumentos generales de planeamiento
municipal slo debera basarse, como criterio general (aparte de otros
posibles vicios de legalidad), en su incompatibilidad con aqullos, sin olvi-
44
dar que el planeamiento urbanstico debe tener un mbito propio de des-

pliegue, que no puede ser desconocido (o sustituido) por los instrumentos
de ordenacin del territorio, pues ello atentara contra la autonoma
municipal.
V. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

SOBRE ORDENACIN DEL TERRITORIO
La mayor parte de las Comunidades Autnomas, en ejercicio de su

competencia exclusiva en esta materia, han promulgado leyes de orde-
nacin del territorio. La primera fue Catalua (Ley 23/1983, de 21 de
noviembre, de Poltica Territorial), a la que han seguido otras muchas,
con matices de gran inters que no es ste el momento de examinar.
A pesar de que el tiempo transcurrido no es excesivo, algunas Comu-
nidades tienen ya leyes de ordenacin del territorio de segunda gene-
racin, como Navarra y Madrid, en ambos casos, integradas con la orde-
nacin urbanstica, siguiendo la tnica que parece ser dominante en los
ltimos aos 6.
Todas estas leyes parten del concepto amplio de ordenacin del terri-
torio apoyado en la definicin de la Carta Europea y, en consecuencia,
se proponen como objetivos: a) mejora de la calidad de vida; b) gestin
responsable de los recursos naturales y proteccin del medio ambiente;
c) utilizacin racional y equilibrada del territorio. Junto a esos objetivos,
las leyes autonmicas regulan la tramitacin y el contenido de unos ins-
trumentos que, con diversas denominaciones (planes, programas, direc-
trices), deben servir como marco de referencia para las diferentes polticas
pblicas con incidencia territorial.
Las Comunidades Autnomas que no cuenten con legislacin propia
en materia de ordenacin del territorio pueden utilizar con esta finalidad
la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinacin (PDTC),
regulada, con carcter supletorio, en la Ley del Suelo estatal de 1976
(arts. 8 y 30). Estos instrumentos tienen por objeto establecer las direc-
trices para la ordenacin del territorio, el marco fsico dentro del que
han de desarrollarse las previsiones del Plan y el modelo territorial en
que han de coordinarse los Planes y Normas a que afecte (art. 8.1 LS76).
6
Entre las ltimas leyes que regulan slo la ordenacin del territorio, cabe citar
las de Andaluca (Ley 1/1994, de 11 de enero), Galicia (Ley 10/1995, de 23 de noviembre)
y Castilla y Len (Ley 10/1998, de 5 de diciembre). En cambio, Castilla-La Mancha
(Ley 2/1998, de 4 de junio), La Rioja (Ley 10/1998, de 2 de julio) y Canarias (Ley 9/1999,
de 13 de mayo) han optado por la regulacin conjunta de ambas materias.
45
NGEL MENNDEZ REXACH
La abundante legislacin dictada por las Comunidades Autnomas

en esta materia ofrece soluciones diferentes en cuanto a la articulacin
de los instrumentos de planificacin espacial, pero los principios a que
responde son coincidentes en lo sustancial, en cuanto se parte de la exis-
tencia de una ordenacin del territorio con sucesivos niveles de concre-
cin, que van desde la totalidad del territorio regional hasta el nivel muni-
cipal, admitindose en general la posibilidad de planes territoriales par-
ciales de mbito supramunicipal. A estos instrumentos se suelen aadir
otros planes sectoriales especficos (de infraestructuras o actuaciones con
incidencia territorial), as como planes de proteccin del medio fsico o
natural. En bastantes casos, a los instrumentos de alcance supramunicipal
se los configura como instrumentos de ordenacin del territorio, frente
a los de mbito municipal a los que se califica de urbansticos. Pero esta
nomenclatura no pasa de tener un valor semntico o descriptivo, por lo
que no significa en modo alguno diferencia de esencia entre uno y otro
grupo de instrumentos: los de ordenacin del territorio tambin cumplen
una funcin urbanstica y los municipales tambin ordenan el territorio
respectivo. Los dos conceptos aparecen indisolublemente vinculados,
como hemos visto que ocurre en la jurisprudencia constitucional antes
reseada.
Por razones obvias, aqu no se har un estudio detallado de la legis-
lacin autonmica, ni siquiera una aproximacin a ella. Nos limitaremos
a consignar, a ttulo meramente ejemplificativo, algunos datos que apoyan
la correccin de las afirmaciones anteriores.
Ante todo, conviene recordar que, frente a la tendencia de los aos
ochenta a promulgar leyes especficas sobre ordenacin del territorio (qui-
z porque sta era la novedad que haba que regular, habida cuenta de
que ya haba una legislacin urbanstica estatal), la tendencia actual
prefiere, como ya hemos dicho, la regulacin unitaria de ambas materias,
lo que refuerza su imbricacin conceptual.
As, la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de
la Actividad Urbanstica de Castilla-La Mancha, justifica esa regulacin
unitaria desde el entendimiento de ambas como una nica y no dos materias
distintas, aunque lo sean a los exclusivos efectos de la determinacin cons-
titucional de ttulos competenciales (E. de M. II, prrafo primero). En
consecuencia, la Ley, que prefiere la expresin genrica gobierno del
territorio, opta por la imbricacin de las polticas de ordenacin del terri-
torio y la urbanstica, mediante un sistema comn de planificacin en el
que se integren el mayor nmero de intereses relativos al uso del espacio
territorial (E. de M. IV). De ah que el sistema de instrumentos de la
ordenacin territorial y urbanstica sea nico (art. 14) y que la distincin
46
bsica entre ellos atienda al nivel territorial a que se refieren y al criterio

de la especialidad: planes supramunicipales, municipales y especiales
(art. 17). Ello no impide que a los instrumentos supramunicipales se les
configure como de ordenacin del territorio y a los municipales como
urbansticos. ste es el criterio que adopta expresamente la Ley de
Urbanismo de Castilla y Len (Ley 5/1999, de 8 de abril), en cuya E. de
M. se destaca el protagonismo de la Administracin local, que se reconoce
mediante la atribucin general de la competencia urbanstica a los Muni-
cipios, afirmndose, con demasiada rotundidad y en contra de la tesis
que aqu se viene manteniendo, que tal decisin es hoy posible una vez
deslindados el urbanismo y la ordenacin del territorio, siendo esta ltima
el campo de actuacin propio de la Administracin de la Comunidad Aut-
noma.
En otros casos, como el de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas
de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid,
la imbricacin conceptual entre ordenacin del territorio y urbanismo es
menos ntida, pero queda claro que esa dualidad no se traduce en la
delimitacin competencial entre las dos esferas territoriales a efectos del
gobierno del territorio, porque la Comunidad Autnoma lleva a cabo una
actividad urbanstica directa y propia en el marco de la ordenacin del
territorio [art. 1.c)] y que algunos de los instrumentos de ordenacin del
territorio cumplen una funcin urbanstica de ordenacin en suelo no
urbanizable y urbanizable no programado (Proyectos de Alcance Regio-
nal: art. 34). Esta Ley se preocupa por garantizar un contenido positivo
a la autonoma municipal, atribuyendo a estas Corporaciones con carcter
general y como competencia propia, la actividad urbanstica (art. 2.2), sin
perjuicio de la competencia urbanstica propia de la CAM a que se ha
hecho referencia. La Ley deja, pues, claro, que la actividad urbanstica
es una competencia compartida entre las dos esferas territoriales.
Tambin tiene inters la referencia a la Ley Foral 10/1994, de 4 de
julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo. En ella se formula igual-
mente una concepcin unitaria de la competencia en ambas materias
como si se tratase de una sola (art. 3), lo que no impide que se regulen
por separado los instrumentos de ordenacin del territorio (Ttulo II,
arts. 46 y siguientes) y el planeamiento urbanstico municipal (Ttu-
lo III, arts. 67 y siguientes). Esta Ley navarra ofrece un concepto muy
amplio de ordenacin del territorio (art. 46), a cuyo servicio, en cohe-
rencia con el solapamiento entre esta materia y el urbanismo, se incluyen
instrumentos netamente urbansticos, aunque siempre supramunicipales,
como las Normas Urbansticas Comarcales y los Planes Sectoriales
de Incidencia Supramunicipal (art. 47). Ambos clasifican directamente
47
NGEL MENNDEZ REXACH
el suelo, cumpliendo una funcin que siempre se ha considerado tpica

de los instrumentos urbansticos (arts. 55.1 y 62.3).
En definitiva, lo que quiere ponerse de relieve con estos datos y otros
muchos que podran traerse a colacin es que no hay una diferencia de
esencia entre los conceptos de ordenacin del territorio y urbanismo. El
primero es ms amplio y engloba al segundo, de modo que podra decirse
que el urbanismo es ordenacin del territorio concretizada. No son
idnticos, pero se superponen, por lo que no pueden servir de fundamento
a la delimitacin de competencias entre las Comunidades Autnomas y
los Municipios. Tambin aqullas tienen competencias especficamente
urbansticas, adems de las de ordenacin del territorio. El criterio clave,
aunque sea una obviedad, est en el mbito territorial sobre el que se
proyecta la planificacin, con independencia de que se la califique como
territorial o urbanstica, ya que puede ser ambas cosas a la vez. As
planteado, el problema estriba en determinar hasta dnde puede llegar
la competencia autonmica de ordenacin para que no vace de contenido
la autonoma municipal en esta materia, como ya hemos sealado ante-
riormente.
VI. ORDENACIN URBANSTICA

A) La ordenacin urbanstica como funcin pblica
En el Derecho positivo espaol la expresin ordenacin urbanstica
se utiliza en una doble acepcin: a) en sentido amplio, se identifica con
la actividad urbanstica en su conjunto que llevan a cabo los poderes pbli-
cos; b) en un sentido ms estricto, se refiere slo a una parte de esa
actividad, consistente en el planeamiento urbanstico, mediante el que
se lleva a cabo la ordenacin del uso de los terrenos y construcciones.
Aqu nos referiremos a ella en el sentido amplio que acaba de indicarse.
La LS estatal de 1976, vigente todava, aunque de aplicacin suple-
toria, comienza afirmando que su objeto es la ordenacin urbanstica
en todo el territorio nacional (art. 1.o). A continuacin (art. 2.o), esta-
blece que la actividad urbanstica se referir a los siguientes aspectos:
a) Planeamiento urbanstico,
b) Rgimen urbanstico del suelo,
c) Ejecucin de las urbanizaciones,
d) Fomento e intervencin del ejercicio de las facultades dominicales
relativas al uso del suelo y la edificacin.
El contenido de cada uno de estos aspectos se detalla a continuacin
(art. 3.o), al precisar el alcance de la competencia urbanstica sobre
48
ellos. Aqu no interesa entrar en ese detalle, pero s destacar la distincin

entre los cuatro grandes ejes en torno a los que se articula la regulacin
del urbanismo (planeamiento, estatuto de la propiedad, gestin y disci-
plina urbanstica), con un esquema que ha sido mantenido, en sustancia,
en la legislacin autonmica. Esta legislacin insiste en la consideracin
de la actividad urbanstica como funcin pblica, que deben desarrollar
los poderes pblicos competentes, con la colaboracin de la iniciativa pri-
vada. La Ley estatal 6/1998, aunque limitada a la regulacin del estatuto
bsico de la propiedad, establece tambin algunos principios muy gene-
rales sobre la articulacin entre la gestin pblica y la iniciativa privada,
remitiendo su concrecin a la legislacin autonmica.
B) El concepto de urbanismo en la jurisprudencia constitucional
La STC 61/1997, de 20 de marzo, por la que se resuelven los recursos

de inconstitucionalidad interpuestos contra LS 92, y que ya hemos comen-
tado anteriormente, se enfrenta de nuevo a un problema de delimitacin
competencial entre el Estado y las Comunidades Autnomas, ya que las
recurrentes haban imputado a la Ley estatal el desconocimiento de su
competencia exclusiva en materia de urbanismo. El contenido de esta
competencia,
se traduce en concretas potestades (...) tales como las referidas al pla-

neamiento, la gestin o ejecucin de instrumentos planificadores y la inter-
vencin administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo
y la edificacin (...) a lo que ha de aadirse la determinacin, en lo per-
tinente, del rgimen jurdico del suelo en tanto que soporte de la actividad
transformadora que implica la urbanizacin y edificacin [FJ 6.a)].
En esta caracterizacin de la competencia sobre el urbanismo es fcil

reconocer los cuatro ejes en torno a los que se ha articulado desde la
Ley del Suelo de 1956 la actividad urbanstica configurada como funcin
pblica, a que antes hemos hecho referencia: rgimen del suelo, planea-
miento, gestin y disciplina. Segn la sentencia, la regulacin del suelo
es competencia compartida entre el Estado (condiciones bsicas del
derecho de propiedad) y las Comunidades Autnomas, mientras que
los otros tres aspectos corresponden en bloque a estas ltimas. Pero el
Tribunal intenta, adems, una definicin ms precisa de ese conjunto de
potestades:
El contenido que acaba de enunciarse se traduce en lo que pudi-

ramos llamar polticas de ordenacin de la ciudad, en tanto en cuanto
mediante ellas se viene a determinar el cmo, cundo y dnde deben surgir
49
NGEL MENNDEZ REXACH
o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen

las tcnicas e instrumentos urbansticos precisos para lograr tal objetivo
[FJ 6.a)].
sta es una concepcin del urbanismo ms estrecha que la que ins-

piraba la legislacin preconstitucional, en la que se incluan materias que
ahora se vinculan a otros ttulos competenciales del Estado, de modo
que ste ya no puede dictar una regulacin general del rgimen del suelo,
pero s puede afectar puntualmente a la materia urbanstica. En pala-
bras del Tribunal, el orden constitucional de distribucin de competencias
ha diseccionado la concepcin amplia del urbanismo que descansaba en
la legislacin anterior a la Constitucin de 1978 [FJ 6.b)].
Aqu, como puede verse, hay una relativizacin del concepto de urba-
nismo desde la perspectiva competencial: en sentido estricto, el urbanismo
es competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas (en rigor, com-
partida con los Municipios y en Canarias y Baleares, con las Islas), mien-
tras que una acepcin ms amplia (la que inspiraba a la Ley del Suelo
de 1976) incluye tambin materias cuya regulacin es competencia estatal.
En concreto, las que derivan de los ttulos competenciales invocados por
la Ley 8/1990, que ya hemos mencionado (art. 149.1.1.a, 8.a, 13.a, 18.a
y 23.a).
En sntesis, a la vista de la citada STC, el resultado es que la regulacin
de los cuatro grandes bloques que comprende la actividad urbanstica
corresponde a las Comunidades Autnomas, con el importante matiz de
que las condiciones bsicas relativas al estatuto de la propiedad (cla-
sificacin del suelo, derechos y deberes bsicos de los propietarios y valo-
racin del suelo) es competencia del legislador estatal.
C) Competencias autonmicas y municipales en materia de urbanismo
La STC 61/1997 se enfrenta a la delimitacin competencial entre el

Estado y las Comunidades Autnomas en el plano normativo, es decir,
en lo que respecta a la regulacin legislativa y reglamentaria de esta mate-
ria. Pero los problemas competenciales no acaban ah, pues existe otra
vertiente tanto o ms importante, como es la relativa a la delimitacin
de las competencias autonmicas frente a las que corresponden a las Cor-
poraciones Locales y, en especial, a los Municipios. En efecto, el urba-
nismo, en cuanto ordenacin de las ciudades, es una competencia pri-
mariamente municipal y as lo pone de relieve la vigente LBRL, al incluir
entre las materias de competencia municipal la ordenacin, gestin, eje-
cucin y disciplina urbanstica [art. 25.2.d)].
50
Esas competencias habrn de ejercerse, como todas las que corres-

ponden a los Municipios, en los trminos de la legislacin del Estado
y de las Comunidades Autnomas. Pero, a su vez, la legislacin de ambas
esferas territoriales deber respetar la autonoma local constitucional-
mente garantizada, lo que marca un lmite, aunque sea difuso, a las opcio-
nes de los legisladores respectivos.
Sobre el significado de la autonoma local nos limitaremos a recordar
que, segn la doctrina del Tribunal Constitucional, implica el recono-
cimiento del derecho de estas Corporaciones a intervenir en la esfera
de sus intereses (de la que indudablemente forma parte el urbanismo).
Pero el grado de intervencin y la modalidad de la misma se deja a criterio
del legislador, estatal o autonmico, competente por razn de la materia.
El nico lmite es que no se prevea intervencin o sta sea meramente
simblica.
Algunas leyes autonmicas se preocupan por dotar de un contenido
competencial efectivo a la autonoma local en materia de urbanismo, con-
forme a lo previsto en el artculo 2.o de la Ley de Bases de Rgimen
Local. As, por ejemplo, la Ley 9/1995, de la Comunidad de Madrid, atri-
buye a los Municipios con carcter general y como competencia propia,
la actividad urbanstica, correspondindoles cuantas competencias concretas
para el desarrollo de sta les confiera expresamente o prevean sin asignacin
precisa de su titularidad tanto esta Ley como la restante legislacin urba-
nstica (art. 2.2). Esta competencia general y residual de los Municipios
no impide que la Comunidad Autnoma se reserve determinadas facul-
tades en materia de urbanismo. Menos explcita, la Ley valenciana 6/1994,
reguladora de la actividad urbanstica, se limita a decir que esa actividad
es responsabilidad compartida entre la Generalidad y los Municipios, si
bien atribuye a stos una competencia residual en la materia (art. 4),
lo mismo que la legislacin madrilea.
En trminos generales, puede decirse que la legislacin autonmica
no ha establecido criterios precisos para la delimitacin competencial,
en gran medida porque interpreta que la Comunidad Autnoma, adems
de sus competencias reguladoras o normativas, tambin puede asumir
competencias ejecutivas directas especialmente en el mbito de la gestin
urbanstica. La admisibilidad de esta actividad urbanstica directa auto-
nmica implica la concurrencia de ambas esferas territoriales en la mate-
ria (sobre todo, en el planeamiento y su ejecucin) e impide, lgicamente,
una distincin ntida entre lo que pueden hacer una y otra. De ah que
las leyes autonmicas pongan ms nfasis en la concertacin y coordi-
nacin interadministrativas que en la delimitacin competencial.
51
NGEL MENNDEZ REXACH
Sin embargo, de la STC 61/1997 se pueden extraer algunos criterios

para abordar el problema competencial que nos ocupa, especialmente
en lo relativo al planeamiento urbanstico:
1.o La Comunidad Autnoma puede establecer el sistema de pla-
neamiento que considere oportuno, determinando tambin qu tipo de
instrumento (municipal o supramunicipal) ha de cumplir o concretar las
previsiones bsicas de la legislacin estatal y las contenidas en la propia
legislacin autonmica en materia de urbanismo. Tambin es competente
el legislador autonmico para decidir qu instrumentos de planeamiento
pueden ser elaborados por los particulares, pudiendo optar por frmulas
de participacin de stos ms amplias o ms restringidas que las que han
sido hasta ahora habituales en nuestro Derecho (limitacin de esa ini-
ciativa a los instrumentos de planeamiento de desarrollo). El apoyo de
estas afirmaciones se encuentra en los fundamentos jurdicos 23, 24 y
25.a) de la sentencia comentada.
2.o En conexin con lo anterior, corresponde al legislador auton-
mico la decisin sobre qu tipo de instrumentos deben ser formulados
por los Ayuntamientos y cul ha de ser su contenido. Esto no atenta,
en principio, a la autonoma municipal porque las competencias que
correspondan a estas Corporaciones no estn predeterminadas en abs-
tracto, sino que dependen de las leyes sectoriales reguladoras de las res-
pectivas materias, en este caso la legislacin autonmica en materia de
urbanismo [FJ 25.b)].
3.o Los municipios deben ser odos en la tramitacin de los instru-
mentos de planeamiento que no formulen ni aprueben, ya que tienen
derecho a intervenir en los asuntos que les afecten [FJ 25.c)].
4.o Los Planes que tengan un contenido normativo deben ser publi-
cados, en los trminos que establezca la legislacin aplicable [FJ 25.d)].
5.o La regulacin de la llamada disciplina urbanstica (medidas de
reaccin, procedimiento y efectos) es, en trminos generales, competencia
autonmica [FJ 34.c)].
6.o El legislador autonmico (como el estatal) puede imponer la apli-
cacin inmediata de las disposiciones que dicte y tambin decidir los ins-
trumentos concretos de planeamiento que deben articular su efectividad,
a diferencia del legislador estatal que no puede hacer esto ltimo (FJ 42).
52
VII. ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Y URBANSTICO ESPAOL
El ordenamiento urbanstico espaol tiene una estructura compleja,

que refleja, por un lado, la delimitacin competencial resultante de la
organizacin territorial del Estado y, por otro, la existencia de una plu-
ralidad de legislaciones, dictadas desde perspectivas ms o menos sec-
toriales, pero cuya incidencia territorial y urbanstica es indiscutible en
cuanto establecen limitaciones, prohibiciones o deberes positivos en orden
a la utilizacin del suelo. A falta de un Cdigo del Urbanismo, como
tienen otros pases, una visin de conjunto del ordenamiento urbanstico
requiere articular esa legislacin dispersa y a veces fragmentaria, cuya
vigencia no siempre es fcil determinar.
En un intento de sntesis, que es a lo nico a que puede aspirarse
aqu, la distribucin competencial se basa en el siguiente esquema:
El Estado es competente para regular las condiciones bsicas del
estatuto de la propiedad (derechos y deberes bsicos) y ejerce las com-
petencias sectoriales con incidencia territorial que le corresponden (carre-
teras y ferrocarriles, puertos y aeropuertos, defensa nacional, etc.).
Las Comunidades Autnomas regulan la ordenacin del territo-
rioy el urbanismo con plenitud de competencia legislativa (planeamiento,
gestin, disciplina, intervencin en el mercado inmobiliario y estatuto de
la propiedad con sujecin a las condiciones bsicas marcadas por el Esta-
do. Adems, ejercen una accin directa sobre el territorio en ejercicio
de sus competencias de ordenacin del mismo, urbansticas y sectoriales
con incidencia territorial.
Los Municipios son competentes para establecer, en su mbito,
el modelo territorial a travs del planeamiento general, cuya aprobacin
definitiva, sin embargo, no les corresponde. Tambin son competentes
para aprobar (incluso definitivamente) el planeamiento de desarrollo
(planes parciales, especiales y otros instrumentos), para asumir su eje-
cucin o controlarla (en los supuestos de gestin privada) y para velar
por el respeto a la legalidad en todos los actos de edificacin o uso del
suelo (disciplina urbanstica), otorgando las licencias necesarias e impo-
niendo, en su caso, las correspondientes sanciones.
La distribucin competencial se concreta en el siguiente cuadro, que
refleja las facultades normativas de cada una de las tres esferas terri-
toriales.
53
NGEL MENNDEZ REXACH
A) Legislacin estatal
1. De aplicacin directa
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones.

Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana de 26 de junio de 1992: preceptos no declarados incons-
titucionales por la STC 61/1997 ni derogados por la Ley 6/1998.
Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre inscripcin en el
Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanstica.
Leyes sectoriales con incidencia urbanstica (Carreteras, Costas,
Aguas, Puertos, Patrimonio Histrico, etc.).
2. De aplicacin supletoria
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.

Reglamento de Planeamiento Urbanstico, de 23 de junio de 1978.
Reglamento de Gestin Urbanstica, de 25 de agosto de 1978.
Reglamento de Disciplina Urbanstica, de 23 de junio de 1978.
B) Legislacin autonmica
Leyes de urbanismo de las Comunidades Autnomas 7.

7
Las ms importantes, por su carcter general, son las siguientes:
Andaluca: Ley 1/1994, de 11 de enero, de ordenacin del territorio.
Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carcter urgente y transitorio
disposiciones en materia de rgimen del suelo y ordenacin urbana.
Aragn: Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.
Ley 7/1998, de 16 de julio, por la que se aprueban las Directrices de Ordenacin
territorial.
Asturias: Ley 1/1987, de 30 de marzo, de coordinacin y ordenacin territorial.
Ley 3/1987, de 8 de abril, de disciplina urbanstica.
Ley 2/1991, de 11 de marzo, de reserva de suelo y actuaciones urbansticas prioritarias.
Canarias: Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y Espacios Naturales Protegidos.
Cantabria: Ley 7/1990, de 30 de marzo, de ordenacin territorial.
Ley 9/1994, de 29 de septiembre, sobre usos del suelo en el medio rural.
Ley 1/1997, de 25 de abril, de medidas urgentes en materia de rgimen del suelo
y ordenacin urbana.
Castilla-La Mancha: Ley 2/1998, de 4 de junio, de ordenacin del territorio y
de la actividad urbanstica.
Castilla y Len: Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenacin del territorio.
Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo.
Catalua: Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de poltica territorial.
54
Reglamentos en materia urbanstica.

Legislacin sectorial con incidencia urbanstica (patrimonio his-
trico, carreteras, puertos, etc.).
C) Normativa municipal
Normas urbansticas de los planes.
Ordenanzas municipales sobre edificacin y uso del suelo.
Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el texto refundido

de las disposiciones legales vigentes en materia urbanstica.
Extremadura: Ley 13/1997, de 23 de diciembre, reguladora de la actividad urba-
nstica.
Galicia: Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo.
Islas Baleares: Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanstica.
Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rstico.
Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenacin Territorial y Medidas Tri-
butarias.
Ley 9/1999, de 6 de octubre, de medidas cautelares y de emergencia relativas a la
ordenacin del territorio y el urbanismo.
Madrid: Ley 4/1984, de 10 de febrero, sobre medidas de disciplina urbanstica.
Ley 9/1995, de medidas de poltica territorial, suelo y urbanismo.
Ley 20/1997, de 15 de julio, de medidas urgentes en materia de suelo y urbanismo.
Murcia: Ley 12/1986, de medidas para la proteccin de la legalidad urbanstica.
Ley 4/1992, de ordenacin y proteccin del territorio.
Navarra: Ley Foral 10/1994, de ordenacin del territorio y urbanismo.
Pas Vasco: Ley 4/1990, de 31 de mayo, sobre ordenacin del territorio.
Ley 5/1998, de medidas urgentes en materia de rgimen del suelo y ordenacin urbana.
La Rioja: Ley 10/1998, de 2 de julio, de ordenacin del territorio y urbanismo.
Valencia: Ley 6/1989, de 7 de julio, de ordenacin del territorio.
Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable.
Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanstica.
55
TEMA 2
EL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA
Luciano PAREJO ALFONSO
EL ESTATUTO
LUCIANO
DEPAREJO
LA PROPIEDAD
ALFONSOURBANA
SUMARIO: I. EL SISTEMA DE FUENTES DEL ESTATUTO URBANSTICO DE

LA PROPIEDAD DEL SUELO.A) La estructura y lgica internas del estatuto
por razn del tipo de normas que lo integran.B) La estructura y lgica del estatuto
de la propiedad del suelo por razn del origen y funcin de las normas que lo inte-
gran.II. LA PECULIARIDAD DEL OBJETO DEL ESTATUTO URBANSTICO
DE LA PROPIEDAD DEL SUELO.III. LA IMPORTANCIA DE LA CLASI-
FICACIN DEL SUELO PARA LA INTEGRACIN DEL ESTATUTO O RGI-
MEN DE LA PROPIEDAD DEL MISMO.IV. EL CONTENIDO LEGAL EN
FACULTADES Y DEBERES DEL DERECHO DE PROPIEDAD DEL SUELO,
SEGN SU CLASIFICACIN.A) El marco general estatal.1. Los principios
generales.2. Los derechos y deberes de los propietarios segn la clasificacin del
suelo.a) En el suelo urbano en general y en cada una de las dos categoras en
que dicha clase de suelo se desagrega.b) En el suelo urbanizable.a) El estatuto
o rgimen objetivo del suelo.b) El estatuto o rgimen urbanstico de la propiedad
del suelo desde el punto de vista del proceso urbanstico: derechos y deberes de los
propietarios.c) En el suelo no urbanizable.a) El rgimen urbanstico del sue-
lo.b) El rgimen de la actuacin en esta clase de suelo.V. LA DISTINCIN
ENTRE APROVECHAMIENTO URBANSTICO REAL U OBJETIVO DEL
SUELO Y APROVECHAMIENTO URBANSTICO SUBJETIVO DEL PROPIE-
TARIO.VI. LA PARTICIPACIN DE LOS PARTICULARES EN LA DETER-
MINACIN DEL ESTATUTO URBANSTICO DE LA PROPIEDAD: LOS CON-
VENIOS URBANSTICOS.
57
LUCIANO PAREJO ALFONSO
I. EL SISTEMA DE FUENTES DEL ESTATUTO URBANSTICO

DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
Como se desprende del anlisis, en la unidad didctica anterior, del
pertinente marco constitucional y de su interpretacin desde el punto
de vista de la distribucin territorial de la competencia para el desarrollo
constitucional en la materia urbanismo por la STC 61/1997, de 20
de marzo, el estatuto urbanstico de la propiedad del suelo se enmarca,
sin perjuicio de la regulacin general de la propiedad en el Cdigo Civil,
en la correspondiente poltica pblica formalizada justamente en desarro-
llo de los artculos 45, 46 y 47 CE. Esta ubicacin constitucional se expresa
en el empleo de la calificacin del objeto de dicha poltica como pro-
piedad urbana (mejor sera decir urbanstica), que alude a la pers-
pectiva especfica desde la que se produce la accin del poder constituido:
la determinacin de las condiciones de la utilizacin del suelo que ha
de servir de soporte a aprovechamientos urbanos (o urbansticos). Esta
perspectiva viene hasta cierto punto prefigurada en el citado artculo 47
CE, en cuanto vincula la accin urbanstica de los poderes pblicos con
la recuperacin de plusvalas generadas por la transformacin del suelo
y la regulacin de la utilizacin de ste conforme al inters general con
el derecho a la vivienda, es decir, al uso del suelo caracterstico del fen-
meno urbano.
Quedan as clarificados tres datos esenciales: i) el cuadro de valores
y bienes constitucionales de referencia (arts. 45, 46 y 47 CE) para la defi-
nicin de la funcin urbanstica del suelo, lo que vale decir en tr-
minos del art. 33.2 CE la funcin social de la propiedad de ste, a
tenor de la cual debe delimitarse el contenido de tal derecho; ii) el poder
territorial competente para el establecimiento del estatuto de la propie-
dad urbana (urbanstica): el autonmico (sin perjuicio de la incidencia
externa o no propiamente urbanstica que sobre el ejercicio de su com-
petencia legislativa deba tener el de la del poder territorial central o esta-
tal sobre las condiciones bsicas garantizadoras de la igualdad de todos
los espaoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
deberes constitucionales ex art. 149.1.1 CE); y iii) la composicin y la
integracin de las piezas fundamentales del sistema de fuentes del refe-
rido estatuto.
A) La estructura y lgica internas del estatuto por razn del tipo

de normas que lo integran
El objeto primario del estatuto conforme a la Constitucin, la deli-
mitacin del contenido del derecho de la propiedad del suelo con apro-
58
vechamiento urbanstico, remite a un derecho constitucional cuya regu-

lacin, aun siendo posible, est sometida (art. 53.1 CE) a reserva en favor
del legislador formal y al lmite para la accin normadora de aqul
del respeto del contenido esencial.
El lmite constitucional infranqueable para el legislador no representa,
en realidad, dificultad apreciable, toda vez que la garanta de la propiedad
expresada en el artculo 33.1 CE debe entenderse referida conforme
a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido esencial de
los derechos constitucionales 1 al doble dato del crculo de intereses
legtimos a cuya proteccin obedece la referida garanta y de la imagen
de la propiedad vigente en la conciencia jurdica colectiva; aspectos stos
reconducibles a la situacin integrada por el uso, disfrute y disposicin
exclusivos o sin interferencia indebida de terceros, es decir, un poder jur-
dico de goce y disposicin absolutos en el sentido de referirse al resto
de la colectividad jurdica y pretender exclusividad, pero en modo alguno
con un alcance ilimitado predeterminado (de suerte que ese alcance es
susceptible de modulacin por razn justamente de la funcin social).
En cuanto a la reserva a la ley formal, que en principio el artculo 53.1
CE configura como absoluta (slo por ley), aparece relativizada en el
inciso final del artculo 33.2 CE (de acuerdo con la ley). La regla de
la prevalencia de la norma especial sobre la general permite la inter-
pretacin de la reserva constitucional justamente como relativa, de suerte
que el estatuto estudiado debe estar presidido desde luego por una regu-
lacin con rango de ley formal, pero sta no est obligada a agotar su
definicin, pudiendo remitir legtimamente, aunque nicamente en la
medida en que as sea necesario, a ulteriores normas de rango inferior,
obviamente reglamentario (aunque diverso), incluidas las peculiares con-
sistentes en planes. Esta interpretacin, que ha posibilitado aceptar con
normalidad la constitucionalidad sobrevenida de la estructura interna del
rgimen urbanstico de la propiedad en nuestra legislacin desde 1956,
se encuentra firmemente instalada en nuestra doctrina cientfica (sin per-
juicio de alguna voz crtica con el exceso de discrecionalidad adminis-
trativa a que, a su juicio, da lugar) y en la jurisprudencia contencioso-ad-
ministrativa. Responde, en ltimo trmino, a una razn concluyente: la
misma naturaleza de las cosas, que hace imposible una regulacin abs-
tracta, general y con vocacin de vigencia indefinida, incluso a escala auto-
nmica, de todos los destinos posibles de todos los concretos terrenos,
as como de todos los procesos dirigidos a la transformacin de stos.
Como consecuencia de ello, la estructura y lgica tradicionales del
estatuto o rgimen de la propiedad del suelo se mantienen en la actua-
1
Vase STC 11/1981, de 8 de abril.
59
lidad, tanto en la legislacin general estatal reguladora de las condiciones

bsicas garantes de la igualdad en el ejercicio de las facultades y el cum-
plimiento de los deberes del derecho de propiedad (LRSV), cuanto en
la legislacin urbanstica autonmica 2, pudindose sintetizar as:
a) Bloque de la legalidad, que define el marco genrico y estable
del estatuto (sus reglas superiores), otorga cobertura a las ulteriores nor-
mas y se integra por las leyes formales (que lo presiden) y las normas
reglamentarias de desarrollo de stas.
b) Normas de integracin sucesiva, de carcter, densidad y grado de
concrecin diversos, que se producen en virtud de la remisin que a ellas
hace el bloque anterior y operan en el marco por ste definido.
Tal estructura y lgica internas aparecen consagradas, propiamente
desde fuera del sistema urbanstico mismo y refirindose slo a sus ele-
mentos fundamentales, por el artculo 2.1 LRSV, cuando dispone que
las facultades urbansticas del derecho de propiedad se ejercern siempre
dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos
en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento, y a ellas responden
desde luego las distintas polticas urbansticas formalizadas por las Comu-
nidades Autnomas.
B) La estructura y lgica del estatuto de la propiedad del suelo

por razn del origen y funcin de las normas que lo integran
La cita de la LRSV pone ya de relieve que, por razn del reparto
constitucional de competencias legislativas 3, el aqu denominado bloque
de la legalidad se ofrece hoy escindido en tres piezas distintas por su
origen o su funcin normativa:
2
As, a la declaracin del artculo 1 LRSV, definidora del contenido bsico del dere-
cho de propiedad, se unen las legislaciones autonmicas ms recientes que recogen en
sus disposiciones generales su vocacin definidora en su totalidad del contenido del dere-
cho de propiedad: Castilla-La Mancha, artculo 2.1.b) de la Ley de Ordenacin del Terri-
torio y la Actividad Urbanstica; La Rioja, artculo 3 de la Ley 10/1998, de Ordenacin
del Territorio y Urbanismo; Canarias, artculo 6.1.c) del Texto Refundido de las Leyes
de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos, aprobado por Decreto
Legislativo 1/2000, de 8 de mayo; y Valencia, artculo 1.c) de la Ley 6/1994, de 15 de
noviembre, reguladora de la Actividad Urbanstica.
3
Este reparto de competencias otorga a las Comunidades Autnomas la competencia
exclusiva sobre ordenacin del territorio y urbanismo, mientras que al Estado central
corresponde la salvaguarda de los intereses generales que, desde la perspectiva inevi-
tablemente urbanstica, se entienden presentes en los rdenes del contenido del derecho
constitucional de propiedad, la defensa y las fuerzas armadas, las relaciones jurdico-civiles,
la actividad econmica, el rgimen bsico de las Administraciones Pblicas, el proce-
dimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de aqullas, la expropiacin
forzosa y la proteccin bsica del medio ambiente (apartados 1.o, 4.o, 8.o, 13.o, 18.o y 23.o
del art. 149.1 CE).
60
1.a Una primera pieza general estatal, que por el momento se agota
en el escaln legislativo formal: la LRSV (que incorpora, en virtud de
su Disposicin Derogatoria, los preceptos del Texto Refundido de la Ley
sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana aprobado por Real
Decreto 1/1992, de 26 de junio, que, no declarados nulos por la
STC 61/1997, de 20 de marzo, declara expresamente subsistentes).
En cuanto fruto del ejercicio de la competencia contemplada en el
artculo 149.1.1 CE, esta pieza no forma parte propiamente del orde-
namiento urbanstico. Aunque el ambiguo tenor literal tanto del artculo 1
(contenido bsico), como de la Disposicin Final (legislacin bsica
en virtud de lo previsto en el artculo 149.1.13.a, 18.a y 23.a de la Cons-
titucin Espaola y, en su caso, de condiciones bsicas del ejercicio de
los derechos a tenor de lo dispuesto por el artculo 149.1.1.a del propio
texto constitucional) LRSV puedan otorgar apariencia a una funcin
bsica de este texto legal precisamente en el campo del rgimen de
la propiedad del suelo, lo cierto es que la nica interpretacin consti-
tucionalmente legtima de tal funcin es la de que consiste en la propia
de la regulacin ordinaria de una especfica y limitada materia de la com-
petencia exclusiva estatal: la de las expresadas condiciones bsicas del
ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes de los espa-
oles en el ejercicio del derecho de propiedad como derecho constitu-
cional. En tal calidad, la LRSV incide, desde fuera y en virtud del lla-
mado efecto cruzado entre los ttulos competenciales constitucionales,
en el ordenamiento urbanstico de la entera competencia autonmica (in-
cluido el rgimen urbanstico de la propiedad del suelo), imponindole
lmites externos (cabalmente los que resultan de las expresadas condi-
ciones bsicas). Esta importante y elemental comprobacin tiene las
siguientes consecuencias:
a) La LRSV no contiene reglas que puedan jugar como verdaderas
directivas positivas de la legislacin urbanstica autonmica conforme a
la lgica constitucional bases-desarrollo, es decir, no coloca a dicha
legislacin en posicin-funcin de mero desarrollo. Sus relaciones rec-
procas se rigen exclusivamente, por tanto, por el principio constitucional
de competencia.
b) Operando, as, tanto la LRSV como cada una de las leyes urba-
nsticas autonmicas como normas fruto del ejercicio de distintas y exclu-
sivas competencias constitucionales, en caso de concurrencia (cual sucede
desde luego siempre en el estatuto o rgimen de la propiedad del suelo),
en su aplicacin no juega en modo alguno el principio de la prevalencia
del Derecho estatal (art. 149.3 CE): el aplicador del Derecho debe deter-
minar en cada caso la norma estatal o autonmica cuya pretensin
61
de aplicacin deba prosperar en funcin del antes aludido principio de

competencia, es decir, a la vista de su objeto (de la materia que regule).
Quiere decirse, as y en particular por lo que se refiere al estatuto
o rgimen urbanstico de la propiedad del suelo, que la regulacin general
estatal no enerva en absoluto, limitndose a condicionarla (desde fuera
y a travs de su obligado respeto), la competencia legislativa autonmica
para operar en este terreno.
2.a Una segunda pieza autonmica, integrada por la legislacin urba-
nstica de cada Comunidad Autnoma 4. Es: i) la central del sistema de
fuentes; ii) tiene una composicin mucho ms compleja que la anterior,
por integrada por la o las correspondientes leyes, segn la opcin legis-
lativa escogida por la Comunidad Autnoma al ejercer su competencia
en la materia, y, en su caso, la o las normas reglamentarias que desarrollen
aqullas; iii) constituye el bloque de la legalidad urbanstica (ley/es y regla-
mento/s) en virtud y a partir del cual se producen las restantes y peculiares
normas urbansticas dirigidas a la ulterior integracin sucesiva del rgimen
urbanstico del suelo y de su propiedad; y iv) es frecuente que contemple
diversos tipos de esas ulteriores normas urbansticas (unas autonmicas,
como, por ejemplo, las llamadas normas e instrucciones tcnicas del pla-
neamiento 5; otras municipales, como, por ejemplo, las ordenanzas regu-
ladoras de la edificacin y de la urbanizacin), pero contempla siempre
4
Al da de hoy, como legislacin propia y vocacin de plenitud: Aragn, Ley 5/1999,
de 25 de marzo, reguladora de la Actividad Urbanstica (modificada por Ley 15/1999,
de 29 de diciembre); Canarias, Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio
y de Espacios Naturales Protegidos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de
mayo; Castilla y Len, Ley 5/1999, de 8 de abril, de Normas Reguladoras del Urbanismo;
Castilla-La Mancha, Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y la Actividad
Urbanstica; Catalua, Texto Refundido de los textos legales vigentes en Catalua en
materia urbanstica, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio (modificado
por Decreto Legislativo 16/1994, de 26 de julio); Galicia, Ley 1/1997, de 24 de marzo,
de Normas Reguladoras del Suelo; Navarra, Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo (modificada por las Leyes Forales 21/1998, de 30 de
diciembre; 4/1998, de 30 de diciembre; y 18/1999, de 30 de diciembre; La Rioja, Ley
10/1998, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo; y Valencia, Ley 6/1994, de 15 de
noviembre, reguladora de la Actividad Urbanstica (modificada por la Ley 14/1997, de
16 de diciembre).
5
Las primeras estn llamadas a contribuir a la actualizacin y modulacin perma-
nentes de los contenidos sustantivos y documentales de los planes y estndares, as como
a operar como instrumentos de concrecin de conceptos tradicionalmente muy indeter-
minados, tales como la urbanizacin o la edificacin. Las segundas tienen como misin
precisar los objetivos y las prioridades de los planes, establecer soluciones-tipo que faciliten
la formulacin de stos conforme a la experiencia prctica y diseos-gua para la con-
cepcin y ejecucin de las obras de urbanizacin, pero sobre todo su misin consiste
en definir modelos de regulacin de las diferentes zonas de ordenacin urbanstica ms
usuales en la prctica, con la finalidad precisa de descargar al planeamiento de la tarea
de intervencin en la elaboracin de las ordenanzas de la zona (art. 13 de la LVs94;
art. 15 LC-Ms98, y arts. 2 y 30 TRLCs00).
62
invariablemente, descansando en ellos, los planes, que son instrumentos

de naturaleza y contenido complejos (al mismo tiempo programas de
actuacin, proyectos de obras y normas en sentido estricto) y aparecen
articulados en un autntico sistema de planeamiento.
3.a Finalmente, una tercera pieza formada por la legislacin urbans-
tica general estatal preconstitucional y, en todo caso, anterior a la cons-
titucin de las Comunidades Autnomas y la asuncin por las mismas de
la competencia exclusiva en la materia urbanstica. Deriva de la indispo-
nibilidad de dicha legislacin, tanto por el legislador general-estatal (por
carecer ya de competencia en la materia), como por el legislador auto-
nmico (por carecer de poder formalmente abrogatorio de Derecho esta-
tal), establecida por la STC 61/1997, de 20 de marzo. Se compone, en
lo esencial, del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenacin Urbana
aprobado por Real Decreto Legislativo 1345/1976, de 9 de abril, y sus
Reglamentos de desarrollo (Reglamento de Planeamiento Urbanstico,
Reglamento de Gestin Urbanstica y Reglamento de Disciplina Urba-
nstica), en su caso en la parte de su contenido que deba considerarse
subsistente conforme al Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero.
La vigencia de estas normas generales estatales presenta una eficacia
exclusivamente supletoria del ordenamiento urbanstico de cada Comu-
nidad Autnoma, en los trminos del artculo 149.3 CE. Esto quiere decir
que:
a) Es tanto capaz de suplir por entero el vaco normativo existente
en materia urbanstica en una Comunidad Autnoma como consecuencia
del no ejercicio por ella de su competencia legislativa, como susceptible
de ser desplazada (parcial o totalmente; un ejemplo de lo primero la
Comunidad Autnoma de Madrid 6 y de lo segundo las Comunidades
de Catalua, Galicia, Navarra, Valencia, Castilla-La Mancha, Castilla y
Len, La Rioja, Aragn y Canarias) por la legislacin autonmica.
b) Es aplicable para integrar las lagunas que presente el ordena-
miento urbanstico de una Comunidad Autnoma, aun cuando ste ocupe
normativamente la totalidad de la materia. Por laguna debe entenderse
no la mera ausencia de regla especficamente previsora del supuesto de
que se trate (situacin que, por s misma, no autoriza el recurso al derecho
supletorio), sino la ausencia de regla para supuesto no contrario, es decir,
admisible de acuerdo con la lgica y el sistema del ordenamiento auto-
nmico).
6
En menor medida aqu tambin las Comunidades de Cantabria, Asturias y Baleares,
que tambin han desplazado la legislacin general-estatal en materia de disciplina y suelo
no urbanizable o rstico, junto con la Comunidad murciana, que ha legislado en materia
de proteccin de la legalidad.
63
II. LA PECULIARIDAD DEL OBJETO DEL ESTATUTO

URBANSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
En principio, el objeto propio del estatuto o rgimen urbanstico de

la propiedad del suelo no es otro que la regulacin de lo que en l se
puede o no se puede hacer desde el punto de vista de su aprovechamiento
con finalidad urbanstica, es decir, de su destino urbanstico objetivo,
determinando, as, el contenido del derecho de propiedad que recaiga
sobre l. Ocurre que, en nuestro ordenamiento y por razones histricas
que se retrotraen a la legislacin de ensanche y reforma interior de la
segunda mitad del siglo XIX, ese objeto ha quedado contaminado con regu-
laciones ajenas a su cometido estricto, integrantes ms bien del conocido
como proceso urbanstico (comprensivo de la urbanizacin y, en su
caso, la edificacin) y referidas a las cuestiones acerca de quin es el
agente de dicho proceso, preciso para el cumplimiento del destino dis-
puesto para el suelo (en su caso, transformndolo mediante la urbani-
zacin), y cmo ha de desarrollarse la compleja actividad de urbanizacin;
todo ello desde la suposicin legal de que la actuacin pertenece y corres-
ponde al propietario, es decir, de que los elementos componentes de tal
actuacin son tambin elementos integrantes del contenido del derecho
de propiedad del suelo 7 (a los efectos de la internalizacin por sta
de los costes de la actuacin urbanstica).
Se produce as en nuestro Derecho una mezcla de elementos, nor-
malmente ausente en Derecho comparado (en el que se distingue per-
fectamente entre la regulacin del destino urbanstico objetivo del suelo,
que afecta obviamente a la propiedad del suelo, y la del proceso de trans-
formacin urbanstica mediante la urbanizacin, que es en principio jur-
dicamente ajena a dicha propiedad y aparece referida, cuando de la ini-
ciativa privada se refiere, a la figura del promotor, sea o no propietario
del suelo). Mientras la primera tiene carcter real, es decir, se refiere
a las cosas inmuebles, sus determinaciones son ob rem; la segunda tiene
carcter obligacional, es decir, alude a actividades, sus determinaciones
son de carcter personal, concretamente concesional-contractual (en la
medida en que la urbanizacin ha sido y continua siendo una obra pbli-
ca). Esa mezcla, por la confusin de planos y cuestiones que comporta,
es la que determina la complejidad del estatuto de la propiedad del suelo
y de la ejecucin del planeamiento urbanstico; est en el fondo de muchas
de las dificultades interpretativas tradicionales en nuestro sistema; y sub-
7
En este sentido es significativo el artculo 7 de la LCLs98, que define expresamente
las facultades urbansticas del derecho de propiedad como las relativas al uso del suelo,
incluidos el subsuelo, el vuelo y, en especial, su urbanizacin y edificacin....
64
yace recientemente tambin, condicionando sus trminos, al debate sobre

la llamada liberalizacin del mercado de suelo. La reciente poltica de
liberalizacin olvida, en efecto, que la transformacin del suelo, salvo
en los supuestos excepcionales de la actuacin por expropiacin, ha estado
legalmente articulada entre nosotros desde 1956 sobre la base de la pri-
vatizacin de la ejecucin de la urbanizacin bajo la forma de orga-
nizacin legal empresarial de los propietarios para el desarrollo de dicha
ejecucin en rgimen de autoadministracin (sistema de compensacin,
que ha tenido legalmente carcter preferencial hasta 1975 y ha mantenido
de hecho tal carcter despus). Pues la repetida mezcla de elementos
determina, en definitiva, la conversin del aprovechamiento urbanstico
(la decisin sobre la edificabilidad y el uso de los terrenos), que debera
limitarse a ser una determinacin del destino del suelo (sin relacin algu-
na directa con las condiciones de la transformacin urbanstica de ste,
a salvo la edificacin), en el precio pblico por la internalizacin por
los sujetos privados precisamente en su condicin de propietarios, a
ttulo de colaboradores de la Administracin urbanstica y aparte la deli-
mitacin del contenido del derecho de propiedad por relacin justamente
al destino-funcin social del suelo de toda la actividad previa de con-
tenido econmico (urbanizacin) precisa para la realizacin del destino
urbanstico y, por tanto, la materializacin del aprovechamiento urba-
nstico. De ah:
1.o La ambigedad de la calificacin de los elementos de la urba-
nizacin 8: son cargas, pero tambin deberes (concretables en obligacio-
nes), que tienden a adoptar la apariencia de contraprestaciones para
la adquisicin de determinado aprovechamiento urbanstico (el deno-
minado grficamente lucrativo).
2.o La distincin entre un aprovechamiento urbanstico objetivo o
real (el derivado de la definicin del destino el suelo sin otra conside-
racin) y un aprovechamiento susceptible de adquisicin por el pro-
pietario (el conjunto de los propietarios afectados en cada caso), que
deriva sin ms justamente de una de las cargas o de los deberes urba-
nsticos de la propiedad del suelo (de los propietarios en cuanto agentes
del proceso urbanstico), concretamente el de cesin del suelo corres-
pondiente a un determinado porcentaje del primer aprovechamiento 9.
8
Recurdese (vase nota nm. 5) que una de las funciones de las novedosas ins-
trucciones tcnicas consiste en la determinacin concreta del concepto de urbanizacin.
No obstante, todas las legislaciones autonmicas resaltan el carcter gravoso de la urba-
nizacin e incluyen, por lo general, los conceptos relativos a obras de infraestructuras,
vialidad y suministro de servicios bsicos; indemnizaciones; y redaccin de los diferentes
instrumentos urbansticos.
9
Segn la legislacin general-estatal, el correspondiente al 10 por 100 de tal apro-
65
Pues la parte de ste correspondiente a dicho porcentaje se entiende per-

teneciente a la colectividad representada por la Administracin, en con-
cepto de participacin en las plusvalas generadas por la accin de sta
(de lo que se sigue el origen y la naturaleza pblicos de la creacin de
todo el aprovechamiento urbanstico), y, por ello, no susceptible de patri-
monializacin privada, en contraposicin al resto que, por exclusin, s
lo es, por tanto.
III. LA IMPORTANCIA DE LA CLASIFICACIN DEL SUELO

PARA LA INTEGRACIN DEL ESTATUTO O RGIMEN
DE LA PROPIEDAD DEL MISMO
La mezcla de planos y elementos antes analizada tiene an otra con-

secuencia de gran trascendencia: la concentracin de la ordenacin urba-
nstica, en principio una ordenacin fsica del espacio, o sea, de la uti-
lizacin del suelo (fijando para ste destinos), en la transformacin
mediante la urbanizacin seguida de la edificacin, es decir, en el apro-
vechamiento que presupone la existencia o la generacin de tejido urbano.
Esta concentracin, con descuido del suelo que no ha de perder su con-
dicin natural, rstico o, expresivamente, no urbanizable, tiene, por
ello, la misma raz histrica que aquella mezcla.
Ambas circunstancias determinan que el bloque de la legalidad urba-
nstica, aunque deba remitir por la naturaleza de las cosas a ulteriores
y ms concretos instrumentos, significativamente los planes, no pueda
prescindir, a pesar de la dificultad que comporta tal determinacin a la
escala que le es propia, de prefigurar la ulterior integracin sucesiva del
estatuto de la propiedad mediante una primera y bsica desagregacin
del destino del suelo segn su vocacin actual o potencial para servir
de soporte a aprovechamientos urbanos o su preservacin de tal vocacin.
La tcnica que lo hace posible es la clasificacin del suelo, que desempea
una decisiva funcin de gozne entre el bloque de la legalidad y el con-
creto planeamiento urbanstico, al fijar un elenco taxativo de clases ur-
bansticas conforme al expresado criterio (las clases o sus equivalentes
autonmicos de suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable,
que se estudiarn en la unidad didctica siguiente), condicionando y
vechamiento en los terrenos clasificados como suelo urbanizable o urbano que no tenga
consolidada su urbanizacin (arts. 14 y 18 LRSV), mientras que en el suelo urbano con
urbanizacin consolidada y en el suelo no urbanizable o rstico no se contempla igual
carga o deber, precisamente porque en ninguno de los dos casos aparece ya involucrado
el plano dinmico del proceso de transformacin del suelo en la definicin del contenido
del derecho de propiedad: en el primero por presuponerse que tal proceso ha concluido
ya y en el segundo por darse una exclusin radical de dicho proceso.
66
encauzando toda la posterior secuencia de decisiones de precisin del

destino del suelo y su realizacin. A cada clase de suelo se conecta, en
efecto, un distinto rgimen legal, que es, al mismo tiempo:
a) estatuto urbanstico del suelo como tal; y
b) estatuto de la transformacin del suelo con finalidad urbanstica.
La importancia, en nuestro sistema y por las razones dichas, de la
tcnica de la clasificacin luce en la necesidad, a su vez, de la legislacin
general-estatal relativa a las condiciones bsicas del ejercicio de las facul-
tades y el cumplimiento de los deberes del derecho constitucional de pro-
piedad, de apoyarse en ella para establecer tales condiciones: el Ttulo II
de la LRSV, dedicado al rgimen urbanstico de la propiedad, est
significativamente dividido en dos captulos relativos, respectivamente, a
la clasificacin del suelo y los derechos y deberes de los propietarios,
debiendo notarse que esta disposicin sistemtica es consecuente con la
prescripin general en el artculo 2.1 LRSV de que la delimitacin de
las facultades y los deberes de la propiedad por el planeamiento urba-
nstico, en el marco y en virtud de la ley, debe producirse con arreglo
a la clasificacin urbanstica de los predios. De esta suerte, la clasifi-
cacin opera tambin como gozne entre la referida legislacin (la
LRSV) y el bloque de la legalidad de cada uno de los ordenamientos
urbansticos autonmicos.
IV. EL CONTENIDO LEGAL EN FACULTADES Y DEBERES

DEL DERECHO DE PROPIEDAD DEL SUELO,
SEGN SU CLASIFICACIN
A) El marco general estatal
Conforme a lo dicho, la LRSV define las condiciones bsicas relativas

al ejercicio (con finalidad urbanstica) del derecho de propiedad del suelo
por intermedio de la prefiguracin de la clasificacin del suelo (en tanto
que esta operacin fija el destino urbanstico fundamental de los terrenos)
y del doble contenido positivo (facultades) y negativo (cargas-deberes)
del derecho de propiedad del mismo, pero inscribe ambos tipos de deter-
minaciones en el contexto de un elenco de principios generales que, por
dems, son los tradicionales de nuestro Derecho urbanstico.
La regulacin general-estatal especficamente relevante en materia
urbanstica que debe ser respetada por los ordenamientos urbansticos
autonmicas es, pues, la triple referida a los principios generales, la cla-
sificacin y el contenido en facultades y cargas-deberes de la propiedad.
67
1. Los principios generales
En la lnea especfica de nuestro sistema urbanstico, consolidada defi-

nitivamente en 1956, el cuadro de principios generales mezcla los aspectos
esttico o de organizacin fsica de la utilizacin del suelo (los que cabra
cualificar como principios del rgimen urbanstico objetivo del suelo) y
el dinmico o de realizacin de las actuaciones de transformacin del
suelo para conseguir determinados objetivos (los que cabra calificar como
principios del rgimen de las actuaciones urbanizadoras).
As resulta de la concepcin de la ordenacin urbanstica (implcita
a la interpretacin sistemtica de los arts. 2 a 6 LRSV) simultneamente
como regulacin (norma convencional) y programa de accin (proyec-
tacin), lo que vale decir como orden, cuya realizacin desencadena
de suyo un especfico proceso precisado de gestin en cuyo contexto
hay tanto actuacin pblica, directa o indirecta, como actuacin pri-
vada (concretamente sobre el modelo de la de los propietarios de suelo
afectados).
El cuadro est integrado por los siguientes principios:
1.o La funcin delimitadora, que no limitadora ni ablativa, del esta-
tuto urbanstico de la propiedad del suelo, integrado por la adicin suce-
siva de determinaciones, de concrecin progresiva, segn el esquema blo-
que de la legalidad (ley formal, capaz de suyo de llamar a la colaboracin
de la norma reglamentaria convencional), instrumentos especficos urba-
nsticos y, en particular, los planes (el planeamiento) (art. 2.1 LRSV).
De este capital principio, que viene de la Ley de 1956, se siguen los
dos inmediatamente siguientes.
2.o La legitimidad nicamente del ejercicio de las facultades y los
deberes urbansticos de la propiedad del suelo que se mantenga dentro
de los lmites e implique el cumplimiento de los deberes resultantes de
la delimitacin anterior y, por tanto, del rgimen o estatuto urbanstico
de dicha propiedad, establecido a tenor de su estructura y lgica propias
(art. 2.1 LRSV).
Este principio implica de suyo la regla, tradicional en nuestro sistema
urbanstico, de la inescindibilidad, por mutua dependencia, del cumplimien-
to de los deberes y el ejercicio de los derechos o, dicho en otros trminos,
del carcter de lo primero de condicin de legitimidad de lo segundo.
3.o Las consecuencias de la repetida delimitacin del contenido del
derecho de propiedad del suelo carecen, por definicin legal, de las carac-
68
tersticas que identifican en sentido tcnico la lesin capaz de desencadenar

el juego de la institucin de la responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistracin Pblica (urbanstica). En consecuencia, slo son susceptibles de
ser calificados como lesin a efectos de responsabilidad patrimonial los
supuestos expresamente previstos y determinados por el legislador, en aten-
cin y de acuerdo con las caractersticas en terminologa constitucional
del servicio pblico (art. 106.2 CE) urbanstico (art. 2.2 LRSV).
4.o La servicialidad de la funcin delimitadora del contenido del
derecho de propiedad del suelo que es inherente a la ordenacin urba-
nstica, especialmente el planeamiento, respecto del proceso urbansti-
co prefigurado por ella, cuya direccin pertenece a los entes pblicos
(los determinados, se entiende, por la legislacin urbanstica autonmica),
sin perjuicio del respeto por stos de la iniciativa precisamente de los
propietarios del suelo 10 (art. 4.1 LRSV).
El principio anterior adquiere plenos perfiles cuando se tiene en cuenta
la fragmentacin y la diferenciacin en la tarea pblico-administrativa (ser-
vicio pblico en terminologa constitucional: art. 106.2 CE), condicin que
el cuadro de principios legales presupone, en su conjunto, en el sistema
de ordenacin urbanstica, de las fases de la ejecucin administrativa
correspondientes al ltimo escaln del proceso de integracin del estatuto
de la propiedad del suelo y programacin-proyectacin de su transformacin
urbanizadora, es decir, al planeamiento, de un lado, y a la materializacin
de dicha transformacin, de otro lado (art. 6 LRSV). Es a esta ltima fase
a la que quedan referidas las nociones de proceso urbanstico y actua-
cin o actuacin urbanstica, resultando ser la que podra calificarse de
ejecucin en sentido estricto (por serlo del planeamiento).
5.o La contribucin obligada de los propietarios del suelo a la accin
urbanstica de los entes pblicos en los trminos establecidos en las
leyes 11 (art. 4.1. LRSV).
10
Con carcter general y sin entrar en detalles, puede decirse que la actual legislacin
urbanstica autonmica otorga a los particulares una participacin o intervencin en la
actividad urbanstica, que incluye:
Proponer soluciones y efectuar cualesquiera otras alegaciones en cualesquiera pro-
cedimientos de aprobacin de instrumentos de planeamiento o de ejecucin de stos.
Formular y presentar a la Administracin competente, instando formalmente su
aprobacin, propuestas de instrumentos de planeamiento, salvo los de planeamiento muni-
cipal general.
Promover la transformacin del suelo mediante actuaciones urbansticas y ejecutar
stas, salvo que la Administracin decida realizarse en rgimen de gestin directa.
Participar, en igualdad de condiciones, en los concursos para la adjudicacin de
la actividad de ejecucin del planeamiento, si bien confiriendo a los propietarios de suelo
en determinadas condiciones y con diferente alcance un derecho de preferencia.
11
Esta contribucin a la accin urbanstica se concreta especialmente en la cesin
a la Administracin de los terrenos destinados por la ordenacin urbanstica a dotaciones
69
En este principio, al igual que en el precedente (con el que guarda

una evidente estrecha relacin), aflora con especial intensidad la con-
fusin legal repetidamente aludida entre los planos esttico y dinmico
de la ordenacin urbanstica, con la consecuencia de la inyeccin en el
estatuto o rgimen urbanstico de la propiedad del estatuto o rgimen
de la transformacin urbanizadora del suelo, es decir, de la actuacin
urbanstica. Ntese, en efecto, que aqu no se habla de cargas de la pro-
piedad, es decir, de la dimensin real de la delimitacin urbanstica
del derecho, sino de la contribucin de los propietarios, en su funcin
ambivalente de destinatarios de la operacin delimitadora derivada de
la definicin de la funcin social del suelo (operacin resultante, con cla-
ridad y en exclusiva, del ejercicio de una potestad administrativa, la de
planeamiento; ejercicio con el que se agota una fase netamente definida
de la ejecucin administrativa en la materia urbanstica) y de agentes
en principio (salvo disposicin contraria) de la actuacin en el contexto
del proceso urbanstico (es decir, en la fase de gestin del planea-
miento o propiamente ejecutiva de ste, en la que rige ya la regla de
respeto a la iniciativa privada).
La referencia irrestricta, en plural, a los trminos que dispongan las
leyes, que incluye sin duda a las leyes urbansticas autonmicas, supone
un reconocimiento del papel de stas, que corrobora la afirmacin hecha
en su momento de la pertenencia del rgimen urbanstico del suelo a
la competencia autonmica 12.
pblicas (sistemas generales y locales), as como de parte del aprovechamiento urbanstico

(aquella que corresponda a la Administracin) en forma del suelo preciso para otorgar
soporte a la materializacin de dicho aprovechamiento.
12
La competencia plena autonmica para regulacin de la incidencia de la actividad
urbanstica en el derecho de propiedad tambin desde la perspectiva de la gestin del
proceso urbanstico ha dado lugar a diversas variaciones autonmicas del modelo de tal
gestin definido desde la Ley del Suelo de 1956 por relacin a un orden preciso de sistemas
de actuacin. El desencadenamiento de tales variaciones es imputable sin duda a la ruptura
por la LVs94 de la identificacin en aquel orden entre gestin encomendada a la iniciativa
privada y propiedad del suelo mediante la introduccin de la figura del agente urbanizador.
De esta suerte, la gestin urbanstica llevada a cabo por privados no es monopolizada
ya por los propietarios (agrupados de manera forzosa) y puede ser adjudicada, adems
de a stos, a terceros no propietarios de suelo afectado. El juego del agente urbanizador
privado se despliega sin afeccin alguna al estatuto o rgimen urbanstico real u objetivo
de la propiedad del suelo y, desde luego, a las condiciones bsicas garantizadoras de
la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad como tal (dicho juego repristina
el carcter de cargas reales de los deberes que, en el plano dinmico de la gestin
del proceso urbanstico, se ofrecen como deberes-obligaciones de los propietarios).
Sobre la base del camino as abierto por la legislacin valenciana, otras regulaciones
autonmicas han ido abriendo el elenco de frmulas de gestin urbanstica privada a
cargo de no propietarios. Han ido apareciendo, as, el sistema de ejecucin empresarial
canario, el sistema de concesin de obra urbanizadora aragons y riojano y el sistema de
concurrencia castellano-leons.
70
No es sorprendente, en funcin y confirmando todo lo dicho, que

la regulacin de los derechos y deberes de los propietarios del suelo apa-
rezca encabezada por la regla general segn la cual el ejercicio de aqullos
debe producirse de acuerdo con la normativa que sobre planeamiento,
gestin y ejecucin del planeamiento establezca la legislacin urbanstica
en cada caso aplicable (art. 12 LRSV).
6.o El reparto equitativo (en proporcin a sus aportaciones) entre
todos los propietarios del suelo afectado por la (cada) actuacin urba-
nstica de los beneficios y las cargas derivados de ella (art. 5 LRSV),
que debe ser garantizado legalmente en todo caso.
Este principio es correlato del anterior. Su formulacin es, por ello,
tambin ambivalente. Expresa primariamente una regla esencial de la
actuacin conjunta de los propietarios como agentes de la urbanizacin,
es decir, de la empresa urbanizadora cuyo ciclo se define por el proceso
desencadenado y programado por el correspondiente plan. Pero tambin
y de ah el empleo aqu no del trmino deber, sino del de carga
la afeccin real de las propiedades por la ordenacin urbanstica, es decir,
la contribucin de las cargas a la definicin del derecho en cuanto tal,
de modo que las cargas han de levantarse incluso si los propietarios no
son los agentes de la actuacin urbanstica. La prdida eventual del dere-
cho que entonces sta comporta (en ltimo trmino por expropiacin)
debe producirse, as, teniendo en cuenta la definicin de su contenido:
negativa (cargas = deberes) y positiva (facultades = beneficios). Bien
se expresa esta regla en el inciso en todo caso del precepto legal.
7.o La compatibilidad del carcter de tarea pblico-administrativa
(en el sentido ya antes concretado y como parte de la total, diferenciada
de la de planeamiento) del proceso urbanstico, que implica la reser-
va de su direccin a los entes pblicos, con la gestin especfica de la
ejecucin (en sentido estricto: materializacin de la ordenacin urba-
nstica mediante obras de urbanizacin), que puede as revestir tanto la
forma de gestin privada legalmente encomendada (basada en el respeto
a la iniciativa privada) 13, como la forma de gestin pblica, sea directa
(accin no mediada de la organizacin administrativa) 14, sea indirecta
13
Bajo esta frmula, la expresada compatibilidad se expresa en el tradicional sistema
de compensacin y sus variantes o modulaciones actuales o el ms flexible del concierto
establecido en Castilla y Len o Canarias, en los que los propietarios asumen directamente
la urbanizacin de los terrenos, y ms flexible susceptible de diseo cada vez a travs
de la tcnica del convenio urbanstico.
14
Bajo esta frmula, la compatibilidad se expresa en el sistema de cooperacin y
su derivado madrileo de la ejecucin forzosa, as como en el de expropiacin y en la
gestin directa castellano-manchega.
71
(accin pblica a travs de privados) 15; gestin pblica, que, en todo caso,
debe suscitar en la medida ms amplia posible la participacin de la ini-
ciativa privada (art. 4 LRSV).
En esta compatibilidad se cifra justamente la diferencia esencial entre
las fases de planeamiento y ejecucin en sentido estricto de la ejecucin
administrativa propia del servicio pblico urbanstico.
8.o La garanta legal (a prestar por la legislacin urbanstica auto-
nmica) de: i) los derechos individual (de todo administrado; mejor habra
sido decir: ciudadano) a obtener informe administrativo por escrito sobre
el rgimen y las condiciones urbansticas aplicables a una finca o mbito
determinado e individual (de todo ciudadano) y colectivo (titular: las enti-
dades representativas de los intereses afectados por cada actuacin) a
obtener informacin en general; ii) la participacin pblica en los pro-
cesos de planeamiento y tambin de gestin urbansticos (art. 6 LRSV).
2. Los derechos y deberes de los propietarios segn la clasificacin del suelo
a) En el suelo urbano en general y en cada una de las dos categoras

en que dicha clase de suelo se desagrega
La clasificacin de un terreno como suelo urbano implica la sujecin

de dicho terreno a un rgimen que debe hacer descansar el contenido
del derecho de propiedad, por exigencia del artculo 13 LRSV, en:
El derecho a completar la urbanizacin para que el terreno adquie-
ra la condicin de solar (parcela urbanstica dotada de todos los
servicios urbansticos exigibles).
El derecho a edificar el terreno-solar.
Pero la legislacin urbanstica autonmica (y el planeamiento en vir-
tud de ella) llamada a determinar dicho rgimen queda expresamente
habilitada para precisar en cada caso las condiciones relativas a dichos
derechos. Debe recordarse, adems, que, con carcter general, el ejercicio
de los derechos y de los deberes definidos en calidad de condiciones
bsicas queda sujeto como determinacin parte, asimismo, de esas
condiciones bsicas (art. 12 LRSV) a la normativa sobre planeamiento,
gestin y ejecucin de la referida legislacin urbanstica autonmica 16.
15
Bajo esta frmula, la compatibilidad se expresa en sistemas como los de ejecucin
empresarial en Canarias, concesin de obra urbanizadora en Aragn y La Rioja y de con-
currencia en Castilla y Len; sistemas, en los que se hace especialmente patente la influen-
cia de la innovacin introducida por la legislacin valenciana.
16
Cuando se trate de suelo clasificado como urbano con urbanizacin ya consolidada,
72
Estas precisiones son importantes, toda vez que las condiciones bsicas
referidas al cumplimiento de los deberes aparecen diferenciadas segn
los terrenos clasificados como suelo urbano merezcan la consideracin
ms concreta bien de suelo urbano consolidado (suelo consolidado por
la urbanizacin o de urbanizacin consolidada), bien, por el contrario,
de suelo urbano no consolidado (el restante suelo urbano: la suma de
los terrenos que carezcan de verdadera urbanizacin y su consolidacin
lo sea slo por la edificacin, de un lado, y los que cuenten ciertamente
con urbanizacin, pero sta no est consolidada).
En el suelo urbano consolidado, el rgimen urbanstico a establecer
por la legislacin urbanstica autonmica debe reposar en la contrapo-
sicin a los derechos antes expuestos y aplicables a la totalidad del suelo
urbano de los siguientes dos deberes, a los que debe entenderse igual-
mente aplicable la precisin referida al papel de la legislacin urbanstica
autonmica (art. 14.1 LRSV):
El deber de completar a su costa la urbanizacin necesaria para
que los correspondientes terrenos alcancen si an no la tuvie-
ran la condicin de solar.
El deber de edificar los terrenos en plazo, caso de encontrarse
stos en mbitos para los que as se haya establecido por el pla-
neamiento y de conformidad con el mismo.
Es importante destacar la perfecta simetra entre derechos y deberes
en esta categora de suelo urbano, circunstancia que slo se da en ella
y est ausente, por tanto, en la otra categora y tambin en las restantes
clases de suelo. Se explica cabalmente por la imagen del suelo urbano
consolidado que subyace a la regulacin de las condiciones bsicas de
su titularidad dominical: la de un terreno inserto en un tejido urbano
fruto de un proceso urbanstico ya concluido o prcticamente concluido.
Pues esta imagen permite suponer, en sede de las condiciones bsicas
generales estatales, la innecesariedad ya, por lo que hace a los terrenos
susceptibles de edificacin, de una verdadera y plena actuacin trans-
formadora, es decir, de urbanizacin integral. Y esta innecesariedad
posibilita partir de la accesoriedad de la obra urbanizadora (referida
la actuacin se reduce en lo fundamental a la edificacin, por lo que la determinacin

del contenido del derecho de propiedad se cumple de ordinario directamente desde el
planeamiento general, que procede para ello a la asignacin y ponderacin de usos, inten-
sidades y tipologas edificatorias y al establecimiento, en su caso, de plazos para la edi-
ficacin, con reglamentacin de las condiciones a que deben ajustarse las construcciones.
En los restantes casos, el cumplimiento necesario del principio de justa distribucin de
beneficios y cargas derivados del proceso urbanizador hace preciso el desarrollo de la
actuacin a travs de los sistemas de actuacin definidos al efecto por la legislacin
urbanstica.
73
ya slo a completar la urbanizacin existente) y de la principalidad,

por tanto, de la edificacin, y, consecuentemente, referir la totalidad
de la accin an pendiente al propietario en trminos de facultades
(edificar, completando, en su caso, previa o simultneamente la urba-
nizacin existente). Pues la ausencia de pendencia de lo fundamental
de la obra urbanizadora, es decir, de la dimensin pblica de la accin
urbanstica transformadora del suelo, autoriza a inscribir la accin an
restante en la accin privada, concretamente la del propietario. Si esto
es as, resulta obvia, sin embargo, la pertinencia de una interpretacin
estricta de la categora de suelo urbano consolidado, a fin de que sus
caractersticas reales se acomoden a las de su gestin urbanstica.
En el suelo urbano no consolidado, por el contrario, el rgimen urba-
nstico debe partir de la extensin de los deberes, correlativos a los dere-
chos ya mencionados (aplicables a la entera clase de suelo urbano), inclu-
so hasta el elenco total de los que comporte el entero proceso urba-
nstico, es decir, la completa transformacin urbanizadora de los terre-
nos. Ello es as porque la imagen a que responde esta categora legal
comprende desde el supuesto real de terrenos en los que la consolidacin
slo puede predicarse de la edificacin que lo ocupa, pasando por el de
terrenos con obras importantes de urbanizacin pendientes, hasta el de
terrenos completamente urbanizados, pero cuya urbanizacin no sea posi-
ble estimar consolidada por deber ser objeto de una operacin de reur-
banizacin (reforma o renovacin interiores a que se refiere el art. 28.2
LRSV). De esa imagen se deduce la necesidad de que en los terrenos
correspondientes tenga an lugar bien una parte sustancial del proceso
urbanstico, si no todo l, y, por tanto, de acciones que trascienden con
mucho las posibilidades de los propietarios en cuanto tales para insertarse
en el mbito de lo pblico-administrativo.
Los deberes que, siempre en el contexto de las condiciones bsicas
garantes de igualdad, se corresponden con los derechos que ya nos son
conocidos, son los siguientes (art. 14.2 LRSV):
Cesin obligatoria y gratuita a la Administracin de todo el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pbli-
cas de carcter local al servicio del mbito de desarrollo en el que sus
terrenos resulten incluidos (en esta precisin final, que se repite en la
determinacin de otros deberes, luce la hiptesis de actuacin urbani-
zadora o reurbanizadora integrada de que parte el legislador general-es-
tatal).
Cesin obligatoria y gratuita del suelo necesario para la ejecucin
de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya
en el mbito correspondiente, a efectos de su gestin.
74
Cesin obligatoria y gratuita a la Administracin actuante del suelo

correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del mbito corres-
pondiente (porcentaje ste fijado con el carcter de mximo, que puede
ser reducido por la legislacin urbanstica, la cual puede tambin reducir
la participacin de la Administracin actuante en las cargas de la urba-
nizacin que correspondan al suelo objeto de cesin).
Distribucin equitativa de los beneficios y las cargas derivados
del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecucin material del
mismo.
Costeamiento y, en su caso, ejecucin de la urbanizacin.
Edificacin de los solares en el plazo que, en su caso, establezca
el planeamiento.
A los anteriores deberes especficos de la propiedad de suelo urbano
consolidado y no consolidado, respectivamente, se aaden unos deberes
generales en todo el suelo urbano, que rigen con independencia de la lgica
del proceso urbanstico, tanto por lo que hace a la urbanizacin, como por
lo que respecta, incluso, a la edificacin, as como, desde luego, una vez
concluido dicho proceso (la ejecucin material del planeamiento como pro-
grama-proyecto). Se trata aqu tambin de deberes cuya concrecin se
entiende de la competencia de la legislacin urbanstica (art. 19 LRSV):
Deber de destino efectivo de los terrenos y de las construcciones
a usos no incompatibles con el planeamiento urbanstico (en este deber
luce la dimensin esttica o de organizacin fsica de la utilizacin del
suelo del estatuto o rgimen urbanstico de la propiedad del suelo).
Deber de mantenimiento de los terrenos y las construcciones en
condiciones de seguridad, salubridad y ornato pblico 17.
Deber de cumplimiento de las normas sobre proteccin de: i) el
17
Con carcter general la legislacin urbanstica autonmica ha concretado este deber
bsico de mantenimiento de los terrenos y las construcciones en condiciones de seguridad,
salubridad y ornato en trminos de obligacin del propietario de realizar las obras de
conservacin y rehabilitacin necesarias para mantener su propiedad en tales condiciones.
La obligacin alcanza hasta el importe de los trabajos pertinentes equivalente al 50 por
100 del coste de una construccin de nueva planta con similares caractersticas e igual
superficie construida. La mayor novedad reside sin duda en la introduccin, para asegurar
el cumplimiento de la obligacin, de la inspeccin peridica (cada cinco aos) de los
edificios que tengan una antigedad mayor de cincuenta aos para comprobar su estado
de conservacin y establecer las obras que sean precisas a tal fin. El incumplimiento del
deber de conservacin coloca la edificacin en estado de ruina legal, situando al pro-
pietario ante la opcin por proceder a la completa rehabilitacin o a la completa demo-
licin y nueva construccin.
75
medio ambiente; y ii) los patrimonios arquitectnicos y arqueolgicos 18;

as como sobre rehabilitacin urbana 19.
Debe destacarse que, conforme al nmero 2 del artculo 19 LRSV,
a la legislacin urbanstica autonmica corresponde especialmente la
determinacin del contenido normal de cada uno de los anteriores debe-
res, pues de ella depende la aplicacin de la regla del costeamiento de
las obras correspondientes por el propietario o la Administracin.
b) En el suelo urbanizable
Siendo sta la clase de suelo fundamental desde el punto de vista

del modelo de proceso urbanstico (ejecucin como actividad urbani-
zadora-edificatoria de materializacin del diseo-programa planificado),
toda vez que integrada por terrenos an naturales pero justamente des-
tinados, mediante su transformacin-urbanizacin integrada, a servir de
soporte a aprovechamientos urbansticos en un tejido urbano, es lgico
que las condiciones bsicas generales estatales de su rgimen urba-
nstico:
a) Sean el ms fiel reflejo de la ambigedad, tradicional y actual
(a pesar de la liberalizacin del mercado de suelo a que responde la
LRSV), del estatuto urbanstico de la propiedad, comprendiendo, por
ello, determinaciones sobre el uso objetivo del suelo (las menos) y sobre
la actividad de transformacin de ste (las ms). Y ello, adems y por
virtud de la vocacin urbanstica que implica la clase misma del suelo
(que supone la primaca de la transformacin), en trminos que condi-
cionan lo primero a lo segundo.
b) Formalicen el cuadro tipo o pleno del contenido (facultades-de-
rechos y deberes-cargas) del derecho de propiedad del suelo segn su
funcin social urbanstica.
Ms all de la supuesta residualidad de su criterio, la operacin
de clasificacin de suelo urbanizable se caracteriza, en efecto y conforme
al artculo 10 LRSV, por hacer a los terrenos correspondientes suscep-
18
En estos casos la declaracin de ruina legal obliga al propietario a adoptar las
medidas urgentes que procedan y a realizar los trabajos necesarios para mantener y ase-
gurar la estabilidad y seguridad de la edificacin.
19
Alguna legislacin urbanstica autonmica contempla la delimitacin de reas urba-
nas como tcnica de concentracin y coordinacin de las acciones de rehabilitacin. Se
trata de las reas de rehabilitacin preferente en Castilla-La Mancha; las reas de reha-
bilitacin integrada en Canarias; o las reas especiales de conservacin en Aragn, con
las que se persigue el doble objetivo de la recuperacin patrimonial y la revitalizacin
socio-econmica.
76
tibles de ser transformados en los trminos de la legislacin urbanstica

y, en virtud de ella, del planeamiento aplicables (de nuevo aqu la con-
firmacin del papel fundamental del ordenamiento urbanstico auton-
mico en la configuracin del rgimen urbanstico del suelo y su propie-
dad). Esto explica que, a efectos de las condiciones bsicas garantes
de la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad, tampoco esta
clase de suelo sea internamente homognea, diferencindose en dos cate-
goras, segn el grado de concrecin de la vocacin urbanstica que impli-
ca la clasificacin (fijacin o no del mbito y las condiciones del desarrollo
mediante la transformacin). Es de resaltar, por significativo, el dato de
que este grado de concrecin se relacione legalmente no con el uso obje-
tivo, el rgimen del suelo, sino con el de la ejecucin del proceso urba-
nstico y, por tanto, con los derechos de los propietarios en calidad de
agentes de ste. El artculo 16 LRSV es por s mismo ilustrativo en este
sentido.
a) El estatuto o rgimen objetivo del suelo
Las nicas reglas referidas exclusivamente al uso objetivo del suelo,

es decir, al rgimen urbanstico de ste, son: i) directamente, las con-
tenidas en el artculo 17 LRSV; y ii) indirectamente, las aplicables por
remisin implcita a ellas del inciso inicial del artculo 15 LRSV. Pueden
sintetizarse as:
Con carcter general, es decir, en todos los terrenos clasificados
como suelo urbanizable, nicamente son legtimos los actos y los usos
autorizables en el suelo clasificado como no urbanizable, quedando pro-
hibidos desde luego los que lo estn expresamente en esta ltima clase.
As resulta de la delimitacin del contenido en derechos y deberes
de la propiedad de suelo urbanizable, si se prescinde del derecho a pro-
mover su transformacin, por relacin al propio de la naturaleza rstica
que, hasta que no se produzca sta, tienen los terrenos (art. 15, inciso
inicial, LRSV). Pues el contenido del derecho de propiedad propio de
terrenos de naturaleza rstica no es otro que el establecido para los cla-
sificados como suelo no urbanizable, segn se desprende, sin ms, del
artculo 20.1 LRSV.
En consecuencia, procede remitir aqu, por lo que hace a los actos
y usos autorizables y prohibidos y con objeto de evitar intiles repeti-
ciones, a lo que ms adelante se dir para el suelo no urbanizable.
Con carcter especfico, sin embargo, en la parte del suelo urba-
nizable comprendida en mbitos (sectores) de planeamiento de desarrollo
77
(planes habilitantes ya para la ejecucin material del proceso urbanstico

o de transformacin), nicamente son legtimos (autorizables), con carc-
ter excepcional y mientras no se apruebe dicho planeamiento de desarro-
llo, las obras y los usos de carcter provisional que no estn expresamente
prohibidos por: i) la legislacin urbanstica (autonmica) 20; ii) la legis-
lacin sectorial (respecto de la urbanstica, es decir, relativa a otros sec-
tores de la realidad y de la accin administrativa; y tanto general-estatal,
como autonmica); y el planeamiento general (es decir, el tipo de plan
que prevea la legislacin urbanstica para la ordenacin general de los
trminos municipales).
Es ste un rgimen del suelo urbanizable sectorizado:
1.o Cuyo carcter es:
Especial, por relacin al general de la clase de suelo urbanizable,
proyectndose sobre ste para desplazarlo en todo lo que sea incompa-
tible con l.
Transitorio, por cuanto slo rige durante el perodo que media
entre la sectorizacin (inclusin de los terrenos de la clase en los lmites
de un mbito o sector de desarrollo o transformacin, lo que implica
la definicin de las condiciones de sta) y la aprobacin del plan de de-
sarrollo (transformacin) del mbito o sector correspondiente.
Ambas notas, especialidad y transitoriedad, pero especialmente esta
ltima, expresan el peso decisivo en las condiciones bsicas del rgimen
urbanstico de la propiedad del suelo del relativo a la actividad de eje-
cucin de la urbanizacin. Este ltimo condiciona, en efecto, ponindolo
al servicio de su viabilidad y efectividad, aqul.
2.o Que tiene por contenido las siguientes determinaciones:
La circunscripcin de las obras y los usos autorizables a los de
carcter:
K Excepcional; nota que debe interpretarse en el sentido de obras y
usos fundados en razones extraordinarias.
K Provisional, entendindose por tal no tanto la reunin de caracte-
rstica o caractersticas determinadas, cuanto la sujecin en todo caso,
mediando orden en tal sentido de la Administracin y sin derecho a
indemnizacin a: i) demolicin, las obras; y ii) cese, los usos.
20
La legislacin urbanstica autonmica permite en algunos casos, con carcter excep-
cional, la realizacin de usos y obras provisionales que no se encuentren prohibidos por
el planeamiento general.
78
El carcter provisional debe figurar, con el expresado alcance, en la

autorizacin y ser explcitamente aceptado por el destinatario de sta,
hacindose constar en el Registro de la Propiedad en los trminos de
la legislacin hipotecaria.
La permisin nicamente de obras y usos no prohibidos expre-
samente por i) la legislacin urbanstica; ii) la legislacin sectorial; y iii) el
planeamiento general.
Estas previsiones denotan la finalidad de este especial rgimen del
suelo urbanizable sectorizado, claramente vinculada, de nuevo, a la eje-
cucin material de la urbanizacin: preservar la viabilidad del planea-
miento de desarrollo y del proceso urbanstico de transformacin del sue-
lo, una vez que el destino de ste ha quedado concretado por la deli-
mitacin del pertinente mbito o sector de desarrollo.
La condiciones bsicas del rgimen urbanstico del suelo no se ocu-
pan ya, sin embargo, de la fase ulterior a la aprobacin del planeamiento
de desarrollo. La razn es bien clara: en tal fase se supone que rige ya
el rgimen concretado conforme a la lgica del sistema de fuentes del
estatuto de la propiedad del suelo por el propio planeamiento, teniendo
el proceso urbanstico de urbanizacin la finalidad cabalmente de hacer
posible su materializacin.
b) El estatuto o rgimen urbanstico de la propiedad del suelo

desde el punto de vista del proceso urbanstico: derechos y deberes
de los propietarios
La atencin de las condiciones bsicas establecidas por el legislador

general-estatal se centra, sin embargo y como ya ha quedado adelantado,
en el proceso urbanstico, es decir, en la ejecucin de la obra urbani-
zadora, desde la hiptesis primaria del propietario del suelo como agente
urbanizador. La determinacin de los derechos y los deberes de la pro-
piedad del suelo descansa, en efecto, en tal punto de vista.
Los derechos de los propietarios se reducen por ello, en esta clase
de suelo y en principio, a los que son propios de los de terrenos cla-
sificados como suelo no urbanizable: usar, disfrutar y disponer conforme
a la naturaleza rstica de los terrenos (art. 15, inciso inicial, LRSV). No
puede olvidarse, en efecto, que la clase de suelo urbanizable comprende
terrenos en su estado natural, es decir, an no transformados, rsticos,
por tanto. La operacin clasificatoria implica tan slo la vinculacin de
los terrenos a un potencial destino futuro urbano, cuya actualizacin
requiere la transformacin urbanizadora.
79
El derecho urbanstico especfico de la propiedad en esta clase de

suelo es, as, el de promover la transformacin de los terrenos (art. 15,
inciso final, LRSV). La peculiaridad de este derecho deriva de su mismo
objeto, que en tanto no circunscrito a los terrenos sobre los que recae
la propiedad, por referido ms bien a un mbito, normalmente superior,
delimitado desde criterios desligados de la organizacin de la propiedad
del suelo y exclusivamente urbansticos no resulta fcilmente inscribible
en el contenido mismo del derecho de propiedad, es decir, en la situacin
jurdica concreta protegida por ste.
El contenido legal de tal derecho de promocin confirma esa pecu-
liaridad, pues se agota, con carcter general, en la facultad de instar de
la Administracin la aprobacin del correspondiente planeamiento de
desarrollo, de conformidad con lo que disponga la legislacin urbanstica
(autonmica) aplicable en cada caso. Consiste, pues, ms bien en un dere-
cho subjetivo, de carcter jurdico-administrativo, a: i) excitar el funcio-
namiento del servicio pblico urbanstico y, concretamente, el ejercicio
de la potestad de planeamiento referida a la figura de plan que habilite
ya para desencadenar el proceso urbanstico de transformacin urbani-
zadora; ii) iniciar, consecuentemente, el procedimiento administrativo
previsto para la aprobacin de tal plan; y iii) obtener una resolucin de
dicho procedimiento (no, as, una resolucin favorable, es decir, estima-
toria de la solicitud).
El derecho de promocin no es ejercitable, sin embargo, por cualquier
propietario de suelo clasificado como urbanizable. El artculo 16 LRSV
modula su ejercicio segn, de nuevo, que los terrenos: i) estn ya o no
estn an comprendidos en mbitos o sectores de desarrollo delimi-
tados por el planeamiento general; o, en otro caso, ii) este planeamiento
general haya establecido y o no haya establecido an las condiciones de
aquel desarrollo.
El derecho es perfecto, as, nicamente en el caso de la inclusin de
los terrenos en un mbito o sector o, cuando menos, la fijacin para los
mismos de las condiciones de su desarrollo por el planeamiento general.
Quiere decirse que slo en tal caso es ejercitable como tal derecho.
El ejercicio mismo del derecho se produce mediante la presentacin,
para su tramitacin y aprobacin, del pertinente proyecto de planeamien-
to de desarrollo del general (referido al mbito o sector correspondiente
y definitorio, por tanto, de la actuacin urbanstica a desarrollar mediante
la transformacin del suelo), con determinacin de que el incumplimiento
por la Administracin competente de la obligacin legal de resolver en
plazo (el mximo de seis meses o el distinto que establezca el legislador
autonmico) da lugar a su aprobacin definitiva mediante acto presunto,
80
siempre que se hubiera cumplido en el procedimiento el trmite de infor-

macin pblica. Esta regulacin confirma que el contenido del derecho
mismo no va ms all de la mera promocin, pues tras la reforma legal
del procedimiento administrativo comn en 1999 el sentido positivo
del silencio administrativo no presupone la existencia de un derecho per-
fecto a una determinada resolucin sobre el fondo del procedimiento,
expresando nicamente una opcin del legislador formal. Sobre ello, el
condicionamiento legal de la produccin del acto presunto aprobatorio
a la celebracin de la informacin pblica introduce un factor que puede
dificultar en la prctica el juego del silencio, por ms que se prevea que
aquel trmite pueda efectuarse por iniciativa del interesado promotor
del procedimiento. Esta iniciativa, al ser slo eso (en modo alguno, con-
forme al tenor literal del artculo 16.3, inciso final, LRSV, facultad para
realizar el trmite mismo), no hace sino introducir mayor inseguridad
en la dinmica misma de la operatividad del mecanismo del silencio.
En la otra hiptesis, los requisitos para el perfeccionamiento del dere-
cho de promocin, es decir, de aquellos cuya concurrencia sea precisa
para su vlido ejercicio, quedan remitidos sin ms a la legislacin
urbanstica autonmica. Es a sta, en efecto, a la que, sin sujecin a
prescripcin sustantiva alguna especfica (limitadora en trminos de
condiciones bsicas y dejando a salvo el derecho de consulta al que
inmediatamente se har alusin), corresponde regular la tramitacin,
determinaciones y contenido de la documentacin necesaria para pro-
ceder a esa transformacin (mediante la promocin cumplida instando
la aprobacin del pertinente plan de desarrollo), definiendo el procedi-
miento para a instancia de iniciativa privada aprobar la innovacin
precisa del planeamiento general o, en su caso, del proyecto de delimi-
tacin del mbito de actuacin o de definicin de las condiciones de
desarrollo de ste 21. Aqu el derecho de promocin carece, pues, de ver-
dadera consistencia, dependiendo su virtualidad del sistema urbanstico
adoptado en cada Comunidad Autnoma.
En esta hiptesis el propietario de suelo nicamente cuenta siempre
en el plano de las condiciones bsicas generales estatales con un dere-
cho de consulta 22 a las Administraciones competentes sobre los cri-
21
La formalizacin de la iniciativa de promocin de la transformacin del suelo suele
estar referida en la legislacin urbanstica autonmica, por lo general y cuando dicha
legislacin no requiere la innovacin del planeamiento general, a la propia del planea-
miento parcial, si bien requiriendo la justificacin tanto de la viabilidad de la propia ini-
ciativa y su coherencia con la estructura general del territorio, como la previsin de su
conexin o enlace con los sistemas y redes exteriores.
22
La legislacin urbanstica autonmica, en general y con la notable excepcin de
la canaria, no ha concretado este derecho. La legislacin canaria conecta al ejercicio del
derecho de consulta por los propietarios de suelo urbanizable no sectorizado con la obli-
81
terios y las previsiones de la ordenacin urbanstica, de los planes y pro-

yectos sectoriales, y de las obras que habra de realizar a su costa para
asegurar la conexin con los sistemas generales exteriores a la actuacin.
Se trata tambin aqu de un derecho imperfecto y de difcil completa
determinacin, toda vez que:
Son destinatarias de la consulta todas las Administraciones com-
petentes por razn urbanstica o sectorial. Contando la Administracin
General del Estado con competencias sectoriales con relevancia fsica y
condicionantes del desarrollo urbanstico, difcilmente podr la legislacin
urbanstica autonmica incompetente para vincular a la referida Admi-
nistracin regular completa y satisfactoriamente la consulta de que se
trata.
La legislacin general-estatal relativa a las condiciones bsicas
de la propiedad del suelo deja en libertad al legislador urbanstico auto-
nmico (nicamente le impone la precisin de los plazos de contestacin
a la consulta, sin predeterminar en manera alguna dicha precisin) para
regular la consulta, incluso el sentido de la ausencia de pronunciamiento
expreso en plazo sobre ella. Teniendo esto en cuenta, as como la com-
plejidad de la Administracin afectada por la consulta (la autonmica,
que tambin se desagrega sectorialmente cuando menos; y la local) y la
dificultad insalvable que su mismo objeto representa para el otorgamiento
a la consulta de una precisa eficacia a travs del juego del silencio admi-
nistrativo positivo), es clara la falta de consistencia del derecho a consulta
comentado.
El catlogo de los deberes, refirindose, como se refiere, al proceso
urbanstico de transformacin urbanizadora es idntico al establecido
para los propietarios de suelo urbano de la categora de no consolidado
(en cuanto sujeto ste asimismo a operaciones de urbanizacin o reur-
banizacin, es decir, al proceso urbanstico transformador), si bien, por
razn de la lgica que la transformacin puede adoptar en el suelo urba-
nizable (realizacin de actuaciones que presenten discontinuidad respecto
del tejido urbano existente o en proceso de generacin ), presenta el aa-
dido de un deber especfico para tal hiptesis y dirigido a asegurar la
gacin de la Administracin urbanstica de pronunciarse, con carcter no vinculante, sobre

los siguientes extremos:
condiciones exigibles para la sectorizacin de los terrenos de su propiedad;
criterios y previsiones de los instrumentos de ordenacin urbanstica que resulten
aplicables;
obras que, en su caso, hubieran de acometer a su costa para la conexin de la
actuacin que pretendan ejecutar con los sistemas generales;
adecuacin al planeamiento territorial vigente;
adecuacin a la legislacin sectorial vigente.
82
integridad y funcionalidad de las infraestructuras y los servicios generales

en red.
El catlogo comprende, pues, los siguientes deberes (art. 18 LRSV):
1.o Cesin obligatoria y gratuita a la Administracin de todo el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pbli-
cas de carcter local al servicio del mbito de desarrollo en el que resulten
incluidos los terrenos.
2.o Cesin obligatoria y gratuita del suelo necesario para la ejecucin
o adscriba al mbito correspondiente.
3.o Costeamiento y, en su caso, ejecucin de las infraestructuras de
conexin con los sistemas generales exteriores a la actuacin y, en su
caso, las obras necesarias para la ampliacin o refuerzo de dichos sistemas
requeridos por la dimensin y densidad de la misma y las intensidades
de uso que sta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones
que establezca el planeamiento general.
4.o Cesin obligatoria y gratuita a la Administracin actuante del
suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o
mbito correspondiente (porcentaje ste que, al tener el carcter de mxi-
mo, puede ser reducido por la legislacin urbanstica autonmica, la cual
puede reducir tambin la participacin de la Administracin actuante en
las cargas de urbanizacin que correspondan a dicho suelo).
5.o Distribucin equitativa de los beneficios y las cargas derivados
del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecucin material del
mismo.
6.o Costeamiento o ejecucin de la urbanizacin del sector o mbito
correspondiente.
7.o Edificacin de los solares en el plazo que, en su caso, establezca
el planeamiento.
c) En el suelo no urbanizable
La ambivalencia del estatuto de la propiedad se manifiesta con espe-

cial claridad en las condiciones bsicas del derecho de propiedad en
suelo no urbanizable, probablemente porque la colocacin de esta clase
de suelo al margen del proceso urbanstico simplifica al extremo las
dimensiones objetivo-esttica (utilizacin del suelo) y subjetivo-dinmica
(agente y procedimiento de la utilizacin) implicadas en el referido esta-
83
tuto. La clase de suelo no urbanizable aparece legalmente caracterizada,

en efecto, por relacin bien a la sumisin a algn rgimen especial o
a limitaciones o servidumbres de proteccin incompatibles con la trans-
formacin de los terrenos, bien a la pertinencia de la preservacin de
los valores de stos o de la presencia en ellos de riquezas naturales (art. 9
LRSV) 23.
a) El rgimen urbanstico del suelo

En cuanto a los usos, el artculo 20.1 LRSV establece dos reglas:
Una primera de carcter general: son lcitos todos los usos i) inhe-
rentes a la utilizacin del suelo conforme con su naturaleza rstica o rural,
entendindose por tales desde luego los agrcolas, ganaderos, forestales
y cinegticos, y ii) los que tengan por objeto la explotacin racional de
los recursos naturales presentes en el subsuelo o en la superficie o de
los que el suelo constituya su soporte, pero siempre, unos y otros, dentro
de los lmites que, en su caso, establezcan las leyes (se entiende cua-
lesquiera leyes, pero, en especial, las autonmicas urbansticas) y el pla-
neamiento urbanstico.
Una segunda de carcter especial: pueden legitimarse excepcional-
mente, a travs del procedimiento que a tal fin dispongan las leyes urba-
nsticas autonmicas, actuaciones urbansticas especficas de inters pbli-
co, previa justificacin de la no concurrencia de las circunstancias pre-
vistas en el artculo 9.1 LRSV 24. El supuesto a que se refiere esta regla
especial aparece integrado, pues, por los siguientes elementos:
Elementos sustantivos: 1) la no sujecin de los terrenos a algn
rgimen especial o a determinaciones, limitaciones o servidumbres incom-
patibles con su transformacin, y 2) la determinacin de los usos auto-
rizables, que tiene lugar mediante la categora de la actuacin urba-
nstica y su calificacin como de inters pblico.
23
Alguna legislacin urbanstica autonmica incluye en esta categora, adems de
los terrenos con algn tipo de proteccin o portadores de valores naturales, culturales,
etc., aquellos que resulten inadecuados para servir de soporte a aprovechamientos urbanos,
bien por los costes desproporcionados de su transformacin, bien por razones de estrategia
territorial. Esta inclusin, basada en la redaccin original del artculo 9 LRSV resulta
hoy problemtica tras la modificacin de dicho precepto operada por el Real Decreto-ley
4/2000.
En general, la referida legislacin tiende a establecer un elenco de criterios de cla-
sificacin del suelo no urbanizable o rstico agotador de las posibilidades que ofrece
el marco general-estatal, lo cual debe entenderse perfectamente legtimo.
24
Castilla-La Mancha (calificacin urbanstica) y Canarias (calificacin territorial)
han establecido una tcnica especfica de juego necesario para la autorizacin de usos
y actividades en suelo no urbanizable o rstico, mientras que el resto de legisladores
autonmicos arbitran un procedimiento especial para la actuacin en esta clase de suelo.
84
El primero de ellos remite a una de las dos categoras de suelo no

urbanizable que contempla el artculo 9 LRSV: la resultante de los cri-
terios establecidos en su apartado primero, excluyendo todos los terrenos
comprendidos en ella del supuesto legal ahora examinado. De esta suerte,
en tales terrenos nunca es posible la autorizacin de las actuaciones urba-
nsticas de que ahora se trata 25.
La categora que define el segundo elemento es formal, por lo que
comprende cualesquiera usos urbansticos distintos, cabalmente, de los
contemplados por la regla general, siempre que merezcan justamente la
consideracin de ser de inters pblico. Aunque el empleo de esta ltima
expresin pudiera hacer pensar en una acotacin ms estricta que la tra-
dicional de los usos de contenido urbanstico autorizables (por exclusin
de los de inters meramente social), no hay verdaderamente tal. Ntese
que no se requiere que se est ante un inters pblico, sino que el uso
sea de inters pblico, concepto ste de gran amplitud comprensivo
del inters social cuya definicin queda en manos enteramente del legis-
lador urbanstico autonmico 26. La cualidad de inters pblico es cier-
tamente condicin necesaria, pero no suficiente, para la autorizacin
del uso.
Elemento procedimental: la apreciacin de la viabilidad y pertinen-
cia urbansticas del uso pretendido, es decir, de la actuacin urbanstica
concreta, y de su inters pblico en todo caso mediante resolucin recada
en procedimiento administrativo incoado y tramitado con tal objeto y
ordenado por la legislacin urbanstica de aplicacin. Se trata, con toda
evidencia, de un procedimiento de planeamiento urbanstico caso a
caso, tal como prevea ya la Ley del Suelo de 1956 27.
Por lo que respecta a los actos susceptibles de ser realizados, el nme-
ro 2 del artculo 20 LRSV prohbe, sin excepcin, las parcelaciones urba-
nsticas y, en todo caso, los actos de divisin, segregacin o fracciona-
miento de cualquier tipo en contra de las disposiciones de la legislacin
agraria, forestal o de similar naturaleza. Quiere esto decir, que la per-
25
La legislacin urbanstica autonmica suele prever una categora especfica de suelo
no urbanizable o rstico (especial, de proteccin, etc.) impidiendo en ella cualquier cons-
truccin, actividad o utilizacin que implique transformacin de su destino o naturaleza
o lesione el valor especfico que se quiere preservar.
26
El legislador urbanstico autonmico ha optado en este punto por recoger expre-
samente las actividades y los usos realizables en suelo no urbanizable o rstico para,
posteriormente, permitirlos directamente, contemplar la posibilidad de su autorizacin
o prohibirlos en funcin de su compatibilidad o no con los objetivos de proteccin de
cada categora de dicha clase de suelo.
27
As lo recoge, por ejemplo, la legislacin de Castilla y Len cuando define los
usos sujetos a autorizacin como aquellos para los que deban valorarse en cada caso
las circunstancias de inters pblico que justifiquen su autorizacin.
85
misin de todos los as no prohibidos desde la perspectiva de las con-

diciones bsicas generales estatales quedan en la disposicin del legis-
lador urbanstico autonmico.
b) El rgimen de la actuacin en esta clase de suelo
De forma acorde con la marginacin del suelo no urbanizable del

proceso urbanstico y la ausencia, por tanto, de un inters pblico urba-
nstico en la transformacin de los terrenos comprendidos en dicha clase,
por reduccin del mismo al control del uso del suelo, las condiciones
bsicas generales adoptan, en lo que respecta a la dinmica de la uti-
lizacin del mismo, la perspectiva del propietario y se centran, adems,
en la vertiente positiva (facultades) del derecho dominical.
El artculo 20.1 LRSV prescribe, en tal sentido, que los propietarios
tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de confor-
midad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agr-
colas, forestales, ganaderos, cinegticos u otros vinculados a la utilizacin
racional de los recursos naturales, dentro de los lmites de las leyes y
del planeamiento urbanstico. Quiere decirse, pues, que el agente llamado
a actuar para realizar los actos precisos para instalar tales usos y desarro-
llar stos es el propietario. Aqu ese agente ejercita un verdadero derecho,
inherente a la propiedad del suelo, pues las leyes y el planeamiento operan
cabalmente, al precisar las condiciones de los usos expuestos, la delimi-
tacin del contenido del derecho de propiedad de acuerdo con su funcin
social (los fines a que deben dedicarse los terrenos). Y el ejercicio de
tal derecho se entiende que se produce en los trminos generales de exclu-
siva sujecin a la intervencin previa para comprobacin de su legalidad
mediante licencia.
Como quiera que la posibilidad de la autorizacin de actuaciones
urbansticas de inters pblico, en los trminos y la forma ya antes expues-
tos, aparece establecida como excepcin a la regla anterior, debe con-
cluirse que el agente de tales actuaciones, por legitimado legalmente para
promoverlas, es asimismo el propietario. Aqu no se est, no obstante,
ante un verdadero y perfecto derecho, toda vez que el uso pretendido
tiene que ser legitimado expresamente mediante resolucin de procedi-
miento administrativo tramitado a tal fin y en el que se ejercita, para
el caso, la potestad de planeamiento, que es esencialmente discrecional.
El derecho no se perfecciona y es ejercitable, por tanto, hasta dicha legi-
timacin; momento a partir de cual la situacin es idntica a la del pro-
pietario en el supuesto cubierto por la regla general ya examinada.
86
Ningn deber especfico complementa los derechos anteriores, lo cual

es consecuente con el no juego del proceso urbanstico en el suelo no
urbanizable. Rigen, sin embargo, para esta clase de suelo, al no estar
circunscritos a una o algunas de ellas, los deberes legales de uso, con-
servacin y rehabilitacin de terrenos y construcciones regulados en el
artculo 19 LRSV y ya estudiados al tratar del rgimen del suelo urbano.
V. LA DISTINCIN ENTRE APROVECHAMIENTO

URBANSTICO REAL U OBJETIVO DEL SUELO
Y APROVECHAMIENTO URBANSTICO SUBJETIVO
DEL PROPIETARIO
Las caractersticas, ya destacadas, del estatuto o rgimen urbanstico

de la propiedad del suelo hacen, adems, que de la misma operacin
de delimitacin del contenido de este derecho resulten el aprovechamien-
to objetivo o real del suelo (la utilizacin urbanstica de que ste sea
susceptible) y el aprovechamiento subjetivo al que tiene derecho el pro-
pietario en cuanto agente del proceso urbanstico o, en su caso, promotor
de los actos y usos correspondientes. En el supuesto tpico de suelo cuyo
aprovechamiento slo es posible tras su transformacin urbanizadora aco-
metida y cumplida mediante el proceso urbanstico pertinente, es decir,
el suelo urbanizable, ambas magnitudes no coinciden. Y ello por la sen-
cilla razn de que la delimitacin del derecho de propiedad se refiere
a la situacin de partida (y, por tanto, a la organizacin de la propiedad
en ella), mientras que los aprovechamientos urbansticos aparecen refe-
ridos a la situacin resultante del referido proceso (y, por tanto, a la reor-
ganizacin de la propiedad que ste induce).
El aprovechamiento urbanstico objetivo o real es el resultado de la
combinacin de las determinaciones de la ordenacin urbanstica relativas
a: i) la edificabilidad (o tipologa edificatoria) de las unidades finales del
proceso urbanstico susceptibles de ser edificadas para destinos distintos
de los propios de los bienes demaniales (uso o servicio pblico), es decir,
de las parcelas-solares; y ii) el o los usos susceptibles de ser desarrollados
en la edificacin. Esta combinacin tiene lugar en sede de la que se deno-
mina calificacin urbanstica de los terrenos y que consiste en la operacin
de concrecin ltima del destino urbanstico en el marco del destino bsi-
co que supone la adscripcin a una precisa clase de suelo o clasificacin
(ya estudiada). Normalmente, por ello, la clasificacin tiene lugar en el
planeamiento general o referido al territorio de un Municipio en su con-
junto, mientras que la calificacin se produce en el planeamiento de de-
sarrollo de aqul, que, por su carcter y finalidad, se circunscribe a una
87
parte del territorio municipal y, ms especficamente, de una de las clases

de suelo urbano y urbanizable (nicas clases en las que puede producirse
transformacin y donde puede desplegar su funcin propia, por tanto,
el planeamiento parcial).
Cuando la integracin sucesiva del estatuto o rgimen de la propiedad
del suelo, es decir, su clasificacin y calificacin se refieren a terrenos
en los que ya se ha cumplido totalmente o, al menos, en lo fundamental
el proceso urbanstico, es decir, que cuentan con urbanizacin conso-
lidada segn el planeamiento, el aprovechamiento urbanstico real u
objetivo coincide tendencialmente con el subjetivo del propietario. Pues
dicho aprovechamiento aparece referido ya a unidades finales de apro-
vechamiento (parcelas-solares), restando nicamente para la ejecucin
del planeamiento la obra pblica final o el acto edificatorio (acom-
paado, en su caso, de la obra urbanizadora accesoria an pendiente)
circunscrito a cada una de ellas. Las atribuciones de aprovechamiento
referido a un destino pblico-demanial (uso o servicio pblico) y un des-
tino pblico-patrimonial o privado aparecen, as y en principio, separados.
De esta suerte, la realizacin del aprovechamiento real u objetivo (con-
sistente en un destino privado) atribuido a una parcela-solar puede cons-
truirse y se construye, en el supuesto tpico, como ejercicio del ius aedi-
ficandi contenido en el derecho de propiedad, sin que ningn especfico
deber (ms all del de completar la urbanizacin pendiente) merme el
aprovechamiento realizable.
Por el contrario, en el suelo urbano sujeto a reurbanizacin (reforma
interior) y en el suelo urbanizable (precisado, por definicin, de trans-
formacin) la existencia misma de la situacin descrita requiere el previo
desarrollo del proceso urbanstico dirigido a la urbanizacin (pues es sta
la que ha de producir las unidades finales resultantes, es decir, las par-
celas-solares). Y la actualizacin de tal proceso urbanstico implica la de
los deberes anudados a los derechos de los propietarios en el contexto
del principio de la justa distribucin entre stos de los beneficios (el apro-
vechamiento urbanstico del conjunto de la actuacin) y las cargas (el
contenido de los deberes referidos a cesiones de suelo y costeamiento
de las obras de urbanizacin de la superficie de la actuacin) derivados
del planeamiento. Sencillamente porque el proceso urbanstico activa la
dimensin dinmica del estatuto, es decir, la del propietario en cuanto
agente de la urbanizacin, que se intercala entre la vigencia sucesiva, des-
de la perspectiva de la dimensin esttica de dicho estatuto, de la versin
de ste anterior a la aprobacin del planeamiento de desarrollo y la resul-
tante de ste, una vez creadas las condiciones materiales precisas para
su efectividad. De esta suerte se hace preciso:
88
1.o Determinar el aprovechamiento urbanstico del entero mbito

o sector objeto de transformacin o desarrollo mediante la urbanizacin,
para determinar el total del beneficio que corresponde al conjunto de
los propietarios y de cuyo reparto justo o equitativo descontadas las
cesiones de suelo y las cargas de urbanizacin entre ellos, segn las
parcelas-solares resultantes, se trata. A este aprovechamiento se refieren
los artculos 14.2.c) y 18.4 LRSV.
Este aprovechamiento del entero mbito o sector de desarrollo puede
calcularse de distinta forma, siendo el procedimiento ms sencillo el de
la suma de los aprovechamientos de las unidades finales que han de resul-
tar de la urbanizacin. Plantea el problema, sin embargo, de si el apro-
vechamiento de las superficies-unidades con destino pblico-demanial,
es decir, de las llamadas dotaciones pblicas, debe o no ser computado
al efecto.
Ocurre que, aun prescindiendo del referido a destino pblico-dema-
nial: i) parte de ese aprovechamiento urbanstico, por exigencia del propio
proceso urbanstico y del principio constitucional de la participacin de
la comunidad en las plusvalas generadas por la accin del poder pblico,
no es susceptible de reparto entre los propietarios de las parcelas-solares
creados por la urbanizacin; y ii) incluso el aprovechamiento urbanstico
restante, destinado al reparto entre los propietarios, debe serlo, en su
caso, no slo entre los titulares de terrenos comprendidos en el mbito
o sector, sino, adems, entre stos y los titulares de terrenos exteriores
al mismo pero destinados a dotaciones pblicas (en concepto de lo que
los arts. 14.2 y 18 LRSV denominan sistemas generales), cuando el
planeamiento adscriba tales dotaciones al mbito o sector de que se
trate.
Lo primero, cabalmente por atribuirse legalmente la parte correspon-
diente del aprovechamiento, en concepto de la expresada participacin,
a la Administracin actuante. La asignacin a sta se traduce tcnica-
mente en un especfico deber de los propietarios afectados por la actua-
cin, a cumplir en el contexto de la justa distribucin de beneficios y
cargas y consistente en la cesin del suelo (idneo, por su calificacin,
para servirle de soporte) preciso para materializar el 10 por 100 del apro-
vechamiento urbanstico en cuestin (o el porcentaje menor que en cada
caso establezca la legislacin urbanstica autonmica); cesin a verificar,
adems, en terrenos ya urbanizados, salvo que la legislacin urbanstica
disponga una determinada contribucin de la Administracin beneficiaria
a las cargas de urbanizacin correspondientes. Y lo segundo en virtud
de prescripcin legal delimitadora de la comunidad de referencia a efectos
del principio de justa distribucin de beneficios y cargas.
89
Todo lo cual apunta de suyo a un dato capital: todo el aprovecha-

miento urbanstico, en cuanto resultado de la delimitacin por el poder
pblico del contenido de la propiedad del suelo, es, en su origen, pblico.
E indica, adems, que el sistema de atribucin y clculo es ms complejo
en la realidad. Pues, de un lado, la posibilidad de adscripcin, a efectos
de reparto-distribucin, de propietarios de terrenos exteriores advierte
que el aprovechamiento urbanstico debe ser suficiente para determinar
la rentabilidad de la actuacin a pesar de aquella adscripcin, es decir,
remite a la hiptesis de exceso de aprovechamiento en unas actuaciones
respecto de otras similares. Y, de otro lado, la distribucin misma del
aprovechamiento implica de suyo problemas prcticos acreditados por la
experiencia urbanstica. Ambas circunstancias dieron lugar en su momen-
to (desde la legislacin urbanstica estatal preconstitucional de 1976, hoy
aplicable supletoriamente) a las figuras del aprovechamiento medio (de
sector y del entero suelo urbanizable programado), sustituido luego por
el aprovechamiento tipo (incluso en el suelo urbano), y del exceso
sobre tal aprovechamiento medio, dirigidas a facilitar el proceso de justa
distribucin de beneficios y cargas. La continuidad de la necesidad del
clculo del aprovechamiento del mbito o sector explica la subsistencia
sin problema en el Derecho vigente de las figuras aludidas (asumidas,
incluso, en la ms reciente legislacin urbanstica autonmica; la del apro-
vechamiento medio, por ejemplo, nunca ha desaparecido, desde 1976,
de la legislacin catalana).
2.o Fijar el aprovechamiento urbanstico a que subjetivamente tiene
derecho cada propietario de terrenos originarios (incluidos en la actua-
cin o exteriores a sta y adscritos a ella en su funcin delimitadora
de la comunidad reparcelatoria) con independencia del aprovechamiento
objetivo que a tales terrenos corresponda. Tal aprovechamiento puede
conceptuarse como la definicin ex ante del beneficio a que cada pro-
pietario tiene derecho en la situacin posterior a la ejecucin de la actua-
cin o resultante del proceso urbanstico y, por tanto, una vez cumplidos
los deberes correlativos. Por ello mismo es siempre la parte del apro-
vechamiento urbanstico objetivo o real que resta tras descontar el que
retiene la Administracin en concepto de participacin en las plusvalas
generadas por su accin. Las tcnicas de determinacin de aqul apro-
vechamiento en trminos de aprovechamiento medio o tipo permite,
cuando juegan, su precisin mediante la operacin de su aplicacin (cal-
culado por metro cuadrado de superficie) a la extensin de los terrenos
originarios aportados por el propietario de que se trate al proceso urba-
nstico. De esta suerte se produce una transitoria conversin de la situa-
cin dominical de partida en la de titularidad del derecho a este apro-
vechamiento subjetivo con vocacin de materializarse, cuando sea sufi-
90
ciente para ello (convirtindose, en otro caso, en un derecho de crdito

al equivalente en dinero), en una nueva situacin dominical por relacin
a determinada parcela-solar (la que se adjudique al propietario en la
reparcelacin) resultante del proceso urbanstico transformador y con
aprovechamiento real u objetivo suficiente para otorgar soporte al sub-
jetivo que justifique su adjudicacin. Esta conversin transitoria es crucial,
como bien se comprende, para la viabilidad del proceso urbanstico y
en ella se expresa la involucracin legal del propietario (salvo el caso
de expropiacin) en la empresa que tal proceso comporta.
VI. LA PARTICIPACIN DE LOS PARTICULARES

EN LA DETERMINACIN DEL ESTATUTO URBANSTICO
DE LA PROPIEDAD: LOS CONVENIOS URBANSTICOS
El planeamiento, en cuanto parte, segn ya nos consta, del sistema
de fuentes capaces de determinar el rgimen urbanstico del suelo, deli-
mitando el contenido del derecho de propiedad de ste, es una tpica
potestad administrativa. Al ser sta una manifestacin de voluntad del
poder pblico, rige para su ejercicio la regla de la unilateralidad, con
la que se corresponde el dogma doctrinal clsico de su carcter refractario
al pacto o convenio, es decir, a toda intervencin de la voluntad del des-
tinatario. Esta regla no ha pasado nunca de ser general, admitiendo excep-
ciones de mayor o menor porte o alcance. El Derecho positivo siempre
ha previsto supuestos de participacin de los particulares destinatarios,
incluso mediante acuerdo o convenio. Baste el ejemplo de los convenios
de fijacin del justiprecio por mutuo acuerdo con ocasin del ejercicio
de la potestad expropiatoria. No puede sorprender, por tanto, que una
materia, como la urbanstica, en la que la participacin no ya de los direc-
tamente afectados en sus derechos patrimoniales, sino de los ciudadanos
como tales sin ms, tiene una relevancia destacada y en la que el grado
de aceptacin e, incluso, de colaboracin activa de aqullos y stos es
fundamental, haya estado expuesta siempre a la tensin que deriva de
la ventaja del establecimiento de las soluciones de forma coordinada
con los intereses privados implicados. Y ello, con entera independencia
de la contemplacin expresa o no en la legislacin de frmulas viabi-
lizadoras de tal coordinacin. Se explica, pues, el surgimiento y la exten-
sin en la prctica urbanstica, sin cobertura legal y a pesar de una juris-
prudencia contencioso-administrativa claramente reticente (y, desde lue-
go, desautorizatoria de los referidos a las soluciones de planeamiento),
de los llamados convenios urbansticos con los objetos ms diversos.
Esta situacin anmala ha acabado motivando la intervencin racio-
nalizadora del legislador, primero urbanstico y luego general. La inicia-
91
tiva ha correspondido a las Comunidades Autnomas: el primero en abor-

dar la cuestin fue el legislador urbanstico valenciano, con ocasin del
establecimiento del rgimen del suelo no urbanizable en 1992 (Ley valen-
ciana 4/1992, de 5 de junio), siguiendo su ejemplo poco despus el madri-
leo al adoptar diversas medidas de poltica territorial, suelo y urbanismo
(Ley madrilea 9/1995, de 28 de marzo), para generalizarse la preocu-
pacin por la materia al hilo del proceso desencadenado por la
STC 61/1997, de 20 de marzo. De forma prcticamente coincidente en
el tiempo con la regulacin urbanstica establecida por el legislador valen-
ciano, el general-estatal del rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas y del procedimiento administrativo comn (Ley 30/1992, de 26
de noviembre) dispuso paralelamente un marco jurdico general para cua-
lesquiera pactos, acuerdos o convenios en el contexto del ejercicio de
potestades administrativas a travs los pertinentes procedimientos.
El establecimiento de este marco general comn a todas las Admi-
nistraciones en todos los procedimientos y, por tanto, tambin los urba-
nsticos, incluidos los de aprobacin del planeamiento que aqu intere-
san confirma que nada obsta a la participacin directa de los particu-
lares en la determinacin del contenido mismo de los actos en que se
traduce el ejercicio por la Administracin de sus potestades, es decir,
que stas no son refractarias por naturaleza al pacto, acuerdo o convenio.
As resulta ya del reconocimiento en el artculo 23.1 CE a todos los ciu-
dadanos del derecho fundamental a participar en los asuntos pblicos,
no slo a travs de representantes libremente elegidos, sino tambin direc-
tamente, a la luz de la previsin expresa por la propia norma fundamental
de supuestos de ejercicio directo de poder pblico por dichos ciudadanos:
el del Concejo abierto en el artculo 140, inciso final, CE y el de par-
ticipacin en la administracin de la Justicia a travs de la institucin
del Jurado en el artculo 125 CE. En esta directa participacin en el ejer-
cicio mismo del poder pblico constituido se manifiesta, en efecto y en
la dimensin propia del ciudadano activo en el orden poltico, la posicin
bsica que el artculo 10.1 de la norma fundamental otorga a la persona.
El rgimen general de esta participacin en el ejercicio de potestades
administrativas, tal como lo determina el artculo 88 de la citada Ley
reguladora del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, aparece integrado por los siguien-
tes elementos bsicos:
1.o Carcter general de la autorizacin para la celebracin por la
Administracin con cualquier tipo de persona, pblica o privada, de pac-
tos, acuerdos o convenios, con el carcter, efectos y rgimen jurdico espe-
cfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule.
92
2.o Clasificacin de los pactos, acuerdos o convenios en preparato-

rios (con carcter vinculante o no) y sustitutorios de la resolucin (uni-
lateral) que deba poner fin al correspondiente procedimiento.
3.o Circunscripcin del objeto lcito de los pactos, acuerdos o con-
venios a la satisfaccin del inters pblico que la Administracin actuante
tenga encomendado, con establecimiento, en todo caso, de su triple lmite
legal general: a) no versar sobre materia insusceptible de transaccin;
b) no ser contrarios al ordenamiento jurdico. Cabalmente este ltimo
lmite es el que despeja cualquier duda sobre la compatibilidad de la figura
consensual con el principio constitucional de legalidad de la Adminis-
tracin (arts. 103.1 y 106 CE); y c) no suponer alteracin de las com-
petencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabi-
lidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al fun-
cionamiento de los servicios pblicos.
4.o Cumplimiento del contenido mnimo acotado por relacin a la
identificacin de: a) las partes intervinientes; b) el mbito personal, fun-
cional y territorial; y c) el plazo de vigencia.
5.o Exigencia de publicacin segn la naturaleza del pacto, acuerdo
o convenio y las personas a que estn stos destinados.
Es claro que este rgimen legal general y comn otorga suficiente
cobertura a las actuales regulaciones urbansticas autonmicas de los lla-
mados convenios urbansticos; figura sta que, comenzada a desarrollarse
en el plano de la actividad de ejecucin en sentido estricto del planea-
miento, se ha extendido rpidamente al de la formulacin y fijacin del
contenido de este ltimo para alcanzar decididamente ya as desde lue-
go en las ms recientes iniciativas legislativas autonmicas an en curso
a la flexibilizacin de los llamados sistemas de actuacin, es decir, permitir
la libre configuracin en el marco de la pertinente ley urbanstica
de los procedimientos, trminos y condiciones de la realizacin misma
del entero proceso de realizacin de las actuaciones urbansticas. La exis-
tencia misma de tal regulacin legal autonmica supone, en todo caso
y conforme a la remisin que a la normativa sectorial especfica contiene
el artculo 88 de la Ley general-estatal de Procedimiento Administrativo
Comn ya citado, la determinacin legal expresa de la susceptibilidad
de la materia urbanstica para ser objeto de pactos, acuerdos o convenios.
Tomando como referencia la Ley madrilea 9/1995, de 28 de marzo
(arts. 74 y siguientes), puede decirse que el estado actual de la figura
del convenio urbanstico se mantiene claramente dentro del marco que
dibuja el expuesto rgimen legal comn y responde a las siguientes lneas
bsicas:
93
a) Definicin de los convenios como aquellos suscritos por la Admi-

nistracin Pblica con personas pblicas o privadas, tengan o no la con-
dicin de propietarios, para la colaboracin de stas en el mejor y ms
eficaz desarrollo de la actividad urbanstica. Y otorgamiento a los mismos
de carcter jurdico-administrativo.
b) Clasificacin de los convenios, en funcin de su contenido y fina-
lidad, en aquellos que tienen por objeto exclusivamente los trminos y
las condiciones de la gestin y ejecucin del planeamiento en vigor en
el momento de su celebracin (convenios de mera ejecucin) y los que
incluyen en su objeto directa o indirectamente el contenido de po-
sibles modificaciones del planeamiento en vigor (convenios de planea-
miento).
c) Restriccin del juego de los convenios de planeamiento a su inser-
cin en los correspondientes procedimientos de aprobacin del planea-
miento a ttulo de convenios preparatorios y no vinculantes de la reso-
lucin unilateral administrativa que deba poner fin a aqullos, de suerte
que slo comprometen la voluntad de los firmantes a la iniciativa y la
tramitacin de tales procedimientos para la modificacin del planeamien-
to de que se trate sobre la base del acuerdo sobre la oportunidad, con-
veniencia y posibilidad en principio de una nueva solucin de ordenacin
(no condicionando en ningn sentido sustantivo la voluntad de la Admi-
nistracin a la hora del ejercicio de la potestad de planeamiento). Al
no disponerse nada al respecto para los convenios de ejecucin, es claro
que stos pueden producirse tanto bajo la forma de preparatorios, vin-
culantes o no, de la resolucin administrativa, como bajo la de sustitu-
torios de sta.
d) Establecimiento de contenidos preceptivos y de lmites especficos
diferenciados para las dos clases de convenios as distinguidas.
Los fijados para los convenios de ejecucin son: i) en cuanto al con-
tenido: inclusin como anexo, cuando se prevea el pago de cantidad en
metlico sustitutoria de la cesin en especie correspondiente al aprove-
chamiento no susceptible de apropiacin, de la valoracin pertinente,
practicada por los servicios administrativos correspondientes; y ii) en
cuanto a los lmites, el sealamiento de dos: uno positivo, la expresa habi-
litacin para la completa definicin de la gestin urbanstica, apartndose
incluso de la regulacin legal de los sistemas de actuacin, cuando las
personas que los suscriban con la Administracin asuman en ellos la total
iniciativa y responsabilidad de aquella gestin; y otro negativo, la pro-
hibicin de incluir determinaciones modificativas o contrarias al planea-
miento en vigor o de implicar que de su cumplimiento derive o resulte,
en cualquier forma, modificacin o alteracin de dicho planeamiento.
94
La determinacin para los convenios de planeamiento nicamente del

contenido preceptivo consistente en la cuantificacin de todos los deberes
legales de cesin y especificacin de la forma en que van a ser cumplidos.
La ausencia de lmites especficos se explica por el carcter exclusivamente
preparatorio y el alcance no vinculante de este tipo de convenios.
e) Sometimiento de la negociacin, formalizacin y suscripcin de
todos los convenios a los principios de transparencia, publicidad y, con
carcter general, concurrencia.
f) Sujecin de la firma definitiva de todos los convenios al trmite
fundamental de informacin pblica por plazo mnimo de quince das
(en el que debe exponerse el texto ntegro del convenio correspondiente);
trmite que, cuando la negociacin del convenio coincida con tramitacin
de un plan con el que guarde directa relacin y preceptiva e inexcusa-
blemente cuando de convenios de planeamiento se trate, debe coincidir
precisamente con el de informacin pblica del procedimiento de apro-
bacin de dicho planeamiento. De esta sujecin resulta la posibilidad de
la introduccin de variaciones en el texto del convenio inicialmente nego-
ciado y, por tanto, la necesidad de la aceptacin de tales variaciones.
g) Exigencia de la ratificacin de todos los convenios, para que vin-
culen a la Administracin, por el Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autnoma o del Ayuntamiento Pleno, segn corresponda.
h) Y, finalmente, la sancin con la nulidad radical o de pleno dere-
cho de cualquier infraccin al anterior rgimen legal, as como a cualquier
prescripcin legal, reglamentaria o de planeamiento de carcter impe-
rativo.
95
TEMA 3
PLANEAMIENTO URBANSTICO
Joaqun JALVO MNGUEZ
Arquitecto
Tcnico Urbanista
Ricardo SANTOS DIEZ

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
Licenciado en Derecho
Tcnico UrbanistaJOAQUN JALVO
PLANEAMIENTO
MNGUEZ YURBANSTICO
RICARDO SANTOS DIEZ
SUMARIO: SIGLAS UTILIZADAS.I. EL PLANEAMIENTO URBANSTI-

CO.II. PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO
URBANSTICO.A) Principio de remisin normativa.B) Principio de autono-
ma.C) Principio de jerarqua normativa.D) Principio de la competencia espe-
cfica.E) Principio de territorialidad.III. LA LEGISLACIN APLICABLE EN
MATERIA DE PLANEAMIENTO URBANSTICO EN LAS DIFERENTES
COMUNIDADES AUTNOMAS.IV. RGIMEN DEL PLANEAMIENTO EN
LA LEGISLACIN URBANSTICA DE LAS COMUNIDADES AUTNO-
MAS.V. INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO.A) Lmi-
tes de la potestad de planeamiento. Las normas legales de aplicacin directa y los
estndares urbansticos.1. Las normas legales de directa aplicacin.2. La libertad
del planeamiento y los estndares urbansticos.B) Instrumentos de planeamiento
general del trmino municipal: sus clases, determinaciones, contenido y documen-
tacin.1. El Plan General Municipal de Ordenacin Urbana.a) Determinacio-
nes.b) Documentacin.2. Las Normas Subsidiarias de planeamiento munici-
pal.C) Planeamiento de desarrollo del planeamiento general: sus clases, determi-
naciones, contenido y documentacin.1. El Programa de Actuacin Urbanstica
(PAU) y otros instrumentos de planeamiento y ejecucin.2. El Plan Parcial de
Ordenacin.3. Los Planes Especiales. El Plan Especial de Reforma Interior.4. Los
97
JOAQUN JALVO MNGUEZ Y RICARDO SANTOS DIEZ
Estudios de Detalle.D) Relaciones entre el planeamiento general y el de desarro-

llo.E) Rgimen urbanstico de los municipios sin planeamiento.VI. LEGISLA-
CIN SECTORIAL CON INCIDENCIA EN EL PLANEAMIENTO URBANS-
TICO.VII. PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIN Y APROBACIN DEL
PLANEAMIENTO.A) Fases de la elaboracin, tramitacin y aprobacin del Plan
General.1. Actos preparatorios a la elaboracin del Plan General.2. Acuerdo
de formulacin.3. Elaboracin del Plan General.4. Tramitacin y aprobacin del
Plan General una vez elaborado el documento.a) Aprobacin inicial.b) Suspen-
sin automtica de licencias.c) Informacin pblica.d) Audiencia a las Corpo-
raciones Municipales afectadas.e) Informe y resolucin de alegaciones.f) Apro-
bacin provisional.g) Aprobacin definitiva del Plan General.B) Elaboracin, tra-
mitacin y aprobacin de otros instrumentos de planeamiento.C) La competencia
para la aprobacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico.D) La publi-
cacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico.VIII. EFECTOS DE LA
APROBACIN DE LOS PLANES.A) Ejecutividad, obligatoriedad y publicidad
de los instrumentos de planeamiento urbanstico. Implicacin de la declaracin de
utilidad pblica y necesidad de ocupacin en las expropiaciones.1. Ejecutivi-
dad.2. Obligatoriedad de los Planes.3. Vinculacin.4. Legitimacin de expro-
piaciones.B) Obras y usos provisionales. Rgimen de los edificios fuera de orde-
nacin.1. Usos y obras provisionales.2. Edificios fuera de ordena-
cin.3. Informacin urbanstica.4. Publicidad urbanstica.5. Conflictos inte-
radministrativos.IX. VIGENCIA, REVISIN Y MODIFICACIN DEL PLA-
NEAMIENTO.A) Vigencia de los instrumentos de planeamiento.B) Revisin
de los instrumentos de planeamiento.C) Modificacin de los instrumentos de pla-
neamiento.1. Modificacin concreta o puntual del planeamiento.a) Modificacin
cualificada del planeamiento.b) Modificacin simple del planeamiento.2. Revi-
sin del programa de actuacin del Plan General.D) Otras alteraciones del pla-
neamiento: suspensin y anulacin.BIBLIOGRAFA.
SIGLAS UTILIZADAS
1. Leyes y Reglamentos
CE: Constitucin Espaola de 6 de diciembre de 1978, que entr

en vigor el da 29 de diciembre.
LBL: Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen
Local (BOE de 3 de abril), modificada por Ley 11/1999.
LCaE: Ley de Carreteras del Estado, Ley 25/1988, de 29 de julio (BOE
de 30 de julio de 1988).
LrS97: Ley 7/1997, de 13 de abril, de Medidas liberalizadoras en materia
de suelo y de Colegios Profesionales (BOE de 14 de abril de
1998).
LrS98: Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y
Valoraciones (BOE de 14 de mayo de 1998).
LS56: Ley estatal sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, de
12 de mayo de 1956 (BOE de 14 de mayo; correccin de errores
en BOE de 5 de junio de 1956).
98
LrS75: Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Rgimen

del Suelo y Ordenacin Urbana (BOE de 5 de mayo).
LS76: Texto Refundido estatal de la Ley sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de
9 de abril (BOE de 16 y 17 de junio).
LS92: Texto Refundido estatal de la Ley sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto Legislati-
vo 1/1992, de 26 de junio (BOE de 30 de junio; correccin de
erratas en BOE de 24 de julio de 1992 y correccin de errores
en BOE de 13 de febrero de 1993).
RD-L 4/2000: Real Decreto-ley 4/2000, de Medidas Urgentes de Liberalizacin
en el Sector Inmobiliario y Transportes (BOE de 24 de junio;
correccin de erratas: 28 de junio).
LS-Ara: Aragn, Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.
LS-Can: Canarias, Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del
Territorio y de Espacios Naturales Protegidos, aprobado por
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.
LS-C-LM: Castilla-La Mancha, Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin
del Territorio y de la Actividad Urbanstica.
LS-CyL: Castilla y Len, Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo.
LS-Gal: Galicia, Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia.
LS-LR: La Rioja, Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Terri-
torio y Urbanismo.
LS-Mad: Madrid, Ley 9/1995, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo
y Urbanismo.
LS-Val: Valencia, Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la
Actividad Urbanstica.
RCaE: Reglamento General de Carreteras, aprobado por RD 1073/1977,
de 8 de febrero.
RD-L 3/1980: Real Decreto-ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre creacin de sue-
lo y agilizacin de la gestin urbanstica.
RD-L 16/1981: Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptacin de
los Planes Generales de Ordenacin Urbana.
RD-L 5/1996: Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de Medidas liberaliza-
doras en materia de suelo y de Colegios Profesionales (BOE
de 8 de junio).
RDU: Reglamento de Disciplina Urbanstica para el desarrollo y apli-
cacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio (BOE
de 18 de septiembre).
REFyRMS: Reglamento de Edificacin Forzosa y Registro Municipal de
Solares, aprobado por Decreto 635/1964, de 5 de marzo.
RG: Reglamento de Gestin Urbanstica para el desarrollo y apli-
cacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (BOE
de 31 de enero y 1 de febrero).
99
RP: Reglamento de Planeamiento Urbanstico para el desarrollo y

aplicacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio
(BOE de 15 y 16 de septiembre).
2. Instrumentos de Planeamiento o ejecucin
ED: Estudio de Detalle.

NC: Normas Complementarias de Planeamiento.
NS: Normas Subsidiarias de Planeamiento de mbito Municipal.
NSP: Normas Subsidiarias de Planeamiento de mbito Provincial.
PAU: Programa de Actuacin Urbanstica.
PAUrb: Programa de Actuacin Urbanizadora de Castilla-La Mancha.
PDSU: Proyecto de Delimitacin del Suelo Urbano.
PDTC: Plan Director Territorial de Coordinacin.
PE: Plan Especial.
PERI: Plan Especial de Reforma Interior.
PG: Plan General Municipal de Ordenacin.
PN: Plan Nacional.
PO: Proyecto de Obras.
POO: Proyecto de Obras Ordinarias.
PP: Plan Parcial de Ordenacin.
PT: Plan Territorial de la Comunidad Autnoma.
PU: Proyecto de Urbanizacin.
3. Clases y categoras de suelo
SAU: Suelo Apto para Urbanizar, en las Normas Subsidiarias de Pla-

neamiento municipal.
SG: Sistema General (calificacin del suelo y, en su caso, no clase
de suelo).
SNU: Suelo No Urbanizable.
SR: Suelo Rstico.
SU: Suelo Urbano.
SUble: Suelo Urbanizable.
SUbleS: Suelo Urbanizable Sectorizado.
SUbleNS: Suelo Urbanizable No Sectorizado.
SUC: Suelo Urbano Consolidado.
SUNC: Suelo Urbano No Consolidado.
SUNP: Suelo Urbanizable no Programado de Plan General.
SUP: Suelo Urbanizable Programado de Plan General.
100
I. EL PLANEAMIENTO URBANSTICO 1
Ya tempranamente la Exposicin de Motivos de la Ley sobre Rgimen

del Suelo y Ordenacin Urbana de 12 de mayo de 1956 (LS56), apar-
tado II, sealaba que el planeamiento es la base necesaria y fundamental
de toda ordenacin urbana. De tal manera que parecera que la orde-
nacin urbanstica no existira en ausencia de planeamiento. Afirmacin
incorrecta, dado que puede existir una cierta ordenacin sin instrumento
de planeamiento urbanstico, directamente desde la ley o el reglamento
correspondiente (por ejemplo, las denominadas normas de aplicacin
directa: altura mxima autorizable en ausencia de planeamiento, etc. 2).
Sin embargo, esta ordenacin es muy limitada. Por ello la Exposicin
de Motivos LS56 haca la afirmacin que se ha indicado anteriormente.
La ordenacin establecida por el planeamiento urbanstico:
Define, a la escala correspondiente, el diseo de las distintas cali-
ficaciones del suelo (regulando los usos del suelo y de la edificacin en
los distintos puntos del mbito ordenado).
Es una ordenacin tendencialmente integral, es decir, regula los
diversos sectores materiales (residencial, industrial, turstico, viales, los
diversos equipamientos, servicios, etc.), excepto en los Planes Especiales
sectoriales.
Concreta el contenido del derecho de propiedad del suelo, some-
tido a reserva de ley conforme a la Constitucin, de manera que, como
norma reglamentaria, complementa y concreta, en cada espacio fsico y
en cada localidad, la regulacin establecida por la ley (estatal y auto-
nmica 3).
Es decir, a partir de lo dispuesto en la Constitucin de 1978, la ley
urbanstica autonmica establece las normas bsicas de la ordenacin urba-
1
Los aspectos tradicionales del planeamiento urbanstico que se contienen en este
trabajo se han elaborado a partir del contenido de SANTOS DIEZ y CASTELAO RODRGUEZ
(2001: 165-291), con las adaptaciones precisas. En dicha publicacin se puede encontrar
una ampliacin de los conceptos aqu expresados.
2
Puede verse el epgrafe V.A).1, relativo a las Normas de Aplicacin Directa, que
pueden estar contenidas en la legislacin urbanstica o en leyes sectoriales especficas.
3
Puede verse el epgrafe III, relativo a la legislacin aplicable en materia de pla-
neamiento urbanstico en las diferentes Comunidades Autnomas, en el entendimiento
de que la legislacin postconstitucional del Estado no es una legislacin en materia de
Urbanismo, sino en materias de competencia estatal que inciden sobre el Urbanismo.
Slo en caso de ausencia de legislacin urbanstica propia de la Comunidad Autnoma
ser de aplicacin la legislacin urbanstica supletoria preconstitucional del Estado, que
ser desplazada en el momento en que sea aprobada y entre en vigor la correspondiente
ley de la Comunidad Autnoma.
101
nstica (en el marco de los principios emanados de la legislacin del Estado)

y, por su remisin, el planeamiento urbanstico concreta y pormenoriza
para cada punto singular del terreno su destino urbanstico especfico y
el rgimen detallado de derechos y deberes del propietario de suelo, todo
ello como aspectos principales de la ordenacin urbanstica que establece.
El instrumento de planeamiento urbanstico es, pues, una norma jur-

dica, de rango reglamentario aprobado por la Administracin que deter-
mina la ordenacin urbanstica del mbito ordenado, conforme a todos
los condicionantes establecidos por la ley y el reglamento aplicables y,
en su caso, el instrumento de planeamiento territorial o urbanstico que
le vincule 4.
El planeamiento urbanstico tiene un amplio margen de libertad para
establecer los usos y actividades a desarrollar en cada punto de su terri-
torio, pero existen diversas limitaciones infranqueables. Entre ellas se
encuentran los estndares urbansticos 5, que son cuantificaciones prees-
tablecidas en la ley o en el reglamento a satisfacer por el instrumento
de planeamiento urbanstico. A modo de ejemplo, una plaza de apar-
camiento por cada vivienda planificada, o 5 metros cuadrados de suelo
para el sistema general de espacios libres del Plan General por cada habi-
tante del ao horizonte del plan.
Habida cuenta de la compleja situacin del sistema jurdico-urbans-
tico espaol consistente en 18 ordenamientos jurdico-urbansticos dife-
rentes, el estatal y el correspondiente a cada una de las 17 Comunidades
Autnomas, es preciso recordar que la competencia legislativa en mate-
ria de urbanismo es exclusiva de las Comunidades Autnomas, por lo
que en el presente Captulo no podra hacerse referencia expresa a la
legislacin estatal tradicional (hoy contenida principalmente en el Tex-
to Refundido de la Ley del Suelo de 1976, LS76), salvo para el caso de
las Comunidades Autnomas que no tuvieran legislacin urbanstica pro-
pia, en las que la LS76 est vigente con carcter supletorio.
Sin embargo, en el lmite, el estudio minucioso de la regulacin de
17 leyes autonmicas sera excesivamente casustico y poco didctico.
Pero, adems, hay aspectos de la competencia exclusiva del Estado
que tienen una importante incidencia en materia urbanstica (por ejem-
plo, el aprovechamiento subjetivo por atribucin 6 o las valoraciones urba-
nsticas).
4
O incluso medioambiental.
5
Puede verse el epgrafe V.A).2, relativo a los estndares urbansticos.
6
Puede verse el epgrafe V.B).1.a).
102
Por todo ello adems de por el carcter didctico que se pretende

dar al presente Tema y el relativo mimetismo entre las diferentes leyes
autonmicas en todo lo que se indica a continuacin se har especial
referencia a la mencionada regulacin urbanstica establecida por la legis-
lacin estatal tradicional (contenida en la LS76, supletoriamente vigen-
te), sin perjuicio de su semejanza en esta materia con lo dispuesto por
el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (LS92), inconstitucional
en materia de planeamiento urbanstico, pero asumido materialmente por
diversas Comunidades Autnomas, teniendo en cuenta que la normativa
aplicable en materia de planeamiento urbanstico ser la que, en el caso
de existir, establezca la Comunidad Autnoma, por ser competencia auto-
nmica exclusiva su legislacin.
Precisamente a la normativa sobre planeamiento urbanstico estable-
cida por la legislacin urbanstica autonmica se harn frecuentes refe-
rencias tras el estudio de las correspondientes instituciones o instrumentos
de planeamiento urbanstico contenidos en la legislacin general suple-
toria, a la que por razones didcticas y de claridad expositiva se prestar
especial atencin, sealando, en su caso, algunas especialidades propias
de las mismas 7.
II. PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA

DE PLANEAMIENTO URBANSTICO
Los principales principios rectores del planeamiento urbanstico muy

brevemente expresados son:
A) Principio de remisin normativa
Se entiende por remisin normativa el reenvo que una ley produce

a favor de una normacin ulterior que ha de elaborar la Administracin
de la regulacin de ciertos elementos que complementan la ordenacin
que la propia ley establece (GARCA DE ENTERRA y PAREJO ALFONSO:
1981, 187). Los instrumentos de planeamiento urbanstico (los planes),
adems de producir la ordenacin del mbito de su aplicacin, concretan
7
Haciendo una simplificacin claramente exagerada, podra decirse que el contenido
del presente Captulo constar del estudio de cada uno de los aspectos correspondientes
al planeamiento urbanstico y tras l, cuando sea oportuno, una visin sinttica de los
principales aspectos de la regulacin o las diferencias principales contenidas en la legis-
lacin urbanstica de algunas Comunidades Autnomas, principalmente de las que han
legislado con posterioridad a la Ley 6/1998 estatal (LS98), por su previsible mayor esta-
bilidad: se est haciendo referencia a las leyes urbansticas de Aragn, Canarias, Cas-
tilla-La Mancha, Castilla y Len y La Rioja.
103
el contenido del derecho de propiedad, por lo que la reserva de ley que

la regulacin de sta conlleva por mandato constitucional y el carc-
ter genrico de la ley contrapuesto al necesario detalle de la ordenacin,
obligan a que el plan, que es una norma reglamentaria, sea necesario
complemento de la ley.
B) Principio de autonoma
Los instrumentos de planeamiento urbanstico son normas auton-

micas por proceder de entes autnomos (no dependientes), Municipio
y Comunidad Autnoma son instrumentos de ordenacin de la tota-
lidad o parte del trmino municipal, que pueden ser aprobados por
el Ayuntamiento o por la Comunidad Autnoma, en ejercicio de la tutela
de sus respectivos intereses. Es el rgano aprobador en el mbito muni-
cipal (Ayuntamiento Pleno o Alcalde) el que decide justificadamente la
ordenacin que establece 8.
Pero adems, esa autonoma est caracterizada por regirse por el prin-
cipio de la competencia, en defensa del inters respectivo: as, la decisin
respecto de una pequea zona verde en el centro del suelo urbano no
ser competencia de la Comunidad Autnoma y sta, en el caso de tra-
tarse de un Plan General que deba ser aprobado definitivamente por ella,
no podr modificar lo establecido por el Municipio, por estar fuera de
su competencia [las limitaciones respecto de la aprobacin definitiva del
Plan General por parte de la Comunidad Autnoma pueden verse en
el epgrafe VII.A).4.g)].
C) Principio de jerarqua normativa
Al igual que el resto de las normas de un determinado ordenamiento

jurdico, los instrumentos de planeamiento urbanstico (que tienen el
carcter de norma reglamentaria) estn sometidos al principio de jerar-
qua normativa: estn sometidos a la ley y a los reglamentos ejecutivos
de las leyes; pero, adems, tambin deben respetar las determinaciones
vinculantes de los instrumentos de planeamiento territorial y urbanstico
de rango superior (conformando la cascada del planeamiento 9).
8
Salvo que la Comunidad Autnoma en la aprobacin definitiva de determinados
instrumentos de planeamiento urbanstico exija el ajuste de determinados aspectos de
los mismos en respeto al principio de legalidad o a determinados instrumentos de orde-
nacin territorial. Vase la figura 30 a efectos de los lmites que debe respetar la Comu-
nidad Autnoma en la aprobacin definitiva del planeamiento general.
9
Puede verse la figura 7 que representa la cascada de planeamiento conforme
104
No obstante, este principio general puede ser matizado por las propias
leyes e instrumentos de planeamiento urbanstico, de manera que a partir
de que un instrumento de rango inferior no puede, en principio, con-
travenir a otro de rango superior, tanto la ley como ste pueden habilitar
al instrumento de planeamiento de rango inferior para modificar algunas
determinaciones (por ejemplo, las pormenorizadas o no estructurantes)
del instrumento de rango superior, sin considerarse una modificacin de
ste.
A modo de ejemplo, los Planes Especiales de Reforma Interior (PE-
RI) pueden modificar determinados aspectos del Plan General, debiendo
respetar, precisamente, los elementos de la estructura fundamental del
Plan General (art. 23.3 LS76).
Por otra parte, a partir de la rigidez originaria y general del principio,
la jurisprudencia lo matiz, teniendo por no puestas por un instrumento
de rango superior determinaciones de tal grado de concrecin porme-
norizadas que no correspondan a su nivel de ordenacin estructurante.
Adems, en la actualidad, en algunas leyes autonmicas se establece
expresamente dicha posibilidad: a modo de ejemplo, se establece espe-
cficamente que el Plan General pueda llegar a ser modificado por el
Plan Parcial en aspectos de su ordenacin pormenorizada por consi-
derar que el planeamiento general tiene slo como contenido propio la
determinacin de la ordenacin estructural (con la calificacin global del
suelo), siendo la ordenacin pormenorizada el contenido propio del pla-
neamiento de desarrollo, sin necesidad de considerarla como una modi-
ficacin de Plan General; e incluso, en algunos casos y con determinadas
condiciones, tambin en aspectos estructurantes de aqul, si bien a travs
de un informe favorable de la Comunidad Autnoma 10.
D) Principio de la competencia especfica
Cada uno de los tipos de instrumentos de planeamiento urbanstico

tiene unas concretas determinaciones que le son propias y que, por lo
tanto, en principio, no pueden ser establecidas por otro instrumento dis-
tinto; ni l mismo puede contener determinaciones que correspondan a
otros tipos de instrumentos. A modo de ejemplo, la estructura general
del municipio es aspecto a establecer por el planeamiento general. De
a la legislacin estatal tradicional, adaptada ligeramente a la situacin autonmica en

lo que se refiere a los instrumentos de planeamiento territorial.
10
A modo de ejemplo puede verse la Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha, como se
indica en el epgrafe siguiente.
105
tal manera que un Plan Parcial no podra establecer dichos elementos

de la estructura general por ser de la competencia especfica del Plan
General y, por supuesto y en principio, no podra modificarlos, por no
corresponder a su competencia especfica.
Sin embargo, la excesiva rigidez a que lleva dicho principio unido al
de jerarqua ha propiciado, como se ha indicado en el epgrafe anterior,
que los instrumentos de rango inferior, por habilitacin de la ley corres-
pondiente y del instrumento de planeamiento de rango superior, puedan
establecer algunas determinaciones incluso en contradiccin con lo esta-
blecido en ste, sin considerarse modificacin del mismo. Es bastante
general la posibilidad de reajuste de determinaciones de carcter por-
menorizado del Plan General por instrumentos de desarrollo de ste;
incluso en Castilla-La Mancha es posible que el instrumento de planea-
miento de desarrollo pueda producir modificaciones de aspectos estruc-
turales del planeamiento general, si bien suficientemente justificadas
y con una tramitacin especial (art. 38.2 Ley 2/1998, de 4 de junio, de
Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Castilla-La
Mancha).
E) Principio de territorialidad
Como toda norma jurdica, tambin los instrumentos de planeamiento
urbanstico tienen un mbito territorial de afectacin propio de cada uno,
fuera del cual no resultan aplicables. As, a modo de ejemplo, la orde-
nacin establecida en un Plan Parcial afecta slo al sector (mbito terri-
torial) a que se refiere, no teniendo una incidencia ordenadora directa
sobre los mbitos colindantes o ms lejanos, sin perjuicio de que el Plan
General considere los aspectos estructurales y de coordinacin, ya que
tiene un mbito territorial de aplicacin ms amplio (normalmente, la
totalidad del trmino municipal) que el Plan Parcial.
Como indica PORTO REY (1999, 194), el mbito est definido pre-
viamente, bien indirectamente por la ley y concretado en los planes espe-
ciales o autnomos, o directamente determinado en el planeamiento de
rango superior que sirve de base legitimadora a los planes de desarrollo.
III. LA LEGISLACIN APLICABLE EN MATERIA

DE PLANEAMIENTO URBANSTICO EN LAS DIFERENTES
COMUNIDADES AUTNOMAS
Como ya se ha apuntado en el epgrafe I, la compleja situacin resul-
tante en el sistema jurdico-urbanstico espaol tras la desarticulacin
106
por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo

del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (LS92), aplicable de
manera diferente segn que la Comunidad Autnoma tenga o no legis-
lacin urbanstica propia, lleva en una primera aproximacin a sealar
que existen dos tipos de Comunidades Autnomas extremas: las que tie-
nen una legislacin propia integral (completa), en la medida de sus com-
petencias, en materia de Urbanismo y las que no tienen ninguna legis-
lacin urbanstica propia; dejando entre ambas a las que tienen alguna
ley parcial (o incompleta) en materia de Urbanismo.
Recurdese que la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en
la Sentencia 61/1997 considera que todos los preceptos de carcter suple-
torio de la LS92 deben ser declarados inconstitucionales y nulos por
lo que retoma vigencia supletoria el Texto Refundido de 1976 (LS76)
en todos los aspectos urbansticos, as como bastantes de carcter bsico
o de los denominados plenos (respectivamente, en ejercicio de la com-
petencia compartida o exclusiva del Estado), en general, por exceso de
densidad normativa.
Pues bien, todo ello hace que el sistema urbanstico espaol sea
de una notable complejidad, no pudiendo afirmarse que una ley se apli-
ca en su integridad o que un artculo autonmico completo se aplica
en lugar de otro determinado de la legislacin estatal, sino que puede
darse el caso (y se da) de que sea de aplicacin un determinado artculo
de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y
Valoraciones (LrS98) 11, complementado por una simple lnea de un
determinado prrafo de un determinado precepto de la LS76, todo ello
unido a la posible aplicacin de parte de un precepto de una ley auto-
nmica.
Por todo ello, en la figura 1 se trata de establecer un esquema inter-
pretativo del sistema de aplicacin de las diferentes leyes estatales o auto-
nmicas (y, por tanto, de cada uno de sus preceptos o parte de stos)
segn las circunstancias concretas de la materia urbanstica o no urba-
nstica concreta de que se trate, contenindose a continuacin una bre-
ve explicacin de la misma, estableciendo tres clases de Comunidades
Autnomas en funcin del grado de desarrollo de su legislacin propia
en materia de Urbanismo:
11
Ley que no es la cuarta ley urbanstica del Estado, sino que es una ley no urba-
nstica, una ley reguladora de materias de competencia del Estado que inciden direc-
tamente en el Urbanismo.
107
FIG. 1. Legislacin aplicable segn tipologa de las Comunidades Autnomas

en funcin de su desarrollo legislativo en materia de urbanismo
LEYES ESTATALES LEYES URBANSTICAS DE LA

COMUNIDAD AUTNOMA
LrS98
modif. por RD-L 4/00
A.
COMUNIDAD +
AUTNOMA LS92
CON LEY
INTEGRAL EN
(en lo vigente)
+
+ Ley de la CA
Legislacin urbanstica
MATERIA arts. 21 y 22 Ley 7/85
URBANSTICA s/ Ley 11/99
y otras leyes
Legislacin no urbanstica
B.
COMUNIDAD
AUTNOMA En el aspecto regulado por la legislacin
CON LEY autonmica, anlogo al supuesto "A"
PARCIAL EN En los dems aspectos no regulados por la
ALGUNA legislacin autonmica, anlogo al supuesto "C"
MATERIA
URBANSTICA
LrS98
modif. por RD-L 4/00
+
LS92
(en lo vigente)
C. +
COMUNIDAD arts. 21 y 22 Ley 7/85
AUTNOMA s/ Ley 11/99
y otras leyes
SIN LEY
URBANSTICA Legislacin no urbanstica No hay Ley de la CA
1990-1997
(NI INTEGRAL
NI PARCIAL) +
RD-L 3/80 y 16/81
(en lo no derogado)
+
LS76
(en lo no derogado)
Legislac. urbanstica estatal suplet.
Bloque de legislacin estatal aplicable (en el caso "C" incluye la legislacin estatal supletoria)
Preceptos estatales "plenos" (legislacin exclusiva del Estado) o de carcter bsico
Preceptos estatales supletorios: son desplazados por la Ley de la Comunidad Autnoma

Preceptos de la Ley de la Comunidad Autnoma RSD-Junio 2000
108
Comunidades Autnomas de tipo A, mbito territorial de las

Comunidades Autnomas que posean vigente una legislacin integral propia
en materia de urbanismo 12:
1) La totalidad de la LrS98, con las modificaciones introducidas por
el RD-L 4/2000.
2) Preceptos vigentes de la LS92 (los plenos y bsicos supervi-
vientes tras la STC 61/1997 y la LrS98).
3) Preceptos vigentes y aplicables de la Ley 7/1985; en especial los
artculos 21 y 22 en la redaccin aprobada por la Ley 11/1999, de 21
de abril, as como el resto de la legislacin exclusiva o bsica del Estado
(Ley de Expropiacin Forzosa, Ley de Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, etc.).
4) Ley de la Comunidad Autnoma 13, integral en materia de urba-
nismo.
12
Pueden considerarse total o relativamente integrales las leyes urbansticas, ema-
nadas de las correspondientes Asambleas Legislativas, de Catalua Decreto Legisla-
tivo 1/1990, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en
materia urbanstica, Navarra Ley 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo, modificada por la Ley 24/1998, de 30 de diciembre, Valencia Ley 6/1994,
Reguladora de la Actividad Urbanstica no integral, parcial, modificada por la Ley
Foral 24/1998, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia de aprovechamiento
urbanstico, Madrid Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial,
Suelo y Urbanismo, complementada con la Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgen-
tes en Materia de Suelo y Urbanismo, parcial, no integral, Galicia Ley 1/1997, de
24 de marzo, del Suelo de Galicia; tras la propia STC, Andaluca Ley 1/1997, de
18 de junio, por la que se adoptan con carcter urgente y transitorio disposiciones en
materia de suelo y ordenacin urbana, Cantabria Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medi-
das Urgentes en Materia de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana y Extremadura
Ley 13/1997, de 23 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica que han
hecho suya la LS92; y, por ltimo, tras la LrS98, hasta el momento (mayo de 2001),
cinco Comunidades Autnomas han legislado de manera integral en la materia: Aragn:
Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica; Canarias: Texto Refundido de las Leyes de
Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales, aprobado por Decreto Legislati-
vo 1/2000, de 8 de mayo; Castilla-La Mancha: Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin
del Territorio y de la Actividad Urbanstica (recurrida ante el Tribunal Constitucional);
Castilla y Len: su Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo; y La Rioja: Ley 10/1998,
de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo. Leyes parciales son abundantes
en el espectro urbanstico de las Comunidades Autnomas (salvo en algunas de ellas).
Las principales recuperan los instrumentos clave de la LS92 (Madrid, la Ley 20/1997 ya
indicada; Pas Vasco, la Ley 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la Participacin
de la Comunidad en las Plusvalas Generadas por la Accin Urbanstica, y Ley 5/1998,
de 6 marzo, de Medidas Urgentes en Materia de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
modificada por Ley 11/1998, de 20 de abril, recurrida ante el Tribunal Constitucional);
otras leyes de carcter parcial se refieren exclusivamente a ordenacin del territorio,
suelo rstico y disciplina urbanstica.
13
Supletoriamente a ella, si existiere alguna laguna en esta legislacin autonmica
(en tal caso, no sera integral), se aplicara la LS76 y los RD-leyes 3/1980 y 16/1981 si
fueren precisos, en lo no afectado por la LrS98, con las modificaciones introducidas por
el RD-L 4/2000.
109
Comunidades Autnomas de tipo B, territorios de las Comuni-

dades Autnomas que posean vigente una legislacin parcial propia en
materia de urbanismo (por ejemplo, en materia de disciplina urbanstica).
Si en la materia urbanstica concreta de que se trate disciplina urba-
nstica la Comunidad Autnoma tiene ley propia, el sistema de fuentes
ser el indicado en el punto anterior: legislacin bsica o exclusiva (mar-
co) del Estado y legislacin urbanstica de dicha materia de la Comunidad
Autnoma. En las dems materias urbansticas por ejemplo, si se tra-
tara de planeamiento urbanstico se estara al orden de prelacin indi-
cado en el punto siguiente.
Comunidades Autnomas de tipo C, territorios de las Comuni-
dades Autnomas que no posean vigente ninguna legislacin propia en
materia de urbanismo:
1) La totalidad de la LrS98, con las modificaciones introducidas por
el RD-L 4/2000.
2) Preceptos vigentes de la LS92 (los plenos y bsicos supervi-
vientes tras la STC 61/1997 y la LrS98).
3) Preceptos vigentes y aplicables de la Ley 7/1985; en especial los
artculos 21 y 22 en la redaccin aprobada por la Ley 11/1999, as como
el resto de la legislacin exclusiva o bsica del Estado.
4) LS76 y Reales Decretos-leyes 3/1980 y 16/1981, como legislacin
urbanstica supletoria del Estado.
Dado que el presente documento se refiere a la regulacin del pla-
neamiento urbanstico, tanto supletoria estatal como la de las diferentes
Comunidades Autnomas, la figura 2 comprende la legislacin aplicable
en cada una de ellas en dicha materia de planeamiento urbanstico. Todo
ello, sin perjuicio de lo indicado anteriormente y de las importantes con-
secuencias que se desprenden de la figura 1.
Parece oportuno resaltar que, de todas ellas, cinco Comunidades
Autnomas han legislado con carcter integral (y, por ello, tambin en
materia de planeamiento urbanstico) con posterioridad a la entrada en
vigor de la LrS98:
Castilla-La Mancha: Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del
Territorio y de la Actividad Urbanstica (recurrida ante el Tribunal
Constitucional).
La Rioja: Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo.
Castilla y Len: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo.
Aragn: Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.
110
FIG. 2. Legislacin aplicable en materia de planeamiento urbanstico

en cada una de las Comunidades Autnomas
Andaluca, Ley 1/97, de 18 de junio, por la que se adaptan con carcter urgente y
transitorio disposiciones en materia de suelo y ordenacin urbana. Regula el
planeamiento urbanstico materialmente igual que lo regulaba la LS92; han
asumido como propios los arts. 65.3 a 65.6; 70 a 95; 96.1; 96.3; 97.1 a 97.3; 98,
99, 101 a 103; 104.1 y 104.2; 105; 106; 109 a 111; 114 a 117; 118.3; 118.4; 119 a
123; 124.2; 125; 126.3 a 126.6; 127 a 131; 134.2; 136.1; 137.1 a 137.4; 138, a;
139 LS92.
Aragn: Ley 5/99, de 25 de marzo, Urbanstica, su regulacin del planeamiento

urbanstico es, en lo principal, parecida a la que establece la LS76.
Asturias: No tiene ley urbanstica. Supletoriamente en materia de planeamiento

urbanstico es de aplicacin lo dispuesto en la LS76.
Baleares, Ley 10/89, de 2 de noviembre, de sustitucin de Planeamiento

Urbanstico Municipal, que regula la posibilidad de sustituir el Plan General por las
Normas Subisidiarias. En el resto (prcticamente toda la regulacin), es de
aplicacin lo dispuesto en la LS76, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 6/1997,
de 8 de julio, de ordenacin del suelo rstico.
Canarias: Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio y de

Espacios Naturales, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo. que
regula tanto los instrumentos de la Ordenacin del Territorio como los de
planeamiento urbanstico.
Cantabria, Ley 1/97, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en Materia de Rgimen

del Suelo y Ordenacin Urbana, que asume en materia de planeamiento
urbanstico la totalidad de la legislacin estatal vigente el da 25 de abril de 1997.
Es decir, la regulacin aplicable en materia de planeamiento urbanstica est
formada, en esta materia, por el contenido material de la LS92 y los art. 1, 3, 4 y
DT LrS97. Y ello sin perjuicio de aplicarse prevalentemente lo dispuesto en la Ley
4/92, de 24 de marzo, de constitucin de Reservas Regionales de Suelo y otras
Actuaciones Urbansticas Prioritarias.
Castilla-La Mancha: Ley 2/98, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la

Actividad Urbanstica, 4/06/98: instrumentos de planeamiento urbanstico propios,
con importantes matizaciones respecto de la LS76.
Castilla y Len: Ley 5/99, de 8 de abril, de Urbanismo, su regulacin del

planeamiento urbanstico es, en lo principal, parecida a la que establece la LS76.
Catalua, Decreto Legislativo 1/90, por el que se aprueba el Texto Refundido de

los textos legales vigentes en materia urbanstica. Aun siendo legislacin propia, la
regulacin que hace del planeamiento urbanstico es, en lo esencial, igual que la
que haca la LS76.
RSD-Jul.2000
111
FIG. 2. Legislacin aplicable en materia de planeamiento urbanstico

en cada una de las Comunidades Autnomas (continuacin)
Extremadura: Ley 13/97, de 23 diciembre, reguladora de la Actividad Urbanstica,

que asume como regulacin propia la casi totalidad de la LS92. Por tanto, en esta
Comunidad Autnoma los instrumentos de planeamiento urbanstico son los
establecidos en la LS92, con la afecacin derivada, como en otras, de la LrS98.
Galicia, Ley 1/97, de 24 de marzo, del suelo de Galicia, que regula el

planeamiento urbanstico en sus arts. 5 a 61 (aunque incluye tambin alguna
regulacin del planeamiento supramunicipal). Sin perjuicio de cambios de alguna
importancia en cuanto a clases de planes, clasificacin y tratamiento de los
distintos tipos de suelo, planeamiento de desarrollo, simplificacin de los
procedimientos, normas de directa aplicacin, etc. su regulacin es, en lo
principal, parecida a la que establece la LS92, hoy la LS76.
La Rioja: Ley 10/98, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, que

regula el planeamiento de manera parecida a la LS92-76, salvo matizaciones (por
ejemplo, desaparecen las Normas Subsidiarias de planeamiento).
Madrid, Ley 9/95, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y

Urbanismo, que establece algunas modificaciones respecto de la legislacin estatal
revisin y modificacin del planeamiento, y agilizacin del planeamiento y del
control del cumplimiento de la ordenacin, regulando ampliamente el suelo no
urbanizable; por lo que, principalmente, es de aplicaciin la LS76.
Murcia: No tiene Ley en materia de planeamiento urbanstico. Supletoriamente

es de aplicacin la LS76.
Navarra, Ley 10/94, de 4 de Julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo que

aunque modifica en algunos extremos la ley estatal unifica el Plan General y las
Normas Subsidiarias, permite ordenar el suelo urbanizable desde el Plan
Municipal, agiliza la tramitacin administrativa y delimita las competencias del
Municipio y la Administracin foral, deja principalmente aplicable la LS76.
Pas Vasco, Ley 17/94, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de

vivienda y de tramitacin de los instrumentos de planeamiento y de gestin
urbanstica que, aunque establece los plazos de aprobacin del planeamiento de
desarrollo y estndares para las viviendas de proteccin pblica, deja
principalmente aplicable la LS76.
Valencia, Ley 6/94, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica

que establece una regulacin bastante diferenciada de los instrumentos de
planeamiento, su tramitacin, etc., respecto de la comn de la LS76 o LS92.
Adems de las modificaciones respecto del suelo no urbanizable derivadas de la
Ley 4/92, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable y Ley 2/97, de 13 de junio, su
modificacin por Ley 4/92, de 5 de junio, respecto al rgimen de parcelacin y de
construccin de viviendas en el medio rural.
RSD-Jul.2000
112
Canarias: Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Terri-

torio y de Espacios Naturales, aprobado por Decreto Legislati-
vo 1/2000, de 8 de mayo.
En todo caso, en funcin del grado de mantenimiento ms o menos
intacto de las instituciones del Derecho Urbanstico tradicional se pueden
establecer tres tipos de Comunidades Autnomas, segn sean relativa-
mente:
Tradicionales con la legislacin prcticamente comn (Catalua,
Galicia, Navarra, etc.),
Matizadoras respecto de la legislacin tradicional (Aragn, Cas-
tilla y Len, La Rioja, etc.),
Innovadoras respecto de la legislacin tradicional (Canarias,
Castilla-La Mancha y Valencia).
En el presente Tema se har referencia, adems de a la regulacin
tradicional de los instrumentos de planeamiento urbanstico contenida
en la legislacin estatal supletoria (o en la LS92), a las matizaciones e
innovaciones establecidas por las leyes de estos dos ltimos grupos de
Comunidades Autnomas en materia de planeamiento urbanstico, sin
perjuicio de que, en general, existe un cierto mimetismo entre las dife-
rentes leyes autonmicas, manteniendo todas ellas, en lo esencial, el
modelo jurdico-urbanstico que ya establecieran, en su da, el Texto
Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de
1976 (LS76, hoy supletoriamente vigente en los aspectos de planeamiento
urbanstico tras la STC 61/1997) y el Texto Refundido de 1992 (LS92,
hoy anulado por inconstitucional en los aspectos de planeamiento urba-
nstico por la STC 61/1997, pero materialmente asumido por diversas
Comunidades Autnomas). La figura 3 trata de representar la clasifica-
cin de las Comunidades Autnomas con respecto a lo que se acaba de
hacer referencia.
Obviamente, dada la complejidad del sistema urbanstico autonmi-
co-estatal y de la multiplicidad de regulaciones legales autonmicas, en
el presente Tema nicamente se resaltarn los aspectos principales de
algunas de stas, especialmente, de las ms innovadoras y de las aprobadas
con posterioridad a la entrada en vigor de la LrS98, por su reciente apro-
bacin, innovaciones y previsible mayor estabilidad temporal.
IV. RGIMEN DEL PLANEAMIENTO EN LA LEGISLACIN

URBANSTICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Como se acaba de indicar, el rgimen del planeamiento urbanstico
en las Comunidades Autnomas no difiere en lo esencial del contenido
113
FIG. 3. Clasificacin de las Comunidades Autnomas en funcin del tipo de legislacin

urbanstica aplicable sobre planeamiento urbanstico
COMUNIDAD LEGISLACIN URBANSTICA

AUTNOMA APLICABLE
LS76 O PARECIDA A LS76:

Asturias
Baleares
Catalua
T
COMUNIDAD Murcia
AUTNOMA CON
LEGISLACIN PARECIDA A LS92 o a LS76+LS92:
URBANSTICA Andaluca: LS92
TRADICIONAL Cantabria: LS92
Extremadura: LS92
Madrid: LS76 + LS92 Matizadas
Pas Vasco: LS76 + LS92
Aragn: LS76 Matizada

M
COMUNIDAD Castilla y Len: LS92 Matizada
AUTNOMA CON
LEGISLACIN Galicia: LS92 Matizada
URBANSTICA La Rioja: LS76 + LS92 Matizadas
MATIZADORA
Navarra: LS92 Matizada
I
COMUNIDAD Canarias: LS76 + LS92 Innovadas
AUTNOMA CON
Castilla-La Mancha: Muy innovadora
LEGISLACIN
URBANSTICA Valencia: Muy innovadora
INNOVADORA
RSD-JJM-mayo.01
114
en la legislacin tradicional del Estado, dado que el modelo tradicional

iniciado en la LS56 se mantuvo en la LS76 y en la LS92, hasta la
STC 61/1997 y se mantiene, bsicamente, si bien con matizaciones e inno-
vaciones, en las leyes autonmicas despus de la entrada en vigor de la
LrS98.
Algunos de los aspectos bsicos comunes del planeamiento urbanstico
son:
Establece la ordenacin concreta del mbito territorial ordenado,
desde el trmino municipal completo en el Plan General, hasta una man-
zana o menos en un Estudio de Detalle.
Disea el modelo territorial, tras realizar los necesarios estudios
de demandas sociales esperables para satisfacer las necesidades actuales
o previsibles futuras; o lo concreta, a la escala que corresponda (en la
actualidad, la flexibilidad del planeamiento es elemento clave en diversas
leyes autonmicas).
Debe respetar, por el principio de jerarqua normativa, las normas
vinculantes contenidas en las leyes, reglamentos de aplicacin de stas
y otras normas reglamentarias de carcter general, en los instrumentos
de Ordenacin del Territorio y en los de planeamiento urbanstico que
sean de superior rango (con el mismo comentario respecto de la flexi-
bilidad, ya que instrumentos de rango superior pueden permitir la modi-
ficacin de determinaciones pormenorizadas e incluso estructurantes por
otros instrumentos de rango inferior).
Concreta el contenido del derecho de propiedad, a travs de la
clasificacin y calificacin del suelo, con diferente grado de concrecin
esta ltima segn la clase de suelo y el tipo de planeamiento de que
se trate.
La clasificacin del suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable)
de la LrS98 puede ser complementada o matizada por las leyes auto-
nmicas, de manera que stas y el planeamiento son complementos nece-
sarios de aqulla (la clasificacin del suelo es una singularidad de la legis-
lacin urbanstica espaola respecto de los pases de nuestro entorno).
La calificacin del suelo fijada por el planeamiento (o sus modi-
ficaciones o revisiones) no da derecho a los propietarios del mismo a
exigir indemnizacin, siendo paliadas las diferencias producidas entre los
diferentes propietarios de suelo por la calificacin urbanstica a travs
de las diferentes tcnicas de equidistribucin de beneficios y cargas;
excepto en los casos comprendidos dentro de los supuestos indemniza-
torios establecidos en las leyes (arts. 41-44 LrS98, etc.).
115
A modo de simple ejemplo de la diversidad mimtica en este

aspecto, en lo que se refiere a las determinaciones de la ordenacin
urbanstica que tienen mayor relevancia sobre el derecho de propiedad
(clasificacin y calificacin del suelo), la LS76 (hoy derogada en este
aspecto por la LrS98, de anlogo contenido) estableca que:
1. La ordenacin del uso de los terrenos y construcciones enunciadas
en los artculos precedentes (efectuada por el planeamiento urbanstico)
no conferir derecho a los propietarios a exigir indemnizacin, por impli-
car meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de
la propiedad segn su calificacin urbanstica.
Los afectados tendrn, no obstante, derecho a la distribucin equi-
tativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los trminos previstos
en la presente Ley.
2. La modificacin o revisin de la ordenacin de los terrenos y
construcciones establecida por los Planes Parciales, por los Planes Espe-
ciales y por los Programas de Actuacin Urbanstica slo podr dar lugar
a indemnizacin si se produce antes de transcurrir los plazos previstos
para la ejecucin de los respectivos Planes o Programas, o transcurridos
aqullos si la ejecucin no se hubiere llevado a efecto por causas impu-
tables a la Administracin.
3. Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones
singulares que lleven consigo una restriccin del aprovechamiento urba-
nstico del suelo que no pueda ser objeto de distribucin equitativa entre
los interesados conferirn derecho a indemnizacin (art. 87 LS76).
De anloga manera, la LrS98 estatal establece que:

La ordenacin del uso de los terrenos y construcciones establecida en
el planeamiento no conferir derecho a los propietarios a exigir indem-
nizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes
(art. 2.2, relativo a las facultades del derecho de propiedad, que remite
a los arts. 41-44 LrS98).
Y, por seguir con este ejemplo concreto, la ley posiblemente ms

innovadora, la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Castilla-La Mancha, esta-
blece en este punto vinculado por la LrS98 que:
La ordenacin del uso de los terrenos y construcciones no confiere
a los propietarios de los mismos derechos indemnizatorios salvo en los
supuestos definidos en la ley (art. 53.1).
Es claro que siendo las regulaciones legales del planeamiento urba-

nstico competencia exclusiva de las leyes de las Comunidades Autnomas
habrn de tener algunas diferencias respecto del rgimen general estatal
tradicional. Y as, la propia denominacin de los instrumentos de pla-
116
neamiento urbanstico en unas y otras Comunidades Autnomas tiene

algunas diferencias entre s; su contenido sustantivo (determinaciones)
tambin; el procedimiento de formacin, tramitacin y aprobacin tam-
bin; en fin, los efectos y las alteraciones del planeamiento tambin pue-
den tener especialidades propias en las diferentes Comunidades Aut-
nomas.
En este punto introductorio previo al epgrafe V donde se estu-
diarn los diversos instrumentos de planeamiento urbanstico se cen-
trar la atencin exclusivamente con fondo gris 14 en la propia deno-
minacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico en las distintas
Comunidades Autnomas (que no ha sufrido, como se ver, grandes dife-
rencias respecto del sistema legal estatal tradicional que se indica en
el epgrafe V y, en particular, en la figura 7, respecto del que se har
un tratamiento ms detallado) y en las vinculaciones de unos instrumentos
de planeamiento respecto de otros (que s han sufrido mayores varia-
ciones, tendentes a una mayor flexibilidad del planeamiento, tachado de
rgido con la regulacin tradicional), as como la imposibilidad de reba-
sar una densidad mxima de poblacin por el planeamiento u otros aspec-
tos diferenciales y otras vinculaciones como la dedicacin de las califi-
caciones residenciales a un rgimen de viviendas con algn tipo de pro-
teccin.
Respecto del primer aspecto, y prestando atencin solamente a los
instrumentos de planeamiento urbanstico 15 (no considerando, por tanto,
los instrumentos de planeamiento territorial) e incluso slo a los instru-
mentos de planeamiento de mbito municipal o inframunicipal 16, de
todos es conocida la cascada legal del sistema de planeamiento en la
legislacin estatal tradicional, que se concretar ms detalladamente
en la ya citada figura 7 (LS76, por aplicacin supletoria, y LS76 o LS92,
de anlogo contenido en esta materia a la LS76, por su aplicacin por
asuncin de su contenido material):
Como instrumentos de planeamiento general: Plan General o Nor-
mas Subsidiarias, como instrumentos de ordenacin general municipal
(y Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano, como instrumento de cla-
sificacin del suelo, que no de ordenacin).
14
De la misma manera, en otros epgrafes se indicarn tambin con fondo gris las
determinaciones y dems aspectos de las diversas leyes autonmicas.
15
E incluso, respecto de ellos, considerando slo los principales.
16
Para un anlisis grfico de todos los instrumentos de planeamiento (tanto territorial
como urbanstico) contenidos en la LS76, LS92 y en legislacin propia de las Comunidades
Autnomas de Aragn , Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len, Galicia, La Rioja,
Madrid y Valencia, puede verse PORTO REY (1999: 187-191).
117
Como instrumentos de planeamiento de desarrollo, derivados, Pro-

grama de Actuacin Urbanstica, Plan Parcial y todo el elenco de Planes
Especiales (con la posibilidad de existencia independiente de stos),
incluido el Plan Especial de Reforma Interior.
Como instrumentos complementarios: el Estudio de Detalle, Cat-
logos, etc.
Todos ellos tienen en la legislacin estatal supletoria la consideracin
de instrumentos dependientes y jerrquicamente vinculados (un Plan Par-
cial no tiene la posibilidad de modificar el Plan General, salvo que ste
adopte determinaciones manifiestamente fuera de su competencia), con
exclusin del Plan Especial establecido, en su caso, de manera indepen-
diente.
Pero este marco tradicional se ha visto afectado (si bien no pro-
fundamente) por la legislacin urbanstica autonmica, no slo en la
denominacin de los instrumentos de planeamiento, sino en sus deter-
minaciones, tramitacin e incluso en sus relaciones jerrquicas y, sobre
todo, en las relaciones entre ellos y con los variados y diferenciados ins-
trumentos de planeamiento territorial, lo que se sale del mbito del pre-
sente Captulo.
As, tomando en consideracin slo las principales leyes autonmicas
integrales y diferenciales respecto de la legislacin tradicional, y sin
hacer referencia a las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal
de mbito provincial o regional:
En Madrid y otras Comunidades Autnomas se mantienen los
instrumentos tradicionales: Plan General Municipal de Ordenacin
Urbana, Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal con mbito
municipal, Proyecto de Delimitacin del Suelo Urbano, Programa de
Actuacin Urbanstica, Plan Parcial, Planes Especiales (y Plan Especial
de Reforma Interior), Estudio de Detalle y Catlogos.
En Aragn: Plan General de Ordenacin Urbana, Proyecto de
Delimitacin del Suelo Urbano sin Ordenanzas, Plan Parcial, Planes
Especiales (y Plan Especial de Reforma Interior), Estudio de Detalle
y Ordenanzas Urbansticas.
En Canarias: Planes Generales de Ordenacin Estructural, Plan
General Operativo del Plan General, Plan Parcial, Planes Especiales
(y Plan Especial de Reforma Interior), Estudio de Detalle, Catlogos,
Ordenanzas Municipales de la Edificacin y Urbanizacin, adems de
las Normas e Instrucciones Tcnicas del Planeamiento Urbanstico.
118
En Castilla y Len: Plan General de Ordenacin Urbana, Normas

Urbansticas Municipales, Plan Parcial, Planes Especiales (y Plan Espe-
cial de Reforma Interior) y Estudio de Detalle
En Galicia, se modifican los instrumentos tradicionales, sobre
todo por la incorporacin de algunos propios de su singularidad terri-
torial: Plan General de Ordenacin Municipal, Plan Parcial, Planes
Especiales (y Plan Especial de Reforma Interior), de los que parece
relevante destacar el Plan Especial de Mejora de Suelos Rurales y el
Plan Especial de Mejora del Medio Rural; Estudio de Detalle, Proyecto
de Ordenacin del Medio Rural (con o sin ordenanzas) y Catlogos.
En La Rioja: Plan General Municipal, Plan de Ordenacin del
Suelo Urbano, Plan Parcial, Planes Especiales (y Plan Especial de Refor-
ma Interior), Estudio de Detalle y Catlogos.
En Navarra: Plan Municipal, Programa de Actuacin Urbanstica,
Proyecto de Delimitacin del Suelo Urbano, Plan Parcial, Planes Espe-
ciales (y Plan Especial de Reforma Interior), Estudio de Detalle y Cat-
logos.
En Castilla-La Mancha, se modifica bastante el contenido, las
determinaciones y los efectos respecto de los instrumentos tradicio-
nales: Plan de Ordenacin Municipal, Plan Parcial, Planes Especiales
(y Plan Especial de Reforma Interior), Estudio de Detalle, Plan de Deli-
mitacin del Suelo Urbano, Catlogos de Bienes y Espacios Protegidos
y Ordenanzas Municipales de la Edificacin y la Urbanizacin; adems
de las Normas y las Instrucciones Tcnicas del Planeamiento.
En Valencia, desaparecen las Normas Subsidiarias, como en todas
las Comunidades con ley propia posterior a la LrS98, siendo los ins-
trumentos establecidos los siguientes: Plan General, Plan Parcial, Plan
de Reforma Interior, Planes Especiales, Catlogos de Bienes y Espacios
Protegidos, Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas y
Estudios de Detalle, sin perjuicio del Reglamento Tcnico de Planea-
miento y de las Instrucciones Tcnicas de Planeamiento, as como de
las Ordenanzas Municipales.
En las figuras 4, 5 y 6 se resumen los instrumentos principales de
planeamiento urbanstico (general, de desarrollo y complementarios) en
cada una de las diferentes Comunidades Autnomas, diferenciando, de
manera aproximativa, globalmente, las tradicionales, las matizadoras
y las innovadoras en cuanto al planeamiento urbanstico.
En resumen, si bien, con matizaciones:
119
FIG. 4. Instrumentos de planeamiento urbanstico general municipal, segn las Leyes aplicables
120
COMUNIDAD INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO APLICABLE EN LA

AUTNOMA COMUNIDAD AUTNOMA
T
COMUNIDAD Asturias, Baleares, Catalua, Murcia
AUTNOMA Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vasco
CON
LEGISLACIN Plan General Municipal de Ordenacin Urbana,
URBANSTICA Normas Subsidiarias de Planeamiento de mbito municipal,
TRADICIONAL Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano
Navarra
M Galicia La Rioja
Aragn Castilla y Len
COMUNIDAD Plan
AUTNOMA Plan General de Plan General municipal
Plan General Plan General de

CON Ordenacin Municipal,
Ordenacin
LEGISLACIN Municipal, Plan de Proyecto de
Proyecto de Urbana, Normas
Proyecto de Ordenacin Delimitacin
URBANSTICA Delimitacin de Urbansticas
ordenacin del de Suelo de Suelo
MATIZADORA Suelo Urbano Municipales
medio rural Urbano Urbano
I
Canarias Castilla-La Mancha Valencia
COMUNIDAD
AUTNOMA CON Planes Generales Plan de Ordenacin Municipal Plan General
LEGISLACIN de Ordenacin Plan de Delimitacin de Suelo Urbano
URBANSTICA (estructural)
INNOVADORA RSD-JJM-mayo.01
FIG. 5. Instrumentos de planeamiento urbanstico de desarrollo, segn las Leyes aplicables
T
CON
LEGISLACIN Programa de Actuacin Urbanstica, Plan Parcial, Planes Especiales
URBANSTICA
TRADICIONAL
M Aragn Castilla Galicia La Rioja Navarra

y Len
COMUNIDAD
AUTNOMA Plan Parcial Planes Planes Programas de
Planes Actuacin
CON Planes Parciales, Parciales;
Parciales, Urbanstica,
LEGISLACIN Especiales Planes Planes
Planes Planes
(PERI) Especiales, Especiales
URBANSTICA Especiales, Parciales,
(PERI) y
MATIZADORA (PERI) Planes
varios
Especiales
I Canarias
Plan Operativo Valencia
COMUNIDAD Castilla-La Mancha
AUTNOMA CON del PG, Planes Parciales; Planes de Reforma Interior,
Plan Parcial, Planes Especiales, Programas para el
LEGISLACIN Planes Planes Parciales;
Planes Especiales desarrollo de Actuaciones Integradas
URBANSTICA Especiales
INNOVADORA (PERI) RSD-JJM-mayo.01
121
FIG. 6. Otros instrumentos de planeamiento urbanstico, segn las Leyes aplicables
122

T
CON
LEGISLACIN Estudio de Detalle
URBANSTICA
TRADICIONAL
M
COMUNIDAD Aragn Castilla Galicia La Rioja Navarra
AUTNOMA y Len
CON Estudio de Estudio de Estudio de Estudio de
LEGISLACIN Detalle, Estudio de Detalle, Detalle, Detalle,

URBANSTICA Ordenanzas Detalle, Catlogos Catlogos Catlogos
MATIZADORA urbansticas

I
COMUNIDAD Estudios de Detalle, Estudios de Detalle, Catlogos, Estudios de Detalle; Catlogos, Reglamento
AUTNOMA CON Catlogos, Ordenanzas Ordenanzas Municipales de la Tcnico de Planeamiento e Instrucciones de
de la Edificacin y planeamiento; Reglamento orientativo de las
LEGISLACIN Urbanizacin, Normas e Edificacin y la Urbanizacin; Normase
distintas zonas de ordenacin urbanstica,
URBANSTICA Instrucciones Tcnicas Instrucciones Tcnicas del Planeamiento Ordenanzas municipales
INNOVADORA
RSD-JJM-mayo.01
Respecto de los instrumentos de planeamiento urbanstico general,

puede observarse:
K una matizacin generalizada en cuanto a la denominacin del Plan
General: Plan General Municipal de Ordenacin Urbana, en su deno-
minacin tradicional; Plan General, Plan General de Ordenacin, Plan
General de Ordenacin Urbana, Plan de Ordenacin Municipal o Plan
Municipal;
K una generalizada desaparicin de las Normas Subsidiarias de mbi-
to municipal en casi todas las leyes integrales autonmicas (Aragn,
Canarias, Castilla-La Mancha, La Rioja, Navarra, Valencia); y la per-
vivencia de unas Normas Subsidiarias de mbito provincial o bien de
unos instrumentos de ordenacin del territorio de anloga finalidad:
Normas Subsidiarias de mbito provincial de Aragn (art. 62 LS-Ara)
o unas Normas Urbansticas Comarcales de Navarra. A modo de ejem-
plo, las primeras:
... tienen por objeto establecer la normativa de carcter general sobre
proteccin y aprovechamiento del suelo, urbanizacin y edificacin apli-
cable en los Municipios que carezcan de Plan General. Tambin cabr
incluir en dichas Normas la delimitacin de los suelos urbanos de los
Municipios que carezcan de ella, en el supuesto previsto en el artculo
siguiente (art. 62.1 LS-Ara).
K una cierta pervivencia de los Proyectos de Delimitacin del Suelo

Urbano, si bien, en ocasiones, con carcter autnticamente ordenador
y no slo de inters clasificatorio, no esencial para determinar que un
terreno ya est transformado y pertenece al suelo urbano (la fuerza
normativa de lo fctico que reitera la jurisprudencia).
Respecto de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del
planeamiento general, puede observarse:
K una generalizada desaparicin del Programa de Actuacin Urba-
nstica en las leyes ms recientes y su sustitucin por otros instrumentos
propios, como los Programas de Actuacin Integrada o los Programas
de Actuacin Urbanizadora;
K un mantenimiento generalizado de los Planes Parciales, los Planes
Especiales y los Estudios de Detalle, si bien con algunas matizaciones.
V. INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO

La necesidad de los instrumentos de planeamiento urbanstico parece
fuera de dudas, dada la necesidad constitucional de la utilizacin racional
123
de todos los recursos naturales (art. 45.2 CE), as como de la utilizacin

del suelo de acuerdo con el inters general (art. 47.CE), teniendo en
cuenta la funcin social de la propiedad del suelo (art. 33.2 CE), a
travs de la actuacin de la Administracin Pblica, que sirve con obje-
tividad los intereses generales (art. 103.1 CE) y partiendo de que toda
la riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad
est subordinada al inters general (art. 128.1 CE).
Pues bien, los instrumentos de planeamiento urbanstico concretan,
al nivel territorial y a la escala correspondiente, la ordenacin de los usos
del suelo y actividades que en l se pueden establecer, de tal manera
que a partir del marco establecido por la Ordenacin del Territorio, a
travs de los correspondientes instrumentos autonmicos, se establecen
los instrumentos de planeamiento urbanstico, en forma de cascada de
planeamiento, de manera que unos planes determinados sirven como
marco de otros de mayor detalle, mientras que stos no pueden ser ela-
borados sin la preexistencia de aqullos.
La gama de los instrumentos de planeamiento conforme a la ley urba-
nstica aplicable vara en funcin de la situacin de cada Comunidad
Autnoma, competentes stas en la regulacin legal de la materia. Y as
la mayor parte de las mismas tienen una legislacin propia que regula
los diferentes instrumentos de planeamiento urbanstico (epgrafe IV),
introduciendo variaciones de mayor o menor importancia respecto de la
regulacin tradicional establecida por la LS76 y la LS92 (subsistente,
por la aplicacin supletoria de la LS76 en algunas Comunidades Aut-
nomas que no tienen ley propia en materia de urbanismo, la aplicacin
del contenido material de la LS92 en las Comunidades Autnomas que
han asumido sta como ley propia, o por asuncin especfica de los ins-
trumentos de planeamiento contenidos en aqullas, con mayores o meno-
res matizaciones).
Por tanto, en lo que sigue del presente Tema se tomar como refe-
rencia la regulacin de la legislacin tradicional estatal espaola suple-
toria o asumida, hacindose las oportunas anotaciones en los lugares ade-
cuados respecto de algunas innovaciones relevantes de la legislacin auto-
nmica.
En efecto, a partir de lo dispuesto por los artculos 45, 46 y 47 CE
(entre otros), la correspondiente ley urbanstica autonmica 17 aplicable
17
Recurdese que las Comunidades Autnomas son competentes en exclusiva en
materia de legislacin sobre Ordenacin del Territorio y Urbanismo. La STC 61/1997,
de 20 de marzo, declar inconstitucionales y nulos todos los preceptos supletorios de
la LS92, impidiendo al legislador estatal refundir en la LS92 los preceptos urbansticos
de la LS76, habiendo declarado la reviviscencia de sta y, por tanto, de los preceptos
124
(o supletoriamente la estatal LS76) establece los instrumentos de pla-

neamiento para la planificacin territorial (de la Ordenacin del Terri-
torio) y urbanstica. Por supuesto, los reglamentos ejecutivos de dichas
leyes, aun teniendo el mismo rango jurdico que los instrumentos de pla-
neamiento, prevalecen sobre stos.
La cascada de los instrumentos de planeamiento se iniciaba tra-
dicionalmente con el Plan Nacional de Ordenacin, indito y declarada
su regulacin contenida en la LS92 inconstitucional y nula por la
STC 61/1997, con lo cual no es posible el mismo con la regulacin con-
tenida en la LS76. Obviamente, ninguna Comunidad Autnoma recupera
en su legislacin este instrumento de planeamiento. No obstante, en todo
caso, el planificador estatal puede establecer planes de carcter sectorial
no integrales en materias de competencia exclusiva del Estado (con
mbito estatal Plan Director de Infraestructuras, Plan Hidrolgico
Nacional, etc. o inter-regional, regional o infra-regional, pero que pro-
piamente no son planes de ordenacin del territorio ni urbansticos) de
indudable importancia y vinculacin sobre la Ordenacin del Territorio
y el Urbanismo (nivel 1 de planeamiento de la figura 7).
El segundo escaln, previo al urbanismo (aunque, obviamente, ste pue-
de existir sin aqul), el planeamiento integral territorial de la ordenacin
del territorio de mbito autonmico o sub-autonmico (nivel 2 de pla-
neamiento de la figura 7), est constituido por los Planes Territoriales a
nivel de cada Comunidad Autnoma, para la totalidad del mbito terri-
torial de cada una de ellas (Plan General Territorial) o de parte de su
mbito territorial (Planes Territoriales Parciales), e incluso Planes Terri-
toriales Sectoriales, no integrales, con diferentes nombres y contenidos
en cada Comunidad Autnoma. En su defecto, ser de aplicacin el Plan
Director Territorial de Coordinacin (hoy en desaparicin).
Antes de entrar en el planeamiento propiamente municipal, es preciso
mencionar algunos instrumentos de planeamiento urbanstico supramu-
nicipal, de mbito comarcal o provincial: las Normas Subsidiarias o/y
Complementarias de Planeamiento de dichos mbitos (con diversas deno-
minaciones y contenidos en las leyes autonmicas de ordenacin del terri-
torio y urbanismo).
El tercer escaln, el propiamente urbanstico estructural, ya en el mbito
municipal comprende los instrumentos de planeamiento urbanstico y est
regulado, en ejercicio de sus propias competencias, por las correspon-
dientes leyes de las Comunidades Autnomas, especificando las deno-
que regulan el planeamiento urbanstico (de anlogo contenido material que los de la
LS92), en defecto de ley autonmica aplicable.
125
minaciones, contenidos y requisitos procedimentales de los mismos, varia-

bles en las diferentes Comunidades Autnomas, pero que se pueden
reconducir, en una primera aproximacin matizada, a los contenidos en
la legislacin supletoria estatal tradicional.
El planeamiento urbanstico municipal puede desagregarse en tres
grupos de instrumentos de planeamiento (nivel 3 de planeamiento de la
figura 7):
Instrumentos de planeamiento general municipal: abarcan la tota-
lidad del trmino municipal y se caracterizan por ser de carcter integral;
establecen la estructura general y orgnica del territorio ordenado y los
aspectos bsicos del contenido del derecho de propiedad del suelo: son
el Plan General Municipal de Ordenacin y las Normas Subsidiarias de
Planeamiento de mbito municipal (stas en claro declive por la preva-
lencia generalizada del Plan General 18).
El Proyecto de Delimitacin del Suelo Urbano (PDSU) es un instru-
mento de clasificacin del suelo aunque no de ordenacin (en la figura 7
se incluye a puntos) que, en los Municipios que carezcan de instrumento
de planeamiento general, sirve para delimitar qu mbito del trmino
municipal corresponde al suelo urbano por contar con acceso rodado,
abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elc-
trica o, alternativamente, por estar en reas consolidadas por la edifi-
cacin al menos en la mitad de la superficie no ocupada por los viales
o espacios libres existentes; el resto es clasificado como suelo no urba-
nizable. Podrn contener, potestativamente, una complementacin de las
alineaciones del sistema viario existente, as como, en su caso, ordenanzas
de edificacin.
Instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento gene-
ral: a partir de la estructura establecida por el planeamiento general,
desarrollan y pormenorizan la ordenacin establecida por ste. No obs-
tante, la ordenacin pormenorizada puede contenerse en el Plan General
(por ejemplo, en suelo urbano y en algunas Comunidades Autnomas
tambin en parte del suelo urbanizable), lo que en el modelo tradicional
se converta en inmutable, salvo modificacin del Plan General, pero que
las recientes leyes autonmicas permiten su modificacin por medio de
un instrumento de planeamiento de desarrollo.
En el sistema tradicional son los Programas de Actuacin Urbanstica
(superados por las leyes autonmicas), los Planes Parciales y un diverso
18
En algunas Comunidades Autnomas Navarra, Galicia, Aragn, Castilla-La
Mancha, Castilla y Len, La Rioja, etc. han desaparecido ya en sus leyes las Normas
Subsidiarias de Planeamiento.
126
conjunto de Planes Especiales (mantenidos ambos con pocas variaciones

en las leyes autonmicas).
Otros instrumentos de planeamiento: Estudios de Detalle, Catlogos,
etc. Los Proyectos de Urbanizacin son, propiamente, unos instrumentos
para la ejecucin del planeamiento, meros proyectos de obras.
En la figura 7 se recoge el sistema legal tradicional de instrumentos
de planeamiento.
Como se ha indicado, la rigurosa jerarqua entre instrumentos de pla-
neamiento se est matizando en las leyes autonmicas en funcin de su
propio contenido: as, si el planeamiento general contiene determinacio-
nes de planeamiento pormenorizador, stas pueden ser modificadas por
un instrumento de desarrollo sin que signifique una modificacin del pla-
neamiento general.
Por otra parte, existen instrumentos de planeamiento de posible exis-
tencia autnoma (Planes Especiales) e instrumentos que pueden existir
o no existir (Estudios de Detalle).
Como ya se ha indicado, con una u otra denominacin, el Plan General
sigue siendo la figura estrella del planeamiento urbanstico autonmico
y a l se har una ms detenida mencin, recordando las diferencias en
su denominacin indicadas ms arriba (epgrafe IV y fig. 4). Y sobre todo,
se centrar la atencin en las determinaciones del mismo, dado que ellas
son reflejo de su objeto, contenido y dems aspectos.
Tanto en el caso del Plan General como en el de los dems instru-
mentos de planeamiento, dado que las determinaciones tradicionales
contenidas en la legislacin estatal son de aplicacin (como legislacin
propia especfica, como legislacin propia que haya asumido el contenido
de la LS76 o de la LS92, o como legislacin de aplicacin supletoria,
LS76) en muchas Comunidades Autnomas, se har referencia tanto al
contenido de los instrumentos de planeamiento de dicha legislacin esta-
tal tradicional como a las novedades contenidas en la legislacin auto-
nmica.
Pero previamente es oportuno hacer referencia tanto a las normas
legales de directa aplicacin como a los estndares urbansticos, y ello
tanto con menciones de la legislacin estatal como de algunas normas
autonmicas.
127
FIG. 7. Estructura del sistema de planeamiento conforme a la legislacin estatal supletoria,

tras la entrada en vigor de la LrS98. (Por supuesto, en la misma se incrustarian los instrumentos
de planeamiento territorial, general municipal o de desarrollo establecidos por las Comunidades Autnomas)
MBITO NORMAS/FIGURAS DE APLICACIN
NORMATIVO INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO
LA COMUNIDAD
ESTATAL O DE
LEGISLACION
NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS (ESTADO O C.A.)

LEGISLATIVO
AUTONOMA
NIVEL
Normas legales
de directa LrS98-parte de la LS92-arts. 21-22 Ley 7/85-LS76-RD-L
aplicacin 3/80- RD-L 16/81-RP-RG-RD-REFyRMS-Leyes CCAA, etc.
TERRITORIAL O ORDENACIN
NACIONAL
NIVEL 1
Planes Sectoriales de competencia estatal

PDI, Plan Hidrolgico Nacional, Plan General de Carreteras, etc.
SUPRA-MUNICIPAL
PLANEAMIENTO
NIVEL 2
Planes Territoriales de la CA (PDTC) NSP

NIVELES DE ORDENACIN
PG NS PDSU
GENERAL MUNICIPAL
PLANEAMIENTO
NC Cat-
logos
PLANEAMIENTO URBANISTICO O MUNICIPAL
SUELO URBANIZABLE (SUble) SUELO NO

SUELO URBANO [SAU] URBANIZABLE
[SUP] [SUNP] [SAU]

NIVEL 3
PLANEAMIENTO DE
PAU
DESARROLLO
PP
PERI PE PE PE
MENTOS
INSTRU-
OTROS
ED ED
Proyecto de equidistribucin
EJECUCIN
DEL POO PU PO
PLANEA-
MIENTO
SOLAR
RSD-JJM-mayo.2001
De necesaria elaboracin De posible elaboracin
128
A) Lmites de la potestad de planeamiento. Las normas legales

de aplicacin directa y los estndares urbansticos
Como ya se adelant en el epgrafe V, en el presente se har una

breve referencia a las denominadas normas legales de aplicacin directa
y a los estndares urbansticos, aspectos que limitan la potestad del
planeamiento que, no obstante, goza de una amplia discrecionalidad en
el diseo de la ordenacin urbanstica, lo que de no existir aqullos podra
provocar diferencias de importancia entre la calidad de vida de las dife-
rentes zonas de la ciudad.
1. Las normas legales de directa aplicacin
Sin descender, por razones de espacio, a un anlisis conceptual por-

menorizado 19, puede decirse que las normas legales de aplicacin directa
son una serie de reglas con rango de ley que ordenan la actividad que
se puede realizar en el suelo (forma de las construcciones y edificaciones,
alturas, emplazamiento, caractersticas estticas, etc.), de manera que son
de aplicacin en ausencia de planeamiento (e incluso, en determinados
casos, se imponen a ste), produciendo directamente una cierta orde-
nacin.
En la legislacin estatal tradicional una de ellas sera la ordenacin
impuesta por el artculo 74 LS76 (con anlogo contenido material que
el antiguo artculo 139.1, prrafo 1.o, LS92, declarado nulo por la
STC 61/1997), que parcialmente expresada puede referirse como:
Mientras no exista Plan o Norma urbanstica que lo autorice no podr

edificarse con una altura superior a tres plantas medidas en cada punto
del terreno, sin perjuicio de las dems limitaciones que sean aplicables.
Cuando se trate de solares enclavados en ncleos o manzanas edifi-
cados en ms de dos terceras partes, los Ayuntamientos podrn autorizar
alturas que alcancen la media de los edificios ya construidos (art. 74 LS76;
art. 139 LS92).
Otras se pueden referir a la armonizacin de las edificaciones con

el entorno o a impedir perjudicar con las construcciones la visin de deter-
minadas perspectivas pintorescas o de inters relevante.
Las Comunidades Autnomas en sus leyes de carcter urbanstico
han regulado tambin normas especficas de aplicacin directa. As:
19
Para cuyo desarrollo puede verse cualquier manual especializado.
129
En Canarias se establece que en suelo rstico, en ausencia de

planeamiento, las edificaciones no podrn exceder de una planta con
carcter general ni de dos en los asentamientos rurales existentes
[art. 65.2.d) del Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Terri-
torio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias].
En Catalua se recuerdan las distancias de las servidumbres lega-
les de las carreteras, as como sobre los espacios naturales, actividades
extractivas o terrenos forestales (arts. 106 y 108 a 110 de su Texto Refun-
dido de 12 de julio de 1990).
En Galicia se reducen a dos las plantas posibles a edificar en
los supuestos de construcciones fuera de ncleos o manzanas edificadas
y se sealan distancias especficas a las vas de circulacin (arts. 60 y
61 Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia).
Estas normas de aplicacin directa pueden estar contenidas en la legis-
lacin urbanstica (como las indicadas, de la legislacin urbanstica estatal
supletoria o de las autonmicas) o en otras leyes, como a las que se hace
referencia en el epgrafe VI, relativas a las leyes sectoriales.
2. La libertad del planeamiento y los estndares urbansticos

En relacin con la calidad de vida de las urbanizaciones futuras sin
descender, por razones de espacio, a un anlisis conceptual pormeno-
rizado 20, los estndares urbansticos son mtodos de cuantificacin a
priori de las necesidades o demandas sociales de una determinada cate-
gora de equipamiento, expresados normalmente en unidades de m2s/hab
o vivienda, o bien m2t/hab o m2t/vivienda.
Un estndar muy significativo es la densidad de viviendas por hec-
trea, que en la legislacin estatal tradicional (por todas, el art. 75 LS76,
de aplicacin supletoria) se cuantifica as:
En los Planes Parciales se deber fijar una densidad que no podr
ser superior a setenta y cinco viviendas por hectrea, en funcin de los tipos
de poblacin, usos pormenorizados y dems caractersticas que se deter-
minen reglamentariamente.
En casos excepcionales, el Consejo de Ministros 21, previo dictamen
de la Comisin Central de Urbanismo 22, podr autorizar densidades
de hasta cien viviendas por hectrea, cuando las circunstancias urba-
nsticas de la localidad lo exijan.
20
Para cuyo desarrollo puede verse cualquier manual especializado.
21
La mencin al Consejo de Ministros debe entenderse hecha al rgano competente
de la Comunidad Autnoma.
22
La mencin a la Comisin Central de Urbanismo debe entenderse hecha al rgano
competente de la Comunidad Autnoma.
130
En las leyes autonmicas se establece dicha densidad de forma igual

o diferente. As, en Galicia se establece una forma propia de fijar la
densidad mxima:
En los Planes Generales, en Suelo Urbano No Consolidado:
... Para los sectores remitidos a planeamiento especial debern esta-
blecerse usos globales, niveles de intensidad, estndares y densidad, que,
en suelo no consolidado, no podr ser superior a 100 viviendas por hectrea,
con una superficie edificada mxima de 8.250 metros cuadrados
[art. 11.1.b) LS-Gal].
En los Planes Parciales:

1. La densidad mxima en los planes parciales ser de 75 viviendas
por hectrea.
2. Podrn establecerse densidades de hasta 100 viviendas por hec-
trea siempre que la superficie total construida no supere la de 8.250
metros cuadrados por hectrea. En estos casos, las cesiones obligatorias,
dotaciones y equipamientos se determinarn en proporcin al nmero
de viviendas autorizadas (art. 24.2, relativo a la densidad mxima en
Suelo Urbanizable).
En Castilla y Len (que contiene como novedad criterios a observar

por todos los instrumentos de planeamiento urbanstico, sobre orien-
tacin del crecimiento urbano, delimitacin de sectores, sostenibilidad,
proteccin de medio ambiente y del patrimonio cultural, calidad urbana,
cohesin social y equidistribucin) establece respecto de la densidad
mxima (art. 36, relativo a la sostenibilidad y proteccin del medio
ambiente) que:
1. El planeamiento urbanstico tendr como objetivo la mejora de
la calidad de vida de la poblacin mediante el control de la densidad
humana y edificatoria, y a tal efecto se atendr a los siguientes criterios
y normas:
a) En suelo urbano consolidado, el aprovechamiento de las parcelas
y sus parmetros, tales como la altura, el volumen o el fondo edificable,
no superarn los niveles que sean caractersticos de la edificacin ya cons-
truida legalmente en su entorno.
b) En suelo urbano consolidado, cuando ya existan ms de 100 vivien-
das o 15.000 metros cuadrados construidos por hectrea, el planeamiento
no podr contener determinaciones de las que resulte un aumento del
aprovechamiento o de la densidad de poblacin totales.
c) En los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable,
el planeamiento no podr contener determinaciones de las que resulte
una densidad superior a:
131
1.o 70 viviendas o 10.000 metros cuadrados por hectrea, en los Municipios

con poblacin igual o superior a 20.000 habitantes.
2.o 50 viviendas o 7.500 metros cuadrados por hectrea, en los Municipios
con poblacin inferior a 20.000 habitantes que cuenten con Plan General de
Ordenacin Urbana.
3.o 30 viviendas o 5.000 metros cuadrados por hectrea, en los dems Muni-
cipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes.
d) En sectores con uso predominante industrial o de servicios, no se per-
mitir una ocupacin del terreno por las construcciones superior a dos tercios
de la superficie del sector.
e) Para la aplicacin de las normas anteriores se excluirn de las super-
ficies de referencia los terrenos reservados para sistemas generales, y se expre-
sar la superficie construible en metros cuadrados en el uso predominante, previa
ponderacin al mismo de los dems usos (art. 36.1 LS-CyL).
En relacin con otros estndares concretos, la legislacin estatal suple-

toria contiene diversos estndares:
unos a nivel de planeamiento general, como la reserva de terrenos
para el sistema general de espacios libres en proporcin no inferior a
5 m2s/hab, lo que significa que una ciudad que en su ao horizonte se
supone tendr una poblacin de 100.000 habitantes, deber dotarse, entre
la existente y la nueva planificada en el plan, de una superficie de espacios
libres a nivel de sistema general de al menos [art. 12.1.b) LS76; art. 72.2.d)
LS92]:
5 m2/hab 100.000 hab = 500.000 m2s = 50 ha
otros a nivel de planeamiento parcial (adems del ya indicado de
la densidad mxima), como los contenidos en el Anexo del Reglamento
de Planeamiento, de 23 de junio de 1978 (sin perjuicio de ser de aplicacin
meramente supletoria), que se acompaan en la figura 8 23.
En las diferentes Comunidades Autnomas con ley propia se esta-
blecen sus propios estndares urbansticos. As, en Castilla-La Mancha,
los estndares mnimos de calidad urbana de preceptiva observancia por
los planes son:
a) En el suelo urbano la edificabilidad no podr superar 10.000

metros cuadrados de edificacin residencial por hectrea.
En el suelo urbano consolidado en que se haya alcanzado o superado
ya dicho lmite mximo, no se podr aumentar la edificabilidad respecto
de las previsiones del planeamiento anterior y deber procurarse que dis-
23
Para la aplicacin de los estndares contenidos en la figura 8 debe tenerse en
cuenta lo dispuesto en los artculos 10 y 12 del Anexo al RP.
132
minuya o, a lo sumo, se mantenga en su intensidad el grado de consolidacin

caracterstico del ltimo medio siglo.
Cuando el planeamiento, por no encontrarse superado el lmite mximo
anterior, prevea un incremento de la edificabilidad sobre la realmente existente
para zonas de ordenacin concretas, deber reservar los suelos dotacionales
suficientes para alcanzar los estndares previstos en las letras c) y d) de este
mismo nmero [es decir, como si fuera SUble residencial]...
c) En sectores de suelo urbanizable de uso residencial: reservas mnimas
de suelo con destino dotacional pblico, sin computar el viario:
Con destino especfico de zonas verdes: el 10 por 100 de la superficie total
ordenada, si la edificabilidad es inferior a 6.000 metros cuadrados construibles
por hectrea, y 18 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados
de edificacin, si la edificabilidad es superior a la precedente.
Con destino a la implantacin de otras dotaciones: 20 metros cuadrados
de suelo por cada 100 metros cuadrados de edificacin.
En sectores de uso industrial o terciario, la reserva de suelo dotacional
ser como mnimo el 15 por 100 de la superficie total ordenada, destinndose
dos tercios de dicha reserva a zonas verdes.
Reglamentariamente se precisarn las dimensiones y caractersticas, as
como, en su caso, el destino de las reservas de suelo dotacional pblico.
2. Mediante resolucin motivada del Consejero competente en materia
de ordenacin territorial y urbanstica, dictada previo informe favorable de la
Comisin Regional de Urbanismo, los lmites fijados en el nmero anterior
podrn modularse para los municipios exentos del deber de dotarse de Plan
de Ordenacin Municipal y minorarse para todos los municipios... La modu-
lacin de los lmites en ningn caso podr suponer una disminucin de las
reservas dotacionales pblicas superior al 50 por 100 (art. 31 LS-C-LM).
En el caso de la LS-Can las limitaciones establecidas por los estn-

dares sealados directamente por la ley afectan a todas las clases de
suelo y a los instrumentos (PG y PP); concretamente, en los artculos 32,
34 y 46 en lo que se refiere a los PG y en el artculo 36 en lo que
se refiere a los PP.
B) Instrumentos de planeamiento general del trmino municipal:

sus clases, determinaciones, contenido y documentacin
Como se ha indicado en el epgrafe IV, sus rasgos caractersticos, con-

forme a su contenido tradicional, son los siguientes:
Establecen el modelo territorial de la ordenacin urbanstica de la
totalidad del municipio, y
133
FIG. 8. Algunos estndares del Reglamento de Planeamiento, de 23 de junio de 1978 (RP)
134
Extracto de mdulos mnimos de reserva para dotaciones en suelo residencial (art. 10 Anexo RP)
Sistema de espacios
libres de dominio y uso Centros docentes Servicios de inters Plazas de
Unidades pblico pblico y social aparcamiento
de
viviendas reas de Preescolar/ Parque Equip. Equip.
Jardines juego y recreo E.G.B. B.U.P. Nm./100 m2t
nios
guardera deportivo comer. social
m2s/viv. m2s/viv. m2s/viv. edificacin
m2s/viv. m2s/viv. m2s/viv. m2t/viv. m2t/viv.
Unidad elemental 15 10
3 -- -- -- 2 1
hasta 250 viv.
Unidad bsica 15 10 --
3 2 6 1 3 1
hasta 500 viv.
Unidad integrada 15 10
6 2 -- 6 2 4 1
hasta 1000 viv.
conjuntos entre 15 10
1.000 y 2.000 viv. 6 2 -- 8 3 6 1
* Para ms de 2000 viviendas vase art. 10 RP y Tabla correspondiente

Extracto de mdulos mnimos de reserva para dotaciones en suelos destinados a usos terciarios (art. 12 Anexo RP)
Usos terciarios Uso residencial
Plazas de Sistema de espacios libres de
Situacin Sistema de espacios libres Servicio de inters aparcamiento dominio y uso pblico, centros
de dominio y uso pblico pblico y social docentes, plazas de
% Nm./100 m2t
edificacin aparcamiento
Primera 10 4 1 --
Segunda 10 6 1 Mdulos del art. 10 del

Anexo del RP
RSD-JJM-abril.01
Establecen la clasificacin del suelo, a efectos de aplicar a cada

clase de suelo el correspondiente rgimen urbanstico establecido, en sus
aspectos bsicos o de condiciones bsicas, por la LrS98, complementado
por la legislacin autonmica o, supletoriamente, por la LS76; y concre-
tado por el planeamiento, con lo que se establece el contenido del derecho
de propiedad y, en su caso, la equidistribucin desde el planeamiento.
1. El Plan General Municipal de Ordenacin Urbana

Es el instrumento estrella entre los instrumentos de planeamiento
general (figura 9), adoptando diferentes denominaciones, si bien pare-
cidas, en las diferentes Comunidades Autnomas y tendiendo al adqui-
rir flexibilidad en sus determinaciones a desplazar a las Normas Sub-
sidiarias de Planeamiento de mbito municipal, de las que en el epgra-
fe V.B).2 se har una breve referencia; tendiendo a ser el nico instru-
mento de ordenacin urbanstica integral de mbito municipal.
Su objeto, la ordenacin urbanstica de todo el territorio municipal,
adems de requerir todos los elementos estructurantes, tiene una dife-
rente concrecin segn la clase de suelo de la que se trate: en suelo urbano
requiere una ordenacin pormenorizada, en principio, inmediatamente
ejecutable, determinando los usos pormenorizados del suelo y de la edi-
ficacin, sus tipologas edificatorias y sus niveles de intensidad, as como
la determinacin detallada de los elementos de la estructura general o
de las dotaciones locales; en suelo urbanizable puede bastar con definir
los elementos de la estructura general, estableciendo, en el suelo sec-
torizado, bien una ordenacin detallada, que evita la necesidad de un
Plan Parcial, o bien una regulacin genrica de los usos globales y niveles
de intensidad que concretar el Plan Parcial, relegando a posibles ini-
ciativas sobrevenidas otra parte del mismo, suelo urbanizable sin secto-
rizar o sin condiciones para su desarrollo (SUble No Sectorizado); en
suelo no urbanizable establece las medidas de proteccin del territorio
y del paisaje y de preservacin de dicho suelo del proceso urbanizador
y edificatorio.
Los aspectos esenciales del Plan General (conforme a la regulacin
tradicional) son los siguientes (tres de los cuales se desarrollarn ms
adelante):
es un instrumento de ordenacin integral del territorio, en con-
traposicin a los Planes Especiales (frecuentemente sectoriales), que son
fundamentalmente instrumentos de planificacin de un cierto aspecto
concreto con incidencia territorial (proteccin de las vas de comunica-
cin, saneamiento, etc.);
135
abarca un trmino municipal completo (o varios Plan de con-

junto);
establece los elementos fundamentales de la estructura general del
territorio (sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y equi-
pamiento comunitario);
clasifica el suelo, conformando compartimentos estancos, para el
establecimiento del rgimen jurdico-urbanstico correspondiente en suelo
urbano (con sus dos categoras, consolidado y no consolidado por la urba-
nizacin), urbanizable (con sus dos categoras, sectorizado y no secto-
rizado) y no urbanizable (con sus diversas categoras);
califica el suelo, asignando el correspondiente destino urbanstico
a cada metro cuadrado de suelo del trmino municipal (uso, tipologa
edificatoria, edificabilidad, condiciones de edificabilidad de la parcela,
otras condiciones de la ordenanza, etc., con mximo detalle de ordenacin
pormenorizada en suelo urbano; como ordenacin global en suelo urba-
nizable sectorizado (o incluso pormenorizada en SUble ordenado) y sin
calificacin urbanstica constructiva especfica en suelo urbanizable no
sectorizado, as como en suelo no urbanizable o rstico, sin perjuicio de
la correspondiente diferenciacin de categoras a efectos de su mayor
o menor proteccin de este ltimo);
trata de conseguir una equidistribucin entre propietarios en el
interior de las diversas clases y categoras de suelo;
ha de respetar, en su caso, las directrices de los planes territoriales.
La tendencia autonmica va en el sentido de que el Plan General
sea ms estructurante, diferenciando entre las determinaciones de orde-
nacin estructural (propias del mismo) y las determinaciones de ordena-
cin pormenorizada u operativa (propias del planeamiento de desarrollo,
sin perjuicio de poderlas contener en el suelo urbano y adicionalmente
en parte del suelo urbanizable sectorizado).
En las Comunidades Autnomas cuya legislacin es de carcter ma-
tizador se puede destacar la explicitacin en Aragn de la posibilidad
de que el Plan General no siga las determinaciones del Plan de Orde-
nacin Territorial (POT), aunque por va de la diferenciacin entre
determinaciones del Plan Territorial no es infrecuente dicha posibilidad:
a modo de ejemplo, las determinaciones del Plan Regional de Estrategia
Territorial (PRET) de la Comunidad de Madrid (arts. 17 y 18 LS-Mad)
o de las Directrices de Ordenacin del Territorio de Castilla y Len
(art. 12 de su LS-CyL) pueden diferenciarse entre determinaciones esen-
ciales la parte del POT a aprobar por ley y determinaciones com-
136
plementarias la parte del POT a aprobar por la Administracin

(adems de determinaciones de aplicacin plena, siempre vinculantes,
que modificarn directamente los instrumentos de planeamiento a los
que resulten contrarias; determinaciones de aplicacin bsica, vinculan-
tes en cuanto a sus fines, correspondiendo a las Administraciones com-
petentes establecer y aplicar las medidas concretas para su consecucin;
y determinaciones de aplicacin orientativa, con el carcter de reco-
mendaciones dirigidas a las Administraciones Pblicas, que podrn apar-
tarse de ellas justificando la compatibilidad de su decisin con los prin-
cipios y objetivos de la Ordenacin del Territorio).
En algunos casos, como en Aragn, se establece la necesidad de que
desde el Plan General se establezcan reservas para VPO, tanto en Suelo
Urbano como en Suelo Urbanizable, mayores que el 20 por 100 de las
viviendas posibles; siendo el criterio de la reserva justo a la inversa en
otros casos: en Canarias, por ejemplo, dicha reserva ser no mayor del
50 por 100; en Madrid la reserva para VPO en suelo urbanizable ser
al menos del 50 por 100 del total de viviendas).
En las Comunidades Autnomas cuya legislacin es de carcter in-
novador, en particular, en el caso de Valencia, es de destacar la nece-
sidad de que, adems de la delimitacin de una red primaria o estruc-
tural de reservas de terrenos y construcciones de destino dotacional
pblico, los objetivos de los planes de desarrollo, la edificabilidad mxi-
ma, etc. en donde se introducen modificaciones respecto del sistema
tradicional, el Plan General debe establecer (art. 17.1 LS-Val):
el tratamiento, para su proteccin y funcionalidad, de los bienes
de dominio pblico no municipal;
la ordenacin de los centros cvicos y de las actividades suscep-
tibles de generar trnsito intenso (con su importante consecuencia a
efectos del transporte y del trfico);
la delimitacin de los ncleos histricos tradicionales, donde no
se permita la sustitucin indiscriminada de edificios y se exija su con-
servacin, conteniendo unos estndares en relacin con el suelo urbano
consolidado que pudieran no ser adecuados para los centros histricos.
En otros casos, como en Canarias, se distingue entre un Plan General
Estructural, que contiene el modelo de ocupacin, la clasificacin del suelo,
su categorizacin y las medidas protectoras de los bienes de dominio pbli-
co, la determinacin de los sistemas generales, la regulacin de las con-
diciones para la aprobacin de los Programas de Actuacin Territorial
y la adscripcin del suelo urbano o suelo urbanizable a la construccin
de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica; y un Plan
137
General Operativo de ordenacin pormenorizada que contiene dicha orde-

nacin para el suelo urbano y el urbanizable ordenado; la divisin del
suelo urbano y urbanizable en mbitos y sectores; la organizacin de la
gestin y la programacin; las reservas complementarias de equipamien-
tos e infraestructuras y la delimitacin de las unidades de actuacin.
Paralelamente se debern redactar unas Ordenanzas Municipales de
Edificacin y Urbanizacin que regularn las condiciones de edificacin
no definitorias directamente de la edificabilidad y destino del suelo, que
distinguen y diferencian las Normas propias del Plan General que defi-
nen y concretan los diferentes regmenes urbansticos del suelo de los
propios del carcter morfolgico o tipolgico de las construcciones.
a) Determinaciones
A partir de lo indicado es ya posible analizar las determinaciones ms

importantes del Plan General, conforme a la LS76, complementadas con
algunos comentarios adicionales. Son de dos tipos:
1) Determinaciones de carcter general, con independencia de la clase
de suelo de cada metro cuadrado del trmino municipal:
a) Clasificacin del suelo 24 (suelo urbano, urbanizable y no urba-
nizable; o algunos de ellos, o clases equivalentes establecidas por la ley
autonmica).
Dado que de este tema se trata con amplitud en el tema correspon-
diente al estatuto de la propiedad del suelo, aqu slo se har un breve
recordatorio de los criterios de delimitacin de cada una de las tres clases
de suelo (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable) conforme a lo que
establece la LrS98, a la que, en principio, debe atenerse la regulacin
total o complementaria de las leyes autonmicas.
En la figura 10 se contienen los criterios para la delimitacin del
suelo urbano (SU), el ya transformado, tanto en Municipios con ins-
trumento de planeamiento general como sin l, conforme a lo establecido
por la LrS98. En la figura 11 se contienen los criterios para la delimi-
tacin del suelo no urbanizable (SNU), el que no se ha de transformar,
conforme a lo establecido por la LrS98 y el RD-L 4/2000. El suelo urba-
nizable (SUble), el que tiene posibilitada la transformacin, es, en prin-
24
Clasificacin y calificacin del suelo son dos piezas bsicas en la ordenacin urba-
nstica, as como en el establecimiento de la concrecin del contenido del derecho de
propiedad y en el destino que cada metro cuadrado de suelo deber tener conforme
a la misma.
138
FIG. 9. Principales aspectos del Plan General
[1] La ordenacin urbanstica integral del Municipio.

OBJETIVO Diferente concrecin de objeto en cada clase de suelo.
[2]
MBITO Uno o varios Trminos Municipales completos.
(art. 10.1 LS76 y 70.1 LS92)
Clasifica el suelo: establecimiento del rgimen jurdico.

Define la estructura general adoptada para la ordenacin
[3]
urbanstica del territorio (sistemas generales).
CONTENIDO Establece programa para su desarrollo ejecucin (y gestin).
(art. 10.1 LS76 y 70 LS92) Establece el plazo mnimo para su vigencia.
Se ajustar al PDTC, caso de existir, o al Plan Territorial en lo
vinculante.
De carcter general:
- Clasificacin y calificacin del suelo.
- Delimita reas reparto y fija aprovechamientos tipo o medio
en SUble y, en su caso, en SU.
- Estructura general y orgnica (sistemas generales)
- Medidas para la proteccin del medio ambiente, etc.
[4] - Circunstancias para su revisin.
DETERMINA- - Plazos aprobacin de los Planes Parciales.
CIONES De carcter especfico, para cada clase de suelo.
[Algunas] - Suelo Urbano: usos y tipologas pormenorizadas; equipamien-
(art. 12 LS76 y 72.2 y 3 LS92)
tos, infraestructuras y servicios con detalle.
- Suelo Urbanizable con sectores: desarrollo estructura general,
usos+intensidades globales, redes fundamentales, divisin en
sectores o con condiciones de desarrollo.
- Suelo Urbanizable sin sectores: sin sectores ni condiciones
para su desarrollo, con la estructura general de aplicacin.
- Suelo No Urbanizable: Medidas de proteccin.
[5] Por los Ayuntamientos. stos podrn solicitar que lo formulen a la

FORMULACIN Comunidad Autnoma o a la Diputacin.
(arts. 31, 33, 149 y 150 RP; y
109 LS92) Redaccin: Servicios tcnicos Ente o profesionales contratados.
Formulacin del Avance.

Aprobacin inicial: Ayuntamiento Pleno (mayora absoluta) u
[6]
Organismo e informacin pblica por un mes (mnimo); o la
APROBACIN Diputacin Provincial cuando afecte a varios Municipios.
(arts. 35, 40 y 41 LS76 ;
art. 21, 22 y 47 Ley 7/85 en
su redaccin de Ley 11/99
Aprobacin provisional: Ayuntamiento Pleno (mayora absoluta) u
; y 114 y 118 LS92) Organismo. Diputacin si varios Municipios.
Aprobacin definitiva: el Organo correspondiente de la Comuni-
dad Autnoma . [ G a l i c i a , Ay u n t a m i e n t o , i n f o r m e v i n c u l a n t e C A ] .
Todos los preceptos de carcter supletorio de la LS92, salvo que hayan sido
[7] asumidos como propios por la legislacin de la Comunidad Autnoma, son
sustitudos por los anlogos de la LS76. reas de reparto, aprovechamientos
OBSERVA-
tipo y otros aspectos, de carcter bsico, han sino anulados por la STC y, en su
CIONES caso, asumidos por la legislacin de la Comunidad Autnoma. En otro caso se
aplicara el aprovechamiento medio de la LS76, teniendo en cuenta lo
dispuesto en la LrS98. RSD-Sept.99
139
cipio, el residual, sin perjuicio de que a travs del suelo no urbanizable

inadecuado para la urbanizacin 25 pueda matizarse esta afirmacin.
Y todo ello, sin perjuicio de las diferentes categoras de suelo en que
se dividen las tres clases de suelo indicadas, conforme a la LrS98:
El suelo urbano en suelo urbano consolidado por la urbanizacin
(SUC) y suelo urbano no consolidado por la urbanizacin (SUNC), en
principio, segn que no sea necesario (o s) incluirlo en una unidad de
ejecucin, sin perjuicio de que esta definicin queda a disposicin de las
leyes autonmicas.
El suelo urbanizable en sectorizado o no sectorizado y aqul segn
tenga ya definida la ordenacin pormenorizada o no.
El suelo no urbanizable en especialmente protegido, preservado
e inadecuado para la urbanizacin (a disposicin de las Comunidades
Autnomas si llegara a existir esta categora de Suelo No Urbanizable
conforme a la ley en tramitacin tras el RD-L 4/2000).
b) Calificacin del suelo (con usos lucrativos y usos dotacionales
pblicos), estableciendo el destino urbanstico (uso, intensidad del mismo,
etc.) para cada terreno y construccin.
La calificacin del suelo establece el destino (uso, intensidad del mis-
mo, etc.) de cada metro cuadrado del mbito planificado, con distinto
grado de concrecin, segn el tipo de plan y la clase de suelo. As, a
modo de ejemplo, el Plan General:
En suelo urbano, establece, salvo excepciones, una ordenacin por-
menorizada, con detalle de los usos del suelo y de la edificacin, tipologa
edificatoria y dems condiciones establecidas por las Ordenanzas.
En suelo urbanizable con delimitacin de mbitos o con condi-
ciones para su desarrollo, la ordenacin que establece, en general, es glo-
bal, estructurante, no detallada, requiriendo, en el sistema tradicional,
la elaboracin y aprobacin de un instrumento de planeamiento de
desarrollo posterior, el Plan Parcial, que detallar la ordenacin global
establecida por el Plan General.
En suelo urbanizable sin delimitacin de mbitos ni condiciones
de la ordenacin, residual en principio, pueden surgir propuestas de pla-
neamiento de desarrollo y actuacin a travs del procedimiento esbozado
en el artculo 16.2 LrS98 y concretado en la legislacin autonmica.
25
Caso de existir, ya que el RD-L 4/2000 lo niega, pero en la tramitacin parla-
mentaria como Proyecto de Ley se ha resucitado tal posibilidad.
140
FIG. 10. Requisitos de delimitacin de un terreno como suelo urbano, conforme

a la LrS98 y regulacin complementaria de la LS76, en defecto de regulacin
de la Comunidad Autnoma, o del contenido material de la LS92
asumido como propio por diversas Comunidades Autnomas
1. Suelo Urbano (SU) en municipios con instrumento de pla-

neamiento general, debe contar, como mnimo [art. 8 LrS98]
a) En la revisin, modificacin o nueva formacin del instrumento de
planeamiento general (clasificacin esttica): El suelo ya
transformado, por cumplir alternativamente:
1) El criterio de su GRADO DE URBANIZACIN (existencia de los 4
servicios, urbanizacin bsica, con capacidad suficiente para la
edificacin, poblacin o actividades existentes o que existirn con la
ejecucin del planeamiento). Debe estar dotado de [art 8.1.a, inciso 1]:
Acceso rodado
Abastecimiento de agua
Evacuacin de aguas
Suministro de energa elctrica
2) El criterio de su GRADO DE CONSOLIDACIN por la edificacin.
Debe estar incluido en un mbito delimitado tal que est consolidado
por la edificacin [art 8.1.a, inciso 2] (en las 2/3 partes de las
superficies aptas para la edificacin coforme al Plan).
b) Por la ejecucin del planeamiento (clasificacin dinmica): Si por la

ejecucin del planeamiento los terrenos han sido urbanizados de
acuerdo con el mismo.
2. En municipios sin instrumento de planeamiento general

[art. 11 LrS98], en la forma y con las caractersticas que establezca la legislacin
urbanstica.
1) Por el criterio del GRADO DE URBANIZACIN (existencia de los 4

servicios con capacidad suficiente). Debe estar dotado de acceso
rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y
suministro de energa elctrica.
2) Por el criterio del GRADO DE CONSOLIDACIN por la
edificacin. Debe estar incluido en un mbito delimitado tal que est
consolidado por la edificacin (en la mitad de la superficie del
mismo no destinada a viario ni a espacios verdes).
RSD-Abril.98
Nota: Se ha sealado en cursiva el complemento que sobre la LrS98 establece una legislacin
autonmica (en el presente caso la correspondiente al contenido material de la LS92/Ls76,
asumido por (o aplicable en) diversas Comunidades Autnomas).
141
En suelo no urbanizable concretar de manera positiva su deli-

mitacin y categoras, de manera que se regularn las condiciones de pro-
teccin que se establezcan.
Una mencin a los sistemas generales que son las grandes infraes-
tructuras y equipamientos que estructuran el municipio, diferencindose,
conforme a la LS estatal tradicional los sistemas generales de comuni-
caciones, de espacios libres y de equipamiento comunitario.
Con independencia de lo indicado, la calificacin del suelo diferencia:
Suelos lucrativos (con diferente uso, intensidad de uso y tipologa
edificatoria). Por ejemplo, uso residencial unifamiliar (Ru), con una inten-
sidad edificatoria de 0,10 metros cuadrados de techo por cada metro cua-
drado de suelo (0,10 m2t/m2s) y con una tipologa edificatoria adosada
(Ra), es decir, residencial unifamiliar adosada (Rua).
Suelos no lucrativos, que no producen rentabilidad econmica a
los particulares: por ejemplo, el viario, las zonas verdes pblicas o las
dotaciones pblicas de equipamientos comunitarios pblicos. Estn con-
formados por las infraestructuras y los equipamientos pblicos, ya tengan
el rango de sistemas generales o de dotaciones locales.
Las diferencias debidas a la calificacin del suelo se equidistribuyen,
en principio, a travs de las tcnicas adecuadas de gestin urbanstica,
todo ello conforme a las tcnicas que regule la legislacin urbanstica
aplicable, a partir de los principios generales que se indican en el punto
siguiente:
proyecto de compensacin, proyecto de reparcelacin, transferen-
cias de aprovechamiento urbanstico, u otras tcnicas en la ejecucin del
planeamiento, y
delimitacin de mbitos de determinacin del aprovechamiento
de referencia (reas de reparto de cargas y beneficios, o mbitos anlogos:
sectores, unidades de ejecucin, etc.) y fijacin del correspondiente apro-
vechamiento tipo, aprovechamiento medio o aprovechamiento objetivo de
referencia unitario o total para la determinacin del aprovechamien-
to subjetivo que corresponde al propietario del suelo, conforme establezca
la legislacin urbanstica aplicable, en el propio instrumento de planea-
miento general o asimilado (punto siguiente).
c) La equidistribucin desde el planeamiento.
Como se ha indicado, el planeamiento general establece la calificacin
del suelo, provocando con ello desigualdades, ab initio, entre los pro-
pietarios de suelo (pinsese en el propietario de un metro cuadrado de
142
FIG. 11. Delimitacin del Suelo No Urbanizable (SNU) conforme al art. 9 LrS98,
conforme a la redaccin dada por el RD-L 4/2000, de 23 de junio
1. Suelo No Urbanizable de Especial Proteccin (SNUEP),

reglado, y por decisin extramunicipal
Por estar los terrenos sometidos a algn rgimen de

especial proteccin incompatible con su transformacin,
por razn de:
a) Sus valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos,

cientficos, ambientales o culturales, de acuerdo
con:
1) Los Planes de Ordenacin Territorial (POT)
2) La legislacin sectorial
b) Riesgos naturales acreditados en el planeamiento

sectorial
c) Servidumbres o limitaciones para la proteccin del

dominio pblico
2. SNUPr, preservado, discrecional, y por decisin

municipal, contenida en el planeamiento general*. Para
preservar:
a) Valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos,

cientficos, ambientales o culturales
b) Su valor agrcola, forestal, ganadero o sus riquezas
naturales
* El RD-L 4/00 derog el Suelo No Urbanizable Por Inadecuacin (SNUPI), discrecional
y por decisin municipal contenida en el planeamiento general, por considerar los terrenos
inadecuados para un desarrollo urbano, sin perjuicio de que puede hallarse en la ley de
diversas Comunidades Autnomas; y que en la tramitacin parlamentaria como Proyecto
de Ley de dicho RD-L ha vuelto a aparecer en forma de enmiendas. RSD-mayo.01
143
suelo de uso lucrativo y de alta intensidad en relacin con el propietario

de un metro cuadrado de suelo de uso no lucrativo, sin ningn mrito
por parte del primero). Conforme al sistema establecido en Espaa desde
1956, la justicia distributiva lleva a que se repartan los aprovechamientos
generados por el plan de la manera ms igualitaria entre los propietarios,
para lo cual han ido surgiendo tcnicas en el nivel de la ejecucin del
planeamiento, primero, reparcelacin, proyecto de compensacin, etc.,
y a nivel del planeamiento general, despus, aprovechamiento medio,
aprovechamiento tipo, etc.
Se esbozarn aqu los conceptos implicados y la forma de clculo del
aprovechamiento tipo (o medio) con el apoyo de un sencillo ejemplo.
A partir de la delimitacin del mbito correspondiente para la deter-
minacin de dicho aprovechamiento de referencia (establecido por la ley
autonmica: rea de reparto, sector o conjunto de sectores, unidad de
ejecucin o conjunto de ellas, con o sin sistemas generales) en la figura 12
se sealan los pasos para determinar ese aprovechamiento tipo, medio
o de referencia, siguiendo el siguiente proceso:
Al multiplicar la edificabilidad unitaria por la superficie de la zona
se obtiene la edificabilidad total de la misma.
Al adscribirle el uso se obtiene el aprovechamiento total de uso
especfico de la zona.
Al no ser sumables, por su heterogeneidad de unidades, los dis-
tintos aprovechamientos totales de uso especfico de las diferentes zonas
que integran el rea de reparto (o rea de Determinacin del Apro-
vechamiento de Referencia, ADAR), es preciso homogeneizar todos ellos
respecto de un uso de referencia, denominado uso caracterstico a travs
de unos coeficientes de ponderacin, homogeneizacin o traductores.
La suma del aprovechamiento total de las diferentes zonas que
integran el rea de reparto da el aprovechamiento total del rea (de
reparto).
El cociente del aprovechamiento total del rea (de reparto) entre
la superficie total de la misma (considerando los sistemas generales que
se le incluyan o adscriban, y otros, en su caso) da como resultado el apro-
vechamiento tipo (o medio o de referencia).
En las figuras 13 y 14 se acompaan, respectivamente, el esquema
de un rea de reparto y el clculo del aprovechamiento tipo de la misma,
supuesto que se trata de suelo urbano no consolidado por la urbanizacin.
144
FIG. 12. Forma terica general de transformacin de edificabilidades en aprovechamiento
concretos y homogeneizados de uso caracterstico para la obtencin del aprovechamiento total correspondiente
al mbito y de los aprovechamientos unitarios de referencia (aprovechamiento tipo y aprovechamiento medio).
MBITO DEL APROVECHAMIENTO
MBITOS MBITO DE LA
CONCEPTUALES EDIFICABILIDAD
DE USO ESPECCIFO "TRADUCTOR" HOMOGENEIZADO
CONCEPTOS EDIFICABILIDAD EDIFICABILIDAD APROVECHAMIENTO COEFICIENTE APROVECHAMIENTO HOMOGENEIZADO

UNITARIA SUPER- TOTAL USO TOTAL DE USO DE (de uso caracterstico)
UNIDADES FICIE
MBITO e E ESPECFICO PONDERACIN
m2s u TOTAL UNITARIO
TERRITORIAL m2t/m2s m2t m2tue m2tuc/m2tue m2tuc m2tuc/m2s
** ** *** **
ei* x Si = Ei (ue i ) Ai-ue x ci-uc/ue = Ai-uc (: Si) = ai-uc
(Slo es edificabilidad, sin (No homogneo) (Homogeneiza) (Homogneo)
ZONA/FINCA/PARCELA consideracin del uso)
[Comprende tanto las
zonas/fincas/parcelas
lucrativas como las
dotacionales***] m2t/m2s x m2s = m2t (ue) m2s x m2tuc/m2tue = m2tuc
3 m2t/m2s x 10.000 m2s = 30.000 m2t (R1) 30.000 m2tR1 x 1,00 m2tR1/m2tR1 = 30.000 m2tR1 (: m2s) = (m2tuc/m2s)
1 m2t/m2s x 20.000 m2s = 20.000 m2t (R2) 20.000 m2tR2 x 0,50 m2tR2/m2tR2 = 10.000 m2tR1 (: m2s) = (m2tuc/m2s)
ATAR***
S AR= at = --------
REA DE REPARTO,
ATAR = SAi-uc
10.000 m2s+
SECTOR, UNIDAD DE 20.000 m2s+ ATAR = 40.000 m2tR1 STARqsc
20.000 m2s SG=
EJECUCIN, ETC. 50.000 m2s 40.000 m2tR1 m2tR1
at = = 0,80
50.000 m2s m2s
RSD-JJM-mayo.01
* i es cada zona, finca, parcela, etc.

** ue es el uso especfico fijado para cada finca o zona; uc es el uso caracterstico, de referencia para conseguir la homogeneizacin.
*** Tanto el aprovechamiento de uso especfico como el coeficiente de transformacin o ponderacin y el aprovechamiento homogeneizado de uso caracterstico
infraestructuras y equipamientos pblicos (sistemas generales o locales) son nulos.
**** Aprovechamiento Total del rea de Reparto; Superficie Total del rea de Reparto que se considere.
145
FIG. 13. Determinaciones del planeamiento en el AR.2 en SUNC
100 m2s 100 m2s 100 m2s 50 m2s 50 m2s
Z1 Z2 Z3 Z4 Z5
Vivienda Vivienda Dotac.

Oficinas Indus-
Rgimen Proteccin priv.
Comercio tria
Libre Oficial local
Viales de sistema local 100 m2s (50 m2s existentes)
Zona verde (dotacin local) 100 m2s (50 m2s existentes)
Sistema General
100 m2s
(no incluible, salvo Ley de C.A., en el rea de reparto)
Zonas lucrativas
Zona verde, dotacin local
Viario, dotacin local
Sistemas generales: dentro o fuera del rea de reparto, segn Ley de C.A. [Ley
de la C.F. de Navarra y Ley de la C.A. de Madrid].
RSD-JGB-98
d) Definicin de la estructura general y orgnica del territorio: mode-

lo territorial al que debe tender la ciudad o Municipio, con sealamiento
de la calificacin global del suelo y la fijacin de los sistemas generales
de comunicaciones, espacios libres (en proporcin no inferior a 5 metros
cuadrados de suelo por habitante) y equipamientos comunitarios.
e) Establecimiento de medidas de proteccin del medio ambiente,
naturaleza, conjuntos histricos y urbanos, etc., con independencia de la
clase de suelo en que se clasifiquen los terrenos correspondientes.
f) Circunstancias que lleven a considerar que el Plan General ha
llegado a agotar su virtualidad y precisa de su revisin, establecindose
un nuevo modelo territorial.
146
FIG. 14. Clculo del aprovechamiento tipo en suelo urbano no consolidado (obsrvese que si se incluyen o adscriben los 100 m2s de
sistemas generales no existentes, el aprovechamiento tipo se reducira de 3 a 1. 500/600 = 2,50 m2tVRL/m2s).
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (6) (7) (8) (9)
[6= 4X5] [6= 6+uso] [8 = 6 X 7] [9 = 8 : 4]
APROV. TOTAL
REA USO SUPERFICIE EDIFICABILIDAD EDIFICABILIDAD APROV. TOTAL COEFICIENTE DE USO APROVECHA-
DE USO DE MIENTO TIPO
DE LUCRATIVO NETA UNITARIA TOTAL ESPECFICO PONDERACIN CARACTE-
ZONAS E RSTICO AR
REPARTO Y S e Aue c
AR TIPOLOGA (m2s) (m2t/m2s) (m2t) Auc at
(m2tue) (m2tuc/m2tue) (m2tuc) (m2tuc/m2s)
Z1 VRL (EA) 100 4 400 400 1 400

Z2 Ofi-Co (MC) 100 4 400 400 2 800
Z3 VPO (MC) 100 4 400 400 0,5 200 1.500
=
Z4 I (EA) 50 4 200 200 0,25 50 500
AR 2
Z5 dpl (EA) 50 4 200 200 0,25 50 = 3,00
Dotaciones Pblicas Locales 0 0
Existentes (D.Pb.L.E.) 100 0 0 0 m2tVRL/m2s
Dotaciones Pblicas Locales 100 0 0 0 0
No Existentes (D.Pb.L.N.E.) 0
TcDPbl.L.E. 600
TOTAL --- 1.600 --- --- 1.500
TsDPbl.L.E. 500
SISTEMAS GENERALES NO EXISTENTES ---

INCLUIDOS EN SU, PERO NO EN AR-2 EN SUNC 100 0 0 --- --- --- ---
RSD-JGB-01
* El art. 94.3.a LS92 exclua de las reas de reparto, en defecto de legislacin urbanstica de las CCAA, los terrenos de
sistemas generales existentes y no existentes; la legislacin autonmica posibilit su inclusin o adscripcin. La LrS98
permite dicha inclusin o adscripcin en su art. 18.
TcDPbl.L.E.: Total con dotaciones pblicas existentes; TsDPbl.L.E.: Total con dotaciones pblicas existentes
EA: Edificacin Aislada; EA: Edificacin Abierta; MC: Manzana Cerrada.
147
En la figura 15 se contienen las principales determinaciones de

carcter general del Plan General conforme a la legislacin aplicable
en cada una de las diferentes Comunidades Autnomas. Y en las figu-
ras 16 a 18 las correspondientes determinaciones especficas en cada
clase de suelo.
2) Determinaciones de carcter especfico, determinaciones especficas,
correspondientes a cada una de las clases de suelo, entre otras:
a) En suelo urbano, con grado de pormenorizacin detallada, salvo
que se reserve alguna zona para un instrumento de planeamiento diferido:
Asigna usos, intensidades y tipologas edificatorias pormenoriza-
das por zonas (zonificacin) de calificacin (calificacin pormenorizada).
Delimita espacios libres y zonas verdes, pblicas y privadas.
Seala emplazamientos reservados para los servicios y dotaciones
urbanas, templos, centros docentes, asistenciales, etc., indicando su carc-
ter de dotacin pblica o privada, en cada caso 26.
Detalla la red viaria con previsin de aparcamientos pblicos y
privados.
Detalla las redes de servicios (abastecimiento de agua, alcanta-
rillado, energa elctrica, etc.).
Por su parte, las Comunidades Autnomas cuya legislacin ha sido
aprobada con posterioridad a la LrS98 Castilla-La Mancha, La Rioja,
Aragn, Castilla y Len y Canarias ya distinguen entre suelo urbano
consolidado por la urbanizacin y suelo urbano no consolidado 27, con-
teniendo la correspondiente definicin de ambos (incluso con anterio-
ridad a la LrS98, Galicia, en su Ley 1/1997 del Suelo, o Castilla y Len,
en su Ley 9/1997, de 13 de octubre, de medidas transitorias en materia
de urbanismo, ya distinguan ambas categoras de suelo urbano).
Fijando la atencin en la definicin de cada una de ellos en los cinco
leyes indicadas:
en Castilla-La Mancha la definicin es compleja:
26
Las dotaciones pblicas no generan aprovechamiento urbanstico y son de cesin
obligatoria y gratuita en suelo urbano no consolidado por la urbanizacin (SUNC)
y en suelo urbanizable (SUble); las dotaciones privadas generan aprovechamiento urba-
nstico y los suelos correspondientes no son objeto de cesin al Municipio, sino que pueden
ser objeto de transmisiones lucrativas inter privatos.
27
Aun cuando la clasificacin del suelo sea una determinacin de carcter general
se incluye en cada clase de suelo.
148
FIG. 15. Determinaciones de carcter general del Plan general Municipal de Ordenacin,
segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
AUTNOMA DETERMINACIONES DE CARCTER GENERAL DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL
Andalucia, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (S92)

Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)
T a) Clasificacin y calificacin del suelo
COMUNIDAD a) Clasificacin del suelo b) Delimitacin de reas de reparto
AUTNOMA b) Estructura general y orgnica del territorio c) Usos, Intensidades y tipologas edificatorias
CON c) Programacin en dos etapas de cuatro resultantes de las operaciones de reforma interior
aos d) Estructura general y orgnica del territorio
LEGISLACIN e) Carcter pblico o privado de las dotaciones
URBANSTICA d) Medidas para la proteccin del medio
ambiente f) Medidas para la proteccin del medio ambiente
TRADICIONAL g) Circunstancias para la revisin del Plan
e) Circunstancias para la revisin del Plan
h) Plazos para la aprobacin del planeamiento parcial
Aragn Castilla y Len La Rioja Navarra
M Galicia
Puede no seguir al Pormenoriza parte de Si POT, Ncleos urbanos
COMUNIDAD POT SUNC y SUble
Indicadores segn diga (unitarios o complejos)
AUTNOMA Aprox. = LS92 - Compatibilidad Mpios.
para Planes f) Plazos para o rurales (compactos o
plazos y - AR limtrofes
CON Especiales de aprobacin dispersos)
Ncleos histr. no SG equip. no < 5 m2s/hab.
LEGISLACIN sustitucin edificios Mejora del planeamiento j) Plazos para la
En SUNC ySUbleS, desarrollo y adopcin, en su caso,
URBANSTICA Reservas VPO en sectores, y su am mx. Ncleo Rural
SU o SUble No > Plazos a PP cumplimiento del planeamiento de
MATIZADORA En SUNS condiciones de deberes desarrollo.
20% aprov. sectores y PP
Canarias Valencia
I Distingue ordenac. estructural y pormenoriz.
Tratamiento del dominio dominio pblico no municipal
Suelo urbano y parte de urbanizable con Castilla-La Mancha
COMUNIDAD ordenacin pormenorizada. Objetivos de planes de desarrollo, edificabilidad mx.
(ordenacin estructural) Ordenacin actividades generan trnsito intenso.
AUTNOMA CON Medidas protectoras dominio pblico. c) Delimitacin de sectores
Regulalos Programas de Actuac. Territorial. de planeamiento parcial o de Delimitacin de una red primaria o estructural de
LEGISLACIN Sistemas Generales supramunicipales. reservas de terrenos y construcciones de destino
reforma interior, dotacional pblico.
URBANSTICA Adscripcin a Viv. prot. pbl. <50% aprov.
sector. determinando la secuencia Infraestructuras, espacios libres, jardines y otras dotacio.
INNOVADORA Separacin Ordenanzas de Urbanizacin y lgica de su desarrollo Ncleos histric. no sustituc. indiscriminada de edificios
Edificacin de la documentacin del PG.
RSD-JJM-mayo.01
149
1. Pertenecern al suelo urbano:

A) Los terrenos que el planeamiento territorial y urbanstico ads-
criba a esta clase legal de suelo, mediante su clasificacin, por:
a) Estar ya urbanizados, contando, como mnimo y en los trminos
que se precisen en las correspondientes instrucciones tcnicas del pla-
neamiento, con los servicios legalmente precisos para la condicin de
solar.
b) Estar ya ocupados por la edificacin al menos en las dos terceras
partes del espacio servido efectiva y suficientemente por las redes de los
servicios a que se refiere la letra anterior y delimitado en la forma que
precisen las correspondientes instrucciones tcnicas del planeamiento.
B) Los terrenos que, reuniendo las condiciones exigidas a las par-
celas, adquieran la condicin de solares por haber sido urbanizados en
ejecucin del planeamiento territorial y urbanstico y de conformidad con
sus determinaciones.
2. Se clasificarn como suelo urbano no consolidado, quedando suje-
tos al deber de urbanizacin en los trminos que precise el planeamiento
territorial y urbanstico en los siguientes supuestos:
A) Los terrenos a que se refiere el apartado A.a) del nmero ante-
rior, cuando:
a) La urbanizacin que justifique su clasificacin no comprenda
todos los servicios e infraestructuras previstos por el planeamiento terri-
torial o urbanstico, que deber precisar, en todo caso, los trminos en
que deba cumplirse el deber de completar o mejorar la urbanizacin exis-
tente, o, unos y otros no cumplan los requerimientos mnimos establecidos
en las correspondientes instrucciones tcnicas del planeamiento.
b) El planeamiento les atribuya un aprovechamiento objetivo supe-
rior al existente realmente, cuya materializacin requerir, en su caso,
la delimitacin previa de la pertinente unidad de actuacin.
B) Los terrenos a que se refiere el apartado b) de la letra A) del
nmero anterior (art. 45 LS-C-LM).
en La Rioja:
1. Tendrn la consideracin de suelo urbano consolidado los terre-

nos a los que el planeamiento municipal reconozca este carcter por no
resultar necesario el desarrollo de las actuaciones a que se refiere el punto
siguiente. Estos terrenos podrn estar sometidos a procesos de renovacin
o reforma interior.
2. Tendrn la consideracin de suelo urbano no consolidado los
terrenos clasificados como urbanos por el planeamiento municipal que
estn remitidos a procesos integrales de urbanizacin y/o edificacin (art. 9
de su LS-LR).
150
en Aragn:
Tendrn la consideracin de suelo urbano no consolidado los terre-
nos del suelo urbano que el Plan General defina expresamente por estar
sometidos a procesos integrales de urbanizacin, renovacin o reforma
interior. Todo el suelo urbano restante tendr la consideracin de suelo
urbano consolidado (art. 14.2 de su LS-Ara).
en Castilla y Len:
a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y dems
terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones
del planeamiento urbanstico, as como por los terrenos que puedan alcan-
zar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas.
b) Suelo urbano no consolidado, constituido por los dems terrenos
que se puedan clasificar como suelo urbano, y que a efectos de su con-
solidacin se agruparn en mbitos denominados sectores. En particular,
se incluirn en esta categora los terrenos urbanos en los que sean precisas
actuaciones de urbanizacin, reforma interior u obtencin de dotaciones
urbansticas, que deban ser objeto de equidistribucin entre los afectados,
as como aquellos sobre los que el planeamiento urbanstico prevea una
ordenacin sustancialmente diferente de la existente (art. 12 de su
LS-CyL).
en Canarias:
1. En el suelo urbano, el planeamiento establecer todas o alguna
de las siguientes categoras:
a) Suelo urbano consolidado, integrado por aquellos terrenos que,
adems de los servicios previstos en el apartado a).1) del artculo anterior,
cuenten con los de pavimentacin de calzada, encintado de aceras y alum-
brado pblico, en los trminos precisados por las Normas Tcnicas del
Planeamiento Urbanstico y el Plan General.
b) Suelo urbano no consolidado por la urbanizacin, integrado por
el restante suelo urbano.
2. El planeamiento diferenciar en cualquiera de las dos categoras
anteriores y, cuando proceda, delimitndolo:
a) El suelo de inters cultural, por contar con elementos de patri-
monio arquitectnico o etnogrfico, formen o no conjuntos y estn o no
declarados bienes de inters cultural.
b) El suelo de renovacin o rehabilitacin urbana, por quedar sujeto
a operaciones que impliquen su transformacin integrada (art. 51 de
su LS-Can).
Por otra parte, es bastante frecuente en las Comunidades Autnomas

que el mbito para la elaboracin de un instrumento de ordenacin por-
151
menorizada en suelo urbano no consolidado (Plan Especial de Reforma

Interior y tambin en varias de ellas Plan Parcial) se denomine sector,
con lo cual este mbito deja de tener la exclusiva como mbito para
la elaboracin de un Plan Parcial en suelo urbanizable (que, como se
acaba de indicar, tambin se puede aprobar en suelo urbano en deter-
minadas Comunidades Autnomas).
Algunas especialidades dignas de mencin son:
En Canarias, el Plan Operativo del Plan General, como instru-
mento complementario de ste, as como la existencia de importantes
limitaciones.
... en los municipios de dinmica mayor el Plan General debe establecer

la ordenacin estructurante del territorio municipal, lo que se ha de com-
plementar con el Plan Operativo, que aporte la ordenacin pormenorizada
... La asuncin por la Corporacin Local de la formulacin y aprobacin
del Plan Operativo aspira a adaptar las competencias de las Adminis-
traciones actuantes en la planificacin urbanstica, incrementar el pro-
tagonismo municipal en las determinaciones no estructurantes y ajustar
los programas a los plazos previstos para cada mandato electoral
(EM-LS-Can).
Tambin en Canarias, las Ordenanzas Municipales de Urbani-

zacin y Edificacin que regulan todos los aspectos morfolgicos, inclui-
dos los estticos y aquellas otras condiciones, no definitorias directa-
mente de la edificabilidad y destino del suelo, que sean exigibles para
la autorizacin de los actos de construccin y edificacin y que tienen
la consideracin de cualquier otra ordenanza municipal y que se tra-
mitan con independencia del Plan General, de acuerdo con la legislacin
de Rgimen Local.
La fijacin de los mbitos de determinacin del aprovechamiento
de referencia y del clculo y denominacin de ste, en Suelo Urbano
No Consolidado o, en su caso, en todo el Suelo Urbano, ya sea apro-
vechamiento tipo o medio, pero dentro de un nico modelo bsico, con-
forme ha indicado SANTOS DIEZ (1999: 223-250).
La fijacin de reas de tanteo y retracto en algunas Comunidades
Autnomas (Castilla y Len, etc.).
La concrecin diferenciada de las exigencias de dotaciones loca-
les. As:
K En Castilla y Len se exigen reservas para sistemas locales: ms de
15 m2s/100m2t; 2 plazas de aparcamiento por cada 100 m2t de edificacin.
152
K En Galicia: una densidad menor de 100 viv/ha, o una edificabilidad

total mxima de 8.250 m2t, as como el establecimiento de medidas para
congelar el incremento edificatorio si se sobrepasa el lmite fijado.
K En La Rioja, adems de hacer una especial referencia concreta al
subsuelo del viario, se diferencian las determinaciones en funcin de que
se trate de SUC y SUNC, de manera que en ste se deber ceder gra-
tuita y obligatoriamente al Municipio, los terrenos destinados a viales,
zonas verdes y espacios pblicos, dotaciones y dems servicios a los que
el plan parcial atribuya el carcter de bienes de dominio pblico:
El porcentaje de terrenos destinados a dotaciones, zonas verdes y
espacios libres de uso y dominio pblico ser como mnimo:
Municipios mayores de 25.000 habitantes: el 25 por 100 de la
superficie total ordenada, se destinar a zonas verdes, espacios libres de
uso y dominio pblico y dotaciones pblicas, en la proporcin que regla-
mentariamente se establezca.
La superficie destinada a zonas verdes y espacios libres de uso y domi-
nio pblico, no podr ser en ningn caso inferior al 10 por 100 de la
superficie total ordenada.
Municipios con poblacin comprendida entre 1000 y 25.000 habi-
tantes: el 15 por 100 de la superficie total ordenada se destinar a zonas
verdes, espacios libres de uso y dominio pblico y dotaciones pblicas,
en la proporcin que reglamentariamente se establezca.
Municipios menores de 1000 habitantes: el 10 por 100 de la super-
ficie total ordenada se destinar a zonas verdes, espacios libres de uso
y dominio pblico y dotaciones pblicas, en la proporcin que reglamen-
tariamente se establezca. Su destino podr ser genrico o podr estar
determinado por el plan parcial [art. 24.2.b) LS-LR].
En Navarra: es de destacar la explicitacin de la supresin de
barreras fsicas y sensoriales: itinerarios peatonales; y en el caso de
Municipios mayores de 10.000 habitantes de la necesidad de evaluacin.
En Valencia: los Planes Generales ordenarn pormenorizada-
mente con la misma precisin exigible de un Plan Parcial los terre-
nos cuyo desarrollo urbanstico se estime prioritario; de manera que,
en todo caso, establecern dicha ordenacin para el suelo urbano, legi-
timando en l la actuacin directa 28.
En Castilla-La Mancha: adems de la ordenacin detallada, el Plan
General establecer los usos pormenorizados y las ordenanzas tipolgicas
28
En este caso ya existe aprobado un Reglamento de Planeamiento propio, por
Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Gobierno Valenciano (DOGV, nm. 3408,
de 8 de enero de 1999), as como un Reglamento de Zonas de Ordenacin Urbanstica,
por Orden de 26 de abril de 1999 de la Consellera de Obras Pblicas, Urbanismo y
Transportes (DOGV, nm. 3488, de 5 de mayo de 1999).
153
por definicin propia o por remisin a las Instrucciones Tcnicas del

Planeamiento, legitimando directamente la actividad de ejecucin.
b) En suelo urbanizable con mbitos delimitados o con condiciones
de desarrollo establecidas, que requerir si no la tiene su pormeno-
rizacin detallada a travs de un Plan Parcial, que puede ser presentado
a partir de la existencia de dichas circunstancias:
Fija usos globales e intensidades de cada una de las zonas (zo-
nificacin global), o criterios suficientes que los definan.
Fija el aprovechamiento tipo, aprovechamiento medio o aprove-
chamiento total correspondiente a cada mbito.
Desarrolla los sistemas generales y establece el trazado de los ele-
mentos fundamentales de las redes de servicios (abastecimiento de agua,
alcantarillado, energa elctrica, etc.), que se complementarn en el
correspondiente Plan Parcial.
Divide el territorio afectado en sectores, o establece criterios para
su divisin, as como para la inclusin o adscripcin de los correspon-
dientes sistemas generales; de manera que cada uno de ellos sea el mbito
para la formulacin y aprobacin de un Plan Parcial.
En la legislacin aplicable en las Comunidades Autnomas mati-
zadoras son de resaltar, en Suelo Urbanizable Sectorizado, los
siguientes aspectos diferenciales respecto de las determinaciones tra-
dicionales, prestando la atencin slo a las leyes posteriores a la LrS98
y a la de Navarra, por tener alguna especialidad singular:
En Aragn se diferencia entre las determinaciones en Suelo
Urbanizable Sectorizado (SubleS) y Suelo Urbanizable No Sectorizado
(SubleNS). En el primer caso, las determinaciones son sensiblemente
las tradicionales.
En Castilla y Len el Plan General debe sealar para los sectores
de Suelo Urbanizable Delimitado (o Sectorizado, SubleS) su aprove-
chamiento medio mximo, as como su densidad mxima.
En La Rioja, en Suelo Urbanizable Delimitado (SubleS) se exige
la fijacin del aprovechamiento medio del sector y de todo el Suelo
Urbanizable Delimitado en municipios mayores de 25.000 habitantes,
y slo el aprovechamiento medio de cada sector en municipios menores
de 25.000 habitantes.
En Navarra, al ser su ley anterior a la LrS98, mantiene el Suelo
Urbanizable Programado (SUP) y el Suelo Urbanizable No Programado
(SUNP).
154
FIG. 16. Determinaciones especficas del Plan General Municipal de Ordenacin
en suelo urbano, segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD
AUTNOMA DETERMINACIONES DE CARCTER GENERAL DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76) Andalucia, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (S92)
T a) Delimitacin de su permetro. a) Delimitacin de su permetro.
b) Usos pormenorizados de las zonas b) Usos pormenorizados de las zonas
COMUNIDAD c) Espacios libres y zonas verdes c) Espacios libres y zonas verdes
AUTNOMA d) Reservas para templos, centros docentes, d) Reservas para templos, centros docentes,
CON asistenciales y sanitarios, y dems servicios asistenciales y sanitarios, y dems servicios
LEGISLACIN e) Red viaria pblica; aparcamientos pblicos y e) Red viaria pblica; aparcamientos pblicos y privados,
privados, con alineaciones y rasantes con alineaciones y rasantes
URBANSTICA f) Ordenanzas f) Ordenanzas
TRADICIONAL g) Galeras y redes de servicios g) Galeras y redes de servicios
h) Evaluacin econmica h) Evaluacin econmica
Aragn Castil. y Len Galicia La Rioja Navarra

M 1) En SUC: 1. En SUC: a) Calific. pormen. a), b) Densidad 1. En SUC: a), b), c), d), e) , f) a), b), c), d), e), Red
a), b), c), d), e) y conex. b) Ordenanzas. 100 viv/ha, mx. aparc., subsuelo viario y
COMUNIDAD viaria, clasif. ancho
e) Sistemas Local. 8.250 m2, esp. libres. g), h). viales o criterios
AUTNOMA SG, f) y plazos
d) Fuera ordenac. 2. En SUNC: 1) Si directo UA:
edificac. c), d) e), f), g), h). fijacin.f), g), h)
CON e) Plazos deberes. -Mpio<25000=SUC
2) En SUNC: 2. Medidas -Mpio>25000=SUC + am i) Supresin de barreras
LEGISLACIN f) reas tanteo y retr. congelar el fsicas y sensoriales:
a) am de la UE; 2. SUNC = SUC y: -SL>15 cada UE.
URBANSTICA incremento 2) Si remite a PERI: itinerarios peatonales.
b) Si Sectores: Plazos y m2s/100m2t edificatorio si se a) Perm.;b) Calific. glo; >10.000 hab.:
MATIZADORA prior. sectores; b); am - 2 aparc./100 m2t potest., am en mpio> 25.000 Evaluacin.
sobrepasa el lmite.
- UA y sist. actuac.
1) Adscipcin a SUC y SUNC. En
I SUNC delimitacin mbitos para PP y a) La ordenacin detallada: trama 1. Los PG ordenarn pormenorizadamente
COMUNIDAD PE. La ordenacin pormenorizada = PP urbana, espacios pblicos, dotacionales y con la misma precisin exigible de un
AUTNOMA CON 2) Divisin en mbitos, Ordenanzas am de redes de infraestructuras. Plan Parcial los terrenos cuyo desarrollo
Sector, no difer. sectores 15%. b) Usos pormenorizados y ordenanzas urbanstico se estime prioritario.
LEGISLACIN 3) Gestin y programacin pblica. 2. En todo caso establecern dicha
tipolgicas por definicin propia o
URBANSTICA 4) Equip. e infraestr. remisin a las Instrucciones Tcnicas del ordenacin para el suelo urbano,
INNOVADORA 5) UA y sist. de ejec. Planeamiento, legitimando directamente legitimando en l la actuacin directa.
Plan Operativo del PGO
Importantes limitaciones al PG. RSD-JJM-mayo.01
155
En las Comunidades Autnomas innovadoras, por ejemplo,

Valencia y Castilla-La Mancha, es preciso sealar que en suelo urba-
nizable en estas Comunidades la programacin o concrecin se pro-
duce precisamente con la presentacin de un Programa de Actuacin
Inmediata o de Actuacin Urbanizadora, un aspecto innovador res-
pecto de la legislacin tradicional es que el Plan General debe ordenar
pormenorizadamente los terrenos que clasifique como SUble inmediatos
al suelo urbano y, al menos, los necesarios para las demandas previsibles
del mercado inmobiliario a corto y medio plazo, facilitando la pronta pro-
gramacin de los terrenos y excusando en ellos la ulterior exigencia de
Planes Parciales. De manera que cuanto mayor sea el crecimiento pre-
visto por el Plan General o ms ambicioso con capacidad de gestin,
mayor ser el grado de concrecin exigible a las determinaciones.
En Canarias la regulacin es semejante a la establecida para Sue-
lo Urbano No Consolidado (SUNC), siendo de destacar que la dife-
rencia entre sectores de SubleS no debe ser mayor al 15 por 100 del
aprovechamiento medio del Sector. Se resalta la necesidad de un Plan
Operativo del Plan General as como importantes limitaciones.
Se puede dividir el Suelo Urbanizable Sectorizado en Ordenado y
no Ordenado.
c) En suelo urbanizable sin mbitos delimitados y sin condiciones para
dicho desarrollo establecidas, la propia clasificacin de dicho suelo como
suelo urbanizable no sectorizado (SubleNS) o genrico significa que es
un suelo apto para urbanizar, donde la urbanizacin est simplemente
posibilitada. El Plan General podr establecer, concretando estas deter-
minaciones de desarrollo de cada ley autonmica, conforme a la legis-
lacin tradicional:
iii) los usos incompatibles con los previstos en el resto de la orde-
nacin del Plan General.
iii) las caractersticas tcnicas y magnitudes mnimas aceptables para
la formulacin de una propuesta concreta de ordenacin.
iii) otras condiciones que vinculen, en su caso, al desarrollo posible.
En la legislacin aplicable en las Comunidades Autnomas mati-
zadoras son de resaltar los siguientes aspectos:
En Aragn en Suelo Urbanizable No Sectorizado (SubleNS) se
deben establecer los criterios para delimitar sectores y marcar las prio-
ridades.
En Castilla y Len el Plan General debe sealar en el caso de
Suelo Urbanizable No Delimitado (SubleNS) las correspondientes reser-
156
en suelo urbanizable, segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD DETERMINACIONES ESPECFICAS DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL
AUTNOMA EN SUELO URBANIZABLE
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76) Andalucia, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (LS92)
T 1. En SUP: 1. En SUP:
COMUNIDAD a) Desarrollo de los Sistemas Generales. a) Desarrollo de los Sistemas Generales.
AUTNOMA b) Fijacin del aprovechamiento medio total y por b) Asignacin de y Usos e intensidades globales.
CON sectores. c) Redes de servicios.
d) Divisin en sectores. d) Divisin en sectores.
LEGISLACIN 2. En el SUNP: 2. En el SUNP:
URBANSTICA a) Usos incompatibles. a) Usos incompatibles.
TRADICIONAL b) Caractersticas tcnicas y magnitudes mnimas b) Caractersticas tcnicas y magnitudes mnimas que han
que han de reunir las actuaciones. de reunir las actuaciones.
Aragn Castilla y Len Navarra

SUD: sectores, su a.m. Galicia La Rioja
M SUD: Sectores; En SUP: Desarro-llo SG y
mx.; densidad mx.; a) mbito. SUND: mbito; Desarrollo
COMUNIDAD Plazos y priorid. zonas no edificar; Usos glo-
usos y SG y dotaciones. b) Desarrollo de los SG; Usos e intensidades
urbaniz. sector.; SG; bales; Redes ser-vicios;
AUTNOMA SUND: reservas para SG. globales; Redes; Divisin
d) Redes; e) Usos Divisin en sectores; AR con
PPS; condic. para c) Usos e en sectores; a.m. sector y
CON globales; f) A.m.
todo SUD > 25000: a.m.
a.t.; Supresin ba-rreras; Res.
aprobac. PP, criterios intensidades
LEGISLACIN sector y todo el SUD; dotac.
delimitar sectores, globales. sector < 25.000.
g) Sist. act. En SUNP >10000 hab: Usos
URBANSTICA parmetros y SG y d) Redes servicios SUND: Criterios delimitar
SUND: Criterios incom-patibles; Caracte-
MATIZADORA dotac., incluida conexin e) Divisin en sectores; SG; Usos
delimitar sectores; rsticas actuacion; Dotac y
incompatibles.
prioridades. equip.
Castilla-La Mancha Valencia

Canarias El Plan General ordenar porme-
I 1) Divisin del SUble sectorizado en La ordenacin detallada: trama urbana
pormenorizada, espacios pblicos, norizadamente los terrenos que clasifique
COMUNIDAD sectores; sector, am Sectoriz, no> 15%. como SUble inmediatos al urbano y, al
dotaciones y redes, usos y ordenanzas
AUTNOMA CON 3) Gestin y programac. pbl. como en la letra anterior, para los sectores menos, para las demandas previsibles del
4) Equip. e infraestr. de SUble contiguos al SU y, como mnimo, mercado inmobiliario a corto y medio plazo.
LEGISLACIN 5) UA y sist. ejec. los precisos para la demanda a corto y Cuanto mayor sea el crecimiento o ms
URBANSTICA SUble No Sectorizado; SUble medio plazo, facilitando la pronta ambicioso con capacidad de gestin, mayor
INNOVADORA Sectorizado (Ordenado y No Ordnado) programacin de los terrenos y excusando ser el grado de concrecin exigible a las
Plan Operat. del PG la ulterior exigencia de Planes Parciales. determinaciones.
RSD-JJM-mayo.01
157
vas para los Patrimonios Pblicos del Suelo, condiciones para la apro-
bacin de los Planes Parciales, criterios para delimitar sectores, sistemas
generales necesarios, as como su conexin o refuerzo.
En La Rioja, en Suelo Urbanizable No Delimitado (SubleNS),
entre otros extremos, se deben establecer criterios para delimitar sec-
tores; as como los usos incompatibles.
En Navarra, al ser su ley anterior a la LrS98, mantiene el Suelo
Urbanizable No Programado (SUNP), slo posible en municipios mayo-
res de 10.000 habitantes, sealando usos incompatibles, entre otros
aspectos, por lo que no parece ir contra la LrS98.
En las Comunidades Autnomas innovadoras, por ejemplo
Canarias, Valencia y Castilla-La Mancha, es preciso sealar que en suelo
urbanizable la programacin o concrecin se produce precisamente
con la presentacin de un Programa de Actuacin Inmediata o de Actua-
cin Urbanizadora o la delimitacin sectorial y la determinacin de la
ordenacin estructural.
d) En suelo no urbanizable (no apto para el desarrollo urbanstico)
el Plan General (tradicional) seala las medidas genricas de proteccin
y conservacin de los diferentes elementos naturales o creados por el
hombre (construcciones y dems elementos artificiales), as como normas
de especial proteccin para aquellos elementos que merezcan tal cali-
ficativo.
En este caso, sin perjuicio de que la mayora de las Comunidades
Autnomas tienen una regulacin propia (en ley especfica reguladora
del suelo no urbanizable o en su legislacin integral urbanstica), parece
oportuno indicar que es general y comn la necesidad de medidas de
proteccin diversas; no obstante, existen algunas especialidades por par-
te de algunas Comunidades Autnomas que son dignas de ser resaltadas:
En Galicia, existe un Suelo Rstico Residual que, como novedad,
puede ser incorporado al proceso urbanizador y edificatorio con slo
la aprobacin del correspondiente Plan Parcial (sera una especie de
SubleNS de la LrS98).
En Canarias no slo se deben establecer las medidas necesarias
para la conservacin de los espacios naturales y de la fauna y la flora
silvestres, sino tambin, en su caso, las correspondientes acciones de
recuperacin.
Es de destacar la pormenorizacin de las diferentes categoras del suelo
rstico (as llamado el suelo no urbanizable en la legislacin canaria) y
su desagregacin de acuerdo con las particularidades de cada suelo,
158
proteccin ambiental y valores econmicos, formas tradicionales de

asentamientos rurales y los suelos rsticos de proteccin territorial para
la preservacin del modelo territorial.
En Castilla-La Mancha, el Plan General debe sealar el rgimen
de proteccin y uso de cada categora de SNU, con sealamiento de
los usos y actividades permitidas, autorizables y prohibidas, as como
el detalle de las condiciones urbansticas de los usos y actividades; y
la comn y general exigencia de establecer las condiciones de formacin
de ncleo de poblacin; adems de la calificacin urbanstica y del canon
en SNU, como existe en otras Comunidades Autnomas (Valencia,
Baleares, Madrid).
b) Documentacin
Los documentos con que deben contar los Planes Generales, conforme
a la legislacin estatal tradicional, son:
Memorias de informacin y justificativa de la ordenacin que se
establezca, con los estudios complementarios que sean precisos 29.
Planos de informacin, a escala adecuada.
Planos de ordenacin, a escala adecuada, de la ordenacin que
establece el Plan General.
Normas urbansticas, escritas y grficas, en su caso, con diferente
grado de detalle y denominacin en suelo urbano (Ordenanzas) o
en suelo urbanizable de desarrollo inmediato (Normas urbansticas pro-
piamente dichas para la elaboracin del planeamiento de desarrollo).
Programa de Actuacin del Plan General, que ha visto reducido
su mbito, pero, en su caso, su existencia menos ambiciosa mejorar su
fiabilidad. El programa puede comprender, obviamente, las actuaciones
de la Administracin actuante y, caso de estar convenidas y aseguradas,
tambin las de otras Administraciones Pblicas, e incluso las actuaciones
ya concertadas con los particulares. En los Programas de Actuaciones
Integradas o los Programas de Actuaciones Urbanizadoras, respectiva-
mente, de las leyes de Valencia o Castilla-La Mancha, el programa res-
ponde a una propuesta real de inversin en la ejecucin de un sector
o una unidad de ejecucin.
Estudio econmico y financiero, documento tambin devaluado
como el anterior, pero que sigue siendo importante, en la medida de
29
En esencia, la Memoria contiene la motivacin del Plan General y delimita la
discrecionalidad del planeamiento.
159
160
en suelo no urbanizable, segn las Leyes aplicables en cada una de las Comunidades Autnomas
COMUNIDAD DETERMINACIONES ESPECFICAS DEL PLAN GENERAL MUNICIPAL

AUTNOMA EN SUELO NO URBANIZABLE
T
COMUNIDAD Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)
AUTNOMA
Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vasco (LS92)
CON
LEGISLACIN Medidas y condicones para la conservacin y proteccin
URBANSTICA de los elementos naturales y de las edificaciones y parajes.
TRADICIONAL
Aragn Castilla y Len Galicia Navarra La Rioja

M Rgimen de Preservar dicho Ncleo rural: Permetro; Proteccin y uso de Delimitacin; Rgimen
COMUNIDAD proteccin suelo del proceso de Usos pormenorizados; cada categora; de proteccin y uso de
diferenciada por dotaciones; Red Construcciones e cada categora, con usos
AUTNOMA desarrollo urbano y Reservas
categoras; vial; Ordenanzas; In- instalaciones erigidas y actividades permitidas,
CON Actuaciones y usos establecer, en su dicadores redactar Plan
caso, medidas de Especial del Medio Natural. con anterioridad; autorizables y
LEGISLACIN previstos o que Normativa a que deben prohibidas; Condiciones
puedan ser proteccin del Suelo rstico;
sujetarse las construcc. de los usos y actividades
URBANSTICA autorizados, con territorio y del a) Residual; Medidas

las condiciones . paisaje. protec.; SR incorporable y medidas para previstos; Condiciones
MATIZADORA (usos) preservar los valores . de ncleo de poblacin.
Canarias Castilla-La Mancha

I Posee una categorizacin exhaustiva del suelo
rstico. Se categoriza el suelo rstico por ser dominio a) Delimitacin de su mbito. Valencia
COMUNIDAD b) Rgimen de proteccin y uso de cada categora,
pblico, estar sujeto a proteccin por valores
AUTNOMA CON naturales, culturales o, en general, ambientales; o con sealamiento de los usos y actividades Ordenacin del suelo
LEGISLACIN deber ser preservados por sus valores intrnsecos o permitidas, autorizables y prohibidas. no urbanizable
por el mantenimiento del modelo territorial o resultar c) Condiciones urbansticas de los usos y
URBANSTICA inadecuados por los criterios de las Normas Tcnicas actividades.
INNOVADORA de Planeamiento. Medidas necesarias para la d) Condiciones de formacin de ncleo de
conservacin, y en su caso recuperacin, de los poblacin.
espacios naturales y de la fauna y la flora silvestres. RSD-JJM-mayo.01
su fiabilidad, para asegurar desde la Administracin las inversiones pbli-

cas necesarias 30.
2. Las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal 31
Aunque la LS76 les encomendaba la misin de suplir la inexistencia

temporal del Plan General, en la prctica son instrumentos de planea-
miento municipal anlogos al propio Plan General, del que se diferencian
slo en aspectos secundarios clasificacin de Suelo Apto para Urba-
nizar e inexistencia del Programa de Actuacin; poda decirse que las
Normas Subsidiarias son un Plan General sin programa de actuacin.
Con la nueva clasificacin del suelo y la devaluacin del programa del
Plan General, a partir de la LrS98, se ha producido una tendencia uni-
ficadora entre ambos instrumentos de planeamiento general municipal,
de manera que en todas las leyes autonmicas posteriores a la misma
(y en varias anteriores, Navarra o Valencia) las Normas Subsidiarias han
desaparecido, ocupando de nuevo su espacio un Plan General flexibi-
lizado. En todo caso, es preciso sealar que las Normas Subsidiarias
de Planeamiento son instrumentos de planeamiento general del mismo
rango que el Plan General. Hasta ahora son de gran importancia cuan-
titativa, siendo el instrumento de planeamiento general ms frecuente
en Espaa, de inters transitorio, aun tendiendo a su unificacin con
el Plan General (figura 19).
Al igual que el Plan General (y con anlogo rango), las Normas Sub-
sidiarias de Planeamiento de mbito municipal establecen la ordenacin
urbanstica integral de todo el territorio. Clasifican el suelo en urbano,
apto para urbanizar y no urbanizable (el Plan General lo clasifica en urba-
no, urbanizable y no urbanizable), de manera que el nuevo concepto de
suelo urbanizable de la LrS98 tender a asimilar ambos instrumentos,
ya que, en todo caso, se deber aplicar al suelo urbanizable y al apto
para urbanizar el mismo rgimen urbanstico.
El Suelo Apto para Urbanizar (SAU) al no contener las Normas
Subsidiarias un programa de actuacin, era aquel suelo apto en prin-
cipio para ser urbanizado conforme a las determinaciones de las propias
Normas; hasta que se aprobase el correspondiente Plan Parcial tena
las mismas limitaciones que el suelo no urbanizable. Aprobado el Plan
Parcial el rgimen aplicable era, salvo en lo relativo a la necesidad de
30
En algunas Comunidades Autnomas ha dejado de ser preceptivo.
31
Pueden existir unas Normas Complementarias de Planeamiento que regulan aspectos
no previstos o insuficientemente desarrollados en el Plan General, sin poder modificar
las determinaciones de ste.
161
programacin y al rgimen de utilizacin del suelo, el correspondiente

al suelo urbanizable programado.
Las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de
mbito municipal tienen, como las del Plan General, a las que se ase-
mejan, un carcter global y un carcter especfico, para clase de suelo:
De carcter general:
K Establecen los fines y objetivos de su promulgacin.
K Determinan las infraestructuras bsicas y los sistemas generales de
comunicaciones, de espacios libres y reas verdes (si bien no se exige
un estndar global) y de equipamiento comunitario.
K Efectan la clasificacin del suelo en suelo urbano y no urbanizable
y, en su caso, delimitan las reas aptas para la urbanizacin (suelo urba-
nizable).
K Establecen las zonas de especial proteccin y las medidas de pro-
teccin para cada caso.
De carcter especfico:
K En suelo urbano: establecen los usos y tipologas pormenorizados,
as como los equipamientos, trazados de infraestructuras explcitamen-
te, red viaria y servicios con detalle, y un orden de prioridades con
la fijacin de los plazos para su ejecucin.
K En suelo urbanizable sectorizado suelo apto para urbanizar con
sectores delimitados establecen el desarrollo de la estructura general
(infraestructuras bsicas y sistemas generales); fijan los usos e intensi-
dades globales, a desarrollar a travs de Planes Parciales; y determinan
el trazado de las redes fundamentales. Establecen las Normas urbansticas
de aplicacin a esta clase de suelo y, de manera esencial, delimitan las
reas de reparto y establecen el aprovechamiento tipo o medio para cada
una de ellas.
K En suelo urbanizable no sectorizado: suelo residual, slo, en su caso,
alguna norma restrictiva o negativa.
K En suelo no urbanizable: definen, a los efectos de su no formacin,
el concepto de ncleo de poblacin, etc.
Con la LS76 existen unas Normas Subsidiarias de tipo A (art. 92 RP)
que no tienen suelo apto para urbanizar y en las que el grado de con-
solidacin para la clasificacin de un terreno como suelo urbano se limi-
taba al 50 por 100; y unas Normas Subsidiarias de tipo B (art. 93 RP)
que s tienen suelo apto para urbanizar y en las que el grado de con-
162
FIG. 19. Principales aspectos de las Normas Subsidiarias de Planeamiento

de mbito municipal
La ordenacin urbanstica integral de todo el territorio

[1] municipal (excepcional, de una parte del mismo).
OBJETIVO Diferente concrecin de objeto en cada clase de suelo.
Igual rango jerrquico que el Plan General al que sustituyen.
[2]
MBITO El territorio de un Trmino Municipal completo.
[3]
Clasifican el suelo, para el establecimiento del rgimen
CONTENIDO jurdico correspondiente.
(art. 91 y 93 RP) Definen la estructura general adoptada para la ordenacin
urbanstica del territorio (sistemas generales).
De carcter general:
- Fines y objetivos de su promulgacin.
- Infraestructuras bsicas y sistemas generales de
comunicaciones, espacios libres, reas verdes y equipa-
miento comunitario.
- Delimitacin, en su caso, de los terrenos comprendidos en
el suelo urbano, en suelo urbanizable (SAU) y en el suelo
[4] no urbanizable.
DETERMINA- De carcter especfico, para cada clase de suelo.
CIONES - Suelo Urbano: usos y tipologas pormenorizadas; equipa-
[Algunas] pamientos, infraestructuras y servicios con detalle; en su
(art. 93 RP)
caso, orden de prioridades con plazos para su ejecucin.
- Suble sectorizado: desarrollo estructura general, usos e
intensidades globales, trazado redes fundamentales,
divisin en sectores; normas urbansticas; reas de reparto
u otros y aprovechamientos tipo o medio.
- Suelo Urbanizable No Sectorizado: residual
- Suelo No Urbanizable: zonas de especial proteccin;
definicin del ncleo de poblacin.
[5]
Por los Ayuntamientos. Estos podrn solicitar que las
formulen a la Comunidad Autnoma o a la Diputacin
FORMULACIN Redaccin: Servicios tcnicos del Ente o profesionales
(arts. 31, 33 LS76 y 150 RP; y
109 LS92)
contratados.
Formulacin del Avance.
Aprobacin inicial: Ayuntamiento Pleno (mayora absoluta) u
[6] Organismo; informacin pblica un mes (como mnimo) o
APROBACIN Diputacin si de varios municipios.
(arts. 35, 40 y 41 LS76 ; art.
21, 22 y 47 Ley 7/85 en su
Aprobacin provisional: Ayuntamiento (mayora absoluta) u
redaccin de Ley 11/99 ; y
114 y 118 LS92)
Organismo. Diputacin si afectan a varios Municipios.
Aprobacin definitiva: el Organo correspondiente de la
Comunidad Autnoma.
[7]
Son prcticamente anlogas al Plan General (y ms, al
OBSERVA- devaluarse el Programa de Actuacin). Su suelo urbanizable
CIONES es anlogo al del Plan General. Transitoriamente, el SAU se
equipara al SUble. RSD-mayo.01
163
solidacin para la clasificacin de un terreno como suelo urbano era de

los 2/3, como se exiga en suelo urbano con Plan General. No obstante,
el carcter residual del SUble conforme a la LrS98 hace que, tras sta,
todas las Normas Subsidiarias tiendan a ser del tipo B, salvo justificacin
en contrario de la inexistencia de SUble.
Como ya se ha indicado, en las leyes posteriores a la LrS98 de Cas-
tilla-La Mancha, La Rioja, Aragn, Castilla y Len y Canarias, ya no
existen las Normas Subsidiarias.
C) Planeamiento de desarrollo del planeamiento general: sus clases,

determinaciones, contenido y documentacin
Los instrumentos de planeamiento de desarrollo concretan los aspec-

tos de la ordenacin global del planeamiento general, permitiendo ya la
ejecucin del planeamiento en suelo urbanizable (salvo que ya tuviera
establecidas las determinaciones de la ordenacin pormenorizada) y, en
su caso, en suelo urbano.
Se reitera la esencial funcin de las leyes autonmicas en la concrecin
del diseo de los instrumentos de planeamiento urbanstico, sealndose
brevemente a continuacin las principales novedades que se han produ-
cido en los instrumentos de planeamiento de desarrollo por virtud de
las leyes autonmicas, si bien, por su valor didctico y generalizador se
prestar especial atencin a los instrumentos de planeamiento contenidos
en la legislacin tradicional (otra cosa llevara a una descripcin muy com-
pleja y tediosa, dada la diversidad de las regulaciones contenidas en las
distintas Comunidades Autnomas; incluso instrumentos de una deter-
minada denominacin tradicional tienen contenido igual a los de otra
denominacin tradicional).
1. El Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) y otros instrumentos

de planeamiento y ejecucin
A partir de la LrS75-LS76 en la legislacin estatal existe el Programa

de Actuacin Urbanstica (PAU), aplicable en el antiguo Suelo Urba-
nizable No Programado, reserva del suelo urbanizable que serva para
poder atender a las actuaciones imprevistas, o no programadas, en el
momento de la redaccin del Plan General.
En dicha situacin poda decirse de manera resumida que el suelo
urbanizable no programado al ser ordenado a travs de un Programa
de Actuacin Urbanstica se convierte en suelo urbanizable programado.
164
Todo ello en rgimen transitorio y sin perjuicio de las afectaciones pro-

ducidas por la LrS98.
Su finalidad era la realizacin de unidades urbansticas integradas,
aquellas que no requerirn para su correcta funcionalidad la ejecucin
de ms obras o la implantacin de ms servicios que los de creacin por
la propia actuacin (y, en su caso, los ya existentes).
Las determinaciones tradicionales que debe contener el Programa
de Actuacin Urbanstica son anlogas a las del Plan General en suelo
urbanizable sectorizado (en la figura 20 se contienen las principales deter-
minaciones de los correspondientes instrumentos en las distintas Comu-
nidades Autnomas):
Desarrollo de los sistemas generales de la estructura general de
la ordenacin urbanstica del territorio.
Zonificacin, a nivel global, con sealamiento de usos y niveles
de intensidad.
Fijacin del aprovechamiento tipo en todo su mbito.
Trazado de las redes fundamentales de los servicios (abastecimien-
to de agua, alcantarillado, telfonos, energa elctrica, comunica-
ciones y dems servicios que se prevean).
Divisin del territorio para el desarrollo en etapas a travs de Pla-
nes Parciales, cuyas determinaciones concretarn y pormenoriza-
rn las del Programa de Actuacin Urbanstica.
Las leyes autonmicas estn estableciendo instrumentos que con-
cretan o complementan las determinaciones del planeamiento general
en zonas donde no existe una ordenacin preestablecida (suelo urba-
nizable no sectorizado, por ejemplo), como pueden ser los Programas
de Actuacin Inmediata de la Comunidad Valenciana o los Programas
de Actuacin Urbanizadora de la Comunidad de Castilla-La Mancha, que
participan como tambin participaban los PAU de la doble vertiente
de ser un instrumentos de ordenacin y de ejecucin del planeamiento,
unidos a una real y concreta propuesta de inversin econmica, desa-
pareciendo el Programa de Actuacin Urbanstica. Salvo en estos dos
casos, en los dems instrumentos de desarrollo y complementarios el
desarrollo del anlisis ser ms breve.
El Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) se ha suprimido en
todas las leyes autonmicas aprobadas con posterioridad a la LrS98:
En la nueva legislacin de Aragn, Canarias, La Rioja y Castilla
y Len los PAU han desaparecido. Y en Galicia, los PAU se
han suprimido como consecuencia de la eliminacin del SUNP.
165
En Valencia y Castilla-La Mancha han desaparecido los PAU,

siendo sustituidos por sendos instrumentos propios, como se indi-
ca a continuacin.
En todos estos casos se ha establecido un procedimiento para el
desarrollo de la ordenacin del SUbleNS.
No obstante, aqu slo se researn la figura del Programa de Actua-
cin Inmediata (PAI) de la Comunidad Valenciana y el Programa de
Actuacin Urbanizadora (PAUrb) de la Ley 2/1998 de Castilla-La Man-
cha (ambos parecidos), regulados por sus respectivas leyes, que fijan el
propio contenido material del Programa para el desarrollo de una Actua-
cin Integrada (Valencia, arts. 29 a 32 LS-Val) o del Programa de Actua-
cin Urbanizadora (Castilla-La Mancha, arts. 110, 117-123, etc.,
LS-C-LM), y regulan, entre otros aspectos, la persona del urbanizador;
el adjudicatario del PAUrb; la responsabilidad del urbanizador; las rela-
ciones urbanizador-propietarios; sus relaciones con la Administracin;
pago de cuotas de urbanizacin; posibilidad de la cesin de la adjudi-
cacin, la forma de ejecucin por el urbanizador, etc. Sobre todo contiene
una propuesta con un compromiso formal de inversin en la actuacin
urbanizadora.
Ms concretamente, el Programa de Actuacin Urbanizadora consta
de los siguientes documentos que, adems de referirse a la propia orde-
nacin, se refieren a su ejecucin (art. 110.4 de la Ley 2/1998, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo de Castilla-La Mancha):
4.1. Una alternativa tcnica conformada por:

a) Documento expresivo de la asuncin de la ordenacin detallada
incluida en el Plan de Ordenacin Municipal o bien una propuesta de Plan
Parcial que ordene detalladamente el sector o modifique la incluida en
el Plan.
b) Anteproyecto de urbanizacin con los siguientes contenidos m-
nimos:
1) Definicin y esquema de las obras de urbanizacin, describiendo,
como mnimo, los elementos significativos y relevantes que permitan deter-
minar su coste total.
2) Memoria de calidades, relativa, al menos, a las principales obras
y elementos de urbanizacin a ejecutar.
3) Definicin de los recursos disponibles para los abastecimientos
bsicos, modo de obtencin y financiacin.
4) Caractersticas bsicas de la red de evacuacin de aguas que se
prev disear, indicando su carcter separativo o no; su capacidad de dre-
naje, dimensionndola con el potencial aproximado de efluentes a soportar,
tanto pluviales como residuales, ya tengan su origen en el mbito del Pro-
166
FIG. 20. El Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) o instrumentos anlogos,
COMUNIDAD EL PROGRAMA DE ACTUACIN URBANSTICA (PAU)
AUTNOMA O INSTRUMENTOS ANLOGOS
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76):
unidades urbansticas integradas
T
COMUNIDAD Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid y el Pas Vasco (LS92):
AUTNOMA unidades urbansticas integradas
a) Desarrollo de los sistemas de la estructura general.
CON b) Usos e intensidades, y aprovechamiento medio en todo su mbito.
LEGISLACIN c) Redes fundamentales de servicios.
URBANSTICA d) Divisin en sectores para etapas.
TRADICIONAL Los PAU comperndern los estudios y planos de informacin justificativos de sus determinaciones y los
documentos y planos de ordenacin y de proyecto necesarios para su ejecucin.
Navarra
M a) Desarrollo de los sistemas
COMUNIDAD Galicia de la estructura general.
AUTNOMA Aragn, Castilla y Len Los PAU se han La Rioja b) Usos e intensidades, y
Los PAU han Los PAU han suprimido como Los PAU han aprovechamiento medio en
CON desaparecido desaparecido consecuencia de la desaparecido todo su mbito.
LEGISLACIN eliminacin del SUNP c) Redes fundamentales de
URBANSTICA servicios.
d) Divisin en sectores para
MATIZADORA etapas.
Castilla-La Mancha Valencia

I Programas para el desarrollo de
Programas de Actuacin Urbanizadora
COMUNIDAD Actuaciones Integradas. Funcin; Objeto;
Canarias El urbanizador, adjudicatario de la ejecucin de un mbito; Obras y costes; Plazos; El
AUTNOMA CON PAU; Relaciones urbanizador-propietarios; Pago
Los PAU han urbanizador; Responsabilidad del urbanizador;
LEGISLACIN con cuotas de urbanizacin; Tramitacin, Garantas; Relaciones con los propietarios;
desaparecido
URBANSTICA aprobacin y adjudicacin; Adjudicacin Relaciones entre el adjudicatario particular y la
preferente; El registro de PAU y de AIU; Ejecucin Administracin; Cesin de la adjudicacin;
INNOVADORA por urbanizador. Otros contenidos; Otras incidencias
RSD-JJM-mayo.01
167
grama o bien en posibles aportes exteriores; punto o puntos de vertido

y calidad de ste, en relacin con su depuracin e impacto ambiental.
5) Capacidad portante de la red viaria y las directrices para la implan-
tacin de los dems servicios de urbanizacin.
4.2. En el caso de gestin indirecta, se formular una propuesta de
convenio urbanstico a suscribir entre el adjudicatario, la Administracin
actuante y los propietarios afectados, donde se har constar los compro-
misos, plazos, garantas y penalizaciones que regularn la adjudicacin. En
caso de gestin directa, el convenio se sustituir por una relacin precisa
de los compromisos asumidos.
4.3. Una proposicin jurdico-econmica comprensiva de los siguientes
aspectos:
a) Desarrollo de las relaciones entre el urbanizador y los propietarios
justificando en su caso la disponibilidad de aqul sobre los terrenos de
stos, los acuerdos ya alcanzados y las disposiciones relativas al modo de
retribucin del urbanizador.
b) Estimacin de la totalidad de los gastos de urbanizacin...
c) Proporcin o parte de los solares resultantes de la actuacin cons-
titutiva de la retribucin del urbanizador o definicin de las cuotas cuando
se prevea el pago en metlico, expresndose si le corresponde recibir algn
recargo sobre la estimacin de gastos de urbanizacin en concepto de bene-
ficio o retribucin de la gestin.
d) Incidencia econmica de los compromisos que interese adquirir
el urbanizador para edificar, con fines de inters social, los terrenos que
hayan de adjudicrsele tanto en la valoracin de stos como en su cuan-
tificacin y modo de adquisicin... (art. 110.4 de la Ley 2/1998, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo de Castilla-La Mancha).
2. El Plan Parcial de Ordenacin

El Plan Parcial establece tradicionalmente en suelo urbanizable y
posteriormente tambin en suelo urbano no consolidado una ordena-
cin de detalle, pormenorizada, precisa, para iniciar el proceso de trans-
formacin fsica y jurdica del suelo (figura 21). En ese sentido, la funcin
de ordenacin precisa que desarrolla tradicionalmente el Plan Parcial le
hace ser anlogo al Plan General en suelo urbano. El Plan Parcial desarro-
lla y est sometido al instrumento de planeamiento general correspon-
diente (sin cuya existencia no puede existir), rigidez que se matiza en
la actualidad en la mayora de las nuevas leyes autonmicas al establecerse
expresamente la posibilidad de que algunas determinaciones de detalle
no estructurantes del planeamiento general pueden ser modificadas
libremente por el Plan Parcial.
El mbito territorial para la elaboracin de un Plan Parcial tradicio-
nalmente era un sector o denominacin que establezca la legislacin auto-
168
nmica (sin perjuicio de que alguna legislacin autonmica ya hace refe-

rencia a sectores en suelo urbano).
Las principales determinaciones del Plan Parcial son las siguientes:
Delimitacin de las zonas en que se divide el territorio ordenado
por razn de la asignacin de los usos pormenorizados y tipologas edi-
ficatorias (zonificacin pormenorizada) y, en su caso, divisin en unidades
de ejecucin, polgonos, unidades de actuacin o mbitos de ejecucin.
Sealamiento de reservas de terrenos para parques y jardines,
zonas deportivas y de recreo y expansin en proporcin adecuada a las
necesidades colectivas y, como mnimo, de 18 m2s/vivienda o por cada
100 m2t de edificacin residencial, no pudiendo ser inferior al 10 por
100 de la total superficie ordenada. Las superficies mnimas sealadas en
este apartado debern ser de dominio y uso pblico.
Fijacin de reservas de terrenos, indicando su carcter pblico o
privado, para centros culturales y docentes, en la proporcin mnima de
10 m2s/vivienda o por cada 100 m2t de edificacin residencial.
Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y
sanitarios y dems servicios de inters pblico y social indicando su carc-
ter pblico o privado, sin fijacin del estndar exigible.
Trazado y caractersticas de la red de comunicaciones propias del
sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto
en el Plan General de Ordenacin y previsin de aparcamientos en la
proporcin mnima de una plaza por cada 100 m2 de edificacin.
Caractersticas y trazado de las galeras y redes de los servicios
urbanos (abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica, etc.),
que deben ser adecuadas para las necesidades que pretenden satisfacer.
Evaluacin econmica de la implantacin de los servicios y de la
ejecucin de las obras de urbanizacin.
Plan de Etapas para el desarrollo de las determinaciones del Plan.
Su falta justificaba la anulacin del Plan.
Los lmites anteriores deben ser matizados en funcin del mbito y
poblacin que albergue el Plan Parcial, segn los mdulos mnimos de
reserva para dotaciones en suelo residencial y terciarios expresados en
los cuadros finales del Anexo al Reglamento de Planeamiento estatal.
La densidad resultante en el sector no podr ser, salvo excepciones
en que puede llegar a 100, superior a 75 viviendas por hectrea. Las
Comunidades Autnomas con leyes propias van matizando, como se ha
169
FIG. 21. Principales aspectos del Plan Parcial de Ordenacin
La ordenacin pormenorizada del suelo urbanizable [o

[1] apto para urbanizar], como desarrollo del Plan General,
OBJETIVO Programa de Actuacin Urbanstica o Normas Subsidiarias
(art. 13.1 LS76; art. 83.1 LS92).
[2]
MBITO Un sector o la totalidad del Suelo Urbanizable (antiguo y
transitorio SUP, PAU o SAU) (art. 13.1 LS76; art. 83.1 LS92).
Llegar en SUble (antiguos SUP, SUNP con PAU o SAU) a
un grado de detalle de la ordenacin anlogo al que
[3]
alcanzan el Plan General o las Normas Subsidiarias en
CONTENIDO
suelo urbano.
Es el planeamiento ms detallado en SUble.
Zonificacin de usos y tipologas: asignacin y

ponderacin relativa de los usos pormenorizados y
tipologas.
Reservas para parques y jardines, zonas deportivas y de
recreo y expansin (como mnimo, 18 m2/viv. o cada 100
[4] m2t; no menos del 10%).
DETERMINA- Reservas para centros culturales y docentes (como
CIONES mnimo, 10 m2/viv. o cada 100 m2t).
[Algunas] Reservas para templos, centros sanitarios y otros
(Vase FIG. 2.8-1)
servicios.
Red viaria, con detalle y, como mnimo, una plaza de
aparcamiento por vivienda.
Galeras y redes de servicios
Evaluacin econmica.
Plan de etapas (art. 13.2 LS76; art. 83.2 LS92).
[5]
Por los propietarios o promotores y por los Ayuntamientos
FORMULACIN o Entidades Locales u rganos urbansticos (art. 31 LS76; art.111.1
LS92)
Aprobacin inicial: Ayuntamiento (Alcalde, art. 4 Ley 7/97); tras

ella, informacin pblica por un mes (art. 41.1 LS76; art.116.a LS92).
Aprobacin provisional: Ayuntamiento Pleno (mayora
[6] absoluta, art. 4 Ley 7/97) (art. 41.1 LS76; art.116.b LS92).
APROBACIN Aprobacin definitiva:
- capital de provincia o ciudades de ms de 50.000
habitantes, el Ayuntamiento (art. 5.1 RD-L 16/81; art.118.3.b LS92).
- en los dems casos, el Organo correspondiente de la
Comunidad Autnoma ( art. 5.1 RD-L 16/81 ; art.118.3.b LS92).
[7] Hay especialidades en el procedimiento de tramitacin (art.
OBSERVA- 6 RD-L 16/81; arts.119-121 LS92), o por la legislacin especfica de las
CIONES Comunidades Autnomas RSD-01
170
esbozado en el epgrafe V.A).2, estos estndares, siendo exigibles en ellas

slo supletoriamente lo establecido en la legislacin estatal.
Los documentos que han de tener los Planes Parciales son: Memoria
con los estudios justificativos de sus determinaciones, planos de infor-
macin, incluido el catastral, planos de proyecto, determinacin de los
servicios y ordenanzas reguladoras del uso del suelo y de la edificacin,
para concretar la ejecucin.
Para los Planes Parciales de iniciativa particular se exige una docu-
mentacin ms completa en cuanto a los compromisos que han de con-
cretarse por los particulares, matizados por regulaciones especficas de
las Comunidades Autnomas como, por ejemplo, Madrid en su
Ley 4/1984, de 10 de febrero (BOE de 6 de abril) sobre Medidas de Dis-
ciplina Urbanstica.
En las leyes autonmicas, los dos grupos de aspectos diferenciales
ms significativos son los siguientes (figura 22):
Es relativamente frecuente en las Comunidades Autnomas ma-
tizadoras e innovadoras un ajuste de los estndares urbansticos exi-
gidos legalmente para el Plan Parcial. As, tienen estndares propios
o matizaciones respecto de los contenidos en la legislacin estatal tra-
dicional, al menos, Canarias, Castilla y Len, Galicia, Navarra, Valencia
y Castilla-La Mancha.
Por detener la atencin slo en un caso, en Canarias, adems de
los lmites de la potestad de planeamiento ejercida a travs de Planes
Generales de Ordenacin (art. 34 LS-Can), los correspondientes lmites
en el caso de los Planes Parciales son:
1. Los Planes Parciales que tengan por objeto la ordenacin por-

menorizada de mbitos completos en suelo urbano no consolidado y de
sectores en suelo urbanizable, debern observar las siguientes reglas sus-
tantivas de ordenacin:
a) En suelo cuyo destino sea predominantemente residencial:
1) Una densidad mxima de setenta viviendas por hectrea, referida
a la superficie total del mbito objeto del Plan.
2) Una edificabilidad bruta mxima de 0,80 metros cuadrados edi-
ficados por cada metro cuadrado de suelo, referida a la superficie total
del mbito ordenado.
3) Una reserva mnima de 40 metros cuadrados de suelo destinado
a espacios libres pblicos, dotaciones y equipamientos, por cada cien metros
cuadrados de edificacin; de esa reserva, al menos el 50 por 100 corres-
ponder a los espacios libres pblicos.
171
FIG. 22. El Plan Parcial (PP),
172
COMUNIDAD
PRINCIPALES DETERMINACIONES DEL PLAN PARCIAL
AUTNOMA
T Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid, Pas Vaco (LS92)
a) Usos pormenorizados y tipologas edificatorias y ponderac. relat.; Zonas por usos y tipologas y divisin en UE.
COMUNIDAD b) Reservas a parques y jardines pblicos, como mnimo 18 m2/viv. o por 100 m2 de edific, resid,; no<10% de total superf. ordenada.
AUTNOMA c) Reservas para centros culturales y docentes publicos y privados: como mnimo 10 m2/viv o 100 m2 de edificacin residencial.
CON d) reservado para templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social.
LEGISLACIN e) Red de comunicaciones, alineaciones, rasantes y zonas de proteccin; aparcamientos: min. 1 plaza/100m2t.
f) Caractersticas y trazado de las galeras y redes de servicios que, en su caso, prevea el Plan.
URBANSTICA g) Evaluacin econmica de la implantacin de los servicios y de la ejecucin de las obras de urbanizacin.
TRADICIONAL h) Plan d etapas para la ejecucin de las obras de urbanizacin y en su caso de la edificacin.
Densidad <75viv/ha; 100viv./ha en casos excepcionales. Especiales determinaciones para los PP de iniciativa particular.
Aragn Castilla y Len Galicia La Rioja Navarra

M g); Plazos Objeto: Si PG: SR apto urbaniz., aprob. Orden. detall.no modif. PG. a); b); c); d); e); f);
COMUNIDAD cumplimiento -SUbleD: orden. detall., modif. o PP: clasif. SUble Delimitac. rea. g); h).
deberes compl. mbito: sector. a); b); e); f); g); h) Iitinerarios viarios
AUTNOMA En SUble no -SUbleND, orden. detall sectores a); b); c); d) menos templos; e) Dens. mx.: segn Mpio; peatonales,
CON que delimiten los propios PP. 1 plaza/ 80m2t subsuelo; f); g); Itinerarios peatonales sin exentos de
delimitado, a.m. de
No modif. ord. gral PG. h) y plazos cumplir. barreras; Si PP incorpora barreras
LEGISLACIN cada sector. Si SR: Justificar coher.; Redes
-Determinac. de orden. detall. SUbleND: arquitectnicas y
URBANSTICA SG incluidos o conex. Garantas cumplir.

adscritos. segn art. 42-44, Coherencia;Redes exter. y urbansticas.
MATIZADORA Dens. mx. 75 vi/ha; 100
En su caso, sistema -SUbleND justif. conveniencia si8.250 m2t/ha. Cumplir compromisos. Estndares
+ Estndares propios. Estndares prop. propios.

Ord. pormen.: ejec. SUNC y SUble. Ordenacin detallada de sectores Si en SUble el PG slo determinac. de art. 17:
I Resid.:70 viv/ ha.;E. br. 0,80 m2t/m2s; completos de suelo urbanizable no PP complement. alineac., rasa. y reserv. dotac.
COMUNIDAD Dot.:40 m2s/100 m2t; 50% esp. libr. establecida ya en PG. suplem. de red estruct. Fijarn, grfica o
AUTNOMA CON pb;Una plaza aparc. exterior viario/viv. Red de comunicaciones del sector, normativ., parcelario, destinos urbans. y
Turst.: Dot.: 50 m2s/100 m2t esp. libr. alineaciones y rasantes y enlace con SG s/ edificab. para terrenos y construcciones.
LEGISLACIN PP mejorar ordenac. pormen. de PG en SUble:
pbl.: 30 m2/100 m2t esp. libr. pb. y 7 24.1, c); Zonificacin; Divisin en UA, y
URBANSTICA basar en directr. del PG. Estnd. prop.
m2/100 m2t a dot. secuencia; Reservas dotaciones pblicas;
INNOVADORA Plan Reforma Interior: concreta-mejora PG:
Industr. o Tercia: Esp. libr. pb. 10%; Redes servicios. con esos estnd.
Dot: 1%; Equip.: 3%. Estndares propios.
RSD-JJM-mayo.01
4) Una previsin de al menos una plaza de aparcamiento fuera de

la red viaria, por cada vivienda, segn se establezca reglamentariamente.
b) En el suelo turstico: Una reserva mnima de 50 metros cuadrados
de suelo por cada 100 metros cuadrados de edificacin, destinada a espa-
cios libres pblicos, dotaciones y equipamientos, de los cuales al menos
30 metros cuadrados por cada 100 de edificacin se destinarn a espacios
libres pblicos y como mximo siete metros cuadrados por cada 100 de
edificacin a dotaciones.
c) En el suelo con destino industrial o dedicado a actividades del
sector econmico terciario:
1) Una reserva de suelo destinada a espacios libres pblicos de al
menos el 10 por 100 de la superficie total ordenada.
2) Una reserva de suelo con destino a dotaciones de al menos el
uno por 100 de la superficie total ordenada.
3) Una reserva de suelo con destino a equipamientos de al menos
el 3 por 100 de la superficie total ordenada... (art. 36 LS-Can).
En Castilla-La Mancha y en otras Comunidades Autnomas, el

Plan Parcial puede modificar aspectos no estructurantes del Plan General
sin suponer una modificacin de Plan General. Pero en Castilla-La Man-
cha el Plan Parcial puede modificar incluso aspectos estructurantes del
Plan General, siempre que la modificacin est adecuadamente justi-
ficada y se haya emitido favorablemente un informe previo y vinculante
por parte de la Consejera de la Comunidad Autnoma competente en
materia de ordenacin territorial y urbanstica (art. 38.2 LS-C-LM).
3. Los Planes Especiales. El Plan Especial de Reforma Interior
Bajo la denominacin de Planes Especiales se engloba un conjunto

de instrumentos de planeamiento que tienen bsicamente dos caracte-
rsticas, a diferencia de los instrumentos de carcter integral y territorial:
No precisan, necesariamente, de la preexistencia de un determi-
nado instrumento de planeamiento integral (salvo el Plan Especial
de Reforma Interior, PERI).
Son de carcter sectorial, no integral (salvo el PERI, en deter-
minados supuestos).
Por citar slo algunos de los numerosos tipos de Planes Especiales
pueden ser (figura 23):
En todo caso, Plan Especial de desarrollo de infraestructuras bsi-
cas y diversos tipos de Planes Especiales de proteccin.
173
FIG. 23. Principales aspectos de los Planes Especiales y, en particular,

del Plan Especial de Reforma Interior
Ordenacin sectorial o integral del territorio (PERI).

Desarrollo de un Plan Territorial, PE de infraestructuras y
ordenacin de recintos y proteccin.
Desarrollo PG o NS, PE de sistemas generales, orde-
[1]
nacin-proteccin recintos, PERI, saneamiento.
OBJETIVO No desarrollo instrumento previo, PE infraestructuras,
(arts. 17-25 LS76; arts. equipamiento e instalaciones no exijan un previo modelo
84-85 LS92) territorial, o proteccin, conservacin y mejora .
PERI: Actuaciones aisladas de descongestin del SU,
creacin de dotaciones, saneamiento de barrios
insalubres, resolucin de problemas de circulacin, etc. y
operaciones integradas re reforma interior.
[2] El establecido, en su caso, por el planeamiento territorial o

MBITO general que desarrolle; o el que corresponda a la lgica
del sector que ordene.
[3] El propio de la ordenacin del sector de que se trate o del

CONTENIDO mbio territorial al que afecte.
[4]
Las necesarias para el desarrollo del Plan Territorial o del
planeamiento general; o las propias de su naturaleza y
DETERMINA-
finalidad (ciertos PE, exigencias concretas). (art. 17.3 LS76; art.
CIONES 84.4 LS92).
(Vase FIG. 2.8-1) PERI: como mnimo, lo previsto para los Planes Parciales
(art. 23.2 LS76; art. 84.4 LS92).
[5]
Entidades Locales y rganos urbansticos competentes (y
FORMULACIN particulares). (art. 34.1 LS76; art. 111.1 LS92).
Si no desarrollan planeamiento general:

- Aprobacin inicial: Alcalde, e informacin pblica por un
mes (art. 4 Ley 7/97);
- Aprobacin provisional: Ayuntamiento. Informe de los
organismos afectados.
[6]
- Aprobacin definitiva: el rgano correspondiente de la
APROBACIN Comunidad Autnoma.
(art. 43 LS76, 4
arts. 21, 22 y 47 Si desarrollan determinaciones de planeamiento general:
Ley 7/85 en su - Aprobacin inicial: Alcalde u Organismo, e informacin
redaccin de Ley 11/99;
pblica por un mes (art. 4 Ley 7/97);
arts. 114-116 LS92)
- Aprobacin provisional: Ayuntamiento u Organismo.
Informe de los organismos afectados.
- Aprobacin definitiva: Capitales de provincia y ciudades
mayores de 50.000 habitantes, Ayuntamiento; en los
dems casos, Comunidad Autnoma.
[7]
OBSERVA- No pueden sustituir al Plan Territorial ni al planeamiento
general. No pueden clasificar suelo (art. 76.6 RP; art. 84.5 LS92).
CIONES RSD-98
174
En desarrollo de un Plan de Ordenacin Territorial, sin necesidad

de planeamiento general, adems de otros, Plan Especial de orde-
nacin de recintos y conjuntos.
En desarrollo de un Plan General, sin necesidad de Plan Parcial,
adems de otros: Plan Especial de ordenacin de recintos y con-
juntos arquitectnicos, histricos y artsticos; y Plan Especial de
Reforma Interior, en suelo urbano.
Los Planes Especiales en ningn caso pueden sustituir a los Planes
Territoriales o a los instrumentos de planeamiento general en su funcin
de ordenacin integral del territorio, por lo que, aunque se debe matizar,
no podrn clasificar suelo.
El Plan Especial de Reforma Interior (PERI), que requiere un ins-
trumento de planeamiento general que clasifique el suelo, no es ni-
camente un instrumento de ordenacin sectorial, sino que lo normal
es que establezca una ordenacin de carcter integral de una parte del
suelo urbano.
Entre sus finalidades pueden indicarse, alternativamente:
K Finalidad integral, para reordenar el mbito de suelo urbano del
que se trate, conforme a las determinaciones establecidas por
el instrumento de planeamiento general o, en su caso, en ausen-
cia de stas.
K Finalidades sectoriales y aisladas, como creacin de dotaciones,
resolucin de problemas de circulacin, etc., respetando la
estructura fundamental de la ordenacin anterior.
Sus determinaciones y documentos sern los adecuados para con-
seguir su finalidad y, como mnimo, los exigidos para los Planes
Parciales.
Dada la amplitud que tiene el Plan Especial en la legislacin estatal
tradicional y los mltiples supuestos de Planes Especiales contem-
plados en la legislacin autonmica que pueden tener cabida en aqul,
puede afirmarse que no se han producido variaciones esenciales (figu-
ra 24) 32.
32
Lgicamente, existen mltiples matizaciones. Entre ellas, puede ser de inters resal-
tar que en el artculo 35 del Texto Refundido cataln de 1990, a modo de ejemplo, se
posibilita explcitamente la elaboracin y aprobacin de Planes Especiales de Reforma
Interior no previstos por el instrumento de planeamiento general.
175
FIG. 24. Los Planes Especiales (PE y PERI),
176
COMUNIDAD
TIPOS Y CARACTERSTICAS DEL PLAN ESPECIAL
AUTNOMA
T Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid, Pas Vaco (LS92)
COMUNIDAD Clases explicitadas:
AUTNOMA En desarrollo de POT: Infraestructuras bsicas, proteccin, etc.
En desarrollo de PG: Sistemas General, proteccin de recintos y conjuntos, PERI, etc.
CON En desarrollo de POT: Infraestructuras bsicas, proteccin, etc.
LEGISLACIN En ausencia del POT: o PG finalidades: infraestructuras bsicas, proteccin, etc.
URBANSTICA No sustituirn a los PT o a los PG en la ordenacin integral del territorio, por lo que no podrn clasificar suelo.
Clases explicitadas:
TRADICIONAL Planes Especiales de proteccin del paisaje de Proteccin de vas de comunicacin.
Proteccin de otros espacios.
Mejora del medio urbano o rural; Planes de Saneamiento.
Castilla y Len Galicia Navarra

M No pueden modificar la Parecido a LS76-LS92. Parecido a LS76-LS92
COMUNIDAD ordenacin general que Se explicitan: Se explicitan:
La Rioja PERI y rehabilit. urbana
AUTNOMA Aragn estuviera vigente. Las PERI
Parecido a LS76- PE conjuntos arquit.,
CON Parecido a modificac. de la ordenacin PE mejora ncleos
LS92 histr. y artsticos
LS76-LS92 detallada: justificar. rurales.
LEGISLACIN Se explicita: PE PE proteccin del

Se explicitan: PE mejora medio rural.
URBANSTICA de Patrimonio paisaje; vas comunic.;
PE de Proteccin. PE proteccin del
histrico otros espacios; mejora
MATIZADORA PERI, con finalidades paisaje.
medio urbano o rural; de
reducidas, por el ED. saneamiento
Canarias Castilla-La Mancha

I Clases explicitadas: Desarrollo, complemento o mejora de los PG:
COMUNIDAD PE mejora ncleos rurales; del medio rural finalidades: Valencia
PE proteccin del paisaje. Reservas dotacionales; Definir o proteger Complemento, desarrollo o
AUTNOMA CON mejora del PG, con fines
PE protecc. patrim. artstico. infraestructuras, vas de comunicacin, paisaje o medio
LEGISLACIN PE actuacin en zonas tursticas natural; Medidas conservacin inmuebles, conjuntos o taxativamente fijados.
URBANSTICA PE desarrollo progr. viviendas. jardines; Funcionamiento redes de infraestructuras;
PE ordenacin de SG Vincular construccin o rehabilitacin de viviendas u
INNOVADORA otros usos sociales con proteccin pblica; PERI
PE de equipamientos y SG RSD-JJM-mayo.01
Por resaltar alguna novedad de los Planes Especiales ligada con el

apartado siguiente, en Castilla y Len el Estudio de Detalle asume las
funciones tradicionales del Plan Especial de Reforma Interior (PERI,
figura 25).
4. Los Estudios de Detalle

El Estudio de Detalle es un instrumento de ordenacin complemen-
tario (salvo en alguna Comunidad Autnoma como Castilla y Len en
la que ha asumido las funciones del PERI de ordenacin pormenorizada
en suelo urbano), si bien con funciones muy limitadas (figura 26).
Su funcin puede ser:
Establecer parcialmente o reajustar las alineaciones y rasantes
existentes, tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable, sin poder
reducir la anchura de los viales ni de las zonas libres, ni alterar el uso
asignado por el Plan, respetndose, en todo caso, las determinaciones
establecidas por el Plan.
Ordenar los volmenes de acuerdo a las especificaciones del pla-
neamiento superior o reajustar la ordenacin pormenorizada de volme-
nes previamente establecida, que no podr suponer un aumento de la
superficie ocupada, altura mxima, ni de los volmenes definidos por el
planeamiento ni incrementar la densidad de poblacin, y/o
Completar la red de comunicaciones definida en el mismo con
las vas interiores que sean precisas para proporcionar acceso a todos
los edificios.
La posibilidad de establecer alineaciones y rasantes por medio de los
Estudios de Detalle viene limitada por el destino al cual han de referirse
esas alineaciones y rasantes, que no puede ser otro que el del viario roda-
do o peatonal que ya est definido por el planeamiento que desarrollan.
El Estudio de Detalle no puede alterar en nada el contenido del dere-
cho de propiedad de los titulares del suelo (no puede modificar el apro-
vechamiento objetivo fijado por el planeamiento para los terrenos), ni
las magnitudes totales de la ordenacin ya realizada. Asimismo, tampoco
podr alterar las condiciones de ordenacin de los predios colindantes.
En particular, la reordenacin de volmenes que puede realizar el
Estudio de Detalle no podr suponer un aumento de volmenes edifi-
cables, de alturas mximas, ni de densidad de poblacin del mbito de
que se trate. Por supuesto, tampoco puede alterar los usos predominantes
preestablecidos por el planeamiento que desarrolle.
177
FIG. 25. Los Planes Especiales de Reforma Interior (PERI),
178
COMUNIDAD
PRINCIPALES ASPECTOS DEL PLAN ESPECIAL DE REFORMA INTERIOR (PERI)
AUTNOMA
T Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)

COMUNIDAD Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid, Pas Vaco (LS92)
AUTNOMA
Finalidades:
CON Actuaciones aisladas en SU: creacin de dotaciones, saneamiento, problemas de circulacin o de esttica
LEGISLACIN y mejora del medio ambiente o de los servicios pblicos, etc.
URBANSTICA Operaciones integradas de reforma interior.
Determinaciones y documentos adecuados: como mnimo los previstos para los PP, y unidades de
TRADICIONAL ejecucin, plazos de ejecucin y sistema de actuacin.
Castilla y Len
M Posibles en SUC y SUNC. Galicia
COMUNIDAD Aragn Finalidades reducidas por ED. PERI tambin si. La Rioja
AUTNOMA Slo en ED: objeto operaciones no Contendrn Navarra
CON desarrollo de En SUC, modificar la ordenacin previstas en PG: PERI delimitacin UE, Parecido a LS92
los mbitos o detallada del PG, o completarla no podr modificar la
LEGISLACIN plazos y sistema

previsiones del ordenando los volmenes estructura ni los usos
URBANSTICA de actuacin
PG En SUNC: ordenacin detallada globales (estudio
MATIZADORA o modificar o completar la del PG justificativo)
NO ED sin PG.
I
COMUNIDAD Canarias Castilla-La Mancha Valencia
AUTNOMA CON No PERI. Diferenciar terrenos sujetos al rgimen de actuaciones No explicitacin de
LEGISLACIN Se integran en los de urbanizacin de las que se sometan al rgimen de especialidades. Amplitud
Planes parciales actuaciones de edificacin
URBANSTICA
INNOVADORA
RSD-JJM-mayo.01
FIG. 26. Principales aspectos del Estudio de Detalle
[1] Completar o adaptar determinaciones del PG/NS en suelo

OBJETO urbano o de los PP en suelo urbanizable (art. 14.1 LS76; art. 91.1
LS92).
[2] Parte del suelo urbano de un PG/NS o de un PP en suelo

MBITO
urbanizable.
Sealamiento de alineaciones y rasantes

Ordenacin de volmenes de acuerdo con las
[3]
CONTENIDO especificaciones del PG/NS (art. 14.2,b LS76; art. 91.2 LS92).
Completar la red de comunicaciones definida en la plan
que completa, con las vas interiores de acceso a los
edificio (art. 65.1, c RP).
[4] Las adecuadas a su finalidad.

DETERMINA- No pueden modificar las determinaciones del planea-
CIONES miento, ni la ordenacin, ni alterar el aprovechamiento
(Vase FIG. 2.8-1)
objetivo de los terrenos
No pueden causar perjuicio a los colindantes (art. 14.3, prr. 2
LS76; art. 91.3 LS92).
[5]
FORMULACIN Ayuntamiento o por iniciativa particular.
[6] Aprobacin inicial: Ayuntamiento (Alcalde). Los de

APROBACIN iniciativa particular en tres meses.
(arts. 21, 22 y 47 Ley 7/85
en la redaccin dada
Informacin pblica: 20 das.
por la Ley 11/99; Aprobacin definitiva: Ayuntamiento Pleno.
art. 41 LS76,
LRJAP-PAC; art. 117 LS92)
[7]
OBSERVA- ---
CIONES
RSD-98
179
Los documentos del Estudio de Detalle han de ser los adecuados a

su finalidad y, por lo menos, una Memoria justificativa de las adaptaciones
que establece la congruencia de las soluciones adoptadas; los estudios
necesarios para demostrar que no se produce aumento de volumen, ni
de otras magnitudes, as como los planos representativos de la situacin
preexistente y de la ordenacin que establezca que, como mnimo, hay
que elaborarlos a la escala 1/500.
Algunas novedades en las Comunidades Autnomas son las que se
indican a continuacin (figura 27):
En Castilla y Len, sin perjuicio de la significativa ampliacin
de funciones del Estudio de Detalle que se acaba de mencionar, conlleva,
adems, la posibilidad de modificar en Suelo Urbano Consolidado la
ordenacin detallada del PG (lo que lo convierte en SUNC), o com-
pletarla, ordenando los volmenes edificables, y en los sectores de Suelo
Urbano No Consolidado puede establecer la ordenacin detallada, o
bien modificar o completar la del Plan General.
En Aragn se incluye la posibilidad de regular las condiciones
estticas y de composicin de la edificacin.
En Canarias no podr proponer la apertura de vas de uso pblico
no previstas en el plan; reducir las superficies de viales o espacios libres;
aumentar la ocupacin del suelo, las alturas mximas edificables, la den-
sidad poblacional o la intensidad de uso; ni establecer nuevas ordenanzas.
En La Rioja puede establecer condiciones complementarias est-
ticas y de composicin de la edificacin, nuevas alineaciones y, adems
de los accesos o viales interiores de carcter privado, crear nuevos viales
o suelos dotacionales pblicos que precise la remodelacin, ya previstos
en el plan.
Tanto en Valencia como en Castilla-La Mancha:
K Se formular si est previsto en el Plan Municipal. Su mbito
de ordenacin puede comprender, como mximo, una manzana
o unidad urbana completa.
K Puede crear nuevos viales o dotaciones pblicas.
D) Relaciones entre el planeamiento general y el de desarrollo
Conforme al principio de jerarqua normativa que afecta a la cas-

cada de planeamiento, parece claro que un instrumento de planeamiento
de rango superior no puede ser modificado por otro de rango inferior.
180
FIG. 27. El Estudio de Detalle (ED),
COMUNIDAD
PRINCIPALES ASPECTOS DEL ESTUDIO DE DETALLE (ED)
AUTNOMA
T Asturias, Baleares, Catalua, Murcia (LS76)

COMUNIDAD Andaluca, Cantabria, Extremadura, Madrid, Pas Vaco (LS92)
AUTNOMA
Finalidades:
CON Completar o adaptar determinaciones de los PG en el suelo urbano de PP.
LEGISLACIN Prever o reajustar.
URBANSTICA - El sealamiento de alineaciones y rasantes; y/o.
- La ordenacin de los volmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.
TRADICIONAL No altern el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el Estudio.
No podrn ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenacin de los precios colindantes.
Castilla y Len La Rioja

M Tradicional + Tradicional +
COMUNIDAD Aragn Objeto: Finalidad: Condiciones complement.
Tradicional + a) En SUC modificar la estticas y de composicin de la
AUTNOMA edific. Navarra
Condiciones ordenacin detallada del PG, o Galicia
CON esteticas y de completarla ordenando los Establecer nuevas alineaciones y, Tradicional
Tradicional
LEGISLACIN composicin volmenes edificables adems de los accesos o viales
b) En los sectores de SUNC, interiores de carcter privado, crear
URBANSTICA de la
establecer la ordenacin nuevos viales o suelos dotacionales
MATIZADORA edificacin
detallada, o bien modificar o pblicos que precise la remodelacin,
completar la del PG. ya previstos en el plan.
Canarias
I Tradicional +
Castilla-La Mancha y Valencia
1.Se formularn si previstos en los planes municipales. Comprenden, como
COMUNIDAD No podrn:
- Proponer apertura de vas de uso pblico no maxmo, la manzana o unidad urbana equivalente completa.
AUTNOMA CON 2. Previsin o reajuste de alineaciones y rasantes; ordenac. volmenes.
previstas en el plan.
LEGISLACIN - Reducir las supeficies viales o espacios libres. 3. No alterar la calificacin ni aumentar su aprovechamiento, ni incumplir las
URBANSTICA - Aumentar ocupacin del suelo, alturas mximas, normas del plan. Pueden crear nuevos viales o dotaciones pblicas. No
INNOVADORA densidad poblacin o intensidad de uso. reducir la superficie del plan.
- Establecer nuevas ordenanzas. RSD-JJM-mayo.01
181
As era en el esquema tradicional y as es, aunque con matizaciones,

en el complejo sistema autonmico actual.
En efecto, en la regulacin del planeamiento urbanstico contenida
exclusivamente en la legislacin estatal el Plan General (a modo de ejem-
plo) no poda ser modificado por un instrumento de planeamiento de
desarrollo, por ejemplo un Plan Parcial. No obstante, la jurisprudencia
matiz dicha afirmacin, dado que cuando el instrumento de planeamien-
to de rango superior estableca determinaciones pormenorizadas extra-
limitndose del contenido que le era propio, dichas determinaciones se
deban tener por no puestas, de manera que dicho instrumento, por ejem-
plo el Plan General, poda ser modificado si bien slo en dichos aspec-
tos por el Plan Parcial.
En la actualidad, la posibilidad de modificacin de un Plan General
por un Plan Parcial se ha generalizado en algunas leyes autonmicas,
como, por ejemplo, la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Castilla-La Mancha,
en la que tanto los Planes Parciales como los Planes Especiales pueden
modificar la ordenacin pormenorizada de los Planes Generales e incluso,
los primeros, tambin la ordenacin estructural establecida en el Plan
de Ordenacin Municipal, si bien en este caso es preceptivo un informe
previo y vinculante de la Consejera competente.
E) Rgimen urbanstico de los municipios sin planeamiento

Al inicio del epgrafe IV ya se ha hecho referencia a este supuesto,
de manera que, conforme a la legislacin tradicional, en los Municipios
que carezcan de instrumento de planeamiento general, el Proyecto de Deli-
mitacin del Suelo Urbano (PDSU), instrumento de clasificacin del suelo
aunque no de ordenacin, sirve para delimitar qu mbito del trmino
municipal corresponde al suelo urbano por contar con acceso rodado,
abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elc-
trica o, alternativamente, por estar en reas consolidadas por la edifi-
cacin al menos en la mitad de la superficie no ocupada por los viales
o espacios libres existentes; de manera que el resto del trmino muni-
cipal es clasificado como suelo no urbanizable.
En dichos municipios puede complementarse el PDSU con el sea-
lamiento de las alineaciones del sistema viario existente, as como, en
su caso, unas ordenanzas de edificacin (puede verse la figura 28, con
la regulacin de los PDSU o instrumentos similares en las diferentes
Comunidades Autnomas).
No obstante, la inexistencia de dicho PDSU no es obstculo esencial
para la clasificacin de un terreno como suelo urbano, ya que esta cla-
182
FIG. 28. El Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano o instrumentos anlogos,
COMUNIDAD EL PROYECTO DE DELIMITACIN DE SUELO URBANO
AUTNOMA O INSTRUMENTOS ANLOGOS
Asturias, Baleares, Catalua, Murcia Andaluca, Cantabria, Extermadura, Madrid,
(LS76) Pas Vaco (LS92)
T 1. Municipios sin planeamiento general formularn un
1. Municipios sin PG, el territorio se clasificar
COMUNIDAD en suelo urbano y suelo no urbanizable. Proyecto de Delimitacin del suelo urbano, que deber
AUTNOMA 2. Suelo urbano: acceso rodado, abastecimiento contener el sealamiento del permetro de los terrenos
CON de agua, evacuacin de aguas y suministro de comprendidos en el mismo, conforme a lo dispuesto por el
energa elctrica o en reas consolidadas por la artculo 13.2, quedando clasificado el resto como suelo no
LEGISLACIN urbanizable.
edificacin al menos en la mitad de su
URBANSTICA superficie se incluyan en un Proyecto de 2. El Proyecto de Delimitacin podr contener, adems:
TRADICIONAL delimitacin. a) Alineaciones existentes, completando con las que sean
3. Constituirn el suelo no urbanizable los procedentes las insuficiencias de dicho sistema.
dems espacios del trmino municipal. b) Ordenanzas de edificacin.
Aragn Castilla y Len y Galicia La Rioja Navarra

Municipios sin PG Proyectos de Ordenac. Medio Rural: Municipios Plan de Ordenacin del Suelo PM <10.000 hab.
M formularn un baja complejidad urbanstica; Finalidad: que Urbano: clasifica SU y SNU, Clasific.: SU y SNU y, en
COMUNIDAD Proyecto de ordenacin detallada SU y su caso, SUble, con ordenac.
todos tengan instrum. y estudio del medio rural y
Delimitacin del ejecucin. Objeto: en SU detallada en SU y SUble y
AUTNOMA de ncleos poblacin, urbana o rural.
Suelo Urbano, con SU completar ordenac. y ejecucin; en proteccin del SNU
CON Determinaciones: Estudio del medio rural y
segn art. 13, a). El SNU: Normas Urbanst. Region. En SU: alineaciones y
medidas conservacin y mejora; Estudio de los
LEGISLACIN resto de los terrenos Determinac.: en SU: igual que en rasantes inter. y exter.;
ncleos de poblacin existentes; Delimitacin del
URBANSTICA del trmino municipal SU del PG; en SNU: delimitac. Divisin en UE con sist.
quedar clasificado suelo urbano y de ncleos rurales existentes;
zonas de edificac. colindantes con de actuac. y aprovech. de
MATIZADORA como suelo no Ordenanzas del uso del suelo y la edificacin; SU; Permetro; Usos, tipolog., etc.,
cada; No remitir a PP o
urbanizable. Medidas de proteccin. distancias a edificaciones. PE.
I Castilla-La Mancha (ordenacin estructural)

Planes de Delimitacin del Suelo Urbano: Trminos
COMUNIDAD municipales completos; Clasific. en urbano y rstico; Valencia
AUTNOMA CON Canarias Se asimilan a los Planes Generales
Ordenacin estructural; Ordenacin detallada, con trazado
No existe el PDSU regulados en la LRAU, sin perjuicio de
LEGISLACIN pormenorizado de trama urbana, espacios pb., dotac.
comunitarias y redes de infraestr.; Usos pormenorizados y DT.1.3 y DT.2.2.
URBANSTICA
ordenanzas: definicin o remisin a las Instrucciones
INNOVADORA Tcnicas del Planeamiento. RSD-JJM-mayo.01
183
sificacin no deriva del instrumento clasificador, sino de la realidad fc-

tica, por haberse ya producido la transformacin urbanstica.
VI. LEGISLACIN SECTORIAL CON INCIDENCIA

EN EL PLANEAMIENTO URBANSTICO
La complejidad del juego de competencias materiales y de los tres

niveles bsicos del poder Estado, Comunidades Autnomas y Admi-
nistracin local lleva a la existencia de frecuentes y complejos conflictos
interadministrativos, que resultan de la colisin de los intereses tutelados
por los distintos niveles territoriales (y tambin a nivel de leyes a conflictos
entre las estatales y las autonmicas).
En particular, la planificacin urbanstica, entendida como planifica-
cin horizontal, integral, se ve afectada fuertemente por los contenidos,
planes y actuaciones dimanantes de la legislacin sectorial, ya sea del
Estado o de la correspondiente Comunidad Autnoma, cuya incidencia
territorial es evidente.
A modo de simple ejemplo de la afectacin sobre la planificacin
urbanstica de las actuaciones sectoriales, se har referencia slo a la legis-
lacin de carreteras del Estado, a sus servidumbres legales y a los planes
y actuaciones concretas, que tienen una clara incidencia sobre el planea-
miento urbanstico, donde se observa la prevalencia dada a los planes
de carreteras estatales y a las obras de carreteras estatales sobre los ins-
trumentos de planeamiento urbanstico.
Respecto de las servidumbres legales establecidas por la Ley de Carre-
teras del Estado (Ley 25/1988, LCaE): establece respecto de las carreteras
estatales las zonas de dominio pblico, servidumbre y afeccin, de manera
que limitan la propiedad privada, adems de la lnea de la edificacin,
conforme se indica en la figura 29, en la que pueden verse las franjas
que definen cada una de dichas zonas a ambos lados de las carreteras
estatales, con las distancias medidas, perpendicularmente al eje de la cal-
zada, desde la arista exterior de la explanacin o desde el borde de la
calzada; y que, obviamente, condicionan al planeamiento urbanstico
(arts. 21-23 LCaE).
Respecto de la coordinacin de los distintos planes de carreteras:
1. Los planes de carreteras del Estado, de las Comunidades Autnomas

y de las Entidades locales debern coordinarse entre s en cuanto se refiera
a sus mutuas incidencias, para garantizar la unidad del sistema de comu-
nicaciones y armonizar los intereses pblicos afectados, utilizando al efecto
184
FIG. 29. Esquema de las limitaciones a la propiedad en la Ley de Carreteras del Estado
(Ley 25/1988, de 28 de julio, de Carreteras (BOE de 30 de julio de 1988)
CLASE DE ZONA DE ZONA DE ZONA DE LNEA DE LA

CARRETERA DOMINIO PBLICO SERVIDUMBRE AFECCION EDIFICACIN
DP* S* A* E**
AUTOPISTAS,
AUTOVAS Y VAS 8 25 100 50
RPIDAS
OTRAS
CARRETERAS 3 8 50 25
* Distancia en metros, medida desde la arista exterior de la explanacin.

** Distancia en metros, medida desde el borde exterior de la calzada (lnea blanca).
A
S
DP
DP
A
Lnea de edificacin
E
S
DP
E
Arista exterior de la
Borde de la calzada
Borde de la calzada
explanacin
Arista exterior de la
explanacin
Lnea de edificacin
Lmite de la
afeccin
Desmonte zona de
Terrapln
RSD-97
los procedimientos legalmente establecidos (art. 5 de la Ley de Carreteras

del Estado, LCaE).
2. La coordinacin se efectuar, mediante los procedimientos pre-
vistos en las Leyes 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonmico;
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local, y 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, as como en el presente Regla-
mento y a travs de los medios especficos que puedan arbitrarse en los
Convenios que al efecto se celebren con las Administraciones afectadas
(art. 20 Reglamento General de Carreteras, RCaE).
Estos procedimientos se basan en los principios de respeto al ejercicio

de las competencias ajenas, ponderacin de los intereses en presencia,
informacin a otras Administraciones Pblicas, colaboracin, coopera-
cin, coordinacin interadministrativa, lealtad recproca, asistencia inter-
administrativa, etc.
Respecto de la coordinacin de la construccin de nuevas carreteras
estatales respecto del planeamiento urbanstico:
185
En el caso de que lo que se pretenda realizar sea una actuacin

infraestructural viaria concreta (sectorial, vertical) y que afecte al pla-
neamiento urbanstico (horizontal), la solucin es una determinada.
Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el

planeamiento urbanstico vigente de los ncleos de poblacin a los que afec-
ten, el Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo [hoy Ministerio de
Fomento] deber remitir el estudio informativo correspondiente a las
Comunidades Autnomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de
que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el
ms adecuado para el inters general y para los intereses de las localidades,
provincias y Comunidades Autnomas a que afecte la nueva carretera o
variante. Transcurrido dicho plazo y un mes ms sin que dichas Admi-
nistraciones Pblicas informen al respecto, se entender que estn con-
formes con la propuesta formulada.
En caso de disconformidad, que necesariamente habr de ser motivada,
el expediente ser elevado al Consejo de Ministros, que decidir si procede
ejecutar el proyecto, y en este caso ordenar la modificacin o revisin del
planeamiento urbanstico afectado, que deber acomodarse a las determi-
naciones del proyecto en el plazo de un ao desde su aprobacin (art. 10.1
LCaE, anlogo al art. 244.2 LS92, vigente).
De donde se desprende que prevalecer la decisin del Consejo de

Ministros (probablemente dando preferencia a la actuacin sectorial
sobre la horizontal), sin perjuicio de los recursos que, en su caso, fueren
procedentes.
Respecto de la modificacin del planeamiento urbanstico:
En el caso contrario, que la actuacin sea una modificacin del pla-
neamiento urbanstico (horizontal) con afectacin a una carretera esta-
tal (sectorial), la prevalencia es tambin para la actuacin sectorial. En
efecto:
1. Acordada la redaccin, revisin o modificacin de un instrumento

de planeamiento urbanstico que afecte a carreteras estatales, el rgano com-
petente para otorgar su aprobacin inicial deber enviar, con anterioridad
a dicha aprobacin, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Pblicas,
Transportes y Medio Ambiente, para que emita, en el plazo de un mes,
y con carcter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime
conveniente. Si transcurrido dicho plazo y un mes ms, no se hubiera eva-
cuado el informe citado por el referido Departamento, se entender su
conformidad con el mismo (art. 10.2 LCaE, igual que el art. 20.1 RCa).
Este informe tendr carcter vinculante en aquellos aspectos que se
refieran al ejercicio de las competencias exclusivas del Estado... (art. 20
RCaE).
186
Obsrvese que el informe del rgano gestor y tutelante de la carretera

estatal puede vincular a travs de dicho informe al planeamiento urba-
nstico, por lo que tambin la decisin relativa a la carretera se erige
tambin en prevalente frente a las decisiones urbansticas, sin perjuicio
de ser precisas las actuaciones previas de negociacin e intento de solu-
cin concertada.
Anlogo anlisis puede realizarse respecto de la Ley de Carreteras
de la Comunidad Autnoma o respecto de las leyes sectoriales (estatales
o autonmicas) de otros sectores con incidencia territorial.
VII. PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIN, TRAMITACIN

Y APROBACIN DEL PLANEAMIENTO
Para la elaboracin, tramitacin y aprobacin de los instrumentos de

planeamiento urbanstico se precisa seguir el procedimiento establecido
en la correspondiente ley autonmica (si existe), por ser la Comunidad
Autnoma la competente en exclusiva en esta materia. No obstante, en
defecto de ley autonmica o por asuncin por sta del contenido material
de la legislacin estatal tradicional, sta mantiene un amplio grado de
vigencia, sin perjuicio de matizaciones o innovaciones que van introdu-
ciendo las leyes autonmicas (por ejemplo, en Galicia el Plan General
se puede aprobar por el Ayuntamiento, previo informe vinculante de la
Comunidad Autnoma).
Conforme, pues, a lo dispuesto por la legislacin estatal (fundamen-
talmente en trminos de legislacin urbanstica supletoria hay que estarse
a lo dispuesto por la LS76, RD-L 3/1980, RD-L 16/1981 y Ley 7/1985,
Ley Bsica Local, modificada por la Ley 11/1999, del Pacto Local), que
contemplaba varios procedimientos correspondientes a un nico modelo:
El planeamiento general (Plan General y Normas Subsidiarias de
Planeamiento de mbito municipal o instrumento de planeamiento gene-
ral de la legislacin de la Comunidad Autnoma) ser formulado por
el correspondiente Ayuntamiento; no obstante, ste podr solicitar dicha
formulacin de la Comunidad Autnoma o de la Diputacin. Si el Ayun-
tamiento no determina la formulacin del planeamiento general en el
plazo sealado al efecto, la Comunidad Autnoma podr disponer la for-
mulacin por sustitucin del instrumento de planeamiento corres-
pondiente, acordando todo lo procedente en cuanto a su redaccin.
Los Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, etc.,
sern formulados por el Ayuntamiento, Administracin urbanstica com-
petente o, en su caso, por la Junta de compensacin o propietario nico
187
de los terrenos de la unidad de ejecucin u otros; o, en su caso, por

el promotor urbanizador (art. 4.3 LrS98; y leyes de Valencia, Castilla-La
Mancha, etc.).
En todo caso, la elaboracin o redaccin del planeamiento general
o de cualquier otro instrumento formulado por el Municipio puede ser
encargada por la Corporacin municipal a los servicios tcnicos de la
misma o bien directamente o por concurso a un facultativo com-
petente.
La formulacin y tramitacin de los diferentes instrumentos de pla-
neamiento responden, conforme a la legislacin estatal, supletoria de la
de las Comunidades Autnomas, a un esquema general que puede resu-
mirse de la siguiente manera:
Acuerdo de formulacin,
Elaboracin del documento,
Avance,
Aprobacin inicial,
Informacin pblica,
Aprobacin provisional,
Aprobacin definitiva,
Publicacin y vigencia.
Parece lgico que el ejercicio de la competencia exclusiva en materia
de legislacin sobre urbanismo que corresponde a las Comunidades Aut-
nomas (eliminando la posibilidad de una nueva legislacin estatal en
materia de urbanismo, salvo para Ceuta y Melilla, tras la STC 61/1997)
haya fomentado frecuentes modificaciones en los procedimientos para
la elaboracin y aprobacin del planeamiento, de manera que en las
recientes leyes matizadoras e innovadoras es frecuente encontrar
nuevos aspectos respecto de los procedimientos de la legislacin tra-
dicional; sin perjuicio de que las lneas generales son las marcadas por
sta (hoy LS76 y Reglamento de Planeamiento, RP, que son de aplicacin
supletoria, en defecto de legislacin autonmica propia).
En algunas Comunidades Autnomas no se regula expresamente el
procedimiento de tramitacin del planeamiento [de cualquier instru-
mento de planeamiento], como es el caso de Canarias, donde:
El procedimiento para la tramitacin de los Planes de Ordenacin

Urbanstica se establecer reglamentariamente (art. 42.2 LS-Can),
por lo que expresamente siguen siendo de aplicacin, por remisin, los

procedimientos establecidos en la LS76 y el RP, matizados por algu-
188
nas disposiciones especificadas en los artculos 32.3, 33.3, 35.3, 37.5, 38.3,
40.4 y 43.
En algunas leyes se explicita la posibilidad de subrogacin que
ms bien es una sustitucin en el caso de inactividad municipal para
la elaboracin y aprobacin del planeamiento urbanstico:
Proceder la subrogacin de la Comunidad Autonmica en las com-
petencias municipales de elaboracin y aprobacin del planeamiento urba-
nstico, de oficio o a instancia de quienes se sientan perjudicados por la
inactividad administrativa, una vez transcurridos los plazos previstos en los
artculos 52, 54, 55 y 56, as como los que la Consejera competente en
materia de urbanismo resuelva otorgar para el cumplimiento de lo dispuesto
en el artculo 33.2 (art. 59 LS-CyL sobre subrogacin).
En particular, si se trata del Plan General la subrogacin suele ser

a favor del correspondiente rgano autonmico:
En el caso de que el Ayuntamiento no formulara ningn instrumento
de planeamiento municipal en el plazo sealado por el rgano auton-
mico competente, podr ste disponer la formulacin del que se estime
adecuado acordando lo procedente en cuanto a la redaccin. Los gastos
de formulacin sern por cuenta de las entidades locales, salvo causa
justificada en el expediente al efecto (art. 86.2 LS-LR).
En los supuestos de incumplimiento de los plazos previstos para la
aprobacin inicial o provisional de los planes parciales y planes especiales
que desarrollen determinaciones de planeamiento municipal y de los pla-
zos previstos para la aprobacin inicial de los proyectos de urbanizacin
y de los estudios de detalle, la Comisin de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo actuar por subrogacin, previa peticin de los interesados,
aplicndose las siguientes reglas: 1.a El plazo de aprobacin inicial ser
de tres meses contado desde la presentacin de la solicitud ante la Comi-
sin de Ordenacin del Territorio y Urbanismo... (art. 94 LS-LR, relativo
a la subrogacin de la Comunidad Autnoma).
En la Comunidad Valenciana, por ejemplo, adems de mantener

dicha sustitucin, se establecen condiciones materiales al Plan General:
El Consejero competente en Urbanismo requerir a los municipios
sin planeamiento general para que lo elaboren en plazos determinados
y podr tambin requerirles, previo informe favorable del Consejo Supe-
rior de Urbanismo, para que revisen o modifiquen el planeamiento en
vigor a fin de adaptarlo a los planes de accin territorial o a circunstancias
que justificadamente lo aconsejen. Si no fuera atendido su requerimiento
la Generalidad podr actuar en sustitucin del municipio conforme al ar-
tculo 60 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local, 7/1985,
de 2 de abril (art. 35.1, prrafo 1.o, LS-Val).
189
Los municipios debern contar, en todo momento, con suficiente suelo

ordenado con el grado de detalle expresado en el artculo 18 para atender
las demandas sociales de vivienda y equipamientos pblicos de toda ndo-
le; los Ayuntamientos tienen la obligacin de promover las revisiones y
modificaciones de planeamiento que sean precisas con ese fin, as como
de elaborar de oficio proyectos de urbanizacin que faciliten la pro-
gramacin de los terrenos (art. 35.1, prrafo 2.o, LS-Val).
En Castilla-La Mancha, como en otras Comunidades Autnomas,

la Comunidad Autnoma tras imponer un plazo para la elaboracin del
Plan General puede sustituir a la Administracin Municipal en tal fun-
cin:
Cuando un municipio carezca del plan de que deba estar dotado
o ste haya sido suspendido o anulado, la Comisin Provincial de Urba-
nismo formular al Alcalde requerimiento para que se proceda, en plazo
determinado, al cumplimiento del deber legal de elaborarlo y, caso de
no ser atendido o cumplido dicho requerimiento, podr adoptar las medi-
das pertinentes para la elaboracin omitida en sustitucin del municipio,
si las circunstancias urbansticas as lo aconsejaran (art. 34 LS-C-LM).
Se destacarn algunas matizaciones o innovaciones de las leyes auto-

nmicas slo se explicitarn los aspectos ms relevantes de dichas
novedades 33 respecto del procedimiento de tramitacin y aprobacin
de los instrumentos de planeamiento urbanstico y, ms en concreto,
del Plan General, sin perjuicio de que las mismas puedan ser, en su
caso, generalizables a todo tipo de instrumentos.
En algunas Comunidades Autnomas se establecen procedimientos
especiales a los que aqu no puede hacerse referencia: por ejemplo, los
correspondientes a los Planes y programas de ejecucin directa a cargo
de Administraciones no municipales (arts. 41 y 42 LS-Val) o a los Pro-
gramas de Actuacin Integrada o Programas de Actuacin Urbaniza-
dora (respectivamente, de la Comunidad Valenciana y de Castilla-La
Mancha), de manera que aqu slo se har una breve referencia a este
ltimo).
A) Fases de la elaboracin, tramitacin y aprobacin del Plan General
Concretando lo que se acaba de indicar, el proceso de elaboracin

al Plan General es, en esquema y de manera simplificada, como sigue:
33
Puede verse un esquema de la tramitacin y aprobacin de cada grupo de los
diferentes instrumentos de planeamiento urbanstico de la legislacin autonmica en POR-
TO REY (1999: 195-197).
190
1. Actos preparatorios a la elaboracin del Plan General
a) Informacin previa: el Ayuntamiento puede abrir un perodo de

informacin pblica con el objeto de establecer ms acertadamente los
elementos bsicos del Plan General, recogiendo sugerencias sobre su con-
veniencia y otros aspectos de la ordenacin a establecer.
b) Avances previos de planeamiento: las Entidades y Organismos inte-
resados podrn formular avances de planeamiento que pueden servir
como orientacin a la redaccin del Plan General.
2. Acuerdo de formulacin
a) Acuerdo de formulacin del Plan General: en la mayor parte de

los casos el acuerdo de formulacin del Plan General se adoptar por
el Ayuntamiento Pleno.
b) Obtencin de la informacin y documentacin necesaria: el Ayun-
tamiento podr recabar la documentacin e informacin precisa de Orga-
nismos Pblicos o de particulares, que vienen obligados a facilitarla en
el plazo establecido.
c) Suspensin del otorgamiento de licencias previa y potestativa: existe
una suspensin potestativa, por el rgano competente para la aprobacin
inicial y provisional, del otorgamiento de licencias de parcelacin de terre-
nos, de edificacin y de demolicin, para reas determinadas o para usos
concretos, con el fin de proceder al estudio correspondiente y tratar de
evitar que se produzcan actuaciones edificatorias contrarias al planea-
miento emergente, con publicacin en el BOP (o de la Comunidad Aut-
noma) y en uno de los peridicos de mayor difusin de la provincia. Los
que hubieren solicitado licencia con anterioridad a la publicacin de la
suspensin tendrn derecho a ser indemnizados con el importe del coste
oficial de los proyectos presentados y a la devolucin de las tasas muni-
cipales.
3. Elaboracin del Plan General
a) Encargo de redaccin del Plan General: la elaboracin material

podr ser encomendada a los tcnicos de la Corporacin o externamente
mediante contrato de consultora (colaboracin con la Administracin)
o de servicios (encargo de proyecto) [art. 197 Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas].
191
b) Exposicin pblica del Avance de Plan General: en el momento

en que los trabajos de elaboracin del Plan General hayan adquirido un
grado de desarrollo tal que permita formular los criterios, objetivos y
soluciones generales del planeamiento, la Corporacin (u Organismo
implicado) proceder a una exposicin pblica de los trabajos realizados
hasta ese momento, a efectos de poderse presentar sugerencias y alter-
nativas de planeamiento.
Pervive en las leyes autonmicas la informacin pblica dirigida a
recibir sugerencias y la suspensin de licencias de carcter potestativo
de la legislacin estatal tradicional, sin perjuicio de numerosas matiza-
ciones: por ejemplo, en Valencia, los acuerdos de suspensin de licen-
cias, para surtir su efecto bastar que sean publicados en el Diario Oficial
de la Generalidad Valenciana, no siendo precisa su publicacin en un
peridico de difusin en el municipio; el derecho de los peticionarios
de licencias solicitadas con anterioridad a la suspensin a ser indemni-
zados del coste oficial de los proyectos y a la devolucin de los tributos
y cargas satisfechas a causa de la solicitud, est condicionado con la exi-
gencia de que sta sea conforme con la ordenacin urbanstica vigente
en el momento en que fue efectuada y resultara denegada por incom-
patibilidad con el nuevo planeamiento; incluso agotado el plazo de sus-
pensin podr suspenderse total o parcialmente, la vigencia del planea-
miento cuando fuera estrictamente necesario para preservar la viabilidad
de la ordenacin a establecer por el plan en elaboracin o tramitacin,
y ello por Decreto del Gobierno valenciano (art. 57.A, B y D LS-Val).
La posibilidad de formulacin del Avance de planeamiento general
se mantiene en la mayora de las leyes autonmicas (art. 89.1 LS-LR).
c) Plan General elaborado: terminada la elaboracin del Plan Gene-
ral, el documento redactado se somete a la oportuna tramitacin.
4. Tramitacin y aprobacin del Plan General una vez

elaborado el documento
a) Aprobacin inicial
El Ayuntamiento Pleno, en la mayora de los casos al ser el Municipio

la Administracin actuante, proceder a la aprobacin inicial del proyecto
de Plan General. En el propio acuerdo de aprobacin inicial se proceder
a la suspensin automtica de licencias; con sometimiento del expediente
con el Plan General inicialmente aprobado al acto de trmite de infor-
macin pblica y, en su caso, de audiencia a las Corporaciones Locales.
192
En la legislacin autonmica, como es la norma general, el proce-

dimiento de tramitacin debe entenderse iniciado, precisamente, con
la aprobacin inicial del instrumento de planeamiento de que se trate
(art. 41.1. LS-Ara).
La aprobacin inicial del Plan General se produce por el Ayunta-
miento Pleno. No obstante, para este tipo de planes como para los ins-
trumentos de planeamiento de desarrollo y para los complementarios,
ya sea para la aprobacin inicial como para la provisional o definitiva,
con independencia de lo que establezcan las correspondientes leyes
autonmicas, hay que tener en cuenta lo que establecen los artculos 21,
22 y 47 de la Ley 7/1985, Bsica Local, en su nueva redaccin dada
por la Ley 11/1999, del Pacto Local.
Se explicita a continuacin el procedimiento de tramitacin para la
aprobacin inicial de los instrumentos de planeamiento general y de
desarrollo en Castilla-La Mancha, por su carcter innovador:
1. Durante la redaccin tcnica de los planes, la Administracin
que los promueva realizar consultas con otras Administraciones o enti-
dades representativas de los colectivos ciudadanos particularmente afec-
tados, reflejando su resultado en el documento elaborado. Tratndose de
Planes de Ordenacin Municipal, ser preceptivo realizar, para la preparacin
de la concertacin interadministrativa, consultas con los municipios colin-
dantes y con las Administraciones cuyas competencias y bienes demaniales
resulten afectados y, en especial, cuando el estado de su instruccin permita
identificar sus determinaciones bsicas y estructurales con la Consejera com-
petente en materia de ordenacin territorial y urbanstica para definir un
modelo territorial municipal acorde con su contexto supramunicipal y, en
su caso, con los Planes de Ordenacin del Territorio en vigor.
2. Concluida la redaccin tcnica:
A) Informacin pblica...
No ser preceptivo reiterar ste trmite en un mismo procedimiento, ni
aun cuando se introduzcan modificaciones sustanciales en el proyecto, bas-
tando que el rgano que otorgue la aprobacin inicial la publique en
la forma establecida en el prrafo anterior y notifique sta a los interesados
personados en las actuaciones.
C) Dictamen de los municipios colindantes..., salvo previamente
acuerdo.
En los requerimientos de los informes y dictmenes se indicar expre-
samente que implican la apertura de la concertacin interadministrativa.
El desacuerdo entre municipios colindantes, ... se solventar en todo
caso sobre bases de coordinacin interadministrativa, establecidas por la
Comisin Provincial de Urbanismo y, de persistir el desacuerdo, mediante
resolucin del rgano competente en el supuesto y los trminos estable-
cidos en el nmero 3 del artculo 34 (art. 36 LS-C-LM, relativo a la tra-
193
mitacin, para la aprobacin inicial, de los Planes de Ordenacin Muni-

cipal, Planes de Delimitacin del Suelo Urbano, Planes especiales y Cat-
logos de Bienes y Espacios Protegidos).
b) Suspensin automtica de licencias
En el acuerdo de aprobacin inicial se debern fijar las reas en las

que se produce automticamente la suspensin del otorgamiento de licen-
cias, por modificarse la situacin urbanstica respecto de la preexistente
con anterioridad al Plan General que se tramita, para no permitir la con-
solidacin de obras y construcciones que posteriormente sean incompa-
tibles con el nuevo planeamiento (aunque puede referirse a todo el terri-
torio ordenado y ser de forma genrica).
Si se suspendi potestativamente el otorgamiento de licencias y antes
del ao se produce la aprobacin inicial del Plan General, con la sus-
pensin automtica, la suspensin se podr mantener para las reas afec-
tadas hasta totalizar el plazo de dos aos desde la publicacin del pri-
mitivo acuerdo de suspensin potestativa. Si ya haba transcurrido un ao
y se haba extinguido la suspensin potestativa, la suspensin automtica
slo podr tener una duracin de un ao. Si no se hubiere acordado
la suspensin potestativa, la automtica tendr una duracin mxima de
dos aos.
No obstante, pueden otorgarse licencias conforme al planeamiento
vigente, siempre que sus determinaciones se respeten en el plan en tra-
mitacin.
En general se mantiene en las diferentes Comunidades Autnomas
el juego entre la suspensin potestativa y automtica de licencias.
Respecto de la suspensin automtica del otorgamiento de licencias
tras la aprobacin inicial, en La Rioja se considera que constituyen mo-
dificacin del rgimen urbanstico las determinaciones que comporten
(art. 82.2 LS-LR):
a) Cambio en la clasificacin de suelo,

b) Afectacin de terrenos a sistemas generales,
c) Modificacin de los usos globales admitidos en un sector,
d) Modificacin de las condiciones de edificabilidad, volumen y ocu-
pacin de una zona,
exigindose que en estos casos ser necesario delimitar explcitamente

los mbitos afectados, confeccionando un plano de delimitacin de los
194
mbitos sujetos a suspensin de licencias, en el cual se grafiarn a escala

adecuada y con detalle y claridad suficiente todos estos mbitos.
Extinguidos los efectos de la suspensin en cualquiera de los supues-
tos previstos, no podrn acordarse por idntica finalidad nuevas sus-
pensiones en un plazo que es variable segn la Comunidad Autnoma
de que se trate: as, a modo de ejemplo:
de tres aos en La Rioja (art. 82.5 LS-LR),
de cuatro aos en Castilla y Len (art. 53 LS-CyL).
c) Informacin pblica
Ser de una duracin mnima de un mes, con publicacin en un peri-

dico de los de mayor difusin de la provincia, en el Boletn Oficial de
la Comunidad Autnoma si se tratara de capitales de provincia o Muni-
cipios con ms de 50.000 habitantes, y en el Boletn Oficial de la provincia
en todos los casos.
El perodo mnimo y mximo de duracin de la informacin pblica
tras la aprobacin inicial es tambin variable. As, en Castilla y Len
el mnimo es de un mes y el mximo es de tres meses (art. 52 LS-CyL).
Es importante destacar que en algunos casos se explicita en la propia
ley urbanstica (en las de carreteras, costas, aguas, etc., ya se desprende
de las mismas o de las Sentencias del Tribunal Constitucional), el carcter
vinculante de determinados informes preceptivos. As, en Castilla y Len:
... una vez aprobados inicialmente los instrumentos de planeamiento
urbanstico se remitirn a las Administraciones del Estado y de la Comu-
nidad Autnoma, a la Diputacin Provincial y al Registro de la Propiedad,
para su conocimiento y emisin de los informes que procedan. En todo
caso deber emitir informe la Comisin Territorial de Urbanismo, que
ser vinculante en lo relativo al modelo territorial de Castilla y Len,
definido por los instrumentos de ordenacin del territorio vigentes
(art. 52 LS-CyL).
Aparte de la racionalidad de la cuestin, no es infrecuente que la

propia ley urbanstica autonmica establezca que si en el trmite de
informacin pblica del instrumento de planeamiento urbanstico que
se considere no se produce ninguna alegacin, pueda presentarse el Plan
(en este caso, Plan General) directamente a la aprobacin definitiva
por el rgano competente (art. 41.2 LS-Ara).
En todo caso, los plazos mnimos o mximos para los diversos trmites
de la informacin pblica, audiencia e informes, o para la aprobacin
195
por la Administracin no son constantes en las diferentes Comunidades

Autnomas.
d) Audiencia a las Corporaciones Municipales afectadas

Se producir en el caso de que el Plan General no hubiera sido apro-
bado inicialmente por el Ayuntamiento.
En el caso de que se produzcan conflictos entre municipios colin-
dantes, alguna Comunidad Autnoma entra en la regulacin de dicha
relacin interadministrativa:
El desacuerdo entre municipios colindantes, respecto a las deter-
minaciones previstas en cumplimiento de los artculos 17.6 y 35.2, o entre
aqullos y otras Administraciones, se solventar mediante resolucin de
la Consejera competente en Urbanismo, que puede ser acordada antes
de la aprobacin provisional del plan. Esta resolucin ha de fijar las bases
de la coordinacin interadministrativa, compatibilizando el ejercicio sobre
el territorio de las competencias de cada ente pblico. Se adoptarn aque-
llas soluciones ms adaptadas a las directrices de los planes de accin
territorial, si los hubiera, y, antes de resolver, las entidades afectadas
podrn emitir informe previo y celebrar, al menos, una reunin conjunta
de sus representantes (art. 38.2 LS-Val).
Como ya se ha indicado, es singular el procedimiento para la apro-
bacin de los Programas de Actuacin Integrada (de la Comunidad
Valenciana) o los Programas de Actuacin Urbanizadora (de Castilla-La
Mancha) y el de aprobacin de las modificaciones del Plan General Ope-
rativo de Canarias.
e) Informe y resolucin de alegaciones

Las alegaciones presentadas en el trmite de informacin pblica
sern aceptadas o rechazadas por la Corporacin. Si como consecuencia
de las mismas se produjeran modificaciones sustanciales, se deber pro-
ceder a repetir el trmite de informacin pblica.
f) Aprobacin provisional
Corresponde al Ayuntamiento Pleno, por mayora absoluta 34, tras la
resolucin del trmite de alegaciones, sin o con modificaciones (si stas
producen cambios sustantivos se deber repetir el trmite de informacin
pblica y de aprobacin provisional).
34
Vase la figura 31 a efectos del rgano competente en el mbito municipal para
las diferentes aprobaciones de los diversos instrumentos de planeamiento.
196
Se deben recabar otros informes especficos, entre los que est, si

el planeamiento general ordenare tambin el litoral, el informe a la Admi-
nistracin del Estado.
Conforme a la legislacin autonmica, tambin se produce, normal-
mente, por el Ayuntamiento Pleno:
Concluidos los trmites anteriores, el Ayuntamiento Pleno u rgano
competente de la Administracin que promueva o supervise la redaccin
del plan resolver sobre su aprobacin provisional, con introduccin de
la rectificaciones que estime oportunas, y podr remitirlo a la Consejera
competente en Urbanismo interesando su aprobacin definitiva (art. 38.3
LS-Val, relativo a la tramitacin de planes generales, especiales y cat-
logos de bienes y espacios protegidos).
g) Aprobacin definitiva del Plan General

Es competente para ella el rgano que determine la legislacin auto-
nmica aplicable y, en su defecto, el rgano correspondiente de la Comu-
nidad Autnoma.
El principio de autonoma municipal impide que el rgano de tute-
la entre en la mayora de los aspectos de oportunidad o discrecionales,
pudiendo nicamente oponerse a la aprobacin definitiva por razones
de manifiesta ilegalidad o por ir en contra de intereses generales o cri-
terios o planificaciones tutelados por la Comunidad Autnoma (figu-
ra 30).
En el plazo de seis meses, el rgano competente examinando aspec-
tos formales y procedimentales, as como sustantivos deber aprobar
el Plan General, denegar dicha aprobacin, o suspender, total o parcial-
mente, la misma, por deficiencias subsanables (con modificaciones sus-
tanciales, que obligarn a repetir los trmites; o sin stas, de manera que
puede ser preciso o no volver a someter el Plan a una nueva aprobacin
definitiva).
Si no se resolviera en el plazo indicado, se entender que el Plan
ha quedado aprobado por silencio administrativo positivo, salvo que no
tenga los documentos o determinaciones exigibles o tuviere determina-
ciones contrarias a la Ley o a Planes de superior jerarqua o su aprobacin
estuviera sometida a requisitos especiales, legal o reglamentariamente
establecidos y no cumplidos.
En alguna Comunidad Autnoma (como Galicia), en algunos muni-
cipios, el Plan General lo puede aprobar el Pleno del Ayuntamiento, pre-
vio informe vinculante de aqulla.
197
FIG. 30. Control del planeamiento general por la Comunidad Autnoma

en la aprobacin definitiva
(STS 18-5-92, Ar. 4219, Ponente, Delgado Barrio)
LA DETERMINACIN DEL PLANEAMIENTO
NO INCIDE EN EL S INCIDE EN EL
INTERS SUPRALOCAL INTERS SUPRALOCAL
ASPECTOS
REGLADOS DEL
PLAN La apreciacin La apreciacin
CONTROL PLENO DE
LA COMUNIDAD corresponde a la corresponde a la
AUTNOMA Administracin Comunidad
(MATIZACIN EN
SUPUESTO DE
municipal Autnoma
CONCEPTOS JURDICOS
INDETERMINADOS: UNA
NICA SOLUCIN JUSTA )
Son viables los controles para

Son viables los controles para evitar la vulneracin por
evitar la vulneracin por arbitrariedad (TS)
ASPECTOS arbitrariedad (TS)
DISCRECIONALES
DEL PLAN No son viables revisiones de Son viables controles de
oportunidad (el modelo fsico lo oportunidad, en los que
establece el Municipio, por su prevalece la apreciacin
legitimacin democrtica) autonmica
RSD-98
En esencia, se siguen los criterios tradicionales respecto de los

aspectos a los que se refiere la comprobacin de la Comunidad Aut-
noma en su revisin del Plan General sometido a la aprobacin defi-
nitiva, aspectos que pueden justificar la denegacin de la aprobacin
definitiva por el rgano correspondiente de la Comunidad Autnoma
(STS de 18 de mayo de 1992, Ar. 4219), si bien se explicitan diferentes
razones de anlogo contenido:
Slo podr denegarse la aprobacin definitiva, motivadamente, por

incumplimiento de la legislacin urbanstica, de sus exigencias documen-
tales y formales, as como por su inadecuacin a los instrumentos de orde-
nacin territorial o por contradecir la legislacin sectorial (art. 90.2
LS-LR).
... cuando el Plan no respete los principios de equilibrio territorial, jus-
tificacin de la correcta organizacin del desarrollo urbano y coherencia
con las polticas de vivienda, medio ambiente y patrimonio cultural de
la Comunidad Autnoma (art. 42.2 LS-Ara).
En otras, con mayor concrecin, se explicitan ampliamente dichas

posibilidades: puede ser un ejemplo el caso de la Comunidad Valen-
ciana, en cuya ley se explicitan detalladamente los aspectos respecto
de los que la Comunidad Autnoma puede formular objeciones a la
aprobacin definitiva del Plan General:
198
A) Garantizar la clasificacin como suelo no urbanizable de los

terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo
no Urbanizable, de la Generalidad.
B) Asegurar que el modelo de crecimiento escogido por el municipio
respeta el equilibrio urbanstico del territorio, sin agotar sus recursos, ni
saturar las infraestructuras supramunicipales o desvirtuar la funcin que
les es propia.
Si hubiera Plan de Accin Territorial con previsiones aplicables al
caso, la resolucin autonmica se fundar en ellas.
C) Requerir en la ordenacin estructural del plan unas determina-
ciones con precisin suficiente para garantizar la correcta organizacin del
desarrollo urbano y, con tal fin, recabar la creacin, ampliacin o mejora
de reservas para espacios pblicos y dems dotaciones, as como velar
por la idoneidad de las previstas para servicios supramunicipales.
D) Garantizar que la urbanizacin se desarrolle de conformidad con
lo dispuesto en el artculo 17.4, dando preferencia a su ejecucin por
actuaciones integradas de caractersticas adecuadas.
E) Coordinar la poltica urbanstica municipal con las polticas auto-
nmicas de conservacin del patrimonio cultural, de vivienda y de proteccin
del medio ambiente.
F) Evaluar la viabilidad econmica del plan en aquellas actuaciones
que aumenten el gasto pblico en obras de competencia supramunicipal.
La Generalidad no podr aprobar definitivamente los planes que
incurran en infraccin de una disposicin legal estatal o autonmica
(art. 40. LS-Val).
En el caso de Castilla-La Mancha:

3. La resolucin sobre la aprobacin definitiva corresponde a la
Consejera ... podr formular objeciones ... con ... finalidades:
a) Asegurar que el modelo de crecimiento asumido por el municipio
respeta el equilibrio urbanstico del territorio...
b) Requerir en la ordenacin estructural del Plan unas determinaciones
con precisin suficiente para garantizar la correcta organizacin del desarro-
llo urbano y, con tal fin, recabar la creacin, ampliacin o mejora de
reservas para espacios pblicos y dems dotaciones, as como velar por
la idoneidad de las previstas para servicios supramunicipales.
c) Garantizar que la urbanizacin se desarrolle de conformidad con
lo dispuesto en la letra c) del nmero 1 del artculo 24, dando preferencia
a su ejecucin en rgimen de actuaciones de urbanizacin de caracte-
rsticas adecuadas.
d), e) Evaluar la viabilidad econmica del Plan en aquellas actua-
ciones que aumenten el gasto pblico en obras de competencia supra-
municipal.
En ningn caso podrn aprobarse definitivamente los Planes que
incurran en infraccin de una disposicin legal general o autonmica.
199
4. Las resoluciones sobre la aprobacin definitiva nunca cuestiona-

rn la interpretacin del inters pblico local formulada por el municipio
desde la representatividad que le confiere su legitimacin democrtica,
pudiendo fundarse, exclusivamente, en exigencias de la poltica territorial
y urbanstica de la Junta...
5. Cuando las objeciones a la aprobacin definitiva afecten a reas
o determinaciones tan concretas que, prescindiendo de ellas, el Plan pue-
da aplicarse con coherencia, ste se aprobar definitivamente salvo en
la parte objeto de reparos, que quedar en suspenso hasta su rectificacin
en los trminos precisados por la resolucin aprobatoria (art. 36
LS-C-LM, relativo a la tramitacin, para la aprobacin inicial, de los Pla-
nes de Ordenacin Municipal, Planes de Delimitacin del Suelo Urbano,
Planes especiales y Catlogos de Bienes y Espacios Protegidos).
En funcin del resultado del anlisis de la documentacin, el rgano

competente para la aprobacin definitiva podr tomar una de las
siguientes resoluciones alternativas:
a) Aprobar definitivamente el plan en los trminos en que viniera
formulado.
b) Aprobar el plan definitivamente a reserva de que se subsanen
las deficiencias advertidas y supeditando su publicacin al cumplimiento
de esta obligacin por el organismo o entidad que lo hubiera tramitado.
c) Aprobar el plan definitivamente, aunque de modo parcial, siem-
pre que tal aprobacin no ponga en cuestin la coherencia y eficacia
ulterior del plan en su conjunto. A estos efectos, reglamentariamente se
establecern los plazos mximos para la subsanacin, cuyo incumplimien-
to habilitar al rgano competente para la aprobacin, de acuerdo con
las normas de rgimen local y previa audiencia del interesado, para rea-
lizar las rectificaciones y modificaciones necesarias que permitan la apro-
bacin definitiva de la totalidad del plan.
d) Suspender motivadamente la aprobacin definitiva del plan.
e) Desestimar motivadamente la aprobacin definitiva del plan
[art. 43.2.a) LS-Can, relativo a la aprobacin definitiva de los instrumen-
tos de ordenacin].
La Comunidad Autnoma, cuando se observen deficiencias, segn

su naturaleza y gravedad optar entre:
a) Su directa subsanacin, mediante la introduccin de las correc-
ciones, modificaciones o innovaciones necesarias, que se sealarn en el
acuerdo de aprobacin.
b) La suspensin de la aprobacin, para que el Ayuntamiento sub-
sane las deficiencias y eleve de nuevo el expediente, antes de tres meses
desde la recepcin del acuerdo.
c) La suspensin parcial de la aprobacin, cuando las deficiencias slo
afecten a una parte del Plan General o de las Normas, pudiendo aprobarse
200
definitivamente el resto; en tal caso se fijar un plazo para la nueva pre-

sentacin de la parte no aprobada (art. 54 LS-CyL).
En algunos casos, la aprobacin definitiva puede ser parcial, si las

objeciones afectan a reas o determinaciones tan concretas que, pres-
cindiendo de ellas, el Plan se pueda aplicar con coherencia, ste se apro-
bar definitivamente salvo en la parte objeto de reparos, que podr
denegarse o quedar en suspenso hasta su rectificacin en los trminos
precisados por la resolucin aprobatoria (art. 43 LS-Ara, art. 41 LS-Val).
En algunas Comunidades Autnomas, el Ayuntamiento puede for-
zar la aprobacin definitiva de su Plan General:
Atendidos los requerimientos formulados segn el nmero anterior
y transcurridos cuarenta das desde la solicitud de aprobacin definitiva,
la Administracin promotora del plan, si considera oportuna la inmediata
conclusin del perodo consultivo, podr solicitar que se resuelva sin ms
dilacin. Transcurridos tres meses sin resolucin expresa sobre esta nueva
solicitud, el Ayuntamiento o Administracin promotora del plan podr
requerir a la de la Generalidad para que reconozca y publique la apro-
bacin definitiva (art. 39.2 LS-Val).
Suele ser frecuente que el rgano autonmico competente para la

aprobacin definitiva del Plan General sea diferente segn la impor-
tancia del Municipio. As, en Aragn,
La aprobacin definitiva del Plan General corresponde a la Comisin
Provincial de Ordenacin del Territorio, salvo cuando se trate de un Muni-
cipio capital de Provincia o de un Plan conjunto de varios Municipios de
distintas Provincias, supuestos en los que la competencia corresponde al Con-
sejo de Ordenacin del Territorio de Aragn (art. 42.1 LS-Ara).
Y cada vez ms frecuente que la aprobacin definitiva del Plan Gene-

ral en el caso de los Municipios grandes sea competencia del propio
Ayuntamiento Pleno, sin perjuicio de la existencia de un informe vin-
culante de la Comunidad Autnoma. As, por ejemplo, en Galicia:
La intervencin de la Administracin autonmica en el procedimien-
to de aprobacin del planeamiento tiene por finalidad garantizar el cum-
plimiento de la legalidad y el adecuado tratamiento de los intereses supra-
locales afectados, y se instrumenta a travs de la resolucin sobre la apro-
bacin definitiva o, en su caso, de la emisin de un informe preceptivo
y vinculante, con el mismo alcance definido hoy por la jurisprudencia
del Tribunal Supremo (EM, apartado 3, in fine, LS-Gal).
Incluso, la Comunidad Autnoma ofrecer alternativas tcnicas de

consenso interadministrativo (art. 39.1.C LS-Val).
201
En cuanto a la aprobacin definitiva por silencio administrativo, es

preciso sealar que tiene la consideracin de silencio positivo, variando
el plazo en que se produce. As, a modo de ejemplo no tradicional,
en Aragn se produce dicha aprobacin por el transcurso de cinco meses
desde la entrada del expediente completo en el registro del rgano com-
petente para otorgarla sin que se hubiera comunicado la resolucin...
(art. 42.3 LS-Ara, caso del Plan General).
En los casos en los que exista un Plan General que se desagregue
en diferentes niveles de contenido, su aprobacin puede ser, asimismo,
particular (art. 33.3 LS-Can):
Las actualizaciones del Plan Operativo se aprobarn por los Ayun-

tamientos por el procedimiento establecido para los Planes Parciales de
Ordenacin y no podrn alterar las determinaciones de ordenacin
estructural del Plan General.
B) Elaboracin, tramitacin y aprobacin de otros

instrumentos de planeamiento
A partir de la tramitacin del Plan General que se acaba de indicar,

los otros instrumentos de planeamiento tienen una tramitacin parecida,
que resulta de eliminar determinadas fases o facilitar las aprobaciones
respecto de la indicada para el Plan General, sin perjuicio de que deter-
minados trmites tienen plazos mximos, conforme al RD-L 16/1981, en
la normativa estatal tradicional.
La tramitacin y aprobacin de las Normas Subsidiarias y del Proyecto
de Delimitacin del Suelo Urbano es, salvo alguna matizacin, semejante
a la indicada para el Plan General.
La tramitacin y aprobacin de los instrumentos de desarrollo del
planeamiento general, conforme a la legislacin supletoria estatal, dife-
rencian el caso de los Programas de Actuacin Urbanstica y de los Planes
Especiales que no desarrollen un instrumento de planeamiento general,
que siguen un procedimiento similar al indicado para el Plan General,
del caso de los Planes Parciales y Especiales que se ajustan a lo dispuesto
por un instrumento de planeamiento general. En este ltimo supuesto,
la aprobacin definitiva corresponde al Ayuntamiento en determinados
casos.
En el supuesto de los Estudios de Detalle y de los Proyectos de Urba-
nizacin, la aprobacin definitiva es competencia del Ayuntamiento Pleno
respectivo por mayora simple en el primer caso y por el alcalde en
202
el segundo tras la aprobacin inicial e informacin pblica durante vein-

te das 35 o un mes.
En todo caso, es preciso sealar que los instrumentos de planeamiento
de iniciativa particular (que en principio pueden ser todos menos los de
planeamiento general) tienen determinadas especialidades en cuanto al
procedimiento de aprobacin y de la documentacin que deben contener.
Antes de sealar los correspondientes aspectos de la aprobacin defi-
nitiva se harn algunas consideraciones respecto de la tramitacin de
los instrumentos de planeamiento de desarrollo.
En relacin con el Plan Parcial, en algunos casos se elimina la apro-
bacin provisional diferenciada de la aprobacin definitiva: en particular,
en los Planes Parciales de iniciativa municipal, en los que se unen las
dos aprobaciones (provisional y definitiva) en una sola (LS-Ara).
En esta misma Comunidad Autnoma, en el caso de los Planes Par-
ciales de iniciativa particular se diferencia entre los que se producen en:
Suelo urbanizable delimitado, SUbleS: caso en el que puede for-
mularlo cualquier persona, teniendo preferencia en la tramitacin, en caso
de concurrencia de varios proyectos, el que primero se hubiera formulado
ante el Ayuntamiento en expediente completo (art. 51 LS-Ara).
Suelo urbanizable No delimitado, SUbleNS: caso en el que puede
formularlo cualquier persona, ejerciendo el derecho de consulta previsto
en la legislacin estatal;
... dirigindose al Ayuntamiento y a la Comisin Provincial de Orde-

nacin del Territorio, quienes habrn de responder a la citada consulta
en el plazo de tres meses, expresando los criterios sobre la viabilidad
y caractersticas de la actuacin o, en su caso, del sistema o sistemas
de actuacin propuestos. No obstante, los citados criterios nicamente vin-
cularn al Ayuntamiento y a la Administracin de la Comunidad Autnoma
si se incluyen en un convenio urbanstico... (art. 51.2 LS-Ara).
El Ayuntamiento slo podr denegar la aprobacin inicial por falta

de cumplimiento de las exigencias documentales y formales y en casos
de ilegalidad manifiesta (art. 53 LS-Ara). Si bien, en caso de inactividad
municipal, se habilita la informacin pblica por iniciativa privada (como
ya se haba establecido en alguna otra Comunidad Autnoma):
35
Es preciso sealar que el plazo de quince das establecido para la informacin
pblica, en su caso, por la normativa debe entenderse de veinte das, al ser un mnimo
de garanta establecido por el artculo 86 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
203
una vez transcurridos tres meses desde la presentacin de la documen-

tacin completa en el Registro Municipal, podr observarse el trmite de
informacin pblica por iniciativa privada, conforme a lo establecido en
la disposicin adicional quinta de esta Ley, y remitir directamente la docu-
mentacin acreditativa de tal trmite y del Plan a la Comisin provincial
de Ordenacin del Territorio, que dispondr del plazo de tres meses para
comunicar al Ayuntamiento y notificar al promotor su eventual informe
negativo.
De manera que en este caso, el promotor puede solicitar al Ayun-

tamiento la aprobacin definitiva del Plan Parcial conforme a las siguien-
tes reglas (LS-Ara):
a) El Ayuntamiento slo podr denegarla con fundamento en el
mismo tipo de motivos que los establecidos en el artculo 42, prrafo 2,
de esta Ley para permitir la denegacin de la aprobacin definitiva del
Plan General.
b) Se entender producida la aprobacin definitiva, en caso de silen-
cio municipal, una vez transcurridos tres meses...
En relacin con los Estudios de Detalle, dado que la aprobacin inicial

del Estudio de Detalle corresponde al Alcalde (Ley 11/1999, de 21 de
abril, que modifica la Ley 7/1985, LBL), ste slo podr denegar la
aprobacin inicial por incumplimiento de las exigencias documentales
y formales; en caso de silencio municipal, se entender producida la
aprobacin inicial por el transcurso de un mes... (art. 61 LS-Ara).
Es importante destacar que en el Estudio de Detalle al igual que
en otros instrumentos de planeamiento de iniciativa privada, el par-
ticular podr promover los trmites de informacin pblica y audiencia
de interesados por iniciativa privada, cuando transcurra un mes desde
la presentacin de su solicitud sin que el Ayuntamiento los haya iniciado
efectivamente y, tras su prctica y acreditacin, podr solicitar al Ayun-
tamiento Pleno la aprobacin definitiva del Estudio.
Y ello, conforme a lo dispuesto en relacin con la informacin pblica
y audiencia de interesados por iniciativa privada, que se establece en los
siguientes trminos:
1. En los supuestos en los que esta Ley prev que los particulares
puedan promover el trmite de informacin pblica por iniciativa privada,
se aplicarn las siguientes reglas: a) Los promotores del trmite anunciarn
la convocatoria de informacin pblica, por el plazo aplicable, en el boletn
oficial que hubiera correspondido de haber actuado la Administracin, pre-
cisando el carcter con el que actan, los trmites realizados y la iden-
tificacin del Ayuntamiento donde podr consultarse la documentacin y
204
al que los comparecientes en el trmite habrn de dirigir sus alegaciones.

Copia de la convocatoria se remitir al mismo Ayuntamiento.
b) El Secretario municipal tendr la obligacin personal de disponer
lo necesario para la pblica consulta de la documentacin disponible en
el Ayuntamiento, durante el plazo aplicable.
c) Los comparecientes en el trmite podrn presentar sus alega-
ciones ante el Ayuntamiento, con arreglo a la legislacin del procedi-
miento administrativo comn. El Ayuntamiento certificar las alegaciones
presentadas, dando traslado de una copia de stas y de la certificacin
a los promotores del trmite.
d) Los promotores acreditarn la realizacin del trmite de infor-
macin pblica por iniciativa privada mediante la copia de la convocatoria
publicada y la certificacin administrativa acreditativa de las alegaciones,
as como la copia de las que se hubieren presentado, que podrn acom-
paar con sus propias observaciones.
2. En los supuestos en los que esta Ley prev que los particulares
puedan promover el trmite de audiencia de interesados por iniciativa
privada, se aplicarn las mismas reglas establecidas en el prrafo anterior,
con la salvedad de que la convocatoria ser notificada a los interesados
por va notarial, acreditndose su prctica mediante el oportuno testi-
monio notarial (DA. 5 LS-Ara).
Por ltimo, respecto de la aprobacin definitiva de otros instrumentos

de planeamiento diferentes del planeamiento general, bsicamente, se
sigue la tnica tradicional, de manera que si se trata de un Municipio
grande (como se indica a continuacin, la poblacin de 50.000 hab.
es rebajada en La Rioja a 25.000 hab.; o 20.000 en Castilla y Len)
la aprobacin definitiva del planeamiento de desarrollo y, en particular,
del Plan Parcial corresponde al propio Ayuntamiento, mientras que si
se trata de un Municipio pequeo la aprobacin definitiva corres-
ponde a la Comunidad Autnoma:
En municipios mayores de 25.000 habitantes, al Ayuntamiento pre-

vio informe de la Comisin de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
En municipios menores de 25.000 habitantes, a la Comisin de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo [art. 91.1.c) LS-LR, relativo a la tra-
mitacin de planes parciales y planes especiales que desarrollen planea-
miento urbanstico y territorial].
Se acompaa el procedimiento para la elaboracin, tramitacin y

aprobacin de instrumentos de planeamiento de desarrollo en Casti-
lla-La Mancha, por su carcter ms innovador:
1. La elaboracin y tramitacin de los Planes parciales, Planes espe-

ciales que afecten a elementos integrantes de la ordenacin detallada y
205
Estudios de Detalle de iniciativa municipal o particular, se regirn por

las siguientes reglas:
a) Los particulares podrn promover Planes Parciales y especiales
en desarrollo de un Programa de Actuacin Urbanizadora del que sean
adjudicatarios o compitiendo por su adjudicacin para desarrollar, al
menos, una de las unidades de actuacin del Plan que promuevan. Slo
la Administracin, de oficio, podr promover y aprobar tales Planes con
independencia y anterioridad a los programas.
Por excepcin a lo dispuesto en el prrafo anterior, los Estudios de
Detalle en suelo urbano, previstos en el Plan de Ordenacin, podrn ser
promovidos por cualquier interesado.
b) Una vez redactados los Planes, la Administracin actuante los
someter a informacin pblica durante veinte das, mediante anuncio en
el diario oficial de la Comunidad y uno de los peridicos de mayor difusin
en la localidad. Cuando se tramiten junto con Programas de Actuacin
Urbanizadora, sern aplicables las reglas correspondientes a stos.
En los municipios menores a 20.000 habitantes de derecho, previa-
mente a la aprobacin definitiva, ser preceptivo solicitar informe tcnico
de la Consejera competente en materia de ordenacin territorial y urba-
nstica sobre la adecuacin del Plan a las determinaciones correspondien-
tes de la ordenacin estructural definidas en el nmero 1 del artculo 24,
especialmente a las previstas en sus letras c) y f), salvo en los casos en
que exista equipo tcnico cualificado. No obstante, se comunicar a la
Comisin Provincial de Urbanismo. En los restantes municipios la emi-
sin de dicho informe corresponder a los servicios tcnicos municipales.
2. La aprobacin definitiva de los Planes a que se refiere el nmero
anterior corresponder al Ayuntamiento-Pleno. Cuando los Planes par-
ciales comporten modificacin de la ordenacin estructural establecida
en el Plan de Ordenacin Municipal, ser preceptiva la emisin de infor-
me previo y vinculante por la Consejera competente en materia de orde-
nacin territorial y urbanstica.
3. Los Planes Parciales, Especiales y Estudios de Detalle a que se
refiere el nmero 1 de este artculo no requerirn de aprobacin inicial
previa al sometimiento al trmite de informacin pblica. El plazo de
la aprobacin definitiva ser de tres meses desde la entrada del expediente
completo en el Registro del rgano competente para su otorgamiento.
El plazo correspondiente a los diferentes trmites administrativos pre-
vios y necesarios para la conformacin plena del expediente no podr
ser superior a un mes (art. 38 LS-C-LM, relativo a la elaboracin, tra-
mitacin y aprobacin de los Planes parciales, determinados Planes espe-
ciales y los Estudios de Detalle).
En otras Comunidades Autnomas se producen matizaciones de

mayor o menor importancia respecto del procedimiento tradicional.
As, en Castilla y Len se exige que los Planes Parciales en suelo urba-
nizable no delimitado debern someterse, previamente a su aprobacin
206
definitiva, al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental

(art. 55.2 LS-CyL); as como respecto de los plazos:
Los instrumentos de planeamiento de desarrollo elaborados por par-
ticulares o por otras Administraciones Pblicas podrn entenderse apro-
bados definitivamente conforme a la legislacin sobre procedimiento
administrativo, una vez transcurridos doce meses desde la publicacin del
acuerdo de aprobacin inicial, siempre que se haya realizado la infor-
macin pblica (art. 55.4 LS-CyL).
C) La competencia para la aprobacin de los instrumentos

de planeamiento urbanstico
Conforme a lo dispuesto por los artculos 21 y 22 de la Ley 11/1999,

que modifica la LBL, la competencia exclusivamente en el mbito muni-
cipal para la aprobacin de los diferentes instrumentos de planeamiento
urbanstico puede observarse, de manera esquemtica en la figura 31.
D) La publicacin de los instrumentos de planeamiento urbanstico
Los instrumentos de planeamiento urbanstico, para ser ejecutivos,

requieren su publicacin en la forma y medios establecidos.
Respecto de qu es lo que se debe publicar: obviamente, conforme
al artculo 124.1 LS92 (vigente segn la Disposicin Derogatoria nica
LrS98):
Los acuerdos de aprobacin definitiva de todos los instrumentos de
planeamiento se publicarn en el Boletn Oficial correspondiente.
Pero, en el momento actual, no es suficiente con tal publicacin, dado

que el artculo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local,
vigente en la redaccin dada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre (LBL)
exige que se publique no solamente el acuerdo de aprobacin definitiva,
sino tambin, en determinados casos, las normas urbansticas del instru-
mento de planeamiento de que se trate. En efecto, dicho artculo estable-
ce que:
Los acuerdos que adopten las Corporaciones Locales se publican o
notifican en la forma prevista por la Ley. Las Ordenanzas, incluido el arti-
culado de las normas de los planes urbansticos, as como los acuerdos
correspondientes a stos cuya aprobacin definitiva sea competencia de
los Entes locales, se publican en el Boletn Oficial de la provincia y no
entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y
207
FIG. 32. Atribuciones de los rganos municipales para la aprobacin de los instrumentos de
planeamiento y de gestin urbanstica, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 21.1,j), 22.2, c) y 47.3,i)
de la Ley Bsica Local (LBL), conforme a la redaccin establecida por la Ley 11/99, de 21 de abril
MUNICIPIO NO MUNICIPIO CAPITAL

CLASE DE INSTRUMENTO DE PLANEAMIENTO CAPITAL DE DE PROVINCIA o
PROVINCIA o > 50.000 HAB.
50.000 HAB.
GENERAL
PLANEA-
PLAN GENERAL
MIENTO
Aprobacin inicial
NORMAS SUBSIDIARIAS PLENO
PROYECTO DELIMITA- Por mayora absoluta
Aprobacin
CIN SUELO URBANO provisional
PAU y PLAN ESPECIAL Aprobacin inicial ALCALDE

que no desarrolla el
PLANEAMIENTO DE
Planeamiento general Aprobacin PLENO

DESARROLLO
provisional Por mayora simple
Aprobacin inicial ALCALDE

PLAN PARCIAL Y
PLAN ESPECIAL PLENO
Aprobacin --- (1)
que desarrolla el Mayora absoluta
provisional
Planeamiento
general PLENO
Arobacin definitiva --- Mayora absoluta
COMPLEMENTARIOS
Aprobacin inicial ALCALDE

INSTRUMENTOS
ESTUDIO DE
DETALLE PLENO
Arobacin definitiva
Por mayora simple
Aprobacin inicial
PROYECTO DE
ALCALDE
URBANIZACIN
Aprobacin definitiva
UNIDAD EJECUCIN
GESTIN
MENTOS
INSTRU-
ELECC. SISTEMA Aprobacin inicial

DE
ESTATUT.-BASES ALCALDE
PROY. COMP.-REPAR.
ETC. (2)
Aprobacin definitiva RSD-01
(1) En este caso, la aprobacin definitiva es, a su vez, provisional y definitiva, no existiendo propiamente la aprobacin
provisional.
(2) Existen supuestos en los que la aprobacin corresponde al Pleno del Ayuntamiento: por ejemplo, cuando un
proyecto de reparcelacin o compensacin conlleve valoracin de suelo lucrativo (con aprovechamiento), para su
enajenacin por el Municipio.
haya transcurrido el plazo previsto en el artculo 65.2. Las Administraciones

Pblicas con competencias urbansticas debern tener, a disposicin de los
ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en
su mbito territorial.
Caso de que el planeamiento se hubiera entendido aprobado por silen-

cio administrativo positivo, el rgano que lo haya aprobado inicial y pro-
visionalmente (normalmente el propio Ayuntamiento) puede ordenar esa
publicacin.
Algunas Comunidades Autnomas tienen algunas singularidades
respecto de la publicacin de los instrumentos de planeamiento urbans-
tico. As:
208
En Castilla y Len:
1. El acuerdo de aprobacin definitiva de los instrumentos de pla-

neamiento urbanstico se notificar a la Administracin del Estado, a la
Diputacin Provincial, al Registro de la Propiedad y a quienes se per-
sonaran durante el perodo de informacin pblica. Cuando la aprobacin
definitiva corresponda al Ayuntamiento, ste notificar el acuerdo a la
Administracin de la Comunidad Autnoma, adjuntando un ejemplar del
instrumento aprobado.
2. El acuerdo de aprobacin definitiva deber publicarse en los
Boletines Oficiales de Castilla y Len y de la provincia, correspondiendo
esta obligacin a la Administracin competente para dicha aprobacin.
Como anexo al acuerdo, en el Boletn Oficial de la provincia se publicarn
la memoria vinculante y las normas urbansticas del instrumento aprobado,
entendiendo como tales exclusivamente los documentos escritos de carcter
normativo; asimismo se publicar una relacin de todos los dems docu-
mentos, tanto escritos como grficos, que integren el instrumento aprobado
(art. 61 LS-CyL).
En Valencia es interesante la regulacin de la publicacin, eje-

cutividad y entrada en vigor de los planes que se hace en el artculo 59
LS-Val:
1. Los planes son inmediatamente ejecutivos, desde la mera publi-

cacin del contenido del acuerdo de su aprobacin definitiva, pero slo
por lo que se refiere a la legitimacin de expropiaciones para ejecutar
las obras pblicas en ellos previstas, as como a la clasificacin del suelo
y la sujecin de ste a las normas legales de ordenacin de directa apli-
cacin.
2. Los planes entran plenamente en vigor, a los quince das de la
publicacin de la resolucin aprobatoria con transcripcin de sus normas
urbansticas, conforme a la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, de la que
ser responsable el rgano editor del Boletn Oficial de la provincia tan
pronto reciba el documento de la Administracin que lo apruebe defi-
nitivamente. La publicacin de la aprobacin definitiva excusa su noti-
ficacin individualizada.
Cuando se trate de proyectos de urbanizacin, de programas o de
planes a los que resulte imposible aplicar la regla anterior por carecer
de normas urbansticas, la entrada en vigor o su ejecutividad se produce
con la publicacin del acuerdo aprobatorio, en el que se har constar esta
circunstancia...
3. Es improcedente publicar la aprobacin definitiva municipal has-
ta que obre copia diligenciada del plan, programa o proyecto en la Con-
sejera competente en Urbanismo.
4. La publicacin a la que se refieren los nmeros anteriores ha
de efectuarse:
209
A) En el Boletn Oficial de la provincia cuando se trate de planes,

programas o proyectos de urbanizacin aprobados por el Ayuntamiento
o que contengan normas urbansticas.
B) En el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana, cuando se trate
de instrumentos aprobados por los rganos de sta, salvo que contengan
normas urbansticas, en cuyo caso se proceder conforme al apartado
precedente, aunque adicionalmente se publicar una resea del acuerdo
aprobatorio en dicho Diario Oficial. La publicacin de los planes de accin
territorial se efectuar siempre en el mencionado diario (art. 59 LS-Val).
En algunos casos se hace mencin expresa de la aprobacin defi-

nitiva por silencio administrativo y su correspondiente publicacin:
Cuando la aprobacin definitiva se produzca por silencio, el acuerdo
que constate la produccin del silencio deber publicarse en el Boletn
Oficial de La Rioja, previa solicitud de los interesados (art. 95.2 LS-LR).
VIII. EFECTOS DE LA APROBACIN DE LOS PLANES
A continuacin se indican los principales efectos de la vigencia de

los instrumentos de planeamiento urbanstico.
Los tradicionales efectos de la aprobacin de los instrumentos de
planeamiento se mantienen, aun con matizaciones, en todas las Comu-
nidades Autnomas: en la Comunidad Valenciana, por asuncin expresa
(art. 58.1 LS-Val) rigen los artculos 132 a 135 LS92, lo mismo que en
Andaluca, Cantabria y Extremadura por asuncin expresa de prcti-
camente toda la LS92; en Catalua por asuncin del contenido material
de la LS76 en este punto, de anlogo contenido material, lgicamente,
que la LS92; y, bsicamente, tambin en las dems Comunidades Aut-
nomas (La Rioja, etc.). As, se expondrn o indicarn, adems del con-
tenido esencial de la regulacin tradicional, a modo de ejemplo, algu-
nos preceptos de algunas de dichas leyes.
A) Ejecutividad, obligatoriedad y publicidad de los instrumentos

de planeamiento urbanstico. Implicacin de la declaracin
de utilidad pblica y necesidad de ocupacin en las expropiaciones
1. Ejecutividad
La ejecutividad del planeamiento significa que un instrumento de pla-

neamiento es inmediatamente ejecutivo una vez publicada su aprobacin
definitiva, tanto en lo relativo al acuerdo aprobatorio, como, en su caso,
a las normas urbansticas, conforme prescribe el artculo 70.2 LBL.
210
Si el instrumento de planeamiento se hubiere aprobado por silencio

administrativo positivo, no alcanzar ejecutividad hasta que se haya pro-
ducido su publicacin por el rgano competente para el otorgamiento
de la aprobacin inicial y provisional.
Los instrumentos de ordenacin urbanstica entrarn en vigor con la
publicacin de los acuerdos de su aprobacin definitiva en el Boletn Oficial
de Canarias, sin perjuicio de lo establecido en la legislacin de rgimen
local (art. 44 LS-Can).
2. Obligatoriedad de los Planes
Por otra parte, los instrumentos de planeamiento publicados y eje-

cutivos son obligatorios, obligando a su cumplimiento a todos los afec-
tados, particulares u rganos de las Administraciones Pblicas.
Los particulares, al igual que la Administracin, quedarn obligados
al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenacin urbana contenidas
en la legislacin urbanstica aplicable y en los instrumentos de ordenacin
aprobados con arreglo a la misma (art. 98.1 LS-LR).
Los particulares, al igual que las Administraciones Pblicas, quedarn
obligados al cumplimiento de las disposiciones establecidas en los Planes,
Normas y Ordenanzas urbansticos (art. 67.1 LS-Ara).
3. Vinculacin
El planeamiento urbanstico ser vinculante, sin perjuicio de la pre-
valencia, en su caso, de los instrumentos de ordenacin del territorio y
de la planificacin sectorial (art. 62.1 LS-CyL).
4. Legitimacin de expropiaciones
La aprobacin de un instrumento de planeamiento urbanstico implica

la declaracin de utilidad pblica y necesidad de ocupacin a efectos de
la expropiacin o imposicin de servidumbres.
La aprobacin definitiva de los programas lleva implcita la declaracin
de la utilidad pblica o del inters social, a efectos de expropiacin o de
imposicin forzosa de servidumbres, de los bienes, los derechos y los inte-
reses patrimoniales legtimos cuya permanencia fuera incompatible con la
realizacin de la actuacin integrada en los trminos previstos por la pre-
sente Ley y por el propio programa (art. 58.3 LS-Val; anlogo, por ejem-
plo, al art. 69 LS-Ara y al art. 96 LS-LR).
211
No obstante la fijeza de la calificacin urbanstica, en ocasiones, la

Administracin podr modificar algunos usos dotacionales:
Los planes debern especificar el uso previsto para cada reserva de

suelo dotacional pblico (distinguiendo entre: Zona verde, deportivo-re-
creativo, educativo-cultural, asistencial, servicio administrativo, servicio
urbano-infraestructuras, red viaria, aparcamiento y reas peatonales). No
obstante, la Administracin podr establecer en aqullas cualquier uso dota-
cional pblico, ajustndose a las siguientes reglas:
A) Mientras el plan no se modifique debern dedicarse al uso o usos
concretos en l previstos, las reservas dotacionales para zonas verdes, espa-
cios libres de edificacin sobre rasante, red viaria e infraestructuras aptas
para el trnsito, el paseo, la circulacin o el transporte de personas, veh-
culos, fluidos o seales.
B) En los dems casos ser posible la sustitucin del uso dotacional pre-
visto en el plan por otro igualmente dotacional pblico, destinado a la misma
o distinta Administracin Pblica, siempre que, previo informe favorable
municipal en el primer caso se adopte acuerdo expreso y motivado por el
rgano competente del ente titular o destinatario del terreno y en el segundo
medie acuerdo entre las Administraciones interesadas (art. 58.4 LS-Val).
Como cierre a este listado de los efectos de la aprobacin de los Pla-
nes o, en su caso, de la resolucin que ponga fin al correspondiente
procedimiento, publicacin y vigencia, conforme a una de las leyes ms
innovadoras:
1. La aprobacin de los Planes o, en su caso, la resolucin que

ponga fin al pertinente procedimiento producir, de conformidad con su
contenido:
a) La vinculacin de los terrenos, las instalaciones, las construcciones
y las edificaciones al destino que resulte de su clasificacin y calificacin
y al rgimen urbanstico que consecuentemente les sea de aplicacin.
b) La declaracin en situacin de fuera de ordenacin, con las con-
secuencias previstas en la letra d) del nmero 2 del artculo 24 y las dems
que se determinen reglamentariamente, de las instalaciones, construc-
ciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes
con la nueva ordenacin.
c) La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todos
los sujetos, pblicos y privados, siendo nulas cualesquiera reservas de
dispensacin.
d) La ejecutividad de sus determinaciones a los efectos de la apli-
cacin por la Administracin Pblica de cualesquiera medios de ejecucin
forzosa.
e) La declaracin de la utilidad pblica y la necesidad de ocupacin
de los terrenos, las instalaciones, las construcciones y las edificaciones
212
correspondientes, cuando prevean obras pblicas ordinarias cuya reali-

zacin precise la expropiacin forzosa o delimiten unidades de actuacin
a ejecutar por el sistema de expropiacin. En el caso de los proyectos
de singular inters, en dichos terrenos se entendern incluidos en todo
caso los precisos para las conexiones exteriores con las redes, sistemas
de infraestructuras y servicios generales. En este ltimo caso, podrn ser
beneficiarios de la expropiacin tanto los organismos y entes pblicos,
incluso de carcter consorcial, as como las sociedades pblicas que sean
directamente promotores o reciban de la Administracin promotora la
encomienda de la ejecucin, como los particulares promotores y las enti-
dades urbansticas colaboradoras constituidas entre stos y la Adminis-
tracin actuante.
f) La publicidad de su entero contenido, teniendo derecho cualquier
persona a consultar su documentacin.
g) En el caso de los proyectos de singular inters, adems, la obli-
gacin de la inmediata realizacin y formalizacin de las cesiones de suelo
y aprovechamiento urbanstico, as como del cumplimiento y, en su caso,
el levantamiento de los dems deberes y cargas urbansticos previos al
comienzo de la ejecucin a que los referidos proyectos den lugar con-
forme a sus propias determinaciones. Todos estos deberes y cargas podrn
cumplirse, si as lo acepta la Administracin destinataria, mediante entre-
ga de suelo o aprovechamiento urbanstico o compensacin en metlico
equivalente al correspondiente valor urbanstico.
...
2. Se publicar en el Diario Oficial de la Comunidad Autnoma
o en el Boletn Oficial de la provincia, segn corresponda, el contenido
ntegro de:
a) Los acuerdos de aprobacin, para su eficacia y la produccin por
los correspondientes Planes de los efectos previstos en el nmero anterior.
b) El contenido documental de los Planes de carcter normativo que
se determine reglamentariamente, para la entrada en vigor de dichos
instrumentos.
3. Los Planes tendrn vigencia indefinida [art. 42.a) LS-C-LM].
B) Obras y usos provisionales. Rgimen de los edificios

fuera de ordenacin
1. Usos y obras provisionales
Los Ayuntamientos pueden autorizar sin perjuicio de la obligato-

riedad de la aplicacin de lo dispuesto en los instrumentos de planea-
miento de manera transitoria y provisional, usos y obras provisionales
justificadas sobre los terrenos, siempre que, al menos, se cumplan las
siguientes condiciones (art. 17 LrS98):
213
que la autorizacin sea excepcional.

que los usos debern cesar y las obras deben demolerse, sin indem-
nizacin, cuando as lo acuerde la Administracin urbanstica
(Ayuntamiento).
que la autorizacin del Ayuntamiento, aceptada por el propietario,
se inscriba en el Registro de la Propiedad.
que, caso de que se produzcan arrendamientos o derechos de
superficie sobre los terrenos o las construcciones provisionales,
quedarn excluidos de la Ley de Arrendamientos Urbanos y se
extinguirn con la demolicin de las mismas.
Las leyes urbansticas autonmicas, aunque con matizaciones, han
asumido el contenido material de la legislacin tradicional:
Se pueden otorgar licencias para usos u obras provisionales, no pre-
vistos en el plan, siempre que no dificulten su ejecucin ni la desincen-
tiven. El otorgamiento requerir previo informe favorable de la Conse-
jera competente en Urbanismo, en municipios de poblacin menor que
25.000 habitantes.
La provisionalidad de la obra o uso debe deducirse de las propias carac-
tersticas de la construccin o de circunstancias objetivas, como la viabilidad
econmica de su implantacin provisional o el escaso impacto social de
su futura erradicacin. La autorizacin se otorgar sujeta al compromiso
de demoler o erradicar la actuacin cuando venza el plazo o se cumpla la
condicin que se establezca al autorizarla, con renuncia a toda indemni-
zacin, que deber hacerse constar en el Registro de la Propiedad antes de
iniciar la obra o utilizar la instalacin (art. 58.5 LS-Val).
En tanto no se apruebe el citado Plan Parcial, a usar, disfrutar y
disponer de sus terrenos conforme a su naturaleza rstica. Excepcional-
mente podrn autorizarse usos provisionales que no estn prohibidos en
el planeamiento urbanstico y sectorial, que habrn de cesar, con demo-
licin de las obras vinculadas a los mismos y sin indemnizacin alguna,
cuando lo acuerde el Ayuntamiento. La autorizacin se tramitar segn
el procedimiento regulado en el artculo 25 y, bajo las indicadas con-
diciones aceptadas por el propietario, se har constar en el Registro de
la Propiedad [art. 19.3.b) LS-CyL].
2. Edificios fuera de ordenacin

Se considera edificio o construccin fuera de ordenacin aquel edificio
o instalacin construido con anterioridad a la entrada en vigor de un
instrumento de planeamiento y que resulta disconforme con la ordenacin
establecida por ste.
Una vez determinados, en ellos slo podrn realizarse, conforme a
la legislacin tradicional, las pequeas obras de reparacin prescritas,
214
as como otras obras parciales y circunstanciales de reparacin o con-

servacin y, excepcionalmente, otras de consolidacin, situacin matizada
por las leyes autonmicas.
La regulacin de la situacin de fuera de ordenacin es, en gene-
ral, en las leyes autonmicas, parecida a la establecida en la LS76. No
obstante, las aportaciones de la doctrina y de la jurisprudencia han flexi-
bilizado ya su rigidez, tendiendo a que tales declaraciones sean expresas
por el plan 36, pudiendo existir una discordancia con ste que no lleve
necesariamente al rgimen radical de fuera de ordenacin.
Algunos ejemplos, desde el ms tradicional hasta los ms innova-
dores en este punto, servirn de botones de muestra:
En Aragn:
1. Los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la apro-

bacin definitiva del planeamiento urbanstico que resultaren disconfor-
mes con el mismo por afectar a alineaciones, viales, zonas verdes o espa-
cios libres, contener usos incompatibles u otras razones anlogas o estar
prevista su expropiacin, sern calificados como fuera de ordenacin.
2. Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro rgimen,
no podrn realizarse en ellos obras de consolidacin, aumento de volumen,
modernizacin e incremento de su valor de expropiacin, pero s las pe-
queas reparaciones que exigieren la higiene, el ornato y la conservacin
del inmueble.
3. Sin embargo, podrn autorizarse obras parciales y circunstanciales
de consolidacin cuando no estuviere prevista la expropiacin o demo-
licin de la finca en el plazo de quince aos, a contar desde la fecha
en que se pretendiere realizarlas (art. 70 LS-Ara).
En La Rioja:
1. El planeamiento urbanstico deber relacionar expresamente los

edificios o instalaciones erigidos con anterioridad que quedan calificados
como fuera de ordenacin, por ser disconformes con el mismo.
2. Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro rgimen,
no podrn realizarse en ellos obras de consolidacin, aumento de volu-
men, modernizacin o incremento de su valor de expropiacin, pero s
las pequeas reparaciones que exigiesen la higiene, ornato y conservacin
del inmueble.
3. Sin embargo, en casos excepcionales, podrn autorizarse obras par-
ciales y circunstanciales de consolidacin, cuando no estuviese prevista la
36
Adems de las que se indica a continuacin, las leyes de Baleares y Castilla-La
Mancha, establecen esta distincin y prevn, lgicamente, un rgimen diferente de posi-
bilidades de actuacin.
215
expropiacin o demolicin de la finca en el plazo de quince aos, a contar

desde la aprobacin del planeamiento.
4. Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida la edi-
ficacin en el mismo solar que ocupa el edificio, el propietario podr
demolerlo y reconstruirlo con sujecin a dicho planeamiento (art. 99
LS-LR, relativo a los edificios fuera de ordenacin).
En Canarias, las instalaciones, construcciones y edificaciones, as

como los usos o actividades, existentes al tiempo de la aprobacin de
los instrumentos de ordenacin de los recursos naturales, territorial y
urbanstica o, en su caso, de la resolucin que ponga fin al pertinente
procedimiento, que resultaren disconformes con los mismos, quedarn
en la situacin legal de fuera de ordenacin. A tal efecto:
a) Las Normas y, en su caso, las Instrucciones Tcnicas del Pla-
neamiento Urbanstico y, en el marco de unas y otras, el planeamiento
de ordenacin definirn el contenido de la situacin legal a que se refiere
el nmero anterior y, en particular, los actos constructivos y los usos de
que puedan ser susceptibles las correspondientes instalaciones, construc-
ciones y edificaciones.
b) En defecto de las normas y determinaciones del planeamiento pre-
vistas en el nmero anterior se aplicarn a las instalaciones, construcciones
y edificaciones en situacin de fuera de ordenacin las siguientes reglas:
1.a Con carcter general slo podrn realizarse las obras de repa-
racin y conservacin que exija la estricta conservacin de la habitabilidad
o la utilizacin conforme al destino establecido. Salvo las autorizadas con
carcter excepcional conforme a la regla siguiente, cualesquiera otras
obras sern ilegales y nunca podrn dar lugar a incremento del valor
de las expropiaciones.
2.a Excepcionalmente podrn autorizarse obras parciales y circuns-
tanciales de consolidacin cuando no estuviera prevista la expropiacin
o demolicin, segn proceda, en un plazo de cinco aos, a partir de la
fecha en que se pretenda realizarlas. Tampoco estas obras podrn dar
lugar a incremento del valor de la expropiacin (art. 44.4 LS-Can).
En Valencia:
Los planes expresarn qu construcciones erigidas con anterioridad
a ellos han de quedar en situacin de fuera de ordenacin, por manifiesta
incompatibilidad con sus determinaciones, en las que slo se autorizarn
obras de mera conservacin.
Asimismo, los planes deben establecer el rgimen transitorio para
la realizacin de obras y actividades en edificios que, aun no quedando
en situacin de fuera de ordenacin, no sean plenamente compatibles con
sus determinaciones. En stos se autorizarn las obras de reforma o mejo-
ra que permita el planeamiento.
216
Reglamentariamente se establecer una regulacin supletoria para

los casos en los que el plan no haya previsto dichas determinaciones
(art. 58.6 LS-Val).
En Castilla y Len:
1. Los usos del suelo, incluidas las construcciones e instalaciones,
que siendo anteriores a la aprobacin definitiva del planeamiento urba-
nstico, resultaran disconformes con las determinaciones del mismo,
podrn ser expresamente declarados fuera de ordenacin. En particular, se
declararn siempre fuera de ordenacin aquellos usos emplazados en terre-
nos que en virtud del nuevo planeamiento urbanstico deban ser objeto
de cesin o expropiacin, o en construcciones o instalaciones para las
que se haya dispuesto expresamente su demolicin.
...
3. Los usos del suelo citados en el nmero uno y que no se declaren
expresamente fuera de ordenacin, se considerarn usos disconformes con
el planeamiento urbanstico. En los terrenos que sustenten estos usos,
podrn autorizarse obras de consolidacin, as como los aumentos de volu-
men y cambios de uso que permitan las determinaciones del nuevo pla-
neamiento (art. 64 LS-CyL).
3. Informacin urbanstica
Al igual que cualquier otra norma jurdica, la habilitacin del cono-

cimiento del instrumento de planeamiento aplicable por los afectados
e interesados es esencial. Y as todos los instrumentos de planeamiento
sern pblicos en la totalidad de sus documentos y pueden ser con-
sultados por cualquier persona en los locales y horario que seale el
Ayuntamiento.
Por otra parte, conforme a la legislacin de algunas Comunidades
Autnomas, los Municipios tienen la obligacin de remitir a la Comu-
nidad Autnoma un ejemplar de los instrumentos de planeamiento que
aprueben definitivamente, de manera que en dicha Comunidad exista un
juego de cada instrumento de planeamiento vigente en su territorio,
creando un Registro de Planeamiento.
En la actualidad la tendencia va en el sentido de la aplicacin de
tcnicas informatizadas de informacin, a travs del uso de sistemas de
informacin geogrfica aplicados al urbanismo.
217
4. Publicidad urbanstica
La publicidad se sigue con la redaccin tradicional.

As, en La Rioja:
Los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica con todos

sus documentos sern pblicos, y cualquier persona podr consultarlos e
informarse de los mismos en la Administracin donde se tramiten o se
hayan aprobado definitivamente.
La aprobacin de planes se publicar en el Boletn Oficial de La Rioja
con el contenido de los acuerdos de aprobacin o con el contenido docu-
mental que corresponda en cada caso (art. 97 LS-LR, relativo a la publi-
cidad del planeamiento).
5. Conflictos interadministrativos
Por ltimo, es bastante generalizada en las leyes autonmicas la asun-

cin, salvo matizaciones del contenido material de la legislacin tradi-
cional (arts. 180.2 LS76 o 244.2 LS92, ste vigente tras la STC 61/1997
y la LrS98), de manera que el rgano resolutor no es el Consejo de Minis-
tros, sino el Consejo de Gobierno autonmico, con lo cual el conflicto
interadministrativo no se ha resuelto totalmente en todos los casos:
No obstante lo dispuesto en el apartado 2, y cuando razones de urgen-

cia o de excepcional inters pblico exijan la adaptacin del planeamiento
de ordenacin urbanstica al de ordenacin de los recursos naturales y del
territorio, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma, mediante
Decreto adoptado a propuesta del Consejero competente en materia de
ordenacin territorial y urbanstica e iniciativa, en su caso, de los Cabildos
Insulares, y previos el informe de la Comisin de Ordenacin del Territorio
y Medio Ambiente de Canarias y la audiencia de los Municipios afectados,
podr establecer el deber de proceder a la revisin o modificacin del pla-
neamiento general u otros concretos planes urbansticos, segn proceda,
fijando a las entidades municipales correspondientes plazos adecuados al
efecto y para la adopcin de cuantas medidas sean pertinentes, incluidas
las de ndole presupuestaria. El transcurso de los plazos as fijados sin que
se hubieran iniciado los correspondientes procedimientos habilitar a la
Consejera competente en materia de ordenacin territorial y urbanstica
para proceder a la revisin o modificacin omitida, en sustitucin de los
Municipios correspondientes por incumplimiento de sus deberes, conforme
a lo dispuesto en la legislacin de rgimen local y en los trminos que
se determinen reglamentariamente (art. 45.3 LS-Can, parecido al
art. 180.2 LS76 y al art. 244 LS92, y a la LS-Cat).
218
IX. VIGENCIA, REVISIN Y MODIFICACIN

DEL PLANEAMIENTO
Brevemente se analizarn los tres aspectos indicados.

En general, en cuanto a la vigencia, revisin y modificacin de los
instrumentos de planeamiento, en las leyes autonmicas se siguen las pau-
tas de la legislacin tradicional, si bien con algunas matizaciones o inno-
vaciones de las que se indican las ms importantes.
A) Vigencia de los instrumentos de planeamiento
Tras la aprobacin definitiva de un instrumento de planeamiento

urbanstico y publicada adecuadamente dicha aprobacin se inicia la
vigencia del mismo, que ser indefinida, sin perjuicio de las alteraciones
que puede sufrir a lo largo del tiempo, ya se trate de revisiones o de
modificaciones del planeamiento (y de la necesidad, en su caso, de la
adaptacin del planeamiento por razn de una norma jurdica de rango
superior al mismo que le vincule: ley, reglamento o plan territorial o urba-
nstico de rango superior).
Estas alteraciones del planeamiento tienen como justificacin general
el ius variandi de la Administracin, por variacin de circunstancias o
criterios, de manera que a travs de las alteraciones del planeamiento
pueda servirse mejor el inters general que la Administracin debe satis-
facer, aunque dicha alteracin pueda dar lugar a indemnizacin a los pro-
pietarios de suelo (arts. 41 a 44 LrS98), sin perjuicio de la aplicacin
del principio general de no indemnizabilidad por la ordenacin.
B) Revisin de los instrumentos de planeamiento
Se entiende por revisin del planeamiento general:
... la adopcin de nuevos criterios respecto de la estructura general y org-

nica del territorio o de la clasificacin del suelo, motivada por la eleccin
de un modelo territorial distinto o por la aparicin de circunstancias sobre-
venidas, de carcter demogrfico o econmico, que incidan sustancialmente
sobre la ordenacin, o por el agotamiento de su capacidad (art. 154.3
RP; art. 126.4 LS92).
Se trata de la adopcin de nuevos criterios sobre los aspectos fun-

damentales y estructurantes de la ordenacin; es un cambio sustancial
219
de alguno o algunos de los criterios informantes de la misma [no siempre

es sencillo determinar si un supuesto es de revisin o de modificacin
del planeamiento, aunque como indica FANJUL VIA (1999, 207) la
jurisprudencia ha adoptado una interpretacin generosa hacia los
supuestos de modificacin]; es una nueva ordenacin con nuevos cri-
terios. Entre las circunstancias que hacen procedente la revisin del pla-
neamiento general estn:
Que el Plan General resulte afectado por las determinaciones esta-
blecidas en un Plan territorial.
Que se den las circunstancias con arreglo a las cuales segn el
propio Plan General sea procedente su revisin, en funcin de
la poblacin total y su ndice de crecimiento, recursos, usos e inten-
sidad de ocupacin y dems elementos que justificaron la clasi-
ficacin del suelo adoptada.
Que se agoten sus previsiones o que se cumpla el plazo establecido
como referencia de los estudios de la Memoria del propio Plan.
Que lo exijan otras circunstancias o lo ordene la Comunidad Au-
tnoma.
El procedimiento para la revisin de un instrumento de planeamiento
general ser, necesariamente, anlogo al de su nueva formulacin.
Conforme a alguna ley autonmica es posible tambin la revisin de
instrumentos de planeamiento urbanstico diferentes de los de planea-
miento general.
La regulacin en las leyes autonmicas es parecida a la tradicional:
En Aragn:
Tendr la consideracin de revisin del Plan General de Ordenacin

Urbana cualquier alteracin del mismo que afecte sustancialmente a la
estructura general y orgnica del territorio, integrada por los elementos
determinantes del desarrollo urbano y, en particular, el sistema de ncleos
de poblacin y los sistemas generales de comunicacin, equipamiento
comunitario, espacios libres pblicos y otros (art. 72 LS-Ara).
En Canarias:
1. Se entiende por revisin de un instrumento de ordenacin la recon-

sideracin de su contenido por alguno de los siguientes motivos:
a) El cumplimiento de las condiciones previstas por el propio ins-
trumento a tal fin y, en particular, el agotamiento del aprovechamiento
asignado al suelo urbanizable diferido.
220
b) La modificacin del modelo territorial establecido, cuando que-

den afectados los elementos bsicos de la ordenacin territorial o de la
estructura urbanstica prevista en el instrumento a revisar.
c) La alteracin de cualquiera de los elementos de la ordenacin
estructural, cuando se trate de Planes Generales.
d) Cuando se pretenda la reclasificacin de suelos rsticos como
urbanizables.
2. En el proceso de revisin la Administracin actuante no vendr
condicionada por las limitaciones establecidas en el instrumento que se
pretende revisar (art. 46 LS-Can).
En Castilla y Len:
Se entiende por Revisin del Plan General de Ordenacin Urbana

o las Normas Urbansticas Municipales la total reconsideracin... (art. 57
LS-CyL sobre revisin).
En Castilla-La Mancha:
1. La reconsideracin total de la ordenacin establecida por los ins-

trumentos de planeamiento de ordenacin territorial y urbanstica o de
los elementos fundamentales del modelo o solucin a que responda aque-
lla ordenacin y, en todo caso, de la ordenacin estructural de los Planes
de Ordenacin Municipal, da lugar y requiere la revisin de dichos ins-
trumentos.
2. Los Planes se revisarn en los plazos que ellos establezcan.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, y cuando razones
de urgencia o de excepcional inters pblico exijan la adaptacin de los
Planes municipales a los supramunicipales, el Consejo de Gobierno,
mediante Decreto adoptado a propuesta del Consejero competente en
la materia de ordenacin territorial y urbanstica y audiencia del o de
los municipios afectados, podr disponer el deber de proceder a la revisin
bien del Plan de Ordenacin Municipal, bien de otros concretos Planes
urbansticos, conforme proceda segn las circunstancias, fijando a las enti-
dades municipales plazos adecuados al efecto y para la adopcin de cuan-
tas medidas sean pertinentes, incluidas las de ndole presupuestaria. El
mero transcurso de los plazos as fijados sin que se hayan llegado a iniciar
los correspondientes procedimientos habilitar a la Consejera competente
en materia de ordenacin territorial y urbanstica para proceder a la revisin
omitida, en sustitucin de los municipios correspondientes por incumpli-
miento de sus deberes, conforme a lo dispuesto en el artculo 60 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local,
y en los trminos que se determinen reglamentariamente (art. 40
LS-C-LM).
221
C) Modificacin de los instrumentos de planeamiento
As como la revisin de un instrumento de planeamiento urbanstico

hace referencia a la alteracin de los elementos esenciales del mismo,
la modificacin consiste en la alteracin del contenido del mismo como
consecuencia de la modificacin parcial de alguno o algunos de sus ele-
mentos no esenciales. Es decir, si la alteracin afecta a un elemento esen-
cial, por cambio de criterios bsicos, ser una revisin; en otro caso, ser
una modificacin del mismo, aun cuando lleve consigo cambios aislados
en la clasificacin o calificacin del suelo, o imponga la procedencia de
revisar, en su caso, la programacin del Plan General; la modificacin
es, pues, una categora residual.
Mantenindose la tradicional jerarqua de los instrumentos de pla-
neamiento urbanstico, las nuevas leyes autonmicas se refieren a la modi-
ficacin de un instrumento de planeamiento de rango superior por parte
de un instrumento de rango inferior, siempre que sta se refiera a unas
especficas determinaciones cuya posibilidad de modificacin haya sido
prevista previamente en la ley o en el plan de que se trate. A modo de
ejemplo, el Plan Parcial puede modificar determinaciones pormenoriza-
das, no estructurantes del Plan General, sin considerarse modificacin
de ste. Se explicitarn a continuacin nicamente algunas singularidades
de las leyes autonmicas.
Las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanstico
pueden clasificarse como se indica a continuacin:
1. Modificacin concreta o puntual del planeamiento
Es decir, en general, cualquier alteracin que no sea una revisin.

A su vez, puede ser:
Modificacin cualificada, o
Modificacin simple.
a) Modificacin cualificada del planeamiento
Conforme a la legislacin tradicional, se denomina modificacin cua-

lificada de planeamiento aquella que tiene por objeto una diferente zoni-
ficacin o uso urbanstico de las zonas verdes o espacios libres previstos
en el mismo.
222
En este caso se exige una especial tramitacin, incluso con informe

del Consejo de Estado o del rgano autonmico consultivo correspon-
diente y acuerdo de la Entidad Local adoptado con el voto favorable
de las dos terceras partes del nmero de miembros presentes y, en todo
caso, de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Cor-
poracin Local, no siendo posible la aprobacin por silencio adminis-
trativo positivo.
b) Modificacin simple del planeamiento
Es cualquier otra modificacin del planeamiento que no est com-

prendida en la modificacin cualificada ni en la revisin del programa
de actuacin. Hay dos supuestos especiales:
si la modificacin tiende a incrementar el volumen edificable de
una zona y, sobre todo, su densidad, se exige la previsin de la parte
proporcional de espacios libres que requiera el incremento de poblacin
derivado de la modificacin, y
si produce una alteracin del aprovechamiento tipo del rea de
reparto (o del aprovechamiento medio o aprovechamiento objetivo de
referencia correspondiente), se debe calcular de nuevo el aprovechamien-
to tipo, medio o de referencia de sta, con exclusin de los terrenos inte-
grados en unidades de ejecucin con planeamiento de desarrollo ya apro-
bado, que conservarn el aprovechamiento de referencia correspondiente
al Plan General que se modifica (art. 159 RP).
La tramitacin de las modificaciones de cualquiera de los elementos
de los instrumentos de planeamiento se sujetar a las mismas disposi-
ciones que las necesarias para su tramitacin y aprobacin originales
(art. 161.1 RP).
En las leyes ms recientes se especifican los cambios que puede intro-
ducir un instrumento de planeamiento de rango inferior que no significan
modificacin del instrumento de planeamiento de rango superior:
No se consideran modificaciones del planeamiento de rango superior
los reajustes de las determinaciones que introduzca el planeamiento de
desarrollo que sean consecuencia del estudio preciso de la ordenacin
ms detallada, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
a) Que no afecten a la estructura fundamental del planeamiento supe-
rior ni a los usos globales y niveles de intensidad fijados en el mismo.
b) Que no supongan una disminucin de las superficies de terrenos
destinadas a zonas verdes y espacios libres de dominio y uso pblico, ni
de equipamientos ni de dotaciones.
223
c) Que no impliquen aumento del aprovechamiento urbanstico ni de

la densidad de viviendas o edificaciones (art. 102.6 LS-LR).
En particular, en algunas Comunidades Autnomas se exige la dis-

tincin, en el Plan General, con identificacin expresa en las normas urba-
nsticas, de los elementos de la ordenacin y determinaciones que, aun for-
mando parte del contenido de su documentacin, no correspondan por
su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general, sino al de su
desarrollo, de manera que su modificacin por un instrumento de planea-
miento de desarrollo no comporta la modificacin del Plan General.
1. Toda reconsideracin de los elementos del contenido de los Pla-

nes no subsumible en el artculo anterior supondr y requerir su modi-
ficacin.
2. El Plan de Ordenacin Municipal deber identificar y distinguir
expresamente las determinaciones que, aun formando parte de su contenido
propio, no correspondan a la funcin legal que dicho Plan tiene asignada
en esta Ley, sino a la del planeamiento para su desarrollo. A efectos de
su tramitacin, la modificacin de los elementos del contenido del Plan
de Ordenacin Municipal tendr en cuenta dicha distincin, debiendo ajus-
tarse a las reglas propias de la figura de planeamiento a que correspondan,
por su rango o naturaleza, las determinaciones por ella afectadas.
3. La modificacin podr tener lugar en cualquier momento. No
obstante, cuando se refiera a elementos propios del Plan de Ordenacin
Municipal deber respetar las siguientes reglas:
a) Si el procedimiento se inicia antes de transcurrir un ao desde la
publicacin del acuerdo de aprobacin del Plan o de su ltima revisin,
la modificacin no podr alterar ni la clasificacin del suelo, ni la calificacin
de ste que implique el destino a parques, zonas verdes, espacios libres,
zonas deportivas o de recreo y expansin o equipamientos colectivos.
b) No podr tramitarse modificacin alguna que afecte a determi-
nacin propia del Plan de Ordenacin Municipal una vez expirado el plazo
por ste sealado o del fijado en cualquier otra forma para su revisin...
(art. 41 LS-C-LM, relativo a la modificacin de los Planes: concepto, pro-
cedencia y lmites).
Pero es que, como ya se ha indicado, en algunos casos, las modi-

ficaciones introducidas por el planeamiento de desarrollo pueden incluso
modificar elementos estructurantes del Plan General. As, por seguir con
esta Comunidad Autnoma:
Cuando los Planes parciales comporten modificacin de la ordenacin

estructural establecida en el Plan de Ordenacin Municipal, ser preceptiva
la emisin de informe previo y vinculante por la Consejera competente
en materia de ordenacin territorial y urbanstica (art. 38.2 LS-C-LM).
224
Tambin existen modificaciones de pequea entidad, en las que se

permiten modificaciones que al ser de pequeo porcentaje no se con-
sideran tales:
No se consideran modificaciones del planeamiento los reajustes en
las delimitaciones de los mbitos de planeamiento, siempre que no afecten
a ms de un 15 por 100 de la superficie del mbito delimitado por el pla-
neamiento superior. En este caso, ser necesario el consentimiento de
los propietarios directamente afectados (art. 102.5 LS-LR).
Son de resaltar modificaciones que afectan a la clasificacin del suelo,

de las que slo se resaltarn dos aspectos:
1) Modificaciones que clasifican suelo urbano o urbanizable
Las alteraciones de los Planes que clasifiquen como suelo urbano o
urbanizable el que previamente fuera rstico debern cumplir lo dispuesto
en los nmeros 1 y 2 de este mismo artculo relativos a las modifi-
caciones realizadas por los Planes Parciales conforme al artculo 17 y
al aumento del aprovechamiento lucrativo privado de algn terreno o
desafectacin del suelo de destino pblico, previendo las obras de urba-
nizacin necesarias y las aportaciones al patrimonio municipal de suelo
suplementarias para garantizar la especial participacin pblica en las
plusvalas que generen (art. 39.4 LS-C-LM).
2) Respeto a los estndares urbansticos

En algunos casos, para evitar modificaciones innecesarias en la cla-
sificacin del suelo incrementando el suelo urbano, as como para ase-
gurar las dotaciones del mismo, se exige el respeto a los estndares urba-
nsticos de los Planes Parciales:
Cuando la modificacin del planeamiento tuviera por objeto la cla-
sificacin de nuevo suelo urbano, debern preverse los mismos mdulos
de reserva aplicables a los planes parciales, salvo que la superficie afectada
por la modificacin sea menor de mil metros cuadrados construidos
(art. 102.3 LS-LR).
Se regulan tambin las modificaciones que afectan a terrenos dota-

cionales:
La modificacin del destino de los terrenos reservados en los Planes
para dotaciones y equipamientos sanitarios, religiosos, educativos, depor-
tivos, culturales, asistenciales y dems servicios de inters social podr
realizarse, por razones justificadas y siempre para establecer otros servicios
de las citadas categoras... (art. 75 LS-Ara).
Toda innovacin de la ordenacin establecida por un Plan que aumen-
te el aprovechamiento lucrativo privado de algn terreno o desafecte el
225
suelo de un destino pblico, deber contemplar las medidas compensatorias

precisas para mantener la proporcin y calidad de las dotaciones pblicas
previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar ste en detrimento
de la mejor realizacin posible de los estndares legales de calidad de la
ordenacin (art. 39.2 LS-C-LM, anlogo al art. 55.3 LS-Val).
As como las que regulan tambin las modificaciones que legalizan

actuaciones:
La innovacin de los Planes que legalice actuaciones urbansticas
irregulares deber satisfacer los principios rectores de la actividad urba-
nstica y cumplir los estndares legales de calidad de la ordenacin, requi-
riendo en todo caso previo informe favorable de la Comisin Regional
de Urbanismo (art. 39.5 LS-C-LM).
La modificacin de planeamiento que venga a legalizar actuaciones
urbansticas irregulares exige previo informe favorable del Consejo Supe-
rior de Urbanismo y que la nueva ordenacin satisfaga los principios rec-
tores de la actividad urbanstica, as como los estndares legales de calidad
de la ordenacin (art. 54.6 LS-Val, relativo a la aprobacin por la Gene-
ralidad de determinados planes o programas).
Es preciso resaltar las modificaciones del planeamiento por planes o

programas en la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha o Canarias
y las limitaciones a las modificaciones.
En algunas leyes autonmicas se exigen requisitos especficos para
la modificacin de instrumentos de planeamiento urbanstico. As, en
Valencia y Castilla-La Mancha:
Para aprobar planes o programas que modifiquen el planeamiento
anteriormente aprobado por la Administracin de la Generalidad se exi-
gir que cumplan las reglas siguientes:
A) Las nuevas soluciones propuestas para la red estructural o primaria
de reservas de suelo dotacional han de mejorar su capacidad o funciona-
lidad, sin desvirtuar las opciones bsicas de la ordenacin originaria, y
deben cubrir y cumplir con igual o mayor calidad y eficacia las nece-
sidades y los objetivos considerados en aqulla.
B) Son modificables, mediante planes parciales o de reforma interior
de aprobacin municipal con cdula de urbanizacin, las determi-
naciones a las que se refiere el artculo 18.
Son modificables mediante plan parcial o de reforma interior de apro-
bacin autonmica las determinaciones de los apartados B), C), I) y J)
del artculo 17.1.
C) Estos planes debern contener la documentacin especial exi-
gida por el artculo 28.
D) La nueva ordenacin debe justificar expresa y concretamente cules
son sus mejoras para el bienestar de la poblacin y fundarse en el mejor
226
cumplimiento de los principios rectores de la actividad urbanstica y de

los estndares legales de calidad de la ordenacin definidos por los ar-
tculos 17, 19, 20 y 22 (art. 54.2 LS-Val, relativo a la aprobacin por
la Generalidad de determinados planes o programas, anlogo al art. 39.7
LS-C-LM).
Por ltimo, en cuanto al procedimiento de modificacin, a modo de

ejemplo:
En Aragn:
Las modificaciones se realizarn ordinariamente por el procedimien-

to aplicable para la aprobacin de los correspondientes Planes, salvo en
el caso del Plan General, cuyas modificaciones aisladas se llevarn a cabo,
sin perjuicio de lo establecido en los artculos siguientes, conforme al
procedimiento regulado en el artculo 50 de esta Ley para los Planes
Parciales de iniciativa municipal.
El informe negativo del Consejo o de la Comisin Provincial de Orde-
nacin del Territorio, comunicado dentro de plazo, ser vinculante para
el Ayuntamiento.
Cuando la modificacin del Plan tuviera por objeto la clasificacin de
nuevo suelo urbano, debern preverse los mismos mdulos de reserva apli-
cables a los Planes Parciales, salvo que la superficie afectada por la modi-
ficacin sea menor de mil metros cuadrados construidos (art. 73 LS-Ara,
igual que el art. 102.3 LS-LR, ya indicado).
En Canarias:
4. La modificacin podr tener lugar en cualquier momento. No

obstante, habrn de respetarse las siguientes reglas:
a) Si el procedimiento se inicia antes de transcurrir un ao desde
la publicacin del acuerdo de aprobacin del planeamiento o de su ltima
revisin, la modificacin no podr alterar ni la clasificacin del suelo, ni
la calificacin referida a dotaciones.
b) Una vez expirado el plazo fijado en cualquier forma para la revisin
no podr tramitarse modificacin alguna.
5. Corresponder a la Comisin de Ordenacin del Territorio y
Medio Ambiente de Canarias la aprobacin definitiva de las modifica-
ciones de los instrumentos de ordenacin en los casos siguientes:
a) Cuando la modificacin afecte a zonas verdes o espacios libres en
ellos previstos. En este caso, para la aprobacin de la modificacin se exigir
el mantenimiento de la misma extensin que las superficies previstas ante-
riormente para estas reas y en condiciones topogrficas similares.
b) Cuando la modificacin incremente el volumen edificable de una
zona. En este caso, se deber prever en la propia modificacin el incre-
mento de los espacios libres a razn de un mnimo de cinco metros cua-
227
drados por cada habitante o plaza alojativa turstica adicional (art. 46

LS-Can, respecto de las reglas del procedimiento de modificacin).
2. Revisin del programa de actuacin del Plan General
Aun cuando el Programa de Actuacin del Plan General ha quedado

devaluado tras la LrS98, es claro que podra existir un Programa, al
menos, para la ejecucin de las actuaciones de la Administracin actuante,
de las concertadas por sta con otras Administraciones Pblicas y de las
comprometidas con los particulares. Por tanto, si dicho Programa de
Actuacin establece la temporalidad de la ejecucin del Plan, a travs
de prioridades, etapas, etc., a la vista de la desviacin entre la evolucin
real de la ejecucin del planeamiento y la prevista en el correspondiente
Programa de Actuacin, puede ser precisa la revisin del mismo.
Esta revisin del Programa de Actuacin se llevar a efecto por dife-
rente procedimiento segn sean los elementos que se modifiquen adems
del propio Programa: si se modifica el suelo clasificado como urbanizable,
se tramitar como una modificacin simple de planeamiento; si no lo
modifica, el procedimiento de modificacin sera muy sencillo, limitn-
dose a su aprobacin por la Corporacin Municipal, previa informacin
pblica, anunciada en el Boletn Oficial de la provincia (art. 158 RP).
Corresponde a los Ayuntamientos la revisin y aprobacin, en su caso,
del programa de actuacin del Plan General Municipal, en los plazos esta-
blecidos por el propio planeamiento.
La revisin se aprobar por el Ayuntamiento interesado, previa infor-
macin pblica por plazo de un mes, que se anunciar en el Boletn Oficial
de La Rioja (art. 105 LS-LR, relativo a la revisin del programa de ac-
tuacin).
D) Otras alteraciones del planeamiento: suspensin y anulacin
Se denomina suspensin del planeamiento a una radical afectacin

de su vigencia, ya sea territorialmente total o parcial (contenida en la
legislacin estatal y autonmica), por la que el ejecutivo competente la
Comunidad Autnoma podr, previa audiencia de las entidades locales
interesadas, suspender para su revisin la vigencia de los instrumentos
de ordenacin urbanstica, en la forma, en los plazos y con los efectos
sealados para la suspensin de licencias. El acuerdo de suspensin de-
terminar la entrada en vigor, de manera transitoria, de la ordenacin
provisional elaborada y propuesta por el la Comunidad Autnoma, sin
necesidad de seguirse la tramitacin ordinaria. Obviamente, tambin
228
podr suspender la vigencia del planeamiento el rgano judicial corres-

pondiente.
Evidentemente, el lmite de la prdida de vigencia de los instrumentos
de planeamiento es su anulacin (total o parcial) por los tribunales de
justicia.
No es infrecuente que las leyes autonmicas permitan que el corres-
pondiente rgano de la Comunidad Autnoma pueda suspender (con
las cautelas que se establezcan) la vigencia de un instrumento de pla-
neamiento urbanstico. As, por hacer slo tres referencias en Canarias,
en Castilla y Len y en Castilla-La Mancha:
En Canarias:
1. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma podr sus-
pender motivadamente la vigencia de cualquier instrumento de ordenacin
para su revisin o modificacin, en todo o parte, tanto de su contenido
como de su mbito territorial. El acuerdo de suspensin se adoptar a
propuesta del Consejero competente en materia de ordenacin territorial
y urbanstica y a iniciativa, en su caso, de los Cabildos Insulares o de
las Consejeras competentes en razn de su incidencia territorial y previos
informe de la Comisin de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente
de Canarias y audiencia del Municipio o Municipios afectados.
2. El acuerdo de suspensin establecer las normas sustantivas de
ordenacin aplicables transitoriamente en sustitucin de las suspendidas
(art. 47 LS-Can).
En Castilla y Len:
En casos excepcionales, la Consejera competente en materia de urba-
nismo, previo informe del Consejo de Urbanismo y Ordenacin del Terri-
torio de Castilla y Len, podr suspender total o parcialmente la vigencia
de los instrumentos de planeamiento, previa audiencia a los municipios
afectados, para su revisin o modificacin (art. 56.2 LS-CyL, sobre vi-
gencia).
En Castilla-La Mancha:
El Consejero competente en materia de ordenacin territorial y urba-
nstica, previo informe de la Comisin Regional de Urbanismo, y audien-
cia del municipio o municipios afectados, podr suspender para su revisin
o modificacin, en todo o parte tanto de su contenido como de su mbito
territorial, cualquier Plan aprobado por la Comunidad Autnoma, en la
forma, por el plazo y con los efectos que se determinen reglamentaria-
mente, con dictado, en todo caso, de las normas sustantivas de ordenacin
aplicables transitoriamente en sustitucin de las suspendidas (art. 43
LS-C-LM, relativo a la suspensin de los Planes).
229
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231
TEMA 4
EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE
EN LA LEGISLACIN ESTATAL Y AUTONMICA
Venancio GUTIRREZ COLOMINA
Doctor en Derecho y Secretario General
del Ayuntamiento de Sevilla
EL RGIMEN
VENANCIO
DEL
GUTIRREZ
SUELO NOCOLOMINA
URBANIZABLE
SUMARIO: I. INTRODUCCIN: EL RGIMEN LEGAL DEL SUELO EN LA

ACTUALIDAD.A) La repercusin en la delimitacin competencial de la STC de
20 de marzo de 1997.B) La legislacin urbanstica de las Comunidades Autno-
mas.II. EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE: DISTINTAS PERS-
PECTIVAS.A) El rgimen del suelo no urbanizable segn las SSTC de 20 de marzo
de 1997 y 164/2001.B) El rgimen del SNU en la vigente legislacin bsica esta-
tal.1. Antecedentes: rgimen urbanstico del SNU en el Proyecto estatal previo a la
Ley 6/1998.2. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoracio-
nes.C) El SNU en la legislacin autonmica: el paso a un enfoque positivo.D) La
perspectiva jurisprudencial.E) Una nueva consideracin doctrinal del SNU: nuestra
opinin.1. Renovacin funcional del espacio rural y su configuracin como elemento
bsico de la Ordenacin del Territorio.2. Insuficiencia del enfoque estrictamente urba-
nstico de la propiedad rural: dualidad de contenido.3. Mayor incidencia de la legis-
lacin sectorial en la regulacin del SNU.4. Exigencia de planificacin y progra-
macin.5. La gestin del SNU.III. USOS AUTORIZADOS, USOS COMPATI-
BLES, USOS PROHIBIDOS: REGIMEN DEL APROVECHAMIENTO DEL
SNU.A) Clases de SNU.B) El rgimen del aprovechamiento del SNU.1. Derechos
y deberes de los propietarios del SNU en la Ley 6/1998.2. Rgimen de aprovecha-
miento en la legislacin autonmica.a) Aprovechamiento rural.a) Derecho a la
explotacin agropecuaria de la tierra.b) El ius aedificandi vinculado a la funcionalidad
agraria.c) El ius aedificandi de construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecucin,
entretenimiento y servicio de las obras pblicas.b) Aprovechamiento cuasi urbans-
tico.a) El ius aedificandi referido a construcciones o instalaciones de utilidad pblica
o inters social que hayan de emplazarse en el medio rural.b) Viviendas unifamiliares
233
VENANCIO GUTIRREZ COLOMINA
que no formen ncleo de poblacin.c) Aprovechamientos atpicos.d) Edificaciones

en ncleos rurales.C) Procedimiento de adquisicin del derecho a edificar.D) Carc-
ter reglado o discrecional de la licencia en SNU.E) Parcelaciones y segregaciones
en el SNU.F) Valoracin del SNU.IV. EL RGIMEN JURDICO DEL SNU
EN LA LEGISLACIN AUTONMICA.1) Andaluca.2) Aragn.3) Astu-
rias.4) Baleares.5) Canarias.6) Cantabria.7) Castilla-La Mancha.8) Castilla
y Len.9) Catalua.10) Extremadura.11) Galicia.12) Madrid.13) Mur-
cia.14) Navarra.15) La Rioja.16) Valencia.17) Pas Vasco.
I. INTRODUCCIN: EL RGIMEN LEGAL DEL SUELO

EN LA ACTUALIDAD
A) La repercusin en la delimitacin competencial

de la STC de 20 de marzo de 1997
Como seala la STC de 20 de marzo de 1997, el sistema constitucional

espaol ha diseccionado las competencias urbansticas sin que sea posible
desconocer que, junto a la atribucin de competencias a las Comunidades
Autnomas, se reconoce al Estado (art. 149.1 CE) la competencia, tam-
bin exclusiva, sobre las condiciones bsicas del ejercicio de los derechos
constitucionales o la legislacin sobre expropiacin forzosa, o el sistema
de responsabilidad y el procedimiento administrativo comn.
As pues, a partir de la STC habr que considerar como competencia
estatal aquellas normas urbansticas que guardan una directa e inmediata
relacin con el derecho de propiedad; y como competencia autonmica,
aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenacin de
la ciudad. En consecuencia, al rgimen del suelo le afecta tanto la legis-
lacin estatal como la autonmica.
Por ello habr que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional
al declarar la inconstitucionalidad del apartado primero de la Disposicin
Derogatoria nica del TR92, permiti la reviviscencia del TR76 como
legislacin supletoria. Y as en lo referente a la legislacin estatal urba-
nstica aplicable hay que diferenciar entre un Derecho estatal, bsico y
exclusivo, que debe ser respetado por la legislacin autonmica, y un
Derecho estatal supletorio de la legislacin autonmica, que slo ser
aplicable en caso de laguna legal.
La legislacin estatal bsica en la actualidad es la siguiente:
a) La Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de
1998.
b) Los artculos del TR92, cuya vigencia mantiene la Disposicin
Derogatoria de la anterior Ley.
234
En cuanto a las segundas, es decir, a las normas legales urbansticas

supletorias del Derecho autonmico urbanstico, constituyen ya, de acuer-
do con la STC, un sistema cerrado y definitivo con el actual ordenamiento
constitucional, puesto que el Estado ya no puede dictar normas con carc-
ter supletorio en materias de las que carece de competencia. La mayor
parte de las mismas estn contenidas en la parte del TR76 que pueda
considerarse vigente como supletorio. Se completa el Derecho supletorio
con el Real Decreto-ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre creacin de suelo
y agilizacin de la gestin urbanstica, y el Real Decreto-ley 16/1981, de
16 de octubre, de adaptacin de Planes Generales de Ordenacin Urbana.
B) La legislacin urbanstica de las Comunidades Autnomas
La Sentencia del Tribunal Constitucional, al establecer la autonomi-

zacin del Derecho urbanstico y la subsiguiente derogacin del Derecho
supletorio estatal de 1992, vino a irrumpir en una desigual situacin nor-
mativa de las Comunidades Autnomas.
Existan una serie de Comunidades Autnomas que tenan uno o
varios instrumentos legislativos y que regulaban de forma integral la mate-
ria urbanstica (Catalua, Valencia, Navarra, Galicia y el Pas Vasco).
El resto de las Comunidades Autnomas tenan legislacin parcial o care-
can de ella. Algunas de stas, como veremos ms adelante, tenan una
legislacin especfica sobre el suelo no urbanizable.
La Sentencia del Tribunal Constitucional actu como acicate de las
Comunidades Autnomas sin legislacin urbanstica propia, o con legis-
lacin parcial, forzndoles a que con cierta rapidez elaborasen una nor-
mativa. La incertidumbre jurdica creada por la Sentencia hizo que las
Comunidades Autnomas que estaban en esta situacin arbitrasen solu-
ciones normativas con carcter transitorio para resolver los problemas
acuciantes derivados de la aplicacin del TR76, y que sirvieran de puente
hasta la elaboracin de una normativa propia ms singular (Andaluca,
Extremadura, Cantabria, Castilla-La Mancha).
Otras Comunidades se limitaron a elaborar exclusivamente una Cir-
cular interpretativa para la aplicacin del rgimen jurdico establecido
en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y sus normas de
desarrollo. Posteriormente a la aprobacin de la Ley estatal 6/1998, y
para adaptarse a ella, Castilla-La Mancha ha puesto fin a la Ley puente
y ha aprobado una legislacin urbanstica propia. Han seguido este cami-
no, posteriormente, La Rioja, Aragn, Castilla y Len, Canarias, Can-
tabria, Murcia y Madrid.
235
II. EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE:

DISTINTAS PERSPECTIVAS
A) El rgimen del suelo no urbanizable segn las SSTC de 20 de marzo

de 1997 y 164/2001
La STC de 1997 declar vlida la competencia estatal para establecer

las tres clases de suelo en cuanto que esta clasificacin no implicaba la
prefiguracin por el legislador estatal de modelo urbanstico alguno. La
STC 164/2001, de 11 de julio, ha ratificado esto, al establecer que el
artculo 149.1.1 CE permite al Estado servirse de un instrumento tcnico
especfico (como es la clasificacin del suelo) en la medida en que resulta
indispensable para definir las condiciones bsicas de ejercicio del dere-
cho de propiedad (FJ 13).
En cuanto a los preceptos relativos al rgimen del suelo no urba-
nizable, mantuvo la vigencia de los preceptos del TR92, porque no per-
seguan establecer directamente determinaciones de carcter material ni
positivo en esa clase de suelo, ni tenan por objeto inmediato la deli-
mitacin de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo ni ejercer
la competencia de ordenacin del territorio y si incidan en su configu-
racin era por va negativa o de prohibicin.
La prohibicin de edificar en suelo no urbanizable o categora anloga
que determine la legislacin autonmica encajaba dentro de las condi-
ciones bsicas de la propiedad urbana. Deba entenderse el artculo 15
TR92 como una prohibicin general de usos edificatorios, con la con-
secuente imposibilidad de adquirir propiedad urbana fuera de los terrenos
previstos por los poderes pblicos competentes.
Consideraba la STC que el artculo 16.1 prohiba los fraccionamientos
de la propiedad contrarios a lo dispuesto por la legislacin agraria. El
apartado 2 del mismo artculo 16 estableca la prohibicin de las par-
celaciones urbansticas y su preservacin del proceso de desarrollo urba-
no, sin perjuicio de lo que la legislacin aplicable dispusiera sobre el rgi-
men de los asentamientos o ncleos rurales.
Para la STC, el artculo 16.1 TR92 supona una limitacin general
sobre la facultad de disposicin de la propiedad del suelo congruente
con su destino y adems el precepto se mostraba respetuoso con la legis-
lacin de las Comunidades Autnomas. En cuanto al apartado 16.2 entra-
ba en el mbito de la legislacin civil (art. 149.1.8 CE), al prohibir que
a resultas del trfico jurdico privado pudieran producirse fraccionamien-
236
tos en el suelo no urbanizable en contra de lo establecido por la legislacin

agraria. No compartamos la opinin de ORTEGA GARCA 1, cuando sea-
laba que el efecto de estas declaraciones y del mantenimiento de los
artculos 15, 16.1 y 2 y 17 de la Ley del Suelo ha supuesto un mazazo
a la regulacin del suelo no urbanizable en diversas Comunidades Aut-
nomas, en especial, la aplicacin imperativa del inciso segundo del ar-
tculo 16.2 de garantizarse su preservacin del proceso de desarrollo urba-
no, ya que nosotros venamos propugnando un enfoque positivo para
el suelo no urbanizable 2, un aprovechamiento rural incluido el residencial
y una utilizacin racional de los recursos naturales que haba sido recogido
por distintas Comunidades Autnomas, y que era perfectamente com-
patible con la preservacin del desarrollo urbanstico.
En cualquier caso la promulgacin de la Ley 6/1998 derog los ante-
riores preceptos y ha establecido una nueva consideracin del SNU que
analizaremos en el epgrafe siguiente.
B) El rgimen del SNU en la vigente legislacin bsica estatal
1. Antecedentes: rgimen urbanstico del SNU en el Proyecto estatal

previo a la Ley 6/1998
En el artculo 7 se establecan las clases bsicas de suelo en conso-

nancia con la STC, ya que esta clasificacin no implicaba la prefiguracin
por el legislador estatal de modelo urbanstico alguno. Sin embargo, no
ocurra igual con el artculo 8 que entraba a definir de manera porme-
norizada el suelo urbano, invadiendo espacios competenciales de la
Comunidad Autnoma. Lo mismo ocurra con el artculo 9, que defina
el suelo no urbanizable de tal manera que dejaba de ser un concepto
discrecional y pasaba a ser igualmente un concepto reglado, ya que segn
este proyecto era SNU aquel en que concurran alguna de las siguientes
circunstancias: a) que est sometido a rgimen de proteccin incom-
patible con su transformacin en razn de sus valores paisajsticos, his-
tricos, arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales; b) que sea
de valor agrcola, forestal, ganadero o posea sus riquezas naturales, o
c) que se considere justificadamente inadecuado para un desarrollo urbano
racional.
1
ngel ORTEGA GARCA, Los recursos contra la Ley del Suelo, la Sentencia del
Tribunal Constitucional y el efecto boomerang, Actualidad Administrativa, nm. 29, 1997.
2
Venancio GUTIRREZ COLOMINA, El espacio rural: ordenacin y utilizacin, TAL,
nm. 52, CEMCI, Granada, 1993.
237
Segn el artculo 10, el resto del suelo sera urbanizable, pasando por
tanto a tener carcter residual. Se distingua entre los incluidos o no en
un sector.
En el artculo 14 se exiga exclusivamente el deber de cesin del apro-
vechamiento para los propietarios de terrenos de suelo urbano que care-
ciera de urbanizacin consolidada.
El porcentaje de cesin se fijaba hasta el 10 por 100, tanto para el
suelo urbanizable como para el urbano consolidado por la urbanizacin;
pero no se estableca un mximo y un mnimo entre el que pudieran optar
las Comunidades Autnomas. En mi opinin, esto poda incurrir en
inconstitucionalidad 3, ya que no se garantizaba un mnimo para la recu-
peracin de las plusvalas por parte de la Comunidad.
2. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo

y Valoraciones
En la Ley estatal del Suelo aprobada el 13 de abril de 1998, algunos
de los problemas de constitucionalidad que habamos sealado, como la
falta de garantas para la recuperacin de la plusvala urbanstica por la
Comunidad, se subsanaron en la redaccin definitiva. Otros motivos de
inconstitucionalidad se mantuvieron subsistentes 4.
El rgimen urbanstico de la propiedad del suelo est inserto en el
Ttulo II y contiene dos captulos, el primero trata sobre la clasificacin
del suelo y el segundo, sobre los derechos y deberes de los propietarios.
El captulo primero, referido a la clasificacin del suelo, fue uno de
los ms corregidos en la redaccin definitiva de la Ley.
Como hemos sealado anteriormente, la clasificacin del suelo que
haca el Proyecto iba ms all de las competencias estatales e incida de
manera indudable en la regulacin del modelo urbanstico, reservado a
la legislacin urbanstica autonmica. Se modificaba el carcter de suelo
residual del suelo no urbanizable y se le adjudicaba al suelo urbanizable.
No obstante, la redaccin definitiva de la Ley corrigi esto en gran medida
y el artculo 9 estableci que el suelo no urbanizable era aquel en que
concurra alguna de las circunstancias siguientes:
3
Venancio GUTIRREZ COLOMINA, El Anteproyecto de la Ley del Suelo tras la Sen-
tencia del Tribunal Constitucional, Ponencia presentada en Jornada sobre la Legislacin
Urbanstica, organizada por Asociacin Espaola de Promotores Pblicos de Vivienda
y Suelo, Granada, junio 1997.
4
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de julio de 2001 ha declarado incons-
titucionales los artculos 16.1 y 38 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del
Suelo y Valoraciones.
238
1. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algn

rgimen especial de proteccin incompatible con su transformacin de
acuerdo con los planes de ordenacin territorial o la legislacin sectorial,
en razn de sus valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos,
ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planea-
miento sectorial, o en funcin de su sujecin a limitaciones o servidumbres
para la proteccin del dominio pblico.
2. Que el planeamiento general considere necesario preservar por
los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su
valor agrcola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, as como
aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano.
En consecuencia, si, como la jurisprudencia haba establecido, el suelo
no urbanizable de especial proteccin tiene carcter reglado, al haberse
equiparado en este aspecto con el suelo urbano, la exigencia del Proyecto
de que el resto del suelo no urbanizable hubiera de ser justificadamente
inadecuado para un desarrollo urbano racional otorgaba tambin al suelo
no urbanizable comn el carcter de reglado. En mi opinin, la supresin
en la redaccin definitiva del articulado de la Ley de las palabras jus-
tificadamente y racional referidas a esa categora de suelo vuelven
a diluir el carcter reglado que comentbamos. En consecuencia, esta-
ramos ante un concepto jurdico indeterminado que permite cierta volun-
tad discrecional de los gobernantes, siempre que est basada en un mode-
lo territorial de desarrollo de la ciudad para considerar adecuado o no
un mayor o menor desarrollo urbano. Y esta afirmacin no la empece
el que la palabra justificadamente se incluya en la Exposicin de Moti-
vos, pues su ubicacin hay que imputarla al carcter de recomendacin
y no al de mandato imperativo a la legislacin urbanstica de las CCAA.
Es de la misma opinin ORTEGA GARCA 5, para quien en la cali-
ficacin de suelos que se consideren inadecuados para su desarrollo urba-
no hay un concepto necesariamente indeterminado que supone una cierta
discrecionalidad para el planeamiento general y que va desde terrenos
abruptos con pendientes excesivas hasta otros supuestos ms opinables,
con respeto siempre del criterio municipal sobre la direccin de creci-
miento de la poblacin y el modelo territorial.
Igualmente, el carcter residual del suelo urbanizable tambin que-
daba bastante atenuado en relacin con el Proyecto, por haberse incor-
porado en la Ley que la exigencia de transformacin se tendr que hacer
en los trminos que establezcan la legislacin urbanstica y el planea-
miento (art. 10). Por otra parte, en los municipios sin planeamiento le
5
ngel ORTEGA GARCA, Derecho urbanstico estatal (despus Ley 6/1998, de 13 de
abril), Ed. Montecorvo, Madrid, 1998.
239
confiere al suelo no urbanizable el carcter residual, es decir, el que no

tenga carcter de suelo urbano.
Sin embargo, cabe plantearse si la aprobacin del Decreto-ley 4/2000,
de 23 de junio, de medidas urgentes de la liberalizacin en el Sector Inmo-
biliario y Transportes, ha cambiado significativamente la regulacin anterior.
En lo referente al suelo no urbanizable ha suprimido como categora
de ste aquellos a los que el Planeamiento considere inadecuados para
un desarrollo urbano.
Esta modificacin del suelo no urbanizable tena el propsito de ser
algo ms que una simple modificacin tcnica, e intentaba limitar con-
siderablemente la potestad municipal de clasificar el suelo. Podra decirse
que quera producir de facto la desaparicin de la categora de suelo no
urbanizable ordinario o comn.
No obstante, conviene subrayar, en primer lugar, que al no incluir
este Decreto-ley una Disposicin Transitoria no se produce una aplicacin
directa a los Planes vigentes. Por tanto, la adaptacin del rgimen del
suelo no urbanizable a lo dispuesto en el Decreto-ley slo ser obligatoria
cuando se proceda a la revisin del PGOU. Independientemente de ello
el Ayuntamiento, de motu proprio o a iniciativa privada, puede adelantar
esta adaptacin a travs de una modificacin puntual del PGOU para
adaptarse al Real Decreto-ley 4/2000 y la Comunidad Autnoma no podr
negarse a aprobarla.
Ahora bien, es conveniente, en segundo lugar, traer a colacin sobre
este tema lo contenido en la Sentencia del Tribunal Constitucional
164/2001, de 11 de julio, que seala que debemos negar todo carcter
restrictivo al listado de valores y fines determinantes de regmenes espe-
ciales de proteccin de los contemplados en el artculo 9 de la Ley
6/1998. Por ello la legislacin autonmica puede perfectamente ampliar
los valores objetos de proteccin, as como utilizar los instrumentos para
su proteccin diferentes de los sealados en el artculo 9, ya que, como
afirma la STC 164/2001, lo nico propiamente relevante es, como seala
el propio artculo 9.1 LRSU en su primera frase, que los terrenos estn
sometidos a algn rgimen especial de proteccin, venga ese rgimen
especial dispuesto en leyes, planes, proyectos, catlogos o cualesquiera
otros actos jurdicos.
Para SNCHEZ GOYANES 6, esta interpretacin del Tribunal se erige en
obstculo importantsimo ante la liberalizacin propugnada por la Ley
6
Enrique SNCHEZ GOYANES, La apora de la liberalizacin estatal del suelo. Con-
tenido y efectos de la STC 164/2001, de 11 de julio, El Consultor, nm. 17, septiembre
240
6/1998, si se tiene en cuenta que el conferirle carcter restrictivo y el

negarle un sentido meramente enunciativo eran estrategias inherentes en
el redactor del artculo 9 con el fin de no desnaturalizar la configuracin
reglada que se predicaba del nuevo SNU y paralelamente con el fin de
no correr el riesgo de obstaculizar el agigantamiento apetecido del Suelo.
C) El SNU en la legislacin autonmica:

el paso a un enfoque positivo
La legislacin estatal repuesta por algunas Comunidades Autnomas

como Derecho propio regulaba el suelo no urbanizable de manera parcial
y desde una concepcin residual y negativa, originando una serie de pro-
blemas graves en la ordenacin del espacio rural; entre otros, una ocu-
pacin indiscriminada y anrquica del mismo. En efecto, como sealaba
el artculo 12 del TR92, el suelo no urbanizable era aquel que el pla-
neamiento general no incluye en las clases de suelo anteriores.
En cambio, la legislacin autonmica previa a la STC 97 ya abordaba
el estudio del suelo rural desde una ptica distinta, positiva, considerando
encuadrable en esta clase de suelo al que reuniera determinadas carac-
tersticas y no al que residualmente no pudiera incluirse en el resto de
las clases. Destacan en dicho proceso la Ley 11/1985, de 22 de agosto,
de Adaptacin a la Ley del Suelo en Galicia (derogada); la Ley del Suelo
Rstico de Canarias, de 7 de abril de 1987 (derogada); la Ley Foral
Navarra 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbansticas Regionales para
Proteccin y Uso del Territorio; la Ley 6/1990, de 20 de diciembre, sobre
edificacin y usos en el medio rural del Principado de Asturias; la Ley
de 5 de junio de 1992 sobre suelo no urbanizable de la Comunidad Aut-
noma de Valencia, y, en ltimo trmino, la de Cantabria, de 29 de sep-
tiembre de 1994 (derogada), sobre usos del suelo en el medio rural. La
legislacin posterior a la STC ha seguido ya de manera decidida por este
camino de consideracin positiva del SNU, incorporando cada vez ms
instrumentos de gestin del mismo, pero sin utilizar leyes especficas al
efecto, ya que se ha incluido su regulacin en la legislacin urbanstica
general.
Por contra, existen Comunidades Autnomas, como la andaluza 7, en
las que no se ha elaborado regulacin alguna para el suelo no urbanizable,
2001. Vase sobre el tema a CABRAL GONZLEZ-SICILIA, Comentarios a la Sentencia del

Tribunal Constitucional nm. 164/2001, de 11 de julio, referente a la Ley del Suelo 6/1998,
RDU, nm. 188.
7
Las referencias al suelo no urbanizable en Andaluca son de carcter sectorial, y
aumentan la intervencin de Organismos no urbansticos. Vase, por ejemplo, la Ley
241
ni especfica ni general, a pesar de la singularidad regional de esta clase

de suelo.
D) La perspectiva jurisprudencial
En el tratamiento que la jurisprudencia ha dado al rgimen del suelo

no urbanizable destacan, en nuestra opinin, tres ideas:
a) Aplicacin gradualista de las limitaciones en el suelo no urba-
nizable.
b) Naturaleza reglada del SNU de especial proteccin.
c) Inaplicacin del principio de proporcionalidad en el mbito san-
cionador
En relacin a la primera idea, se percibe que existe un mayor grado
de rigor en la interpretacin de las limitaciones y prohibiciones que afec-
tan al de especial proteccin y, en cambio, una mayor flexibilidad para
la aplicacin de estas mismas limitaciones para el SNU simple, comn
o genrico. La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3.a, de 29 de enero
de 1992, ha recogido con total claridad este gradualismo tuitivo, al sealar
que se puede apreciar una cierta graduacin de menor a mayor, segn
se trate de urbanizable pero no programado, no urbanizable y de especial
proteccin. En concordancia con lo anterior el artculo 20.1 de la Ley
6/1998, de 13 de abril, en su prrafo segundo excluye con carcter general
actuaciones especficas de inters pblico en suelo no urbanizable de espe-
cial proteccin. Esto ltimo no significa una prohibicin total de actividad
edificatoria en este tipo de suelo, sino que habr que estar a lo que per-
mita la legislacin sectorial de que se trate.
En lo referente al segundo punto, es decir, a la naturaleza reglada
del SNU de especial proteccin, igualmente cabe afirmar que la califi-
cacin de un suelo como de especial proteccin escapa de la esfera volun-
tarista de la Administracin. La jurisprudencia ha ido limitando la dis-
crecionalidad de la Administracin para calificar un SNU como de espe-
cial proteccin. As, el TS en Sentencia de 8 de octubre de 1990 (RJ
1990/7842) dice que la realidad de los hechos, por un lado, y la cohe-
rencia necesaria en el desarrollo de los criterios de planificacin, por otro,
determinan la conclusin de que la calificacin litigiosa no se ajusta a
de 15 de junio de 1992, sobre la Ordenacin Forestal. En su artculo 8.2 seala: Cuando

en la elaboracin del planeamiento urbanstico se prevea alterar la clasificacin de terrenos
forestales para su conversin en suelo urbanizable o categora anloga, el Ayuntamiento
solicitar preceptivamente informe a la Administracin Forestal. En el caso de que el rgano
a quien competa la aprobacin definitiva disienta del contenido forestal, la resolucin
corresponder al Consejo de Gobierno.
242
las exigencias de racionalidad en la actuacin administrativa. El TS de

Justicia de Andaluca, en Sentencia de 14 de noviembre de 1994 seala
que la ausencia en la franja donde se pretende construir, mediante datos
objetivos constatables, su condicin de suelo de cultivos le lleva a con-
cluir que no se lesionan ninguno de los valores especficos que se pre-
tenden proteger. Culminando esto, la Sentencia del Tribunal Supremo
de 15 de noviembre de 1995, ha sealado que la calificacin del suelo
no urbanizable de especial proteccin ecolgica no est dentro del libre
arbitrio del planificador, sino que ha de respetar el criterio real en su
delimitacin. Sealando, por tanto, que constituye uno de los supuestos,
junto con la calificacin de suelo urbano, en el que priva el criterio real
en la delimitacin. En este sentido la Sentencia del TS de Justicia de
Cantabria de 18 de enero de 2000 (RJCA 2000/461) considera incon-
gruente una calificacin de SNU de especial proteccin que resultaba
absolutamente contradictoria con la realidad natural de los terrenos.
Finalmente, se ha querido poner en tela de juicio la aplicacin del
principio de proporcionalidad a la demolicin de edificaciones en el suelo
no urbanizable. En efecto, la Sentencia de 30 de octubre de 1995 de la
Sala 3.a del TS parece recoger otra corriente jurisprudencial constante
en sus resoluciones, que mantiene la inaplicabilidad de dicho principio
en el SNU. Cita al efecto una serie de sentencias que, una vez analizadas,
resulta que no responden a lo dicho ni suponen un rechazo del principio
de proporcionalidad, salvo la STS de 27 de julio de 1995, Sala 3.a, que
mantiene dicha inaplicacin no tanto por la clasificacin del suelo sino
por la ocupacin ilegal del dominio pblico.
E) Una nueva consideracin doctrinal del suelo no urbanizable:

nuestra opinin
Desde hace ms de una dcada venimos manteniendo una concepcin

positiva del SNU 8, que igualmente ha recogido el desarrollo legislativo
autonmico que se ha ido produciendo, y de la que es un fiel exponente
la Ley 4/1992, de 5 de junio, de Valencia, sobre Suelo no Urbanizable.
Parece obligado, por tanto, poner de relieve cul es nuestro punto
de vista acerca del suelo no urbanizable y los fundamentos en que basamos
nuestra concepcin. Habra que destacar las siguientes ideas bsicas:
8
Venancio GUTIRREZ COLOMINA, Rgimen Jurdico Urbanstico del Espacio Rural:
La Utilizacin Edificatoria del Suelo no Urbanizable, Ed. Montecorvo, Madrid, 1990.
243
1. Renovacin funcional del espacio rural y su configuracin

como elemento bsico de la Ordenacin del territorio
Hasta hace poco tiempo, sobre el espacio rural se haba desarrollado

casi en exclusiva la funcin agraria. En cambio, hoy la agricultura ha deja-
do de ser la actividad principal para gran parte de la poblacin rural,
porque se est produciendo una autntica renovacin funcional que desa-
conseja la identificacin absoluta entre suelo rstico y actividad agraria.
Ms bien hay que considerar el campo de forma integral, como mundo
rural que engloba lo social, lo cultural y lo personal y no como un mun-
do agrcola que se limita solamente a uno de los medios de produccin
econmica.
Por lo mismo, el suelo rural, que formalmente se caracteriza como
suelo no urbanizable, no debe considerarse, como hizo la legislacin urba-
nstica estatal, algo residual y marginal, sino como uno de los valores
bsicos de la Ordenacin del territorio.
Por otra parte, en la actividad normativa de las Comunidades Euro-
peas acerca del mundo rural se refleja tambin la diversificacin de fun-
ciones del mundo rural y el decaimiento de la exclusividad de la funcin
agraria en este tipo de suelo. En este sentido, es muy significativa la
Comunicacin de la Comisin Europea sobre el futuro del mundo rural,
en el sentido de que cada vez es ms frgil el equilibrio entre las dife-
rentes funciones. Y que es necesario hacer frente a esa evolucin
mediante el fomento de un desarrollo rural que mantenga y en algunos
casos restaure el equilibrio indispensable 9.
2. Insuficiencia del enfoque estrictamente urbanstico de la propiedad rural:

dualidad de contenido
El artculo 33 de la Constitucin reconoce el derecho de propiedad.

Pero precepta igualmente que su contenido est delimitado por la fun-
cin social. La Ordenacin Urbanstica enmarca el estatuto jurdico de
la propiedad urbana; y el contenido urbanstico de la propiedad inmo-
biliaria se conforma mediante un conjunto de cargas y aprovechamientos
que suelen estar concatenados.
Pero es una perspectiva insuficiente considerar al suelo rural desde
una concepcin estrictamente urbanstica, que le confiere un mnimo
9
El futuro del mundo rural. Comunicacin de la Comisin tramitada al Consejo
y al Parlamento Europeo el 29 de julio de 1988.
244
aprovechamiento urbanstico; ya que, con carcter general, le asigna un

valor cero, y slo con carcter excepcional se le otorga algn aprove-
chamiento de este tipo. Sin embargo, la realidad es que tiene per se una
utilidad individual y una funcin social, que exigen el anlisis de la edi-
ficacin del mismo para un uso esencialmente rural, comprensivo no slo
de su tradicional funcionalidad agraria, sino tambin de las nuevas fun-
ciones que han irrumpido con gran fuerza y que no por ello son menos
dignas de consideracin, desde una perspectiva de ordenacin integral
del territorio.
En efecto, bajo el concepto jurdico unitario del suelo no urbanizable
subyacen distintas realidades territoriales que comportan funciones y acti-
vidades diversas. Existen otras funciones productivas de carcter no agra-
rio que tienen como soporte fsico el SNU. Entre las que cabe destacar:
un tipo determinado de industria complementaria de lo agrcola, las nue-
vas tecnologas I+D, el turismo rural, etc. Tambin cabe mencionar el
desarrollo de los servicios y equipamientos en el espacio rural, entre los
que hay que distinguir los de carcter pblico y los privados. Pero los
que interesan desde el punto de vista de la Ordenacin del Territorio
son los que tienen un efecto inductor, en el sentido de que animan a
la poblacin a establecerse en su vecindad. stos son los verdaderamente
importantes cuando se trata de potenciar y revitalizar el espacio rural.
Y, por ltimo, una especfica funcin residencial aceptada de manera clara
y no con subterfugios ni de tapadillo tiene tambin su sitio en el
suelo no urbanizable, a condicin de que sus caractersticas y tipologa
no sean los propios de la funcin urbana.
3. Mayor incidencia de la legislacin sectorial en la regulacin del SNU
La ausencia de regulacin positiva urbanstica para el suelo no urba-

nizable ha acentuado la incidencia de la legislacin sectorial en el espacio
rural por encima de la que ha tenido en el resto de los suelos.
La legislacin sectorial dictada despus de la Constitucin reconoce
la planificacin urbanstica, y las competencias municipales para llevarla
a cabo, pero produce un intervencionismo de los rganos estatales o auto-
nmicos en su tramitacin (Ley del Patrimonio Histrico y Ley de Costas).
Por lo que algunos autores sealaron que se produca un cierto neocen-
tralismo en la Ley de Costas, la Ley de Carreteras y la de Patrimonio 10.
10
J. Luis MEILN GIL, Comunidades Autnomas y dominio pblico martimo-terres-
tre. El Proyecto de Ley de Costas, RDU, nm. 108. Y Francisco PERALES MADUEO,
245
Destaca especialmente en este tema lo referente a la legislacin de

proteccin medioambiental, tanto estatal como autonmica, en la que
conviene resaltar la filosofa contenida en las mismas de que exista una
correlacin y equilibrio entre las actividades extractivas y productivas y
la conservacin del medio ambiente.
La doctrina constitucional ha sido clara al determinar que tiene que
producirse un necesario equilibrio entre las actividades productivas en
el espacio rural y el respeto al medio ambiente 11, y en base a esto debe
interpretarse la aplicacin de la legislacin medioambiental al planea-
miento urbanstico. La jurisprudencia constitucional ha sido tambin
determinante al establecer que la legislacin medioambiental estatal no
puede entenderse incluida en lo que se ha denominado sistema vigente
de legislacin bsica y de desarrollo, sino de legislacin bsica y medidas
adicionales. A tal efecto, la STC 149/1991, sobre la Ley de Costas, seala
que en materia medioambiental no cabe afirmar la inconstitucionalidad
de las normas estatales, admitiendo que, con el detalle con el que estn
concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno. Y en esta misma
lnea la STC 102/1995, referida a cuestiones medioambientales, ha sea-
lado que la legislacin del Estado tiene el carcter de mnima, y que
a la legislacin autonmica slo le cabe complementarla o establecer,
en su caso, medidas ms exigentes.
4. Exigencia de planificacin y programacin
Como seala en su Exposicin de Motivos la Ley de la Comunidad

de Valencia de 17 de junio de 1992, no basta con dirimir qu actuaciones
constructivas son asumibles en el espacio rural, sino que hay que ponderar
los emplazamientos que den mejor apoyo para la correcta vertebracin
de su territorio, y por ello hay que acudir a los instrumentos de pla-
nificacin.
En efecto, entre los objetivos con valor estructurante de la ordenacin
del territorio est determinar el sistema de relaciones entre los asenta-
mientos poblacionales y las zonas productivas, agrcolas, ganaderas, etc.;
y por ello los instrumentos de ordenacin y planificacin del territorio
Legislacin urbanstica y legislacin sectorial. Un ejemplo: Proyecto de Ley de Costas,

RDU, nm. 108.
11
Vase Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de noviembre de 1982, segn
la cual: No puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotacin
al mximo de los recursos naturales, el aumento de la produccin a toda costa, sino que
se ha de armonizar la utilizacin racional de esos recursos con la proteccin de la natu-
raleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad
de vida. En el mismo sentido la STC de 4 de julio de 1991.
246
son, a su vez, instrumentos de ordenacin rural. Por ello para enumerar

los instrumentos formales de la ordenacin rural, adems de los Planes
Generales de Ordenacin Urbana y los Planes de Ordenacin especficos
del SNU, es necesario igualmente tener en cuenta los Planes de Orde-
nacin del Territorio que establecen prescripciones para el suelo no urba-
nizable, que tienen generalmente carcter vinculante para los Planes urba-
nsticos. A partir de la Ley de Espacios Naturales, de 27 de marzo de
1989, se puede acudir tambin a la figura de los Planes de Ordenacin
de los Recursos Naturales y a los Planes Rectores de Uso y Gestin.
Aun desde una concepcin exclusivamente residual o proteccionista
del suelo no urbanizable, es indudable la necesidad no slo de planificar,
sino adems de programar las actuaciones (aunque tengan exclusivamente
la finalidad de proteccin) que han de desarrollarse en el suelo rural,
con el fin de ordenar en el tiempo, y no slo en el espacio, la inversin
de los organismos pblicos con capacidad y competencia para hacerlo.
Esta exigencia puede fundamentarse en cualquier caso en la propia nor-
mativa urbanstica. En efecto, desde un punto de vista formal, el artcu-
lo 41 del Reglamento Estatal de Planeamiento exige que el Plan General
establezca las directrices y estrategias de desarrollo a largo plazo para
todo el territorio comprendido en su mbito, en el que est obviamente
comprendido el suelo no urbanizable. Ms importancia cobra an la pro-
gramacin si de lo que se trata no es slo de proteger el espacio rural,
sino de potenciar ordenadamente los usos y funciones no urbanas, como
los equipamientos, usos tursticos, los grandes espacios libres, los usos
de explotacin agraria, etc.
Ya lo entendi as, por ejemplo, la Ley de Ordenacin Territorial
de la Comunidad Autnoma balear, de 1 de abril de 1987, que exiga
en los planes de ordenacin del medio natural la existencia de un estudio
econmico-financiero, as como la determinacin de los organismos que
hubieran de asumir las inversiones.
5. La gestin del suelo no urbanizable
En el SNU si se obtiene un aprovechamiento urbanstico como en

el resto de los suelos es preciso proceder a una redistribucin de cargas
y aprovechamientos.
Sin embargo, la legislacin estatal del suelo no estableci ningn
mecanismo de gestin para la ejecucin del planeamiento en suelo no
urbanizable; y reservaba los sistemas de actuacin para los suelos urbanos
y urbanizables. En la legislacin autonmica, de acuerdo con la anterior
247
consideracin, se han ido creando mecanismos de gestin que han pro-

vocado una verdadera renovacin del rgimen jurdico del suelo no urba-
nizable. La Comunidad Autnoma de Madrid, en el artculo 17.1 de la
Ley Especial para el Tratamiento de Actuaciones Urbansticas Ilegales,
estableci que la ejecucin de los Planes de Ordenacin de ncleos de
poblacin, as como el resto de las actuaciones regularizadas para el suelo
urbano o urbanizable, se podr llevar a cabo mediante cualquiera de los
sistemas de actuacin contemplados en el artculo 119 de la Ley sobre
Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana. La Ley gallega 11/1985, de
2 de agosto, de Adaptacin de la Ley del Suelo de Galicia, remiti la
regulacin de los ncleos rurales al Plan General directamente o a travs
de un Plan especial de mejora del medio rural que deba contener un
programa de actuacin y un estudio econmico financiero que garantizase
los compromisos de ejecucin de la Administracin pblica y los par-
ticulares. Al respecto se determinaba que el coste de la ampliacin o
mejora de infraestructuras, servicios y equipamientos podra ser reper-
cutido a los propietarios de los ncleos rurales mediante contribuciones
especiales. Posteriormente en la legislacin asturiana de 20 de diciembre
de 1990, de edificacin y usos en el medio rural, se estableci como regla
general para la obtencin de las dotaciones, servicios y sistemas de espa-
cios libres de mbito local situados en los ncleos rurales, el sistema de
expropiacin como actuacin aislada. Excepcionalmente se permite la
delegacin en los planes generales y normas subsidiarias para la utili-
zacin de modelos de gestin que reconduzcan el proceso a formas an-
logas a las propias de otras clases de suelo.
No obstante, la verdadera innovacin del tema se produce a partir
de la Ley de 5 de junio de 1992, sobre suelo no urbanizable de la Comu-
nidad Autnoma Valenciana. Esta Ley, para evitar que el permitir actua-
ciones productivas y terciarias, fuera de los suelos urbanos y urbanizables,
comporte ventajas comparativas injustas o situaciones de privilegio frente
al rgimen de cargas legales propio de aquellos suelos, establece un canon
compensatorio del aprovechamiento urbanstico que, por esta va, obtenga
el propietario del suelo no urbanizable. Con ello se consigue rescatar
la renta diferencial de uso obtenida de esa atribucin administrativa sin-
gular de aprovechamiento por quien, en principio, slo tena derecho al
rendimiento rstico del terreno, al igual que la generalidad de propie-
tarios. La Ley valenciana considera que el propietario de un suelo rural
que obtiene un aprovechamiento distinto del agrcola habr de asumir,
al menos, las obligaciones y responsabilidades corrientemente requeridas
para actuar en suelo urbanizable, as como la ejecucin de las infraes-
tructuras y medidas correctoras precisas an de las generales o externas
al mbito de actuacin.
248
Para ello, como hemos dicho, recurre al canon de aprovechamiento

urbanstico y a los convenios urbansticos. El canon de aprovechamiento
urbanstico viene establecido en el artculo 16.4 de la mencionada Ley
y tiene por objeto la recuperacin por la colectividad de parte del valor
derivado directamente de la atribucin del uso o aprovechamiento y se
determinar tomando como base la diferencia de valor que resulte para
el terreno como consecuencia de dicha atribucin respecto al inicial del
mismo. Los beneficios de dicho canon van destinados a los municipios
y las cantidades que obtengan por este concepto tendrn que ser afectadas
a la gestin urbanstica. En cuanto a los convenios urbansticos vienen
recogidos en la Disposicin Adicional cuarta de la Ley.
A partir de la implantacin de los instrumentos de esta legislacin
que se han reproducido en forma anloga por otras Comunidades Aut-
nomas se ha generalizado la regulacin de la gestin del suelo no urba-
nizable.
En la nueva Ley gallega 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo, se requiere
para la ejecucin del planeamiento la aprobacin del planeamiento por-
menorizado exigible segn la clase de suelo. Para el suelo rstico apto
para incorporarse al proceso de desarrollo urbanstico es necesario la
aprobacin de un Plan Parcial. En cuanto al desarrollo de actuaciones
integradoras de los suelos de ncleo rural, ser necesario aprobar pre-
viamente un Plan especial de mejora del ncleo. Se ejecutarn por los
sistemas clsicos de actuacin: compensacin, cooperacin y expropia-
cin. En los planes especiales referidos se contendrn las condiciones
mnimas de urbanizacin, as como el programa de actuaciones concer-
tadas con los particulares y las comprometidas con las Administraciones
pblicas.
En la Ley de 4 de junio de 1998 de Castilla-La Mancha se seala
que el suelo no urbanizable de reserva calificado para la implantacin
de equipamientos, instalaciones o establecimiento de carcter industrial
o terciario, en todos los casos y con cargo a la correspondiente actuacin
debern resolver satisfactoriamente las infraestructuras y los servicios
prestados para su funcionamiento interno y la conexin de los mismos
con las redes de infraestructura y servicios exteriores.
En la Ley de 25 de marzo de 1999, que regula la actividad urbanstica
pblica y privada de Aragn, se establece que podr autorizarse la urba-
nizacin de suelo no urbanizable genrico para actividades industriales
o de servicios de especial importancia, grandes equipamientos colectivos
y edificacin de viviendas de promocin pblica, siempre que requieran
la ocupacin de ms de tres hectreas de terreno o exijan una superficie
construida superior a 5.000 metros cuadrados. Cuando estos proyectos
249
supramunicipales sean promovidos por particulares se realizarn por uno

de los sistemas de actuacin previstos, el denominado concesin de obra
urbanizadora.
La Ley sobre normas reguladoras de la Ordenacin del Territorio de
Canarias, de 13 de mayo de 1999, utiliza los sistemas de actuacin para
los asentamientos en suelo rstico. Se establece preferencia del sistema
de expropiacin con imposicin de contribuciones especiales para la
adquisicin del suelo preciso y ejecucin de las dotaciones y las infraes-
tructuras pblicas. En los restantes supuestos ser preferente el sistema
de ejecucin pblica por cooperacin con reparcelacin econmica.
III. USOS AUTORIZADOS, USOS COMPATIBLES, USOS

PROHIBIDOS: RGIMEN DEL APROVECHAMIENTO
DEL SUELO NO URBANIZABLE
A) Clases de SNU
Como hemos sealado anteriormente el suelo no urbanizable en la

Ley 6/1998, en contraposicin con la anterior legislacin estatal, debe deli-
mitarse positivamente por el planificador por reunir alguna de las con-
diciones establecidas para su delimitacin en los apartados 1 y 2 del ar-
tculo 9, en la redaccin dada por el Decreto-ley 4/2000. No obstante,
en opinin de BELTRN AGUIRRE 12, la supresin por el Real Decreto-ley
4/2000 del segundo de los dos criterios, convierte este artculo en incons-
titucional ya que ahora s que impone un concreto modelo urbanstico
y territorial. En cualquier caso lo que queda claro es que a partir de
la STC 164/2001, los valores protegidos o preservados por el artculo 9
son a ttulo de ejemplo, pudiendo establecer otros valores distintos la
legislacin autonmica, entre los que podran estar, por qu no?, los de
inadecuado para un desarrollo urbano. La propia STC 164/2001 parece
llevar a ello cuando seala que la suma de los dos criterios de clasi-
ficacin contenidos en el artculo 9 LRSV (incompatibilidad e inadecua-
cin para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de
regulacin para cada Comunidad Autnoma.
As pues, dentro del SNU se pueden distinguir dos clases: a) los pro-
tegidos por los Planes de Ordenacin Territorial o por la legislacin sec-
torial y en los que la planificacin urbanstica se limita a incorporar dichas
determinaciones de manera obligada, y b) los preservados o considerados
12
Juan Luis BELTRN AGUIRRE, En torno a las medidas liberalizadoras del suelo:
Apuntes crticos a la luz de las SSTC 61/1997 y 164/2001, RDU, nm. 188, septiem-
bre-octubre 2001.
250
inadecuados por el Planeamiento General. En los dos casos podra con-

siderarse que la determinacin del concepto de SNU sera reglado, puesto
que los suelos tendran que tener unas caractersticas agrcolas, forestales,
etc. No obstante, compartimos lo manifestado por SANTOS DIEZ y CAS-
13
TELAO RODRGUEZ , que piensan que los segundos, es decir, los preser-
vados por decisin municipal contenida en el Planeamiento General (para
preservar los valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos,
agrcolas, forestales, etc.), tienen naturaleza discrecional, puesto que se
trata de un SNU no impuesto al planificador sino que es el propio Pla-
neamiento General el que considera necesario preservar por sus valores
o los considera inadecuados. Pero en nuestra opinin esta discrecin es
exclusivamente para no preservarlo, pero si el planeamiento decide pre-
servarlo, no puede hacerlo discrecionalmente sino en funcin de que
materialmente sean poseedores de dichos valores o sean inadecuados.
Como seala DAZ LEMA 14, el dato destacable de este tipo de SNU es
que la proteccin no procede de una fuente exterior (las leyes, la pla-
nificacin territorial), sino estrictamente de la voluntad municipal expre-
sada a travs de la planificacin urbanstica.
Por la legislacin de las Comunidades Autnomas se han establecido
distintas categoras de SNU que complementan la diferenciacin esta-
blecida en la Ley estatal. Entre estas categoras destaca la de ncleo rural.
En efecto, algunas Comunidades Autnomas consideran los ncleos rura-
les como una categora singular, e incluso la Comunidad Autnoma de
Galicia considera a los ncleos rurales como una clase de suelo distinto
del rstico, as como del urbano y urbanizable.
Otras Comunidades Autnomas con legislacin anterior a la Ley
6/1998 establecen la categora de suelo rstico residual, e incluso la CA
de Galicia establece unas reas de suelo rstico de posible desarrollo
urbanstico. Estas categoras de suelo residual estn en contradiccin con
la Ley 6/1998, que no le atribuye este carcter al SNU y por tanto se
plantea un problema de pervivencia de estos suelos como no urbanizables,
puesto que a partir de la Ley estatal sera mejor encuadrarlos dentro
del suelo urbanizable o bien establecer su inadecuacin para el desarrollo
urbano.
13
Ricardo SANTOS DIEZ y Julio CASTELAO RODRGUEZ, Derecho Urbanstico. Manual
para Juristas y Tcnicos, Publicaciones Abella, El Consultor, Madrid, 1999.
14
Jos Manuel DAZ LEMA, El rgimen transitorio del suelo en la Ley 6/1998, de
13 de abril, RDU, nm. 161, 1998.
251
B) El rgimen del aprovechamiento del SNU
1. Derechos y deberes de los propietarios del SNU en la Ley 6/1998
En el captulo II de esta Ley se regulan los derechos y deberes de

los propietarios, se distinguen adems segn la clase de suelo del que
sean titulares. El artculo 12 seala que los derechos y deberes de los
propietarios reconocidos en la Ley estatal se ejercern de acuerdo con
lo que disponga la normativa urbanstica respecto al planeamiento y a
la gestin del suelo. Para algunos 15, este artculo supone en realidad una
remisin en blanco a las Comunidades Autnomas, y comporta, con res-
pecto a lo preceptuado en el TR92, dos importantes singularidades: a) la
capacidad de iniciativa de los propietarios de suelo no queda subordinada
a la previa aprobacin del planeamiento de desarrollo por parte de la
Administracin, y b) el antiguo deber de incorporarse al proceso urba-
nizador, con las severas sanciones en caso de incumplimiento, se convierte
en derecho. El sentido del artculo cambia totalmente.
Hay un deber comn para todo tipo de propietarios, que es el de
uso, conservacin y rehabilitacin (art. 19). Los propietarios de toda clase
de terrenos y construcciones debern destinarlos a usos que no sean
incompatibles con el planeamiento urbanstico y mantenerlos en condi-
ciones de seguridad, salubridad y ornato pblico. Tambin estn sujetos
a las normas sobre rehabilitacin del patrimonio urbanstico. La legis-
lacin urbanstica autonmica establecer la regulacin de estos deberes,
fijando los lmites de los que corresponden a los propietarios.
En cuanto a los propietarios del suelo no urbanizable, especficamente
el artculo 20.1 seala que stos tendrn derecho a usar, disfrutar y dis-
poner de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos,
debiendo destinarla a fines agrcolas, forestales, ganaderos, cinegticos
u otros vinculados a la utilizacin racional de los recursos naturales.
No se ha incluido en la redaccin final de la Ley la posibilidad, con-
tenida en el Proyecto, de construccin de viviendas; el prrafo segundo
del artculo 20.1 del Proyecto sealaba que de acuerdo con la legislacin
urbanstica aplicable, podrn levantar, previa obtencin de la correspon-
diente licencia municipal, construcciones destinadas a las explotaciones
agrcolas o ganaderas y a vivienda que guarden relacin con la naturaleza,
15
Redaccin de El Consultor, Comentarios de urgencia de la Ley de Rgimen del
Suelo y valoraciones, El Consultor, nm. 7, 15 de abril de 1998.
252
extensin y destino de las fincas. No obstante, como hemos sealado 16,

esta posibilidad hay que incluirla dentro de los usos permitidos en los
fines a que se destinan, ya que no se pueden dedicar a usos agrcolas,
por ejemplo, estos suelos, sin permitir que las personas que se ocupen
de ellos puedan residir en los mismos.
Adems de lo anterior, excepcionalmente podrn autorizarse actua-
ciones especficas de inters pblico en el suelo no urbanizable, previa
justificacin de que no concurren en el mismo las circunstancias previstas
en el apartado 1 del artculo 9 de la Ley; no obstante, slo se podrn
autorizar estas actuaciones de inters pblico en los suelos previstos en
el apartado 2 de dicho artculo, es decir, los preservados o considerados
inadecuados por el Planeamiento. Se ha suprimido el requisito de que
deba ubicarse necesariamente en el medio rural. En realidad, esta exi-
gencia ya se haba venido interpretando de manera flexible.
Como ms adelante estudiaremos, en el suelo no urbanizable quedan
prohibidas las parcelaciones urbansticas; y en ningn caso podrn efec-
tuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en
contra de lo dispuesto en la legislacin agraria, forestal o de similar natu-
raleza.
2. Rgimen de aprovechamiento en la legislacin autonmica
En la mayora de Comunidades Autnomas en el rgimen de uso del

SNU habra que distinguir en general tres tipos 17: autorizados, compa-
tibles y prohibidos. Los primeros, los autorizados, son aquellos relacio-
nados directamente con su funcin rural. Los compatibles son los refe-
ridos a una utilizacin del SNU para funciones distintas a los de carcter
rural, pero que pueden no obstante realizarse en el mismo. Y finalmente,
los prohibidos, que son aquellos que no pueden realizarse en ningn caso.
Estos usos sern distintos segn el grado de proteccin del suelo de que
se trate. Conviene recordar al respecto el rgimen gradualista del uso
del SNU en orden a su mayor o menor proteccin. En definitiva, en el
rgimen de uso del suelo habra que distinguir entre un aprovechamiento
que podramos denominar rural y otro cuasi urbanstico. Por otra parte,
hay que tener en cuenta que el SNU de especial proteccin habr que
contemplarlo de acuerdo con su legislacin especfica.
16
Vase nuestra obra Urbanismo y territorio en Andaluca. Rgimen vigente tras la
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, Ed. Aranzadi, Madrid,
1999.
17
La Ley asturiana de 20 de diciembre de 1990, de Edificacin y Usos en el Medio
Rural, distingue entre usos permitidos, autorizables, incompatibles y prohibidos.
253
a) Aprovechamiento rural
Dentro de ste habra que distinguir:
a) Derecho a la explotacin agropecuaria de la tierra

Desde la perspectiva agraria, ste es el derecho que podramos con-
siderar fundamental. El ordenamiento urbanstico no impide que pueda
utilizarse alguno de los instrumentos de Planeamiento para conseguir la
conservacin de determinadas especies o explotaciones caractersticas de
una zona. Pero requerir obviamente que ello sea directa consecuencia
de la legislacin y de las resoluciones de los rganos con competencia
especfica en la materia agrcola.
El hecho de que el ordenamiento urbanstico estatal mantenga un
carcter restrictivo acerca del uso del suelo no urbanizable no impide,
como seala ORTEGA GARCA 18, que en algunos preceptos la proteccin
frente a lo urbanstico vaya seguida de previsiones sobre utilizacin de
estos suelos con arreglo a su propia finalidad, de explotacin efectiva.
En determinadas legislaciones autonmicas se enumeran estos usos
agrarios distinguiendo entre constructivos y no constructivos. E igualmen-
te, el artculo 36.a) del Reglamento Estatal de Planeamiento, al sealar
las determinaciones que el PGOU debe contener, se refiere al apoyo a
las explotaciones rsticas, mediante la delimitacin, como suelo especial-
mente protegido, de los terrenos que deban ser destinados a determinados
cultivos o explotaciones agrcolas, ganaderas o forestales.
El ejercicio de este derecho, si se ajusta a los usos posibilitados por
la legislacin agraria, no debiera necesitar en la mayora de los casos
licencia municipal (por ejemplo, el arado de la tierra para una nueva
siembra no necesita licencia de movimiento de tierra). Sin embargo, la
jurisprudencia no es tan clara al respecto. En efecto, en numerosas sen-
tencias se exige licencia para el vallado y cierre de las fincas (SSTS de
25 de septiembre de 1981, 26 de diciembre de 1984 y 31 de mayo de
1986). En cualquier caso, esta licencia deber concederse (ya que el
art. 388 del Cdigo Civil atribuye a todo propietario la facultad de cercar
o cerrar sus heredades) siempre que tenga como objeto el ejercicio del
derecho de explotacin agropecuaria y podr denegarse cuando suponga
la consolidacin de una parcelacin ilegal urbanstica (STS 8 de noviem-
bre de 1988).
18
ngel ORTEGA GARCA, Utilizacin urbanstica del suelo no urbanizable, RDU,
1970.
254
Tambin se ha establecido que est sujeta a licencia la construccin

de pozos de captacin de agua (SSTS de 22 de junio de 1982 y 12 de
octubre de 1985). Para QUINTANA LPEZ 19, un buen ejemplo de la tensin
a que ha dado lugar la exigencia municipal de licencia urbanstica lo tene-
mos en la explotacin de minas y canteras. En stas la licencia municipal
queda exigida como instrumento de control de la adecuacin urbanstica
del suelo no urbanizable preciso para realizar dichas tareas. La legislacin
urbanstica no se detiene en lo propiamente urbanstico, sino que se
ampla a la total disciplina del suelo sobre el que cualquier actividad,
sea de urbanizacin o no, debe desarrollarse, a fin de preservarlo para
el cumplimiento del destino que, bien por la ley o bien por el planea-
miento, se haya sealado. (STS de 10 de octubre de 1988, Ar. 7466).
b) El ius aedificandi vinculado a la funcionalidad agraria
Este derecho es complementario del anterior y en cierto sentido viene

a confirmarlo, ya que la construccin de edificaciones destinadas a explo-
taciones agrcolas tiene un carcter instrumental, al servicio de la explo-
tacin de la tierra; y en el caso de que se hiciera inviable la facultad
de edificar construcciones agrcolas, se imposibilitara el derecho de
explotacin de la tierra, que forma parte del contenido esencial del dere-
cho de propiedad.
En el caso de la propiedad urbana, el ius aedificandi supone la con-
crecin de la funcin social de la propiedad mediante la planificacin
urbanstica. Pero en lo referente a la propiedad rural, no suele existir
normativa o planeamiento alguno que ordene y delimite de manera posi-
tiva la construccin esencialmente agrcola, sino que la referencia a sta
es por la va de las prohibiciones o limitaciones.
En la prctica, la edificacin de construcciones agrarias se ha desarro-
llado en una tradicional anarqua que ha provocado, en numerosas oca-
siones, efectos irreversibles para una ordenacin integral del territorio.
Por todo ello parece conveniente que, aun en este supuesto, el planea-
miento municipal establezca los parmetros y ordenanzas a que deben
someterse estas edificaciones. La legislacin autonmica ha ido incor-
porando normativa referida a este tema 20. Dentro de este apartado pue-
den incluirse en algunos casos las viviendas. La Sentencia del TS de 15
19
Toms QUINTANA LPEZ, Tradicin y renovacin en el control urbanstico de los
usos constructivos en suelo no urbanizable, RDU, nm. 158, diciembre 1997.
20
Vanse artculos 10 y siguientes de la Ley de la Comunidad de Valencia de 5
de junio de 1992, del Suelo no Urbanizable, en donde se establecen las condiciones edi-
ficatorias de este tipo de edificaciones.
255
de febrero de 1991 (1991/956) seal que las viviendas no siempre estn

sometidas al rgimen jurdico del inciso final del artculo 85.1.2.a del Texto
Refundido, dado que pueden resultar subsumibles en el sistema propio
de las explotaciones agrcolas entendidas en el amplios sentido ya sea-
lado, siempre que exista una relacin funcional de la vivienda con la explo-
tacin, es decir, cuando aqulla resulta exigida por las caractersticas de
sta de suerte que integre un instrumento para su desarrollo.
c) El ius aedificandi de construcciones e instalaciones vinculadas

a la ejecucin, entretenimiento y servicio de las obras pblicas
La implantacin de estas edificaciones, ms que dar respuesta a una

demanda agraria, responde a una exigencia estructural y territorial; y no
son exclusivas del suelo rural, sino que se implantan en el suelo no urba-
nizable, al igual que en el resto de los suelos.
Dentro de este apartado habra que incluir la autorizacin de reas
de servicios y gasolineras. Sobre el tema se ha planteado una cierta con-
troversia doctrinal y jurisprudencial.
En efecto, para PAREJA I LOZANO 21 el criterio delimitador de cons-
trucciones e instalaciones vinculadas a obras pblicas, siguiendo a GARCA
ENTERRA y PAREJO ALFONSO, puede quedar reducido al de vinculacin
directa funcional con la obra pblica, ofreciendo como ejemplo las esta-
ciones de servicios de las carreteras y los servicios propios de las reas
de descanso de las autopistas. En cambio, ARGULLOL MURGADAS 22 piensa
que no pueden incluirse en este apartado las que se refieren a apro-
vechamientos simplemente relacionados con la obra pblica, o con los
usos de que es susceptible en funcin de sus caractersticas.
La jurisprudencia ha sido contradictoria al respecto, y junto a sen-
tencias que admiten su inclusin en este apartado, como las SSTS de
27 de enero de 1982 y de 18 de enero de 1987, podemos citar otras,
como la STS de 30 de abril de 1983, que seala que ni el artculo 85
del TR76 ni el artculo 44 del Reglamento de Gestin Urbanstica per-
miten, precisamente, que en tales terrenos se construya una estacin de
servicio, pues lo que por va rigurosamente excepcional se consienten son
aquellas instalaciones que se hallen vinculadas a la ejecucin, entrete-
nimiento y servicio de las obras pblicas, de cuya naturaleza no cabe
entender que participan otras distintas como la pretendida, dada la inter-
21
Carles PAREJA I LOZANO, Rgimen del Suelo no Urbanizable, Marcial Pons, Madrid,
1990.
22
ARGULLOL MURGADAS, Rgimen del Suelo no Urbanizable, IEAL, Madrid, 1984.
256
pretacin restrictiva que demanda toda permisin excepcional y restrin-

gida.
Nosotros nos alineamos con las opiniones doctrinales y jurispruden-
ciales favorables a la inclusin de las estaciones de servicio en este apar-
tado como construcciones vinculadas al entretenimiento y servicios de
las carreteras. Y a mayor abundamiento de nuestra tesis, el artculo 2.8
de la Ley de Carreteras 25/1988, de 25 de julio, incluye a las estaciones
de servicio como elemento funcional de las carreteras, al igual que el
artculo 56 del Reglamento de Carreteras, de 23 de septiembre de 1994.
La Ley valenciana del Suelo no Urbanizable mantiene una posicin
intermedia en este tema. As, en su artculo 14 establece que se podrn
llevar a cabo y autorizar directamente por el Ayuntamiento las construc-
ciones e instalaciones vinculadas funcionalmente al servicio de la carretera
cuando estn previstas por el planeamiento o por la ordenacin de la
va. En cambio, si estos servicios no estn previstos, incluidas las esta-
ciones de suministros de carburantes, requerirn la previa declaracin
de inters comunitario, que es anloga a la declaracin de utilidad pblica
o inters social.
b) Aprovechamiento cuasi urbanstico
Se pueden encuadrar dentro de este aprovechamiento los siguientes:
a) El ius aedificandi referido a construcciones o instalaciones

de utilidad pblica o inters social que hayan de emplazarse
en el medio rural
Este tipo de edificaciones deben cumplir dos requisitos:

a) Necesidad de emplazamiento en el medio rural.
b) Declaracin de utilidad pblica o inters social.
Viene reiteradamente reconocido por la jurisprudencia, criterio que
compartimos, que la declaracin de utilidad pblica o inters social no
es una potestad discrecional, sino que se trata de un concepto jurdico
indeterminado. Es decir, no hay discrecionalidad y por tanto no hay dis-
tintas alternativas justas. No obstante, las interpretaciones para deter-
minar este concepto son bastante diversas, desde las que consideran como
procedente un hipermercado (SSTS de 12 de julio de 1984, RJ 1984/675,
y 9 de diciembre de 1986, RJ 1987/1023), un centro penitenciario (STS
de 22 de enero de 1996, RJ 1996/93), una industria de envasado de agua
257
potable (STS de 29 de septiembre de 1987, RJ 1987/8270), campo de

golf e instalaciones complementarias (STS de 5 de junio de 1995, RJ
1995/4987), construccin de edificio y pista de exmenes de conductores
(STS de 13 de julio de 1988, RJ 1988/6059) o incluso un club de alterne
[el Ayuntamiento de Aljaraque (Huelva) aprob por mayora declarar
de utilidad pblica o inters social, un club de alterne para regularizar
su situacin urbanstica, al estar construido desde 1990 en suelo no urba-
nizable], hasta las que consideran improcedente desde un casino de juego
(STS de 4 de octubre de 1983, RJ 1983/5061) y un teatro (STS de 29
de enero de 1992, RJ 1992/2289) a una escuela ecolgica (STS de 16
de junio de 1991, RJ 1991/5267), una piscifactora o una granja expe-
rimental (STS de 15 de octubre de 1985, RJ 1985/4595).
Ahora bien, hay que tener en cuenta que se trata de aplicar un con-
cepto jurdico indeterminado de gran imprecisin, en cuya interpretacin
exacta ha de reconocerse a la Administracin, como seala la STS de
18 de julio de 1997 (1997/6039), un amplio margen de apreciacin, no
slo por ello sino porque se utiliza una expresin, la del inters social,
para cuya concrecin es razonable que deba aceptarse, en principio, la
preferencia de las valoraciones de quien institucionalmente tiene enco-
mendado el cuidado de los intereses colectivos, frente a los criterios lgi-
camente subjetivos de los particulares.
Por ello, en el caso de que la utilidad pblica o el inters social venga
determinada por la legislacin autonmica 23, la materializacin del ius
aedificandi es menos problemtica. Sin embargo, ser mucho ms ade-
cuado que el Planeamiento municipal predetermine cules son las acti-
vidades que encajan en estos supuestos, para lo que deber tenerse en
cuenta ms que el hecho de que estas instalaciones deben realizarse nece-
sariamente en el mbito rural, que sea ms conveniente su implantacin
en dicho suelo, aunque tambin puedan incluirse en otro tipo de suelo.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, no contiene la obligatoriedad de que se
realicen necesariamente en el mbito rural.
b) Viviendas unifamiliares que no formen ncleo de poblacin

En realidad, desde la perspectiva urbanstica, ste sera el nico dere-
cho residencial existente, el derecho a construir edificios aislados des-
23
La Ley de Campos de Golf de 17 de noviembre de 1988 de la CA balear los
considera de utilidad pblica y permite como oferta complementaria hasta 450 plazas
hoteleras en suelo no urbanizable. La Ley de Extremadura de 25 de octubre de 1990
permite adems alojamientos tursticos en rgimen de propiedad y edificaciones aisladas.
Vase sobre el tema a Eduardo ROCA ROCA, Campos de Golf y Ordenacin del Territorio:
Rgimen Jurdico, RDU, nm. 165, 1998.
258
tinados a vivienda unifamiliar sin constituir ncleo de poblacin. La Ley

del Suelo de 1956 reconoca legalmente y como lmite mnimo la edi-
ficabilidad del 0,2 m3/m2. Pero ya la Ley de Reforma de 1975 dej de
establecer un derecho predeterminado a la edificabilidad, por lo que sta
poda ser incluso mayor.
La construccin de edificaciones familiares queda vedada desde el
momento en que exista riesgo de formacin de un ncleo de poblacin.
Y para verificar la inexistencia de este riesgo ha de seguirse el mismo
procedimiento del artculo 44.2 del Reglamento Estatal de Gestin, que
dice que dicha valoracin de la existencia de riesgo de formacin de
ncleos ha de atemperarse a lo que resulte de la normativa del Plan Gene-
ral o de las Normas Subsidiarias, segn los artculos 36.c) y 92.c) del
Reglamento de Planeamiento.
Veamos a continuacin las caractersticas que configuran este derecho
a edificar, reconocido por la legislacin estatal en el suelo no urbanizable.
a) Destino de vivienda familiar. En el artculo 69 de la Ley del Suelo
de 1956 se hablaba en concreto de edificacin singular de vivienda uni-
familiar en lugares alejados de los centros urbanos. Pero ya en la Ley
de 1975 se cambia la denominacin por el de familiar, lo cual en nuestra
opinin no es algo irrelevante sino que tiene algn tipo de significado,
como ahora veremos.
Por ello, no podemos estar de acuerdo con ORTEGA GARCA 24, que
piensa que ambos trminos, el de familiar y el de unifamiliar, son equi-
parables, ya que, segn l, la contraposicin entre vivienda unifamiliar
y colectiva, tpica en las ordenanzas municipales, aconseja contraponer
aqu la vivienda unifamiliar a la colectiva.
No compartimos ese punto de vista, pues el concepto de familiar
ha ampliado de alguna manera el de unifamiliar contenido en la ante-
rior Ley; y as lo han entendido algunos Planes Generales de Ordenacin
Urbana, como el PGOU de Mlaga de 1983, que estableca una dife-
renciacin ilustrativa de los significados atribuibles al trmino familiar
(unifamiliar, bifamiliar y plurifamiliar). Con el cambio de denominacin
se flexibiliza la exigencia de que se trate de vivienda unifamiliar; se enfa-
tiza en las limitaciones o condiciones que decimos ms adelante; no hay
obstculo para la edificacin, por ejemplo, del tpico cortijo plurifamiliar,
o de las otras clases de viviendas familiares que no tienen carcter estric-
tamente unifamiliar, siempre que renan el resto de requisitos legalmente
exigidos.
24
ngel ORTEGA GARCA, Utilizacin urbanstica del suelo no urbanizable, RDU,
1970.
259
b) Tipologa edificatoria aislada y no urbana. El artculo 36 del

Reglamento de Planeamiento, que establece las determinaciones del Plan
General en lo referente al suelo no urbanizable, dice: A tal efecto, se
establecern:
1.o Medidas que impidan la posibilidad de formacin de ncleos de
poblacin definidos por el propio Plan en funcin de las caractersticas
del territorio objeto del planeamiento y las que garanticen en todo caso
la condicin aislada de la edificacin, para lo cual debern sealarse,
como mnimo, las siguientes condiciones:
Parcela de terreno que haya de quedar afectada a la edificacin,
en cuanto a superficie y forma.
Retranqueo de la edificacin respecto a los lmites de la propiedad.
2.o Normativa a que deben sujetarse las construcciones para garan-
tizar su adaptacin al ambiente rural y al paisaje en que se siten y las
medidas que deban adoptarse para preservar los valores naturales del
terreno afectado por las construcciones.
La aplicacin de estas disposiciones sirve para limitar el carcter ms
ambiguo que tiene el concepto de familiar en cuanto que, por ejemplo,
no podrn autorizarse las viviendas unifamiliares adosadas de tipologa
claramente urbana; pero no habr obstculo, entendemos, para las bifa-
miliares e incluso la plurifamiliar de caracterstica rural.
c) La no formacin de ncleo de poblacin. No podr hacerse uso
de este aprovechamiento cuando exista riesgo de que se forme un ncleo
de poblacin.
Tal concepto no viene definido en la normativa, sino que en el ar-
tculo 36.c) del Reglamento de Planeamiento se dice que el Plan General
establecer, entre otras determinaciones, las caractersticas de edificios
y construcciones que puedan levantarse de acuerdo con lo previsto en
el artculo 86 de la Ley del Suelo en funcin de los usos a que se destinen.
A tal efecto se establecern:
1.o Medidas que impidan la posibilidad de formacin de ncleos de
poblacin definidos por el propio Plan en funcin de las caractersticas
del territorio objeto de planeamiento.
Y en el apartado b) del mismo artculo se establece:
Definicin, a efectos de lo dispuesto en el artculo 86 de la Ley del
Suelo, del concepto de ncleo de poblacin, con base en las caractersticas
propias del Municipio, estableciendo las condiciones objetivas que dan
lugar a su formacin.
260
El artculo 92 de la misma norma, al referirse igualmente a las deter-

minaciones que contienen las Normas Subsidiarias, seala en su apar-
tado c): Definicin, a efectos de lo dispuesto en los artculos 85 y 86
de la Ley del Suelo, del concepto de ncleo de poblacin en base a las
caractersticas propias del Municipio, estableciendo en cada caso las con-
diciones objetivas que den lugar a su formacin de acuerdo con las deter-
minaciones correspondientes de las Normas Subsidiarias de Planeamiento
General con mbito provincial.
Ni la Ley ni sus Reglamentos han definido el concepto de ncleo
de poblacin, y segn M. BLANCA BLANQUER 25, la Ley no ha definido
el ncleo de poblacin porque este concepto debe sustraerse de las pecu-
liaridades propias de los distintos espacios geogrficos, ya que las comar-
cas y regiones tienen su especial idiosincrasia que ha dado lugar a distintas
formas de expansin urbana y diferentes formas de vida y explotacin
de los bienes econmicos propios que, a su vez, originan distintos sistemas
de arquitectura urbana y rural.
En opinin de esta autora, el ncleo de poblacin se define como
el germen de la estructura de un sistema social ordenado que, a partir
de cierto grado de desarrollo, requiere del tratamiento propio de una
sociedad de carcter urbano. De ah el riesgo de que se consolide en
una sociedad rural un ncleo de poblacin que requiera una estructura
autnticamente urbana. Por ello habr que analizar, a nivel de planea-
miento, la serie de circunstancias o caractersticas que habrn de con-
currir, todas o algunas, y que M. BLANCA BLANQUER enumera:
Pluralidad de construcciones. Comprendiendo tanto las con carc-
ter de residencia habitual, como de segunda residencia.
Un rea geogrfica determinada.
El sistema de comunicaciones interno, cualquier que sea su ampli-
tud. El rasgo fundamental de una colectividad es la autonoma
relativa y el orden interno como formas de demostracin de una
cierta individualidad.
La poblacin. El problema ser determinar a partir de qu nmero
de personas existe el riesgo de formar ncleo de poblacin.
La dinmica de actuaciones. De acuerdo con la Ley del Suelo,
la primera construccin es autorizable: el problema surgir cuando
exista un cierto nmero de construcciones y se solicite autorizacin
para otras ms.
La ponderacin de los elementos que anteceden son criterios que
deben guiar al rgano decisor a fin de determinar cundo existe riesgo
25
M. BLANCA BLANQUER, Las bases fundamentales del concepto de poblacin, RDU,
nm. 72, abril-mayo 1981.
261
de que nazca una poblacin humana en suelo rural, carente de la necesaria

base y soporte urbano, ya que no es posible estatuir un concepto uniforme
y normativo al respecto.
En la legislacin catalana encontramos una definicin de lo que es
ncleo de poblacin. As, en el artculo 20.2 de la Ley 9/1981, de 18 de
noviembre, define el ncleo de poblacin como el asentamiento humano
generador de requerimientos o de necesidades asistenciales y de servicios
urbansticos.
Tambin en el artculo 172.2 de la Ley 5/1999, que regula la actividad
urbanstica de Aragn, se define al ncleo de poblacin como la agru-
pacin de edificaciones residenciales susceptibles de necesitar servicios
urbansticos y dotaciones comunes.
La remisin que la Ley estatal hace al Planeamiento o la posibilidad
de su definicin en la legislacin autonmica no deja vaco de contenido
el concepto, en caso de ausencia de estas regulaciones, sino que incluso
en estos casos, como sealan acertadamente GUTIRREZ-ALVIZ y ROMERO
CANDAU 26, no existe discrecionalidad de los rganos administrativos, y
habr de entenderse en el sentido literal y usual de los trminos como
agrupacin de edificaciones a punto de partida u origen de una ciudad
o pueblo (STS de 12 de mayo de 1987).
c) Aprovechamientos atpicos
En distintas Comunidades Autnomas se ha ido generalizando el uso

y aprovechamiento claramente urbanstico del SNU. En algunos casos
se ha utilizado la va del inters social o la utilidad pblica, pero poco
a poco ha ido recibiendo un tratamiento cada vez ms parecido al resto
de los suelos.
As, en una serie de Comunidades Autnomas se puede autorizar el
uso industrial: Aragn (Proyectos supramunicipales), Asturias (Plan espe-
cial industrial), La Rioja (Planes especiales de zonas de inters general).
Tambin la Comunidad Valenciana prev la adquisicin de una serie
de aprovechamientos (mineros y extractivos, industriales y productivos,
tursticos deportivos, recreativos, de ocio y terciarias), establece el pago
de un canon compensatorio y requiere la previa declaracin de inters
comunitario.
26
P. GUTIRREZ-ALVIZ CONRADI y P. A. ROMERO CANDAU, Las parcelaciones en el
Derecho espaol, Ed. Comares, Granada, 1993.
262
Otras Comunidades Autnomas utilizan como instrumento para per-

mitir estos aprovechamientos atpicos la Calificacin Territorial o Urba-
nstica (Canarias, Castilla-La Mancha).
E incluso en la Comunidad balear las actividades que se declaren de
inters general conllevan un aprovechamiento atpico del suelo al que
se le confiere una consideracin urbanstica y del que slo resultar atri-
buible el 90 por 100 al titular de la parcela y el porcentaje restante a
la Administracin.
d) Edificaciones en ncleos rurales
La rigidez de la normativa estatal, autorizando exclusivamente en el

mundo rural vivienda familiar aislada, haba provocado en muchas regio-
nes de Espaa un tratamiento ajurdico de las edificaciones que se rea-
lizaban de hecho en los tradicionales ncleos rurales de diversas Comu-
nidades Autnomas.
Por ello, la mayora de las legislaciones autonmicas han ido dedi-
cndole una regulacin especfica a los ncleos rurales (aquellos cuyas
especiales caractersticas desaconsejan su inclusin en una clase de suelo
susceptible de desarrollo urbanstico), en los que sin modificar su cla-
sificacin de SNU el planeamiento establece sus posibilidades de par-
celacin y edificacin, permitindose incluso la edificacin de viviendas
agrupadas (Ley asturiana de 20 de diciembre de 1990, de Edificacin y
Usos en el Medio Rural). La Ley canaria de Ordenacin del Territorio
de 13 de mayo de 1999 distingue dentro de los ncleos de poblamiento
rural entre los de asentamiento rural y los de asentamiento agrcola. Y
en orden a la competencia para autorizar edificaciones, le atribuye a los
Ayuntamientos la destinada a vivienda familiar y la de otros usos o apro-
vechamientos se la atribuye al rgano autonmico.
La Comunidad gallega considera al ncleo rural como una clase de
suelo distinta incluso al SNU. Y cuando se desarrollen actuaciones inte-
grales en ncleo rural, ser necesario aprobar previamente un plan espe-
cial de mejora del ncleo y se ejecutarn por los sistemas de actuacin
clsicos: compensacin, cooperacin y expropiacin.
La Ley de 6 de marzo de 1998, de Medidas Urgentes en materia de
Suelo y Urbanismo del Pas Vasco, seala algunos lmites que el Pla-
neamiento debe respetar cuando regule estos ncleos rurales. Por ejemplo
no se puede producir un incremento del aprovechamiento urbanstico ni
del nmero de viviendas superior al doble del existente.
263
C) El procedimiento de adquisicin del derecho a edificar
Est generalizado en la legislacin estatal supletoria y en la mayora

de la legislacin autonmica la existencia de dos regmenes de autori-
zacin para ejercitar el ius aedificandi en el SNU en base al distinto con-
tenido del mismo.
En primer lugar, estaran los usos autorizados que coinciden gene-
ralmente con las construcciones destinadas a explotaciones agrcolas, que
guarden relacin con la naturaleza, extensin y utilizacin de la finca y
se ajusten, en su caso, a los planes o normas de los rganos competentes
en materia de agricultura, as como las construcciones vinculadas a las
obras pblicas. stos slo necesitan la autorizacin del Ayuntamiento.
En segundo lugar, estaran las actividades compatibles que se refieren
a las edificaciones e instalaciones de utilidad pblica o inters social que
hayan de emplazarse en el medio rural, los edificios aislados destinados
a vivienda familiar, en lugares en los que no exista posibilidad de for-
macin de un ncleo de poblacin, y los aprovechamientos que hemos
denominado atpicos. En general este procedimiento ser bifsico y reque-
rir normalmente, previa informacin pblica, la autorizacin de la
Comunidad Autnoma y la licencia municipal.
D) Carcter reglado o discrecional de la licencia en SNU
Como hemos sealado en otro trabajo 27, cabe preguntarse si la Admi-

nistracin cuando autoriza a edificar en el SNU acta discrecionalmente,
generando o no el derecho y si entonces la licencia tendra valor cons-
titutivo y no meramente declaratorio de un derecho preexistente. O bien
cabe preguntarse si en estos supuestos en que existe aprovechamiento
edificatorio estamos en presencia de conceptos jurdicos indeterminados,
como seala ENTRENA CUESTA 28.
LOBATO GMEZ 29 se inclina por la primera alternativa y, as, al refe-
rirse al suelo no urbanizable, seala que la posibilidad de un cierto apro-
vechamiento urbanstico de los mismos depende nica y exclusivamente
de la discrecionalidad de la Administracin.
27
Vase Licencia de primera ocupacin y adquisicin del derecho a edificar, Temas
de Administracin Local, nm. 55, CEMCI, Granada, 1994.
28
Rafael ENTRENA CUESTA, Licencias urbansticas y discrecionalidad administrativa,
Derecho Urbanstico Local, Ed. Civitas, 1992.
29
J. Miguel LOBATO GMEZ, Propiedad privada del suelo y derecho a edificar, Ed. Mon-
tecorvo, Madrid, 1985.
264
En nuestra opinin, para resolver esta cuestin es preciso distinguir,

en primer lugar, si nos encontramos ante lo que hemos llamado apro-
vechamiento rural o cuasi urbanstico; y en segundo lugar, si estos apro-
vechamientos estn previstos o no en el Planeamiento.
Los supuestos que forman parte del aprovechamiento rural, y en ello
coincidimos con ENTRENA CUESTA, son conceptos jurdicos indeterminados
y constituyen para nosotros el uso normal del suelo rstico; el derecho
a edificar, en este caso, tiene carcter reglado y podr autorizarse, como
hemos dicho antes, directamente por el Ayuntamiento.
Ahora bien, en relacin con el derecho a edificar de carcter cuasi
urbanstico, en el caso de instalaciones de utilidad pblica o inters social,
edificaciones familiares que no formen ncleo de poblacin y aprove-
chamientos atpicos en general habr que considerar las dos cuestiones
siguientes:
1) Carcter reglado o discrecional de la autorizacin del rgano
autonmico.
2) Vinculacin de dicha autorizacin para el municipio.
Aunque, como hemos dicho antes, la declaracin de utilidad pblica
o inters social y la no formacin de ncleo poblacional son conceptos
jurdicos indeterminados, no se podr evitar un cierto margen de dis-
crecionalidad de la autorizacin, cuando no exista un instrumento de pla-
neamiento que ordene positivamente el suelo no urbanizable. Es decir,
la Administracin va a tener una mayor discrecionalidad cuando se tiene
al suelo no urbanizable por algo residual y negativo, y cuando el expe-
diente de autorizacin supone concretar, por tanto, una ordenacin no
preexistente y que permite un mayor margen de apreciacin a la Admi-
nistracin.
Esta interpretacin es la que pareca seguir de modo implcito la dero-
gada Ley del Suelo Rstico 5/1987, de la Comunidad de Canarias, ya
que le daba carcter positivo al silencio en caso de que existiera pla-
neamiento y carcter negativo en caso de inexistencia de planeamiento.
De todas maneras, lo que tambin es cierto es que, incluso en el supuesto
de que los aprovechamientos estuviesen recogidos en el Planeamiento,
no se elimina tampoco cierto margen aleatorio en el actuar de la Admi-
nistracin, por lo menos a priori, contrariamente a lo que ocurre en el
suelo urbano y urbanizable. En efecto, en el suelo urbano-urbanizable
no se puede privar o conceder, a travs del Planeamiento, aprovecha-
miento a un particular s y a otro no, ya que mediante los sistemas de
gestin se redistribuyen las cargas y beneficios. No ocurre as en el Suelo
no urbanizable donde se puede, a travs del Planeamiento, conceder o
265
hacer nacer un determinado aprovechamiento para unos s y para otros

no, sin que adems se produzca la redistribucin de cargas y beneficios
entre los propietarios. Para paliar esto, como hemos dicho, la legislacin
autonmica ha ido dotando de algunos instrumentos de gestin para este
suelo, que vinculan determinadas cargas al otorgamiento del aprovecha-
miento.
En cuanto a la segunda cuestin, una vez que se ha ultimado el expe-
diente de autorizacin por el rgano autonmico, la licencia que deba
otorgar el Ayuntamiento tendr carcter reglado, como el resto de las
licencias que se conceden en el suelo urbano y urbanizable. Es decir,
siempre que se cumplan las condiciones del expediente y las normas cons-
tructivas municipales, si las hubiere, habr que otorgarla. As pues, la
licencia municipal, en definitiva, en todo caso tendr carcter reglado;
otra cosa ser que en el suelo no urbanizable o no programado la previa
autorizacin del rgano autonmico, en ausencia de planeamiento y ante
la ambigedad de los conceptos jurdicos indeterminados, la Adminis-
tracin tenga un cierto margen de discrecionalidad y disponga de cierta
aleatoriedad para hacer nacer de manera singular el aprovechamiento
de un determinado suelo a travs del Planeamiento.
E) Parcelaciones y segregaciones en el SNU
En el artculo 20.2 de la Ley 6/1998 se prohben las parcelaciones

urbansticas en el SNU. Tambin seala que no podrn efectuarse divi-
siones, segregaciones o fraccionamientos en contra de la legislacin agra-
ria.
Acerca de esta cuestin ya sealbamos 30, refirindonos a la Ley de
Reforma y Desarrollo Agrario de 1973, que la propia legislacin agraria
exceptuaba de cumplir la unidad mnima de cultivo cuando su fraccio-
namiento se destinaba a una finalidad constructiva de carcter no agrario.
Esta excepcin igualmente ha sido mantenida por la Ley de 4 de julio
de 1995, de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias.
GUTIRREZ-ALVIZ y ROMERO CANDAU 31 sealan que, antes del TR76,
la doctrina y tambin el propio TS en su Sentencia de 15 de noviembre
de 1974 admitieron que la unidad mnima fuese sealada por los Planes
Generales, pero que a partir del artculo 16 del TR92 se cerraba total-
mente esta posibilidad. De la misma opinin es PAREJA I LOZANO, en la
obra sealada.
30
Rgimen jurdico urbanstico del espacio rural...
31
P. GUTIRREZ-ALVIZ CONRADI y P. A. ROMERO CANDAU, Las parcelaciones en el
Derecho espaol, Ed. Comares, Granada, 1993.
266
No compartimos estas opiniones al cien por cien, ya que, sin dejar

de estar en desacuerdo del todo con estos planteamientos doctrinales,
pensamos que el tema requiere un cierto anlisis y alguna diferenciacin
en atencin del aprovechamiento que se trate.
En primer lugar, si bien es cierto que, como apuntan GUTIRREZ-ALVIZ
y ROMERO CANDAU, las leyes estatales de carcter agrario no atribuyen
competencia alguna a las autoridades municipales para el control de las
parcelas rsticas que puedan formarse y, por tanto, que no parece ajus-
tarse a lo exigido legalmente la necesidad de licencia municipal para las
parcelaciones rsticas que se contiene en algunas figuras de planeamiento
municipal, tambin es cierto que la regulacin de esta materia, como acer-
tadamente seala el artculo 23.2 de la Ley 4 de julio de 1995, de Moder-
nizacin de las Explotaciones Agrarias, establece que corresponde a las
Comunidades Autnomas determinar la extensin de la unidad mnima
de cultivo para secano y para regado en los distintos municipios, zonas
o comarcas de su mbito territorial. Sin embargo, nada impide que las
Comunidades Autnomas puedan, en el desarrollo legislativo de sus com-
petencias, atribuir a los municipios el control, mediante licencia, de las
segregaciones y divisiones de parcelas que se produzcan en el suelo no
urbanizable; y as ocurri, entre otras, en la CA de Canarias que en el
artculo 6 de la Ley de 7 de abril de 1987, sobre Ordenacin Urbanstica
del Suelo Rstico, exiga licencia municipal, previo informe favorable de
la Consejera competente en materia de Agricultura, para las segrega-
ciones y divisiones de fincas rsticas. Igualmente el artculo 6 del Decreto
Foral 191/1988, de 23 de junio, de Medidas Complementarias para la
Proteccin de la Legalidad Urbanstica de la Comunidad Autnoma
Navarra. Tambin se exige licencia municipal para las segregaciones de
fincas en el suelo rstico en el artculo 198 de la Ley 2/2001, de 25 de
junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo de Can-
tabria, y en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid.
En segundo lugar, aun en el caso de que no exista una legislacin
autonmica que establezca la competencia para otorgar licencia por parte
de los Ayuntamientos, entendemos que no existe obstculo legal alguno
para que pueda regularse en los Planes municipales las parcelas mnimas
necesarias para las construcciones no agrarias, exceptuadas en el artcu-
lo 25 de la Ley de 4 de julio de 1995, sobre Modernizacin de las Explo-
taciones Agrarias, y contenidas en el artculo 16.3.2.a del TR92 (repuesto
como legislacin urbanstica propia en algunas Comunidades Autno-
mas). En efecto, en el caso de Comunidades Autnomas como la andaluza
o la extremea, entre otras, en las que no existe una legislacin que atri-
buya el control de la parcelacin rstica a los Municipios, la fijacin de
las unidades mnimas de cultivos le corresponde a la propia Comunidad
267
Autnoma, as como la exclusividad de su control. As, entre otras, en

Andaluca, por Resolucin de 4 de noviembre de 1996 de la Direccin
General de Desarrollo Rural y Actuaciones Estructurales, se han deter-
minado provisionalmente las unidades mnimas de cultivo. En la Comu-
nidad Autnoma de Madrid se fijaron por Decreto 65/1989, de 11 de
mayo. En la Comunidad Autnoma cntabra se regulan en la Ley 4/1990,
de 23 de marzo. En Asturias en la Ley 4/1989, de 21 de julio, sobre Orde-
nacin Agraria y Desarrollo Rural (arts. 98 a 101). En Canarias fue regu-
lado en el Decreto 58/1994, de 22 de abril, desarrollado por Orden de
14 de junio de 1994, etc.
Existen, no obstante, algunas Comunidades Autnomas en las que
no se han determinado las unidades mnimas de cultivo. Coincidimos con
FERNNDEZ FERRERAS 32, para quien, en base a una serie de opiniones
doctrinales y jurisprudenciales, en estos casos habr que entender apli-
cable la Orden estatal de 27 de mayo de 1958, evitando el vaco que
en otro caso se producira ante la falta de normativa autonmica en la
que se establezca la extensin de las unidades mnimas de cultivo.
As pues, en los casos que a los Ayuntamientos no se le atribuya el
control de la parcelacin rstica, slo les queda acreditar, de acuerdo
con el artculo 259.3 del TR92, la innecesariedad de licencia municipal,
sin perjuicio de sealar que deben cumplir la legislacin agraria.
Ahora bien, ello no slo no impide, sino que ms bien provoca, la
necesidad de que se regule en el Plan General la parcela mnima exigible,
en cada caso, para las edificaciones no agrarias. As lo ha entendido, ade-
ms, la legislacin navarra que precepta en el prrafo segundo del ar-
tculo 6 del Decreto Foral 191/1988 que slo podr concederse licencia
municipal a parcelaciones en suelo no urbanizable o urbanizable no pro-
gramado por debajo de la unidad mnima de cultivo segn la legislacin
agraria, cuando as lo permita el planeamiento vigente.
Algunos Planes urbansticos exigen para autorizar estos usos cons-
tructivos, distintos de los agrarios, mayor superficie que la unidad mnima
de cultivo. Esto slo se justifica si se considera motivadamente que existe
riesgo de formacin de ncleo de poblacin.
En cualquier caso, es del todo conveniente que la legislacin auto-
nmica regule la parcelacin en el suelo no urbanizable, sin perder de
vista que sobre el mismo se producen los aprovechamientos edificatorios
que comentamos, dando solucin a algunos de los problemas que como
32
Carlos FERNNDEZ FERRERAS, Rgimen jurdico del suelo no urbanizable comn.
Limitaciones a las facultades de disposicin y aprovechamiento, Revista de Estudios Loca-
les, extra julio 1999.
268
consecuencia de esta actividad edificatoria se produzcan. En este sentido,

es de resear, por ejemplo, la Ley 1/1993, de 23 de marzo, de la CA
balear, sobre condiciones para la reconstruccin en suelo no urbanizable
de edificios e instalaciones afectadas por obras pblicas o declaradas de
utilidad pblica y ejecutadas por el sistema de expropiacin forzosa, que
en estos supuestos excepta del cumplimiento del requisito de parcela
mnima y del de no formacin de ncleo de poblacin, siempre que con-
curran determinadas circunstancias (se respeten servidumbres legales, las
separaciones mnimas entre edificaciones contiguas y se mantenga para
el nuevo edificio el mismo uso y no supere el volumen que tena el que
ha sido objeto de demolicin).
F) Valoracin del SNU

La Ley 6/1998 dedica una parte importante de su contenido al tema
de las valoraciones, mantiene el sistema establecido en la Ley de Reforma
del Rgimen Urbanstico y Valoraciones de 1990, preceptuando que, cual-
quiera que sea la finalidad de la expropiacin, las valoraciones del suelo
se efectuarn con arreglo a los criterios establecidos en la presente Ley.
Incluso en el resto de los procedimientos de ejecucin del planeamiento
se aplicarn estos criterios a falta de acuerdo entre los propietarios.
El artculo 24 seala el momento al que han de referirse las valo-
raciones: en el caso de expropiacin forzosa, el momento es el de ini-
ciacin del expediente de justiprecio individualizado o de exposicin al
pblico del proyecto de expropiacin en el procedimiento de tasacin
conjunta. La Disposicin Transitoria le confiri un cierto carcter retroac-
tivo a la Ley, ya que ser aplicable a partir de su vigencia en aquellos
expedientes expropiatorios en los que no se haya alcanzado la fijacin
definitiva del justiprecio en va administrativa.
En otros supuestos de equidistribucin de cargas y beneficios corres-
ponder la valoracin al momento de iniciacin del procedimiento de
que se trate. Y cuando haya que establecer la indemnizacin por cambio
de planeamiento, el momento de la valoracin es el de la publicacin
de la aprobacin definitiva del nuevo planeamiento.
En cuanto a los criterios de valoracin ha habido una importante
modificacin en esta cuestin con respecto al proyecto, ya que se ha supri-
mido la valoracin con arreglo al valor real y se ha optado en definitiva
por el valor urbanstico en todo caso, desapareciendo el valor inicial inclu-
so para el suelo no urbanizable. Por otra parte, se ha mantenido del Pro-
yecto la supresin de la diferencia entre las valoraciones referidas a
supuestos expropiatorios y a otros supuestos.
269
El artculo 25 seala que el suelo se valorar segn su clase y situacin.

Justamente la principal innovacin de la Ley radica justamente en el
mtodo para hallar el valor del suelo no urbanizable del que no excluye
su expectativa urbanstica, como haca la legislacin anterior.
En efecto, el valor de este suelo se determinar preferentemente por
el mtodo de comparacin a partir de los valores de las fincas anlogas.
En cuanto a la identidad de razn que justifique la analoga, deber tener-
se en cuenta el rgimen urbanstico, la situacin, tamao y naturaleza
de las citadas fincas con relacin a la que se valora, as como, en su caso,
los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles. En relacin con
la aplicacin de este mtodo analgico ha habido una importante modi-
ficacin con respecto al Proyecto, ya que se tiene en cuenta necesaria-
mente que las fincas a comparar tengan el mismo rgimen urbanstico,
por lo que no proceder, por ejemplo, comparar una finca que est cla-
sificada como suelo no urbanizable con otra que est clasificada como
suelo urbanizable.
No se proscribe considerar las expectativas urbansticas de este suelo
como haca el artculo 49 del Texto Refundido de 1992. En cualquier
caso, la jurisprudencia haba venido matizando esta prohibicin. As, la
Sentencia de 20 de junio de 1997 del TS (RJ 1997/9723) seala que la
clasificacin del terreno como no urbanizable no impone necesariamente
que haya de valorarse la finca exclusivamente en funcin de su apro-
vechamiento agrario. Entre los supuestos en que la clasificacin formal
del terreno expropiado como no urbanizable no permite excluir a priori
que se tengan en cuenta expectativas urbansticas, se encuentra aquel en
que el legislador sectorial autonmico mantenga la clasificacin del bien
como no urbanizable durante la expropiacin, pero esto se produzca con
la previsin del cambio de clasificacin expreso o tcito, en funcin de
una utilizacin ligada a un proceso de urbanizacin.
La Sentencia del TS de 18 de octubre de 1999 (RJ 1999/9659) recoge
una doctrina jurisprudencial constante del TS [entre otras, SS de 26 de
junio de 1993 (RJ 1993/5133), 9 de julio de 1994 (RJ 1994/5907), 18 de
noviembre de 1995 (RJ 1995/9168), 10 de octubre de 1996 (RJ 1996/6996),
9 de diciembre de 1997 (RJ 1997/249), 17 de marzo de 1998 (RJ
1998/2824)] que seala que la proximidad a un ncleo urbano del suelo
expropiado debe ser tenida en cuenta como un elemento determinante
de la existencia de tales expectativas aunque no se haya aprobado ins-
trumento alguno de planeamiento para su adecuada urbanizacin.
En el caso de que por inexistencia de valores comparables no sea
aplicable el mtodo comparativo, subsidiariamente se determinar el
valor del suelo no urbanizable mediante la capitalizacin de las rentas
270
reales o potenciales del suelo conforme a su estado en el momento de

la valoracin. ste es el mtodo preferente que sigue la Ley de Haciendas
Locales en su artculo 68.2 para obtener el valor catastral de las fincas
rsticas, a la que remita el artculo 49 del TR92. En la prctica, se sigue
utilizando este segundo mtodo en la mayor parte de los casos, ante la
dificultad del primero.
IV. EL RGIMEN JURDICO DEL SNU EN LA LEGISLACIN

AUTONMICA
A) Andaluca
Esta Comunidad Autnoma a travs de la Ley 1/1997 asumi como
Derecho propio, con carcter transitorio, la mayora de los artculos del
Texto Refundido de 1992 que haban sido anulados por la STC y en con-
creto el artculo 16.3. En cualquier caso, lo dispuesto en el anterior ar-
tculo no difiere sustancialmente de la regulacin del TR76, por lo que
ser vlido para conocer el rgimen del SNU en Andaluca todo cuanto
hemos sealado en las pginas anteriores referido a la legislacin suple-
toria 33.
La nica referencia normativa de inters es el Decreto 77/1994, de
5 de abril, que permite que la Junta de Andaluca pueda delegar en los
Municipios la competencia para declarar la utilidad pblica o inters
social, as como para apreciar la no formacin de ncleo de poblacin
en el SNU.
La Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, en preparacin, esta-
blece un enfoque positivo del SNU, permitiendo en algunos casos un apro-
vechamiento urbanstico que deber ser compensado con un canon urba-
nstico, que puede ser ordenado a travs del Proyecto o del Plan Especial
de Actuaciones de Inters Pblico en SNU y que prescribe la aplicacin
de los sistemas de actuacin pblicos para la gestin del hbitat rural
diseminado.
B) Aragn
1. Rgimen legal
El rgimen del SNU en esta Comunidad Autnoma viene recogido
en la Ley 5/1999, de 25 de marzo, que regula la actividad urbanstica,
pblica y privada. Se regula en los artculos 19 y siguientes.
33
Vase nuestra obra Urbanismo y territorio en Andaluca. Rgimen vigente tras la
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, Ed. Aranzadi, Madrid,
1999, pp. 125 y ss.
271
Distingue dos clases de SNU: el genrico y el especial. El especial

comprende tanto los protegidos por la planificacin territorial medioam-
biental, legislacin sectorial o por la planificacin general urbanstica.
2. Rgimen de aprovechamiento
En el SNU especial est prohibida cualquier construccin, actividad
o utilizacin que implique transformacin de su destino o naturaleza,
lesione el valor especfico que quiera proteger o infrinja el rgimen de
proteccin establecido por el planeamiento o legislacin sectorial. Cual-
quier proyecto de construccin no previsto en el planeamiento o legis-
lacin sectorial en esta clase de suelo observar el procedimiento esta-
blecido en la legislacin de evaluacin de impacto ambiental.
En el SNU genrico distingue entre las construcciones sujetas exclu-
sivamente a licencia municipal y entre las sujetas a autorizacin especial.
Entre las primeras estaran las destinadas a explotaciones agrarias, las
vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y servicios de las obras pblicas
(incluida la vivienda de personas que deban permanecer permanentemen-
te en la correspondiente explotacin), y los edificios unifamiliares aislados
que no formen ncleo de poblacin en Municipios que cuenten con Plan
General. El artculo 179.2 de la Ley considera ncleo de poblacin la
agrupacin de edificaciones residenciales, susceptibles de necesitar ser-
vicios urbansticos y dotaciones comunes. Por otra parte, independien-
temente de que el Planeamiento pueda establecer condiciones ms duras
o prohibitivas, los edificios no podrn rebasar los 300 metros cuadrados
de superficie construida y las parcelas no podrn tener menos de 10.000
metros cuadrados de superficie adscrita a la edificacin, mantenindose
adems el uso agrario de las mismas o, en su defecto, con plantacin
de arbolado. En opinin de DEL CASTILLO GARCA 34, el artculo 27 de
la Ley de Cortes de Aragn nm. 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas
Financieras, Tributarias y Administrativas, que dispone que los proce-
dimientos para la autorizacin de edificios aislados destinados a vivienda
familiar en lugares en los que no exista la posibilidad de formacin de
ncleo de poblacin iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley
5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica de Aragn, se tramitarn y resolvern
conforme a la normativa vigente en el momento de la iniciacin del pro-
cedimiento, viene a modificar la Ley 5/1999, resolviendo el grave pro-
blema de esta ltima norma, de no incluir rgimen transitorio alguno
34
Martn DEL CASTILLO GARCA, Algunas reflexiones en torno a la modificacin de
la Ley 5/1999, Urbanstica de Aragn, operada por el art. 27 de la Ley de Cortes de
Aragn 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Financieras, Tributarias y Adminis-
trativas, Actualidad Administrativa, nm. 39, 2000.
272
sobre la cuestin tratada. Ahora bien, esta resolucin del problema se

contradice con lo manifestado en el prembulo de la propia Ley, que
dice: en materia urbanstica, se incluye una disposicin especfica con
vocacin de resolver los problemas derivados de la entrada en vigor de
la Ley 5/1999. Aun cuando de las normas generales sobre sucesin de
leyes poda deducirse la aplicacin de la normativa anterior a los pro-
cedimientos de autorizacin de edificios aislados en suelo no urbanizable
o urbanizable no programado iniciado antes de la citada Ley Urbanstica,
diversas resoluciones administrativas consideran aplicable el nuevo rgi-
men de autorizacin establecido por el legislador aragons. Y se con-
tradice con la doctrina del Tribunal Supremo, que ha seguido dos lneas
jurisprudenciales y ninguna de ellas coincide con la explicacin del prem-
bulo. En efecto, una de ellas concluye con que el rgimen jurdico apli-
cable a las licencias es el vigente en el momento de la resolucin, no
el de la solicitud. La otra, ahora mayoritaria, matiza esa solucin inicial,
afirmando que debe tenerse en cuenta si la Administracin ha resuelto
dentro de los plazos legalmente fijados. En caso afirmativo, el rgimen
aplicable es el vigente en el momento de la resolucin. En caso negativo,
el rgimen aplicable es el vigente en el momento de la solicitud.
En cuanto a las segundas, las construcciones sujetas a autorizacin
especial, podrn autorizarse las siguientes:
a) Construcciones e instalaciones de inters pblico que hayan de
emplazarse en el medio rural que no requieran la ocupacin de ms de
tres hectreas de terreno ni exijan una superficie construida superior a
5.000 metros cuadrados.
b) Obras de renovacin de construcciones en aldeas, barrios o pue-
blos deshabitados, as como de bordas, torres u otros edificios rurales
antiguos, siempre que se mantengan las caractersticas tipolgicas exter-
nas tradicionales propias de tales construcciones aunque se permite el
cambio de uso.
c) En los municipios que no cuenten con Plan General, los edificios
aislados destinados a vivienda unifamiliar.
3. Gestin del SNU
No se prev en esta Ley nada con respecto a la gestin de las cons-

trucciones sometidas exclusivamente a licencia municipal. En cuanto a
las construcciones sujetas a autorizacin especial lo nico que se pre-
cepta es que en la solicitud del interesado debern de expresarse las
soluciones en materia de acceso rodado, abastecimiento y evacuacin de
agua, energa elctrica y eliminacin de residuos.
273
4. Proyectos Supramunicipales
En el artculo 76 se seala que mediante la aprobacin de Proyectos

Supramunicipales podr autorizarse la urbanizacin de suelo urbanizable
no delimitado y de suelo no urbanizable genrico para actividades indus-
triales o de servicios de especial importancia, grandes equipamientos
colectivos y edificacin de viviendas de promocin pblica, siempre que
requieran la ocupacin de ms de tres hectreas de terreno o exijan una
superficie construida superior a 5.000 metros cuadrados. Previamente a
la aprobacin del Proyecto habr de producirse la declaracin de inters
supramunicipal. La competencia para aprobar los Proyectos Supramu-
nicipales le corresponde al Gobierno autonmico.
La ejecucin de estos Proyectos Supramunicipales cuando sean pro-
movidos por particulares se realizarn por uno de los sistemas de actua-
cin previsto en la legislacin aragonesa denominado concesin de obra
urbanizadora. En este sistema el urbanizador realiza las obras de urba-
nizacin y procede a la distribucin de los beneficios y cargas, obteniendo
su retribucin conforme a lo convenido con el Ayuntamiento. El Ayun-
tamiento selecciona al urbanizador mediante convocatoria pblica y con
arreglo a la legislacin de contratos.
C) Asturias
1. Rgimen legal
Si bien no existe una legislacin urbanstica general (siendo de apli-

cacin el TR76 como legislacin supletoria), s existe, en cambio, una
legislacin especfica que regula el SNU, la Ley de 20 de diciembre de
1990 de Edificacin y Usos en el Medio Rural.
En el artculo 2 se establecen las siguientes categoras de SNU:
a) Suelo no urbanizable de especial proteccin.
b) Suelo no urbanizable de inters. Son aquellos terrenos protegibles
en funcin de sus singularidades agrarias o paisajsticas.
c) Suelo no urbanizable de costas.
d) Suelo no urbanizable de infraestructuras.
e) Ncleo rural.
f) Suelo no urbanizable genrico. Aquel que por su naturaleza y
situacin no resulta incluible en alguna de las restantes categoras del
suelo no urbanizable.
274
Esta clasificacin hay que adaptarla a la Ley 6/1998 y al Decreto-ley

4/2000. A tal efecto habra que considerar como suelo no urbanizable
de especial proteccin a los incluidos en los apartados a), c) y d) y a
los preservados por el Planeamiento a los de los apartados b) y e). En
cuanto al suelo no urbanizable genrico habra que regular los elementos
determinantes de su inadecuacin para el desarrollo urbano.
Destaca por su novedad el referido a costas, para el que se estable-
cern las medidas de proteccin que requieran las franjas costeras. Tam-
bin es de resaltar el referido a la funcin residencial bajo la denomi-
nacin de ncleo rural.
2. Rgimen de usos y aprovechamientos
A efectos del procedimiento de autorizacin de usos, se distinguen

cuatro clases:
a) Usos permitidos: slo necesitan licencia municipal.
b) Usos autorizables: con anterioridad a la licencia municipal requie-
ren autorizacin previa de acuerdo con el procedimiento previsto en esta
Ley. (Peticin del interesado ante la entidad local, sta la resolver si
tiene las competencias o les han sido delegadas o en caso contrario la
elevar al rgano autonmico. Es necesario la informacin pblica para
actividades que no figuren expresamente contempladas por el Planea-
miento como permitidas o autorizables. Si el Ayuntamiento tiene com-
petencia para autorizar el uso, podr concederse en el mismo acto la
autorizacin y la licencia siempre que se analicen en el acuerdo las cir-
cunstancias referidas a ambos procedimientos.)
c) Usos incompatibles: son los que no cumplen alguno de los requi-
sitos para ser uso permitido o autorizable y su admisin requiere la nueva
aprobacin o modificacin del Planeamiento.
d) Usos prohibidos: son los que el Planeamiento General imposi-
bilita en SNU y para que puedan llevarse a cabo requiere la revisin
del Planeamiento.
En cuanto al rgimen de aprovechamiento, habra que sealar, en
primer lugar, un derecho a edificar con carcter transitorio de actividades
al servicio de las obras pblicas. Esta transitoriedad impedira incluir en
este apartado la autorizacin de estaciones de servicio.
En segundo lugar, cabe la autorizacin de edificaciones e instalaciones
de utilidad pblica e inters social que el Planeamiento no contemple.
Se flexibiliza la exigencia de que debe realizarse la actividad en el medio
rural. Puesto que si bien se exige que las caractersticas de la instalacin
275
no permitan su emplazamiento fuera del medio rural, se da como alter-

nativa el que la utilidad pblica o el inters social deriven precisamente
de su ubicacin en dicho medio.
En tercer lugar, la edificacin realizable en los ncleos rurales. La
Ley considera los ncleos rurales como asentamientos consolidados de
poblacin. El Planeamiento concretar los requisitos para la calificacin
de ncleo rural. De acuerdo con las condiciones que establezca el Pla-
neamiento existirn las posibilidades de parcelacin y edificacin, per-
mitindose incluso la edificacin de viviendas agrupadas.
Finalmente la Ley regula los usos industriales. Se refiere en principio
a aquellos suelos urbanizables con destino industrial que al no haber sido
gestionados an mantengan las caractersticas fcticas del no urbanizable.
Se permite la autorizacin con arreglo al procedimiento de autorizacin
previa y respetando las determinaciones del procedimiento. Pero tambin
contempla la entrada en vigor de un plan especial industrial en suelo
no urbanizable sin necesidad de seguirse la tramitacin ordinaria.
3. La gestin del SNU
El artculo 10 seala como el sistema ordinario para gestionar las dota-

ciones e infraestructura en el SNU, el de expropiacin por actuacin ais-
lada en ncleo rural. Excepcionalmente se establece, cuando la poblacin,
densidad o demanda de los equipamientos as lo requiera, que por el
Planeamiento General se utilicen los sistemas de actuacin anlogos a
las otras clases de suelo.
D) Baleares
1. Rgimen legal
Se encuentra fundamentalmente recogido en la Ley de 8 de julio de

1997, de Regulacin del Suelo Rstico, que ha sido modificada puntual-
mente por la Ley de Medidas Tributarias y Administrativas de 22 de
diciembre de 1997 y con mayor profundidad por la Ley de 3 de abril
de 1999, de Directrices de Ordenacin Territorial y de Medidas Tribu-
tarias.
Se distinguen dos clases de suelo, el suelo rstico protegido y el suelo
rstico comn. En todo caso se incluirn dentro de esta clase de suelo:
a) El dominio pblico martimo-terrestre e hidrulico, de acuerdo
con la legislacin especfica.
276
b) Los terrenos que tengan un relevante valor agrcola, forestal,

pecuario, cinegtico, natural, paisajstico o cultural.
c) Los terrenos cuyas caractersticas geotcnicas o morfolgicas no
aconsejen el desarrollo urbanstico por el riesgo o alto impacto que con-
llevara.
d) Los terrenos que aisladamente o en conjunto conformen unidades
paisajsticas cuyas caractersticas interese mantener.
e) Los terrenos que posean valor etnolgico o que constituyan el
entorno de elementos arqueolgicos, de arquitectura rural o, en general,
de patrimonio histrico sometido a un rgimen de proteccin especfico.
f) Los terrenos que, de acuerdo con la estrategia territorial adop-
tada, deban excluirse del proceso de desarrollo urbanstico o preservase
del mismo.
Constituyen el suelo rstico protegido los terrenos para los que, por
sus valores excepcionales, la funcin territorial o la defensa de la fauna,
flora y el equilibrio ecolgico, se establece un rgimen especial de pro-
teccin distinto del general para esta clase de suelo. Constituirn el suelo
rstico comn el resto de los terrenos que componen esta clase de suelo.
Deber adaptarse esta clasificacin a los suelos de especial proteccin
y preservados o inadecuados, sealados en la legislacin estatal.
Se definen los ncleos rurales como aquellos asentamientos en suelo
rstico cuyas especiales caractersticas desaconsejen la inclusin en una
clase de suelo susceptible de desarrollo urbanstico. Su regulacin deber
establecerse de forma pormenorizada. Se permite que las determinacio-
nes referentes a parcela mnima, tipologa, esttica y caractersticas cons-
tructivas de estos ncleos rurales no tengan que ajustarse a las condiciones
generales establecidas en la Ley, pero debern ajustarse a criterios de
conservacin de la trama y tipologa de este tipo de asentamiento.
La ordenacin urbanstica del suelo rstico se realizar directamente
por los instrumentos de planeamiento general o, en su caso, por planes
especiales de ordenacin para mbitos concretos. Las directrices de orde-
nacin territorial y de medidas tributarias (RCL 1999/1379) contienen
los planes territoriales parciales que prevern la redaccin, por la ini-
ciativa privada, de proyectos de modernizacin de explotaciones rsticas
al amparo de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernizacin de las Explo-
taciones Agrarias.
2. El rgimen de aprovechamiento
En los artculos 10 y siguientes se regula el contenido del derecho
de propiedad en el SNU, distinguiendo entre el rstico protegido o el
comn.
277
En el suelo rstico comn las facultades son las siguientes:

a) Realizar las actividades necesarias para la explotacin agrcola,
forestal, cinegtica y pecuaria.
b) Las actividades que desarrolle la Ley del Suelo Rstico. A tal
efecto, esta Ley regula las actividades en suelo rstico segn el uso a
que se vinculen y el tipo de actuacin que conlleven. Se distinguen tres
tipos de usos: admitidos, condicionados y prohibidos. Se consideran usos
admitidos los relacionados con el destino o la naturaleza de las fincas
y los relacionados con la ejecucin y el mantenimiento de las infraes-
tructuras pblicas.
Los usos condicionados son aquellos que slo podrn efectuarse en
la forma que los instrumentos de planeamiento general establezcan y para
los que se establezca un rgimen de autorizacin destinados a garantizar
la admisibilidad de la incidencia de dicha actividad.
Se consideran usos condicionados el uso de vivienda unifamiliar y los
usos vinculados a actividades declaradas de inters general (la Ley de
17 de noviembre de 1988 establece las normas para la construccin del
golf en el SNU y regula la declaracin de inters social). Las actividades
que resulten declaradas de inters general tendrn la consideracin de
actividades que conllevan un aprovechamiento atpico del suelo rstico
salvo cuando se refieran a actividades pblicas o a equipamientos sin fina-
lidad de lucro. A este aprovechamiento atpico se le confiere una con-
sideracin urbanstica que se otorgar en el momento de la concesin
de la licencia municipal y del que slo resultar atribuible el 90 por 100
al titular de la parcela y el porcentaje restante a la Administracin. El
titular del aprovechamiento deber necesariamente adquirir el porcentaje
correspondiente a la Administracin, una vez concedida la autorizacin
y previo al inicio de cualquier actuacin. La valoracin se realizar en
base al incremento de valor del terreno como consecuencia de la decla-
racin de inters general.
El suelo rstico protegido, adems de las limitaciones del suelo rstico
comn, tendr las previstas en su especial rgimen de proteccin. En todo
caso, la afectacin restrictiva por normas de proteccin de usos y de apro-
vechamientos ejecutados en virtud de autorizacin legal constituir un
supuesto de lesin determinante de la responsabilidad de la Adminis-
tracin que la haya originado.
3. Planeamiento y gestin
Los planes territoriales parciales, segn las directrices de ordenacin
territorial y de medidas tributarias, limitarn el incremento del suelo cla-
278
sificado como urbanizable o apto para la urbanizacin, destinado a uso

residencial, turstico o mixto. Las indemnizaciones que legalmente corres-
pondan como consecuencia de las acciones de cambio de clasificacin
correspondern al Gobierno de las Islas Baleares.
Por otra parte, no se establece ningn modelo especfico de gestin
para el suelo rstico, aunque se determina que las edificaciones e ins-
talaciones debern resolver sus dotaciones de servicios de forma aut-
noma e individualizada a partir de la acometida de las infraestructuras
existentes.
E) Canarias
1. Regulacin legal
El rgimen del suelo no urbanizable viene recogido en el Decreto

Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de
las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Natu-
rales de Canarias, que deroga entre otras a la Ley 5/1987, de 7 de abril,
sobre Ordenacin Urbanstica del Suelo Rstico de la Comunidad Aut-
noma de Canarias.
Esta Ley se inspira en los criterios liberalizadores del mercado del
suelo y en lo referente al suelo no urbanizable parte de una ordenacin
en sentido positivo al mismo nivel que el atribuido al suelo urbano, como
reconocimiento a su excepcional valor en el mbito canario.
2. Planeamiento
La ordenacin del suelo rstico viene recogida en primer lugar en

los instrumentos de ordenacin general de los recursos naturales y del
territorio como son las Directrices de Ordenacin y los Planes Insulares
de Ordenacin.
En las Directrices se establecen estrategias de accin territorial para
la definicin del modelo territorial bsico de Canarias y determinaciones
precisas para el cumplimiento de su objeto, que podrn ser normas de
aplicacin directa (que sern de inmediato y obligado cumplimiento por
las Administraciones y los particulares), normas directivas de obligado
cumplimiento (requiere previo desarrollo por el instrumento de ordena-
cin) y recomendaciones.
En los Planes Insulares de Ordenacin se establecen los criterios para
la delimitacin en los instrumentos urbansticos municipales de las zonas
279
del territorio que deban preservarse del proceso urbanizador y, en su

caso, edificatorio, porque su transformacin sera incompatible con el
desarrollo sostenible de la isla y las zonas que deban destinarse a usos
del sector primario, en especial los forestales agrarios o extractivos.
Entre su contenido necesario se sealan los criterios para el reco-
nocimiento y ordenacin de los asentamientos rurales y agrcolas. Tam-
bin pueden desclasificar y recalificar el suelo rstico. En efecto, entre
el contenido facultativo se recoge el reclasificar como suelo rstico los
terrenos que tengan la clasificacin de suelo urbanizable cuando as lo
exija el desarrollo sostenible de los recursos naturales o el modelo terri-
torial.
En segundo lugar, se ocupan de la ordenacin del suelo rstico los
Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos. Estos Planes debern
establecer sobre la totalidad de su mbito territorial las determinaciones
necesarias para definir la ordenacin pormenorizada completa del espacio
natural, con el detalle suficiente, para legitimar la ejecucin.
En tercer lugar, adems de la Ordenacin contenida en los Planes
anteriores, la Ley instituye unos instrumentos de ordenacin de carcter
excepcional a los que denomina Proyectos de Actuacin Territorial y Cali-
ficacin Territorial. Los Proyectos de Actuacin Territorial legitiman las
obras, construcciones e instalaciones precisas para la implantacin en sue-
lo rstico no clasificado de proteccin ambiental, de dotaciones, de equi-
pamiento, o de actividades industriales o tursticas que hayan de situarse
necesariamente en suelo rstico o que por su naturaleza sean incompa-
tibles con el resto de los suelos y no estuviesen especficamente prohibidas
por el Planeamiento. Entre los requisitos de los Proyectos de Actuacin
Territorial se contienen: el estudio de sus previsibles repercusiones socioe-
conmicas, territoriales y ambientales, la declaracin de su inters gene-
ral, la solucin de la dotacin de los servicios y las cesiones a realizar,
el pago del correspondiente canon, la determinacin justificada del plazo
de vigencia de la calificacin urbanstica y la prestacin de garanta ante
el Tesoro de la Comunidad Autnoma para responder de incumplimien-
tos y restauracin de los terrenos (10 por 100 del coste de obras. Puede
ser ampliado al 10 por 100).
En cuanto a la Calificacin Territorial tiene como finalidad ultimar
para un concreto terreno, con vistas a un previo proyecto de edificacin,
el rgimen urbanstico definido por el Planeamiento aplicable comple-
mentando la calificacin del suelo.
Finalmente, dentro de los Planes urbansticos, los Planes Generales
clasifican el suelo rstico y los adscribe dentro de ste a la categora que
280
le corresponda, as como la determinacin de los usos genricos atribuidos

a esta categora. No podrn reclasificar terrenos que, siendo rsticos,
hayan sufrido un incendio forestal o un proceso irregular de parcelacin
urbanstica, mientras no hayan transcurrido treinta o veinte aos, res-
pectivamente. Antes de este plazo slo cabra la reclasificacin mediante
ley. Tampoco se podr reclasificar suelo que hubiera sido clasificado como
de proteccin hidrolgica o forestal.
3. Concepto y clases
Integran el suelo rstico los terrenos a los que el Planeamiento ads-

criba esta clase de suelo por ser dominio pblico natural, estar sujeto
a rgimen de proteccin en virtud de legislacin especfica (medio
ambiente, montes, vas pecuarias, patrimonio histrico, etc.), o por plan
de ordenacin de los recursos naturales o territorial, por razn de valores
de carcter natural, resultar inadecuado conforme a los criterios esta-
blecidos por las correspondientes Normas Tcnicas del Planeamiento
Urbanstico para servir de soporte a aprovechamientos urbanos, ser nece-
saria la preservacin de los terrenos del proceso urbanizador para la sal-
vaguarda del ecosistema insular y para el mantenimiento del modelo
territorial.
Esta definicin segua la filosofa de la Ley 6/1998 y dejaba menos
margen que otras legislaciones autonmicas para sealar el carcter de
inadecuado, puesto que lo haca depender de los criterios establecidos
por las Normas Tcnicas del Planeamiento Urbanstico y por motivos tasa-
dos (por los costes desproporcionados que requiera su transformacin
o por los riesgos ciertos de erosin, desprendimientos, etc.).
En Canarias, el suelo no urbanizable tiene el carcter extensivo, basan-
do, como seala en la Exposicin de Motivos, la preservacin del actual
suelo vaco en la Disposicin Adicional cuarta de dicha Ley, que faculta
a la legislacin canaria a establecer criterios complementarios para cla-
sificar el suelo no urbanizable que tengan en cuenta la limitada capacidad
de desarrollo del territorio insular.
En opinin de BETANCORT RODRGUEZ 35, el grado de condicionamien-
to del Planeamiento a la hora de clasificar un suelo como no urbanizable
no es siempre lo mismo. En unos casos el condicionamiento es absoluto,
hasta el extremo de que el planeamiento se limita a ejecutar decisiones
35
Andrs BETANCORT RODRGUEZ, Rgimen del Suelo Rstico, de la obra colecti-
va Derecho canario de la ordenacin de los recursos naturales, territorial y urbanstica,
Ed. Marcial Pons, Madrid, 1999.
281
adoptadas por otros instrumentos, convirtindolas en la clasificacin

como suelo rstico. Sera una clasificacin automtica en la que el Pla-
neamiento debe limitarse a clasificar sin llevar a cabo valoracin alguna
los terrenos que tienen la condicin de bienes de dominio pblico natural
o sujetos a limitaciones o servidumbres para la proteccin de la integridad
de stos, estn sujetos a un rgimen de proteccin en virtud de la legis-
lacin especfica o por un plan de ordenacin de los recursos naturales
o territorial. El planificador no debe efectuar ninguna valoracin, sino
que se debe limitar a constatar la circunstancia que le hace ser objeto
de proteccin.
En otro caso se puede efectuar una valoracin, pero que est doble-
mente condicionada. Es el caso del artculo 54, en su apartado g). En
efecto, en este caso la decisin clasificatoria del planeamiento est doble-
mente condicionada porque la apreciacin de la inadecuacin de los terre-
nos para servir de soporte o aprovechamientos urbanos deriva, de una
parte, por los criterios establecidos por las correspondientes Normas Tc-
nicas del Planeamiento Urbanstico y, en segundo lugar, por la apreciacin
y valoracin de los costes y los riesgos que la transformacin podra
suponer.
En tercer lugar, se puede hablar de una clasificacin valorativa. Es
para el caso que la clasificacin como suelo rstico tiene por finalidad
proteger, preservar o mantener unos terrenos al margen del proceso de
transformacin urbanstica. Debe justificarse la decisin en la contras-
tacin de que esos terrenos renen ciertas caractersticas o valores (de
carcter natural, paisajstico, cultural, cientfico, histrico, arqueolgico,
agrcola, ganadero, etc.).
En otros casos, y esto es singular del modelo canario, la clasificacin
no viene justificada por los valores de los terrenos, sino por las impli-
caciones o consecuencias que tendra la transformacin urbanstica res-
pecto del ecosistema insular a fin de evitar la superacin de su capacidad
de sustentacin de desarrollo urbanstico o el modelo territorial, as como
de peculiaridades esenciales o especficas como el valor del medio rural
no ocupado o determinadas formas tradicionales de poblamiento.
De la misma opinin es JIMNEZ JAN 36, para quien la Ley 9/1999,
de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio de Canarias, a partir de
la habilitacin de la Disposicin Adicional cuarta de la Ley 6/1998, de
Rgimen del Suelo y Valoraciones, elimina el carcter residual del suelo
urbanizable.
36
Adolfo JIMNEZ JAN, Nuevas perspectivas en la ordenacin del suelo rstico (la
reciente reforma de la legislacin canaria), RDU, nm. 180, septiembre-octubre 2000.
282
En cuanto a las categoras de suelo rstico, hay que distinguir las

siguientes:
a) De proteccin ambiental. Cuando en los terrenos se hallen pre-
sentes valores naturales o culturales. Dentro de ste cabe distinguir:
1) De proteccin natural.
2) De proteccin paisajstica.
3) De proteccin cultural.
4) De proteccin de entornos.
5) De proteccin costera.
b) De proteccin por sus valores econmicos. Cuando los terrenos
precisen de proteccin de sus valores econmicos por ser idneos para
aprovechamientos agrarios, forestales, hidrolgicos o extractivos y para
el establecimiento de infraestructuras. Aqu habra que establecer las
siguientes subdivisiones:
1) De proteccin agraria.
2) De proteccin forestal.
3) De proteccin hidrolgica.
4) De proteccin minera.
5) De proteccin de infraestructura.
c) De poblamiento rural. Dentro de este suelo se puede distinguir:
1) De asentamiento rural. Entidades de poblacin sin vinculacin
actual con actividades primarias cuyas caractersticas no justifiquen su
clasificacin como suelo urbano.
2) De asentamiento agrcola. Referida a reas de explotacin agro-
pecuaria.
d) De proteccin territorial. Para la preservacin del modelo terri-
torial, sus peculiaridades esenciales y especficas y el valor del medio rural
no ocupado, as como la salvaguarda del ecosistema insular.
4. Rgimen de aprovechamiento del suelo rstico
a) Rgimen general
El contenido del derecho de propiedad comprender con carcter

general, sin necesidad de legitimacin por la ordenacin, la realizacin
de los actos precisos para la utilizacin y explotacin agrcola, ganadera,
forestal, cinegtica o anloga que corresponda segn su naturaleza y
mediante la utilizacin de medios que no comporten la transformacin
de dicho destino.
283
Estos actos debern llevarse a cabo dentro de los lmites de la legis-

lacin civil y administrativa aplicable (no se consideran sujetos a licencia
de obra los trabajos de abancalamiento y sorriba para la preparacin de
parcelas de cultivos. En cambio, s se exige para los cerramientos de fincas
muros y vallados). La realizacin de obras y construcciones y el ejercicio
de usos y actividades que exceda de lo anterior deber ser legitimado
por la ordenacin de acuerdo con las previsiones de la Ley.
En cuanto a los deberes, sin perjuicio de otros establecidos legalmente,
tienen el de conservar y mantener el suelo y, en su caso, la masa vegetal
en las condiciones precisas para evitar riesgos de erosin o incendio o
de carcter ambiental y usado de manera que se preserven las condiciones
ecolgicas. Por otra parte, cuando la ordenacin permita otorgar al suelo
rstico aprovechamiento en edificacin de naturaleza industrial, turstica
o de equipamiento, el propietario tendr el derecho a materializarlo en
las condiciones establecidas por dicha ordenacin en todo caso previo
el pago de un canon que percibe y le corresponde fijar al Municipio,
por cuanta mnima del 5 y mxima del 10 por 100 del presupuesto total
de las obras a ejecutar. Si el aprovechamiento es por tiempo limitado
no podr ser inferior al necesario para permitir la inversin y tendr carc-
ter prorrogable.
b) Rgimen especfico
En los artculos 63 y siguientes se contiene el rgimen especfico de

las distintas categoras del suelo.
1) Rgimen del suelo rstico de proteccin ambiental:
a) Con carcter general slo sern posibles los usos, actividades,
construcciones e instalaciones que expresamente legitime el Planeamiento
y sean compatibles con rgimen de proteccin a que dicho suelo est
sometido.
b) En el suelo rstico de proteccin natural, paisajsticos y cultural,
as como en el suelo rstico de proteccin del entorno de ENP y de iti-
nerarios, con carcter general, sin perjuicio de la legislacin ambiental
o sectorial, los usos compatibles con la finalidad de proteccin y los nece-
sarios para la conservacin.
c) En el suelo rstico de proteccin del entorno de ncleos de pobla-
cin, as como el destinado a infraestructuras, sistemas generales o dota-
ciones en asentamientos rurales, slo sern posibles usos y actividades,
con sus correspondientes construcciones e instalaciones, de carcter pro-
visional y realizadas con materiales fcilmente desmontables.
284
2) En los suelos rsticos de proteccin de valores econmicos y de

poblamiento rural se aplicar el siguiente rgimen:
a) Slo podrn autorizarse las actividades que correspondan a su
naturaleza y las construcciones e instalaciones que fueran precisas para
el ejercicio de ese derecho.
b) En los suelos clasificados como de proteccin de las infraestruc-
turas, igualmente slo sern posible usos e instalaciones de carcter pro-
visional y fcilmente desmontables.
c) En los suelos previstos para los asentamientos rurales o agrcolas
se podrn realizar aquellos usos que expresamente contemple el Planea-
miento, el cual deber asimismo definir los criterios dimensionales y,
cuando esos asentamientos tengan carcter tradicional, deber establecer
las medidas precisas para mantener sus caractersticas singulares.
3) En el suelo rstico de proteccin territorial slo sern posibles
usos y actividades, con sus correspondientes construcciones e instalacio-
nes, de carcter provisional y realizadas con materiales fcilmente des-
montables.
4) En el suelo rstico incluido en espacios naturales protegidos o
en sus zonas perifricas de proteccin, el rgimen de usos tolerados o
permitidos ser el especialmente establecido por sus instrumentos de
ordenacin, sin que en ellos puedan otorgarse autorizaciones, licencias
o concesiones administrativas sin un informe emitido por el rgano al
que corresponda su gestin, y que en caso de que fuera negativo tendr
carcter vinculante.
c) Usos, actividades y construcciones autorizables

En suelo rstico, los usos, actividades y construcciones permisibles
sern los de carcter agrcola, ganadero, forestal, extractivo y de infraes-
tructuras. Excepcionalmente podrn permitirse los usos industriales, resi-
denciales, tursticos y de equipamiento y servicios que se integren en
actuaciones de inters general.
En los usos, actividades y construcciones permisibles se entendern
siempre incluidos los de carcter accesorio o complementario que sean
necesarios de acuerdo con la legislacin sectorial que sea de aplicacin.
Reglamentariamente se precisarn las condiciones urbansticas de los
diferentes usos y actividades, as como de sus construcciones e instala-
ciones.
En cuanto a las actuaciones de inters general, reglamentariamente
se determinarn las dimensiones y dems caractersticas de las actuaciones
285
de carcter dotacional de equipamientos y servicios, industrial y turstico

susceptibles de poder ser objeto de un Proyecto de Actuacin Territorial
en suelo rstico. Las Normas Tcnicas del Planeamiento Urbanstico
podrn establecer una lista con carcter enunciativo o taxativo de los tipos
de establecimientos. Las actuaciones aqu incluidas tienen la considera-
cin material de aprovechamiento urbanstico, hasta tal punto que los
ingresos percibidos en concepto de canon forman parte del patrimonio
municipal del suelo.
5. La parcelacin en el suelo rstico

En el artculo 83 se prohben las parcelaciones en suelo rstico salvo
los terrenos adscritos a la categora de asentamiento.
No obstante, el artculo 80.3 permite la segregacin o divisin de fincas
en suelo rstico siempre que se respete el rgimen de unidades mnimas
de cultivo (excepto en el interior de asentamientos delimitados por el
planeamiento). No se tienen en cuenta las excepciones previstas en la
Ley de Modernizacin de las Explotaciones Agrarias. Estos actos reque-
rirn, con carcter previo a la licencia municipal, informe favorable de
la Consejera competente en materia de agricultura, salvo que las parcelas
resultantes de la segregacin o divisin fuesen superiores a la unidad mni-
ma de cultivo. Hay que entender a sensu contrario que puede proceder
informe favorable en parcelas inferiores a la unidad mnima de cultivo?
6. La ejecucin del Planeamiento

Solamente se utiliza la tcnica de los sistemas de actuacin para los
asentamientos en suelo rstico. Se establece preferencia del sistema de
expropiacin con imposicin de contribuciones especiales para la adqui-
sicin del suelo preciso y ejecucin de las dotaciones y las infraestructuras
pblicas.
En los restantes supuestos ser preferente el sistema de ejecucin
pblica por cooperacin con reparcelacin econmica.
En suelo rstico los Proyectos de Actuacin Territorial y las Cali-
ficaciones Territoriales cuando sean necesarias ultiman la ordenacin
urbanstica y legitiman las actividades de ejecucin. Las licencias urba-
nsticas correspondientes debern solicitarse dentro de los seis meses
siguientes a la aprobacin de los mismos.
Son nulas de pleno derecho las licencias urbansticas otorgadas sin
el Proyecto de Actuacin territorial o la Calificacin Territorial cuando
286
sean precisas o sin las autorizaciones previas exigidas por la legislacin

sectorial aplicable.
Pueden ser objeto de Calificacin Territorial, sin requerir un Proyecto
de Actuacin Territorial habilitante, siempre que estn previstos en el
planeamiento y en los trminos que ste establezca los siguientes usos:
a) Las instalaciones de usos y dominio pblicos destinadas al
desarrollo de actividades cientficas, docentes y divulgativas relacionadas
con los Espacios Naturales Protegidos, incluyendo el alojamiento tem-
poral, cuando fuera preciso.
b) Los establecimientos comerciales y de servicios, de escasa dimen-
sin, determinados reglamentariamente.
c) Las instalaciones de deporte al aire libre y acampada con edi-
ficaciones fijas, desmontables, permanentes o temporales, de escasa enti-
dad, o sin ellas.
d) Los establecimientos de turismo rural que ocupen edificaciones
tradicionales rurales rehabilitadas, dentro de los lmites superficiales y
de capacidad que determine la normativa sectorial pertinente.
7. Normas directas y subsidiarios de edificacin
En el artculo 65 se contienen condiciones edificatorias que debe res-

petar todo uso y aprovechamiento del suelo rstico. Tambin se contienen
normas de aplicacin subsidiaria, en ausencia de Planeamiento.
8. Disciplina urbanstica
Destaca en este tema que no existe la limitacin temporal de los cuatro

aos para el ejercicio de la potestad de proteccin de la legalidad y res-
tablecimiento del orden jurdico perturbado en el supuesto de parcelacin
de un suelo rstico protegido o comprendido en un Espacio Natural Pro-
tegido y que la restauracin del orden jurdico perturbado en este caso
se llevar a efecto mediante la reagrupacin de las parcelas a travs de
una reparcelacin forzosa.
En cuanto a las sanciones por parcelaciones en suelo rstico protegido
por razones ambientales contraviniendo la ordenacin aplicable se san-
cionarn con multas de 25.000.001 a 50.000.000 de pesetas.
287
F) Cantabria
1. Rgimen legal
El rgimen del suelo no urbanizable est contenido en la Ley 2/2001,

de 25 de junio, de Ordenacin Territorial y Rgimen Urbanstico del Sue-
lo de Cantabria, que ha derogado a la Ley de 29 de septiembre de 1994,
de Usos en el Medio Rural.
Esta Ley dedica una atencin prioritaria al suelo rstico. Establece
una gradacin de regmenes protectores de este suelo y en concreto se
restringe la autorizacin de viviendas aisladas, no permitindose ms que
en los suelos calificados como de proteccin ordinaria y con las deter-
minaciones que establezca el Planeamiento.
Propiamente no define lo que se entiende por suelo rstico, sino que

lo que hace es establecer las siguientes clases:
a) Suelo rstico de especial proteccin.
b) Suelo rstico de proteccin ordinaria.
Dentro del suelo rstico de especial proteccin estaran los terrenos
en los que concurran algunas de las circunstancias siguientes:
1) Que estn sometidos a un rgimen especial de proteccin incom-
patible con su transformacin urbana conforme a los planes y normas
de ordenacin territorial o a la legislacin sectorial pertinente en razn
de sus valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos, ambien-
tales, culturales, agrcolas, de riesgos naturales acreditados y en funcin
de su sujecin a limitaciones o servidumbres para la proteccin del domi-
nio pblico.
2) Que sean clasificados como tales por los Planes Generales de
Ordenacin Urbana o, en su defecto, por las Normas Urbansticas Regio-
nales o Comarcales por estimar necesario preservarlos de su transfor-
macin urbana en atencin a los valores genricos mencionados en el
prrafo anterior, a sus riquezas naturales o a su importancia agrcola,
forestal o ganadera.
Dentro del suelo rstico de proteccin ordinaria se incluyen los terre-
nos que, no reuniendo los requisitos y caractersticas de los de especial
proteccin, el Plan los preserve de las construcciones urbanas, en base
a las caractersticas fsicas de la zona, a la incompatibilidad con el modelo
288
urbanstico, a la inconveniencia de soluciones bruscas entre el suelo urba-

nizable y el suelo rstico de especial proteccin y la preservacin y encau-
zamiento de formas de ocupacin del territorio y asentamientos no urba-
nos considerados desde la perspectiva y exigencias del desarrollo soste-
nible.
Tanto los suelos rsticos de especial proteccin referidos en el apar-
tado 2) como los de proteccin ordinaria fundamentan su proteccin en
el Planeamiento urbano, por ello hubiera sido ms concordante con la
legislacin estatal haber incluido ambos dentro de esta ltima categora
de proteccin ordinaria puesto que coincide con la clasificacin estatal
de preservados o inadecuados, que tienen, como hemos sealado ante-
riormente, un menor nivel de proteccin.
La autorizacin de usos difiere segn se trate de suelo rstico de espe-

cial proteccin o de proteccin ordinaria.
En el suelo de especial proteccin se estar al rgimen ms restrictivo
de uso previsto en el planeamiento territorial, legislacin sectorial o pla-
neamiento urbanstico. Si no viniere impedido por lo anterior pueden
ser autorizadas con carcter excepcional las siguientes construcciones y
usos:
Las instalaciones necesarias para las explotaciones agrcolas, gana-
deras, forestales y otras anlogas, que guarden relacin con la natu-
raleza, extensin y utilizacin de la finca, incluidas las viviendas
de las personas vinculadas a la correspondiente explotacin.
Las construcciones e instalaciones permanentes o no, vinculadas
a la ejecucin, entretenimiento y servicio de obras pblicas e
infraestructuras.
Las actuaciones y usos especficos que quepa justificadamente con-
siderar de inters pblico por estar vinculados a cualquier forma
de servicio pblico o porque sea imprescindible su ubicacin en
suelo rstico.
En cuanto al suelo de proteccin ordinaria, adems de los usos pre-
vistos anteriormente para el de especial proteccin, siempre que no est
prohibido por el Planeamiento y con carcter excepcional se podrn llevar
a cabo:
1) Los usos y construcciones industriales, comerciales y de almace-
namiento que sea imprescindible ubicar en dicho suelo.
289
2) Las actividades extractivas y las construcciones vinculadas a ellas.

3) Las obras de renovacin y reforma de las construcciones preexis-
tentes que no estn declaradas fuera de ordenacin.
Tambin podrn autorizarse instalaciones vinculadas a actividades de
ocio y turismo rural y a viviendas aisladas cuando se contemple expre-
samente en el Planeamiento.
Los parmetros edificatorios se fijarn por el planeamiento, siendo
adems de obligado cumplimiento las normas de aplicacin directa pre-
vistas en los artculos 32 y siguientes, as como las prescripciones previstas
en el artculo 114 (parcela mnima de 2500 m2, altura mxima de 8
metros, etc.).
La competencia para autorizar construcciones en suelo rstico le
corresponde a la Comisin Regional de Urbanismo en el suelo rstico
de especial proteccin y en el suelo de proteccin ordinaria cuando se
trate de Municipios que carezcan de Plan. En los Municipios con Plan
General, la autorizacin en el suelo de proteccin ordinario le corres-
ponde al Ayuntamiento, previo informe de la Comisin Regional de
Urbanismo, que ser vinculante exclusivamente si se basa en incumpli-
mientos de esta Ley o del Planeamiento.
En el procedimiento de autorizacin de construcciones cabe destacar
que en todo caso es preceptivo el trmite de informacin pblica (sea
competencia de la Comisin Regional o del Ayuntamiento).
4. Parcelacin y patrimonio municipal del suelo
En el artculo 198 se establece el sometimiento a licencia municipal

de segregaciones de fincas en el suelo rstico.
No se prev el establecimiento de reserva de terrenos sobre el suelo
rstico, sino solamente sobre el suelo urbanizable no delimitado, para
la constitucin o ampliacin del patrimonio municipal del suelo.
5. Rgimen disciplinario
En el artculo 212 se contiene la no limitacin de plazo para restaurar

el orden urbanstico infringido en el suelo rstico.
La realizacin de obras y parcelacin ilegal en suelo rstico de especial
proteccin se considera infraccin muy grave. Si estas infracciones se pro-
ducen en el de proteccin ordinaria tendrn el carcter de grave.
290
G) Castilla-La Mancha
1. Rgimen legal
Despus de haber pasado por una Ley de reposicin del TR92 como
consecuencia de la STC, Castilla-La Mancha aprob la Ley de 4 de junio
de 1998, que regula la ordenacin del territorio y la actividad urbanstica,
y que contiene, por tanto, la ordenacin del SNU.
Se distingue a efecto de su definicin los Municipios segn tengan

o no Plan de Ordenacin. En el primer caso, de acuerdo con los criterios
que se establezcan reglamentariamente, el Plan General distinguir den-
tro de este suelo las siguientes categoras:
a) Suelo rstico protegido. Dentro de este suelo diferenciar entre:
de proteccin ambiental, de proteccin estructural y de proteccin de
infraestructuras y equipamientos.
b) Suelo rstico de reserva. Este suelo se identifica con los terrenos
que resulten objetiva y razonadamente inadecuados para un desarrollo
urbano racional.
En el segundo caso, los Municipios que carezcan de Plan de Orde-
nacin, ser suelo rstico el que no est adscrito a suelo urbano.
Se contempla como contenido urbanstico del derecho de propiedad

del suelo (con independencia del rgimen que le sea de aplicacin) el
uso y disfrute y la explotacin normal de la finca. Cuando se trate del
suelo rstico, lo anterior comprender:
a) La realizacin de los actos no constructivos precisos para la uti-
lizacin y explotacin agrcola, ganadera, forestal, cinegtica o anloga
que no supongan transformacin de dicho destino o el uso residencial
o de vivienda. Los trabajos e instalaciones estarn sujetos a las limita-
ciones legales civiles y administrativas.
b) Con la excepcin del suelo rstico de proteccin ambiental, la
realizacin de obras y construcciones y el desarrollo de usos que excedan
de lo anterior se debern legitimar expresamente por la ordenacin urba-
nstica y territorial.
291
A tal efecto, la Ley seala que en el suelo rstico de reserva podrn

realizarse los siguientes actos:
A) En todo caso los que hemos sealado en el anterior apartado a)
que no estn expresamente prohibidos o excluidos por el planeamiento.
B) Los expresamente permitidos por el planeamiento territorial y
urbanstico, de entre los siguientes actos:
a) Divisin de fincas o segregaciones de terrenos que cumplan las
condiciones ms mnimas.
b) Instalaciones desmontables para la mejora de la produccin agro-
pecuaria que no supongan movimiento de tierra.
c) Reposicin de muros y reforma o rehabilitacin de edificaciones
y vallados de setos o mallas.
d) Vivienda unifamiliar aislada en reas territoriales donde no exista
peligro de formacin de ncleo de poblacin. Llama la atencin que esta
legislacin ms que definir el ncleo de poblacin lo que define es cundo
existe riesgo de que se forme ste. Segn la Ley, existe este riesgo desde
que surge una estructura de la propiedad del suelo consistente en ms
de tres unidades rsticas aptas para la edificacin que pueda dar lugar
a la demanda de los servicios o infraestructuras colectivas innecesarias
para la actividad de explotacin rstica o de carcter especficamente
urbano.
e) Los que sean consecuencia de una Calificacin Urbanstica. El
suelo rstico de reserva podr ser calificado para la legitimacin de la
ejecucin, entre otras, de las obras siguientes:
Implantacin y funcionamiento de cualquier clase de equipamiento
colectivo, as como de instalaciones o establecimientos de carcter indus-
trial o terciario. En todos los casos y con cargo exclusivo a la corres-
pondiente actuacin, debern resolverse satisfactoriamente las infraes-
tructuras y los servicios prestados para su funcionamiento interno y la
conexin de los mismos con las redes de infraestructuras y servicios exte-
riores.
Una vez obtenida la calificacin urbanstica el propietario tendr dere-
cho a materializar el derecho a la edificacin previo cumplimiento de
los especficos deberes, cesiones y el levantamiento de las cargas deter-
minadas por la ordenacin y, en todo caso, el pago de un canon urba-
nstico cuya fijacin corresponder a los Municipios, por cuanta mnima
del 2 por 100 del importe total de la inversin a realizar. El uso en edi-
ficacin que otorgue la calificacin urbanstica, como ocurre en otras
Comunidades Autnomas, podr tener una duracin limitada aunque
renovable.
292
La calificacin urbanstica del suelo rstico de proteccin ambiental

slo podr producirse si es congruente con los aprovechamientos que
expresamente permita el Planeamiento territorial y urbanstico.
El rgano competente de la CA puede convocar y celebrar concurso
pblico de iniciativas cuando se promuevan por particulares las activi-
dades clasificadas o los equipamientos colectivos y las instalaciones y los
establecimientos de carcter industrial y terciario que puedan limitar, difi-
cultar o impedir el desarrollo de ulteriores iniciativas.
En la Ley se regulan las condiciones de edificacin que deben tener
las construcciones a realizar en el SNU. Igualmente se determina que
los deberes y cargas debern hacerse constar en el Registro de la Pro-
piedad. La calificacin urbanstica es previa a la licencia. Los interesados,
una vez otorgada la licencia, prestarn garanta por importe mnimo del
3 por 100 del coste de la totalidad de la obra.
4. Rgimen sancionador
Destaca en este tema el que se aplique una mayor dureza a las obras
ilegales de urbanizacin e implantacin de servicios que se realicen en
suelo rstico, puesto que sancionarn con multa equivalente al importe
de las mismas. En cambio, en suelo urbano o urbanizable la sancin ser
slo del 20 al 25 por 100 del importe de la misma.
H) Castilla y Len
1. Rgimen legal
El rgimen del suelo no urbanizable viene recogido en la Ley de Urba-

nismo 5/1999, de 8 de abril. Se opta por la denominacin de suelo rstico,
tanto para manifestar su carcter no subordinado al urbano como para
reconocer la pervivencia real del concepto. En cualquier caso es una legis-
lacin que contiene pocas novedades.
Tendrn la condicin de suelo rstico los terrenos que deban ser pre-
servados de su urbanizacin, comprendiendo dentro de ste los siguientes:
293
Los sometidos a algn rgimen especial de proteccin 37, los que pre-
senten manifiestos valores naturales, culturales o productivos, los ame-
nazados por riesgos naturales o tecnolgicos incompatibles con su urba-
nizacin (inundaciones, erosin, hundimiento, incendio, etc.), y los terre-
nos inadecuados para su urbanizacin.
El Planeamiento podr establecer una serie de categoras del suelo
rstico (comn, de entorno urbano, con asentamiento tradicional, con
proteccin agropecuaria, infraestructura, etc.). En el caso de que un suelo
rstico pueda incluirse en distintas categoras se incluir en la que tenga
una mayor proteccin.
Los propietarios del suelo rstico tendrn derecho a usar, disfrutar

y disponer de ellos conforme a su naturaleza rstica, pudiendo destinarlos
a usos agrcolas, ganaderos, forestales, cinegticos u otros anlogos.
Asimismo, podrn autorizarse mediante un procedimiento similar al
usual en la legislacin estatal los siguientes usos excepcionales: construc-
ciones e instalaciones vinculadas a explotaciones agrcolas, ganaderas,
forestales, cinegticas y otras anlogas, actividades extractivas, obras
pblicas e infraestructuras en general, as como las construcciones e ins-
talaciones vinculadas a su ejecucin, conservacin y servicio, construc-
ciones e instalaciones propias de los asentamientos tradicionales, vivienda
familiar aislada que no formen ncleo de poblacin, obras de rehabi-
litacin, reforma y ampliacin de las construcciones existentes que estn
consideradas fuera de ordenacin y otros usos de inters pblico.
Para cada categora de suelo rstico se definen los usos permitidos,
los sujetos a autorizacin de la Administracin y los prohibidos. Para
que los usos excepcionales puedan ser autorizados, adems del proce-
dimiento a que hacamos referencia, los promotores debern cumplir una
serie de condiciones: respetar los parmetros edificatorios, resolver la
dotacin de servicios y vincular el terreno al uso autorizado, hacindolo
constar en el Registro de la Propiedad 38.
37
Jess ngel DIEZ VZQUEZ pone de relieve en su trabajo Rgimen urbanstico
del suelo enclavado en espacios sujetos a rgimen de especial proteccin, de la obra
colectiva Derecho Urbanstico de Castilla y Len, que la Ley 8/1991, de Espacios Naturales
de Castilla y Len, establece un rgimen jurdico especial en relacin con el urbanismo
que se desarrolle en los Municipios incluidos dentro de los espacios naturales, estable-
ciendo un plus de proteccin medioambiental.
38
Vase sobre el tema Carlos FERNNDEZ FERRERAS, Rgimen jurdico del suelo
294
4. Gestin urbanstica
No se establece ningn procedimiento de gestin del SNU. El ar-

tculo 65.4 seala que la iniciativa pblica podr efectuar actuaciones
aisladas en cualquier clase de suelo, para la ejecucin de los sistemas
generales y dems dotaciones urbansticas pblicas, as como para ampliar
los patrimonios de suelo.
I) Catalua
1. Rgimen general
Viene contenido en el Texto Refundido de 12 de julio de 1990. En

cualquier caso, el rgimen del SNU en esta Comunidad es prcticamente
el contenido en el TR76. Por tanto, estaremos ante una concepcin resi-
dual del SNU que est en discordancia con la legislacin bsica estatal.
Se recoge en el artculo 117 del anterior texto, que seala que constituirn
el SNU:
a) los que el Plan no incluya en alguno de los tipos de suelo a que
se refieren los artculos anteriores;
b) los espacios que el Plan determine para otorgarles una especial
proteccin (por su valor agrcola, forestal o ganadero, explotacin de sus
recursos naturales, valores paisajsticos, etc.).
El rgimen de aprovechamiento viene recogido en el artculo 128 de
dicho Texto Refundido, que remite al 127, que establece el mismo rgi-
men de aprovechamiento que el previsto en el TR76.
J) Extremadura
1. Rgimen general
Viene contenido en la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, Reguladora

de la Actividad Urbanstica de la Comunidad Autnoma de Extremadura,
que repone como Derecho propio, al igual que Andaluca la mayora de
los preceptos supletorios declarados inconstitucionales por la STC y en
particular el artculo 16.3. As pues, vale para el rgimen del SNU cuanto
dijimos para la anterior Comunidad Autnoma, es decir, la vigencia del
rgimen del TR76, que coincide sustancialmente con el TR92.
rstico de Castilla y Len, de la obra colectiva Derecho Urbanstico de Castilla y Len,

El Consultor, 2000.
295
K) Galicia
1. Rgimen legal
La regulacin del SNU viene recogida en la Ley 1/1997, de 24 de

marzo, del Suelo de Galicia, que derog la Ley 11/1985, de 22 de agosto,
de Adaptacin de la del Suelo a Galicia, que fue verdaderamente inno-
vadora.
La Ley, si bien aspira a que el suelo rstico se reserve para su uti-
lizacin caracterstica, es decir, para reservarlo de la utilizacin urbans-
tica incontrolada o abusiva, hace notar que Galicia cuenta con ms de
30.000 entidades de poblacin que constituyen una clara expresin del
modelo de asentamiento tradicional de la mayora de los Municipios rura-
les gallegos que requieren un tratamiento singular.
Los planes generales de ordenacin municipal clasifican el territorio

municipal en urbano, de ncleo rural, urbanizable y rstico. Se regula,
pues, el suelo de ncleo rural como una clase de suelo diferenciada de
la de suelo rstico.
Se clasifican como suelo de ncleo rural los terrenos que se incluyen
en el mbito de los ncleos rurales delimitados por el Planeamiento.
Como seala CARCELLER FERNNDEZ 39, es un nuevo tipo de suelo que
comprende el fenmeno caracterstico de los asentamientos de poblacin
de Galicia. En cuanto al suelo rstico lo define empleando un criterio
residual contradictorio con la legislacin estatal. El Planeamiento general
deber distinguir dos clases: rstico comn y de especial proteccin.
Tambin constituirn el suelo rstico aquellas reas delimitadas por
el Plan General que por su aptitud puedan llegar a ser incorporadas al
proceso de desarrollo urbanstico a travs de un Plan Parcial en tanto
no sean incorporadas a dicho proceso de desarrollo. Algunos autores 40
consideran esta categora de suelo rstico equivalente a suelo urbanizable.
En cualquier caso, como venimos diciendo, esto deber adaptarse a lo
preceptuado en la legislacin bsica estatal.
39
Antonio CARCELLER FERNNDEZ, Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Gali-
cia, RDU, nm. 163, 1998.
40
Ricardo SANTOS DEZ y Julio CASTELAO RODRGUEZ, obra citada ut supra, p. 366.
296
3. Planeamiento
El Plan General contendr las determinaciones referidas al suelo de

ncleo rural (delimitacin de su permetro, asignacin de usos y tipo-
logas, emplazamiento para dotaciones y equipamientos, trazado y carac-
tersticas de la red viaria pblica, etc.), y tambin las determinaciones
del suelo rstico (delimitacin residual de su mbito, medidas de con-
servacin y proteccin e identificacin de los espacios por sus valores
ecolgicos, paisajsticos, histricos, etc.).
Como hemos sealado, a travs de planes parciales se pueden incor-
porar al proceso de desarrollo urbanstico reas de suelo rstico comn
previstas por el Planeamiento general. En este caso se deber justificar
la viabilidad de la iniciativa, determinar los elementos y redes exteriores
de infraestructuras, integrar la iniciativa en el mbito del suelo rstico
y establecer las garantas del exacto cumplimiento de las obligaciones y
compromisos.
Adems de lo anterior, existen dos Planes especficos que se refieren
al SNU, los Planes especiales de mejora de los ncleos rurales y los Planes
especiales de mejora del medio rural.
4. Ejecucin del Planeamiento
La ejecucin del Planeamiento requiere la aprobacin del Planea-

miento pormenorizado exigible segn la clase de suelo de que se trate.
En el SNU se requerir la aprobacin del Plan Parcial para aquellas reas
de suelo rstico que pueden incorporarse al proceso de desarrollo urba-
nstico. En cuanto a los suelos de ncleo rural, cuando se trate de desarro-
llar actuaciones integrales, ser necesario aprobar previamente un Plan
especial de mejora del ncleo y se ejecutarn por los sistemas de actuacin
clsicos: compensacin, cooperacin y expropiacin. Por otra parte, los
Planes especiales de mejora de los ncleos rurales contendrn las dota-
ciones urbansticas y equipamientos e infraestructuras comunitarias ade-
cuadas a las necesidades de la poblacin.
Tambin se contendrn las condiciones mnimas de urbanizacin, as
como el programa de actuaciones concertadas con los particulares y las
comprometidas con las Administraciones pblicas.
297
L) Madrid
1. Rgimen legal
El rgimen urbanstico de la Comunidad Autnoma de Madrid se

contiene en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo. Esta Ley pretende
ajustarse a la legislacin bsica establecida por la Ley estatal 6/1998, modi-
ficada por el RDL 4/2000.
Clasifica el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable de pro-

teccin. Se distinguen categoras primarias y secundarias. Estas ltimas
se establecern reglamentariamente.
Se incardina con bastante automatismo en la categorizacin del SNU
que hace la legislacin estatal hasta el punto que le aade al SNU el
calificativo de proteccin, con lo cual deja fuera el suelo no urbanizable
inadecuado para el desarrollo urbano.
As, el artculo 16 diferencia dentro del SNU de proteccin entre los
siguientes:
a) Que deban incluirse en esta clase de suelo por estar sometidos
a algn rgimen especial de proteccin incompatible con su tranformacin
de acuerdo con el Planeamiento regional territorial o la legislacin sec-
torial, en razn de determinados valores (paisajsticos, histricos, etc.),
o por su sujecin a limitaciones o servidumbres para la proteccin del
dominio pblico.
b) Que el Planeamiento regional territorial y el Planeamiento urba-
nstico consideren necesario preservar por los valores del punto anterior
o agrcolas, forestales, ganaderos o por sus riquezas naturales.
La prdida del valor que da lugar a su proteccin no produce auto-
mticamente su desclasificacin como suelo no urbanizable siempre que
sea consecuencia de incendio o agresin ambiental y sean cuales sean
las causas. Este suelo, desde la produccin del dao, queda sujeto a la
proteccin ambiental. No podr incluirse en ninguna otra clase dentro
de los treinta aos siguientes al dao sufrido, salvo que se autorice por
ley autonmica y quede justificada la imposibilidad de dicha restitucin
medio-ambiental.
298
3. Rgimen urbanstico del SNU de proteccin
Se distingue, por una parte, un aprovechamiento normal, consistente

en la realizacin de los actos precisos para la utilizacin y explotacin
agrcola, ganadera, forestal, cinegtica o anloga a la que estn efecti-
vamente destinados, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de
medios tcnicos e instalaciones compatibles con la preservacin de los
valores. Este aprovechamiento debe estar permitido o en todo caso no
prohibido por la ordenacin territorial y urbanstica.
Y, por otra parte, se establece un aprovechamiento excepcional, a
travs del cual se podrn autorizar actuaciones especficas siempre que
estn previstas en la legislacin sectorial y expresamente permitidas por
el Planeamiento regional territorial o el Planeamiento urbanstico. El ins-
trumento que se utiliza para obtener este uso cuasi urbanstico es la cali-
ficacin urbanstica y queda limitado al suelo no urbanizable de protec-
cin de la letra b), es decir, al suelo categorizado en la legislacin estatal
como preservado. Y en concreto se incluyen aqu las siguientes construc-
ciones o instalaciones:
a) Las de carcter agrcola, forestal, cinegtico o anlogos, as como
las infraestructuras necesarias para el desarrollo y realizacin de las acti-
vidades correspondientes. Estos usos podrn ser autorizados con el acce-
sorio de vivienda, cuando sea necesaria para el funcionamiento de cada
explotacin e instalacin.
b) Las de carcter extractivo.
c) Las instalaciones de dominio y uso pblico destinadas al ejercicio
de actividades cientficas, docentes y divulgativas relacionadas con los
espacios naturales, incluyendo el alojamiento.
d) Las actividades que favorezcan el desarrollo rural sostenible,
incluyendo las de comercializacin de productos agropecuarios y los ser-
vicios complementarios de dichas actividades.
e) Los establecimientos de turismo rural.
f) La rehabilitacin para su conservacin, incluso con destino resi-
dencial, de edificios de valor arquitectnico, aun cuando se encontraran
en situacin de fuera de ordenacin, pudiendo excepcionalmente incluir
las obras de ampliacin indispensables para el cumplimiento de las con-
diciones de habitabilidad.
El Plan General establecer todas las determinaciones pormenoriza-
das de la ordenacin urbanstica en el SNU para garantizar su desarrollo
y equilibrado, integral y sostenible. Fijar las medidas y condiciones de
los diversos grados de usos e intervenciones, tanto del referido a actua-
299
ciones normales como excepcionales. El Plan General puede remitir algu-

nas determinaciones pormenorizadas a un Plan especial, aunque sea-
lndole los criterios y objetivos.
Se exige para todo tipo de parcelacin, incluido para la rstica, licencia

urbanstica. Se considera parcelacin rstica la que se produzca en suelo
no urbanizable de proteccin y en suelo urbanizable no sectorizado en
que no se haya aprobado definitivamente el Plan de Sectorizacin. Igual-
mente se exige que las fincas resultantes de los actos de parcelacin rstica
habrn de cumplir las dimensiones y caractersticas mnimas fijadas en
la legislacin agraria, forestal o de similar naturaleza.
En cuanto a la incidencia de la regulacin del PMS, cabe sealar que
se pueden constituir reservas en SNU de proteccin, puesto que el ar-
tculo 175 las posibilita para cualquier clase de suelo.
5. Proteccin de la legalidad y rgimen disciplinario
En el artculo 200 se establece la no limitacin de plazo para el ejer-

cicio de las potestades de proteccin de la legalidad urbanstica de las
obras, construcciones y usos en zonas verdes y espacios libres, pero no
se incluye aqu al SNU de proteccin, por lo que le ser aplicable el
plazo de cuatro aos desde la terminacin de las obras previsto en el
artculo 195.
En cuanto al rgimen disciplinario cabe sealar que las infracciones
tipificadas como graves cuando afecten a terrenos clasificados como SNU
de proteccin tendrn la consideracin de muy graves.
El artculo 213 sanciona con multa del 20 al 25 por 100 la parcelacin
ilegal en SNU de proteccin. Esta sancin se podr incrementar hasta
el 30 por 100 del valor del suelo si la divisin realizada lesiona el valor
especfico que, en su caso, proteja el ordenamiento urbanstico.
M) Murcia
1. Rgimen legal
El rgimen del SNU se contiene en la Ley 1/2001, de 24 de abril,

del Suelo de la Regin de Murcia. La Ley viene a derogar una serie
300
de leyes que regulaban el SNU, excepto aquella parte de la Ley 4/1992

que se ocupa de los espacios protegidos y su regulacin, as como el cat-
logo de los distintos tipos de espacios clasificados en la Regin.
Esta Ley contina la labor liberalizadora propugnada por la legislacin
bsica estatal y fomenta la competencia en el mercado del suelo.
No define lo que se entiende por suelo rstico, sino que lo que hace
es establecer las siguientes categoras:
a) Suelo no urbanizable de proteccin especfica.
b) Suelo no urbanizable protegido por el Planeamiento.
Dentro de los primeros estaran los terrenos, incluidos los de la Huerta
Tradicional de la Regin de Murcia, que deben preservarse del proceso
urbanizador, por estar sujetos a algn rgimen especfico de proteccin
incompatible con la transformacin urbanstica, de conformidad con los
instrumentos de ordenacin territorial, de los recursos naturales o legis-
lacin sectorial en razn de sus valores (paisajsticos, histricos, etc.).
Dentro de los segundos estaran los terrenos, incluidos los de la Huerta
Tradicional de la Regin de Murcia, que el Plan General justificadamente
as clasifique por sus propios valores (agrcola, forestal, etc.), as como
los que se reserven para la implantacin de infraestructuras o servicios
pblicos.
Esta categorizacin se incardina de una manera rgida en la legislacin
bsica del Estado sin tener en cuenta la interpretacin flexible que de
dicha normativa ha hecho la STC 164/2001.
El rgimen edificatorio es diferente segn se trate de suelo no urba-

nizable de proteccin especfica o protegido por el Planeamiento.
En el suelo de proteccin especfica no podr realizarse ningn tipo
de construccin o instalacin, excepto las expresamente previstas en el
Planeamiento especfico de proteccin. En este caso se autorizar
mediante licencia municipal. Si no estuviera previsto en el Planeamiento
especfico o en los instrumentos de ordenacin del territorio, slo podr
autorizarse los usos provisionales previstos en la Ley, as como las ins-
talaciones necesarias para el establecimiento, funcionamiento y conser-
vacin de las infraestructuras y servicios pblicos. La competencia para
301
esta autorizacin corresponde a la Administracin regional previo infor-

me favorable del Organismo competente en razn de la materia. La Ley
omite la exigibilidad de licencia municipal en este ltimo caso, pero enten-
demos que ello no excluye que sea necesaria. En cuanto al suelo no urba-
nizable protegido por el Planeamiento se pueden autorizar, mediante
licencia municipal, los usos permitidos por el Plan que sean estrictamente
necesarios para el normal funcionamiento de las actividades propias de
cada una de las zonas delimitadas en funcin de sus valores a proteger.
Con carcter excepcional, la Administracin regional podr autorizar
actuaciones especficas de inters pblico. La Ley no describe qu tipo
de actuaciones se incluirn aqu. Tambin se puede autorizar el uso de
vivienda unifamiliar, cuando se acredite fehacientemente la vinculacin
de la actividad principal del titular a la explotacin. La superficie mnima
de la explotacin es de 20.000 metros cuadrados.
Tambin se pueden llevar a cabo en este suelo las actuaciones de
inters regional (no en el suelo no urbanizable de proteccin especfica,
salvo que su objeto sea garantizar esa proteccin o sea compatible con
ella). Se considerarn actuaciones de inters regional las que hayan de
beneficiar a la Regin en el mbito de los servicios pblicos, la economa,
la conservacin del medio ambiente, ordenacin del territorio, etc., que
trascienda el mbito municipal. El inters regional se declarar por el
Consejo de Gobierno. Las determinaciones contenidas en ella vincularn
a los instrumentos de ordenacin del territorio y al Planeamiento urba-
nstico.
El Plan General Municipal de Ordenacin contendr la normativa
a la que deben sujetarse las construcciones para su adaptacin al ambiente
rural y al paisaje en que se siten.
Esta Ley, al contrario que el resto de la normativa autonmica, incluye
los ncleos rurales como una categora del suelo urbano (art. 63).

No se someten a licencia municipal las divisiones, segregaciones o
fraccionamientos del suelo no urbanizable.
Las reservas de terreno para la ampliacin del patrimonio pblico
del suelo slo se podrn establecer en suelo urbano y urbanizable.
5. Rgimen disciplinario
Destaca en este tema que las infracciones que afecten a los espacios
naturales especialmente protegidos por instrumentos de ordenacin pres-
302
cribirn a los ocho aos, sin perjuicio adems de la imprescriptibilidad

de las facultades de la Administracin para exigir la restauracin de la
legalidad urbanstica infringida y de la accin penal que pudiera ejer-
citarse.
N) Navarra
1. Rgimen legal
La regulacin del SNU viene recogido en una Ley general como es
la Ley foral de 4 de julio de 1994 (RCL 1994/2526), de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo.
En el artculo 9 se define el SNU. Utiliza en principio un concepto
positivo como es el de considerar incluido en este suelo aquellos terrenos
a los que el planeamiento determine en razn de su valor (agrcola, fores-
tal, paisajstico, etc.), o porque estn necesitados de acciones de recu-
peracin o hayan sufrido incendios o devastacin de algn tipo. Seala
tambin que en principio dichos terrenos no pueden ser clasificados como
urbanos o urbanizables, pero deja la puerta abierta a que el Planeamiento
sin justificacin alguna as los pueda clasificar.
En el artculo 23 distingue una serie de categoras del suelo no urba-
nizable como son:
Espacio natural, forestal, de alta productividad agrcola o ganadera,
de mediana productividad agrcola o ganadera, genrico y suelo de afec-
ciones especficas (infraestructuras existentes o previstas, entorno de
ncleos de poblacin, itinerarios de inters, etc.).
Dentro de estas categoras llama la atencin que se regule el suelo
referido a entorno de ncleos de poblacin y que sin embargo no se esta-
blezca la categora de ncleo de poblacin en s. Por otra parte, en cuanto
al suelo denominado genrico habr de determinarse su inadecuacin
en su caso.
La Ley distingue entre:
a) Actividades y usos no constructivos (explotacin minera, extrac-
cin de gravas y arenas, defensa de ros, apertura de pistas o caminos,
aprovechamiento agropecuario, pastoreo, aprovechamiento de lea etc.).
303
b) Actividades y usos constructivos entre los que estn los siguientes:

vivienda, construcciones e instalaciones agrcolas, ganaderas y forestales
necesarias para la ejecucin, entretenimiento y servicio de las obras pbli-
cas, para equipamiento, dotaciones o servicios que deban emplazarse en
SNU, infraestructuras e instalaciones para publicidad esttica y construc-
ciones e instalaciones vinculadas a actividades industriales que deban
emplazarse en SNU o que no sean propias de los suelos urbanos o urba-
nizables.
La Ley seala para cada categora de suelo las actividades construc-
tivas y no constructivas que pueden ser permitidas, autorizables o pro-
hibidas. Las actividades industriales no se consideran permitidas en nin-
guna categora de suelo pero pueden autorizarse en el suelo de mediana
productividad agrcola o ganadera y en el denominado suelo genrico.
En el artculo 25 de la Ley se sealan una serie de actividades prohibidas
e incompatibles para todas las categoras del SNU (destruccin de masas
vegetales, vertidos lquidos o slidos, que puedan degradar o contaminar
la naturaleza, etc.). Son limitaciones mnimas y bsicas, pudiendo el Pla-
neamiento establecer condiciones superiores de proteccin.
En relacin con la competencia para autorizar actividades y usos en
el SNU hay que distinguir entre las permitidas y las autorizables. Las
primeras, es decir, los usos y actividades permitidos no precisan auto-
rizacin del rgano autonmico competente. En cambio, los usos y acti-
vidades autorizables necesitan autorizacin del consejero competente en
Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente, sin perjuicio de la corres-
pondiente licencia municipal. En el artculo 42 se regula el procedimiento
de autorizacin de actividades autorizables que tiene carcter bifsico (au-
torizacin autonmica y licencia municipal) y que no contiene informa-
cin pblica. En el artculo 43 se regula un procedimiento especial para
las actividades y usos que sean objeto de un Plan o Proyecto Sectorial
de incidencia supramunicipal o de un Plan especial, en cuyo caso el pro-
cedimiento ser el previsto para la aprobacin de estos instrumentos de
ordenacin.
El artculo 96 establece como planeamiento especfico en SNU el Plan
Especial de Mejora del Medio Rural, que entre otras finalidades puede
tener el de someter a normas urbansticas el acoplamiento de las edi-
ficaciones.
No se establece determinacin alguna en materia de ejecucin del
planeamiento o gestin del SNU a pesar de que como hemos sealado
304
se contemplan actividades productivas como las industriales. Tendr que

apoyarse en el artculo 44, que exige que la documentacin tcnica que
habr de acompaarse para la autorizacin de actividades y usos en el
SNU requiere, entre otros, el del acceso rodado existente y previsto, ser-
vicio de abastecimiento de agua y saneamiento, alumbrado, aparcamien-
tos, jardinera, etc.
O) La Rioja
1. Rgimen general
Viene recogido en la Ley de 2 de julio de 1998, de Ordenacin del

Territorio y Urbanismo, que comparte bastante el carcter liberalizador
de la Ley 6/1998 estatal.
En su concepto de SNU sigue bastante la Ley estatal, incluso con

mayor rigor en algn caso, cuando considera por ejemplo como SNU,
adems de a los sometidos a algn rgimen de proteccin, a los terrenos
que, conforme a la estrategia territorial adoptada en el Plan General,
deban ser excluidos del proceso de urbanizacin, siempre que se justifique
debidamente su exclusin.
En el suelo no urbanizable se distinguirn dos categoras: suelo no
urbanizable especial y genrico. El primero comprende los SNU some-
tidos a un rgimen de proteccin y los preservados por el PGOU por
sus valores. En cuanto a la categora de genrico habr de adaptarse a
la de inadecuado.
Se prev la delimitacin de reas especficas en suelo no urbanizable
genrico con las siguientes finalidades:
a) Realizacin de obras o infraestructuras o establecimiento de ser-
vicios pblicos en ejecucin de la planificacin estatal o autonmica que
deban ubicarse en el SNU.
b) En municipios menores de 1.000 habitantes, que carezcan de sue-
lo de uso industrial, reas para la construccin de pequeos talleres, bode-
gas y almacenes agrcolas, ganaderos e industriales dentro de un nico
permetro con una serie de limitaciones (justificacin, conveniencia,
dimensiones moderadas del rea de reserva, previsiones de urbanizacin
y reparcelacin, etc.).
305
En el artculo 15 se establecen los derechos y deberes en el SNU.

Los propietarios del SNU tendrn derecho a usar, disfrutar y disponer
de los terrenos de su propiedad, de conformidad con la naturaleza y des-
tino de los mismos.
En cuanto a los deberes le corresponder:
a) Destinarlos a fines agrcolas, forestales, ganaderos, cinegticos,
ambientales u otros vinculados a la utilizacin racional de los recursos
naturales dentro de los lmites legales o del Planeamiento.
b) Solicitar autorizacin para la realizacin de usos y actividades pre-
vistos en esta Ley.
En el artculo 16 se distinguen las actividades y usos en SNU en base
a su carcter constructivo o no. Las actividades y usos no constructivos
coinciden con las sealadas en Navarra.
Y entre las actividades y usos constructivos, adems de las tradicio-
nales para esta clase de suelo, se contienen las construcciones e insta-
laciones vinculadas a actividades industriales que deban emplazarse en
suelo no urbanizable o que no sean propias del suelo urbano o urba-
nizable.
Por sus caractersticas las actividades y usos en suelo no urbanizable
podrn ser permitidos, autorizables y prohibidos. Los usos y actividades
permitidos no precisarn autorizacin de la Comisin de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo de La Rioja, sin perjuicio de que deban ser objeto
de autorizacin por otros Organismos pblicos. En cambio, los usos y
actividades autorizables s precisarn dicha autorizacin autonmica sin
perjuicio de otras autorizaciones.
4. Proyecto de inters supramunicipal y zonas de inters regional
Los proyectos de inters supramunicipal regulan la implantacin terri-

torial de infraestructuras y dotaciones e instalaciones de inters social
o utilidad pblica que se asienten en ms de un trmino municipal o
que, aunque se asienten en uno, su importancia trasciende a ste. Pueden
promoverse y desarrollarse por la iniciativa pblica y privada. Se pueden
desarrollar en SNU.
La aprobacin definitiva, previa audiencia a los Ayuntamientos, le
corresponde al Consejero competente en materia de Ordenacin del
306
Territorio y Urbanismo. Estos proyectos vinculan al Planeamiento urba-

nstico de los municipios afectados que debern recogerlo en su primera
modificacin o revisin.
En cuanto a la delimitacin de zonas de inters regional tiene como
objetivo desarrollar actuaciones industriales, residenciales, dotacionales,
etc. que se consideren de inters o alcance regional. Se promover por
la Comunidad Autnoma o por entidades pblicas o privadas de ellas
dependiente o participada mayoritariamente.
Se llevan a efecto en el SNU mediante planes especiales que cuando
desarrollen actuaciones de carcter residencial o industrial debern con-
tener los mismos estndares que los Planes Parciales.
P) Valencia
1. Rgimen general
Est contenido esencialmente en la Ley de 5 de junio de 1992, del

Suelo no Urbanizable (RCL 1992/1673), y en la modificacin realizada
por la Ley de 13 de junio de 1997 respecto al rgimen de parcelacin
y de construccin de viviendas aisladas en el medio rural.
Parte claramente de un concepto positivo del SNU, al que ya no define
como una mera negacin del urbanizable, y representa una importante
innovacin que ha sido seguidas por otras CCAA 41.
El rgimen del SNU se articula sobre la distincin entre el sometido

a especiales medidas de proteccin y el sujeto a una regulacin comn.
Cada SNU de especial proteccin tendr su estatuto especfico deter-
minado por el Planeamiento en coordinacin con la legislacin sectorial.
Los regmenes de proteccin que se establezcan no contendrn aprove-
chamiento urbanstico salvo con carcter muy excepcional.
En cuanto al sometido a una regulacin comn, la Ley seala que
en todo caso formarn parte de ste los terrenos que no sean objetos
de clasificacin como urbanos, urbanizables o aptos para la urbanizacin
y que podrn formar parte de l los que conforme a la estrategia territorial
41
Vase Luciano PAREJO ALFONSO, El Rgimen Urbanstico del Suelo no Urba-
nizable en la Ley Valenciana 4/1992, de 4 de junio, RDU, nm. 132, Madrid, 1993. Luciano
PAREJO ALFONSO y Francisco BLANC CLAVERO, Derecho urbanstico valenciano, 2.a ed.,
Tirant lo Blanch reformas, 1999.
307
deban ser excluidos del proceso de urbanizacin o preservados del mismo

y no se consideren objeto de una especial proteccin.
En cuanto al rgimen de aprovechamiento sigue la misma metodologa
de derechos y deberes que en el resto de los suelos. Con respecto a los
derechos de los propietarios del SNU comn se distinguen dos clases
de aprovechamientos. En primer lugar, el rural, consistente en usar el
terreno conforme a su destino natural, realizando actividades de carcter
agrario o similar. Dentro de este aprovechamiento habra que distinguir:
a) Utilizacin o explotacin agrcola, ganadera, forestal, cinegtica
o anloga de que sean susceptibles los terrenos conforme a su naturaleza
mediante el empleo de medios que no supongan ni tengan como con-
secuencia la transformacin de su estado o caractersticas esenciales.
b) Las de realizacin de obras y construcciones. Al amparo del Pla-
neamiento urbanstico, cuya regulacin como mnimo asumir las limi-
taciones contenidas en esta Ley y en las normas reglamentarias que la
desarrollen, previa licencia urbanstica:
a) Vivienda aislada y familiar que no contribuya a la formacin del
ncleo urbano.
b) Almacn vinculado a actividad agrcola, ganadera o forestal.
c) Instalaciones precisas para la explotacin agrcola, ganadera,
forestal o cinegtica, tales como invernaderos, viveros, granjas y similares.
d) Explotacin de canteras o extraccin de ridos o tierras.
e) Actividades de servicios vinculadas funcionalmente a las carre-
teras y previstas en la ordenacin sectorial de stas, as como, en todo
caso, las de suministro de carburante.
El otorgamiento de licencia municipal para la realizacin de cuales-
quiera de las anteriores actividades requerir la autorizacin previa de
stas por la Consellera competente en materia de ordenacin del terri-
torio y urbanismo cuando la poblacin municipal de derecho sea igual
o inferior a los 50.000 habitantes. Los Municipios de mayor poblacin
a la indicada otorgarn por s mismos la autorizacin previa, que podrn
subsumir en la licencia de obras. En los artculos 10 y siguientes se regulan
los parmetros edificatorios que debern cumplir las anteriores edifica-
ciones. La Ley de 13 de junio de 1997 ha modificado el rgimen de par-
celacin y construccin de viviendas aisladas. Esta Ley entiende que las
limitaciones para la edificacin de viviendas familiares en SNU deben
ser establecidas selectivamente ponderando las caractersticas territoriales
de cada rea geogrfica a travs del Planeamiento urbanstico, utilizando
el Plan especial para la ordenacin de cada una de las unidades geo-
308
grficas homogneas en las que se prevea mayor presencia de diseminados

residenciales de carcter rural 42.
En segundo lugar, se regula un aprovechamiento de caractersticas
urbansticas. Este aprovechamiento requiere su previa declaracin de
inters comunitario, que deber definir sus caractersticas y condiciones
de acuerdo con las determinaciones previstas en la Ley, y previa licencia
urbanstica. Las construcciones y los usos o aprovechamientos a incluir
aqu seran los siguientes:
a) Actividades mineras y extractivas, salvo las incluidas en el apro-
vechamiento rural.
b) Actividades industriales y productivas.
c) Actividades tursticas, deportivas, recreativas, de ocio y esparci-
miento y terciarias.
d) Actividades terciarias e industriales de especial importancia.
La Ley regula en sus artculos 16 y siguientes un procedimiento ordi-
nario para la adquisicin de usos y aprovechamientos sujetos a declaracin
de inters comunitario que afecta a las actividades que hemos sealado
en los apartados a), b) y c). Dentro de este procedimiento ordinario se
distinguen las caractersticas especficas de cada clase de uso (minero,
industrial, productivo, turstico, etc.). En el artculo 20 se regula un pro-
cedimiento extraordinario para actividades terciarias e industriales de
especial importancia (precisa la ocupacin de una superficie mayor de
4 hectreas, ms de 8.000 m2 de construccin, o requieren unos accesos
propios con ms de 1.000 m. lineales).
3. Gestin
La atribucin de usos y aprovechamientos de caractersticas urbans-
ticas se efecta mediante su declaracin de inters comunitario, por plazo
determinado, y se establecer como obligacin del promotor el pago de
un canon compensatorio que lo percibir el Ayuntamiento.
Se da un tratamiento especial a aquellas actuaciones productivas o
terciarias de especial importancia. El promotor de stas habr de asumir
las obligaciones y responsabilidades requeridas normalmente en suelo
urbanizable, as como la ejecucin de las infraestructuras externas al mbi-
to de actuacin. Adems, como estas iniciativas no son reproducibles y
pueden evitar otras, la informacin pblica adquiere el carcter de con-
curso a fin de que se pueda competir con la iniciativa. Cuando el que
42
Vase Antonio T. VERD MIRA y Emilio JORDN CASES, La licencia de parcelacin
en la Ley valenciana sobre el Suelo no Urbanizable, RDU, nm. 140, Madrid, 1994.
309
obtenga la aprobacin de la iniciativa no posea la titularidad de todo

el terreno, se habilita la expropiacin forzosa en beneficio del adjudi-
catario.
Q) Pas Vasco
1. Rgimen general
Le es de aplicacin el TR76, complementado con las modificaciones

contenidas en la Ley de 6 de marzo de 1998, de Medidas Urgentes en
Materia de Suelo y Urbanismo.
En el SNU se establece la prohibicin de edificacin de vivienda uni-
familiar no vinculada a usos agropecuarios y se regulan los ncleos rurales
o asentamientos tradicionales.
Se distinguen tres categoras de SNU: protegido, de ncleo rural y
comn.
Es el contenido en el TR76 con la limitacin de la prohibicin de

construir nuevas edificaciones destinadas a vivienda no vinculada a explo-
tacin agropecuaria. Por tanto, s podrn autorizarse las construcciones
e instalaciones vinculadas a la ejecucin y entretenimiento de las obras
pblicas, as como las edificaciones o instalaciones de utilidad pblicas
o inters social que requiera el SNU como requisito necesario para su
desenvolvimiento.
3. Ncleo rural
La regulacin de los ncleos rurales es la nica novedad del SNU

en la Comunidad vasca. Su delimitacin deber contenerse en el Pla-
neamiento General, que adems determinar la disposicin de las par-
celas vinculadas a la edificacin, las parcelas susceptibles de ser cons-
truidas que debern contar con acceso directo desde una va pblica, la
superficie de parcela mnima, la edificabilidad, el nmero de alturas mxi-
mo, etc.
El Planeamiento tiene, no obstante, algunos lmites a la hora de regu-
lar estos ncleos rurales:
310
No se puede producir un incremento del aprovechamiento urba-

nstico ni del nmero de viviendas superior al doble del existente.
El nmero total de las viviendas existentes y previstas no podr
superar las treinta unidades.
No podrn definirse nuevos equipamientos o espacios libres ni vas
pblicas de nuevo trazado, posibilitndose nicamente regularizar
los lmites y las alineaciones de los existentes.
Salvo lo dispuesto para los ncleos rurales acerca del Planeamiento
General y para la gestin en el artculo 3.a), que seala que regirn
las mismas reglas que las establecidas en el suelo urbano para las par-
celaciones y obtencin del suministro, no se contiene en el rgimen vasco
ninguna prescripcin especfica en este tema.
311
TEMA 5
LA GESTIN URBANSTICA
Enrique SNCHEZ GOYANES
Abogado. Profesor Doctor
de Derecho Administrativo
Secretario de Administracin Local
ENRIQUE
LA GESTIN
SNCHEZ
URBANSTICA
GOYANES
SUMARIO: I. EL BLOQUE NORMATIVO.A) El bloque normativo estatal.B) El

bloque normativo autonmico.1. Canarias.2. Catalua.3. Comunidad
Valenciana.4. Navarra.5. Madrid.6. Galicia.7. Cantabria.8. Andalu-
ca.9. Extremadura.10. Castilla-La Mancha.11. La Rioja.12. Castilla y
Len.13. Pas Vasco.14. Aragn.15. Murcia.16. Asturias.17. Balea-
res.18. Ceuta y Melilla.II. FINALIDADES DE LA FASE DE EJECUCIN O
DE GESTIN URBANSTICA: SUS TCNICAS EN LOS DIVERSOS SUPUES-
TOS.A) Breve referencia a los planes territoriales autonmicos.B) La ejecucin
del planeamiento municipal: sus fines y los requisitos generales previos a todas las moda-
lidades de ejecucin (ordenacin detallada previa y respeto al orden de priorida-
des).III. LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO EN TERRENOS CLASIFI-
CADOS COMO SUELO URBANO O URBANIZABLE E INCLUIDOS EN MBI-
TOS DE EJECUCIN.A) El supuesto, como regla, y sus excepciones.B) Los
requisitos previos especficos: delimitacin de los mbitos y eleccin del siste-
ma.C) En particular, la delimitacin de los mbitos de ejecucin.1. Definiciones,
criterios legales, etc. mbitos excedentarios y deficitarios y su ajuste.a) Los mbitos
de ejecucin: su concepto y fines. La regla de la ejecucin sistemtica. Clases. Con-
tinuos y discontinuos.b) Criterios legales para la delimitacin de mbitos de eje-
cucin. Su control por los Tribunales.c) Requisitos especficos para la delimitacin
de mbitos en suelo urbanizable.d) Requisitos especficos para la delimitacin de
mbitos en suelo urbano.a) Suelo urbano con aprovechamiento tipo (o con apro-
vechamiento promediado equivalente).b) Suelo urbano sin aprovechamiento tipo
(ni aprovechamiento promediado equivalente).2. Procedimiento.a) Momen-
to.b) Procedimiento para la delimitacin de los mbitos o su modificacin.D) En
313
ENRIQUE SNCHEZ GOYANES
particular, la eleccin del sistema.1. Descripcin de los sistemas: compensacin,

cooperacin, expropiacin. Novedades. Requisitos complementarios en el caso de la
eleccin del sistema de compensacin. Consecuencias del incumplimiento en los sis-
temas de gestin privada.2. Referencia a los convenios y a su virtualidad para la
ejecucin del planeamiento.3. Equivalencia o prevalencia de sistemas en los diversos
modelos autonmicos.4. La eleccin del sistema y su motivacin.E) La ejecucin
jurdica: el procedimiento redistributivo de cargas y beneficios. Proyectos al efecto
en los diversos sistemas.F) La ejecucin material: proyecto de urbaniza-
cin.IV. LA EJECUCIN EN TERRENOS CON APROVECHAMIENTO
LUCRATIVO EN SUELO URBANO EXCLUIDO DE MBITOS DE EJECU-
CIN.V. LA EJECUCIN EN TERRENOS SIN APROVECHAMIENTO
LUCRATIVO: MODOS DE OBTENCIN.A) La distincin entre dotaciones o
sistemas locales y generales.B) La caracterizacin jurdica de los sistemas gene-
rales.C) Los sistemas generales en la legislacin estatal comn.D) Modos de
obtencin de los terrenos afectos a sistemas generales.E) La ejecucin y costea-
miento de los sistemas generales en la legislacin autonmica.BIBLIOGRAFA.
ABREVIATURAS
Relativas a conceptos urbansticos
AP: Aprovechamiento patrimonializable (susceptible de apro-

piacin por el titular de la parcela).
AR: rea de Reparto.
Ar: Aprovechamiento real del terreno.
At: Aprovechamiento tipo.
PAU: Programa de Actuacin Urbanstica.
RG: Reglamento de Gestin Urbanstica (1978).
RP: Reglamento de Planeamiento Urbanstico (1978).
SAU: Suelo apto para urbanizar.
SNU: Suelo no urbanizable.
SU: Suelo urbano.
SUble: Suelo urbanizable.
SUNP: Suelo urbanizable no programado.
SUP: Suelo urbanizable programado.
TAU: Transferencia de aprovechamiento urbanstico.
UA: Unidad de actuacin.
UE: Unidad de ejecucin.
Relativas a la legislacin urbanstica citada
LAUCOV: Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad

Urbanstica de la Comunidad Valenciana.
LDUM: Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Medidas de Disciplina
Urbanstica de la Comunidad de Madrid.
314
LENCAN: Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaracin de Espacios

Naturales de Canarias.
LEPIO: Ley 1/1987, de 13 de marzo, de los Planes Insulares de Orde-
nacin de Canarias.
LEPPAU: Ley 11/1998, de 20 de abril, de Participacin de la comu-
nidad en las Plusvalas generadas por la Accin Urbanstica,
del Pas Vasco.
LERESUV: Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valo-
raciones.
LFOTU: Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Terri-
torio y Urbanismo.
LML: Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en
materia de Suelo.
LMPTSU: Ley 9/1995, de 9 de marzo, de Medidas de Poltica Terri-
torial, Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid.
LMTMU: Ley 9/1997, de 13 de octubre, de Medidas Transitorias en
Materia de Urbanismo, de la Junta de Castilla y Len.
LMUSOU: Ley 5/1998, de 6 de marzo, de Medidas Urgentes en materia
de Suelo y Ordenacin Urbana, del Pas Vasco.
LMUSU: Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia
de Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid.
LOTAUCAMAN: Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y
de la Actividad Urbanstica de Castilla-La Mancha.
LOTCAN: Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio
de Canarias.
LOTCYL: Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenacin del Terri-
torio de Castilla y Len.
LOTUR: Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo de La Rioja.
LOTURCAN: Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenacin del Turismo en
Canarias.
LOUSUR: Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre Ordenacin Urbanstica del
Suelo Rstico de Canarias.
LRRU: Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Rgimen Urba-
nstico y de Valoraciones del Suelo.
LSG: Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia.
LUA: Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica de Aragn.
LUCYL: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len.
PDSU: Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano
RDLML: Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de Medidas Libe-
ralizadoras en materia de Suelo
RG: Reglamento de Gestin Urbanstica, aprobado por Real
Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.
RP: Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto
2159/1978, de 23 de junio.
TRLS-1976: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aprobado
por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.
315
TRLS-1992: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado

por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
TRUC: Texto Refundido de las disposiciones vigentes sobre Urba-
nismo en Catalua, aprobado por Decreto Legislati-
vo 1/1990, de 12 de julio.
I. EL BLOQUE NORMATIVO
A) El bloque normativo estatal
En el TRLS-1992, el Ttulo relativo a la ejecucin del planeamiento
se estructuraba se estructura, en las Comunidades Autnomas que lo
han asumido como regulacin propia en cuatro Captulos fundamen-
tales.
El Captulo Primero regulaba las Disposiciones generales
(arts. 140-147 TRLS). De ste, destaca el artculo 140, donde se seala
como nica pauta sustantiva para todos los procedimientos de gestin
la necesidad de garantizar la distribucin equitativa de los beneficios y
cargas entre los afectados en parte, su contenido se reitera hoy en el
artculo 5 LERESUV.
El Captulo Segundo se ocupaba de las actuaciones mediante unidades
de ejecucin, tambin conocidas como sistemticas (arts. 148-184), e
inclua la regulacin de los diversos sistemas de actuacin (compensacin,
cooperacin y expropiacin) y la de los Programas de Actuacin Urba-
nstica (PAU) para el suelo urbanizable no programado.
El Captulo Tercero trataba sobre las actuaciones asistemticas en
suelo urbano (arts. 185-194), para cuya operatividad era presupuesto la
tcnica del aprovechamiento tipo en esa clase de suelo.
El Captulo Cuarto, en fin, versaba sobre obtencin de terrenos dota-
cionales (arts. 195-205).
En cierta manera, gran parte de los preceptos del TRLS-1992 con-
tenidos en el Ttulo sealado coinciden esencialmente con preceptos
correlativos del TRLS-1976, retornado transitoriamente a la condicin
de Derecho estatal supletorio en aquellas Comunidades carentes de legis-
lacin propia completa al efecto.
Es el caso de los artculos 142.4 (116.2 en el Texto de 1976); 155.1.b)
y 2 [122.1.b) y 2]; 157.1 (126.1); 158 (127); 159.1 y 2 (129.1 y 2); 160.1,
2 y 4 (130); 162 (131); 163.2 y 3 (132.2 y 3); 164.3 (133); 165.1.b), 2,
3 y 4.b), prrafo 2.o [98.1.a), 2, prrafos 1.o y 2.o, y 3.b), prrafo 2.o];
166.1.c) y g), 2 y 3.a) [99.1.f) y c), 2 y 3.a)]; 167.b) y c) [100.1.b) y c)];
316
170.2 (102.2); 171 (134.1 y 135.1); 177.3.b), c), d) y f) [146.3.b), c), d)

y 5]; 178.2 a 5 (147.2 a 5) 1.
Del mismo modo, otra serie de preceptos del mismo Ttulo del
TRLS-1992 recogan no preceptos del anterior Texto Refundido, sino de
los Reglamentos para su desarrollo, en concreto, del Reglamento de Ges-
tin Urbanstica aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto
(RG). Es el caso de los artculos 145, 163.1 (en parte), 164.2 in fine,
165.4.a) in fine, 165.7, 166.1.a) in fine, 166.1.f), 166.3.b) in fine, 168, 174,
175 y 176. De ello se deriva que la regulacin sustantiva contenida en
aqullos est vigente tambin all donde los preceptos reglamentarios
sealados deban estarlo en cumplimiento de su eventual funcin suple-
toria.
Sea como fuere, salvo en las Comunidades Autnomas en que rige
el TRLS-1992 como Derecho propio, en las restantes si carecen de regu-
lacin completa en esta materia, al que hay que acudir es al Texto Refun-
dido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9
de abril (TRLS-1976), puesto que es el directamente llamado por el Tri-
bunal Constitucional a ejercer esa funcin integradora en el supuesto en
que sea necesario, es decir, en defecto de legislacin autonmica, com-
plementado con las previsiones correlativas del RG.
Concretamente, en la materia que nos ocupa, hay que acudir al Ttu-
lo III TRLS-1976 (arts. 114-153), que tiene una estructura anloga a la
del Texto posterior, con la salvedad de que no hay en l previsin alguna
sobre actuaciones asistemticas en suelo urbano; tambin a los artcu-
los 94-102, que regulan las parcelaciones y reparcelaciones.
De ese bloque normativo, habra que matizar que no estn vigentes
los artculos 95.2 y 3, 96.3, 98.3 in fine y 99.4, por un lado; ni los ar-
tculos 120.1, 124, 129.3, 130, 136, 138 a 144 (expropiacin sistemtica),
ni 152 2, esencialmente por estar afectados por reformas legales poste-
riores cuya constitucionalidad se ha aceptado (caso de determinados pre-
ceptos del TRLS-1992, declarados vigentes por la LERESUV tras la
STC 61/1997, de 20 de marzo, que los haba mantenido) o por la ltima
legislacin estatal (LERESUV).
En todo caso, las principales diferencias entre un sistema legal y otro
se centran en que el TRLS-1992 regula la tcnica de la delimitacin de
las reas de reparto y del clculo del aprovechamiento tipo en suelo urba-
no, tcnica no prevista en el TRLS-1976 para esa clase de suelo (aunque
1
Cfr. ngel ORTEGA GARCA, Derecho Urbanstico y la Sentencia del Tribunal Cons-
titucional, Montecorvo, 1997, pp. 68-69 y 82-83.
2
Cfr. ORTEGA GARCA, op. cit., pp. 88-89.
317
s una anloga para el suelo urbanizable). Consecuentemente, los modos

de obtencin de los terrenos dotacionales tambin son ms limitados en
el sistema legal ms antiguo, pues desaparecen de ste la tcnica de las
TAUs o la ocupacin directa, que estn ligadas en su operatividad a la
previa existencia de aquel aprovechamiento tipo.
Por otro lado, no puede desconocerse, como en efecto se ha apuntado,
que el bloque normativo de la legislacin estatal formalmente derogada
por la STC 61/1997 relativo a la gestin urbanstica o bien haba sido
asumido ya en legislaciones autonmicas especficas (caso de la gallega
o de la navarra) o bien lo es en virtud de asunciones expresas llevadas
a cabo por diversas Comunidades Autnomas (casos de Cantabria, Anda-
luca, Extremadura, etc. 3). Ms an: otras Comunidades, aunque no lo
hayan hecho formal y expresamente, implcitamente en sus privativas
Leyes van a asumir los esquemas fundamentales del Derecho estatal pre-
cedente, sin perjuicio de que, eventualmente, efecten modificaciones en
los mismos o incorporen algunos mecanismos adicionales de gestin. Y
esa asuncin se realiza no slo en lo atinente a la sustancia de la regu-
lacin, sino tambin a la propia forma de la misma, de modo que en
muchos casos el tenor literal de los nuevos preceptos autonmicos casi
coincide con el de sus precedentes estatales.
Todo ello justifica que, como un mnimo comn denominador, todava
sirva la regulacin de la legislacin estatal tradicional para repasar los
problemas fundamentales de la gestin urbanstica, si bien, centrados en
la problemtica de cada sistema urbanstico, el ncleo esencial de su regu-
lacin en la materia est provedo hoy desde la normativa autonmica
eventualmente existente.
B) El bloque normativo autonmico

1. Canarias
En Canarias Comunidad pionera en la innovacin de la gestin
urbanstica y, desde luego, en la regulacin de un singular convenio de
gestin, la Ley 6/1987, de 7 de abril, regula ya una tcnica novedosa
de gestin, el sistema de actuacin de urbanizacin diferida, que ha estado
en vigor hasta la promulgacin de la LOTCAN.
Parte de la filosofa de que hay que atenuar las consecuencias del
principio de no transferencia de costes a la Administracin que ha regido
3
Aunque hay que convenir en que esto tiene vigencia transitoria, pues tanto Can-
tabria como Extremadura han comenzado en el momento de redactar este trabajo
la tramitacin parlamentaria de lo que sern sus futuras leyes urbansticas integrales.
318
tradicionalmente la iniciativa privada en la accin urbanizadora en nues-

tro Derecho urbanstico:
El promotor debe financiar y ejecutar anticipadamente la urbaniza-
cin, a cargo del beneficio que en su momento obtendr por la venta de
solares, y una vez completamente terminada la entregar al Municipio,
que ser en lo sucesivo el responsable del mantenimiento de la misma
y de la prestacin de sus servicios ordinarios.
Segn aade el propio Prembulo de la Ley referida (LSUDC), esa

rigidez financiera, con la inmovilizacin de recursos que el sistema com-
porta, slo es operativa para contadas reas urbanas que s resultan atrac-
tivas para corrientes de inversin importantes, mientras que, en la mayor
parte del territorio, perviven formas preurbansticas de ocupacin del sue-
lo y asentamientos sin urbanizar.
En consonancia con ello, tras definir el objeto de la propia LSUDC
y el contenido documental que en los Planes servir de apoyo a la implan-
tacin de este sistema, ya en su artculo 4, se describe el mismo como
aquel en el que los costes totales de urbanizacin repercutibles en los
solares se materializan por fases temporales, de modo que la fase mnima
inicial se reduzca de acuerdo con los objetivos y estrategias sealados
en el planeamiento y por referencia al artculo 82.1 (TRLS-1976).
Esa fase mnima inicial puede circunscribirse a los accesos rodados,
explanacin de viales, bordillos, redes subterrneas de suministros y sea-
lamiento del trazado de la futura red de alcantarillado (art. 4.2).
La aceptacin del sistema se condiciona a la suscripcin de convenios
entre el Ayuntamiento, el urbanizador y los adquirentes de solares, por
los que se garantice el cumplimiento de las obligaciones respectivas en
orden a la parte de urbanizacin aplazada, en el marco del artculo 53.2.d)
TRLS-1976, debiendo contener una serie de extremos concretos (art. 5),
e incluso eventualmente topes mximos en los precios de venta de los
solares (art. 6).
A los efectos de los artculos 40 a 42 RG, se entender por servicios
pblicos y redes generales los descritos en el propio artculo 4.2 de la
LSUDC.
Vigente ya la LOTCAN, el rgimen de la gestin urbanstica aparece
presidido por una serie de criterios tradicionales en la cultura jurdica pre-
cedente e incluso en el contexto del moderno Derecho autonmico, cri-
terios tales como la diversidad de modalidades para la misma (arts. 92-93
LOTCAN) en puridad, para la ejecucin del planeamiento, la nece-
sidad de sealar su organizacin temporal (arts. 90-91 LOTCAN), de deli-
319
mitar sus mbitos unidades de actuacin (arts. 94-95 LOTCAN) y de

elegir el sistema para llevarla a cabo (arts. 100-101 LOTCAN).
El nuevo Derecho canario ofrece un amplio abanico de formas y pro-
cedimientos para la ejecucin material y jurdica del planeamiento y, en
general, para el cumplimiento de los deberes inherentes a aqulla en
sentido amplio, la gestin urbanstica.
Pero acaso lo primero que haya que resaltar sea la preferencia que
enfatiza por los sistemas de ejecucin privada en suelo urbano y urba-
nizable, obviamente, enlazando as con la anloga apuesta formulada
por la legislacin riojana [art. 97.a).1) LOTCAN], preferencia que se com-
pleta con la excepcionalidad conferida al sistema de expropiacin
[art. 97.a).2) LOTCAN].
Los sistemas considerados de ejecucin privada son el de concierto,
el de compensacin y el de ejecucin empresarial. Los de ejecucin pbli-
ca, el de cooperacin, el de expropiacin y el de ejecucin forzosa.
Los sistemas de compensacin (arts. 111-116 LOTCAN), cooperacin
(arts. 120-122 LOTCAN) y expropiacin (arts. 123-130 LOTCAN) se
regulan en trminos similares a los precedentes del Derecho estatal.
Se introducen diversos sistemas novedosos para el Derecho canario,
pero no para el Derecho autonmico, puesto que unos y otros, con mati-
ces distintos, estaban ya perfilados en legislaciones precedentes.
En primer lugar, el sistema de concierto ya presente desde poco
tiempo antes en la legislacin castellano-leonesa (arts. 107-110 LOT-
CAN), que simplifica sensiblemente los procedimientos en caso de llegar
a un acuerdo todas las partes implicadas. En l, el propietario nico de
los terrenos o todos los propietarios de comn acuerdo asumen la acti-
vidad de ejecucin conforme a las condiciones libremente pactadas por
ellos mismos en convenio urbanstico aprobado por el Ayuntamiento, y
la gestin puede ser llevada a cabo mediante la constitucin por todos
los propietarios afectados de una entidad urbanstica de gestin, mediante
sociedad mercantil o por el propietario nico.
En segundo lugar, el sistema de ejecucin empresarial (arts. 117-119
LOTCAN) que, a primera vista, recuerda al del agente urbanizador
de la legislacin alternativa valenciana y castellano-manchega, pero que
tiene su perfil propio atribuye a persona fsica o jurdica distinta del
propietario la ejecucin de modo que la misma asume tal actividad con-
forme al convenio urbanstico aprobado y suscrito con el Ayuntamiento
y a la oferta formulada a los propietarios.
320
La funcin social de la propiedad que se traduce en la imposicin

de cargas sobre los titulares del suelo y en la fijacin de unos plazos
para su cumplimentacin fundamenta tambin la llamada para esta tarea
a un agente distinto al propietario, sin merma de los derechos de ste.
El propietario, no obstante, goza de la preferencia en la iniciativa
del proceso de transformacin del suelo y, en todo caso, del derecho al
aprovechamiento urbanstico que le corresponde de acuerdo con el Plan,
cuya cristalizacin adoptar diversas modalidades.
En tercer lugar, el sistema de ejecucin forzosa (arts. 131-136 LOT-
CAN) con precedentes en las legislaciones navarra y madrilea, pero
muy matizado aparece concebido como un mecanismo de respuesta
de la Administracin ante el incumplimiento de los compromisos adqui-
ridos por el agente urbanizador en cualquier sistema de ejecucin privada
y permite a aqulla ultimar subsidiariamente el proceso de ejecucin an
pendiente mediante gestin directa o encomienda a sociedad mercantil
de capital pblico.
Paralelamente, la ejecucin de la edificacin mediante sustitucin del
propietario (arts. 148-150 LOTCAN) se regula para aquellos casos en los
que ste no ejercite sus derechos edificatorios, a fin de evitar el bloqueo
del suelo urbanizado y las especulaciones perniciosas para el inters gene-
ral si bien llama la atencin que la Exposicin de Motivos de la LOT-
CAN (IV, Ttulo III, 5.o) ponga el nfasis en negarle carcter punitivo
a esta tcnica, ya que en puridad no hace sino sancionar el incumplimiento
de deberes derivados de la funcin social de la propiedad.
Las entidades urbansticas colaboradoras se asimilan deliberadamente
a entidades mercantiles como mtodo de acercamiento del urbanismo
a las tcnicas utilizadas tradicionalmente por los operadores inmobilia-
rios (art. 151 LOTCAN).
En el rgimen general de la expropiacin forzosa (Ttulo IV), se regu-
lan los supuestos de utilidad pblica cuya concurrencia hace nacer la causa
expropiandi, los procedimientos de fijacin del justiprecio y los casos de
iniciacin del expediente expropiatorio a instancia de los propietarios de
los bienes por inactividad de la Administracin.
La LOTCAN incorpora para el Derecho canario, por primera vez,
una regulacin ms o menos bsica de los convenios urbansticos
(arts. 230-233 LOTCAN) perfilada con rasgos tomados de los prece-
dentes de las legislaciones navarra, madrilea y castellano-manchega,
pero necesariamente pensada para los supuestos contemplados en la pro-
pia Ley (algunos novedosos) donde surge el recurso al convenio.
321
Son destacables, como matices innovadores, los contenidos en el ar-

tculo 230.5 LOTCAN, prrafo primero in fine interdiccin de menos-
cabo del estatuto subjetivo del propietario del suelo y prrafo segundo
precisin del alcance del compromiso asumido por la Administracin
en los convenios que afectan al planeamiento, aunque ambos formaban
parte de nuestro acervo jurdico-urbanstico al haberlos incorporado la
doctrina del Tribunal Supremo al integrar el rgimen de los convenios
urbansticos como acertadamente hace constar CUERNO en su excelente
monografa al respecto 4.
La intervencin pblica en el mercado inmobiliario es regulada sobre
la base de recurrir a los mecanismos conocidos de los Patrimonios Pbli-
cos de Suelo y de los derechos de tanteo y retracto, en trminos anlogos
a la regulacin del TRLS-1992, sin perjuicio de sus matices propios
(arts. 74-79 LOTCAN).
2. Catalua
En Catalua, el Ttulo IV del TRUC (arts. 164-222) se consagra a
la ejecucin de los Planes de ordenacin. El Captulo I, a Disposiciones
generales, donde se incorporan las reglas tradicionales de la ejecucin sis-
temtica, por polgonos completos, salvo las excepciones tambin usuales
y se fijan los criterios y procedimiento para la delimitacin de aqullos segn
las pautas consagradas por el Derecho estatal (art. 167). El Captulo II,
a los Sistemas de actuacin, que son los tres consolidados por el Derecho
estatal, compensacin, cooperacin y expropiacin, sentndose la regla
de la preferencia de la gestin privada frente a la pblica (expropiacin)
salvo por urgencia o necesidad (art. 169.2) o por incumplimiento de los
propietarios particulares (art. 169.5); se contempla el supuesto de las actua-
ciones no rentables (art. 171), la enumeracin de los conceptos que inte-
gran los gastos de urbanizacin (art. 172), el principio de equidistribucin
sin llamarlo as (art. 174.1), etc.
Finalmente, se regula cada uno de los sistemas y la ejecucin de los
PAUs, en los correlativos Captulos III a VII de donde se desprende
que aparece aqu una regulacin del urbanismo concertado y de la acti-
vidad convencional similar a la acuada por el Derecho estatal de pre-
cedente aplicacin.
En medio, el Captulo VI introduce la privativa modalidad de la eje-
cucin por sectores de urbanizacin prioritaria (arts. 197-214), sectores
Jos Ramn CUERNO LLATA, Los convenios urbansticos, 2.a edicin, Aranzadi, 1997
4
originariamente, trabajo de investigacin (1995) para la obtencin por su autor del

Ttulo de Tcnico Urbanista en la XXIV Promocin del INAP.
322
que se definen, en SUP o SAU, con usos residenciales, industriales u

otros, que sean objeto de esta declaracin y delimitacin. Esta actuacin
urbanizadora inmediata se justifica por la concurrencia de especiales cir-
cunstancias urbansticas de emplazamiento y de contigidad a los grandes
sistemas urbanos de Catalua, de presin urbanizadora o demogrfica
o de proximidad a explotaciones extractivas, industriales y otras anlogas
(art. 197.1). El artculo 199.1 aade que no debe haber obra urbanizadora
previa al amparo de planeamiento parcial ni edificaciones existentes que
obstaculicen la gestin.
Sus aspectos ms relevantes son:
Declaracin por el Consejero, de oficio o a instancia de las Cor-
poraciones afectadas (art. 197.2).
Determinacin de la Administracin actuante para tramitar los
proyectos oportunos en la propia declaracin (art. 197.3).
Propuesta de delimitacin, tramitada con exposicin pblica por
un mes, sometimiento a la Comisin de Urbanismo de la Generalidad
y acuerdo de declaracin que comportar la notificacin e inscripcin
en el Registro de la Propiedad y la notificacin a los propietarios, con
una documentacin en la que ha de incluirse la relacin de propietarios
afectados y bienes y derechos existentes (art. 198.1 y 2).
No se pueden desarrollar simultneamente dos o ms sectores de
urbanizacin prioritaria del mismo uso en un mismo Municipio
(art. 199.2).
El mbito del sector constituye un nico polgono de actuacin
(art. 203.1). Su extensin mnima, 3 ha.
La declaracin tiene como efecto especfico la aplicacin del rgi-
men de gestin propio y lleva implcita la declaracin de inters inmediato
de edificacin en el plazo mximo de tres aos a partir de la firmeza
del Proyecto de Reparcelacin (art. 200).
Aprobacin inicial de Plan Parcial y Proyecto de Urbanizacin
necesarios, en seis meses desde la publicacin de la declaracin en el
DOGC (art. 201.1).
Supresin de la aprobacin provisional, sustituida por la definitiva,
que otorga el propio Ayuntamiento tras la informacin pblica
(art. 201.2).
El sistema de actuacin es el de cooperacin (art. 202.1). Por tanto,
obras por la Administracin (art. 208.1). Los propietarios, obligados a
depositar las cantidades a cuenta de la obra urbanizadora de los seis meses
siguientes, so pena de expropiacin (art. 208.3). La Administracin con-
tribuye con el 10 por 100.
Redaccin de oficio del Proyecto de Reparcelacin por la Admi-
nistracin actuante, sobre la base de un proyecto de tasacin conjunta
323
de los terrenos por sus valores urbansticos (art. 204), y aprobacin defi-
nitiva del mismo en doce meses desde la definitiva del Plan Parcial
(art. 202.3).
Los propietarios pueden proponer la sustitucin de la obligacin
de pago de los gastos de urbanizacin por la cesin de terrenos edificables
dentro del mismo sector (art. 206.1) supuesto que, evidentemente, da
pie a la aparicin de un tipo de convenio especfico.
La declaracin de incumplimiento del deber de costear la urba-
nizacin legitima la expropiacin o enajenacin forzosa (art. 211), tenien-
do derecho preferente de adquisicin la Administracin actuante y el Ins-
tituto Cataln del Suelo en las subastas de terrenos afectados por el
incumplimiento de obligaciones urbansticas (art. 212).
El plazo para iniciar la edificacin es de tres aos desde la firmeza
del Proyecto de Reparcelacin (art. 213).
3. Comunidad Valenciana
La Ley valenciana 4/1992, de 5 de junio, reguladora del Suelo No

Urbanizable, anticipa ya, en su Disposicin Adicional cuarta, un replan-
teamiento normativo de la actividad urbanstica con una primera regu-
lacin genrica an embrionaria de los convenios urbansticos, sub-
sumidos todos bajo el fin comn de la mejor gestin urbanstica, si
bien distingue unos en relacin con la ejecucin del planeamiento pro-
piamente y otros en relacin con la formulacin o aprobacin de aqul.
E independientemente, el artculo 20 contempla un tipo de convenio
destinado a la utilizacin urbanstica de suelo no urbanizable con unos
fines muy tasados, en un rgimen paralelo al del adjudicatario de un PAU
en suelo urbanizable no programado.
Con esos prolegmenos, la LAUCOV (1994) alumbra un replantea-
miento global del rgimen del proceso urbanizador y edificatorio, mucho
ms, pues, que un mero sistema novedoso, porque, sobre todo, aqul deri-
va de una filosofa diferente de la tradicional en nuestra cultura jurdi-
co-urbanstica, como se va a comprobar.
En efecto, el modelo valenciano parte de considerar que el modelo
estatal de 1990-1992 ha forzado las posibilidades del rgimen urbanstico
de la propiedad del suelo hasta sus ltimas consecuencias convirtiendo
al propietario en colaborador forzoso, cuasiconcesionario de la actividad
urbanstica pblica.
Ante ello, se considera que la urbanizacin y la edificacin perte-
necen al mundo de las actividades y no de los bienes, y que los derechos
324
de propiedad amparan el uso y disfrute de los bienes como tales, y el

ejercicio sobre ellos de las facultades correspondientes, entre ellas las
de disposicin y empleo para producir otros bienes, pero no autorizan
a suponer una obligacin positiva de hacer consistente precisamente en
el citado empleo para, aplicando, adems, capital y trabajo, producir nue-
vos bienes futuros (definidos slo virtualmente por el planeamiento). Pues
tal empleo no es tanto el contenido de una facultad nsita en la situacin
jurdica dominical cuanto una actividad, concretamente una actividad de
contenido econmico de carcter empresarial.
Por ello, tal actividad no se admite como vlidamente configurable
en cuanto deber derivable de la titularidad dominical (error que se imputa
al sistema estatal precedente, por exacerbacin de la lgica del rgimen
urbanstico de la propiedad), y s como una libertad de iniciativa y accin
en el sistema econmico.
La consecuencia final no es otra que una reasignacin de los papeles
en el proceso urbanstico. Si la entera actividad urbanstica es pblica, su
gestin puede ser directa o indirecta. Pero tambin, si as lo permite el
inters pblico que est en la base y justifica su publificacin, puede ser
configurada como privada sujeta a la reglamentacin pblica precisa para
salvaguardar las exigencias propias de aquel inters pblico, debiendo
incluso serlo cuando los derechos constitucionalmente reconocidos a los
sujetos ordinarios as lo demanden y el inters pblico no tenga la inten-
sidad suficiente para en funcin del orden sustantivo constitucional
justificar una solucin distinta 5.
Sobre esas bases,

a) Al considerarse que la actividad urbanizadora excede de la esfera
jurdica de los propietarios, su independencia puede y debe ser total, lo
que determina su publificacin, respetndose, no obstante, la libertad de
empresa que corresponde tambin a los propietarios, e incluso recono-
ciendo a los mismos un derecho preferente al desarrollo de tal actividad
sobre los que slo pueden aducir su derecho ex artculo 38 CE.
b) En el caso de la estricta actividad de edificacin, sigue atribuida
a la persona que tiene el goce y disfrute del terreno apto para ella (para
quien, adems, es deber, art. 85).
c) La iniciativa para y la ejecucin de la programacin (urbaniza-
cin) y, en su caso, edificacin de actuaciones integradas igual a una o
5
Luciano PAREJO ALFONSO, El significado de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de
noviembre, en la evolucin del Derecho Urbanstico: Una nueva articulacin de lo pblico
y lo privado en la actividad urbanstica, Revista de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente,
nm. 143, 1995, p. 121.
325
varias unidades de ejecucin completas puede ser tanto pblica (caso de

gestin directa) como privada (gestin indirecta, regla general). De aqu
se deriva la ampliacin de la condicin de agentes urbansticos a los suje-
tos simplemente empresarios, regulndose prolijamente el estatuto de
este nuevo urbanizador. ste puede ser privado, pero no propietario, por
lo que han de disciplinarse las relaciones entre l y los propietarios, por
un lado, y entre l y la Administracin, por otro lado. O puede ser el
propietario, y entonces puede adoptar o no la vestidura de Agrupacin
de Inters Urbanstico [asociacin de los propietarios con ms de la mitad
de la superficie (art. 49)], con preferencia para la adjudicacin (art. 50).
O, incluso, son viables frmulas combinadas.
La herramienta para ello es el Programa. ste planifica la gestin urba-
nstica del suelo urbanizable, de la actuacin integrada. Por ello: define
su mbito (una o varias UEs); indica la modalidad de gestin (directa
o indirecta); designa al urbanizador, ya concretamente; describe las obras
de urbanizacin y los objetivos de la gestin urbanstica a realizar (el
art. 30.1 los enumera); fija los plazos para ejecutar esas previsiones, con-
cluyendo con la obtencin de solares edificables (mximo, cinco aos);
establece plazos para la edificacin de los solares; disciplina las relaciones
entre el urbanizador y la Administracin, por un lado, y los propietarios,
por otro fijando aqu especialmente la modalidad de retribucin de
aqul, en suelo, en metlico o en una modalidad combinada, y la ins-
trumentacin jurdica de tales relaciones, reparcelacin o expropiacin;
seala las garantas y penalizaciones que asume el urbanizador para ase-
gurar sus compromisos.
Por eso, hay dos partes bsicas en la documentacin del Programa, la
alternativa tcnica (cdula de urbanizacin, Proyecto o anteproyecto de
Urbanizacin, documentos complementarios de planeamiento o gestin) y
la proposicin jurdico-econmica (convenio Administracin-urbanizador y
Administracin actuante-Administraciones concurrentes; proposicin eco-
nmico-financiera de relaciones entre urbanizador y propietarios, etc.) 6.
Surge, as, obviamente, un convenio urbanstico con perfiles propios,
ntimamente asociado a la filosofa de esta legislacin alternativa.
d) En el caso de las actuaciones aisladas, la atribucin de la actividad
de ejecucin a los particulares correspondientes se efecta tanto en el
caso de los Programas como en el de los solares (arts. 74 y 73 LAUCOV).
6
Francisco BLANC CLAVERO y Luciano PAREJO ALFONSO, Derecho Urbanstico valen-
ciano, Tirant lo Blanch, 1997, pp. 237-241; Gerardo Roger FERNNDEZ FERNNDEZ, El
agente urbanizador en la nueva legislacin urbanstica, en Enrique SNCHEZ GOYANES
y Julio CASTELAO RODRGUEZ (coords.), Urbanismo, nmero extraordinario de la Revista
de Estudios Locales (CUNAL), julio 1999.
326
En todo caso, s debe advertirse, como ya se ha hecho con agudeza

por MERELO, que el modelo de gestin as resultante no difiere esen-
cialmente, por muchos que sean sus matices diferenciadores y cambios
formales, de un procedimiento de ejecucin que se apoyara en los siguien-
tes puntos bsicos de la normativa estatal: expropiacin, gestin indirecta
mediante concesin, pago del justiprecio en parcelas resultantes de la
actuacin, tasacin conjunta y, en su caso, liberacin de la expropiacin 7.
En realidad, se ha producido una suerte de generalizacin de la lgica
del proceso de ejecucin en SUNP regulado en la legislacin estatal, como
tambin se ha admitido ya 8.
Al margen de todo ello, la Disposicin Adicional sexta LAUCOV con-
firma la vigencia de la regulacin precedente en materia de convenios
urbansticos ya examinada al tiempo que advierte de que los mismos
no podrn afectar al rgimen sustantivo ni procedimental del Programa
que viene a instaurar la propia LAUCOV.
4. Navarra
En Navarra, la LFOTU supone un intento de regulacin global del

rgimen urbanstico, asumiendo los esquemas estatales y basndose en
particular en el sistema del TRLS-1992.
En materia de ejecucin del planeamiento, su Ttulo IV (arts. 137-208)
reproduce en gran medida el esquema del TRLS-1992, dividindose en
un Captulo I, de Disposiciones generales (rganos competentes, presu-
puestos de la ejecucin, marco bsico de los convenios arts. 140-142);
un Captulo II, especfico sobre las unidades de ejecucin (con las reglas
conocidas en orden a criterios y procedimiento para su delimitacin); un
Captulo III, sobre los sistemas, desglosado tambin en una Seccin 1.a
sobre Disposiciones generales (regla de la eleccin equivalente
art. 147.1, momento y procedimiento para la eleccin y su cambio
art. 148, sustitucin de un sistema de actuacin privada por incum-
plimiento art. 149, supuestos de unidades excedentarias y deficitarias
y stas tanto en la hiptesis general como en la de suelo urbano sin apro-
vechamiento tipo arts. 150-152, conceptos que comprenden los gastos
de urbanizacin art. 153 y cargas adicionales en los casos de ejecucin
previo convenio art. 154, que s es una novedad foral; luego una Sec-
cin por cada uno de los sistemas estatales (2.a, 3.a y 6.a), y dos ms
7
Jos Manuel MERELO ABELA, Rgimen jurdico del Suelo y Gestin Urbanstica, Praxis,
1995, p. 68.
8
PAREJO, El significado..., p. 123.
327
para dos peculiaridades propias, los sistemas de reparcelacin voluntaria

(Seccin 4.a) y sobre todo el de ejecucin forzosa (Seccin 5.a); un Cap-
tulo IV, sobre actuaciones asistemticas en suelo urbano; y un Captulo V,
sobre obtencin de terrenos dotacionales.
En materia de convenios, la LFOTU es pionera, diseando una regu-
lacin luego copiada por Madrid con algn matiz propio, Castilla-La
Mancha, Canarias y La Rioja tambin con algn matiz propio. Dis-
tingue por su objeto entre los de gestin y ejecucin del planeamiento,
por un lado, y los que puedan entraar modificaciones del mismo, por
otro, y se ocupa especficamente de los que ataen a la sustitucin del
deber de cesin de aprovechamiento lucrativo por dinero y a la propia
modificacin del planeamiento, para exigirles algn requisito formal adi-
cional art. 140.4, en frmula luego repetida mimticamente incluso
con un mismo error sintctico por diversas legislaciones autonmicas.
El sistema de reparcelacin voluntaria es factible cuando estn de
comn acuerdo la totalidad de los propietarios o cuando todos los terre-
nos son de uno solo y supone la sustitucin de la compensacin o coo-
peracin sin necesidad de declaracin o procedimiento previo (art. 169.1):
Se presenta el proyecto de reparcelacin (al que puede unirse el
de urbanizacin, art. 169.7), designndose un representante de los
propietarios con la Administracin, abrindose un plazo de dos
meses para su aprobacin inicial y de otros dos desde la infor-
macin pblica para la definitiva.
La Administracin participa en los costes de urbanizacin en fun-
cin de su aprovechamiento.
El incumplimiento de algn propietario le aboca a la expropiacin
de sus terrenos o a la exigencia de apremio.
Se contempla como alternativa la reparcelacin econmica cuando la
edificacin existente en ejecucin de planeamiento anterior imposibilitara
la reparcelacin material en ms de un 50 por 100 de la superficie de
la UE (art. 170.1).
El sistema de ejecucin forzosa (slo sustituible por el de expropiacin)
puede activarse a instancia de propietarios que representen el 25 por 100
de la superficie total o de oficio (art. 171):
Cuando as se establezca por la Administracin como sistema de
actuacin.
Por incumplimiento en la presentacin del proyecto de Estatutos
en seis meses desde la aprobacin del Plan o plazo establecido
por ste.
328
Por falta de constitucin de la Junta de Compensacin en tres

meses desde la aprobacin de sus Estatutos.
Por incumplimiento en la presentacin del proyecto de reparce-
lacin en seis meses desde la constitucin de la Junta.
La iniciativa del 25 por 100 de la propiedad que acrediten la impo-
sibilidad de cumplimiento en los tres ltimos supuestos y afiancen el valor
urbanstico de los terrenos provocar la resolucin administrativa acor-
dando la aplicacin del sistema (art. 171.3).
Tambin puede solicitarse a iniciativa de cooperativas y promotores
de viviendas que se comprometan a la construccin de viviendas de pro-
teccin oficial, garantizando al menos el 50 por 100 de stas y afianzando
el valor urbanstico de los terrenos (art. 172).
El acuerdo de iniciacin se notifica a los propietarios para que
en quince das manifiesten su voluntad de incorporarse a la gestin
(art. 173).
El acuerdo de aplicacin (al que acompaa la aprobacin de los
Estatutos de la Comisin Gestora, art. 176.3) faculta para ocupar los terre-
nos de sistemas generales afectos a la actuacin (art. 175.1), inmedia-
tamente por expropiacin o de modo diferido en otro caso (art. 175.2).
En este sistema, se constituye una Comisin Gestora de anlogas
funciones a las Juntas de Compensacin (art. 176.1), con la particularidad
de que aqu la Administracin nombra hasta la mitad de sus miembros
(art. 176.2). La Comisin aprueba directamente sus propias normas de
rgimen interior.
El Proyecto de Reparcelacin debe incluir una serie de extremos
(art. 177.1) y se tramita por la Administracin como el Proyecto de Com-
pensacin.
La Administracin actuante acuerda a propuesta y a favor de la
Comisin Gestora la ocupacin inmediata de los terrenos, que implica
el traspaso a aqulla, como fiduciaria, de las facultades dispositivas de
los propietarios afectados (art. 177.2).
La Comisin tendr diversas facultades en orden a la realizacin
de obras y su financiacin e incluso a la construccin de las parcelas
(arts. 178-179), mantenindose sometida a la tutela de la Administracin
actuante, a travs de las tcnicas tpicas de sta (art. 180).
Los gastos del sistema se distribuyen en proporcin al porcentaje
de los terrenos aportados (art. 174.1).
329
Terminada la obra urbanizadora, los terrenos no cedidos o ena-

jenados (para sufragar los gastos) se adjudican a los propietarios inte-
grados en proporcin a su aportacin inicial y contribucin a los gastos
y el resto a los propietarios no integrados en proporcin a sus aportaciones
de terrenos, aunque tambin puede optarse por pagar a stos con el saldo
resultante de la subasta pblica de tales terrenos restantes (art. 181).
En la Seccin 7.a, se regula la ejecucin de los PAUs (arts. 184-190),
de donde se deduce la asuncin del urbanismo concertado tpico del Dere-
cho estatal de precedente aplicacin y, con aqul, de frmulas conven-
cionales al efecto explcitamente, el art. 190 se refiere a supuestos que
facultan a la Administracin para la resolucin del convenio.
En el Captulo IV, las actuaciones asistemticas en suelo urbano
(arts. 191-204), en trminos anlogos al TRLS-1992.
5. Madrid
El Ttulo III de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comu-

nidad de Madrid, empieza (Captulo I) definiendo qu se entiende por
ejecucin del planeamiento: los procesos dirigidos a materializar sobre
el terreno las determinaciones de los Planes (...) y en especial aquellos
de urbanizacin y edificacin de los terrenos, destinndolos efectivamente
a los usos previstos o permitidos (art. 71.1).
Las formas de gestin de la actividad pblica de ejecucin del pla-
neamiento sern todas las admitidas por la legislacin de rgimen jurdico
y de contratacin de las Administraciones Pblicas as como por la legis-
lacin de rgimen local (art. 74.1), lo que se proyecta, entre otras moda-
lidades, en sociedades urbansticas de capital ntegramente pblico
o mixto (art. 75), consorcios urbansticos (art. 76), Mancomunidades
de Municipios para la gestin de servicios urbansticos [art. 74.2.2)], las
delegaciones de competencias en otras Administraciones o la utiliza-
cin de rganos de las mismas [art. 74.2.3) en relacin con el art. 77
y 4)], etc.
La Ley madrilea configura tambin explcitamente (Captulo II)
como presupuestos legales para la actividad de ejecucin tanto el previo
establecimiento de la ordenacin pormenorizada propia de la clase de
suelo sobre la que se acte (art. 78) como la previa definicin de la moda-
lidad de gestin urbanstica, entendida como el preciso conjunto de pro-
cedimientos a travs de los cuales ha de llevarse a cabo la transformacin
del suelo (art. 79.1). Esto, en realidad, se reconduce a la dualidad ac-
tuaciones integradas modalidad considerada la regla general
330
(art. 79.2) y actuaciones aisladas modalidad circunscrita a los

supuestos tradicionales de nuestro Derecho histrico (art. 79.3).
Lgicamente, tambin se contempla en los supuestos en que fuere
pertinente la aprobacin del correspondiente proyecto de urbanizacin
como requisito previo para la actividad de ejecucin (art. 80).
La distribucin equitativa de cargas y beneficios primer objetivo
sealado en la ley para la actividad de ejecucin mediante los respectivos
procesos [art. 71.2.1)] se regula en el Captulo III de este Ttulo, reco-
giendo en cierto modo el concepto tradicional de este aspecto de la eje-
cucin jurdica del planeamiento pero modificando sensiblemente el rgi-
men jurdico que al respecto resultaba vigente en la Comunidad de
Madrid sobre todo por la legislacin-puente aprobada en 1997. La Sec-
cin 2.a de este Captulo (arts. 84-85) regula unas reas de reparto slo
previstas para el suelo urbanizable sectorizado y que estn ligadas al clcu-
lo del aprovechamiento referencial que ha de servir de pieza clave al
servicio de tal equidistribucin: al rea de reparto le corresponder un
determinado valor de aprovechamiento unitario de reparto, que ser la
referencia para la equidistribucin de todas las actuaciones de ejecucin
incluidas en dicha rea (art. 84.3).
La Seccin 3.a regula el instituto de la reparcelacin concebido
como cauce de materializacin de la equidistribucin en las actuaciones
integradas y para todos los terrenos situados en la correspondiente UE
[art. 82.2.2)], esencialmente de acuerdo con las normas tradicionales
(arts. 86-89).
La Seccin 4.a se ocupa del rgimen de obtencin de los terrenos
dotacionales destinados a soporte de elementos de las redes pblicas
de infraestructuras, equipamientos y servicios en la original terminologa
de la nueva Ley madrilea del Suelo (arts. 90-95), pero sin ofrecer
nuevas soluciones a los problemas tradicionalmente presentados por las
correspondientes tcnicas (incluso, perdiendo la alternativa de las trans-
ferencias de aprovechamientos urbansticos, como modo de obtencin
hasta ahora vigente en la Comunidad capitalina).
Destaca tambin el alcance que reviste el deber de sufragar los costes
de las obras de urbanizacin tal como queda precisado por el artculo 97.
No obstante, las novedades de mayor calado aparecen en el Cap-
tulo IV, relativo a la gestin mediante unidades de ejecucin (UEs),
donde, tras recordar el concepto de estas UEs (art. 98), y prefijar algunas
reglas sustantivas para su delimitacin (art. 99), se regula el procedimien-
to para llevarla a cabo (art. 100), todo ello en consonancia con la tradicin
jurdica precedente. E inmediatamente despus se regulan los sistemas
331
de ejecucin, es decir, de actuacin segn la terminologa con la que

estbamos familiarizados.
La ejecucin privada en UEs se lleva a cabo por el sistema de com-
pensacin (art. 101.2) mientras que la ejecucin pblica salvo obras
pblicas ordinarias como objeto exclusivo discurrir por los sistemas
de cooperacin, expropiacin y ejecucin forzosa.
De la redaccin del correspondiente precepto legal (art. 102.1) parece
que se sienta la regla de la eleccin indiferenciada por la Administracin,
esto es, se abandona definitivamente la preferencia legal por los sistemas
privados, puesto que, de los factores a tener en cuenta por aqulla
(art. 102.2), no se deriva ningn condicionamiento claro en ese sentido.
La ejecucin forzosa, sin embargo, queda circunscrita claramente
(art. 125.1) a supuestos de sustitucin del sistema de ejecucin privada
(una novedad, acaso la principal, en el nuevo rgimen jurdico de este
sistema en comparacin con el precedente en el propio Derecho madri-
leo).
El sistema de compensacin se regula en los artculos 104-108, sobre
todo en lo relativo a su adopcin tradicional, es decir, a iniciativa de
los propietarios del mbito, con algunos matices en relacin con el Dere-
cho precedente por ejemplo, la posibilidad de constituir una sociedad
mercantil con participacin de los propietarios de todos los terrenos,
como alternativa a la histrica Junta de Compensacin [art. 108.2.2)].
Los artculos 109-113 regulan la ejecucin por adjudicatario en concur-
so, fundamentalmente para el supuesto de que se hubieran rebasado
los plazos de que disponan los propietarios para desarrollar la actuacin
y un tercero no propietario se proponga acometerla [art. 104.3)]: es el
mecanismo de encaje del concepto del agente urbanizador, si bien con
matices que lo diferencian de su perfil en los Derechos valenciano y cas-
tellano-manchego y en el casi coetneo (en relacin al nuevo de la Comu-
nidad de Madrid) extremeo.
Los sistemas de cooperacin (arts. 115-116) y de expropiacin
(arts. 117-124) no presentan novedades que excedan de los matices en
su regulacin respecto de la precedente, ms o menos como el de eje-
cucin forzosa (arts. 125-129), a salvo lo arriba adelantado.
Este Ttulo de la Ley del Suelo madrilea acaba con referencias al
rgimen de las obras pblicas ordinarias (art. 130) y al de las reas de
rehabilitacin concertada (arts. 131-134) en gran medida enlazando con
la prctica de las mismas generalizada en los ltimos tiempos en los gran-
des Municipios de la Comunidad capitalina.
332
6. Galicia
La LSG contiene tambin una regulacin global del rgimen del urba-
nismo.
El Ttulo IV se consagra a la ejecucin del planeamiento. Con un
Captulo I, Disposiciones generales requisitos previos (art. 119 LSG);
definicin de los polgonos, la regla de la ejecucin poligonal y sus excep-
ciones (art. 120); procedimiento de su delimitacin (art. 121); actuaciones
aisladas para ejecucin de elementos concretos (art. 122). Un Captulo II,
sobre sistemas, presidido por una Seccin 1.a, de Disposiciones generales
libre eleccin por la Administracin pero preferencia a los de iniciativa
privada (art. 125); procedimiento para la eleccin o cambio (art. 126); reac-
cin al incumplimiento en las actuaciones privadas (art. 127); polgonos
excedentarios y deficitarios y actuaciones no rentables en suelo urbano
sin aprovechamiento tipo (arts. 128-130).
Y despus, Secciones 2.a, 3.a y 4.a para regular los sistemas de com-
pensacin, cooperacin y expropiacin, en trminos similares a los del
Derecho estatal tradicional 9.
Completa el esquema del Ttulo un Captulo III sobre obtencin de
terrenos dotacionales.
La regulacin de las transferencias de aprovechamiento urbanstico para
actuaciones en suelo urbano con aprovechamiento tipo se contiene en
los artculos 108-115 en trminos sustancialmente anlogos a los del
TRLS-1992 10.
En materia de convenios de gestin, el sistema gallego conduce a los
acuados por el Derecho estatal de precedente aplicacin.
7. Cantabria
1. El Ttulo III de la Ley cntabra 2/2001, de 25 de junio, empieza
definiendo qu se entiende por gestin urbanstica: conjunto de actua-
ciones encaminadas a plasmar en el territorio las previsiones del planea-
miento (art. 117.1).
9
Cfr. ngel BALLESTEROS FERNNDEZ, Los sistemas de actuacin tradicionales. En espe-
cial, el sistema de compensacin, y Rosa SANZ MUOZ DE LAS NAVAS, El sistema de coo-
peracin, en Enrique SNCHEZ GOYANES (coord.), Estudios de Derecho Urbanstico de
Galicia, Gerencia Municipal de Urbanismo-Ayuntamiento de Vigo, 2000.
10
Cfr. Jos Manuel MERELO ABELA, Rgimen del suelo urbano consolidado. Actua-
ciones aisladas, en Enrique SNCHEZ GOYANES (coord.), Derecho Urbanstico de Galicia,
citado.
333
Aunque no se proclame expresamente a diferencia de lo que sucede

en otras leyes coetneas (como la madrilea), las formas de gestin de
la actividad pblica de ejecucin del planeamiento en los supuestos en
que la Administracin urbanstica la asuma de acuerdo con el art. 118.1
de la Ley sern todas las admitidas por la legislacin de rgimen jurdico
y de contratacin de las Administraciones Pblicas as como por la legis-
lacin de rgimen local, lo que se proyecta, entre otras modalidades, en
sociedades urbansticas de capital ntegramente pblico o mixto, consor-
cios urbansticos, Mancomunidades de Municipios para la gestin de ser-
vicios urbansticos (art. 118.2), todo ello sin perjuicio de acudir a las dele-
gaciones de competencias en otras Administraciones o la utilizacin de
rganos de las mismas, aunque no se prevea expresamente en la legis-
lacin urbanstica, como simple aplicacin de la legislacin administrativa
comn.
2. La Ley cntabra configura tambin explcitamente como presu-
puestos legales para la actividad de ejecucin adems de hacerlo con
el requisito del previo establecimiento de la ordenacin pormenorizada
propia de la clase de suelo sobre la que se acte la previa delimitacin
de las UAs (arts. 121-122).
La opcin se reconduce implcitamente, en efecto, a la tradicional
dualidad entre actuaciones integradas modalidad considerada la
regla general (art. 117.2 en relacin con el 121.2) y actuaciones ais-
ladas modalidad circunscrita a los supuestos tradicionales de nuestro
Derecho histrico (art. 117.3).
3. La distribucin equitativa de cargas y beneficios primer obje-
tivo tradicional de la fase de ejecucin del planeamiento se regula ya
de entrada con el artculo 125, donde se define el aprovechamiento
medio establecido a su servicio, y luego en los artculos 135-139 al hacerlo
con su cauce institucional, que es el expediente reparcelatorio. De este
modo, la equidistribucin, en cuanto operacin comprendida en la eje-
cucin del planeamiento, queda remitida al proceso especfico a seguir
en cada unidad de actuacin.
Los artculos 141-143 se ocupan del rgimen de obtencin de los terre-
nos dotacionales, pero sin ofrecer novedades al respecto, salvo la explcita
incorporacin al Derecho autonmico de la tcnica de la ocupacin direc-
ta (aunque, en puridad, ya estuviera incorporada al TRLS-1992, vigente
a la sazn en Cantabria).
334

de las obras de urbanizacin tal como queda precisado por el artculo 128,
en su primer apartado.
4. No obstante, las novedades de mayor calado aparecen en el Cap-
tulo V, relativo a la gestin de actuaciones integradas, donde, tras recor-
dar la finalidad de estas actuaciones, se regulan los sistemas de actuacin
integrada, es decir, los sistemas de actuacin segn la terminologa con
la que estbamos familiarizados.
La ejecucin privada en UAs se lleva a cabo, tpicamente, por el sis-
tema de compensacin, aunque tambin puede efectuarse por el de coo-
peracin, mientras que la ejecucin pblica salvo obras pblicas ordi-
narias como objeto exclusivo discurrir por los sistemas de cooperacin,
expropiacin y concesin de obra urbanizadora (aludir a este sistema
como de base privada es engaoso: es la manifestacin ms clara de
la concepcin de la actividad urbanstica como funcin o actividad pblica
susceptible de ser gestionada por cualesquiera de las modalidades tpicas
de la respectiva Administracin, aqu en particular la gestin indirecta
a travs de concesionario).
Y aunque la redaccin del precepto legal (art. 148, primer prrafo)
es confusa parece que se sienta la regla de la preferencia de los sistemas
de iniciativa privada sobre todos los restantes y, dentro de los sistemas
pblicos, podra razonablemente sostenerse la del sistema de cooperacin
sobre los dems especialmente, sobre el de expropiacin, pues su fija-
cin requiere en su configuracin jurisprudencial la concurrencia de
determinados requisitos tasados.
5. El sistema de compensacin se regula en los artculos 149-157,
sobre todo en lo relativo a su configuracin tradicional, es decir, a ini-
ciativa de los propietarios del mbito que asumen el papel de urba-
nizadores (art. 149.1), con algunos matices en relacin con el Derecho
precedente.
su regulacin respecto de la precedente.
En cuanto al sistema de concesin de obra urbanizadora (arts. 168-179),
es promovido por el Ayuntamiento (presumiblemente, ante circunstancias
de urgencia, demanda de suelo o manifiesta inactividad de la iniciativa
privada), y gira en torno a la elaboracin y aprobacin inicial por aqul
de un pliego de clusulas, rector de la actuacin (art. 170.3) y a la con-
vocatoria de un concurso para la seleccin del urbanizador. Este gestor
tendr un papel anlogo al del agente urbanizador del modelo valenciano
335
y sus relaciones con la Administracin y los propietarios (retribucin

mediante solares o en metlico, etc.) se perfilan de modo igualmente
similar (arts. 175-178), naturalmente con determinados matices.
Muy relevante es la configuracin virtual de este sistema como un
subtipo de contrato de concesin para obra pblica de la legislacin de
contratos administrativos: se declara de aplicacin aquella legislacin
general para todo lo no previsto especficamente en la legislacin urba-
nstica (art. 169.4).
6. No se pueden olvidar las regulaciones especficas de las tcnicas
de la cesin de viales para los pequeos Municipios y de la normalizacin
de fincas (arts. 180-182 y 124) como elementos de cierre del rgimen de
las actuaciones no integradas y, a la vez, verdaderos complementos del
estatuto jurdico del respectivo propietario de suelo, al entraar un suple-
mento en relacin con el dimanante del tenor literal del artculo 14.1
LRSV. En cierto modo, este carcter tambin lo comparten las reglas
relativas al deber de edificar en plazo y a la sancin correspondiente a su
incumplimiento enajenacin forzosa del solar mediante el vehculo del
Registro de Solares, articuladas como objeto del Captulo IV del Ttu-
lo VI de la Ley (arts. 246-252).
7. Este Ttulo de la Ley del Suelo cntabra se completa con refe-
rencias al rgimen de las unidades de actuacin excedentarias y deficitarias
(art. 127), al de las garantas y recepcin de las obras de urbanizacin
(art. 156), al de los convenios urbansticos (art. 140, que se remite al Cap-
tulo VII del Ttulo IV) en trminos semejantes a los derivados del acer-
vo jurdico ya aplicable hasta ahora.
8. Complementario a ste, regula el Ttulo VI la intervencin pblica
en el mercado del suelo (arts. 229-244), sobre la triloga instrumental
ya acuada desde el TRLS-1992: patrimonios pblicos de suelo, derecho
de superficie y derechos de tanteo y retracto.
8. Andaluca
9. Extremadura
Las dos habiendo sido la pionera del mecanismo Cantabria asu-

mieron, a lo largo de 1997, el TRLS-1992 mediante leyes de artculo nico,
con escasos matices, que no afectan a lo que aqu importa. Consecuen-
temente, en materia de gestin urbanstica, y de los convenios en que
puede traducirse, rige plenamente cuanto se deduca del Derecho estatal
de precedente aplicacin.
336
No obstante, en el momento de cierre de la presente edicin se halla

en la fase de su discusin parlamentaria una nueva ley integral reguladora
de la actividad urbanstica en Extremadura. En punto a la gestin urba-
nstica, y, obviamente, a reserva de lo que su tramitacin parlamentaria
pueda alterar, se puede afirmar del nuevo texto que se asimila al modelo
castellano-manchego, es decir, al valenciano de 1994, por lo que las pre-
cisiones efectuadas al respecto valen ahora para el sistema extremeo
de nueva implantacin 11.
10. Castilla-La Mancha
La promulgacin de la LOTAUCAMAN representa la importacin

del sistema urbanstico valenciano pura y simplemente lo que hara
ocioso aqu reproducir sus rasgos bsicos, acaso con el matiz de un
ms acabado perfil del convenio entre el urbanizador y la Administracin
para el desarrollo del Programa, obviamente anticipado en aqul. A ello,
hay que sumar una regulacin genrica de los convenios (arts. 11-13) en
lnea con el modelo navarro de 1994 12.
11. La Rioja
En el bloque de la gestin urbanstica al igual que en otras legis-

laciones autonmicas, es donde se hace ms patente el carcter inno-
vador de la LOTUR, que no se limita a la adaptacin a su realidad terri-
torial del acervo tradicional del Derecho urbanstico estatal, renovndolo
de este modo, sino que, como confiesa en la propia Exposicin de Motivos
(punto 9), establece la respectiva regulacin combinando instrumentos
tradicionales de nuestro Derecho y ciertas innovaciones introducidas en
los ltimos aos en la legislacin autonmica.
Ciertamente es as. De lo primero da fe la incorporacin prcti-
camente sin modificaciones de los clsicos sistemas de actuacin com-
pensacin, cooperacin y expropiacin (arts. 114-143 LOTUR). Y de
11
Cfr. E. SNCHEZ GOYANES (dir.), Derecho Urbanstico de Extremadura, El Consultor
de los Ayuntamientos-Junta de Extremadura, 2001, donde el estudio de la regulacin
de la gestin urbanstica est esencialmente a cargo de Miguel CORCHERO PREZ, tambin
coordinador de la obra; de este autor, precisamente, son unos excelentes comentarios
en torno al entonces anteproyecto de la nueva Ley extremea: Los programas de eje-
cucin de actuaciones urbanizadoras en la futura Ley del Suelo de Extremadura: breves
apuntes, en Actualidad Administrativa, nm. 10, 6-12 de marzo, 2000, pp. 321-353.
12
Cfr. Enrique SNCHEZ GOYANES, La consolidacin de un modelo alternativo en la
legislacin urbanstica: La Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica
de Castilla-La Mancha, El Consultor de los Ayuntamientos, nm. 15/16, 1998.
337
lo segundo, el sistema de concesin de obra urbanizadora (arts. 144-147

LOTUR), por el cual un concesionario asume la realizacin de las obras
de urbanizacin as como la distribucin de los beneficios y cargas entre
los propietarios (ibidem), sistema tributario con matices del dise-
ado primeramente en la legislacin valenciana en torno a la figura del
agente urbanizador, que al menos, coyunturalmente ha favorecido
o coincidido con un perodo de expansin del sector en la Comunidad
levantina.
Desde el punto de vista filosfico-poltico, es reseable la preferencia
otorgada expresamente al sistema de compensacin sobre todos los dems
(art. 115 LOTUR), decisin que enfatiza la Exposicin de Motivos de
la Ley al afirmar que parece lo ms acorde con una regulacin en la
que el propietario y su iniciativa se sitan en el centro de la actividad
urbanstica (punto 9).
sa es, hoy, una opcin que, en efecto, puede legtimamente ser ejer-
citada por el legislador autonmico, como lo son las divergentes, las que
no sitan al propietario en el centro de la actividad urbanstica sino a
remolque de sta, como en el caso de las legislaciones valenciana y cas-
tellano-manchega. Tal es el efecto de la doctrina constitucional derivada
de la STC 61/1997, de 20 de marzo, que explcitamente proclam este
derecho a las regulaciones autonmicas divergentes y aun despropor-
cionadas en esta materia.
Los convenios urbansticos aparecen regulados (arts. 148-150
LOTUR) al servicio de la ejecucin del planeamiento vedndose, en
principio, expresamente la posibilidad de que de su cumplimiento pueda
derivarse ninguna alteracin del mismo (art. 149.1 LOTUR). No obs-
tante, se reconoce inmediatamente despus la posibilidad de que la rea-
lizacin de un convenio exija la modificacin del planeamiento y el
deber que incumbe entonces a la respectiva Administracin de tramitar
esa modificacin (art. 149.5 LOTUR), por lo que la prohibicin inicial
resulta rpidamente contradicha.
Por lo dems, la regulacin de los convenios (con la salvedad del
art. 149.6 LOTUR) est basada en diversos precedentes autonmicos
singularmente, el madrileo de la LMPTSU, del que se ha tomado
incluso la virtualidad hasta entonces inslita en el panorama normativo
de que el convenio llegue a articular l mismo un especfico sistema de
actuacin al margen de los tradicionales (art. 149.3 LOTUR).
En el campo de la obtencin de terrenos dotacionales (arts. 151-163
LOTUR), prcticamente se asume el esquema derivado del ltimo Dere-
cho estatal precedente, con la principal particularidad al margen de
338
la ausencia de las TAUs (que provocar una mayor aplicabilidad del

mecanismo indemnizatorio del art. 43 LERESUV en detrimento de las
Haciendas de los Municipios riojanos) de que la ocupacin directa en
suelo urbano consolidado al no preverse la tcnica del aprovechamiento
tipo en el mismo exige una compleja valoracin pericial de los terrenos
objeto de la ocupacin y de los aprovechamientos otorgados a cambio
(art. 153 LOTUR).
En cuanto a las tcnicas de intervencin en el mercado inmobiliario
Patrimonio Municipal del Suelo, derechos de tanteo y retracto
(arts. 179-203 LOTUR), tambin son herederas de la regulacin del
Derecho estatal precedente, con la particularidad de que no son aplicables
en todo tipo de Municipios, siendo el nivel de poblacin el factor dife-
rencial.
12. Castilla y Len

La LUCYL dedica su Ttulo III (arts. 65-96) a la Gestin urbans-
tica, dividindolo en cuatro Captulos. El primero fija las disposiciones
generales para este bloque normativo. El segundo regula las denominadas
actuaciones aisladas. El tercero, las actuaciones integradas, por con-
traposicin a las anteriores, partiendo de unas disposiciones generales
y continuando despus con diversas secciones asignadas a cada uno de
los sistemas de actuacin asumidos en la Ley autonmica, los de concierto,
compensacin, cooperacin, concurrencia y expropiacin. Y el cuarto
Captulo, en fin, se consagra a la obtencin de dotaciones urbansticas,
y a sus modalidades, a los convenios y a los proyectos de urbanizacin.
El artculo 60.1 define la gestin urbanstica como conjunto de pro-
cedimientos establecidos en esta Ley para la transformacin del uso del
suelo y en especial para su urbanizacin y edificacin en ejecucin del
planeamiento urbanstico.
A partir de ah, se distingue la clase de suelo sobre la que se opera
a efectos de asignarle unos procedimientos u otros.
En concreto, para el suelo urbano consolidado, la gestin urbanstica
habr de realizarse mediante actuaciones aisladas sobre las parcelas exis-
tentes o previa normalizacin de sus linderos. Y, para el suelo urbano
no consolidado y suelo urbanizable, mediante actuaciones integradas,
sobre mbitos denominados unidades de actuacin, a desarrollar mediante
alguno de los sistemas regulados en la propia Ley (art. 65.2 y 3).
Se anticipa tambin como excepcin a la regla general de actuacin
que la ejecucin de las dotaciones urbansticas pblicas por iniciativa pblica
339
podr llevarse a cabo directamente, en cualquier clase de suelo, mediante

actuaciones aisladas (art. 65.4).
El artculo 67 hace referencia, por un lado, a entes instrumentales
para la gestin urbanstica tales como los consorcios y las sociedades mer-
cantiles (apartado 1), y, por otro lado, a las tradicionales entidades urba-
nsticas colaboradoras (apartado 2).
Y, el artculo 94 la hace a los convenios, concretamente centrados
en los destinados a la ejecucin del planeamiento, o su aprobacin, revi-
sin o modificacin, y establece unas pautas bsicas para una ulterior
regulacin reglamentaria.
El artculo 68 define los gastos de urbanizacin y enumera algunos
conceptos en todo caso comprendidos en ellos.
El artculo 95 establece el rgimen bsico de los Proyectos de Urba-
nizacin y el procedimiento de su aprobacin, en trminos respetuosos
de nuestra tradicin jurdico-urbanstica.
El artculo 96 alude al canon o garanta de urbanizacin para garan-
tizar la ejecucin de obras que sea conveniente anticipar o diferir respecto
de la total ejecucin de la actuacin urbanstica.
En cuanto a la regulacin de las actuaciones aisladas (en suelo urbano
consolidado; no se regula aqu la segunda modalidad ya anticipada, de
ejecucin de dotaciones pblicas en cualquier suelo), se perfilan los
supuestos normal (de materializacin del aprovechamiento sobre la propia
parcela, previa eventual normalizacin de lmites, arts. 70-71) y especial
[de imposible materializacin sobre la propia parcela, por afectacin a uso
dotacional, art. 69.1.b)].
Por lo que atae a las actuaciones integradas, donde la gestin se
desarrolla sobre mbitos denominados unidades de actuacin, se esta-
blece como instrumento tcnico al efecto el denominado Proyecto de
Actuacin, cuyo mbito coincide con el de una o con el de varias de
aqullas (art. 72).
El artculo 73 completa la definicin de las unidades citadas y establece
el procedimiento para su delimitacin (en el planeamiento ms detallado
del sector) y modificacin [por la va del art. 58.3.b) LUCYL], fijando
unas pautas elementales para proceder a dicha delimitacin. Por otro
lado, contempla los supuestos de unidades excedentarias y deficitarias
a fin de proponer soluciones para los desajustes respecto al aprovecha-
miento correspondiente a los propietarios.
El artculo 74 enumera los sistemas de actuacin asumidos por la
LUCYL y traza los rasgos bsicos del Proyecto de Actuacin (cuyo objeto
340
y contenido se desarrollan en el artculo 75, con la modalidad de ulterior

desarrollo por los Proyectos de Reparcelacin y Urbanizacin, segn su
apartado 4), el derecho a su presentacin por quienes puedan optar a
la condicin de urbanizador segn el sistema propuesto, la adopcin
de ste como sistema elegido si es aprobado el Proyecto, los supuestos
de cambio de sistema, y las consecuencias del incumplimiento de los pla-
zos sealados en aqul o de la prdida de la condicin de urbanizador
por el que la ostentaba con las premisas de que los afectados podrn
afianzar los gastos de urbanizacin pendientes conservando as sus dere-
chos a continuar la actuacin y de que, en todo caso, los propietarios
cumplidores vern sus derechos garantizados.
En orden a los sistemas de actuacin asumidos, se regulan los tra-
dicionales de compensacin (arts. 80-82), cooperacin (arts. 83-85) y
expropiacin (arts. 89-92), con arreglo en general a las pautas ya con-
solidadas en la legislacin precedente y en la prctica administrativa 13.
En concreto, en punto al sistema de expropiacin, se respetan los pre-
ceptos incorporados con la LERESUV y los subsistentes declarados vigen-
tes en sta del TRLS-1992, en el marco de la doctrina constitucional.
En lo que hace a los sistemas de nueva incorporacin a la ordenacin
urbanstica en Castilla y Len, el sistema de concierto (arts. 78-79) se
define como aqul utilizable cuando todos los terrenos de la unidad de
actuacin, excepto lgicamente los eventualmente demaniales, pertenez-
can a un nico propietario, o bien cuando todos los propietarios de la
unidad garanticen solidariamente su actuacin, y uno u otros, segn el
caso, asumen el papel de urbanizador.
Mientras tanto, el sistema de concurrencia supone la incorporacin
ms novedosa al acervo urbanstico castellano-leons, puesto que puede
promoverlo no slo el Ayuntamiento aprobando a la vez el Proyecto y
convocando concurso para seleccionar al urbanizador, sino un simple par-
ticular que elabora un Proyecto y lo presenta para su aprobacin al Ayun-
tamiento, obligado entonces a convocar aquel concurso. Lo sustancial del
sistema, las especialidades en l del Proyecto, la ejecucin de la actuacin,
la retribucin percibida por el urbanizador (mediante solares o cuotas
de urbanizacin), las relaciones de ste con los propietarios, etc.), se regu-
lan en lo esencial en los artculos 86-88 14.
13
Cfr. ngel BALLESTEROS FERNNDEZ, Los sistemas de compensacin, cooperacin
y expropiacin, en Enrique SNCHEZ GOYANES (dir.), Derecho Urbanstico de Castilla y
Len, El Consultor de los Ayuntamientos-La Ley-Junta de Castilla y Len, 2000.
14
Cfr. ngel M.a MARINERO PERAL, Gestin de actuaciones integradas. Los sistemas
de concierto y de concurrencia, en Enrique SNCHEZ GOYANES (dir.), Derecho Urbanstico
de Castilla y Len, citado.
341
Podran haber surgido aqu las dudas sobre la compatibilidad de este

sistema con el nuevo ordenamiento bsico estatal, nacido, como se sabe,
desde la filosofa de que el derecho a urbanizar y a edificar pertenecen
al ncleo de facultades ineludibles del derecho de propiedad del suelo,
de donde se sigue que son los propietarios los que pueden ejercitarlos
pero no los que no lo sean, y menos en contra de la voluntad de stos.
No obstante, la tramitacin parlamentaria de la LERESUV, que modific
el proyecto originario de lo que es su actual artculo 4.3, precisamente
para dar cobertura explcitamente a frmulas anlogas como la diseada
en la legislacin valenciana, despeja cualquier duda al respecto 15.
Los artculos 66 y 93 LUCYL se destinan a sintetizar los modos de
obtencin de terrenos dotacionales en general, en todo caso, tanto para
dotaciones generales como locales, expropiacin forzosa y ocupacin
directa; y especficamente, en actuaciones integradas, cesin como regla
en el respectivo procedimiento redistributivo el primero, y a detallar
el rgimen de uno de ellos, la ocupacin directa, el segundo.
13. Pas Vasco
Mediante las Leyes 5/1998, de 6 de marzo, y 20/1998, de 29 de junio,

ha reintegrado por la primera en gran medida, sobre todo en materia
de gestin, el rgimen del TRLS-1992 (rgimen del suelo, aprovecha-
miento tipo en suelo urbano y urbanizable, UEs, TAUs, etc.), lo que
determina la aplicabilidad del elenco de tcnicas acuado en el Derecho
estatal precedente especialmente, a propsito de la obtencin de los
terrenos afectos a dotaciones pblicas locales y generales, y ha ela-
borado por la segunda una regulacin propia de los Patrimonios
Pblicos de Suelo, que lleva implcito el alumbramiento de algn supuesto
nuevo de convenio de gestin por ejemplo, en hiptesis de cesin de
terrenos afectos a esos Patrimonios.
La Ley 11/1998, de 20 de abril, establece la cesin del 10 por 100
de aprovechamiento lucrativo en suelo urbano (en todo l) y en suelo
urbanizable, libre de cargas. El levantamiento por el Tribunal Consti-
tucional (1999) de la suspensin del precepto que afectaba a la primera
previsin objeto de un recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno
de la Nacin al estimarlo contrario al art. 14.1 LERESUV, que no prev
15
Con relacin a la evolucin parlamentaria del proyecto de la LERESUV, que supu-
so su desnaturalizacin esencial en este y otros de sus principales aspectos, cfr. Enrique
SNCHEZ GOYANES, La potestad normativa del Municipio espaol, Parte Tercera, Captulo
Las Ordenanzas urbansticas. La potestad de planeamiento, El Consultor de los Ayun-
tamientos-Publicaciones Abella, 2000.
342
cesin alguna en suelo urbano consolidado anticipa un fallo favorable

en torno a su legitimidad constitucional fundamentado en un cabal ejer-
cicio de la especfica competencia autonmica en punto a la definicin
del aprovechamiento patrimonializable, ejercicio que, como nos consta,
puede dar lugar a modelos incluso desproporcionados en relacin con
el patrn establecido por el marco comn estatal.
14. Aragn
En el bloque de la gestin urbanstica, precisamente, es donde se hace

ms patente el carcter innovador de la LUA, que no se limita a la adap-
tacin a su realidad territorial del acervo tradicional del Derecho urba-
nstico estatal, renovndolo de este modo, sino que, como confiesa en
su propio Prembulo (apartados VI y VII), configura directamente los
tradicionales sistemas de actuacin como formas de gestin de una acti-
vidad pblica la urbanizadora al mismo tiempo que ampla sus moda-
lidades.
Efectivamente, estn presentes, por un lado, los clsicos sistemas de
actuacin compensacin, cooperacin y expropiacin (arts. 132-145
LUA). Y, por otro lado, surgen los sistemas de ejecucin forzosa
(arts. 146-151 LUA) importado del Derecho navarro y madrileo
y de concesin de obra urbanizadora (arts. 152-156 LUA), por el cual un
concesionario asume la realizacin de las obras de urbanizacin, as como
la distribucin de los beneficios y cargas entre los propietarios, sistema
tributario con matices del diseado primeramente en la legislacin
valenciana en torno a la figura del agente urbanizador.
Desde el punto de vista filosfico-poltico, es reseable la libertad de
eleccin del sistema reconocida al Ayuntamiento (art. 120.1 LUA), que
restaura la situacin derivada en este aspecto del esquema legal del
TRLS-1992, lo que corrobora la disparidad de modelos a que da lugar
la doctrina constitucional sentada por la clebre STC 61/1997, de 20 de
marzo, como ms arriba se comentaba a propsito de la legislacin rio-
jana.
Los convenios urbansticos aparecen regulados (arts. 82-84 LUA) al
servicio del desarrollo de la actividad urbanizadora, expresin comprensiva
segn se comprueba con la simple lectura de los preceptos correspon-
dientes tanto del planeamiento cuanto de su ejecucin.
Por lo dems, la regulacin de los convenios est basada en diversos
precedentes autonmicos singularmente, el navarro y el madrileo (lue-
go, seguidos por el riojano), del que se ha tomado incluso la virtualidad
343
hasta entonces inslita en el panorama normativo de que el convenio

llegue a articular l mismo un especfico sistema de actuacin al margen
de los tradicionales. Ahora bien, el legislador aragons exige para ello
art. 84.3 LUA la conformidad de todos los afectados.
En el campo de la obtencin de terrenos dotacionales (arts. 106-119
LUA), prcticamente se asume el esquema derivado del ltimo Derecho
estatal precedente, con la principal particularidad al margen de la
ausencia de las TAUs de que la ocupacin directa en suelo urbano
consolidado al no preverse la tcnica del aprovechamiento tipo en el
mismo exige una compleja valoracin pericial de los terrenos objeto
de la ocupacin y de los aprovechamientos otorgados a cambio (art. 109
LUA), apreciaciones idnticas a las expresadas en el caso de la legislacin
riojana, como es lgico, ya que en este aspecto la legislacin aragonesa
la ha seguido con gran fidelidad.
En cuanto a las tcnicas de intervencin en el mercado inmobiliario
Patrimonios Pblicos del Suelo, derecho de superficie (arts. 85-93
LUA), tambin son herederas de la regulacin del Derecho estatal pre-
cedente, con la particularidad de que no son aplicables en todo tipo de
Municipios, siendo el estar dotados de PGOU o no el factor diferencial.
15. Murcia
El Ttulo V de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin

de Murcia 16, empieza (Captulo I) definiendo qu se entiende por gestin
urbanstica: conjunto de actuaciones y procedimientos establecidos legal-
mente para la transformacin del suelo y, en especial, para su urbani-
zacin y edificacin en ejecucin del planeamiento urbanstico
(art. 155.1).
Aunque no se proclame expresamente a diferencia de lo que sucede
en otras leyes coetneas (como la madrilea), las formas de gestin de
la actividad pblica de ejecucin del planeamiento en los supuestos en
que la Administracin urbanstica la asuma de acuerdo con el artculo 6.2
de la Ley sern todas las admitidas por la legislacin de rgimen jurdico
y de contratacin de las Administraciones Pblicas, as como por la legis-
lacin de rgimen local art. 14, lo que se proyecta, entre otras moda-
lidades, en sociedades urbansticas, de capital ntegramente pblico
o mixto, consorcios urbansticos, Mancomunidades de Municipios
para la gestin de servicios urbansticos art. 157.1, todo ello sin per-
16
Publicada en el Boletn Oficial de la Regin de Murcia, nm. 113, de 17 de mayo
de 2001.
344
juicio de acudir a las delegaciones de competencias en otras Adminis-

traciones o la utilizacin de rganos de las mismas, aunque no se prevea
expresamente en la legislacin urbanstica, como simple aplicacin de la
legislacin administrativa comn.
2. La Ley murciana configura tambin explcitamente (Captulo II)
como presupuestos legales para la actividad de ejecucin adems de
hacerlo ms o menos implcitamente con el requisito del previo estable-
cimiento de la ordenacin pormenorizada propia de la clase de suelo sobre
la que se acte la previa definicin de la modalidad de gestin urbanstica,
entendida como la opcin entre la actuacin integrada la anterior sis-
temtica y la actuacin aislada (arts. 165 y 169).
La opcin se reconduce, en efecto, a la tradicional dualidad entre
actuaciones integradas modalidad considerada la regla general
(art. 169.1) y actuaciones aisladas modalidad circunscrita a los
supuestos tradicionales de nuestro Derecho histrico (art. 165.1).
3. La distribucin equitativa de cargas y beneficios primer obje-
tivo tradicional de la fase de ejecucin del planeamiento se regula en
los artculos 175-177 al hacerlo con su cauce institucional, que es el expe-
diente reparcelatorio. De este modo, la equidistribucin, en cuanto ope-
racin comprendida en la ejecucin del planeamiento, queda circunscrita
y remitida al proceso especfico a seguir en cada unidad de actuacin.
En otras palabras, la equidistribucin anticipada entre diversas uni-
dades de actuacin en SUnc desaparece claramente al hacerlo cualquier
regulacin de los mecanismos que la hacan posible, las tcnicas de los
aprovechamientos medio o tipo y los pertinentes mbitos al efecto, reas
de reparto, etc. Y la equidistribucin anticipada entre sectores en SUble
presenta el problema de que el aprovechamiento de referencia que
podra cumplir esa funcin y al que se alude en la Ley [arts. 101.1 y 106.d)],
sin embargo, no se define en ella. Paradjicamente, slo se establece una
asimilacin transitoria ex lege con el aprovechamiento medio o tipo de
los planeamientos preexistentes (Disposicin Adicional segunda) mien-
tras que queda pendiente la propia determinacin de ese aprovecha-
miento de referencia para el nuevo planeamiento: cmo se ha de calcu-
lar?, cules son los criterios para delimitar el mbito sobre el que ha
de calcularse? Remitir una regulacin de este calado a un desarrollo regla-
mentario no parece lo ms acertado, mxime al tratarse de un ingrediente
relevante para la definicin final del estatuto de la propiedad del suelo,
345
y pudiera llegar a considerarse que el nivel reglamentario no es apto para

esa funcin cuando sta ha quedado configurada como una habilitacin
en blanco desde el texto legal correspondiente.
4. El artculo 156 se ocupa del rgimen de obtencin de los terrenos
dotacionales pero sin ofrecer novedades al respecto, salvo la explci-
ta incorporacin al Derecho autonmico de la tcnica de la ocupacin
directa.
de las obras de urbanizacin, tal como queda precisado por el artculo 160,
en su primer apartado.
5. No obstante, las novedades de mayor calado aparecen en el Cap-
tulo III, relativo a la gestin de actuaciones integradas, donde, tras
recordar la finalidad de estas actuaciones (art. 169.1), y prefijar algunas
reglas sustantivas para la delimitacin de las respectivas unidades
(art. 170.3), se regula el procedimiento para llevarla a cabo (art. 170.2),
todo ello en consonancia con la tradicin jurdica precedente. E inme-
diatamente despus se regulan los sistemas de actuacin integrada, es
decir, los sistemas de actuacin, segn la terminologa con la que est-
bamos familiarizados.
La ejecucin privada en UAs se lleva a cabo, tpicamente, por el sis-
tema de compensacin, pero tambin puede serlo mediante los sistemas
de concertacin directa o indirecta (art. 171.1) mientras que la ejecucin
pblica salvo obras pblicas ordinarias como objeto exclusivo dis-
currir por los sistemas de cooperacin, concurrencia, expropiacin y ocu-
pacin directa.
Y aunque la redaccin del precepto legal (art. 171, segundo prrafo)
es confusa parece que se sienta la regla de la preferencia de los sistemas
de iniciativa privada sobre todos los restantes y, dentro de los sistemas
pblicos, podra razonablemente sostenerse la del sistema de cooperacin
sobre los dems especialmente, sobre el de expropiacin, pues su fija-
cin requiere en su configuracin jurisprudencial la concurrencia de
determinados requisitos tasados.
La principal novedad en el nuevo Derecho murciano (arts. 172-174)
consiste en la recepcin del instrumento denominado Programa de
Actuacin dirigido al establecimiento de las bases tcnicas y econ-
micas de las actuaciones como instrumento simplificado de la gestin
urbanstica para los sistemas de concertacin, compensacin, cooperacin
y concurrencia obviamente, la expropiacin no es un verdadero sistema
que resuelve la gestin, y ahora otro tanto se puede decir en relacin
con la ocupacin directa, considerada legalmente aqu como sistema.
346
Es uno de los efectos reflejos del expansionismo de la cultura jurdico-ur-

banstica de la vecina Comunidad valenciana donde se acu la figu-
ra del urbanizador articulado tambin en torno a un instrumento
similar.
6. El sistema de compensacin se regula en los artculos 180-182,
sobre todo en lo relativo a su configuracin tradicional, es decir, a ini-
ciativa de los propietarios del mbito que asumen el papel de urba-
nizador (art. 180.2), con algunos matices en relacin con el Derecho
precedente.
Los sistemas de concertacin directa e indirecta son procedentes cuan-
do haya unanimidad en la iniciativa de la transformacin, en el primer
caso (art. 178.1), o cuando haya requerimiento al respecto por un 25 por
100 de la superficie del mbito sin estar previsto el sistema de compen-
sacin o no resultar viable, en el segundo (art. 179.1), y suponen, res-
pectivamente, un procedimiento simplificado en relacin con la compen-
sacin y una reconduccin al sistema de concurrencia.
su regulacin respecto de la precedente, ms o menos como el de ocu-
pacin directa (arts. 194-195), ste en relacin con su precedente del
TRLS-1992.
En cuanto al sistema de concurrencia (arts. 186-190), es promovido
por el Ayuntamiento, ante circunstancias de urgencia, demanda de suelo
o manifiesta inactividad de la iniciativa privada, y gira en torno a la
elaboracin y aprobacin inicial por aqul de un Programa de Actuacin
y a la convocatoria de un concurso para la seleccin del urbanizador.
Este agente tendr un papel anlogo al del agente urbanizador del modelo
valenciano y sus relaciones con la Administracin y los propietarios (re-
tribucin mediante solares o en metlico, etc.) se perfilan de modo igual-
mente similar (arts. 188-189), naturalmente con determinados matices.
7. No se pueden olvidar las regulaciones especficas de las tcnicas
de la cesin de viales y de la normalizacin de fincas (arts. 167-168) como
elementos de cierre del rgimen de las actuaciones no integradas y, a
la vez, verdaderos complementos del estatuto jurdico del respectivo pro-
pietario de suelo, al entraar un suplemento en relacin con el dimanante
del tenor literal del artculo 14.1 LRSV. En cierto modo, este carcter
tambin lo comparten las reglas relativas al deber de edificar en plazo y
a la sancin correspondiente a su incumplimiento enajenacin forzosa
del solar mediante el vehculo del Registro de Solares, articuladas como
objeto principal pero no exclusivo de una final Seccin titulada Fomento
de la Edificacin (arts. 203-206).
347
8. Este Ttulo de la Ley del Suelo murciana se completa con refe-

rencias al rgimen de las unidades de actuacin deficitarias con redac-
cin manifiestamente mejorable (art. 161.2), al de las garantas y recep-
cin de las obras de urbanizacin (arts. 162-163), al de los convenios urba-
nsticos (art. 158) en trminos semejantes a los derivados del acervo
jurdico ya aplicable hasta ahora y al de la participacin de la Admi-
nistracin en los gastos de urbanizacin (art. 161.1). A este respecto, se
sienta la regla de la participacin proporcional al aprovechamiento que
le corresponde pero con las excepciones de los sistemas de concurrencia
y de concertacin indirecta (el cual se reconduce al anterior, como antes
se dijo), pues en stos la disminucin e incluso eliminacin de ese deber
de participar va a jugar virtualmente como un factor de valoracin de
las ofertas alternativas presentadas por los candidatos a urbanizador (no
es fcil pensar que ningn Ayuntamiento renuncie a partir de ahora a
incluir como elemento del concurso el grado de su participacin en
los costes).
9. Tambin regula este Ttulo aunque sistemticamente quizs
fuera preferible tratamiento separado la intervencin pblica en el mer-
cado del suelo (arts. 196-202), sobre la triloga instrumental ya acuada
desde el TRLS-1992: patrimonios pblicos de suelo, derecho de superficie
y derechos de tanteo y retracto.
16. Asturias
En el momento de cerrar la presente edicin de este Manual, el Par-

lamento de Asturias tiene depositado el proyecto de nueva ley urbanstica
integral, si bien su tramitacin parlamentaria como tal no ha empezado.
Con todas las cautelas necesarias, se puede anticipar que, en orden al
tema aqu especficamente tratado, el esquema de mecanismos de gestin
tradicional se mantiene ms en la lnea del sistema de 1976-1978 que
en la de 1990-1992 con algunas recepciones parciales de determinados
modelos autonmicos 17.
Hasta la aprobacin parlamentaria y subsiguiente entrada en vigor
de esa futura ley, vale para la situacin actual lo que a continuacin se
seala para el caso de Baleares.
17
Cfr. A. BERNARDO FERNNDEZ & E. SNCHEZ GOYANES & J. VALDS CAO (dir. y
coord.), Derecho Urbanstico del Principado de Asturias, El Consultor de los Ayuntamien-
tos-Colegio Oficial de Arquitectos-Principado de Asturias, en curso de publicacin en
el momento del cierre de la presente edicin de este Manual.
348
17. Baleares
18. Ceuta y Melilla
Por la ausencia de legislacin propia al respecto en el primer caso,

y por imposibilidad legal de innovar legislativamente las dos Ciudades
Autnomas, en todos los supuestos es aplicable en lo sustancial, en lo
que aqu importa, el sistema legal del TRLS-1976, lo que supone, en mate-
ria de gestin, las hiptesis examinadas a propsito del Derecho estatal
supletoriamente aplicable. Existiran algunos matices diferenciadores en
el caso de algn desarrollo normativo propio a partir del sistema estatal
del TRLS-1992 (Baleares), pero no sustanciales a lo que aqu interesa.
II. FINALIDADES DE LA FASE DE EJECUCIN O DE GESTIN

URBANSTICA: SUS TCNICAS EN LOS DIVERSOS
SUPUESTOS
A) Breve referencia a los planes territoriales autonmicos
Aunque el objeto de la gestin urbanstica propiamente dicha se pue-

de identificar, en un sentido amplio, con el proceso de ejecucin o
de materializacin de determinaciones de los Planes municipales, con-
viene dejar anotado que, hoy, las Comunidades Autnomas suelen reser-
varse en sus leyes respectivas la posibilidad de desarrollar su propia ges-
tin urbanstica, concerniente a la materializacin de determinaciones
contenidas en sus Planes, Directrices, etc., de Ordenacin del Territorio,
en algunas de las categoras o modalidades de tales instrumentos.
Tal actividad de ejecucin del planeamiento autonmico puede lle-
varse a cabo por dos procedimientos, tpicamente. El primero y principal,
a travs del planeamiento urbanstico de carcter general, en la medida
en que asume las previsiones del planeamiento superior y las traduce
en expansin del suelo destinado a nueva urbanizacin, en programacin
del desarrollo urbano, etc. El segundo procedimiento de materializacin
de determinaciones de los Planes territoriales es el de la ejecucin directa
de las mismas, como en el caso de las infraestructuras bsicas.
No obstante, en este Tema hemos de centrarnos en lo que es el objeto
paradigmtico de la gestin urbanstica, la materializacin de las deter-
minaciones de los Planes urbansticos de mbito municipal.
349
B) La ejecucin del planeamiento municipal: sus fines y los requisitos

generales previos a todas las modalidades de ejecucin (ordenacin
detallada previa y respeto al orden de prioridades)
Como recuerda incansable segn tendremos ocasin de recordar
la jurisprudencia del Tribunal Supremo, los fines tpicos de la gestin
urbanstica o, con otras palabras, del proceso de ejecucin (material y
jurdica) del planeamiento son los siguientes:
Materializar sus determinaciones.
Permitir la justa distribucin de cargas y beneficios.
Viabilizar el cumplimiento de los deberes impuestos por la funcin
social de la propiedad inmobiliaria.
De ellos como tambin se encarga aquella jurisprudencia de enfa-
tizar, el fin principal es el segundo, especialmente ahora que es con-
templado como trasunto en el terreno urbanstico del principio consti-
tucional de igualdad (art. 14 CE).
De tal modo ello es as que, en las tres grandes hiptesis en que pue-
den hallarse a los efectos de la gestin urbanstica unos determinados
terrenos que en seguida tendremos ocasin de repasar, la gran preo-
cupacin de la legislacin aplicable es la de asegurar en todo caso la
compensacin equitativa que ha de recibir su propietario, con indepen-
dencia del concreto rgimen de gestin a que quedan afectos sus terrenos
o incluso de la atribucin o no de aprovechamiento lucrativo a los mismos.
Junto a tales fines que comparten todas las modalidades de gestin,
en mayor o menor medida, comparten tambin unos requisitos previos
generales comunes a toda la legislacin autonmica hoy vigente para
la puesta en marcha del proceso conducente a su logro, esto es, para
el proceso de ejecucin del planeamiento, cuales son:
La aprobacin del planeamiento ms detallado segn la clase de
suelo sobre la que se opere (en suelo urbano, en suelo urbanizable
y en suelo afecto a sistemas generales).
El cumplimiento de la programacin y del orden de prioridades
o, en otras palabras, el seguimiento del calendario que el propio
planeamiento haya previsto para su ejecucin.
Se podra discutir en un plano terico si estos requisitos tradi-
cionales siguen vigentes tras la LERESUV y el supuesto de transforma-
cin directa de una modalidad de suelo urbanizable ahora posible, la que
carece de ordenacin detallada en el planeamiento general (art. 16.2
LERESUV). No obstante, la duda queda despejada con un estudio atento
350
del precepto que contempla tal hiptesis, especialmente a la luz de sus

antecedentes y del debate parlamentario conducente al mismo, y, a mayor
abundamiento, por la interpretacin que han acogido al respecto las Leyes
autonmicas posteriores al 4 de mayo de 1998 (fecha de entrada en vigor
de la LERESUV), la castellano-manchega, la riojana, la aragonesa, la
castellano-leonesa y la canaria al margen de las legislaciones parciales
como la vasca: el suelo urbanizable requiere en todo caso la ultimacin
de su ordenacin, si bien sta se consigue por diversas vas en unas leyes
y en otras.
A partir de aqu, las hiptesis en que pueden hallarse unos terrenos
que en el planeamiento han resultado objetivo de la gestin urbanstica
son diversas:
Terrenos clasificados como suelo urbano o urbanizable e incluidos
en mbitos de ejecucin.
Terrenos con aprovechamiento lucrativo en suelo urbano excluidos
de mbitos de ejecucin.
Terrenos sin aprovechamiento lucrativo excluidos de mbitos de
ejecucin especialmente en suelo urbano.
Consecuentemente, a cada una de esas grandes hiptesis, y desde la
idea casi obsesiva de garantizar siempre al propietario una justa com-
pensacin por la calificacin urbanstica asignada a su terreno, corres-
ponden diversos requisitos adicionales, ms all de los comunes antes
sealados, y ello ha de ser el objeto ms detenido de las siguientes pginas.
III. LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO EN TERRENOS

CLASIFICADOS COMO SUELO URBANO O URBANIZABLE
E INCLUIDOS EN MBITOS DE EJECUCIN
A) El supuesto, como regla, y sus excepciones
Como regla general, con sus correspondientes excepciones que vere-

mos, el sistema jurdico-urbanstico vigente en las diversas Comunidades
y Ciudades Autnomas sienta que la ejecucin de los Planes se llevar
a cabo mediante los mbitos de ejecucin que en cada caso adoptan su
propia denominacin, si bien prcticamente todas se reducen a unidades
de actuacin o de ejecucin y polgonos de ejecucin o de actuacin.
Las eventuales excepciones son las cinco siguientes.
a) Las llamadas actuaciones asistemticas, slo posibles en suelo
urbano. Estas actuaciones sern lo normal y predominante en el SU en
que se aplican ARes y At o tcnicas de equidistribucin similares;
351
lo normal porque la mayor parte del suelo urbano usualmente no est

comprendida dentro de mbitos de ejecucin, por estar ya producido y
ejecutado a travs del proceso histrico de formacin de la ciudad 18.
b) La ejecucin directa de los sistemas generales del planeamiento
municipal o de alguno de sus elementos.
c) La ejecucin directa de infraestructuras bsicas supramunicipales
derivadas del planeamiento territorial (de acuerdo con la respectiva legis-
lacin de ordenacin del territorio).
d) Las actuaciones aisladas en suelo urbano que no lleven a cabo
operaciones integradas.
Este supuesto ser el tpico en el caso de suelo urbano sin aprove-
chamiento tipo, y, en l, es posible subsumir dos hiptesis distintas. Por
un lado, la que alude a la actuacin edificatoria de un espacio vacante
en el casco urbano que rene la condicin de solar o a la actuacin de
sustitucin de una edificacin preexistente que, tras su demolicin, per-
mite en el solar resultante la materializacin del aprovechamiento lucra-
tivo asignado al mismo por el planeamiento vigente, actuaciones instadas
generalmente por los respectivos propietarios. Por otro lado, la actuacin
promovida por la Administracin Pblica normalmente, la municipal
para obtener un terreno al que el planeamiento no atribuye aprovecha-
miento lucrativo, sino un destino dotacional, sea para crearlo, sea para
ampliarlo.
En este ltimo sentido, que es en el que usualmente ms se utiliza
la expresin actuaciones aisladas, muchas veces stas sern el nico
medio para dar solucin a problemas de la gestin en suelo urbano, como
el planteado cuando un nuevo Plan fija una anchura de 12 metros para
una calle de nueva apertura que anteriormente la tena prevista de slo
10 metros, a costa de terrenos de los particulares colindantes. En defecto
de tcnicas como las TAUs o la ocupacin directa en general, slo
operativas cuando existe un aprovechamiento tipo en el rea en que se
acta, la obtencin del terreno necesario deber tener otra va de com-
pensacin econmica para su titular. El beneficio por esa carga, en una
palabra, podr intentarse mediante la delimitacin de mbitos al efecto
polgonos o unidades de actuacin, tpicamente; pero, si ello no es
factible, como suele ocurrir en este tipo de suelo urbano consolidado,
tendr que instrumentarse por la va expropiatoria.
18
Enrique PORTO REY, Ejecucin del planeamiento, en el colectivo La reforma
de la Legislacin del Suelo..., CEMCI, 1994, p. 177. Anlogamente, Toms Ramn FER-
a
NNDEZ RODRGUEZ, Manual de Derecho Urbanstico, 10. edicin, Abella, 1993, p. 147.
352
e) La conversin de terrenos en solares simultnea al proceso de edi-

ficacin (en principio, slo en SU sin At), prevista en el artculo 40 RG
y hoy en diversas legislaciones autonmicas.
Al margen de esas excepciones, la ejecucin del planeamiento se lle-
var a cabo a travs de alguno de los sistemas de actuacin previstos
en la legislacin urbanstica, sobre la base territorial delimitada por el
respectivo mbito al efecto.
B) Los requisitos previos especficos: delimitacin de los mbitos

y eleccin del sistema
Los requisitos previos especficos para esta modalidad de actuacin

sistemtica o integrada que, adems, ser la ms frecuente, como hemos
visto son casi obvios.
En primer lugar, habr de delimitarse el mbito de la actuacin, es
decir, el conjunto de terrenos que queda dentro del permetro del mismo,
esto es, de la unidad o del polgono de actuacin o de ejecucin.
En segundo lugar, habr de optarse por uno u otro de los diversos
sistemas de actuacin, de entre los que suministra la legislacin para llevar
a cabo la cumplimentacin material y jurdica de las determinaciones del
planeamiento.
Cada uno de ambos requisitos plantea problemas propios.
Vamos, consecuentemente, a analizarlos por separado.
C) En particular, la delimitacin de los mbitos de ejecucin
1. Definiciones, criterios legales, etc. mbitos excedentarios y deficitarios

y su ajuste
a) Los mbitos de ejecucin: su concepto y fines. La regla de la ejecucin

sistemtica. Clases. Continuos y discontinuos
El mbito de ejecucin, bajo cualquier denominacin que revista en

la legislacin autonmica unidad de actuacin (UA), unidad de eje-
cucin (UE), polgono, etc., es el espacio fsico predeterminado para
la ms adecuada ejecucin sistemtica del planeamiento tanto en su
aspecto material (urbanizacin) como en su aspecto jurdico (cesin y
equidistribucin).
353
As se desprende de la propia directriz legal marcada generalizada-

mente para la delimitacin de estos mbitos: Las unidades de ejecucin
se delimitarn de forma que permitan el cumplimiento conjunto de los debe-
res de....
De esos fines, es la equidistribucin (o el reparto equitativo, entre los
diversos propietarios de los terrenos incluidos en su permetro, de los
beneficios y cargas del planeamiento) el objetivo principal que debe alcan-
zarse en su seno.
As se ha venido aceptando tradicionalmente tanto por la doctrina
cientfica 19 como por la jurisprudencial, partiendo del siguiente esquema:
1) Nuestro sistema jurdico-urbanstico pivotaba ya antes de la LRRU
en torno a dos principios, cuales son el de la utilizacin del suelo en
congruencia con la utilidad pblica y la funcin social de la propiedad,
y el de la interdiccin de la desigual atribucin de los beneficios y cargas
del planeamiento entre los propietarios afectados. 2) Para conciliar
ambos principios, se dispone de una serie de tcnicas encaminadas a
que la carga urbanstica se distribuya equitativamente entre todos aquellos
que, como consecuencia de la clasificacin y calificacin del suelo por
efecto del planeamiento, se ven afectados en sus propiedades. 3) A ese
efecto, partiendo, en el viejo artculo 87 TRLS-1976, del principio gene-
ral de la no indemnizabilidad de las condiciones urbansticas emanadas
del Plan, se estableca all mismo el derecho a la distribucin equitativa
de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados, y, slo
como remedio final, el de la indemnizacin. 4) En cuanto al reparto
de beneficios y cargas, adems del instituto de la reparcelacin, de pro-
blemtica ejecucin en suelo urbano, se dispona la innovadora regulacin
del aprovechamiento medio para el SUP, y como tcnicas conducentes
a la reparcelacin, los sistemas de actuacin por cooperacin, que la impo-
ne, y por compensacin, que la lleva implcita. 5) El remedio de la indem-
nizacin surge cuando no sea posible una justa distribucin de una res-
triccin en el aprovechamiento urbanstico del suelo, principalmente
(STS de 27 de julio de 1988, Ar. 6337, FD 6.o; anlogamente, STS de
23 de diciembre de 1995, Ar. 9113).
El estado fsico de los terrenos eventualmente incluidos en su deli-
mitacin 20 y, en general, los costes derivados de la ejecucin material
19
Antonio CARCELLER FERNNDEZ, Instituciones de Derecho Urbanstico, 5.a edicin,
Montecorvo, 1993, pp. 446-447; Ramn PARADA VZQUEZ, Derecho Administrativo, vol. III,
5.a edicin, Marcial Pons, 1993, pp. 442-444; Francisco LLISET BORRELL, Jos Antonio
LPEZ PELLICER y Jos Antonio ROMERO HERNNDEZ, Ley del Suelo. Comentarios al Texto
Refundido de 1992, t. II, El Consultor, 1993, pp. 41-43, etc.
20
As, el hecho de que estn ms o menos edificados, por ejemplo; ahora bien, este
factor no obstaculiza de por s la delimitacin de la unidad o polgono ni afecta a su
354
del Plan, varan entre unos mbitos de ejecucin y otros, hasta el punto
de que pueden condicionar irremisiblemente la gestionabilidad (por defi-
ciente rentabilidad) de la actuacin. se es, pues, el factor diferenciador
ms acusado, ya que, desde el punto de vista de los beneficios del pla-
neamiento, el mecanismo del aprovechamiento tipo (At) del rea de
Reparto (AR) en suelo urbano y urbanizable, creado por la LRRU
(y asumido ya antes por diversos Planes y despus hoy por un grupo sig-
nificativo de leyes autonmicas) y, en suelo urbanizable, el mecanismo
del aprovechamiento medio del respectivo sector, sirve para asegurar
un trato igualitario a todos los propietarios de terrenos dentro de dicha
rea o sector, para garantizarles un aprovechamiento subjetivo
homogneo, y, si ste no coincide con el aprovechamiento objetivo o real
derivado de las condiciones urbansticas concretas de los terrenos (m-
bitos excedentarios o deficitarios), la ley regula los procedimientos para
restablecer ese equilibrio.
Naturalmente, este ltimo dato pone en evidencia que, donde no se
aplique la tcnica del At en suelo urbano, la delimitacin de los mbitos
seguir siendo una operacin tan importante como antes de la LRRU,
pues va a servir para configurar el contenido concreto del derecho de
propiedad de los dueos de los terrenos inmersos en ella.
Como criterio comn para proceder a su delimitacin en las distintas
clases de suelo, las UEs deben ser territorialmente continuas siempre en
suelo urbanizable (SUble), y siempre que sea posible en suelo urbano
(SU). Ese condicionamiento parte de la realidad de que, en esta clase
de suelo, donde la urbanizacin fsica est prcticamente consolidada y
slo quedan parcelas aisladas sin edificar, es mucho ms difcil agrupar
terrenos al objeto de constituir un mbito de ejecucin en que se d cum-
plimiento conjunto a los deberes de ejecucin del planeamiento.
Por eso, en SU, la legislacin urbanstica, en primer lugar, intenta
agotar todas las posibilidades, incluso permitiendo al planificador la crea-
cin artificial de mbitos de ejecucin territorialmente discontinuos, aun-
que se acte en SU fuera de reas de Reparto, pues esta circunstancia
no impide la discontinuidad territorial frente a lo que opina LASO con
relacin al TRLS-1992 y sistemas asimilados 21, agrupando, pues, terre-
validez intrnseca, sino a la posterior gestionabilidad de los mismos, por lo que no tiene
relevancia como posible vicio de aquel procedimiento (SSTS de 18 de junio y 16 de julio
de 1996, Ar. 5235 y 5945).
21
Jos Luis LASO MARTNEZ y Vicente LASO BAEZA, El aprovechamiento urbanstico,
Marcial Pons, 1995, p. 74. Frente a su tesis, nada se opone en la Ley analizada a la
creacin de UEs discontinuas en SU, donde no rija la tcnica del At ni de las ARes.
All, sern las propias UEs, a la vez, no slo mbito para la ejecucin material, sino
para el clculo del aprovechamiento promediado que servir para garantizar la equidis-
355
nos separados y hasta dispersos 22. Naturalmente, la eleccin de stos

habr de hacerse con prudencia, pues, unida a factores como la valoracin
en funcin de las superficies respectivas de las aportaciones a los pro-
cedimientos redistributivos, puede generar unas desigualdades difciles de
equilibrar.
Y, en segundo lugar, cuando no sea posible ni siquiera as constituir
un mbito propicio para la actuacin conjunta 23 de varios propietarios 24,
habr que renunciar a actuar ah sistemticamente y habr que hacerlo
por el procedimiento de las actuaciones asistemticas.
sos son los criterios que rigen con carcter general con indepen-
dencia de que se acte sobre SUble o sobre SU o de que, en este ltimo,
opere o no la tcnica del At. A partir de ah, estas diversas circunstancias
dan lugar a otras series de exigencias especficas de cada una.
b) Criterios legales para la delimitacin de mbitos de ejecucin. Su control

por los Tribunales
En primer lugar, es interesante recordar que el TRLS-1992 no recoga

todos los criterios sustantivos en orden a la delimitacin de UEs que
estaban presentes en el TRLS-1976, concretamente en su artculo 117.
Ahora bien, dado que el artculo 145 TRLS-1992 slo se refera a situa-
ciones de aplicacin de la tcnica del At en SU, es evidente que, para
delimitar UEs en SU donde no rija dicha tcnica, aquellos criterios segui-
ran teniendo, como veremos, virtualidad. Naturalmente, mucho ms tras
tribucin (Disposicin Adicional segunda). Comparte el criterio que sostenemos en este

Manual tambin Jos Manuel MERELO ABELA, Rgimen jurdico del suelo y gestin urba-
nstica, Praxis, 1995, p. 102.
22
En el sistema legal del TRLS-1976, la delimitacin de los mbitos de actuacin
siempre deba ser territorialmente continua. La nica excepcin posible era la de las uni-
dades reparcelables en suelo urbano con los requisitos del artculo 78.3 RG.
23
La imposibilidad del cumplimiento conjunto realmente slo se dar con relacin
a uno de los tres deberes, el de urbanizar; ste es el que, verdaderamente, exige una
razonable vinculacin entre las parcelas, apta para justificar tcnica y econmicamente
el establecimiento de los servicios por esta va por encima de la ejecucin independiente
de los servicios necesarios para la conversin en solares de aqullas. Donde no se derive
beneficio alguno de tal urbanizacin conjunta, donde no se pudiera compartir ni siquiera
parte de los servicios pendientes, surgir la imposibilidad de un cumplimiento conjunto
del deber de urbanizar, y, por ende, la imposibilidad de obligar a ningn propietario
a incorporarse a un mbito de ejecucin artificioso con ese objetivo.
24
Ya en el sistema del TRLS-1976, la legislacin y la doctrina de los Tribunales
eran conscientes de la dificultad para operar en suelo urbano, usualmente consolidado.
Esa circunstancia permita en esta clase de suelo no crear polgonos, sino meras unidades
de actuacin con unos objetivos mucho menos ambiciosos que en aqullos: De hecho,
slo el permitir la justa distribucin de los beneficios y las cargas derivadas del planea-
miento.
356
la STC 61/1997, que trae aparejada la derogacin del propio artculo 145
TRLS-1992.
En efecto, puesto que el criterio contenido en el artculo 145
TRLS-1992 consiste en fijar un tope mximo a la diferencia entre el apro-
vechamiento objetivo y el resultante de la aplicacin del At sobre la super-
ficie de la respectiva UE, slo puede tal criterio operar donde el At se
aplique.
Pero, adems, no debe olvidarse tampoco que el artculo 145
TRLS-1992 era en la voluntad del legislador estatal de carcter supletorio,
por lo que slo sera operativo en caso de que la legislacin autonmica
en la materia no regulara por s misma los criterios sustantivos para la
delimitacin de las UEs en su territorio.
En segundo lugar, es tambin de inters el advertir que la mera exis-
tencia de unos criterios legales (sea en la legislacin estatal, sea en la
autonmica) para la delimitacin de UEs ofrece ya una pauta para el
control por los Tribunales de la respectiva decisin administrativa, puesto
que sta no puede ser ya desconocedora de tales criterios ni puede dejar
de estar motivada sobre la concurrencia de los mismos.
La necesidad de motivar la concreta delimitacin escogida para un
mbito de ejecucin es cada vez ms enfatizada por la doctrina juris-
prudencial al socaire de un clima general de potenciacin de los meca-
nismos jurisdiccionales de control sobre la actuacin administrativa
(art. 103.1 CE), incluso sobre la mal entendida actuacin discrecional.
A partir del principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad
de la Administracin (art. 9.3 CE), se ha podido concluir que la decisin
discrecional que no est motivada es, por este solo hecho, arbitraria, espe-
cialmente en el caso de sacrificio de derechos particulares 25. Pues bien,
en ese marco, no resulta inslito el pronunciamiento del Tribunal Supre-
mo con relacin a la nueva delimitacin de la UA-3 de las Normas Sub-
sidiarias de Planeamiento de Valdemoro (Madrid), unida al cambio del
sistema de actuacin predeterminado en aqullas:
En cuanto a la delimitacin de la nueva UA-3, no se ha justificado
no ya que sea suficiente para la distribucin de beneficios y cargas..., sino
ni siquiera cules son los motivos concretos y determinados que han llevado
a alterar la delimitacin de las Unidades de Actuacin que se contiene
en las Normas Subsidiarias de Valdemoro, lo que si resulta, por inmotivado,
25
Cfr., al respecto, Enrique SNCHEZ GOYANES, La potestad normativa del Municipio
espaol, El Consultor de los Ayuntamientos-Publicaciones Abella, 2000, Parte Tercera,
Captulo nico, con abundante material bibliogrfico y jurisprudencial sobre la necesidad
de motivar las decisiones urbansticas discrecionales inherentes a la clasificacin y cali-
ficacin de los terrenos.
357
ser contrario a Derecho, lo es mucho ms en este caso en que se delimita

una nueva Unidad de Actuacin con la suma de dos Unidades previas
completamente diferentes en cuanto a su desarrollo urbanstico... (STS
de 15 de noviembre de 1995, Ar. 8337; Ponente: Excmo. Sr. Yage Gil,
FD 4.o).
Paralelamente, cuando los afectados impugnen la delimitacin de un

mbito de ejecucin por estimar vulnerados dichos criterios legales, a ellos
corresponde la carga de probar tal vulneracin; por ejemplo, que las car-
gas sean excesivas en relacin con los beneficios 26. Ello no es sino apli-
cacin de la doctrina sentada con relacin a la potestad de planeamiento
en general, segn la cual su nico lmite:
... Viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas

elegidas con las lneas directrices que disean el planeamiento, su respeto
a los estndares legales acogidos en el mismo y su adecuacin a los datos
objetivos en que se apoyan... (STS de 23 de diciembre de 1995, Ar. 9113,
FD 2.o) 27.
Pues bien, de lo acabado de decir se desprende que existen diversos

supuestos de delimitacin de mbitos de ejecucin a los que deben acom-
paar requisitos tambin diferenciados.
c) Requisitos especficos para la delimitacin de mbitos en suelo

urbanizable
Como ya se ha anticipado, en esta clase de suelo se debe aplicar siem-

pre la tcnica del aprovechamiento referencial o promediado tipo (At),
medio (Am), etc. por cada mbito de equidistribucin (rea de Repar-
to, sector, etc.) que se establezca en la misma. Consecuentemente, aqu
siempre regir el criterio sustantivo para la delimitacin de los mbitos
de ejecucin consistente en que no se efecte estableciendo diferencias
por encima del porcentaje que se seale (en general, el 15 por 100) entre
su aprovechamiento lucrativo total y el que corresponda por aplicacin
de aquel aprovechamiento referencial (como prescriban los arts. 36.2 y 3
y 37 RG).
26
Cfr. SSTS de 16 de diciembre de 1993 (Ar. 9642), sobre inclusin de terrenos
en la Unidad de Actuacin 8 de las Normas Subsidiarias de Viladrau (Gerona), y 16
de julio de 1996 (Ar. 5945), sobre caso anlogo en la Unidad de Actuacin nm. 2 de
las Normas Subsidiarias de Armilla (Granada).
27
Anlogamente, SSTS de 17 de septiembre de 1982 (Ar. 5465), 28 de marzo de
1983 (Ar. 1630), 9 de abril de 1984 (Ar. 1985), 7 de febrero de 1985 (Ar. 1003), 24 de
febrero de 1987 (Ar. 3363), 20 de junio de 1989 (Ar. 4867), etc.
358
Lo que puede representarse con la frmula 28:

0,85 At Ar 1,15 At,
donde At es el aprovechamiento tipo del AR correspondiente (expresado
siempre en metros cuadrados construibles del uso y tipologa predomi-
nantes por metro cuadrado de suelo) y Ar es el aprovechamiento real
del mbito de ejecucin (expresado del mismo modo) promediado tras
la inclusin de los terrenos correspondientes a los sistemas generales
cuyos propietarios sern compensados precisamente dentro del propio
mbito de ejecucin.
Este requisito rige, por lo tanto, tradicionalmente en SUble y casi
siempre en SU. De ah que sirva de mecanismo equilibrador previo al
que luego veremos para mbitos de ejecucin excedentarios o deficitarios
de Ar con relacin al AP, que en bastantes ocasiones puede no llegar
a activarse.
Esto es as porque, como se ha visto, slo se pueden delimitar aqu
mbitos con diferencias (por exceso o por defecto) menores del 15 por
100 respecto del At (o, en general, respecto del aprovechamiento refe-
rencial) y tales diferencias pueden compensarse directamente en dinero
de acuerdo con el propio Plan. Por ello, slo de modo subsidiario tales
diferencias sern compensadas con aprovechamiento urbanstico en mbi-
tos de ejecucin excedentarios por el procedimiento al que se presta aten-
cin especfica en la Unidad correspondiente.
d) Requisitos especficos para la delimitacin de mbitos en suelo urbano
a) Suelo urbano con aprovechamiento tipo (o con aprovechamiento

promediado equivalente)
Aqu juega el mismo rgimen que en el caso anterior, con dos mati-
zaciones.
La primera es que, en esta clase de suelo, el mbito de ejecucin
puede ser discontinuo si slo de esa forma se cumplen los objetivos inhe-
rentes a ella (as, lo reconocen, por ejemplo, las legislaciones vasca o
gallega).
28
Ricardo SANTOS DIEZ y Julio CASTELAO RODRGUEZ, Derecho Urbanstico. Manual
para juristas y tcnicos, Abella, 1994, pp. 416-418; y Ricardo SANTOS DIEZ, Tcnicas de
determinacin del aprovechamiento de referencia, en Enrique SNCHEZ GOYANES y Julio
CASTELAO RODRGUEZ (coords.), Urbanismo, nmero extraordinario de la Revista de Estu-
dios Locales (CUNAL), 1999, pp. 223-250.
359
La segunda es que, si no se puede respetar la limitacin del 15 por

100 con relacin al At, que aqu podra normalmente dispensarse, aparte,
obviamente, de poder conformar un mbito de ejecucin discontinuo, la
diferencia entre el Ar promediado y el At deber aproximarse lo ms
posible.
b) Suelo urbano sin aprovechamiento tipo (ni aprovechamiento

promediado equivalente)
Con independencia del criterio tambin comn para este supuesto
de recurrir a la discontinuidad territorial para lograr conformar un mbito
de ejecucin operativo, los criterios sustantivos que presidan esa tarea
de conformacin, al no servir ya los antes vistos por ausencia del At,
deben extraerse del principio de equidistribucin consagrado en el artculo 5
LERESUV.
Adems, dicha ejecucin material y jurdica del planeamiento debe
satisfacerse de modo preferente por el cauce del cumplimiento conjunto de
los respectivos deberes urbansticos, siendo sta la finalidad esencial de
los mbitos de ejecucin.
Por lo tanto, una primera consecuencia es que, en SU sin At, se deber
procurar que las desigualdades entre unos mbitos de ejecucin y otros
sean lo ms pequeas posibles, y ello, entre otros medios, a travs de
las correspondientes delimitaciones, mxime cuando a los poderes pbli-
cos compete el impedir la desigual atribucin de los beneficios y cargas
del planeamiento entre los propietarios afectados, por exigencia del pro-
pio principio constitucional de igualdad.
Ahora bien, cmo se impide tal desigualdad y se logra la aproxi-
macin a un justo equilibrio dentro de cada mbito de ejecucin y la
de unos y otros entre s?
La respuesta la ofrecen las pautas para proceder a la delimitacin
de mbitos de ejecucin en ese contexto, emanadas del Derecho estatal
precedente (art. 117 TRLS-1976), y hechas propias por la doctrina de
nuestros Tribunales. Tales pautas, que no vienen a ser sino las herra-
mientas imprescindibles para la equidistribucin (por ello, tambin en
las restantes situaciones en que se vaya a delimitar mbitos de ejecucin,
con independencia de la clasificacin del suelo), estn o no expresadas
legalmente (aunque normalmente lo estn en el moderno Derecho auto-
nmico), son las siguientes:
a) Que por sus dimensiones y caractersticas de la ordenacin sean sus-
ceptibles de asumir las cesiones de suelo derivadas de las exigencias del Plan.
360
Estas cesiones son hoy ms amplias que en el sistema legal anterior, tal
como se desprende del artculo 14.2 LERESUV, por lo que su magnitud
deber ser calibrada de modo riguroso a la hora de fijar las dimensiones
del mbito de ejecucin, toda vez que, si es excesiva aqulla con relacin
a stas, la rentabilidad puede ser mnima o nula y la viabilidad de la
actuacin, por ello, inverosmil.
b) Que hagan posible la distribucin equitativa de los beneficios y car-
gas de la urbanizacin. Esta pauta se vincula directamente al principio
consagrado en el vigente artculo 5 LERESUV. Tambin debe calibrarse
rigurosamente antes de fijar las dimensiones (su adecuacin para ese
reparto es el presupuesto lgico a la delimitacin 29) del mbito de eje-
cucin, pues a mayor extensin de sta mayores probabilidades hay de
contrapesar los beneficios (aprovechamientos urbansticos lucrativos) y
las cargas (cesiones de terrenos, ejecucin material) del planeamiento,
y, lgicamente, a la inversa.
En el sistema anterior a la LRRU, este requisito legal se desarrollaba
en el artculo 36.2 RG, donde se fijaba el lmite a las diferencias de apro-
vechamientos entre polgonos de un mismo sector con relacin al apro-
vechamiento de ste en el 15 por 100, compensndose a los propietarios
de los terrenos con aprovechamiento inferior por los propietarios en situa-
cin inversa.
c) Que tengan entidad suficiente para justificar tcnica y econmica-
mente la autonoma de la actuacin. La autonoma tcnica se traduce en
la aptitud para la ubicacin en el mbito de ejecucin de las dotaciones
necesarias para la viabilidad del mismo, conformndolo como una unidad
orgnica urbana, segn la expresin de MARTN HERNNDEZ 30. La auto-
noma econmica se traduce en la rentabilidad de la actuacin, es decir,
en que el saldo resultante del aprovechamiento patrimonializable des-
contando los costes de las cargas para patrimonializarlo sea razonable-
mente positivo 31.
Esta pauta se deduce tambin sin dificultad del Derecho estatal his-
trico y de una interpretacin sistemtica del vigente Derecho auton-
mico en cuyas formulaciones suele enunciarse de modo anlogo al del
artculo 153 TRLS-1992, donde se articula un procedimiento para res-
29
As la define la STS de 23 de diciembre de 1995 (Ar. 9113), FD 2.o
30
Paulino MARTN HERNNDEZ, Delimitacin de Polgonos y Unidades de Actuacin
urbanstica, Colegio Oficial de Arquitectos, Madrid, 1984, p. 314.
31
As, la doctrina jurisprudencial acepta la inclusin en una UE de fincas que, por
su configuracin fsica y por integrar suelo edificable, son susceptibles de distribucin de bene-
ficios y cargas, quedando fuera de la misma aquellas otras que, por su situacin y por tener
consolidada la edificacin, no resultan beneficiadas por la nueva ordenacin urbanstica
(STS de 7 de abril de 1992, Ar. 3402, FD 6.o).
361
tablecer la autonoma econmica de un mbito de ejecucin, perdida por

un exceso de las cargas, precisamente en este supuesto de mbitos de
ejecucin en SU sin At 32:
En los Municipios en los que no se aplique el aprovechamiento tipo

en suelo urbano, cuando la actuacin en determinadas Unidades de Eje-
cucin no sea presumiblemente rentable, por resultar excesivas las cargas
en relacin con el escaso aprovechamiento previsto para las zonas edi-
ficables, el Ayuntamiento, en el marco de lo previsto en la Legislacin
autonmica, podr autorizar, sin modificar las determinaciones del Plan,
una reduccin de la contribucin de los propietarios a las mismas o una
compensacin a cargo de la Administracin, procurando equiparar los cos-
tes de la actuacin a los de otras anlogas que hayan resultado viables.
Paralelamente, cuando la actuacin en que se genere una anloga

situacin de quebranto patrimonial sea aislada (recurdese que hablamos
en este punto de suelo urbano en que no rige la tcnica del At u otra
anloga), el precepto a tener en cuenta para reestablecer el equilibrio
perdido ser el del artculo 43 LERESUV (que regula las indemnizaciones
por vinculaciones singulares impuestas desde el planeamiento).
El reequilibrio de cargas y beneficios en el seno de un mbito de
ejecucin, ante las situaciones de exceso de las primeras (a veces, nico
resultado posible por falta de alternativas), ya era un objetivo tradicional
en nuestro sistema jurdico-urbanstico [cfr. art. 121 TRLS-1976, desarro-
llado en el art. 64 RG, y su interpretacin por la STS de 27 de junio
de 1994 (Ar. 7199)].
d) Que incluyan la parte correspondiente de los terrenos inmediatos
destinados a ser cedidos.
Este requisito clsico persegua garantizar la obtencin de los terrenos
afectos a dotaciones locales (de cesin obligatoria y gratuita) a cargo
32
LASO & LASO (op. cit., p. 80) no entienden bien que en el sistema del TRLS-1992
slo se refiera a este supuesto dicho precepto y postula su extensin al resto del suelo
de estos Municipios de aplicacin parcial de la Ley, es decir, tambin al SUble. Lo cierto
es que, en esta clase de suelo, la tcnica del At y las propias caractersticas de los terrenos
a ordenar y a desarrollar haran prcticamente superflua la extensin a ellos de aquella
previsin legal. Tampoco entienden que en el artculo 152.1 TRLS-1992 (para Municipios
con At en SU) slo se prevea un mecanismo compensatorio anlogo, reduccin de la
carga de urbanizar, para UEs con aprovechamiento real (Ar) inferior al patrimonializable
(AP). Sin embargo, en las UEs que se hallen en situacin inversa, exceso de AP sobre
Ar, la hiptesis de existencia de una carga excesiva que justifique su disminucin o com-
pensacin es difcilmente verosmil por el propio procedimiento de clculo del apro-
vechamiento patrimonializable (AP).
362
de los propietarios directamente beneficiados por las mismas 33, pues, de

lo contrario, el mecanismo utilizado acabara siendo el expropiatorio y,
por ende, su coste sera satisfecho por el conjunto de la poblacin a travs
del correspondiente Presupuesto Municipal.
Este requisito sigue desplegando hoy toda su virtualidad y, por lo tan-
to, los terrenos afectos a dotaciones locales deben incluirse en los mbitos
de ejecucin inmediatos a los mismos, no pudiendo, salvo en dos casos
excepcionales (siempre en suelo urbano; en suelo urbanizable, no cabra
excepcin alguna), quedar excluidos de ellas (puesto que la regla para
su obtencin es la de la cesin mediante el Proyecto de Compensacin
o Reparcelacin). Las dos excepciones seran: 1.a) Real desconexin de
terrenos susceptibles de conformar un mbito de ejecucin (teniendo en
cuenta que, en esta clase de suelo, pueden quedar porciones del mismo
fuera de mbitos de ejecucin), aunque aqu, de hecho, casi no hay excep-
cin porque tampoco hay un mbito de ejecucin inmediato. 2.a) Elevado
coste de obtencin que imposibilitara la rentabilidad de la actuacin.
De hecho, la legislacin urbanstica actual contempla, pensando pre-
cisamente en estas excepciones, mecanismos de obtencin de terrenos
afectos a dotaciones locales en SU, al margen de los expedientes redis-
tributivos propios de los mbitos de ejecucin, tales como la expropiacin
o las transferencias de aprovechamientos urbansticos, mecanismos an-
logos a los previstos para los sistemas generales.
Este criterio tiene un doble efecto, positivo y negativo. Positivamente,
impone la obligacin de incluir en el mbito de ejecucin los terrenos
afectos a dotaciones locales al servicio de la misma, por las razones sea-
ladas. Negativamente, prohbe la inclusin en el mismo mbito de terrenos
afectos a dotaciones de carcter general, puesto que no sera justo que
fueran sufragadas slo por una parte de sus beneficiarios.
El servicio directo de la dotacin prevista al mbito de ejecucin (el
carcter local de aqulla, en definitiva) puede presentar a veces dificul-
tades para su definicin, ya que, aun siendo dotaciones locales, oca-
sionalmente pueden ser tiles para ms de un mbito de ejecucin, sin
que esto les confiera el carcter de sistemas generales ni les atribuya
el rgimen de los terrenos afectos por ellos:
Es preciso un inters especfico y cualificado, susceptible de ponde-

racin y medicin, pues de otra suerte sera prcticamente imposible definir
33
El dato fundamental no era tanto la proximidad fsica a los terrenos del mbito
de ejecucin como la utilidad que a sta venan a reportar de modo preponderante y
directo (STS de 13 de junio de 1986).
363
unidades de actuacin, o se configuraran unidades de imposible gestin

ulterior (STS de 17 de julio de 1995, Ar. 7874, FD 4.o).
El efecto negativo de este criterio, como se ha adelantado, es la pro-

hibicin de incluir en los mbitos de ejecucin terrenos afectos a sistemas
generales. Si los terrenos inmediatos o prximos estn destinados a dota-
ciones de alcance general, no meramente local, no slo no existe el deber
de incluirlos en el mbito de ejecucin, sino que sera ilegal hacerlo 34
salvo que se haga especficamente uso hoy de la puerta abierta por
el artculo 14.2 LERESUV y se incluyan tales terrenos precisamente a
esos efectos de su obtencin. Por esta ltima salvedad a tener hoy pre-
sente, se podra decir que hoy realmente lo que est prohibido por el
criterio sealado no es tanto la inclusin de tales terrenos, sino la ads-
cripcin de los mismos a un mbito de ejecucin, y en este sentido hay
que reinterpretar ahora la tradicional doctrina jurisprudencial impeditiva
de la inclusin de estos terrenos dotacionales en los mbitos de ejecucin.
As, la STS de 15 de julio de 1996 (Ar. 7381), relativa a impugnacin
del Plan General de Sant Celoni (Barcelona), da la razn a la recurrente,
que tena una finca frente a la Calle Mayor, parte de la cual deba ser
cedida gratuitamente segn el Plan dentro de la ejecucin de una unidad,
porque el carcter de aquella va es incuestionablemente el de sistema
general 35:
Siendo la Calle Mayor de Sant Celoni uno de los elementos viarios
de mayor importancia de la poblacin, as como es el acceso directo a
la misma desde la carretera nacional que la une con Granollers, as como
a su conexin a travs de sta con la Autopista A-17 de Barcelona a La
Junquera (...).
Como corolario de todo lo expresado anteriormente, es evidente que,
con arreglo al sistema de cesiones de suelo, reparto de beneficios y cargas
34
Exactamente igual que, por ejemplo, cuando el artculo 59.2 RG en conexin con
el artculo 155.1.a) TRLS-1976, tras sealar, entre los gastos de urbanizacin que deben
ser sufragados por los propietarios afectados, los de suministro de agua y energa elctrica,
aade: Sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalacin de las redes
de suministro de agua y energa elctrica con cargo a las empresas que prestaren los servicios,
salvo la parte en que deban contribuir los usuarios segn la reglamentacin de aqullos
(vase, por ejemplo, el art. 87 del Reglamento de Verificaciones Elctricas y Regularidad
en el Suministro de Energa, de 12 de marzo de 1954). Y ello porque dentro del mbito
en cuyo inters se ejecuta la urbanizacin habr dotaciones que no slo beneficien a
tales propietarios, sino a toda la colectividad (STS de 27 de noviembre de 1995, Ar. 8870,
FD 3.o).
35
Curiosamente, otras veces, se centra ms la atencin en el aspecto formal de la
denominacin que recibe la dotacin en el respectivo Plan. As, la STS de 18 de junio
de 1996 (Ar. 5235), relativa a impugnacin de delimitacin de la Unidad de Actuacin
nm. 2 de Rafelbuol (Valencia), casa la Sentencia de instancia al haberse estimado como
sistema general una va (circunvalacin proteccin barranco) as no calificada en las Nor-
mas Subsidiarias de Rafelbuol.
364
y sistemas de actuacin urbanstica previstos en la Ley del Suelo arts. 83,

117, 134.2 y 135.2, la reserva o cesin de suelo para elementos viarios
del sistema general de comunicaciones ha de ser objeto de expropiacin.
No obstante, como arriba se ha anticipado, toda esta doctrina juris-

prudencial hay que matizarla a la luz del artculo 14.2.b) LERESUV, que
instaura el deber de cesin de terrenos afectos a sistemas generales siem-
pre que estn incluidos a tales efectos en la respectiva unidad.
2. Procedimiento
a) Momento
En cuanto al momento en que debe procederse a la delimitacin de

los mbitos de ejecucin, ste puede ser tanto el de la aprobacin del
planeamiento general u otro posterior 36, como vamos a ver.
Pues bien, en el caso concreto del suelo urbano, esta diversidad de
posibilidades aade ciertos problemas en orden a la gestin porque si,
en l, el planeamiento general no delimita los mbitos de ejecucin, des-
conoceremos si se va a actuar sistemtica o asistemticamente en esta
clase de suelo.
Ello lleva a la conclusin de que, en aras de la seguridad jurdica,
el planeamiento general debera distinguir, como mnimo, el suelo urbano
que se ejecutara mediante mbitos delimitados al efecto y el que no (asis-
temtico en la terminologa de un sector del Derecho autonmico).
En todo caso, si el propietario de una parcela excluida de mbitos
de ejecucin solicitara su inclusin en una existente, dejara de correr
el plazo previsto para el cumplimiento de los deberes urbansticos pro-
pios de la gestin en esa clase de suelo en tanto que no se resolviera
su solicitud. Si se desestimara, seguira corriendo aquel plazo; si se esti-
mara, se sustituira se por los plazos previstos para cumplimiento de
los deberes urbansticos en actuaciones sistemticas o integradas (desarro-
lladas a travs de mbitos de ejecucin) 37.
Junto a todo ello, es de recordar la consideracin de acto adminis-
trativo singular que la doctrina jurisprudencial ha otorgado a la delimi-
tacin de mbitos de ejecucin desde el planeamiento general, y sus con-
secuencias jurdico-procesales. El contexto en que lo ha hecho ha sido
36
Ahora bien, cuando no cabe ya es en el propio Proyecto de Reparcelacin (STS
de 23 de julio de 1994, FD 2.o).
37
Enrique SNCHEZ GOYANES (coord.), Sistema urbanstico espaol, 2.a edicin, Para-
ninfo, 1994, p. 121.
365
un pleito derivado de no haber estimado el Ayuntamiento de Elche (Ali-

cante) la pretensin de un particular para modificar el mbito de una
UE previamente delimitada en el PGOU. Frente a la estimacin parcial
en primera instancia (declarando la exclusin de parte de los terrenos
de la UE por tener el carcter de espacios libres de parques y jardines,
debiendo en su momento aplicarse la tcnica expropiatoria), el Tribunal
Supremo estima, a su vez, el recurso del Ayuntamiento, acogiendo su
argumentacin de que:
... Al tratarse de una delimitacin en suelo urbano de una Unidad

de Actuacin para su ejecucin, las determinaciones que efecta el Plan
carecen de los elementos necesarios que permitan calificar a la Delimi-
tacin como una verdadera Norma o Disposicin administrativa de carcter
general, sino ms bien, siendo concretos y determinados sus destinatarios
y su vigencia no indefinida, sino referida a un perodo concreto de eje-
cucin, la calificacin adecuada debe ser la de acto administrativo singu-
lar... (STS de 22 de noviembre de 1994, Ponente Excmo. Sr. Esteban la-
mo, FD 4.o).
La consecuencia va a ser que, consentida por el transcurso de los plazos

de recurso, la delimitacin del Polgono o Unidad de Actuacin, no parece
posible volver a plantear la legalidad de la misma, por lo que el pronun-
ciamiento procedente ser el de inadmisibilidad del recurso 38.
b) Procedimiento para la delimitacin de los mbitos o su modificacin
El procedimiento para la delimitacin de mbitos de ejecucin se

desarrolla, tanto si se trata de SU como de SUble, mediante alguno de
los dos mecanismos que a continuacin se sealan:
a) Delimitacin mediante el planeamiento general o el de desa-
rrollo.
b) Delimitacin mediante el procedimiento especfico cuyo esque-
ma-tipo es el siguiente: Acuerdo del Ayuntamiento, de oficio o a peticin
de interesados, previos los trmites de aprobacin inicial e informacin
pblica durante veinte das (art. 86 LRJAP). Informadas las alegaciones,
38
No obstante, la STS de 27 de junio de 1994 (Ar. 7199), ante la impugnacin de
la delimitacin de una Unidad de Actuacin previamente trazada en un PERI, al hilo
del Proyecto de Reparcelacin de la misma, recuerda que la jurisprudencia as, Sentencia
de 17 de octubre de 1988 (Ar. 7848), sobre la base de la naturaleza normativa del Plan,
viene admitiendo la impugnacin indirecta no slo en sus aspectos estrictamente normativos
sino tambin en aquellos otros que no lo son y ello en razn de la conexin existente entre
los distintos elementos que integran el heterogneo contenido del Plan (FD 5.o).
366
el procedimiento concluye con el acuerdo definitivo realizado por el pro-

pio Ayuntamiento (art. 38 RG).
En este segundo supuesto (pero no en el primero: STS de 16 de julio
de 1996, Ar. 5945), debe destacarse que es generalizadamente preceptiva
la citacin personal de los propietarios de los terrenos incluidos en el
mbito de ejecucin, por imperativo del artculo 38.1.b) RG (STS de 23
de septiembre de 1992, Ar. 6978). La omisin de este trmite acarrea
la nulidad del procedimiento.
La modificacin de la delimitacin de mbitos de ejecucin sigue los
mismos trmites del procedimiento especfico sealado, incluso cuando
estaba predeterminada desde el planeamiento; es decir, ni siquiera enton-
ces sera necesario volver a recorrer el procedimiento propio de la modi-
ficacin del respectivo Plan.
Tal era la tesis sostenida ya por la mejor doctrina cientfica con rela-
cin a los artculos 118 TRLS-1976 y 38 RG, confirmada luego por la
jurisprudencia del Tribunal Supremo (si bien an se detectan oscilaciones
en la de algunos Tribunales Superiores). Vase, entre las ms recientes,
la STS de 16 de septiembre de 1996 (Ar. 6634), relativa a delimitacin
de un polgono en Torredembarra (Barcelona).
No obstante, tambin existe una cierta tendencia jurisprudencial que
exige la adopcin de requisitos adicionales una rigurosa motivacin
cuando se modifica la delimitacin de una unidad ya contemplada desde
el planeamiento en este sentido, la STS de 23 de mayo de 1995
(Ar. 3808), relativa a la delimitacin de una unidad de actuacin en Beni-
casim (Castelln).
Al enfatizar alguna ley autonmica que el procedimiento a dicho efec-
to establecido rige tambin para la modificacin de cualquier delimitacin
ya aprobada incluso por dicho planeamiento, claramente contribuye a
disipar esas dudas en el mbito territorial propio.
D) En particular, la eleccin del sistema
1. Descripcin de los sistemas: compensacin, cooperacin, expropiacin.

Novedades. Requisitos complementarios en el caso de la eleccin
del sistema de compensacin. Consecuencias del incumplimiento
en los sistemas de gestin privada
En el modelo jurdico-urbanstico dominante, son operativos los tra-

dicionales sistemas de actuacin de compensacin, cooperacin y expro-
367
piacin, para cuya descripcin basta con remitirse a la exposicin efec-

tuada en extenso ms adelante (infra, Tema 6).
Eventualmente, se han incorporado algunas novedades acuadas en
diversos Derechos autonmicos cuales el sistema de ejecucin forzosa, ini-
cialmente alumbrado en Navarra, o el del agente urbanizador, que lo fue
en la Comunidad Valenciana.
La eleccin de los sistemas de actuacin, que se ve con ms detalle
en el siguiente Tema, en orden a los requisitos para su validez, presenta
ciertas condiciones adicionales en el caso del de compensacin, que son
las tradicionales del Derecho estatal precedente.
Del mismo modo, el incumplimiento en cualquiera de los sistemas
de gestin privada compensacin y cooperacin cuyo rgimen se inte-
gra hoy con las previsiones especficas que contiene el respectivo orde-
namiento autonmico, responde igualmente a los esquemas acuados en
el Derecho estatal anterior.
2. Referencia a los convenios y a su virtualidad para la ejecucin

del planeamiento
No se puede desconocer que los convenios urbansticos tienen una

especfica virtualidad en el campo de la gestin, si bien en defecto de
una regulacin especfica en la propia legislacin autonmica habr de
estarse para su elaboracin y celebracin tan slo a las reglas generales
hoy en gran medida derivadas de la doctrina jurisprudencial aplicable 39.
3. Equivalencia o prevalencia de sistemas en los diversos modelos

autonmicos
En este terreno, la resurreccin siquiera transitoria del sistema del

TRLS-1976 para suplir las carencias de la legislacin autonmica en
Comunidades y Ciudades Autnomas donde sta an no es completa pro-
voca que coexistan dos modelos en este aspecto, uno el derivado de dicho
Texto y otro el derivado del TRLS-1992 al que hoy se asimilan diversas
legislaciones autonmicas.
Este ltimo parta, entre otros elementos, del principio de libre elec-
cin por la Administracin actuante del sistema a seguir, abandonando
39
Cfr. Jos Ramn CUERNO LLATA, Los convenios urbansticos entre la Administracin
y los particulares, 2.a edicin, Aranzadi, 1996.
368
as el principio de subsidiariedad de los sistemas con protagonismo pbli-

co caracterstico de la etapa anterior 40.
Sin embargo, all donde deba regir supletoriamente, se ha vuelto a
aquel sistema precedente.
Por ello, evocaremos rpidamente sus principales rasgos.
El TRLS-1976 establece, en su artculo 119, como es harto sabido,
tres sistemas de actuacin, que son el de compensacin, cooperacin y
expropiacin, siendo aqul el de mayor protagonismo privado y ste el
de absoluto protagonismo pblico, y el de cooperacin un sistema mixto
con participacin de ambas partes.
La eleccin del sistema no es enteramente libre para la Administra-
cin, como en su da puso de relieve la doctrina 41. Tanto el precepto
legal citado como el artculo 153 RG prescriben que la eleccin tendr
en cuenta las necesidades, medios econmico-financieros con que cuente
aqulla, colaboracin de la iniciativa privada y dems circunstancias con-
currentes, por lo que debe, en una palabra, motivarse la decisin, par-
tiendo de la viabilidad de la misma.
Ms an: esa eleccin llega a ser reglada en el caso de que soliciten
el sistema de compensacin los propietarios que representen el 60 por
100 de la superficie total de la UE. Entonces, claramente se impone su
voluntad a la Administracin (art. 119.3 TRLS-1976).
Queda claro tambin el carcter subsidiario del sistema de expropia-
cin, puesto que se declara expresamente la preferencia por los sistemas
de compensacin y cooperacin y slo se circunscribe la eleccin de aqul
al supuesto en que existan razones de urgencia o de necesidad que requie-
ran la expropiacin (art. 119.2 TRLS-1976), razones que, naturalmente,
habr que acreditar. Cuestin diferente es que quepa la expropiacin por
incumplimiento de los deberes urbansticos en el caso del sistema de com-
pensacin; ah la expropiacin, antes que sistema, empieza por ser medida
de reaccin administrativa de carcter sancionatorio.
Un sector de la legislacin autonmica ha abandonado el criterio
de la subsidiariedad del sistema de gestin pblica del TRLS-1976 adop-
tando plenamente el de la opcin indiferenciada ms caracterstico del
TRLS-1992.
40
Cfr. ngel MENNDEZ REXACH, Ejecucin del planeamiento: Actuaciones siste-
mticas, Catastro, nm. 17, 1993, pp. 69 y ss.
41
Cfr. Jos MARTN BLANCO, La compensacin urbanstica. Principio y sistema, IEAL,
1985, pp. 97 y ss.
369
4. La eleccin del sistema y su motivacin

El procedimiento de eleccin del sistema puede ser inherente al pro-
pio de elaboracin del Plan, es decir, el sistema puede determinarse ya
dentro de ste, o puede no serlo. En este segundo caso, debe seguirse
la tramitacin prevista para la delimitacin de las unidades o polgonos
de ejecucin del planeamiento, inmediatamente antes examinados. Otro
tanto cabe decir del procedimiento para el cambio del sistema.
Es interesante aqu destacar una reciente corriente jurisprudencial
detectada en algunos Tribunales Superiores de Justicia segn la cual,
cuando el sistema viene elegido en el planeamiento general para el suelo
urbanizable, puede ser cambiado por el planeamiento de desarrollo, en
aplicacin del principio de competencia y especialidad que modula las
relaciones de ste con el superior, como es sabido 42.
As lo acredita, por ejemplo, la Sentencia del TSJ de Castilla y Len
(Sala de Valladolid), nmero 813, de 11 de junio de 1996, relativa al
Plan General de Palencia. Sin embargo, esta tendencia choca con otra
lnea jurisprudencial mantenida desde el Tribunal Supremo en cuya virtud
el cambio de sistema debera seguir las mismas vicisitudes que el de cual-
quier otra determinacin del Plan (SSTS de 4 de febrero de 1987,
Ar. 2060, y 18 de septiembre de 1989, Ar. 6587), lnea contradictoria,
como se ve, con la mantenida a propsito del cambio de las delimitaciones
fsicas de los mbitos territoriales de la ejecucin.
En cuanto a requisitos especficos del procedimiento de sustitucin
del sistema de actuacin contenido en el Plan, del artculo 155 RG se
desprenden los siguientes: 1) Iniciacin de oficio o a peticin de los inte-
resados. 2) Justificacin del cambio. 3) Sustanciacin por los trmites de
la delimitacin de polgonos y unidades de ejecucin. 4) Anlisis de la
repercusin del cambio de sistema en el Estudio econmico-financiero 43.
Ahora bien, teniendo en cuenta que este precepto ha sido considerado
un exceso reglamentario con respecto al correlativo precepto del
TRLS-1976, y, por ende, anulado por el Tribunal Supremo, difcilmente
puede invocarse ahora all donde no haya sido asumido con tenor anlogo
por la propia legislacin autonmica.
42
Cfr. Francisco Javier JIMNEZ DE CISNEROS CID, Jerarqua entre Planes urbansticos:
Lmites del planeamiento inferior. Planes Especiales independientes, en Cuadernos de
Derecho Judicial, XXIII, Consejo General del Poder Judicial, 1993, pp. 183 y ss.
43
Para un repaso de la jurisprudencia ms reciente sobre stos y otros problemas
jurdicos tradicionales de la gestin urbanstica, cfr. Felipe IGLESIAS GONZLEZ, Ejecucin
del planeamiento: Sistemas de cooperacin y compensacin, Revista de Derecho Urba-
nstico, nm. 152, 1997, pp. 117 y ss.
370
E) La ejecucin jurdica: el procedimiento redistributivo de cargas

y beneficios. Proyectos al efecto en los diversos sistemas
El instrumento que da cumplimiento a los deberes de cesin de los

terrenos que corresponden a la Administracin por ser aqullos donde
se ubica el exceso de aprovechamiento que le corresponde o el apro-
vechamiento que le corresponde por participacin en las plusvalas urba-
nsticas o tambin por ser los afectos a dotaciones pblicas y de reparto
equitativo de las cargas y los beneficios entre los propietarios afectados
por la actuacin es tpicamente el proyecto reparcelatorio sea ste en
sentido estricto (Proyecto de Reparcelacin) o Proyecto de Compensa-
cin, cuya aprobacin determina la cumplimentacin efectiva de tales
deberes, es decir, los deberes que conforman la ejecucin jurdica del
planeamiento. Todo ello es objeto de examen detenido en el Tema 6.
F) La ejecucin material: proyecto de urbanizacin
Paralelamente al anterior, el Proyecto de Urbanizacin es el requisito

previo tradicional para la cumplimentacin del deber de ejecucin mate-
rial del planeamiento, es decir, del deber de urbanizar, si bien este mismo
slo se entender cumplimentado con la recepcin por la Administracin
de las respectivas obras.
IV. LA EJECUCIN EN TERRENOS CON APROVECHAMIENTO

LUCRATIVO EN SUELO URBANO EXCLUIDO
DE MBITOS DE EJECUCIN
Vase infra, Tema 8.
V. LA EJECUCIN EN TERRENOS SIN APROVECHAMIENTO

LUCRATIVO: MODOS DE OBTENCIN
A) La distincin entre dotaciones o sistemas locales y generales
Los sistemas generales son considerados usualmente como dotaciones

al servicio de la totalidad o de la mayor parte de la comunidad local,
frente a los sistemas o dotaciones locales que estn al servicio pre-
dominante de un barrio o mbito de ejecucin concreto polgono,
unidad de actuacin o de ejecucin.
371
Por esa caracterizacin, tradicionalmente los sistemas generales de

comunicaciones, de espacios libres y de equipamiento comunitario (art. 25
RP) se obtenan los respectivos terrenos y se costeaban a cargo
de la Administracin correspondiente, pero nunca a cargo de los pro-
pietarios de un mbito concreto, aunque fuera el prximo a ellos.
La doctrina cientfica, primero, y la jurisprudencia de los Tribunales,
ms tarde, han ido matizando esa concepcin, relativizando la distincin
entre unos sistemas y otros, partiendo de que el sentido legal de tal dis-
tincin era el de atribuir por razones de justicia material la carga
de obtener y costear tales sistemas a quienes se beneficiaban predomi-
nantemente de ellos.
Eso significaba que podran existir dotaciones que, en una primera
aproximacin, seran sistemas generales pero con relacin a las cuales
el principio equidistributivo de justicia material en el reparto de cargas
y beneficios impona su costeamiento a cargo de los propietarios de
un mbito determinado por ser los fundamental y directamente bene-
ficiados.
Aparte de esa evolucin en la caracterizacin jurdica de tales sis-
temas, la LERESUV aade la configuracin como carga de los propie-
tarios de suelo urbano no consolidado de la cesin de los terrenos afectos
a sistemas generales que estn incluidos en el respectivo mbito a efectos
de su gestin (art. 14.2 LERESUV), carga que ya estaba establecida para
los propietarios de suelo urbanizable.
B) La caracterizacin jurdica de los sistemas generales

Como fue puesto de relieve tempranamente por la doctrina cient-
fica 44, el concepto de los sistemas generales en cuanto receptor de un
rgimen jurdico singularizado aparece con la reforma de la legislacin
urbanstica estatal operada con la Ley de 2 de mayo de 1975, si bien,
obviamente, de hecho, exista el concepto embrionario en el Derecho pre-
cedente. En el Derecho positivo, ese concepto se identifica con los diver-
sos elementos enumerados en el artculo 19 y, sobre todo, 25 RP.
Inicialmente, se suscit la cuestin de si la de los sistemas generales
era una clase distinta a las tradicionales o no y, en una primera inter-
pretacin literal del artculo 26.2 RP donde se dispone que la definicin
de aqullos se formular sin perjuicio de la clasificacin del suelo,
se llegaba a la conclusin de que son independientes de la clasificacin
44
Pedro Jos SANZ BOIXAREU, La ejecucin de los sistemas generales de la orde-
nacin urbanstica del territorio, Revista de Derecho Urbanstico, nm. 68, 1980, pp. 69-86.
372
del suelo, e incluso una categora diferente a la de las otras tres clases
de suelo, apoyndose adems en la carencia de aprovechamiento lucrativo
de estos terrenos. Esta tesis fue matizada posteriormente por la juris-
prudencia en el sentido de que los terrenos calificados como sistemas
generales son independientes de las tres clases tpicas de suelo en cuanto
que pueden existir como tales en cualquiera de las tres, es decir, no depen-
den, para ostentar tal calificacin, de que se inserten en un permetro
delimitado como suelo urbano o urbanizable, por ejemplo (SSTS de 3
de abril de 1996, Ar. 2939; y 6 de febrero de 1997, Ar. 891).
En cuanto al planeamiento legitimante de su ejecucin tanto el Plan
Especial como, excepcionalmente, el Plan Parcial cuando sea aconsejable
su inclusin en la ordenacin de los sectores, de acuerdo con el artcu-
lo 31.1 RP, tambin desde el principio la doctrina enfatiz que esa
dualidad no es una especie de opcin, pues no es indiferente encau-
zar su ordenacin por una va u otra, lo cual tiene su fundamento en
el artculo 63.3 RP, donde se exige en caso de inclusin en Plan Parcial
el especial anlisis del rgimen econmico-financiero del sistema general.
Por lo que atae al tema de la obtencin del suelo afecto a los sistemas
generales, la tcnica tradicional es la expropiatoria la nica (salvo la
posibilidad siempre abierta del convenio) cuando el sistema se desarrolle
mediante un Plan Especial independiente 45, pero a partir del
TRLS-1976 se aade a ella la consistente en la adjudicacin de terrenos
en sectores que tengan exceso de aprovechamiento medio, cuando se
acte en suelo urbanizable, y, a partir de la LERESUV, la consistente
en la cesin gratuita compensada en el seno del pertinente procedimiento
redistributivo de cargas y beneficios, cuando se acte en suelo urbano
no consolidado y en mbitos en los que se haya incluido terrenos des-
tinados a sistemas generales a efectos de su gestin.
No hay uniformidad ni doctrinal ni jurisprudencial en torno a si, ante
los sistemas generales, estamos en presencia de un concepto sustancialista
se denomina sistema general lo que es (por su finalidad, por la amplitud
de sus destinatarios o beneficiarios, etc.) sistema general o de un con-
cepto nominalista se sujeta al rgimen jurdico del sistema general lo
que se denomina en el planeamiento as (sin necesidad de que, sustan-
cialmente, lo sea). No obstante, la jurisprudencia se inclina por el con-
cepto sustancialista, sin perjuicio de pronunciamientos aislados en sentido
contrario.
En lo que concierne a la cuestin del coste de las obras de urba-
nizacin, tradicionalmente se ha distinguido si el sistema ha requerido
45
Ibidem, p. 78.
373
un previo Plan Especial supuesto en que se ha considerado indudable

que recae sobre la Administracin actuante que tenga a su cargo dicho
sistema o si se ha incluido en un Plan Parcial supuesto en que (con
apoyo en el art. 63.3 RP) la doctrina se ha inclinado por mantener la
misma tesis- 46. Hoy, esta cuestin merece una respuesta mucho ms mati-
zada, como se comprobar al analizar su rgimen en el Derecho auto-
nmico.
Algunos sectores doctrinales 47 han efectuado interesantes matizacio-
nes en torno a la tradicional distincin entre dotaciones o sistemas locales
y generales, en relacin con la diferente metodologa de la obtencin
gratuita de los terrenos afectos a los sistemas generales, que podramos
sintetizar en las dos siguientes:
La distincin objetiva entre sistemas generales y locales es difusa,
ambigua o inexistente por cuanto no se diferencian jurdicamente de
modo sensible.
La distincin entre ambos conceptos es meramente funcional por
su capacidad dotacional de servicio y radio de accin, diseo, frecuencia
de uso o magnitud de la funcin pblica prestada en relacin al conjunto
en que se hallan inmersos, dndose la posibilidad de que el mismo equi-
pamiento pueda ser un sistema general en una poblacin pequea y un
sistema local en el barrio de una ciudad.
De las anteriores consideraciones se extrae la conclusin de que la
distincin entre sistemas generales y locales es estratgica, en cada Plan
y en cada caso concreto, precisamente para conformar la estructura org-
nica de la ordenacin, lo que permite afirmar que:
La diferencia entre los sistemas generales y locales, en cuanto a que
la responsabilidad o competencia de sus obras de urbanizacin sea muni-
cipal o de los particulares directamente afectados, es una consecuencia
del rango o nivel del servicio que prestan en cada Plan concreto, no de
su naturaleza intrnseca como categora absoluta y universal. Esta carac-
terstica que los diferencia constituye no una causa originaria, determinada
por su naturaleza urbanstica o jurdica, sino un resultado de la funcin
que, en cada caso, estn llamados a prestar 48.
Sea como fuere, la calificacin de unos terrenos concretos como sis-

temas generales del tipo que sea supone el ejercicio de una potestad que
puede ejercerse con discrecionalidad por el respectivo planificador urba-
46
Ibidem, pp. 84-85.
47
Javier GARCA-BELLIDO, Estrategias de planeamiento y gestin para la cesin gra-
tuita de los sistemas generales, Ciudad y Territorio, nm. 56, 1983, pp. 93-101.
48
Ibidem, p. 94.
374
nstico a diferencia de lo que sucede para asignar determinadas clases

de suelo a los terrenos que tienen un carcter reglado, discrecionalidad,
no obstante, sujeta como cualquier otra de sus manifestaciones en el terre-
no urbanstico a las tcnicas de control acuadas por nuestro Derecho
administrativo por la va de los hechos determinantes, por la de la ade-
cuacin a los principios generales del Derecho, etc. (SSTS de 11 de
mayo de 1995, Ar. 3796; y 17 de febrero de 1997, Ar. 1146).
Del mismo modo, la enumeracin de los fines a que debe atender
la calificacin de unos terrenos como sistema general ha de interpretarse
en un sentido restrictivo, dado que la misma impone la privacin de la
propiedad frente a otras tcnicas urbansticas que simplemente imponen
limitaciones a su ejercicio. Desde esta perspectiva, por ejemplo, la cali-
ficacin de unos terrenos como sistema general de proteccin de acan-
tilados es, obviamente, inadecuada, al existir tcnicas alternativas tales
como la clasificacin de los mismos como suelo no urbanizable de especial
proteccin o el establecimiento de parmetros limitativos para la mate-
rializacin del aprovechamiento urbanstico sobre ellos.
En cuanto a otro de los aspectos ms controvertidos a este respecto
al que ya se ha aludido, se sostiene por algunos sectores doctrinales 49
una interpretacin expansiva del artculo 59 RG, que enumera los con-
ceptos incluibles en los costes de urbanizacin en los trminos tradicio-
nales del precedente Derecho estatal, expansiva en el sentido de que,
aunque slo prev de modo expreso la participacin de los propietarios
del mbito de ejecucin unidad de actuacin o de ejecucin, polgono,
etc. en el costeamiento de equipamientos externos a ste en el caso
del saneamiento [letra b)], cabe entenderla extensible a cualquier tipo
de servicio, tesis que se reitera a propsito del artculo 155 TRLS-1992,
que tambin contiene esa enumeracin, y donde, desde aquellos mismos
sectores, se distingue entre unas obras de inters compartido, es decir,
no exclusivo de la propia unidad, en las que tienen que participar por-
centualmente los propietarios de cada una, y unas obras de inters exclu-
sivo de la propia unidad, en las que slo sus propietarios han de asumir
su coste 50.
Las tesis sealadas suelen recalcar el caso del Derecho urbanstico
cataln, donde ya en el TRUC de 1990 los sistemas generales en suelo
urbano pueden ser de cesin gratuita en base a su condicin de carga
urbanstica 51, corroborando as la conciencia generalizada del legislador
49
Sebastin GRAU VILA, La ejecucin de los sistemas en la legislacin urbanstica
estatal, Revista de Derecho Urbanstico, nm. 133, 1993, pp. 43-58.
50
Ibidem, pp. 56-57.
51
Ibidem, p. 48.
375
autonmico sobre el alcance de su competencia propia urbanstica, com-

prensiva de la imposicin de deberes adicionales con relacin a los fijados
en la legislacin estatal, y enlaza tambin la problemtica examinada con
la viabilidad tcnica y econmica de la actuacin 52 lo que contribuye
a fundamentar la conclusin de que, en puridad, especialmente hoy, el
nico principio no transgredible es se, el de la distribucin equitativa
de cargas y beneficios en el seno de la actuacin.
C) Los sistemas generales en la legislacin estatal comn
La LERESUV slo atae al estatuto jurdico de la propiedad del sue-

lo, en su dimensin de derechos y deberes del propietario en los diversos
planos de la actividad urbanizadora y edificatoria, estatuto complemen-
tado con otras dos vertientes del mismo, la de las valoraciones del suelo
(congruente con la filosofa de que en el derecho de propiedad hay unas
facultades connaturales, que, por tanto, deben tener traduccin en ese
campo) y la de los supuestos en que procede una indemnizacin por la
restriccin de aprovechamientos ya adquiridos.
Pues bien, desde esta perspectiva, hay que interpretar la concreta enu-
meracin de deberes del propietario del suelo urbano no consolidado
que contiene, con el carcter y alcance predeterminados por la doctrina
del Tribunal Constitucional, en su artculo 14.2:
2. Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de
urbanizacin consolidada debern asumir los siguientes deberes:
b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecucin
en el mbito correspondiente, a efectos de su gestin.
(...).
Tales son las condiciones bsicas para el cumplimiento de los deberes

inherentes al proceso urbanizador y edificatorio en la legislacin estatal,
que, de acuerdo con la doctrina constitucional, son ampliables por el
legislador autonmico, sin discusin, incluso llegando a tratamientos jur-
dicos desproporcionados desde un punto de vista comparativo entre
unos sistemas y otros.
Pues bien, aunque a primera vista no se enuncie expresamente el
deber de costear la ejecucin de los sistemas generales, puede defenderse
la tesis de que, incluso en ese nivel de la legislacin estatal, en cierto
modo est implcito: Primero, porque tampoco se enuncia expresamente
52
Ibidem, p. 49.
376
el deber de costear la ejecucin de las dotaciones locales y nadie puede,

evidentemente, dudar de que est nsito en el deber de ejecucin material
de las determinaciones del planeamiento, esto es, el deber de ejecutar
la urbanizacin. Segundo, porque los sistemas generales incluidos en
el mbito lo han sido a efectos de su gestin, y esta expresin alude
en la tradicin de nuestro Derecho urbanstico no slo a la obtencin
de los terrenos dotacionales, sino, en sentido ms amplio, a los diversos
procedimientos para la materializacin de las determinaciones del pla-
neamiento.
Aunque las posibles dudas han sido zanjadas por la legislacin auto-
nmica aplicable en algunas Comunidades Autnomas, dado que subsiste
para otras carentes de legislacin al respecto la cuestin del deber
de costeamiento de los sistemas generales, tiene inters recordar las con-
sideraciones que, sobre la concreta cuestin planteada en el marco de
la legislacin estatal, ha efectuado la doctrina cientfica, pues, si bien sta
no comparte criterios uniformes a propsito de la admisibilidad de la
configuracin del deber de costear la ejecucin de los sistemas generales
incluidos en el respectivo mbito como una carga de los correspondientes
propietarios en el suelo urbano no consolidado, parece decantada una
cierta corriente mayoritaria proclive a la misma.
D) Modos de obtencin de los terrenos afectos a sistemas generales
Aunque en este campo, tampoco hay un tratamiento jurdico unitario

debido al margen de maniobra de que disponen las legislaciones auto-
nmicas, toda vez que estamos en presencia de tcnicas relativas a la
gestin urbanstica sustancialmente, y, por ende, de materias nsitas de
modo inequvoco en la competencia urbanstica autonmica segn la doc-
trina constitucional, los diversos modos de obtencin de los terrenos des-
tinados a sistemas generales recapitulando en gran medida acerca de
lo que se ha ido viendo pueden sistematizarse como sigue.
A) En Municipios con PGOU o instrumento equivalente:
a) En SU: 1) Expropiacin (art. 83.3.1 TRLS-1976 a contrario sensu);
previa legitimacin en Plan Especial, salvo que estuviese suficientemente
pormenorizado en este aspecto el PGOU. 2) Ocupacin directa (art. 203
TRLS-1992). 3) Transferencias de aprovechamientos urbansticos si se
ha establecido previamente un aprovechamiento promediado, tipo,
medio, etc., para todos los terrenos del rea en que se enclaven los res-
pectivos terrenos, en el marco de la correspondiente tcnica de equidis-
tribucin. 4) En SU no consolidado, a desarrollar mediante mbitos de
377
ejecucin (unidades, polgonos, etc.) delimitados al efecto, adems,

mediante cesin gratuita compensada en el procedimiento interno de
reparto de cargas y beneficios (Proyecto de Compensacin o de Repar-
celacin), siempre que los terrenos de que se trate hubieren sido incluidos
en el respectivo mbito a efectos de su gestin (art. 14.2 LERESUV).
b) En SUP: 1) Cesin gratuita, compensada mediante adjudicacin
de terrenos en sectores con exceso de aprovechamiento (arts. 84
TRLS-1976 y 51 RG) 53. 2) Expropiacin (art. 119.2 TRLS-1976). En
ambos casos, la ejecucin puede realizarse con la aprobacin de los PP
o PE (art. 31.4 RG). 3) Ocupacin directa (art. 203 en relacin con 201
TRLS-1992). 4) Transferencias de aprovechamientos urbansticos en
este suelo, siempre existe un mbito de equidistribucin (sector, rea de
reparto o equivalente) y, en consecuencia, un aprovechamiento prome-
diado, que, al permitir atribuir un aprovechamiento subjetivo a todo pro-
pietario al margen de su concreta calificacin, est haciendo viable el
recurso a tales transferencias.
c) En SUNP: Sin PAU, expropiacin forzosa; la ejecucin se ins-
trumenta mediante la aprobacin de PE, que legitima la expropiacin.
Con PAU, se asimila al SUP (el aprovechamiento medio es aqu el del
PAU).
d) En SNU: Como en SUNP sin PAU.
B) En Municipios con Normas Subsidiarias:
a) En SU y SNU, como en los Municipios dotados de PGOU.
b) En SAU: 1) Inclusin o adscripcin a cada sector de aquella parte
de los sistemas generales cuya necesidad genere su desarrollo; se dis-
tribuyen por sectores y la cesin se gestiona con los PP, compensada con
el aprovechamiento medio del sector [arts. 57 en relacin con el 46.3.a)
RG, que equipara a los propietarios de SUP y de SAU, y 33.2 RP y 31.4
RG]. 2) Ocupacin directa.
Las diversas tcnicas de obtencin presuponen el establecimiento de
una serie de datos en el respectivo planeamiento general cuya falta obvia-
mente acarrea la invalidez de aqullas. As, en el caso de la obtencin
de los terrenos de El Confital (Las Palmas de Gran Canaria), con des-
53
Los PP de los sectores con exceso de aprovechamiento deben incluir la divisin
en polgonos para facilitar la obtencin de terrenos destinados a sistemas generales; tales
PP deben especificar la cuanta del exceso para su adjudicacin a los propietarios de
aqullos (art. 50.2 RG); estos propietarios forman parte de la comunidad reparcelatoria
o compensatoria (art. 50.3 RG). En definitiva, en el PP hay que determinar qu cantidad
de suelo de sistemas generales y qu propietarios del mismo van a quedar comprendidos
en la gestin de los polgonos o unidades de actuacin o ejecucin.
378
tino a espacio libre, como parque urbano, que se proyectaba mediante

compensacin con igual superficie de terrenos en dos polgonos de Tama-
raceite a ejecutar uno por expropiacin y otro por compensacin aun
enlazando a primera vista con la opcin del artculo 54.1 RG (mediante
la adjudicacin de otros terrenos en sectores que tengan un aprovecha-
miento medio superior al de todo el suelo urbanizable programado),
se declara inviable por el Tribunal Supremo porque: 1) No estaba deter-
minado previamente el aprovechamiento medio del SUP para cada cua-
trienio, atendiendo a la superficie de los sistemas generales, que ha de
actuar como divisor de la pertinente operacin. 2) Se remita la ejecucin
del sistema a la aprobacin de un Plan Especial, sin sealamiento de
plazo alguno. 3) El PGOU no contena las determinaciones suficientes
para el desarrollo de la actuacin (STS de 16 de julio de 1996, Ar. 6194).
Igualmente cabe decir que la va convencional puede suministrar tam-
bin tcnicas alternativas a las tradicionales con el mismo objetivo de
obtener terrenos afectos a dotaciones o sistemas generales con tal de que
su uso no redunde en perjuicio del inters general, como corrobora la
doctrina de nuestros Tribunales. As, la expropiacin para la apertura
de la Avda. Roma de Tarragona, que produce la ocupacin de casi 10.000
m2 de la finca de un particular, da lugar a un Acuerdo municipal de con-
cesin de aumento del volumen de edificacin del resto de la finca de
aqul, equivaliendo al de la parte expropiada, como solucin alternativa
al pago del justiprecio expropiatorio, solucin respaldada jurisdiccional-
mente (STS de 30 de marzo de 1993, Ar. 1785).
En el terreno de la valoracin del suelo destinado a sistemas generales,
se proyecta tambin el principio de equidistribucin al que ya se ha hecho
referencia, toda vez que la doctrina jurisprudencial propugna que la valo-
racin de los terrenos afectos a tales sistemas se asimile a la clase de
terrenos en la que materialmente estn insertos (SSTS de 9 de mayo de
1994, Ar. 4120, y 15 de julio de 1995, Ar. 6273). En una palabra, no
pueden ser clasificados como suelo no urbanizable para abaratar el
coste de su obtencin los terrenos afectos a un vial principal que se
crea para mejorar el acceso a la Estacin ferroviaria desde la ciudad,
que, por definicin, sern terrenos rodeados, bien de suelo urbano, bien
de suelo de eventual urbanizacin, pero sera inslito que lo estuvieran
de suelo no urbanizable.
Al amparo del mismo principio, la jurisprudencia haba construido
el criterio en virtud del cual cuando los terrenos destinados a sistemas
generales carecen de aprovechamiento en el planeamiento que se ejecuta
se ha de atender al de las parcelas prximas ms representativas, de mane-
ra que se obtenga una adecuada y justa indemnizacin por la privacin
379
de su propiedad (SSTS de 15 de julio de 1995, Ar. 6273, y 2 de enero

de 1996, Ar. 356). Hoy, los artculos 23-32 LERESUV regulan los diversos
criterios para valorar el suelo en las distintas clases del mismo, con inde-
pendencia de la finalidad de la valoracin y los artculos 33-40 LERESUV
establecen los especficos en relacin con las expropiaciones.
El mismo principio de equidistribucin que, como se ve, preside
toda la fase de gestin urbanstica en sus diversas modalidades, en lo
que podramos denominar su dimensin temporal, tiene un cauce espe-
cfico de expresin mediante un mecanismo tradicional de nuestro Dere-
cho urbanstico (art. 69 TRLS-1976), en cuya virtud el titular de los terre-
nos afectados por una calificacin de sistema general tiene el derecho
a promover el pertinente procedimiento de obtencin tpicamente, el
expropiatorio ante la pasividad de la Administracin al respecto (STS
de 5 de noviembre de 1997, Ar. 8000), solucin congruente con la si-
multaneidad que se estima consustancial a la justicia del reparto de car-
gas y beneficios, y que quedara absolutamente negada si los propietarios
afectados vieran diferirse sine die el momento en el cual han de obtener
la compensacin para la carga que significa la calificacin de su terreno
como sistema general.
E) La ejecucin y costeamiento de los sistemas generales

en la legislacin autonmica
En el plano de la legislacin estatal, como se ha anticipado, la doctrina

cientfica no mantiene una opinin uniforme en torno a la cuestin de
si la ejecucin y, sobre todo, el costeamiento de los sistemas generales
en suelo urbano no consolidado y urbanizable es una carga que se deriva
de los artculos 14.2 y 18 LERESUV, resultando mayoritaria la postura
que responde negativamente a la misma.
Ahora bien, en lo que parece existir un cierto consenso es en que
tal configuracin como carga s podra estar al alcance del legislador auto-
nmico, teniendo en cuenta que la LERESUV slo representa un mnimo
comn denominador normativo con relacin al cual las Comunidades
Autnomas pueden reforzar o ampliar por diversas vas vinculadas a
las tcnicas de gestin el elenco de deberes, y, de hecho, esta tesis
parece haber sido acogida por el nuevo Derecho autonmico, como se
va a comprobar.
En el orden material que nos interesa, hay que empezar prestando
una especial atencin a la legislacin valenciana, en la que surgen, como
ya nos consta, algunas innovaciones en punto a las tcnicas de la gestin
380
urbanstica con repercusin sobre las cargas urbansticas efectivamente

soportadas por los propietarios, luego incorporadas por la legislacin
castellano-manchega y, con matices, por la canaria.
Hay que recordar que tanto el sistema valenciano como el castella-
no-manchego giran, entre otros, alrededor de los principios de que una
actuacin de transformacin del suelo que afecte a dos o ms solares
debe seguir el rgimen del suelo urbanizable (aunque de hecho sea suelo
urbano) y de que todo el suelo urbanizable en ellos es no programado,
en la terminologa del Derecho estatal precedente (SUNP), y de que se
va a transformar de acuerdo con el rgimen tpico de aqul, con deter-
minadas innovaciones por decirlo simplificadamente.
Pues bien, si tenemos en cuenta que en aquel SUNP el Programa
de Actuacin Urbanstica (PAU) poda y puede, donde sigue vigente
esa modalidad imponer al propietario la obligacin de sufragar tam-
bin la obra civil de los sistemas generales, no puede extraar que en
los sistemas autonmicos citados, al ser todo su suelo urbanizable no
programado, y desaparecida virtualmente la distincin entre sistemas
generales y locales, los propietarios habrn de sufragar aquellas obras
civiles precisas para el desarrollo urbanstico cuando as se especifique
en el respectivo Programa instrumento que viabiliza la gestin en ese
suelo.
En el sistema valenciano, la banda de costeamiento mayor o menor
de las obras civiles afectas a los sistemas generales oscila entre las pre-
visiones de los artculos 30.1.A) y 56 LAUCOV, por un lado, y 29.7, por
otro lado.
De hecho, el marco legal est constituido por el artculo 67 en relacin
con el artculo 30.1 LAUCOV.
A tenor del primero:
1. Son cargas de la urbanizacin que todos los propietarios deben retri-

buir en comn al Urbanizador:
A) El coste de las obras, proyectos e indemnizaciones expresados en
los artculos 155.1 y 166.1.d) del Texto Refundido aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, respecto a las inversiones nece-
sarias para cubrir los objetivos imprescindibles del Programa, reguladas en
el artculo 30.1 de esta Ley, incluso el mobiliario urbano y las redes de
gasificacin y telefona si las prev el Proyecto de Urbanizacin (...).
B) En su caso, las inversiones reguladas en el artculo 30.2, cuando,
por las caractersticas excepcionales de la Actuacin, as se disponga en
el Programa (...).
381
Y el artculo 30 de la misma Ley, al cual se remite el antecitado,

prescribe:
1. Los Programas deben siempre cubrir los siguientes objetivos

imprescindibles:
A) La conexin e integracin adecuadas de la nueva urbanizacin con
las redes de infraestructuras, comunicaciones y servicios pblicos existentes.
B) Suplementar las infraestructuras y espacios pblicos o reservas dota-
cionales en lo necesario para no menguar ni desequilibrar los niveles de
calidad, cantidad o capacidad de servicio existentes o deseables.
C) Urbanizar completamente la Unidad o Unidades de Ejecucin que
constituyan el objeto del Programa y realizar las obras pblicas comple-
mentarias que se precisen para cumplir lo dispuesto en los apartados ante-
riores, haciendo todo ello con sujecin a plazos pormenorizados (...).
2. El adjudicatario puede obligarse complementariamente a efectuar
aportaciones al patrimonio municipal del suelo, a realizar obras distintas
a las mencionadas en el nmero anterior (...).
Es evidente que, de una interpretacin conjunta de ambos preceptos,

se deriva la conclusin de que la legislacin valenciana impone virtual-
mente ms carga urbanstica sobre el propietario del suelo llamado a ser
desarrollado sistemticamente con relacin a la fijada en la legislacin
estatal. Y, en concreto, que en esa carga urbanstica va eventualmente
implcito en los supuestos previstos por la norma el deber de ejecutar
las obras de los sistemas generales previstos en el respectivo mbito de
gestin cuya ordenacin se ultima y cuyo desarrollo se regula mediante
el Programa.
En el caso de Castilla-La Mancha, la LOTAUCAMAN, basada en
la precedente legislacin valenciana, conduce virtualmente al mismo
resultado antes descrito, partiendo de la clara unificacin salvo en su
valoracin del tratamiento jurdico del suelo urbano no consolidado
y del urbanizable establecida en su artculo 69:
1. El rgimen urbanstico del suelo urbano para el que el planeamiento

territorial y urbanstico establezca o prevea, a efectos de su ejecucin, la
delimitacin de unidades de actuacin, es el propio del suelo urbanizable
en los mismos trminos que el artculo anterior.
En el ms reciente Derecho autonmico, existen datos adicionales

que confirman la asuncin por el respectivo legislador de la tesis de que,
en su competencia urbanstica, entra de modo natural la posibilidad de
reforzar los deberes o cargas del propietario por encima del nivel fijado
como mnimo por el legislador estatal.
382
As, en el caso de Aragn, se incluye expresamente como deber del

propietario en suelo urbano no consolidado el de costear y en su caso
ejecutar las obras de urbanizacin correspondientes a las dotaciones
locales, incluidas las obras de conexin con los sistemas generales y de
ampliacin o refuerzo de los mismos [art. 18.b) LUA], precisin que ha
sido ya conectada a un reforzamiento del respectivo deber bsico estatal,
en ejercicio de la competencia propia autonmica 54.
Y, en el caso de Castilla y Len, se excluye expresamente del con-
tenido del deber de urbanizacin la ejecucin de los sistemas generales
[art. 18.3.a) LUCYL], lo que resulta significativo y confirmatorio de que,
en cierto modo, el legislador autonmico tiene la conciencia de que ese
deber va aparejado al de la cesin de los respectivos terrenos y, para
exonerar al propietario del mismo sin que quepa duda alguna, la mejor
opcin es enfatizarlo as en la propia Ley.
Hay que tener en cuenta que el Anteproyecto de Ley de Urbanismo
de Castilla y Len inclua como parte de la carga de urbanizar la ejecucin
de los sistemas generales, salvo que se generasen cargas desproporcio-
nadas en relacin con los beneficios de la actividad urbanstica (supuesto
en que se prevea su posible financiacin pblica total o parcial), lo cual
corrobora la tesis de que para el autor del Anteproyecto esa opcin era
perfectamente posible desde la perspectiva tcnico-jurdica en cierto
modo, est explicitada en la LUA pero, simplemente, por decisin pol-
tica fue finalmente no ejercitada por el legislador 55.
Finalmente, la ltima de las leyes urbansticas autonmicas, la cana-
ria (LOTCAN), para lo que aqu importa, contribuye a corroborar la
tesis apuntada, toda vez que no solamente enumera, entre los deberes
del propietario de suelo urbano no consolidado, el de costear y, en su
caso, ejecutar la urbanizacin [art. 72.2.f) LOTCAN] despus de haber
incluido los deberes de ceder los terrenos afectos a dotaciones de cua-
lesquiera clases [letras a) y b)], sino que, cuando concreta el contenido
de aquel deber, al referirse a los gastos de urbanizacin, aprovecha
para enfatizar que la inclusin de terrenos en un mbito de ejecucin
implica la asuncin por parte de los propietarios del coste de la ejecucin
del planeamiento (art. 99.1 LOTCAN), sin efectuar salvedad alguna en
relacin con la relativa a los sistemas generales eventualmente incluidos
en dicho mbito.
54
Enrique SNCHEZ GOYANES, La Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica de Ara-
gn, El Consultor de los Ayuntamientos, nm. 12, 1999, epgrafe 1.1.
55
Enrique SNCHEZ GOYANES, La Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla
y Len, un buen ejemplo, El Consultor de los Ayuntamientos, nm. 11, 1999, epgrafe 4.A).
383
Y, a continuacin, define estos gastos y anticipa sus principales com-

ponentes (art. 99.2 LOTCAN):
2. Se entienden como gastos de ejecucin de planeamiento los nece-
sarios para la correcta y total ejecucin de la urbanizacin. Reglamentaria-
mente, se proceder a establecer una relacin pormenorizada de estos gas-
tos segn la actuacin de que se trate, que incluir, en todo caso, los relativos
a las infraestructuras y a los de las obras de urbanizacin y ajardinamiento
de viales y espacios libres pblicos, as como la repercusin a las entidades
o empresas concesionarias o suministradoras de los gastos de primera ins-
talacin y mantenimiento de los servicios de energa elctrica, telecomu-
nicaciones, abastecimiento de agua y saneamiento, conforme a su regla-
mentacin especfica.
En definitiva, se alude a la total ejecucin de la urbanizacin nue-

vamente, sin efectuar salvedad alguna en cuanto a las determinaciones
materializables y expresamente se enumeran las infraestructuras entre
los conceptos incluibles en esa actividad urbanizadora a cargo de los pro-
pietarios, con lo que se refuerza la tesis de la subsuncin del costeamiento
de la ejecucin de los sistemas generales dentro de la carga de urbanizar
siempre con el lmite del justo reparto de cargas y beneficios dentro
de la respectiva actuacin, lo que exigir adaptar la configuracin fsica
de su mbito para que tales cargas sean compensadas por los beneficios
a obtener, permitiendo, en suma, que sea rentable en trminos al menos
anlogos a los del resto del suelo de su categora.
En la Comunidad de Madrid, la regulacin relevante a los efectos
de este Tema se encuentra hasta la entrada en vigor de la Ley del Suelo
madrilea (que en este punto no provocar una modificacin sustan-
cial) en la LMPTSU, y de ella se desprenden las pautas suficientes
para corroborar la tesis ms arriba apuntada.
En primer lugar, el artculo 81.1 LMPTSU, al establecer la regla de
la actuacin sistemtica, es decir, de la ejecucin de los Planes urbans-
ticos mediante unidades de ejecucin completas, efecta dos precisiones
de inters.
La primera, que la ejecucin a travs de dichas unidades se ha de
traducir en la materializacin efectiva e ntegra en stas de todas las deter-
minaciones de urbanizacin y edificacin de los respectivos Planes
(art. 81.1.1.o LMPTSU).
La segunda, que una de las escasas excepciones a la regla de la eje-
cucin sistemtica es la representada por la ejecucin directa de obras
de infraestructura, dotaciones y servicios pblicos, tanto de las destinadas
a servir indiferenciadamente al conjunto de la poblacin municipal, como
384
las que tengan por destinatario una parte determinada de sta, siempre
que no comprendan o incluyan obras de distinto carcter [art. 81.1.a)
LMPTSU], de donde se deduce, de un lado, que se pueden ejecutar obras
de sistemas generales y, adems, ser la regla, recurdese en el con-
texto de la ejecucin de la unidad, y, de otro lado, que se confirma la
tendencia apreciada a la unificacin del rgimen jurdico de la ejecucin
de los sistemas generales y de los sistemas locales.
En segundo lugar, el artculo 81.2, al referirse a los requisitos que
deben reunir las unidades de ejecucin para su legtima delimitacin,
dispone que deben comprender todos los terrenos destinados a usos y
servicios pblicos y, por ello, de cesin obligatoria, situados dentro del corres-
pondiente rea de reparto o, en su caso, la parte de ellos que deba ser
asignada a la unidad, en atencin a las caractersticas de los usos y ser-
vicios pblicos de que se trate [art. 81.2.A).a) LMPTSU].
En este precepto, nuevamente se confirma el tratamiento jurdico uni-
tario de los terrenos afectos a sistemas locales y generales pues ninguna
excepcin se hace y para mayor claridad (sobre la inclusin de los sistemas
generales) advierte que se refiere a los situados en el rea de reparto
(precisin que sera superflua si se estuviera aludiendo slo a los sistemas
locales que, hallndose siempre dentro de la unidad, obviamente lo estn
tambin dentro del rea).
Pero, adems, el ltimo prrafo del mismo artculo 81.2 prohbe expre-
samente la delimitacin de unidades en las que queden fuera pero inme-
diatos a ellas terrenos destinados a aquellos usos y servicios pblicos,
con la nica excepcin de que a cambio se garantice suficientemente el
cumplimiento de los deberes legales urbansticos referibles a aquellas
dotaciones (cesin y urbanizacin), nuevamente sin hacer distincin algu-
na entre el carcter local o general de las mismas.
De este modo, se corrobora no slo el deber de cesin de terrenos
afectos a sistemas generales incluso en suelo urbano, cuando ste haya
de transformarse sistemticamente, sino tambin el otro deber legal (alu-
dido implcitamente en la expresin entrecomillada), el de la urbaniza-
cin, que todava habr de confirmarse en otros pasajes de la Ley madri-
lea, como vamos a comprobar.
En efecto, y en tercer lugar, el artculo 71 LMPTSU regula los deberes
generales de los propietarios de suelo urbano y urbanizable, de entre los
cuales destacan, a lo que aqu interesa, el deber de cesin, que se refiere
a los terrenos que, por su calificacin urbanstica, resulten destinados
a usos o servicios pblicos [letra a)] congruentemente con lo visto,
no se distingue entre dotaciones generales o locales, y el deber de urba-
385
nizacin que se define no slo como el deber de sufragar ntegramente

los costes de la ejecucin material con los conceptos que en seguida
veremos [letra c)], sino tambin como el deber de:
e) Poner a disposicin de la Administracin actuante terminados y
en estado de funcionamiento los elementos de la urbanizacin interior as
como las necesarias conexiones exteriores con las redes generales del territorio;
de conformidad con las determinaciones establecidas en la legislacin apli-
cable, en el planeamiento y en sus normas de desarrollo.
Nuevamente, hallamos aqu el principio de tratamiento indiferencia-

do de sistemas locales y generales, pues, con relacin a unos y a otros
elementos de la urbanizacin interior, se establece unitariamente
el deber de ponerlos a disposicin de la Administracin actuante en esta-
do de funcionamiento, a lo que se aade confirmndonos que este
deber no se circunscribe a los sistemas locales la carga de la conexin
exterior con las respectivas redes generales del territorio, expresin que
se identifica con la de los elementos de la estructura general y orgnica
del territorio del Derecho estatal precedente, esto es, precisamente, la
integrada por el conjunto de los sistemas generales.
Es decir, no slo comporta ese deber la ejecucin y puesta a dispo-
sicin en estado de funcionamiento de los sistemas incluidos en el res-
pectivo mbito, sino tambin la conexin de los mismos con las redes
generales a las que, por su propia naturaleza, han de integrarse.
Aqu, por cierto, hay que advertir que, ni siquiera en el Derecho esta-
tal a la sazn vigente (el TRLS-1992, cuando se elabora y se aprueba
la LMPTSU), especialmente riguroso hacia los deberes del propietario,
se defina con tan amplio tenor ese deber de urbanizar, lo que corrobora
la antes sealada conciencia del legislador madrileo de que, al alcance
de su competencia urbanstica autonmica, estaba, y est, el reforzar even-
tualmente los deberes bsicos del propietario de suelo hoy, tesis avalada
por la STC 61/1997 y materializada por la LERESUV interpretada con-
forme a aqulla.
Posiblemente, es relevante el dato de que, al producirse ese trata-
miento unitario, lgicamente ha de servir para dar cobertura tambin a
tcnicas de gestin como las propias del suelo urbanizable no programado
categora de suelo especficamente asumida por el legislador madrileo
en la LMPTSU y en ese suelo ya tradicionalmente era un eventual
deber que deba afrontar a sus expensas el urbanizador el de la ejecucin
de los sistemas generales. La generalizacin del rgimen jurdico del pro-
pietario de suelo sistemtico ha conducido, as, a convertir ese deber even-
tual de aquel especfico propietario o urbanizador en eventual deber de
386
todo propietario de suelo destinado a desarrollarse mediante unidades

de ejecucin.
En cuarto lugar, complemento y a la vez confirmacin de todo lo
anterior, el artculo 72 LMPTSU lleva a cabo una enumeracin de los
distintos conceptos que comprenden los costes de urbanizacin, en los
cuales slo en un apartado el de las obras de saneamiento se res-
tringe su alcance a la proporcin que afecte a la unidad de ejecucin,
de donde, sensu contrario y en congruencia con lo anteriormente expues-
to, fruto de una interpretacin sistemtica de la legislacin madrilea,
se deduce que los restantes conceptos no estn condicionados por el
hecho de afectar slo parcialmente o de modo no exclusivo a la unidad
de ejecucin.
Los conceptos son los siguientes:
a) Obras de vialidad, incluyndose en ellas las de explanacin, afir-
mado y pavimentacin de calzadas, construccin y encintado de aceras y
canalizaciones que deban construirse en el subsuelo de la va pblica para
servicios.
b) Obras de saneamiento, que comprenden las relativas a colectores
generales y parciales, acometidas, sumideros y atarjeas para aguas pluviales
y estaciones depuradoras, en la proporcin que afecte a la unidad de eje-
cucin.
c) Suministro de agua, en el que se incluirn las obras de captacin
cuando fueran necesarias, distribucin domiciliaria de agua potable, de rie-
go y de hidrantes contra incendios.
d) Suministro de energa elctrica, incluidas conduccin y distribu-
cin, alumbrado pblico y dems servicios exigidos en el planeamiento corres-
pondiente.
e) Jardinera y arbolado, as como amueblamiento necesario para su
uso y disfrute, en parques, jardines y vas pblicas.
f) Las indemnizaciones debidas a los propietarios y arrendatarios de
edificios y construcciones de cualquier tipo que hayan de derribarse para
la correcta ejecucin del Plan, as como las indemnizaciones derivadas de
la obligada destruccin de plantaciones, obras e instalaciones incompatibles
con la ordenacin que se ejecute.
g) El coste de redaccin y tramitacin de los Planes Parciales y de
los proyectos de urbanizacin y el importe total de los gastos de repar-
celacin o compensacin.
Si, a lo inmediatamente antes afirmado, aadimos el dato de que,

en el artculo 72.1.d), in fine, se establece una clusula residual para dar
cobertura a cualquier otro servicio con la sola condicin de que est
exigido en el planeamiento correspondiente, no parece haber dificultad,
a partir de esta legislacin madrilea, para subsumir, dentro del deber
387
de urbanizar, el de costear y poner a disposicin de la Administracin

actuante en estado de funcionamiento aquellos elementos exigidos en el
planeamiento para el respectivo mbito.
Se podra oponer a lo hasta aqu afirmado que, al ser la LMPTSU
anterior a la LERESUV, no podra haber tenido en cuenta premonito-
riamente el carcter de marco de condiciones bsicas o de requisitos mni-
mos que a sta habra de corresponder de acuerdo con la STC 61/1997
y, por tanto, no podra pretender establecer un nivel ms alto de cargas
urbansticas impuestas a los propietarios con relacin a la legislacin esta-
tal a la sazn vigente, esto es, el TRLS-1992.
Sin embargo, hay que recordar que la madrilea LMPTSU es coetnea
en el tiempo de la valenciana LAUCOV y est imbuida de su misma
filosofa, de la cual uno de sus rasgos definitorios es el que consiste en
reconocer al legislador autonmico capacidad para modular (en un sen-
tido u otro) el estatuto jurdico del propietario, sobre todo al definir las
tcnicas de gestin en ese suelo, con relacin a las cuales el sistema valen-
ciano lleva a cabo un replanteamiento alternativo respecto al tradicional
hasta entonces en nuestro Derecho urbanstico si bien sobre la simple
base de generalizar a todo el suelo sistemtico (urbano y urbanizable)
la tcnica de gestin prevista en el precedente Derecho estatal para el
suelo urbanizable no programado, donde todo giraba en torno a la selec-
cin de un agente urbanizador mediante un concurso convocado en el
marco de un pliego de condiciones que aqul poda mejorar para la trans-
formacin y eventual edificacin de ese suelo.
En ese contexto, hay que concluir que la LMPTSU en ningn momen-
to muestra una voluntad, ni explcita ni implcita, de constreirse en punto
a las cargas urbansticas a las enumeradas en la legislacin estatal, sino
de todo lo contrario, como lo pone de relieve grficamente el artculo 72
LMPTSU puesto en comparacin con el artculo 155 TRLS-1992 a la
sazn vigente, sobre los conceptos incluibles en los costes de urbanizacin,
y en ese sentido debe interpretarse de modo sistemtico la legislacin
madrilea.
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390
TEMA 6
SISTEMAS DE ACTUACIN
ngel BALLESTEROS FERNNDEZ
Secretario e Interventor de Administracin Local
NGEL
SISTEMAS
BALLESTEROS
DE ACTUACIN
FERNNDEZ
SUMARIO: I. CONTENIDO DE LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO.II. PRE-

SUPUESTOS O REQUISITOS DE LA EJECUCIN.A) Planeamiento legitima-
dor de la ejecucin.B) Delimitacin de Unidades de Ejecucin o Polgo-
nos.III. LA EJECUCIN SISTEMTICA DEL PLANEAMIENTO.A) Los sis-
temas de ejecucin.B) Eleccin y cambio del sistema de actuacin.C) Elementos
comunes a todos los sistemas.1. Propietarios y otros titulares de derechos.a) Cla-
ses de propietarios.b) Situaciones de los propietarios.c) Titulares de derechos
reales y personales.2. Fincas afectadas.IV. EL SISTEMA DE COMPENSA-
CIN.A) Concepto.B) La Junta de Compensacin.C) Constitucin de la Junta
de Compensacin.D) Efectos de la constitucin de la Junta de Compensa-
cin.1. Respecto de los propietarios no incorporados a la Junta.2. Respecto de
los propietarios incorporados a la Junta.E) Ejecucin de las obras de urbaniza-
cin.V. EL SISTEMA DE COOPERACIN.A) Concepto.B) Ejecucin de
la obra urbanizadora.VI. LOS PROYECTOS DE COMPENSACIN Y DE
REPARCELACIN.A) Definicin de derechos.B) Valoracin de las fincas
resultantes.C) Adjudicacin de fincas resultantes.D) Indemnizaciones.E) Efec-
tos de la reparcelacin/compensacin.1. Jurdico-reales.2. Efectos econmi-
cos.VII. SISTEMA DE EXPROPIACIN.A) Presupuesto de la expropiacin:
la declaracin de utilidad pblica o inters social. Distintas aplicaciones del instituto
expropiatorio.B) Necesidad de ocupacin: superficies expropiables.C) Procedi-
miento para la fijacin del justiprecio.1. Procedimiento de tasacin conjun-
ta.2. Procedimiento individualizado.D) Pago y ocupacin.E) Inscripcin en el
Registro.F) La ocupacin directa.G) Reversin de los bienes expropia-
dos.VIII. EL SISTEMA DE EJECUCIN FORZOSA.IX. EL SISTEMA DE
AGENTE URBANIZADOR.
391
NGEL BALLESTEROS FERNNDEZ
I. CONTENIDO DE LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO

El planeamiento define un modelo territorial y clasifica el territorio
en atencin a su vocacin urbana: suelos que ya son urbanos, suelos urba-
nizables y suelos que deben preservarse del proceso urbanizador. Este
modelo territorial requiere para que no sea una mera utopa eje-
cutarse, transformando la realidad existente de acuerdo con el modelo
propuesto. Como expresa la STS de 10 de junio de 1992:
El planeamiento aspira no slo a una transformacin de la ciudad
por cuya virtud un dibujo se convierte en realidad, sino tambin a que
ello tenga lugar con un reparto equitativo de las cargas y beneficios que
de su ordenacin derivan.
La ejecucin del planeamiento en los suelos urbanos no consolidados

y urbanizables comporta, por tanto, dos operaciones:
a) Una primera, de carcter material, consistente en la realizacin
de la obra urbanizadora. bien sea para transformar el suelo urbanizable
en suelo urbano, bien sea para efectuar operaciones de reforma interior
en el suelo urbano, y, en todo caso, para dotar a los terrenos de los ser-
vicios urbansticos (pavimentacin de calzadas, abastecimiento de agua,
evacuacin de las residuales y suministro de energa elctrica) que le atri-
buyen la condicin de solar edificable. Las obras se ejecutan de acuerdo
con las determinaciones del planeamiento, mediante un proyecto de obras
denominado Proyecto de Urbanizacin (arts. 67 a 70 del Reglamento
de Planeamiento Urbanstico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de
23 de junio en adelante, RP).
b) Pero la ejecucin del planeamiento necesita, tambin, el reajuste
de las propiedades existentes con anterioridad al Plan (parcelas catas-
trales) para adecuarlas a lo que ste ha previsto sobre ellas: se trata de
adjudicar al Ayuntamiento los terrenos destinados por el Plan a usos o
servicios pblicos (suelos dotacionales), y parcelar los terrenos lucrativos
en solares con la superficie establecida por el planeamiento, adjudicn-
dolos a los propietarios y al Ayuntamiento en proporcin a sus respectivos
derechos. La ejecucin del Plan comporta, por tanto, una operacin jur-
dica en la que, establecido el derecho de los propietarios como algo inma-
terial distinto de lo que el Plan permite hacer sobre sus terrenos y con-
sistente en un porcentaje igual para todos los propietarios de par-
ticipacin en la media del aprovechamiento lucrativo del rea de reparto
o de la unidad de ejecucin, se localiza el derecho de los propietarios
y de la Administracin sobre solares concretos y determinados, o se com-
pensa a aquellos econmicamente. Esta operacin jurdica denomina-
392
da, genricamente, equidistribucin se lleva a cabo a travs del proyecto

de compensacin/reparcelacin (o, en su caso, expropiando el aprove-
chamiento del propietario), o, en su caso, en suelo urbano, mediante
transferencias de aprovechamientos.
Slo cumplidas ambas operaciones podr iniciarse la obra edificatoria.
Pero no en todos los casos son necesarias las dos operaciones, material
y jurdica, de ejecucin del Plan. En suelo urbano consolidado puede no
ser precisa obra urbanizadora alguna, siendo suficiente, en su caso, sim-
ples obras ordinarias (art. 67.3 RP) para dotar a la parcela de la condicin
de solar, lo que se realiza simultneamente a la edificacin (art. 40 del
Reglamento de Gestin Urbanstica, aprobado por Real Decre-
to 2187/1978, de 23 de junio en adelante, RGU). Del mismo modo,
pueden no ser necesarias las operaciones jurdicas de redistribucin entre
los propietarios de los aprovechamientos, bastando el ajuste entre el apro-
vechamiento susceptible de adquisicin por el propietario y el aprove-
chamiento objetivo, permitido por el Plan, en su solar.
La Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len, define
la gestin urbanstica como el conjunto de procedimientos establecidos
en esta Ley para la transformacin del uso del suelo, y en especial para
su urbanizacin y edificacin, en ejecucin del planeamiento urbanstico.
Como puede apreciarse, en este caso, la gestin urbanstica abarca no
slo la fase de ejecucin del planeamiento, sino, tambin, la fase edi-
ficatoria como culminacin del proceso de llevar a la prctica las deci-
siones del planeamiento urbanstico.
II. PRESUPUESTOS O REQUISITOS DE LA EJECUCIN

A) Planeamiento legitimador de la ejecucin
El sistema legal urbanstico est montado sobre la diferenciacin de
dos planos o momentos: el del planeamiento, u ordenacin urbanstica,
y el de su ejecucin. En consecuencia, la ejecucin est regida, por com-
pleto, por el principio del planeamiento suficiente previo, y comprende
todo lo necesario, pero, al mismo tiempo, slo lo necesario, para la mate-
rializacin de las previsiones de dicho planeamiento. El planeamiento
general contiene las determinaciones precisas para el desarrollo del suelo
urbano consolidado, y, en su caso, tambin para el suelo urbano no con-
solidado y el urbanizable delimitado. Pero, en general, el suelo urbano
no consolidado y el urbanizable, ste en sus dos categoras de sectoria-
lizado (delimitado) y no sectorializado (o no delimitado), precisa, adems
del planeamiento general, la aprobacin de Plan Parcial, en su caso, de
Plan Especial de Reforma Interior, o de Estudio de Detalle.
393
En este sentido, la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de la actividad urba-

nstica en Aragn, seala que la ejecucin del planeamiento urbanstico
requiere la aprobacin del instrumento ms detallado exigible segn la
clase de suelo de que se trate. En suelo urbano, ser suficiente la apro-
bacin del Plan General, si ste contuviera su ordenacin detallada. A
falta de ordenacin detallada, se precisar la previa aprobacin del corres-
pondiente Plan Especial o, en su caso, Estudio de Detalle. En suelo urba-
nizable, se requerir la previa aprobacin del Plan Parcial del Sector.
En cuanto a los sistemas generales, su ordenacin detallada puede
efectuarse por Planes Especiales o mediante su adscripcin a sectores
del suelo urbanizable para su desarrollo por Planes Parciales (art. 33.1
RP), por lo que el artculo 31.4 RGU expresa que la ejecucin de los
sistemas generales integrantes de la estructura general y orgnica del terri-
torio se llevar a cabo, bien directamente mediante la aprobacin de Pla-
nes especiales, bien mediante su inclusin en los sectores correspondien-
tes para su desarrollo en Planes parciales.
B) Delimitacin de Unidades de Ejecucin o Polgonos
La ejecucin del planeamiento, entendida sta como la transforma-

cin de la realidad fsica (urbanizacin) y jurdica (reparto de los apro-
vechamientos reales entre los titulares de derechos subjetivos al apro-
vechamiento) debe llevarse a cabo en mbitos de gestin (unidades de
ejecucin, o de actuacin o polgonos) delimitados con esta finalidad espe-
cfica. Slo excepcionalmente se admite la ejecucin del Plan en suelo
urbano consolidado y en parcelas aisladas, bien para expropiar terrenos
destinados a dotaciones pblicas, bien para llevar a cabo, simultneamen-
te, la edificacin de la parcela y las obras precisas para completar su
urbanizacin con el fin de que alcance la condicin de solar. Se distingue,
as, entre la ejecucin del plan en unidades integradas (unidades de eje-
cucin o polgonos) y en actuaciones no integradas, en las que el pro-
pietario de un solar solicita la licencia de edificacin, realiza, en su caso,
la urbanizacin precisa para completar la dotacin de los servicios de
agua, luz, pavimentacin, etc., y, en caso en que as estuviera previsto
en la legislacin urbanstica, ajusta su aprovechamiento subjetivo al real
que se puede hacer en la parcela (cuando existe diferencia entre el apro-
vechamiento subjetivo y el objetivo) mediante transferencias de aprove-
chamientos. El artculo 13 de la Ley 6/1998 dice que los propietarios
de suelo urbano tienen el derecho a completar la urbanizacin de los
terrenos para que adquieran la condicin de solares y a edificar stos
en las condiciones que en cada caso establezca la legislacin urbanstica
394
y el planeamiento; agregando el artculo 14.1 de la misma Ley que los

propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanizacin
debern completar a su costa la urbanizacin necesaria para que los mis-
mos alcancen si an no la tuvieran la condicin de solar, y edificarlos
en plazo si se encontraran en mbitos para los que as se haya establecido
por el planeamiento y de conformidad con el mismo. Por su parte, el
artculo 40 RGU seala que para autorizar en suelo urbano la edificacin
de terrenos que no tengan la condicin de solar y no se incluyan en pol-
gonos o unidades de actuacin, ser preciso, como garanta de la rea-
lizacin de las obras de urbanizacin: a) que en la solicitud de licencia,
el particular interesado o, en su caso, el Departamento ministerial o Enti-
dad que administre bienes estatales, se comprometa expresamente a la
urbanizacin y edificacin simultneas; b) que se preste fianza en cuanta
suficiente para garantizar la ejecucin de las obras de urbanizacin, en
la parte que corresponde; c) que en el escrito de solicitud de licencia
se comprometa a no utilizar la construccin hasta tanto no est concluida
la obra de urbanizacin y a establecer tal condicin en las cesiones del
derecho de propiedad o de uso que se lleven a efecto para todo o parte
del edificio....
La Unidad de Ejecucin se define en la Ley 9/1999, de 13 de mayo,
de Ordenacin del territorio de Canarias, como la superficie de suelo,
debidamente delimitada, que opera simultneamente como mbito para
el desarrollo de la totalidad de las operaciones jurdicas y materiales pre-
cisas para la ejecucin integral del planeamiento de ordenacin y comu-
nidad de referencia para la justa distribucin de beneficios y cargas, inclui-
do el coste de la urbanizacin. Pueden ser discontinuas, en los supuestos
y los trminos autorizados expresamente por la Ley. La Unidad de Eje-
cucin puede ser delimitada en el propio Plan o mediante acto admi-
nistrativo dictado tras procedimiento de audiencia a los interesados e
informacin pblica por 20 das, exigindose, en todo caso, que se jus-
tifique la delimitacin (art. 36.2 RGU) atendido el criterio de su fin, esto
es, que se justifique que en el mbito delimitado puedan cumplimirse
por el conjunto de los propietarios los deberes de cesin, equidistribucin
y urbanizacin de la totalidad de su superficie. La Ley 5/1999, de 8 de
abril, de Urbanismo de Castilla y Len, exige que las unidades de actua-
cin de delimiten en el planeamiento, aunque admite que su modificacin
se lleve a cabo por acto administrativo.
395
III. LA EJECUCIN SISTEMTICA DEL PLANEAMIENTO
A) Los sistemas de ejecucin
Delimitada la Unidad de Ejecucin, existen dos formas de ejecutar

el planeamiento. En la mayora de las leyes urbansticas de las Comu-
nidades Autnomas (ya que la gestin urbanstica es competencia exclu-
siva de las Comunidades Autnomas) se establecen diversos sistemas de
ejecutar el planeamiento en unidades integradas. Sin embargo, las leyes
urbansticas de Castilla-La Mancha y de la Comunidad Valenciana difie-
ren del resto porque, en ellas, la ejecucin del planeamiento se lleva a
cabo, en las actuaciones integradas, mediante la ejecucin de un Programa
de Actuacin Urbanizadora, realizada directamente por la Administra-
cin o, indirectamente, mediante agente urbanizador.
Tradicionalmente, los sistemas de actuacin regulados por la legis-
lacin urbanstica eran tres:
Sistema de gestin y financiacin por los propietarios: sistema de
compensacin.
Sistema de gestin y financiacin pblica: sistema de expropiacin.
Sistema mixto, de gestin pblica y financiacin por los propie-
tarios: cooperacin.
Pero las Comunidades Autnomas, en su legislacin urbanstica, han
introducido variables de estos tres sistemas, y nuevas formas de ejecucin
del planeamiento. Con lo que podemos establecer los siguientes sistemas
de actuacin:
a) Sistemas de gestin pblica directa, que admite las siguientes moda-
lidades:
Sistema de Expropiacin. En el que la Administracin expropia
todos los bienes y derechos incluidos en la Unidad de Ejecucin, y, una
vez duea de todos los terrenos, realiza la obra urbanizadora y destina
los suelos dotacionales a los usos y servicios pblicos, y los solares lucra-
tivos a los fines propios del Patrimonio Municipal del Suelo.
Sistema de Cooperacin. En el que la Administracin ejecuta la
obra urbanizadora y aprueba el proyecto de reparcelacin (en que se adju-
dican a la Administracin y a los propietarios los solares lucrativos en
proporcin a su derecho), percibiendo de los propietarios mediante
el canon de urbanizacin el importe de los gastos que comporta la
ejecucin del Plan.
396
Sistema de ejecucin subsidiaria (denominado por la Ley canaria,

de ejecucin forzosa). En el que la Administracin acomete, con carc-
ter subsidiario y ante el fallo de los sistemas de ejecucin privada, las
actuaciones pendientes por cuenta de los propietarios o del responsable
inicial de la urbanizacin.
b) Sistemas de ejecucin privada, que admite las siguientes moda-
lidades:
Sistema de concierto. En el que el propietario nico o todos
los propietarios de comn acuerdo asumen la entera actividad de eje-
cucin del planeamiento en las condiciones libremente pactadas por ellos
en convenio urbanstico aprobado por el Ayuntamiento.
Sistema de compensacin. En el que los propietarios se integran
en una entidad de Derecho pblico, denominada Junta de Compensacin,
con plena capacidad de obrar y, por tanto, de contratar la ejecucin de
la obra urbanizadora y de adjudicar los solares resultantes en un docu-
mento de equidistribucin (proyecto de compensacin o de reparce-
lacin).
Sistema de agente urbanizador. En el que se selecciona, mediante
concurso, el agente urbanizador que lleva a cabo la ejecucin del pla-
neamiento en la forma prevista en las bases del concurso, y en el convenio
formalizado tras la adjudicacin, concertando libremente con los propie-
tarios de terrenos la forma en que stos participan en la gestin (apor-
tando suelo y dinero, o slo suelo) y, en caso de desavenencia, siendo
beneficiario de la expropiacin de los terrenos. En la Ley canaria este
sistema se denomina de ejecucin empresarial; y en la Ley de Castilla
y Len se denomina sistema de concurrencia.
c) Sistema mixto: de ejecucin forzosa. En el que todos los terrenos
quedan afectos a la ejecucin del planeamiento; sta se encomienda a
una Comisin gestora en la que se integran la Administracin y los pro-
pietarios que voluntariamente deciden participar en la gestin. La Comi-
sin Gestora contrata la obra urbanizadora, pudiendo abonar su importe
en solares, y aprueba el Proyecto de reparcelacin en el que se atribuyen
los solares a la Administracin, en su caso, a la empresa urbanizadora
y a los propietarios que han contribuido a la financiacin y a los pro-
pietarios no incorporados, pero deduciendo a stos los gastos de urba-
nizacin.
B) Eleccin y cambio del sistema de actuacin

La eleccin del sistema de actuacin se lleva a cabo, a salvo pecu-
liaridades autonmicas, bien por el planeamiento o bien en el momento
397
de delimitarse la unidad de ejecucin. En ambos casos, en general, la

legislacin concede preferencia por los sistemas de ejecucin por los pro-
pietarios (concierto o compensacin) siempre que la peticin del sistema
se formule por propietarios que representen la mayora de la superficie
de la unidad de ejecucin o del aprovechamiento real de sta. Tambin
los sistemas de cooperacin y de ejecucin forzosa deben ser los elegidos
cuando lo soliciten un determinado porcentaje de propietarios. De forma
que los sistemas de expropiacin o de agente urbanizador tienen carcter
subsidiario ante la inexistencia de iniciativa de los propietarios, salvo en
aquellas leyes urbansticas autonmicas (Valencia y Castilla-La Mancha)
en que el agente urbanizador es el modo normal de llevar a cabo la eje-
cucin del planeamiento.
Una vez elegido el sistema si no pudiera llevarse a cabo por incum-
plimiento de los compromisos asumidos por los propietarios o por el urba-
nizador, procede el cambio por otro que garantice la ejecucin. La cues-
tin que se plantea es si, elegido el sistema por el planeamiento al deli-
mitar ste la unidad de ejecucin, la sustitucin del sistema debe seguir,
o no, el procedimiento de modificacin del planeamiento. En general,
la Jurisprudencia ha entendido que, aun en estos casos de eleccin del
sistema por el planeamiento, su modificacin slo debe sujetarse al pro-
cedimiento establecido para la delimitacin de las unidades de ejecucin
(art. 38.2 RGU y SSTS de 10 de diciembre de 1991, 26 de diciembre
de 1991 y de 15 de junio de 1993). Pero la STS de 30 de noviembre
de 1998 sostiene que si el Plan ha de justificar el sistema elegido en fun-
cin de los medios econmico-financieros con que cuente la Adminis-
tracin actuante, iniciativa particular permitida, necesidades de suelo y
urgencia de la urbanizacin, estructura de la propiedad y dems circuns-
tancias concurrentes, parece razonable concluir que cuando por cualquier
circunstancia la opcin inicialmente elegida resulta fallida, el autor del
planeamiento se reserva la posibilidad de volver a elegir el sistema de
actuacin. La conclusin que de ello se deriva es que se est en presencia
de una modificacin de las previsiones inicialmente concebidas en el Plan,
que ha de sujetarse al procedimiento de las modificaciones del Plan.
C) Elementos comunes a todos los sistemas
1. Propietarios y otros titulares de derechos
a) Clases de propietarios
Los propietarios afectados por la actuacin integrada del planeamien-

to son, en principio, los titulares dominicales de terrenos comprendidos
398
en la Unidad de Actuacin. Pero la Administracin puede adscribir sis-

temas generales a unidades de actuacin en suelo urbanizable, cuyos pro-
pietarios harn efectivo en sta el derecho que les corresponde al apro-
vechamiento subjetivo (arts. 33 RP, 31, 71.2, 85.2 y 163.3 RGU). Por
su parte, el Ayuntamiento bien puede integrarse en el sistema para mate-
rializar en la Unidad el exceso de aprovechamiento no susceptible de
adquisicin privada, bien puede subrogar, en su derecho al aprovecha-
miento excedentario, a propietarios a quienes se les haya expropiado sus
terrenos por el sistema de ocupacin directa, o a aquellos que no puedan
materializar su derecho al aprovechamiento subjetivo en las Unidades
deficitarias, o a aquellos a quienes se les abone de esta manera el jus-
tiprecio expropiatorio. Por lo anterior, debe comprenderse en el concepto
de propietarios afectados por la ejecucin del planeamiento tanto a los
propietarios de terrenos incluidos en la Unidad de Actuacin, como a
los de suelos externos a ella pero adscritos a la misma para hacer efectivo
su derecho al aprovechamiento subjetivo. Tambin son propietarios afec-
tados los propietarios subrogados en la posicin del Ayuntamiento con
respecto al exceso de aprovechamiento que a dicha Administracin
corresponde.
Las normas complementarias al Reglamento para la ejecucin de la
Ley Hipotecaria sobre inscripcin en el Registro de la Propiedad de actos
de naturaleza urbanstica (aprobado por RD 1093/1997, de 4 de julio),
se hace eco de estas situaciones y, en su artculo 4, expresa que quedarn
sujetos al procedimiento de equidistribucin que resulte aplicable las fin-
cas, partes de fincas o derechos de aprovechamiento urbanstico, com-
prendidos dentro de los lmites de la unidad de ejecucin, y las fincas,
partes de fincas o derechos de aprovechamientos adscritos, cuyos titulares
tengan derecho a participar en el aprovechamiento reconocido a dicha
unidad, aunque tales fincas o aprovechamientos constituyan o se refieran
a terrenos situados fuera de los lmites de la misma.
Las Administraciones Pblicas pueden tener en la Unidad de Actua-
cin terrenos de su propiedad de naturaleza patrimonial, en cuyo caso
participan en el sistema aportando dichos terrenos como un propietario
ms; y pueden existir en la Unidad de Ejecucin bienes demaniales que,
o bien el Plan mantenga afectados al uso o servicio pblico preexistente,
en cuyo supuesto tales bienes se consideran ajenos a la actuacin por
no variar su status, o bien que el Plan los desafecte del uso o servicio
pblico convirtindolos en patrimoniales, en cuyo caso la Administracin
titular de tales bienes aporta este suelo y tiene derecho al aprovecha-
miento lucrativo correspondiente, con la nica salvedad de que si aquellos
bienes demaniales desafectados hubieran estado destinados al uso comn
general viales o parques y jardines y hubieran sido adquiridos gra-
399
tuitamente, en cuyo caso el aprovechamiento lucrativo que generan se

atribuye a los propietarios de terrenos incluidos o adscritos a cambio de
la cesin gratuita que stos deben efectuar de los nuevos viales o espacios
libres de uso pblico.
b) Situaciones de los propietarios
Puede darse el caso de que los terrenos pertenezcan en cotitularidad

a varios propietarios, en cuyo supuesto todos los condminos tienen dere-
cho a ser parte en el procedimiento; pero caso de existir oposicin de
alguno/s condminos se disuelve la comunidad y cada copropietario se
integra en el sistema con la parte de superficie de la finca que corresponda
a su cuota (art. 157.3, apartado segundo, RGU); en el caso de mantenerse
la cotitularidad habr de designarse, de entre ellos, un representante res-
pondiendo solidariamente todos ellos (art. 166 RGU) y se mantendr
la indivisin en la inscripcin de la finca/s de resultado (art. 13 del
RD 1093/1997). Lo mismo ocurre en el caso de propiedad dividida (nuda
propiedad y usufructo, por ejemplo); siendo a cargo del nudo propietario
el pago del canon de urbanizacin, aunque puede anticiparlo el usufruc-
tuario, conforme determina el artculo 505 del Cdigo Civil. En los
supuestos de limitaciones de capacidad de obrar el RGU establece la regla
de que sus disposiciones se aplicarn no obstante los defectos de capa-
cidad, limitacin de la facultad de disponer o dems circunstancias que
condicionen o prohban la transmisin de las fincas en situacin normal
(art. 76.3 RGU), remitindose, a estos efectos, a la legislacin expropia-
toria (art. 76.2 RGU), la cual establece que se entendern las diligencias
con el Ministerio Fiscal cuando no comparecieren en el expediente los
propietarios o titulares o estuvieren incapacitados y sin tutor o persona
que los represente o fuere la propiedad litigiosa.
Si la finca incluida en la Unidad est inscrita en el Registro de la Pro-
piedad las actuaciones tienen que seguirse con el titular registral; pero si
un tercero justifica haber adquirido del titular registral puede reanudarse
el tracto registral interrumpido en el procedimiento reparcelatorio en la
forma prescrita por el artculo 9 del Reglamento estatal 1093/1997 que
distingue si la inscripcin contradictoria con la titularidad alegada tuviere
ms de treinta aos en cuyo caso es posible la reanudacin, siempre
que no exista oposicin del titular registral, aunque se le hubiera noti-
ficado por edictos, o si tuviera menos de 30 aos en cuyo caso la
reanudacin del tracto en el expediente reparcelatorio slo podr tener
lugar cuando conste que el titular registral se ha dado por enterado per-
sonalmente y no ha formulado oposicin; si no es posible reanudar
400
el tracto en el expediente administrativo se adjudicarn las fincas resul-

tantes al titular registral de las de origen, haciendo constar en el ttulo
inscribible que el expediente se ha entendido con persona distinta.
Cuando la finca incluida en la Unidad de Ejecucin hubiere sido obje-
to de doble inmatriculacin debern considerarse interesados en el pro-
cedimiento a los titulares de la finca doblemente inmatriculada, lo que
supone el mantenimiento de dicha situacin en la adjudicacin de las
fincas de resultado quedando pendiente la adjudicacin definitiva de la
sentencia que se dicte en el juicio declarativo correspondiente (art. 10.1
del Reglamento 1093/1997). En este caso la Administracin actuante asu-
mir la representacin de los derechos e intereses de los titulares, pudien-
do hacer efectivos los gastos correspondientes a esas titularidades por
va de apremio (art. 103.4 RGU).
Se considerar que existe titularidad controvertida cuando constare
anotacin preventiva de demanda de propiedad. En este caso, la inscrip-
cin de la finca de resultado se practicar a favor del titular registral
de la finca de origen, pero trasladando igualmente a aqulla la anotacin
preventiva (art. 10.3 del RD 1093/1997).
Cuando la finca de origen fuera de titular desconocido, la finca de
resultado se inscribir a favor de la Administracin actuante, con carcter
fiduciario y para su entrega a quien acredite mejor derecho (art. 10.2
del RD 1093/1997). Si el titular registral de los terrenos estuviera en para-
dero desconocido, las actuaciones reparcelatorias se seguirn con el Minis-
terio Fiscal, que actuar en defensa de los derechos de aqul.
En el caso de propiedades no inscritas en el Registro de la Propiedad,
el proyecto de reparcelacin ser ttulo suficiente para la inmatriculacin
de sus fincas, atendiendo a la acreditacin de propiedad que se haya efec-
tuado en el procedimiento de equidistribucin.
c) Titulares de derechos reales y personales
Pero, adems de los propietarios, en los bienes inmuebles incluidos

en la Unidad de Ejecucin pueden existir titulares de derechos reales
o personales; derechos reales o personales que o bien persistan o bien
deban desaparecer; y estos titulares no dominicales son interesados en
el procedimiento, a los solos efectos de garantizarles la defensa de su
derecho.
401
2. Fincas afectadas
Hay que tener en cuenta que resultan afectados por los sistemas de
actuacin todas las fincas incluidas en la Unidad de Actuacin, estn o
no edificadas. En este ltimo caso, se plantea el problema de si los edi-
ficios ya construidos entran, o no, en el reparto del aprovechamiento
lucrativo. Desde una perspectiva de mejor gestin urbanstica se defendi
que aunque en la equidistribucin se respetase la situacin existente y,
por tanto, se mantuviese la titularidad de los edificios los propietarios
deban satisfacer a la comunidad reparcelatoria el exceso del aprovecha-
miento materializado por el edificio con respecto al aprovechamiento sub-
jetivo de sus propietarios. Pero la Ley estatal 7/1997 estableci la regla
de que estos edificios ya construidos y conformes con el planeamiento
que se ejecuta, no entran en el reparto del aprovechamiento lucrativo,
sino que debe respetrseles todo el aprovechamiento materializado, de
conformidad con la regla de la Disposicin Transitoria quinta del
TRLS92, declarada vigente por la Disposicin Derogatoria de la
Ley 6/1998, de 13 de abril. Lo que supone que en una Unidad de Actua-
cin en la que existan edificios construidos stos no entran en el reparto
del aprovechamiento permitido por el planeamiento, y, en consecuencia,
del aprovechamiento total objetivo (o permitido por el planeamiento)
habr que restar el ya materializado y repartir slo el resto entre los dems
propietarios; lo que puede producir que stos no puedan materializar
todo su derecho, debiendo ser indemnizados a metlico por la Admi-
nistracin.
Por otra parte, no toda la superficie de las fincas puede estar incluida
en el mbito de la Unidad de Actuacin, por lo que el Proyecto de Repar-
celacin ha de referirse, exclusivamente, a la superficie afectada, pro-
cediendo el documento administrativo reparcelatorio a segregar sta de
la finca matriz. As resulta del artculo 4 del RD 1093/1997, que alude
a las fincas o partes de fincas afectadas por la equidistribucin.
IV. EL SISTEMA DE COMPENSACIN
A) Concepto
En el sistema de compensacin, los propietarios de terrenos de una

unidad de ejecucin, realizan a su costa la obra urbanizadora y distribuyen
entre ellos los aprovechamientos lucrativos permitidos por el planeamien-
to en funcin de sus respectivos derechos (art. 157 RGU).
402
B) La Junta de Compensacin
A efectos de realizar conjuntamente los propietarios las operaciones

jurdicas y materiales propias de la ejecucin del planeamiento, se inte-
gran aquellos en una entidad administrativa colaboradora (arts. 24 y
siguientes del RGU) denominada Junta de Compensacin que tiene per-
sonalidad jurdica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines. Como expresa la STS de 11 de marzo de 1989:
Mediante la constitucin de una Junta de Compensacin que da lugar
a un supuesto de auto-administracin: son los propios interesados los que
desarrollan la funcin pblica de la ejecucin del planeamiento en virtud
de una delegacin, que hace de la Junta un agente descentralizado de la
Administracin, de suerte que aqulla tiene naturaleza administrativa en
tanto en cuanto acta funciones pblicas...
El ejercicio de funciones pblicas es lo que determina que sus actos

sean administrativos, susceptibles de recurso ante la la Administracin
actuante y de su revisin por el orden jurisdiccional contencioso-admi-
nistrativo; pero ello slo en cuanto acta potestades pblicas, porque,
como se cuida de matizar la STS de 30 de octubre de 1989, la naturaleza
administrativa de la Junta
... no significa que toda su actuacin est sometida al Derecho adminis-
trativo: en la medida en que aqulla gestiona intereses propios de sus miem-
bros sin ejercicio directo de funciones pblicas, est sujeta al Derecho pri-
vado. De ello deriva, pues, que al contratar ejecucin de obras, prs-
tamos, ventas de terrenos, etc. no ha de someterse a las formalidades
propias del Derecho administrativo, pues todo ello tiene un carcter ins-
trumental respecto de la finalidad ltima de la ejecucin del planeamiento
sin implicar el ejercicio directo de funciones pblicas.
La incorporacin de los propietarios a la Junta de Compensacin no

presupone, salvo que los Estatutos dispusieren otra cosa, la transmisin
a la misma de los inmuebles afectados a los resultados de la gestin
comn, actuando la Junta como fiduciaria con pleno poder dispositivo
sobre las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aqullas,
sin ms limitaciones que las establecidas en los Estatutos. La doctrina
ha sealado que la Junta, ms que fiduciaria, acta como mandataria
o representante de los propietarios, quienes, en el supuesto normal de
no transmisin de sus propiedades a la Junta, conservan la plena dis-
ponibilidad de sus terrenos y la posesin de los mismos. Por ello, respecto
de las facultades dispositivas de la Junta, hay que distinguir los siguientes
momentos:
403
Antes de la aprobacin del Proyecto de Compensacin, la Junta slo

puede realizar actuaciones dispositivas internas, es decir, puede redistribuir
las cuotas de participacin como consecuencia de la incorporacin a la
Junta de empresas urbanizadoras [arts. 165 y 166.f) RGU]. Durante esta
fase previa a la aprobacin del proyecto de compensacin, la Junta slo
puede efectuar actos dispositivos con eficacia externa, respecto de los bie-
nes expropiados que han pasado a su titularidad (art. 168.2 RGU); y pue-
de, tambin, concertar crditos con garanta hipotecaria de las fincas per-
tenecientes a los propietarios para la realizacin de las obras de urba-
nizacin (art. 177.2 RGU); lo que no puede hacer es enajenar una de
las fincas de los propietarios, ni siquiera bajo condicin suspensiva de
que en la aprobacin del proyecto de compensacin tal finca se adjudicar
a la Junta.
En el proyecto de compensacin, las facultades dispositivas de la
Junta se centran en la redistribucin de las fincas entre los propietarios:
concediendo una finca distinta de la aportada, constituyendo copropie-
dades, y aun extinguiendo el derecho mediante su abono en metlico
[arts. 122.3 y 4 y 172.b) RGU]. Puede tambin extinguir los derechos
que gravan las fincas o convertirlos en derechos de crdito con garanta
de las mismas. Y, finalmente, cede al Ayuntamiento los terrenos dota-
cionales y aquellos en los que se localice su derecho al aprovechamiento
lucrativo (arts. 179 y 180 RGU).
Una vez aprobado el proyecto de compensacin, la Junta tiene las
facultades dispositivas internas ya mencionadas, y, adems, tiene poder
dispositivo de los terrenos que se hubiera reservado en el proyecto de
compensacin [arts. 172.d) y 177.1 RGU]; en cambio, no puede hipotecar
los solares adjudicados a los propietarios sin que ello est previsto en
el proyecto de compensacin, pues, en definitiva, la hipoteca supone un
menor valor de la finca adjudicada lo que, necesariamente, ha de ser
valorado en las adjudicaciones que efecta el proyecto de compensacin.
Puede poner a disposicin de quienes ejecuten la obra urbanizadora las
superficies sobre las que se vayan a ejecutar las obras y aquellas otras
que sea necesario ocupar durante su realizacin (art. 177.4 RGU) sin
que los propietarios puedan ejercitar interdictos frente a esta ocupacin
(art. 185 RGU); en consecuencia, puede alterar mediante la urbani-
zacin la configuracin fsica de las fincas; puede, tambin, demoler
las edificaciones, obras, plantaciones e instalaciones en cuanto sea nece-
saria su eliminacin para realizar las obras de urbanizacin previstas en
el plan (art. 98 RGU) siempre que la indemnizacin correspondiente haya
sido fijada en el proyecto de compensacin y se haya satisfecho a su titular.
En el caso de propietario nico, no es precisa la constitucin de la
Junta de Compensacin. Incluso, algunas leyes urbansticas excluyen este
404
supuesto del sistema de compensacin, regulando el sistema de concierto

en el que el propietario nico conviene con la Administracin la forma
de ejecutar el planeamiento.
C) Constitucin de la Junta de Compensacin
En el caso de ser precisa la constitucin de la Junta de Compensacin,

los propietarios afectados pueden optar, en los distintos momentos que
a continuacin veremos, por integrarse, o no, en la Junta. Si se integran,
participan de los beneficios y cargas derivados del planeamiento; si no
se integran, son expropiados, en beneficio de la Junta de Compensacin.
Pues bien, delimitada la Unidad de Ejecucin y establecido el sistema
de compensacin para su gestin, los propietarios deben, en el plazo de
los tres meses siguientes a la aprobacin definitiva del Plan o de la deli-
mitacin de la Unidad, proponer a la aprobacin de la Administracin
las reglas por las que se regir la Junta de Compensacin; esto es, los
Estatutos y Bases de Actuacin. Esta proposicin debe efectuarse por
propietarios que representen, al menos, el 60 por 100 de la superficie
de los terrenos afectados (porcentaje que alguna ley urbanstica ha redu-
cido al 50 por 100). Si no lo presentan, se cambiar el sistema por otro
de gestin pblica.
La tramitacin ulterior es la siguiente:
Presentados los Proyectos de Estatutos y Bases de Actuacin, la
Administracin actuante debe acordar su aprobacin inicial en plazo de
los tres meses siguientes. Transcurrido este plazo sin que recaiga el acuer-
do pertinente, la Comunidad Autnoma actuar por subrogacin cuando
as se solicite por los interesados, debiendo acordarse la aprobacin inicial
en el plazo de los tres meses siguientes a la presentacin de la solicitud
ante el rgano autonmico.
El acuerdo de aprobacin inicial con los Proyectos de Estatutos
y Bases de Actuacin, se publican en el BOP y se notifica, adems, indi-
vidualmente a todos los propietarios afectados, en cuya notificacin se
har mencin del BOP en que se inserte el anuncio (art. 161.3 RGU).
El plazo de audiencia de los propietarios afectados y de alegaciones por
parte de los interesados es de 20 das hbiles (art. 162 RGU).
Transcurridos los plazos anteriores, la Administracin actuante
adoptar acuerdo de aprobacin definitiva de los Estatutos y Bases de
Actuacin con las modificaciones que, en su caso, procedieran, y desig-
nar su representante en el rgano rector de la Junta de Compensacin
(art. 162.3 RGU). Los Estatutos y Bases se entendern aprobados si trans-
405
currieran tres meses desde su aprobacin inicial, sin que por la Admi-
nistracin actuante, o por la Comunidad Autnoma, se hubiera comu-
nicado resolucin expresa, supuesto en todo caso el cumplimiento del
trmite de informacin pblica.
El acuerdo de aprobacin definitiva se publicar en el BOP, expre-
sando, si las hubiere, las modificaciones introducidas en los Estatutos y
Bases de Actuacin. Asimismo se notificar con ese mismo contenido
a los propietarios afectados y a quienes hubieran comparecido en el expe-
diente (art. 162.4 RGU). En la notificacin a los propietarios que no
hubieran solicitado su incorporacin a la Junta, se les requerir para que
as lo efecten, si lo desean, en el plazo de un mes desde la notificacin,
con la advertencia de ser expropiados en otro caso (art. 162.5 RGU).
Transcurrido el plazo anterior, la Administracin actuante reque-
rir a los interesados para que constituyan la Junta de Compensacin,
mediante escritura pblica en la que designarn los cargos del rgano
rector, que habrn de recaer necesariamente en personas fsicas. La Junta
quedar constituida por los propietarios de terrenos que hayan aceptado
el sistema, por las Entidades pblicas titulares de bienes incluidos en la
unidad de ejecucin, ya tengan carcter demanial o patrimonial, y, en
su caso, por las empresas urbanizadoras que se incorporen (art. 163.2
RGU). En la escritura de constitucin deber constar: relacin de los
propietarios y, en su caso, empresas urbanizadoras; relacin de las fincas
de que son titulares; personas que hayan sido designadas para ocupar
los cargos del rgano rector; acuerdo de constitucin.
An se da un plazo ms a los propietarios no incorporados a la
Junta para que otorguen escritura pblica de adhesin a la constitucin.
A tal efecto, en sta, deber sealarse plazo para las ulteriores adhesiones
(art. 163.5 RGU). En todo caso, hay que tener en cuenta que los pro-
pietarios que no hubieren solicitado el sistema podrn incorporarse a la
Junta con igualdad de derechos y obligaciones que los promotores
[art. 166.e) RGU].
El Presidente de la Junta elevar a la Administracin actuante
la escritura de constitucin y las de adhesiones, en su caso. Si procediere,
la Administracin adoptar acuerdo aprobatorio en plazo de treinta das
(art. 163.6 RGU); trasladando certificado del acuerdo y copia autorizada
de la escritura a la Comunidad Autnoma, para su inscripcin en el Regis-
tro de Entidades Urbansticas Colaboradoras; y al Registro de la Pro-
piedad, para que, por anotacin marginal en la ltima inscripcin de
dominio de las fincas correspondientes, haga constar su afeccin al sis-
tema de compensacin (arts. 168 y 169 RGU). La nota marginal tendr
406
una duracin de tres aos y podr ser prorrogada por otros tres a instancia
de la Administracin o de la Junta que hubieran solicitado su prctica.
D) Efectos de la constitucin de la Junta de Compensacin
1. Respecto de los propietarios no incorporados a la Junta
Los propietarios de la unidad de ejecucin que no se hubiesen incor-

porado a la Junta sern expropiados de sus fincas en favor de la Junta
de Compensacin, que tendr la condicin jurdica de beneficiaria de la
expropiacin.
2. Respecto de los propietarios incorporados a la Junta
La incorporacin de los propietarios a la Junta no presupone, salvo

que los Estatutos dispongan otra cosa, la transmisin a la misma de los
inmuebles afectados a los resultados de la gestin comn. La Junta acta
como fiduciaria con pleno poder dispositivo sobre las fincas pertenecien-
tes a los propietarios miembros, sin ms limitaciones que las establecidas
en los Estatutos. Ya hemos sealado, anteriormente, el contenido del
poder de disposicin de la Junta antes y despus de aprobarse el Proyecto
de Compensacin.
Los terrenos quedan directamente afectos al cumplimiento de las obli-
gaciones inherentes al sistema, con anotacin en el Registro de la Pro-
piedad; de modo que la enajenacin de fincas no modifica la situacin
de su titular en orden a las limitaciones y deberes, quedando subrogado
el adquirente en el lugar y puesto del anterior propietario. La afeccin
de las fincas al sistema de compensacin no significa otra cosa que el
que el propietario no responde de sus obligaciones con todos sus bienes
y derechos, sino que esta responsabilidad queda limitada a la finca (apor-
tada o resultante) que queda gravada con esta carga que opera como
garanta real. De aqu que es la Junta, en cuanto persona jurdica encar-
gada de la gestin y urbanizacin, quien asume frente a terceros la res-
ponsabilidad del pago de las deudas generadas por su actuacin; respon-
sabilidad que podr hacerse efectiva sobre los bienes de que sea pro-
pietaria la Junta (los aportados a la misma en propiedad, los expropiados
en su beneficio, los que se haya reservado en el Proyecto de Compen-
sacin, los entregados por los miembros de la Junta a sta en pago de
sus aportaciones), pero sin que, en virtud de la afeccin real de las fincas
de los propietarios (cuando no se haya transmitido a la Junta la propiedad
de los terrenos), los acreedores de la Junta puedan dirigirse directamente
407
contra las mismas para trabar embargos o ejecutar sus crditos. Para hacer
efectiva la deuda de la Junta sobre las fincas individuales de los pro-
pietarios ser preciso (en virtud del principio de tracto sucesivo que rige
el Registro de la Propiedad) que en en el juicio civil correspondiente
se demande en litisconsorcio pasivo necesario a la Junta y a todos
los propietarios individualmente considerados, como responsables sub-
sidiarios y como titulares de las fincas que han de ser embargadas. Ello
es as porque el trmino solidaridad que emplea el artculo 157 RGU
no tiene el significado de las obligaciones solidarias del artculo 1.137
CC; por lo que si la responsabilidad de los miembros de la Junta es sub-
sidiaria de sta y mancomunada entre ellos no cabe demandar indiscri-
minadamente a alguno de ellos y a otros no, o pretender embargar las
fincas a algunos y no a todos.
Cuando la Junta, en el ejercicio de sus atribuciones, incurra en infrac-
cin urbanstica y sea sancionada, podr repercutir el importe de las mul-
tas impuestas a aquellos de sus miembros que directamente intervinieran
en la comisin de la infraccin o hubieran percibido el beneficio derivado
de la misma; para hacer efectiva la repercusin de las multas la Junta
podr solicitar de la Administracin su exaccin por la va de apremio
(art. 183 RGU). Si la infraccin se califica de grave, la Administracin,
adems de la sancin, podr sustituir el sistema de compensacin por
el de cooperacin o expropiacin (art. 183.1 RGU); igual cambio de sis-
tema se operar en caso de incumplimiento de los plazos establecidos
para el cumplimiento de los deberes de urbanizacin, cesin y equidis-
tribucin, computados desde la delimitacin de la unidad de ejecucin.
Segn el artculo 181 RGU, los propietarios estn obligados a satis-
facer las cuotas, ordinarias y extraordinarias, impuestas por los rganos
de gobierno de la Junta para hacer frente a los gastos del sistema de
compensacin; aportaciones que suponen el cumplimiento de un deber
urbanstico impuesto por la ley, lo que implica que tienen naturaleza de
prestaciones patrimoniales de carcter pblico, conforme al artculo 31.3
de la Constitucin, lo que posibilita su cobro, en defecto de pago volun-
tario, por procedimiento administrativo de apremio. La naturaleza admi-
nistrativa de la Junta de Compensacin, a la que se encomienda el ejer-
cicio de la funcin pblica de ejecucin del planeamiento, lleva a la con-
clusin de que, en el ejercicio de esta funcin administrativa, los actos
de la Junta tienen naturaleza de actos administrativos, que se benefician
de las prerrogativas administrativas de ejecutividad y va de apremio y
que son susceptibles de recurso de alzada ante la Administracin actuante.
Debiendo tenerse en cuenta que los costes a asumir por los com-
ponentes de una Junta de Compensacin no son los inicialmente pre-
408
supuestados, sino los reales a que hayan ascendido los gastos efectuados
(por todas, STS de 24 de mayo de 1990). Segn seala la STS de 26
de abril de 1988, la obligacin del socio incorporado a Junta de Com-
pensacin de abonar recargos o intereses por la demora en el pago de
sus obligaciones pecuniarias no deriva del artculo 181.4 RGU, sino que
se rige por las normas generales (arts. 1.100, 1.108 y siguientes y con-
cordantes del Cdigo Civil). A este respecto debe tenerse en cuenta,
como seala la STS de 28 de septiembre de 1990, que el inters de demora
establecido en el RGR tiene funcin compensadora del incumplimiento
de la obligacin.
E) Ejecucin de las obras de urbanizacin
El proyecto de urbanizacin que haya de redactarse para la ejecucin

de las obras se har por encargo de la Administracin actuante o de la
Junta de Compensacin, correspondiendo, en todo caso, a sta su pago
como gasto de urbanizacin (art. 175 RGU). La Jurisprudencia, aunque
con criterio no siempre uniforme, ha entendido que la aprobacin del
Proyecto de Urbanizacin es cronolgicamente posterior al del Proyecto
de Compensacin, aunque, en otros casos, admite la aprobacin de aqul
sin estar aprobado ste, ya que la actuacin est predeterminada en las
Bases.
El procedimiento para contratar la ejecucin de las obras ser el pre-
visto en las Bases de Actuacin [art. 167.e) RGU], o, en otro caso, el
que acuerde la Asamblea, sin que sea necesario ajustarse a los proce-
dimientos de contratacin administrativa. Si a la Junta se hubiere incor-
porado alguna empresa urbanizadora que aporte, total o parcialmente,
los fondos necesarios para urbanizar el suelo, la ejecucin de la obra
podr realizarse directamente por dicha empresa si las bases lo hubieran
as previsto.
Para hacer frente a los gastos de urbanizacin la Junta puede enajenar
los terrenos que, a este fin, se haya reservado en el Proyecto de Com-
pensacin; y puede, tambin, concertar crditos con garanta hipotecaria
de las fincas pertenecientes a los propietarios. Para ambos actos es nece-
sario acuerdo de la Asamblea de la Junta de Compensacin, salvo que
la constitucin de gravmenes y la enajenacin est prevista en los Esta-
tutos como competencia del Consejo Rector. En cualquier caso, y aunque
no est previsto en los Estatutos, el Consejo Rector podr poner a dis-
posicin de quienes ejecuten las obras de urbanizacin las superficies
sobre las que se vayan a ejecutar las obras o aquellas otras que sea nece-
sario ocupar durante su realizacin (art. 177 RGU).
409
La Administracin actuante tendr facultades para vigilar la ejecucin

de las obras e instalaciones. Si alguna obra o instalacin, o parte de ella,
no se ejecutare de conformidad con el proyecto, la Administracin podr
ordenar la demolicin de la obra o el levantamiento de las instalaciones
y la nueva ejecucin con cargo a la Junta de Compensacin, quien, a
su vez, podr repercutir sobre el contratista, si procede (art. 175.3 RGU).
Finalizadas las obras y recibidas stas de conformidad por la Junta,
debe sta, en los tres meses siguientes, ceder a la Administracin los viales
y dems suelos dotacionales debidamente urbanizados, formalizndose
la cesin en acta administrativa (art. 180 RGU), y sin perjuicio del deber
de la Junta y, en su momento, de la entidad urbanstica de conser-
vacin de conservar la urbanizacin cuando as se hubiera previsto en
el Plan (art. 68 RGU). La cesin de la obra urbanizadora puede efectuarse
parcialmente por unidades funcionalmente utilizables (art. 180.2 RGU).
V. EL SISTEMA DE COOPERACIN
A) Concepto
En el sistema de cooperacin (art. 186 RGU), los propietarios aportan

el suelo de cesin obligatoria y la Administracin ejecuta las obras de
urbanizacin con cargo a los mismos. Ello lleva consigo que los propie-
tarios no deban constituirse en una entidad administrativa, pues su posi-
cin es meramente pasiva, aunque, en su carcter de interesados, pueden
asociarse, para colaborar con la Administracin en la gestin, en una enti-
dad, tambin administrativa, denominada Asociacin Administrativa de
Cooperacin, siendo voluntaria, en todo caso, la incorporacin a la misma
(arts. 191 y siguientes RGU).
B) Ejecucin de la obra urbanizadora
La Administracin puede realizar las obras por sociedad urbaniza-

dora, de capital ntegramente municipal o mixto; o puede contratarlas
con sujecin a las reglas generales de contratacin administrativa (art. 187
RGU).
Los costes de la urbanizacin se distribuyen entre los propietarios
en funcin de sus respectivos derechos, pudiendo exigirse el pago anti-
cipado de las cantidades a invertir en los seis meses siguientes. Por tratarse
de un ingreso de Derecho pblico no tributario no existen, como ocurre
en las contribuciones especiales, exenciones o bonificaciones ni lmite del
410
90 por 100 del coste a distribuir. Por su carcter pblico, en defecto de

pago en perodo voluntario (un mes desde el requerimiento que se for-
mule), se puede proceder a su recaudacin en va de apremio adminis-
trativo; pudiendo concederse fraccionamientos y aplazamientos de pago
(arts. 188, 189 y 190 RGU).
VI. LOS PROYECTOS DE COMPENSACIN

Y DE REPARCELACIN
La equidistribucin entre los propietarios de los beneficios y cargas

derivados del planeamiento se efecta mediante el proyecto de repar-
celacin en el sistema de cooperacin y mediante el proyecto de com-
pensacin en este sistema. La reparcelacin es siempre necesaria a menos
que, en los supuestos legales (art. 73 RGU), se declare su innecesariedad,
en cuyo supuesto, el Acuerdo administrativo produce de pleno derecho
la cesin de los suelos dotacionales y aquellos en que se localice el por-
centaje a que tiene derecho la Administracin, quedando afectados todos
los restantes terrenos al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos
inherentes al sistema de cooperacin (art. 188.3 RGU). La nica dife-
rencia entre el proyecto de compensacin y el de reparcelacin estriba
en que ste ha de efectuarse de acuerdo con las reglas que fija la Ley,
mientras que aqul ha de hacerse de conformidad con las Bases de Actua-
cin aprobadas.
Segn seala la STS de 29 de mayo de 1990:
La reparcelacin urbanstica es un procedimiento que se utiliza para

posibilitar la ejecucin de una actuacin urbanstica definida en un plan
previo, respetando el principio de distribucin justa de los beneficios y
cargas derivados de la ordenacin; esto se consigue mediante una regu-
larizacin de superficies, realizada de forma que se obtengan como resul-
tado parcelas edificables asignadas a los propietarios de las fincas originales
en proporcin a su derecho, y mediante una cuantificacin y reparto pro-
porcional entre los beneficiados de los costes que tal operacin comporta.
El artculo 7 del RD 1093/1997 seala que el proyecto de equidis-

tribucin deber contener las siguientes circunstancias:
1. Referencia a la unidad de ejecucin y a la aprobacin definitiva
del Plan que se ejecuta y, en su caso, al expediente de delimitacin de
la propia unidad, con especificacin de la fecha de aprobacin del pro-
yecto de equidistribucin y de su publicacin en el Boletn Oficial que
corresponda.
411
2. Descripcin de cada una de las fincas, partes de fincas y unidades

de aprovechamiento incluidas en la unidad de ejecucin o adscritas a
sta, con especificacin de su titularidad y de las cargas y gravmenes
inscritos sobre las mismas y, en su caso, de sus datos registrales.
3. Especificacin, respecto de cada finca de origen, de las modifi-
caciones que se produzcan en su descripcin o en su titularidad cuando
los datos resultantes del Registro no coincidieren con los del proyecto.
4. Determinacin de la correspondencia entre las superficies o apro-
vechamientos aportados al proyecto y las fincas de resultado adjudicadas,
conforme al mismo, a los titulares de las primeras.
5. En el caso de que en el proyecto se lleve a cabo la agrupacin
instrumental de la totalidad de las fincas de origen que forman parte
de la unidad de ejecucin, se describir la finca agrupada, que deber
comprender solamente los terrenos fsicamente incluidos en la unidad
de que se trate.
6. Especificacin de las cargas y derechos inscritos sobre las fincas
de origen que han de ser objeto de traslado o de cancelacin.
7. Descripcin de las construcciones que se mantienen y especifi-
cacin de las fincas de resultado en que se ubican. Se expresarn, en
su caso, las construcciones existentes, aunque no hubieran sido objeto
de previa inscripcin registral.
8. Descripcin de las fincas de resultado formadas en virtud del pro-
yecto de equidistribucin, conforme a lo dispuesto en la legislacin hipo-
tecaria, bien por sustitucin de las fincas originarias, bien por segregacin
de la agrupada instrumentalmente a estos efectos.
9. Determinacin de la cuota que se atribuya a cada una de las fincas
de resultado en la cuenta de liquidacin del proyecto de equidistribucin.
10. Adjudicacin de las fincas de resultado a los titulares a quienes
correspondan por ttulo de subrogacin o de cesin obligatoria.
11. Relacin de los propietarios de fincas y de aprovechamientos,
as como de los titulares de las cargas y gravmenes afectados por la equi-
distribucin, con especificacin de sus circunstancias personales y con
expresa indicacin de haber sido notificados del expediente.
12. Planos de las fincas de resultado.
Cuatro son, pues, los contenidos de la reparcelacin/compensacin:
fijacin de los derechos de los afectados por la ejecucin del planeamien-
to; adjudicacin de fincas resultantes; determinacin de las indemniza-
412
ciones procedentes, y determinacin de la cuenta individual de los costes

de la operacin.
A) Definicin de derechos
El derecho de los propietarios ser proporcional a la superficie de

las parcelas respectivas en el momento de la aprobacin de la delimitacin
de la unidad de ejecucin. No obstante, los propietarios, por unanimidad,
podrn adoptar un criterio distinto. El artculo 23 de la Ley 6/1998, desde
la competencia estatal para garantizar la igualdad en ejercicio del derecho
de propiedad, establece que, en defecto de acuerdo entre los propietarios
afectados, se aplicarn los criterios de valoracin que la Ley establece
en los procedimientos de equidistribucin. En el caso de suelo urbani-
zable, el artculo 27.2 seala que el valor del suelo se obtendr por apli-
cacin al aprovechamiento que le corresponda el valor bsico de reper-
cusin en polgono; lo que implica que, en este caso, y con referencia
a este valor, el derecho de los propietarios ser proporcional a la super-
ficie de los terrenos que aporte al sistema. Por su parte, el artculo 28
fija el valor del suelo urbano sin urbanizacin consolidada por aplicacin
al aprovechamiento resultante del correspondiente mbito de gestin del
valor bsico de repercusin ms especfico para el terreno concreto a
valorar. Entendido literalmente, esta regla hara inaplicable la equidis-
tribucin porque cada uno de los terrenos a reparcelar entraran en el
sistema con el valor propio de su aprovechamiento; lo que lleva a entender
que, tambin en este caso, el derecho de los propietarios es el corres-
pondiente a la superficie de sus terrenos en relacin al valor del apro-
vechamiento medio del rea de reparto o unidad de ejecucin. Otra inter-
pretacin conducira a la inaplicacin de otro precepto de la misma
Ley 6/1998, aquel [art. 14.2.c)] que reconoce a los propietarios derecho
a slo el 90 por 100 del aprovechamiento del correspondiente mbito.
B) Valoracin de las fincas resultantes
La superficie susceptible de edificacin o de aprovechamiento privado,

conforme al plan que se ejecute, se valorar con criterios objetivos y gene-
rales para toda la unidad reparcelable (art. 88 RGU). Se considerar el
valor bsico de repercusin, a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmue-
bles, corregido en funcin de la localizacin, siempre que la fijacin de
dicho valor de repercusin se hubiera hecho con base en el plan en eje-
cucin; en otro caso, las parcelas se valorarn de acuerdo con el apro-
vechamiento real, con aplicacin, en su caso, de los coeficientes de pon-
413
deracin asignados a los diversos usos y tipologas edificatorias, as como

criterios correctores por localizacin y caractersticas de los terrenos en
orden a su edificacin si representaran un dato diferencial relevante.
C) Adjudicacin de fincas resultantes
Toda la superficie susceptible de aprovechamiento privado de la uni-

dad de ejecucin que no est afecta a uso dotacional pblico, aunque
no sea edificable, deber ser objeto de adjudicacin en el acuerdo de
reparcelacin (art. 97 RGU).
Los artculos 88 y siguientes del RGU establecen los criterios de
adjudicacin.
Como criterios generales se establece que la adjudicacin de fincas
independientes al mayor nmero de propietarios sera preferible a la adju-
dicacin pro indiviso, y sta a la indemnizacin a metlico. En los proin-
divisos se procurara la creacin del menor nmero posible de comuneros.
Se procurar que las fincas adjudicadas estn situadas en el lugar ms
prximo posible al de las antiguas propiedades; regla que no ser aplicable
cuando las antiguas propiedades estn situadas en ms del 50 por 100
de sus superficie en terrenos destinados por el Plan a viales, zonas verdes
u otros usos incompatibles con la propiedad privada (art. 95 RGU).
Junto a ello, se establecen prohibiciones: no podrn adjudicarse
como fincas independientes superficies inferiores a la parcela mnima edi-
ficable o que no renan la configuracin y caractersticas adecuadas para
su edificacin conforme al planeamiento (art. 93.1 RGU). La superficie
enclavada entre dos edificaciones que deban mantenerse podr adjudi-
carse como finca independiente edificable, aunque no alcance las dimen-
siones de la parcela mnima, siempre que la diferencia no exceda del
15 por 100 de esta ltima. Si el Plan no define la parcela mnima, el
proyecto de reparcelacin la establecer razonadamente (art. 93 RGU).
Salvo que viniere impuesto por exigencias de la edificacin existente,
no se harn adjudicaciones que excedan del 15 por 100 de los derechos
de los adjudicatarios, efectundose los ajustes por defecto, procurando
que ste no rebase el 15 por 100 de los expresados derechos (art. 96
RGU).
Finalmente, se fijan reglas especficas: Cuando en la unidad estn
comprendidos terrenos edificados con arreglo al planeamiento, stos no
sern objeto de nueva adjudicacin, conservndose las propiedades pri-
mitivas, sin perjuicio de la regularizacin de linderos cuando fuere nece-
414
saria y de las compensaciones econmicas. Si se trata de fincas parcial-

mente edificadas, la regla anterior slo ser aplicable a la parte de finca
que est edificada, pudiendo segregarse la superficie libre (art. 89 RGU).
Los terrenos en que existan edificios no ajustados al planeamiento se adju-
dicarn ntegramente a los primitivos propietarios, sin perjuicio de la
regularizacin de linderos y de las compensaciones pertinentes, siempre
que concurran las siguientes circunstancias:
a) Que no sea necesaria su demolicin para ejecucin de las obras
de urbanizacin.
b) Que no estn destinados a usos radicalmente incompatibles con
la ordenacin.
c) Que no est decretada su demolicin en virtud de expediente de
infraccin urbanstica.
d) Que la superficie edificada no sea inferior a la parcela mnima
edificable, a menos que quede comprendida en una finca resultante de
mayores dimensiones, que corresponda al adjudicatario con arreglo a su
derecho.
e) Que el derecho del propietario en la reparcelacin no sea inferior
en ms del 15 por 100 al que corresponda a la parcela mnima edificable.
f) Que el aprovechamiento que corresponda a la superficie edificada
no exceda en ms de un 15 por 100 del derecho del adjudicatario, a menos
que se trate de edificaciones residenciales habitadas por personas que
no sean el propio adjudicatario o su familia (art. 90 RGU).
En los dems casos, los edificios incluidos en la unidad no sern teni-
dos en cuenta a efectos de la adjudicacin de las superficies en que se
hallen enclavados, sino que sern objeto de tasacin, decretndose su
inmediato desalojo y demolicin (art. 91 RGU).
No sern objeto de nueva adjudicacin, conservndose las propieda-
des primitivas, sin perjuicio de la regularizacin de linderos cuando fuere
necesaria y de las compensaciones econmicas que procedan, las fincas
no edificadas cuando concurran los dos siguientes requisitos:
a) Que la diferencia, en ms o en menos, entre el aprovechamiento
que le corresponda conforme al plan y el que correspondera al propie-
tario en proporcin a su derecho en la reparcelacin sea inferior al 15
por 100 de este ltimo.
b) Que el propietario lo solicite y justifique dentro de los 3 meses
siguientes a la aprobacin de la delimitacin de la unidad de ejecucin
(art. 92 RGU).
Cuando la escasa cuanta de los derechos de algunos propietarios no
permita que se les adjudiquen fincas independientes a todos ellos, los
415
solares resultantes se adjudicarn en pro indiviso. Esta misma regla se

aplicar en cuanto a los excesos, cuando el derecho de los propietarios
no quede agotado con la adjudicacin independiente que en su favor se
haga (art. 94 RGU). Si la cuanta del derecho no alcanzare el 15 por
100 de la parcela mnima edificable, la adjudicacin podr sustituirse por
indemnizacin a metlico.
D) Indemnizaciones
Si la reparcelacin/compensacin es instrumento de ejecucin del pla-

neamiento, se comprende que en el proyecto de reparcelacin/compen-
sacin deban contemplarse las plantaciones, obras, edificaciones e ins-
talaciones que no puedan conservarse por ser necesaria su eliminacin
para realizar las obras de urbanizacin previstas en el planeamiento, o
por estar situados en una superficie que no deba adjudicarse a su mismo
propietario, o por ser su conservacin radicalmente incompatible con la
ordenacin, incluso como uso provisional (art. 98.2 RGU). Del mismo
modo deben extinguirse, cuando sean incompatibles con la ejecucin del
planeamiento, las servidumbres y cargas, derechos de arrendamiento y
cualesquiera otros (art. 99 RGU). Pero tambin han de valorarse las obras
de urbanizacin no contrarias al planeamiento vigente al tiempo de su
realizacin, abonndose las que resulten tiles para la ejecucin del nuevo
plan con cargo al proyecto en concepto de gastos de urbanizacin; si no
fueren tiles debern ser indemnizadas por la Administracin.
Estas valoraciones e indemnizaciones se producen con independencia
de la valoracin del suelo tenida en cuenta para definir los derechos de
propietarios afectados por la reparcelacin. Es el propio proyecto de
reparcelacin el que debe efectuar la tasacin de estos elementos, con
arreglo a las normas que rigen la expropiacin forzosa (art. 98.3 RGU),
abonndose las indemnizaciones resultantes con cargo al proyecto de
reparcelacin, sin perjuicio de hacer luego la imputacin individual de
su coste (art. 98.1 y 4 RGU). En efecto, los derechos reales y personales
que gravan las fincas suponen una minoracin de su valor, por lo que
las indemnizaciones a satisfacer se imputan al propietario, segn resulta
del RLEF.
Sin embargo, la indemnizacin a los arrendamientos corre a cargo
de todos los propietarios, lo que no significa que el propietario-arren-
dador salga injustamente beneficiado al verse libre del arrendamiento gra-
cias a la colaboracin de todos los dems: primero, porque puede enten-
derse que la extincin del arrendamiento supone para l un sacrificio
consistente en la prdida de las rentas arrendaticias; segundo, porque
416
en la valoracin de su inmueble, que ha de derruirse, podr tenerse en

cuenta la circunstancia de estar arrendado para asignarle un valor inferior
al que hubiese tenido en otro caso.
Respecto de la cuanta de las indemnizaciones han de seguirse los
criterios de la legislacin expropiatoria; subsidiariamente las normas de
Derecho administrativo o civil que regulen la institucin, y, en su defecto,
los establecidos en la legislacin fiscal, lo que significa que:
Los derechos reales de garanta (hipotecas, prendas y anticresis)
se valoran por el importe de la obligacin o capital garantizado, com-
prendiendo las sumas que se aseguren por intereses, indemnizaciones,
penas por incumplimiento u otro concepto anlogo, y si no constare expre-
samente el importe de la cantidad garantizada se tomar por base el capi-
tal y tres aos de intereses.
De acuerdo con el artculo 1.604 CC se constituye el censo cuando
se sujetan bienes inmuebles al pago de un canon o rdito anual en retri-
bucin de un capital que se recibe en dinero o del dominio, pleno o menos
pleno, que se transmite de los mismos bienes. Por tanto, el clculo del
valor de un censo es el capital, precio o valor que las partes hubiesen
pactado al constituirlo si fuese igual o mayor que el valor que resulte
de la capitalizacin, al inters legal del dinero, de la renta o pensin.
En los usufructos temporales, la valoracin se efecta partiendo
del valor real del bien y aplicando un 2 por 100 por cada ao de duracin
sin llegar a exceder del 70 por 100. Es decir, en los usufructos de 1 ao:
2 por 100 sobre el valor real; en los de dos aos, el 4 por 100; en los
de 3, el 6 por 100... en los de 34 aos el 68 por 100; en los de 70 y
mayor duracin, el 70 por 100. En los usufructos vitalicios se estima que
el valor es igual al 70 por 100 del valor real del bien, cuando el usu-
fructuario cuente menos de 20 aos, minorando este porcentaje a medida
que aumente la edad en la proporcin de un 1 por 100 por cada ao,
con el lmite del 10 por 100 del valor real del bien. Es decir, si el usu-
fructuario cuenta con 20 aos, el usufructo se valora en el 70 por 100
del valor; si cuenta con 21 aos, en el 69 por 100... si cuenta con 79
aos, el 11 por 100; y si cuenta con ochenta aos o ms, el 10 por 100.
En consecuencia, la nuda propiedad se valora por la diferencia entre el
valor real del bien y el valor del usufructo.
Los derechos de uso y habitacin se valoran aplicando al 75 por
100 del valor del bien las reglas del usufructo.
La servidumbre de paso continuo se valora por el valor del terreno
que se ocupe agregndose el importe de los perjuicios que se causen en
el predio sirviente. El paso intermitente se valora slo en los perjuicios
417
(art. 564 CC). Para las restantes servidumbres habr que tener en cuenta
el valor del terreno, en su caso, y/o los daos y perjuicios que se ocasionen
al predio sirviente.
En los arrendamientos rsticos la LAR fija como conceptos indem-
nizatorios, el importe de una renta anual actualizada y adems una cuarta
parte de dicha renta por cada ao o fraccin que falte para la expiracin
del arrendamiento, el importe de las cosechas pendientes, la indemni-
zacin de daos y perjuicios, etc. En los casos de fincas que tuvieran
la condicin de rsticas al iniciarse el arrendamiento y que hayan adqui-
rido un plus-valor en el expediente de expropiacin por corresponderle
en tal momento distinta calificacin, el propietario expropiado deber
abonar al arrendatario, con cargo a dicho plus-valor, una dozava parte
del precio de la tierra por cada ao que le reste de vigencia al contrato.
El artculo 137.3.A RGU establece que la indemnizacin deber atender
a las siguientes circunstancias: carcter de la actividad econmica prin-
cipal del arrendatario; dificultad de sustitucin de dicha actividad, cuanta
del beneficio del cultivador fijada en el clculo del rendimiento bruto;
valor de los elementos mecnicos propios del arrendamiento utilizados
en la explotacin, y tener el arrendatario su domicilio habitual en la finca
arrendada.
Para los arrendamientos urbanos, segn los artculos 137 RGU
y 66, 67 y 73 LAU de 1964, en los casos de viviendas arrendadas la indem-
nizacin ser de dos anualidades de renta si desalojare la vivienda dentro
de los seis meses siguientes, y de una anualidad si la desaloja dentro del
ao siguiente a la fecha del requerimiento; pero proceder mayor indem-
nizacin si se justifica que los perjuicios son mayores. Y es en base a
esta previsin que los Tribunales sealan como cuanta de la indemni-
zacin por el desalojo de una vivienda la que se obtenga capitalizando
al 10 por 100 (por el tiempo que quedare de duracin del arrendamiento)
la renta diferencial, es decir, la diferencia entre la renta que, presumi-
blemente, tendr que abonar el arrendatario desalojado en el local que
va a ocupar y la que vena abonando en la vivienda que habitaba.
Independientemente de las indemnizaciones que haya de abonarse
al propietario (por la demolicin del edificio) y al arrendatario (por la
extincin de su derecho), si en el local se ejerce una actividad comercial
o industrial hay que indemnizar los gastos de la nueva apertura, de ins-
talacin, de traslado, de acondicionamiento del nuevo local, de indem-
nizaciones por prdida de beneficio (por prdida de clientela y por cese
de produccin durante el perodo de traslado) y por salarios a abonar
al personal.
418
Adems, hay que tener en cuenta que, conforme a la Disposicin Adi-

cional cuarta de la LS92 (declarado vigente por la Ley 6/1998), en la
ejecucin de actuaciones urbansticas que requieran el desalojo de los
ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, se
deber garantizar el derecho de aqullos al realojamiento poniendo a
su disposicin viviendas en las condiciones de venta o alquiler para las
sujetas a rgimen de proteccin pblica y superficie adecuada a sus nece-
sidades, dentro de los lmites establecidos por la legislacin protectora.
Cuando la ejecucin del planeamiento se realiza por compensacin o coo-
peracin no tendrn derecho al realojo los ocupantes de viviendas que
hayan de resultar adjudicatarios de aprovechamientos de carcter resi-
dencial superiores a 90 m2; en los dems casos, la obligacin de hacer
efectivo el derecho de realojo corresponde a la Administracin actuante,
computndose como gastos de la actuacin urbanstica los de traslado
y otros accesorios que recayesen sobre los ocupantes legales.
E) Efectos de la reparcelacin-compensacin
1. Jurdico-reales
El acuerdo aprobatorio de proyecto de reparcelacin/compensacin

produce los efectos pretendidos con su realizacin, es decir: la parcelacin
de los terrenos con sujecin al planeamiento que se ejecuta; la cesin
de pleno derecho al Ayuntamiento de los suelos dotacionales y de aquellos
en los que se localiza su derecho al aprovechamiento lucrativo; y la adju-
dicacin a los propietarios de parcelas aptas para la edificacin, con las
compensaciones econmicas que por diferencias de adjudicacin proce-
dan. En relacin a esta adjudicacin a los propietarios de solares resul-
tantes, la legislacin urbanstica diferencia los casos en que se da, o no
se da, la subrogacin real, declarando en el primer caso la subsistencia
de los derechos y cargas sobre las fincas de resultado, y declarando la
extincin de las mismas, en el caso de no darse la subrogacin. La subro-
gacin real, segn su concepto jurdico-civil, se produce en aquellos casos
en que se mantiene el mismo derecho que se tena anteriormente, pero
sobre un objeto diferente, y ello en virtud de un precepto legal que per-
mite esta sustitucin. La funcin genrica de la subrogacin real es el
mantenimiento de un rgimen jurdico a pesar del cambio del objeto a
que se refera originariamente dicho rgimen. De este modo, la subro-
gacin real permitir mantener los derechos o cargas que afectaban al
antiguo objeto sobre el nuevo debido a la no variacin en el derecho.
Para que opere la subrogacin real se exige, en consecuencia, una
conexin jurdica entre el bien antiguo y el nuevo.
419
El RD 1093/1997 establece que ser ttulo inscribible para la inscrip-

cin de la reorganizacin de la propiedad la certificacin de la Admi-
nistracin actuante acreditativa definitiva del proyecto, que deber reunir
los requisitos que exige el artculo 7 del citado RD; siendo ttulo suficiente
para la inmatriculacin de fincas que carecieren de inscripcin y para
la rectificacin de su extensin superficial o de sus linderos o de cualquier
otra circunstancia descriptiva, sin necesidad de otro requisito, as como
para la realizacin de las operaciones de modificacin de entidades hipo-
tecarias que sean precisas para la formacin de las fincas que han de
ser incluidas en la Unidad de Ejecucin (segregaciones). La inscripcin
de las fincas de resultado se practicar a favor del titular registral, salvo
los supuestos de reanudacin del tracto o los supuestos de inscripciones
posteriores a la prctica de la nota marginal de iniciacin del sistema.
Las fincas de resultado quedarn afectas al cumplimiento de la obligacin
de urbanizar y de los dems deberes dimanantes del proyecto y de la
legislacin urbanstica, pudiendo establecerse en el proyecto que la afec-
cin no surta efecto respecto de acreedores hipotecarios posteriores cuan-
do la hipoteca tuviera por finalidad asegurar crditos concedidos para
financiar obras de urbanizacin.
2. Efectos econmicos
Las partidas que comprenda la cuenta de liquidacin para cada
interesado quedarn compensadas cuando fueren de distinto signo, siendo
exigible nicamente el saldo resultante (art. 127 RGU). Los saldos adeu-
dados por los adjudicatarios podrn compensarse con la cesin gratuita
y libre de cargas de terrenos edificables en la proporcin que se estime
suficiente para compensarlos (art. 127.3 RGU). A todos los efectos se
entender que los saldos de reparcelacin son deudas lquidas y exigibles,
pudiendo percibirse mediante apremio administrativo (art. 127.4 RGU);
aunque la Administracin puede acordar los aplazamientos o fracciona-
mientos de pago que estime procedentes (art. 127.5 RGU).
La liquidacin definitiva tendr lugar cuando se concluya la urba-
nizacin y en todo casos antes de que transcurran 5 aos desde el acuerdo
aprobatorio de la reparcelacin. Tendr exclusivamente efectos econ-
micos y no podr afectar a la titularidad real de los terrenos. La liqui-
dacin definitiva ser redactada por la Administracin y se tramitar y
publicar en la misma forma que el proyecto de reparcelacin (art. 129
RGU). Si con posterioridad a la liquidacin definitiva se produjeran nue-
vas resoluciones administrativas o judiciales, con efecto sobre los intereses
econmicos de los interesados, la ejecucin de las mismas habr de pro-
ducirse en un expediente nuevo y distinto (art. 128.4 RGU).
420
VII. SISTEMA DE EXPROPIACIN
A) Presupuesto de la expropiacin: la declaracin de utilidad pblica

o inters social. Distintas aplicaciones del instituto expropiatorio
El artculo 9 de la LEF establece que para proceder a la expropiacin

forzosa ser indispensable la previa declaracin de utilidad pblica o inte-
rs social del fin a que haya de afectarse el bien expropiado; agregando
el artculo 10 LEF que la utilidad pblica se entiende implcita, en relacin
con la expropiacin de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios
del Estado, Provincia y Municipio. La competencia urbanstica, en lo que
atae a la ejecucin del planeamiento, confiere la facultad de expropiar
los terrenos y construcciones necesarios para efectuar las obras y cuantos
convengan a la economa de la urbanizacin proyectada, por lo que la
aprobacin de los planes de ordenacin urbana y de delimitaciones de
mbitos de gestin a desarrollar por expropiacin implicar la declaracin
de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin de los terrenos
y edificios correspondientes... (art. 33 Ley 6/1998). De forma que el ins-
tituto expropiatorio ser utilizable para la obtencin aislada de suelos
dotacionales u otros supuestos previstos en la legislacin urbanstica que
habiliten a la expropiacin.
Cuando la ejecucin del planeamiento en el mbito de Polgonos o
Unidades de Ejecucin se realiza por el sistema de expropiacin, se trans-
fieren coactivamente a la Administracin actuante todos los bienes y dere-
chos incluidos en la unidad, corriendo a cargo de aqulla el pago del
justiprecio y la realizacin de la obra urbanizadora, e integrndose en
el patrimonio municipal del suelo los solares resultantes de sta.
La expropiacin la puede realizar directamente la Administracin
actuante o concederla a empresario, seleccionado mediante concurso, que
adquiere la condicin de beneficiario de la expropiacin, y asume los cos-
tes de la operacin a cambio de los solares edificables que se hayan deter-
minado en el pliego de clusulas administrativas rector del concurso y,
en vista a la oferta hecha por el adjudicatario, en el contrato formalizado
(art. 211 RGU).
B) Necesidad de ocupacin: superficies expropiables
Segn el artculo 15 LEF, declarada la utilidad pblica o el inters

social, la Administracin resolver sobre la necesidad concreta de ocupar
los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables
421
para el fin de la expropiacin, a cuyo efecto obliga a que se d publicidad

de la relacin concreta e individualizada de los bienes y derechos, des-
cribindolos en todos sus aspectos, material y jurdico. Cuando la expro-
piacin se acta en el seno de una Unidad de Ejecucin (actuacin por
el sistema de expropiacin), la delimitacin de las Unidades de Ejecucin
deber ir acompaada de una relacin de propietarios y de una descrip-
cin de los bienes y derechos afectados.
Pero la legislacin admite que la Administracin acuerde la liberacin
de la expropiacin de bienes incluidos en el mbito territorial de la Uni-
dad de Ejecucin y que no sean necesarios para la ejecucin del Plan,
con obligacin del propietario de cumplir los deberes urbansticos (con-
tribuir a los gastos de urbanizacin).
La vinculacin de todas las Administraciones Pblicas a las determi-
naciones del planeamiento urbanstico supone que la calificacin esta-
blecida por el Plan puede implicar que determinados bienes de dominio
pblico o patrimoniales de la Administracin, anteriormente existentes,
queden afectados a un uso o servicio pblico distinto, o que sean desa-
fectados por tener un uso lucrativo. Si el bien demanial pertenece a la
Administracin municipal, el art. 8.4.a) del Reglamento de Bienes de las
Entidades locales determina que la aprobacin del Plan implica la desa-
fectacin o mutacin de destino del bien. Pero si el bien pertenece a
Administracin distinta no es suficiente con la aprobacin del Plan, sino
que debe seguirse el procedimiento previsto en la legislacin reguladora
del bien correspondiente para la mutacin demanial o desafectacin.
C) Procedimiento para la fijacin del justiprecio
En todas las expropiaciones derivadas de la aplicacin de la legislacin

urbanstica, la Administracin actuante podr aplicar el procedimiento
de tasacin conjunta o seguir la expropiacin individualmente, conforme
al procedimiento de la LEF.
1. Procedimiento de tasacin conjunta
En el supuesto de que la Administracin expropiante opte por el pro-

cedimiento expropiatorio de tasacin conjunta, el proyecto de expropia-
cin se integrar con los siguientes documentos:
Determinacin del mbito territorial, con los documentos que lo
justifiquen en cuanto a situacin, superficie y linderos, acompa-
ados de un plano de situacin a escala 1:50.000 del trmino muni-
422
cipal y de un plano parcelario a escala 1:2.000 a 1:5.000

[art. 202.1.a) RGU].
Fijacin de precios con la clasificacin razonada del suelo, segn
su calificacin urbanstica.
Hojas de justiprecio individualizado de cada finca, en las que se
contendrn no slo el valor del suelo, sino tambin el correspon-
diente a las edificaciones, obras, instalaciones y plantaciones.
Hojas de justiprecio que correspondan a otras indemnizaciones.
Aunque se deduce, ha de advertirse que el expediente ha de contener
una relacin de propietarios y descripcin de los bienes y derechos afec-
tados.
As integrado el proyecto de expropiacin, se expone al pblico por
trmino de un mes, mediante edictos insertos en el BOP-BOCA y en un
peridico de los de mayor circulacin de los de la provincia; notificndose
individualmente las tasaciones a los que aparezcan como titulares de bie-
nes o derechos; y oyndose al Ayuntamiento, cuando ste no sea la Admi-
nistracin actuante. Los errores no denunciados y justificados en el pero-
do de informacin pblica no darn lugar a nulidad o reposicin de las
actuaciones, aunque los interesados conservan su derecho a ser indem-
nizados. Informadas las alegaciones por la Administracin expropiante
se dictar por el rgano competente de la Comunidad Autnoma re-
solucin aprobatoria del expediente; resolucin que ser notificada
individualmente a los interesados titulares de bienes y derechos, confi-
rindoles un trmino de 20 das para manifestar su conformidad o dis-
conformidad con la valoracin establecida. En este ltimo caso (discon-
formidad) el rgano competente dar traslado del expediente y la hoja
de aprecio impugnada al Jurado de Expropiacin Forzosa que tenga com-
petencia en el mbito territorial a que la expropiacin se refiera, a efectos
de fijar el justiprecio. Si los interesados no formularen oposicin a la
valoracin en el citado plazo, se entender aceptada y establecido defi-
nitivamente el justiprecio.
En el procedimiento de tasacin conjunta la aprobacin del expedien-
te se atribuye a la Comunidad Autnoma y lleva consigo la declaracin
de urgencia de la ocupacin de los bienes y derechos afectados. Y como
en el expediente se ha fijado el justiprecio, para formalizar el acta de
ocupacin ser preciso el previo pago o depsito, en su caso del mis-
mo, sin perjuicio de que, para los interesados que hubieran mostrado
su disconformidad con el justiprecio, se siga el procedimiento de valo-
racin ante el Jurado Provincial y, posteriormente, en su caso, ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
423
2. Procedimiento individualizado
En el caso de no seguirse el procedimiento de tasacin conjunta, la

Administracin actuante notificar las hojas de aprecio a los distintos
titulares de bienes y derechos y, caso de disconformidad, someter el expe-
diente al Jurado Provincial de Expropiacin.
D) Pago y ocupacin
Una vez determinado el justiprecio en va administrativa (es decir,

fijado el mismo, en su caso, por el Jurado) procede hacer el pago al titular
del bien o derecho a expropiar. El pago debe hacerse en dinero, pero,
respecto de los propietarios se admite el pago en terrenos o en apro-
vechamientos urbansticos siempre que exista conformidad del expropia-
do (art. 37 de la Ley 6/1998). Del pago ha de levantarse acta que habilitar
para inscribir la expropiacin sobre bienes inmuebles y derechos inscritos
en el Registro de la Propiedad, y para tomar posesin de la finca. Si
los titulares con derecho a percibir el justiprecio lo rehusaren, o no apor-
tasen los ttulos justificativos de su derecho, o cuando varias personas
pretendieran la titularidad del bien o derecho expropiado, o cuando haya
comparecido en el expediente expropiatorio el Ministerio Fiscal por ser
los bienes de titular desconocido o estar el titular en paradero ignorado,
se levanta acta haciendo constar esta circunstancia y se consigna el impor-
te en la Caja General de Depsitos a disposicin del titular expropiado,
incorporndose al acta el resguardo del depsito.
Efectuado el pago o el depsito del justiprecio, la Administracin
expropiante notificar a los ocupantes de la finca expropiada el plazo
en que deban desalojarla, procediendose al desahucio y lanzamiento en
va administrativa (arts. 53 RLEF y 122 y siguientes RBEL). Se extender
acta de ocupacin de la cosa o derecho expropiados a continuacin de
la de pago o consignacin (art. 55 RLEF).
Los efectos del pago y ocupacin son que la Administracin expro-
piante adquiere la propiedad de los bienes expropiados libres de cargas
(art. 224.1 de la LS92 declarado vigente por la Ley 6/1998). Ello significa
que el ttulo expropiatorio atribuye a la Administracin la propiedad ori-
ginaria de las fincas expropiadas, de tal manera que ser mantenida en
la posesin de las mismas, una vez inscrito su derecho en el Registro
de la Propiedad, sin que quepa ejercitar ninguna accin real o interdictal
contra la Administracin (art. 224.2 LS92).
424
En consecuencia:
Si con posterioridad a la finalizacin del expediente, una vez levan-
tada el acta de ocupacin e inscritas las fincas o derechos en favor de
la Administracin, aparecieren terceros interesados no tenidos en cuenta
en el expediente, stos conservarn y podrn ejercitar cuantas acciones
personales pudieran corresponderles para percibir el justiprecio o las
indemnizaciones expropiatorias y discutir su cuanta (art. 224.3 LS92).
En el supuesto de que una vez finalizado totalmente el expediente
aparecieren fincas o derechos anteriormente inscritos no tenidos en cuen-
ta, la Administracin expropiante, de oficio o a instancia de parte inte-
resada o del propio Registrador, solicitar de ste que practique la can-
celacin correspondiente. Los titulares de tales fincas o derechos debern
ser compensados por la Administracin expropiante, que formular un
expediente complementario con las correspondientes hojas de aprecio,
tramitndose segn el procedimiento que se haya seguido para el resto
de las fincas, sin perjuicio de que tales titulares puedan ejercitar cualquier
otro tipo de accin que pudiera corresponderles (art. 224.3 LS92). El
artculo 28 del RD 1093/1997 exige, para la cancelacin de las inscrip-
ciones registrales, que lo solicite la Administracin acompaando el docu-
mento justificativo de que los titulares de las fincas o derechos han sido
debidamente compensados.
E) Inscripcin en el Registro
El RD 1093/1997 establece que en el supuesto de expropiacin por

el procedimiento de tasacin conjunta los asientos podrn practicarse en
cualquiera de las siguientes formas: mediante la inscripcin individua-
lizada de cada una de las fincas, o mediante la inscripcin como una
o varias fincas de la totalidad o parte de las superficies incluidas en la
unidad expropiada. En ambos casos, la inscripcin se practicar a favor
de la Administracin actuante o del beneficiario de la expropiacin, siem-
pre que se acredite que ha sido pagado, o, en su caso, consignado, el
importe del valor asignado a la finca (art. 23).
F) La ocupacin directa
El artculo 52 RGU define la ocupacin directa como un procedi-

miento no expropiatorio, pero, en realidad, la ocupacin directa no es
sino una modalidad expropiatoria (en cuanto implica una prdida de la
propiedad privada acordada imperativamente: art. 1.1 LEF), con la dife-
425
rencia de que el pago del justiprecio no se efecta en metlico o en terre-

nos, sino en derechos de aprovechamiento a materializar en una deter-
minada unidad de ejecucin.
Por tanto, son presupuestos de la ocupacin directa:
Que el planeamiento haya afectado determinados terrenos a dota-
ciones pblicas (lo que implica la declaracin de utilidad pblica y nece-
sidad de ocupacin que legitima su expropiacin).
Que se haya determinado el aprovechamiento que, por razn de
los terrenos ocupados, tiene derecho su propietario. Como en el caso
de la ocupacin directa, el propietario queda sujeto a contribuir a los
costes de urbanizacin de la unidad de ejecucin de destino en funcin
de su aprovechamiento, hay que entender que al propietario ocupado
ha de reconocrsele el 90 por 100 del aprovechamiento tipo del rea de
reparto en que est situado su terreno.
Que se haya delimitado una unidad de ejecucin excedentaria, a
ejecutar por el sistema de compensacin o de cooperacin.
Que se convierta el aprovechamiento subjetivo del propietario
ocupado en unidades de aprovechamiento de la unidad de ejecucin de
destino.
El procedimiento de la ocupacin directa debe ajustarse a los siguientes
trmites:
Acuerdo de la Administracin de proceder a la ocupacin directa
de determinados terrenos destinados a dotaciones pblicas. Acuerdo sus-
ceptible de impugnacin.
Publicacin en el BOP de dicho acuerdo, con relacin de los terre-
nos y propietarios afectados, aprovechamientos urbansticos correspon-
dientes a cada uno de stos y unidad o unidades de ejecucin donde
habrn de hacer efectivos sus derechos.
Notificacin personal de las anteriores circunstancias a todos y
cada uno de los propietarios afectados, a los titulares de derechos reales
o personales existentes sobre las fincas.
Durante el plazo de un mes, los interesados podrn formular ale-
gaciones. Entendemos que los propietarios de la Unidad de Ejecucin
de destino tienen la condicin de interesados que pueden personarse en
el expediente [art.31.1.c) LRJ y PAC], pero a los que no es precisa la
notificacin, porque, en principio, no ven afectado su derecho por la
subrogacin de los propietarios ocupados en el derecho al exceso de apro-
vechamiento que en dicha unidad corresponde a la Administracin.
426
Fijacin de las indemnizaciones que correspondan a los arrenda-

tarios de los terrenos ocupados y pago de aqullas por la Administracin
(arts. 54.2 in fine RGU y 52.2 RLEF).
Presentacin por los propietarios y titulares de cargas reales de
acuerdo de reparto del aprovechamiento que corresponda a la finca gra-
vada, en el plazo que, a tal efecto, les haya sido concedido (art. 54.2
RGU).
Cumplidos los anteriores trmites, se levantar acta de ocupacin de
los terrenos dotacionales; acta en la que se har constar: lugar y fecha
de otorgamiento; determinacin de la Administracin actuante, y nombre,
apellidos y cargo del funcionario que autorice el acta en representacin
de la Administracin; Plan cuya ejecucin motiva la ocupacin, con expre-
sin de las fechas de su aprobacin definitiva y publicacin en el Boletn
Oficial; identificacin de los propietarios de los terrenos ocupados,
haciendo contar el nombre, apellidos, estado civil y domicilio, si fueran
personas fsicas, y la denominacin y domicilio social, si fueran personas
jurdicas; y nombre y domicilio de las personas que acten como repre-
sentantes (art. 32 LRJ y PAC); descripcin y extensin de las fincas ocu-
padas. Si la ocupacin no afectare a la totalidad de la finca registral se
segregar previamente la parte objeto de la ocupacin. Aprovechamientos
que corresponden a los propietarios y la Unidad de Ejecucin donde han
de hacer efectivos estos aprovechamientos. Si el propietario de finca gra-
vada con cargas reales ha presentado acuerdo de distribucin del apro-
vechamiento con los titulares de los derechos reales, el rgano actuante
entregar a cada uno de los interesados una certificacin declarativa de
la proporcin de aprovechamiento que, con arreglo a lo convenido, le
corresponda en relacin con el de la totalidad de la finca, teniendo todos
ellos la consideracin de copropietarios a todos los efectos, y pudiendo,
en consecuencia, formar parte de la Junta de Compensacin. Si en el
momento de la ocupacin los interesados no presentaren convenio, el
rgano actuante ocupar la finca gravada, expidiendo una certificacin
declarativa del aprovechamiento, en la que tambin se har constar la
existencia de la carga o derechos no liberados y su titular. De la citada
certificacin se entregarn ejemplar a cada interesado. Los titulares de
cargas reales que no hubieren sido liberadas ni transformadas en unidades
de aprovechamiento conservarn todas sus acciones para la defensa o
ejecucin de su derecho, que seguir vigente sobre la parcela o cuota
proindiviso que en los acuerdos de compensacin o reparcelacin se adju-
dique al titular o titulares de las unidades de aprovechamiento por apli-
cacin del principio de subrogacin real (art. 54 RGU).
La finca objeto de la ocupacin directa se inscribir a favor de la
Administracin actuante, para su afectacin al uso para el que fue ocu-
427
pada, y se har constar que el aprovechamiento urbanstico correspon-

diente est pendiente de consolidacin definitiva por la adjudicacin de
la finca de reemplazo; al margen de la inscripcin practicada se harn
constar los datos registrales el folio abierto al aprovechamiento. El apro-
vechamiento dimanante de la finca o fincas ocupadas dar lugar a la aper-
tura de un folio independiente para el que corresponda a cada una de
ellas, al que se trasladarn todos los asientos vigentes de la finca ocupada.
Cuando se inscriban a favor del titular o titulares del aprovechamiento
la finca o fincas de resultado en la Unidad de Ejecucin designada para
que aqul se haga efectivo, se cancelarn el folio o folios abiertos al apro-
vechamiento (art. 42 del RD 1093/1997).
En el Inventario de Bienes de la Administracin se inscribir la finca
ocupada como bien demanial afectado a la implantacin del uso o servicio
de que se trate.
G) Reversin de los bienes expropiados
El derecho de reversin se fundamenta en la cesacin de la causa

que motiv la transferencia del bien a la Administracin. En este sentido,
la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 de abril, en su
Fundamento 5.o, seala que:
... la reversin se ha caracterizado dogmticamente como una especie
de invalidez sobrevenida de la expropiacin por desaparicin del elemento
esencial de la misma, la causa de utilidad pblica o inters social de que
habla el artculo 33.3 CE. Sera esta cesacin sobrevenida de la causa la
que permitira que la expropiacin perdiera sus efectos y la retrocesin
del bien a aquel a quien le fue expropiado. El decaimiento o desaparicin
de la utilidad pblica o inters social, la extincin de la propia causa expro-
piatoria, hacen nacer el derecho de reversin a travs de cuyo ejercicio
el particular podra recuperar su anterior propiedad. En otras palabras,
de acuerdo con el artculo 54 LEF y el artculo 63 de su Reglamento, la
reversin aparece y procede con toda su fuerza de retrocesin si se incum-
ple el destino causal de la expropiacin, si claudica, se incumple o desa-
parece la causa....
La naturaleza jurdica de la reversin es la de una reexpropiacin,

o, como tambin se ha calificado, una revocacin de la expropiacin y
de sus efectos jurdicos, cuyo factor determinante es la extincin de la
causa o fin que legitimaron la expropiacin llevada a cabo; por lo que
el derecho de reversin, aunque tenga sus races en el derecho dominical
expropiado, es un derecho nuevo y autnomo, pues no nace ni con el
acuerdo de expropiacin ni con la consumacin de sta, y, en consecuen-
428
cia, el procedimiento a travs del que se acta no es continuacin del

expediente expropiatorio, por lo que la reversin se ha de regir por la
ley vigente en el momento de ejercitarse, aunque el expediente de expro-
piacin se hubiera incoado bajo la vigencia de una ley distinta, la cual
no contemplase tal derecho o lo regulase de otro modo.
Segn el artculo 40 de la Ley 6/1998, seala que proceder la rever-
sin en los supuestos de terrenos incluidos en un mbito delimitado para
su desarrollo por el sistema de expropiacin, cuando hubieren transcurri-
do diez aos desde la expropiacin sin que la urbanizacin se hubiere
concluido.
La Ley 39/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin,
en su Disposicin Adicional quinta, da nueva redaccin a los artculos 54
y 55 de la LEF, sealando que, cuando proceda la reversin, el plazo
para que el dueo primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla ser
el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administracin hubiere
notificado su propsito de no acabar la obra. En defecto de esta noti-
ficacin, el derecho de reversin podr ejercitarse por el expropiado o
sus causahabientes en los casos y condiciones siguientes: cuando hubieran
transcurridos cinco aos desde la toma de posesin del bien o derecho
expropiados sin iniciarse la ejecucin de la obra, cuando la ejecucin de
la obra estuvieran suspendidas ms de dos aos por causas imputables
a la Administracin o al beneficiario de la expropiacin sin que se pro-
dujera por parte de stos ningn acto expreso para su reanudacin. Lo
que plantea la cuestin de si, adems del plazo de diez aos sin finalizar
la obra urbanizadora a que alude la Ley 6/1998, son, tambin, aplicables
estos plazos de cinco y dos aos, lo que as parece, dado el carcter general
de la Ley de expropiacin forzosa.
Cuando se d alguna de las causas legitimadoras de la reversin, pro-
ceder sta, aun cuando los bienes y derechos hubieren pasado a poder
de terceros adquirentes (art. 69 RLEF). La resolucin administrativa
declarando la reversin ser ttulo inscribible (art. 70 RLEF).
VIII. EL SISTEMA DE EJECUCIN FORZOSA

El sistema de ejecucin forzosa no es sino un sistema de compensacin
impuesto imperativamente en el que las funciones de la Junta de Com-
pensacin son asumidas por una Comisin Gestora, con facultades y natu-
raleza jurdica idnticas de las de las Juntas de Compensacin, que se
integra con representantes, a partes iguales, de la Administracin y de
los propietarios, debiendo ser elegido el Presidente de entre los repre-
sentantes de la Administracin.
429
A diferencia del sistema de compensacin, aqu todos los terrenos

quedan directamente afectados al sistema, pero los propietarios pueden
participar activamente designando representantes en la Comisin Gestora
y contribuyendo a financiar los gastos de urbanizacin, o, pueden man-
tener una postura pasiva, en cuyo supuesto, el proyecto de reparcelacin
bien les adjudicar las parcelas que resulten una vez satisfecho su derecho
a los propietarios activos y deducidos los gastos de urbanizacin no satis-
fechos por aqullos, o bien se reservar dichos solares para su enajenacin
por la Comisin Gestora y abono del precio a estos propietarios pasivos.
IX. EL SISTEMA DE AGENTE URBANIZADOR

Con distintos nombres (concesin de obra urbanizadora, sistema de
concurrencia, sistema de ejecucin empresarial) el sistema consiste en
seleccionar un urbanizador, mediante concurso (admitiendo, en la Ley
de Aragn, que propietarios que representen el 50 por 100 de la superficie
afectada se subroguen en la posicin del seleccionado). El urbanizador,
en los trminos previstos en la convocatoria queda obligado a la formu-
lacin de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, a la urbani-
zacin, a la reparcelacin para la distribucin de beneficios y cargas entre
los propietarios, y a la edificacin, en su caso. El urbanizador obtiene
su retribucin (fijada en la propuesta econmica del seleccionado) a costa
de los propietarios en terrenos edificables o en metlico mediante cuotas
de urbanizacin. Los propietarios afectados pueden colaborar con el
agente urbanizador aportando los terrenos y, adems, en su caso, dine-
ro recibiendo, a cambio, solares en mayor o menor proporcin segn
cul haya sido su colaboracin. Los propietarios pueden, optativamente,
solicitar ser expropiados.
430
TEMA 7
LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS

MEDIANTE AGENTE URBANIZADOR
Amparo KONINCKX FRASQUET
Secretaria de Administracin Local
de Categora Superior
LA EJECUCIN
AMPARODE
KONINCKX
ACTUACIONES
FRASQUET
INTEGRADAS
SUMARIO: I. LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS MEDIANTE

AGENTE URBANIZADOR.II.LA EJECUCIN DE LAS ACTUACIONES
INTEGRADAS Y URBANIZADORAS EN LA LRAU Y LOTAU. PROGRAMAS
DE ACTUACIN.A) Programas de actuacin. Clases. Contenido.1. Cla-
ses.2. Contenido.a) LRAU de la Comunidad Valenciana.b) LOTAU de Cas-
tilla-La Mancha.B) Procedimiento de adjudicacin y seleccin del urbaniza-
dor.1. LRAU.a) Actos preparatorios.b) Convocatoria de la informacin pblica
por el Ayuntamiento.c) Informacin pblica.d) Procedimiento a instancia par-
ticular (art. 48 LRAU).e) Proposiciones jurdico-econmicas (PJE) (art. 46.4
LRAU).f) Acto de apertura de plicas.g) Perodo final de alegaciones.h) Reso-
lucin: aprobacin del programa y adjudicacin (art. 47 LRAU).a) Silen-
cio.b) Derecho de subrogacin y reembolso.i) rganos competentes para la
aprobacin.a) Aprobacin municipal.b) Aprobacin autonmica.j) Remisin
a Comunidad Autnoma y registro.k) Formalizacin y compromisos.l) Publica-
cin.m) Efectos.n) Procedimiento especial.2. LOTAU.3. Rgimen de adju-
dicacin preferente en la LRAU y LOTAU (art. 50 LRAU y art. 123
LOTAU).a) Quines pueden solicitarla.b) Requisitos.c) Trmites y adjudica-
cin.C) Relaciones del agente urbanizador con la Administracin actuante y con
los propietarios.1. Relaciones entre la Administracin y urbanizador.2. Relacin
urbanizador y propietarios.a) Derecho-deber de costear la urbanizacin.b) Otros
derechos de los propietarios.3. Peculiaridades de la gestin directa.III. OTRAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.A) Castilla y Len.B) La Rioja.1. Seleccin
del urbanizador.2. Retribucin.C) Aragn.1. Seleccin.2. Retribu-
431
AMPARO KONINCKX FRASQUET
cin.D) Canarias.1. Forma de gestin y relacin con los propietarios

(art. 118).BIBLIOGRAFA.
I. LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS

MEDIANTE AGENTE URBANIZADOR
La ejecucin de las actuaciones integradas a travs de los Programas

fue introducida por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat
Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanstica (LRAU).
Esta Ley rompe con el sistema tradicional mantenido desde la Ley
del Suelo de 12 de mayo 1956, que si bien conceba el urbanismo como
una funcin pblica, ante la escasez de medios econmicos de las Admi-
nistraciones, atribua su ejecucin a los propietarios. Las Leyes posteriores
de 2 de mayo de 1975, Texto Refundido sobre el Rgimen del Suelo
y Ordenacin Urbana, aprobado por RD 1346/1976, de 9 de abril,
Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Rgimen Urbanstico y Valoraciones
del Suelo, y TR aprobado por RDL 1/1992, de 26 de junio, mejoraron
el sistema, pero el propietario continuaba siendo el protagonista principal.
Aprobado el plan, el propietario tena unos derechos y unas obligaciones
respecto a su desarrollo, pero al ser, en la mayora de los casos, personas
ajenas al desarrollo urbanstico e inmobiliario, raramente tomaban la ini-
ciativa, y no siempre colaboraban con las empresas promotoras.
Por ello haba una gran cantidad de suelo sin urbanizar, producindose
el encarecimiento del suelo urbanizado ante su escasez, y consecuente-
mente una continua presin social por el incremento de la densidad del
suelo histricamente urbanizado.
Frente a ello, la LRAU configura la actividad urbanizadora como una
funcin pblica cuya responsabilidad debe reclamarse de los poderes
pblicos, no de los propietarios de los terrenos.
Ahora bien, esta funcin pblica requiere una importante inversin
econmica y actividad gestora, por lo que es tambin una tpica funcin
empresarial. As, se desplaza el protagonismo que haba venido teniendo
tradicionalmente el propietario en la ejecucin del planeamiento, sepa-
rando la urbanizacin y la edificacin.
En la LRAU desaparece la concepcin clsica de los sistemas de
actuacin. Frente al rgimen estatal de distincin entre iniciativa pblica
y privada en la ejecucin, y de ah los diferentes sistemas de ejecucin
(sistema de cooperacin, expropiacin y compensacin), en la legislacin
valenciana la urbanizacin es siempre pblica, entendido como una res-
ponsabilidad de la Administracin o bajo su control, que puede gestio-
432
narse por la iniciativa privada (gestin indirecta), o a la iniciativa pblica

(gestin directa), pero elevndose en todo caso, al que asume la urba-
nizacin a la categora de agente pblico.
El modelo de la LRAU ha sido recogido posteriormente por la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de la Ordenacin del Territorio y Actividad
Urbanstica de Castilla-La Mancha (LOTAU), estableciendo el Programa
de Actuacin Urbanizadora (PAU) para las actuaciones urbanizadoras.
En ambos casos, la figura central es el Urbanizador, agente respon-
sable de ejecutar la actuacin integrada o urbanizadora (art. 29 LRAU
y art. 117 LOTAU). El Urbanizador es el adjudicatario del Programa.
Como indica la Exposicin de Motivos de la LRAU, es una persona que
en un momento dado asume voluntariamente la responsabilidad pblica
de promover la ejecucin de una actuacin urbanstica. Se compromete
a realizar y gestionar las inversiones necesarias al efecto, no siendo nece-
sario que sea propietario civil de los terrenos ni que se convierta en pro-
pietario de los solares resultantes.
En definitiva, el rgimen configurado en la LRAU y LOTAU cumple
la funcin principal de garantizar la ejecucin del planeamiento al eli-
minar la dependencia tradicional de los propietarios, dada su falta de
operativa segn haba demostrado la practica, al asumir el agente urba-
nizador que no tiene por qu ser propietario el papel de ejecutor
material.
En la Comunidad Valenciana y de Castilla-La Mancha este sistema
es la nica modalidad para las actuaciones sistemticas integradas o urba-
nizadoras, ya que los tradicionales sistemas de actuacin se sustituyen
por el urbanizador.
Otras Comunidades Autnomas han recogido tambin la figura del
urbanizador seleccionado en pblica competencia, si bien como un sis-
tema de actuacin ms. ste es el caso de:
El sistema de concesin de la obra urbanizadora en la Ley 10/1998,
de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, de La
Rioja.
Sistema de concurrencia en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urba-
nismo, de Castilla y Len.
Sistema de concesin de obra urbanizadora en la Ley 5/1999, de
25 de marzo, Urbanstica, de Aragn.
Sistema de ejecucin empresarial en la Ley 9/1999, de 13 de mayo,
de Ordenacin del Territorio, de Canarias.
Dada la semejanza entre el sistema de la Comunidad Valenciana y
de Castilla-La Mancha, se exponen conjuntamente sin perjuicio de sealar
433
sus peculiaridades, y a continuacin se tratar brevemente el rgimen

de las otras Comunidades Autnomas.
II. LA EJECUCIN DE LAS ACTUACIONES INTEGRADAS

Y URBANIZADORAS EN LA LRAU Y LOTAU.
PROGRAMAS DE ACTUACIN
La actividad urbanizadora del planeamiento se realiza mediante

actuaciones aisladas o integradas (LRAU), actuaciones urbanizadoras o
edificatorias (LOTAU), sin perjuicio del rgimen previsto para obras
concretas.
Se definen las actuaciones integradas o urbanizadoras como la obra
pblica de urbanizacin conjunta de dos o ms parcelas, realizada de una
sola vez o por fases, conforme a una nica programacin (art. 6.3 LRAU
y art. 99.1 LOTAU).
Sin entrar en detalles respecto a la delimitacin de las actuaciones,
por ser objeto de otro tema, sealar, por lo que aqu nos interesa, que
la LRAU y LOTAU establecen algunos criterios respecto de cundo debe
procederse por actuaciones integradas y actuaciones urbanizadoras res-
pectivamente.
Segn el artculo 6.3 de la LRAU, se proceder por actuaciones inte-
gradas:
cuando se prevea producir dos o ms solares simultneamente
transformando suelo que tenga pendiente la implantacin de ser-
vicios, o
cuando la transformacin urbanstica afecte a ms de 40.000
metros cuadrados o suponga la creacin de acceso viario superior
a 1.000 metros lineales, o
cuando se estime oportuno ejecutar mediante actuaciones inte-
gradas para asegurar una mayor calidad y homogeneidad en las
obras de urbanizacin.
Asimismo, segn dispone el artculo 99.2 de la LOTAU, se proceder
a la ejecucin mediante actuaciones urbanizadoras:
cuando el planeamiento prevea la nueva urbanizacin de terrenos
o reforma de la existente y cuya conexin a las redes de los servicios
existentes vaya a dar lugar a dos o ms solares mediante la trans-
formacin del suelo que an carezca de tales servicios o que sean
inadecuados,
434
cuando sea conveniente la realizacin previa e integrada de la

urbanizacin para asegurar la homogeneidad y calidad adecuada
de las correspondientes obras.
La actuacin integrada o urbanizadora consiste, por tanto, en realizar
conjuntamente una pluralidad de solares, previa realizacin de modo inte-
gral de la obra urbanizadora necesaria para dotarlos de servicios urba-
nsticos, as como de las operaciones jurdicas y materiales de equidis-
tribucin. Se resuelven as los diversos aspectos de la gestin urbanstica
de los terrenos comprendidos en su mbito. La reparcelacin pasa a tener
un mero carcter instrumental.
Ahora bien, el desarrollo material de la urbanizacin de la actuacin
integrada o urbanizadora requiere (art. 29.1 LRAU y art. 109 LOTAU):
La aprobacin de la ordenacin pormenorizada o detallada segn
la clase de suelo.
La programacin mediante Programa o PAU de la actuacin inte-
grada o urbanizadora, respectivamente.
El proyecto de urbanizacin.
A) Programas de actuacin. Clases. Contenido
El Plan concreta la clasificacin y calificacin del suelo, pero no lo

programa. La incorporacin del suelo urbanizable la determina el Pro-
grama.
Los Programas y PAU determinan y regulan el proceso de ejecucin
de la actuacin, fijando su forma de gestin plazos, alcance, moda-
lidades, designando al urbanizador, compromisos [art. 12.G) LRAU
y art. 110 LOTAU].
Segn lo expuesto, se deriva que los Programas o PAU tienen natu-
raleza normativa reglamentaria anloga a los instrumentos de planea-
miento, pero referido al mbito de ejecucin, a diferencia de la orde-
nacin fsica de los planes.
La LRAU de la Comunidad Valenciana los incluye expresamente al
enumerar los instrumentos de ordenacin [art. 12.g)] y los regula entre
los Planes de urbanismo (Captulo II del Ttulo I). La LOTAU de Cas-
tilla-La Mancha, aunque los regula bajo la rbrica de la ejecucin
mediante actuaciones urbanizadoras (Captulo II del Ttulo V), su papel
es idntico en ambos casos, ordenan la ejecucin. No se trata, por tanto,
de simples instrumentos de ejecucin, sino que regulan u organizan el
proceso de ejecucin.
435
1. Clases
Ni la LRAU ni la LOTAU establecen una clasificacin expresa de
los Programas o Programas de Actuacin Urbanizadora, si bien podemos
establecer unas clasificaciones desde distintos puntos de vista:
1. Por la forma de gestin.
Por la forma de gestin, los Programas o PAU pueden ser de gestin
directa e indirecta (art. 7.2 LRAU y art. 96.2 LOTAU).
En el rgimen de gestin directa el Urbanizador es la Administracin,
es decir, Urbanizador y Administracin actuante son el mismo sujeto,
siendo la obra e inversiones financiadas 1 con fondos pblicos, y gestio-
nados por rganos o empresas de la Administracin. En la gestin directa
el Urbanizador puede ser el Ayuntamiento u otra Administracin.
La gestin es indirecta cuando la condicin de Urbanizador es adju-
dicada a la iniciativa privada empresarial seleccionada en pblica com-
petencia.
Existen algunas diferencias entre la gestin directa e indirecta en cuan-
to a documentacin, tramitacin, ejecucin y rgimen de garantas, que
se irn exponiendo en su lugar respectivo.
2. Por la clase de suelo que abarca.
Los Programas para actuaciones integradas o actuaciones urbaniza-
doras pueden abarcar suelo urbanizable o suelo urbano.
En el suelo urbanizable el Programa es siempre necesario para poder
urbanizar. En cuanto al suelo urbano, aunque por regla general en esta
clase de suelo la ejecucin del plan se realiza mediante actuaciones ais-
ladas (LRAU) o edificatorias (LOTAU), cabe tambin formular Progra-
mas para el desarrollo de actuaciones integradas o urbanizadoras en suelo
urbano, cuando sea necesario.
Pero la LRAU y la LOTAU adems prevn tambin Programas o
PAU en suelo urbano para actuaciones aisladas o edificatorias.
Los Programas en actuaciones aisladas en suelo urbano estn previstos
en LRAU (art. 74) cuando requieran el desarrollo de obras pblicas de
urbanizacin o como consecuencia de la inclusin de los terrenos en el
Registro Municipal de Solares y edificios a rehabilitar.
1
Obsrvese que se dice financiadas con fondos pblicos, lo que, como veremos
ms adelante, no supone que sean costeadas por la Administracin, sino por los pro-
pietarios.
436
Los Programas en actuaciones aisladas en suelo urbano son operativos

cuando los propietarios de los terrenos no pueden realizar la actuacin
aislada, ya por falta de acuerdo entre ellos o por aplicacin del rgimen
de edificacin y rehabilitacin forzosa. Cuando el Programa se refiere
tanto a la urbanizacin como a la edificacin, su promotor debe acreditar
la disponibilidad civil de los terrenos suficientes para garantizar que edi-
ficar la parcela y lo har en un plazo inferior a tres aos, exceptundose
de la exigencia de dicha disponibilidad civil sobre los terrenos cuando
stos estn incluidos en el registro municipal de solares.
La LOTAU prev su formulacin cuando, habindose incumplido el
deber de edificar, la Administracin actuante acuerda proceder a la eje-
cucin del planeamiento mediante sustitucin del propietario, lo que habi-
lita a la convocatoria de un concurso para elegir a la persona que, en
sustitucin, se comprometa a la edificacin en condiciones y plazos. Cuan-
do la convocatoria se haga a iniciativa del interesado, se formula el Pro-
grama de actuaciones edificatorias (arts. 132 y 133 LOTAU).
El adjudicatario del Programa o Programa de Actuacin Urbaniza-
dora queda sujeto al Estatuto del urbanizador establecido para las actua-
ciones integradas.
Sin perjuicio de haber recogido aqu las distintas clase de Programas,
conforme al ttulo del tema, nos limitaremos a exponer los Programas
en actuaciones integradas y Programas de Actuacin Urbanizadora.
2. Contenido
El contenido de los Programas y PAU se deriva de los objetivos que

la Ley le encomienda y los requisitos exigidos en la misma.
a) LRAU de la Comunidad Valenciana
El Programa debe contener:

1. Identificar el mbito de una actuacin integrada.
El Programa puede abarcar una o varias unidades de ejecucin com-
pletas (art. 29.3 LRAU), las cuales se establecen en el Plan General o
planes de desarrollo Plan Parcial o Plan de Reforma Interior (arts. 116
y ss. RP 2).
2
Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana aprobado por Decreto
201/1998, de 15 de diciembre.
437
No obstante, el Programa puede redelimitar el mbito de la unidad

de ejecucin prevista en el PG, PP y PRI, adecundolo a las condiciones
ms idneas para el desarrollo de la actuacin integrada (art. 33.6).
Obsrvese que lo nico que se autoriza al Programa es redelimitar,
es decir, simplemente variar sus lmites donde ya estaba previsto por el
plan que hubiese una unidad de ejecucin, no creacin ex novo de la
unidad de ejecucin.
Ni la LRAU ni el RP permiten delimitar ex novo unidades de eje-
cucin al margen del PG, PP y PRI, como permita la legislacin estatal
tanto el TR76 (art. 118 hoy vigente con carcter supletorio) como
el TR92 (art. 146 hoy derogado), que prevn un procedimiento espe-
cfico para delimitar unidades de ejecucin no previstas en el plan y para
modificar las ya delimitadas en l (aprobacin inicial, informacin pblica
por quince das y aprobacin definitiva).
La legislacin valenciana slo autoriza delimitar unidades de ejecu-
cin al PG, PP y PRI, no a los Programas, por lo que slo si stos van
acompaados de un PP o PRI puede abarcar una unidad no prevista,
ya que estos planes s pueden delimitarlas y modificarlas.
En concreto, se autoriza al Programa a redelimitar unidades de eje-
cucin permitindole extender el mbito de la unidad de ejecucin segn
el artculo 119 RP:
a cuantos terrenos sean necesarios para conectarla a las redes de
servicios existentes en el momento de programar la actuacin,
y a las parcelas que, como consecuencia de las obras de conexin,
se conviertan en solares.
As, por ejemplo, si una unidad de ejecucin debe conectar su red
de alcantarillado atravesando parte de suelo urbano, tendr que rede-
limitar la unidad; y si con ello se convierten en solares las parcelas colin-
dantes a la red, se incluirn.
2. Expresin de las obras que ha de acometer.
El Programa debe definir las obras que va a acometer, y como mnimo
debe incluir los siguientes objetivos art. 30.1 LRAU:
La conexin e integracin adecuadas de la nueva urbanizacin con
las redes de infraestructuras, comunicaciones y servicios pblicos exis-
tentes.
Suplementar las infraestructuras y espacios pblicos o reservas
dotacionales en lo necesario para no menguar ni desequilibrar los niveles
de calidad, cantidad o capacidad del servicio existentes o deseables.
438
Urbanizar completamente la unidad o unidades de ejecucin que

constituyan el objeto del Programa y realizar las obras pblicas comple-
mentarias que se precisen para cumplir lo dispuesto en los apartados ante-
riores, haciendo todo ello con sujecin a los plazos pormenorizados.
3. Programar los plazos para su ejecucin.
El Programa debe prever el inicio de su ejecucin material dentro
del primer ao de vigencia y la conclusin de la urbanizacin antes de
un lustro desde su inicio (art. 29.5 LRAU), salvo en los supuestos de
adjudicacin preferente, en el que el plazo de ejecucin tiene que ser
inferior a tres aos (art. 50 LRAU).
No obstante, por causas excepcionales y previo informe del Consejo
Superior de Urbanismo 3 pueden aprobarse Programas con plazos ms
amplios que los generales o prrroga de stos (art. 29.5 LRAU).
Pero no basta con fijar los plazos, sino que el Programa debe espe-
cificar el calendario pormenorizado de las fases de desarrollo previstas.
4. Plazos de edificacin.
El Programa puede establecer tambin (art. 85 LRAU) los plazos en
que deben edificar los propietarios.
5. Establecer las bases tcnicas y econmicas para gestionar la ac-
tuacin.
Al efecto, debe describir las obras de urbanizacin y, en su caso, de
edificacin que pueda realizar.
6. Regular los compromisos y obligaciones que asume el Urbani-
zador designado al aprobar el Programa, definiendo, conforme a la
LRAU, su relacin con la Administracin y con los propietarios afectados.
A las relaciones del Urbanizador con la Administracin actuante y
con los propietarios nos referiremos ms adelante; baste ahora sealar
que en todo caso los Programas deben garantizar (art. 30.1).
La obtencin gratuita a favor de la Administracin de los suelos dota-
cionales pblicos del mbito de actuacin y del aprovechamiento que
exceda del susceptible de apropiacin, con destino al patrimonio pblico
del suelo.
7. Fijar las garantas del cumplimiento y las sanciones por incum-
plimiento de dichas obligaciones.
3
Hasta que se constituya el Consejo Superior de Urbanismo el ejercicio de sus fun-
ciones corresponder al Conseller competente en materia de urbanismo, previo informe
de las Comisiones Territoriales de Urbanismo (Disposicin Transitoria novena).
439
El Urbanizador debe asegurar el cumplimiento de los compromisos

adquiridos mediante garanta financiera o real, por el importe mnimo
que reglamentariamente se determine, y nunca excusar la prestacin de
aval o fianza por valor mnimo del 7 por 100 del coste de urbanizacin
previsto (art. 29.8 LRAU).
En el supuesto de gestin directa, el cumplimiento del Programa viene
asegurado mediante crdito comprometido con cargo al presupuesto de
la Administracin actuante.
El rgimen de sanciones por incumplimiento de las obligaciones del
Programa es una de las determinaciones que se puede regular en el mis-
mo. En caso de que el Programa no contenga previsin expresa al res-
pecto, se estar a lo que establece la LRAU con carcter general.
8. Contenido complementario.
El Programa puede tambin prever art. 29.12:
La elaboracin de planes complementarios.
Compromisos de edificaciones o rehabilitacin y afeccin de
inmuebles a fines sociales o limitaciones econmicas determinadas.
Otras relaciones en beneficio de los patrimonios pblicos del suelo
o de la ejecucin de obras pblicas. Efectivamente, el adjudicatario puede
obligarse complementariamente a efectuar aportaciones al patrimonio
municipal del suelo, a realizar obras distintas a las mnimas exigidas, a
afectar fincas a la construccin con fines sociales superando las exigencias
del Plan General o Plan Especial o a respetar precios mximos de venta
de sus solares (art. 31.2 LRAU).
Documentos
El contenido expuesto se formaliza en la alternativa tcnica y pro-

posicin jurdico-econmica.
La alternativa tcnica (AT) comprende:
1. Copia de la Cdula de urbanizacin o resguardo acreditativo de
su solicitud, salvo en los casos en que no sea necesaria.
La Cdula de urbanizacin es un documento pblico que certifica,
respecto de cada Actuacin integrada, su adecuacin a la ordenacin
estructural vigente en el municipio y fija las condiciones mnimas de
conexin e integracin en su entorno (art. 31 LRAU y art. 124 RP) 4.
4
La Cdula de urbanizacin se regula en los artculos 120 a 135 RP.
440
2. Anteproyecto de urbanizacin.
La LRAU establece el contenido mnimo que debe tener el antepro-
yecto de urbanizacin con el fin de contener los aspectos ms importantes
de la obra de urbanizacin y estimar su coste.
As, debe contener al menos:
La definicin o esquema de la estructura de la urbanizacin a rea-
lizar, con diafragmas descriptivos de aquellos elementos ms significativos
o relevantes para determinar su coste total.
Una memoria de calidades relativa, como mnimo, a las principales
obras y elementos de urbanizacin a ejecutar.
Los recursos disponibles para los abastecimientos bsicos, modo
de obtencin y financiacin.
Las caractersticas bsicas de la red de evacuacin de aguas que
se prev disear, indicando su carcter separativo o no; su capacidad de
drenaje, cubrindola con el potencial aproximado de efluentes a soportar,
tanto pluviales como residuales, ya tengan su origen en el mbito del
Programa o bien en posibles aportes exteriores; punto o puntos de vertido
y calidad de ste, en relacin con su depuracin e impacto ambiental.
Capacidad portante de la red viaria y las directrices para la implan-
tacin de los dems servicios de urbanizacin.
3. Documentos complementarios.
La alternativa tcnica puede ir acompaada de otros instrumentos
de ordenacin y gestin, segn su finalidad, para su tramitacin simul-
tnea:
a) Si no existe ordenacin pormenorizada o se pretende modificar,
la AT debe ir acompaada de una propuesta de planeamiento que com-
plemente la ordenacin urbanstica (PP, PRI y ED).
El Programa requiere una ordenacin pormenorizada que o se fija
en el PG o se requiere para tramitar el Programa que se acompae de
un Plan Parcial, Plan de Reforma Interior o Estudio de Detalle.
Normalmente PP y PRI se tramitan con el Programa, ya que antes
del Programa slo puede formularlo el Ayuntamiento. Despus del Pro-
grama, los particulares slo pueden formular planes de desarrollo, si el
Programa abarca varios sectores y se adjudica el Programa con un PP
o PRI de un sector, y luego el urbanizador adjudicatario del Programa
inicial formula el PP o PRI de otros sectores 5.
5
Artculo 17 RP. PP y PRI pueden abarcar uno o varios sectores.
441
Tambin ser necesario acompaar el plan de desarrollo cuando se

modifique la ordenacin, ya que en la legislacin valenciana se distingue
entre PP y PRI de desarrollo del Plan General y PP y PRI de mejo-
ra, pudiendo estos ltimos introducir determinadas modificaciones en
el PG 6.
b) Proyecto de urbanizacin.
c) Proyecto de reparcelacion.
El proyecto de urbanizacin y proyecto de reparcelacin pueden
acompaar tambin a la AT. No obstante, en los casos de adjudicacin
preferente es necesario que a la AT le acompae, segn quien lo solicite,
proyecto de reparcelacin suscrito por todos los propietarios afectados,
y proposicin acompaada de proyecto de urbanizacin refrendada o con-
certada a una Agrupacin de Inters Urbanstico.
La proposicin jurdico-econmica (PJE) comprende:
1. Convenio urbanstico.
En el caso de gestin indirecta el convenio urbanstico es el docu-
mento que regula las relaciones entre la Administracin actuante y el
Urbanizador, y en su caso, otras Administraciones que asuman compro-
misos en la ejecucin.
El convenio debe contener, como mnimo, los compromisos y plazos
que asumen la Administracin y el Urbanizador, garantas que presta el
urbanizador para asegurarlos (mnimo del 7 por 100 de la urbanizacin
prevista) y las penalizaciones a que se somete por incumplimiento.
En el caso de gestin directa, el convenio se sustituye por una relacin
precisa de los compromisos que la Administracin urbanstica adquiere
al aprobar el Programa.
2. Proposicin econmico-financiera.
Regula la relacin del urbanizador con los propietarios, justifican-
do la disponibilidad por el urbanizador de los terrenos, acuerdos alcan-
zados, si los hubiere, y modo en que sea retribuido el urbanizador.
Estimacin costes de la obra urbanizadora.
6
La LRAU no exige la adaptacin de los planes anteriores a la misma, si bien debe
tenerse en cuenta respecto a los documentos complementarios que deben acompaar
al Programa la necesidad de homologacin de conformidad con las Disposiciones Tran-
sitorias primera y segunda. Al efecto, vase la Orden de 29 de marzo de 1996, del Conseller
de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes, por la que se aprueba la Instruccin de
Planeamiento 1/1996, de 23 de enero, sobre la homologacin de planes de urbanismo
a la LRAU.
442
Proporcin o parte de los solares resultantes de la actuacin como

retribucin del urbanizador (as como los ndices correspondientes que
procedan respecto al coste estimativo de la urbanizacin). Se indicar
si le corresponde algn recargo en concepto de beneficio o gasto de
gestin.
Incidencia econmica de los compromisos que, en su caso, interese
adquirir el urbanizador para edificar con fines de inters social los terre-
nos que hayan de adjudicrsele.
b) LOTAU de Castilla-La Mancha

Aunque con una mejor ordenacin sistemtica, su contenido es prc-
ticamente idntico al previsto en la legislacin valenciana (arts. 110.2 y
3 y 118) 7.
Los Programas de Actuacin Urbanizadora se formalizan en la alter-
nativa tcnica, convenio urbanstico o compromiso (segn se trate de ges-
tin indirecta o directa) y Proposicin jurdico-econmica, de forma tam-
bin similar a la LRAU, aunque con algunas peculiaridades para adap-
tarse a otros aspectos o trminos de la Ley (art. 110.4 LOTUA).
La alternativa tcnica comprende:
1. Documento expresivo de la asuncin de la ordenacin detallada
incluida en el POM o de una propuesta de plan parcial que ordene deta-
lladamente el sector o modifique la incluida en el plan.
El PAU requiere la previa ordenacin pormenorizada. Por ello es
necesario acompaar una propuesta de PP cuando no est previamente
dicha ordenacin detallada (art. 38) o si se modifica sta, ya que la
LOTAU tambin permite que el PP de mejora modifique en algunos
aspectos el POM 8.
2. Anteproyecto de urbanizacin de contenido idntico a la LRAU.
Aunque sea suficiente el anteproyecto, nada impide aqu tambin que
se aporte el proyecto de urbanizacin consiguindose ms agilidad; si bien
en el caso del rgimen de adjudicacin preferente aqu es asimismo nece-
sario que a la proposicin de AT se acompae proyecto de reparcelacin
suscrito por todos los propietarios, y proyecto de urbanizacin refrendado
o concertado con una Agrupacin de Inters Urbanstico.
7
Respecto a la delimitacin y redelimitacin de las unidades de ejecucin, vase
artculo 114 LOTAU.
8
Durante el perodo transitorio habr que acompaar el documento de adecuacin
parcial del mbito de la actuacin concreta que se pretenda desarrollar (Disposiciones
Transitorias segunda y sexta).
443
Propuesta de convenio o compromiso:

En el caso de gestin indirecta se requiere igualmente una propuesta
de convenio urbanstico a suscribir entre el adjudicatario, la Adminis-
tracin actuante y los propietarios, donde se har constar los compro-
misos, plazos, garantas y penalizaciones. Aunque en la LOTAU se esta-
blece como documento diferente a la proposicin jurdico-econmica, se
presenta junto a sta como veremos ms adelante.
En el caso de gestin directa el convenio se sustituye por una relacin
precisa de los compromisos asumidos.
La proposicin jurdico-econmica comprende:
1. Desarrollo de las relaciones entre el Urbanizador y los propie-
tarios, justificando en su caso la disponibilidad de aqul sobre los terrenos
de stos, los acuerdos ya alcanzados y las disponibilidades relativas al
modo de retribucin del Urbanizador.
2. Estimacin de la totalidad de los gastos de urbanizacin.
3. Proporcin o parte de los solares resultantes de la actuacin cons-
titutiva de la retribucin del urbanizador o definicin de las cuotas cuando
se prevea el pago en metlico, expresando si le corresponde recibir algn
recargo sobre la estimacin de los gastos de urbanizacin en concepto
de beneficio o retribucin de la gestin.
4. Incidencia econmica de los compromisos que interese adquirir
al urbanizador para edificar, con fines de inters social, los terrenos que
haya de adjudicrseles tanto en la valoracin de stos como en su cuan-
tificacin y modo de adquisicin.
B) Procedimiento de adjudicacin y seleccin del urbanizador
Tanto en la LRAU como en la LOTAU la iniciativa puede corres-

ponder a los particulares, sean o no propietarios o a la Administracin.
Ahora bien, ello no implica que la gestin sea indirecta o directa res-
pectivamente por dicha circunstancia, ya que un Programa formulado por
el Ayuntamiento puede adjudicarse finalmente a un particular para su
gestin indirecta, y viceversa, un Programa formulando por un particular
decidir finalmente el Ayuntamiento su gestin directa.
444
1. LRAU
La LRAU establece cuatro procedimientos:

procedimiento ordinario a iniciativa del Ayuntamiento o de un
particular,
procedimiento abreviado por va notarial,
procedimiento de adjudicacin preferente, y
procedimiento especial cuando se trata de una Administracin no
municipal.
Vamos a ver, en primer lugar, el procedimiento ordinario que se regu-
la con todo detalle referido a la iniciativa particular deducindose del
mismo las peculiaridades cuando se formula por el Ayuntamiento. Inter-
calaremos en el mismo las peculiaridades del procedimiento simplificado.
a) Actos preparatorios
Se reconoce a todas las personas que estn interesadas en la elabo-

racin de un Programa art. 44 LRAU 9:
el derecho a entablar consultas con cualquier Administracin
Pblica conducentes al desempeo de esa tarea,
a tener acceso a la documentacin e informacin que obre en los
archivos y registros pblicos, en los trminos previstos por la legis-
lacin administrativa general,
derecho a obtener completa informacin sobre las resoluciones
y previsiones oficiales que condicionen el desarrollo de cada ac-
tuacin.
Se reconoce tambin la posibilidad, cuando sea necesario, de proceder
a la ocupacin temporal de los terrenos con fines informativos (medi-
ciones topogrficas, prospecciones, etc.) en los trminos previstos por la
legislacin de expropiacin forzosa, pudiendo ser cualquier persona auto-
rizada para ello por el Ayuntamiento.
b) Convocatoria de la informacin pblica por el Ayuntamiento
A la vista de la propuesta, el Alcalde tiene dos opciones (art. 45

LRAU) 10:
9
Artculo 110.5 LOTAU.
10
Artculo 120.1, 2 y 3 LOTAU.
445
1. Convocar la informacin pblica junto con las observaciones o

alternativas que, en su caso, estime convenientes.
2. Proponer al Ayuntamiento Pleno que desestime la peticin.
El Pleno puede:
desestimarla, o
apartndose de la propuesta del Alcalde, establecer unas bases
orientativas para la seleccin del urbanizador y contina el pro-
cedimiento.
Estas bases tienen un valor orientativo para las propuestas de Pro-
grama y luego para la decisin final, en los trminos que veremos ms
adelante.
Lgicamente, el Alcalde puede someter tambin a informacin pbli-
ca propuestas de Programa elaboradas de oficio por el Ayuntamiento.
c) Informacin pblica
Admitida a tramite la AT, la informacin pblica se realiza por los

siguientes medios (art. 46.3 LRAU):
1. Aviso a los titulares catastrales.
2. Edicto publicado en un diario de informacin general editado en
la Comunidad Valenciana.
3. Edicto en el Diario Oficial de la Generalitat 11.
El Aviso a los titulares catastrales ha de ser antes del edicto publicado
en el DOGV. Como indica la Ley, no es necesaria la notificacin formal
a los propietarios, basta con remitir aviso a los titulares catastrales. Ello
ha sido defendido en base a que los propietarios todava no han adquirido
derecho alguno en el proceso de urbanizacin y edificacin, siendo sta
una publicidad adicional a la normal de tramitacin de los planes (PAREJO
ALFONSO y BLANC CLAVERO).
No obstante, puede objetarse que aunque es verdad que en los planes
de ordenacin no se notifica la informacin pblica, el Programa, como
hemos sealado con anterioridad, regula el proceso de ejecucin, con
la singularidad que ello implica.
Al no tratarse de una notificacin, no es necesario lgicamente que
conste la recepcin de dicha comunicacin por el afectado con acuse de
recibo, como en las notificaciones, bastando que conste la remisin del
11
Artculo 120.4 y 5 LOTAU.
446
anuncio a su correspondiente domicilio fiscal, sin perjuicio de la con-

veniencia de hacerlo por correo certificado para que no haya ninguna
duda del envo.
El edicto en el DOGV ha de ser publicado simultnea o posterior-
mente al del diario no oficial, y siempre despus de la remisin del aviso
a los titulares registrales y ello porque a partir de este anuncio es cuando
comienzan a computarse los plazos del procedimiento.
Plazos y prrrogas
El plazo es de veinte das contados desde la ltima publicacin del
edicto, es decir, desde la publicacin en el DOGV.
De acuerdo con la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modi-
ficada por la Ley 4/1999, el da de la publicacin se excluye, debiendo
contarse desde el da siguiente al de dicha publicacin.
Durante el plazo de informacin pblica se pueden presentar alega-
ciones a la alternativa original o presentar otras alternativas tcnicas en
competencia.
El plazo de veinte das puede prorrogarse si alguien quiere presentar
una AT solicitando la prrroga durante los diez primeros das de esos
veinte de informacin pblica, siempre que lo solicite al Ayuntamiento
comprometindose a presentar una AT sustancialmente diferente y presente
caucin en la cuanta que reglamentariamente se determine (art. 46.3),
caucin que sirve para garantizar la seriedad de ese compromiso.
La prrroga es automtica, se produce por la solicitud sin necesidad
de acuerdo al respecto y, por tanto, la Administracin no puede dene-
garla.
Advirtase que se exige que presente una AT sustancialmente dife-
rente, no bastando una variante de la inicialmente presentada.
Como consecuencia de ello, el plazo para presentar alternativas en
competencia se prorroga veinte das ms adicionales, por lo que el plazo
ser de cuarenta das a contar desde el siguiente al de publicacin del
edicto inicial en DOGV.
Si durante ese plazo quien ha provocado la prrroga no la presenta,
pierde la caucin.
Este plazo de cuarenta das es mximo, por lo que no puede prorro-
garse ms, aunque se presenten ms AT.
447
Aqu se aprecia una deficiencia de la LRAU, ya que respecto a las

AT que se presenten durante los ltimos das (por ejemplo, el 37 39)
ya no se puede oponer nadie a la misma prcticamente, debiendo haberse
previsto tambin para stas una informacin pblica. Esto, como veremos
ms adelante, se resuelve en la LOTAU.
La prrroga se hace constar en el expediente, se anuncia por edicto
en el tabln de anuncios del Ayuntamiento y se comunica a quienes, por
desconocer la prrroga, hayan presentado plicas con anterioridad.
Tan pronto como se presente una nueva alternativa, el Alcalde, secre-
tario o funcionario correspondiente debe informar de ello a los miembros
de la Corporacin.
d) Procedimiento a instancia particular (art. 48 LRAU) 12
Al procedimiento abreviado se le aplica el plazo de presentacin de

alternativas tcnicas del procedimiento ordinario por remisin del artcu-
lo 48.2 al artculo 46.4: veinte das hbiles, con posibilidad de pedir prrro-
ga durante los diez primeros das.
Pero, adems, puede combinarse el procedimiento ordinario y abre-
viado (el 48.4).
Por tanto, pueden darse cuatro casos de prrroga, segn se expone
a continuacin.
A. Exposicin al pblico por el Ayuntamiento por procedimiento
normal.
Dentro de los diez primeros das desde el siguiente a la publicacin
en el DOGV, alguien solicita la prrroga: prrroga automtica hasta cua-
renta das.
Cualquier particular hace deposito de su AT en el Ayuntamiento
y, utilizando el procedimiento abreviado, antes de que transcurra el plazo
de veinte das, convoca por sus medios otra informacin pblica: se
prorroga cuarenta das desde la publicacin inicial realizada por el Ayun-
tamiento.
Lgicamente le hubiera bastado con la presentacin de su alternativa
en el plazo de veinte das en el Ayuntamiento, como ha hecho realmente,
pero puede interesarle prorrogar el plazo si por el sistema normal ya
no poda porque haban pasado los diez primeros das (transcurridos los
diez primeros das la nica posibilidad que tiene de prorrogar el plazo
12
Artculo 121 LOTAU.
448
de veinte das es realizando el otro anuncio) y adems as tiene ms tiem-

po para preparar la proposicin jurdico-econmica.
B. Exposicin pblica inicial por particular por procedimiento abre-
viado ante notario.
Dentro de los diez primeros das desde el siguiente a la publicacin
en el DOGV, otro particular puede solicitar la prrroga: se prorroga hasta
cuarenta das.
Otro particular hace depsito de su alternativa tcnica en el Ayun-
tamiento y, utilizando el procedimiento abreviado antes de que transcurra
el aplazo de veinte das, convoca tambin por sus medios otra informacin
pblica: se prorroga cuarenta das desde la publicacin primera del ante-
rior particular.
En los cuatro casos el plazo mximo con la prrroga es de cuarenta
das hbiles desde el siguiente a la primera publicacin en el DOGV,
pues la Ley insisto slo admite una prrroga, no cabe acumular
prrrogas.
e) Proposiciones jurdico-econmicas (PJE) (art. 46.4 LRAU) 13

Se presentan en plica cerrada.
Pueden presentarlas cualquier persona:
No hace falta ser propietario.
La ley no exige que se haya formulado alternativa tcnica para
poder presentar PJE, por lo que cabe presentar PJE para desarro-
llar una alternativa tcnica presentada por un tercero.
Un mismo interesado puede presentar varias PJE para completar
varias alternativas tcnicas que compiten entre s.
El plazo para presentar PJE es de cinco das hbiles a contar desde
el da siguiente al de finalizacin del plazo anterior, es decir:
del 21 al 25 inclusive si no hubo prrroga,
del 41 al 45 inclusive si hubo prrroga.
f) Acto de apertura de plicas

La apertura de plicas se produce el primer da siguiente hbil al ven-
cimiento del plazo para presentarlas art. 46.5 LRAU 14:
13
Artculo 120.5, prrafo primero, LOTAU.
14
449
si no hubo prrroga el da 26,

si hubo prrroga el da 46.
Cuando se ha convocado por el particular, el artculo 48.2 advierte
que en este caso el plazo de presentacin de plicas no tendr lugar hasta
que, una vez concluido el plazo para presentarlas, se acredite ante el Ayun-
tamiento los documentos acreditativos de la publicidad exigida.
Segn Luciano PAREJO y Francisco BLANC, en este caso el plazo de
presentacin PJE no concluye y se mantiene abierto hasta que el con-
vocante de la exposicin pblica presente ante el Ayuntamiento el acta
notarial y documentos acreditativos de la publicidad. Ello pone en manos
del convocante de la exposicin pblica la continuacin del procedimien-
to, por ello a un tercero le puede interesar; aunque est dentro del plazo
de veinte das, realizar en otra publicacin, en lugar de presentar la alter-
nativa tcnica por el procedimiento normal.
No obstante, advirtase que el tenor de la Ley no se refiere al plazo
para presentar PJE, que es de cinco das, sino que slo menciona al da
de su apertura el siguiente al de finalizacin del plazo, por lo que
entiendo que nicamente se pospone el da de la apertura, sin que se
puedan presentar PJE despus de los cinco das.
Del acto de apertura de plicas debe levantarse acta bajo fe pblica
(secretario o funcionario en quien se hubiese delegado) y ante dos testigos
como mnimo.
g) Perodo final de alegaciones
Aunque las actuaciones pueden ser consultadas por el pblico durante

todo el procedimiento (art. 46.4 LRAU), las plicas no se pueden consultar
hasta que no han sido abiertas 15.
A partir de ese momento las actuaciones, con todas las AT y PJE,
seguirn sometidas a consulta pblica y podrn ser objeto de alegaciones
por los interesados en el plazo de diez das hbiles ms, es decir:
si no hubo prrroga: del 27 al 36,
si hubo prrroga: del 47 al 56.
Advirtase que en este plazo nicamente pueden formularse alega-
ciones, pero no presentar AT ni PJE.
15
450
h) Resolucin: aprobacin del programa y adjudicacin (art. 47 LRAU) 16

Transcurrido el plazo de diez das de alegaciones, el Ayuntamiento
debe resolver en el plazo de cuarenta das hbiles.
El Ayuntamiento puede decidir:
programar o no programar si ninguna de las iniciativas cumple,
la gestin directa o indirecta,
adjudicar el programa por gestin indirecta a algunos de los com-
petidores.
Cualquiera de estos acuerdos debe ser siempre y expresamente moti-
vados y congruente dice la ley con las previsiones y actuaciones que
se hubieran comunicado inicialmente y, en su caso, bases orientativas y
prioridades que establece la ley.
Aunque las bases no vinculan y sin perjuicio obviamente de que pueda
la Administracin cambiar de criterios por razones de poltica urbanstica,
en principio no debe ir contra sus propios actos.
En todo caso, se deja gran margen de apreciacin a la Administracin
en algunos de los criterios que se establecen para la adjudicacin, dis-
crecionalidad que ser mayor cuando se adjunta al Programa una pro-
puesta de PP o PRI, dada la discrecionalidad propia de los criterios de
poltica urbanstica que conlleva decidir sobre stos.
La LRAU establece los siguientes criterios para la seleccin de la
Alternativa Tcnica:
mbitos de actuacin ms idneos,
obras de urbanizacin ms convenientes,
la que concrete y asuma ms adecuadas calidades de obra.
Y para la proposicin jurdico-econmica:
mayor brevedad de plazo previsto para realizar la urbanizacin,
mayores garantas del cumplimiento de compromisos por el urba-
nizador y mayor rigor de stos (v. gr., compromisos especiales que
contraiga como construir viviendas sociales u otras de inters
social),
carcter ms proporcionado de la retribucin del urbanizador
(cuanto ms moderada sea su retribucin mejor).
Estos tres criterios no se establecen con orden de preferencia alguno
en la ley, por lo que han de valorarse dependiendo de la prioridad por
16
Artculo 122 LOTAU.
451
la importancia con que se presenten en las propuestas concurrentes y

las prioridades pblicas que tenga la Administracin.
Junto a los anteriores criterios prioritarios la ley establece como cri-
terios complementarios: ms incentivos, garantas o posibilidades de co-
laboracin con los propietarios afectados para facilitar o asegurar el
desarrollo de la ejecucin.
En todo caso, el Ayuntamiento puede introducir modificaciones y pre-
cisiones en la AT seleccionada y en la PJE elegida, si bien estas modi-
ficaciones no pueden ser sustanciales.
De ah que se reconozca al adjudicatario del Programa la posibilidad
de renunciar a la adjudicacin si sta supone compromisos distintos a
los que ofreci 17.
Si se renuncia por causa distinta no justificada, pierde las garantas
provisionales (que presentan los que piden la prrroga en el plazo de
informacin pblica de la AT) y se procede a la seleccin de un nuevo
urbanizador.
a) Silencio
El plazo para resolver, como hemos dicho, es de cuarenta das. Si

no se resuelve en dicho plazo y slo se ha presentado una proposicin
particular y cumple todas las condiciones legalmente exigibles, el Pro-
grama se entender aprobado por silencio administrativo.
Pero, adems, aqu se tiene que requerir por el proponente que se
remita el expediente a la COPUT, si es sta el rgano competente, o
que se formalice la adjudicacin y proceda a publicarlo si es el Ayun-
tamiento el competente.
Ninguna duda suscita el hecho de que el silencio positivo se produzca
nicamente si se ha presentado una nica posposicin y no varias, por
obvias razones.
Ahora bien, se ha sealado tambin la posibilidad de que no hay silen-
cio positivo si se presentan alegaciones a la nica iniciativa presentada,
porque tanto derecho tiene el promotor a recibir una respuesta de la
Administracin como los alegantes. Sin embargo, entiendo que no puede
mantenerse que el mero hecho de la presentacin de una alegacin impida
la produccin del silencio.
17
452
b) Derecho de subrogacin y reembolso 18
Si se opta por la gestin indirecta, el Ayuntamiento puede adjudicar

el Programa: a la PJE que hubiese hecho la AT elegida o aprobar una
AT y adjudicarlo a quien hizo otra PJE a ella.
En este ltimo caso se reconoce el derecho de subrogacin y derecho
de reembolso o reintegro.
Derecho de subrogacin.
Este derecho se reconoce a quien formule la alternativa tcnica original
que sirva de base para la aprobacin del Programa, el cual puede subro-
garse en el lugar y puesto del adjudicatario particular elegido, asumiendo
y garantizando los mismos compromisos, garantas y obligaciones impues-
tos a ste.
Requisito para ejercer este derecho es: haber presentado la alternativa
tcnica original que sirva de base a la adjudicacin.
Obsrvese que no se requiere ser la AT elegida, porque sta puede
ser una simple variacin o modificacin no sustancial de la que sirvi
de base.
Ya que lo que justifica este derecho es la originalidad e iniciativa empre-
sarial, no la alternativa seleccionada, ya que sta puede ser slo una modi-
ficacin no sustancial de otra inicialmente presentada con anterioridad.
Se prima en cierta manera la primaca en el tiempo, salvo que la ele-
gida sea distinta a la inicialmente presentada.
La subrogacin debe solicitarla al Ayuntamiento dentro de los diez
das siguientes a ser notificado del acuerdo de adjudicacin, entendin-
dose sta, entretanto, otorgada a ttulo provisional.
Derecho de reintegro.
En el caso de no ejercitarse el derecho de subrogacin, el promotor
original tiene el derecho de reembolso.
Se reconoce este derecho a quien, no siendo elegido, formul alter-
nativas, estudios o proyectos tcnicos que, total o parcialmente, se incor-
poren al Programa aprobado o sean tiles para su eleccin.
El titular de este derecho puede reclamar al Ayuntamiento, y ste
puede repercutir el coste al Urbanizador, quien debe financiarlo. El Urba-
18
453
nizador puede, a su vez, repercutirlo a los propietarios afectados, en con-

cepto de cargas de urbanizacin [art. 67.1.a) LRAU].
i) rganos competentes para la aprobacin

a) Aprobacin municipal
Municipios de menos de 5.000 habitantes si se acompaa al pro-
grama cdula de urbanizacin, porque en estos Municipios el pro-
grama siempre la requiere.
Municipios de 5.000 o ms habitantes, pero si el programa modifica
redelimita las unidades de ejecucin previstas en PG sin ajus-
tarse a las reglas que establezca el PG, debe adjuntar cdula de
urbanizacin para que sea de competencia municipal.
Si se acompaa al programa PP o PRI y aporta cdula de urba-
nizacin.
b) Aprobacin autonmica
A sensu contrario:
Municipios de menos de 5.000 habitantes si no aportan cdula de
urbanizacin junto al programa.
No obstante, la COPUT puede apreciar que el proyecto puede obtener
la cdula de urbanizacin, porque no altera la ordenacin estructural (en
estos Municipios la cdula la da COPUT), en cuyo caso se limita a expedir
la cdula y dicha expedicin conlleva los efectos de la aprobacin defi-
nitiva.
Si el proyecto no puede obtener la cdula de urbanizacin, porque
altera la ordenacin estructural, el rgano autonmico entra en el fondo
del asunto.
Municipios de 5.000 o ms habitantes si el programa modifica re-
delimita las unidades de ejecucin previstas en PG sin ajustarse a las
reglas que establezca el PG y no adjunta cdula de urbanizacin.
Si se acompaa al programa PP o PRI y no aporta cdula de
urbanizacin.
j) Remisin a Comunidad Autnoma y registro

El siguiente trmite consiste en remitir el Programa a la Adminis-
tracin Autonmica.
454
1. Si el Ayuntamiento es el competente para la aprobacin definitiva,

la remisin tiene puros efectos informativos.
Antes de la publicacin se exige la presentacin del Programa en el
Registro de Programas que lleva la COPUT, para su inscripcin.
La COPUT puede denegar la inscripcin por razones de ilegalidad
manifiesta.
2. Si el Ayuntamiento no es el competente para la aprobacin defi-
nitiva, la aprobacin municipal tiene carcter provisional y la remisin
a la Consellera competente en materia de urbanismo es a efectos de
que proceda a la aprobacin definitiva.
Advirtase que aqu la COPUT no puede inmiscuirse en aspectos de
competencia municipal, como la seleccin del urbanizador y obras pbli-
cas de inters local cuya realizacin imponga el Programa cuestiones
ajenas a la competencia autonmica que se debe a la aprobacin de planes
complementarias que se acompaen.
k) Formalizacin y compromisos
Adjudicado el Programa por gestin indirecta, el Ayuntamiento debe

requerir al adjudicatario para que suscriba los compromisos con las rec-
tificaciones que se le hubieren impuesto en la adjudicacin y, preste la
garanta del 7 por 100, y en su caso, las complementarias a que se hubiese
comprometido.
l) Publicacin
Cuando la aprobacin definitiva corresponde al Ayuntamiento se

publica dicho acuerdo mediante edicto en el Boletn Oficial de la Pro-
vincia.
Ahora bien, si al Programa se acompaan instrumentos de planea-
miento que deben ser aprobados por la Comunidad Autnoma, el acuerdo
de aprobacin definitiva se publica en el DOGV y las normas urbansticas
de dichos planes en el BOP.
m) Efectos
La aprobacin definitiva del Programa lleva implcita la declaracin

de utilidad pblica o inters social, a efectos de la expropiacin o impo-
455
sicin forzosa de servidumbres, de los bienes, derechos y los intereses

patrimoniales legtimos cuya permanencia fuera incompatible con la rea-
lizacin de la actuacin integrada (art. 58.3 LRAU).
n) Procedimiento especial
La LRAU establece un procedimiento especial para la tramitacin

y aprobacin de Programas a cargo de una Administracin no municipal
que lo precise para ejercer sus competencias especficas (no urbansticas),
remitindose al procedimiento legalmente previsto para la tramitacin
y aprobacin de los Planes Especiales (art. 42 LRAU).
En estos casos se trata de un supuesto de gestin directa, siendo la
Administracin actuante la promotora de la actuacin, si tiene potestad
expropiatoria, y si carece de ella ser Administracin actuante el Ayun-
tamiento, y la Administracin promotora tendr la condicin jurdica de
urbanizador.
2. LOTAU
Adems de los particulares, sean o no propietarios, y de las Agru-

paciones de Inters Urbanstico, las Administraciones que pueden for-
mular Programas de Actuacin Urbanizadora son art. 110.5:
Municipio o cualquiera de los organismos o entidades de ella
dependientes o de la que formen parte, para la ejecucin del planea-
miento municipal.
La Junta de Comunidades y los organismos de ella dependientes
en desarrollo de actuaciones de promocin del suelo para el fomento
de polticas pblicas con finalidad de industrializacin o de la vivienda
social, y las restantes Administraciones Pblicas en ejercicio de sus com-
petencias, tramitndose en estos casos por el procedimiento establecido
para los Planes Especiales.
Se establecen cuatro procedimientos:
Tramitacin PAU de iniciativa particular o a desarrollar por ges-
tin indirecta (art. 120).
Tramitacin simplificada por va notarial (art. 121).
Rgimen de adjudicacin preferente (art. 123).
Tramitacin especial para Administraciones no municipales
[art. 110.5.e)].
456
La LOTAU no prev nada respecto a la tramitacin de los PAU en

caso de haberse acordado por el Ayuntamiento la gestin directa. Debe
entenderse que nada impide seguir el procedimiento previsto para la ini-
ciativa particular con las peculiaridades que implica la gestin directa,
siendo incluso conveniente ante la posibilidad de mejorar una propuesta
ms barata o en mejores condiciones desistiendo la Administracin final-
mente de la gestin directa.
En cuanto al procedimiento ordinario, los trmites del procedimiento
son los previstos en la Ley valenciana, si bien con algunas modificaciones
puntuales, fruto, sin lugar a dudas, alguna de ellas de la experiencia de
la prctica valenciana.
As, difiere de la LRAU, en los siguientes aspectos:
1. En cuanto al orden en que deben publicarse los edictos del anun-
cio de informacin pblica en uno de los peridicos de mayor difusin
de la localidad es simultneo o posterior al anuncio en el Diario Oficial
de Castilla-La Mancha.
2. Admitida tambin la posibilidad de prorrogar el plazo de veinte
das de informacin pblica, si en los diez primeros das se compromete
a presentar una alternativa tcnica sustancialmente distinta a la inicial
y presta caucin, se resuelve la deficiencia que plantea la Ley valenciana
en la que las alternativas tcnicas que se presentan los ltimos das no
son expuestas al pblico, al disponer la LOTAU que con la finalidad
de igualar el plazo de informacin pblica, tras la presentacin de la lti-
ma alternativa se suplementar el perodo de informacin pblica en los
das necesarios hasta alcanzar un mnimo de veinte das para ella
(art. 120.5).
3. El plazo para presentar las proposiciones jurdico-econmicas se
ampla a veinte das (art. 120.5).
4. Previamente a la aprobacin definitiva en los Municipios de
menos de 20.000 habitantes de derecho, ser preceptivo solicitar informe
tcnico a la Consejera competente en materia de ordenacin territorial
y urbanstica, sobre la adecuacin del expediente a las determinaciones
de esta ltima ordenacin.
5. La aprobacin del Programa es competencia del Pleno.
Si se adjunta proyecto de PP que modifique la ordenacin estructural
establecida en el POM, ser preceptivo el informe previo y vinculante
de la Consejera con competencia territorial y urbanstica (art. 38.2).
6. El Ayuntamiento al resolver puede, igual que en la LRAU, adju-
dicar el Programa seleccionado al urbanizador, rechazar todas las ini-
457
ciativas acordando la no programacin o proceder a la gestin directa,

aadiendo la LOTAU la posibilidad de convocar concurso sobre la base
de unas condiciones urbansticas definitivas (art. 122).
3. Rgimen de adjudicacin preferente en la LRAU y LOTAU

(art. 50 LRAU y art. 123 LOTAU)
a) Quines pueden solicitarla
Pueden solicitarla quienes cuenten con el apoyo o colaboracin de
cierto porcentaje de propietarios no siendo necesario ser propietario
y acompaen la documentacin especfica exigida en este caso.
Se admiten dos posibilidades:
1. Contar con el apoyo de la totalidad de los propietarios de terrenos,
adjuntando proyecto de reparcelacin voluntaria.
El solicitante debe acompaar a su proposicin un proyecto de repar-
celacin voluntaria suscrita por todos los propietarios afectados por la
actuacin, y que se aprueba junto con el Programa.
2. Apoyo de una Agrupacin de Inters Urbanstico adjuntando pro-
yecto de urbanizacin 19.
En este caso no basta con el anteproyecto de urbanizacin, sino que
se exige que la proposicin sea acompaada de proyecto de urbanizacin
para aprobarse junto con el Programa, refrendada o concertada con una
AIU, cuyos estatutos y acuerdos sociales sern expuestos al pblico junto
con la correspondiente alternativa.
Aqu no se requiere el apoyo de todos los propietarios, ya que las
AIU se constituyen por los propietarios de los terrenos que representen
ms de la mitad de la superficie del mbito de actuacin.
19
Los propietarios pueden asociarse para constituir una Agrupaciones de Inters
Urbanstico arts. 49.3 LRAU y 110.4 LOTAU cuando renan los siguientes requisitos:
Tenga por objeto competir por la adjudicacin de un Programa o colaborar con
su urbanizador de forma convenida con l.
Asociar a los propietarios que representen ms del 50 por 100 de los terrenos
afectados.
Contar con el poder dispositivo sobre los terrenos referidos en el apartado an-
terior.
Se justifique que se ha ofrecido el pacto para asociarse al resto de propietarios
disidentes.
La constitucin de la AIU se otorga en escritura pblica y debe inscribirse en el
registro de Programas y Agrupaciones de Inters Urbanstico (Comunidad Valenciana)
o Registro de Programas de Actuacin y Agrupaciones de Inters Urbanstico (Castilla-La
Mancha).
458
b) Requisitos
Son necesarios dos requisitos para aplicar el rgimen de adjudicacin
preferente:
1. Haber presentado una alternativa tcnica de Programa propia
y original.
Quien solicita la adjudicacin preferente tiene que haber presentado
una AT, ya que se exige que se apropia, y adems sta no puede ser
una variante de otra presentada con anterioridad, porque se exige tambin
que sea original. Debe ser, por tanto, la primera presentada que inicia
el procedimiento u otra posterior pero sustancialmente distinta a las ante-
riores.
2. Que se ofrezca a ejecutar en un plazo inferior a tres aos.
Pero no proceder la adjudicacin preferente en aquellos mbitos con-
cretos de actuacin para los que el planeamiento excluya la posibilidad
de aplicar dicho rgimen, por haber reservado los terrenos para la gestin
directa por la Administracin o con el fin de suscitar necesariamente la
competencia entre iniciativas que asuman la realizacin de mejoras espe-
ciales en la urbanizacin o mayores aportaciones al patrimonio municipal
del suelo, para compensar proporcionalmente el mayor y singular apro-
vechamiento de los terrenos.
c) Trmites y adjudicacin
El rgimen de adjudicacin preferente no supone ms modificaciones
en cuanto al procedimiento, que la exposicin al pblico de los estatutos
y acuerdos sociales en el caso de iniciativa de una AIU junto con la AT.
La diferencia estriba en los criterios de adjudicacin. Si una AT se acom-
paa de la peticin de adjudicacin preferente y cumple los requisitos
expuestos tiene preferencia en la adjudicacin respecto a los dems que
pretendan competir con ellos (v. gr., si una AT propone un plazo de eje-
cucin ms breve que el que reclama la adjudicacin preferente, habr que
adjudicarse al que tiene preferencia si asume el plazo de urbanizacin infe-
rior a tres aos, aunque este plazo sea superior al de otra AT).
En el caso de que soliciten varias iniciativas en competencia la adju-
dicacin preferente lo que puede darse cuando proponen mbitos dife-
rentes, pero en parte coincidentes 20 se da preferencia a la que lo pro-
20
Advirtase que no puede darse si el mbito es el mismo, porque como mnimo
han de contar con la colaboracin de ms del 50 por 100 de los propietarios.
459
mueva para una sola unidad segn delimitacin establecida por el pla-
neamiento ya previamente vigente, respecto a la que pretenda abarcar
un mbito distinto o mayor.
C) Relaciones del agente urbanizador con la Administracin actuante

y con los propietarios
Las relaciones que rigen el desarrollo de la actuacin integrada son

tripartitas, al producirse entre la Administracin actuante, el Urbanizador
y los propietarios.
Como hemos visto, en el caso de gestin directa la administracin
actuante y urbanizador son la misma persona, y en el de gestin indirecta
urbanizador y propietario puede ser la misma persona, pero los derechos
y obligaciones se establecen en funcin de cada uno de los tres conceptos.
Coinciden en este tema en su practica totalidad la LRAU y LOTAU,
por lo que se expone conjuntamente su contenido.
1. Relaciones entre la Administracin y urbanizador
Una de las cuestiones que ms polmica suscit con la LRAU fue

la naturaleza jurdica de las relaciones entre la Administracin y el urba-
nizador, ya que la LRAU no la calificaba expresamente.
Por la doctrina se consider como concesionario de una funcin pbli-
ca (GMEZ-FERRER) o tipo contractual de carcter concesional (Luciano
PAREJO).
En esta lnea posteriormente la LOTAU expresamente indica que se
trata de la concesin a un Urbanizador (art. 96.2 LOTAU).
Puede calificarse, por tanto, de concesin, pero sin olvidar las espe-
cialidades de la gestin urbanstica que lleva a cabo y del estatuto jurdico
que ambas leyes configuran respecto a l, de ah que la normativa de
contratacin se aplica slo supletoriamente y no en su integridad.
As, el artculo 29.13 de la LRAU dispone que las relaciones derivadas
de la adjudicacin del Programa se regirn por las normas rectoras de
la contratacin administrativa en lo que no se contradigan a lo dispuesto
por esta Ley ni sean incompatibles con los principios de la misma en
los trminos que reglamentariamente sean desarrollados; y, con ms pre-
cisin, el artculo 125 de la LOTAU que se regirn por lo dispuesto en
esta Ley y, en el marco de la misma, en los Planes, el propio Programa
460
y los actos adoptados para su cumplimiento, as como, supletoriamente,

por las reglas del contrato de gestin de servicios pblicos de la legislacin
reguladora de la contratacin de las Administraciones Publicas.
Como hemos visto, en el caso de gestin indirecta las relaciones entre
el urbanizador y la Administracin actuante se regulan en el convenio
urbanstico y, en su caso, otras Administraciones que asuman compro-
misos. Si se decide la gestin directa, el convenio se sustituye por una
relacin precisa de los compromisos que la Administracin urbanstica
adquiere al aprobar el Programa.
Corresponde al urbanizador presentar los proyectos de urbanizacin,
as como de no haber acuerdo con los propietarios los proyectos de expro-
piacin [art. 66.2.a) LRAU y art. 118.3 LOTAU], pudiendo solicitar la
ocupacin directa de los terrenos necesarios para realizar la urbanizacin
[art. 66.2.c) LRAU y art. 118.3.d) LOTAU], oponerse a las licencias de
parcelacin y edificacin en el mbito del programa hasta su cumplimien-
to, licencias en cuyo otorgamiento debe darse audiencia al urbanizador
[art. 66.2.B) LRAU y art. 118.3.b) LOTAU].
En todo caso, la Administracin actuante es la que ejerce las potes-
tades pblicas que implican autoridad, como la expropiacin o reparce-
lacin forzosa. El Urbanizador puede realizar propuestas, redactar los
proyectos necesarios y financiar los gastos, pero la decisin corresponde
a la Administracin.
Asimismo, corresponde a la Administracin la aprobacin de los gas-
tos de urbanizacin y sus modificaciones [art. 66.2.a) y 67.3 LRAU y
art. 115.4 y 119 LOTAU], as como autorizar la cesin de la condicin
de urbanizador a un tercero (art. 29.11 LRAU).
2. Relacin urbanizador y propietarios
Las relaciones entre el urbanizador y propietarios se contiene en la

proposicin econmica financiera, justificando la disponibilidad por el
urbanizador de los terrenos, acuerdos alcanzados si los hubiere y modo
en que sea retribuido el urbanizador.
Por regla general, las relaciones entre stos pueden establecerse en
los trminos que libremente convengan, con sujecin a lo dispuesto en
la Ley, planes y programacin (art. 66.1 LRAU y art. 118.10 LOTAU).
461
a) Derecho-deber de costear la urbanizacin

El urbanizador debe soportar los costes de urbanizacin, si bien en
la medida que le sean compensados retribuyndole en terrenos edifi-
cables o en metlico [art. 29.10 LRAU y art. 118.1.a) LOTAU], siendo,
en definitiva, los propietarios los que soporten el gasto.
Se prevn diversas modalidades de retribucin:
Con terrenos edificables.
sta es la modalidad preferente [art. 71 LRAU y art. 119.1.a)
LOTAU].
Cuando el Programa prev la retribucin en terrenos ha de fijar la
porcin o parte de los solares resultantes de la actuacin que constituye
la retribucin del urbanizador [art. 32.d).3.a LRAU y art. 110.4 LOTAU].
En metlico.
El pago en metlico procede cuando el programa lo establezca expre-
samente, cuando procediendo la retribucin en terrenos el propietario
solicita su pago en metlico, o por acuerdo entre el propietario y el
urbanizador.
Parte en terrenos y parte en metlico.
El Programa tambin puede prever la modalidad mixta de retribucin,
es decir, parte en terrenos y parte en metlico, en cuyo caso cada parte
se rige por sus respectivas reglas.
As como cuando el Programa prev la retribucin en metlico, no
cabe que el propietario pueda exigir la retribucin en terrenos por el
contrario, si el Programa prev la retribucin en terrenos y el propietario
disconforme con los terrenos que le corresponde ceder como retribucin,
puede solicitar la retribucin en metlico. La solicitud se formalizar en
documento pblico debiendo notificarse al urbanizador y al Ayuntamien-
to en los diez das siguientes a la aprobacin del proyecto de urbanizacin,
y se acompaar de garanta real o financiera bastante, que asegure el
desembolso de la retribucin con carcter previo al ejercicio de cuales-
quiera acciones contra su liquidacin y la cuota a liquidar se ver incre-
mentada en un porcentaje igual al que preste el urbanizador en concepto
de garanta [art. 71.3 LRAU y art. 119.1.b) LOTAU].
No obstante, la solicitud de cambio de retribucin de terrenos a met-
lico no procede en el caso de que el urbanizador haya asumido com-
promisos de promover viviendas sociales u otros usos de inters social
462
sobre el terreno objeto de la retribucin, de forma que esa vinculacin

de destino implique un valor mximo legal de dichos terrenos que permita
determinar su exacta equivalencia con los costes de urbanizacin (art. 71.3
LRAU y art. 119.1 LOTAU).
Tambin procede la retribucin en metlico en el supuesto de que
los propietarios declinen cooperar en la actuacin propuesta por entender
inconveniente o imprudente el desarrollo urbanstico de sus terrenos, soli-
citando en documento pblico antes de la aprobacin del Programa, la
expropiacin de sus terrenos y pago segn su valor inicial o el que corres-
ponda conforme a la legislacin estatal [art. 29.9.c) LRAU y art. 118.2
LOTAU] 21.
Procediendo la retribucin en metlico, se debe aprobar por la Admi-
nistracin la imposicin de unas cuotas de urbanizacin sobre la base
de una memoria y una cuenta detallada y justificada que se someter
a previa audiencia de los afectados o se tramitar junto con el proyecto
de urbanizacin, pudiendo el Urbanizador reclamar el pago anticipado
de las inversiones previstas para los seis meses siguientes [72.1.A) y B)
LRAU].
La retribucin mediante cuotas de urbanizacin se ajustar a las
siguientes reglas (art. 71 LRAU y art. 119.2 LOTAU):
El importe de las cuotas y forma de su liquidacin sern aprobados
por la Administracin actuante, sobre la base de una memoria y de una
cuenta detallada y justificada, previa audiencia de los interesados. Puede
tambin tramitarse conjuntamente con el proyecto de reparcelacin.
Podr reclamarse el pago anticipado de las inversiones previstas
para los seis meses siguientes a los propietarios de las parcelas direc-
tamente servidas por las obras correspondientes, as como a los de las
indirectamente afectadas por stas, en este ltimo caso en proporcin
estimada a dicha afeccin. Las liquidaciones que as se originen se enten-
dern practicadas con carcter provisional a reserva de la liquidacin
definitiva.
El impago de las cuotas dar lugar a su recaudacin mediante
apremio sobre la finca correspondiente por la Administracin actuante
y en beneficio del urbanizador. Incurrir en mora la cuota impagada al
mes de la notificacin de la resolucin que autorice su cobro inmediato.
21
A la condicin de suelo urbanizable no programado, dice el artculo 29.9.c)
LRAU. Desaparecida la distincin entre suelo urbanizable programado y no programado
con la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, segn se
desprende de la Circular de la Subsecretara de Urbanismo y Ordenacin del Territorio
de la Consellera de Obras Pblicas, Urbanismo y Transportes sobre la incidencia de
la Ley 6/1998 en la legislacin urbanstica valenciana, el criterio de valoracin se deter-
minar conforme a lo establecido en la Ley 6/1998 para el suelo no urbanizable.
463
El urbanizador podr convenir con los propietarios obligados un

aplazamiento en el pago de las cuotas de urbanizacin, sin que pueda
postergarse al inicio de la edificacin, salvo fianza o aval que garantice
dice pago.
El importe final de las cuotas devengadas por cada parcela se deter-
minar repartiendo entre todas las resultantes de la actuacin, en directa
proporcin a su aprovechamiento urbanstico, las cargas totales del Pro-
grama o unidad de ejecucin, aunque excepcionalmente podr corregirse
este criterio de reparto segn reglas objetivas y generales, estipuladas en
el Programa o al aprobarse el proyecto de urbanizacin o reparcelacin,
para compensar las situaciones diferenciales que reporten para determi-
nadas parcelas su proximidad respecto de equipamientos o servicios
comunes u otras circunstancias urbansticas que se determinen reglamen-
tariamente.
El urbanizador para percibir de los propietarios sus retribuciones ha
de ir asegurando ante la Administracin actuante su obligacin especfica
de convertir en solar la correspondiente parcela de quien debe retribuirle,
mediante garantas que (art. 66.3 LRAU y art. 118.4 LOTAU):
Se irn constituyendo al aprobarse la reparcelacin forzosa o expe-
diente de gestin urbanstica de efectos anlogos en cuya virtud se adju-
diquen al urbanizador terrenos en concepto de retribucin y, en todo
caso, antes de la liquidacin administrativa de la cuota de urbanizacin.
Se prestarn por valor igual al de la retribucin que las motive
y, en su caso, por el superior que resulte de aplicar el inters legal del
dinero en funcin del tiempo que previsiblemente vaya a mediar entre
la percepcin de la retribucin y el inicio efectivo de las obras corres-
pondientes.
Constituirn en primera hipoteca sobre terrenos adjudicados al
urbanizador o en garanta financiera prestada con los requisitos exigidos
por la legislacin reguladora de la contratacin pblica.
Sern canceladas, previa resolucin de la Administracin actuante,
a medida que se realicen, en plazo, cada una de las obras que sean el
objeto de la correspondiente obligacin garantizada. Procede la cance-
lacin parcial segn el precio de la obra realizada conforme al presu-
puesto de cargas aprobado administrativamente.
El urbanizador que incumpla dicha obligacin adeudar a la Admi-
nistracin actuante:
En caso de resolucin del Programa, el valor de las retribuciones
ya percibidas, previo descuento de las obras realizadas, y
464
cuando incurra en mora de su obligacin de urbanizar, los intereses

de la cantidad que resultara conforme al apretado anterior, segn
el tipo legal del dinero.
b) Otros derechos de los propietarios
Adems de poder optar por el modo de retribucin en los trminos

y supuestos vistos con anterioridad, los propietarios tienen derecho
(art. 66.7 LRAU y art. 118.8 LOTAU):
A recibir, en todo momento, informacin debidamente documen-
tada sobre los gastos de urbanizacin que hayan de asumir y a cooperar
en la actuacin en los trminos establecidos en la Ley y en el Programa,
siempre que asuman las cargas y riesgos de su desarrollo.
Podrn someter a consideracin de la Administracin actuante
sugerencias y enmiendas para la elaboracin, correccin o modificacin
de los proyectos y presupuestos
El propietario que contribuya a los gastos de urbanizacin podr
exigir que el urbanizador la ejecute con la diligencia de un buen empre-
sario y que la Administracin actuante supervise la ejecucin de la actua-
cin en los trminos previstos por la Ley.
El derecho de los propietarios afectados por la actuacin se deter-
mina en funcin de su aprovechamiento privativo.
Finalmente, indicar que el urbanizador ser responsable de los daos
causados a los propietarios o a otras personas como consecuencia de su
actividad o por falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones,
salvo cuando aqullos tuvieran su origen en una orden directa de la Admi-
nistracin actuante o en el cumplimiento de una obligacin impuesta por
ella (art. 66.6 LRAU y art. 118.7 LOTAU).
3. Peculiaridades de la gestin directa
Adems de las diferencias vistas en cuanto a documentacin y pro-

cedimiento, por lo que se refiere al contenido de las relaciones entre
las partes, la gestin directa presenta las siguientes peculiaridades:
1. Entre las cargas de la urbanizacin que deben soportar los pro-
pietarios y retribuir al urbanizador, se incluye el beneficio empresarial
del urbanizador por la promocin de la actuacin y gastos de gestin
[art. 76.1.d) LRAU y art. 115.f) LOTAU], como consecuencia lgica de
la actividad empresarial que realiza el urbanizador y el riesgo implcito
465
de las inversiones que realiza, no procediendo este concepto en el caso

de gestin directa.
2. En el caso de la gestin directa la Administracin puede optar
por la reparcelacin o expropiacin. No obstante, en el caso de la gestin
indirecta esta prerrogativa slo puede imponerse en el caso de actuaciones
excepcionales de singular rentabilidad por su gran aprovechamiento o
por el destino productivo singular atribuido a los terrenos por el plan
de ordenacin, debiendo el urbanizador beneficiario de la expropiacin
compensar al erario pblico por el mayor aprovechamiento urbanstico
(art. 66.8 LRAU y art. 118.9 LOTAU).
3. Respecto al rgimen de garantas, en la gestin directa el cum-
plimiento de Programa se asegura mediante crdito comprometido con
cargo al presupuesto de la Administracin, no procediendo la prestacin
de aval o fianza por importe mnimo del 7 por 100 del coste de la obra
urbanizadora exigible al urbanizador en el caso de gestin indirecta.
No procede tampoco en el caso de gestin directa la obligacin de
asegurar la conversin en solar de las parcelas de quien hubiera retribuido
a la Administracin, ni las garantas por resolucin del Programa o mora
en la obligacin de urbanizar (art. 66.5 LRAU y art. 118.6 LOTAU).
4. En el rgimen de gestin indirecta el urbanizador puede contratar
libremente con terceros; sin embargo, en el caso de gestin directa debe
realizarse conforme a la LCAP (art. 29.11 in fine LRAU y art. 116.3
LOTAU).
III. OTRAS COMUNIDADES AUTNOMAS

Como hemos indicado con anterioridad, algunas Comunidades Aut-
nomas han regulado recientemente tambin la figura del urbanizador
seleccionado en pblica concurrencia, si bien a diferencia de la LRAU
y LOTAU, como un sistema de actuacin ms entre los que se prevn
en cada caso.
A) Castilla y Len
En la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, la gestin mediante
actuaciones integradas se desarrolla mediante el Proyecto de Actuacin
(art. 72.3), instrumento de gestin urbanstica que tiene por objeto esta-
blecer las bases tcnicas y econmicas de las actuaciones integradas,
pudiendo abarcar una o varias unidades de ejecucin completas del mismo
sector (art. 75.1).
466
Ahora bien, a diferencia de la LRAU y LOTAU, se prevn cinco

sistemas de actuaciones, el cual se fija o elige en el Proyecto de Actuacin,
establecindose peculiaridades segn cada sistema.
Entre los sistemas de actuacin previstos por la Ley 5/1999 el nico
en el que se reconoce la iniciativa a los particulares no propietarios
pudiendo asumir la condicin de urbanizador es el sistema de concurren-
cia, en el que el urbanizador se elige mediante concurso (art. 86.2).
La iniciativa corresponde a los particulares que presenten un proyecto
de Actuacin proponiendo este sistema de actuacin, y al Ayuntamiento
cuando concurran circunstancias de urgencia o manifiesta inactividad de
la iniciativa privada (art. 86).
Relaciones entre el urbanizador y propietarios

Al igual que en los dems casos, la retribucin del urbanizador puede
ser en metlico o en solares urbanizados.
La retribucin en metlico se efecta mediante cuotas de urbanizacin
segn lo dispuesto en el proyecto de Actuacin o proyecto de reparce-
lacin, o, en su defecto, previa aprobacin separada por el Ayuntamiento
con audiencia de los propietarios.
Asimismo, a instancia del urbanizador, el Ayuntamiento puede impo-
ner un canon o garanta de urbanizacin para el abono de las cuotas
y, en caso de impago, proceder a la ejecucin forzosa, con los intereses
de demora correspondientes (art. 88.3).
Se permite a los propietarios oponerse a la retribucin en solares antes
de aprobarse la reparcelacin si solicitan la retribucin en metlico y
garantizan la retribucin y dems compromisos que el urbanizador hubie-
se contrado respecto al destino de los solares (art. 88.4.5).
Adems de poderse oponer a la retribucin en solares, segn lo
expuesto, los propietarios tienen los siguientes derechos:
A recibir informacin sobre el desarrollo de la actuacin y, en
especial, sobre los gastos de urbanizacin que deben asumir.
A presentar sugerencias relativas a los proyectos de reparcelacin
y urbanizacin y, en general, sobre el desarrollo de la actuacin.
A exigir del urbanizador la correcta ejecucin del proyecto de
urbanizacin y al Ayuntamiento la efectiva tutela de la misma.
A manifestar discrepancias respecto a los gastos de urbanizacin
previstos, que el Ayuntamiento resolver previo dictamen pericial,
que se consideran gastos de urbanizacin.
467
El urbanizador tiene derecho:

A ser informado del otorgamiento de licencias en el mbito de
actuacin a partir de la aprobacin del proyecto de actuacin.
A proponer la modificacin de los gastos de urbanizacin previs-
tos, por causas objetivas no previsibles en el proyecto de actuacin.
A ceder total o parcialmente su condicin a favor de tercero que
se subrogue en sus obligaciones, previa autorizacin del Ayunta-
miento.
A ser compensado cuando el ejercicio de potestades administra-
tivas impida o modifique el normal desarrollo de la actuacin, y
a resolver la adjudicacin cuando por dichas causas se altere en
ms de un 20 por 100 el coste de sus compromisos y obligaciones.
De otra parte, el urbanizador responder de los daos causados por
la actuacin, salvo cuando se deban al cumplimiento de las determina-
ciones de los instrumentos de planeamiento y gestin urbansticos, o de
instrucciones escritas del Ayuntamiento [art. 88.4.a)].
B) La Rioja
La Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urba-
nismo, de La Rioja, establece entre los sistemas de actuacin el de con-
cesin de obras urbanizadas (art. 114).
La eleccin del sistema o modificacin del mismo se realiza con la
delimitacin de la unidad de ejecucin (art. 115.2), dndose preferencia
al sistema de compensacin, salvo que, por razones de urgencia o nece-
sidad o para la construccin de viviendas de proteccin pblica, sea con-
veniente cualquier otro sistema (art. 115.1).
1. Seleccin del urbanizador

El urbanizador se selecciona por concurso, en cuya convocatoria
deben fijarse las obligaciones que aqul debe asumir y entre ellas nece-
sariamente la formulacin del proyecto de urbanizacin y del de repar-
celacin, as como la realizacin de las obras de urbanizacin del urba-
nizador, si la convocatoria asume obras de adjudicacin habr de contener
adems la memoria de calidades, caractersticas bsicas, costes mximos
y plazos (art. 145).
La Administracin puede comprometer, tambin en la convocatoria,
las partidas presupuestarias necesarias para financiar infraestructuras de
apoyo a la actuacin (art. 145.2).
468
El urbanizador debe prestar las garantas que se fijen en el pliego.

En todo lo dems se remite a la legislacin de contratos.
2. Retribucin
La retribucin del urbanizador puede, tambin en esta Ley, ser en
terrenos edificables y en metlico, si bien en los trminos estipulados
en la concesin (art. 146).
La retribucin en terrenos se efecta mediante reparcelacin, y la
retribucin en metlico mediante cuotas de urbanizacin aprobadas por
la Administracin, quedando sujetos los terrenos al pago de las mismas,
pudiendo ser exigidas, a instancia del urbanizador, por el Ayuntamiento.
Dada la breve regulacin de este sistema, en lo no previsto expre-
samente se remite a las reglas de la reparcelacin (art. 157).
C) Aragn
Previsto el sistema de actuacin directo e indirecto, la Ley 5/1999,
de 25 de marzo, Urbanstica, de Aragn, establece, entre las modalidades
de actuacin indirecta, el sistema de concesin de obra urbanizadora
(art. 120.3).
La eleccin del sistema de actuacin se llevar a cabo en el planea-
miento (general o especial si es suelo urbano, y parcial si es urbanizable)
o, en su caso, con la delimitacin de la unidad de ejecucin. Siempre
que el planeamiento general lo permita y as se prevea en el proyecto
de planeamiento de desarrollo de iniciativa privada, la Administracin
deber fijar el sistema o sistemas de actuacin indirecta propuestos por
los particulares. Siendo propuesta la aplicacin del sistema de compen-
sacin, ser vinculante cuando el proyecto de planeamiento est suscrito
por propietarios que representen ms de la mitad de la superficie de la
unidad o unidades a ejecutar por dicho sistema (arts. 99.3 y 121).
En el sistema de concesin de obra urbanizadora, el urbanizador rea-
liza las obras de urbanizacin y procede a la distribucin de los beneficios
y cargas correspondientes, obteniendo su retribucin conforme a lo con-
venido con el Ayuntamiento (art. 152).
1. Seleccin
En cuanto a la seleccin del urbanizador, la Ley remite a la legislacin
de contratos de las Administraciones Pblicas la capacidad de las empre-
469
sas, publicidad, procedimientos de licitacin y formas de adjudicacin

(art. 153.1).
La convocatoria ha de determinar las labores a realizar por el urba-
nizador, que podrn consistir en la formulacin de Estudios de Detalle,
Proyectos de Urbanizacin y Reparcelacin, distribucin de beneficios
y cargas entre los propietarios, realizacin de las obras de urbanizacin
y, en su caso, de edificacin, con memorias de calidades, caractersticas
bsicas, costes mximos y plazos de construccin correspondientes
(art. 153.1). Asimismo, en la convocatoria el Ayuntamiento puede com-
prometerse a facilitar infraestructuras de apoyo que considere prioritarias
(art. 153.3).
Se permite subrogarse en la posicin del adjudicatario siempre que
se asuman y garanticen sus compromisos y obligaciones, por el siguiente
orden de preferencia a:
a) Los propietarios de terrenos que representen ms del 50 por 100
de la superficie afectada por la actuacin. A tal efecto, los propietarios
debern constituir una entidad con personalidad jurdica propia que asu-
mir la responsabilidad en la gestin de la obra urbanizadora.
b) Quien hubiese formulado los instrumentos de planeamiento y ges-
tin que determinaron la aplicacin del sistema de concesin de obra
urbanizadora.
2. Retribucin
La retribucin del urbanizador puede ser en metlico o en terrenos
edificables segn establezca la concesin. No se prev que los propietarios
puedan oponerse a pagar en terrenos.
La retribucin en terrenos se har efectiva mediante la reparcelacin,
y la retribucin en metlico mediante cuotas de urbanizacin acordadas
entre urbanizador y propietarios o, en su defecto, aprobadas por el Ayun-
tamiento, que habrn de satisfacer los propietarios, quedando sujetos los
terrenos al pago de tales cuotas, como carga real, que figurar en el Pro-
yecto de Reparcelacin. El urbanizador podr solicitar del Ayuntamiento
la exaccin por va de apremio de las cuotas adeudadas por los propie-
tarios.
D) Canarias
Por ltimo, la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio
de Canarias, entre los sistemas de ejecucin privada prev el de ejecucin
empresarial [art. 96.2.a)].
470
En el suelo urbano y urbanizable tienen preferencia los sistemas de

ejecucin privada, salvo que razones de inters pblico justifiquen los
de ejecucin pblica [art. 97.a).1].
Respecto a la eleccin del criterio concreto, se prevn dos procedi-
mientos, segn incluya o no la aprobacin del planeamiento preciso para
legitimar la ejecucin (arts. 100 a 103).
Mediante el sistema de ejecucin empresarial la ejecucin se realiza
por la persona o entidad seleccionada en pblica concurrencia segn el
convenio urbanstico aprobado y suscrito (art. 117).
Advirtase que se establece un derecho de preferencia en la adju-
dicacin en los trminos del artculo 102.4.
Este sistema empresarial requiere la suscripcin en escritura pblica
del convenio (art. 119.1), que tendr por objeto establecer los trminos
y las condiciones de la gestin y ejecucin del planeamiento capaz de
legitimar esta ltima, respetando en todo caso las reglas legales bsicas
de aquella gestin (art. 119.2).
En concreto, los convenios urbansticos de ejecucin deben contener
(art. 119.4):
a) Bases de actuacin, incluyendo la programacin temporal de la
urbanizacin y, en su caso, la edificacin.
b) Estatutos y acuerdo de creacin de la sociedad mercantil, cuando
proceda.
c) Garantas ofrecidas para la ejecucin de la actuacin, que no
podr ser inferior al 15 por 100 del importe previsto para las obras de
urbanizacin. Estas garantas podrn consistir en la afeccin real de fincas
originarias al cumplimiento de los deberes y obligaciones derivados del
sistema.
d) Procedimiento de liquidacin final de la actuacin.
e) La forma de conservacin de la urbanizacin, una vez ejecutada.
f) Previsiones y compromisos sobre edificacin.
g) Compromisos complementarios voluntariamente asumidos.
1. Forma de gestin y relacin con los propietarios (art. 118)
La gestin de la actividad puede ser realizada directamente por una

persona fsica o jurdica a quien se haya atribuido la ejecucin o mediante
sociedad mercantil constituida al efecto en cuyo capital debern poder
participar los propietarios del suelo que lo deseen.
471
Los propietarios que no acepten la oferta de compra ni se incorporen

al sistema, en su caso, mediante participacin en la sociedad mercantil
constituida, sern expropiados. No obstante, en cualquier momento,
mediante acuerdo con el adjudicatario podrn incorporarse a la gestin,
previa solicitud de liberacin de la expropiacin y resolucin favorable
de la Administracin. Estos pactos tiene naturaleza jurdico-privada, pro-
ducen los efectos de la reparcelacin y no alteran las condiciones del
convenio urbanstico que rija la ejecucin.
Cuando alguno de los propietarios rechace, de forma expresa o tcita,
las ofertas de compra o de incorporacin al proceso urbanizador, el adju-
dicatario est habilitado para:
1. Solicitar el levantamiento de un acta con los datos que prev la
ley, acta que se har constar en el Registro de la Propiedad y servir
al adjudicatario como ttulo habilitante para ocupar los terrenos afectados
y produca los efectos de la reparcelacin.
Hasta que se adjudiquen a los propietarios las parcelas o solares resul-
tantes, el responsable de la ejecucin actuar como fiduciario con poder
para enajenar las parcelas.
2. Fundar una entidad urbanstica de tenencia de bienes de duracin
limitada, que se regir supletoriamente por la legislacin de las sociedades
de responsabilidad limitada.
Todos los propietarios an no incorporados al sistema habrn de sus-
cribir el capital social de la entidad mediante la aportacin de terrenos
y bienes de los que sean titulares en el mbito de la actuacin. A tal
efecto, el Ayuntamiento levantar un acta que se integrar en la escritura
constitutiva de la sociedad, se har constar en el Registro de la Propiedad
y constituira ttulo ejecutivo habilitante para la ocupacin por la entidad
de los terrenos afectados y producir los efectos de la reparcelacin.
Dicha entidad tiene por objeto la mera tenencia de los terrenos y
bienes. Su administracin corresponde hasta su disolucin al adjudicatario
de la ejecucin, que actuar como fiduciario con poder para enajenar
las parcelas propiedad de la entidad, siendo responsable de la gestin
ante los socios conforme a lo previsto en la legislacin mercantil, sin per-
juicio de la responsabilidad penal o administrativa en que pudiera incurrir.
Concluido el proceso urbanizador, la entidad ser liquidada y disuel-
ta, mediante la adjudicacin a cada socio de las parcelas o solares edi-
ficables resultantes que le correspondan. Procede tambin la disolucin
de la sociedad en los supuestos de cambio o sustitucin del sistema de
actuacin.
472
3. Abonar el justiprecio como beneficiario de la expropiacin.

Advirtase que, a diferencia de otras leyes autonmicas, aqu el pro-
pietario que no quiere colaborar no tiene derecho a ser expropiado, ya
que la eleccin entre estas opciones expuestas se atribuye al adjudicatario.
En cualquiera de los supuestos vistos, salvo en el expropiatorio, el
adjudicatario que pretenda enajenar o constituir garantas reales sobre
terrenos de la unidad que no sean de su propiedad, precisar autorizacin
previa de la Administracin actuante. Cuando concluido el proceso de
urbanizacin no otorgue las escrituras de propiedad de las parcelas o
solares edificables resultantes a favor de los propietarios correspondien-
tes, la Administracin actuante podr sustituirle.
BIBLIOGRAFA
ABELA, Jos Manuel: Rgimen Jurdico y Gestin del suelo urbano y urbanizable,
CISS, PRAXIS, 2000.
LPEZ ABARCA, Antonio: La ejecucin del planeamiento urbanstico en la Ley
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PAREJO, Luciano, y BLANC CLAVERO, Francisco: Derecho Urbanstico Valenciano,
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ROMERO SAURA, Fernando, y LORENTE TALLADA, Jos Luis: El Rgimen Urbanstico
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473
TEMA 8
LAS ACTUACIONES AISLADAS
EN SUELO URBANO
Jos Manuel MERELO ABELA
LAS ACTUACIONES
JOS MANUEL
AISLADAS
MERELO
EN ABELA
SUELO URBANO
SUMARIO: I. LA CATEGORIZACIN DEL SUELO URBANO: IMPORTANCIA Y

TRASCENDENCIA.II. LA DEFINICIN DE LA CLASE Y CATEGORA DE
SUELO URBANO CONSOLIDADO.A) En la legislacin estatal (LRSV).B) En
la legislacin autonmica.1. Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Acti-
vidad Urbanstica de la Comunidad Valenciana.2. Ley 9/1995, de 28 de marzo, de
Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo, de Madrid.3. Ley 1/1997, de
24 de marzo, del Suelo, de Galicia.4. Leyes Forales 10/1994, de 4 de julio, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo, de Navarra, y 24/1998, de Medidas Urgentes en
Materia de Aprovechamiento Urbanstico.5. Ley 2/1998, de 4 de junio, de Orde-
nacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica, de la Comunidad Autnoma de
Castilla-La Mancha.6. Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo, de La Rioja.7. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica, de Ara-
gn.8. Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y Len.9. Ley 9/1999,
de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio, de Canarias.III. DERECHOS Y
DEBERES DE LOS PROPIETARIOS DE SUELO URBANO CONSOLIDA-
DO.A) Legislacin estatal (LRSV).1. Derechos.a) Al aprovechamiento urba-
nstico.b) A completar la urbanizacin para que el terreno adquiera la condicin
de solar, si an no la tuviera.c) A edificar los solares en las condiciones que, en
cada caso, establezca la legislacin urbanstica y el planeamiento.2. Debe-
res.a) Completar a su costa la urbanizacin precisa para que el terreno adquiera
la condicin de solar.b) Edificar los solares en plazo si se encontraran en mbitos
para los que as se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el
mismo.B) Particularidades de la legislacin autonmica.1. Ley 6/1994, de la
Comunidad Valenciana.a) Aprovechamiento correspondiente al propieta-
rio.b) Cesin de suelo dotacional.2. Leyes Forales 10/1994 y 24/1998, de Medidas
Urgentes en Materia de Aprovechamiento Urbanstico, de Navarra.a) Aprovecha-
475
JOS MANUEL MERELO ABELA
miento correspondiente al propietario.b) Deber de ceder suelo dotacional.3. Ley

1/1997, de Galicia.a) Aprovechamiento correspondiente al propietario.b) Deber
de ceder suelo dotacional.c) Alcance del deber de urbanizar.4. Ley 11/1998, de
modificacin de la Ley 5/1998, de Medidas Urgentes en Materia de Rgimen de Suelo
y Ordenacin Urbana, del Pas Vasco.a) Aprovechamiento correspondiente al pro-
pietario.5. Ley 10/1998, de La Rioja.6. Ley 2/1998, de Castilla-La Mancha.
a) Aprovechamiento correspondiente al propietario.b) Deber de cesin de suelo
dotacional.c) Restantes deberes.7. Ley 5/1999, de Castilla y Len.a) Aprove-
chamiento correspondiente al propietario.b) Deber de urbanizar.c) Deber de
ceder suelo dotacional.8. Ley 5/1999, de Aragn.a) Aprovechamiento correspon-
diente al propietario.b) Deber de cesin de suelo dotacional.9. Ley 9/1999, de
Canarias.10. Comunidades Autnomas que han asumido el Texto de 1992 (An-
daluca, Extremadura y Cantabria).IV. LA VALORACIN DEL SUELO URBA-
NO ASISTEMTICO.V. POSIBILIDAD DE LA APLICACIN DE TCNICAS
DE EQUIDISTRIBUCIN EN ESTA CLASE Y CATEGORA DE SUELO.
A) STS de 4 de mayo de 1982 (Ar. 3114).B) STS de 15 de marzo de 1993
(Ar. 1778).C) STS de 21 de febrero de 1994 (Ar. 1456).D) STS de 31 de enero
de 1995 (Ar. 457).VI. LA RESOLUCIN DE LOS DESAJUSTES ENTRE EL
APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL PROPIETARIO DERIVA-
DO DE LA APLICACIN DE UNA TCNICA DE EQUIDISTRIBUCIN Y EL
APROVECHAMIENTO OBJETIVO O REAL DEL TERRENO.A) Las trans-
ferencias de aprovechamientos urbansticos en el Texto estatal de 1992.1. Concepto
y mbito de aplicacin.2. Clases de transferencias.3. Instrumentacin de las
transferencias.4. Formalizacin e inscripcin de las transferencias.5. Efectos de
las transferencias.B) Legislacin autonmica.1. Ley 6/1994, de Valencia.
a) Transferencias.b) Reservas.c) Compensaciones monetarias sustitutivas de las
transferencias.2. Ley 2/1998, de Castilla-La Mancha.a) Transferencias.
b) Reservas.c) Compensaciones monetarias sustitutivas.3. Ley 1/1997, de Gali-
cia.a) Presupuestos de aplicacin.b) Finalidad.c) Instrumentacin.
d) Modalidades.e) Procedimiento.f) Efectos.VII. LA URBANIZACIN Y
EDIFICACIN SIMULTNEAS.A) Legislacin estatal.B) Legislacin auton-
mica.1. Ley 6/1994, de la Comunidad Valenciana.2. Ley 9/1995, de Madrid.
I. LA CATEGORIZACIN DEL SUELO URBANO:

IMPORTANCIA Y TRASCENDENCIA
La tcnica de la clasificacin del suelo se ve a veces complementada

por la de la categorizacin, a efectos de definicin de la ordenacin urba-
nstica, para la que todava se precisa otra tcnica adicional, cual es la
calificacin urbanstica.
Los textos legales estatales en la materia de 1976 y 1992, aunque a
efectos de ejecucin del planeamiento diferenciaban en suelo urbano
entre las actuaciones mediante unidades de ejecucin o sistemticas y
actuaciones aisladas o asistemticas, no establecan, a diferencia de lo
que hacan en suelo urbanizable y, en cierto sentido, en suelo no urba-
nizable (al diferenciarse entre el comn y el de especial proteccin), cate-
goras dentro de aquella clase de suelo, por lo que el planeamiento urba-
476
LAS ACTUACIONES AISLADAS EN SUELO URBANO
nstico slo tena que delimitar un suelo urbano que podramos denominar
genrico, en aplicacin de los criterios legales establecidos al efecto.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones
(en adelante, LRSV), por el contrario, regula dos categoras dentro del
suelo urbano, sujetando cada una de ellas a un especfico rgimen jur-
dico-urbanstico, de suerte tal que a partir de dicha Ley los derechos y
deberes urbansticos de los propietarios de suelo dependen de la concreta
categora atribuida a sus terrenos.
Las dos categoras que se definen en la nueva Ley son las de suelo
consolidado por la urbanizacin y suelo sin urbanizacin consolidada.
Debe anticiparse que el suelo consolidado es el que no queda incluido
en mbitos de gestin, como se desprende de los artculos 14 y 28 de
la LRSV, si bien no establece sta los presupuestos o requisitos de cada
categora.
La legislacin urbanstica ha venido considerando preferente la actua-
cin a travs de mbitos de gestin o ejecucin del planeamiento (po-
lgonos o unidades de actuacin del Texto de 1976 o unidades de ejecucin
del Texto de 1992), excepcionndose slo en los supuestos de ejecucin
de sistemas generales o de la realizacin de actuaciones aisladas o asis-
temticas. Es lo cierto, sin embargo, que las dificultades de la gestin
urbanstica o amplias reas de suelo urbano ha hecho que la tcnica de
la delimitacin de polgonos o unidades de actuacin no se haya aplicado
tan generalizadamente como las previsiones legales permitiran suponer.
La falta de aplicacin de la tcnica poligonal en suelo urbano tiene
distinto alcance y consecuencias segn existan o no otras tcnicas de ges-
tin en dicha clase de suelo.
As, bajo el Texto de 1976, en que no exista otra tcnica de reparto
en este suelo, determinaba la imposibilidad de obtener gratuitamente las
dotaciones pblicas no incluidas en los mbitos de gestin y de dar efec-
tividad al principio del justo reparto de los beneficios y las cargas del
planeamiento. Ha de sealarse, sin embargo, que, al amparo de dicho
texto, algunos planes urbansticos disearon tcnicas de gestin que exten-
dieron al suelo urbano no incluido en unidades de ejecucin la aplicacin
de aprovechamientos promediados que, de una u otra forma, repartan
la carga de cesin e igualaban los contenidos urbansticos correspondien-
tes a los propietarios afectados por la ordenacin urbanstica. Estas tc-
nicas, cuando fueron sometidas a control jurisdiccional, corrieron desigual
suerte, pero, en todo caso, merece destacarse, como despus se analizar
con mayor detalle, que el Tribunal Supremo admiti la capacidad del
planeamiento urbanstico (por remisin legal) para delimitar, entre otros
477
extremos, el contenido normal de la propiedad, basado en la disociacin

institucionalizada del derecho clsico del dominio sobre el suelo y el nue-
vo ius aedificandi que es definido por el Plan, con apoyo en tcnicas como
la definicin de un aprovechamiento normal o tipo y las transferencias
de aprovechamientos urbansticos.
La situacin descrita cambi con el Texto estatal de 1992, que extendi
al suelo urbano las tcnicas de equidistribucin basadas en la fijacin
de aprovechamientos promediados para mbitos delimitados al efecto.
As, para aquellos municipios en que las reas de reparto y los apro-
vechamientos tipo resultaban de aplicacin en suelo urbano, es claro que
las antes mencionadas finalidades se obtenan aunque el terreno no que-
dara incluido en mbito de gestin, pues el cmputo y aplicacin del apro-
vechamiento tipo implica una participacin proporcional de todos los pro-
pietarios del mbito de reparto en la aportacin gratuita al municipio
de los terrenos afectos a dotaciones pblicas situados dentro del mismo
y, por definicin, un reparto de las cargas y los beneficios resultantes
de la ordenacin urbanstica (slo la carga o deber de urbanizar no es
objeto de distribucin equitativa en el marco del rea de reparto, pues
el propietario de una parcela aislada no incluida en unidad de eje-
cucin slo tiene el deber de convertirla en solar). Lo mismo cabe decir
respecto de las legislaciones urbansticas autonmicas que regulan estas
tcnicas para el suelo urbano (caso, por ejemplo, de la Ley 20/1997, de
Madrid).
La LRSV, dado su contenido limitado (derivado de la Sentencia del
Tribunal Constitucional 61/1997), no establece preferencia alguna sobre
modalidad de actuacin, limitndose a prever o presuponer la doble posi-
bilidad de suelo incluido (el no consolidado) o no (el consolidado) en
mbitos de gestin, y ello sin establecer, como despus se ver, criterio
preciso sobre cundo procede asignar una u otra categora, a pesar del
diferente rgimen jurdico al que se sujeta cada una de ellas. Esta dife-
rencia de rgimen es tan acusada que la regulacin del suelo urbano no
consolidado es muy similar a la del suelo urbanizable, apartndose con-
siderablemente de la del suelo urbano consolidado.
Siendo ello as, poco o nada aclara la Disposicin Transitoria primera
de la LRSV, que tras disponer que el rgimen urbanstico del suelo esta-
blecido en esta Ley, sin perjuicio de las especialidades sobre gestin y
uso del suelo de la legislacin urbanstica, ser de aplicacin desde la
entrada en vigor de la misma..., equipara a tal efecto el suelo urbano
de los planes vigentes al suelo urbano de la nueva Ley, pues lo relevante
no es la remisin al rgimen del suelo urbano como gnero (que, por
otra parte, no existe), sino determinar a qu categora de suelo urbano
478
se asimila, a efectos de aplicar uno de los dos regmenes especficos que

se establecen en aquella Ley. En cualquier caso, parece que puede con-
venirse en que el suelo del planeamiento vigente a la entrada en vigor
de la Ley que no estuviera incluido en unidad de ejecucin quedara sujeto
al rgimen del suelo no consolidado, y el restante al del suelo consolidado.
Para las actuaciones aisladas o asistemticas (suelo con urbanizacin
consolidada) la literalidad de determinados preceptos de la LRSV
(arts. 14 y 28.3) conduce a entender que todo el aprovechamiento lucra-
tivo real u objetivo de una parcela o solar corresponde a su propietario,
no pesando sobre l ningn deber de ceder terrenos dotacionales. Por
otra parte, tampoco existe precepto que, ni directamente ni mediante
mecanismo regulado al efecto, imponga deber alguno de cesin de terre-
nos afectos a dotaciones pblicas. En consecuencia, la trascendencia de
la categorizacin como suelo urbano consolidado, en los aspectos esen-
ciales que hemos sealado, resulta manifiesta. Ahora bien, ha de adver-
tirse de que si bien parece claro que sta es la regulacin de la nueva
Ley estatal, y, por tanto, en defecto de legislacin autonmica, a la misma
habra de estarse, no debe entenderse que ello implica la imposibilidad
para la normativa autonmica de establecer tcnicas de equidistribucin
que afecten o abarquen el suelo urbano asistemtico. Este aspecto ser
tratado posteriormente.
II. LA DEFINICIN DE LA CLASE Y CATEGORA DE SUELO

URBANO CONSOLIDADO
A) En la legislacin estatal (LRSV)
El suelo urbano, es decir, el definido por el artculo 8 como el ya
transformado por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, eva-
cuacin de aguas y suministro de energa elctrica o por estar consolidado
por la edificacin en la forma que establezca la legislacin urbanstica
(teniendo tambin tal condicin los terrenos urbanizados en ejecucin
del planeamiento), ha de quedar, segn la citada Ley, asignado a una
de estas dos categoras: suelo consolidado por la urbanizacin o suelo
que carece de urbanizacin consolidada, establecindose un rgimen dis-
tinto para cada una de ellas en aspectos tan nucleares y bsicos como:
a) La determinacin del aprovechamiento lucrativo que corresponde
al propietario (el 100 por 100, en suelo consolidado, y el 90 por 100 o
porcentaje superior si as lo establece la legislacin autonmica, en suelo
no consolidado).
b) El rgimen de cesiones de suelos dotacionales (ninguna en suelo
consolidado, sin perjuicio de lo que despus se dir sobre posibilidad de
479
regulacin autonmica de tcnicas de equidistribucin en esta categora

de suelo, y todas las dotaciones locales e incluso los sistemas generales
que se incluyan, en suelo no consolidado).
c) El contenido preciso de la carga de urbanizar (slo la conversin
de la parcela en solar aunque despus se ver cmo alguna legislacin
autonmica ha ampliado el contenido de esta carga, en suelo conso-
lidado, y la completa urbanizacin del mbito de gestin, incluyendo jar-
dinera y arbolado y alumbrado pblico, en suelo no consolidado.
d) El propio criterio de valoracin del suelo de que se trate.
No establece la LRSV, cuando menos expresamente, criterio alguno
para la atribucin de cada una de las dos categoras que regula.
En esta situacin la doctrina se esfuerza en aportar los criterios defi-
nitorios de cada categora de suelo.
GRAU VILA (El suelo urbano en la Ley 6/1998 sobre Rgimen del
Suelo y Valoraciones, RDU, nm. 163) apunta que la diferenciacin
podra venir del propio alcance de los conceptos de transformacin y con-
solidacin. Suelo transformado sera el que cuenta con los servicios bsi-
cos del artculo 8, mientras que suelo consolidado sera el que adems
de disponer de estos servicios bsicos cuenta con los complementarios
precisos para que el terreno merezca la condicin de solar, en la forma
en que ste se defina. Pero, como el propio autor seala, esta conclusin
se ve impedida por el tenor literal del artculo 14.1 de la LRSV que prev
la necesidad de completar la urbanizacin incluso en suelo urbano con-
solidado, por lo que, en rigor, slo cabe hablar de dos situaciones nti-
damente definidas por la Ley:
a) suelo urbano transformado (por contar con los servicios urba-
nsticos bsicos sealados en el art. 8), y
b) solar (por disponer de los anteriores servicios y, adems, de los
complementarios que para alcanzar tal condicin exija la legislacin urba-
nstica aplicable).
El mismo autor, tras reconocer que las situaciones intermedias son
poco precisas, pero no renunciando a definir o, cuando menos, enmarcar,
el requisito de la consolidacin de la urbanizacin, y con apoyo en la
asimilacin entre el rgimen del suelo urbanizable y el urbano no con-
solidado por ella, propone que la falta de consolidacin se relacione con
la existencia de un mbito de desarrollo delimitado al que referir cohe-
rente y ponderamente tal criterio de ausencia de consolidacin, mbito
homogneo fsica y jurdicamente, que constituya una unidad de trans-
formacin, con implicaciones mutuas y de origen comn. Se aade a
ello que determinadas actuaciones administrativas previas pueden haber
480
generado una consolidacin de iure, como ocurrira en los supuestos de

procesos reparcelatarios que ya hubieran determinado cesiones y equi-
distribucin.
PAREJO ALFONSO (Derecho Urbanstico de Castilla-La Mancha, Marcial
Pons, Madrid, 1999) aborda tambin esta materia. As, tras destacar que
el requisito de la consolidacin no es reglado ni retrospectivo desde la
realidad fsica existente, sino ms bien prospectivo en atencin a la nueva
ordenacin (con independencia de los derechos de los propietarios afec-
tados), concluye en que ser suelo urbano no consolidado aquel sobre
el que la urbanizacin an precisa segn el planeamiento sea de tal enti-
dad que imponga la actuacin sistemtica, es decir, mediante un mbito
de gestin adecuado. En consecuencia, segn este autor, los supuestos
o situaciones de suelo urbano consolidado cubren desde el representado
por la aceptacin y asuncin plena de la realidad existente por la nueva
ordenacin hasta el constituido por la necesidad de ultimar la urbani-
zacin para ajustarla a la nueva ordenacin, siempre que este ajuste no
equivalga a una reurbanizacin que imponga la actuacin sistemtica por
su entidad.
PORTO REY (Incidencia prctica de la nueva ley en los instrumentos
de planeamiento y de equidistribucin en los perodos general y tran-
sitorio, RDU, nm. 161), en este mismo sentido, seala que el suelo
consolidado por la urbanizacin (el que dispone de los cuatro servicios
bsicos) habra de ser considerado no consolidado si el planeamiento
modifica sustancialmente la ordenacin y, consecuentemente, la urbani-
zacin de hecho existente.
El criterio de categorizacin que, bajo distinta formulacin, es des-
tacado coincidentemente por los mencionados autores no es todo lo pre-
ciso que sera deseable, pero no parece, en efecto, que pueda extraerse
de la Ley criterio distinto para determinar cundo un suelo urbano ha
de considerarse como no consolidado, debiendo quedar incluido en una
unidad de gestin o ejecucin que el de la necesidad o conveniencia,
segn la nueva ordenacin, de integracin del mismo en un mbito terri-
torial superior a efectos de urbanizacin o reurbanizacin, sin que la situa-
cin previa al nuevo plan sea relevante a estos efectos. En consecuencia,
un terreno plenamente urbanizado de conformidad con un planeamiento
anterior, circunstancia que sin duda ha de determinar su clasificacin
como urbano con arreglo a lo dispuesto por el artculo 8, no habra de
ser incluido en la categora de suelo consolidado si, segn el nuevo pla-
neamiento, ha de ser sometido a un nuevo proceso de urbanizacin (reur-
banizacin) para ajustarlo a las exigencias de la nueva ordenacin urba-
nstica.
481
De lo expuesto deriva que la delimitacin de una unidad de gestin,

y subsiguiente categorizacin del suelo en ella incluido como no conso-
lidado, al slo efecto de facilitar la obtencin de una dotacin, o de per-
mitir un reparto del aprovechamiento lucrativo, sin vinculacin alguna
con la necesidad o conveniencia de la urbanizacin o reurbanizacin con-
junta de todos los terrenos en ella incluidos, carecera de cobertura legal.
Ahora bien, esta conclusin parece aconsejar la admisibilidad en suelo
consolidado, al objeto de facilitar la ejecucin del planeamiento, de ope-
raciones reparcelatorias no vinculadas a procesos de urbanizacin inte-
gral, en lnea con las conclusiones que sobre este aspecto se aprobaron
en el II Congreso Nacional de Urbanismo celebrado en Santiago los das
18 a 20 de abril de 2001.
No puede silenciarse, sin embargo, que la aplicacin del expresado
criterio necesariamente implica un gran margen de discrecionalidad, pues
junto a las situaciones extremas, frecuentemente existirn otras en las
que la conveniencia o no de inclusin en unidades de gestin no se pre-
sentar tan clara. Y ocurre que de ello depende nada menos que la deter-
minacin del rgimen jurdico-urbanstico aplicable en aspectos tan
nucleares como el aprovechamiento que corresponde al propietario o las
cargas urbansticas, segn antes se indic.
Cuando la inclusin en unidad de gestin venga motivada por la nece-
sidad de reurbanizacin, lo que tampoco ser del todo infrecuente, surge
el problema de determinar posibles indemnizaciones a favor de los pro-
pietarios que hubieran costeado obras de urbanizacin con anterioridad
y, eventualmente, hubieran cumplido los deberes de cesin y equidistri-
bucin, y que despus se ven involucrados en un nuevo proceso de gestin
que han de costear en la parte proporcional que a cada uno corresponda.
Este supuesto, para las actuaciones sistemticas o integrales, estaba
expresamente previsto y regulado en el TR92, que dispona en el artcu-
lo 166.1.d) y e) que las obras de urbanizacin, no contrarias al planea-
miento vigente al tiempo de su realizacin, haban de ser compensadas
o indemnizadas al titular que las coste, bien con cargo al proyecto de
equidistribucin, es decir, por el conjunto de propietarios afectados, si
las mismas fueran tiles para la ejecucin del nuevo plan, bien por la
Administracin, en caso de que resultaren intiles.
Con carcter general, la vigente LRSV aborda esta cuestin en el
artculo 44.1, al disponer que
sern en todo caso indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento
de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos esta-
blecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un cambio
de planeamiento o por acordarse la expropiacin.
482
En consecuencia, existe una solucin legal para compensar a estos

propietarios por los gastos en que hubieran incurrido y que la nueva orde-
nacin urbanstica convierte en inservibles, pero, como fcilmente se
adivina, el principal problema que plantearn los supuestos que se exa-
minan es el de la posible indemnizacin por efecto de quedar sujetos
los terrenos en cuestin a un nuevo y distinto aprovechamiento (el 90
por 100 o porcentaje superior establecido por la legislacin autonmica
del aprovechamiento correspondiente al mbito de gestin en que se
incluyan).
Esta cuestin ha de analizarse a la luz de los artculos 41.1 even-
tualmente tambin del art. 42, 14 y 28 del nuevo Texto legal estatal.
Dicho precepto, sin embargo, regula las modificaciones anticipadas en
relacin con los plazos de ejecucin previstos, situacin que no ser la
que concurra con ms frecuencia en los supuestos que se contemplan,
caracterizados por tratarse de planes ya ejecutados que se modifican pos-
teriormente imponiendo nuevos procesos de urbanizacin o reurbaniza-
cin.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta en cualquier caso que si los terre-
nos no hubieran sido an edificados, estndose en plazo para ello, parece
claro que el cambio anticipado de la ordenacin s podra generar derecho
indemnizatorio, al amparo del citado artculo 41.1, bajo la interpretacin,
que cuenta con respaldo jurisprudencial, de que la fase edificatoria integra
la ejecucin del planeamiento a estos efectos. En otro caso, el apoyo
legal para la indemnizacin se muestra muy dudoso, pero conviene tener
presente, en todo caso, que no se est contemplando un supuesto de fuera
de ordenacin previsto en el nmero 2 del mismo artculo (que podr
darse, adems, por el cambio de planeamiento, pero que no es lo que
aqu se examina), sino de una reduccin del aprovechamiento correspon-
diente al propietario que queda incluido en un mbito de gestin. No
puede excluirse, sin embargo, que por aplicacin de la teora general de
la responsabilidad patrimonial de la Administracin, pueda fundarse una
pretensin indemnizatoria, atendidas las circunstancias del caso concreto,
por efecto de una recategorizacin que determinara una reduccin del
aprovechamiento subjetivo correspondiente al propietario afectado.
Ha de concluirse, en consecuencia, que suelo urbano consolidado es
en la LRSV el que no queda integrado en mbitos de gestin [o de
desarrollo, segn la terminologa utilizada por la Ley en otras ocasiones,
como en el art. 14.2.a)] por no precisar ni quedar sujeto a operaciones
integrales de urbanizacin, aunque a veces se requiera completar pun-
tualmente su urbanizacin para que adquiera la condicin de solar.
483
B) En la legislacin autonmica
Existe en la actualidad un considerable nmero de Leyes autonmicas

que regulan la materia que nos ocupa, hacindose preciso analizar la con-
formidad o no con los criterios de la LRSV, que tienen carcter de legis-
lacin bsica.
En aquellas Comunidades en que, por carecer de normativa propia
sobre la materia (Asturias, Baleares, Murcia y Pas Vasco), rige el Texto
estatal de 1976, y en aquellas otras que han incorporado, por remisin,
como derecho autonmico propio, el Texto estatal de 1992 (Andaluca,
Cantabria y Extremadura) no se plantean problemas de compatibilidad
entre los criterios de categorizacin, pues dichos textos estatales no abor-
dan esta cuestin. Podr existir, a lo sumo, problemas de compatibilidad
entre los respectivos criterios de clasificacin del suelo como urbano, pero
nunca, por definicin, entre criterios para asignar categoras, por ser
inexistentes stos en aquellos mbitos autonmicos. En esta situacin se
encuentra tambin Catalua, ya que el Decreto-Legislativo 1/1990, de 12
de julio, aprobatorio del Texto Refundido vigente en esta Comunidad,
reproduce en este aspecto el Texto estatal de 1976, que no categoriza
el suelo urbano, por lo que no surge ningn problema de coordinacin
con la LRSV.
Se examinan a continuacin, por ello, slo los textos autonmicos que
s regulan las dos categoras de suelo urbano y la legislacin de Madrid,
que si bien no categoriza contiene una definicin del suelo sujeto a eje-
cucin asistemtica que permite su equiparacin al suelo consolidado.
1. Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanstica,

de la Comunidad Valenciana
Esta Ley, anterior a la LRSV, no categoriza el suelo urbano, pudiendo

definirse ste, en el marco de los artculos 8 y 9 de aqulla, como el
suelo que, dentro del conjunto de terrenos que el Plan mantiene o incor-
pora al proceso de urbanizacin, no queda sujeto desde el propio pla-
neamiento al rgimen de ejecucin de Actuaciones Integradas, sino que
se desarrollarn, preferentemente, mediante actuaciones aisladas.
Se desprende de la propia regulacin autonmica que incluso so-
lares (condicin que, a estos efectos, slo puede alcanzarse en desarrollo
regular de la ordenacin urbanstica anterior) pueden quedar sujetos a
actuaciones integradas, si bien para su valoracin se considerarn suelo
urbano.
484
La comparacin entre el texto estatal y el autonmico lleva a la con-

clusin de que en la Comunidad Valenciana no puede existir ms suelo
urbano que el consolidado, pues el no consolidado incluible en mbitos
de gestin para llevar a cabo actuaciones integradas ha de ser clasificado
en esta Comunidad, por imperativo del artculo 9.1, como suelo urba-
nizable.
Hecha esta matizacin no se advierte contradiccin con la normativa
estatal, bajo la interpretacin de que el suelo consolidado segn sta es
el que no precisa actuaciones de urbanizacin (o reurbanizacin) segn
el nuevo planeamiento que impongan o aconsejen su inclusin en una
unidad de gestin o ejecucin delimitada al efecto. Esta categora de suelo
urbano segn la LRSV sera el urbano (genrico o sin categorizacin)
de la Ley valenciana.
Cuestin distinta es la de que un suelo que habra de ser considerado
urbano, aunque no consolidado, en aplicacin del artculo 8 de la Ley
estatal bsica, hubiera de ser clasificado como urbanizable por exigencia
del texto autonmico, pero ello remite ya a la compatibilidad entre los
criterios de clasificacin y no de categorizacin.
2. Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo

y Urbanismo, de Madrid
Esta Ley no aborda directamente la categorizacin del suelo urbano,

pero s regula con cierto detalle la ejecucin sistemtica o integral del
planeamiento y la ejecucin asistemtica del mismo, reservando esta lti-
ma para los supuestos de suelo urbano cuando tengan ya la condicin
de solar o sean idneos para la adquisicin de esta condicin, lo que
podra entenderse como asimilable al supuesto de suelo urbano conso-
lidado de la LRSV, razn que explica que se examine aqu. Por otra parte,
la Ley autonmica 20/1997, al distinguir en suelo urbano entre actuaciones
asistemticas y mediante unidades de ejecucin, est en consonancia con
la doble categorizacin establecida por la LRSV (consolidado y no con-
solidado incluido en mbitos de gestin).
Aceptndose esta asimilacin o equiparacin, el problema que surge
es que el Texto autonmico de 1995 para esta actuacin asistemtica
impone unos deberes de cesin de suelo de aprovechamiento (art. 82.2)
que no se corresponden con el rgimen que, bajo una interpretacin exclu-
sivamente literal, puede entenderse que establece la LRSV para el suelo
urbano consolidado. Pero en relacin con esta cuestin figura la ms rele-
vante, y que en cierto sentido la subsume, del ajuste a esta ltima Ley de
485
la previsin contenida en la Ley autonmica 20/1997 de inclusin del suelo

urbano (tambin del consolidado o asistemtico) en reas de reparto.
Como en su momento se argumentar, no parece existir obstculo
en la LRSV para que la normativa autonmica establezca tcnicas de
equidistribucin en suelo urbano consolidado no incluido en unidades
de ejecucin, siendo evidente que bajo esta interpretacin de la legislacin
bsica estatal no existira contradiccin entre la normativa estatal y la
autonmica en este aspecto.
Debe sealarse, en cualquier caso, que la cesin del suelo soporte
de las obras de urbanizacin precisas para que la parcela alcance la con-
dicin de solar, impuesta por el artculo 82.2 de la Ley 9/1995 para las
actuaciones asistemticas, es una cesin muy matizada por la circunstancia
de que tambin en esta categora de suelo a todo terreno corresponde
(a su titular) el aprovechamiento tipo del rea de reparto en que se
encuentre, pues para su clculo no se excluyen ms terrenos que los des-
tinados a dotaciones pblicas ya existentes (art. 2.2 de la Ley 20/1997).
En consecuencia, del suelo soporte de las necesarias obras de urbani-
zacin que hay que ceder tambin dimana en favor del propietario el
aprovechamiento urbanstico resultante de la aplicacin del aprovecha-
miento tipo del rea de reparto correspondiente.
3. Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo, de Galicia

Suelo urbano consolidado es, segn el artculo 65.1, el suelo urbano
as caracterizado por el planeamiento general por no resultar preciso el
desarrollo de actuaciones de ejecucin integral.
Se adopta, as, tambin por esta Ley un criterio puramente formal,
sin que se definan los supuestos en que se precisa o no una actuacin
integral. Conviene, sin embargo, destacar que posteriormente se regula
en la Ley la posibilidad de que el suelo urbano consolidado quede incluido
en polgonos (que, paradjicamente, se definen en el art. 120 como los
mbitos territoriales que comportan la ejecucin integral del planeamien-
to), si bien en estos casos parece que los polgonos, que pueden ser
discontinuos, tienen por finalidad exclusivamente las operaciones repar-
celatorias que no impliquen un proceso de ejecucin integral.
No puede negarse que la propia categora de suelo urbano conso-
lidado queda desdibujada tambin aqu por la previsin de su posible
inclusin en polgonos.
La cuestin, como fcilmente se advierte, que surge tras esta regu-
lacin autonmica es si, por el hecho de incluirse en un polgono aunque
486
sea slo a efectos de reparcelacin, puede considerarse aplicable el rgi-

men del suelo urbano no consolidado de la LRSV en cuanto a cargas
de urbanizacin, participacin de la Administracin en el aprovechamien-
to lucrativo, etc. El texto autonmico no aporta ningn dato para resolver
esta cuestin, pues establece el rgimen del suelo urbano unificadamente
para el suelo consolidado y el no consolidado (salvo en lo referente a
la participacin de la Administracin en los aprovechamientos lucrativos),
no planteando los problemas a los que antes se aludi en relacin con
la Ley de La Rioja.
Aunque la cuestin puede resultar dudosa, parece que no debiera
aplicarse en el supuesto de inclusin de suelo consolidado en polgonos
el rgimen de la LRSV establecido para el suelo no consolidado, pues
el texto autonmico precisa que, en estos casos, no se estara en presencia
de un proceso de ejecucin integral, por lo que cabra sostener que no
existe, propiamente, un mbito de gestin, cuando menos desde la ptica
de la ejecucin material del planeamiento (urbanizacin), pues su fina-
lidad se limitara a la reparcelacin de los terrenos comprendidos en el
mismo, lo que ya en su momento se valor positivamente.
4. Leyes Forales 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Territorio

y Urbanismo, de Navarra, y 24/1998, de Medidas Urgentes en Materia
de Aprovechamiento Urbanstico
La Ley 10/1994 tampoco categoriza el suelo urbano, pues surge duran-

te la vigencia del Texto estatal de 1992 que tampoco categorizaba. Con-
tiene, sin embargo, el texto autonmico una prescripcin que impide con-
siderar suelo urbano los terrenos precisados de ciertas obras de urba-
nizacin o reurbanizacin, a pesar de que con anterioridad hubieran sido
clasificados como urbanos o pudieran considerarse como tales, pues, en
efecto, el artculo 8.1 impone la clasificacin como suelo urbanizable
cuando el nuevo planeamiento prevea para ellos una ordenacin urba-
nstica sustancialmente diferente de la precedente y requieran obras de
urbanizacin en ms de un 50 por 100 de la superficie del sector respecto
a la situacin preexistente.
Se aprecia, en consecuencia, una diferencia en este punto con la LRSV
y otras Leyes autonmicas, por cuanto en stas un suelo que cumple los
requisitos para su clasificacin como urbano no pierde esta condicin
porque el nuevo planeamiento altere su ordenacin anterior y exija obras
de urbanizacin cualquiera que fuera su entidad y alcance. En estos casos
se le atribuira la categora de suelo urbano no consolidado, pero no pasa-
ran a ser suelo urbanizable.
487
Hay aqu una contradiccin entre la LRSV y el citado texto auto-

nmico, que debe resolverse a favor de la preferente aplicacin de la
primera, dado su carcter de normativa bsica (o de establecimiento de
condiciones bsicas de ejercicio de derechos).
La Ley citada ha sido modificada por la Ley Foral 24/1998, debiendo
destacarse que con ocasin de la regulacin del aprovechamiento urba-
nstico susceptible de apropiacin se prev el supuesto de suelo que carece
de urbanizacin consolidada y que a pesar de ello no queda incluido en
unidad de ejecucin, situacin que no tiene fcil encaje en la regulacin
contenida en la LRSV.
5. Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad

Urbanstica, de la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha
Segn se desprende de la interpretacin conjunta de los diversos apar-

tados del artculo 45, el suelo urbano consolidado es el ya urbanizado
que cuenta con todos los servicios urbansticos precisos para la condicin
legal de solar (en los trminos precisados por las Instrucciones Tcnicas
del Planeamiento), siempre que, adems, no se precise completar o mejo-
rar la urbanizacin existente y el planeamiento no le atribuya un apro-
vechamiento objetivo superior al realmente existente (este requisito slo
se aplica en municipios con Plan de Ordenacin Municipal, no con mero
Plan de Delimitacin del Suelo Urbano).
En la Disposicin Preliminar de la Ley se detallan los servicios defi-
nitorios de la condicin de solar que despus se expondrn. Las Instruc-
ciones Tcnicas del Planeamiento constituyen un instrumento de orde-
nacin territorial y urbanstica que tienen por objeto la fijacin de criterios
y directrices a tener en cuenta en la formulacin del planeamiento (solu-
ciones-tipo para cuestiones de frecuente planteamiento, guas para la eje-
cucin de obras de urbanizacin, modelos de regulaciones zonales, etc.).
El citado artculo 45 del texto autonmico puede considerarse con-
forme con la LRSV, como desarrollo del mismo, en la definicin de la
categora de suelo urbano consolidado en cuanto al requisito de que no
se precise completar ni mejorar la urbanizacin por exigencia del
planeamiento. Sin embargo, respecto al requisito de que no exista dife-
rencia entre el aprovechamiento objetivo atribuido por el planeamiento
y el aprovechamiento realmente existente no encuentra apoyo en la Ley
estatal.
A la anterior conclusin no puede oponerse la referencia en el texto
autonmico a que la materializacin del aprovechamiento objetivo supe-
488
rior requiera, en su caso, la delimitacin previa de la pertinente unidad

de ejecucin, pues estas unidades se delimitan, segn el artculo 113, para
llevar a cabo actuaciones urbanizadoras, sin que la mera existencia de
un exceso de aprovechamiento objetivo en una parcela pueda exigir ni
justificar la delimitacin de una unidad de ejecucin. En efecto, la reso-
lucin de estos desajustes encuentra solucin en el texto autonmico
mediante las tcnicas de las transferencias de aprovechamientos urba-
nsticos (art. 73) y de las compensaciones monetarias sustitutivas (art. 75).
6. Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo,

de La Rioja
Esta Ley considera suelo urbano consolidado el as definido por el
planeamiento municipal por no resultar necesario sujetar el mismo a pro-
cesos integrales de urbanizacin y/o edificacin (art. 9).
Esta caracterizacin del suelo consolidado armoniza con la interpre-
tacin del texto estatal que se ha asumido sobre este aspecto, no exis-
tiendo contradiccin alguna. Pero hay que tener en cuenta que en los
artculos 110.3 y 113 se admite la posibilidad de que un suelo urbano
consolidado quede delimitado en unidades de ejecucin (para la reali-
zacin de procesos de renovacin o reforma interior), con lo que la propia
definicin del suelo urbano consolidado queda desdibujada, al contem-
plarse la posibilidad de su inclusin en mbitos de gestin. Por otra parte,
parece claro que en el marco de la LRSV, el suelo consolidado no se
incluye nunca en mbitos de gestin, segn se desprende del artculo 28
de la misma.
La posibilidad de incluir suelo urbano consolidado en unidades de
ejecucin, lo que obliga a su desarrollo mediante algunos de los sistemas
de actuacin que se regulan (compensacin, cooperacin, etc.), plantea
muchos problemas, derivados de que para esta categora de suelo el ar-
tculo 11.2 no prev ni la equidistribucin ni la cesin de todas las dota-
ciones locales (slo se alude a la cesin de los terrenos que queden fuera
de las alineaciones con el lmite del 10 por 100 de la superficie de cada
finca), deberes exigibles slo en el suelo no consolidado. Adems, res-
pecto al deber de urbanizar, en suelo consolidado slo alcanza a la con-
versin de los terrenos en solares, lo que es distinto del deber de urbanizar
la totalidad del mbito de gestin o unidad de ejecucin.
7. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica, de Aragn

Segn el artculo 14 de esta Ley, el suelo no consolidado se integra
por los terrenos del suelo urbano que el Plan General defina expresa-
489
mente como tal por estar sometidos a procesos integrales de urbanizacin,

renovacin o reforma interior. El resto ser suelo urbano consolidado.
La caracterizacin del suelo consolidado es conforme, por tanto, con
la normativa bsica estatal en la interpretacin que se viene sosteniendo.
En coherencia con ello en el artculo 99.4 se dispone:
La delimitacin de unidades de ejecucin para la realizacin de procesos
integrales de renovacin o reforma interior en suelo urbano consolidado
requerir la previa definicin de los terrenos como suelo urbano no con-
solidado, mediante la modificacin del Plan General y la consiguiente apli-
cacin de las obligaciones establecidas en el artculo 18 de esta Ley, salvo
en su letra d), conforme a lo previsto en el prrafo 1 del artculo 102 de
esta misma Ley.
La salvedad se refiere a que no ha de cederse en este supuesto el
suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento medio.
La previsin de esta alteracin de la categora del suelo sujeto a dichas
operaciones resuelve los problemas que, en otro caso, como ocurre con
la Ley 10/1998 de La Rioja, se plantean y a los que antes se aludi.
8. Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y Len

El artculo 12 de esta Ley dispone que el planeamiento general podr
distinguir las categoras de suelo urbano consolidado y suelo urbano no
consolidado. Sorprende que esta categorizacin se plantee como potes-
tativa cuando la Ley estatal bsica, anterior a la autonmica, la impone.
Son suelo urbano consolidado, segn el artculo citado:
Los solares.
La Ley autonmica da esta definicin en el artculo 22:
Superficies de suelo urbano legalmente divididas, aptas para su uso
inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanstico,
urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas tcnicas esta-
blecidas en aqul, y que cuenten con acceso por va pavimentada abierta
al uso pblico y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, eva-
cuacin de aguas residuales a red de saneamiento, suministro de energa
elctrica, alumbrado pblico, as como con aquellos otros que exija el pla-
neamiento urbanstico, en condiciones de caudal y potencia adecuados a
los usos permitidos.
Esta condicin en suelo urbano no consolidado y urbanizable slo
podr alcanzarse una vez ejecutadas las obras de urbanizacin exigibles
490
para la conexin del sector con los sistemas generales existentes y para
la ampliacin o refuerzo de stos, en su caso.
Restantes terrenos (no solares) aptos para su uso inmediato con-
forme a las determinaciones del planeamiento.
La concrecin de este supuesto no es fcil, a la luz de la definicin
de solar que acaba de darse y del supuesto que despus se analizar.
Pero es que, adems, la propia previsin del supuesto de terreno no
solar apto para su uso inmediato es contradictoria en s misma, pues segn
el artculo 18.4 el suelo urbano no podr ser destinado a los usos per-
mitidos por el planeamiento hasta haber alcanzado la condicin de solar,
salvo que se garantice la ejecucin simultnea de la urbanizacin. Y no
parece que este ltimo supuesto sea el considerado por la Ley como de
aptitud para su uso inmediato, pues entonces s que no existira diferencia
con el supuesto que a continuacin se seala.
Terrenos que pueden alcanzar esta aptitud (la de su uso inme-
diato) mediante actuaciones aisladas.
Las actuaciones aisladas son precisamente las que tienen, entre otros
posibles objetos, el de completar la urbanizacin de las parcelas de uso
urbano consolidado a fin de que alcancen la condicin de solar, si an
no la tuvieran.
No se advierte en estos criterios de categorizacin contradiccin algu-
na con la normativa estatal bsica.
9. Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio, de Canarias
Segn el artculo 51.1.a), el suelo urbano consolidado se integra por

el suelo que, adems de contar con los servicios precisos para su cla-
sificacin como suelo urbano [art. 50.1.a)], dispongan de pavimentacin
de calzada, encintado de aceras y alumbrado pblico, en los trminos
precisados por las Normas Tcnicas del Planeamiento Urbanstico y el
Plan General.
Esta Ley prev que el planeamiento delimite, cuando proceda, y en
cualquier categora de suelo urbano, el suelo de inters cultural por contar
con elementos de patrimonio arquitectnico o etnogrfico, y el suelo de
renovacin o rehabilitacin urbana, por quedar sujeto a operaciones que
impliquen su transformacin integrada.
Parecera, por la definicin de suelo consolidado contenido en esta
Ley, que el mismo se integra por los solares, cuya definicin se contiene
491
en el Anexo de la Ley, pero esta equiparacin se ve impedida por el

artculo 73 que establece como derecho/deber de los propietarios de suelo
urbano consolidado, en parecidos trminos a como lo hace la LRSV en
su artculo 14.1, el de ejecutar (completar) la urbanizacin precisa para
que se adquiera la condicin de solar.
Habida cuenta de que la dotacin de servicios que como mnimo se
exige en este Anexo para la condicin de solar es coincidente con la exi-
gida por el artculo 51.1.a) para la categorizacin como suelo urbano con-
solidado, parece claro que el contenido del deber de completar la urba-
nizacin slo puede referirse a los requisitos adicionales impuestos por
la ordenacin territorial y urbanstica, en exceso sobre los legalmente fija-
dos, para la obtencin de la condicin de solar.
No se advierte, en cualquier caso, contradiccin con la normativa bsi-
ca estatal.
III. DERECHOS Y DEBERES DE LOS PROPIETARIOS

DE SUELO URBANO CONSOLIDADO
A) Legislacin estatal (LRSV)
1. Derechos
a) Al aprovechamiento urbanstico
La nueva Ley, a diferencia del Texto de 1992, no configura como

tal este derecho, pero es evidente que debe determinarse cul es el apro-
vechamiento urbanstico que corresponde al propietario de suelo urbano
no incluido en unidad de ejecucin.
Por contraste con lo establecido para otros supuestos, y segn resulta
del artculo 28.3 de la propia Ley, es claro que al propietario de esta
clase y categora de suelo le corresponde la totalidad del aprovechamiento
lucrativo asignado al terreno por el planeamiento (aprovechamiento
establecido por el planeamiento para cada terreno concreto, es la diccin
literal), no participando la Administracin en porcentaje alguno del
mismo.
No existira duda, con base en una interpretacin estrictamente literal
del precepto, sobre que el aprovechamiento correspondiente al propie-
tario en este supuesto sera la totalidad del aprovechamiento real del
terreno. Posteriormente se estudiar, sin embargo, si aqu queda resuelta
definitivamente la cuestin o queda abierta la posibilidad de que la nor-
492
mativa urbanstica (autonmica) regule tcnicas de equidistribucin en

cuya virtud el aprovechamiento que corresponda al propietario se deter-
mine por aplicacin de las mismas.
Lo que s ha de destacarse es que la LRSV no configura el apro-
vechamiento urbanstico, a diferencia del Texto estatal de 1992, como
susceptible de apropiacin una vez que se hayan cumplido una serie de
deberes urbansticos (sistema de adquisicin gradual y sucesiva de facul-
tades urbansticas), sino que se limita a establecer que estas facultades
se ejercern siempre dentro de los lmites y con el cumplimiento de
los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el pla-
neamiento, es decir, que el cumplimiento de estos deberes condiciona
slo el ejercicio de las facultades urbansticas y no su propia adquisicin
como estableca el texto legal anterior.
b) A completar la urbanizacin para que el terreno adquiera la condicin

de solar, si an no la tuviera
La nueva Ley no suministra un concepto de solar, por lo que habr

de estarse a lo que disponga la legislacin autonmica o, en su defecto,
en la legislacin estatal supletoria, constituida en este punto por el ar-
tculo 82 del TR76, segn el cual se precisa:
a) que se trate de una superficie apta para la edificacin,
b) que est urbanizada con arreglo a las normas mnimas estable-
cidas por el planeamiento, o, en su defecto, que cuente con los servicios
precisos para su consideracin como suelo urbano ms los requisitos de
pavimentacin de la calzada de la va a que d frente y encintado de
aceras, y
c) que tenga sealadas alineaciones y rasantes, si existe plan de
ordenacin.
En la legislacin autonmica el concepto de solar no es uniforme.
La legislacin catalana recoge en el artculo 119 del Decreto Legis-
lativo 1/1990 la que acaba de transcribirse del Texto estatal de 1976, al
igual que hace la Ley 1/1997 de Galicia en su artculo 69, la Ley Foral
10/1994 de Navarra en su artculo 10 y la Ley 10/1998 de La Rioja en
su artculo 10, si bien en estas dos ltimas se aade el requisito de que
se haya realizado el reparto de cargas de la urbanizacin, cuando fuera
preciso.
La Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha aporta esta definicin en la Dis-
posicin Preliminar:
493
Parcela ya dotada con los servicios que determine la ordenacin terri-

torial y urbanstica y, como mnimo, los siguientes:
1.o Acceso por va pavimentada, debiendo estar abiertas al uso pblico,
en condiciones adecuadas, todas las vas que lo circunden.
No pueden considerarse vas a los efectos de la dotacin de este servicio
ni las vas perimetrales de los ncleos urbanos, respecto de las superficies
de suelo colindantes con sus mrgenes exteriores, ni las vas de comunicacin
de los ncleos entre s o las carreteras, salvo los tramos de travesa y a partir
del primer cruce de sta con calle propia del ncleo urbano
2.o Suministro de agua potable y energa elctrica con caudal y potencia
suficientes para la edificacin, construccin o instalacin prevista.
3.o Evacuacin de aguas residuales a la red de alcantarillado o aun
sistema de tratamiento con suficiente capacidad de servicio. Excepcional-
mente, previa autorizacin del planeamiento, se permitir la disposicin de
fosas spticas por unidades constructivas o conjuntos de muy baja densidad
de edificacin.
4.o Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado pblico en, al
menos, una de las vas que lo circunden.
En el apartado III.B).h) anterior se transcribi la definicin de solar
dada por la Ley 5/1999 de Castilla y Len.
La Ley 5/1999 de Aragn suministra esta definicin en el artculo 15:
Tendrn la consideracin de solares las superficies de suelo urbano aptas
para la edificacin que renan los siguientes requisitos:
a) Si existe planeamiento, que estn urbanizadas con arreglo a las nor-
mas mnimas establecidas en cada caso por el mismo, debiendo tener en
todo caso sealadas alienaciones y rasantes.
Si no existiere planeamiento o si ste no concretare los requisitos, se pre-
cisar que, adems de contar con acceso rodado, abastecimiento y evacua-
cin de aguas y suministro de energa elctrica, en los trminos sealados
en el apartado a) del artculo 13 de esta Ley, la va a que la parcela d
frente tenga completamente pavimentada la calzada, alumbrado pblico y
encintado de aceras. En este supuesto de ausencia de determinaciones sufi-
cientes del planeamiento, la cualidad de solar se aplicar, como mximo,
a la superficie de la parcela contenida en la o las lneas paralelas a los
viales pavimentados con una profundidad de veinte metros.
La Ley 6/1994 de Valencia contiene en el artculo 6.1 esta definicin:
494
Son solares las parcelas legalmente divididas o conformadas que, tenien-

do caractersticas adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento que
les asigne la ordenacin urbanstica, estn adems urbanizadas con arreglo
a las alienaciones, rasantes y normas tcnicas establecidas por el Plan. Para
que las parcelas tengan la condicin de solar se exigir su dotacin, al menos,
con estos servicios:
A) Acceso rodado hasta ellas por va pavimentada, debiendo estar
abiertas al uso pblico, en condiciones adecuadas, todas las vas a las que
den frente.
No justifican la dotacin de este servicio, ni las rondas perimetrales de
los ncleos urbanos, respecto de las superficies colindantes con sus mrgenes
exteriores, ni las vas de comunicacin de dichos ncleos entre s, salvo en
sus tramos de travesa y a partir del primer cruce de sta con calle propia
del ncleo urbano, hacia el interior del mismo.
B) Suministro de agua potable y energa elctrica con caudales y poten-
cia suficientes para la edificacin prevista.
C) Evacuacin de aguas residuales a la red de alcantarillado.
No justifica la dotacin con este servicio la evacuacin a acequias o
fosas spticas, salvo que el Plan autorice estas ltimas en casos excepcionales
y en condiciones adecuadas para zonas de muy baja densidad de edificacin.
Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado pblico en, al menos,
una de las vas a que d frente la parcela.
La Ley 9/1999 de Canarias, en el Anexo sobre conceptos urbansticos,
contiene la siguiente definicin de solar:
Parcela ya dotada con los servicios que determine la ordenacin terri-
torial y urbanstica y, como mnimo, los siguientes:
1.a Acceso por va pavimentada, debiendo estar abiertas al uso pblico,
en condiciones adecuadas, todas las vas que lo circunden.
No pueden considerarse vas a los efectos de la dotacin de este servicio
ni las vas perimetrales de los ncleos urbanos, respecto de las superficies
de suelo colindantes con sus mrgenes exteriores, ni las vas de comunicacin
de los ncleos entre s o las carreteras, salvo los tramos de travesa y a partir
del primer cruce de sta con calle propia de ncleo urbano.
2.a Suministro de agua potable y energa elctrica con caudal y potencia
suficientes para la edificacin, construccin o instalacin prevista.
3.a Evacuacin de aguas residuales a la red de alcantarillado o a un
sistema de tratamiento con suficiente capacidad de servicio. Excepcional-
495
mente, previa autorizacin del planeamiento, se permitir la disposicin de

fosas spticas por unidades constructivas o conjuntos de muy baja densidad
de edificacin.
4.a Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado pblico en, al
menos, una de las vas que lo circunden.
Resta por citar las Comunidades que han sumido expresamente el
TR estatal de 1992 (Andaluca, Extremadura y Cantabria) y que, por ello,
han incorporado el mismo concepto de solar que el contenido en el ar-
tculo 82 del Texto estatal de 1976 antes transcrito (correspondiente al
art. 15 del de 1992).
c) A edificar los solares en las condiciones que, en cada caso, establezca

la legislacin urbanstica y el planeamiento
La edificacin puede emprenderse antes de que la urbanizacin haya

concluido. La legislacin urbanstica estatal siempre previ la posibilidad
de simultanear la urbanizacin y la edificacin (ha de citarse, por su carc-
ter de precepto de aplicacin supletoria, el artculo 83.1 del Texto de
1976) y esta posibilidad es recogida por muchas disposiciones autonmicas
(art. 192 de la Ley Foral 10/1994 de Navarra, art. 131 de la Ley 2/1998
de Castilla-La Mancha, art. 70.1 de la Ley 1/1997 de Galicia, etc.). Es
en el artculo 40.1 del Reglamento de Gestin Urbanstica donde se esta-
blecen los requisitos para que pueda autorizarse la edificacin y urba-
nizacin simultneas:
a) Que en la solicitud de licencia, el particular interesado o, en su
caso, el Departamento ministerial o Entidad que administre bienes estatales,
se comprometa expresamente a la edificacin y urbanizacin simultneas.
b) Que se preste fianza, en cualquiera de las formas admitidas por la
legislacin local, en cuanta suficiente para garantizar la ejecucin de las
obras de urbanizacin, en la parte que corresponde.
c) Que en el escrito de solicitud de licencia se comprometa a no utilizar
la construccin hasta tanto no est concluida la obra de urbanizacin y a
establecer tal condicin en las cesiones del derecho de propiedad o de uso
que se lleven a efecto para todo o parte del edificio.
2. El compromiso de urbanizar alcanzar no slo a las obras que afec-
ten al frente de fachada o fachadas del terreno sobre el que se pretenda
construir, sino a todas las infraestructuras necesarias para que puedan pres-
tarse los servicios pblicos necesarios, tales como red de abastecimiento de
aguas, saneamiento, alumbrado pblico y pavimentacin de aceras y calzada,
496
hasta el punto de enlace con las redes generales y viarias que estn en fun-
cionamiento.
3. El incumplimiento del deber de urbanizacin simultneo a la edi-
ficacin comportar la caducidad de la licencia, sin derecho a indemni-
zacin, impidindose el uso de lo edificado, sin perjuicio del derecho de
los terceros adquirentes al resarcimiento de los daos y perjuicios que se
les hubiere irrogado. Asimismo, comportar la prdida de la fianza a que
se refiere el apartado 1.b) de este artculo.
2. Deberes
a) Completar a su costa la urbanizacin precisa para que el terreno
adquiera la condicin de solar
Como se aprecia, este deber posee igual contenido que el correspon-
diente derecho.
b) Edificar los solares en plazo si se encontraran en mbitos

para los que as se haya establecido por el planeamiento
y de conformidad con el mismo
Incluye aqu la LRSV un cambio respecto a la legislacin anterior.
En efecto, el artculo 154 del Texto estatal de 1976 fija unos plazos para
emprender la edificacin de aplicacin supletoria para cuando el planea-
miento nada dispusiera al respecto:
a) Dos aos desde que la parcela que merezca la condicin de solar
est comprendida en reas consolidadas por la edificacin al menos en
dos terceras partes de su superficie, si el propietario de la parcela hubiere
cedido los terrenos y costeado la urbanizacin.
b) Tres aos a contar desde la recepcin provisional de las obras
de urbanizacin en los dems casos.
Al margen de la imprecisa definicin del supuesto a), lo que interesa
destacar es que se sujetaba en todo caso a plazo el proceso edificatorio.
Pero la nueva Ley limita expresamente el deber de edificar en plazo
al supuesto de previsin expresa del mismo en el planeamiento. Si ste
no incluyera al terreno en mbito en el que se hubiera fijado un plazo
para edificar, no existira propiamente tal deber. Parece, en consecuencia,
que el artculo 154 del Texto de 1976 no est ya vigente.
Ahora bien, lo que difcilmente puede entenderse es que dicho pre-
cepto de la LRSV impida a la legislacin autonmica fijar plazos suple-
497
torios. Esta cuestin corresponde claramente a la competencia urbanstica

autonmica. As, habr de estarse a los plazos que la legislacin auto-
nmica establezca al respecto, pudiendo citarse, a ttulo de ejemplo, los
siguientes:
La Ley 5/1999 de Castilla y Len dispone en su artculo 22 que el
plazo supletorio para el cumplimiento de los deberes de los propietarios
de suelo urbano y urbanizable ser de ocho aos desde la aprobacin
definitiva del planeamiento.
El artculo 83 de la Ley 1/1997 de Galicia faculta al Consejo de la
Xunta, en casos justificados por razones de inters social para establecer
o modificar directamente los fijados por el planeamiento, los plazos para
la edificacin.
La Ley 2/1998 de Castilla-La Mancha dispone en su artculo 130.2
que las parcelas y los solares debern edificarse en los plazos fijados por
el planeamiento o, en su defecto, en el que fije el municipio al establecer,
conforme a la propia Ley, la precisa orden de ejecucin, no pudiendo
superar dichos plazos los veinticuatro meses desde que fuera posible soli-
citar la licencia municipal.
La Ley 10/1998 de La Rioja dispone en su artculo 187 un plazo suple-
torio de tres aos desde que la parcela merezca la condicin de solar
(o desde la declaracin administrativa de ruina o inadecuacin).
Se cita, por ltimo, la Ley 9/1999 de Canarias, cuyo artculo 148 esta-
blece que transcurrido un ao desde la aprobacin de la ordenacin por-
menorizada en suelo urbano (o desde la recepcin de la urbanizacin
en suelo urbanizable) el Ayuntamiento podr delimitar reas en las que
los terrenos queden sujetos al rgimen de ejecucin de la edificacin
mediante sustitucin e, incluso, al de expropiacin. La sustitucin del pro-
pietario se realiza por concurso pblico (art. 149).
El incumplimiento de los indicados deberes de completar la urba-
nizacin y edificar los solares faculta a la Administracin para expropiar
al propietario incumplidor. La LRSV dispone en el artculo 34, aparte
de remitirse a los supuestos previstos en la legislacin urbanstica, que
podr aplicarse la expropiacin por incumplimiento de la funcin social
de la propiedad, con los requisitos previstos en la Ley de Expropiacin
Forzosa. En el artculo 40.5, al regularse los supuestos reversorios, se
alude a las expropiaciones de terrenos motivadas por el incumplimiento
de deberes urbansticos vinculados al proceso de urbanizacin.
Los supuestos expropiatorios transcritos no son enteramente coinci-
dentes. Puede anticiparse, en todo caso, que la referencia al proceso de
498
urbanizacin contenida en el artculo 40.5 debe entenderse que incluye

la fase edificatoria y que el artculo 34, al exigir el cumplimiento de los
requisitos previstos en la Ley expropiatoria, se refiere a los requisitos
sobre procedimiento y garantas institucionales, y no slo a los especficos
sobre expropiacin por incumplimiento de la funcin social de la pro-
piedad establecidos en el artculo 72 de dicha Ley.
B) Particularidades de la legislacin autonmica
Al tener la regulacin estatal examinada carcter de legislacin bsica,

la legislacin autonmica slo podra desarrollarla. Se examina a con-
tinuacin las particularidades que sobre el rgimen de derechos y deberes
de los propietarios de esta categora de suelo se contiene en la legislacin
urbanstica autonmica, pues lo que es simple reproduccin de la nor-
mativa estatal carece de inters.
1. Ley 6/1994, de la Comunidad Valenciana
A pesar de que el suelo urbano en esta Ley es el que se ha de desarro-

llar preferentemente mediante Actuaciones Aisladas, al regularse en rela-
cin con estas dos alternativas, la ejecucin mediante Programa (cuando
se requiera la realizacin de obras pblicas de urbanizacin o los terrenos
estn incluidos en el Registro Municipal de Solares y Edificios a Reha-
bilitar), en cuyo caso el adjudicatario del Programa queda sujeto al esta-
tuto del urbanizador, y la actuacin directa por el propietario, hemos
de examinar aqu slo esta ltima, por ser la asimilable a la actuacin
en suelo urbano consolidado de la Ley estatal.
a) Aprovechamiento correspondiente al propietario
En relacin con estas actuaciones aisladas directas, el aprovechamien-

to que corresponde al propietario (aprovechamiento subjetivo en la ter-
minologa de la Ley) se obtiene aplicando al aprovechamiento tipo del
rea de reparto correspondiente, el porcentaje que para cada caso deter-
mina el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992,
de 26 de junio (art. 60.2 de la Ley autonmica).
Tratndose de suelo urbano, el artculo 63.2.a de esta ltima Ley dis-
pone que la delimitacin de las reas de reparto se presume implcita-
mente efectuada por aplicacin directa de la siguiente regla:
499
A) Se entender que integra un rea de Reparto cada solar o, en su

caso, cada parcela de destino privado, junto con el suelo dotacional colin-
dante que le confiere la condicin de solar o que sea preciso para dotarle
de ella mediante su urbanizacin.
Cuando la urbanizacin a que se refiere el prrafo anterior fuera comn
a varios solares o parcelas, la superficie de suelo dotacional colindante reque-
rida para entender delimitada el rea de reparto, ser la que, siendo ms
prxima a dichos solares o parcelas, les corresponda, a cada uno de ellos
o ellas, en proporcin a su respectivo aprovechamiento objetivo.
Una vez delimitada el rea de reparto, para calcular el aprovecha-
miento tipo se divide el aprovechamiento objetivo (el permitido por el
planeamiento o aprovechamiento real) total entre la superficie del rea
de reparto. Pero la Ley permite que el planeamiento pueda establecer
que el aprovechamiento objetivo se calcule aplicando a la edificabilidad
un coeficiente reductor (cuya determinacin se regula en el art. 64.4 en
forma idntica a como se ha expuesto en relacin con la Ley de Castilla-La
Mancha) que tiene por finalidad que cada parcela o solar contribuya pro-
porcionalmente a su aprovechamiento a facilitar la obtencin adminis-
trativa gratuita de los restantes suelos dotacionales, es decir, de los que
no son suelo dotacional colindante que confiere a una parcela la con-
dicin de solar, o que sea preciso para dotarle de ella mediante su urba-
nizacin (art. 63.2).
Una vez fijado as el aprovechamiento tipo, hay que entender hoy
que, en el suelo urbano consolidado, todo l y no un porcentaje del
mismo corresponde al propietario de la parcela o solar, pues la refe-
rencia a los porcentajes del TR92 hay que entenderla hecha, genrica-
mente, a la normativa estatal bsica en cada momento vigente, repre-
sentada hoy por la LRSV.
b) Cesin de suelo dotacional

El artculo 75.2 impone en estas actuaciones el deber de transmitir
a la Administracin el suelo dotacional preciso para urbanizar dotando
a su parcela a la condicin de solar. Con independencia de ello, la apli-
cacin del coeficiente reductor para el clculo del aprovechamiento tipo
que antes se ha estudiado determina, indirectamente, la cesin gratuita
de los suelos dotacionales computados para la fijacin de dicho coefi-
ciente.
Estas cesiones encuentran cobertura en el principio de equidistribu-
cin (art. 5 LRSV) y en el deber bsico de convertir la parcela en solar
(art. 14.1 de la misma Ley).
500
2. Leyes Forales 10/1994 y 24/1998, de Medidas Urgentes en Materia

de Aprovechamiento Urbanstico de Navarra
En virtud de la nueva redaccin dada por la segunda de las Leyes

citadas al artculo 13 de la primera, en suelo con urbanizacin consolidada
no incluido en unidad de ejecucin, el aprovechamiento urbanstico sus-
ceptible de apropiacin es el 100 por 100 del aprovechamiento permitido
por el planeamiento.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que el mismo artculo prev
los supuestos de suelo no incluido en unidad de ejecucin sin urbanizacin
consolidada, en cuyo caso se prevn dos situaciones con distinto rgimen:
a) Si se sustituye la edificacin existente sin incrementarse el aprove-
chamiento existente, corresponde al propietario tambin el 100 por 100
del aprovechamiento permitido por el Plan. b) Cuando no se trate de
mera sustitucin de la edificacin existente y se d incremento de apro-
vechamiento por el Plan: el 90 por 100 del incremento ocasionado por
el planeamiento. No se prev expresamente el supuesto de actuacin edi-
ficatoria que no implique sustitucin de edificacin preexistente, pero
parece que sera de aplicacin el 90 por 100 del aprovechamiento per-
mitido por el Plan o real, al no existir una situacin de aprovechamiento
ya materializado que es el que la Ley considera ya patrimonializado nte-
gramente por el propietario.
b) Deber de ceder suelo dotacional
Si bien en la primitiva redaccin del artculo 100 de la Ley 10/1994

se prevea la delimitacin de reas de reparto para todo el suelo urbano
de municipios de determinada poblacin, con posible inclusin de sis-
temas generales, por lo que, indirectamente, en virtud del mecanismo
del aprovechamiento tipo, los propietarios contribuan a la obtencin gra-
tuita municipal de las dotaciones pblicas, tras la modificacin operada
por la Ley 24/1998, las reas de reparto en suelo urbano se componen
exclusivamente por terrenos que carezcan de urbanizacin consolidada
y por los sistemas generales incluidos en dichos mbitos no consolidados
que no existieran con anterioridad. En consecuencia, en suelo urbano
consolidado no existe deber alguno de cesin dotacional tras dicha modi-
ficacin.
501
3. Ley 1/1997, de Galicia
En esta Ley no se establece el rgimen jurdico de cada categora

de suelo urbano diferenciadamente, sino para el suelo urbano genri-
camente considerado, si bien en relacin con el deber de ceder los terre-
nos correspondientes al 15 por 100 del aprovechamiento tipo (porcentaje
que hoy hay que entenderlo reducido al 10 por 100), se aclara en el ar-
tculo 70.2.b) que slo resulta aplicable en el suelo urbano no consolidado.
Pero ocurre que adems de esta diferencia pueden existir otras
muchas, derivadas de la previsin legal de que en esta categora de suelo
la delimitacin de reas de reparto es facultativa, teniendo adems la
nica finalidad de facilitar la distribucin de los nuevos beneficios y cargas
establecidos por el planeamiento y de determinar el aprovechamiento atri-
buible a los propietarios de terrenos afectos a dotaciones pblicas
(art. 87.2). Precisa el texto autonmico que en ningn caso entrar en
el reparto el aprovechamiento de la edificacin existente que el Plan
mantenga.
En consecuencia, el rgimen del suelo urbano consolidado diferir
segn est o no incluido en reas de reparto. No establece la Ley criterio
alguno para determinar cundo procede delimitar reas y cundo no.
Parecera que slo cuando el nuevo planeamiento atribuye aprovecha-
mientos adicionales a los existentes y prev nuevas dotaciones pblicas
tendra adecuada justificacin.
El aprovechamiento que corresponde al propietario, en caso de estar
incluido el terreno en rea de reparto ser el resultado de aplicar el apro-
vechamiento tipo (todo l) de dicha rea. En otro caso, el aprovecha-
miento urbanstico de la propiedad del suelo urbano, utilizando la expre-
sin legal, ser el aprovechamiento real, es decir, el que resulte de la
aplicacin directa de las ordenanzas o normas urbansticas a la parcela,
si bien se aade que sin perjuicio del derecho de los propietarios del
equitativo reparto de las cargas y beneficios (art. 71.1). Este ltimo inciso
es de muy difcil interpretacin, pues si a cada propietario corresponde
el aprovechamiento real de su parcela no se adivina cmo se van a repartir
los beneficios, que son precisamente los aprovechamientos lucrativos atri-
buidos por el planeamiento.
Los desajustes entre el aprovechamiento real de una parcela y el resul-
tado de aplicar el aprovechamiento tipo se resuelven a travs de las deno-
502
minadas transferencias de aprovechamiento tipo reguladas en los artcu-

los 108 y siguientes.
La aplicacin de una tcnica de reparto como el aprovechamiento
tipo en suelo urbano consolidado constituye, en la tesis que aqu se defien-
de, una opcin de la legislacin autonmica que no debe entenderse que
se oponga a la legislacin bsica estatal.
b) Deber de ceder suelo dotacional

Tambin aqu hay que diferenciar entre el suelo consolidado incluido
o no en reas de reparto. Si lo est, es evidente que a travs de la inclusin
en el rea de reparto de los terrenos afectos a dotaciones pblicas (in-
clusin que puede comprender tambin, conforme al art. 88.2, los terrenos
destinados a sistemas generales), la cesin de estas dotaciones se produce,
aunque sea indirectamente a travs de la aplicacin del aprovechamiento
tipo. En otro caso, no se cedera nunca suelo dotacional. Se hace esta
afirmacin a pesar de la confusin que la previsin de polgonos en suelo
urbano consolidado introduce el artculo 120, pues, de otro modo, la pro-
pia distincin entre ambas categoras de suelo urbano desaparecera.
c) Alcance del deber de urbanizar

Aunque el artculo 70 al regular este deber tampoco distinga entre
categoras del suelo urbano, no parece ofrecer duda que en suelo con-
solidado el deber de urbanizar se limita a la conversin de la respectiva
parcela en solar.
4. Ley 11/1998, de modificacin de la Ley 5/1998, de Medidas Urgentes

en Materia de Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana, del Pas Vasco
Se trae aqu esta legislacin, por cuanto, a pesar de no establecer
propiamente categoras en suelo urbano, diferencia con cierto detalle la
actuacin mediante unidades de ejecucin y las actuaciones asistemticas
en suelo urbano, siendo claro que estas ltimas son las propias del suelo
consolidado segn la LRSV.

El artculo nico de la Ley 11/1998 (recurrida ante el TC) dispone:
La participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la
accin urbanstica de los entes pblicos se llevar a efecto en la siguiente
forma:
503
1. Los propietarios de suelo urbano debern ceder obligatoria y gra-

tuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urba-
nstico lucrativo del mbito correspondiente libre de cargas de urbanizacin.
En el supuesto de obras de rehabilitacin, nicamente corresponder al
Ayuntamiento el diez por ciento del incremento del aprovechamiento urba-
nstico sobre el anteriormente edificado.
Salvo que se entendiera que cuando un terreno no est incluido en
unidad de ejecucin o actuacin no hay propiamente mbito (lo que resul-
ta extremadamente forzado), es claro que el precepto autonmico no
encuentra cobertura en la LRSV.
Ahora bien, la referencia del artculo nico de la Ley 11/1998 a m-
bito correspondiente, sin mayores precisiones, unido a la regulacin por
la Disposicin Adicional segunda de la Ley 5/1998 de transferencias de
aprovechamientos urbansticos en actuaciones asistemticas en suelo
urbano, permiten concluir, en consonancia con la tesis que se defiende
de la viabilidad de la regulacin autonmica de tcnicas de reparto en
la totalidad del suelo tras la LRSV (aspecto que ser tratado detalla-
damente en el Apartado V), que el aprovechamiento que correspondera
a cada propietario, en caso de utilizacin de tales tcnicas, sera el resul-
tante de la aplicacin (de todo l y no de un porcentaje) del aprove-
chamiento tipo del rea de reparto en que estuviera incluido su terreno,
con lo que, adems, la Administracin podra obtener gratuitamente los
terrenos afectos a dotaciones pblicas incluidos en las reas de reparto.
5. Ley 10/1998, de La Rioja
La nica particularidad destacable en esta Ley sobre la materia que

nos ocupa es la referente al deber de ceder los terrenos que queden
fuera de las alineaciones establecidas por el planeamiento siempre que
no superen el 10 por 100 de la superficie total de la finca.
Viene a establecer el precepto el deber de efectuar cesiones para via-
rio y espacios libres (las alineaciones separan el dominio privado de dicho
dominio pblico), con el expresado lmite. A pesar de esta limitacin,
en la medida en que este deber no se relacionara con el de conversin
de la parcela en solar o no quedara asegurado un reparto de cargas y
beneficios entre el conjunto de afectados, no encontrara apoyo en la
normativa bsica estatal.
504
6. Ley 2/1998, de Castilla-La Mancha
Una particularidad de esta Ley es que en materia de derechos y debe-

res de los propietarios se relacionan los de carcter general aplicables
a todas las clases de suelo y a continuacin los del suelo rstico, por
un lado, y los del suelo urbano y urbanizable conjuntamente, por otro.
Parecera, por tanto, que el rgimen de estas dos clases de suelo es idn-
tico en esta materia. Ello no es, sin embargo, as, pues si bien entre el
suelo urbano sujeto a actuaciones urbanizadoras y el urbanizable no hay
diferencias, s las hay entre estos supuestos y el constituido por el suelo
urbano sujeto simplemente a actuaciones edificatorias, en el que existen
especialidades notables. A continuacin se analiza el rgimen especfico
del suelo sujeto a estas actuaciones edificatorias.
Ha de determinarse en primer lugar cul es el aprovechamiento que

corresponde al propietario de suelo urbano consolidado, lo que no es
fcil por la sistemtica y el continuo juego de remisiones de esta Ley.
En primer lugar debe considerarse que el aprovechamiento permitido
por el Plan (aprovechamiento real u objetivo) queda, segn el artcu-
lo 70.3, conformado en este caso como aprovechamiento tipo, ya que
no procede la delimitacin de reas de reparto, constituyendo cada solar
el mbito espacial de atribucin del aprovechamiento.
Hasta aqu no surgen especiales problemas de interpretacin, pues
lo nico que se dispone es que el aprovechamiento real se considera a
su vez aprovechamiento tipo y, consecuentemente, aprovechamiento pri-
vativo, segn la definicin que del mismo se contienen en la Disposicin
Preliminar de la propia Ley, ya que no se limita este aprovechamiento
privativo a un porcentaje del aprovechamiento tipo.
Pero del juego del artculo 69.2.a), en relacin con el artculo 68.b).2,
y del artculo 71.3 ha de concluirse que el aprovechamiento que corres-
ponde al propietario es todo el aprovechamiento lucrativo de la parcela
o solar, menos, en su caso, el 10 por 100 de la diferencia entre el apro-
vechamiento preexistente y el permitido por el planeamiento, corregido
a su vez, en su caso, por aplicacin del coeficiente reductor fijado por
el artculo 71.3 para contribuir, mediante la tcnica de las transferencias
de aprovechamientos urbansticos, a la obtencin administrativa gratuita
de los suelos dotacionales.
505
Todo ello representa que, en caso de que se d algunas de las cir-

cunstancias expuestas, se cede parte del aprovechamiento lucrativo, o con
mejor expresin, que slo una parte del aprovechamiento lucrativo de
la parcela o solar corresponde al propietario.
Analizado este sistema a la luz de la LRSV, parece que hay que con-
cluir en que s habra base para que el aprovechamiento privativo o sus-
ceptible de apropiacin se determine computando una contribucin a la
obtencin gratuita de los terrenos dotacionales (el principio de equidis-
tribucin est reconocido con carcter general en el art. 5 de la Ley y,
como despus se razonar, la LRSV no puede representar obstculo algu-
no para que la legislacin autonmica en la materia regule tcnicas al
servicio de dicho principio que afecten a todo el suelo urbano, incluido
el consolidado).
La respuesta no puede ser la misma en lo referente a la cesin del
10 por 100 del aprovechamiento diferencial que dispone el artcu-
lo 69.2.a).2.o del texto autonmico, pues ello significa la atribucin direc-
ta y al margen del principio de equidistribucin a la Administracin de
una parte del aprovechamiento lucrativo, lo que no encuentra claro apo-
yo en aquella Ley, pudiendo cuestionarse, seriamente, su acomodo a
los preceptos bsicos estatales, y ello por mucha flexibilidad que quiera
darse a la articulacin legislacin bsica estatal-legislacin autonmica
de desarrollo.
b) Deber de cesin de suelo dotacional
Entre los deberes de los propietarios de suelo urbano consolidado

se incluye en el artculo 69.2 el de efectuar las cesiones de suelo necesarias
para que el terreno obtenga la condicin de solar de entre las prescritas
para el suelo urbanizable en el apartado 1 de la letra b) del artculo ante-
rior. En este apartado se alude a los terrenos dotacionales y a los precisos
para la instalacin y el funcionamiento de los restantes servicios pblicos
previstos.
El alcance de este deber no puede ser otro, relacionando esta pres-
cripcin con el concepto de solar que se contiene en la Disposicin Pre-
liminar de la Ley, que el de cesin de la superficie para viario que permita
el acceso a la parcela y de la precisa para la conexin de los servicios
urbansticos que se relacionan.
Este deber s encuentra amparo en la normativa estatal, pues puede
entenderse como desarrollo del deber bsico de convertir la parcela en
solar. No debe olvidarse aqu, sin embargo, que cuando la naturaleza,
506
importancia y mbito de afectacin de las obras necesarias para la dota-

cin de los servicios urbansticos lo imponga, lo que puede debe pro-
ceder es delimitar un mbito de gestin.
Ha de sealarse, por ltimo, que, en virtud del mecanismo del coe-
ficiente reductor regulado por el artculo 71 que los planes pueden esta-
blecer y que acaba de estudiarse, el deber de ceder suelo dotacional no
tendra dicha limitacin, lo que resulta coherente con la previsin del
artculo 51.1.2, aplicable al suelo urbano sin distincin de categoras y
al urbanizable, de que la cesin obligatoria y gratuita comprende los
terrenos destinados por la ordenacin urbanstica a dotaciones pblicas.
Este deber encontrara cobertura en el artculo 5 de la LRSV, que ampara
una determinacin del aprovechamiento privativo o subjetivo computan-
do una contribucin a la obtencin gratuita de terrenos dotacionales.
c) Restantes deberes
En la sistemtica de esta Ley, como antes se expuso, la regulacin

de los deberes de los propietarios se realiza unitaria y conjuntamente
para el suelo urbano y el urbanizable, si bien ello obliga a no incluir
entre los deberes generales el de urbanizar, por cuanto para el suelo urba-
nizable y el urbano no consolidado (aunque para este ltimo se prevea
alguna excepcin, no bien definida) tal derecho no existe. En cualquier
caso, para la categora de suelo urbano que aqu se examina, el deber
de urbanizar resulta con claridad de los artculos 69.2.b) y 131.1.b).
7. Ley 5/1999, de Castilla y Len
El artculo 17 reconoce al propietario de esta clase y categora de

suelo todo el aprovechamiento real de la respectiva parcela, es decir, el
resultante de aplicar directamente a la parcela las determinaciones del
planeamiento urbanstico. Su acomodo a la LRSV es evidente.
b) Deber de urbanizar
Respecto al deber de completar a su costa la urbanizacin para que

el terreno alcance la condicin de solar, se destaca en el artculo 18 que
este deber incluye el de costear los gastos de urbanizacin para completar
los servicios urbanos y regularizar las vas pblicas y ejecutar, en su caso,
las correspondientes obras.
507
Pueden hacerse aqu anlogas consideraciones a las efectuadas en

relacin con la Ley de Castilla-La Mancha, pudiendo entenderse este pre-
cepto como un desarrollo del deber de convertir la parcela en solar
impuesto por la Ley estatal.
c) Deber de ceder suelo dotacional
Como novedad debe destacarse el deber impuesto por el mismo ar-

tculo 18 de ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos exteriores
a las alineaciones sealadas en el planeamiento.
La cesin gratuita de estos terrenos exteriores a las alineaciones, sin
mayor concrecin, no vinculndola a la finalidad de permitir el acceso
viario a la parcela y sin que quede garantizado el reparto de los beneficios
y las cargas entre el conjunto de afectados, no encuentra cobertura en
la normativa bsica estatal, pues difcilmente puede considerarse un
desarrollo de la misma.
El suelo urbano de municipios sin planeamiento urbanstico (art. 30)
se considera siempre consolidado. Los propietarios pueden edificar los
terrenos una vez alcanzada la condicin de solar, estando dentro del deber
de completar la urbanizacin la conexin con los servicios urbanos y la
regularizacin de las vas pblicas existentes (art. 31). A pesar de que
la Ley estatal no establezca ningn rgimen especial para el suelo urbano
de los municipios sin planeamiento y, en consecuencia, pudiera enten-
derse que se precisa diferenciar en l entre suelo consolidado y no con-
solidado, es lo cierto que si se analiza su artculo 14 fcilmente se observa
cmo los deberes imputables a los propietarios de suelo no consolidado
estn presuponiendo la existencia de un planeamiento, que es el que habr
fijado las dotaciones pblicas, locales y generales, y el aprovechamiento
del mbito. Por ello, no parece que deba efectuarse crtica alguna a la
Ley autonmica en este aspecto.
8. Ley 5/1999, de Aragn
Claramente dispone el artculo 102.1 que en esta categora de suelo

el aprovechamiento subjetivo correspondiente al propietario equivale al
objetivo establecido en el planeamiento.
508
b) Deber de cesin de suelo dotacional
En el artculo 17 se dispone el deber de ceder gratuitamente al muni-

cipio los terrenos afectados por las alineaciones y rasantes establecidas,
en proporcin no superior al quince por ciento de la superficie de la
finca.
Ha de ser trado aqu lo expuesto en el apartado anterior.
9. Ley 9/1999, de Canarias
Con carcter general, aplicable, por tanto, a todas las clases de suelo,
se establece el derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos con-
forme a su clasificacin, categorizacin y calificacin a todas las clases
de suelo (art. 58.2).
Entre los deberes que tambin son aplicables a todas las clases de
suelo figuran, aparte del de observar los lmites que imponen las deter-
minaciones medioambientales, de proteccin de los espacios naturales
protegidos y del patrimonio histrico (art. 58.1) los siguientes: destino
del suelo al uso previsto, conservacin de construcciones e instalaciones
(incluyndose las condiciones de salubridad y ornato), levantamiento de
las cargas impuestas por la ordenacin urbanstica, respeto de la legis-
lacin sobre unidad mnima de cultivo o protectora del dominio pblico
y de los planes sectoriales, permitir la realizacin por la Administracin
de actividades necesarias para conservacin del medio y preservacin de
la erosin, y obtencin de las autorizaciones administrativas precisas para
cualquier acto de transformacin o uso del suelo natural o construido
(art. 59).
Pero junto a estos derechos y deberes (algunos de estos ltimos se
destacan innecesariamente, pues el respeto de la legislacin aplicable en
cada caso no precisa ser recordado en el texto urbanstico) en el artcu-
lo 73 se relacionan los especficos del suelo urbano, pudiendo resumirse
su extenso e innecesario por repetitivo en buena parte contenido
en que todo el aprovechamiento lucrativo de la parcela o solar corres-
ponde al propietario, que debe edificar en plazo previo el cumplimiento
del deber de urbanizar o garantizndose la edificacin y urbanizacin
simultneas, por lo que no se plantea problema alguno de compatibilidad
con la normativa estatal bsica.
509
10. Comunidades Autnomas que han asumido el Texto de 1992

(Andaluca, Extremadura y Cantabria)
Sobre la base de la viabilidad de las tcnicas de reparto tambin en
suelo consolidado, tesis que aqu se defiende, es claro que, tras la LRSV:
a) Corresponde al propietario todo el aprovechamiento real de la
parcela o el 100 por 100 del aprovechamiento tipo del rea de reparto
en que se encuentre incluido el terreno, en caso de existencia de esta
tcnica de reparto.
b) Slo en caso de utilizacin de dicha tcnica contribuyen los pro-
pietarios a la obtencin gratuita de los terrenos afectos a dotaciones pbli-
cas (las incluidas en la correspondiente rea de reparto).
IV. LA VALORACIN DEL SUELO URBANO ASISTEMTICO

Los conceptos nucleares que rigen la valoracin de esta clase y cate-
gora de suelo, como, en general, de todo el suelo urbano y urbanizable
delimitado o con condiciones de desarrollo, son el aprovechamiento urba-
nstico y el valor o precio de repercusin.
En efecto, en relacin con el suelo urbano consolidado el artculo 28.3
LRSV dispone que el aprovechamiento a computar es el establecido
por el planeamiento para cada terreno concreto, al que se aplicar el
valor de repercusin que posteriormente se analizar.
Al presuponer la Ley que el suelo consolidado por la urbanizacin
(ya transformado) no queda incluido en mbitos de gestin, el aprove-
chamiento que se considera es, en efecto, el aprovechamiento real, obje-
tivo o establecido por el planeamiento para cada parcela, es decir, que
todo el aprovechamiento lucrativo de la parcela se atribuye al propietario.
Ahora bien, como en el apartado siguiente se estudiar, no parece
que deba entenderse que la Ley estatal cierre toda posibilidad a la legis-
lacin autonmica para establecer tcnicas o mecanismos que permitan
que en el suelo urbano consolidado tambin alcance efectiva el principio
del justo reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento,
por lo que, en caso de que dicha legislacin regule dichas tcnicas, el
aprovechamiento a computar habr de ser el promediado resultante
de las mismas. En otro caso, no hay duda de que ser el aprovechamiento
real u objetivo el que habr de considerarse, como tampoco puede haberla
sobre que, en defecto de legislacin autonmica en este aspecto, el pla-
neamiento urbanstico no es instrumento facultado para establecer tales
aprovechamientos promediados.
510
Una vez determinado el aprovechamiento a computar para valorar

un terreno, la segunda operacin consiste en aplicar el criterio de mone-
tarizacin legalmente establecido:
valor bsico de repercusin en parcela recogido en las ponencias de valores
catastrales o, en su caso, del de repercusin en calle o tramo de calle corregido
en la forma establecida en la normativa tcnica de valoracin catastral.
Aunque la Ley denomine o califique al valor de repercusin que cita
de bsico, el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, sobre normas
tcnicas de valoracin catastral, reserva dicho calificativo al valor de
repercusin en polgono. Cuando se refiere al valor de repercusin en
calle o tramo de calle (zona o paraje) y en parcela se omite este cali-
ficativo.
Se trata de aplicar el valor de repercusin correspondiente al nivel
ms concreto de entre los que recoge la ponencia catastral de valoracin,
lo que explica que de existir un valor de repercusin en parcela se aplique
ste con preferencia al valor de repercusin en calle o tramo de calle.
El valor de repercusin en calle o tramo de calle (como el de zona
o paraje, segn la normativa catastral) se obtiene corrigiendo el bsico
del polgono, en funcin de la localizacin respecto de los diferentes focos
de atraccin, accesibilidad, nivel de desarrollo del planeamiento y calidad
de los servicios urbanos, dinmica del mercado inmobiliario traducido
en un mayor o menor nmero de operaciones y especificidad de la oferta
o moda de la demanda.
El valor de repercusin en parcela se obtiene a partir del anterior
aplicando slo los siguientes coeficientes correctores (en virtud de la Nor-
ma 10 del propio Real Decreto que se examina): Coeficiente A) para
el supuesto de parcelas con ms de una fachada y Coeficiente B) que
atiende a la longitud de fachada para cuando la de la parcela en cuestin
sea inferior a la mnima establecida por el planeamiento, determinndose
el coeficiente corrector dividindose la longitud de la fachada entre la
longitud mnima definida por el planeamiento, sin que en ningn caso
proceda la aplicacin de un coeficiente inferior a 0,60.
Para los supuestos de inexistencia o prdida de vigencia de los valores
de las ponencias, el nmero 4 del mismo artculo 28 remite a la fijacin
por el mtodo residual del valor de repercusin, mtodo que consiste
en deducir del valor final del producto inmobiliario el coste de los diversos
factores que intervienen en el proceso edificatorio (incluidos los bene-
ficios de la promocin), de acuerdo con una frmula que se contiene
en el propio Real Decreto, lo que explica el calificativo de residual atri-
buido a este mtodo de valoracin.
511
En suelo urbano de municipios sin planeamiento (en stos no puede

haber suelo urbanizable), as como en suelo urbano o urbanizable cuando
el planeamiento no atribuya aprovechamiento lucrativo alguno a un terre-
no y tampoco quede incluido en un mbito de gestin, no puede obtenerse
el aprovechamiento a computar, a efectos de valoracin, por aplicacin
de los criterios antes estudiados. Ha de definirse entonces legalmente
un aprovechamiento que permita la valoracin del terreno. Este apro-
vechamiento (ficticio) viene establecido por el artculo 29 de la LRSV:
En los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urba-
no o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno
no incluido en un determinado mbito de gestin, el aprovechamiento a
tener en cuenta a los solos efectos de su valoracin, ser el resultante de
la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante,
del polgono fiscal en que, a efectos catastrales, est incluido.
Se trata, en definitiva, de obtener un aprovechamiento promediado
del polgono fiscal, para lo que, en caso de existencia de diversos usos,
como ha de expresarse en el uso predominante, hay que atribuir a cada
uno de ellos un coeficiente de ponderacin, nico modo de poder com-
putar las edificabilidades de los distintos usos para obtener la edifica-
bilidad promediada expresada en el uso predominante.
La operacin a realizar consistira, as, en multiplicar la superficie de
cada uso dentro del polgono fiscal por su edificabilidad y por su coe-
ficiente de ponderacin, dividiendo el resultado por la superficie total
del polgono fiscal. Se obtendra as un aprovechamiento promediado,
que constituira el aprovechamiento de referencia para valorar los terre-
nos de que se trate. Es evidente que si slo hubiera un uso en el polgono
no se precisara establecer coeficientes de ponderacin.
Aunque la Ley nada precise al respecto, habida cuenta de que se trata
de determinar un aprovechamiento terico a efectos de valoracin, y para
evitar situaciones de discriminacin que, en otro caso, se produciran,
parece razonable computar toda la edificabilidad resultante del planea-
miento en el mbito del polgono fiscal (tanto la lucrativa como la no
lucrativa para usos dotacionales).
Habida cuenta de que los valores de repercusin presuponen un suelo
ya urbanizado sobre el que no se precisan obras distintas de las edifi-
catorias, ha de preverse, para el supuesto de que los terrenos an no
estuvieran urbanizados, la deduccin de los costes de urbanizacin pen-
dientes y otros conceptos considerados gastos de urbanizacin. Dispone
al efecto el artculo 30 de la LRSV:
512
Del valor total determinado por aplicacin al aprovechamiento corres-

pondiente de valores de repercusin se deducirn, cuando proceda, los costes
de urbanizacin precisa y no ejecutada, y los de su financiacin, gestin
y, en su caso, promocin, as como los de las indemnizaciones procedentes,
segn las normas o determinaciones de este carcter contenidas en el pla-
neamiento o en el proyecto de obras correspondiente o, en su defecto, los
costes necesarios para que el terreno correspondiente alcance la condicin
de solar. En el supuesto de suelos urbanos sujetos a operaciones de reforma
interior, renovacin o mejora urbana, se deducirn asimismo los costes adi-
cionales que estas operaciones puedan conllevar.
El precepto no es muy preciso, pues refiere los costes de financiacin,
gestin y promocin a los propios costes de urbanizacin, lo que no tiene
mucho sentido. En cualquier caso la finalidad del precepto s resulta clara:
deduccin de todos los gastos derivados o imputables a la ejecucin de
la urbanizacin pendiente.
V. POSIBILIDAD DE LA APLICACIN DE TCNICAS

DE EQUIDISTRIBUCIN EN ESTA CLASE Y CATEGORA
DE SUELO
Es sta, sin duda, una de las cuestiones de mayor alcance y trascen-

dencia que plantea la LRSV. De su resolucin depende que tcnicas de
equidistribucin reguladas en disposiciones autonmicas (casos, por ejem-
plo, de la Ley 20/1997 de Madrid o de la Ley 3/1997 del Pas Vasco)
tengan o no cobertura en la legislacin estatal bsica.
La doctrina se encuentra muy dividida sobre esta cuestin. Con base
en una interpretacin muy literal de los preceptos de la LRSV que regulan
el suelo urbano consolidado, autores como FERNNDEZ RODRGUEZ, ORTE-
GA GARCA y LLISET BORRELL sostienen la imposibilidad de aplicar tcnicas
de equidistribucin en esta categora del suelo urbano. La opinin con-
traria es defendida por otro sector doctrinal, en el que figuran SNCHEZ
GOYANES, JIMNEZ DE CISNEROS, MENNDEZ REXACH, SANTOS DIEZ y CAS-
TELAO RODRGUEZ, entre otros.
No puede omitirse, en una primera aproximacin al tema, que la lite-

ralidad de los artculos 14.1 y 28.3 de la LRSV parten del presupuesto
de que en suelo urbano consolidado no operan tcnicas de equidistri-
bucin. El primero de ellos, al enumerar los deberes de los propietarios
de suelo urbano consolidado o asistemtico, y el segundo al establecer
para esta clase y categora de suelo el aprovechamiento a computar a
efectos de valoracin, no remiten ni contemplan siquiera mbitos terri-
513
toriales superiores a la propia parcela o terreno concreto considerado.

El propietario de esta categora de suelo tiene el deber bsico de com-
pletar, en su caso, la urbanizacin de la parcela (para que adquiera la
condicin de solar) y edificarlo en el plazo que corresponda y, si resulta
expropiado, tiene derecho a un justiprecio determinado con base en el
aprovechamiento establecido por el plan para el terreno concreto de que
se trate.
Pero no puede cerrarse as esta cuestin, concluyendo sin ms en la
imposibilidad de que la legislacin autonmica regule tcnicas de equi-
distribucin que afecten al suelo urbano consolidado.
Parece oportuno sealar, en primer lugar, que durante la vigencia
del Texto de 1976, en el que tambin exista un precepto, el contenido
en el artculo 105.2, ltimo prrafo, que igualmente remita al aprove-
chamiento permitido por el plan (el aprovechamiento real del terreno)
para determinar el valor (urbanstico) del terreno no incluido en polgono
o unidad de actuacin, y en el que tambin era claro que al propietario
de un suelo no incluido en ninguno de estos mbitos (posibilidad prevista
en el art. 117.1 del propio Texto y regulada detalladamente en el art. 40
del Reglamento de Gestin Urbanstica) no le incumban los deberes de
cesin previstos en el artculo 83.3.1 de dicho Texto (aplicables slo en
suelo sistemtico o incluso en polgono o unidad de actuacin), la juris-
prudencia vino admitiendo tcnicas cuya finalidad era precisamente intro-
ducir la equidistribucin en suelo urbano que no quedaba incluido en
mbitos de gestin. A partir de dichas tcnicas, y a pesar de que su admi-
sin jurisprudencial se hiciera con determinados condicionamientos y
limitaciones, ya no poda afirmarse, en los supuestos en los que el res-
pectivo planeamiento urbanstico las haba introducido, que el propietario
de suelo asistemtico (no incluido en polgonos o unidades de actuacin)
quedaba sujeto slo a la prohibicin de edificar hasta que la parcela mere-
ciera la condicin de solar o asegurase la urbanizacin y edificacin simul-
tneas.
Aunque no se pretende aqu realizar un examen completo de la juris-
prudencia recada sobre esta materia, s parece oportuno reflejar las reso-
luciones judiciales ms significativas.
A) STS de 4 de mayo de 1982 (Ar. 3114)
... Esta tcnica como resaltan los apelantes y declara la Sentencia

de la Sala de 22 de junio de 1981 se basa en la fijacin de un apro-
vechamiento normal o tipo en suelo urbano, amparada en la capacidad del
514
Plan (por remisin legal) para delimitar, entre otros extremos, el contenido
normal de la propiedad, basado en la disociacin institucionalizada del dere-
cho clsico del dominio sobre el suelo y el nuevo ius aedificandi que es
definido por el Plan art. 76 y concordantes de la Ley y desde esta pers-
pectiva es notorio que los planes de Urbanismo, en razn del cumplimiento
de sus fines provocan una desigual atribucin de cargas y beneficios entre
los propietarios afectados por la Ordenacin y que prescripcin legal
[art. 3.2.b) y concordantes de la Ley del Suelo] la Administracin urbanstica
ha de arbitrar frmulas que remedien la desigualdad (la justa distribucin
de beneficios y cargas es presupuesto de la cesin obligatoria y gratuita,
arts. 69.1, 83.3 y 87.3 de la Ley y Sentencia citada). En este sentido la Norma
impugnada para el establecimiento de un aprovechamiento tipo por razones
homogneas en el que se cifra el contenido normal de la propiedad equi-
valente al aprovechamiento medio en suelo urbanizable sirviendo de bare-
mo a partir del cual deber efectuarse la redistribucin equitativa de los defec-
tos o excesos habidos en la distribucin de los derechos, cargas, etc., resul-
tantes del planeamiento; tcnica enteradamente legal como la amparada en
las amplias facultades que atribuye al Planeamiento el artculo tercero de
la Ley en orden a la fijacin de zonas, distribucin de cargas e intervencin
en el ejercicio de facultades dominicales.
Por otra parte, la Norma en cuestin est en la lnea que marcan los
preceptos citados, al prever la compensacin del exceso de aprovechamiento
sobre el tipo o norma que el plan atribuye a determinadas parcelas, con
el defecto de aprovechamiento sobre el mismo que corresponde a los solares
de cesin obligatoria, haciendo posible de este modo en ambas parcelas el
derecho de sus titulares al aprovechamiento tipo atribuido en el plan, mate-
rializada, como tcnica de actuacin...
B) STS de 15 de marzo de 1993 (Ar. 1778)
La primera de las alegaciones de la recurrente Industrias Qumicas

Navarras, S. L., en apoyo de su actual pretensin de revocacin de la sen-
tencia de instancia y estimacin del recurso contencioso-administrativo que
interpuso contra las rdenes del Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo
aprobatorias de la Revisin y Adaptacin del Plan General de Ordenacin
Urbana de Pamplona, alegacin fundada en la falta de legalidad del pro-
cedimiento de la tcnica del aprovechamiento tipo, de las transferencias de
aprovechamiento urbanstico (TAU) y de la tcnica de las reparcelaciones
voluntarias discontinuas, y alegacin eminentemente genrica, en forma algu-
na puede ser compartida, por cuanto la cuestin que se plantea, hoy decidida
resueltamente en favor de su admisin por la Ley 8/1990, de 25 de julio
515
(RCL 1980\1550, 1666 y 2611), sobre Reforma de Rgimen Urbanstico y

Valoracin del Suelo, y por el Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio (RCL 1992\1468), ya lo haba sido en el mismo
sentido por las Sentencias de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal de
22 de junio de 1981 (RJ 1981\2728) y 4 de mayo de 1982 (RJ 1982\3114)
la doctrina sentada en las cuales obliga a seguir el principio de unidad
que antes se deduca del art. 102.1.b) de la Ley reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa y hoy se desprende del art. 102.a).1 de la misma
tras la reforma operada en ella por la Ley 10/1992, de 30 de abril (RCL
1992\1027) examinndola entonces en relacin con la Ley sobre Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana, Texto Refundido de 9 de marzo de 1976,
que es la normativa a aplicar al caso de autos.
En efecto, conforme a la doctrina establecida en las citadas sentencias,
los Planes de Urbanismo, en razn del cumplimiento de sus fines, provocan
una desigual atribucin de cargas y beneficios entre los propietarios afectados
por la ordenacin, pero una interpretacin finalista de los artculos 69.1,
83.3 y 87.3 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976, permite que uno
de los remedios de tal desigualdad sea el establecimiento de un aprovecha-
miento tipo por razones homogneas, en el que se cifra el contenido normal
de la propiedad (equivalente al aprovechamiento medio en suelo urbani-
zable) sirviendo de baremo a partir del cual deber efectuarse la redistri-
bucin de los derechos o excesos habidos en la distribucin de los derechos,
cargas, etc., resultantes del planeamiento; tcnica sta enteramente legal
como amparada por las amplias facultades que atribuye al planeamiento
el artculo 3 de la Ley en orden a la fijacin de zonas, distribucin de cargas,
intervencin en el ejercicio de facultades dominicales, etc. De igual modo,
la exgesis de los artculos 97.2, 117.3 y 124 de la Ley en relacin con el
artculo 78.3 del Reglamento de Gestin Urbanstica (RCL 1979\319 y
ApNDL 13927), permite sostener que todo mbito espacial que sea suscep-
tible de reparcelacin cumple por s mismo las exigencias legales para poder
ser una unidad de actuacin urbanstica en la que realizar la equitativa dis-
tribucin de cargas que exige la cesin obligatoria y gratuita de terrenos,
siendo, por tanto, perfectamente viable el procedimiento de gestin urba-
nstica, tendente a lograr una justa distribucin de cargas que han de cumplir
toda cesin obligatoria, mediante una reparcelacin voluntaria que implica
transferencias de aprovechamiento urbanstico realizadas sobre unidades de
actuacin de superficie discontinua, por ser una tcnica que tiene su base
en la fijacin de un aprovechamiento normal o tipo, amparada en la capa-
cidad del Plan, por remisin legal, para delimitar, entre otros extremos, el
contenido normal del derecho de propiedad basado en la disociacin ins-
titucionalizada del derecho clsico del dominio sobre el suelo y el nuevo
516
ius aedificandi. Por ltimo, la reparcelacin libremente convenida se apoya

en la libertad de convenio que prev la norma contenida en el artculo 124.1,
a la vez que la tcnica de transferencias urbansticas no supone violacin
de la prescripcin del artculo 117.4, dado que comporta siempre, por defi-
nicin, la inclusin en estas unidades de actuacin sujetas a reparcelacin
voluntaria de los terrenos de cesin obligatoria.
C) STS de 21 de febrero de 1994 (Ar. 1456)
Efectivamente, despus de publicado el Texto Refundido de 1976 (RCL

1976\1192 y ApNDL 13889) se registr un importante esfuerzo doctrinal para
integrar en nuestro sistema jurdico urbanstico la tcnica operativa del apro-
vechamiento tipo y sus transferencias. Y este Tribunal la acogi en Sentencias
de 22 de junio de 1981 (RJ 1981\2728) y 4 de mayo de 1982 (RJ 1982\3114),
relativas a las Normas Subsidiarias de Ibi y Petrel, autorizando as una prc-
tica que pronto se extendi a grandes municipios y que ha sido despus man-
tenida en ms recientes Sentencias, como las de 6 y 15 de marzo de 1993
(RJ 1993\1591 y RJ 1993\1778), referidas todas ellas a Normas y Planes
aprobados entre el anterior Texto Refundido y la Ley 8/1990, de 25 de julio
(RCL 1990\1550, 1666 y 2611). Y esta construccin jurisprudencial, reco-
giendo ideas y preocupaciones de los distintos sectores del urbanismo, se
vio despus confirmada por dicha Ley, que incorpora a sus tcnicas la del
aprovechamiento tipo. Por otra parte, dada la problemtica a que atiende,
los criterios de la nueva Ley pueden ser orientativos en la indagacin de
las virtualidades subyacentes en el sistema por ella sustituido.
Volviendo a la sentencia apelada, sus razones son vlidas para las actua-
ciones sistemticas, pero tratndose de sistemas generales el Texto de 1976
slo prevea de modo expreso la expropiacin, y la transferencia de apro-
vechamientos, como tcnica alternativa, no es contraria a sus preceptos,
resulta menos onerosa, cumple mejor los principios de equidistribucin y
de participacin de la comunidad en las plusvalas y, bien aplicada, puede
propiciar el que la misma dinmica urbana facilite la recuperacin de los
viejos centros. Y la nueva Ley la ha incorporado expresamente a su texto
en el artculo 57 con el nombre algo excesivo de ocupacin directa,
sin alterar por ello las lneas estructurales del sistema.
Finalmente, no se infringe as el artculo 83 del Texto Refundido de 1976,
ni se produce discriminacin alguna respecto de los restantes propietarios
del sector, contrariamente a cuanto afirma la sentencia apelada en los lti-
mos prrafos de su mismo fundamento tercero, pues los terrenos para sis-
temas generales no son objeto de cesin gratuita, ya que el aprovechamiento
517
que les corresponde se materializa despus, aunque sea en otra unidad de

ejecucin.
No hay motivos para afirmar, en consecuencia, la ilegalidad del sistema
de transferencias de aprovechamientos urbansticos, en cuanto tal, previsto
en las Normas Subsidiarias de...
D) STS de 31 de enero de 1995 (Ar. 457)
... Esta Sala ha sancionado en diversas ocasiones la posibilidad de fijar

un aprovechamiento normal o tipo en el suelo urbano as como ha declarado
viable el procedimiento de gestin urbanstica tendente a lograr una justa
distribucin de cargas que ha de cumplir toda cesin obligatoria, mediante
una reparcelacin voluntaria que implica transferencias de aprovechamiento
urbanstico realizadas sobre unidades de actuacin de superficie discontinua,
por ser una tcnica que tiene su base en la fijacin de un aprovechamiento
normal o tipo, amparada en la capacidad del Plan, por remisin legal, para
delimitar, entre otros extremos, el contenido normal del derecho de propiedad
basado en la disociacin institucionalizada del derecho clsico del dominio
sobre el suelo y el ius aedificandi.
Estas citas jurisprudenciales, que declaran la correccin jurdica de
meros planes urbansticos que incorporaron dichas tcnicas en defecto
de previsiones expresas al respecto en la legislacin entonces vigente,
suministran ya un cierto apoyo a la tesis que aqu se defiende consistente
en que la legislacin autonmica puede regular tcnicas de equidistri-
bucin basadas en un aprovechamiento tipo o promediado, sin que ello
contradiga la legislacin estatal bsica, que no se olvide consagra
el principio del reparto equitativo de beneficios y cargas (art. 5 de la
LRSV), sin limitarlo a los suelos no consolidados.
Pero es que, adems, carecera de todo sentido que el Tribunal Cons-
titucional haya declarado la nulidad de las tcnicas de las reas de reparto
y los aprovechamientos tipo regulados en el Texto de 1992 por invadir
competencias autonmicas, y las Comunidades Autnomas no pudieran
regular stas o tcnicas similares para todo el suelo urbano (es decir,
tambin para el consolidado), por impedirlo, indirectamente, bien una
norma de valoracin (art. 28.3), bien una norma reguladora de los deberes
bsicos de los propietarios de suelo urbano (art. 14).
Es claro que si el Estado no tena competencias para esta regulacin,
las Comunidades Autnomas habrn de tenerlas. Resultan muy escla-
recedores los siguientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional en
518
la Sentencia 61/1997 sobre la legislacin urbanstica estatal del perodo

1990-1992.
La finalidad ltima del artculo 94 TRLS estriba en hacer efectivo
en el orden urbanstico el principio de igualdad que la Constitucin reconoce
en el artculo 14 o, en otros trminos, la distribucin equitativa de cargas
y beneficios. A este objetivo responden tanto la tcnica de las reas de reparto
(art. 94) cuanto la del aprovechamiento tipo (art. 95). Ciertamente, estas
tcnicas estrictamente urbansticas guardan una evidente relacin ins-
trumental con materias sobre las que el Estado s ostenta ciertas compe-
tencias, en los trminos ya analizados, como el aprovechamiento urbanstico
susceptible de apropiacin o los deberes bsicos que le son inherentes.
No obstante, y en coherencia con cuanto se ha venido afirmando, ha
de subrayarse que el Estado no puede imponer los medios o instrumentos
urbansticos en que puedan articularse las condiciones bsicas de ejercicio
del derecho y del cumplimiento del deber a que se refiere el artculo 149.1.1.o
CE (reas de reparto; sistemas generales adscritos; carcter indisponible de
las reas, etc.). Medios o instrumentos que pertenecen a la libre opcin del
legislador autonmico en materia urbanstica, por ms que, en determinados
supuestos, puedan considerarse como una consecuencia casi necesaria de
la concepcin del derecho de propiedad subyacente a aquellas condiciones
bsicas, como el establecimiento de zonas o reas de reparto en las que
hacer realidad la equidistibucin y los deberes bsicos. Pero la definicin
del rgimen jurdico de tales tcnicas e instrumentos que, desde luego admite
configuraciones diversas, forma parte, pues, de la competencia autonmica
en materia urbanstica.
Lo que puede hacer (el Estado), sin embargo, como aqu sucede,
es imponer una concreta tcnica o definir el rgimen jurdico de los ins-
trumentos urbansticos a su servicio, pues de aceptarse una interpretacin
tan expansiva del artculo 149.1.1.o CE en relacin con las competencias
autonmicas en materia de urbanismo, restara a las Comunidades Aut-
nomas una competencia meramente residual, de desarrollo menor, que no
se compadece con el orden constitucional de distribucin de competencias.
Ntese, en efecto, que en s mismos considerados los artculos 96
y 97 TRLS no admiten una interpretacin conforme, aunque se entiendan
desvinculados del anulado artculo 27 TRLS, toda vez que establecen una
frmula cerrada y concreta, no abstracta, que slo puede hacerse efectiva
a travs de toda una cadena de tcnicas estrictamente urbansticas sobre
las que el Estado carece de competencia en los trminos ya indicados (apro-
vechamiento tipo; reas de reparto; la concreta configuracin de la divisin
del aprovechamiento lucrativo por su superficie total; etc.) e imponiendo
adems de forma vinculante determinadas operaciones (inclusiones o exclu-
519
siones del dotacional; coeficientes de ponderacin; etc.), como salta a la

vista de la mera lectura de los artculos impugnados. Esta conclusin no
se desvirta por el hecho de que, por relacin a ciertos extremos colaterales,
los artculos 96 y 97 TRLS se remitan a la legislacin urbanstica aplicable
(arts. 96.2 para el clculo del aprovechamiento lucrativo; 97.4 respecto del
instrumento que ha de fijar el aprovechamiento tipo y las ponderaciones
de los usos pormenorizados, por ejemplo).
Admitidas estas premisas, el problema nuclear consiste en indagar
si la concreta regulacin del artculo 27 TRLS supone una invasin de la
competencia urbanstica que las Comunidades Autnomas tienen atribuida.
Pues bien, no cabe sino concluir que la regulacin del artculo 27 TRLS
es contraria al orden constitucional de distribucin de competencias, en pri-
mer lugar, por el carcter fijo y no mnimo tanto de la determinacin del
aprovechamiento urbanstico susceptible de apropiacin por los propietarios,
como implcitamente de la recuperacin por la comunidad de las plusvalas
urbansticas; en segundo lugar, porque tal determinacin la establece acu-
diendo a un complejo entramado de concretas tcnicas urbansticas (reas
de reparto, aprovechamiento tipo), que pertenecen a la competencia exclusiva
en materia de urbanismo de las Comunidades Autnomas (art. 148.1.3.o CE).
En virtud tan slo de esta ltima consideracin ha de apreciarse que
tambin vulnera la Constitucin el apartado 4 del artculo 27 TRLS, referido
al suelo urbano en el que no se apliquen las reas de reparto y el apro-
vechamiento tipo, habida cuenta de la expresa referencia a concretas y deta-
lladas tcnicas urbansticas, tal como el aprovechamiento medio de la unidad
de ejecucin o del permitido por el planeamiento.
La claridad de estos pronunciamientos es tal que hace innecesario
extenderse sobre ellos. Slo parece oportuno destacar que la aplicacin
del criterio contenido en el ltimo prrafo transcrito, que declara la
inconstitucionalidad de que la legislacin estatal remita a concretas tc-
nicas urbansticas, como para el Tribunal resulta el concepto de apro-
vechamiento permitido por el planeamiento conduce a sostener que la
LRSV, en relacin con el suelo urbano consolidado, al aludir en el ar-
tculo 28 al aprovechamiento permitido por el planeamiento para cada
terreno concreto no puede referirse exclusivamente al aprovechamiento
real u objetivo de la respectiva parcela, impidiendo la regulacin por la
legislacin autonmica de otro aprovechamiento que pueda resultar para
la parcela de la aplicacin en determinadas tcnicas de equidistribucin
en suelo urbano, como puede ser la definicin de un aprovechamiento
promediado que sirva para integrar el contenido urbanstico del derecho
de propiedad inmobiliaria.
520
A la vista de la doctrina expuesta y de esta ltima consideracin, es

claro que si interpretara que la LRSV impide a la legislacin autonmica
la regulacin de la equidistribucin (mediante tcnicas como las descritas
u otras similares con dicha finalidad de reparto de los beneficios y las
cargas derivados del planeamiento urbanstico) en la totalidad del suelo
urbano, es decir, incluyendo tambin el suelo consolidado, aparte de la
contradiccin que cabra advertir con el artculo 5 de aquella Ley, que
dispone que las leyes garantizarn en todo caso el reparto de los beneficios
y las cargas del planeamiento entre todos los afectados, habra de con-
cluirse en la inconstitucionalidad de la misma en este aspecto, por limi-
tarse, sin ttulo alguno para ello, la competencia autonmica para regular
las concretas tcnicas de equidistribucin.
Debe sealarse en relacin con la cuestin que se est examinando
que el argumento frecuentemente esgrimido para defender la tesis de
la imposibilidad de la equidistribucin en el suelo urbano consolidado,
centrados en que en esta categora de suelo el proceso de gestin ya con-
cluy, parece desvanecerse si se tiene en cuenta que suelo consolidado
en la LRSV, segn antes se razon, no es, en rigor, el que con arreglo
al planeamiento anterior qued urbanizado, sino el que no queda sujeto
segn la nueva ordenacin a proceso alguno de urbanizacin o reurba-
nizacin que imponga su inclusin en un mbito de gestin.
En consecuencia, aunque el suelo tuviera su urbanizacin consoli-
dada con arreglo a la situacin anterior, el nuevo planeamiento habr
de considerarlo suelo urbano no consolidado si queda sujeto a un proceso
de gestin integral en el marco de un mbito de gestin, pues en la LRSV
el criterio para atribuir una u otra categora dentro del suelo urbano no
es tanto la situacin existente en tanto que expresiva de la conclusin
o no de un proceso urbanstico, sino el ajuste o no de esa situacin a
las exigencias del nuevo planeamiento. Por todo ello el citado argumento
no puede suministrar apoyo alguno a la tesis de la imposibilidad de equi-
distribucin en esta categora de suelo urbano.
Siendo ello as, es decir, dependiendo de las previsiones del nuevo
planeamiento que un suelo ya consolidado en el momento de su apro-
bacin se mantenga como tal o quede categorizado como no consolidado
(en cuyo caso se sujeta a un rgimen prcticamente equiparable al suelo
urbanizable, segn se analizar en el Captulo siguiente) carecen de toda
consistencia los argumentos que pretenden justificar que en el suelo que
era y sigue siendo consolidado, los propietarios no deben quedar sujetos
a mecanismo alguno de equidistribucin, pues no es mrito de ellos que
el plan haya respetado la ordenacin anterior y la situacin producida
en su ejecucin.
521
Ahora bien, para que la regulacin sobre tcnicas de equidistribucin

en el suelo urbano consolidado tuviera acomodo en la legislacin bsica
estatal, parece que debiera cumplir estos requisitos:
a) El aprovechamiento promediado que se regulara para definir el
derecho de los propietarios habra de obtenerse de las determinaciones
reales del planeamiento, es decir, de la ordenacin real, pues no debe
olvidarse que el principio equidistributivo se formula respecto de los bene-
ficios y las cargas del planeamiento (art. 5). En consecuencia, una fijacin
o definicin del aprovechamiento a estos efectos de modo puramente
voluntarista, en desconexin de las determinaciones reales del planea-
miento, no sera posible.
b) Los deberes bsicos de cesin involucrados en la equidistribucin
han de ser los regulados en el artculo 14.2 de la Ley estatal, pues no
puede alterarse el contenido y alcance de dichos deberes por los meca-
nismos de equidistribucin.
Debe rechazarse el argumento de que dicho artculo 14.2 no prev
cesin alguna a cargo de los propietarios de suelo asistemtico, por cuanto
tampoco en el Texto de 1976 dichos deberes se establecan para actua-
ciones que no se produjeran en el seno de una unidad de ejecucin, segn
resulta claramente de su artculo 83.3.1, y ello no fue bice para que
la jurisprudencia admitiera estas tcnicas basadas en un aprovechamiento
promediado.
Las consideraciones que acaban de hacerse sobre la equidistribucin
en suelo consolidado no pueden servir, en ningn caso, para amparar
la exigencia por la legislacin autonmica de cesiones de suelo dotacio-
nales en esta categora de suelo, cuya equidistribucin entre el conjunto
de propietarios afectados no quede garantizada.
Cuestin distinta a la que acaba de tratarse es la referente a la posi-
bilidad de que la legislacin autonmica impusiera en la clase y categora
de suelo que nos ocupa, y vinculndolo o no a tcnicas de equidistribucin,
la participacin de la Administracin en el aprovechamiento lucrativo
(nunca superior al 10 por 100, esto parece claro).
Aunque la cuestin no es de fcil solucin, habida cuenta de que el
deber de los propietarios correlativo a dicha participacin de la Admi-
nistracin se configura en el artculo 14.2.c) del nuevo Texto legal como
un deber de cesin del suelo correspondiente, cuya efectividad exige la
formulacin de un proyecto de equidistribucin (reparcelacin, compen-
sacin o instrumento de gestin anlogo), lo que requiere un mbito de
gestin en el que proceder a la redistribucin de las propiedades afectadas
por el planeamiento en ejecucin, mbito que, por definicin, no ocurre
522
en las actuaciones asistemticas, y atendiendo a la distinta formulacin

del deber de reparto de cargas y beneficios (que debe garantizarse en
todo caso art. 5) y del de participacin en las plusvalas (en los
trminos fijados en la presente Ley y las dems que sean de aplicacin
art. 3) habra de concluirse en que la nueva Ley estatal no suministra
suficiente cobertura para prever, en las actuaciones asistemticas o sobre
suelos consolidados, dicha participacin de la Administracin en los apro-
vechamientos lucrativos.
VI. LA RESOLUCIN DE LOS DESAJUSTES

ENTRE EL APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE
AL PROPIETARIO DERIVADO DE LA APLICACIN
DE UNA TCNICA DE EQUIDISTRIBUCIN
Y EL APROVECHAMIENTO OBJETIVO O REAL
DEL TERRENO
Una vez admitida la posibilidad de que la legislacin autonmica regu-

le tcnicas de equidistribucin que comprendan el suelo urbano asiste-
mtico o no incluido en mbitos de gestin, inmediatamente surge la nece-
sidad de regular cmo resolver los desajustes entre el aprovechamiento
que corresponda a cada propietario por aplicacin del aprovechamiento
promediado del mbito de reparto que a tal efecto se delimite y en la
que quede incluida su parcela y el aprovechamiento real, objetivo o per-
mitido por el planeamiento de sta.
Las tcnicas para resolver estos desajustes reguladas, con carcter de
Derecho supletorio, por el Texto estatal de 1992 eran las transferencias
de aprovechamientos urbansticos. Al quedar anuladas por la Sentencia
del Tribunal Constitucional 67/1997 todas las disposiciones supletorias
de dicho Texto y no contenerse en la LRSV tcnica alguna al respecto
(lo que resulta lgico por la regulacin del suelo consolidado que esta-
blece), ha de acudirse a la normativa autonmica para encontrar las fr-
mulas de resolucin de dichos desajustes.
Ahora bien, en la medida en que la regulacin de esta materia en
el Texto estatal de 1992, en virtud de las normas autonmicas de remisin
o de la aprobacin de normas autonmicas con contenido idntico o sus-
tancialmente igual a la del Texto estatal, parece oportuno analizar en
primer lugar la regulacin de las transferencias de aprovechamientos
urbansticos en dicho Texto para a continuacin examinar las alteraciones
o particularidades que algunas leyes autonmicas han introducido.
523
A) Las transferencias de aprovechamientos urbansticos

en el Texto estatal de 1992
1. Concepto y mbito de aplicacin
Cuando se acta mediante unidades de ejecucin, el necesario ajuste

entre los aprovechamientos reales atribuidos a los terrenos incluidos en
cada una de ellas y los patrimonializables por el conjunto de sus titulares
se produce mediante los mecanismos redistributivos de beneficos y cargas
previstos y regulados en la legislacin urbanstica (reparcelacin, com-
pensacin o cualquier otro que la legislacin autonmica prevea), en
cuanto permiten una redistribucin fsica o material de las propiedades
afectadas, sin perjuicio de las compensaciones econmicas, sustitutivas
o complementarias por diferencias de adjudicacin, que proceda.
Los artculos 151 y 152 del TR contemplan y resuelven los diversos
supuestos que pueden darse considerando la unidad de ejecucin en su
conjunto, es decir, el aprovechamiento real de sta y el patrimonializable
por todos los propietarios iniciales incluidos en ella, disponindose, bien
la atribucin a la Administracin actuante del exceso de aprovechamiento
(aprovechamiento real superior al patrimonializable por el conjunto de
propietarios afectados), bien una reduccin de la carga de urbanizar (en
rigor, de su costeamiento) en cuanta equivalente al valor del aprove-
chamiento no materializable (aprovechamiento real inferior al patrimo-
nializable). Cuando ni incluso asumiendo ntegramente la Administracin
el costeamiento de la obra urbanizadora se logra compensar la diferencia,
el nmero 2 del citado artculo 152 regula la atribucin de aprovecha-
mientos en otras unidades o el abono en metlico del valor de la parte
del aprovechamiento no materializable an no compensado.
Dentro de este tipo de actuaciones, el ajuste entre los aprovechamien-
tos reales y los patrimonializables, considerando ya individualmente a
cada propietario incluido en la unidad de ejecucin, se produce a travs
de las operaciones reparcelatorias o compensatorias.
Cuando, por el contrario, no se acta mediante unidades de ejecucin,
sino, en terminologa de la Ley, asistemticamente, lo que, como sabemos,
slo es posible en suelo urbano y con cierto carcter de excepcin, por
cuanto la regla general es la actuacin mediante unidades de ejecucin
(art. 144.2 TR), ha de preverse una tcnica jurdica para resolver los desa-
justes entre los aprovechamientos reales y los susceptibles de apropiacin
o patrimonializables referidos a parcelas aisladas no integradas en dichas
unidades.
524
Pues bien, llegados a este punto pueden definirse las transferencias

de aprovechamientos urbansticos como aquellas tcnicas jurdicas, de
aplicacin exclusiva en el suelo urbano no incluido en unidades de eje-
cucin, que permiten resolver los eventuales desajustes entre el aprove-
chamiento real de una parcela y el patrimonializable por su titular.
Conviene precisar que nunca son objeto de transferencias los apro-
vechamientos reales, pues implicara una modificacin de la ordenacin
urbanstica, sino los aprovechamientos patrimonializables y por razn de
su imposible materializacin sobre la propia parcela de la que dimanan.
2. Clases de transferencias
Las transferencias de aprovechamientos urbansticos pueden ser

voluntarias o forzosas.
La regla general es la de no imponer coactivamente las transferencias
de aprovechamientos. El propietario cuya parcela tenga asignado un apro-
vechamiento real superior al patrimonializable no est obligado, en prin-
cipio, a adquirir esta diferencia para agotar el aprovechamiento real. Pue-
de limitarse a solicitar para la materializacin slo del aprovechamiento
patrimonializable. A su vez, el propietario que se encuentre en situacin
inversa, es decir, con aprovechamiento patrimonializable superior al real
de la parcela o de imposible materializacin, ni siquiera parcial, por estar
afecta la misma a uso dotacional pblico, no est obligado a alcanzar
acuerdos con otros propietarios (con exceso de aprovechamiento real)
como nico modo de rentabilizar ese aprovechamiento patrimonializable
que no puede realizar sobre su parcela. En su momento se examinarn los
mecanismos alternativos previstos en el TR para estos ltimos supuestos.
Las transferencias de aprovechamiento son, por tanto, como regla
general, voluntarias.
Se contempla, sin embargo, en el artculo 191 del TR dos supuestos
en los que las transferencias son forzosas: a) cuando el planeamiento
establezca unas condiciones urbansticas de volumen o alturas con el
carcter de mnimas, y b) cuando, por constatarse en una zona un notorio
desajuste entre los aprovechamientos reales y los materializados por los
solicitantes de licencias, el Ayuntamiento as lo acord. En estos supues-
tos, el aprovechamiento real debe agotarse o materializarse, para lo que
el propietario con aprovechamiento patrimonializable insuficiente para
agotar el real deber adquirir dicha diferencia.
525
3. Instrumentacin de las transferencias
Las transferencias de aprovechamientos urbansticos habrn de rea-

lizarse, conforme a lo dispuesto por los artculos 187 y 188 del TR, por
alguno de los siguientes modos:
a) Acuerdo de cesin o distribucin de aprovechamientos entre pro-
pietarios cuyo aprovechamiento patrimonializable es inferior al real de
su parcela y propietario que se encuentra en situacin inversa (aprove-
chamiento patrimonializable superior al real) o afectado por uso dota-
cional pblico no incluido en unidad de ejecucin (que, por definicin,
no puede materializar sobre su parcela ningn aprovechamiento).
b) Compra directa a la Administracin de los aprovechamientos pre-
cisos para poder materializar el aprovechamiento real de la parcela o
adquisicin por aqulla de los aprovechamientos patrimonializados o
patrimonializables no materializables.
c) Cesin a la Administracin de terrenos afectos a sistemas gene-
rales o dotaciones locales no incluidos en unidades de ejecucin. (Los
aprovechamientos imputables a estos terrenos, como se sabe, son siempre
el resultado de referir a su superficie el aprovechamiento tipo del rea
de reparto en que se encuentran. Estos aprovechamientos, no materia-
lizables directamente sobre los propios terrenos de los que dimanan, pue-
den materializarse sobre parcelas del mismo titular con aprovechamiento
real superior al patrimonializable.)
En resumen, vemos cmo las transferencias pueden producirse:
De propietarios a propietarios [apartado a)].
De la Administracin a propietario [apartado b)].
Entre terrenos de un mismo propietarios [apartado c)].
La tcnica del aprovechamiento tipo, en cuanto exige y establece una
ponderacin relativa entre los distintos usos y tipologas edificatorias res-
pecto al uso y tipologa caractersticos, viabiliza las transferencias, al sumi-
nistrar una medida (las unidades de aprovechamiento del uso y tipologa
caractersticos) que permite calcular las diferencias entre los aprovecha-
mientos reales y los patrimonializables.
En efecto, bastar con multiplicar el aprovechamiento real de un
terreno (los metros cuadrados construibles del uso y tipologa edificatoria
correspondientes a la ordenacin urbanstica aplicable a dicho terreno)
por el coeficiente de ponderacin asignado por el Plan a este uso y tipo-
loga (si fueran los caractersticos o predominantes en el rea de reparto,
526
como este coeficiente es siempre en estos casos la unidad, no habra que

efectuar esta operacin), para obtener su equivalente en metros cuadra-
dos construibles del uso y tipologa edificatoria caractersticos, modo en
el que, como se ha explicado, se expresa siempre el aprovechamiento
patrimonializable. Si ste es mayor, para calcular el equivalente de la
diferencia en metros cuadrados del uso y tipologa correspondientes a
la parcela a la que se va a transferir, bastar con dividir dicha diferencia
por el coeficiente de ponderacin asignado a este ltimo uso y tipologa.
4. Formalizacin e inscripcin de las transferencias
Dispone el artculo 197:

a) Los acuerdos de cesin o distribucin de aprovechamientos
urbansticos celebrados entre particulares, que debern constar en docu-
mento pblico.
b) Los acuerdos de compra, venta o cesin por cualquier ttulo de
aprovechamientos urbansticos celebrados entre la Administracin actuan-
te y los particulares.
c) Las transferencias coactivas de aprovechamientos urbansticos.
En estos Registros no se inscriben los instrumentos redistributivos de
beneficios y cargas, ya que, en rigor, no implican transferencias de apro-
vechamientos urbansticos patrimonializables, sino redistribucin material
de las propiedades afectadas, con las compensaciones sustitutivas o com-
plementarias por diferencias de adjudicacin que procedan.
Alguna aclaracin quiz precise la referencia contenida en la letra b)
la cesin por cualquier ttulo. Estos supuestos estarn constituidos por:
La atribucin de aprovechamientos sobre parcelas determinadas
en pago por la adquisicin (en realidad permuta) de aprovecha-
mientos patrimonializables no materializables sobre la propia par-
cela (art. 194 TR).
La cesin de terrenos afectos a sistemas generales o dotaciones
locales no incluidos en unidades de ejecucin, transfirindose los
aprovechamientos patrimoniales (por definicin no materializa-
bles) que dimanan de la propiedad de los mencionados terrenos
a parcelas edificables del mismo titular con exceso de aprovecha-
miento real [art. 187.c) TR].
La cesin de aprovechamientos en unidades de ejecucin con exce-
so de aprovechamiento real a propietarios de terrenos no incluidos
inicialmente en ninguna unidad, afectos a usos dotacionales pbli-
cos o con aprovechamiento real inferior al patrimonializable, para
527
la materializacin de este aprovechamiento en aquellas unidades

(art. 151.2 TR).
Segn el artculo 307 del TR son inscribibles en el Registro de la
Propiedad entre otros:
2. Las cesiones de terrenos... o como consecuencia de transferen-
cias de aprovechamiento urbanstico.
5. Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urba-
nstico.
El artculo 308 del TR establece:
Salvo en los casos, que la legislacin establezca otra cosa, los actos
a que se refiere el artculo anterior podrn inscribirse en el Registro de
la Propiedad mediante certificacin administrativa expedida por el rgano
urbanstico actuante, en la que se harn constar en la forma exigida por
la legislacin hipotecaria las circunstancias relativas a las personas, los
derechos y las fincas a que afecte el acuerdo.
Ha de recordarse que los acuerdos de transferencias entre particulares
deben constar en documento pblico, que hay que entender notarial, dada
la falta de intervencin administrativa en l, sin perjuicio de sus poste-
riores inscripciones en el Registro de Transferencias que se crea a tal
efecto y en el de la Propiedad.
La inscripcin en el Registro administrativo es previa y condicionante
de la que en el de la Propiedad se pretenda practicar. En este sentido
dispone el artculo 198 del TR:
1.o No podr inscribirse en el Registro de la Propiedad acto o
acuerdo alguno de transferencia de aprovechamientos urbansticos sin que
se acredite, mediante la oportuna certificacin expedida al efecto, su pre-
via inscripcin en el Registro de Transferencias de Aprovechamientos.
2.o En todo caso, para la inscripcin en el Registro de Transfe-
rencias de Aprovechamientos ser preciso acreditar la titularidad registral
de la parcela o parcelas a que la transferencia se refiera, exigindose,
en caso de existencia de cargas, la conformidad de los titulares de stas.
Los requisitos formales de las transferencias de aprovechamientos
urbansticos son, por tanto:
a) Constancia en documento pblico (notarial o administrativo,
segn los diversos supuestos).
b) Inscripcin en el Registro de Transferencias de Aprovechamien-
tos Urbansticos, que los Ayuntamientos deben crear.
c) Inscripcin en el Registro de la Propiedad.
528
El Real Decreto 1093/1997 aprobatorio de Normas Complementarias

al Reglamento Hipotecario sobre inscripcin en el Registro de la Pro-
piedad de actos de naturaleza urbanstica, destina el Captulo V a la ins-
cripcin del aprovechamiento urbanstico.
5. Efectos de las transferencias
En forma esquemtica, pueden sealarse los siguientes efectos, en

correlacin con el presupuesto que las motive:
A) Obtencin de terrenos afectos a dotacin pblica.
Ello se produce cuando los aprovechamientos patrimonializables
dimanantes de la titularidad del terreno afecto al uso dotacional se han
transferido a parcelas con exceso de aprovechamiento real, pertenezcan
o no al mismo titular [art. 199.2.a) TR].
B) Compensacin por los aprovechamientos patrimoniales no mate-
rializables sobre la propia parcela.
Quedaran comprendidos aqu todos los supuestos en los que slo
parte de los aprovechamientos patrimonializables pueden efectivamente
materializarse y localizarse sobre la propia parcela (art. 188 TR).
C) Materializacin de aprovechamientos reales en exceso sobre los
patrimonializables.
Es el efecto caracterstico de los supuestos inversos a los anteriores.
No prejuzga, sin embargo, la titularidad del derecho a agotar dicho apro-
vechamiento real. Depender del modo como se haya instrumentado la
transferencia: acuerdo de cesin o distribucin de aprovechamientos,
compra directa a la Administracin o cesin de terrenos afectos a dota-
ciones (art. 187 TR).
Algunas Leyes autonmicas han reproducido literal o sustancialmente

el Texto estatal en esta materia. Es el caso de la Ley 5/1998 del Pas
Vasco (Disposicin Adicional segunda), de la Ley 20/1997 de Madrid
(art. 3), de la Ley Foral 10/1994 de Navarra (arts. 191 a 199).
En Baleares, el Decreto 90/1994 no se ve precisado de regular estos
ajustes por preverse que cada parcela (aunque parece que slo en el suelo
urbano cuyo aprovechamiento no venga determinado por la aplicacin
de un ndice de edificabilidad zonal) integre un rea de reparto inde-
529
pendiente, en cuyo caso, por definicin, el aprovechamiento tipo coin-

cidir con el aprovechamiento asignado a la parcela, cualquiera que sea
la forma en que ste se defina (art. 1).
Otras Leyes autonmicas contienen algunas particularidades que se
pasa a analizar.
1. Ley 6/1994 de Valencia
Dedica esta Ley los artculos 76 a 78 a las denominadas transferencias

y reservas de aprovechamientos.
a) Transferencias
Segn el artculo 76:

los propietarios de una finca pueden transferir su correspondiente aprove-
chamiento subjetivo a otras fincas que cuenten con excedentes de aprove-
chamientos. stos son adquiridos en virtud de aquella transferencia que legi-
timar la posterior edificacin de los mismos.
La particularidad ms destacable deriva de la exigencia, para la validez
de toda transferencia, de la cesin gratuita al municipio, libre de cargas
y en pleno dominio, de la finca cuyo aprovechamiento subjetivo sea trans-
ferido y la paridad, en trminos de valor urbanstico, entre dicho apro-
vechamiento subjetivo y el excedente de aprovechamiento que es objeto
de adquisicin con la transferencia. Esto implica necesariamente que
deba transferirse la totalidad del aprovechamiento subjetivo, ya que, de
otro modo, no se explica que se ceda la parcela.
Las transferencias pueden involucrar parcelas que se encuentren en
distintas reas de reparto e incluso sujetas a distinta clasificacin de suelo,
si bien el Ayuntamiento puede denegar las transferencias inadecuadas
para el desarrollo del Plan. Se contempla en el texto autonmico que
la parcela cedida en virtud de la transferencia tenga un destino privado,
lo que representa una alteracin respecto a la regulacin del texto estatal
de 1992.
En caso de que la parcela cedida fuera suelo urbanizable se valorar
como programado, aunque an no lo estuviera, al solo objeto de esta-
blecer la equivalencia.
Dado el rgimen de las actuaciones en suelo urbanizable contenido
en el texto autonmico, se prev que la adquisicin de los excedentes
530
de aprovechamiento ubicados en el suelo urbanizable requiere que el

urbanizador suscriba la propuesta junto a los propietarios afectados, en
razn de que, en el esquema de esta Ley, los propietarios, salvo los que
hubieran declinado cooperar en la ejecucin del plan, se mantienen en
el proceso de gestin ostentando la titularidad de los terrenos (en su
caso, de los resultantes de la operacin de equidistribucin).
b) Reservas
Para el supuesto de cesin de terreno afecto a dotacin pblica, se
prev que el propietario se reserve el aprovechamiento subjetivo corres-
pondiente al terreno cedido para su posterior transferencia.
Tambin podr tener lugar una reserva a favor no del propietario
sino de la Administracin o del Urbanizador pblico o privado, cuando
el terreno dotacional sea adquirido por alguno de stos onerosamente
para su destino pblico.
La reserva se inscribe en el Registro de la Propiedad junto a la trans-
misin de que traiga su causa, y se cancelar cuando se transfiera su
aprovechamiento.
Aclara la ley quiz innecesariamente que no proceder la reserva
cuando el aprovechamiento correspondiente al terreno cedido haya sido
objeto de inmediata transferencia o de reparcelacin, o cuando la adqui-
sicin del terreno dotacional va acompaada por expropiacin conjunta
tasada a un precio medio, con la de otros terrenos con excedentes de
aprovechamiento equivalentes al terreno dotacional pblico. Es decir, que
no procede la reserva cuando el aprovechamiento del terreno cedido se
rentabiliza por el propietario de otro modo.
Como normas especficas, explicables y aplicables en el rgimen de
las actuaciones integradas se dispone que: a) podr oponerse el urba-
nizador a la realizacin de una transferencia con cargo a previa reserva
cuando se pretenda con ello adquirir excedentes de aprovechamientos
radicados en el mbito de la actuacin integrada, y b) el urbanizador
que financie la diferencia entre el aprovechamiento objetivo del mbito
de un Programa y el subjetivo correspondiente a los propietarios del mis-
mo cuando ste sea superior, podr reservarse el aprovechamiento
diferencial.
Se regulan en la Ley los supuestos en que el titular de una reserva
de aprovechamiento puede solicitar su expropiacin (transcurso de un
plazo de tres aos o el menor que pueda resultar de la aplicacin del
artculo 75.1 cinco aos desde la calificacin dotacional).
531
c) Compensaciones monetarias sustitutivas de las transferencias

Su finalidad y procedimiento se regulan en el artculo 78:
1. Los municipios podrn, por razones de inters pblico local, trans-
mitir, directamente y en metlico, el excedente de aprovechamiento radicado
sobre parcelas o solares urbanos, con motivo de la solicitud de licencia de
edificacin. Esta solicitud se acompaar de una oferta de venta al patri-
monio municipal de suelo de la propia parcela o solar para la que se solicite
licencia, por precio unitario que mejore el propuesto por el solicitante como
valor de adquisicin de aquel excedente. La solicitud har constar la jus-
tificacin de gastos habidos con motivo de la peticin de licencia, incluidos
los del proyecto tcnico. La oferta de venta adjunta la suscribir quien acre-
dite la titularidad y capacidad civil para efectuarla.
El municipio podr aceptar la oferta de venta pagando por metro cua-
drado de aprovechamiento subjetivo precio superior en un 20 por 100 al
que el oferente hubiera propuesto satisfacer por metro cuadrado de excedente
de aprovechamiento e indemnizndole, adems, los gastos justificados que
hubiera acreditado.
El Ayuntamiento deber resolver sobre esta adquisicin dentro de los
dos meses siguientes al momento en que el demandante deposite o avale
el importe que ofrezca pagar por el excedente de aprovechamiento. Dentro
del mismo plazo el Ayuntamiento podr inadmitir la adquisicin en metlico
o condicionarla a distinta valoracin del aprovechamiento urbanstico.
Transcurrido el plazo sin otra resolucin se entender adquirido el apro-
vechamiento por el precio depositado.
2. Los Ayuntamientos podrn aprobar un Cuadro Indicativo de valores
de repercusin de suelo que expresen los precios mximos que el municipio
prev pagar por la adquisicin o expropiacin de suelo para el patrimonio
municipal. Dichos valores se calcularn de conformidad con la legislacin
estatal, previo informe de la autoridad tributaria competente y se revisarn
de inmediato para adaptarlo a las resoluciones administrativas o judiciales
que determinen justiprecios expropiatorios. La vigencia mxima e improrro-
gable del Cuadro ser de ao y medio.
3. No ser preciso formular la oferta de venta de la parcela a la que
se refiere el apartado 1 cuando quien demande la adquisicin de excedente
de aprovechamiento, pague un precio superior en un 20 por 100 al que resul-
tara del Cuadro Indicativo.
4. El pago por el excedente de aprovechamiento deber ser previo o
simultneo a la obtencin de la licencia de obras.
532
5. La adquisicin de excedentes de aprovechamiento en metlico, antes

regulada, tendr carcter subsidiario respecto a la aplicacin de los dos ar-
tculos precedentes.
Se trata de un peculiar sistema que tiende a evitar controversias sobre
el precio de la adquisicin del excedente de aprovechamiento, pues en
caso de proponerse uno bajo por el titular de la parcela se corre el riesgo
de que la Administracin, mejorndolo en el porcentaje establecido,
adquiera la parcela o solar.
2. Ley 2/1998, de Castilla-La Mancha
a) Transferencias
Su regulacin en el artculo 73 es idntica a la contenida en el texto

valenciano con las nicas excepciones siguientes: no se prev que las fincas
implicadas estn en distintas clases de suelo ni en distintas reas y tam-
poco se regula la facultad del Ayuntamiento de denegar la transferencia.
Como consecuencia de que no se prev que la transferencia afecte al
suelo urbanizable, no se contienen las reglas que al efecto incorpora el
texto valenciano.
En cualquier caso sigue siendo claro que no caben las transferencias
parciales, pues todo el aprovechamiento privativo debe transferirse,
cedindose al municipio (inadecuadamente se dice que gratuitamente,
cuando es manifiesto que no hay aqu gratuidad alguna) la finca de la
que dimana dicho aprovechamiento.
b) Reservas
Su regulacin en el artculo 74 es idntica a la contenida en el texto

valenciano.
c) Compensaciones monetarias sustitutivas
Tambin aqu la regulacin es igual que la del texto valenciano con

la nica salvedad de preverse en el artculo 75.2 del texto que ahora se
examina que si la Administracin tributaria, al informar sobre los valores
del cuadro indicativo, advirtiera de la existencia de una ponencia de valo-
res vigentes y aplicables a los efectos de la gestin y valoracin urbanstica,
no proceder aprobar dicho cuadro, pudiendo el Alcalde ordenar la uti-
lizacin de la ponencia con los fines expresados.
533
3. Ley 1/1997, de Galicia

La regulacin de las transferencias de aprovechamiento en el Texto
autonmico es deficiente, resultando de muy discutible utilidad su con-
figuracin como operacin reparcelatoria.
a) Presupuestos de aplicacin
Son, segn el artculo 108, dos:
a) Tratarse de suelo urbano asistemtico o consolidado (no incluido
en mbito de gestin polgono).
b) Preverse en el planeamiento las reas de reparto y los aprove-
chamientos tipo.
b) Finalidad
La tcnica que nos ocupa tiene como finalidad directa conseguir el
ajuste entre el aprovechamiento susceptible de apropiacin y el aprove-
chamiento real o permitido por el planeamiento, lo que, a su vez, implica
el reparto de cargas y beneficios y la obtencin de dotaciones. Hasta aqu
no se aprecia propiamente peculiaridad alguna en el texto gallego. Sin
embargo, la alusin en el artculo 109 a la finalidad de obtencin de dota-
ciones de carcter privado resulta sencillamente ininteligible. Si se trata
de una dotacin privada no debe, por definicin, ser obtenida por la
Administracin, siendo, por lo dems, evidente que el aprovechamiento
correspondiente a la misma es lucrativo.
c) Instrumentacin
Frente al esquema del texto estatal de 1992 y otras leyes autonmicas,
en la Ley gallega las transferencias se configuran, segn ya se ha anti-
cipado, como operaciones reparcelatorias. De esta configuracin deriva
precisamente su innecesariedad, pues no constituira mecanismo o tcnica
de gestin independiente y distinta de la reparcelacin discontinua y
econmica.
d) Modalidades
Se destaca en el artculo 110 que las transferencias de aprovecha-
miento urbanstico pueden adoptar dos formas o modalidades: reparce-
lacin discontinua o econmica.
534
Pues bien, junto a la innecesariedad de su previsin legal, por recon-

ducirse ntegramente a una operacin reparcelatoria (discontinua o eco-
nmica), debe subrayarse que la regulacin que de ambas modalidades
reparcelatorias se hace en el texto autonmico es bastante criticable por
deficiente y confusa.
En efecto, la modalidad o forma de reparcelacin discontinua se defi-
ne como la que afecta a terrenos integrados en unidades reparcelables
discontinuas o parcelas aisladas, pudiendo realizarse las compensaciones
entre propietarios en terrenos o en metlico.
No hay, en rigor, en la reparcelacin discontinua, transferencia, sino
adjudicacin de parcelas configuradas con arreglo al planeamiento urba-
nstico en ejecucin, con todo el aprovechamiento real que a cada una
corresponde segn la ordenacin urbanstica, a los distintos propietarios
del mbito de la ejecucin, sin perjuicio de las compensaciones econ-
micas por diferencias de adjudicacin que procedan. En las transferencias
de aprovechamientos no se ven alteradas, por el contrario, las titulari-
dades de las parcelas (slo en caso de acuerdo de distribucin de apro-
vechamientos sobre la parcela de destino, modalidad que, por lo dems,
no parece tener cabida en el texto autonmico, surgira una cotitularidad).
Pero es, sin duda, la modalidad de transferencia mediante reparce-
lacin econmica la que plantea mayores dudas interpretativas, hasta tal
punto que el supuesto queda desdibujado. Literalmente se define esta
modalidad como aquella mediante la cual el promotor de la iniciativa
urbanstica abona a la Administracin una cantidad equivalente al valor
urbanstico del terreno del cual se obtiene el aprovechamiento necesario
para alcanzar el permitido por la ordenacin, que tendr el carcter de
cuota sustitutoria.
La redaccin no aclara demasiadas cosas: cuntas parcelas e inte-
resados quedan involucrados en la operacin?, es todo el aprovecha-
miento susceptible de apropiacin o subjetivo el que debe transferirse?,
de qu es sustitutoria la cuota?...
e) Procedimiento
El artculo 110.2 precisa que la propuesta de reparcelacin (que inclu-
ye la delimitacin de la unidad reparcelable), previa audiencia de los pro-
pietarios afectados, ser definitivamente aprobada por el rgano muni-
cipal competente.
No parece exigirse, dado el tenor literal del precepto, conformidad
de los propietarios afectados, bastando con la mera audiencia. El pro-
535
cedimiento es, en consecuencia, ms simple que el regulado para la repar-

celacin voluntaria, en la que, por otra parte, s se exige el consentimiento
de todos los propietarios afectados (art. 103.2), diferencia que no se con-
sidera justificada.
f) Efectos
Nada se dice expresamente sobre esta materia, por lo que habra de
estarse al artculo 104 regulador de los efectos del proyecto de repar-
celacin. Ocurre, sin embargo, que estos efectos carecen de aplicabilidad
general a las transferencias, pues la subrogacin real, la afectacin real
y la transmisin de terrenos lucrativos carecen de sus respectivos pre-
supuestos de aplicacin, y la transmisin de terrenos dotacionales, slo
en caso de que la totalidad del aprovechamiento subjetivo dimanante de
la parcela as calificada se transfiera podra producirse.
VII. LA URBANIZACIN Y EDIFICACIN SIMULTNEAS

A) Legislacin estatal
El artculo 83 del Texto estatal de 1976 impide la edificacin de una
parcela hasta que merezca la calificacin de solar, salvo que se asegure
la ejecucin simultnea de la urbanizacin y edificacin.
El artculo 40 del Reglamento de Gestin Urbanstica, para los
supuestos de actuaciones en suelo urbano no incluido en unidades de
ejecucin (suelo consolidado de la LRSV, en la asimilacin o equipa-
racin que se deduce de esta ltima Ley), establece los requisitos para
que pueda tener lugar la mencionada ejecucin simultnea de ambas
operaciones:
a) Que en la solicitud de licencia, el particular interesado o, en su caso,
el Departamento ministerial o Entidad que administre bienes estatales, se
comprometa expresamente a la edificacin y urbanizacin simultneas.
b) Que se presta fianza, en cualquiera de las formas admitidas por
la legislacin local, en cuanta suficiente para garantizar la ejecucin de las
obras de urbanizacin, en la parte que corresponde.
c) Que en el escrito de solicitud de licencia se comprometa a no utilizar
la construccin hasta tanto no est concluida la obra de urbanizacin y
a establecer tal condicin en las cesiones del derecho de propiedad o de
uso que se lleven a efecto para todo o parte del edificio.
Debe advertirse que la fianza ha de cubrir el importe de la totalidad
de las obras de urbanizacin precisas, y no un porcentaje de las mismas
536
como ocurre en las actuaciones sistemticas o mediante unidades de eje-

cucin. La razn de ello estriba en que en estas ltimas actuaciones la
garanta de la urbanizacin se obtiene por la afeccin real de las fincas
resultantes del proyecto de equidistribucin al pago del saldo correspon-
diente a cada una de ellas en la cuenta de liquidacin del proyecto de
reparcelacin o de compensacin. Pero como esta afeccin no se produce
en las actuaciones aisladas o asistemticas, la garanta a prestar con oca-
sin de la licencia para edificar y urbanizar simultneamente ha de cubrir
la totalidad de las obras de urbanizacin necesarias. Respecto al alcance
de stas el nmero 2 del mismo artculo precisa que:
El compromiso de urbanizar alcanzar no slo a las obras que afecten
al frente de fachada o fachadas del terreno sobre el que se pretenda construir,
sino a todas las infraestructuras necesarias para que puedan prestarse los
servicios pblicos necesarios, tales como red de abastecimiento de aguas,
saneamiento, alumbrado pblico y pavimentacin de aceras y calzada, hasta
el punto de enlace con las redes generales y viarias que estn en funcio-
namiento.
El incumplimiento del deber de urbanizar, en los supuestos que
comentamos, determina, segn el nmero 3 del propio artculo:
a) La caducidad de la licencia, sin derecho a indemnizacin.
b) Prohibicin de usar la edificacin.
c) Prdida de la fianza.
d) Resarcimiento de los daos y perjuicios irrogados a los terceros
adquirentes.
La posibilidad de simultanear la edificacin y urbanizacin en el suelo

urbano consolidado se prev igualmente en la legislacin autonmica.
Algunas Leyes se limitan a la mera previsin de esta posibilidad. En las
que contienen alguna regulacin de la misma se observa bastante similitud
con la normativa estatal (supletoria). Slo se van a destacar dos Leyes
por contener algunas particularidades.
1. Ley 6/1994, de la Comunidad Valenciana
En el artculo 73.2 se dispone que la licencia que autorice la urba-

nizacin y edificacin simultneas habr de recoger el compromiso de
no utilizar la edificacin hasta que concluya la urbanizacin, debiendo
537
hacerse constar el mismo en las escrituras de declaracin de obra en cons-

truccin o de obra nueva que se otorgue o inscriban.
Aclara innecesariamente el mismo artculo que el importe del coste
de las obras de urbanizacin no ser necesario garantizarlo cuando ya
lo estuviera en virtud de las obligaciones que se imponen al urbanizador
en el artculo 66.
En el artculo 80 se regula el posible establecimiento por ordenanza
municipal de un canon de urbanizacin aplicable tambin a las actua-
ciones aisladas que se examinan, para cuando razones tcnicas hagan
imprescindible diferir o anticipar la implantacin de infraestructuras com-
plementarias de urbanizacin. Este canon se exigir con ocasin del otor-
gamiento de la licencia, determinndose su importe mediante frmula
polinmica actualizable y devengndose en proporcin al aprovechamien-
to de las parcelas o solares incluidos en el mbito determinado al efecto.
2. Ley 9/1995, de Madrid

En el artculo 82.2 se exige que antes de que den comienzo las obras
de urbanizacin y de edificacin se cedan los terrenos que deban servir
de soporte a aqullas, libres de cargas, gravmenes y ocupantes.
538
TEMA 9
GERENCIAS DE URBANISMO
Y EMPRESAS URBANSTICAS
Francesc LLISET BORRELL
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Secretario General del Ayuntamiento de Barcelona
GERENCIAS DEFRANCESC
URBANISMO
LLISET
Y EMPRESAS
BORRELLURBANSTICAS
SUMARIO: I. LOS SUJETOS DE LA ACTIVIDAD URBANSTICA.II. LAS GEREN-

CIAS URBANSTICAS.A) Concepto.B) Naturaleza jurdica.C) Cla-
ses.D) Competencias.E) Procedimiento de constitucin.F) Rgimen jurdico.
1. Personal.2. Patrimonio.3. Actos.G) Conclusiones.III. LAS EMPRESAS
URBANSTICAS.A) Introduccin.B) Tipologa.IV. LA SOCIEDAD PRIVA-
DA LOCAL.A) Concepto.B) Formas mercantiles. Responsabilidad.C) Dero-
gaciones del rgimen jurdico-mercantil de las Sociedades de ente local.D) Formas
y procedimiento de creacin.1. Fundacin simultnea por la Corporacin
local.2. Adquisicin de las acciones de una Sociedad ya constituida.E) Cla-
ses.1. La Sociedad de ente local ordinaria.2. La Sociedad de diversos entes loca-
les.3. Sociedad local con acciones privadas sin voto.4. Sociedad mayoritaria, pero
no exclusiva del ente local.5. Sociedad local en cadena.F) rganos de la Sociedad
de ente local.1. Junta general.2. Consejo de administracin.3. La gerencia.
4. El secretario.G) Los medios personales, reales y financieros de las Sociedades
de ente local.1. Personal.2. Bienes.3. Financiacin pblica.H) Control de la
Corporacin sobre la Sociedad del ente local.V. EMPRESAS DE ECONOMA
MIXTA.A) Concepto.B) Procedimiento de creacin.1. Constitucin ex
novo.2. Transformacin de una Sociedad de capital privado.3. Transformacin de
una Sociedad de capital pblico (exclusivo o mayoritariamente local).C) Dura-
cin.D) Aportaciones del ente local.E) Clusulas estatutarias de Derecho espe-
cial.1. Clusula especial de sindicacin.2. Clusula de necesaria conformidad del
voto de la administracin.3. Clusulas sobre los rganos sociales.4. Clusulas espe-
cficas de las empresas urbansticas.F) Amortizacin del capital privado. G) Con-
trol pblico de la Sociedad de economa mixta.H) Extincin.I) Conclusin.
539
FRANCESC LLISET BORRELL
I. LOS SUJETOS DE LA ACTIVIDAD URBANSTICA

Entendemos por actividad urbanstica la que tiene por objeto la crea-
cin y la transformacin de la ciudad mediante las correspondientes obras
de urbanizacin y de edificacin. Las obras de urbanizacin son, por defi-
nicin, obras pblicas [art. 120.b) in fine, de la TR2000, de 15 de junio,
LCAP], mientras que las obras de edificacin son, preferentemente, obras
privadas, aunque controladas (licencia de obras o cambio de uso, ins-
peccin urbanstica, licencia de primera ocupacin) por la Administracin
pblica (art. 154 de la Ley del Suelo de 1976 y concordantes de las legis-
laciones autonmicas). Por esto, se ha dicho con frecuencia, desde que
entr en vigor la Ley del Suelo de 1956, que el urbanismo es, a la vez,
funcin pblica (en cuanto implica ejercicio de autoridad) y obra pblica
(en cuanto implica realizacin de obras de infraestructura y creacin de
servicios urbansticos en el suelo que es dominio pblico o que tiene voca-
cin de dominio pblico).
Si el urbanismo es, fundamentalmente y en sentido amplio, una acti-
vidad pblica, es obvio que los sujetos que la llevan a cabo directa-
mente, a travs de contratista o concesionario interpuesto, o a travs de
los propietarios sean sujetos administrativos, y, en particular, conforme
con la distribucin competencial operada por nuestro ordenamiento jur-
dico, los Ayuntamientos (art. 25.2 LBRL). Hoy carecen de inters las
organizaciones estatales con competencias urbansticas (Sociedad Estatal
de Promocin y Equipamiento del Suelo, etc.), en la medida que estas
competencias corresponden, en virtud de los respectivos Estatutos, a las
Comunidades Autnomas. (Puede verse, al respecto, MARTN DE CASTRO,
Instrumentos organizativos y patrimoniales de la gestin urbanstica: Las
Sociedades amnimas de gestin urbanstica y los Patrimonios pblicos
del suelo, RDU, marzo-abril 1988, pp. 29 y ss.) Las Comunidades Aut-
nomas continan, por tanto, desempeando un papel subsidiario de los
Ayuntamientos en la gestin urbanstica mediante organismos autnomos
(Instituto cataln del suelo, etc.) y sociedades urbansticas autonmicas
(vase, como ejemplo, la Ley 5/1987, de 7 de mayo, de Castilla y Len,
de creacin de sociedades de gestin urbanstica, como empresas p-
blicas).
Dentro de la organizacin municipal, la ordenacin y la gestin urba-
nstica pueden llevarse a cabo, como los dems sectores de actividad, por
los modos o formas tradicionales de gestin directa (gestin directa indi-
ferenciada, gestin directa desconcentrada, gestin directa descentrali-
zada en forma pblica y gestin directa descentralizada en forma privada)
o de gestin indirecta (concesin, etc.). No obstante, la legislacin urba-
540
GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANSTICAS
nstica, muy tempranamente, ha establecido formas especficas de gestin

(incluida la gestin privada a travs de las Juntas de Compensacin), en
vez de limitarse a hacer, en esta materia, una remisin a la legislacin
general.
En efecto, la legislacin urbanstica ha tenido en cuenta, desde un
principio, en este mbito, tres diferentes niveles de actividad pblica, cada
uno de los cuales exige determinadas peculiaridades organizativas: acti-
vidad de ordenacin, actividad de direccin y actividad tcnica y material.
La actividad de ordenacin (planes urbansticos), como potestad admi-
nistrativa mayor, est atribuida, en principio, en forma indesconcentrable
e indescentralizable, al Ayuntamiento Pleno (al menos en su aprobacin
provisional y, desde luego, si fuera el caso, en su aprobacin definitiva)
como rgano supremo del municipio, en el bien entendido que el muni-
cipio puede ser la Administracin pblica de cobertura de otras posibles
organizaciones diferenciadas (rganos desconcentrados, personas jurdi-
co-pblicas o jurdico-privadas). La actividad de direccin que es, tam-
bin, una funcin pblica, tal como indica el art. 4.1 de la Ley 6/1998,
de rgimen del suelo y valoraciones implica la atribucin de potestades
administrativas de ejecucin (aprobacin de proyectos de reparcelacin
o compensacin, otorgamiento licencias, dictado de rdenes de ejecu-
cin). Estas potestades menores pueden ser desconcentradas o descen-
tralizadas mediante formas pblicas, no mediante formas privadas, en la
medida en que dicha actividad implica ejercicio de autoridad. La actividad
material de ejecucin de los planes realizacin de la obra urbanizado-
ra, por ltimo, por su menor voltaje jurdico, se sita en un tercer nivel
y puede ser realizada, por ello, mediante formas privadas de gestin (re-
curdese que las obras pblicas se ejecutan, por lo general, mediante con-
tratistas interpuestos, con arreglo a la Ley de Contratos de las Admi-
nistraciones pblicas) 1.
La gerencia urbanstica es la frmula organizativa diferenciada que
responde a la necesidad de dotar de agilidad y eficacia a la gestin urba-
nstica en los niveles de direccin y ejecucin de la obra urbanizadora y
1
En otros lugares he defendido la necesidad de diferenciar, en la teora de la orga-
nizacin administrativa, las potestades mayores (indelegables, indesconcentrables e indes-
centralizables) y las potestades menores (que s pueden ser objeto de transferencia en
su titularidad o ejercicio). Entre las primeras, debe situarse la potestad de ordenacin
(reglamentacin, planificacin y presupuestacin), la potestad de organizacin (creacin
de nuevos rganos o de nuevas personas jurdico-pblicas o jurdico-privadas de la Admi-
nistracin) y las potestades de mayor voltaje jurdico por su mayor incidencia sobre la
propiedad o libertad individual, tales como la tributaria y la sancionadora. Las segundas
estn constituidas por las dems potestades administrativas, excluida la tributaria y la
sancionadora. Vid. F. LLISET BORRELL, Comentarios al Reglamento de servicios de las Cor-
poraciones locales, El Consultor, 2001.
541
en la direccin del proceso edificatorio mediante el otorgamiento de licen-

cias, mandatos de ejecucin, elaboracin de proyectos tcnicos diversos,
etc. La gerencia urbanstica no se concibe sin que su titular y todos sus
componentes, se trate de un rgano pluripersonal o unipersonal, tengan
una adecuada capacitacin tcnica.
La empresa urbanstica, por su parte, es una forma idnea para la
ejecucin de la obra urbanizadora. No, por supuesto, atendida su forma
privada, para la realizacin las actividades de ordenacin y de direccin,
que son, como hemos dicho ya, funciones pblicas. El objeto de la empre-
sa urbanizadora es, por tanto, ms restringido que el de la gerencia urba-
nstica.
Una y otra forma de gestin se inscriben, pese a su relativa antigedad
como modos gestores, en la nueva tendencia doctrinal que trata de poner
de relieve la importancia postconstitucional de los principios de la eficacia
(art. 103.1 CE) y de la eficiencia (art. 31.2 CE) de la Administracin
pblica como bienes jurdicos (PAREJO, ORTEGA). Se reconoce, con todo,
que el modelo gerencial o las formas privadas (doctrina de la direccin
por objetivos y del management) son un simple injerto en el entramado
de la organizacin administrativa tradicional y no garantizan, en un con-
texto de incertidumbre y cambio acelerado, ningn mejor resultado que
las formas administrativas tradicionales de gestin. La doctrina gerencial
es, adems, contradictoria, ya que pese a que pretende la puesta en prc-
tica de unos nuevos conocimientos, otorga primaca a la accin sobre
stos; predica la estrategia y la visin a largo plazo y opta, sin embargo,
por la accin y lo inmediato; confunde lo eficaz con lo justo (PAREJO),
despreciando, por eso mismo, las vinculaciones impuestas por el orde-
namiento jurdico.
En este estudio dedicaremos nuestra atencin a la gerencia urbanstica
y a la empresa urbanstica, por ser stas las dos formas de gestin que
ms peculiaridades ofrecen dentro de las diferentes modalidades de orga-
nizacin del urbanismo, preferentemente de la competencia municipal.
II. LAS GERENCIAS URBANSTICAS
A) Concepto
La voz gerencia alude a uno de los ms tpicos modos de gestin

de la empresa privada, hasta el punto de que lo gerencial y lo empresarial
se utilizan como expresiones sinnimas. No se concibe, en efecto, una
empresa que se precie de tal sin el puesto de gerente y sin que aplique
tcnicas gerenciales para incrementar al mximo sus beneficios.
542
Aunque la obtencin de beneficios no es el objeto de la Adminis-

tracin pblica, los modos gerenciales de gestin han traspasado, desde
hace algn tiempo, las fronteras de la empresa privada, y se han incor-
porado no slo a la empresa pblica, sino tambin a la Administracin
pblica con la finalidad de optimizar su eficacia, su eficiencia y hasta
la participacin de los usuarios o clientes en la consecucin de sus obje-
tivos.
La tcnica del gobierno municipal por gerencia procede de las expe-
riencias de algunos municipios americanos de principios de siglo, y fue
acogida, como una gran novedad, por el Estatuto de Calvo Sotelo, a travs
de la denominada Carta orgnica, que, como excepcin al uniformismo
tradicional del rgimen municipal, deba ser aprobada, caso por caso, por
el Gobierno de la Nacin. Abandonada en nuestro pas la posibilidad
de que se dote a un determinado municipio con una Carta orgnica, como
excepcin al uniformismo organizativo municipal el actual Reglamento
orgnico no permite ms que pequeos ajustes al cuadro orgnico del
municipio, ha sido el legislador autonmico (vase en particular las
leyes especiales catalanas de rgimen local, tales como la Ley 6/1987,
sobre la organizacin comarcal, y la Ley 7/1987, de la concurbacin de
Barcelona) el que ha reintroducido la tcnica de la gerencia local (ge-
rentes comarcales, gerentes metropolitanos). Con base en la reciente Ley
del Rgimen especial de Barcelona 22/1998, de 30 de diciembre no
explcita en este punto, sin embargo, el Ayuntamiento de la Ciudad
Condal ha creado la Gerencia municipal, de la que dependen cinco geren-
cias sectoriales, una de las cuales es, precisamente, la Gerencia de urba-
nismo. Distinta es la frmula utilizada en el antiguo rgimen especial
el Ayuntamiento de Madrid, cuya Gerencia de urbanismo tiene la natu-
raleza de organismo autnomo (vase J. P. LPEZ PULIDO, El Gerente
municipal. Una aproximacin al cambio en la accin de gobierno y la
gestin pblica, REALA, nm. 274-275, pp. 401 y ss.).
La Gerencia urbanstica (nos referiremos preferentemente a la Geren-
cia urbanstica municipal, por ser con ms frecuencia esta figura un ins-
trumento de gestin de los Ayuntamientos) es, en cualquier caso, a dife-
rencia de la Gerencia municipal propiamente dicha, que tiene carcter
general o global, con incidencia en la forma de gobierno local, una Geren-
cia sectorial, dependiente, en su caso, del Gerente municipal, como en
el caso de Barcelona, o de los rganos de gobierno del Ayuntamiento,
en forma de rgano desconcentrado o en forma de organismo autnomo,
como ocurre en la mayora de los municipios.
En trminos generales, se puede definir la gerencia urbanstica muni-
cipal como aquella organizacin tcnicamente diferenciada, dotada o no
543
de personalidad jurdica, subordinada a los rganos municipales de

gobierno, a la que se atribuyen las competencias urbansticas de direccin
(y, en su caso, de ejecucin) de un municipio, sin menoscabo de las com-
petencias de ordenacin que corresponden a aquellos rganos munici-
pales de gobierno.
Segn el artculo 15 del Reglamento de Gestin Urbanstica, podrn
constituir Gerencias de urbanismo las Administraciones central, local e
institucional, para el mejor desarrollo de las competencias urbansticas
que el ordenamiento les ha confiado. El rgimen de Gerencia urbanstica
llevar consigo una diferenciacin orgnica, funcional o ambas cosas a
la vez, respecto de la organizacin y funciones generales propias del Ente
pblico que la constituya. La Gerencia urbanstica podr consistir en un
rgano unipersonal o colegiado o en una Entidad con personalidad y
patrimonio propio.
B) Naturaleza jurdica
La naturaleza de la Gerencia de urbanismo deriva de la definicin

que hemos dado en el epgrafe anterior. En primer lugar, se trata de
una organizacin tcnicamente diferenciada dentro del municipio (cuan-
do menos orgnica o funcionalmente, o ambas cosas a la vez). El gerente
no es, por lo general, un simple funcionario directivo (dentro de la cate-
gora de los funcionarios eventuales), sino que se trata, en la mayora
de los casos, de un rgano, entendido como una unidad estructural dife-
renciada a la que se han atribuido determinadas competencias munici-
pales. Este rgano puede no tener personalidad o estar dotado de per-
sonalidad jurdica pblica. En cualquier caso, se trata de un instrumento
organizativo dependiente de los rganos municipales de gobierno, vin-
culado con stos mediante relaciones de jerarqua o de tutela. Tanto si
la gerencia urbanstica es un rgano sin personalidad como una entidad
funcionalmente descentralizada dentro del municipio (organismo aut-
nomo), tiene la caracterstica de una organizacin compleja integrada por
una pluralidad de funcionarios y personal laboral, estructurados en uni-
dades orgnicas internas como son los clsicos servicios, las secciones y
negociados, o las modernas direcciones de servicios, direcciones de pro-
grama o asesores especiales.
Para ser tal, la Gerencia urbanstica debe tener asignadas unas com-
petencias atribuidas por la ley al municipio, lo que supone que su actividad
est sometida, mayoritariamente, al Derecho administrativo. Estas com-
petencias no pueden ser de ordenacin (aprobacin de planes), pero s
544
de direccin y gestin urbanstica, que, como antes se ha indicado, implican

ejercicio de autoridad, o, en otras palabras, son tambin funciones pblicas.
C) Clases
La Gerencia urbanstica puede clasificarse:

atendiendo al sujeto administrativo del que depende (Estado,
Comunidad Autnoma, Provincia, municipio);
atendiendo a la forma jurdica (gerencia funcional, rgano des-
concentrado, organismo autnomo);
atendiendo a su objeto (gerencia consultiva o de mero asesora-
miento, gerencia con funciones resolutorias, gerencia con meras
facultades de elaboracin de proyectos tcnicos o de simple eje-
cucin material).
atendiendo a la finalidad que se persigue con su implantacin (ma-
yor celeridad eficacia en la consecucin de los objetivos;
mayor economa de medios eficiencia; lograr una mayor par-
ticipacin de los propietarios, etc.).
El Reglamento de Gestin Urbanstica establece una regulacin dife-
renciada entre las Gerencias estatales o institucionales (art. 16) y las
Gerencias locales (municipales o provinciales). A las primeras se les atri-
buye funciones de direccin y ejecucin de las obras de acondicionamien-
to y conservacin de polgonos urbansticos. Las segundas, en cambio,
gozan, por contra, de un mbito competencial ms amplio, hasta el punto
de que puedan concentrar el grueso de la actividad urbanstica municipal.
Cabe plantear la cuestin de si es posible la creacin de una gerencia
conjunta de diversas Administraciones pblicas, sean stas verticales (Es-
tado, Comunidad Autnoma o Provincia, por una parte, y Municipio, de
otra), u horizontales (Gerencia comn a varios municipios). En puridad,
conforme al artculo 6 de la Ley del Rgimen Jurdico de las Adminis-
traciones pblicas, una Gerencia urbanstica conjunta debera intrumen-
tarse con la cobertura del Consorcio urbanstico, en el primer caso, o
de la Mancomunidad de Municipios, en el segundo. Pero, sin necesidad
de crear una personalidad jurdica intermedia entre la Gerencia y las
Administraciones de cobertura, cabra plantear la cuestin de si es posible
crear una Gerencia conjunta como rgano de gestin de un convenio
interadministrativo, integrado, a determinados efectos, en una u otra de
las Administraciones matrices 2.
2
F. LLISET BORRELL, Los convenios interadministrativos de los entes locales, REDA,
nm. 66, y Manual de Derecho local, 3.a ed., p. 322.
545
El artculo 17.2 del Reglamento de Gestin Urbanstica establece que

la constitucin y sostenimiento de las Gerencias urbansticas comarcales
podr realizarse en comn por la Administracin del Estado y la Dipu-
tacin provincial correspondiente, previo el oportuno convenio. Las
Gerencias as constituidas se encuadran en la organizacin estatal o pro-
vincial, en atencin al carcter predominante de los fondos de sosteni-
miento. La limitacin que contiene este precepto en cuanto a los sujetos
ha sido ampliamente superada por la LBRL en cuyo artculo 57 se admi-
ten los convenios inter-administrativos entre los entes locales y las dems
Administraciones pblicas. En el mismo sentido, los artculos 61, 64 y
69 del TRLRL de 1986, as como los artculos 6 y 9 de la Ley 30/1992.
D) Competencias
Las competencias de las Gerencias de urbanismo municipales no son

rgidas, sino que, en cada caso, dependern de las atribuciones que la
Administracin pblica matriz quiera hacerle dentro de las sealadas
reglamentariamente. El artculo 19 del Reglamento de Gestin urbans-
tica describe las facultades que los Municipios puede otorgar a sus res-
pectivas Gerencias urbansticas, las cuales pueden estructurarse as:
a) Funciones instrumentales de carcter tcnico, cuya decisin
corresponda en ltimo trmino al Ayuntamiento, tales como:
Elaborar proyectos de planes de ordenacin, estudios de detalle
y proyectos de urbanizacin.
Ejecutar planes y programas.
Redactar, tramitar y ejecutar proyectos de expropiacin forzosa.
Preparar y proponer a la aprobacin de las autoridades compe-
tentes cualquier clase de documentos y proyectos de ndole urba-
nstica que daba redactar el Ayuntamiento.
b) Funciones que impliquen ejercicio de autoridad y que le sean
transferidas mediante descentralizacin funcional, como:
Sealamiento de alineaciones y rasantes.
Concesin de licencias urbansticas.
Expedicin de cdulas urbansticas.
Ejercicio de la inspeccin urbanstica.
c) La gestin del Patrimonio Municipal del Suelo, a cuyo fin podr
adquirir, poseer, reivindicar, administrar, gravar y enajenar toda clase de
bienes, as como asumir titularidades fiduciarias de disposicin, corres-
pondiendo las dominicales al Municipio.
546
La Gerencia urbanstica municipal es la Gerencia urbanstica por

antonomasia, pero, como ya se ha indicado, pueden existir Gerencias esta-
tales, autonmicas, provinciales, etc. Las funciones de las Gerencias esta-
tatales o institucionales estn reguladas en el artculo 16 del RGU y estn
concebidas, igualmente, en trminos de gran flexibilidad.
E) Procedimiento de constitucin
El artculo 18 del Reglamento de Gestin Urbanstica de 1978 esta-

blece un procedimiento para la institucin del rgimen de Gerencia urba-
nstica municipal. Este rgido procedimiento es tributario de los obst-
culos que, tradicionalmente, se han opuesto a la libre configuracin org-
nica de los entes locales. Pinsese que, con carcter general, la alteracin
del rgimen orgnico municipal, como excepcin al uniformismo tradi-
cional, deba ser objeto de una Carta orgnica, que, caso por caso, deba
aprobar, como rgano de tutela, el Consejo de Ministros.
En materia de urbanismo, la excepcin al rgimen ordinario estaba
constituida por la Gerencia, como organismo diferenciado sujeto al Dere-
cho administrativo. La iniciativa era, por supuesto, municipal, pero el rgi-
men de Gerencia urbanstica no quedaba instituido mientras no fuera
aprobado por el Consejo de Ministros. Este rgimen de tutela orgnica
qued definitivamente arrumbado con la entrada en vigor de la LBRL,
e, incluso antes, a travs de la interpretacin dada a la LRL de 1955
por la STC de 2 de febrero de 1981, la primera que se pronunci en
torno del concepto de autonoma municipal.
A la luz del nuevo rgimen local, asentado en el concepto de auto-
nomia territorial, y puesto que han de considerarse derogadas las normas
que imponen una tutela orgnica a los entes locales en virtud de su potes-
tad de autoorganizacin (art. 4 LBRL), el procedimiento de constitucin
de una Gerencia urbanstica municipal queda reducido a los siguientes
trmites:
a) Redaccin de una Memoria justificativa del nuevo rgano, con
exposicin de sus planes operativos y objetivos, rgimen funcional y estu-
dio econmico-financiero con expresin de los recursos proyectados.
b) Aprobacin inicial, informacin pblica y aprobacin definitiva,
siguiendo la tramitacin que corresponde a las disposiciones reglamen-
tarias municipales (art. 49 LBRL).
Una vez instituida la Gerencia urbanstica, el Gerente ser nombrado
en la forma que disponga la norma constitutiva de este rgano. Tratn-
dose de un rgano directivo, el nombramiento puede estar atribuido al
547
Ayuntamiento Pleno, a la Comisin de Gobierno o al Alcalde. Por tanto,

debe entenderse derogada la norma del artculo 18.2 del RGU que atri-
bua su nombramiento al Ministro del Interior.
F) Rgimen jurdico
1. Personal
Segn el artculo 18.3 del RGU, en la Gerencia se integrarn, de

acuerdo con las posibilidades financieras de la Entidad creadora, y, en
su caso, de los auxilios econmicos con que cuente, los efectivos per-
sonales, con carcter pluridisciplinar y especializado, que requiera la fun-
cin ejecutiva y la de asesoramiento y apoyo de la actuacin del Gerente.
Dadas las funciones que corresponden a la Gerencia, el personal que
la integre podr ser laboral, pero por implicar, en una parte importante,
ejercicio de autoridad, tambin habr de contar con personal funcionario.
2. Patrimonio
Slo en el caso de que la Gerencia adopte la forma de organismo

autnomo (no en el caso de que se trate de un simple rgano descon-
centrado) podr asignarse a la Gerencia un patrimonio propio, con facul-
tad de adquirir, gravar y enajenar sus bienes, con las limitaciones que
impongan, en cualquier caso, los Estatutos de acuerdo con el ordena-
miento vigente.
Es evidente que esto habr de tener lugar cuando una de las funciones
de la Gerencia sea la gestin del Patrimonio Municipal del Suelo, en
cuyo caso, como seala el artculo 19.c) del RGU, podr la Gerencia
asumir las facultades fiduciarias de disposicin, correspondiendo las
dominicales al Ayuntamiento.
3. Actos
Dentro de las materias sobre las que la Gerencia puede dictar actos
administrativos (art. 19 RGU), los Estatutos o Normas de creacin debe-
rn acotar, como competencias, las funciones especficas que correspon-
dan al Gerente.
Tanto en el caso de que la Gerencia sea configurada como un rgano
desconcentrado o como un rgano descentralizado, las normas de crea-
548
cin podrn establecer el recurso de alzada contra los actos y resoluciones

en los trminos establecidos en la legislacin de rgimen local [art. 18.1.d)
LBRL].
G) Conclusiones
El urbanismo, como actividad administrativa municipal, debe ser des-

plegado por cualquiera de las formas de gestin establecidas, con carcter
general, por la legislacin local. Entre las formas de gestin directa (las
formas de gestin indirecta implican la colaboracin institucional de los
particulares) no se contiene, desde luego, la Gerencia, como un trmino
ms de la clasificacin tradicional (gestin directa indiferenciada, gestin
directa con diferenciacin rganica, gestin directa con diferenciacin
personificada pblica y gestin directa personificada privada).
El concepto de Gerencia no obedece a criterios formales de orga-
nizacin, sino a criterios materiales (econmicos y de tcnica empresarial)
que se aaden a aqullas, sin que sea posible considerar que sea un modo
ms de gestin directa, aadido a los que enumera la legislacin de rgi-
men local. Por tanto, en relacin al rgimen jurdico de la Gerencia urba-
nstica habremos de acudir a las normas especficas que la regulan y, en
su defecto, como normas supletorias de las que regulan las diferentes
formas de gestin de la actividad administrativa que la Gerencia puede
revestir.
Estas formas de gestin son la gestin directa indiferenciada (el geren-
te como funcionario directivo, que no constituye propiamente un rgano),
la gestin directa orgnicamente diferenciada (rgano desconcentrado)
y la gestin directa personificada pblica (organismo autnomo).
El hecho de que la Gerencia tenga atribuidas unas funciones que
implican ejercicio de autoridad (concesin de licencias o cdulas urba-
nsticas, ejercicio de la inspeccin urbanstica) excluye que pueda adoptar
la forma de Sociedad privada municipal y mucho menos la de Sociedad
de economa mixta.
III. LAS EMPRESAS URBANSTICAS
A) Introduccin
Los artculos 21 y 22 del RGU recogen, a nivel reglamentario, la cober-

tura procedente de la legislacin urbanstica especial anterior sobre las
Sociedades urbansticas (art. 115 LS de 1976). Este precepto legal esta-
549
bleca que el Estado y las Entidades locales podrn constituir Sociedades

annimas o Empresas de economa mixta, con arreglo a la legislacin
aplicable en cada caso para la ejecucin de los Planes de Ordenacin.
En su desarrollo el RD 1169/1978, de 2 de mayo, sobre creacin de Socie-
dades urbansticas por el Estado, los organismos autnomos y las Cor-
poraciones locales, de acuerdo con el artculo 115 de la Ley del Suelo.
Dada la prdida de competencias urbansticas legislativas y ejecutivas por
parte de la Administracin del Estado, a consecuencia del reparto com-
petencial efectuado por la CE (STC 20 de marzo de 1997), este RD se
ha convertido en mera norma supletoria que aplicarn las Comunidades
Autnomas a falta de normativa especfica.
As como las Gerencias urbansticas estn concebidas, preferentemen-
te, para funciones de direccin y ejecucin de las obras de acondicio-
namiento y conservacin de los polgonos urbansticos (art. 16.3 RGU),
asistencia tcnica permanente a los municipios (art. 17.1 RGU), redaccin
de planes y proyectos, inspeccin urbanstica o gestin del patrimonio
del suelo (art. 19 RGU), las formas societarias, en su calidad de agentes
empresariales se dedicarn a la realizacin efectiva de las obras de infraes-
tructura y dotacin de servicios en general o la ejecucin urbanstica de
un determinado polgono, correspondiendo la direccin a la Administra-
cin urbanstica o, en particular, a la Gerencia urbanstica. Las Sociedades
urbansticas como realizadoras de actividades materiales de ejecucin ocu-
pan, por tanto, un tercer nivel funcional en la organizacin del urbanismo.
Cabra preguntar por qu existiendo una regulacin de las formas de
gestin en la legislacin general de rgimen local (estatal y autonmica),
una legislacin sectorial como es la del urbanismo ha de insistir en repro-
ducir, en muchos aspectos, dicha legislacin que, en definitiva, pocas
novedades aporta a aquella regulacin general, aparte de las que derivan
de la presencia de un objeto especfico (vanse los Estatutos de la entidad
de Derecho pblico SEPES Sociedad Estatal de Promocin y Equi-
pamiento del Suelo, creada por RDL 12/1980, segn anexo del
RD 2640/1981, de 30 de octubre, y titular de todas las participaciones
del Estado en las Sociedades urbansticas).
La explicacin puede radicar en que el objeto de las empresas urba-
nsticas no es la gestin de un servicio pblico (para la que se ha previsto
un numerus clausus de modos gestores), sino la realizacin de una obra
pblica que slo podrn realizarse por la propia Administracin cuando
sta posee servicios tcnicos o industriales propios, con arreglo al artcu-
lo 152.1.a) TRLCAP. Una reiterada jurisprudencia del TS (16 de sep-
tiembre de 1988 y 30 de septiembre de 1990) admite, en este sentido,
la encomienda de obras pblicas a entes instrumentales de la Adminis-
tracin titular de las obras como una excepcin a los trmites licitatorios.
550
B) Tipologa
Cabe distinguir, dentro de las formas societarias, entre la sociedad

cuyo nico accionista sea la Administracin pblica actuante y las socie-
dades de economa mixta en que los accionistas son, por un lado, la Admi-
nistracin urbanstica actuante, y, de otro, particulares. En concreto, estu-
diaremos las sociedades municipales de carcter urbanstico por su objeto,
tanto las Sociedades de socio nico como las de economa mixta. Entre
estas ltimas cabe diferenciar aquellas en las que el carcter mixto pro-
cede de las aportaciones al capital de diferentes Administraciones pbli-
cas (art. 21 RGU), y aquellas otras en las que el carcter mixto procede
de la conjuncin de esfuerzos de una o varias Administraciones y par-
ticulares (art. 22 RGU). Las primeras no son, en puridad, Sociedades
de economa mixta, sino producto de unas relaciones interadministrativas
de cooperacin (arts. 6 y 9 LRJPAC).
En primer lugar, abordaremos el anlisis de la Sociedad privada muni-
cipal y, en segundo lugar, la de la Sociedad municipal de economa mixta,
recogiendo, en ambos casos, las aportaciones que, al respecto, haya podi-
do introducir la legislacin y los reglamentos autonmicos.
IV. LA SOCIEDAD PRIVADA LOCAL
A) Concepto
As como, dentro de la gestin directa, el organismo autnomo es

la forma personificada de Derecho pblico, la Sociedad de ente local
en la que el capital es ntegramente de la Corporacin es la forma
personificada de Derecho privado.
El aspecto comn entre el organismo autnomo y la Sociedad es, por
tanto, la personificacin de la organizacin, y la diferencia radica en el
rgimen pblico organismo autnomo o privado Sociedad de
esta organizacin.
El rgimen de la organizacin repercute en el rgimen de la actividad,
de forma que la actividad (contratacin, responsabilidad) del organismo
autnomo se sujeta al Derecho administrativo y la de la Sociedad se sujeta
al Derecho privado, con las excepciones que se indicarn.
Conforme al artculo 21 del RGU, las Administraciones pblicas
podrn crear, conjunta o separadamente, Sociedades annimas cuando
as convenga a la promocin, gestin o ejecucin de actividades urba-
551
nsticas. El acuerdo de creacin... se regir por la legislacin que a cada

Entidad le sea aplicable. Se abre, por tanto, a todas las Administraciones
y, en particular, a las Corporaciones locales, la posibilidad de que la obra
pblica urbanizadora de que aqullas sean titulares se ejecute, cuando
no se lleve a cabo por los propietarios, por empresas propias, como alter-
nativa al contrato de obras o a la concesin urbanstica.
El objeto de las empresas urbansticas ser, especialmente, el si-
guiente:
a) La realizacin de obras de infraestructura y dotacin de servicios
en un rea o polgono determinados de actuacin urbanstica.
b) La promocin y gestin de urbanizaciones, con independencia del
sistema que se adopte para la elaboracin y ejecucin del planeamiento
urbanstico (art. 21.2 RGU).
B) Formas mercantiles. Responsabilidad
La Sociedad municipal ha de adoptar la forma de Sociedad annima

o de responsabilidad limitada, es decir, de Sociedad mercantil con limi-
tacin de responsabilidad del nico socio al capital aportado.
Esto plantea el problema de la extensin de la responsabilidad a la
Administracin matriz por los actos de la Sociedad de ente local en el
funcionamiento de los servicios pblicos o de las obras pblicas (art. 139
LPAC).
Es obvio que segn el artculo 2 LRJPAC, esta Ley, que regula la
responsabilidad extracontractual de las Administraciones pblicas, no se
aplica a las Sociedades de ente pblico, sino slo a las entidades que
integran la Administracin local. Estas Sociedades no son Administracin
local, sino que son propiedad de los entes locales. Pero es que estas
Sociedades ocupan en el ordenamiento jurdico, como prestadoras de ser-
vicios pblicos o realizadoras de obra pblica urbanizadora, una posicin
privilegiada en relacin a los concesionarios, a los gestores interesados
o a las Sociedades de economa mixta?
El artculo 97 TRLCAP regula el tema de la responsabilidad de los
concesionarios (arts. 121.2 y 123 LEF) y de los contratistas de obras
(art. 134 RCE), en trminos semejantes a la legislacin anterior. La res-
ponsabilidad es, en principio, del contratista, pero podr ser de la Admi-
nistracin cuando los daos y perjuicios hayan sido ocasionados como
consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administracin o
de los vicios de proyecto. En cualquier caso, la reclamacin de terceros
552
se presentar ante la Administracin y sta decidir sobre la procedencia,

la cuanta y el sujeto responsable.
Parece, por tanto, que, en el supuesto de Sociedades de servicio pbli-
co o de obra pblica, la reclamacin por daos se administrativiza y puede
alcanzar a la Administracin de cobertura, bien por analoga con los
supuestos de Administracin indirecta, bien en base a los principios de
abuso de personalidad y levantamiento del velo de la personalidad. Ade-
ms, con arreglo a una interpretacin sistemtica del artculo 97
TRLCAP, del artculo 121 y concordantes de la LEF y del artculo 139
y ss. LPAC debe llegarse, a nuestro juicio, a la conclusin de que la res-
ponsabilidad de las Sociedades urbansticas de ente pblico debe ser exi-
gida por va administrativa, seguida ante la Administracin de cobertura,
previa al conocimiento de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.
C) Derogaciones del rgimen jurdico-mercantil de las Sociedades

de ente local
La actividad de las Sociedades municipales, provinciales, etc., est

sometida, como norma general, al Derecho privado. Pero existen impor-
tantes excepciones o derogaciones del Derecho mercantil de Sociedades,
a saber:
a) El acuerdo plenario de creacin, en el que, obviamente, deber
concretarse el objeto social en los trminos antes indicados, tiene carcter
jurdico-administrativo, y, como tal, puede ser impugnado ante los tri-
bunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. La anulacin
del acto de creacin comportar, como acto separable, la anulacin de
la constitucin mercantil de la Sociedad. (Recurdese el caso de Inicia-
tivas, S. A., del Ayuntamiento de Barcelona, que dio lugar en 1989 a
la conocida STS de 6 de septiembre de 1989 sobre Iniciatives, S. A.)
El RD 1169/1978, de 2 mayo, antes citado, excluye para la creacin
de las empresas urbansticas el expediente de municipalizacin, exclusin
que actualmente se considera superflua, ya que no se trata de asumir
una actividad de mercado por parte de un ente local, sino de realizar
una actividad de obra pblica cuya ejecucin por la propia Administracin
permite el artculo 152 del TRLCAP. Sin embargo, es curioso que el ar-
tculo 3.5 de la citada disposicin reglamentaria indica que la ejecucin
de obras se adjudicar por la Sociedad en rgimen de libre concurrencia
sin que, en ningn caso, pueda dicha sociedad ejecutarlas directamente.
Existe, por tanto, una frontal contradiccin entre la legislacin general
de contratos pblicos y la normativa especial que regula las empresas
553
urbansticas Entendemos que, conforme la legislacin de contratos, la

Sociedad urbanstica puede por s misma realizar las obras (supuesto de
ejecucin de obras por la propia Administracin segn la doctrina juris-
prudencial citada), pero en el caso de que no sea posible, la sociedad
no podr adjudicar directamente el contrato, sino que deber acudir a
los trmites licitatorios.
b) Las funciones de direccin y vigilancia del ente local sobre los rga-
nos de gobierno de la Sociedad. Estas funciones pueden tener gran impor-
tancia a efectos de responsabilidad de la Administracin de cobertura,
segn hemos visto. En lo dems, se trata de directrices administrativas
que se interiorizan y convierten en actos mercantiles a travs de los rga-
nos de gobierno y administracin de la Sociedad. Su incumplimiento no
parece que pueda acarrear la nulidad del acto mercantil que las con-
travenga, pero s puede ser causa de remocin de los titulares de dicho
rgano social.
c) La Disposicin Adicional sexta de la LCAP somete la contrata-
cin de las Sociedades del sector pblico a los principios de publicidad
y concurrencia. Hasta qu punto el incumplimiento de estas normas pue-
de dar lugar a su impugnacin en la va contencioso-administrativa? El
Derecho positivo espaol acoge un criterio formal para la determinacin
de lo que es Administracin pblica, por lo que no parece que las socie-
dades instrumentales de la Administracin, sujetas al Derecho privado,
puedan residenciarse ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa, a
menos que se considere que la sociedad acta como mandataria tcita
de la Administracin pblica. En este ltimo supuesto se considera que
la sociedad urbanstica acta como vicario de la Administracin, es
decir, como agente o mandatario de ella con arreglo al artculo 20.b)
de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998 3.
d) Normas reglamentarias del servicio pblico.
Las Sociedades de servicio pblico (o de obra pblica, como son las
empresas urbansticas) deben someterse al Reglamento que las regula,
siendo los actos de aplicacin de ste realizados directamente por la
Administracin, o indirecta y delegativamente por la Sociedad actos
administrativos, impugnables ante la Jurisdiccin contencioso-adminis-
trativa.
e) El ejercicio de potestades administrativas a beneficio de la obra
pblica de urbanizacin, que realiza la Sociedad, tales como la expropia-
3
F. LLISET BORRELL, La vicariedad en el ejercicio de la funcin administrativa,
RAP, nm. 80, citado, a propsito de lo indicado en el texto, por J. GONZLEZ PREZ,
en sus Comentarios a la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa 29/1998, de 13
de junio, 3.a ed., p. 118.
554
cin forzosa, podr ser, obviamente, impugnado en va contencioso-ad-

ministrativa.
f) El procedimiento y el rgimen de adopcin de acuerdos de la Junta
general (en la Sociedad privada ntegramente del ente local, pero no en
la Sociedad de economa mixta segn veremos ms adelante) sern los
propios del Pleno, segn la LBRL, TRRL y ROF, aplicndose las normas
reguladoras del rgimen de las Sociedades Annimas en las restantes
cuestiones sociales, esto es, en las cuestiones de fondo.
En definitiva, las normas, relativas al principio de colegialidad de la
Junta general de la Sociedad privada municipal de socio nico (convo-
catoria, rgimen de sesiones, qurum de asistencia y qurum de votacin)
sern administrativas. Esto significa que no ser necesario que se publique
la convocatoria en el BORME y en un diario de gran circulacin, como
prescribe el artculo 97 LJA; que la segunda convocatoria ser automtica,
segn el artculo 90.1 ROF, para dos das despus a la misma hora
(art. 90.2 ROF), ante la falta de qurum de asistencia en la primera con-
vocatoria (un tercio de los Concejales); que los debates y el rgimen de
votaciones se desarrollarn con arreglo al ROF (arts. 91 y ss.). El qurum
de votacin ser el establecido en los Estatutos para cada caso.
No sern aplicables los preceptos de la LSA sobre legitimacin para
asistir a la Junta (art. 104), ni la posibilidad de representacin (art. 106),
ni las normas sobre Presidencia de la Junta, que corresponde al Alcalde
y que podr ser distinta de la del Consejo de Administracin (art. 110),
ni la convocatoria judicial (art. 101), ni la peticin de convocatoria del
5 por 100 del capital social (art. 100), ya que regir el artculo 78.2 del
ROF, que establece un rgimen administrativo de convocatoria a peticin
de la cuarta parte de los miembros de la Corporacin.
La cuestin es la de si la infraccin de las normas administrativas
sobre procedimiento y adopcin de acuerdos es residenciable ante la
Jurisdiccin contencioso-administrativa o ante la Jurisdiccin ordinaria.
Entiendo que la competencia corresponde al orden jurisdiccional con-
tencioso-administrativo, tal como he expuesto en otros lugares (La socie-
dad privada municipal, REVL, nm. 179, y La actividad empresarial de
los entes locales, El Consultor, 1990).
D) Formas y procedimiento de creacin
La Sociedad de ente local puede adoptar las siguientes formas de

creacin:
555
1. Fundacin simultnea por la Corporacin local
El RSCL no establece un procedimiento especfico para la fundacin

simultnea por el ente local, por lo que se ha estimado que bastar con
el ejercicio de la potestad organizativa mediante un acuerdo plenario.
No obstante, como sea que, con la creacin de una Sociedad de ente
pblico, se innova el ordenamiento administrativo local, consideramos
que se hace uso de la potestad reglamentaria, por cuyo motivo debera
seguirse el procedimiento propio de las Ordenanzas locales.
En este sentido, el artculo 212.5 en relacin con el 201, ambos del
ROAS de Catalua, establece el siguiente procedimiento:
a) Aprobacin inicial de constitucin, con proyecto de Estatutos, as
como aprobacin de la cesin de bienes si la aportacin de la Corporacin
local fuera no dineraria.
b) Sometimiento a informacin pblica, por treinta das, del acuerdo
de constitucin y, en su caso, de la aportacin no dineraria.
c) Aprobacin definitiva, con la aprobacin del gasto para la apor-
tacin de capital, dando cuenta o solicitando autorizacin a la Direccin
General de Administracin local autonmica.
d) Otorgamiento de la escritura pblica, previo el desembolso de
la integridad del capital.
2. Adquisicin de las acciones de una Sociedad ya constituida
Cabe el supuesto de una Sociedad de particulares al 100 por 100 o

de una Sociedad de economa mixta. En el primer caso, el Ayuntamiento
deber adquirir todas las acciones y, en el segundo, slo las acciones de
particulares, ya que el resto ya sern de titularidad municipal.
Lgicamente, deber establecerse, con carcter previo, el valor de las
acciones que debera acreditarse en el expediente administrativo trami-
tado al efecto.
El procedimiento de constitucin de la Sociedad es semejante al ante-
rior, con las siguientes variantes:
Pre-contrato de la Administracin con los titulares de las acciones
que deben adquirirse.
Acompaar al acuerdo inicial el proyecto de modificacin de los
Estatutos.
El pago del precio de las acciones a los titulares privados puede
someterse a cualquier tipo de condicionamiento.
556
El objeto social debera permanecer invariable, ya que es, pre-

cisamente, el inters pblico de ese objeto social el motivo de la
adquisicin de acciones (Sociedad concesionaria de un servicio
pblico o Sociedad que tenga por objeto una actividad econmica
de inters pblico).
E) Clases
El criterio de clasificacin que aqu utilizamos no es tanto el mercantil,

sino el de la organizacin, en cuanto que ste se refleja o es susceptible
de ser reflejado en la legislacin administrativa autonmica, tomando
como punto de referencia el Reglamento de obras, actividades y servicios
de Catalua, de 1995.
Desde este punto de vista, se puede distinguir:
La Sociedad de ente local ordinaria.
La Sociedad de diversos entes locales.
La Sociedad local con acciones privadas sin voto.
La Sociedad mayoritaria, pero no exclusiva del ente local.
Las Sociedades en cadena.
La Sociedad de diversos entes locales y la Sociedad local con acciones
privadas desnaturalizan, en cierta forma, la Sociedad tradicional de ente
local, a la vez que incorporan a la Sociedad, bien a otras Administraciones
pblicas, bien a sujetos privados, que alteran la composicin del capital,
y exceptan tambin, en el caso de acciones privadas sin voto, la com-
posicin de los rganos de gobierno de la sociedad.
1. La Sociedad de ente local ordinaria
Se trata de la Sociedad que no presenta ninguna singularidad orga-

nizativa respecto del rgimen jurdico contenido en los artculos 89 a 94
RSCL.
Cabe preguntar si no sera posible sustituir con ventaja la frmula
de la identidad Junta General = Corporacin local por una Junta general
que fuera hechura del Pleno pero integrada por una representacin a
escala reducida de ste. En este sentido, el artculo 220.2 ROAS de Cata-
lua.
La Sociedad de ente local, en su versin tradicional, se ha visto des-
bordada, segn adelantbamos, por frmulas novedosas que permiten,
de una parte, la incorporacin de otras Administraciones en el capital
557
y en la gestin de la empresa, y, de otra, por la necesidad de captacin

de capital privado sin que ste acceda a la gestin, mediante la puesta
en circulacin de acciones sin voto. A estas dos nuevas formas societarias
nos referiremos seguidamente.
2. La Sociedad de diversos entes locales
En el RSCL (art. 102) las Sociedades entre diversos entes locales eran
configuradas como empresas mixtas, como se si tratase de Sociedades
constituidas entre una Corporacin local y sujetos particulares. Esta con-
figuracin distorsiona la realidad, sobre todo en un momento en que se
han instrumentado, por el ordenamiento administrativo, vnculos de coo-
peracin tan importantes como el convenio interadministrativo (arts. 6
y 9 LPAC).
El convenio interadministrativo entre entes locales es, en estos
momentos, no una tcnica relacional semejante al contrato administrativo,
articulado en torno a la relacin Administracin y particulares, sino la
manifestacin de una potestad organizativa que se produce en forma no
slo en la esfera interna o domstica de una Administracin aisladamente
considerada, sino tambin en un mbito administrativo ms amplio (So-
ciedades instrumentales entre un Ayuntamiento y otras Administraciones
pblicas) o, incluso, como manifestacin asociativa en los trminos expre-
sados por el artculo 10 de la Carta Europea de la Autonoma Local.
Por tanto, el convenio interadministrativo es el presupuesto ineludible
para la creacin de organizaciones de gestin conjunta y de base admi-
nistrativa plural. Consecuentemente, el Convenio interadministrativo per-
mite convertir la antigua empresa mixta entre entes locales en una Socie-
dad de entes locales, con capital ntegramente pblico, en forma, por
tanto, de la gestin directa, y ya no de gestin indirecta o mixta. En este
sentido el artculo 6.5 LPAC (en su versin de la Ley 4/1999) que coloca
en plano de igualdad el consorcio y la Sociedad de economa mixta como
modalidades asociativas de Administraciones pblicas con personalidad
jurdica, la primera de Derecho pblico y la segunda de Derecho privado.
El procedimiento de creacin sera, en este caso, el siguiente:
a) Convenio interadministrativo de constitucin de la Sociedad entre
diversas Corporaciones, tal como, por otra parte, prev el artculo 6.5
LRJPAC, con creacin de una Comisin para la redaccin de los Esta-
tutos o encargo de la gestin a uno de los Ayuntamientos.
b) Acuerdo inicial de constitucin de la Sociedad y aprobacin de
los Estatutos por cada Corporacin.
558
c) Anuncio nico de informacin pblica, con indicacin de los

Ayuntamientos implicados. Este anuncio puede ser publicado por la
Comisin del Convenio o por el Ayuntamiento encargado de la trami-
tacin del expediente.
d) Acuerdo definitivo por cada Corporacin, de constitucin, apro-
bacin de los Estatutos y aprobacin del gasto.
En forma semejante, el artculo 227 ROAS de Catalua.
3. Sociedad local con acciones privadas sin voto
El artculo 90 LSA permite la emisin de acciones sin derecho a voto

por un importe nominal no superior a la mitad del capital social desem-
bolsado.
Estas acciones percibirn un dividendo mnimo del 5 por 100 del capi-
tal desembolsado y alguna otra ventaja (no afectarle las reducciones de
capital por prdidas sino cuando la reduccin supere el valor nominal
de las restantes acciones) (art. 91.2 LSA).
La cuestin es si estas acciones de titularidad privada sin derecho
a voto, a mitad de camino entre las acciones ordinarias y las obligaciones,
son compatibles con la Sociedad de ente local, de capital ntegramente
pblico.
Esta compatibilidad ha sido declarada expresamente por el artcu-
lo 213 del ROAS de Catalua. En realidad, una Sociedad municipal con
ese tipo de acciones contina invariable en sus rganos de gobierno en
los que no participan los titulares de esas acciones, pero se convierte
en mixta en relacin a su capital.
Con esta figura queda enormemente potenciada la operatividad de
las Sociedades de ente local que, adems, pueden pertenecer, como
hemos visto, a varias Corporaciones locales.
4. Sociedad mayoritaria. Pero no exclusiva del ente local
Este tipo de Sociedad estaba considerada en el RSCL como de eco-

noma mixta. Luego fue excluida de esta categora por el artculo 155.2
de la LCAP de 1995 con lo que este tipo de Sociedad pas a integrarse
dentro de la gestin directa. La Ley 59/1999 ha vuelto las aguas a su
cauce (art. 154.2 TRLCAP 2/2000), de forma que tanto la Sociedad mixta
mayoritaria como la minoritaria quedan encuadradas dentro de la gestin
indirecta.
559
Desde el punto de vista del control contabilidad pblica y fisca-

lizacin por el Tribunal de Cuentas no existe diferencia de la Sociedad
mixta mayoritaria con la Sociedad privada municipal, pero desde el punto
de vista organizativo, la Junta general se separa claramente de su clsica
identificacin con la Corporacin, cosa que no ocurre cuando el capital
privado est representado por acciones sin voto.
La cuestin es cmo el capital privado, minoritario o mayoritario,
accede a la Sociedad. Como sea que esta modalidad societaria debe, a
este respecto, tambin, subsumirse dentro de la categora organizativa
nica de la gestin indirecta, dejamos aqu, simplemente, constancia por
su valor histrico, y nos remitimos al epgrafe de este estudio dedicado,
con carcter unitario, a la Sociedad de economa mixta.
5. Sociedad local en cadena
Se trata de la Sociedad creada por otra Sociedad de ente local o por

un organismo autnomo local, cuando los Estatutos permiten la posi-
bilidad de realizar, indirectamente, la actividad o el servicio que constituye
su objeto social, mediante la creacin de otra Sociedad, que queda enca-
denada con la anterior.
Creo que, sin cercenar esta posibilidad, deberan adoptarse las cau-
telas precisas para impedir que la cadena se haga interminable y que
se constituya una inextricable red de Sociedades instrumentales sin con-
trol, al fin, de la Administracin pblica matriz.
Una de estas cautelas es la de exigir, por va reglamentaria, que la
Corporacin local deba autorizar expresamente la constitucin y aprobar
los Estatutos de la nueva Sociedad. Existira, entonces, en todo caso, un
acto preparatorio de carcter administrativo separable, cuya anulacin
en va contencioso-administrativa comunicara la invalidez al acto mer-
cantil de constitucin de la nueva Sociedad. En este sentido, el artcu-
lo 140 ROAS de Catalua.
Si la Sociedad encadenada o de segundo o tercer nivel se constituye
entre varias Administraciones pblicas o acceden particulares, no plantea
problema organizativo digno de mencin, ya que la Junta general de la
nueva Sociedad estar formada por los accionistas, en parte represen-
tantes de la Sociedad matriz y en parte por los nuevos socios. La cuestin
se plantea si se trata de crear una Sociedad de capital ntegramente muni-
cipal derivada de otra del mismo carcter, esto es, de socio nico. Creo
que, en este caso, caben dos soluciones: a) la escisin de la Sociedad
originaria, con la misma estructura orgnica (Pleno como Junta general)
560
o b) la creacin de una Sociedad con un objeto conexo, accesorio o com-

plementario, con una Junta general integrada en la forma que determine
la Sociedad fundante.
F) rganos de la Sociedad de ente local
La direccin y administracin de la Sociedad no se limita, como en

la legislacin mercantil, a la Junta general y a los Administradores. La
Administracin no puede limitarse a un Administrador nico, o a dos
Administradores mancomunados o solidarios, sino que debe ampliarse
a un mnimo de tres constituidos en Consejo de Administracin, ya que
este rgano es obligatorio (art. 90 RSCL). Adems, surge, con carcter
obligatorio, un rgano nuevo: la Gerencia (art. 90, tercero, RSCL).
1. Junta general
La composicin de la Junta general se identifica con la del Pleno de

la Corporacin. Se trata de dos rganos distintos, pero de idntica com-
posicin. Y no slo eso, sino que en materia de procedimiento y adopcin
de acuerdos (convocatoria, rgimen de sesiones y qurum de asistencia)
regir la legislacin de rgimen local (art. 92.1 RSCL).
La Junta general puede ser de composicin inferior a la del Pleno
de la Corporacin, si as se hubiere establecido por Ley o Reglamento
autonmico, como en el caso del ROAS de Catalua (art. 220.3).
La Junta general de las Sociedades creadas por varios entes locales
estar participada por cada Corporacin en la forma determinada en los
Estatutos y preestablecida en el convenio interadministrativo previo.
La Sociedad de participacin pblica mayoritaria no exclusiva
tampoco permite mantener, segn veremos, la identidad Pleno de la Cor-
poracin = Junta General.
2. Consejo de administracin
La designacin de los miembros del Consejo corresponde, con arreglo

a la legislacin mercantil, a la Junta general.
El nmero de miembros ser de 3 a 5 en los municipios de hasta
20.000 habitantes y de 3 a 9 en los superiores a esta cifra (arts. 93.2 y
73.1 RSCL), lmites que han desaparecido, por ejemplo, en el ROAS
de Catalua.
561
Slo una tercera parte de los miembros de la Corporacin podrn

formar parte del Consejo de Administracin (art. 93.3 RSCL). Tambin
esta limitacin desaparece en el ROAS de Catalua. Este Reglamento
autonmico, en su artculo 221.2, exige que el Consejo de Administracin
est integrado exclusivamente por personas profesionalmente cualifica-
das, sean o no miembros de la Corporacin. Esta forma, estrictamente
interpretada, prohbe que Concejales profanos formen parte de los
Consejos de Administracin de las Sociedades municipales.
El Consejo de Administracin tendr un Presidente elegido por el
propio Consejo, si los Estatutos no disponen otra forma de designacin
(por ejemplo, por la Junta general). Se recomienda que la duracin del
cargo (art. 126 LSA) sea coincidente con cada etapa electoral, es decir,
cuatro aos. Vencidos los cuatro aos, caducar el nombramiento cuando
se haya celebrado la primera Junta general o haya transcurrido el trmino
legal para la celebracin de la Junta general ordinaria (art. 145 ROAS).
3. La gerencia
El Gerente se halla vinculado a la empresa por un contrato laboral
de alta direccin, como en el caso de Catalua (art. 222.2 ROAS). Dif-
cilmente puede tener el carcter de funcionario eventual como un Direc-
tor de Servicios, cosa posible, en un organismo autnomo, por la razn
de que en una Sociedad no puede haber funcionarios (sean de carrera
o eventuales).
El Gerente es designado en la forma que determinen los Estatutos
(por designacin de la Junta general, como en el artculo 222.1 del ROAS
de Catalua, o por designacin del Consejo de Administracin).
Las funciones de la Gerencia deben venir establecidas, asimismo, por
los Estatutos de la Sociedad.
4. El secretario
El Secretario de la Junta general ser el de la Corporacin, por coin-
cidir el Pleno con la Junta general. Pero el Secretario del Consejo de
Administracin puede ser cualquier otra persona, bien con el carcter
de Consejero o sin que rena esta cualidad.
Corresponde al Secretario del Consejo de Administracin levantar
las Actas y certificar las actas y los acuerdos de los rganos colegiados
(art. 109 Reglamento del Registro mercantil) al menos a efectos de ins-
cripcin en este Registro.
562
Cuando el Secretario del Consejo de Administracin no es el Secre-

tario de la Corporacin, se da la anomala de que la certificacin de las
actas y de los acuerdos de la Junta general es expedida por el Secretario
que no lo es de la Junta general.
Sera conveniente que los Reglamentos autonmicos de los Servicios
locales resolviesen ese conflicto normativo en uno u otro sentido. Con-
sidero que, en este punto, como en otros, las normas administrativas
deben prevalecer sobre las mercantiles, puesto que se trata de normas
especiales (de Derecho administrativo o de Derecho privado especial),
de preferente aplicacin frente a las mercantiles de carcter general por
el juego del criterio de resolucin de conflictos de la prevalencia de la
norma especial ante la tensin norma general-norma especial.
G) Los medios personales, reales y financieros de las Sociedades

de ente local
1. Personal
Es incompatible el carcter de funcionario con el empleo en una

Sociedad privada local. El paso de un funcionario local a una Sociedad
de la misma Corporacin le coloca, en consecuencia, ante la situacin
administrativa de excedencia voluntaria.
2. Bienes
Debemos distinguir entre los bienes adscritos y los bienes aportados

a la Sociedad.
Los bienes adscritos por el ente local continan teniendo la calificacin
jurdica originaria, sin que, por ente, la adscripcin implique ni desafec-
tacin si son de dominio pblico ni, en ningn caso, transmisin de do-
minio.
Los bienes aportados debern serlo siguiendo los trmites que el Regla-
mento de Bienes de las Corporaciones locales exige para su enajenacin
(autorizacin o conocimiento, segn los casos, de la Administracin auto-
nmica).
Esto parece evidente para evitar el fraude de ley, puesto que bastara
con la constitucin de una Sociedad para que la Corporacin local pudiese
eludir el rgimen de control establecido por el ordenamiento jurdico para
la enajenacin del patrimonio local (art. 214 ROAS).
563
La inalienabilidad de los bienes de dominio pblico impide la apor-

tacin de stos a una Sociedad mercantil de ente local, pero ello no impide
que puedan constituirse sobre el demanio derechos reales de aprovecha-
miento (por todos, GONZLEZ PREZ, Los derechos reales administrativos,
reeditado por Civitas), que s tendrn carcter patrimonial y, por eso mis-
mo, podrn ser inventariados, valorados y aportados a la Sociedad por
el ente local titular del demanio 4.
3. Financiacin pblica
Las Sociedades de ente local deben realizar, en principio, su actividad
econmica o de servicio pblico con sus recursos propios (capital ms
reservas legales o voluntarias), con los recursos ajenos que obtengan de
prstamos o emprstitos y de los rendimientos de su actividad.
No podrn recibir ayudas o subvenciones del ente local que comporten
ventajas econmicas gratuitas, falseadoras de la competencia, cuando rea-
licen una actividad econmica que no sea servicio pblico (vase, en este
sentido, el ROAS de Catalua).
En este punto y conforme el Derecho comunitario, deber matizarse,
por tanto, segn nos hallemos ante una Sociedad de servicio pblico, que
s podr recibir subvenciones justificadas, y las Sociedades de mercado,
que no podrn recibir ayudas en ningn caso por impedirlo el Derecho
comunitario y el Derecho de la competencia. Las empresas urbansticas
deben ser incluidas, segn hemos venido manteniendo, entre las primeras,
por lo que es natural que reciban subvenciones de capital de la Admi-
nistracin de cobertura al efecto de realizar las inversiones previstas en
el Programa de actuaciones, inversiones y financiacin (PAIF) corres-
pondiente.
H) Control de la Corporacin sobre la sociedad del ente local

A diferencia de la relacin entre Corporacin y organismo autnomo,
que es de naturaleza orgnica, la relacin entre Corporacin y Sociedad
es de propiedad, a travs de la titularidad exclusiva de las acciones por
parte del ente local.
El control se ejercer, por tanto, por medio de la propiedad de las
acciones, la programacin y las instrucciones de la Corporacin a sus
representantes en la Junta general.
4
F. ROMERO HERNNDEZ, La empresa privada municipal y los bienes de servicio
pblico, REDA, nm. 47.
564
Cabe, asimismo, una funcin de coordinacin que la Corporacin,

como titular del servicio o de la actividad que gestiona la Sociedad, puede
ejercer sobre el Consejo de Administracin, cuyos miembros son nom-
brados, en definitiva, por la Corporacin constituida en Junta general.
Entre los medios de coordinacin, cabe destacar el Programa de actua-
cin, inversiones y financiacin anual (PAIF), que habr de apoyarse en
los objetivos plurianuales que fije la propia Corporacin como entidad
dominante (arts. 194 y ss. LHL).
La contabilidad ser pblica, sin perjuicio de su adaptacin al plan
general contable y ser fiscalizada por el Tribunal de Cuentas (art. 204
LHL).
V. EMPRESAS DE ECONOMA MIXTA
A) Concepto
La definicin legal es la de aquella Sociedad privada en la que las

acciones pertenecen parcialmente a una Corporacin local (sea esta par-
ticipacin mayoritaria o minoritaria).
Pero sta no es una definicin correcta, puesto que si la participacin
de la Corporacin local se limita al capital, cosa que se puede conseguir
por la simple compra de un paquete de acciones, no estaremos ante una
Sociedad de economa mixta.
Desde esta perspectiva, el accionariado del ente local responde a un
doble tipo, segn su finalidad sea patrimonial o gestora. Para que exista
Sociedad de economa mixta, el accionariado ha de ser gestor, y no mera-
mente patrimonial.
En otras palabras, para que exista una Sociedad local de economa
mixta es requisito esencial el control de la Sociedad por la Corporacin
local, control que se puede obtener con una participacin mayoritaria
(en cuyo caso estaremos actualmente art. 154.2 TRLCAP, a contrario
ante la Sociedad de economa mixta) o minoritaria, en este caso cuando
se adoptan, en el acto de constitucin o en los Estatutos, las normas de
Derecho especial que la legislacin administrativa permite (voto necesario
del ente local en determinadas materias o intervencin administrativa en
la Sociedad mediante un delegado del ente local con las funciones que
le atribuyan los Estatutos).
Para que un ente local sea un accionista patrimonial de una Sociedad
privada, bastara con que aqul adquiera acciones de esa Sociedad
565
siguiendo el procedimiento exigido por el Reglamento de bienes de las

Corporaciones locales o el homnimo de la respectiva Comunidad Aut-
noma.
Por el contrario, para que un ente local sea accionista gestor de una
Sociedad privada, ser necesario que, con carcter previo, se siga el pro-
cedimiento de municipalizacin o asuncin por el ente local de una acti-
vidad privada o el procedimiento de concrecin o establecimiento de un
servicio o una actividad de obra pblica local (supuesto de las empresas
urbansticas) en los que deber haberse determinado, como forma de ges-
tin, la Sociedad de economa mixta (vase L. F. PRIETO, Las empresas
mixtas locales, Montecorvo, Madrid, 1996).
Desde una perspectiva mercantil, la Sociedad de economa mixta
deber adoptar la forma de Sociedad annima o de responsabilidad limi-
tada. El artculo 103 RSCL admite tambin la Sociedad comanditaria.
El artculo 294 del ROAS admite, asimismo, la Sociedad annima laboral,
con participacin minoritaria del ente local, y el artculo 295 ROAS, final-
mente, la Sociedad cooperativa.
Cuando las Sociedades de economa mixta, creadas conjunta o sepa-
radamente por una Administracin pblica, tengan por objeto la reali-
zacin de obras de infraestructura y dotacin de servicios en un rea o
polgono determinado, o la promocin y gestin de urbanizaciones
(art. 21.2 RGU), esto es, cuando se trate de empresas urbansticas de
economa mixta, la participacin pblica (en estas Sociedades) habr
de ser en todo caso mayoritaria. En cambio, cuando las Administraciones
urbansticas participen en Sociedades ya constituidas, la participacin
administrativa podr no ser mayoritaria (art. 22.2 RGU).
B) Procedimiento de creacin
Una vez determinada, como forma de gestin, la Sociedad de eco-
noma mixta, debe seguirse el procedimiento especfico para la consti-
tucin de sta, que ser distinto segn se trate de una constitucin ex
novo, de la transformacin de una Sociedad de capital exclusivamente pri-
vado o de la transformacin de una Sociedad de capital exclusiva o mayo-
ritariamente pblico.
1. Constitucin ex novo
La fundacin de la Sociedad con participacin de la Corporacin y
aportacin de capitales privados puede optar por alguno de estos dos
procedimientos (art. 104, segundo, RSCL):
566
a) Suscripcin pblica de acciones, que supone una preconfiguracin

de la Sociedad mediante sus Estatutos.
b) Concurso de iniciativas, en el que se admitan las sugerencias sobre
las cuotas de participacin municipal y particular, derechos especiales de
la Administracin, etc.
2. Transformacin de una Sociedad de capital privado
Cuando preexiste una empresa con capital ntegramente privado, la

constitucin de una Sociedad de economa mixta comporta alguno de
estos procedimientos (art. 104, primero y tercero, RSCL):
a) Adquisicin por la Corporacin interesada de acciones en cuanta
suficiente para compartir la gestin social.
b) Convenio con empresa nica existente (concesionaria de un ser-
vicio pblico, etc.), estableciendo en el que se adjuntarn los nuevos Esta-
tutos que hayan de convertir la Sociedad privada en Sociedad de eco-
noma mixta.
3. Transformacin de una Sociedad de capital pblico (exclusivo

o mayoritariamente local)
Aunque este procedimiento no se menciona expresamente en el ar-

tculo 104 del RSCL, es indudable que para el cambio de la forma de
gestin directa en forma de gestin mixta, conservando la modalidad de
Sociedad privada, bastar con la conversin de parte de las acciones
intransferibles del ente local en transferibles y su puesta en el mercado.
C) Duracin
La duracin mxima de la Sociedad local de economa mixta era de

setenta y cinco aos, segn el artculo 158 de la LCAP. Actualmente,
segn el artculo 157.a) TRLCAP 2/2000, la duracin de las Sociedades
urbansticas es de cincuenta aos, sin perjuicio de que la legislacin auto-
nmica establezca un plazo menor.
Si, en cada caso, las Corporaciones pueden fijar un plazo dentro del
marco legal en virtud de su potestad organizativa, parece que la Comu-
nidad Autnoma podr, sobre todo despus de la STC 214/1989, de 21
de diciembre, limitar la potestad organizatoria local, sealando un plazo
menor del fijado en la legislacin estatal, sobre todo si el objeto social
(la actividad material de ejecucin de obras urbansticas) queda compren-
567
dido dentro de una competencia exclusiva de las Comunidades Autno-

mas (STC de 30 de marzo de 1997).
D) Aportaciones del ente local

Las aportaciones del ente local, que podrn dar lugar a una parti-
cipacin mayoritaria o minoritaria en el capital de la empresa, podrn
ser, siguiendo la norma mercantil, dinerarias y no dinerarias.
Estas ltimas podrn consistir en la aportacin de bienes patrimo-
niales, as como de la concesin en el supuesto de que el objeto de la
Sociedad sea la prestacin de un servicio pblico.
La naturaleza patrimonial indudable de los derechos reales de apro-
vechamiento sobre bienes demaniales permite que sean tambin apor-
tables a la Sociedad esos derechos por la Corporacin local.
Tanto los derechos como la concesin deberan ser valorados por la
entidad local, a los efectos administrativos de enajenacin de bienes patri-
moniales, y por el tasador que designe el Registro mercantil a los efectos
de que quede determinada en la Sociedad la cuota de participacin del
ente local. No parece, no obstante, que en el caso a que nos referimos
sea aplicable la valoracin mercantil, atendido el carcter prevalente de
la normativa administrativa que regula la misma materia.
E) Clusulas estatutarias de Derecho especial

La singularidad de las Sociedades de economa mixta se manifiesta
en ciertas derogaciones del Derecho comn de Sociedades, producidas
al amparo de la legislacin administrativa. No parece, sin embargo, que
dichas derogaciones sean de Derecho administrativo, sino de Derecho
privado especial. Veamos algunas de estas clusulas.
1. Clusula especial de sindicacin

Entre sus modalidades merece destacarse el reconocimiento a favor
de la Administracin del derecho de adquisicin preferente en caso de
enajenacin de las acciones de titularidad privada (art. 286 ROAS).
2. Clusula de necesaria conformidad del voto de la administracin

Existen determinadas cuestiones que no pueden dejarse en manos del
accionariado privado, cuando la participacin pblica es minoritaria.
Entre estas cuestiones merecen mencionarse las siguientes:
568
Modificacin de la cuota de participacin del ente local (art. 288.1

ROAS).
Emisin de obligaciones.
Aumento o reduccin del capital.
Transformacin, fusin o disolucin de la Sociedad.
En general, cualquier modificacin de los Estatutos.
3. Clusulas sobre los rganos sociales
Puede establecerse que el o los representantes del ente local sean

designados, con carcter permanente, mientras no se revoque el nom-
bramiento, por el Pleno (art. 288.2 ROAS).
Por contra, no es competencia de la Administracin, sino de la Junta
general, en la forma prevista en la legislacin de Sociedades, la desig-
nacin de los miembros del Consejo de Administracin.
En el caso en que los miembros del Consejo designados por el voto
de los representantes de la Administracin estuviesen en minora, el ente
local podr designar un Delegado con funciones de supervisin, suspen-
sin y hasta veto de los acuerdos que fuesen lesivos para el inters pbli-
co, sin perjuicio de la posibilidad de impugnacin por la va ordinaria
(art. 293 ROAS). El Delegado podr, asimismo, si as se establece, ins-
peccionar las instalaciones y la contabilidad de la Sociedad.
4. Clusulas especficas de las empresas urbansticas
El objeto de las empresas urbansticas de economa mixta no difiere

del de las Sociedades ntegramente de ente pblico, a saber:
a) Realizacin de obras de infraestructura y dotacin de servicios
de un rea determinada.
b) Promocin y gestin de urbanizaciones, con independencia del
sistema que se adopte para la elaboracin y ejecucin del planeamiento
urbanstico.
c) Gestin de las concesiones de servicio que se le entreguen, a fin
de que con su explotacin obtengan la retribucin de la obra urbani-
zadora.
La participacin administrativa habr de ser mayoritaria en las Socie-
dades creadas ex novo.
Entendemos que las especializadas que puedan existir por razn del
objeto demuestran que estas especialidades normativas no tienen por cau-
569
sa nicamente la naturaleza de los sujetos (uno de los cuales habr de

ser necesariamente pblico), sino la naturaleza de la actividad que, en
frente de algn sector doctrinal que considera esta actividad como privada
(J. P. MARTN DE CASTRO, Instrumentos organizativos y patrimoniales de
la gestin pblica urbanstica, RDU, marzo-abril 1998), consideramos
que tiene una evidente naturaleza pblica (obra pblica urbanizadora),
lo que la sujeta a un rgimen administrativo como si de un servicio pblico
se tratase. Ahora bien, de la misma forma que los servicios pblicos pue-
den ser gestionados bajo formas privadas, tambin pueden serlo las obras
pblicas, con las matizaciones que ms arriba han quedado expuestas.
Por este motivo resulta superflua la excepcin del procedimiento muni-
cipalizador a que hace referencia el RD 1169/1978.
F) Amortizacin del capital privado
Las Sociedades locales de economa mixta tienen una duracin pre-

fijada en los Estatutos. Antes de la expiracin del tiempo de duracin
o de la extincin de la Sociedad por cualquier otra causa (supresin o
rescate del servicio, o disolucin de la Sociedad) ha de tener lugar la
amortizacin del capital privado.
A este efecto, se abrir en la contabilidad de la Sociedad una cuenta
de Fondo de amortizacin del capital privado, en la que, con cargo
a Resultados, se puedan ir abonando las cantidades amortizadas, gene-
ralmente, segn valor nominal, de conformidad con la clusula corres-
pondiente de los Estatutos.
La amortizacin efectiva, esto es, la liquidacin y devolucin a los
accionistas privados del capital aportado se efectuar, asimismo, en la
forma prevista en los Estatutos, previa valoracin real de las acciones,
que podr ser superior o inferior al valor nominal.
Esta valoracin podr hacerse con arreglo al Patrimonio neto segn
Balance (Activo-Pasivo exigible: nmero de acciones), por capitalizacin
al inters legal del rendimiento promedio de los ltimos tres aos, con-
forme al artculo 40 de la LEF, por la media aritmtica de estos dos
valores o conforme a cualquier otra frmula que se haga constar en los
Estatutos.
G) Control pblico de la Sociedad de economa mixta
El control del ente local es esencial en la definicin de la Sociedad

de economa mixta y se lleva a cabo, en la forma de control interno,
570
mediante su participacin en la Junta general y, en su caso, en el Consejo

de Administracin.
Este control se efecta, tambin, por va estatutaria otorgando a la
Administracin de cobertura determinados privilegios (derecho preferen-
te de adquisicin en la transmisin de acciones privadas, necesidad del
voto de los representantes de la Administracin en determinadas materias
e intervencin a travs de un Delegado del ente local en la Sociedad).
El control externo de la Sociedad de economa mixta difiere del de
las Sociedades ntegramente de ente pblico local, segn hemos visto ms
arriba. El control externo de las Sociedades de capital pblico minoritario
no es distinto de la fiscalizacin que la Corporacin puede ejercer sobre
un concesionario de un servicio pblico, sin que le alcancen los controles
inherentes a la empresa pblica con capital mayoritario.
No caben, por tanto, los instrumentos de control que son exclusivos
de las Sociedades ntegramente municipales, a saber:
Obligacin de presentacin anual al Pleno de un informe de ges-
tin (art. 291.2 ROAS).
Obligacin de elaborar anualmente un Programa de actuacin,
inversiones y financiacin, sobre todo si el capital pblico es mayo-
ritario.
Obligacin de sujetarse al rgimen de contabilidad pblica, sobre
todo si el capital pblico es mayoritario.
Con todo, segn el artculo 22.2 RGU, si las Sociedades recibiesen
especiales atribuciones por parte de la Administracin competente, la
Sociedad podr quedar sometida al vnculo especfico de control o suje-
cin que se determine, con la finalidad de adecuar tales atribuciones a
los fines de inters pblico.
H) Extincin
La extincin de la Sociedad se producir por las siguientes causas:

Cumplimiento del plazo establecido en los Estatutos, con un mxi-
mo de cincuenta aos.
Supresin o rescate del servicio.
Mutuo acuerdo entre Administracin y empresarios privados.
Declaracin de quiebra de la Sociedad y suspensin de pagos cuan-
do sta impida la prestacin del servicio.
Por las causas de disolucin establecidas en la legislacin mercantil
(art. 260 LSA).
571
I) Conclusin
La empresa pblica local, en general, y la empresa urbanstica, en
particular, presentan especiales caractersticas que, por el momento, estn
reguladas en el RSCL y las disposiciones legales posteriores, como la
LBRL, TRRL, LHL y el TRLCAP, y que, en el futuro, sern reguladas
por los diferentes Reglamentos autnomos de servicios locales. El Regla-
mento de obras, actividades y servicios de los entes locales de Catalua
constituye el primer paso de una fragmentacin normativa futura en esta
materia, que no podr ser tan grande, sin embargo, en la medida en que
habr de ceirse a la normativa bsica de la LBRL, TRRL, LHL y el
TRLCAP.
Las escasas novedades sustanciales establecidas, al respecto, por la
legislacin urbanstica no justifican la existencia de una normativa especial
que trate de singularizar las empresas urbansticas respecto de la regu-
lacin general de las empresas pblicas locales, autonmicas o estatales.
572
TEMA 10
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN.
LAS ENTIDADES URBANSTICAS
DE CONSERVACIN
Federico ROMERO HERNNDEZ
Secretario General del Ayuntamiento de Mlaga
Profesor Titular de Derecho Administrativo
de la Universidad de Mlaga
CONSERVACIN
FEDERICO ROMERO
DE LA URBANIZACIN
HERNNDEZ
SUMARIO: I. EL DEBER DE CONSERVACIN DE DETERMINADOS ESPACIOS

URBANOS.A) Cuestiones previas.1. La categorizacin de las denominadas urba-
nizaciones privadas.2. La frontera del dominio pblico desde una perspectiva no
slo espacial, sino temporal.B) La naturaleza jurdica del deber de conservar deter-
minados espacios destinados al uso pblico.1. Aproximacin a su naturaleza.2. La
carga de conservar un espacio de dominio pblico: requisitos.a) Una habilitacin
legal.b) La necesaria motivacin, que deriva del principio prohibitivo de la arbi-
trariedad de los poderes pblicos.c) La eventual compensacin econmica.
II. LAS ENTIDADES URBANSTICAS COLABORADORAS DE CONSERVA-
CIN (EUC).A) Concepto y naturaleza jurdica.B) Clasificacin.1. Por su
obligatoriedad.a) Forzosas. Los instrumentos de previsin.b) Voluntarias.
2. Por el modo de creacin o constitucin.a) Por transformacin.b) Por creacin
ex novo.3. Por su duracin.a) Transitorias.b) Permanentes.C) Los elementos
de la EUC.1. El elemento subjetivo.2. El elemento objetivo.D) La constitucin
de las Entidades Urbansticas de Colaboracin.1. Prembulo.a) La obligacin
de crear la Entidad.b) Los controles de la Administracin actuante.2. La ges-
tacin de la Entidad de Conservacin.a) Los problemas de las EUC volunta-
rias.b) La necesaria habilitacin jurdico-pblica para establecer obligaciones de
conservar.3. La iniciacin y desarrollo del procedimiento normal.a) Los Esta-
tutos.b) La inscripcin.a) Solicitud de inscripcin.b) Documentacin.
c) Sede del Registro.d) Extensin de la funcin calificadora.e) Los libros. -
f) Efectos de la inscripcin.
573
FEDERICO ROMERO HERNNDEZ
I. EL DEBER DE CONSERVACIN DE DETERMINADOS

ESPACIOS URBANOS
A) Cuestiones previas
1. La categorizacin de las denominadas urbanizaciones privadas
Considerar como una categora jurdico-administrativa sustantiva las

denominadas urbanizaciones privadas constituye en s una contradictio
in terminis, si se tiene en cuenta la idea central del urbanismo entendido
como una genuina funcin pblica. Desde el artculo 53.2 del Texto
Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que hablaba de urbanizaciones
de iniciativa particular, se ha producido una evolucin normativa hacia
una mejor expresin y concepto: iniciativa privada de planeamiento,
cuya correccin es incontestable (art. 104 del Texto Refundido de 1992).
En efecto, la iniciativa privada de planeamiento ha supuesto, durante
la vigencia del Texto Refundido de 1992, el cumplimiento de un requisito
previo y esencial para adquirir el derecho a urbanizar (art. 24 del TRLS
citado), cuando atenda a los esquemas programticos del planeamiento
superior, y tambin, tradicionalmente cuando ello supona una propues-
ta de alteracin del proceso de urbanizacin previsto en los mencionados
programas y estudios econmico-financieros de los instrumentos de orde-
nacin integral del territorio (Planes Generales, Normas, etc.), una for-
ma de anticipar dicho proceso, por lo que ello deba justificarse en la
Memoria [art. 105.2.a) del TRLS de 1992], as como hacer las necesarias
previsiones sobre la futura conservacin de la urbanizacin [art. 105.2.c)
del mismo texto]. Sin embargo, llegar a plantear siquiera la existencia
de un planeamiento privado, distinto del pblico, en su rgimen esencial,
que finalmente desembocase en las urbanizaciones privadas, constituye
un exceso, a todas luces contradictorio con el criterio central del urba-
nismo antes reseado, que parte de su inexcusable naturaleza pblica 1.
Cuestin diferente es que, sin perder de vista el inters general, se
potencie la iniciativa privada, se reconozca hasta un cierto lmite su capa-
cidad innovadora, se flexibilice, finalmente, una gestin administrativa
que pueda impedir ejercer las legtimas aspiraciones de configurar, en
el mbito de las decisiones pblicas, las concretas maneras de entender
la planificacin y la gestin urbanstica.
1
Ver FERNNDEZ FARRERES, Las urbanizaciones de iniciativa particular: Introduc-
cin a su problemtica jurdica, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 53,
Madrid, 1987.
574
CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN
No obstante lo expuesto, la doctrina (ver LLISET BORRELL, MARTN

BLANCO, etc.) ha tratado de construir una suerte de categora jurdico-
urbanstica, referida a urbanizaciones particulares stricto sensu, haciendo
coexistir un sistema jurdico administrativo y otro jurdico privado,
mediante la configuracin de un artificioso dominio colectivo en el mbito
de la urbanizacin privada, en parte por naturaleza y, en parte, por afec-
tacin (semejante a la de los bienes de servicio pblico y de dominio
pblico), del cual los primeros seran un verdadero dominio pblico y
los segundos, ms bien considerados bienes colectivos no pblicos y, desde
luego, distintos de los de dominio pblico stricto sensu. Tales seran:
a) Los elementos comunes esenciales, necesarios, o por naturaleza,
de forma que, si existieren, estaran vinculados a las partes privativas de
forma inescindible y que, lgicamente, slo podrn ser enajenados, gra-
vados o embargados, juntamente con la parte privada como anejos inse-
parables de sta. Tales elementos comunes seran de utilizacin pblica,
pero, por supuesto, nunca computables para cumplir los estndares nece-
sarios de dotacin. Generalmente son incluibles en su grupo los espacios
entre inmuebles que permiten el acceso e intercomunicacin entre las
distintas unidades construidas.
b) Los elementos comunes no esenciales, voluntarios o por destino,
tales como determinados equipamientos e instalaciones de uso colectivo;
a saber: piscinas, clubs sociales, etc., que, en ningn caso, tampoco forman
parte de ninguno de los estndares obligatorios y que s son separables
de la propiedad a la hora de su enajenacin.
Pese a lo expuesto, nosotros consideramos que la existencia real de
los elementos aludidos no autoriza a construir, insistimos, la urbanizacin
privada como objeto especfico del ordenamiento jurdico urbanstico,
como tampoco, por ejemplo, los Puertos, pueden considerarse espacios
territoriales sustrados a la Ciudad, pese a las caractersticas especficas
que la demanialidad del Estado o de las Comunidades Autnomas exijan
tener en cuenta.
2. La frontera del dominio pblico desde una perspectiva no slo espacial,

sino temporal
Como es sabido, la Ciudad se construye ex novo, sobre territorio inicial

e implcitamente afectado al dominio pblico mediante su previsin en
el planeamiento (obviamente en la parte de servicios y calles de uso pbli-
co); pero que slo alcance tal categorizacin cuando explcitamente se
produce la afectacin real tras la ejecucin de las obras de urbanizacin.
575
Ello determina que, muchas veces, la frontera entre el dominio privado

y el pblico no sea tan clara como pudiera derivarse de la aplicacin
del rgimen jurdico vigente y de la teora general del Derecho al menos
desde una perspectiva temporal. Ms an, la recepcin de urbanizaciones,
aun en el caso de corresponder su conservacin a las Administraciones
actuantes, se demoran ms de lo debido y contribuyen a que esa frontera
temporal sea todava ms incierta. De ah que muchas veces sean los
instrumentos de gestin e Instituciones jurdico-pblicas, como las Enti-
dades de Conservacin que analizaremos, las que tienen que contribuir
a solventar las dificultades que plantea la transicin antes referida.
Un ejemplo clarificador de las dificultades que tiene establecer los
lmites espaciales y temporales entre el dominio pblico y privado lo cons-
tituyen las denominadas calles particulares, que incurren en la misma
contradiccin conceptual que antes resebamos, respecto a las urba-
nizaciones privadas. La calle, como tal, prevista as por el Planeamiento
y que necesita ser utilizada por el comn de los ciudadanos, no puede
en modo alguno considerarse como privada y tener controlado su acceso
por impedimentos materiales, como la jurisprudencia ha reiterado cuando
tal supuesto se ha planteado. A veces, en tanto no se ha recibido la urba-
nizacin, se producen situaciones de hecho en que tales impedimentos
de acceso fsico se colocan, generalmente, a su entrada y provisionalmente
tolerados, pero, finalmente, la concurrencia de la afectacin implcita o
formal con el uso real desemboca en la clara exigencia de su desaparicin.
Estas consideraciones preliminares, expresivas de que no existen por-
ciones de territorio sustrados a la Ciudad, que puedan hacer construir,
dentro un rgimen privado, categoras propias del Derecho pblico, nos
van a servir para entender mejor los aspectos problemticos que con-
ciernen a la conservacin. Pasamos a ocuparnos de tal materia.
B) La naturaleza jurdica del deber de conservar determinados espacios

destinados al uso pblico
1. Aproximacin a su naturaleza
Consideramos que es distinta la naturaleza del deber de conservar

los edificios o terrenos privados respecto del mismo deber del conservar
un espacio que es ya demanial. De ah que el artculo 67 del RGU pre-
cepte que: la conservacin de las obras de conservacin y el mante-
nimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios sern de cargo
de la Administracin actuante una vez que se haya efectuado la cesin
de aqullas.
576
Cuando tales obligaciones se exigen a los particulares se atribuye una

carga, que se traduce en deberes in faciendo, por medio de la inte-
gracin formal en una Entidad Urbanstica de Conservacin, que necesita
una especfica justificacin, precisamente porque se excepta del rgimen
general de conservacin del dominio pblico por las Administraciones
Pblicas. Por tanto, en el caso de ser bienes pertenecientes a la dema-
nialidad, la imposicin de un deber de conservacin constituye una carga
especfica que ha de ser analizada a la luz del ordenamiento jurdico espa-
ol y, singularmente, desde la perspectiva del principio de equidistri-
bucin.
2. La carga de conservar un espacio de dominio pblico: requisitos
En efecto, la iniciativa privada de planeamiento se suele anudar a

la idea de un inters particular, que es atendido por la Administracin
Pblica competente y que permite promover una urbanizacin, alterando
las previsiones pblicas, por no considerarlo contrario al inters general
y partir del compromiso inversor asumido por dicho particular que garan-
tiza la correcta dotacin de los servicios pblicos correspondientes. Ello
justifica hacer determinadas previsiones, en principio transitorias, en
orden a la conservacin, que difcilmente pueden convertirlo en una obli-
gacin definitiva. La exigencia de esos deberes debe someterse, a nuestro
juicio, a los requisitos exigidos para cualquier imposicin de carcter
extraordinario y que son, a nuestro juicio, las siguientes:
a) Una habilitacin legal
En tanto que constituye una prestacin patrimonial de carcter pbli-

co, su establecimiento ha de producirse conforme una ley formal, segn
se deriva del artculo 31.3 de la Constitucin espaola. A tal respecto,
pese a la remisin normativa que suele hacerse por la legislacin urba-
nstica al planeamiento, no debe olvidarse que sta nunca se hace pres-
tndole por ello su nivel formal. Debe recordarse que el artculo 68 del
Reglamento de Gestin Urbanstica en su prrafo 1.o establece que, no
obstante lo dispuesto en el artculo anterior que seala la conservacin
como funcin pblica, quedarn sujetos los propietarios de los terrenos
comprendidos en el polgono o unidad de actuacin a dicha obligacin,
cuando as se imponga por el Plan de Ordenacin, o por las bases de
un programa de actuacin urbanstica, o resulte expresamente de dis-
posiciones legales. En el momento de entrar en vigor el RGU en la
nica disposicin con el rango legal requerido, donde haba una refe-
577
rencia, esto es, el artculo 105, prrafo 2.o, apartado c), del TRLS de
1992, slo se haca de forma indirecta y respecto de la futura conservacin,
al hablar de los documentos del planeamiento y como un dato a tener
en cuenta en las urbanizaciones de iniciativa particular con carcter mera-
mente previsor. Era, pues, se el escaso respaldo que, al nivel del indicado
rango formal de una ley, exista en la legislacin urbanstica estatal, ya
que tampoco qued ampliado en el artculo 19, prrafo 1, de la actual
Ley Urbanstica 6/1998.
Ha sido la legislacin urbanstica autonmica la que, en el ejercicio
de sus competencias, ha venido a prestar la necesaria cobertura de lega-
lidad formal. Dicha cobertura se ha producido, sin embargo, de forma
desigual en la indicada legislacin territorial. As, en el artculo 251.1
del TRU de Catalua (Decreto Legislativo 1/1990) se configura como
un genrico deber de los propietarios de urbanizaciones de iniciativa
particular. En similares o parecidos trminos, el artculo 224.1 de la
LFOTU de Navarra (Ley 10/1994) y el artculo 184.1 de la Ley Urbanstica
de Aragn (Ley 5/1999). Finalmente, tambin, el artculo 67.2 de la Ley
Urbanstica de Castilla y Len (Ley 5/1999), que resalta los aspectos que,
tanto como deber como derecho, comporta la obligacin de conservar.
En la legislacin autonmica, que sigue las pautas iniciadas por la
Ley 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanstica de Valencia, el carc-
ter excepcional de la imposicin del deber de conservar las obras pblicas
municipales, con respecto al general de la Administracin, es ms con-
tundente. As queda expresamente dicho en el artculo 79.1, sin perjuicio
de que la Disposicin Transitoria dcima de la misma Ley conserva la
situacin jurdica en que estuvieren las EUC anteriores a la propia Ley
autonmica, o para resolver los problemas de conservacin de las urba-
nizaciones clandestinas.
Este deber genrico de la Administracin encuentra asimismo excep-
ciones muy concretas en la Ley de Ordenacin del Territorio y Actividad
Urbanstica de Castilla-La Mancha (Ley 2/1998), respecto de actuaciones
urbanizadoras autnomas de uso turstico o residencial de baja densidad
que establece entre 10 a 25 viviendas por unidad de actuacin y carc-
ter aislado, as como el supuesto de complejos industriales o terciarios
de similar carcter y siempre a travs del obligado cauce institucional
de la creacin de las EUC en el momento de la recepcin definitiva de
las obras de urbanizacin. Esta excepcin es ms aparente que real, sin
embargo, en la Ley de Ordenacin Territorial de Canarias (Ley 9/1999),
en cuanto que la amplitud de los trminos de su artculo 151 con refe-
rencia a los supuestos de asuncin voluntaria de la obligacin de con-
servar, o de carcter forzoso, por imposicin del planeamiento, aproxima
578
su rgimen al supuesto de aquella legislacin autonmica que la regula

en trminos parecidos a como se vena imponiendo por la legislacin esta-
tal antes referenciada.
Pero las previsiones legales que hemos expuesto no tienen por qu
excluir la posibilidad de una compensacin de contenido econmico cuan-
do la conservacin exceda de los deberes normales y, desde luego, la
imprescindible motivacin, a la hora de establecer los que deben ser asu-
midos sin indemnizacin y los que tienen que ser compensados. Ello nos
lleva de la mano a los dos siguientes requisitos, que enseguida analizamos.
b) La necesaria motivacin, que deriva del principio prohibitivo

de la arbitrariedad de los poderes pblicos
El artculo 9.3 de la Constitucin espaola exige concretar las razones

de una imposicin definitiva de la carga de conservar las urbanizaciones.
Esta obligacin, cuando se impone de forma transitoria, es fcilmente
justificable, sobre todo cuando deriva de compromisos asumidos por
medio de la iniciativa privada de planeamiento. Ms difcil es, sin embar-
go, motivar la conservacin obligatoria y definitiva, pues, si no son con-
secuencia de un compromiso en tal sentido (incluso podran ser de dudosa
validez), difcilmente pueden tener una justificacin en la Memoria y
Programa del Planeamiento, sobre todo cuando parte de una iniciativa
pblica.
c) La eventual compensacin econmica
Como se deduce de lo hasta ahora expuesto, y de los prrafos 2.o

y 3.o del artculo 33 de la Constitucin espaola, la imposicin de la carga
de conservar puede aparejar en muchos casos compensaciones de con-
tenido econmico, que no slo tienen el aludido fundamento constitu-
cional, sino que pudieran deducirse de la necesaria indemnizacin por
vinculaciones singulares, previstas en el Texto Refundido de la Ley del
Suelo de 1976 en el artculo 87.3, en el Texto Refundido de 1992, en
su artculo 239.1 2 y, finalmente, en el artculo 43 3 de la actual Ley
estatal 6/1998.
2
Las ordenaciones que impusieran vinculaciones singulares en orden a la conservacin
de edificios, conferirn derechos indemnizatorios en cuanto excedan de los deberes legales
y en la parte no compensada por los beneficios que resulten de aplicacin.
3
Referido a las vinculaciones singulares en orden a la conservacin de edificios,
dice el precepto.
579
II. LAS ENTIDADES URBANSTICAS COLABORADORAS

DE CONSERVACIN (EUC)
A) Concepto y naturaleza jurdica
El modo legal de conservacin de las obras de urbanizacin y el man-

tenimiento de las dotaciones y los servicios por los particulares se produce,
conforme al artculo 68.2 del RGU, integrndose necesariamente en un
EUC.
Dichas Entidades tienen una naturaleza jurdico-administrativa, de
carcter sui generis, no tanto porque realizan una funcin de autogobierno
constituyen un supuesto de autoadministracin, sino porque, como
hemos enfatizado antes, se acta sobre una porcin del dominio pblico
o sobre unos determinados servicios pblicos. Dentro de la tradicional
distincin de Corporaciones Pblicas con respecto a las privadas, efec-
tuadas por la doctrina, se trata de una Corporacin de Derecho pblico,
de base privada, que realiza concretas funciones pblicas dentro de su
territorio. A efectos procesales, la misma doctrina las vena considerando
como Agentes descentralizados de las Administraciones Pblicas
[art. 28.4.b) de la antigua Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Adminis-
trativa]. Conforme al artculo 21.2.a), en relacin con el artculo 1.2.d)
de la vigente Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa 21/1998,
actualmente podran integrarse dentro de la categora de Corporaciones
fiscalizadas por una Administracin territorial.
Podemos terminar este apartado ensayando una conceptuacin con-
venientemente descriptiva del ente estudiado: una Entidad de Conser-
vacin es un tpico ente urbanstico colaborador, de naturaleza adminis-
trativa, que goza de personalidad jurdica plena desde el momento de
su inscripcin en el Registro correspondiente y que, integrada por los
propietario de los terrenos incluidos en un polgono o unidad de actua-
cin, asume las facultades y deberes que le confiere el Ordenamiento
jurdico y los Estatutos, que debidamente aprobados, lo desarrollan, con
objeto de conservar las obras de urbanizacin y el mantenimiento de las
dotaciones e instalaciones de los servicios pblicos pertenecientes a la
indicada pieza territorial 4.
4
Conforme a la definicin dada en nuestro libro Las Entidades Urbansticas Colabo-
radoras de Conservacin, Ed. Montecorvo, Madrid, 1987, p. 68.
580
B) Clasificacin
La clasificacin de las Entidades de Conservacin no tiene slo una

trascendencia meramente terica; su lado prctico deriva de que, para
evitar la desnaturalizacin del deber de conservar, su creacin debe tener
carcter excepcional, ya que slo unas muy especficas urbanizaciones
deben ser extradas del proceso normal de creacin y conservacin de
la Ciudad, y ello constituye la justificacin de las clasificaciones que, desde
diversas perspectivas, proponemos.
1. Por su obligatoriedad
a) Forzosas. Los instrumentos de previsin
Ya hemos visto antes que el artculo 67 RGU configura el deber de

conservar como un deber final de la Administracin, transitoriamente
impuesto a los particulares, hasta tanto no se reciba la urbanizacin.
Pero hemos visto cmo el artculo 68 del EGU prev que la obligacin
nazca de la legislacin o el planeamiento y, adems, constituyndose nece-
sariamente en la forma de Entidad que analizamos.
La obligacin de conservar sin contraprestacin alguna, o por tiempo
indeterminado, los bienes y servicios pblicos, constitua, una vez inte-
grada la correspondiente pieza de suelo en la ciudad, una carga que era
de dudosa legalidad (recurdese lo dicho respecto del artculo 31.3 de
la CE y el 14 de la misma y que el RGU no es una ley formal) hasta
que la legislacin autonmica le ha prestado un debido respaldo.
Adecuadamente lo ha entendido as el artculo 79 de la Ley 6/1994,
de 15 de noviembre, de la Generalidad de Valencia, antes aludido, al
establecer lo que sigue:
Conservacin de la urbanizacin.1) La conservacin de las obras
pblicas municipales es responsabilidad del Ayuntamiento desde su recep-
cin definitiva, siendo antes del urbanizador. Carecer de validez todo pac-
to o disposicin que pretenda trasladar esa competencia a personas pri-
vadas o asociaciones de propietarios, sin colaboracin y control pblico
o sin condiciones o por un tiempo indeterminado. Los Administrados no
podrn ser obligados por mandatos de la Administracin a integrarse en
estas asociaciones.
Es la imposicin incondicionada, total y definitiva del deber de con-

servar, constituyndose necesariamente adems en Entidad de Conser-
581
vacin, la que, a mi entender, carece de sentido, incluso entendindola

en los amplios trminos delimitados en los artculos 8.o del TRLS de
1992 y ahora artculo 12 de la Ley estatal 6/1998.
Singularmente, cabe plantear qu instrumentos de planeamiento son
los adecuados para imponer la obligacin de conservar y cul es el docu-
mento oportuno para recogerlo. Ello exigira analizar esta cuestin a la
vista del contenido material y documental de los planes previstos por el
ordenamiento jurdico urbanstico en cada Comunidad Autnoma. Sin
perjuicio de ello, y de las previsiones legales de las distintas normas auto-
nmicas, no parece que haya inconveniente formal ni sustantivo para que
los Planes Generales de Ordenacin Urbana, en cuanto a las previsiones
concernientes al suelo urbano, establezcan la obligacin de constituir
Entidades de Conservacin, en cuanto que cumplen aqu una funcin
anloga a la del Planeamiento Parcial, y estos ltimos instrumentos son
los, a nuestro juicio, ms apropiados para imponer dicha obligacin. Por
lo que se refiere al suelo urbanizable, la cuestin ofrece mayores dudas,
pero s lo podr hacer desde el momento en que se delimiten los mbitos
de esa clase de suelo y o se hayan establecido las condiciones para su
desarrollo (ver art. 16.1 de la Ley estatal 6/1998) en el documento corres-
pondiente. El documento ms conveniente para establecer la obligacin
lo puede ser, a nuestro entender, tanto un Anexo a la Memoria, que
debe justificar la medida [lo estimamos as por aplicacin analgica del
art. 64.c) en relacin con el 46 del Reglamento de Planeamiento], como
el propio programa o documento anlogo del Plan General. En cualquier
caso, insistimos, son los Planes Parciales de Ordenacin los instrumentos
apropiados para establecer la obligacin de conservacin.
Cabe tambin cuestionar si los planes especiales pueden obligar a
crear Entidades de Conservacin. Como es sabido, la tipologa del pla-
neamiento especial no slo es regulada con amplitud de posibilidades,
sino que el nimo legal al respecto no es exhaustivo. El interrogante es
si dentro del grupo de planes de conservacin y valoracin o de proteccin
de valores, intereses o caractersticas relevantes del territorio, cabe incluir
la obligacin de que ste se realice mediante la creacin de la corres-
pondiente Entidad Urbanstica Colaboradora, con respecto a una deter-
minada unidad de actuacin. Esta cuestin nos remite a si son simple-
mente las obras de urbanizacin y los servicios los que pueden ser con-
cretados como objeto de estas Entidades, lo que cerrara toda posibilidad
de que fuesen creados para conservar el patrimonio histrico-artstico,
o las bellezas naturales.
Desde el punto de vista de la lege lata, no parece que las dotaciones
o instalaciones de los servicios pblicos incluyan los aludidos fines pbli-
582
cos y, sin embargo, siempre que se garantizasen unos beneficios (fiscales,

por ejemplo) que compensasen las cargas de los propietarios afectados,
pertenecientes a un polgono, sera una magnfica solucin al respecto.
Finalmente, se ha llegado incluso a considerar la legalidad de un
acuerdo aprobatorio de un Proyecto de Urbanizacin por el Pleno Muni-
cipal y que impona la siguiente condicin:
La conservacin, mantenimiento y gastos derivados del funcionamien-
to de los servicios urbansticos corrern a cargo de la Entidad Urbanstica
Colaboradora de conservacin que a tal fin se constituyan, hasta que la
edificacin alcance el 50 por 100 de la misma.
La Sentencia el Tribunal Supremo estim como vlida la constitucin

forzosa de la Entidad Urbanstica Colaboradora (STS de 8 de julio de
1991) en dicho supuesto, aunque en los fundamentos de Derecho recogi
que ya desde los acuerdos de aprobacin provisional y definitiva del
correspondiente PPO se autorizaba al Ayuntamiento sta es la frase
que utiliza dicha sentencia a constituir la EUC 5.
A nuestro entender, al no ser el proyecto de urbanizacin un ins-
trumento de planificacin, slo las previas resoluciones que aprobaban
el PPO permita considerar vlida la constitucin de la EUC que, sin
tal respaldo, hubiera carecido de base formal suficiente.
b) Voluntarias
Existe tericamente la posibilidad de que los propietarios de los terre-

nos constituyan voluntariamente una EUC, lo que puede deducirse de
lo establecido en el artculo 25 del Reglamento de Gestin Urbanstica,
cuando admite la creacin especfica de tales Entes urbansticos colabo-
radores y luego establece la obligatoriedad como alternativa. Como he
comentado en otras ocasiones 6, me parece que la creacin voluntaria
de esa Entidad se producir en aquellos sectores de la poblacin en que
los ciudadanos se sientan temerosos de que la asuncin municipal de los
servicios vaya a suponer un empobrecimiento de la calidad de su pres-
tacin. Tambin lo ser en aquellas urbanizaciones privadas en que por
su carcter aislado y su naturaleza residencial o turstica exijan especficas
formas de conservacin de los servicios, o pretendan disponer de servicios
comunes y pblicos que rebase los estndares habituales y mnimos. En
cualquier caso, como veremos al tratar del modo de constitucin de estas
5
Ha de hacerse notar que la obligacin parece figurar en los acuerdos aprobatorios
y no propiamente en alguno de los documentos del instrumento de Planeamiento.
6
En el libro citado.
583
Entidades, la dificultad estar en conseguir la unanimidad que permita

su constitucin voluntaria.
2. Por el modo de creacin o constitucin
Conforme establece el artculo 25.2 del RGU, las Entidades de Con-

servacin de las obras de urbanizacin podrn constituirse como con-
secuencia de la transformacin de alguna Entidad Urbanstica Colabo-
radora preexistente, de las que enumera el artculo 24 del mismo Regla-
mento y que enseguida recogemos o, especficamente para dichos fines,
sin que previamente haya existido dicha clase de Entidades.
a) Por transformacin
Como ha quedado dicho, la modificacin de una Junta de Compen-

sacin o Asociacin Administrativa de Cooperacin, una vez cumplidos
sus fines de ejecucin del planeamiento, pueden pasar a cumplir los nue-
vos fines de conservacin.
Sin embargo, entendemos que dicha transformacin en EUC necesita
de un acto aprobatorio expreso de la Administracin actuante e inscrip-
cin en el Registro de Entidades Urbansticas Colaboradoras, aunque
estuviera prevista en los Estatutos de las de procedencia. En el caso en
que estuviesen consignadas como obligatorias en el planeamiento de apli-
cacin, o resulte expresamente de disposiciones legales, dicho acto apro-
batorio puede limitarse a establecer el momento determinante del cam-
bio, si no estuviese expresamente dicho en el correspondiente instru-
mento.
Las Empresas urbanizadoras intervinientes formarn parte de la Enti-
dad si la Junta de Compensacin les hubiere adjudicado parcelas en pago
de las obras. Tambin los Ayuntamientos que resultaren propietarios
como consecuencia de la adjudicacin de las parcelas de uso lucrativo
de hasta un 10 por 100 del sector o mbito correspondiente.
b) Por creacin ex novo
No parece que haya inconveniente alguno en que tanto por la corres-

pondiente previsin legal o de un instrumento de planeamiento, como
voluntariamente, se pueda crear ex novo una EUC con esa originaria y
exclusiva finalidad, sin la preexistencia de una Junta de Compensacin
584
o Asociacin Administrativa de Cooperacin, tal como se deduce cla-

ramente de las opciones que ofrece el artculo 25.2 del RGU.
3. Por su duracin
Desde una perspectiva temporal las Entidades de Conservacin pue-

den tener un carcter transitorio o permanente.
a) Transitorias
Efectivamente, cuando la conservacin de las obras de urbanizacin

son de cargo de la Administracin actuante, el momento en que esta
obligacin se traspasa a la misma es cuando se efecta el acta de cesin,
una vez que, como decamos, el Ayuntamiento comprueba que las obras
de urbanizacin se ajustan al proyecto correspondiente y que ha ganado
firmeza. Pues bien, desde el momento en que prcticamente la urbani-
zacin empieza a funcionar, hasta el que se produce la recepcin de los
viales, obras y servicios por la Administracin, el perodo de tiempo a
transcurrir no es a veces todo lo corto que fuera deseable 7. Esto supone
un deber de conservacin por los propietarios de terrenos, bien en tanto
que promotores iniciales o, por medio de las Juntas de Compensacin
o Asociaciones administrativas de propietarios, en el sistema de coope-
racin. Quiere decir ello que obligatoriamente han de constituirse en
Entidades para este fin? La contestacin no puede ser otra que la de
que esta obligatoriedad de crear el Ente, aunque sea por un perodo tran-
sitorio, va unida a la de la obligatoriedad de conservar cuando se den
las circunstancias de los artculos 68.1 y 25.3 del Reglamento de Gestin.
Por el contrario, slo podrn realizar la tarea de conservacin, sin nece-
sidad de crear la entidad ad hoc, si ello tiene un carcter voluntario y
muy transitorio, pero ser difcil que se produzca tal supuesto, que sola-
mente ser justificable con el fin de facilitar el cobro de cuotas de con-
servacin, por va de apremio.
7
Recurdese en especial el artculo 4.o del Decreto 38/1987, aprobado en la Comu-
nidad Autnoma de las Islas Baleares sobre recepcin de urbanizaciones.
El prrafo 2.o del artculo 76 de la Ley 6/1994 de la Comunidad Valenciana configura
a este respecto la recepcin provisional y definitiva de urbanizaciones de carcter tcito:
2. Las obras de urbanizacin, realizadas por el Urbanizador competente y ubicadas en
dominio pblico, se entendern aceptadas provisionalmente a los tres meses de su ofre-
cimiento formal al Ayuntamiento sin respuesta administrativa expresa. A los nueve meses
desde la aceptacin provisional sta devendr definitiva, pasando los gastos de conser-
vacin a cargo de la Administracin, salvo que sta reclame la reparacin de vicios. La
aceptacin definitiva se entiende sin perjuicio de las aciones, incluso civiles, que asistan
a la Administracin o a las Administraciones, por daos derivados de vicio oculto.
585
b) Permanentes
Ya hemos adelantado nuestra opinin sobre las Entidades de Con-

servacin que podramos calificar de permanentes. Si las Entidades son
de carcter voluntario, la norma ser que se fije un plazo temporal ms
o menos amplio. Si la conservacin es obligatoria, la indeterminacin del
tiempo de la duracin ser de dudosa legalidad, si no se fija al menos las
circunstancias en que desaparecer el deber (certus an incertus quando).
C) Los elementos de la EUC
1. El elemento subjetivo
De acuerdo con las previsiones reglamentarias, tanto si la Entidad

de Conservacin se crea como consecuencia de las transformaciones de
una Junta de Compensacin o Asociacin de Propietarios constituida
por propietarios de los terrenos afectados como los casos de nueva
constitucin, son los titulares dominicales comprendidos en un polgono
de actuacin los sujetos integrantes de la entidad.
Por tanto, en principio y de acuerdo con el rgimen jurdico vigente,
a los titulares de derechos de arrendamiento, de uso, etc., no se les reco-
noce la capacidad suficiente para integrarse en las EUC, considerndose
que ste es un derecho y un deber de los propietarios y sin perjuicio
de las relaciones internas y repercusiones que puedan tener en sus rela-
ciones particulares entre los afectados por dichas situaciones jurdicas.
Por supuesto que a la EUC pueden incorporarse no slo las personas
fsicas propietarias de los terrenos afectados, sino que, de hecho, lo debe-
rn hacer las siguientes personas jurdico-privadas y jurdico-pblicas:
a) En primer lugar, las entidades promotoras, constituidas por aque-
llas empresas y sociedades que al momento de haberse ultimado la eje-
cucin de la urbanizacin todava son titulares de parcelas.
b) En segundo lugar, las empresas urbanizadoras que hayan par-
ticipado en la Junta de Compensacin y que, por haber sido pagadas
con terrenos de uso lucrativo, continan siendo titulares dominicales de
dichos terrenos.
c) En tercer lugar, puede ocurrir que una Junta de Compensacin
resulte beneficiaria de terrenos como consecuencia de expropiaciones rea-
lizadas a propietarios que no se hubieran incorporado voluntariamente
al correspondiente sistema (art. 168.2 del Reglamento de Gestin) o a
causa de producirse la expropiacin de tipo sancionatorio que afecta a
586
los miembros de la Junta que hubiesen incumplido las obligaciones y car-

gas impuestas por la ley. En ese caso la Junta puede no slo ser con-
siderada como titular fiduciaria con pleno poder dispositivo, sino que,
transitoriamente, resultar titular propietaria de los terrenos hasta que
se produzcan las adjudicaciones correspondiente a sus miembros, y ello
no porque los Estatutos hayan podido disponer otra cosa, sino porque
lgicamente cuando se habla de ser beneficiario de la transmisin coac-
tiva que se produce por la va expropiatoria se sustituye plenamente a
los expropiados por la referida Junta de Compensacin. Segn ello, puede
ocurrir que se ultimen las obras de urbanizacin sin que se hayan hecho
adjudicaciones a propietarios concretos, por lo que, con todo el carcter
excepcional y transitorio que se quiera, se puede dar el caso de que una
Junta de Compensacin sea, a su vez, miembro de una Entidad de Con-
servacin.
d) Se puede plantear, en fin, en este lugar, el problema de la situa-
cin que con respecto a la Entidad de Conservacin tiene la persona
jurdico-pblica que es un Ayuntamiento como titular de los terrenos
obtenidos como consecuencia de habrsele cedido los correspondientes
porcentajes de aprovechamiento del mbito afectado. A nuestro juicio,
la Administracin municipal es aqu un propietario privado ms, que debe
integrarse en la Entidad de Conservacin con tal carcter y con una par-
ticipacin en los gastos proporcionada a la propiedad de que disfruta.
La Administracin no est aqu en funcin del giro o trfico adminis-
trativo, sino que asume un papel privado como consecuencia de intereses
estrictamente patrimoniales.
Con respecto al elemento subjetivo existe todava una cuestin de
extraordinaria importancia. Ya hemos visto que cuando el deber de con-
servacin deriva de las determinaciones del plan de ordenacin o resulta
expresamente de disposiciones legales, la pertenencia a la Entidad de
Conservacin es obligatoria. Sin embargo, cuando un grupo de propie-
tarios desee constituir una Entidad de Conservacin de forma voluntaria,
sin disponer del amparo de una norma legal anloga a la del prrafo 2.o
del artculo 126 del TRLS de 1992. Hasta qu porcentaje o qu cantidad
de la de la superficie total del polgono o unidad de actuacin es impres-
cindible para que la Administracin pueda aprobar la constitucin de
una Entidad de Conservacin? Si la Administracin actuante considera
que el territorio de los solicitantes voluntarios es suficiente para constituir
la Entidad de Conservacin, se puede obligar a los restantes propietarios
a formar parte de ella? De qu medios jurdicos se dispone para tal
objetivo?, o, formulando de otra manera la pregunta: est dotada la
Administracin actuante, por la ley, de potestades para establecer esta
obligacin a los indicados propietarios? Es sta una cuestin prctica de
587
extraordinaria importancia que metodolgicamente debemos tratar, sin

embargo, al estudiar el nacimiento de la entidad dentro del procedimiento
de constitucin.
2. El elemento objetivo
El objeto que el artculo 67 del RGU asigna a las Entidades Urba-

nsticas de Colaboracin es slo el de conservar las obras de urbanizacin
y el mantenimiento de dotaciones e instalaciones de servicios pblicos,
dejando al margen otras posibilidades, como, por ejemplo, hubiera sido
el mantenimiento y conservacin del patrimonio cultural o artstico.
El RGU no contiene una referencia expresa a que tenga que ser con-
servada la totalidad de las obras, por lo que consideramos que cabe esa
asuncin parcial del mantenimiento y salvaguarda de obras y servicios,
si as se prev por las disposiciones que supongan su obligatoriedad o
si es necesaria de forma voluntaria o pactada.
En cuanto a qu tipo de actividades sean las que han de realizarse,
parece claro que se trata de costear los gastos de material y personales
para el funcionamiento de los servicios y las reparaciones ordinarias o
extraordinarias de las obras o instalaciones. Sin embargo, cuando por
razones de inters general hayan de instalarse servicios o realizarse obras
que supongan una sustitucin tan importante como para implicar un
autntico primer establecimiento, habr que entenderlas no incluibles en
el objeto de la Entidad y habr de aplicrseles el rgimen jurdico que
corresponda en Derecho para este primer establecimiento, como pudiera
ser el pago por la Administracin, para luego distribuirlo, por medio de
contribuciones especiales correspondientes.
D) La constitucin de las Entidades Urbansticas de Colaboracin
1. Prembulo
a) La obligacin de crear la Entidad
Como hemos dicho antes, hay un deber de conservar de acuerdo con

el modo establecido por la normativa reglamentaria, que no es otro que
el de la creacin de las entidades ad hoc, segn precepta el artculo 25.3
del Reglamento de Gestin.
588
b) Los controles de la Administracin actuante
La creacin formal de estas Entidades de Conservacin, al tener una

naturaleza jurdico-administrativa, es decir, al ser una actividad de evi-
dente trascendencia pblica, implica el sometimiento a un control especial
por parte de la Administracin, tal como expresa paladinamente el ar-
tculo 26 del RGU. En cuanto a las EUC, actan como agentes descen-
tralizados de la Administracin, hacen declaraciones de voluntad en el
ejercicio de potestades que le han conferido para el ordenamiento jurdico
administrativo y que son recurribles en alzada ante la Administracin
actuante segn prev el artculo 29 del Reglamento de Gestin.
Este control no slo se realiza en el momento de aprobar los Estatutos,
o como consecuencia de la interposicin de los citados recursos de alzada
impropios, sino que precisamente las normas estatutarias pueden con-
tener las previsiones de intervencin administrativa necesarias para la
defensa de los intereses pblicos.
2. La gestacin de la Entidad de Conservacin
a) Los problemas de las EUC voluntarias
El nacimiento de una Entidad de Conservacin opera tras el desarro-

llo de un proceso en el que, a nuestro juicio, el pacto privado que establece
el Estatuto de limitaciones, previo a los actos administrativos de apro-
bacin e inscripcin constitutiva, tiene obviamente un valor diverso cuan-
do la entidad de conservacin es forzosa o voluntaria.
En ambas clases de entidades, el Estatuto regulador, formulado ini-
cialmente, est limitado por el objeto y la finalidad pblica que les asignan
la ley, y por las normas de ius cogens que contribuyen a esa configuracin
normativa inicial y que predeterminan genricamente el contenido de
dichos Estatutos. Sin embargo, en las Entidades de Conservacin volun-
tarias, la aprobacin de los Estatutos sirve adems de elemento genera-
dor, sustituyendo a lo que en las forzosas prev el plan o la propia ley.
En cualquier caso, conforme a la doctrina sentada por la Sentencia
del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1992, la ley exige una iniciativa
previa, que juega como requisito inicial, pero que no es propiamente un
pacto asociativo privado.
Conforme al fundamento sptimo de dicha sentencia, la personalidad
jurdica de estas Entidades nace no por la simple voluntad de las indi-
589
vidualidades que lo integran, sino por la voluntad preponderante del orde-

namiento jurdico voluntad normativa o voluntad legal (art. 35.1.o
del CC).
En efecto, en las Entidades de Conservacin forzosas no se plantea
tanto el problema de la mayora necesaria para la aprobacin de los Esta-
tutos como en las voluntarias, Se requiere el acuerdo unnime de los
propietarios de una unidad de actuacin para la constitucin de una enti-
dad de conservacin voluntaria? Cabe interpretar que, si un grupo de
propietarios desea constituir una entidad de conservacin voluntaria, a
sensu contrario de lo dicho por el artculo 25 del Reglamento de Gestin,
en su prrafo tercero, determinados propietarios del mbito territorial
a que afecte la actuacin pueden decidir no pertenecer a dicha Entidad
y, por tanto, excluirse el deber de conservar, al menos segn la frmula
elegida por la mayora, planteando as un problema irresoluble? Una con-
testacin fcil y descomprometida a las preguntas recin formuladas poda
llevarnos a decir que, en principio, efectivamente, o hay una unanimidad
en los votos de los propietarios integrados en una unidad de actuacin
o no hay posibilidad de constituir una entidad de conservacin voluntaria.
Nos detendremos en ello.
b) La necesaria habilitacin jurdico-pblica para establecer obligaciones

de conservar
Desde una perspectiva puramente iusprivatista, en tanto que los ele-

mentos comunes de la unidad de actuacin o polgono se refieran a un
condominio privado, la posibilidad de obligar a los otros propietarios de
la cosa comn a participar en la conservacin, incluso a travs de la crea-
cin de la entidad tipificada que, analizados, no ofrecera demasiados
problemas:
a) En primer lugar, a la luz del Derecho positivo, con el apoyo
analgico de los artculo 395 y 398 8 del Cdigo Civil y de la propia
8
Que dice: Para la administracin y mejor disfrute de la cosa comn sern obligatorios
los acuerdos de la mayora de los partcipes.
No habr mayora sino cuando el acuerdo est tomado por los partcipes que representen
la mayor cantidad de los intereses que constituyan el objeto de la comunidad.
Si no resultare mayora, o el acuerdo de sta fuere gravemente perjudicial a los interesados
en la cosa comn, el Juez proveer, a instancia de parte, lo que corresponda, incluso nombrar
un Administrador.
Cuando parte de la cosa perteneciere privadamente a un partcipe o a algunos de ellos,
y otra fuere comn, solo a sta ser aplicable la disposicin anterior.
590
Ley de Propiedad Horizontal 49/1960, de 21 de julio, modificada por

la Ley 8/1999, de 6 de abril 9.
b) En segundo lugar, porque la jurisprudencia que, por clsica
y conocida, me ahorro de reproducir ha venido manifestando que los
actos extraordinarios de conservacin son actos de administracin y no
de disposicin.
c) Finalmente, porque la propia doctrina ha venido reiterando que
los propietarios de unos bienes determinados pueden obligar a los otros
a realizar actos genricos de conservacin sobre los elementos comunes,
si son necesarios para el disfrute de la propiedad individualizada, cuando,
a mayor abundamiento, no se produce la absoluta merma del dominio
de cada cual.
Sin embargo, esta facilidad para admitir la posibilidad de constituir
una Entidad de Conservacin de carcter voluntario, sin el acuerdo un-
nime de los propietarios, cuando se da un condominio a travs de la Enti-
dad de Conservacin de los elementos comunes, se torna en algo mucho
menos claro cuando estamos en presencia de la conservacin de obras
y servicios urbanos que ya pertenecen al dominio pblico.
El titular del deber de conservacin es, insistimos, la Administracin,
como mantiene el artculo 67 del RGU al referirse al dominio y a los
servicios pblicos.
La lectura de esta norma nos lleva a dos consideraciones: por un lado,
que el deber de conservar recae en los propietarios de la unidad de actua-
cin o del polgono cuando an no se han cedido los servicios, lo que
nos conduce de nuevo a las conclusiones que, en orden a la exigencia
de la unanimidad para constituir una Entidad de Conservacin, hemos
expuesto antes.
Por otro lado, del artculo 25, prrafos 2 y 3, se deduce que existe
una habilitacin normativa para constituir una Entidad de carcter volun-
9
Singularmente su artculo 10, que dice: 1. Ser obligacin de la comunidad la rea-
lizacin de las obras necesarias para el adecuado sostenimiento y conservacin del inmueble
y de sus servicios, de modo que rena las debidas condiciones estructurales, de estanqueidad,
habitabilidad y seguridad.
2. Los propietarios que se opongan o demoren injustificadamente la ejecucin de las
rdenes dictadas por la autoridad competente respondern individualmente de las sanciones
que puedan imponerse en va administrativa.
3. En caso de discrepancia sobre la naturaleza de las obras a realizar resolver lo pro-
cedente la Junta de propietarios. Tambin podrn los interesados solicitar arbitraje o dictamen
tcnico en los trminos establecidos en la Ley.
4. Al pago de los gastos derivados de la realizacin de las obras de conservacin a
que se refiere el presente artculo estar afecto el piso o local en los mismos trminos y con-
diciones que los establecidos en el artculo 9 para los gastos generales.
591
tario, que asumira as la titularidad que corresponde a la Administracin

en la conservacin del dominio pblico y de los servicios pblicos.
Los problemas prcticos y tericos que de ello se derivan son innu-
merables. Por lo pronto, habra que preguntarse si la Entidad de Con-
servacin voluntaria no resultara as titular de un derecho de naturaleza
ms prxima a la concesional, que se producira con el acto aprobatorio
de los Estatutos por la Administracin, y si ello comportara la aplicacin
de las reglas comunes de la concesin.
Pero volviendo al hilo del problema que plantebamos. Cabe cons-
tituir una Entidad de Conservacin voluntaria para conservar lo que es
ya dominio pblico y los servicios pblicos correspondientes, sin contar
con el acuerdo unnime de los propietarios afectados? Parece lgico pen-
sar que al no haber nacido la Entidad de Conservacin an, los propie-
tarios incluidos en un polgono de actuacin o unidad de planeamiento
no estaran amparados por un Derecho civil afectante a la copropiedad
de la cosa comn, ni estn legitimados para imponer un deber de com-
portamiento a los otros propietarios en relacin con bienes de dominio
y servicios pblicos. Ms todava: aun en el caso de nacer la Entidad
de Conservacin con slo los propietarios que voluntariamente se agru-
pasen, esta forma de participacin personificada carecera de las potes-
tades necesarias para imponer a los otros propietarios la obligacin de
incorporarse a la Entidad de Conservacin.
A nuestro juicio, la nica posibilidad es que los propietarios de un
polgono que deseen la creacin de una Entidad de Conservacin y
que alcancen a tener un porcentaje anlogo al exigido para las Juntas
de Compensacin se dirijan a la Administracin actuante y la insten
a una modificacin de elementos del instrumento planificador que
corresponda, con el trmite previsto en el artculo 161 del Reglamento
de Planeamiento.
Por un lado, la fuerza obligatoria del Plan, con amparo en la propia
ley, constituye habilitacin suficiente para la imposicin de obligaciones
pretendidas; por otro lado, el desarrollo del procedimiento dicho conlleva
las suficientes garantas para los propietarios afectados por la obligacin
no asumida voluntariamente de que la utilizacin en este caso del recurso
legal, propuesto a instancias de otros, no es injusto ni comporta desviacin
alguna de poder.
592
3. La iniciacin y desarrollo del procedimiento normal
a) Los Estatutos
El primer paso para la creacin de la Entidad de Conservacin lo

constituye, lgicamente, la redaccin de los Estatutos de dicha entidad.
Dada la escasa normativa referida especficamente a las Entidades
de Conservacin, los Estatutos disponen de un amplio margen para esta-
blecer un ius dispositivum que adquiere, de esta forma, especial significado
y trascendencia. No obstante, puede decirse, que el conjunto de normas
de ius cogens que han de ser tenidos en cuenta para redactar los estatutos
de la entidad son:
a) En primer lugar, y como legislacin de aplicacin directa, los ar-
tculos 67 a 70 del Reglamento de Gestin, que constituyen el captulo
IV del Ttulo II del propio Reglamento a la que remite el artculo 24.2
del mismo, adems de las normas genricas de las entidades urbansticas
colaboradoras de la Seccin 6.a del Captulo I (arts. 24 a 30) del propio
Reglamento.
b) En segundo lugar, creemos que los Captulos II y III del Ttulo V
del Reglamento de Gestin, pues, aun siendo normas especficas de las
Juntas de Compensacin y de las asociaciones administrativas de pro-
pietarios, deben considerarse tambin como Derecho subsidiario, en lo
que le fuere aplicable, de las Entidades de Conservacin.
Por ello, con buen criterio, la antigua Instruccin nmero 3, de marzo
de 1979, de la Direccin General de Urbanismo de entonces, estableca
en la norma 4.1-13 que los Estatutos de las Entidades de Conservacin
a los que genricamente alude el artculo 27 del Reglamento de Gestin
debern tener el contenido que, dada su finalidad, resulta de la adaptacin
del sealado en el artculo 166 para las Juntas de Compensacin. Estas
adaptaciones y aquel uso de las normas de las otras Entidades Urba-
nsticas Colaboradoras con carcter subsidiario son necesarias, ya que,
en asuntos tan trascendentales, como, por ejemplo, ocurre a los rganos
de gobierno de la entidad, la ausencia de normas especficas suponen
un vaco importante que ha de rellenarse con los criterios que aportan
las otras entidades.
Este mismo juego de las normas subsidiarias que hemos sealado
suponen que para la tramitacin de los Estatutos ha de estarse a las
normas que se contienen en los artculos 161 y 162 del Reglamento, aun-
que se refieren a las bases y Estatutos de las Juntas de Compensacin,
593
como dice la Instruccin nmero 9, dada la escasa referencia del artcu-

lo 27.1 del mismo.
En definitiva, el procedimiento es, pues, el de una primera aprobacin
de los Estatutos por la Administracin actuante, la exposicin al pblico
de los mismos, mediante su publicacin en el Boletn Oficial de la Provincia
y notificacin individualizada a los propietarios afectados, seguido de un
plazo de quince das a partir de la indicada notificacin para que stas
puedan formular las alegaciones correspondientes y, de otro, que pueda
solaparse con aqul, de otros quince das contados desde la publicacin
en el Boletn de la Provincia. Transcurridos estos plazos, la Administracin
actuante aprobar, en su caso, definitivamente los Estatutos con las modi-
ficaciones que procedan, sin que esta aprobacin implique el nacimiento
de la persona jurdica, puesto que se refiere a la constitucin de la entidad
en escritura pblica y, finalmente, la inscripcin en el Registro de Enti-
dades Urbansticas Colaboradoras.
Cabe una designacin de un representante de la Administracin
actuante en los rganos de la Entidad de Conservacin? La Instruccin
nmero 9 del MOPU, que hemos venido citando, consideraba que esta
designacin era de lgica aplicacin a toda clase de entidades, y que
podran cumplirla los Ayuntamientos desde la aprobacin de los Estatutos
o en el propio acto aprobatorio (segn el art. 162.3 del Reglamento).
b) La inscripcin
Como hemos dicho antes, la constitucin de la entidad se realiza cuan-

do, elevada a escritura pblica, con el contenido del artculo 163.4 del
Reglamento, se produce la inscripcin en el Registro de Entidades Urba-
nsticas Colaboradoras. Como claramente precisa el prrafo 2.o del ar-
tculo 26 del Reglamento de Gestin, la personalidad jurdica de las Enti-
dades Urbansticas Colaboradoras se entiende adquirida a partir del
momento de la inscripcin en el citado Registro, que tiene as un riguroso
carcter constitutivo. Pasamos a describir brevemente su rgimen jurdico:
a) Solicitud de inscripcin
Como se preocupaba de aclarar la antigua Instruccin nmero 9 del

MOPU (que estaba especialmente dirigida a regular concretamente el
Registro de referencia y que ha servido de pauta para su organizacin),
el Reglamento no contempla a los rganos correspondientes de las res-
pectivas entidades como solicitantes de la inscripcin que es lo que de
594
hecho ha venido ocurriendo en la prctica para las Juntas de Compen-

sacin, sino que el artculo 163.7 atribuye tal solicitud para stas y, por
analoga a las de Conservacin, al rgano de la Administracin actuante,
tras su aprobacin.
b) Documentacin
El punto 2.1 de la Instruccin nmero 9 sealaba adems, lgicamen-

te, que los documentos a acompaar a la solicitud de Inscripcin no deben
ser slo los del citado artculo 163.7, o sea, el acuerdo de aprobacin
y la escritura pblica de constitucin, conteniendo los Estatutos, sino ade-
ms las certificaciones que justifiquen el cumplimiento de los requisitos
de trmite y los dems documentos que recogen circunstancias que deban
incorporarse a la inscripcin, ya que, como veremos, ello resulta preciso
para que el registrador correspondiente realice su funcin calificadora,
que ya analizaremos.
c) Sede del Registro
La transferencia de competencias urbansticas desarrolladas a partir

de los Estatutos de Autonoma de los entes autonmicos de los diversos
territorios ha supuesto la constitucin de estos registros en los rganos
autonmicos correspondientes. En el momento actual, las delegaciones
provinciales de las Consejeras competentes han organizado ya dichos
Registros.
d) Extensin de la funcin calificadora
Cabe concretar la funcin calificadora en el sentido de que ha de

velar por el cumplimiento de las normas preceptivas de la Ley del Suelo
y del Reglamento de Gestin, y en concreto:
Las prescripciones relativas a la tramitacin de los expedientes,
cuyo incumplimiento pueda dar lugar a indefensin, especialmente
la notificacin personal a no promotores en la tramitacin de esta-
tutos y la notificacin personal a efectos de adhesin a los rganos
de la entidad.
El cumplimiento de requisitos bsicos de fondo.
El sealamiento de todas aquellas determinaciones que son pre-
ceptivas en los documentos de la entidad, as las que constituyen
el contenido de Bases y Estatutos.
595
La legalidad formal de la documentacin incorporada al expedien-

te y de la escritura y escrito remitidos en solicitud de inscripcin.
e) Los libros
En analoga con los registros civiles o mercantiles se prev la existencia

de dos libros: el de presentacin y el de inscripciones.
f) Efectos de la inscripcin
Por ltimo, puede decirse tambin que la inscripcin tiene un doble

efecto:
El de una publicidad formal, entendida en el sentido de hacer
nacer frente a todos la personalidad jurdica de la Entidad de Con-
servacin, desde el momento de la inscripcin; y
el de una publicidad material, en cuanto el contenido de los libros,
y la documentacin archivada que les corresponde, son pblicos
y pueden ser consultados por cualquiera que lo solicite en la forma
debida.
596
TEMA 11
PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO.

CONSTITUCIN Y GESTIN. EL DERECHO
DE SUPERFICIE
Toms QUINTANA LPEZ *
de la Universidad de Len
PATRIMONIOS PBLICOS
TOMS DEL
QUINTANA
SUELO. CONSTITUCIN
LPEZ Y GESTIN
SUMARIO: I. NORMATIVA REGULADORA DE LOS INSTRUMENTOS PBLI-

COS DE INTERVENCIN EN EL MERCADO DEL SUELO EN LOS DISTIN-
TOS MOMENTOS HISTRICOS.A) Antecedentes de la Ley 8/1990, de 25 de
julio, sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo, y del Texto
Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.B) La interpretacin unilateral
del bloque de constitucionalidad respecto al reparto de competencias en materia de
urbanismo y ordenacin del territorio en la reforma de 1990 y posterior Texto Refun-
dido de 1992.C) La situacin derivada de la STC 61/1997, de 20 de marzo.
D) Regulacin vigente, estatal y autonmica, a raz de la Ley 6/1998, de 13 de abril,
sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones.II. RGIMEN JURDICO DE LOS
PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO Y EL RESTO DE INSTRUMENTOS
PBLICOS DE INTERVENCIN.A) Constitucin, destino y gestin de los patri-
monios pblicos.B) El derecho de superficie.C) Los derechos de tanteo y retracto
urbansticos.D) Aspectos a considerar sobre los instrumentos de intervencin pbli-
ca en la legislacin autonmica.III. BREVE REFERENCIA BIBLIOGRFI-
CA.IV. APNDICE DE LEGISLACIN ESTATAL.V. APNDICE DE
LEGISLACIN AUTONMICA.
* En la elaboracin de este trabajo he contado con la valiosa colaboracin del Dr.

Luis ngel BALLESTEROS MOFFA, Ayudante de Derecho Administrativo de la Universidad
de Len.
597
TOMS QUINTANA LPEZ
I. NORMATIVA REGULADORA DE LOS INSTRUMENTOS

PBLICOS DE INTERVENCIN EN EL MERCADO
DEL SUELO EN LOS DISTINTOS MOMENTOS HISTRICOS
A) Antecedentes de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma

del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo, y del Texto
Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992,
de 26 de junio
Puede afirmarse que el artculo 211.c) del Estatuto Municipal de Cal-

vo Sotelo de 8 de marzo de 1924, por el que se habilitaba a los Ayun-
tamientos para la adquisicin de terrenos aptos para la edificacin de
casas baratas, a fin de urbanizarlos, arrendarlos o enajenarlos, supuso
el primer antecedente de los patrimonios municipales del suelo (PARADA
VZQUEZ). Muy ligado a tal disposicin, el artculo 113 de la Ley municipal
de 31 de octubre de 1935 dispuso, asimismo, que los Ayuntamientos
deban fomentar la construccin de casas baratas, para lo cual se les habi-
litaba para adquirir terrenos aptos para la edificacin mediante expro-
piacin forzosa si fuera necesario, a fin de urbanizarlos, arrendarlos o
enajenarlos. Con anterioridad a estas normas, slo algunas previsiones
normativas reconocedoras de la apropiacin municipal de terrenos en el
contexto de la reforma interior de grandes poblaciones (art. 47 de la Ley
de Expropiacin Forzosa de 10 de enero de 1879, y art. 184 del Estatuto
Municipal, antes referido, de 8 de marzo de 1924) representan ciertos
vestigios en esta materia, si bien imbuidos del general y dilatado fenmeno
desamortizador que tambin afect, claro est, a la propiedad inmobiliaria
de las Corporaciones locales.
Con todo, los patrimonios municipales del suelo fueron regulados por
vez primera en la legislacin de bienes locales de mediados del siglo XX
(Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 27 de mayo
de 1955, en el que ya, en efecto, comienza a hacerse uso de tal expresin),
y de ah pasaron a ser considerados en la Ley del Suelo y Ordenacin
Urbana de 12 de mayo de 1956. Por lo que se refiere a la primera de
estas regulaciones, junto a la expresada finalidad de los terrenos inte-
grantes del patrimonio municipal del suelo de prevenir, encauzar y
desarrollar la expansin urbana de las poblaciones de ms de 50.000 habi-
tantes o capitales de provincia, lo ms interesante de la misma vena dado
por la estrecha vinculacin que el redactor del Reglamento de bienes
locales quiso que tuvieran los componentes del patrimonio municipal del
suelo con la ordenacin urbanstica. As, el reconocimiento, como un obje-
598
PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN Y GESTIN
tivo ms de estos bienes, de la finalidad de facilitar la ejecucin de los

planes de ordenacin urbana; la expresa previsin de que los bienes
de propios que resultaren incluidos en los planes generales de ordenacin
urbana quedarn afectos al patrimonio municipal del suelo; o la vin-
culacin de la adquisicin de los terrenos destinados a acrecer el patri-
monio municipal del suelo, as como la enajenacin de los bienes patri-
moniales del Municipio, a las determinaciones de los planes generales
de ordenacin y de los programas de actuacin, fueron claros ejemplos
de la vinculacin de estos bienes municipales con el planeamiento urba-
nstico, ms atrs puesto de relieve.
La incorporacin de la regulacin de los patrimonios municipales del
suelo a la Ley urbanstica de 1956 supuso, adems de un tratamiento
ms acabado de los mismos, su lgica conexin con la generalizacin de
los instrumentos de planeamiento que sta propici. Lo ms sobresaliente
de este nuevo corpus regulador descans en lo siguiente: la constitucin
de estos patrimonios, por una parte, se impuso obligatoriamente a los
Ayuntamientos de capitales de provincia, a los de poblaciones de ms
de 50.000 habitantes y a los que, sin concurrir esas circunstancias, as
lo estableciera la Comisin Central de Urbanismo; con carcter volun-
tario, asimismo, podan constituirlos los Municipios que as lo acordaran
(todos ellos deban consignar en su presupuesto ordinario una cantidad
equivalente al 5 por 100 de su montante total durante el nmero de anua-
lidades que exigiera el desarrollo del plan). Los bienes que haban de
integrar tales patrimonios resultaban, en primer lugar, de la regla segn
la cual cuando se encontrasen incluidos en el plan bienes de propios,
quedarn afectados al patrimonio municipal del suelo, y, en segundo
trmino, a travs de la adquisicin de terrenos por el Municipio a efectos
de su integracin en el patrimonio municipal del suelo; adquisicin que
deba verificarse conforme al plan general de ordenacin urbana, si estu-
viese aprobado, y que admita, por otra parte, cualquier forma de las
previstas en Derecho, incluida expresamente la expropiatoria. En cuanto
a la finalidad de dichos patrimonios, se encontraba establecida genri-
camente en el artculo 72.2 en los siguientes trminos: prevenir, encauzar
y desarrollar tcnica y econmicamente la expansin de las poblaciones,
y se adscribir a la gestin urbanstica para la inmediata preparacin y
enajenacin de solares edificables y reserva de terrenos de futura uti-
lizacin. Como corolario de tal finalidad, el destino normal de los terre-
nos era la salida de los mismos del patrimonio municipal para ser edi-
ficados o, en general, ser destinados a los fines previstos en el plan de
urbanismo, lo cual se compadeca perfectamente con la regulacin por-
menorizada que se hizo de la cesin, onerosa o gratuita, de aqullos,
en el bien entendido que, tal como estableca el artculo 76, los ingresos
599
TOMS QUINTANA LPEZ
obtenidos por la gestin urbanstica mediante enajenacin de terrenos

del patrimonio se destinarn a la conservacin y ampliacin del mismo.
En definitiva, una regulacin sta que, en contraste a la atencin doctrinal
que atrajo, y, en contraste tambin, con la pretensin del legislador, no
se vio correspondida debido al escassimo uso que de esta institucin se
hizo por parte de los Municipios durante la vigencia de esta Ley de 1956,
llegando incluso algn autor a hablar de verdadero fracaso (FERNNDEZ
RODRGUEZ).
La modificacin operada en la normativa urbanstica a travs de la
Ley 19/1975, de 2 de mayo, y posterior Texto Refundido de 9 de abril
de 1976, aunque no cambi demasiado el panorama, tambin report
algunas novedades en la materia estudiada. En efecto, si bien esta reforma
dej prcticamente intactas las bases de partida de la Ley de 1956, pudin-
dose apreciar incluso la casi transcripcin literal de algunos preceptos
de la misma, tambin aport, como se ha dicho, alguna novedad de bulto.
As, sin lugar a dudas, el impulso que experimentaron estos patrimonios
al imponerse a los propietarios de suelo urbanizable la obligacin de ceder
gratuitamente a los Municipios el 10 por 100 del aprovechamiento que
pudiera corresponderles segn el Plan. Junto a esta novedosa e impor-
tante fuente de incorporacin de terrenos a los patrimonios municipales
del suelo, haba que sumar las ya recogidas en la normativa precedente,
que tambin fueron previstas por el Texto Refundido de 1976, as como
por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio
de 1986, en cuyo artculo 16.2 puede todava hoy leerse lo siguiente: Los
bienes patrimoniales que resultaren calificados como suelo urbano o urba-
nizable programado en el planeamiento urbanstico quedarn afectos al
Patrimonio Municipal del Suelo. Por lo dems, interesa tambin destacar
algn pronunciamiento judicial habido con motivo de la aparente con-
tradiccin existente entre la legislacin urbanstica sobre los patrimonios
municipales del suelo y las reglas de enajenacin de los bienes municipales
de propios en la normativa local, como el recado en la STS de 29 de
septiembre de 1992 (Ar. 6988), en el que se acuerda la aplicacin prio-
ritaria de la norma urbanstica sobre las reguladoras de la enajenacin
de bienes locales, dado el carcter especial de aqulla frente al general
de stas.
Por lo que se refiere a otros instrumentos de intervencin pblica
en el mercado del suelo, aunque siempre estrechamente conectados a
los patrimonios municipales del suelo, debe aludirse al derecho de super-
ficie. Tal como reconoca la Exposicin de Motivos de la Ley del Suelo
de 1956, el fomento de la edificacin no precisa, ni a veces aconseja,
la enajenacin de terrenos; basta la constitucin del derecho de superficie.
La experiencia extranjera muestra las intensas posibilidades de esta figura
600
jurdica que, a la vez que facilita la construccin, evita la especulacin

en edificios y terrenos y reserva el aumento de valor del suelo para el
propietario. De aqu que se admita la constitucin del derecho de super-
ficie por Entidades pblicas y por particulares. En esta misma lnea abun-
daba la Exposicin de Motivos de la Ley de Reforma sobre el Rgimen
del Suelo y Ordenacin Urbana de 1975, al afirmar que desde la pers-
pectiva de los patrimonios pblicos de suelo, el derecho de superficie
puede y debe ser un instrumento mediante el que, cada vez ms, se pro-
cure que el derecho de propiedad sobre el suelo urbano, una vez que
entre en la esfera patrimonial de la Administracin, no salga de la titu-
laridad pblica; el incremento no slo en el espacio, sino en el tiempo,
de los patrimonios pblicos de suelo debe seguir siendo pieza clave en
la poltica urbanstica. Los artculos 157 y siguientes de la Ley de 1956,
y 171 y siguientes del Texto Refundido de 1976 vinieron a dar cuerpo
jurdico en el mbito urbanstico a dicha institucin.
No puede decirse lo mismo, sin embargo, sobre los derechos de tanteo
y retracto que en la actualidad reconoce al menos en la mayora de
los casos la vigente legislacin urbanstica, por cuanto tales derechos
de adquisicin preferente no fueron introducidos en nuestro ordenamien-
to urbanstico, dejando a salvo la Ley Foral 7/1989, de 8 de junio, de
Medidas de Intervencin en Materia de Suelo y Vivienda de la Comu-
nidad Foral de Navarra (posteriormente modificada, por cierto, por las
Leyes Forales 8/1990, de 13 de noviembre, y 4/1992, de 14 de abril; e
incluso derogada parcialmente por la 10/1994, de 4 de julio, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo), hasta la Ley que reform el Texto
Refundido de 1976 (Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Rgi-
men Urbanstico y Valoraciones del Suelo), pasando despus a los ar-
tculos 291 y siguientes del Texto Refundido sobre el Rgimen del Suelo
y Ordenacin Urbana de 26 de junio de 1992.
En otro orden de cosas, no debe obviarse el hecho de que, si bien
fue la normativa estatal la nica protagonista por razones obvias durante
todo este dilatado perodo, en su ltima etapa aparecieron algunas regu-
laciones de origen autonmico sobre el tema abordado. En este sentido,
han de citarse, junto a la ya referida Ley Foral 7/1989, de 8 de junio,
reconocedora de derechos de tanteo y retracto a favor de la Comunidad
foral, el Decreto Foral 45/1986, de 7 de febrero, o el mismo Texto Refun-
dido urbanstico de Catalua de 12 de julio de 1990.
601
TOMS QUINTANA LPEZ
B) La interpretacin unilateral del bloque de constitucionalidad

respecto al reparto de competencias en materia de urbanismo
y ordenacin del territorio en la reforma de 1990 y posterior Texto
Refundido de 1992
La sustancial reforma llevada a cabo en la normativa urbanstica por
la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Rgimen Urbanstico y Valoraciones
del Suelo, tambin vino a suponer importantes novedades en la regulacin
de los instrumentos pblicos de intervencin, novedades que evidente-
mente pasaron al Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo
y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992,
de 26 de junio. Aparte de la ya aludida de los derechos de tanteo y retracto
urbansticos, la nueva legislacin vendra a aportar un nuevo y ms aca-
bado diseo de los patrimonios municipales del suelo, sobre el que segui-
damente se prestar oportuna atencin. Lo ms trascendente, sin embar-
go, de esta nueva regulacin, en conexin a la ms importante justificacin
de dicha reforma, hizo referencia al problema del reparto de competen-
cias legislativas entre el Estado y las diferentes Comunidades Autnomas
a la hora de regular estas concretas instituciones urbansticas. Era evi-
dente, a la luz del nuevo sistema constitucional, que ya no corresponda
slo al Estado la responsabilidad en este sentido, pero tambin que ste
tampoco poda desentenderse del todo en esta materia en favor de las
Comunidades Autnomas. Tal como reconoca la Exposicin de Motivos
de la Ley 8/1990, la delimitacin constitucional de competencias parece
impedir que el Estado apruebe una Ley sobre Rgimen del Suelo y Orde-
nacin Urbana con el mismo o similar contenido al del texto refundido
actualmente vigente, con pretensin de aplicacin plena, ya que su apli-
cacin supondra una manifiesta invasin de las competencias auton-
micas en materia de ordenacin del territorio y urbanismo. Pero tampoco
las Comunidades Autnomas estn facultadas para establecer una nor-
mativa urbanstica de alcance y contenido tan amplio como el de la Ley
vigente, porque ello chocara con las competencias que al Estado le atri-
buye el propio texto constitucional. Ante tal situacin, el legislador esta-
tal de 1990, y posteriormente el Gobierno en su labor de refundicin
de las disposiciones estatales vigentes en la materia, realizaron una ver-
dadera interpretacin del bloque de constitucionalidad bastante gene-
rosa, por cierto, en favor del Estado, como evidenciara la STC 61/1997,
de 20 de marzo, a la que posteriormente haremos referencia, llegando
a especificar en las correspondientes disposiciones finales de cada cuerpo
normativo el carcter pleno, bsico o simplemente supletorio de cada
precepto estatal. De esta manera, y en contraste con la competencia exclu-
siva autonmica de la ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda
602
consagrada en el artculo 148.1.3.a de la Constitucin, mientras deter-

minados preceptos de la legislacin estatal fueron considerados de carc-
ter bsico susceptibles, por tanto, de desarrollo normativo por las
Comunidades Autnomas o incluso de aplicacin plena con impo-
sibilidad, as, de cualquier regulacin autonmica conforme a deter-
minados ttulos constitucionales del Estado con incidencia en la materia
(ex art. 149.1.1.a, 8.a, 13.a, 18.a y 23.a de la Constitucin, por lo que se
refiere a la legislacin bsica; y ex art. 149.1.8.a y 18.a en cuanto a las
normas de aplicacin plena), los restantes preceptos fueron considerados
de aplicacin supletoria en defecto de regulacin especfica dictada por
las Comunidades Autnomas en ejercicio de sus competencias, y par-
ticularmente, de la relacionada, como es lgico, en el artculo 148.1.3.a
del texto constitucional (art. 149.3 in fine del mismo). Por lo que respecta,
en concreto, a la temtica que aqu nos ocupa, y centrados ya en el Texto
Refundido de 1992, si muchos de los preceptos reguladores de los patri-
monios municipales del suelo fueron calificados como bsicos, y plenos,
por otra parte, la mayora, sobre todo, de los referentes al derecho de
superficie, el resto fueron anudados a la condicin supletoria, particu-
larmente aquellos que hacan referencia a los derechos de tanteo y retrac-
to urbansticos.
Corolario de este compacto cuerpo regulador estatal, derivado, como
se ha dicho, de la propia interpretacin realizada sobre el reparto com-
petencial en la materia por el legislador estatal de 1990, fue la escasa
legislacin autonmica aprobada al efecto. Al margen de la vigencia de
algunas regulaciones ya referidas con ocasin del anterior perodo tem-
poral considerado (particularmente, el Texto Refundido cataln de Dis-
posiciones Legales Vigentes en Materia Urbanstica, aprobado por Decre-
to Legislativo 1/1990, de 12 de julio), tan slo determinadas Leyes rela-
tivas a la instrumentacin de patrimonios regionales del suelo, como la
asturiana 2/1991, de 11 de marzo, de Reserva de Suelo y Actuaciones
Urbansticas Prioritarias (junto a su Reglamento de desarrollo y ejecucin
de 14 de julio de 1995), o la cntabra 4/1992, de 24 de marzo, de Cons-
titucin de Reservas Regionales del Suelo y otras Actuaciones Urbans-
ticas Prioritarias, adems de la Ley Foral 8/1990, de 13 de noviembre
de modificacin de la anterior de 8 de junio de 1989, posteriormente
derogada y sustituida por la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo, o la Ley valenciana 6/1994, de 15
de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica, vinieron a cons-
tituir la regulacin autonmica en esta materia durante el perodo tem-
poral considerado. Muy cerca ya de la STC 61/1997, de 20 de marzo,
fue aprobada la Ley vasca 1/1997, de 20 de febrero, reguladora de la
consignacin de cantidades en los presupuestos municipales con destino
al patrimonio municipal del suelo.
603
TOMS QUINTANA LPEZ
De esta regulacin estatal, son destacables los siguientes aspectos:

a) En primer lugar, la constitucin de estos patrimonios municipales
se vincul obligatoriamente, de modo expreso por vez primera, a aquellos
Ayuntamientos que dispusiesen de planeamiento general, lo que no sig-
nificaba, por otra parte, que no pudieran tambin ser constituidos por
los dems Ayuntamientos sin Plan cuando as lo acordaran voluntaria-
mente. Esto ltimo, a pesar de no hallarse explcitamente reconocido en
la norma refundidora, as deba deducirse, de lo contrario podra apre-
ciarse en sta un vicio de ultra vires (QUINTANA LPEZ). La previsin, por
consiguiente, de la Disposicin Adicional primera de la Ley 8/1990, segn
la cual, las normas relativas a los patrimonios municipales del suelo eran
aplicables a todos los Municipios, qued matizada en el sentido de que
resultaban, en efecto, aplicables a todos los Municipios, que o bien obli-
gatoriamente deban constituirlos por disponer de planeamiento general,
o bien que as ciertamente los establecieran con carcter voluntario. La
constitucin de los patrimonios en el primer caso vendra determinada
por la aprobacin del Plan, dada la integracin en este patrimonio de
los terrenos municipales no demaniales calificados por el Plan como urba-
nos o urbanizables programados (urbanos o simplemente urbanizables,
a partir del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas libera-
lizadoras en materia de suelo, posterior Ley 7/1997, de 14 de abril), mien-
tras que en el segundo supuesto la constitucin, evidentemente, exigira
de un acuerdo municipal expreso al efecto.
b) En segundo lugar, y en relacin a la integracin de bienes en
el patrimonio municipal del suelo, la regulacin resultante de la reforma
de 1990 supuso un evidente impulso de esta institucin a travs del reco-
nocimiento de nuevos mecanismos para allegar terrenos, tales como el
ejercicio de los derechos de tanteo y retracto (cuya virtualidad no se ago-
taba en el incremento del patrimonio municipal del suelo, sino en facilitar
y garantizar, en general, el cumplimiento del Plan mediante esta forma
de intervencin en el mercado inmobiliario), o la controvertida tcnica
de la expropiacin de terrenos en suelo urbanizable no programado y
no urbanizable (no sujeto a especial proteccin) para la constitucin o
ampliacin del patrimonio municipal del suelo. Una tcnica sta que,
como ya advirtiera la doctrina (QUINTANA LPEZ), poda conducir a una
perversin del sistema, desde el momento en que los gestores municipales
podan buscar en ella una espuria fuente de financiacin mediante el fcil
expediente de expropiar barato, reclasificar o recalificar y vender a precio
de mercado, y ello a pesar del destino que tenan establecido los ingresos
obtenidos por enajenacin de estos terrenos, es decir, la conservacin
y ampliacin del propio patrimonio municipal del suelo. Si ya el mero
hecho de que se permitiera la expropiacin de terrenos no urbanizables
604
o urbanizables no programados con este fin poda generar, en efecto,

tal peligro, ello era an, si cabe, ms evidente si se tiene en cuenta que
la regulacin de esta peculiar va de integracin de terrenos permita al
Ayuntamiento llevar a cabo al margen de la aprobacin y modificacin
del planeamiento tanto la constitucin de las reservas de terrenos con
este fin como la ulterior reclasificacin de los no urbanizables, con la
consiguiente carencia del oportuno control autonmico. Ya se ver infra
cmo en la actualidad el artculo 40.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril,
de Rgimen del Suelo y Valoraciones, precepto de aplicacin plena, limita
las opciones autonmicas en este sentido al establecer que proceder
la reversin de los terrenos expropiados para la formacin o ampliacin
del Patrimonio Municipal del Suelo si, como consecuencia de una modi-
ficacin del planeamiento que no se efecte en el marco de la revisin
de ste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supu-
siera un incremento de valor de los mismos. Junto a estas dos novedosas
frmulas de integracin de bienes en los patrimonios municipales del sue-
lo, haba que aadir las ya conocidas de la integracin automtica de
los terrenos patrimoniales del Municipio como consecuencia de su cali-
ficacin urbanstica derivada del planeamiento, la de la cesin obligatoria
de terrenos al Ayuntamiento, que en esta normativa era del 15 por 100
del aprovechamiento tipo fijado para cada rea de reparto, adems de
las frmulas generales de la expropiacin urbanstica y dems modos de
adquisicin de bienes por parte de las Corporaciones locales.
c) Es este Texto Refundido, por otra parte, el que lleva expresa-
mente a su articulado la condicin de patrimonio separado de estos patri-
monios municipales, algo que, a pesar de la aceptacin doctrinal en este
sentido, no fue recogido ni en la misma ley que dio origen a dicha refun-
dicin. Esta categora dogmtica del patrimonio separado permite la apli-
cacin de una parte del total de un patrimonio, en este caso del municipal,
a unos fines determinados, que son, en este caso, los sealados expre-
samente en la legislacin. Precisamente una de las consecuencias jurdicas
de esa calificacin es la subrogacin real del producto obtenido de la
gestin por enajenacin de los terrenos del patrimonio municipal del sue-
lo en el lugar de los mismos, esto es, la aplicacin de las cantidades per-
cibidas por esas enajenaciones a la conservacin y ampliacin de dicho
patrimonio. Un dato ste que ya fue expresamente previsto en las ante-
riores regulaciones, y que vuelve a recogerse en este Texto Refundido.
d) Descendiendo un poco ms en el anlisis, el redactor de este Tex-
to Refundido, en su funcin justamente de regularizar, aclarar y armo-
nizar las disposiciones estatales vigentes en materia urbanstica, atribuy
a los bienes integrantes del patrimonio municipal del suelo una doble
finalidad o destino, segn concurrieran unas u otras circunstancias: siem-
605
TOMS QUINTANA LPEZ
pre que dichos bienes estuvieran incorporados al proceso de urbanizacin

y edificacin, y las previsiones del planeamiento lo permitiesen, su destino
era el especfico de la construccin de viviendas sujetas a algn rgimen
de proteccin pblica o a otros usos de inters social, que era precisa-
mente el fin que para estos bienes previno por vez primera la Ley 8/1990;
en el supuesto contrario de que tales bienes an no se hallasen incor-
porados al proceso de urbanizacin y edificacin, o incluso dndose tal
requisito no pudieran ser destinados a dicho fin especfico por impedirlo
las determinaciones del planeamiento, su destino entonces era el genrico,
contemplado ya en pretritas regulaciones, consistente en regular el mer-
cado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa
pblica y facilitar la ejecucin del planeamiento (QUINTANA LPEZ y DAZ
LEMA). Ya se ver ms adelante cmo los preceptos de este Texto Refun-
dido reconocedores de tales destinos, especfico y genrico, preceptos de
carcter bsico, lograron conservar su vigencia, no slo tras la
STC 61/1997, de 20 de marzo, sino incluso tras la Ley 6/1998, de 13 de
abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones.
e) Estrechamente ligado a estos destinos o finalidades de los terre-
nos integrantes de los patrimonios municipales del suelo se hallaba el
rgimen de gestin y cesin de los mismos. Aquellos terrenos afectados
al fin genrico podan, o bien ser enajenados conforme a las reglas del
artculo 280.2 con posterior subrogacin de los ingresos obtenidos, o bien
ser objeto de urbanizacin y edificacin por parte de la propia Admi-
nistracin municipal a travs de los instrumentos de gestin previstos en
la normativa local. Los vinculados a la finalidad especfica de la cons-
truccin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica u
otros usos de inters social, junto a la posibilidad, igualmente, de ser
urbanizados y edificados por el mismo Municipio conforme a la moda-
lidad de gestin que se considerara ms adecuada, as como la de ser
cedidos, ya a ttulo oneroso o gratuito, aunque esta vez conforme a las
reglas de los artculos 284, 285 y 286, tambin podan ser objeto de la
constitucin del derecho de superficie en virtud de los artculos 287 y
siguientes (Las Entidades locales y las dems personas pblicas podrn
constituir el derecho de superficie en terrenos de su propiedad o inte-
grantes del patrimonio municipal del suelo con destino a la construccin
de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica o a otros usos
de inters social, cuyo derecho corresponder al superficiario: art. 287.1).
C) La situacin derivada de la STC 61/1997, de 20 de marzo

Como es sabido, la Ley 8/1990, de 25 de julio, artfice de aquella inter-
pretacin competencial tan generosa para las competencias normativas
606
estatales, provoc la inmediata reaccin de algunas Comunidades Aut-

nomas, una parte de las cuales la impugn ante el Tribunal Constitucional,
impugnacin a la que luego se acumul la del Texto Refundido subsi-
guiente de 26 de junio de 1992, dando as lugar finalmente a la Sentencia
constitucional de 20 de marzo de 1997. Esta sentencia, al declarar incons-
titucionales y nulos ms de doscientos artculos del citado Texto Refun-
dido por razones estrictamente competenciales, hizo, en palabras de FER-
NNDEZ RODRGUEZ, saltar por los aires, roto en mil pedazos, el orde-
namiento urbanstico. El impacto que dicha sentencia supuso para la
regulacin de los instrumentos pblicos de intervencin en el mercado
del suelo, contenida en los artculos 276 a 298 del Texto Refundido, puede
servir perfectamente de ejemplo para comprender el alcance de tal afir-
macin.
Pueden advertirse dos lneas argumentales y, consiguientemente, dos
consecuencias en el fallo de la sentencia: en primer lugar, la que incidi
sobre los diferentes preceptos bsicos y plenos (as como los que se deri-
vaban de la competencia estatal consagrada en el art. 149.1.1.a de la Cons-
titucin, cuyo carcter bsico fue desmentido, en atencin a sus espe-
cficos rasgos, por la propia sentencia) consagrados en el Texto Refundido
conforme a determinados ttulos constitucionales del Estado, y, en segun-
do lugar, la relativa a la legislacin de aplicacin supletoria reconocida
igualmente en dicho cuerpo normativo ex artculo 149.3 in fine de la Cons-
titucin. Una y otra, como se ha dicho ya, dieron lugar a una fuerte reduc-
cin de la regulacin estatal contenida en el Texto Refundido de 1992.
As, mientras los preceptos bsicos y plenos fueron reducidos a los directa
e inmediatamente relacionados con el correspondiente ttulo competen-
cial estatal, debido a la coexistente competencia exclusiva autonmica en
urbanismo y ordenacin del territorio, anulndose muchos de tales pre-
ceptos por la desmesurada interpretacin del legislador estatal de deter-
minados ttulos competenciales estatales, todos los preceptos de aplica-
cin supletoria fueron declarados inconstitucionales y nulos por carecer
el Estado de toda competencia en materia de urbanismo y ordenacin
del territorio, lo que le impeda promulgar siquiera normas con carcter
supletorio en tales materias [As las cosas, dado que a partir de los
arts. 148 y 149 de la Constitucin, todos los Estatutos de Autonoma atri-
buyen a las Comunidades Autnomas la competencia exclusiva sobre la
materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas
supletorias al carecer de un ttulo competencial especfico que as lo legi-
time, sin que, por otra parte, el hecho de ostentar otros ttulos compe-
tenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invo-
cacin de la clusula de supletoriedad del art. 149.3 in fine de la Cons-
titucin. La calificacin como normas supletorias, pues, en coherencia
607
TOMS QUINTANA LPEZ
con cuanto se ha dicho, es contraria al art. 149.3 in fine de la Constitucin,

y al orden constitucional de competencias. En consecuencia, han de ser
declarados inconstitucionales tanto el apartado 3.o de la Disposicin Final
nica como los preceptos as calificados, esto es, todos aquellos que, de
conformidad con lo que establece la indicada Disposicin, no tienen
carcter de norma bsica ni de aplicacin plena: fundamento jurdico 12,
apartado c), de la STC 61/1997].
La aplicacin de tal doctrina constitucional sobre el sector normativo
objeto ahora de estudio trajo, en concreto, las siguientes consecuencias:
por un lado, la nulidad de todas las previsiones bsicas recogidas en dicho
bloque normativo, a excepcin de los artculos 276 y 280.1, referentes
a la constitucin, destino y condicin de patrimonio separado de los patri-
monios municipales del suelo; la nulidad, por otro lado, del artculo de
carcter pleno 278.4, con el consiguiente reconocimiento, por tanto, de
la validez del resto de preceptos de aplicacin plena conforme al bloque
de constitucionalidad [en concreto, los arts. 287, prrafos 2 y 3; 288, prra-
fos 2 y 3 (si bien el segundo no fue objeto de recurso); 289 y 296; todos
ellos referentes, menos el ltimo, al derecho de superficie]; y, finalmente,
la nulidad de todos los preceptos supletorios diseminados a lo largo de
esta regulacin. En definitiva, la anulacin de la mayora de los preceptos
del Texto Refundido reguladores de estas instituciones de intervencin
pblica, lo que en el supuesto de los derechos de tanteo y retracto, dada
la condicin supletoria de su regulacin, fue especialmente intensa. Slo
los artculo 276 y 280.1, por lo que se refiere al patrimonio municipal
del suelo; los artculos 287.2 y 3, 288.2 y 3, y 289, en cuanto al derecho
de superficie; y el artculo 296, en relacin a los derechos de tanteo y
retracto, sobrevivieron a este enjuiciamiento constitucional: los dos pri-
meros, de carcter bsico conforme al ttulo constitucional reservado al
Estado por el artculo 149.1.13.a (bases y coordinacin de la planificacin
general de la actividad econmica); y los restantes de condicin plena
en virtud del ttulo de competencia tambin estatal, previsto en el ar-
tculo 149.1.8.a (legislacin civil).
Una vez reducida, en virtud de los argumentos sealados, la regulacin
estatal contenida en el Texto Refundido, evidentemente corresponda a
la legislacin autonmica la integracin del importante vaco normativo
dejado, bien como desarrollo de los preceptos bsicos, bien como legis-
lacin derivada de la competencia exclusiva en urbanismo y ordenacin
del territorio ex artculo 148.1.3.o de la Constitucin. Lo cierto, sin embar-
go, es que a la fecha del pronunciamiento constitucional la mayora de
las Comunidades Autnomas no contaban con un cuerpo regulador en
la materia lo suficientemente consistente como para alcanzar tal objetivo,
de ah que tuviera que entrar en juego con este fin el antiguo Texto Refun-
608
dido de 1976, en cuanto regulacin supletoria, resucitado por la propia

sentencia al anular la derogacin expresa que del mismo se prevea en
el Texto Refundido de 1992. Esta antigua regulacin estatal, por tanto,
vino a resultar de nuevo aplicable, en la medida en que no hubiese sido
derogada como consecuencia de su incompatibilidad con los preceptos
vigentes del Texto Refundido de 1992, y siempre, por supuesto, en defecto
de legislacin autonmica aplicable.
La situacin, en concreto, de la legislacin autonmica ulterior a la
STC 61/1997, pero anterior a la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, en
relacin a los intrumentos pblicos de intervencin, fue la siguiente:
dejando a un lado aquella normativa con incidencia en el tema aprobada
ya con anterioridad a este pronunciamiento constitucional pero todava
vigente (as, el Texto Refundido cataln de Disposiciones Legales Vigen-
tes en Materia Urbanstica, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de
12 de julio; la Ley asturiana 2/1991, de 11 de marzo, de Reserva de Suelo
y Actuaciones Urbansticas Prioritarias, y su Reglamento de desarrollo
y ejecucin de 14 de julio de 1995; la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio,
de Ordenacin del Territorio y Urbanismo; la Ley valenciana 6/1994, de
15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica; o la Ley vas-
ca 1/1997, de 20 de febrero, reguladora de la consignacin de cantidades
en los presupuestos municipales con destino al patrimonio municipal del
suelo), una de las situaciones ms repetidas fue la de aquellas Comu-
nidades Autnomas que, ante la ausencia de normativa propia, y dada
la dificultad o falta de voluntad de aplicar el Texto supletorio de 1976,
procedieron tras la sentencia a aprobar una legislacin de urgencia, pro-
visional en tanto se aprobara el definitivo cuerpo normativo en la materia
(si bien algunas de tales regulaciones, como se ver, an hoy permanecen
vigentes), consistente en la asuncin como legislacin propia de la Comu-
nidad de aquella normativa estatal del Texto Refundido de 1992 anulada
en cuanto tal por el Tribunal Constitucional. Esta prctica, llevada a cabo
por las Comunidades Autnomas de Andaluca (Ley 1/1997, de 18 de
junio, de Adopcin con Carcter Urgente y Transitorio de Disposiciones
en Materia de Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana), Cantabria
(Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en Materia de Rgimen
de Suelo y Ordenacin Urbana), Castilla-La Mancha (Ley 5/1997, de 10
de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Rgimen del Suelo y Orde-
nacin Urbana), Castilla y Len (Ley 9/1997, de 13 de octubre, de Medi-
das Transitorias en materia de Urbanismo), Extremadura (Ley 13/1997,
de 23 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica en la Comu-
nidad Autnoma de Extremadura) y Madrid (Ley 20/1997, de 15 de julio,
de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Urbanismo; modificada por
Ley 3/1998, de 17 de marzo), no tuvo, sin embargo, siempre incidencia
609
TOMS QUINTANA LPEZ
en los instrumentos pblicos de intervencin, como fue el caso de Castilla

y Len, cuya normativa provisional afect tan slo, bsicamente, al con-
creto aspecto de la participacin de la Comunidad en las plusvalas gene-
radas por la actividad urbanstica, o la de Madrid, con la nica regulacin
de las reas de reparto y aprovechamiento tipo, ejecucin del planea-
miento y rgimen del suelo. Fue en estos ltimos casos, y en el del resto
de Comunidades Autnomas que no reaccionaron ante la ausencia de
regulacin propia, al menos hasta la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril,
donde hubo de prolongarse la aplicacin del Texto Refundido de 1976;
una regulacin supletoria sta que, no se olvide, careca de cualquier refe-
rencia a los derechos de tanteo y retracto. Finalmente, la Comunidad
Autnoma de Galicia, en el nterin que va entre la publicacin de la sen-
tencia y la aprobacin de la Ley estatal de 13 de abril de 1998, se dot
de su propio y definitivo cuerpo regulador en materia urbanstica, con
regulacin especfica, por lo que aqu interesa, de los instrumentos pbli-
cos de intervencin (Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia).
D) Regulacin vigente, estatal y autonmica, a raz de la Ley 6/1998,

de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones
El legislador de 1998, a diferencia de lo que ocurre en otras materias,

no introduce una nueva regulacin estatal de los instrumentos pblicos
de intervencin en coherencia con los criterios competenciales de la
STC 61/1997, de 20 de marzo, sino que lo que hace es acoger, por un
lado, prcticamente todos los preceptos del Texto Refundido de 1992
reguladores del tema que no fueron anulados por la sentencia (en con-
creto, los arts. 276 y 280.1, referidos a la constitucin, destino y condicin
de patrimonio separado del patrimonio municipal del suelo; y los
arts. 287.2 y 3, 288.2 y 3, y 289, sobre el derecho de superficie; no as
el art. 296, derogado por esta Ley 6/1998), y aportar, por otro lado, una
nueva e importante previsin en su articulado, como es el artculo 40,
en particular en su prrafo tercero. Si entre los primeros, excepcionados
de la derogacin general del Texto Refundido de 1992 que previene la
Disposicin Derogatoria nica de esta Ley de 1998, hay que advertir pre-
ceptos bsicos y plenos: bsicos, los artculos 276 y 280.1 ex artcu-
lo 149.1.13.a de la Constitucin, y plenos, los artculos 287.2 y 3, 288.2
y 3, y 289 ex artculo 149.1.8.a de la Constitucin (no ya en virtud de
la Disposicin Final nica del Texto Refundido de 1992, derogada, en
lo dejado vigente por la STC 61/1997, por la Ley 6/1998, sino en virtud
del bloque de constitucionalidad, clarificado, en este aspecto, por dicha
STC 61/1997), el nuevo precepto introducido en la Ley 6/1998 con inci-
dencia en la materia tiene carcter pleno ex artculo 149.1.18.a, conforme
610
reconoce la Disposicin Final nica de dicha Ley de 1998. Por lo dems,

la reforma operada en este nuevo rgimen urbanstico por el Real
Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberali-
zacin en el Sector Inmobiliario y Transportes, no afecta a la regulacin
de los instrumentos pblicos de intervencin en el mercado del suelo aqu
estudiados.
Al lado de la normativa estatal, de condicin bsica y plena, amparada,
como se ha visto, en concretos ttulos competenciales del Estado, la par-
ticular legislacin autonmica de cada territorio viene a conformar el
Derecho vigente territorial en esta materia. En efecto, bien como com-
petencia exclusiva en urbanismo y ordenacin del territorio ex artcu-
lo 148.1.3.a del texto constitucional, bien como desarrollo de los preceptos
bsicos, lo cierto es que corresponde a los diferentes legisladores auto-
nmicos gran parte de la responsabilidad normativa en la regulacin de
estas instituciones urbansticas. En ausencia de tal regulacin territorial,
como siempre, ser el Texto Refundido de 1976, en lo que no resulte
incompatible con la ulterior legislacin estatal, el llamado a integrar suple-
toriamente las previsiones estatales consideradas anteriormente; en par-
ticular los artculos 90, 91 y 92 de aqul, en cuya interpretacin, el Tri-
bunal Supremo en su reciente Sentencia de 11 de marzo de 1999
(Ar. 2633), ha exigido que la inclusin de bienes en el patrimonio muni-
cipal del suelo sea suficientemente motivada.
Puede afirmarse que en la actualidad son ya mayora las Comunidades
Autnomas que cuentan con una regulacin especfica de los instrumen-
tos pblicos de intervencin en el mercado del suelo (LASAGABASTER
HERRARTE), con el consiguiente desplazamiento al menos, parcial de
la legislacin estatal supletoria de 1976, bien porque ya contaran con tal
regulacin con anterioridad a la misma Ley 6/1998, de 13 de abril
(arts. 131 a 137 y 234 a 243 del Texto Refundido de Catalua de Dis-
posiciones Legales Vigentes en Materia Urbanstica, aprobado por Decre-
to Legislativo 1/1990, de 12 de julio; Ley asturiana 2/1991, de 11 de marzo,
de Reserva de Suelo y Actuaciones Urbansticas Prioritarias, y su Regla-
mento de desarrollo y ejecucin de 14 de julio de 1995; arts. 265 y ss.
de la Ley Foral de Navarra 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo; art. 99 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de
noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica; arts. 104 y ss. de
la Ley de la Comunidad de Madrid 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas
de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo; y arts. 155 y ss. de la
Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo, de Galicia), bien porque la han
aprobado con posterioridad a la Ley 6/1998, a veces incluso con efectos
derogatorios de una regulacin anterior (arts. 76 y ss. de la Ley caste-
llano-manchega 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y
611
TOMS QUINTANA LPEZ
de la Actividad Urbanstica, derogatoria de la anterior Ley 5/1997, de

10 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana; Ley vasca 20/1998, de 29 de junio, de Patrimonios
Pblicos de Suelo, derogatoria de la anterior Ley 1/1997, de 20 de febrero,
reguladora de la consignacin de cantidades en los Presupuestos muni-
cipales con destino al patrimonio municipal de suelo; arts. 164 y ss. de
la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo,
de La Rioja; arts. 85 y ss. de la Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo,
Urbanstica; arts. 123 y ss. de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo,
de Castilla y Len; y arts. 74 y ss. del Texto Refundido de las Leyes
de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de
Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que
deroga y sustituye la anterior Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin
del Territorio), bien, finalmente, porque an continan rigindose a estos
efectos por la legislacin autonmica provisional de asuncin del Texto
Refundido de 1992 aprobada a raz de la STC 61/1997 (art. 1 de la Ley
cntabra 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en Materia de Rgi-
men de Suelo y Ordenacin Urbana; artculo nico de la Ley andalu-
za 1/1997, de 18 de junio, de Adopcin con Carcter Urgente y Transitorio
de Disposiciones en Materia de Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana;
y artculo nico de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, Reguladora de
la Actividad Urbanstica en la Comunidad Autnoma de Extremadura,
junto a su Decreto de desarrollo 76/1998, de 2 de junio).
II. RGIMEN JURDICO DE LOS PATRIMONIOS PBLICOS

DEL SUELO Y EL RESTO DE INSTRUMENTOS PBLICOS
DE INTERVENCIN
A) Constitucin, destino y gestin de los patrimonios pblicos
La regulacin vigente de los patrimonios pblicos, tal como ha que-

dado estudiado supra, se encuentra en la actualidad sometida a la ms
variada dispersin legislativa, como consecuencia, evidentemente, de la
distribucin competencial existente en la materia entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, resaltada en favor de stas por la STC 61/1997.
Por un lado, se encuentran los patrimonios pblicos del suelo que no
son municipales, regulados in toto por las correspondientes legislaciones
autonmicas, a las que ya hubo ocasin de citar. Por otro lado, estn
los patrimonios municipales del suelo, regulados a la par tanto por la
legislacin estatal como por las diferentes normativas autonmicas, en
los trminos anteriormente sealados.
612
Ejemplos de patrimonios pblicos del suelo no municipales se encuen-

tran, verbigracia, en los artculos 20 de la Ley del Pas Vasco 20/1998,
de 29 de junio, de Patrimonios Pblicos de Suelo [Con los mismos fines
previstos en el artculo 1 de esta Ley, la Administracin General de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco y los rganos forales de sus terri-
torios histricos podrn constituir sus correspondientes patrimonios
pblicos de suelo (...). Estos patrimonios pblicos de suelo supramuni-
cipales evitarn las duplicidades o solapamientos competenciales con los
patrimonios municipales de suelo a travs de una actuacin coordinada
con las instituciones municipales, as como de la necesaria coordinacin
entre las polticas de los rganos forales y de las instituciones comunes];
176 de la Ley de La Rioja 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo [La Comunidad Autnoma podr constituir,
mantener y gestionar su propio patrimonio de suelo (...)]; 85 de la Ley
de Aragn 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica [La Administracin de
la Comunidad Autnoma y los Ayuntamientos (...) debern constituir su
respectivo patrimonio pblico de suelo (...)]; 123.1 y 3 de la Ley de Cas-
tilla y Len 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo [La Comunidad Aut-
noma de Castilla y Len gestionar el Patrimonio de Suelo de Castilla
y Len (...). Las Diputaciones Provinciales (...) podrn constituir y ges-
tionar su propio partimonio pblico de suelo]; 74.1 del Texto Refundido
de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios
Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8
de mayo [La Administracin de la Comunidad Autnoma, las Islas y
los Municipios debern constituir sus respectivos patrimonios pblicos
de suelo (...)], etc.
En concreto, en cuanto al rgimen jurdico vigente de los patrimonios
municipales del suelo, deben hacerse las siguientes precisiones:
a) Es en la regulacin estatal (arts. 276 y 280.1 del Texto Refundido
de 1992) donde se establece, con carcter bsico, lo relativo a la cons-
titucin, destino y condicin de patrimonio separado de estos patrimonios,
aspectos todos stos que ya fueron analizados con ocasin del epgrafe
relativo a la reforma de 1990 y ulterior refundicin de 1992. Tan slo
recordar ahora que la constitucin, en primer lugar, de estos patrimonios
municipales resulta obligatoria, en todo caso, para aquellos Ayuntamien-
tos que dispongan de planeamiento general, sin perjuicio del siempre posi-
ble acuerdo de constitucin voluntaria; que los mismos suponen un patri-
monio separado afecto a un fin especfico, como es la construccin de
viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica o a otros usos
de inters social, siempre que los terrenos de estos patrimonios se hallen
incorporados al proceso de urbanizacin y edificacin, y las previsiones
del planeamiento as lo permitan, resultando en caso contrario afectados
613
TOMS QUINTANA LPEZ
a la finalidad genrica de regular el mercado de terrenos, obtener reservas

de suelo para actuaciones de iniciativa pblica y facilitar la ejecucin del
planeamiento (DAZ LEMA, LASAGABASTER HERRARTE y QUINTANA LPEZ);
y que, precisamente por esta condicin de patrimonio separado, se halla
reconocida la subrogacin real del producto obtenido de la enajenacin
de estos terrenos en el lugar de los mismos. Esta afectacin de los ingresos
resultantes de la enajenacin de terrenos de los patrimonios del suelo
a la conservacin y ampliacin del mismo ha sido, justamente, puesta
de manifiesto y subrayada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 2
de noviembre de 1995 (Ar. 8060), a travs de las siguientes afirmaciones:
(...) este conjunto de bienes tienen una caracterstica especial, a saber,
que su finalidad especfica se realiza mediante la circulacin propia del
trfico jurdico pero sin disminucin o merma del propio patrimonio, toda
vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de ste habr
de destinarse a la conservacin y ampliacin del propio patrimonio (...).
La ley ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que
el producto de las enajenaciones de terrenos del patrimonio se destinen
no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al especfico de
la conservacin y ampliacin del propio patrimonio municipal del suelo.
sta es la caracterizacin que el legislador ha dado a los patrimonios
municipales de suelo, y se comprender que, ante tamaa claridad, slo
una expresa privisin legislativa en contrario puede hacer que los mismos,
abandonando su origen, su caracterizacin y su finalidad, pasen a con-
vertirse en fuente de financiacin de otras y muy distintas necesidades
presupuestarias municipales (extractos de los fundamentos de Derecho
octavo y noveno). Por otra parte, puede afirmarse que la patrimonia-
bilidad de los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo pare-
ce incontrovertible, aunque slo sea por su natural alienabilidad incom-
patible con cualquier calificacin demanial, si bien con un rgimen jur-
dico peculiar que diferencia a estos bienes del resto de los de propios
municipales (LASAGABASTER HERRARTE y QUINTANA LPEZ). En cuanto a
la posibilidad o no de trabar ejecucin contra los mismos, debe aseverarse
su carcter absolutamente inembargable, no en atencin a la objetiva
exencin de embargo que protege a los bienes demaniales conforme al
artculo 132.1 de la Constitucin, pues, como se ha dicho, resultan incom-
patibles con tal consideracin, sino en virtud del privilegio general de
inejecucin que tienen reconocido los bienes locales conforme al recien-
temente modificado artculo 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
Reguladora de las Haciendas Locales, en cuanto bienes patrimoniales
afectados a un uso o servicio pblico (tngase en cuenta que la excepcin
reconocida a este privilegio por la STC 166/1998, de 15 de julio, y pos-
teriormente introducida en el mencionado artculo 154.2 de la Ley de
Haciendas Locales en virtud de la reforma operada en el mismo por el
614
artculo 57.2 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, tan slo se refiere

a la embargabilidad de los bienes patrimoniales no afectados a finalidades
pblicas, con cita expresa en la mencionada sentencia constitucional de
los patrimonios municipales del suelo para excluirles de un eventual
embargo).
b) Es, asimismo, la normativa estatal la que aporta una nueva pre-
visin a esta regulacin, en este caso de carcter pleno y recogida en
la Ley 6/1998, de 13 de abril, relativa a la reversin de terrenos expro-
piados con el fin de formar o ampliar el patrimonio municipal del suelo.
En un contexto regulador de la reversin en las expropiaciones urbans-
ticas, el artculo 40.3 de la citada Ley, en efecto, establece que proceder
la reversin de los terrenos expropiados para la formacin o ampliacin
del patrimonio municipal de suelo si, como consecuencia de una modi-
ficacin del planeamiento que no se efecte en el marco de la revisin
de ste, se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supu-
siera un incremento de valor de los mismos. Ya se seal supra cmo
tal regla ha venido a suponer una importante garanta en el tratamiento
de esta institucin, pues evita que la misma pueda llegar a suponer una
espuria fuente de financiacin municipal, limitando, desde luego, prc-
ticas tales como la integracin de bienes en estos patrimonios a travs
de la expropiacin de terrenos no urbanizables, y la ulterior reclasificacin
de los mismos al margen de la revisin del planeamiento, tal como per-
mitan los anulados artculos 278 y 279 del Texto Refundido de 1992
(QUINTANA LPEZ), o de forma ms mitigada alguna previsin autonmica,
como la recogida en el artculo 270 de la Ley Foral 10/1994, de 4 de
julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, a cuyo tenor a travs
de la redaccin, revisin o modificacin del planeamiento se podrn cla-
sificar como suelo urbanizable los terrenos no urbanizables sealados en
el artculo anterior, que por expropiacin hubiesen pasado al patrimonio
pblico del suelo. El artculo 16 de la Ley vasca 20/1998, de 29 de junio,
de Patrimonios Pblicos de Suelo, puede considerarse, en este sentido,
un ejemplo de las nuevas pautas que rigen al disponer que: cuando la
ordenacin urbanstica prevista por el instrumento adecuado de planea-
miento para los terrenos de reserva [terrenos clasificados como suelo no
urbanizable no sujeto a especial proteccin o suelo urbanizable no pro-
gramado o no sectorizado, conforme al art. 13 de la misma Ley] no resul-
tara acorde con el destino del patrimonio municipal del suelo quedar
sin efecto la reserva mediante la adopcin del acuerdo municipal corres-
pondiente.
c) A partir de este bloque normativo de origen estatal, las diferentes
legislaciones autonmicas desarrollan o regulan ex novo, segn qu aspec-
tos, el rgimen jurdico de los patrimonios municipales del suelo en los
615
TOMS QUINTANA LPEZ
diferentes territorios autonmicos. Las diferentes vas de integracin de

bienes en favor de estos patrimonios, o el mismo rgimen de gestin y
cesin de los mismos, son objeto de atencin en la regulacin autonmica.
Una regulacin, por otra parte, que no se aleja demasiado de lo esta-
blecido en su da por el legislador estatal incurso en vicio de incompe-
tencia. Aparte de estas legislaciones autonmicas, ya referidas con ocasin
del estudio de la regulacin aplicable, debe hacerse mencin, asimismo,
a aquellas Comunidades Autnomas que, en la actualidad, siguen an
sometidas en este sentido a la situacin provisional que supone la apli-
cacin, como legislacin propia, de los diferentes preceptos anulados del
Texto Refundido de 1992; una normativa, por lo dems, ya conocida y
estudiada. Finalmente, se encuentra el caso, ya hoy minoritario y segu-
ramente transitorio, de las Comunidades Autnomas de Baleares y Mur-
cia, adems de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla, que en ausen-
cia de normativa autonmica propia, se hallan reguladas enteramente por
normativa estatal, tanto por los preceptos de carcter bsico y pleno apli-
cables a todo el territorio nacional, como por el Texto Refundido de 1976
de carcter supletorio, cuyo anlisis en esta materia fue igualmente ya
realizado. Enfatizar, por ltimo, el importante lmite que ha venido a
suponer para toda esta normativa, sea cual sea, el artculo 40.3 de la
Ley 6/1998, de 13 de abril, y particularmente para la integracin de bienes
en los patrimonios municipales del suelo.
B) El derecho de superficie
De todo el bloque normativo referente a los instrumentos de inter-

vencin en el mercado del suelo contenido en el Texto Refundido de
1992, han sido los preceptos reguladores del derecho de superficie los
que ms airosos han salido tanto de la STC 61/1997, como del nuevo
marco normativo surgido tras la Ley 6/1998, de 13 de abril. Son, en efecto,
los artculos 287.2 y 3, 288.2 y 3, y 289 de este Texto Refundido los pre-
ceptos actualmente reguladores de esta institucin, conforme reconoce
la Disposicin Derogatoria nica, apartado primero, de la Ley 6/1998;
preceptos stos que fueron constitucionalmente respaldados por la STC
61/1997 como previsiones estatales de carcter pleno ex artculo 149.1.8.a
de la Constitucin. Ello, por otra parte, no ha significado la eliminacin
de toda opcin reguladora de los legisladores autonmicos en esta mate-
ria, debido a la conexin urbanstica del derecho de superficie
(art. 148.1.3.a de la Constitucin). De hecho, han sido ya numerosas las
Comunidades Autnomas que han procedido a aprobar particulares pre-
visiones sobre el tema, en el bien entendido de que en defecto de las
mismas es el Texto Refundido de 1976, en sus artculos 171, 172 y 174,
616
el aplicable con carcter supletorio. Toda esta regulacin urbanstica del

derecho de superficie, de esta forma, ha venido a conformar, junto a otras
normas referidas al mismo (Cdigo Civil y normativa hipotecaria fun-
damentalmente), el rgimen jurdico de esta institucin.
Pueden sealarse, en concreto, las siguientes notas de este rgimen
jurdico:
a) El derecho de superficie es un derecho real de goce consistente
en tener o mantener, temporal o indefinidamente, en terreno o inmueble
ajeno, una edificacin o plantacin en propiedad separada, obtenida
mediante el ejercicio del derecho anejo de edificar o plantar o por medio
de un acto de la edificacin o plantacin preexistente (ROCA SASTRE).
b) Con este derecho, tanto el concedente como el superficiario resul-
tan beneficiados, lo que supone un incentivo a la edificacin: mientras
el que edifica o mantiene una edificacin sobre suelo ajeno (superficiario)
disfruta de una vivienda durante el tiempo establecido (hasta que prc-
ticamente lo edificado resulte deteriorado) a un precio mucho ms bajo
que el resultante de incluir en l el valor del terreno (propiedad super-
ficiaria), el dueo del suelo sobre el que se ha constituido un derecho
de superficie (concedente) obtiene a cambio del mismo normalmente una
contraprestacin (salvo que tenga carcter gratuito), amn de la reversin
final de lo edificado al finalizar el plazo. En cualquier caso, la prctica
revela que este mecanismo parece estar mucho ms indicado en los
supuestos de construccin de viviendas con destino al arrendamiento, que
en aquellos en los que el destino de las viviendas es su adquisicin en
propiedad, teniendo en cuenta que una reduccin del precio final no siem-
pre es motivo suficiente para la adquisicin de una desconocida e incierta
propiedad superficiaria. Junto al fomento de la construccin, otros diver-
sos objetivos de poltica urbanstica justifican la utilizacin de esta ins-
titucin, especialmente cuando la misma es utilizada a iniciativa de las
Administraciones, como una frmula ms, por ejemplo, de gestin de
los patrimonios pblicos del suelo: as, su contribucin a contener los
precios del suelo edificable, y a la recuperacin y retencin de las plus-
valas urbansticas por parte de la Comunidad; su adecuacin para facilitar
las operaciones de renovacin urbana y de reordenacin fundiaria; y su
utilidad para conservar en manos pblicas el suelo y, al mismo tiempo,
facilitar la ampliacin del parque de viviendas de promocin pblica
(LOBATO GMEZ).
c) El derecho de superficie es transmisible y susceptible de grava-
men, con las limitaciones que se hubiesen fijado en el ttulo constitutivo,
si bien al extinguirse el mismo se extinguirn tambin todos los derechos
impuestos por el superficiario.
617
TOMS QUINTANA LPEZ
d) Tiene carcter temporal, tal como se desprende del artculo 289

del Texto Refundido de 1992: si su constitucin ha partido de personas
pblicas, su plazo mximo es de setenta y cinco aos; si ha surgido como
consecuencia de un convenio entre particulares, su plazo mximo enton-
ces es de noventa y nueve aos.
e) Son requisitos formales de este derecho: la formalizacin de su
constitucin en escritura pblica, y su inscripcin en el Registro de la
Propiedad.
C) Los derechos de tanteo y retracto urbansticos
En la actualidad no existe normativa estatal reguladora de los dere-

chos de tanteo y retracto urbansticos, desde el momento en que la regu-
lacin supletoria contenida al efecto en los artculos 291 y siguientes del
Texto Refundido de 1992 fue declarada inconstitucional por la
STC 61/1997 al carecer el Estado de ttulo competencial para ello. Ni
siquiera el Texto Refundido de 1976 resulta a estos efectos aplicable,
por cuanto fue la Ley 8/1990, de 25 de julio, como se dijo, la primera
norma de origen estatal que introdujo los derechos de tanteo y retracto
en el mbito urbanstico. Ha sido, por consiguiente, la diferente legis-
lacin de las Comunidades Autnomas, conforme al ttulo competencial
autonmico de urbanismo, la que ha procedido a regular estos instru-
mentos pblicos de intervencin en el mercado del suelo.
Se trata, en concreto, de derechos reales de adquisicin preferente
por los que se faculta a su titular para convertirse en dueo de un bien,
adquirindolo de quien manifiesta la intencin de transmitirlo (derecho
de tanteo dirigido frente al propietario-vendedor), o de quien lo ha adqui-
rido ya vlidamente (derecho de retracto dirigido frente al propietario-
comprador). Unos derechos civiles que en ms de un supuesto han sido
tambin considerados por el Derecho administrativo, siendo atribuida su
titularidad a Administraciones Pblicas y dotndoseles de una particular
regulacin administrativa. Los sectores relativos a la legislacin sobre
patrimonio histrico-artstico, la legislacin sobre espacios naturales pro-
tegidos, o la legislacin de costas, junto al ahora referido de alcance urba-
nstico, han sido los campos donde se han reconocido derechos de adqui-
sicin preferente en mano pblica.
En el campo urbanstico, que es el que ahora interesa, los derechos
de tanteo y retracto representan una va ms de integracin de bienes
en los patrimonios pblicos del suelo, aunque su virtualidad se extiende
ms all como verdaderos instrumentos tiles para coadyuvar en la pol-
618
tica urbanstica, y garantizar, en concreto, la consecucin de los objetivos

del planeamiento. Como ha sealado la doctrina (LOBATO GMEZ), el
reconocimiento de estos derechos en el campo urbanstico en favor de
las Administraciones supone una frmula jurdica idnea para completar
la amplia potestad expropiatoria existente en este mbito, y para sumi-
nistrar, en particular, al titular de esos derechos una informacin fide-
digna y completa sobre el mercado del suelo, con el consiguiente control
del mismo que de ello se deriva y su posible ejercicio.
D) Aspectos a considerar sobre los instrumentos de intervencin

pblica en la legislacin autonmica
Como complemento del anlisis realizado de las diferentes institu-

ciones de intervencin pblica urbanstica, conviene en este ltimo apar-
tado ofrecer una aproximacin a la diversa legislacin autonmica con
regulacin en la materia, a partir, en concreto, de los distintos aspectos
temticos que se derivan del objeto de estudio.
a) Por lo que se refiere, en primer lugar, a la obligacin de cons-
titucin de los patrimonios municipales del suelo, pueden reconducirse
a tres los criterios seguidos por las normativas territoriales: por un lado,
el de aquellas que toman como punto de partida que el Ayuntamiento
disponga o no de planeamiento general (art. 112.1 de la Ley de la Comu-
nidad de Madrid 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Terri-
torial, Suelo y Urbanismo; art. 155.1 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo,
del Suelo, de Galicia; art. 2 de la Ley vasca 20/1998, de 29 de junio,
de Patrimonios Pblicos de Suelo; art. 164 de la Ley 10/1998, de 2 de
julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, de La Rioja; y art. 85
de la Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica), por otro lado,
el de aquellas regulaciones que toman como pauta aislada o en unin
a otras la poblacin municipal (art. 131 del Texto Refundido de Cata-
lua en Materia Urbanstica de 12 de julio de 1990: con poblacin superior
a 50.000 habitantes; art. 265.1 de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio,
de Ordenacin del Territorio y Urbanismo: Ayuntamientos de ms de
2.000 habitantes de derecho; y art. 123.2 y 3 de la Ley de Castilla y
Len 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo: Municipios con poblacin igual
o superior a 20.000 habitantes, o incluso inferior siempre que dispongan
de Normas Urbansticas Municipales), y, finalmente, el de aquellas otras
que obvian cualquier criterio en este sentido (as, art. 76.1 de la Ley de
Castilla-La Mancha 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio
y de la Actividad Urbanstica; o art. 74 del Texto Refundido de las Leyes
de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales, de
619
TOMS QUINTANA LPEZ
Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, pre-

cepto ste en el que, por cierto, se consagra la obligacin de las Admi-
nistraciones titulares de patrimonios de suelo de llevar un Registro de
Explotacin, comprensivo de los bienes integrantes y depsitos en met-
lico, las enajenaciones de bienes y el destino final de stos); en estos
ltimos casos rige sin otros matices lo dispuesto en el artculo 276 del
Texto Refundido de 1992, que, como ya qued sealado, vincula la
obligacin de constituir patrimonios municipales del suelo a aquellos
municipios que dispongan de planeamiento general, sin perjuicio de que
voluntariamente otros municipios, aun carentes de planeamiento, as lo
acuerden.
b) En cuanto a las vas o mecanismos de incorporacin de bienes
a los patrimonios pblicos del suelo (aunque algunas Comunidades Aut-
nomas, como La Rioja, distinguen segn se traten de patrimonios muni-
cipales u otros patrimonios pblicos del suelo), puede afirmarse que la
pauta general en las diferentes leyes autonmicas es la enumeracin, ms
o menos precisa, de todos los supuestos previstos ya con anterioridad
a la STC 61/1997 en el Texto Refundido estatal de 1992, incluida la reserva
de terrenos en suelo urbanizable o no urbanizable para su incorporacin
mediante expropiacin a los patrimonios del suelo. Es cierto, por otra
parte, que algunas Comunidades Autnomas obvian alguno de dichos
mecanismos, como el relativo a los derechos de tanteo y retracto, en el
caso de Aragn o Catalua, o la reserva de terrenos, como Galicia; siendo
stos, curiosamente, los nicos considerados en el artculo 99 de la Ley
valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urba-
nstica.
c) En relacin al destino de los bienes integrantes de los patrimonios
pblicos del suelo, la legislacin autonmica se muestra unnime en
subrayar la finalidad principal de la construccin de viviendas sujetas a
algn rgimen de proteccin pblica, junto a otros diversos fines pblicos,
casusticamente relacionados en las diferentes regulaciones. Sirvan a
modo de ejemplo, el artculo 7 de la Ley del Pas Vasco 20/1998, de 29
de junio, de Patrimonios Pblicos de Suelo, a cuyo tenor el destino del
patrimonio municipal de suelo ser preferentemente la construccin de
viviendas de proteccin oficial y adems los siguientes usos de inters
social: a) Adquisicin y promocin pblica de suelo para actividades eco-
nmicas. b) Obras de urbanizacin y ejecucin de sistemas generales.
c) Construccin de equipamientos colectivos u otras instalaciones de uso
pblico de mbito municipal (...). d) Operaciones integradas y aisladas
de iniciativa pblica de rehabilitacin de vivienda o de renovacin urbana.
e) Rehabilitacin del patrimonio histrico y cultural. f) Operaciones de
conservacin, proteccin o recuperacin del medio fsico natural en zonas
620
declaradas de especial proteccin; o el artculo 125.1 de la Ley 5/1999,

de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y Len: Los bienes de los patri-
monios pblicos de suelo, los fondos adscritos a los mismos, as como
los ingresos obtenidos por su enajenacin, debern destinarse necesaria-
mente a alguno de los siguientes fines de inters social previstos en el
planeamiento urbanstico: a) Conservacin, gestin o ampliacin de los
propios patrimonios pblicos de suelo. b) Construccin de viviendas aco-
gidas a algn rgimen de proteccin pblica. c) Ejecucin de dotaciones
urbansticas pblicas, incluidos los sistemas generales. d) Compensacin
a propietarios a los que corresponda un aprovechamiento superior al per-
mitido por el planeamiento en la unidad de actuacin en la que estn
incluidos sus terrenos, as como a propietarios cuyos terrenos hayan sido
objeto de ocupacin directa. e) Otros fines de inters social previstos en
el planeamiento urbanstico o vinculados a su ejecucin, de la forma que
se determine reglamentariamente.
d) La gestin, y particularmente la cesin de los terrenos integrantes
de estos patrimonios han supuesto otros de los aspectos minuciosamente
regulados por las leyes autonmicas. Para sintetizar la diferente regu-
lacin existente, puede afirmarse que, en general, los legisladores auto-
nmicos han reconocido, en atencin a los variados destinos a que deban
quedar afectados o a los adquirentes de los mismos, tanto la posibilidad
de enajenacin o permuta de tales bienes mediante concurso, subasta
o incluso de forma directa, como su cesin gratuita o por precio inferior
al de su valor urbanstico. Vanse, al respecto, los artculos 234 y siguien-
tes del Texto Refundido cataln de 12 de julio de 1990; los artculos 272
y siguientes de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo; el artculo 157 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo,
del Suelo, de Galicia; el artculo 79.2 de la Ley de Castilla-La Mancha
2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad
Urbanstica; los artculos 8 y siguientes de la Ley del Pas Vasco 20/1998,
de 29 de junio, de Patrimonios Pblicos de Suelo; los artculos 169 y
siguientes de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo, de La Rioja; los artculos 90 y siguientes de la Ley de Ara-
gn 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica; los artculos 125.2 y 127 de
la Ley de Castilla y Len 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo; y el ar-
tculo 77 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio
de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto
Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.
e) Han recogido, por otra parte, expresamente la condicin de patri-
monio separado de estos bienes las regulaciones ms recientes: las de
las Comunidades de Galicia, Castilla-La Mancha, Pas Vasco, Aragn y
621
TOMS QUINTANA LPEZ
La Rioja. Tan slo han hecho referencia a la subrogacin real de los

ingresos obtenidos por enajenacin, Catalua, Navarra y Madrid.
f) Las Comunidades Autnomas de Catalua, Pas Vasco y Castilla-
La Mancha se refieren expresamente a la necesidad de consignar en los
presupuestos municipales una determinada cantidad con destino a los
patrimonios del suelo: no inferior al 5 por 100 del total consignado en
los Captulos I y II del presupuesto, en el caso de Catalua; una cantidad
equivalente al 10 por 100 del total consignado en los Captulos I y II
de ingresos, y slo para los Ayuntamientos de ms de 7.000 habitantes,
tratndose del Pas Vasco; y una cantidad equivalente, como mnimo,
al 5 por 100 del presupuesto de inversiones, en Castilla-La Mancha.
g) Por lo dems, mientras la mayora de las Comunidades Autno-
mas han previsto tambin como instrumentos pblicos de intervencin
urbanstica los derechos de tanteo y retracto as como el derecho de super-
ficie (Navarra, Galicia, La Rioja y Castilla-La Mancha, previendo incluso
esta ltima un Registro administrativo de bienes sujetos a los derechos
de tanteo y retracto por razn urbanstica), e incluso ambos instrumentos
junto a otro tercero, como los Programas municipales de suelo en el
caso de Castilla y Len (definidos como previsiones tcnicas, econmicas
y temporales para la ejecucin de los sistemas generales y otras dotaciones
urbansticas pblicas previstas en el planeamiento urbanstico, as como
para el desarrollo de los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo
urbanizable delimitado cuya incorporacin al mercado de suelo se con-
sidere prioritaria: art. 129.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril), otras Comu-
nidades Autnomas, como las de Valencia, Madrid, el Pas Vasco o Cana-
rias, tan slo han hecho referencia en su articulado aparte de a los
patrimonios pblicos del suelo a los derechos de tanteo y retracto, en
contraste, por ltimo, con las de Catalua o Aragn, que nicamente
han regulado el derecho de superficie. En cuanto a los derechos de tanteo
y retracto, son las previsiones dirigidas a concretar los supuestos de trans-
misiones de bienes inmuebles a los que se vincula el ejercicio de estos
derechos, junto a las reglas de notificaciones y plazos, las normas ms
sobresalientes de las diferentes regulaciones autonmicas.
III. BREVE REFERENCIA BIBLIOGRFICA

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nstico local (dirigido por BOQUERA OLIVER, J. M.a), Civitas, Madrid, 1992,
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de 1992, Revista de Derecho Urbanstico, nm. 136, enero-febrero 1994,
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622
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lla, El Consultor, Madrid, 1998, particularmente pp. 149 y ss.
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suelo, Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1995.
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Civitas, Madrid, 1981, pp. 601 y ss.
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LPEZ-JURADO ESCRIBANO, F.: Los patrimonios municipales de suelo: sus carac-
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1990, pp. 393 y ss.).
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pp. 31 y ss.
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patrimonios municipales del suelo, Marcial Pons, Madrid, 1996.
ROCA SASTRE, R. M., Ensayo sobre el derecho de superficie, Revista Crtica
de Derecho Inmobiliario, 1961, pp. 7 y ss.
IV. APNDICE DE LEGISLACIN ESTATAL

Artculo 40 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo
y Valoraciones.
Artculos 276, 280.1, 287.2 y 3, 288.2 y 3, y 289 del Texto Refundido
de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado
por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
Artculos 90 a 92 y 165 a 174 del Texto Refundido de la Ley sobre Rgi-
men del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decre-
to 1346/1976, de 9 de abril.
V. APNDICE DE LEGISLACIN AUTONMICA

Artculos 131 a 137 y 234 a 243 del Texto Refundido de la legislacin
vigente en Catalua en materia urbanstica, aprobado por Decreto Legis-
lativo 1/1990, de 12 de julio.
Ley 2/1991, de 11 de marzo, sobre Reserva de Suelo y Actuaciones Urba-
nsticas Prioritarias en el Principado de Asturias; y su Reglamento de
desarrollo y ejecucin, aprobado por Decreto 58/1995, de 14 de julio.
623
TOMS QUINTANA LPEZ
Artculos 265 a 284 de la Ley Foral de Navarra 10/1994, de 4 de julio,

de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
Artculo 99 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/1994, de 15 de
noviembre, reguladora de la Actividad Urbanstica.
Artculos 104 a 109 y 112 a 114 de la Ley de la Comunidad de
Madrid 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo
y Urbanismo.
Artculos 155 a 165 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, sobre Normas
Reguladoras del Suelo, de Galicia.
Artculos 76 a 88 de la Ley de Castilla-La Mancha 2/1998, de 4 de junio,
de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica.
Ley del Pas Vasco 20/1998, de 29 de junio, de Patrimonios Pblicos de
Suelo.
Artculos 164 a 178 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo, de La Rioja.
Artculos 85 a 93 bis de la Ley de Aragn 5/1999, de 25 de marzo, Urba-
nstica (el art. 93 bis ha sido introducido por la Ley 15/1999, de 29 de
diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas).
Artculos 123 a 131 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, de
Castilla y Len.
Artculos 74 a 79 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del
Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado
por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (el art. 77 ha sido modi-
ficado por la Ley 2/2000, de 17 de julio, de medidas econmicas en mate-
ria de organizacin administrativa y gestin relativas al personal de la
Comunidad Autnoma de Canarias y de establecimiento de Normas tri-
butarias).
624
TEMA 12
LAS LICENCIAS URBANSTICAS

Julio CASTELAO RODRGUEZ
Secretario de Administracin Local
Profesor de Derecho Administrativo
de la Universidad San Pablo-CEU
LAS
JULIO
LICENCIAS
CASTELAOURBANSTICAS
RODRGUEZ
SUMARIO: I. CUESTIONES CONCEPTUALES.A) Fundamento de esta tcnica de

intervencin administrativa.B) Concepto.C) Naturaleza jurdica.1. Especifici-
dad.2. Carcter previo.3. Carcter mixto (real y personal).4. Carcter regla-
do.5. Carcter no excluyente.D) Actos sujetos a licencia.E) Licencias de usos
y obras provisionales.1. Inclusin de actividades clasificadas.2. El carcter reglado
de estas licencias y el principio de proporcionalidad.3. Aplicabilidad a edificios en
fuera de ordenacin.4. El cambio normativo en la materia: el artculo 19
LS 98.F) Licencias de parcelacin y edificacin en Suelo No Urbanizable.G) Pro-
cedimiento de otorgamiento.1. Iniciacin.a) Consulta previa.b) Requisitos de
la solicitud.c) Obras mayores y menores. Proyecto tcnico.d) Tasas e Impues-
tos.2. Instruccin.a) Regla general.b) Plazos para resolver.c) Infor-
mes.3. Terminacin.a) Expresa. Legislacin aplicable.a) Resolucin favora-
ble.a) Legislacin aplicable.b) Plazo para la ejecucin de las prescripciones
de la licencia.b) Resolucin denegatoria.c) Declaracin de inadmisibili-
dad.b) Resolucin presunta. El silencio positivo.c) Terminacin anormal.4. La
caducidad de las licencias.II. EL URBANISMO COMERCIAL: RGIMEN DE
AUTORIZACIN DE LAS SUPERFICIES COMERCIALES.III. ACTUACIO-
NES CON INCIDENCIA SOBRE EL TERRITORIO PROMOVIDAS POR LAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS.A) Sujetos obligados a solicitar licencia.
Referencia al procedimiento excepcional previsto en el artculo 244 LS92.B) Actos
no sujetos a licencia urbanstica.1. Las obras pblicas de inters general.2. La
evolucin de la Jurisprudencia en materia de obras pblicas de inters gene-
ral.3. Las obras complementarias y sucesivas.
625
JULIO CASTELAO RODRGUEZ
I. CUESTIONES CONCEPTUALES 1
Es sta una materia tpicamente urbanstica, probablemente, la ms

antigua y generalizada actividad de intervencin municipal en la actividad
de los particulares. Por ello, se puede afirmar que, respetando las leyes
que el Estado pueda aprobar en ejercicio de sus competencias
(art. 149.1.1.a y 18.a, fundamentalmente), son las Comunidades Autno-
mas, competentes en materia de Rgimen Local, las legitimadas para
regular esta materia. Y ya han sido varias las que lo han hecho. No obs-
tante, es preciso recordar que el Estado, en efecto, tambin ha legislado
al respecto. Y tras la STC 61/1997 y por imperativo de la DD nica LrS98
han pervivido de la LS92 los siguientes preceptos:
Art. 242.1, relativo al carcter preceptivo de la licencia municipal.
Art. 242.6, sobre el alcance del silencio positivo, respecto de las
licencias contrarias a la legislacin urbanstica o el planeamiento.
Art. 243.1, en relacin con la legislacin aplicable la local en
materia de otorgamiento de licencias.
Art. 243.2, sobre la obligatoriedad de motivar la denegacin de
licencias.
Art. 244. 2, 3 y 4, en materia de actos promovidos por Adminis-
traciones Pblicas.
A) Fundamento de esta tcnica de intervencin administrativa
En trminos conceptuales, tradicionalmente, todo uso artificial del

suelo ha sido objeto de control previo por la Administracin con el claro
fundamento de intentar que dicho uso sea el ms racional y conforme
con el inters general, al que, lgicamente, debe subordinarse la libertad
de actuacin de los particulares.
Como se afirmaba ya en la EM LS56,
... es ste, precisamente, uno de los casos ms antiguos de actuacin del
Poder Pblico sobre las facultades dominicales. Y nada ms justificado,
1
En este epgrafe se incluyen resumidas varias ideas reiteradamente mantenidas
por el autor de este trabajo, en la revista CUNAL, noviembre 1992, con el ttulo de:
Las licencias urbansticas declarativas o constitutivas del derecho a edificar?. Las mis-
mas reflexiones se reiteraron en el trabajo Las licencias urbansticas, declarativas del
derecho a edificar, publicado en la obra colectiva La prctica del urbanismo. Efectos
de la STC 61/1997, sobre el ordenamiento urbanstico, Ed. El Consultor, 1997, pp. 193-211.
Para ampliacin de todas ellas, puede verse Derecho Urbanstico. Manual para Juristas
y Tcnicos, 4.a ed., 1.a reimpresin, por Ricardo SANTOS DIEZ y Julio CASTELAO RODRGUEZ,
Ed. El Consultor, 2001.
626
puesto que, como se ha escrito, la vinculacin de los edificios a la ciudad

es tan ntima, que al construir los edificios no cabe olvidar que se est
construyendo al mismo tiempo la ciudad.
En efecto, la edificacin significa la culminacin de la ejecucin de

la ordenacin urbanstica que se ha convertido en autntica funcin pbli-
ca, en cuanto es una instancia pblica la que toma la decisin sobre el
tipo de uso del suelo, prevaleciendo sobre las decisiones privadas de los
propietarios del mismo.
La primera consecuencia de esta realidad, como han llegado a afirmar
GARCA DE ENTERRA y PAREJO ALFONSO 2, es la independizacin del ius
aedificandi, respecto del derecho tradicional de propiedad, de modo que
dicha facultad deja de estar en el contenido previo y consustancial de
ste y pasa a ser la facultad de edificar el resultado de una atribucin
positiva al mismo de la ordenacin urbanstica.... Esta afirmacin, cier-
tamente, la matizan seguidamente, en cuanto no es la independizacin
lo que se produce, sino la configuracin y delimitacin pblicas de una
de sus facultades tradicionales. La matizacin no es de entidad menor,
ya que la segunda afirmacin limita claramente el alcance de la primera,
pues, o el ius dificandi es un derecho independiente del derecho de
propiedad, o es, simplemente, una facultad del mismo, configurada o deli-
mitada pblicamente. Realmente, se ha producido lo que por la Juris-
prudencia se ha llamado la disociacin sobre la propiedad del suelo y
las decisiones urbansticas relativas al mismo, privando de estas ltimas
al propietario y atribuyndolas al Poder pblico (STS de 16 de diciembre
de 1985, Ar. 655/1986).
Estos dos aspectos, el inters privado y el inters pblico, ambos pre-
sentes en el derecho de propiedad, son a los que se refiere, tambin,
el TC cuando afirma que
... utilidad individual y funcin social definen, por tanto, inescindiblemente

el contenido del derecho de propiedad sobre cada categora o tipo de bie-
nes (STC de 26 de marzo de 1987).
El contenido del derecho de propiedad en el mbito urbanstico est

definido estatutariamente por la ley en cada momento, conforme a la
funcin social de la propiedad del suelo que sta establezca. Tal deter-
minacin (que en el momento actual est conformada por la LrS98, com-
plementada con la correspondiente ley autonmica) es variable en cada
momento.
2
Ver Eduardo GARCA DE ENTERRA y Luciano PAREJO ALFONSO, Lecciones de Derecho
Urbanstico, Ed. Civitas, p. 645, 1981.
627
Han sido varias las tcnicas de control ejercidas por la intervencin

administrativa en esta materia:
Las licencias urbansticas, que se caracterizan, fundamentalmente,
por su carcter previo a la actividad urbanstica que se pretende realizar
y con la finalidad de autorizarla (arts. 242 a 244 LS92 que, en su mayor
parte, no han sido afectados por la STC 61/1997 y se declaran, prcti-
camente en su totalidad vigentes en la LrS98; en otro caso, supletoria-
mente sera de aplicacin lo establecido en los arts. 178 a 180 LS76).
Las rdenes de ejecucin.
Las sanciones urbansticas, cuya finalidad es la de restaurar el
orden urbanstico lesionado por alguna de las infracciones urbansticas
legalmente tipificadas como tales (arts. 185 y 225 a 230 LS76; 274 LS92
y 53 a 63 RDU; 251 y 261 a 275 LS92). No obstante, la proteccin de
la legalidad urbanstica en la LS92 era materialmente muy similar a la
prevista en la LS76.
La actividad de inspeccin urbanstica, como medio de compro-
bacin del cumplimiento de la legalidad urbanstica (arts. 189 y 190 LS76;
260 LS92).
B) Concepto
Tradicionalmente se ha venido considerando a las licencias urbansticas

como ejemplo tpico de los actos de autorizacin administrativa, es decir,
como ejemplo de actos administrativos de comprobacin previa de que la
actividad urbanstica pretendida es posible autorizarla porque el solicitante
ha cumplido los deberes urbansticos legalmente exigibles para poder ejer-
cer tal actividad con antelacin a dicha comprobacin. Como es sabido,
tambin se puede otorgar la licencia urbanstica si los deberes urbansticos
no han sido cumplidos con antelacin, pero se garantiza su cumplimiento
simultneo (STS de 6 de marzo de 1991, Ar. 1976) con la actividad urba-
nstica cuya autorizacin se ha solicitado con la misma (art. 33.2 LS92).
Este precepto legal ha sido declarado inconstitucional. No tena pre-
cedente del mismo rango, ya que era reproduccin del artculo 40 RG,
por lo que lo que se haba producido haba sido un caso de elevacin
de rango normativo. Tras la STC 61/1997, la situacin es la misma que
la anterior a la LS92.
Esta lnea conceptual ha sido reiteradamente mantenida por la Juris-
prudencia. Valgan por todas las menciones de las siguientes sentencias 3:
3
Las SSTS que se citan en este trabajo han sido tomadas de las citadas por Jess
GONZLEZ PREZ en su obra Nuevo rgimen de las licencias de urbanismo, Ed. Jess Abella,
628
... la licencia es un acto administrativo que no confiere derechos, sino

que se limita a otorgar autorizacin para realizar un acto permitido, con
vistas a controlar si se cumplen o no las condiciones requeridas por normas
urbansticas preexistentes, disposiciones a las que los Ayuntamientos
habrn de ajustarse en el doble sentido de tener que denegar las licencias
de obras que se opongan a tales disposiciones y tener que conceder las
que a las mismas se acomoden (STS de 7 de octubre de 1988, Ar. 7444).
La concesin de licencia urbanstica constituye un acto de autoridad,
por el cual se remueven los obstculos que impiden el libre ejercicio de
un derecho siempre que este ejercicio no ponga en peligro el inters pro-
tegido por el ordenamiento... (STS de 8 de julio de 1989, Ar. 5591).
En la legislacin autonmica se recogi, con antelacin a la Ley esta-

tal 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y Valo-
racin del Suelo, LrS90, esta misma lnea, tradicionalmente mantenida
por la doctrina, la jurisprudencia y el Derecho positivo, como se puede
comprobar en la Ley 3/1987, de 8 de abril, del Principado de Asturias,
reguladora de la Disciplina Urbanstica (art. 1.1).
No obstante lo anteriormente expuesto, la visin tradicional, la apa-
ricin de la LrS90 signific dados los trminos de su artculo 20.1 (que,
posteriormente, y con idntica redaccin, fue el art. 33.1 LS92) que
algn sector doctrinal se hubiera inclinado por considerar durante la
vigencia de stas que la licencia era la que otorgaba el derecho a edi-
ficar, la que creaba ese derecho y no, como ya ha quedado indicado,
que dicha licencia se limitaba a comprobar que es posible su otorgamien-
to, porque es legalmente ejercitable un derecho preexistente y que la
licencia, simplemente, comprueba que se puede ejercer en las condiciones
legalmente exigibles.
Como se observa, la polmica doctrinal estaba servida; por una par-
te, los defensores del carcter declarativo de la licencia y, por otra, los
del carcter constitutivo de la misma. La STC 61/1997 ha confirmado
el carcter declarativo de la licencia urbanstica.
La LrS90 y la LS92 parecan configurar, debido a su propia redaccin,
una licencia de edificacin de carcter constitutivo. Sin embargo, este
sistema legal no era tan lineal como pudiera deducirse de la exposicin
anterior. Por lo pronto, quedaba sin justificar por qu a unos propietarios
se les regalaban unas plus-valas urbansticas sin esfuerzo la clasi-
1991. En dicha obra, en su p. 87, se citan como STS de esta misma lnea jurisprudencial
las de 25 de julio de 1989 (Ar. 6144), 25 de septiembre de 1989 (Ar. 6695), 29 de septiembre
de 1989 (Ar. 6173), 26 de diciembre de 1989 (Ar. 9833), 4 de enero de 1990 (Ar. 320),
30 de enero de 1990 (Ar. 359), 27 de abril de 1990 (Ar. 3648) y 17 de abril de 1990
(Ar. 3649).
629
ficacin del suelo urbanizable por la Administracin sin intervencin del

propietario, agregaba al valor inicial un 25 por 100 de los costes futuros
de urbanizacin (art. 48.2 LS92) o con un esfuerzo mnimo la finan-
ciacin, en su caso, del Plan Parcial [art. 155.1.c) LS92] aumentaba
el valor del suelo con un 50 por 100 del coste futuro de la urbanizacin
(art. 51.1 LS92).
Cierto que el regalo-donacin estaba sujeto a condicin modal: si el
propietario no cumpla sus deberes, en el plazo determinado, terica-
mente era expropiado por el valor inicial [art. 52.a) LS92].
Pero aun as, al propietario de suelo urbanizable que era expropiado
por causa de ejecutarse el planeamiento por el sistema de expropiacin,
no se le justipreciaba su terreno por el valor inicial incluso, incremen-
tado en un 25 por 100 o 50 por 100 de los costes de urbanizacin,
sino que lo era por el 50 por 100 del aprovechamiento urbanstico (art. 60
LS92). Esto no supona otra cosa (conforme al art. 33.3 CE) que reco-
nocer que el propietario tena patrimonializado el derecho al aprovecha-
miento urbanstico y que, al ser expropiado, deba ser indemnizado con-
forme a la justa valoracin de este derecho que era objeto de ablacin.
Respecto del propietario de suelo urbano inicial o por haber sido
realizada la urbanizacin, la ley le reconoce que ha patrimonializado
algn aprovechamiento urbanstico, aunque este aprovechamiento (de-
recho inmaterial) todava no se haya materializado, lo que le permite
solicitar la licencia edificatoria: que, cabalmente, le permitir materializar
dicho aprovechamiento. La Administracin responder de los daos y
perjuicios causados a la propiedad si indebidamente no la concede o la
concede con demora, y teniendo derecho a expropiar si el propietario
incumple la funcin social por no edificar en plazo; expropiacin que
no se produce por el valor inicial ms los costes correspondientes a los
deberes urbansticos ya cumplidos, sino por un valor inicial con expec-
tativas urbansticas en el que se integra el aprovechamiento urbanstico
(reproducindose la cuestin de la justicia expropiatoria de valorar ste
con reduccin).
Y siendo esto as, si el propietario tena patrimonializado el derecho
al aprovechamiento urbanstico, qu agregaba la licencia para que pudie-
ra decirse que constituye un derecho que anteriormente a la misma
no exista? Lo nico que hace el propietario, al edificar, es materializar
su reconocido, es decir, preexistente, derecho inmaterial al aprovecha-
miento urbanstico. En actuaciones sistemticas el proyecto de compen-
sacin o de reparcelacin no slo ha atribuido el aprovechamiento urba-
nstico, sino que lo ha localizado sobre parcela susceptible de edificacin;
en cuyo supuesto el control de la licencia se limita a comprobar a decla-
630
rar que el proyecto edificatorio es conforme con el ordenamiento urba-

nstico.
En estas condiciones, decir que slo se integra en el patrimonio del
propietario lo edificado conforme a licencia era un sinsentido. Porque
qu ocurra con lo edificado sin licencia si transcurriesen los plazos con-
cedidos por la ley a la Administracin para reaccionar? Es que el edificio
pasaba a ser una res nullius, por no ser del propietario ni de la Admi-
nistracin? En este supuesto se podra, entonces, adquirir la propiedad
por ocupacin (art. 610 CC) o por accesin (art. 358 CC), lo que no
parece adecuado. En efecto, sea donde sea el lugar en el que se mate-
rialice el aprovechamiento urbanstico, ste se justificara, conforme a esa
alternativa, por la propiedad del suelo al que el planeamiento reconoca
tal aprovechamiento.
Para DELGADO BARRIO 4:
... hoy y pese a la expresa diccin del artculo 33.1 del nuevo texto refundido,
la licencia urbanstica sigue siendo un acto declarativo de derechos: adquirido
el derecho al aprovechamiento urbanstico, la solicitud conforme a derecho
de una licencia ajustada a la ordenacin urbanstica y al aprovechamiento
que corresponde al solicitante implica que debe necesariamente ser
otorgada aqulla.
La polmica a que se acaba de hacer referencia ha sido resuelta por

la STC 61/1997, que mantiene el carcter declarativo de la licencia, entre
otros, en su FJ 34, segn el cual:
... hemos de situar la actividad edificatoria, en cuanto actividad final a

la que han de incorporarse los propietarios de suelo tras la correspondiente
urbanizacin, en el contexto del sistema que el legislador estatal ha dise-
ado como estatuto bsico de la propiedad urbana, desde su competencia
ex artculo 149.1.1.a CE. En tal sentido, el acto de edificacin implica la
materializacin sobre un determinado terreno solar del aprovechamiento
urbanstico patrimonializado por el titular dominical de aqul, de tal manera
que el acto autorizatorio de la licencia municipal no es sino el modo de control
o intervencin administrativa para fiscalizar si se ha producido la adquisicin
de dicha concreta facultad urbanstica, cual es el derecho a edificar, cum-
pliendo as la licencia no slo la finalidad de comprobar si la edificacin
proyectada se ajusta al plan y a la legislacin urbanstica, sino tambin, como
prescribe el artculo 242.4, para las actuaciones asistemticas, si el aprove-
chamiento proyectado se ajusta al susceptible de apropiacin.
4
Vase La Jurisprudencia a la luz del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo,
Ponencia en las Jornadas sobre Urbanismo II, organizadas por el Consejo General del
Poder Judicial y publicadas en Cuadernos de Derecho Judicial, t. XXVI, 1994, p. 144.
631
No puede entenderse el precepto enjuiciado desconectado del artculo 33

TRLS. En cuanto ste dispone que el otorgamiento de la licencia determinar
la adquisicin del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado fuera
conforme con la ordenacin urbanstica aplicable. Situado en este contexto
legal, el artculo 242.1 TRLS al exigir con carcter preceptivo la licencia
para todo acto de edificacin responde a la lgica interna de la regulacin
de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de
los derechos de la propiedad urbana (derecho a edificar), regulacin que
al Estado compete en virtud del artculo 149.1.1.a CE. Ello explica que
el apartado 1, objeto de nuestro enjuiciamiento, aluda exclusivamente a
actos de edificacin, y no a los restantes supuestos de usos del suelo y
del subsuelo que, en cuanto no se ordenan directamente a materializar
el aprovechamiento urbanstico, no pueden ampararse en el invocado ttulo
competencial del Estado (FJ 34).
Por ltimo, el artculo 13 LrS98 establece con prevalencia sobre

todas las leyes autonmicas que el derecho a edificar es inherente a
la propiedad en el caso del suelo clasificado como suelo urbano.
C) Naturaleza jurdica
La licencia urbanstica es una de las ms caractersticas muestras del

acto administrativo de autorizacin y est caracterizada por unas notas
identificadoras muy precisas. Pueden considerarse las siguientes:
1. Especificidad
Se trata de una autorizacin que permite ejercer efectivamente el

derecho a edificar y solamente eso y no otra cosa distinta (debe tenerse
en cuenta, ciertamente, que esta nota identificadora de las licencias urba-
nsticas se extiende a lo que es su objeto, es decir, a edificar o a realizar
cualesquiera actos de edificacin y uso del suelo... en los trminos del
art. 178 LS76; 242.1 LS92).
2. Carcter previo
La licencia tiene carcter preventivo. En el artculo 242 LS92 se alude

en su prrafo 1 a la preceptiva licencia. Este prrafo ha sido declarado
constitucional por la STC 61/1997 y vigente por la LrS98. En el prrafo 2
de este artculo, de manera expresa, se afirmaba que: estarn sujetos
igualmente a previa licencia, los actos de uso del suelo y subsuelo.... Este
prrafo es reproduccin literal del artculo 178.1 LS76, supletoriamente
632
vigente, salvo la referencia expresa al subsuelo, que se hace, no obstante,

en el artculo 1.15 RDU. Se hace referencia, en fin, a este carcter pre-
ventivo, de modo tambin expreso, en el prrafo 4, cuando se encomienda
a la licencia, en las actuaciones asistemticas, si estn admitidas en la
correspondiente legislacin autonmica, el verificar tambin si el apro-
vechamiento proyectado se ajusta al susceptible de apropiacin..., es
decir, al que posea en ese momento el propietario.
Este carcter previo permite que si la ordenacin urbanstica variase,
permitiendo por ello un distinto aprovechamiento a un mismo suelo,
se podra reiterar la solicitud de licencia indefinidamente, tanto para adap-
tar la actividad urbanstica proyectada a la nueva ordenacin, como para
solicitar la alteracin de las caractersticas del acto proyectado 5.
3. Carcter mixto (real y personal)
Ha sido nota identificadora de la licencia urbanstica su carcter real,

que deviene de que su objeto es controlar la licitud de una actividad urba-
nstica proyectada con abstraccin de las circunstancias personales del
solicitante.
De este carcter se deduce:
Las licencias producen efectos entre la Corporacin y el solicitante,
pero no alterarn las situaciones jurdicas privadas entre ste y las dems
personas (art. 10 RSEL).
Las licencias se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin per-
juicio del de tercero (art. 12.1 RSEL). Sin embargo, ahora, la licencia
urbanstica sirve, tambin, a la comprobacin del ajuste entre el aprove-
chamiento subjetivo del propietario y el aprovechamiento objetivo del pro-
yecto para el que se solicita la licencia.
Las licencias son transmisibles (art. 13.1 RSEL). Ciertamente, este
precepto reglamentario hace referencia slo a obra, instalacin o ser-
vicio, pero en cuanto la transmisin es un negocio jurdico privado en
el que el adquirente se subroga en las circunstancias del transmitente,
nada impide la transmisibilidad de las licencias, siempre que se produzca
la comunicacin formal de la misma a la Corporacin. El incumplimiento
de esta previsin slo alcanza a someter a las mismas responsabilidades
derivadas de la titularidad de la licencia al transmitente y al adquirente
(art. 13.1 RSEL). Lo que importa, no es tanto el titular de la licencia
5
Ver STS de 12 de febrero de 1960, 24 de enero de 1961 y 2 de enero de 1978
citadas por GARCA DE ENTERRA y PAREJO ALFONSO, en Lecciones de Derecho Urbanstico,
Ed. Civitas, 1981, p. 653, y la STS de 17 de diciembre de 1996 (Ar. 9520).
633
como la actividad proyectada que sta autoriza, pues las caractersticas

de la actividad deben seguir siendo las mismas antes y despus de la
transmisin.
Como afirma PAREJO ALFONSO 6, no puede decirse hoy que el aspecto
de la licencia relativo a la propiedad del terreno y la titularidad de los
derechos o facultades urbansticas propias del rgimen legal de aquella
propiedad
... sean ajenos al acto de control a travs de la licencia. En la medida
en que el otorgamiento de la licencia determina, segn el artculo 33.1
LS92, la adquisicin del derecho a edificar, parece claro que slo puede
ser solicitada por y otorgada al propietario... debe partirse de la superacin
de la indiferencia de dicho control, respecto a la titularidad dominical (y
de las correspondientes facultades urbansticas) por el solicitante de la
autorizacin y, por tanto, de la innecesariedad de la justificacin de la mis-
ma por este ltimo.
Concluye PAREJO ALFONSO, acertadamente, en que el carcter de la
licencia no es real, sino mixto (real y personal). Obsrvese cmo con esta
argumentacin PAREJO ALFONSO liga el otorgamiento de la licencia urba-
nstica a quien est legitimado para solicitarla.
De lo anterior se deduce la importancia de los aspectos subjetivos
de la cuestin de la titularidad del aprovechamiento. Una vez ms, rea-
parece con claridad que el derecho a edificar, en su caso, no es un derecho
independiente de la propiedad del suelo y del que sea titular la Admi-
nistracin, sino que el titular es el propietario del suelo que ha cumplido
sus deberes urbansticos (o, en su caso, el que le sustituya por virtud de
expropiacin o venta forzosa si los ha incumplido. O el promotor que
se compromete a cumplirlos).
En definitiva, el derecho a edificar es, en suelo urbano, solamente
una ms de las facultades integrantes de la propiedad del suelo y, pro-
bablemente, la ms caracterstica de este tipo de propiedad que puede
denominarse de vocacin urbana. Y es, tambin, la facultad ms deli-
mitada, intervenida, por la Administracin. Puede ser sta la explicacin
de la polmica sobre el carcter de la licencia y el alcance de la ya citada
expresin disociacin.
4. Carcter reglado
Las licencias, segn prev el supletorio artculo 178.2 LS76 (art. 242.3
LS92):
6
Vid. Expropiacin forzosa y supuestos expropiatrios en la Ley 8/1990, de 25 de
julio..., Documentacin Administrativa, nm. 222, abril-junio 1990.
634
... se otorgarn de acuerdo con las previsiones de esta Ley [de la legis-
lacin] y de los planes....
Esta caracterstica es, sin duda, su ms pacfica nota definidora, de

constante aceptacin por la Jurisprudencia, de tal manera que la Admi-
nistracin competente tendr que denegar las licencias que a tales dis-
posiciones se opongan y conceder las que a las mismas se acomoden 7.
Por tanto, la licencia es un acto debido, como reiterada Jurisprudencia
del TS expresa que
... necesariamente debe otorgarse o denegarse segn que la actuacin pre-
tendida se adapte o no a la ordenacin aplicable art. 178.1 del Texto
Refundido [se refiere al supletoriamente vigente art. 178.1 LS76; poste-
riormente, arts. 242.1 y 2 LS92, este segundo declarado inconstitucional]
(STS de 8 de julio de 1989, Ar. 5592) 8.
Este carcter reglado de las licencias determina la necesidad de con-

cretar qu ordenacin es la aplicable para decidir el otorgamiento o dene-
gacin de una licencia urbanstica (por adecuarse o separarse de sus
previsiones).
El mismo carcter reglado de las licencias, no negocial, impide su
otorgamiento sujeto a condicin. Pero esto no quiere decir que para su
otorgamiento no deban cumplirse una serie de requisitos, lo que se ha
llamado clusulas legtimas, conditiones iuris, que no son elementos acce-
sorios y discrecionalmente fijados por el rgano autorizante, caracterstica
de las autnticas condiciones. ste es el sentido de las condiciones a
las que se refiere el artculo 16.1 del Reglamento de Servicios de las Enti-
dades Locales (RS) 9.
Precisamente del carcter reglado de la licencia deriva la previsin
legal de que toda denegacin de licencia deber ser motivada (art. 243.2
LS92, declarado constitucional por la STC 61/1997 y vigente por la LrS98).
La preocupacin por la defensa del dominio pblico se resalt en
el artculo 243.3 LS92:
Sin perjuicio del carcter reglado de las licencias urbansticas, las Enti-
dades Locales podrn denegar, en ejercicio de su potestad de defensa y
7
Pueden verse las STS de 3 de enero de 1975, Ar. 1; 31 de octubre de 1978, Ar. 4015;
10 de octubre de 1988, Ar. 7471; 7 de noviembre de 1988, Ar. 8634; 17 de noviembre
de 1988, Ar. 9099.
8
GONZLEZ PREZ, op. cit., Lic..., cita varias SSTS ms, como las de 26 de diciembre
de 1989 (Ar. 9833) y 4 de enero de 1990 (Ar. 320), entre otras.
9
GARCA DE ENTERRA y PAREJO ALFONSO, op. cit., p. 665. En este sentido la STS
de 19 de enero de 1976. Puede verse, tambin, en este sentido, la STS de 2 de febrero
de 1989 y la de 23 de mayo de 1994 (Ar. 3904) y de 24 de septiembre de 1996 (Ar. 6637).
635
recuperacin de los bienes pblicos, el otorgamiento de tales licencias si

los terrenos o bienes afectados por la obra, instalacin o actuacin per-
tenecen al dominio pblico.
Este precepto legal, declarado inconstitucional por la STC 61/1997,

no tena precedente legal urbanstico concreto, aunque se puede rela-
cionar con lo previsto en los artculos 4.1.d) y 82 LBL.
5. Carcter no excluyente
La especificidad de la licencia urbanstica determina que la ejecucin

de la actividad urbanstica proyectada puede requerir para su efectiva
realizacin, adems de la propia licencia urbanstica, otro tipo de auto-
rizacin (o autorizaciones) administrativa, que no excluye la licencia, sino
que concurre con ella, para que pueda conseguirse la efectividad de la
citada actividad urbanstica proyectada.
Esta concurrencia se puede producir:
A travs de expedientes y procedimientos separados (supuestos regulados
en la legislacin sectorial en materias como carreteras, defensa nacional,
turismo, etc.).
En expedientes en que la autorizacin concurrente es previa a la licencia
urbanstica, de tal manera que sta no puede otorgarse si no se ha pro-
ducido el acto autorizatorio concurrente. Ejemplo: la previsin del artcu-
lo 178.1 in fine LS76 (242.2 LS92), segn el cual:
... Cuando los actos de edificacin y uso del suelo se realizaren por
particulares en terrenos de dominio pblico, se exigir tambin licencia,
sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar
por parte del ente titular del dominio pblico.
En el artculo 2.2 RDU, en efecto, se prev, al respecto que:

La falta de autorizacin o concesin o su denegacin impedir al par-
ticular obtener la licencia y al rgano competente otorgarla 10.
A travs de informes de rganos ajenos al que otorga la licencia, pero
que deben obrar en el nico expediente de su otorgamiento.
El ejemplo ms tpico es el representado por la reglamentacin de las
actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (Reglamento de 30
de noviembre de 1961, RAMINP). Estos informes pueden determinar,
incluso, la denegacin de la licencia municipal. El artculo 7.2 RAMINP
determina que los informes de la Comisin Provincial de Servicios Tcnicos
10
Vanse los artculos 23 y 25 de la vigente Ley de Carreteras del Estado y el ar-
tculo 25 de la Ley de Costas.
636
(luego Comisin Provincial de Colaboracin del Estado con las Corpo-

raciones Locales y, actualmente, el rgano autonmico competente).
... sern vinculantes para la autoridad municipal en caso de que impliquen
la denegacin de licencia o de imposicin de medidas correctoras
estando obligado el Alcalde a denegar la licencia solicitada cuando el infor-
me de la citada Comisin fuera contrario al establecimiento de la actividad
proyectada (art. 3.2 de la Instruccin de 15 de marzo de 1963, sobre normas
complementarias para la aplicacin del RAMINP). Puede, por el contrario,
a pesar del informe favorable de la citada Comisin, el rgano municipal
competente para el otorgamiento de la licencia urbanstica, denegarla
... por razones ajenas a su posible calificacin como actividades molestas,
nocivas, insalubres o peligrosas (art. 3.2 de la Instruccin citada de 15
de marzo de 1963).
En este tipo de actividades clasificadas la licencia de apertura debe

ser previa o simultnea a la de obras. Efectivamente, si se otorgase la
licencia de obras previamente a la de apertura y, posteriormente, la acti-
vidad pretendida no fuese autorizada, se irrogara un perjuicio al soli-
citante que se trata de evitar con la previsin del artculo 22.3 RSEL,
segn el cual:
... cuando... la edificacin de un inmueble se destinara especficamente
a establecimiento de caractersticas determinadas, no se conceder el per-
miso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura si fuera pro-
cedente 11.
De contrario, pueden verse las STS de 3 de abril de 1990 (Ar. 3582)

y de 9 de julio de 1991 (Ar. 6159).
Por ello debe recordarse la doctrina jurisprudencial recada al res-
pecto, segn la cual, los dos tipos de licencia (de obras y de apertura)
son diferentes en su naturaleza y finalidad 12.
Adems, el Reglamento General de Espectculos Pblicos y Activi-
dades Recreativas de 27 de agosto de 1982, en su artculo 40.3, parece
prever, justamente, lo contrario de lo ya referido en el artculo 22.3 RSEL.
En efecto, segn el citado artculo 40.3:
Tal licencia [la de apertura] tendr por objeto comprobar que la cons-
truccin o la reforma y las instalaciones se ajustan ntegramente a las pre-
visiones del proyecto previamente aprobado por el Ayuntamiento al con-
ceder las licencias de obra a que se refiere el artculo 36 de este Regla-
11
Tngase en cuenta el RD-ley 1/1986, de 14 de marzo, de medidas urgentes, admi-
nistrativas, financieras, fiscales y laborales, y la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.
12
Vase, por todas, STS de 25 de mayo de 1994, Ar. 3909.
637
mento, especialmente en aquellos aspectos y elementos de los locales y

de sus instalaciones que guarden relacin directa con las medidas de segu-
ridad, sanidad y comodidad de obligatoria aplicacin a los mismos.
En la legislacin autonmica puede encontrarse una amplia referencia

expresa a la regulacin de las licencias de obras y de apertura y, dentro
de estas ltimas, las de actividad clasificada. As:
Aragn: En la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica, se distingue
entre la licencia de actividad clasificada, que se exigir, segn el artcu-
lo 167 para las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas,
de conformidad con lo dispuesto en la normativa reguladora de tales acti-
vidades. Tambin en el artculo 168 se cita la exigibilidad de licencia
de apertura para los establecimientos comerciales e industriales que no
precisen licencia de actividad clasificada....
Castilla-La Mancha: En la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin
del Territorio y de la Actividad Urbanstica, la licencia de usos y acti-
vidades se regula en los artculos 169 a 171, ambos inclusive. Resumi-
damente, se puede referenciar dicha regulacin, del modo siguiente:
Artculo 169. En este precepto se contiene la regulacin relativa a
Actos sujetos.
Procedimiento.
Plazo.
Trmites.
Notificacin.
Artculo 170. En este precepto legal se hace referencia al contenido
de las licencias.
Artculo 171. En este precepto se hace referencia a la responsabilidad
de los Tcnicos redactores de proyectos.
Castilla y Len: En la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, en
el artculo 99.1.d) se prev:
d) Cuando adems de licencia urbanstica se requiera licencia de
actividad, ambas sern objeto de resolucin nica, sin perjuicio de la tra-
mitacin de piezas separadas. La propuesta de resolucin de la licencia
de actividad tendr prioridad, por lo que si procediera denegarla, se noti-
ficar sin necesidad de resolver sobre la licencia urbanstica; en cambio,
si procediera otorgar la licencia de actividad, se pasar a resolver sobre
la urbanstica, notificndose en forma unitaria.
En esta Comunidad Autnoma debe tenerse en cuenta la Ley 5/1993,

de 21 de octubre, de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peli-
638
grosas, cuyos artculos 3 y 5 fueron modificados por la Ley 2/1996, de

18 de junio, de Equipamientos Comerciales, en cuya Disposicin Adi-
cional primera se determina que el artculo 3.1 de la Ley 5/1993 quedar
redactado en los siguientes trminos:
Toda persona fsica o jurdica que pretenda la instalacin, ampliacin

o reforma de una actividad clasificada, sin perjuicio del cumplimiento de
los requisitos previos establecidos en la legislacin sectorial aplicable, debe-
r solicitar ante el Ayuntamiento en cuyo trmino pretenda ubicar dicha
actividad, la autorizacin previa correspondiente, que se denominar licen-
cia de actividad.
Asimismo, en la Disposicin Adicional segunda se establece que el

artculo 5.1 prrafo primero, de la Ley 5/1993 quedar redactado en los
siguientes trminos:
Salvo que proceda la denegacin expresa de la licencia por razones

de competencia municipal, basadas en el planeamiento urbanstico o en
las ordenanzas municipales o por el incumplimiento de los requisitos pre-
vios establecidos en la legislacin sectorial aplicable, el Alcalde someter
el expediente a informacin pblica durante quince das 13; la misma ser
comunicada mediante la insercin de un anuncio en el Boletn Oficial de
la provincia y en el tabln de edictos del Ayuntamiento.
Catalua: En el artculo 247.1 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12

de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los Textos legales
vigentes en Catalua en materia urbanstica, se contiene una remisin
general a lo prevenido en la legislacin de Rgimen Local, en materia
de procedimiento de otorgamiento de licencias.
Galicia: En el artculo 168.3 de la Ley del Suelo 1/1997, de 24 de
marzo, se contiene una remisin general a lo prevenido en la legislacin
de Rgimen Local, en materia de procedimiento de otorgamiento de
licencias.
Madrid: En el artculo 20 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Dis-
ciplina Urbanstica, se contiene una remisin general a lo prevenido en
la legislacin de Rgimen Local, en materia de procedimiento de otor-
gamiento de licencias.
Navarra: En la Ley 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo, no se contiene referencia expresa a esta cuestin.
13
Obsrvese que con esta redaccin se contradice el terminante mandato contenido
en el artculo 86.2 LRJAP y PAC, segn el cual el perodo de informacin pblica en
un expediente, en ningn caso ser inferior a veinte das.
639
La Rioja: En la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Terri-

torio y Urbanismo, no se contiene referencia expresa a esta cuestin.
Valencia: En la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la
Actividad Urbanstica, no se contiene referencia expresa a esta cuestin,
por lo que habr que estar a la regulacin especfica autonmica de las
actividades calificadas (Ley 3/1989, de 2 de mayo). No obstante, debe
tenerse en cuenta la previsin de la Disposicin Adicional cuarta, 1.C
de la citada Ley 6/1994, relativa a la preferencia procedimental de las
licencias de obras, sobre las de actividad.
D) Actos sujetos a licencia
El artculo 242.1 LS92, considerado conforme por la STC y declarado

vigente por la LrS98, unido a lo establecido por el artculo 178.1 LS76
(que en gran parte estaba contenido en el anulado art. 242.2 LS92) reco-
gen un listado de los actos sujetos a licencia.
En efecto, el vigente artculo 242 LS92 dedica en su prrafo 1 una
especfica referencia slo a los actos de edificacin. En el resto de los
supuestos del artculo 178.1 LS76 (242.2 LS92) se relacionan una serie
de actos de uso del suelo 14 como sujetos a previa licencia. La relacin
es simplemente enunciativa. Este carcter de la relacin de usos que se
contiene en estos preceptos queda de manifiesto en la sensiblemente ms
larga serie de actos enumerados en el artculo 1 RDU destacando la
expresa referencia, ya citada, que en el art. 1.15 RDU se hace al sub-
suelo; este carcter se ratifica en el prrafo 18 de dicho precepto regla-
mentario al prever que tambin se sujetan a licencia en general, los
dems actos que sealen los Planes, Normas u Ordenanzas 15.
E) Licencias de usos y obras provisionales
La orientacin legislativa en la materia, expresamente prevenida en

el artculo 136 LS92, se contiene en el artculo 17 LS98. En la misma
14
Represe, no obstante, que la importante referencia al subsuelo que contena el
artculo 242.2 LS92 aparece expresamente en el artculo 1.15 RDU.
15
Esta ampliacin enunciativa tambin aparece en la legislacin autonmica. As,
pueden verse el artculo 16 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de la Comunidad de
Madrid, sobre medidas de disciplina urbanstica. Igualmente, el artculo 2.o de la
Ley 10/1990, de 23 de octubre, de la Comunidad Autnoma de las Islas Baleares de
Disciplina Urbanstica. Y el Captulo segundo de la Ley 12/1986, de 20 de diciembre,
de Medidas para la Proteccin de la Legalidad Urbanstica de la Regin de Murcia. Igual-
mente, en el artculo 97 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y
Len.
640
direccin, la Jurisprudencia constante y uniformemente ya vena

inclinndose por no impedir el ejercicio de los derechos de los propie-
tarios de suelo, durante la vigencia del artculo 58 LS76, cuyo texto se
reprodujo en el artculo 136 LS92, si tal ejercicio no dificultase la ejecucin
del planeamiento. Represe que la Jurisprudencia citada a continuacin,
por razones obvias, se refiere a supuestos de los expresamente incluidos
en la citada legislacin estatal. As, la STS de 14 de junio de 1994
(Ar. 4627).
En Castilla-La Mancha, el artculo 172 LOTAU prev este tipo de
autorizacin y es el hasta ahora nico caso de legislacin autonmica
que lo hace en los concretos, amplios y expresos trminos en que lo hace
apartndose de la referencia expuesta y prevista en la LrS98, no slo
en suelo urbanizable, sino tambin, en suelo rstico, sin excepcionar nin-
guna categora de esta ltima clase de suelo. En efecto, este precepto
legal castellano-manchego afirma:
1. Cuando no dificultaren la ejecucin de los Planes, podrn auto-

rizarse en suelo urbanizable o rstico, previo informe favorable de la Comi-
sin Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de carcter des-
montable, que habrn de desmontarse o, en su caso, demolerse sin derecho
a indemnizacin cuando lo acordare el Ayuntamiento.
2. La autorizacin se tramitar de conformidad con lo previsto en
las licencias de obra.
La regulacin castellano-manchega, en los trminos citados es, posi-

blemente, la menos restringida y, por tanto, la ms generosa de entre la
existente en la legislacin urbanstica espaola.
En efecto, es casi unnime la regulacin de las llamadas licencias pro-
visionales como referibles al suelo urbanizable, siguiendo la tradicin
legislativa urbanstica estatal, que es desarrollada en trminos mucho ms
generosos por el legislador autonmico castellano-manchego. La regu-
lacin autonmica vigente al respecto es:
Aragn: Se regulan en el artculo 30.2 de la Ley 5/1999, de 25 de
marzo, urbanstica y slo en suelo urbanizable delimitado.
Canarias: Se regulan en el artculo 61 del Decreto Legislativo 1/2000,
de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes
de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de
Canarias y la referencia al suelo rstico es, exclusivamente, la que se hace,
al respecto, para el suelo rstico de proteccin del entorno de ncleos
de poblacin.
641
Castilla y Len: Se regulan en el artculo 18.3.b) de la Ley 5/1999,

de 8 de abril, de Urbanismo, y slo en suelo urbanizable sectorizado,
en tanto no se apruebe el Plan Parcial.
Galicia: Se regulan en el artculo 57 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo.
Sistemticamente, la regulacin de esta materia en esta Ley autonmica
se hace en el Captulo III del Ttulo I, Efectos de los Planes, por lo
que no se hace referencia expresa a ninguna clase, ni categora de suelo.
Por ello, se puede considerar la posibilidad de ellas, en cualquier clase
y categora de suelo, implcitamente.
La Rioja: Se regulan en el artculo 24 de la Ley 10/1998, de 2 de
julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, y slo en suelo urba-
nizable delimitado.
Navarra: Se regulan en el artculo 133 de la Ley Foral 10/1994, de
4 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, y slo en suelo
urbano y en suelo urbanizable programado.
Valencia: Se regulan en el artculo 10 y en la Disposicin Adicional
sptima de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad
Urbanstica, y en la Disposicin Adicional segunda de la Ley 4/1992, de
5 de junio, Reguladora del Suelo no Urbanizable. La regulacin citada
es referible, siempre, al suelo urbanizable programado.
1. Inclusin de actividades clasificadas
La misma filosofa se extiende a las actividades provisionales incluso

las clasificadas. En efecto, segn la STS de 26 de junio de 1994 (Ar. 5623):
Se aceptan los dos primeros fundamentos de la sentencia de instan-
cia, y
PRIMERO. Se cuestiona en las presentes actuaciones si el artcu-
lo 58.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en cuanto autoriza usos
u obras de carcter provisional siempre que no dificulten la ejecucin de
los Planes, y sin perjuicio, claro est, de su demolicin cuando lo acuerde
el Ayuntamiento y sin derecho a indemnizacin, es aplicable en el mbito
de las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas a que se refiere
el Reglamento de 30 noviembre 1961, tesis sostenida por la entidad ape-
lante o si, por el contrario, el citado artculo no resulta de aplicacin cuando
se trate de las referidas actividades clasificadas, criterio mantenido por la
sentencia objeto ahora de impugnacin.
SEGUNDO. La cuestin acabada de apuntar en el fundamento pre-
cedente ha sido ya resuelta por esta Sala en Sentencia de 16 octubre 1989
(RJ 1989\7368). En efecto, en dicha resolucin, despus de recoger la regla
642
general de que la obligatoriedad de los planes implica que el uso de los

predios no puede apartarse del destino previsto en aqullos, reconoce la
posibilidad, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artculo 58.2, de auto-
rizar usos u obras justificadas de carcter provisional, aunque no se ajusten
al destino trazado por el planeamiento, siempre que no se dificulte su eje-
cucin y desde luego sin derecho a indemnizacin en el momento de la
demolicin o del cese de los usos.
TERCERO. La citada Sentencia de esta Sala de 16 octubre 1989 ana-

liza despus el referido precepto a la luz de los diversos criterios inter-
pretativos del artculo 3.1 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil, para llegar
a la conclusin de que el mismo aparece inspirado por las exigencias del
principio de proporcionalidad que domina todo el Derecho administrativo
como consecuencia de la importancia del fin en este mbito jurdico
[arts. 106.1 de la Constitucin, 83.3 de la Ley Jurisdiccional, 40.2 de la
Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 6 del Reglamento de Ser-
vicios de las Corporaciones Locales, etc.]. En esta misma lnea y con apoyo
en la Sentencia de 29 diciembre 1987 (RJ 1987\9860), dicha resolucin
entiende que las licencias reguladas en el artculo 58.2 del Texto Refundido
son un ltimo esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restricciones no
justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan en la necesidad de no
impedir obras o usos que resulten inocuos para el inters pblico. As las
cosas, no resulta difcil obtener la deduccin de la referida resolucin, pues
si la finalidad del citado artculo es la de evitar limitaciones a la actividad
de los administrados cuando las obras o usos de carcter provisional no
contradicen las exigencias del inters pblico, obligado resulta concluir,
de acuerdo con aquella resolucin, que esa finalidad se cumple ms satis-
factoriamente entendiendo que las licencias del artculo 58.2 operan tam-
bin cuando aquellas obras o usos se integren por actividades clasificadas,
siempre naturalmente que no se ataque el inters pblico actual y no se
vaya a dificultar la futura ejecucin del planeamiento.
2. El carcter reglado de estas licencias y el principio de proporcionalidad
Como autntico leading case en la materia, puede considerarse la STS

de 21 de julio de 1994 (Ar. 5619) en la que se pueden encontrar, mutatis
mutandis, esclarecedoras ideas orientativas del actuar administrativo, aco-
gidas expresamente entre los principios de dicha actividad por la
Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn, especialmente en su artcu-
lo 3.o en el que se incluyen los principios y criterios a que debe someterse
la referida actividad administrativa.
643
En la citada Sentencia se pueden encontrar ideas sobre:

A) El espiritualismo, garante de la tutela judicial efectiva, frente al
formalismo.
En efecto, en el Fundamento de Derecho 2.o se puede leer:
SEGUNDO. ... Ahora bien, el principio de efectividad de la tutela

judicial reclama una interpretacin espiritualista de las reglas procesales,
de suerte que, en lo que ahora importa, cuando pueda deducirse con cla-
ridad cul es el motivo implcitamente invocado la omisin de su expresa
indicacin no puede tener la grave trascendencia inadmisibilidad o deses-
timacin que le atribuye la parte recurrida.
As las cosas y dado que se considera infringido el artculo 58.2 del
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 es evidente
que la casacin aqu interpuesta discurre por el cauce previsto en el ar-
tculo 95.1.4.o de la Ley Jurisdiccional.
Procedente ser por consecuencia entrar en el fondo del asunto refe-
rido al sentido del ya citado artculo 58.2 del Texto Refundido de la Ley
del Suelo.
B) El carcter reglado de las llamadas licencias provisionales y el prin-

cipio de proporcionalidad.
La claridad del Tribunal, al respecto, se puede apreciar meridiana-
mente en el Fundamento de Derecho 3.o de esta Sentencia, segn el cual:
TERCERO. La obligatoriedad de los planes implica que el uso de

los predios no podr apartarse del destino previsto en aqullos, debiendo,
por tanto, otorgarse o denegarse las licencias, de forma reglada, segn que
la actuacin que se pretenda llevar a cabo resulte o no ajustada a la orde-
nacin urbanstica arts. 57.1, 58.1 y 178.2 del Texto Refundido de la
Ley del Suelo de 9 abril 1976, que es el aqu aplicable.
A pesar de lo expuesto, que constituye una rigurosa regla general, exis-
ten casos en los que resulta viable la autorizacin de obras o usos que no
se acomoden a lo previsto en el plan: esta posibilidad excepcional es la de
las ordinariamente denominadas licencias provisionales previstas en el ar-
tculo 58.2 del ya citado Texto Refundido.
Con ellas se viene a dar expresin al sentido esencial del Derecho admi-
nistrativo que aspira siempre a armonizar las exigencias del inters pblico
con las demandas del inters privado: cuando est prevista una transfor-
macin de la realidad que impedir cierto uso y, sin embargo, aquella trans-
formacin no se va a llevar a cabo inmediatamente, el uso mencionado
puede autorizarse, con la salvedad, en atencin al inters pblico, de que
cuando haya de eliminarse se proceder a hacerlo sin indemnizacin. sta
es la solucin de equilibrio que el Derecho Administrativo significa dentro
del ordenamiento jurdico.
644
As, la jurisprudencia [Sentencias de 20 diciembre 1988

(RJ 1988\10165), 16 octubre 1989 (RJ 1989\7368), 18 abril 1990
(RJ 1990\3601), 29 marzo 1994 (RJ 1994\2409), etc.] viene ligando estas
licencias al principio de la proporcionalidad que debe existir entre los
medios utilizados contenido del acto administrativo y la finalidad per-
seguida [recurdese la importancia del fin en el campo del Derecho Admi-
nistrativo: artculos 106.1 de la Constitucin, 84.2 de la Ley 7/1985, de 2
abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, 83.3 de la Ley Regu-
ladora de nuestra Jurisdiccin, 40.2 de la Ley de Procedimiento Admi-
nistrativo, vigente a la sazn, 6.o del Reglamento de Servicios de las Cor-
poraciones Locales, etc.].
En esta lnea la jurisprudencia destaca que las licencias provisionales
constituyen, en s mismas, una manifestacin del principio de proporcio-
nalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de
ejecucin del planeamiento, una obra o uso provisional no va a dificultar
dicha ejecucin, no sera proporcionado impedirlos, siempre sin derecho a
indemnizacin cuando ya no sea posible su continuacin. Son, pues, estas
licencias un ltimo esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restric-
ciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan en la nece-
sidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el inters
pblico.
En ltimo trmino, ha de destacarse que tales licencias son el fruto de
la actuacin de una potestad reglada [Sentencia de 29 diciembre 1987
(RJ 1987\9860)]: una vez ms, el verbo podrn que aparece en el texto
del artculo 58.2 apunta no a una discrecionalidad administrativa, sino a
una habilitacin o atribucin de potestad...
La justificacin, pues, del otorgamiento de estas licencias deviene de la
expresa exclusin de su vocacin de permanencia. Justificacin que se reco-
noce expresa y reiteradamente por la Jurisprudencia. Adems de la ya
citada, pueden verse, en el mismo sentido, las STS de 7 de febrero, 3
de julio, y 29 de diciembre de 1987, citadas en la STS de 29 de marzo
de 1994 (Ar. 2409).
Permtasenos insistir sobre el carcter reglado de este tipo de licencias,
basndonos para ello en la constante y reiterada doctrina jurisprudencial.
As, la STS de 26 de junio de 1995 (Ar. 5031), en cuyos Fundamentos
de Derecho 3.o y 4.o se puede leer:
TERCERO. Conviene ante todo precisar que si bien la obligatorie-
dad de los planes comporta, en lo que ahora interesa, que el uso de los
predios no puede apartarse del destino en aqullos previsto, ello no quiere,
sin embargo, decir que no existan supuestos en los que, al menos con carc-
ter temporal, no sea posible autorizar usos u obras, pese a su disconfor-
midad con el planeamiento, siempre, claro est, que concurran los supues-
tos a que se refiere el artculo 58.2 del texto refundido de la Ley del Suelo
de 1976.
645
Con dichas licencias provisionales se viene a dar expresin, como este

Tribunal ha declarado reiteradamente, al sentido esencial del Derecho
administrativo que aspira siempre a armonizar las exigencias del inters
pblico con las demandas del inters privado: cuando est prevista una
transformacin de la realidad que impedir cierto uso y, sin embargo, aque-
lla transformacin no se va a llevar a cabo inmediatamente, el uso men-
cionado puede autorizarse, con la salvedad, en atencin al inters pblico,
de que cuando haya de eliminarse se proceder a hacerlo sin indemni-
zacin. Son, pues, estas licencias un ltimo esfuerzo de nuestro ordenamiento
para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan
en la necesidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el
inters pblico Sentencia de 3 diciembre 1991 (RJ 1991\9389).
CUARTO. Las consideraciones anteriores despejan las dudas que
pudieran existir en orden a la naturaleza reglada de la actuacin de que
se trata, apuntando el trmino podrn que aparece en el texto del citado
artculo 58.2, como seala la citada Sentencia de 3 diciembre 1991, no
a una discrecionalidad administrativa, sino a una habilitacin o atribucin
de potestad.
3. Aplicabilidad a edificios en fuera de ordenacin
Parece oportuno recordar que todo lo anteriormente expuesto es, tam-

bin, aplicable a los supuestos en que los edificios a los que un caso con-
creto se refiera, pudieran llegar a quedar en situacin de fuera de orde-
nacin.
En este sentido, se puede ver el terminante pronunciamiento del Tri-
bunal Supremo que, en su STS de 7 de febrero de 1995 (Ar. 1073) y
en su Fundamento de Derecho CUARTO, afirma:
En el caso concreto que nos ocupa no hay constancia alguna de que
el uso para el que se solicita la licencia establecimiento de cafetera
est prohibido por el Plan general en aquella zona; de manera que aun en
el supuesto de que el edificio donde se pretende el funcionamiento de tal
cafetera est fuera de ordenacin y en el futuro haya de ser retranqueado
para cumplir con la alineacin establecida, ello no obsta a que se autorice
tal uso hasta tanto se llegue a ese momento del retranqueo por tanto, pro-
visionalmente y sin derecho a indemnizacin alguna al titular de tal acti-
vidad. Todo ello, repetimos, en aplicacin de la doctrina jurisprudencial
que ha quedado expuesta.
As, aun en el caso de que la normativa urbanstica vigente en la actua-

lidad, afectase a unas instalaciones existentes, en alguno de sus aspectos,
por haber devenido disconformes con alguna o varias de las determina-
ciones urbansticas de general aplicacin en un determinado momento,
646
tales como las relativas a alturas, retranqueos, etc., como consecuencia

del cambio de la normativa de aplicacin en el momento en que fueron
otorgadas unas licencias de obras definitivas y vigentes, debe ponerse de
manifiesto que todo lo anteriormente expuesto sobre las llamadas licen-
cias provisionales, es aplicable, tambin, a las construcciones que hayan
devenido en fuera de ordenacin, tal y como ha quedado ya indicado.
Segn reiterada jurisprudencia, el artculo 60 de la LS76, as como
el artculo 137 LS92 cuyo contenido material reprodujo sustancialmente
el precepto legal anteriormente citado, han venido disponiendo que los
edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobacin defi-
nitiva de un instrumento de planeamiento que resultaren disconformes
con el mismo, sern calificados como fuera de ordenacin y en ellos no
podrn realizarse obras de consolidacin, aumento de volumen, moder-
nizacin o incremento de su valor de expropiacin, pero s las pequeas
reparaciones que exigiere la higiene, ornato y conservacin del inmueble.
En ambos preceptos de la legislacin estatal citados se prev, igualmente,
que en casos excepcionales podrn autorizarse obras parciales y circuns-
tanciales de consolidacin, cuando no estuviere prevista la expropiacin
o demolicin de la finca en el plazo de quince aos, a contar de la fecha
en que se pretendiese realizarlas.
La doctrina jurisprudencial permite afirmar la finalidad de este tipo
de situacin urbanstica. As, la STS de 7 de junio de 1988 afirma:
La regulacin establecida en el Derecho positivo como rgimen jur-

dico especfico para los supuestos de fuera de ordenacin, se entiende no
slo a las construcciones en s mismas, sino tambin a los usos; tratndose
de construcciones o usos fuera de ordenacin, el Plan, por regla general,
no pretende terminar inmediatamente con ellos y puede dejarlos subsis-
tentes con prohibicin de consolidaciones o modernizaciones (art. 60.2
LS76): la modificacin de la ordenacin urbanstica no provoca una demo-
licin de la construccin o un cese inmediato del uso que contraviene aqu-
lla, es decir, no se acelera su fin, pero, como no se permite la consolidacin
o modernizacin, tampoco se dilata artificialmente ese fin; se trata, en defi-
nitiva, de respetar el plazo de vida natural sin adelantar ni retrasar su
muerte...
La jurisprudencia admite en los edificios fuera de ordenacin, como

se sostiene en la STS de 4 de junio de 1994:
... la realizacin de pequeas obras que tiendan a la adaptacin del inmue-

ble a las necesidades del propietario, respetndose con ello el derecho de
propiedad,... o, excepcionalmente, obras de consolidacin parciales....
647
En la misma lnea anteriormente expuesta se haba pronunciado el

Tribunal Supremo, que en su Sentencia de 11 de febrero de 1989 afir-
maba:
Probado que... se solicit licencia de apertura... para residencia de

ancianos... y autorizado su uso como restaurante..., resulta patente que el
uso del inmueble como residencia privada de ancianos se acomoda... a un
uso anlogo...
La imperatividad de los planes de urbanismo..., debe interpretarse en
sentido acorde con la finalidad del ordenamiento, sin restringir el uso de
las construcciones preexistentes acordes con la normativa anterior que no
impida o dificulte la ejecucin del planeamiento; ya que de entender ina-
decuado el uso permitido por la anterior ordenacin se inferira una lesin
al derecho de propiedad no justificado por las exigencias dimanantes de
la modificacin introducida por el nuevo planeamiento.
En lo que importa aqu, es muy esclarecedora la STS de 3 de mayo

de 1990, en la que se afirma:
En cuanto a la primera de estas cuestiones (posibilidad de otorgar

la licencia de instalacin y apertura estando parte del edificio fuera de
ordenacin), hemos de reiterar la doctrina jurisprudencial que proclama
que no es obstculo para otorgar una licencia de apertura el hecho de que
el edificio o el local en el que la actividad haya de establecerse est fuera
de ordenacin y sujeto, por tanto, a las limitaciones que impone el artcu-
lo 60 de la Ley del Suelo [LS76]; pues una cosa es que el edificio est fuera
de ordenacin y sujeto como tal a las limitaciones del aludido artculo y
otra muy diferente que el inmueble no pueda utilizarse Sentencias de 22
de junio de 1972, 17 de diciembre de 1974, 13 de junio de 1980, 24 de
enero de 1986, 2 de junio de 1987, 12 de diciembre de 1988 y 7 de marzo
de 1989, entre otras; siendo, por consiguiente, permisible autorizar usos
en un edificio fuera de ordenacin, si esos usos son admisibles...
En el mismo reiterado sentido de facilitar el uso del edificio a su

propietario sin ms limitaciones que las expresamente prevenidas en la
legislacin urbanstica vigente, puede verse la STS de 13 de diciembre
de 1990, segn la cual:
... las prohibiciones del artculo 60 [LS76] que nos ocupa estn regladas
en orden a no perpetuar los edificios que hayan resultado disconformes
con un nuevo planeamiento, cualquiera que sea la causa de ello, sin per-
juicio de que en tanto llega su desaparicin puedan seguir siendo usados
y mantenidos en estado de servir a su destino....
La doctrina cientfica es constante y pacfica en el mismo sentido que

el expresado por la doctrina jurisprudencial. Es en este aspecto en el
648
que se mantiene que la Administracin est obligada a otorgar la licencia

de apertura siempre que no conlleve ejecutar obras de las prohibidas en
el artculo 60 LS76. La jurisprudencia ha ratificado esta posicin doctrinal
en varias Sentencias (por todas, pueden verse las de 17 de diciembre de
1974, Ar. 4992, y 22 de junio de 1972, Ar. 3609). Tambin la STS de
13 de junio de 1980 (Ar. 3189), en la que se afirma que
sera contrario a toda lgica que, mientras subsista el inmueble fuera

de ordenacin no desenvuelva su aptitud como bien econmico-social
que es y, absurdamente, haya de estar condenado de modo irremisible a
no prestar utilidad alguna.
4. El cambio normativo en la materia: el artculo 19 LS98
Como doctrina de carcter general pacficamente aceptada sobre la

materia puede afirmarse que, segn el artculo 134.1 del Texto Refundido
de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana aprobado por
el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, declarado vigente por
la Disposicin Derogatoria nica, 1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre
rgimen del suelo y valoraciones,
Los particulares, al igual que la Administracin, quedarn obligados

al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenacin urbana contenidas
en la legislacin urbanstica aplicable y en los Planes, Programas de Actua-
cin Urbanstica, estudios de detalle, proyectos, normas y ordenanzas apro-
badas con arreglo a la misma.
La previsin legal contenida en el artculo 21 LS92 determinaba que:
Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones debern

destinarlos efectivamente al uso en cada caso establecido por el planeamiento
urbanstico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato
pblico.
La LrS98 ha operado un cambio en la orientacin normativa, decisivo.

En efecto, el artculo 19 LrS98 prev que:
Los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones debern

destinarlos a usos que no resulten incompatibles con el planeamiento urba-
nstico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato
pblico...
Como se puede comprobar, el cambio normativo que se ha operado

es tanto como pasar de la regla de que slo se puede hacer lo expre-
649
samente establecido por el planeamiento, a la regla de que lo que no

est prohibido est permitido.
Permtasenos resaltar que estas licencias se otorgan en precario, es
decir, con la posibilidad de revocacin sin indemnizacin (STS de 26 de
junio de 1995, Ar. 5031).
Por ltimo, parece oportuno recordar que, segn la ya citada STS
de 14 de junio de 1994 (Ar. 46279), lo imprescindible, adems de todo
lo anteriormente expuesto ya en este escrito, es que las obras y usos pro-
visionales no dificulten la ejecucin de los planes. As, en el Fundamento
de Derecho segundo de esta Sentencia se puede leer:
Las licencias que excepcionalmente pueden otorgarse al amparo del
artculo 58.2 antes citado, adems de a los de justificacin y provisionalidad
de los usos y obras objeto de las mismas, estn sujetas al imprescindible
requisito de que no hayan de dificultar la ejecucin de los Planes, razn en
las que se encuentra su justificacin, a fin de evitar los perjuicios econmicos
que supondra para el propietario de un terreno el mantenerlo sin rendir
utilidad durante el tiempo, en ocasiones dilatado, que media entre la apro-
bacin de un Plan y su ejecucin, sin causar detrimento alguno en la obra
urbanizadora proyectada, y razn por la que su concesin se haga por impe-
rativo legal sometida a la condicin de que hayan de demolerse sin derecho
a indemnizacin las construcciones sin quedar sin efecto los usos cuando
lo acordare el Ayuntamiento. Mas sin que ello quiera decir que la demo-
licin o impedimento de los usos puedan acordarse arbitrariamente, revo-
cando de esa forma la licencia, sino que una u otro deben tener una causa
legitimadora, causa que no puede ser otra que la cesacin del presupuesto
fundamental de la concesin de la autorizacin, es decir, la terminacin
de la no dificultad de ejecutar el planeamiento, pues, evidentemente, care-
cera de todo sentido el que sin un cambio de las circunstancias urbansticas
existentes en el momento del otorgamiento y sin ser inminente la ejecucin
del Plan, en definitiva, se revocase una licencia, ya que ello supondra a
todas luces una desviacin de poder tal como la concibe el artculo 83.3
de la antes citada Ley Jurisdiccional.
No existe actualmente, pues, la posibilidad de obtener licencia para

una actividad urbanstica contra plan, pero s para realizar una actividad
que, sin ajustarse al plan, no dificulte su ejecucin o, con determinadas
limitaciones, no resulte incompatible con el planeamiento.
Efectivamente, el artculo 17 LrS98, heredero de los artculos 58 LS76
y 136 LS92, prev:
En el suelo comprendido en sectores o mbitos ya delimitados con
vistas a su desarrollo inmediato, en tanto no se haya aprobado el corres-
pondiente planeamiento de desarrollo, slo podrn autorizarse excepcio-
650
nalmente usos y obras de carcter provisional que no estn expresamente

prohibidos por la legislacin urbanstica o sectorial ni por el planeamiento
general, que habrn de cesar, en todo caso y ser demolidas sin indem-
nizacin alguna, cuando lo acordare la Administracin urbanstica. La auto-
rizacin, bajo las indicadas condiciones aceptadas por el propietario, se
har constar en el Registro de la Propiedad de conformidad con lo esta-
blecido en la legislacin hipotecaria.
En el resto del suelo urbanizable podrn autorizarse, antes de su inclu-
sin en sectores o mbitos para su desarrollo, los usos previstos en el ar-
tculo 20 de la presente Ley.
Segn este precepto legal, por tanto:

podrn realizarse usos y obras justificadas que tengan carcter
provisional,
podr demolerse lo construido en cualquier momento,
esta demolicin no conllevar indemnizacin,
el propietario deber inscribir en el Registro de la Propiedad (me-
diante nota marginal a la ltima inscripcin registral) la autorizacin
municipal, con la aceptacin de la posibilidad de demolicin indicada
(art. 76 RD 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas
complementarias al Reglamento para la ejecucin de la Ley Hipotecaria,
sobre inscripcin en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza
urbanstica).
Los derechos de los arrendatarios y superficiarios estn excluidos, as
como las construcciones provisionales estarn excluidas del rgimen espe-
cial de arrendamientos urbanos y rsticos; y finalizan automticamente
con la orden del Ayuntamiento acordando la demolicin o el desalojo
y no cabe el derecho de realojo (art. 136.2 LS92, declarado vigente por
la DD nica LrS98) 16.
Por ltimo, dada la peculiaridad de este procedimiento, segn GON-
ZLEZ PREZ, debe aplicarse la tcnica general del silencio administrativo
y no la derivada de las previsiones especficas del artculo 9 RS.
F) Licencias de parcelacin y edificacin en Suelo No Urbanizable
En relacin con las licencias de parcelacin en suelo no urbanizable

rstico en bastantes Comunidades Autnomas, es preciso recordar,
primeramente, que, conforme a lo dispuesto en el artculo 20.2 LrS98:
16
El derecho de realojo se prev en la DA 4.a LS92, declarada vigente por la LrS98.
651
... en ningn caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccio-

namientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislacin
agraria, forestal o de similar naturaleza.
En este sentido, la Ley estatal 19/1995, de 4 de julio, de Modernizacin

de Explotaciones Agrarias, remite a la legislacin autonmica la deter-
minacin de la extensin de la superficie de las unidades mnimas de
cultivo. Y las Comunidades Autnomas ya han comenzado a legislar
al respecto.
Debe recordarse que, en suelo no urbanizable, las parcelaciones de
terrenos no estn sujetas, en principio, a control municipal previo, si se
cumplen con los requisitos de superficie mnima exigida por la legislacin
agraria aplicable y la legislacin autonmica no impone esta limitacin
expresamente 17.
En relacin con las licencias de edificacin en suelo no urbanizable,
la regla general de la no edificabilidad del suelo no urbanizable del ar-
tculo 20.1 LrS98, heredero de los artculos 85 y 86 LS76 y 16 LS92, viene
matizada por dos aspectos diferentes:
Por las propias excepciones que establece el propio precepto en
su apartado 2, las actuaciones especficas de inters pblico, previa la
justificacin exigida, y
Por la posibilidad de que se permitan realizar otras construcciones
no impedidas por la LrS98. Se est haciendo referencia, sobre todo, a
las viviendas unifamiliares que se permitan en la legislacin precedente,
siempre que no dieran lugar a la formacin de ncleo de poblacin, y
que con la LrS98 no es que hayan sido imposibilitadas, sino que han que-
dado, simplemente, a la disposicin de la legislacin autonmica 18.
Por todo lo cual, ser la ley aplicable en cada Comunidad Autnoma
la que concrete las posibilidades de edificacin en suelo no urbanizable
(y muy concretamente, las de la vivienda unifamiliar), sin poder contra-
venir lo dispuesto por la LrS98 19.
17
Salvo que la ley autonmica establezca lo contrario (Ricardo ESTVEZ GOYTRE,
El papel de los Municipios en el nuevo rgimen jurdico de las segregaciones en suelo
no urbanizable, El Consultor, 20/1996, 30 de octubre, pp. 2926-2933). En el caso de Cas-
tilla y Len, se exige licencia para las parcelaciones de terrenos, en el artculo 97.1.f)
y se establecen las limitaciones a las mismas en el artculo 104 de la Ley 5/1999.
18
ste fue, precisamente, uno de los aspectos modificados en la tramitacin par-
lamentaria de la Ley, al entender que la regulacin estatal ya estaba completa sin concretar
este extremo que, por ello, corresponda a la legislacin autonmica. En Castilla y Len
se prev la construccin de viviendas unifamiliares aisladas y que no formen ncleos de
poblacin, en el artculo 23.2.e) de la Ley 5/1999.
19
Como muestra de la riqueza de la jurisprudencia producida en esta clase de suelo,
pueden citarse, por todas, la STS de 24 de junio de 1993 (Ar. 4893), sobre prohibicin
652
La legislacin autonmica ha comenzado a generalizar, tambin, para

cualquier uso urbanstico del suelo no urbanizable, el rgimen de auto-
rizacin por los rganos de la Comunidad Autnoma, con carcter previo
a la licencia municipal para comenzar las obras as autorizadas.
Vase como ejemplo, entre otros, los artculos 11 y siguientes de la
Ley asturiana de edificacin y usos en el medio rural, de 20 de diciembre
de 1990; artculo 53 y siguientes de la Ley madrilea 9/1995, de 28 de
marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comu-
nidad de Madrid y, en fin, los artculos 23 a 29, ambos inclusive, de la
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y Len. En el pro-
cedimiento previsto en el artculo 25.2 de la citada Ley castellano-leonesa,
se prev un perodo de informacin pblica de 15 das que contradice
la previsin del artculo 86.2 de la Ley 30/1992 y, por tanto, en nuestra
opinin, es inaplicable en cuanto disminuye las garantas de los admi-
nistrados, ya que reduce la previsin de la citada ley estatal (veinte das).
G) Procedimiento de otorgamiento
Segn el artculo 9.1.5.o RS el procedimiento de otorgamiento o dene-
gacin de licencias deber concluir en el plazo de uno o dos meses, segn
el tipo de expediente de que se trate. Asimismo, el propio precepto, en
su prrafo primero, aclara que el procedimiento regulado en el mismo slo
se utilizar cuando no exista otro especialmente ordenado por disposicin
de superior o igual jerarqua. Lo que se resalta, dado el progresivamente
creciente nmero de leyes autonmicas que regulan el procedimiento en
esta materia, desplazando lo dispuesto por el RS que, no obstante, se
seguir aqu como procedimiento comn.
Varias Comunidades Autnomas han regulado el procedimiento de
otorgamiento de licencias. Slo a efectos de recoger la referencia de las
ms significativas se enuncian a continuacin las siguientes:
Aragn: Artculo 175 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, urbanstica.
Baleares: Artculos 3 a 9 de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Dis-
ciplina Urbanstica.
Canarias: Artculo 166.5 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo,
por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin
del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
de parcelaciones; la STS 23 de diciembre de 1996 (Ar. 9533) sobre la identidad conceptual

de la utilidad pblica y el inters social; la STS de 24 de diciembre de 1996 (Ar. 9541)
sobre ncleos de poblacin; y, por ltimo, la STS de 17 de febrero de 1995 (Ar. 1066)
sobre innecesariedad de continuar el procedimiento de otorgamiento de la licencia ini-
ciado.
653
Castilla-La Mancha: En el artculo 161 de la Ley 2/1998, de 4 de junio,

de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica.
Castilla y Len: Artculo 99, de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urba-
nismo.
Catalua: Artculo 247.3 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio,
por el que se aprueba el Texto Refundido de los Textos legales vigentes
en Catalua en materia urbanstica.
Galicia: Artculo 168.3 de la Ley del Suelo 1/1997, de 24 de marzo.
Madrid: Artculo 20 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de Disciplina
Urbanstica.
Navarra: Artculo 223 de la Ley 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin
del Territorio y Urbanismo.
La Rioja: Artculo 181 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin
del Territorio y Urbanismo.
Valencia: Disposicin Adicional cuarta de la Ley 6/1994, de 15 de
noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanstica.
1. Iniciacin
a) Consulta previa
Segn el artculo 133 LS92 declarado constitucional por la

STC 61/1997 y vigente por la LrS98 y vigente por la LrS98:
Los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias, Programas de

Actuacin Urbanstica, Estudios de Detalle y Proyectos con sus normas,
ordenanzas y catlogos sern pblicos y cualquier persona podr en todo
momento consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento del
trmino a que se refieran.
Por su parte, sin perjuicio de que la regulacin complementaria de

esta materia es competencia del legislador autonmico, supletoriamente,
el artculo 55.2 LS76 (art. 43.1 LS92 20) explicita la forma en que cualquier
administrado puede conocer el rgimen urbanstico de una finca, unidad
de ejecucin o sector, al precisar que el rgano municipal deber facilitar
20
No declarado inconstitucional por la STC 61/1997, pero derogado por la LrS98.
Debe tenerse en cuenta que el derecho al que este precepto se refera es ejercitable,
con carcter general por los administrados, al amparo de los artculos 35 y 37 LRJ-PAC
y 69.1 y 70.3 LBL, que se han desarrollado en los artculos 207, 230, 231 y 234 ROF.
654
su informacin por escrito y el Ayuntamiento deber informarle en

el plazo de un mes a contar de la solicitud.
Estas informaciones, segn ha reconocido la Jurisprudencia, no son
vinculantes y al ser preparatorias de una actividad ulterior no son
impugnables por regla general, pero, segn la STS de 25 de noviembre
de 1988 (Ar. 9209):
Producen importantes efectos jurdico-administrativos para el admi-

nistrado que adecue su conducta a los trminos recogidos en aqullas:
a) Quedar exento de responsabilidad si ajusta su actuacin al contenido
de la informacin facilitada; b) Podr reclamar indemnizacin de la Admi-
nistracin si confiando en la contestacin ha desarrollado una actua-
cin que en ltimo lugar venga a resultar frustrada sufriendo con ello un
perjuicio que claramente derivar de un funcionamiento anormal de la
Administracin: el ejemplo clsico es el del administrado que redacta su
proyecto de obras atendiendo al sentido de la informacin facilitada por
la Administracin y despus ve denegada su licencia 21.
El administrado, cuando decida ejercer lo que la LrS98 denomina

derecho a edificar, necesitar solicitar el otorgamiento de la oportuna
licencia.
Pero ocurre que edificar es un derecho del propietario pero tambin
puede ser, en su caso, un deber a cumplir en plazo [art. 14.2.f) y 18.7
LrS98], edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el
planeamiento.
b) Requisitos de la solicitud
La solicitud se presentar en el Registro General de la Corporacin

Local en cuyo trmino radiquen los terrenos 22 (segn el art. 9.1.1.o RS).
Como cualquier otra solicitud iniciadora de un procedimiento debe:
Dirigirse al rgano de la Corporacin competente [art. 70.1.e)
LRJ-PA]. De existir un error del solicitante, el rgano que reciba la soli-
citud la deber remitir al competente para continuar la tramitacin
(art. 20 LRJ-PA).
Estar suscrita por persona legitimada para formular la solicitud.
Contener los requisitos generales del artculo 70 LRJ-PA (con-
tenido de la peticin, lugar, fecha y firma del solicitante).
21
En igual sentido la STS de 12 de junio de 1991.
22
Lgicamente se podrn utilizar por el solicitante las posibilidades permitidas, con
carcter general, por el artculo 38 LRJ-PA.
655
c) Obras mayores y menores. Proyecto tcnico
A la solicitud debern acompaarse o no determinados documen-

tos en funcin del tipo de actividad a realizar por el solicitante de la
licencia.
La diferencia ms significativa, determinante de la necesidad de acom-
paar o no proyecto tcnico a la solicitud de licencia es la de clasificar
las obras en mayores y menores, que tambin determina un diferente
juego de la tcnica del silencio administrativo 23.
Es preciso acudir para la diferenciacin entre obras mayores y obras
menores a la doctrina elaborada por la Jurisprudencia del Tribunal Supre-
mo, ya que es un concepto de pura construccin jurisprudencial como
afirman las STS de 10 de diciembre de 1986 y 17 de marzo de 1987.
As, segn la STS de 21 de febrero de 1984 (Ar. 1083), se puede decir
que obras menores son aquellas que:
... se caracterizan por ser de sencilla tcnica y escasa entidad constructiva

y econmica, consistiendo, normalmente en pequeas obras de simple
reparacin, decoracin, ornato o cerramiento que no precisan de proyecto
firmado por profesionales titulados ni de presupuestos elevados.
La STS de 5 de junio de 1987 afirma que las obras menores son las
que no afectan a la estructura 24 o a los elementos sustentantes de un
inmueble.
Siguiendo esta lnea argumental diferenciadora de la Jurisprudencia
se puede afirmar que son obras mayores:
Las edificaciones de nueva planta siempre que precisen de pro-
yecto arquitectnico (SSTS de 27 de diciembre de 1989
Ar. 9841, de 21 de noviembre de 1974 y de 2 de enero de
1979).
Las que afectan a la estructura (STS de 21 de febrero de 1984,
Ar. 1083).
Construccin de cocheras (STS de 11 de febrero de 1985).
Movimientos de tierras (SSTS de 21 de junio de 1985 y de 5 de
junio de 1987).
23
Vase STS de 2 de noviembre de 1982 segn la cual la distincin entre obras
mayores y menores es a los solos efectos de diversidad de plazos para el silencio admi-
nistrativo.
24
En la Ley de Ordenacin de la Edificacin se puede encontrar una peculiar refe-
rencia que no es tal a las obras menores con la terminologa de la citada STS de
21 de febrero de 1984, en el artculo 2.2.a).
656
Modificacin del aspecto exterior del edificio 25 (STS de 21 de

febrero de 1984, Ar. 1083).
La doctrina expresamente recogida en la STS de 21 de febrero de
1984, ya citada, considera que las obras menores son aquellas que no pre-
cisan de proyecto firmado por profesionales titulados. Tiene como lgi-
co corolario que tales proyectos se deben redactar slo cuando las obras
sean consideradas como mayores.
A las Entidades Locales se les plantea con frecuencia el problema
de decidir sobre si el tcnico autor de un proyecto que se adjunta a una
solicitud de licencia urbanstica es el competente para que la tramite la
entidad que deba otorgarla. Procede no olvidar que, segn la STS de
10 de enero de 1990 (Ar. 158), el Ayuntamiento debe examinar la capa-
cidad profesional del tcnico autor del proyecto sin que sea suficiente,
a estos efectos, que el proyecto aparezca visado por el Colegio Profe-
sional, ya que en el caso de no ser competente para redactar el proyecto
un determinado profesional no resulta tampoco idneo su Colegio para
extender el visado. Esta STS confirma la de 27 de diciembre de 1989
(Ar. 9225), que mantena tambin el criterio de que al Ayuntamiento
compete discernir sobre la suficiente titulacin del autor del proyecto
respecto de la concreta obra a realizar.
d) Tasas e Impuestos
El solicitante de la licencia es el sujeto pasivo de las tasas que graven

la actividad urbanstica que piensa realizar [art. 23.2.a) LHL]; tasas que
se devengarn cuando se inicie la prestacin del servicio o la realizacin
de la actividad aunque podr exigirse el depsito previo de su importe
total o parcial (art. 26 LHL). Asimismo, las Entidades Locales podrn
exigir las tasas en rgimen de autoliquidacin (art. 27 LHL).
El impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras grava, como
se sabe,
... la realizacin, dentro del trmino municipal, de cualquier construccin,
instalacin u obra para la que se exija obtencin de la correspondiente
licencia de obras o urbanstica, se haya obtenido o no dicha licencia, siem-
pre que su expedicin corresponda al Ayuntamiento de la imposicin
(art. 101 LHL).
25
Se acostumbra a considerar como obras que requieren proyecto tcnico las que
se refieren a modificacin del aspecto exterior de los edificios (que exigen licencia urba-
nstica, segn el artculo 1.4 RDU, no por afectar a la estructura, sino por la necesidad
del adecuado control urbanstico de estas obras respecto a las determinaciones del pla-
neamiento, ornato y tradiciones arquitectnicas).
657
Son sujetos pasivos de este Impuesto los propietarios de los inmuebles

sobre los que se realicen las construcciones, instalaciones u obras, siempre
que sean dueos de las obras; en los dems casos se considerar con-
tribuyente a quien ostente la condicin de dueo de la obra (art. 102.1
LHL).
Prev tambin la LHL la condicin de sujetos pasivos sustitutos del
contribuyente a
... quienes soliciten las correspondientes licencias o realicen las construc-
ciones, instalaciones u obras, si no fueran los propios contribuyentes
(art. 102.2).
El Ayuntamiento, al conceder la licencia, practicar una liquidacin

provisional
... determinndose la base imponible en funcin del presupuesto presen-
tado por los interesados, siempre que el mismo hubiera sido visado por
el Colegio Oficial correspondiente; en otro caso, la base imponible ser
determinada por los tcnicos municipales, de acuerdo con el coste estimado
del proyecto (art. 104.1 LHL).
Segn el artculo 104.2 LHL:

A la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente
realizadas y del coste real efectivo, el Ayuntamiento, mediante la oportuna
comprobacin administrativa, modificar, en su caso, la base imponible
a que se refiere el apartado anterior practicando la correspondiente liqui-
dacin definitiva y exigiendo del sujeto pasivo o reintegrndole, en su caso,
la cantidad que corresponda.
Este Impuesto, al igual que ocurre, como se ha indicado con las tasas,
podr ser exigido en rgimen de autoliquidacin (art. 104.3 LHL).
El artculo 103.1 LHL, en su redaccin actual, operada por la
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, ha quedado redactado como sigue:
1. La base imponible del impuesto est constituida por el coste real
y efectivo de la construccin, instalacin u obra, del que no forman parte,
en ningn caso, el Impuesto sobre el Valor Aadido y dems impuestos
anlogos propios de regmenes especiales, ni tampoco las tasas, precios
pblicos y dems prestaciones patrimoniales de carcter pblico local rela-
cionadas con dichas construcciones, instalaciones u obras.
La jurisprudencia ha iniciado una lnea doctrinal en la que se concreta

lo que debe considerarse base imponible. Aunque hay que resaltar que
dicha jurisprudencia todava es bastante vacilante al respecto, debe dejar-
658
se constancia de que se advierte una interpretacin restrictiva en esta

materia, por lo que, en aras de la seguridad jurdica, parece conveniente
que la LHL se modifique en el sentido de fijar con claridad este aspecto
de dicha ley y no se tenga que acudir constantemente, ante la indefinicin
legal, a la sede jurisdiccional. De esta manera, solamente se resuelven
los casos concretos planteados en dicha sede 26.
La STS de 17 de mayo de 1999 (La Ley, 6976/1999) distingue entre
el concepto econmico de gasto y el concepto econmico de coste,
que es sensiblemente inferior. Es a este ltimo al que se refiere el ar-
tculo 103.1 LHL, de tal manera que la base imponible del ICIO est
constituida por el coste real y efectivo de la construccin, instalacin
u obra, debiendo considerarse que ste es el presupuesto de ejecucin
material y no ms.
Concluye esta STS, en su Fundamento de Derecho segundo, afir-
mando:
Por tanto, la base imponible del ICIO est constituida por el coste
real y efectivo de la construccin, instalacin u obra, sin que puedan
incluirse en aqulla los gastos generales, el beneficio industrial ni los
honorarios tcnicos, ya de redaccin del proyecto, ya de direccin de
la obra.
2. Instruccin
a) Regla general
Solicitada la licencia, se pone en marcha la maquinaria administrativa

municipal (arts. 160 y 165 y siguientes ROF), que ya no podr detenerse
hasta resolver sobre la solicitud expresamente. En otro caso, se aplicar
la doctrina del silencio administrativo (art. 176 ROF). La regla general
es que las Entidades Locales habrn de resolver las peticiones funda-
26
Puede verse, en efecto, cmo la STS de 1 de febrero de 1994 (Ar. 1326) considera
que no integran la base imponible los honorarios de Arquitecto y Aparejador, ya que
el presupuesto a considerar es el de la ejecucin material de las obras. En la STS de
3 de febrero de 1994 (Ar. 1329) se ampla esta idea en el sentido de que tampoco forma
parte de la base imponible ni los gastos generales ni el beneficio industrial. En contra-
diccin con esta ltima STS citada, la de 26 de mayo de 1994 (Ar. 3542) considera que
s se deben incluir en la base imponible los ltimos conceptos indicados. Por ltimo, las
SSTS de 16 de enero de 1995 (Ar. 431) y de 27 de febrero de 1995 (Ar. 1384) consideran
que tampoco se debe incluir en la base imponible el importe de la maquinaria que haya
de instalarse en las obras. La modificacin de la LHL, operada por la Ley 50/1998, de
30 de diciembre, no puede afirmarse que haya resuelto satisfactoriamente estos problemas
citados, salvo la concreta exclusin de la base imponible a la que se refiere el artculo 103.1
LHL, en su actual redaccin.
659
das 27 que se les dirijan (art. 299 LS92, declarado vigente por la LrS98,
salvo una matizacin de la STC 61/1997).
b) Plazos para resolver

En el momento de presentar la solicitud o en cualquier otro momen-
to de la tramitacin, si se observaran deficiencias subsanables se noti-
ficarn al peticionario siempre antes de terminar el plazo de conclusin
del expediente para que dentro de los quince das pueda subsanarlas
(art. 9.1.4.o RS). Los das sern hbiles (art. 48.1 LRJ-PAC) y se advertir
al peticionario que si no subsanase las deficiencias advertidas su peticin
se archivar sin ms trmite (art. 156.2 ROF); pudindose tambin
declarar la inadmisibilidad de la solicitud presentada.
En estos casos, el plazo de tramitacin del expediente quedar sus-
pendido durante los quince das citados contados a partir de la noti-
ficacin de la deficiencia (art. 9.1.6.o RS).
c) Informes
Como todo expediente que se tramita en las oficinas municipales debe
informar el Jefe de la Dependencia a la que corresponde tramitarlos...
(art. 172.1 ROF).
Si la complejidad de las oficinas municipales permitiera que existiera
un Servicio de Arquitectura, Ingeniera o Urbanismo (o denominacin
similar), a l correspondera emitir el informe al que se refiere el todava
vigente RF, en cuyo artculo 248.3 se prev que a dichos servicios com-
pete:
Fiscalizar la edificacin privada con arreglo a las Ordenanzas y a la
legislacin general e informar los expedientes de licencias para la cons-
truccin y reforma de edificios, ya sean de uso pblico o privado, con el
fin de conseguir el ms perfecto y armnico desarrollo urbano.
Si, por las caractersticas de la Entidad local otorgante, sta careciera

de servicios tcnicos y jurdicos propios que pudieran emitir los oportunos
informes de este carcter, dicha entidad podr solicitar que sean emitidos
(segn el art. 4.2 RDU) por:
La Comarca o rea metropolitana en que la Entidad local est
integrada.
27
En relacin con la posible inadmisin de las peticiones puede verse el artculo 89.4
LRJ-PAC.
660
La Diputacin Provincial, si sta cuenta con el Servicio de Asis-

tencia urbanstica a Municipios 28.
El Secretario de la Corporacin Local, en general, slo tiene que emi-
tir informe 29 en los supuestos previstos en el artculo 173.1 ROF, es decir,
Cuando as lo ordene el Presidente.
Cuando el rgano colegiado decisorio sea el competente para otor-
gar la licencia y lo solicite 1/3 de sus miembros, con la antelacin
suficiente.
Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se
exija de mayora especial.
Debe recordarse que, segn el artculo 174.1 ROF, el Presidente de
la Corporacin:
podr solicitar otros informes o dictmenes cuando lo estime necesario.
Segn el artculo 9.1.2.o RS, una vez recibida en las oficinas muni-
cipales la solicitud de licencia y en el plazo de cinco das siguientes a
la fecha del registro, se remitirn los duplicados de los proyectos tcnicos
presentados por el peticionario a los Organismos que, segn el artcu-
lo 9.1.1.o RS, deban informarlos. Estos informes, por la perentoriedad
de los plazos de la resolucin de este tipo de expedientes, deben remitirse
a la Corporacin diez das antes, al menos, de la fecha en que el expe-
diente deba concluir (uno o dos meses, segn los casos). Transcurrido
este plazo sin haberse recibido dicho informe, se entender que ste ha
sido favorable (segn prev el art. 9.1.3.o RS).
Estos informes no son vinculantes; pero determinan la responsabilidad
del facultativo que hubiera informado favorablemente el proyecto que
acompaara a la solicitud de una licencia urbanstica cuyo contenido
sea manifiestamente constitutivo de una infraccin urbanstica grave
(art. 228.3 LS76; art. 264.2 LS92).
Segn el artculo 123.1 ROF, las Comisiones Informativas tienen por
funcin el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser
sometidos a la decisin del Pleno y de la Comisin de Gobierno cuando
sta acta con competencias delegadas por el Pleno.
28
Tngase en cuenta el carcter de competencia propia de las Diputaciones Pro-
vinciales de la asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Munici-
pios... [art. 36.1.b LBL].
29
Se prev este informe con carcter general en la Ley Foral Navarra de Medidas
de Intervencin en Materia de Suelo y Vivienda (art. 5.1). Actualmente, Ley Foral
Navarra 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
661
No obstante,
... igualmente informarn asuntos de la competencia propia de la Comi-
sin de Gobierno y del Alcalde o Presidente que les sean sometidos, por
expresa decisin de aqullos (art. 123.2 ROF).
3. Terminacin
a) Expresa. Legislacin aplicable
El artculo 21.1.q) LBL, tras la aprobacin de la Ley 11/1999, de 21

de abril, determina, con mayor rotundidad que en su redaccin anterior,
que el rgano competente para el otorgamiento de las licencias es el
Alcalde.
a) Resolucin favorable 30
Con carcter general, se puede afirmar que las licencias urbansticas

deben contener slo la decisin 31. No obstante, la denegacin deber
ser motivada (arts. 243.2 LS92 y 3.2 RDU). Asimismo, en este momento
deben tenerse en cuenta diversas cuestiones de las que se destacarn las
dos siguientes:
la legislacin aplicable y
el plazo para la ejecucin de las prescripciones de la licencia con-
cedida. Caducidad.
a) Legislacin aplicable
Es ya pacficamente aceptado que la legalidad aplicable es la vigente

en la fecha en que la Administracin resuelve la solicitud (STS de 1
de febrero de 1988).
Puede ocurrir y ya con frecuencia que en el momento de solicitar
la licencia est vigente un Plan y se otorgue cuando rija un planeamiento
posterior. Ante esta sucesin de ordenamientos que inciden de modo dis-
tinto en el acto edificatorio, la Jurisprudencia se ha planteado si la licencia
30
Tngase en cuenta que no caben las licencias verbales (STS de 8 de noviembre
de 1990, Ar. 8818).
31
Alguna legislacin autonmica exige ya el cumplimiento de varios requisitos for-
males [por ejemplo, Leyes de Disciplina Urbanstica de Asturias (art. 4.1) y de Baleares
(art. 7.9)]. En igual sentido, la legislacin autonmica aprobada con posterioridad a la
Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones.
662
en cuanto acto reglado debe concederse con arreglo al plan vigente

en el momento de la solicitud o en el de adoptar el acuerdo concediendo
o denegando la licencia. La Jurisprudencia ha sealado ltimamente que:
Las licencias han de concederse o denegarse conforme al ordenamien-

to urbanstico vigente al tiempo de resolver, siempre que se resuelva dentro
del plazo de dos meses establecido en el artculo 9 RSEL, debiendo en
otro caso, por el contrario, atenerse la Administracin al que rega cuando
la solicitud se dedujo, y ello es una exigencia lgica en cuanto constitutiva
de la garanta de que, tratndose de una materia eminentemente reglada,
no quede al arbitrio de aqulla eludir la aplicacin de la normativa pre-
cedente a travs del expeditivo procedimiento de dilatar la decisin con
trmites que pueden ser innecesarios o con una actividad que pueda dar
lugar a la vigencia de un rgimen urbanstico nuevo que impida la con-
cesin, o, en otros trminos, que la arbitrariedad administrativa haga legal-
mente imposible lo que estaba permitido por la Ley en el momento en
el que, amparndose en sta, el administrado solicit licencia, bien enten-
dido que a este carcter reglado debe atenerse no slo la autoridad muni-
cipal, sino la Comisin Provincial de Urbanismo en el supuesto de que
asuma la competencia de aqulla para resolver cuando la mora de la misma
se denuncie (STS de 14 de marzo de 1988) 32.
b) Plazo para la ejecucin de las prescripciones de la licencia
El procedimiento de otorgamiento de la licencia no concluye real-

mente con tal otorgamiento, ya que lo normal ser que sta fije los
plazos de iniciacin, interrupcin mxima y finalizacin de las obras.
Inicialmente, las licencias de obras se entendan concedidas por tiem-
po indefinido (art. 15 RS), pero, posteriormente, se admiti que se suje-
tase su otorgamiento a condicin resolutoria en caso de no ejercitarse
en el plazo establecido. La legislacin urbanstica de las Comunidades
Autnomas generaliz y regul el sometimiento a plazo de la facultad
de edificar.
b) Resolucin denegatoria
Segn dispone el artculo 243.2 LS92 (que permanece vigente tras

la LrS98) Toda denegacin de licencia deber ser motivada. Similar
prevencin se puede encontrar en el artculo 3.2 RDU. Por tanto, tenien-
32
Esta STS es muestra de ya constante Jurisprudencia en este mismo sentido (pueden
verse, por todas, las SSTS de 27 de octubre de 1979, 8 de febrero de 1985, y 9 de mayo
de 1986).
663
do en cuenta que la resolucin es reglada y que tal resolucin slo puede

ser denegatoria si la pretensin del solicitante de la licencia no es con-
forme con la legalidad vigente al momento de resolver tal solicitud, esta
resolucin deber contener una sucinta referencia de hechos y funda-
mentos de derecho (art. 41 LRJPA) y deber estar basada en los infor-
mes tcnicos y jurdicos que deben obrar en el expediente (art. 4.2 RDU).
Para GONZLEZ PREZ 33, en estos casos no existe inconveniente en
generalizar la previsin del artculo 291.4 de las Ordenanzas Municipales
sobre uso del suelo y edificacin para el trmino municipal de Madrid,
en el sentido de que si los informes obrantes en el expediente formularan
propuesta de denegacin de la licencia, se debe comunicar tal circuns-
tancia al solicitante antes de dictar la resolucin denegatoria dndole
cuenta de las modificaciones que sea preciso introducir..., siempre pro-
curando que no transcurran los plazos establecidos para resolver, a fin
de evitar un posible otorgamiento por silencio positivo. Tambin procede
otorgarse la licencia condicionada a que se introduzcan las modificaciones
aludidas (STS de 29 de diciembre de 1956).
c) Declaracin de inadmisibilidad
Si los defectos de la solicitud fuesen de los no subsanables, la Admi-

nistracin municipal se limitar a declararlo as, sin tener que resolver
sobre la procedencia o no del otorgamiento de la licencia. En caso de
que los defectos fuesen subsanables se debe dar oportunidad al solicitante
para subsanarles, pudiendo as continuar el procedimiento hasta su reso-
lucin final.
b) Resolucin presunta. El silencio positivo
La constante problemtica planteada por la deficiente regulacin legal

del silencio administrativo hace aconsejable, aunque sea muy resumida-
mente, dejar constancia de lo que pudiera ser un ejemplo de iter pro-
cedimental en los casos en los que en un expediente de otorgamiento
de licencia urbanstica se pudiera alegar el nacimiento del silencio como
forma de terminacin del procedimiento, sin que, realmente, se hubiera
producido tal silencio. En efecto, teniendo en cuenta la nueva regulacin
del silencio administrativo y la de las notificaciones en la Ley 30/1992,
tras su modificacin por la Ley 4/1999, de 13 de enero, este iter podra
ser:
33
Op. cit., p. 201.
664
Se solicita la licencia.
Transcurre el plazo de otorgamiento y el solicitante desconoce que
se ha producido resolucin expresa desestimatoria.
El solicitante de la licencia comienza las obras, en la creencia de
que le ampara el silencio positivo. Las obras son ilegales y son
paralizadas.
El solicitante recurre la paralizacin de las obras y alega el otor-
gamiento de la licencia por silencio positivo.
La Administracin actuante le comunica haber resuelto expresa-
mente y desestimado el otorgamiento de la licencia; que ha inten-
tado infructuosamente notificar dicha resolucin y, por tanto, se
enerva ex artculo 58.4 de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modi-
ficacin de la Ley 30/1992, el nacimiento del acto presunto.
Otra cosa sera si la Administracin hubiera resuelto expresamente
en sentido desestimatorio, pero tardamente. En este caso, s habra naci-
do un acto presunto. Y en el caso de que dicho acto fuese ilegal, dicha
ilegalidad debera subsanarse mediante la revisin de oficio y en su
caso a abonar la eventual indemnizacin al perjudicado por tal actua-
cin administrativa.
El artculo 242.6 LS92 (vigente conforme a la DD nica, 3 LrS98),
no obstante, declara que en ningn caso se entendern concedidas por
silencio administrativo licencias en contra de la legislacin o del planea-
miento urbanstico, por lo que reiteradamente la jurisprudencia ha decla-
rado que no puede obtenerse por silencio lo que legalmente no sea otor-
gable por resolucin expresa (STS de 6 de junio de 1988). Y siendo esto
as, no faltan decisiones judiciales que, ante la licencia obtenida por silen-
cio que vulnera el ordenamiento urbanstico, amparan que pueda pro-
ducirse una resolucin del Ayuntamiento negando validez a la licencia
presunta 34.
As, el TS dice que:
Si bien con carcter general pudiera predicarse que por equivaler el
silencio positivo a la autorizacin omitida y ser, en consecuencia, un ver-
dadero acto administrativo, le est vedado a la Administracin, al igual
que si de un acto expreso se tratase, producir uno de esta clase en con-
tradiccin con l sin acudir a ninguno de los procedimientos de revisin
de oficio, esta interdiccin slo puede entenderse operante cuando el silen-
cio positivo efectivamente se haya producido, es decir, tanto por la con-
currencia de sus requisitos formales, como por la de los de carcter sus-
34
Puede verse Mariano DAZ GMEZ, El silencio administrativo positivo en la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y su incidencia en los actos de gestin y control urbansticos,
Ed. Dykinson, 1994.
665
tantivo... siendo, por tanto, perfectamente lcito que... producido finalmen-

te el silencio, pueda el Ayuntamiento manifestarse sobre la materialidad
o sustantividad de ste y dictar un acto contradictorio con el mismo en
el mismo procedimiento, si lo instado en su da y aparentemente logrado
por la inactividad administrativa no se acomodase a la legalidad urbanstica,
al no existir, entonces un derecho subjetivo protegible por no haber podido
originarse ste (STS de 21 de marzo de 1988 35).
El Tribunal Supremo se ha pronunciado reiteradamente en este sen-

tido. As, pueden researse las STS de 7 de octubre de 1998 (Ar. 7985),
de 21 de octubre de 1998 (Ar. 8444), de 9 de noviembre de 1998
(Ar. 9596), de 6 de abril de 1999 (Ar. 3072), de 6 de junio de 1999
(Ar. 5885), de 29 de septiembre de 1999 (Ar. 6278), de 24 de noviembre
de 1999 (Ar. 7702), de 15 de diciembre de 1999 (Ar. 8760), de 30 de
diciembre de 1999 (Ar. 10127), etc.
Esta lnea jurisprudencial, pues, se ha decantado por negar opera-
tividad al silencio administrativo positivo si, a su travs, se pretendiera
ejercer el derecho a edificar en los casos en que tal derecho si mediase
resolucin expresa no hubiera podido ejercerse, al tratarse de una pre-
tensin contraria al ordenamiento jurdico.
No obstante, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jur-
dico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn (en adelante, LAP), prev en el artculo 62.1.f) que no se ha
modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero que los actos de las Admi-
nistraciones Pblicas son nulos de pleno derecho, entre otros, en los
supuestos siguientes:
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico

por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisicin.
De la redaccin de este precepto legal, puesto en relacin con la

expresa consideracin del artculo 43.4 LAP, en su redaccin derivada
de la Ley 4/1999, de 13 de enero, se deriva que:
La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos

la consideracin de acto finalizador del procedimiento.
Por tanto, se puede afirmar que ha sido el propio legislador el que

ha tomado claramente una posicin en virtud de la cual s se pueden
35
Esta misma doctrina puede encontrarse en la STS de 20 de diciembre de 1988
y posteriormente en las SSTS de 27 de febrero de 1989 (Ar. 1706), de 30 de enero
de 1990 (Ar. 362) y de 7 de febrero de 1990 (Ar. 961).
666
producir actos presuntos ilegales y dada la consideracin expresa de

acto finalizador del procedimiento ya citada los actos administrativos
finalizadores de un procedimiento, sean expresos o presuntos, pueden
producir los efectos legales indicados. Si el acto presunto es una licencia
que otorga la posibilidad a su peticionario de realizar un acto edificatorio
ilegal, por su inadecuacin al planeamiento, la ilegalidad la ha cometido
la Administracin, no el peticionario. Y, por ello, es a la Administracin
a la que corresponde enervar los efectos que pueda producir su actuacin
ilegal. Debe revisar de oficio el acto viciado de nulidad que ella misma
ha producido o impugnar, previa declaracin de lesividad, aquellos actos
que sean anulables. Al administrado no se le puede comunicar de forma
expresa, ex artculo 42.4 LAP, que el silencio de la Administracin sig-
nifica la estimacin de su peticin y, producida la resolucin presunta,
aducir, posteriormente y de contrario, que el artculo 242.6 LS92 impide
ejercer el derecho solicitado por ser contrario dicho ejercicio al orde-
namiento jurdico (en el mismo sentido, se pronuncia, expresamente, la
legislacin urbanstica autonmica que est apareciendo). La seguridad
jurdica, principio constitucional de obligado respeto por todos los Pode-
res Pblicos, impide tan contradictorio y lesivo comportamiento admi-
nistrativo que, en nuestra opinin, los administrados no tienen el deber
jurdico de soportar.
En el sentido contrario al ya indicado de los pronunciamientos citados
del Tribunal Supremo, ya se pronunci el mismo Tribunal en sus STS
de 26 de septiembre de 1986 (Ar. 5992), de 21 de marzo de 1988
(Ar. 2241), de 17 de julio de 1990 (Ar. 6568), de 18 de abril de 1995
(Ar. 4168), de 20 de enero de 1998 (Ar. 243), etc.
En todo caso, los expedientes de otorgamiento de licencias urbans-
ticas, por regla general y en aplicacin de los apartados a) y c) del prra-
fo 7.o del artculo 9 RS, se debe aplicar la tcnica del silencio positivo.
No obstante, la teora del silencio positivo debe ser objeto de una inter-
pretacin restrictiva para evitar que mas all de lo debido se consumen
situaciones que puedan notoriamente contradecir el inters pblico (STS
de 17 de octubre de 1978 36).
Esta tcnica penalizadora de la inactividad municipal opera mediante
dos procedimientos diferentes. En el caso de los operadores jurdicos que
opten por reconocer la vigencia del artculo 9 RS, debe recordarse que
el apartado a) del prrafo 7.o de dicho precepto reglamentario establece
un procedimiento especial para los casos de:
36
En el mismo sentido, STS de 10 de marzo de 1980.
667
Parcelaciones,
Obras mayores, e
Implantacin de nuevas industrias.
Este procedimiento, en efecto, consiste en que el solicitante de la
licencia, para considerarla otorgada por silencio positivo, deber:
1.o Acudir a la Comisin Provincial de Urbanismo denunciando el
transcurso de los dos meses en los que debera haber resuelto la solicitud
la Administracin municipal, ms el tiempo de subsanacin de deficien-
cias durante el que, en su caso, se hubiera paralizado el plazo de tra-
mitacin de la solicitud. No obstante, la legislacin autonmica que, de
manera creciente, se est produciendo, no contempla la exigencia de este
trmite 37.
2.o Esperar durante un mes desde la presentacin de dicha denuncia
la resolucin de la Comisin Provincial de Urbanismo 38 y si en este plazo
no se pronunciase, considerar otorgada la licencia por silencio positivo, si se
siguiera este procedimiento en decadencia.
Todo ello, teniendo en cuenta la creciente inaplicabilidad por desplazamiento
de este procedimiento general del RS.
Sobre la vigencia de este Reglamento de Servicios de las Entidades Locales,
debe tenerse en cuenta lo prevenido en la Disposicin Adicional primera de
la Ley 4/1999, de 13 de enero, segn la cual se establecen diversos plazos para
la adecuacin de los distintos procedimientos a las previsiones de la LAP. No
obstante, la Disposicin Transitoria primera de la citada Ley 4/1999 dispone:
Hasta tanto se lleven a efecto las previsiones de la disposicin primera

de esta Ley, continuarn en vigor, con su propio rango, las normas regla-
mentarias existentes... en cuanto no se opongan a la presente Ley.
Sobre la vigencia de la tcnica de la produccin del silencio positivo,

denuncia de mora incluida prevista en el artculo 9.7.a) RS, se ha pro-
ducido una polmica doctrinal contradictoria. En esta materia, se conoce
la posicin de los Tribunales Superiores de Justicia, respecto de proce-
dimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la LAP.
As, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de 25
de septiembre de 1997 (Ar. 1815) en la que se defiende la vigencia ntegra
del artculo 9 RS. En la misma lnea se manifiesta el Tribunal Superior
de Justicia de Baleares en su Sentencia de 13 de septiembre de 1996
37
A modo de ejemplo, la Ley Foral Navarra de Intervencin en Materia de Suelo
y Vivienda (arts. 5 y 6) (actualmente, Ley Foral Navarra 10/1994, de 4 de julio, de Orde-
nacin del Territorio y Urbanismo) no se exige denuncia de mora.
38
Por supuesto, habr que entender el rgano autonmico competente.
668
(Ar. 1608). Tambin, aunque ms matizada a efectos dialcticos es la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de
21 de abril de 1998 (Ar. 1464). Asimismo, se ha pronunciado sobre la
vigencia del artculo 9 RS, el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria,
en Sentencia de 27 de marzo de 1998.
El apartado c) del prrafo 7.o del artculo 9 RS establece un pro-
cedimiento ms expeditivo para los casos de:
Obras e instalaciones menores,
Apertura de toda clase de establecimientos, o
Cualesquiera otros no expresamente mencionados en los aparta-
dos a) y b) del mismo precepto reglamentario.
Este procedimiento que puede ser considerado, realmente, como
innecesariedad del mismo consiste en que una vez transcurrido el plazo
para resolver sobre la solicitud de licencia un mes se entender ya
por el solicitante que su licencia ha sido otorgada por silencio positivo.
En este sentido se ha pronunciado reiteradamente la Jurisprudencia 39.
La tcnica del silencio negativo se aplicar a los supuestos previstos
en el artculo 9.1.7.o, b) RS, es decir, a las licencias que se refieran a
actividades en la va pblica o en bienes de dominio pblico o patrimo-
niales.
c) Terminacin anormal
La remisin general que hace el ROF (art. 146) a la legislacin estatal

sobre procedimiento administrativo comn y la especfica en el mismo
sentido relativa a la caducidad (art. 178) permiten la mencin de tres
maneras de terminacin anormal del procedimiento:
Renuncia.
Desistimiento.
Caducidad.
Renuncia
No se puede negar a ningn particular su derecho a renunciar a:
No solicitar licencia.
Renunciar a ejecutar las prescripciones de la licencia.
39
Pueden verse, por todas, las SSTS de 23 de octubre de 1964, 25 de noviembre
de 1966 y 21 de abril de 1978.
669
Desistimiento
Una vez iniciado el procedimiento para el otorgamiento de una licen-
cia urbanstica, nada se opone a que el solicitante de ella desista de con-
tinuar el mismo, lo que determina la conclusin del expediente.
Caducidad. La especial importancia de esta cuestin obliga a dedi-
car a ella un epgrafe especfico.
4. La caducidad de las licencias
No es, en general, aplicable a las licencias urbansticas la previsin

del artculo 92 LRJ-PA.
Debe tenerse en cuenta la reiterada Jurisprudencia recada en esta
materia, en el sentido de que la caducidad no opera de modo automtico,
por el simple transcurso del tiempo, por requerir un acto formal decla-
rativo, adoptado tras los trmites previstos... (STS de 22 de enero de 1986).
En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sus SSTS
de 10 de mayo de 1985 y la de 20 de mayo de 1985, as como en la
Sentencia de 4 de noviembre de 1985, en la que afirma que no basta
la simple inactividad del titular. La doctrina jurisprudencial en la materia
se ha reiterado en la STS de 10 de abril de 1985, en la que se insiste
que la caducidad debe acogerse con un riguroso criterio restrictivo.
La doctrina jurisprudencial en esta materia ha sido recogida en la STS
de 18 de junio de 1986 y, ms recientemente, en la STS de 24 de julio
de 1995.
El TS, en su Sentencia de 25 de noviembre de 1987, afirma:
Aun cuando, en aras de la seguridad jurdica y en evitacin de peti-
ciones carentes de sentido y con fines especulativos, las licencias de cons-
truccin pueden ser otorgadas por la autoridad municipal con sujecin a
condiciones que limiten la duracin de su vigencia, tanto en cuanto al
comienzo de las obras como en lo que se refiere a duracin de las mismas,
la aplicacin de la caducidad no debe efectuarse dando por supuesto que
ello tenga que producirse con automatismo ciego, a espaldas de las cir-
cunstancias concurrentes y de la forma en que los acontecimientos su-
cedan...
En el rgimen anterior a la LrS90, caducada la licencia, poda soli-

citarse otra siempre que el ordenamiento urbanstico no hubiera variado
y fuera posible el acto edificatorio. A partir de sta, el rgimen es distinto:
la licencia debe fijar plazos para su ejercicio; transcurridos stos, el Ayun-
tamiento puede declarar formalmente caducada la licencia en expediente
670
en el que se d audiencia al interesado, salvo que la legislacin auto-

nmica regule expresamente esta materia de otra forma.
Tngase en cuenta, a modo de ejemplo, que la Ley de Disciplina Urba-
nstica de Baleares prev que:
Una vez declarada la caducidad de la licencia, las obras no se podrn
iniciar ni proseguir, si no se solicita y no se obtiene, una nueva licencia
ajustada a la ordenacin urbanstica aplicable a la nueva solicitud.
(art. 8.4).
Segn esta misma Ley, el plazo para concluir las obras autorizadas
no debe superar los veinticuatro meses (art. 8.1).
No obstante la Jurisprudencia anteriormente indicada, parece nece-
sario dejar constancia de que la legislacin autonmica reguladora de
esta materia que ha ido apareciendo en los ltimos aos se muestra deci-
dida y expresamente inclinada a atribuir el carcter automtico de la cadu-
cidad de la licencia por el simple transcurso de determinados plazos, siem-
pre que se haya producido incumplimiento en materia de plazos por el
titular de la licencia (o de otro tipo de determinaciones relevantes de
la misma).
En este sentido puede verse el artculo 17 de la Ley madrilea 4/1984,
de 10 de febrero, de medidas de disciplina urbanstica, que prev una
caducidad automtica para el caso de que la ejecucin de las obras ampa-
radas en una licencia no hubiere comenzado dentro de los seis meses
siguientes a la fecha de su otorgamiento....
Con mayor rotundidad, si cabe, se expresa el artculo 66.3.b) de la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad
Urbanstica de Castilla-La Mancha, que establece que las licencias cadu-
carn: ... b) Por el transcurso del plazo en ellas otorgado y, en su caso,
de sus prrrogas, sin necesidad de trmite o declaracin administrativa algu-
na. No obstante, el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el
que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Terri-
torio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, en su artculo 169.3
vuelve a la posicin de que la declaracin de la caducidad deber hacerse
previa audiencia de interesado.
671
II. EL URBANISMO COMERCIAL: RGIMEN

DE AUTORIZACIN DE LAS SUPERFICIES
COMERCIALES 40
Ya en 1969 A. TOURAINE, y en 1973 D. BELL, afirmaron que los pases

ms desarrollados iban a entrar en la sociedad postindustrial que sera
una sociedad esencialmente de servicios. Las actividades de este sector
de la economa se iba a convertir en:
a) El sector que ms contribuira al Producto Interior Bruto.
b) La principal fuente de empleo.
Ya haban pasado las revoluciones agraria y la industrial. Se anun-
ciaba la revolucin terciaria y en el centro de esta revolucin estara
el comercio, pero no tanto vinculado al abastecimiento que tambin
seguira siendo una de sus funciones, sino, especialmente, al ocio como
faceta emergente, a la calidad y mediante una forma de actividad ms
unida.
La realidad de la UE 41 nos permite comprobar datos como los siguien-
tes, desde 1 de enero de 1993, considerando como cifra poblacional de
referencia la de 350 millones de consumidores europeos:
El valor aadido por el sector del comercio de la distribucin (ma-
yorista y minorista) representa aproximadamente el 13 por 100
del PIB de la UE.
El empleo del sector ocupa a 19 millones de hombres y mujeres
(14 por 100 del total).
Existen en el sector 4,2 millones de empresas.
El comercio al por menor representa el 10 por 100 del empleo
y el 26 por 100 de las empresas de la UE.
La llamada revolucin terciaria ha pasado las mismas fases que cual-
quier proceso revolucionario, tensiones, enfrentamientos, debates y en
fin ganadores y vctimas. Los grandes protagonistas del proceso han
sido los representantes de las nuevas formas de distribucin comercial
las grandes superficies y los del comercio tradicional. Como terceros,
interesados legtimos, los usuarios y consumidores que, con el manteni-
miento o cambio de sus hbitos de compra, han devenido en los grandes
40
En la redaccin de este epgrafe se ha seguido, fundamentalmente, la obra Urba-
nismo Comercial y libertad de empresa por Jos Manuel PREZ FERNNDEZ, Ed. Marcial
Pons, 1998. Para este autor, es expresin ms correcta, en lugar de Urbanismo Comercial,
la de Ordenacin espacial del comercio.
41
Datos del EUROSTAT, 1999.
672
decisores del triunfo o derrota de uno de los citados competidores. En

un marco econmico de libertad de empresa, los consumidores tienen
un papel decisivo de encauzadores de la actividad empresarial, en la direc-
cin del mejor sevicio al inters general. Por ello, las normas reguladoras
del sector se legitimarn si favorecen una ordenada distribucin territorial
de los equipamientos comerciales que potencie la libertad de eleccin
y la satisfaccin del consumo.
Entre 1970 y 1990, se abrieron en Espaa 97 grandes superficies y
slo en los cinco primeros aos de la dcada de los noventa, se han abierto
80 grandes superficies 42. Mientras en Francia la cuota de mercado de
las grandes superficies alcanza el 52 por 100, en Espaa todava se est
en el 35 por 100. Es previsible, por tanto, que el crecimiento de este
tipo de establecimientos siga en aumento. Por ello, las Pymes y las Aso-
ciaciones de Usuarios y Consumidores han dejado or su voz en demanda
de defensa de sus respectivos intereses ante un panorama de vaco nor-
mativo que les situaba en desventaja.
El Estado regul, inicialmente, esta cuestin por medio del
RD-ley 2/1985, de 30 de abril, de Medidas de Ordenacin Econmica
y el RD-ley 22/1993, de 29 de diciembre, que establece las bases para
la regulacin de horarios. Asimismo por el Estado, se ha aprobado la
Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenacin del Comercio Minorista
(en adelante, LOCM) el RD 1010/1985, de 5 de julio, sobre modalidades
de venta fuera de un establecimiento comercial permanente y la Ley
Orgnica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la anterior. Por
fin, las Comunidades Autnomas con competencias plenas en materia
de comercio han aprobado ya numerosas leyes reguladoras del sector.
Pero la ordenacin espacial del comercio, al ser una materia puente
entre las polticas de Ordenacin del Territorio y el Urbanismo, por
una parte y las econmico-comerciales, por otra, legitima la interven-
cin de las Comunidades Autnomas con competencia en los dos
campos.
Se analizar a continuacin la problemtica de las autorizaciones de
las superficies comerciales que deben tener un tratamiento especial dis-
tinto de la actividad de intervencin estrictamente municipal que se ejerce
por los Municipios a travs de la licencia municipal de apertura.
As, las grandes superficies se someten a un rgimen de doble licencia.
A la municipal se aade una autorizacin comercial expedida por la
Comunidad Autnoma.
42
Anuario de la Distribucin, 1995.
673
El objeto de esta autorizacin tiene las siguientes condicionantes:

a) Deber tratarse de un establecimiento comercial al por menor,
como regla general.
b) El proyecto deber referirse a la creacin, transformacin o
ampliacin del establecimiento comercial.
c) El proyecto deber tener la entidad superficial mnima legalmente
exigida, para que se legitime la autorizacin autonmica.
El procedimiento de otorgamiento de la autorizacin autonmica lo
regula la normativa de la propia Comunidad Autnoma, que sealar
el rgano competente para otorgarla. La mayora de las Comunidades
Autnomas han optado por atribuir el otorgamiento de esta autoriza-
cin, bien al Consejo de Gobierno autonmico, bien al Consejero com-
petente por razn de la materia. Tambin se ha previsto la intervencin
de rganos consultivos de composicin mixta, como las Comisiones de
Equipamiento Comercial, integradas por representantes de las Admi-
nistraciones autonmica y local afectadas, representantes de intereses
econmicos o profesionales, as como los representantes de los usuarios
y consumidores.
El artculo 6.1 de la LOCM prev que:
La apertura de grandes establecimientos comerciales estar sujeta a

una licencia comercial especfica, cuyo otorgamiento corresponder a la
Administracin autonmica, sin perjuicio de que sta pueda tambin some-
ter a autorizacin administrativa otros supuestos relacionados con la acti-
vidad comercial.
El carcter bsico de este precepto permite que las Comunidades

Autnomas puedan tener regmenes diferentes en cuanto a las opera-
ciones sometidas a autorizacin comercial, que son, bsicamente, aper-
tura, ampliacin y modificacin de la gran superficie. Por gran superficie
se entiende, segn el artculo 2.3 de la LOCM:
En todo caso..., los establecimientos comerciales, que destinndose

al comercio al por menor de cualquier clase de artculos, tengan una super-
ficie til para la exposicin y venta al pblico superior a los dos mil qui-
nientos metros cuadrados.
El carcter bsico de este precepto legal ha permitido que la legis-

lacin autonmica que se producido ya, haya definido como grandes
superficies a establecimientos con superficie de venta inferior a la cifra
prevista en el citado precepto legal estatal, como ha hecho el legislador
vasco, que en la Ley 7/1994 define como gran superficie a los estable-
674
cimientos comerciales con superficie de venta superior a 2.000 metros

cuadrados.
La Ley andaluza 1/1996, de 10 de enero, de Comercio Interior
(art. 21), prev una superficie de 2.500 m2.
El Decreto 12/2000, de 8 de marzo, de Ordenacin del Comercio
Minorista, de Cantabria, en su artculo 2 define los Grandes Estableci-
mientos Comerciales como aquellos que tengan una superficie til de
exposicin y venta superior a 2.500 m2.
Otras Comunidades Autnomas han preferido definir la gran super-
ficie mediante la conjugacin del factor poblacin y el de superficie de
venta. As:
Aragn: Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenacin de la Actividad
comercial (art. 14.1).
Canarias: Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenacin de la Actividad
comercial (art. 18).
Castilla y Len: Ley 2/1996, de 18 de junio, de Equipamientos Comer-
ciales (art. 8.1).
Galicia: Ley 10/1988, de 20 de julio, de Comercio Interior (art. 7.1).
Valencia: Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenacin del comercio
y Superficies Comerciales (art. 17.2).
El legislador cataln (Ley 17/2000, de 29 de diciembre, de Equipa-
mientos Comerciales) ha seguido el criterio de conjugar el criterio de
poblacin y el de superficie (art. 3). Se modifica la previsin del artcu-
lo 3.4 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, que distingua entre e superficie
edificada y superficie de venta. En el artculo 3.4 de la vigente, la refe-
rencia legal expresa slo se hace a la superficie de venta, que se debe
establecer por norma reglamentaria.
En materia procedimental, lo ms relevante es la intervencin pre-
ceptiva de un rgano estatal, el Tribunal de Defensa de la Competencia,
en un expediente que resuelve una Comunidad Autnoma. Pero el
carcter no vinculante de este informe ha eliminado el planteamiento
de problemas competenciales entre el Estado y las Comunidades Aut-
nomas.
Como conclusin de este epgrafe, se ofrece a continuacin un cuadro
que incluye la normativa autonmica, con rango de ley, dictada en esta
materia:
675
NORMATIVA AUTONMICA EN MATERIA

DE ORDENACIN ESPACIAL DEL COMERCIO
Andaluca Ley 1/1996, de 10 de enero, de Comercio Interior.

Aragn Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenacin de la Acti-
vidad Comercial.
Canarias Ley 4/1994, de 25 de abril, de Ordenacin de la Acti-
vidad Comercial.
Cantabria Decreto 12/2000, 8 de marzo, de Ordenacin del
Comercio Minorista.
Castilla-La Mancha Ley 13/2000, de 26 de diciembre, de modificacin de
la Ley 7/1998, de 15 de octubre, de Comercio Mino-
rista.
Castilla y Len Ley 2/1996, de 18 de junio, de Equipamientos Comer-
ciales.
Catalua Ley 16/2000, de 29 de diciembre, del Impuesto sobre
grandes establecimientos comerciales.
Ley 17/2000, de 29 de diciembre, de Equipamientos
Comerciales.
Galicia Ley 10/1988 de 20 de julio, de Comercio Interior.
Pas Vasco Ley 7/2000, de 10 de noviembre, de modificacin de
la Ley 7/1994, de 27 de mayo, de la Actividad
Comercial.
Valencia Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenacin del
Comercio y Superficies Comerciales.
III. ACTUACIONES CON INCIDENCIA SOBRE EL TERRITORIO

PROMOVIDAS POR LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
A) Sujetos obligados a solicitar licencia. Referencia al procedimiento

excepcional previsto en el artculo 244 LS92
Se ha venido manteniendo el principio de sometimiento general a

licencia, para todos, incluso para las Administraciones Pblicas, en los
trminos del artculo 180.1 LS76 (reiterado en el art. 7.1 RDU).
Sin embargo, el artculo 244.1 LS92, declarado inconstitucional por
la STC y derogado por la LrS98, signific una innovacin respecto del
contenido del artculo 180.1 LS76, del que traa causa. En efecto, dicho
precepto inconstitucional estaba redactado en los siguientes trminos:
676
Los actos relacionados en el artculo 242 que se promuevan por rga-

nos de las Administraciones Pblicas o Entidades de Derecho pblico que
administren bienes de aqullas, estarn igualmente sujetos a licencia muni-
cipal, si as se requiere por la legislacin aplicable 43 (art. 244.1 LS92).
El inciso final de este precepto significaba que la regla general de

sujecin a licencia de todos los actos a que se refieren los artculos 242.1
LS92 y 178.1 LS76 quebraba en los supuestos de que se refiriesen a actos
de las Administraciones Pblicas en los que tal licencia no se requiriese
por as disponerlo la legislacin aplicable. Este ltimo inciso del ar-
tculo 244.1 LS92, que modificaba la redaccin literal del viejo artcu-
lo 180.1 LS76, al ser afectado como todo el contenido de este prrafo
del precepto legal de la LS92 por la declaracin de su inconstitucio-
nalidad, determin la reviviscencia del citado artculo 180.1 LS76, natu-
ralmente, con carcter supletorio.
Este eventual desapoderamiento de la competencia municipal de inter-
vencin en que se traduce la licencia urbanstica produce el nacimiento
de un injustificado privilegio de las Administraciones Pblicas que pareca
acentuarse con esta redaccin del artculo 244.1 LS92 si se tiene en cuenta,
adems, que los actos respecto de los que se predicaba son los rela-
cionados en el artculo 242 (y, con el indicado complemento del artcu-
lo 178.1 LS76). Los supuestos que la Jurisprudencia (y ya la legislacin
autonmica que ha ido aprobndose 44) ha venido excepcionando de la
exigencia de licencia municipal son, precisamente, no incluibles entre los
enunciados en los artculos 242.1 LS92 y 178.1 LS76, por su entidad o
incidencia en el territorio. stos se analizarn en el epgrafe III.B).1 de
este trabajo.
Respecto de los actos promovidos por rganos de las Administracio-
nes Pblicas o Entidades de Derecho pblico que administren bienes de
aqullas existen, en todo caso, unas especialidades procedimentales que
se explicitan en los prrafos 2, 3 y 4 (declarados constitucionales y vigen-
tes) y 5 del mismo artculo 244 LS92 45.
43
El resaltado en cursiva es nuestro y comprende el inciso aadido al texto del viejo
artculo 180.1 LS76.
44
Vase como ejemplo de este tipo de legislacin el artculo 177 de la Ley 5/1999,
de 5 de marzo, Urbanstica, de Aragn.
45
Este ltimo apartado es el nico innovador respecto del artculo 180 LS76; los
restantes, con las salvedades institucionales propias de su poca, son de idntico contenido
que el del mencionado artculo 180 LS76, por lo que ser de aplicacin la jurisprudencia
relativa a este ltimo. Como una de sus ms recientes manifestaciones legales autonmicas,
puede verse el artculo 167 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio
de Canarias y de Espacios naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000,
de 8 de mayo.
677
Debe distinguirse, no obstante, que si la actividad proyectada por una

Administracin Pblica no tiene finalidad pblica, no parece existir nece-
sidad de peculiaridad procedimental alguna, pues, como afirma GONZLEZ
PREZ 46, estamos ante una manifestacin de la explotacin susceptible
de aprovechamiento rentable a que se refiere el artculo 31 LPE y ar-
tculo 65 de su Reglamento.
Debe tenerse en cuenta lo ya advertido sobre el contenido del ar-
tculo 244.1 LS92, ya que la legislacin aplicable a que dicho precepto
se refera poda prever un procedimiento especfico en estos casos, mien-
tras se consider que estaba vigente.
En los casos en los que la actividad proyectada tuviese una finalidad
pblica aparece la especialidad procedimental que se regula en los citados
prrafos 2, 3, 4 y 5 del artculo 244 LS92.
Segn el prrafo 2, que, como ya se ha indicado, sigue vigente por
expresa decisin de la LrS98:
Cuando razones de urgencia o excepcional inters pblico lo exijan,
el Ministro competente por razn de la materia podr acordar la remisin
al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que
en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo
con el planeamiento urbanstico en vigor.
En caso de disconformidad, el expediente se remitir por el Depar-
tamento interesado al Ministro de Obras Pblicas y Transportes, quien
lo elevar al Consejo de Ministros, previo informe sucesivo del rgano
competente de la Comunidad Autnoma, que se deber emitir en el plazo
de un mes y de la Comisin Central del Territorio y Urbanismo. El Consejo
de Ministros decidir si procede ejecutar el proyecto y en este caso orde-
nar la iniciacin del procedimiento de modificacin o revisin del pla-
neamiento, conforme a la tramitacin establecida en la legislacin urba-
nstica (art. 24.2.2 LS92).
En el prrafo 3, tambin declarado vigente por la LrS98, se prev

la competencia municipal de suspender las obras (de aquellas a las que
se refiere el art. 242.1 LS92 y 178.1 LS76) que se pretendan ejecutar
por una Administracin Pblica:
... en ausencia o en contradiccin con la notificacin de conformidad con
el planeamiento y antes de la decisin de ejecutar la obra por el Consejo
de Ministros, comunicando dicha suspensin al rgano redactor del pro-
yecto y al Ministro de Obras Pblicas y Transportes, a los efectos prevenidos
en el mismo.
46
Ver su obra Nuevo rgimen de las licencias de Urbanismo, Ed. El Consultor, 1991,
p. 544.
678
Esta potestad municipal de suspensin corrobora que se est en pre-

sencia del mismo tipo de potestad municipal general de intervencin, de
control de los actos de edificacin y uso del suelo y el subsuelo, con la
nica salvedad de que la comunicacin de suspensin es a los efectos
prevenidos en el mismo. Es decir, esta notificacin se produce en defensa
del planeamiento vigente y en el contexto del procedimiento especial des-
crito en el prrafo 2 del artculo 244 por lo que no ser procedente sino
antes de la decisin del Consejo de Ministros y nunca con posterioridad
a ella.
Se prev tambin otra peculiaridad modificativa de la facultad sus-

pensiva municipal en el caso regulado en el prrafo 4, tambin vigente
por imperativo de la LrS98:
Se exceptan de esta facultad las obras que afecten directamente a

la defensa nacional, para cuya suspensin deber mediar acuerdo del Con-
sejo de Ministros, previa propuesta del Ministro de Obras Pblicas y Trans-
portes, a solicitud del Ayuntamiento competente e informe del Ministro
de Defensa.
Como afirman GARCA DE ENTERRA y PAREJO ALFONSO 47, en este lti-

mo supuesto se trata de la excepcin al procedimiento excepcional ya
descrito, cuya significacin no es buscar una mayor agilidad procedimental
para las obras de las Administraciones Pblicas, ya que en tiempo
el expediente dura ms, incluso, que los procedimientos normales tra-
mitados a instancia de los particulares. Se trata, realmente, de una fr-
mula de solucin de un posible conflicto de competencias entre distintas
Administraciones Pblicas sobre un mismo territorio que, lgicamente,
debe hacer primar la decisin proveniente de la Administracin titular
del inters prevalente de los en presencia 48.
B) Actos no sujetos a licencia urbanstica
Existen diversas clases de obras que no estn sujetas a licencia. Expre-

samente, se pueden considerar excluidos de su necesariedad, adems de
aquellas a las que se har referencia extensa ms adelante, las siguientes:
Los supuestos de los movimientos de tierras, segn el artculo 1.9.a
RDU, en los casos en los que se trate de obras a ejecutar en un Proyecto
de Urbanizacin o Edificacin aprobado o autorizado.
47
Ver Lecciones de Derecho Urbanstico, Ed. Civitas, 1981, p. 736.
48
Pueden verse los artculos 55 y siguientes LBL y artculo 4 LRJ-PA.
679
As, respecto de estos supuestos concretos, ya se ha pronunciado la

Jurisprudencia en Sentencias de 10 de octubre de 1988 (Ar. 7471), en
la que se obliga al Ayuntamiento a respetar lo pactado, de 5 de abril
de 1989 (Ar. 2910), en la que se condena al Ayuntamiento a no exigir
licencia para realizar movimientos de tierras, que en el Plan urbanstico
municipal slo se exige dentro del casco urbano, de 2 de junio de 1992
(Ar. 4811), en la que se afirma que la licencia de obras debe entenderse
implcita en la de actividad.
En relacin con las obras de urbanizacin, el Tribunal Supremo
se ha pronunciado reiteradsimamente en el sentido de que no es precisa
licencia para la ejecucin de este tipo de obras. Incluso, se ha pronunciado
en el sentido de que no procede la tramitacin de la licencia, aun en
el caso de que el administrado la haya solicitado. As, la STS de 22 de
noviembre de 1994 (Ar. 9250), segn la cual, en su Fundamento de Dere-
cho quinto:
... el Ayuntamiento demandado al recibir una peticin en tal sentido, en
lugar de proceder a su tramitacin... debi limitarse... a poner en cono-
cimiento del interesado la innecesariedad en el presente caso de la licencia
solicitada....
En relacin con las obras de mera sustitucin, reparacin o con-

servacin, puede verse la STS de 27 de diciembre de 1990 (Ar. 10264);
asimismo, la STS de 28 de septiembre de 1998 (Ar. 7273), en relacin
con la innecesariedad de licencia para la colocacin de aparatos de aire
acondicionado en la ventana. Esta STS debe analizarse, teniendo en cuen-
ta la Jurisprudencia existente en relacin con la ya producida en relacin
con las obras en la fachada de los edificios y su consideracin de obras
que exigen proyecto tcnico aunque no afecten a la estructura de los edi-
ficios y s a circunstancias de ornato y tradiciones arquitectnicas de la
ciudad. En este sentido, puede verse la STS de 21 de febrero de 1984
(Ar. 1083).
1. Las obras pblicas de inters general

Con carcter general, la LBL faculta a las Corporaciones Locales para
intervenir la actividad de los ciudadanos, entre otros medios, mediante
sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo
(art. 84.1 LBL). Esta tcnica de prohibicin sujeta a remocin por licencia
viene concretada en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales (Decreto de 17 de junio de 1955), sealando que tiene como
fin, en el orden del urbanismo, velar por el cumplimiento de los planes
de ordenacin aprobados.
680
De aqu que la LS92 sealara que la actividad urbanstica se refiere,

entre otros aspectos, a la intervencin del ejercicio de las facultades
dominicales relativas al uso del suelo y edificacin [arts. 2.d) y 3.4 LS76;
2.c) y 3.4 LS92], competencia que, en principio se atribuye al Municipio
(art. 243 LS92 49), aunque con el lmite de que tales funciones se refieran
a asuntos de ndole local 50. Sujetndose, pues, a previa licencia los actos
de edificacin y uso del suelo (arts. 242.1 LS92, 178.1 LS76 y art. 1 RDU).
Respecto de las obras de iniciativa pblica se ha producido una evo-
lucin en favor de la consideracin objetiva de los actos de edificacin
y uso del suelo que somete aqullas, tambin, a la obtencin de previa
licencia municipal. En efecto, el artculo 57 del Reglamento de Obras,
Servicios y Bienes Municipales (de 14 de julio de 1924) excepcionaba
de licencia las obras que pertenecieran a cualquier dependencia del Esta-
do, limitndose a exigir que el Jefe de ella, antes de iniciarlas, dar cuen-
ta al Alcalde Presidente del Ayuntamiento; y este mismo criterio se man-
tuvo en la LS56, que dispona que
cuando los actos relacionados en el artculo 165 se proyectaran por algn
rgano del Estado, el titular del mismo lo pondr previamente en cono-
cimiento del Ayuntamiento, el cual deber notificarle la conformidad o
disconformidad con los planes de ordenacin. En caso de disconformidad,
la ejecucin del proyecto se someter a decisin del Consejo de Ministros
(art. 167 LS56).
El vigente ordenamiento urbanstico, a partir de la reforma realizada

por la LrS75, sentaba, como principio general, la necesaria intervencin
municipal, a travs de licencia, de las obras de iniciativa pblica. Como
dice ARGULLOL MURGADAS 51,
en el rgimen vigente se hace, pues, una configuracin objetiva de los
supuestos en que la licencia es preceptiva. No se establecen diferencias,
ni se hacen exclusiones en razn de los sujetos, sino que la exigencia de
licencia se plantea nicamente en funcin de la actividad proyectada.
Y, en efecto, el artculo 57 LrS75 declaraba que

... los particulares, al igual que la Administracin quedarn obligados al
cumplimiento de las disposiciones sobre ordenacin urbana contenidas en
49
Sus prrafos 1 y 2 estn vigentes conforme a la DD nica LrS98. El prrafo 3,
ya se ha dicho que no prevea otra cosa que el ejercicio de autotutela del dominio pblico
previsto en los artculos 4.d) y 82 LBL.
50
En la LS92 no se recoge expresamente esta limitacin que apareca en el artcu-
lo 214 LS76. No obstante, la vigencia del principio general del artculo 4 de la vieja LPA
(que se mantiene en el art. 12.1 LRJ-PA) sobre el carcter de la competencia no hace
variar la situacin.
51
ARGULLOL MURGADAS, RAP, 100-102, vol. III, p. 2695.
681
la presente ley y en los Planes, Programas de Actuacin Urbanstica, Estu-

dios de Detalle, proyectos, normas y ordenanzas aprobadas con arreglo
a la misma. La aprobacin de los Planes no limitar las facultades que
correspondan a los distintos Departamentos ministeriales para el ejercicio,
de acuerdo con las previsiones del Plan, de sus competencias....
Pero esta vinculacin se estableca en la Ley de Reforma de 1975

partiendo de un escalonamiento jerrquico de los Planes (art. 6 LS76),
de modo que la ordenacin territorial se operaba a travs de los Planes
Directores Territoriales de Coordinacin, PDTC (art. 8 LS76) y, en con-
secuencia, era a este nivel de planeamiento al que se produca la vin-
culacin de las Administraciones estatal y local, en sus respectivos planes
sectoriales y territorial (arts. 9 y 57.2, prrafo segundo, LS76).
Sin embargo, ante la ausencia de PDTC no exista coordinacin entre
la planificacin sectorial y territorial. Como indica BOQUERA OLIVER 52,
... los Planes de ordenacin urbana no se subordinan a los sectoriales,
ni stos a aqullos ... no puede sostenerse que cuando falta el PDTC los
planes sectoriales se subordinan al Plan General Municipal.
Y as, la LS76 prevea la existencia de Planes sectoriales anteriores

a un PDTC (art. 57.2 LS76); y el RP permita la aprobacin de Planes
Especiales
... en ausencia del Plan Director Territorial de Coordinacin o de Plan
General, para el establecimiento de las infraestructuras bsicas relativas
al sistema de comunicaciones [arts. 76.3.a) y 145 RP].
No hay duda alguna de que cuando existe instrumento de la Comu-

nidad Autnoma de Ordenacin del Territorio, la coordinacin de los
planes sectoriales y territoriales se producir a ese nivel. Plantendose,
en este caso, el posible inters prevalente de las Administraciones Supra-
locales para el ejercicio de competencias que la Constitucin les reserva
con carcter exclusivo 53.
Un sector de la doctrina ha defendido, durante la vigencia de la LS76,
la no sujecin a licencia municipal de las obras de infraestructura estatal,
con base en distintos argumentos:
artculo 57.2 LS76, que sujetaba dichas obras al PDTC;
la posibilidad de aprobar Planes Especiales en ausencia de Plan
General;
52
Jos Mara BOQUERA OLIVER, REALA, nm. 226, pp. 259 y ss.
53
Jos Antonio GARCA-TREVIJANO GARNICA, RAP, nm. 100-102, vol. III, pp. 1967
y ss.
682
la diferenciacin entre urbanismo y ordenacin del territorio;

la limitacin de las competencias municipales al mbito local
(art. 214 LS76), etc. 54.
No obstante, no faltan autores que defienden la competencia indi-
ferenciada del Municipio 55.
Se debe diferenciar entre la actividad urbanstica como actividad
integrada tradicional y pacficamente en el mbito competencial local
y la ordenacin del territorio como actividad cualitativamente diferente
de la urbanstica, aunque puede incluirla a ella, y enmarcable en el mbito
competencial de otras Administraciones Pblicas Territoriales supralo-
cales. se es, pues, el eje de la cuestin planteada.
En efecto, la construccin de un aeropuerto, a modo de ejemplo, es
una actividad urbanstica? o, dada la trascendencia a los intereses locales
del Municipio donde se ha decidido ubicar por la Administracin com-
petente, es una actividad de ordenacin del territorio?
Como afirma BOQUERA OLIVER, el criterio del excepcional inters
pblico al que se refiere la Sentencia del TS de 3 de diciembre de 1982,
no lleva a ninguna parte 56. Cundo una obra comienza a dejar de tener
excepcional inters pblico y es necesaria licencia municipal para su eje-
cucin?.
Sin desconocer la capacidad de conflicto que plantea la interrogacin

de BOQUERA OLIVER, ha de concluirse que conceptualmente el problema
est resuelto a travs de la definicin del inters prevalente 57 entre los
diversos intereses en presencia. Y si la naturaleza de una obra, su alcance,
54
Manuel CLAVERO ARVALO, Nuevo rgimen de licencias de urbanismo, Madrid, 1978;
Jos Mara BOQUERA OLIVER, op. cit.; Jess GONZLEZ PREZ, Licencia de las actividades
urbansticas del Estado y Entidades de Derecho Pblico, El Consultor de los Ayunta-
mientos, nm. 7/1987; Antonio CARCELLER FERNNDEZ, Manual de Disciplina Urbanstica,
Madrid, 1983.
55
Enrique ARGULLOL MURGADAS, Sobre el control urbanstico de las obras de ini-
ciativa pblica, RAP, 100-102, vol. III, pp. 2695 y ss.; Pedro M.a LARUMBE BIURRUM,
Algunas reflexiones sobre el artculo 180 de la Ley del Suelo, RAP, 100-102, vol. III,
pp. 2711 y ss.; Toms QUINTANA LPEZ, Las licencias urbansticas municipales y las obras
Pblicas, RAP, 187/1987, pp. 213 y ss.
56
Jos Mara BOQUERA OLIVER, Las licencias urbansticas en las zonas marti-
mo-terrestres, martima y portuaria, REALA, nm. 226, pp. 253.
57
Pueden verse las SSTC y SSTS siguientes:
Sentencias del TC: 56/1986, de 30 de mayo (Ar. 56 STC); 123/1988, de 23 de junio
(Ar. 123 STC); 170/1990, de 19 de octubre (Ar. 170 STC) y 133/1990, de 19 de julio
(Ar. 133 STC).
Sentencias del TS: 20 de abril de 1986 (Ar. 2981), 13 de junio de 1986 (Ar. 4729),
21 de julio de 1986 (Ar. 5524), 3 de noviembre de 1986 (Ar. 7732), 9 de febrero de
1987 (Ar. 2913), 17 de febrero de 1987 (Ar. 3199) y 3 de febrero de 1988 (Ar. 688).
683
su finalidad, trasciende del mbito local al respectivo inters local, tras-

ciende tambin del mbito competencial local la legitimacin para auto-
rizar su realizacin. Es decir, la facultad decisoria en que consiste el otor-
gamiento de la licencia municipal no corresponde en estos supuestos a
la Administracin Local. Otra cosa es la participacin o integracin en
actuaciones o procedimientos de los Entes locales, cuando la facultad
decisoria corresponde al Estado o a una Comunidad Autnoma (art. 62
LBL), precisamente, con objeto de lograr la materializacin del principio
de coordinacin al que debe sujetarse la actuacin de la Administracin
Pblica (art. 103.1 CE); coordinacin que debe enriquecerse a travs de
la recproca colaboracin entre las distintas Administraciones Pblicas
y que alcanza a todas ellas por igual y precisamente para la efectividad
de la coordinacin y la eficacia administrativas... (art. 55 LBL y 4
LRJ-PA).
Es, precisamente, por razn de inters general, por lo que el Estado
se reserva en la Constitucin (art. 149.1) la competencia exclusiva sobre
obras de trascendencia territorial, tales como:
4.a Defensa...
13.a Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica.
20.a ... aeropuertos de inters general...
21.a Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el terri-
torio de ms de una Comunidad Autnoma...
22.a ... aprovechamientos hidrulicos... autorizacin de las instalacio-
nes elctricas...
23.a ... proteccin del medio ambiente.
24.a Obras Pblicas de inters general o cuya realizacin afecta a ms
de una Comunidad Autnoma.
Como afirma LPEZ RAMN (1987: 423),
... resultara incoherente que la instalacin defensiva o el aeropuerto de

inters general fueran asuntos incluibles en unas competencias estatales que
no comprendieran la posibilidad de su localizacin territorial.
De todo lo anteriormente expuesto puede concluirse que la facultad

decisoria sobre la realizacin de una obra pblica de inters general, inclui-
da su localizacin, es algo que excede del ttulo competencial municipal 58.
En todo caso, debe dejarse constancia de que cualquier competencia
atribuida a una Administracin determinada deber ejercerse siempre evi-
58
Puede verse la STS de 15 de junio de 1993 (Ar. 4426) sobre el Polgono de An-
churas.
684
tando el vaciamiento o desplazamiento totales de las competencias de

la otra, como afirma PAREJO ALFONSO 59.
2. La evolucin de la jurisprudencia en materia de obras

pblicas de inters general
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha tratado, como seala

BOQUERA OLIVER, de disminuir las consecuencias del artculo 180 de la
Ley del Suelo 60.
Inicialmente, se acudi a la argumentacin de que la competencia
municipal no se poda ejercer sobre obras realizadas por el Estado en
terrenos de dominio pblico estatal y, en concreto, sobre la zona mar-
timo-terrestre. Tesis a la que se opuso el Consejo de Estado que seal
que no deba confundirse el concepto de propiedad, por un lado, y
el concepto de jurisdiccin, por otro, de modo que los terrenos de pro-
piedad pblica estatal no dejaban de estar por razn de naturaleza y titu-
laridad, sometidos a la competencia municipal 61. Tesis acogida por la
jurisprudencia a partir de la Sentencia de 2 de octubre de 1967 de la
Sala IV, pues todo el territorio nacional forma parte de los Municipios,
por cuanto stos integran el Estado espaol (RODRGUEZ MORO 62).
El Tribunal Constitucional ha confirmado esta doctrina en su Sen-
tencia 77/1984, de 3 de julio, donde seala que
... el concepto de dominio pblico sirve para calificar una categora de

bienes, pero no para anular una porcin del territorio de su entorno, y
considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos
entes pblicos que las ostentan.
Es muy curiosa la evolucin que, sobre la extensin del trmino muni-

cipal, se ha producido en los ltimos aos. En efecto, mientras en 1950
el Ministerio de Obras Pblicas consideraba excluida del trmino muni-
59
Ver Situacin actual y perspectivas de evolucin del Estado Autonmico, una
reflexin crtica: el papel central de la Poltica Econmica, Conferencia en el Congreso
Mundial Vasco, 1987.
60
Jos M.a BOQUERA OLIVER, REALA, nm. 226. Se refiere, naturalmente, a la LS76.
No obstante, el razonamiento podra valer a su autor en la actualidad, dada la literal
coincidencia del artculo 180 LS76 con lo prevenido en el artculo 244 LS92, en cuanto
al aspecto procedimental.
61
Dictmenes de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957.
62
Ver REVL, 1969.
685
cipal a la zona portuaria 63, posteriormente se ha ido reconociendo el

carcter de trmino municipal de las playas y de la zona martimo-terres-
tre. Obsrvese que esta ltima zona durante varias horas de cada da,
su superficie, es lquida y no obstante ya se reconoce pacficamente
que forma parte del trmino municipal. (Recurdese la Sentencia de 2
de octubre de 1967.) Es justamente esta cualidad de ser lquida la super-
ficie del mar litoral la que ha llevado al TS a negar que esta parte del
territorio espaol pertenezca a ningn Municipio, a pesar de lo que ya
se ha venido reconociendo desde la citada STS de 2 de octubre de 1967.
En efecto, admitido que las zonas martimo-terrestres y, con mayor
razn, las playas forman parte de los trminos municipales respectivos,
sin embargo, la jurisprudencia ha negado la competencia municipal sobre
el mar. As, ha formulado el principio de que el mar territorial y, en
su caso, las aguas interiores no forman parte del trmino municipal, de
modo que las obras que all se realizan no necesitan licencia municipal,
sin perjuicio de que si tales obras dan lugar a ganar terreno al mar, este
terreno se incorpore al municipio y las obras que en el futuro en l se
realicen estn sometidas a licencia. La posicin de la jurisprudencia en
esta materia (Sentencias de 20 de septiembre de 1984, 4 de noviembre
de 1985 y 28 de febrero de 1986) ha sido concretada, en va de revisin,
por el Tribunal Supremo, en Sentencia de 4 de febrero de 1987, que
distingue en las concesiones sobre el mar territorial dos fases: la inicial,
para la cual se reconoce competencia exclusiva del Estado, y la posterior,
cuando los terrenos ganados al mar a consecuencia de las obras del puerto
por accesin artificial pasan a formar parte de la zona martimo-terrestre,
momento en que hay que observar la ordenacin urbanstica para los
usos del suelo, siendo entonces exigible la licencia municipal correspon-
diente. Idntica argumentacin diferenciadora entre terrenos (super-
ficie del suelo slida) y mar litoral (superficie lquida) late en la STS
de 19 de junio de 1987. Criterio, por otra parte, distinto al que ya ha
defendido el Conseil dtat francs, que en arrt de 20 de febrero de
1981, Commune de Saint-Quay-Portrieux, declar de manera expresa
que los territorios de los Municipios litorales engloban el mar territorial 64.
Delimitado el mbito territorial de las competencias municipales, la
jurisprudencia viene a restringir stas cuando las obras pblicas trascien-
63
En contestacin a consulta elevada por la Junta de Obras del Puerto de Tarragona,
sobre legitimacin del Ayuntamiento de Tarragona para cobrar el Impuesto de Usos y
Consumos en los bares y cafs situados en el Puerto, el Ministerio contest:
... que por no afectar las exacciones en este caso a las obras, operaciones y servicios
del Puerto, pueden percibirse por el Ayuntamiento sin que ello implique el reconocimiento
de que la zona portuaria haya de considerarse en ningn caso como trmino municipal,
sujeto a la jurisdiccin del Municipio.
64
Citado por BOQUERA OLIVER, REALA, nm. 226, cit., p. 256.
686
den del inters municipal. Fue la Sentencia de 3 de diciembre de 1982

la que inici la teora contraria a la intervencin municipal en el campo
de las grandes obras pblicas de marcado inters general. Para el Tribunal
Supremo es obligado rehacer la tesis de la exigencia de la licencia muni-
cipal cualquiera que sea la importancia de la construccin proyectada,
ya que, a tenor de la misma, cualquier actuacin que pretenda un rgano
del Estado
puede quedar sin efecto si a ella se opusiera un Ayuntamiento denegando

la licencia municipal para dicha obra, con primaca absoluta de las facul-
tades municipales sobre las estatales, y ello aunque se trate del desarrollo
de una gran obra pblica de marcado inters general... lo que... no puede
ser aceptado.
En esta misma Sentencia del TS se sigue haciendo referencia a las

grandes obras o construcciones cuya competencia para su realizacin es
del Estado 65 o de los Entes autonmicos 66, competencia que no puede
quedar limitada
... por lo que se resuelva en cuanto a dichas obras por un ente local que
en tal sentido se atribuya facultades decisorias para la ejecucin de la obra
en cuestin, sin perjuicio, claro est, de las que a aqul correspondan, a
tenor de lo dispuesto en los nmeros 2 y 3 del artculo 180 de la Ley del
Suelo....
Por esas mismas fechas, la Direccin General de lo Contencioso del

Estado haba llegado a la conclusin 67 de que era
... absolutamente necesario modificar la normativa de la Ley del Suelo,

excluyendo, simple y llanamente, de licencia municipal las obras promo-
vidas por entes pblicos.
Por va jurisprudencial ya que todava no se haba producido tal

modificacin legislativa y, precisamente, en relacin con la suspensin
por acuerdo municipal de obras ejecutadas sin licencia (art. 180.3 LS76)
recuerda la Sentencia de la Sala 4.a del TS de 20 de febrero de 1984
que el tema planteado (se refiere este caso a la suspensin por el Ayun-
tamiento de Alicante de las obras de construccin de un puerto deportivo
autorizadas por el Estado) ... es distinto del que ofrece una perspectiva
del puro control de la observacin de la Ordenacin Urbanstica y, por
65
Es el caso de los aeropuertos de inters general; as se establece en el artcu-
lo 149.1.20.a de la Constitucin.
66
Vase el artculo 148.6.a CE en relacin con los aeropuertos deportivos y, en gene-
ral, los que no desarrollen actividades comerciales.
67
Dictamen de 16 de octubre de 1982.
687
ello, el desapoderamiento municipal resulta indiscutible... como declaran

en supuestos anlogos las Sentencias del TS de 3 de diciembre de 1982
(a la que ya se ha hecho referencia y la de 28 de septiembre de 1983
(precisamente referida a obras en el aeropuerto de Valencia, en la que
se declara la no procedencia de la suspensin municipal dado los altos
intereses pblicos en juego). Realmente, no hay tal desapoderamiento,
porque los Municipios no han tenido nunca competencia en el mbito
conceptual de la Ordenacin del Territorio.
La Sentencia de 28 de mayo de 1986 viene a recoger la doctrina impe-
rante, al sealar que:
... si bien... los planes de urbanismo operan en la vigente Ley del Suelo
como un instrumento de la ordenacin del territorio, no es menos cierto
que ello no impide distinguir entre este ltimo concepto y el urbanismo,
distincin que aparece, no sin ciertos equvocos, en la ley antes citada...
y que se ve avalada por lo dispuesto en el artculo 148.1.3 CE... y siendo
as, si urbanismo y ordenacin del territorio son instituciones que no coin-
ciden, es indudable que la planificacin de una gran obra pblica, como
puede ser la ejecucin de una autopista, forme parte de la ordenacin
del territorio... idea sta, de que la competencia municipal no alcanza a
lo que es propiamente ordenacin del territorio que aparece confirmada
por lo prevenido en el artculo 214 LS, pues... es evidente que lo que por
el legislador se establece en el antes aludido precepto es que son de com-
petencia de los Ayuntamientos todos los aspectos urbansticos cuyos efectos
se limiten a su propio trmino municipal, careciendo de sentido, por ende,
atribuirles competencias para afectar amplias zonas del territorio nacional
no pueden, en modo alguno, ser configuradas como de ndole local; razones
todas ellas que llevan a la conclusin de que no puede extenderse la exigencia
de la previa licencia municipal a los grandes proyectos encaminados a la eje-
cucin de los sistemas generales de la ordenacin urbanstica del territorio.
... obviamente, existen tambin otra serie de sentencias, entre las que cabe
citar las de 8 de junio, 16 de octubre y 18 de diciembre de 1984, que con-
templan casos de actos urbansticos subsumibles en el artculo 178.1 LS
por cuanto se trata de verdaderos casos de edificacin o uso del suelo,
no especficamente relacionados con grandes obras de la Administracin
estatal, aunque se hallen promovidos por rganos del Estado o Entidades
de Derecho pblico....
Esta sentencia reitera que la diferencia entre Ordenacin del Terri-

torio y Urbanismo estricto
... es particular no ntidamente distinguido en los textos legales ni regla-
mentarios, pero ya acogido por la doctrina jurisprudencial, como se infiere
de una serie de Sentencias de esta Sala, de las que es paradigma, por su
especfica formulacin, la de 30 de marzo de 1984....
688
Puede decirse, pues, que existe una doctrina jurisprudencial conso-

lidada sobre la no exigencia de licencia municipal para las grandes obras
pblicas que se inscriben en el marco de la ordenacin territorial y que
trascienden del inters municipal. Sin embargo, la referencia a unos con-
ceptos jurdicos indeterminados hace muy difcil la generalizacin de tal
doctrina, lo que obliga a los Tribunales a resolver con estudio del caso
concreto.
As, la Sentencia de 7 de diciembre de 1982, aun reconociendo
la diferenciacin entre intereses de ordenacin del territorio y urbans-
ticos, y afirmando que la planificacin urbanstica no puede ser obstculo
para la ubicacin de las centrales energticas, reconoce que tal plani-
ficacin es cauce para que ello se efecte en la forma ms conveniente
a los intereses generales y menos gravosa a la comunidad, esto es, en
la forma ms racional posible, por lo que cuando los intereses generales
demandan una especial proteccin es cuando, precisamente, entra en jue-
go la frmula brindada por el artculo 180 LS76 (art. 244 LS92).
Igualmente, la Sentencia de 30 de marzo de 1984 reconoce que
las obras que afecten a la ordenacin del territorio escapan a la com-
petencia municipal, no obstante lo cual, en el caso enjuiciado, niega que
las obras de referencia pudieran incluirse en la ejecucin de previsiones
de ordenacin del territorio.
En el anlisis de la jurisprudencia que se est realizando no puede
dejar de citarse la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de mayo
de 1986 68 que resuelve conflicto positivo de competencia promovido por
el Gobierno Vasco sobre ejecucin de obras del Estado y aplicacin del
artculo 180 LS76. El TC basa su decisin en el siguiente razonamiento:
El artculo 180.2 de la LS establece una excepcin al rgimen urba-
nstico general, que debe interpretarse de acuerdo con la distribucin com-
petencial que establece la Constitucin con posterioridad a la entrada en
vigor de la Ley del Suelo que es una ley preconstitucional. Enfocada as
la cuestin es cierto... que todas las competencias urbansticas... han sido
asumidas por la Comunidad Autnoma... lo nico que cabe plantear es
si esa asuncin es tan exhaustiva que excluye toda posibilidad, incluso en
casos excepcionales, de que el Estado pueda ejercer competencias de con-
tenido distinto de la urbanstica, pero que requieran para su ejercicio una
proyeccin sobre el suelo de una Comunidad Autnoma. Ahora bien, tal
posibilidad no puede ser excluida, porque el Estado no puede verse privado
del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una com-
petencia, aunque tambin sea exclusiva de una Comunidad Autnoma...
estos criterios son aplicables a las facultades excepcionales reconocidas por
68
Comentada por QUINTANA LPEZ, op. cit., pp. 561 y ss.
689
el artculo 180.2 LS. El Estado podr ejercerlas en cuanto lo haga en uso

de una competencia exclusiva a l atribuida, y siempre que se den los pre-
supuestos que seala el mismo artculo 180.2 LS, es decir, la urgencia y
el excepcional inters pblico, de forma que slo acudiendo a lo preceptuado
en dicho artculo sea posible el ejercicio de las referidas competencias.
Tngase en cuenta, tambin, para fijar con ms precisin las facul-
tades que el Estado (y, en su caso, la Comunidad Autnoma) puede asumir
conforme al artculo 180.2 LS que tales facultades no pueden ser interpretadas
como la posibilidad de realizar actos urbansticos libremente y sin respetar
el planeamiento previsto... (pues)... conviene recordar que el planeamiento
urbanstico forma parte del ordenamiento jurdico al que estn sujetos
todos los poderes pblicos (art. 9.1 CE). El Estado tendr que conformar,
en principio, los actos que pretenda realizar con el planeamiento existente.
Slo cuando esto no resulte posible y el excepcional inters pblico exija
no slo proceder por va de urgencia... sino no respetar el planeamiento
establecido cabr apartarse de ste y ordenar la iniciacin del procedi-
miento de revisin o modificacin del planeamiento previsto en el mismo
art. 180.2.
La doctrina del Tribunal Constitucional afirma, pues, la competencia

municipal para sujetar a licencia las obras de iniciativa pblica. Pero no
conviene olvidar que en el fundamento jurdico 2.o, y como obiter dicta
pues el caso enjuiciado se refera a actos concretos de edificacin
el Tribunal Constitucional parece aceptar la tesis del Tribunal Supremo
de que el artculo 180 LS76 no es aplicable a los proyectos de ejecucin
de infraestructuras o grandes obras pblicas. Afirma, en efecto, que
las facultades que concede al Gobierno el artculo 180.2 LS76 se refieren
a usos concretos y aislados del suelo..., lo cual, como el propio Tribunal
Constitucional reconoce, exige un estudio caso por caso, dirimiendo los
conflictos en sede jurisdiccional, lo que, teniendo en cuenta el principio
de seguridad jurdica que sienta la Constitucin (art. 9.3 CE), no parece
ser la solucin ms racional al problema, y exige, como asimismo advierte
el TC, la necesaria adaptacin de las normas urbansticas preconstitu-
cionales 69.
3. Las obras complementarias y sucesivas
Si se considerase aceptable el fondo de la dialctica conceptual urba-

nismo-ordenacin del territorio en el sentido que se ha recogido en los
69
Para profundizar en esta materia, puede verse el documentado trabajo de Martn
BASSOLS COMA, Las obras pblicas y el urbanismo. Los actos de uso del suelo y la ejecucin
de obras promovidas por la Administracin del Estado, MOTMA, 1994, sobre la interre-
lacin competencial y los conflictos de competencias en las actuaciones con incidencia
territorial correspondientes a las obras pblicas, por una parte, y al urbanismo, por otra.
690
epgrafes anteriores (es decir, reconociendo que son cualitativamente dife-

rentes el urbanismo y la ordenacin del territorio) se tendra que rechazar
lo que parece ser el argumento central de la Jurisprudencia citada en
el epgrafe anterior, pues, como se ha visto, el nfasis lo pone el TS en
la cantidad, en la nota de grandes obras 70, altos intereses en jue-
go, etc.
El propio Jess GNZALEZ PREZ 71 se deja llevar por la argumentacin
jurisprudencial y se refiere a las obras que afectan a grandes comarcas
o a regiones enteras.
La cuestin de fondo no parece ser la magnitud material de las obras
sino la naturaleza de la decisin adoptada para realizarlas, es decir, si
la causa de la decisin, el objetivo que se persigue con ella, las razones
de realizarlas en un Municipio o en otro, son causa, objetivo y razones
que exceden del concepto de urbanismo para subsumirse en un tipo de
actividad diferente que no slo excede de lo local por su mbito territorial
fsico, sino que tambin excede de lo local por la naturaleza de la decisin
misma (planificacin integral, desde perspectivas econmicas, sociales,
culturales y ecolgicas) o por el propio contenido de su vocacin (gran-
des magnitudes supramunicipales, directrices condicionantes de lo urba-
nstico y local, etc.).
En todo caso, cualquiera que sea la posicin que en esta dialctica
conceptual se considere ms aceptable, lo que parece fuera de duda en
la misma orientacin jurisprudencial anteriormente citada es que es
exigible la licencia municipal para las obras complementarias y sucesivas
de aquellas que se consideraban subsumibles en el concepto de orde-
nacin del territorio y por ello exentas de obtencin de licencia muni-
cipal para su ejecucin.
As, la tan citada STS de 20 de febrero de 1984, despus de considerar
que la construccin del puerto deportivo estaba exento de licencia muni-
cipal, reconoce que las obras que se puedan calificar de urbansticas, rela-
cionadas con el mismo puerto, requieren licencia:
Por ello el requisito de la exigibilidad de la licencia municipal de obra

slo es referible en relacin con la actividad urbanstica y de edificacin
a que se refiere el artculo 178 LS76. Y desde tal perspectiva nadie discute
la competencia municipal y la propia concesin la reconoce en la clusula
16 que ha de relacionarse con las prescripciones contenidas en la clusula
70
Vase la ya citada Sentencia del TS de 28 de mayo de 1986 que considera la auto-
pista de Campomanes (Asturias) a Len como gran obra a realizar por el Estado, y
por ello no precisa licencia municipal.
71
Ver Nuevo rgimen de las licencias de urbanismo, Ed. El Consultor, 1991, p. 615.
691
24 y concordantes al imponer la redaccin de un proyecto complementario

y sucesivo de obras (redes de servicios bsicos, accesos por tierra y conexio-
nes, etc.) en que ser precisa la autorizacin municipal...
El mismo argumento urbanstico (acondicionamiento de las obras
de un muelle) late en la STS de 30 de marzo de 1984.
O la Sentencia de 19 de enero de 1987 que niega que las obras com-
plementarias de una autopista (estaciones de servicio y bar restaurante)
se beneficien del rgimen de excepcin de licencia municipal.
Igualmente se pronuncia el TS en su Sentencia de 30 de julio de 1986,
que considera ajustada a derecho la actuacin municipal suspendiendo
obras ejecutadas sin licencia en el ya construido aeropuerto de Barcelona.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia tambin se ha pronunciado,
de contrario, en Sentencias como la del TS de 27 de mayo de 1993
(Ar. 3488) que considera no exigible la licencia municipal para el encau-
zamiento de una rambla porque forma parte del proyecto de construc-
cin [de la autova] no siendo posible, en consecuencia, aislar aqulla
de la obra principal.
Similar argumentacin se utiliza en la STS de 11 de octubre de 1994
(Ar. 7810) en relacin con la construccin de una gasolinera en una auto-
pista y, de contrario, se manifiesta la STS de 5 de junio de 1997 (Ar. 5018).
El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 40/1998, de 19 de febrero,
sobre los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la
Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina
Mercante, se ha pronunciado en el sentido de que la competencia del
Estado sobre puertos no puede justificar la exencin de obtencin de
licencia municipal 72 en aquellos casos en los que las obras no afecten
propiamente a construcciones o instalaciones portuarias, sino a edificios
o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certmenes
feriales y exposiciones. Lo importante es la finalidad de la obra.
En el caso de los aeropuertos nacionales debe seguirse anlogo tra-
tamiento que el previsto en la Ley de Puertos de 1992, segn el artcu-
lo 166 de la Ley 13/1996, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social.
Los Planes Generales calificarn a los aeropuertos y a sus zonas de
servicio como sistema general aeroportuario que se desarrollarn a travs
72
Esta exencin se prev expresamente en el artculo 19 de esta Ley respecto de
las obras de construccin, reparacin y conservacin en dominio pblico portuario del
Estado, ordenadas por las Autoridades portuarias, por constituir obras pblicas de inters
general.
692
de un Plan Especial que se formular por AENA y se tramitar por la

Administracin urbanstica competente, siendo prevalentes los aspectos
que afecten a la competencia exclusiva del Estado. Las obras de nueva
construccin, reparacin y conservacin que se realicen por AENA en
el aeropuerto y su zona de servicio no estarn sometidas a los actos
de control preventivo municipal, por constituir obras pblicas de inters
general, pero las realizadas en el dominio pblico aeroportuario en
virtud de autorizacin o concesin no eximen a sus promotores de la
obtencin de los permisos, licencias y dems autorizaciones que sean exi-
gibles por las disposiciones vigentes (arts. 9 y 10.2 RD 2591/1998, de
4 de diciembre, que ha desarrollado el art. 166 citado).
La STC 40/1998, de 19 de febrero, obliga a reflexionar sobre el alcance
constitucional del artculo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre,
que prev similar tratamiento a las obras realizadas por AENA en aero-
puertos y sus zonas de servicio, que el previsto respecto de los puertos
en la Ley 24/1992, de 24 de noviembre, citada. Creemos que si el tra-
tamiento legal es el mismo, la interpretacin de la STC citada debe enten-
derse aplicable a los aeropuertos, en el mismo contexto que en los puertos
del Estado. Todo lo anteriormente expuesto, lgicamente, se debe enten-
der, en nuestra opinin, aplicable a los puertos y aeropuertos de com-
petencia autonmica.
693
TEMA 13
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA
EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
Jos Vicente FERRANDO CORELL
Dr. Arquitecto
Profesor de la Escuela Superior de Arquitectura
en la Universidad de Valencia
RDENES DE EJECUCIN
JOS VICENTE
Y RUINA
FERRANDO
EN LA LEGISLACIN
CORELL URBANSTICA
SUMARIO: I. INTRODUCCIN.II. FORMACIN Y EVOLUCIN DEL CON-

CEPTO.III. DEBER DE CONSERVACIN. LMITE.IV. CONCEP-
TO.A) Clases de ruina.B) Carcter circunstancial, irrelevancia de las causas y
unidad predial.1. Carcter circunstancial.2. Irrelevancia de las causas en el pro-
cedimiento administrativo.3. Unidad predial del bien.C) Supuestos autonmicos
sobre los que fundamentar la declaracin de edificio ruinoso.1. Ruina econmi-
ca.2. Ruina tcnica.a) Elemento estructural. Daos.b) Agotamiento genera-
lizado.c) Ruina urbanstica.d) Ruina de nuevo criterio en ciertas Comunidades
Autnomas.V. PROCEDIMIENTO DE DECLARACIN.A) Procedimiento
ordinario.B) Procedimiento extraordinario o sumario.VI. EFECTOS DE LA
DECLARACIN.BIBLIOGRAFA BSICA.
I. INTRODUCCIN
El hecho ruinoso en la edificacin ha merecido especial atencin des-
de que la sociedad se estructur sobre soportes jurdicos, que posibilitaran
las reglas de la relacin entre sus miembros.
Ya en la sociedad romana se planteaban cuestiones referentes a la
materia que nos ocupa. El Digesto de JUSTINIANO debi dar respuesta de
forma clara a todas ellas.
695
JOS VICENTE FERRANDO CORELL
Tomando como punto de arranque para comprender el concepto de

ruina en la edificacin, el de dao temido, podemos contemplar en
el Digesto de JUSTINIANO la propia definicin del concepto ruinoso tal
como hoy en da se entiende, al preceptuar en su Libro 39, Ttulo 2,
apartado 2, que el Dao temido es el dao no causado, que tememos
se va a producir.
Con ello queremos dar por sentado que el hecho ruinoso en la edi-
ficacin no es un concepto ex novo en el panorama legislativo reciente,
sino que hinca sus races en lo ms profundo de una sociedad cuyo arraigo
proviene, en su corte moderno, del mundo clsico y cuyo devenir en el
tiempo ha servido para modular, reorientar o complementar las circuns-
tancias aadidas que han debido reglarse.
De igual modo se han tratado aspectos que mantienen permanente
actualidad, entre los que podemos sealar el procedimiento a seguir en
la tramitacin del expediente, bien sea por la va ordinaria, bien por la
sumaria.
En referencia al Dictamen o Informe pericial y su posterior consi-
deracin jurisdiccional en cuanto a la cuestin sobre calidad de los mate-
riales, el asentamiento del concepto ha de realizarse en el Digesto de JUS-
TINIANO. Sin abandonar el Libro 39, en su Ttulo 2, apartado 40, al hacer
referencia a las valoraciones, dice que:
En la estimacin del dao temido no debe hacerse una valoracin
ilimitada y excesiva, por ejemplo de los estucos y pinturas; aunque hayan
costado mucho, sin embargo, la estimacin del dao temido debe ser mode-
rada, pues debe observarse una prudente medida y no debe acomodarse
al lujo excesivo de cualquiera.
Ya se atisba el fundamento, hoy en da mantenido, de contabilizar

la reparacin de los daos con el criterio de reemplazamiento y no de
restauracin.
Otras muchas referencias conceptuales tratadas en los Derechos
romano y foral podramos traer a colacin, sin embargo, por no exten-
dernos en el detalle, sin duda ilustrativo y clarificador de la situacin
actual, anotaremos para finalizar una precisa referencia histrica que
encontramos en la Real Orden de 12 de agosto de 1790, promulgada
por Carlos IV en San Idelfonso, en la que se dice:
Enterado de los edificios que hay establecidos contra ordenanza den-
tro de la distancia de 1.500 varas de la fortificacin de las plazas del Reyno
(sic) de Valencia, permito que subsistan en los trminos que ahora se
hallan, y que puedan repararlos y entretenerlos sus dueos; pero no ree-
696
RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLACIN URBANSTICA
dificarlos ni aumentarlos en su planta ni elevacin, ni establecer otro alguno

de nuevo en los sitios prohibidos sin Real aprobacin...
Es decir, se permiten pequeas obras de entretenimiento y reparacin

pero se prohben, taxativamente, todas aquellas tendentes a perpetuar
la irregular situacin ordenancista, que hoy podra interpretarse urba-
nstica.
Anotadas las referencias jurdico-histricas en las que enraizar hoy
en da el concepto de ruina, entremos de seguido en la ubicacin del
mismo dentro del esquema del cuerpo legal urbanstico.
En el planteamiento de la cuestin ha de tenerse en cuenta la situacin
competencial de las Autonomas en lo referente a la Ordenacin del suelo,
pudiendo existir, como de hecho as sucede, legislacin distinta en refe-
rencia a la materia que tratamos.
Es, pues, competencia autonmica en materia legislativa, la regulacin
del estado ruinoso en la edificacin. No obstante lo cual, ha de consi-
derarse la misma en el marco normativo de la reciente legislacin estatal
y de la doctrina y jurisprudencia del Tribunal Supremo, existente al res-
pecto.
II. FORMACIN Y EVOLUCIN DEL CONCEPTO
El soporte prximo al hecho ruinoso en la edificacin debemos situar-

lo a mediados del siglo XIX, en cuyo cuerpo normativo encontramos ano-
taciones al respecto en las Ordenanzas municipales.
Siendo la funcin de polica propia de los Ayuntamientos, toda vez
que han de velar por la seguridad de los ciudadanos a los que sirven,
el dao temido que se puede producir debe prevenirse por la autoridad
competente a la que corresponda.
A tal fin, podemos citar el Reglamento de Polica Urbana y Rural
para Valencia y su trmino promulgado en Valencia con fecha 18 de
mayo de 1844, aprobado por el Gobierno pblico de la provincia de
Valencia de 12 de junio del mismo ao, que en sus artculos 19 y siguientes
regula desde el procedimiento hasta los diversos tipos de ruina.
Concretamente el artculo 19 precepta:
Los Arquitectos inspectores debern visitar con frecuencia su respec-

tivo cuartel (barrio o zona), a fin de enterarse cuanto sea dable del estado
de las fbricas de los edificios...
697
De igual modo, en las Ordenanzas de Polica Urbana y Rural para

la Villa de Madrid y su trmino, de 16 de noviembre de 1847, se recoge
en el Ttulo II, dedicado a la seguridad: Demoliciones y Construccin,
artculo 92. Dice:
Los inspectores de polica urbana denunciarn al alcalde los edificios
que amenacen ruina, para que por la autoridad correspondiente, previos
los informes facultativos que se consideren necesarios, se proceda mandar
a sus dueos que los reparen o construyan de nuevo en un breve trmino.
Situndonos en el siglo XX, los Reales Decretos de 5 de diciembre

de 1901, 28 de noviembre de 1906 y 24 de julio de 1916, atribuyen com-
petencias al alcalde o al Ayuntamiento.
A todo ello ha de sumrsele la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
As, la Sentencia de 27 de junio de 1975, entre otras muchas, dice:
La ruina es un estado de hecho productor de efectos jurdicos, con
cuya declaracin se tiende a prevenir un peligro cierto, que puede ser actual
o inminente, pero que tambin contempla el peligro ms o menos prximo
que debe evitarse.
En los orgenes de la legislacin urbanstica este concepto fue incar-

dinado en el ttulo que contempla el Ejercicio de las facultades relativas
al uso y edificacin del suelo, dentro del Captulo de Intervencin en
la edificacin y uso del suelo.
Un interesante matiz en su tratamiento deriv a la entrada en vigor
del Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana de 1992, toda vez que el ttulo que lo recoge, se encuadra como
Intervencin administrativa en la edificacin y uso del suelo, y disciplina
urbanstica, y cuyo captulo que trata sobre Intervencin y edificacin
y uso del suelo regula una seccin destinada al Deber de conservacin,
rdenes de ejecucin de obras y ruina, esto es, se explicita un apartado
ms preciso.
En la actualidad, como es bien conocido, la competencia en esta mate-
ria recae en los entes autonmicos y, por tanto, la unicidad propia de
su existencia ha derivado a la factible diversidad de la misma.
De esta forma, la referencia al hecho ruinoso desaparece de la
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones.
As puede encontrarse en ttulo, captulo y seccin de idnticas o simi-
lares caractersticas, o bien puede hallarse incardinado en el ttulo des-
tinado a Intervencin de la Administracin en el mercado inmobiliario.
La actividad urbanstica de fomento de la edificacin y rehabilitacin,
698
captulo de Intervencin administrativa para garantizar el cumplimiento

del deber urbanstico de conservacin por los propietarios de inmuebles.
III. DEBER DE CONSERVACIN. LMITE
El deber de conservacin de las edificaciones ha pasado, en el pano-

rama legislativo autonmico del concepto, de ser exclusivamente un efecto
derivado de la declaracin del estado ruinoso, es decir, a interpretarse
como lmite de las actuaciones por parte de los titulares de la propiedad
sobre la misma, a ser interpretado, tambin, como la cuantificacin del
coste econmico o lmite hasta el cual la propiedad debe intervenir, en
su obligacin de efectuar sobre el bien inversiones tendentes a mantener
la edificacin en las debidas condiciones de seguridad, salubridad y ornato
pblicos, pero a partir del cual debe resolver la Entidad o Administracin
Pblica que imponga dicha obligacin de actuar, caso de que el coste
de las actuaciones ordenadas sobrepasen el lmite de intervencin en el
mantenimiento de dichas condiciones.
Al respecto, creemos conveniente traer a colacin los pronunciamien-
tos tanto de la doctrina como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo,
que de manera reiterada han clarificado meridianamente la cuestin.
En este sentido, la Sentencia del TS de 20 de junio de 1995 dice:
... la ruina aparece o emerge en la Ley no slo como una cuestin de
polica de seguridad, sino que constituye tambin un lmite al deber de con-
servacin.
En idntico sentido, la Sentencia del TS de 20 de octubre de 1982.

En anlogo sentido, aunque con un pronunciamiento ms drstico,
la Sentencia del TS de 16 de junio de 1992, que dice:
... la situacin de ruina, ..., hace cesar toda obligacin, no ya de conservar,
sino de reconstruir, por constituir la misma un lmite a estos deberes...
No obstante el criterio jurisprudencial, cierta normativa autonmica,

como hemos enunciado, al respecto introduce en su articulado una mati-
zacin al lmite de obligatoriedad del propietario, posibilitando la inter-
pretacin de que se le exima de la conservacin si las obras de reparacin
superan su lmite, pero obligndole a actuar, por el contrario, hasta que
se alcance dicho lmite, dejando el exceso de la misma al organismo pbli-
co competente que la haya impuesto. Nos estamos refiriendo a Comu-
nidades Autnomas como la valenciana, castellano-manchega, canaria,
castellano-leonesa y aragonesa.
699
En particular, la Comunidad Autnoma de Aragn define un con-

cepto de Lmite del Deber de Conservacin que utiliza de un modo que
podramos calificar, cuando menos, de novedoso.
La definicin de dicho concepto est recogido en el artculo 186 de
la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica, donde se precepta que:
El Ayuntamiento deber subvencionar ntegramente la parte del pre-

supuesto de la orden de ejecucin que supere la mitad del valor de las
edificaciones, excluido el suelo.
Esta consideracin la encontramos incardinada en el mbito concep-

tual de las legislaciones autonmicas valenciana, canaria, castellano-leo-
nesa y castellano-manchega, sin embargo, la diferencia con stas radica
en preceptuar un segundo concepto que sirve de lmite, dado al alcanzar
el estado legal de ruina, lo que la asemeja a la situacin ponderada sobra-
damente por la doctrina y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
En las restantes Comunidades Autnomas, tanto las que disponen
de legislacin propia promulgada al efecto, como de aquellas otras en-
tindase Madrid, Asturias, Murcia y Baleares, cuya base legal en la
materia, se la proporciona el TR de la Ley del Suelo de 1976 y el TR
de la Ley del Suelo de 1992 en la parte de su articulado no derogado,
la actuacin por parte de la Entidad administrativa pblica con potestad
legal para intervenir, se circunscribe a los inmuebles catalogados o cuando
al edificio le afecten circunstancias de inters turstico o cultural o est-
tico, sobre fachadas o espacios visibles, con la salvedad de que la legis-
lacin establece que ser la propia Administracin la que estar obligada
a intervenir, sin precisar si lo debe hacer desde el lmite del deber de
conservacin o en su totalidad.
IV. CONCEPTO
El marco jurdico tras la Sentencia 61/1997, del Tribunal Constitu-

cional, que sent la competencia de las Autonomas para legislar respecto
al hecho ruinoso, si bien pudiera presuponerse diverso e incluso contra-
dictorio, no ha sido as.
Para actuar en consecuencia en este aspecto debemos hacer un esfuer-
zo de sntesis conceptual para comprender con toda amplitud la nueva
situacin.
Los cuatro posicionamientos en los que podemos sintetizar la situa-
cin actual en materia de ruina son los siguientes:
700
A. Aprobacin en Cortes Autonmicas, como Texto normativo auto-

nmico el correspondiente al Texto Refundido de 1992, hacindolo pro-
pio, como es el caso de las Comunidades Autnomas de Andaluca, Extre-
madura y Pas Vasco.
B. De forma supletoria, mientras no exista pronunciamiento auto-
nmico al respecto, rigen las determinaciones dadas en el TR de la Ley
del Suelo de 1976.
C. Un tercer caso en este panorama lo componen aquellas Auto-
nomas que en la redaccin de su cuerpo legal han definido el hecho
ruinoso manteniendo la literalidad o, en todo caso, el contenido concep-
tual del propio existente en el TR de la Ley del Suelo de 1992, que ya
sabemos no era ms que el contemplado en la Ley del Suelo de 1956
y, ms tarde, TR de la Ley del Suelo de 1976, con las matizaciones rea-
lizadas al amparo de la doctrina y jurisprudencia existente al respecto.
Este caso se produce en las Autonomas de Galicia, Navarra, Catalua,
La Rioja, Aragn, Cantabria y Regin de Murcia.
No obstante, puede detectarse algn matiz conceptual, que sin alterar
en lo sustantivo el panorama jurdico, ciertamente lo particulariza en
algn aspecto menor.
D. Por ltimo, ha de mencionarse aquel otro cuerpo normativo que
si bien ha dado nueva redaccin al concepto, e incluso alterando los
supuestos que pueden dar lugar, en su caso, a la declaracin de ruina,
mantiene la doctrina existente como fuente, lo que conduce a una legis-
lacin innovante pero no radicalmente distinta a la conocida.
Estamos en el caso de las Comunidades Autnomas de Valencia, Cas-
tilla-La Mancha, Islas Canarias, Castilla y Len y Madrid.
En cualquier caso, podemos comprender que el concepto del estado
ruinoso en la edificacin contiene tres aspectos fundamentales que nece-
sariamente deben ser destacados, si pretendemos clarificar su contenido
y que todava mantienen su vigencia conceptual, sea cual fuere la legis-
lacin que precepte la ruina en la edificacin. stos son:
Carcter circunstancial.
Irrelevancia de las causas en el procedimiento administrativo.
Unidad predial.
Junto a ello, incidiremos en los tres supuestos de declaracin que dan
nombre a las ruinas Econmica, Tcnica, y Urbanstica, as como la ruina
sin calificativo que impera en las Comunidades de Valencia, Castilla-La
Mancha, Islas Canarias, Castilla y Len, Madrid y las particularidades
propias de Aragn.
701
A) Clases de ruina
Atendiendo al procedimiento administrativo de resolucin del expe-
diente, podemos clasificar la ruina como Ordinaria e Inminente.
La ruina Ordinaria presenta la particularidad fundamental de resol-
verse a travs de un procedimiento reglado donde se da cita a todos los
interesados para que puedan defender sus intereses. No entramos, por
el momento, en mayores disquisiciones al respecto.
A este procedimiento competen los tres supuestos tipos de ruina,
generalmente aceptados bajo la nomenclatura de ruina econmica, ruina
tcnica y ruina urbanstica, as como el supuesto no calificado que recoge
la normativa autonmica ya reseada.
Se consideran subsumibles en el procedimiento ordinario o normal
de ruina porque el cauce de resolucin significa un procedimiento con-
tradictorio. Desestima la urgencia en su resolucin porque el riesgo de
derrumbamiento no se presume inminente.
La ruina inminente, de otra parte, deriva de la necesidad de evitar
el riesgo o peligro prximo que parece suponer el edificio en cuanto a
la seguridad de la poblacin o salvaguarda de los bienes de cualquier
otra ndole.
Este procedimiento, por tal causa, es sumario y de ah que se obvien
los trmites que sera obligatorios cumplirlos en caso contrario.
As no est obligada la autoridad a dar cita a los interesados, aunque
ello no es bice para que los mismos se personen en el inmueble y recaben
datos y elementos de juicio por si hubiere que reclamar la restitucin
de sus derechos.
A tal efecto, traemos a colacin la Sentencia del TS, de 8 de febrero
de 1993, en la que en su Fundamento de Derecho tercero, expone que:
... la situacin de ruina inminente implica, por una parte, una situacin
de deterioro fsico del inmueble o construccin, afectante de tal modo a
su seguridad que determine verdaderamente urgencia en su demolicin,
y por otra, la existencia de un peligro actual y real para las personas o
las cosas que tambin la determina. Pues bien..., del informe municipal
antes aludido no parece que la edificacin litigiosa se hallase en la situacin
de deterioro fsico que define la ruina inminente, ni tampoco que existiese
el peligro para personas y cosas antes referido.
Es decir, aunque el elemento de prueba fundamental como es el pro-

pio edificio cuyo estado de deterioro se enjuicia haya sido demolido y,
702
por tanto, a los efectos, desaparecido, si previamente se dispusieran las

actuaciones pertinentes, puede llegarse a una resolucin favorable a quien
reclama sus derechos lesionados, en el ms alto Tribunal.
De cualquier forma, el hecho sustantivo que seala diferencia estriba,
fundamentalmente, en la audiencia a los interesados, dejando de un lado
los propios plazos administrativos necesarios para cumplir la legalidad
en vigor, cuestin sta que se da por supuesta.
B) Carcter circunstancial, irrelevancia de las causas y unidad predial
Como ya se ha anotado, en el actual panorama legislativo en materia

urbanstica, priva la competencia autonmica sobre la estatal. Sin embar-
go, la situacin se sostiene sobre unos fundamentos que apoyan los diver-
sos criterios definitorios del estado de ruina en la edificacin.
As pues, conviene no olvidar que en cualquier caso el concepto de
ruina contiene en su fundamento los tres aspectos que vamos a tratar.
A ello contribuye la doctrina y jurisprudencia surgida hasta la fecha.
1. Carcter circunstancial
Con ello se pretende enunciar el carcter evolutivo de la ruina. Es

decir, al tratarse de dilucidar en un procedimiento como el que nos ocupa
el estado real del inmueble, en el instante en el que se anota, ha de pro-
curarse que la discusin se site en tiempo real. Por ello ha de atenderse
a la evolucin del bien inmueble y anotar los desrdenes en cantidad
y grado de manifestacin que sean constatables en el instante de formar
el medio de prueba.
La declaracin de ruina se enmarca en una situacin de la historia
del edificio o construccin, toda vez que es, la ruina, un hecho objetivo.
En este sentido se pronuncia la Sentencia del TS de 23 de junio de
1978, cuando dice:
... los expedientes de ruina tienen un carcter circunstancial que no puede
fijarse in aeternum, al operar sobre bases de hecho que, por afectar a
la situacin o estado de un bien material, son susceptibles de una sensible
modificacin...
No creemos necesario mayor desarrollo a esta difana reflexin juris-

diccional, salvo enfatizar que todo bien material est sometido a un pro-
gresivo deterioro que le aade el tiempo y uso que se le d y, por tanto,
703
las sucesivas actuaciones periciales deben atender a los hechos observa-

dos, no debiendo anotar situaciones supuestas, por tanto, no adveradas.
En este mismo sentido la Sentencia del TS de 28 de diciembre de
1994, que en sus Fundamentos de Derecho dice:
... el citado Perito haba manifestado que ... las patologas de la cons-
truccin suelen tener un carcter dinmico y progresivo si no se toman medidas
para su detencin... y que al referirse a uno de los informes emitidos en
va administrativa dicho Perito dijo tambin que ... si los daos apreciados
por nosotros son mayores que los recogidos en su informe, sin duda ello es
debido al deterioro progresivo que apuntbamos en...,
aadiendo posteriormente que:

... sin poder afirmar rotundamente nada ms que la realidad actual....
Dej, pues, claro el Perito que si bien se pronunciaba sobre la posible degra-
dacin del edificio en los ltimos aos, slo poda dictaminar con seguridad
sobre la situacin del edificio en el momento de emitir su informe.
Llevando esta lnea argumental hasta sus ltimos extremos, cabe citar
la Sentencia del TS, de 13 de febrero de 1963, cuando estima que si duran-
te la tramitacin del expediente se hunde el edificio afectado, procede
la conclusin de dicho expediente.
2. Irrelevancia de las causas en el procedimiento administrativo
Toda vez que no puede dejarse de certificar como ruina algo que
lo est, tal como se deriva de la doctrina y jurisprudencia existente al
respecto, las causas que puedan conducir al estado ruinoso, slo tienen
su valor convincente en el procedimiento administrativo, cuando se esti-
man para conocer las posibles obras de reparacin, su montante econ-
mico y el posibilismo de las obras, dada la situacin urbanstica que pre-
senta.
La argumentacin, en va administrativa, fundada en la situacin cul-
posa por negligencia o desidia o mal uso del bien por alguna de las partes
interesadas no puede tener cabida, toda vez que se trata de la constatacin
objetiva de un hecho.
En otra va jurisdiccional podra, en su caso, prosperar. La jurispru-
dencia es reiterativa en este aspecto. As, entre otras muchas, la Sentencia
del TS, de 18 de abril de 1994, que dice:
La declaracin formal de ruina no hace ms que proclamar, o reconocer
una situacin puramente de hecho, meramente objetiva, independientemente
704
de las causas o motivos que pudieran haberla originado sean o no fortuitos

o culposos.
3. Unidad predial del bien
Esta consideracin deriva directamente de los trminos en los que

se redacta el articulado definitorio del estado ruinoso.
Bien es cierto que no en todos los textos legales autonmicos se expli-
cita la posibilidad de declarar la ruina parcial, aunque ello se ha clarificado
de forma palmaria, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, que
volver sobre lo mismo resulta ocioso.
Ahora bien, cmo plantearnos la unidad de la obra?
Debemos de plantear la cuestin desde el punto de vista fsico-cons-
tructivo y desde el estrictamente funcional. Cualquier otro enfoque que
pudiramos ofrecer conducira a situaciones falaces.
As pues, no entraremos a plantear enfoques de titularidad, o, dicho
de otro modo, registrales en el de la propiedad inmobiliaria porque ello
se escapa a toda constatacin objetiva del estado del inmueble y su con-
sideracin como entes diferenciados.
Partimos de la premisa definitoria de la unidad del predio al estimar
que un edificio puede considerarse por partes si todas y cada una de
ellas sirven, de forma autnoma, al fin para el que fue construido y, ade-
ms, que si llegara a la declaracin de ruina parcial, la desaparicin de
la parte independientemente considerada por la estimacin de la auto-
noma respecto a todo el inmueble no menoscabe en su estabilidad ni
en su funcionalidad al resto.
Es abundantsima la jurisprudencia en este sentido. As, podemos citar
la Sentencia de 21 de septiembre de 1981, cuando dice:
... el principio de unidad predial determina tcnicamente la declaracin
de ruina de un inmueble en su conjunto, aunque el estado ruinoso slo se
manifieste en algn sector del edificio, al ser en principio el concepto de ruina
unitario, lo que no es obstculo para que si el inmueble en cuestin estuviere
constituido por cuerpos independientes, arquitectnicamente separados y sus-
ceptibles de consideracin aislada, pueda declararse la ruina parcial de estas
edificaciones aisladas e independientes...
Es, pues, una sentencia sumamente clarificadora del criterio jurispru-

dencial sobre la posibilidad de declaracin de ruina parcial y los lmites
o extremos para su interpretacin.
705
De una forma ms concisa, aunque igualmente inteligible, la Sentencia

del TS de 20 de marzo de 1980 dice:
El principio de unidad predial... quiebra por excepcin en el supuesto
de que el edificio en cuestin est formado por varios cuerpos de edificacin
fsicamente independientes, que aunque entrelazados entre s puedan consi-
derarse arquitectnicamente independientes.
En cuanto a la situacin autonmica vigente sobre la materia que

nos ocupa, cabe recordar que puede agruparse en cuatro grandes bloques,
como son aquellos que validan en sus Autonomas el propio TR de la
Ley del Suelo de 1992, sin matizacin alguna; aquellas otras Autonomas
que por no pronunciarse explcitamente al respecto le son de aplicacin
las determinaciones dadas en el TR de la Ley del Suelo de 1976; aquellas
otras que, aun aprobando un nuevo texto legal para la ordenacin del
suelo, en el articulado referente a la materia de ruina se limita bien a
transcribir la literalidad del artculo correspondiente de las legislaciones
anteriores, bien a matizar en algn aspecto dicha literalidad pero rea-
firmando, eso s, toda su carga conceptual.
Estos cuatro grupos citados pueden y deben tratarse como lo han veni-
do haciendo, hasta la fecha, tanto la doctrina como la jurisprudencia.
C) Supuestos autonmicos sobre los que fundamentar la declaracin

de edificio ruinoso
Como se ha venido planteando, la declaracin de ruina puede agru-

parse en cuatro grandes bloques. Sin embargo, dejando de lado el criterio
formal para su clasificacin y tomando el criterio conceptual para su cla-
sificacin, puede resumirse en dos. De una parte, aquellos que mantienen,
por las causas indicadas, la redaccin de los supuestos hasta la fecha cono-
cidos como ruinas: econmica, tcnica y urbanstica y aquellas otras Auto-
nomas que optan por definir de forma diferente dicho concepto.
De tal forma, sin atender especficamente a lo determinado en cada
Comunidad Autnoma, sino genricamente a todas ellas, vamos a tratar
los diversos supuestos que pueden conformar la base de la declaracin
del estado ruinoso.
1. Ruina econmica
La declaracin de ruina bajo el supuesto econmico puede producirse

cuando el coste de las obras de reparacin constatadas en la peritacin
706
supere el 50 por 100 del valor actual del edificio que se somete a estudio.
A ello ha de aadirse que el suelo no interviene en el clculo de los
valores que se comparan.
Esta matizacin, recogida explcitamente en la mayor parte de las
legislaciones autonmicas, proviene del TR de la Ley del Suelo de 1992,
que, a su vez, recogi en su redaccin la doctrina y la jurisprudencia del
Tribunal Supremo vertida hasta entonces, surgida en tal sentido.
El problema a resolver se centra en la comparacin de estos dos mon-
tantes econmicos, si bien la cuestin se traslada a la comprensin de
los captulos que componen cada uno de ellos y su consideracin.
Es criterio doctrinal y jurisprudencial que por valor actual debe enten-
derse el que posee una edificacin de similares caractersticas fsicas y
funcionales que las que posee el edificio en estudio, afectado de una
depreciacin propia de la edad del edificio y del uso que se le ha dado,
todo ello sin considerar el valor del suelo.
A este valor se le conoce como valor de reemplazamiento o valor
de reposicin as definido en las normas administrativas.
A este respecto se pronuncia la jurisprudencia de forma reiterada.
As, la Sentencia del TS de 8 de junio de 1983 considera el siguiente
razonamiento como vlido:
... la obtencin del valor real del edificio, ha seguido el criterio de aplicar
a la superficie total construida, el precio del metro cuadrado que resultara
si tuviese que construirse en la actualidad, para aplicar despus unos ndices
correctores de depreciacin en funcin del estado de conservacin y de su
estado o perodo de vida...
En idntico sentido las Sentencias del TS de 14 de diciembre de 1989

y de 28 de febrero de 1990.
Los coeficientes de depreciacin a aplicar son todos aquellos que,
razonadamente, sirvan a tal fin. Concretamente seran admisibles los por-
centajes de depreciacin fijados para la valoracin de bienes en el mer-
cado hipotecario. Valga como ilustracin la Sentencia del TS de 30 de
noviembre de 1998, que dice:
Por el contrario, el perito judicial se apoya en los ndices de depreciacin
fijados para la valoracin de bienes en el mercado hipotecario..., puede con-
cluirse que el ndice de depreciacin elegido por dicho perito es razonable
y muy adaptado a las circunstancias de la edificacin considerada.
Ha de tenerse en cuenta, siempre, la adaptacin al caso concreto que

nos ocupe.
707
En este mismo criterio puede apoyarse la aplicacin del coeficiente

de depreciacin surgido de las Normas de Valoracin Catastral, dadas
por el Ministerio de Hacienda, tal como se avala en la Sentencia del TS,
entre otras, de 12 de noviembre de 1998, que dice:
De acuerdo con la regla 13 de la Orden del Ministerio de Hacienda de

22 de septiembre de 1982, debe ser aplicada a la valoracin del inmueble
un coeficiente corrector por depreciacin del 030.
De otra parte, ha de entenderse qu obras han de contemplarse y

cul es su valoracin.
En este sentido, y a tal fin, es sumamente clarificadora la Sentencia
del TS de 28 de enero de 1999, entre otras muchas, que dice:
... la jurisprudencia de este Tribunal Supremo tiene declarado que en

el concepto de costes de reparacin hay que incluir todas las partidas que
presumible y legtimamente han de tener que abonarse para restablecer y man-
tener el edificio en condiciones de seguridad, por ejemplo, honorarios del
Arquitecto, tasas municipales por las necesarias licencias, beneficio industrial,
Impuesto sobre el Valor Aadido, etc..
Ahora bien, la composicin del montante econmico a contemplar

en la valoracin de los daos queda claro, pero faltara entender la calidad
de los materiales a emplear en la reparacin de los daos.
Partimos de la base de que se trata de obras de reparacin, que no
de reconstruccin, y que, por tanto, los materiales a emplear, no siendo
idnticos, deben poseer calidades similares a los del edificio que trata
de repararse.
De la comparacin de estos dos montantes econmicos se observar
si el coste de las obras de reparacin supera al 50 por 100 del corres-
pondiente valor actual del edificio y, por tanto, es declarable la ruina
bajo este supuesto o no lo es.
2. Ruina tcnica
El supuesto en el que vamos a atender en este captulo mantiene su

base conceptual en la normativa autonmica que recoge su definicin.
Concretamente, continuando el criterio sobradamente ponderado por
la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, habr de dilucidar
si el edificio presenta, o no, un agotamiento generalizado de sus elementos
estructurales o fundamentales, tal como se precepta en el TR de la Ley
708
del Suelo de 1992, base normativa para la redaccin de los preceptos

autonmicos.
Para ello, deberemos entender lo que se considera o se tiene por ele-
mento estructural o fundamental y, de seguido, estudiar si en l puede
sealarse un agotamiento generalizado, para lo que habr que dar res-
puesta a lo que se entiende por agotamiento y, ms adelante, cundo
ste es generalizado.
a) Elemento estructural. Daos
Antes de pronunciarnos al respecto del elemento estructural, parece

oportuno estudiar la jurisprudencial del Tribunal Supremo que sirva para
clarificar, en la medida de lo posible, imprecisiones de interpretacin.
As pues, destacamos la Sentencia del TS de 28 de enero de 1971,
que considera otra serie de elementos como estructurales, cuando expone:
Cuando hay que sustituir elementos estructurales (pies derechos, vigas,
entramados, cubiertas, etc.).
Concretando de un modo ms preciso sobre lo que debe conceptuarse

como elemento estructural, traemos a colacin la Sentencia del TS de
18 de abril de 1975, que dice:
As se ofrece un concepto general de elementos esenciales o estructurales,
como aquellas partes que le dotan o contribuyen a su seguridad.
Abundando en la materia, la Sentencia del TS de 23 de abril de 1976

considera:
... rehacer parte de la cimentacin y de la fachada..., las obras precisas
para corregir los daos estructurales en la cimentacin y en los elementos
resistentes verticales...
As, debe entenderse que elemento estructural es todo aquel que

en la construccin tenga por misin transmitir o formar parte de la cadena
de transmisin de las cargas al terreno, es decir, la cimentacin, las estruc-
turas vertical y horizontal y la cubierta.
b) Agotamiento generalizado
Acto seguido cabe preguntarse, cundo dicho dao puede conside-

rarse generalizado.
709
Sabido que la simple deteccin de los daos en elementos estructu-

rales, aunque necesario no es suficiente razn para declarar la ruina de
la edificacin bajo el supuesto de ruina que nos ocupa, veamos qu otra
condicin debe producirse para ello.
En este sentido, la Sentencia del TS de 26 de octubre de 1973 trata
el tema de la extensin del dao y, al respecto, dice:
En este caso hay que, en primer lugar, proceder a un recalce de elementos
estructurales, lo que demuestra que tales elementos carecen de estabilidad,
horizontalidad o seguridad por s mismos, y en segundo lugar hay que proceder
a esa demolicin respecto de tabiques, forjados, cerramientos de patios, pavi-
mento y red de saneamiento, en tantos por ciento de tales elementos que
oscilan entre el 10 y el 90 por 100.
Del mismo sentir es la Sentencia del TS de 5 de noviembre de 1998.

Por ltimo, sirva como resumen del criterio jurisprudencial la Sen-
tencia del TS de 19 de noviembre de 1996, que dice:
... ruina tcnica como aquella en la que el edificio ofrezca un verdadero
agotamiento de sus estructuras y elementos bsicos que imponga demoliciones
generalizadas e importantes para luego reconstruir partes principales, y no dete-
rioros perfectamente remediables con tcnicas normales, incluso acudiendo
a los modernos medios constructivos que han hecho que lo que antes era
anormal ahora no lo sea.
c) Ruina urbanstica
El tercero de los supuestos que queda subsumido en buena parte de
las legislaciones autonmicas es el que responde a la llamada ruina urba-
nstica.
De igual modo, la doctrina y jurisprudencia existentes hasta la fecha
permanecen con plena vigencia en la situacin legislativa actual.
As pues, para que pueda resolverse la existencia de ruina en la edi-
ficacin bajo el supuesto de ruina urbanstica, han de conjugarse las cir-
cunstancias de existencia de dao fsico sobre el inmueble que superen
las de simple reparacin, que el edificio se halle fuera de ordenacin
y se precise resolver el planeamiento, que no puedan autorizarse las obras
que se pretenden realizar.
En este sentido, la Sentencia del TS de 22 de diciembre de 1973.
Ha de hacerse hincapi en que la disconformidad con el planeamiento
ha de ser actual, no futura, tal como recoge en sus consideraciones la
Sentencia del TS de 25 de marzo de 1982, entre otras, que dice:
710
... por ser la ruina urbanstica la que ms se aleja del verdadero concepto
primitivo y originario de la ruina propiamente dicha, es menester ponderar
adecuadamente... que la disconformidad con la ordenacin urbanstica ha
de ser efectiva y actual, no futura..., que aconseje ahora la demolicin...
Valga como resumen doctrinal los Fundamentos de Derecho esgri-

midos por la Sentencia del TS de 3 de octubre de 1996, cuando dice:
La finca de autos estaba fuera de ordenacin..., es decir, estaba destinada

a la demolicin... Y lo que dice la sentencia de instancia (y acierta en ello)
es que, concurriendo esa circunstancia urbanstica y precisando adems el
inmueble obras de reparacin que afectan nada menos que al 21 por 100
de los elementos estructurales, es aplicable la doctrina jurisprudencial, segn
la cual si bien la pura circunstancia de hallarse un edificio fuera de ordenacin
no es suficiente para declarar su ruina urbanstica, s lo es que el mismo precise,
adems, obras de reparacin que excedan de las obras que puedan ser rea-
lizadas en los edificios fuera de ordenacin...
d) Ruina de nuevo criterio en ciertas Comunidades Autnomas
En las Comunidades Autnomas valenciana, castellano-manchega y

canaria, por ser supuesto nico de declaracin, evitamos asignarle cali-
ficativo alguno cuando, adems, tal denominacin conlleva unas conno-
taciones ya determinadas que pueden inducir a confusin.
Por su parte, la Comunidad Autnoma de Castilla y Len plantea
dos supuestos para la declaracin de ruina, y aun siendo el segundo de
ellos asimilable a la conocida ruina urbanstica al uso, el primero puede
incardinarse en la conceptuacin de ruina establecida en las tres Comu-
nidades Autnomas nominadas anteriormente, de ah que se realice un
tratamiento conjunto del supuesto por la similitud manifestada en los
preceptos que regulan el estado ruinoso en dichas Autonomas.
As pues, la ruina procede declararse cuando el coste de las obras
de reparacin necesarias para devolverle las condiciones mnimas que per-
mitan su uso efectivo, superen el 50 por 100 del valor de una construccin
de nueva planta, con similares caractersticas e igual superficie til o
construida segn la Comunidad Autnoma de que se trate, que la
preexistente, realizadas en condiciones imprescindibles para autorizar su
ocupacin.
La legislacin valenciana, castellano-manchega y canaria, coinciden
en lo sustantivo en contemplar que las obras a realizar deben ser las pre-
cisas para devolver la estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolida-
711
cin estructurales, o para restaurar en ella las condiciones que permitan

su habitabilidad y uso efectivo.
La legislacin castellano-leonesa, por su parte, en este extremo, ni-
camente seala las obras precisas para mantener o reponer las condi-
ciones adecuadas de seguridad y estabilidad, obras en cualquier caso
de menor envergadura.
A la cantidad econmica de las obras de reparacin necesarias para
la consolidacin puede sumrsele todos los desembolsos que a tal fin se
han producido a lo largo de las ltimas inspecciones realizadas tendentes
al sealamiento de las rdenes de ejecucin, para exigir la reparacin
de los desperfectos encontrados por el tcnico competente en el instante
de la inspeccin peridica a realizar cada cinco aos o cada diez aos,
segn la Comunidad Autnoma de que se trate.
Si bien pudiera manifestar, este planteamiento de la cuestin, dis-
conformidad notoria con la conocida hasta la fecha en el mbito estatal,
a poco que se recapacite, se observa una notable similitud con la misma.
Aunque aparenta ser ms proteccionista la legislacin respecto a la
consideracin de la ruina que lo hasta la fecha conocido, la realidad es
que si dicha proteccin ha de venir porque el valor a comparar sea, de
una parte, la de un edificio de nueva planta a los costes actuales, por
tanto, no deja de ser menos cierto que deberemos considerar los costes
de reparacin con el mismo criterio y, adems, deben sumarse todos los
costes de aquellas obras que permitan, hoy en da, el uso efectivo del
inmueble reparado.
No se nos escapa que la normativa de mnimos de habitabilidad, en
cuanto a su seguridad, son mucho mayores que los exigibles en otra situa-
cin pasada, tanto en estabilidad estructural, como en confort funcional,
espacial, sanitaria, etc.
Es por ello por lo que consideramos que el afn proteccionista para
que los edificios deban ser reparados antes que declarados en ruina queda
en entredicho. Otra interpretacin pasa por considerar los comparables
de forma no equitativa, es decir, el valor actual asimilado a un edificio
de nueva planta con todos los aportes tecnolgicos y de habitabilidad
actuales y, de otra parte, unas obras de reparacin que no lleven al edificio
al uso que hoy en da se tiene, en cumplimiento de las normas legales,
al uso efectivo.
Dejamos de insistir en la conformacin de los montantes econmicos
que sirvan de comparables, por estar esta cuestin suficientemente tratada
en la ruina econmica.
712
No obstante, queremos remarcar que en el estudio de dicho supuesto

de ruina el cmputo de las obras a realizar y su coste, deba resolverse
considerando las mismas de forma ponderada, mientras que en el supues-
to que tratamos ha de contemplarse la totalidad de las obras que devuel-
van al inmueble al uso efectivo, debiendo consultar en cada autonoma
los mnimos definidos en cuanto a habitabilidad y diseo.
V. PROCEDIMIENTO DE DECLARACIN
Las vas procedimentales para declarar un edificio en ruina son dos:

ordinaria y extraordinaria. La razn que determina una u otra se basa
en el estado fsico del inmueble que determina, o no, la urgente actuacin
para evitar el peligro que supone a personas y bienes.
A) Procedimiento ordinario
Debido a que el estado fsico del edificio no supone un peligro inme-

diato, cabe desarrollar el procedimiento contradictorio que posibilite la
participacin reglada de los interesados en dicho procedimiento.
Iniciacin:
Puede iniciarse el procedimiento de oficio o a instancia de parte. En
el primer caso es el propio Ayuntamiento, en el ejercicio de sus obli-
gaciones de polica, quien detecta el peligro cierto, ms o menos prximo,
que pudiera ocasionar daos sobre personas o bienes.
Los tcnicos municipales debern informar sobre tal situacin, de for-
ma que justifique el acto iniciador del expediente.
Si la iniciacin se realizara a instancia de parte, deber aportar, quien
realice la solicitud de incoacin, el informe tcnico pertinente que jus-
tifique la alarma social sobre la que fundamentar la iniciacin del expe-
diente.
En cualquier caso, quien tiene la potestad de iniciar un procedimiento
de tal ndole es el Ayuntamiento.
Legitimacin:
En este apartado habra que distinguir la Comunidad Autnoma don-
de se desarrolle el proceso, por si existiera alguna particularidad espe-
cfica; sin embargo, por tratarse de una materia que a todos los ciudadanos
incumbe, en cuanto a la solicitud de incoacin del expediente cabe decir
que legitimado es cualquier persona que legalmente pueda concurrir.
713
Otra cuestin es entender sobre quines son los directamente inte-

resados en el procedimiento.
Centrndonos en la cuestin, los interesados podemos entender que
son el propietario de la finca, los arrendatarios, inquilinos, ocupantes o
moradores y, en general, todo aquel que tenga algn derecho real sobre
el inmueble, como puedan ser acreedores, herederos, entidades rectoras
del patrimonio cultural, y otros.
En este sentido es muy interesante la Sentencia del TS,de 27 de junio
de 1978, que dice:
... cuando la peticin de iniciacin vena avalada por informe tcnico...;

independientemente de que en este caso no parece que se haya sobrepasado
los lmites normales del ejercicio del derecho del propietario colindante, direc-
tamente afectado por el estado de conservacin de la finca contigua y de
cuya ruina se trata, precisamente por el mal estado del muro mediane-
ro, etc.
Instruccin:
Inmediatamente recibida la solicitud de incoacin del expediente de
ruina, ya sea de oficio o a instancia de parte, el Alcalde dispondr la
citacin de los interesados y la formacin de un dictamen tcnico, ya
que, al tratarse de un procedimiento contradictorio, precisa de estos dos
elementos bsicos.
En estos dos elementos de audiencia y prueba es donde se pueden
producir los mayores conflictos jurisdiccionales.
a) Audiencia:
Puesto que todos los interesados lo son por tener algn derecho real
que defender en el procedimiento, caso de no ser citado en el mismo,
en tiempo y forma, podra privrsele del derecho que le asiste y, por
tanto, producirle indefensin.
No obstante, si bien la indefensin puede generar la nulidad de la
resolucin recurrida, puede no tenerse en cuenta, por economa procesal,
si cumpliendo el trmite de audiencia se volviera a dictar la misma reso-
lucin.
b) La prueba:
Si bien la prueba puede hacerse por instrumentos, por confesin, por
inspeccin personal del juez, por peritos, por testigos y por presunciones,
a decir del Cdigo Civil, en el caso que nos ocupa presenta especial rele-
vancia el caso del perito.
714
Como perito en el procedimiento jurisdiccional puede serlo cualquier

persona que posea conocimientos que mantengan relacin directa con
lo que se juzga, podemos anotar que perito puede ser el Arquitecto,
Arquitecto Tcnico o Aparejador, Maestro de obras, Oficial, Construc-
tor, etc.
De igual modo el perito puede ser de parte interesada, municipal,
dirimente, etc.
Es decir, que si el perito proporciona el medio de prueba de mayor
relevancia en el procedimiento y han de ser debidamente escuchados
todos sus razonamientos, para concluir en resolucin por quien juzga,
cabe preguntarse si hay establecido un orden de prevalencia de forma
que sin mayores estudios de profundizacin se presuman bondades dife-
rentes en cada uno de ellos.
A tal efecto cabe sealar que la jurisprudencia determina que, por
su imparcialidad, son ms crebles los emitidos por los tcnicos dirimentes
en primer trmino, as como, en segundo plano, los provenientes de tc-
nicos municipales y, en ltimo trmino, los de tcnico de parte.
Asimismo, se tendr en cuenta el grado acadmico del perito por pre-
suponrsele mayor o menor valor al informe emitido.
Un tercer orden de prevalencia lo establece la mayora coincidente
en la resolucin, aunque este criterio siempre ha de notrsele con la debi-
da ponderacin. No se trata de sumar cantidades coincidentes, sino sumar
criterios coincidentes.
Sin embargo, es la bondad del informe la que determina, en ltima
instancia, la resolucin del expediente.
En este sentido, la Sentencia del TS de 31 de octubre de 1970, que
dice:
... no puede sentarse de forma general que los informes de los tcnicos
municipales merezcan una valoracin decisiva y concluyente con respecto a
los dems criterios vertidos en el expediente, ... deben quedar sometidos al
ponderado enjuiciamiento del Tribunal, quien, en base de un criterio racional
de apreciacin conforme a las reglas de la sana crtica, ha de pronunciarse
despus de haber estudiado en conjunto las pruebas practicadas.
Resolucin:
La conclusin del expediente debe contener alguno de los siguientes
pronunciamientos:
a) Declarar el estado de ruina.
b) Declarar, si procede, la ruina parcial.
715
c) Ordenar la ejecucin de obras de reparacin en orden de man-

tener la seguridad, salubridad y ornato pblicos.
No creemos que merezca la cuestin mayores comentarios tendentes
a la clarificacin de aspectos oscuros, pues la exposicin no deja lugar
a dudas.
Notificacin:
Una vez resuelto el expediente, debe notificarse a los interesados,
por el rgano que dict el acto o acuerdo.
Esta notificacin se realizar mediante oficio, carta, telegrama o cual-
quier otro medio, eso s, que permita tener constancia de que la recepcin
se ha producido. Habr que estar a las determinaciones de la Ley de
Procedimiento Administrativo.
Suspensin:
Puesto que, segn la Ley de Procedimiento Administrativo, la inter-
posicin de cualquier recurso, salvo que se manifieste lo contrario, no
suspende la ejecucin del acto impugnado, en el caso que nos ocupa si
no se produjera dicha suspensin por la autoridad competente, podra
devenirse un dao de difcil reparacin.
As, el Alcalde, de oficio o a instancia de parte, podr suspender la
ejecucin de la resolucin del expediente administrativo, en tanto la reso-
lucin no sea firme.
B) Procedimiento extraordinario o sumario
Iniciacin:
Su inicio puede arrancar desde el mismo instante de la solicitud de
incoacin de expediente, o bien en cualquier otro de la resolucin del
expediente en va ordinaria, toda vez que la ruina tiene carcter evolutivo
y siempre se debe a una situacin de hecho.
Por causas propias del estado fsico del inmueble y la potencial peli-
grosidad que se presume inminente, se hace obvio la necesidad de some-
terse su estudio a un procedimiento sumario, breve, lo cual conduce a
evitar trmites.
Entre los trmites que no han de consumirse se encuentra la audiencia
de los interesados. No cabe, pues, denunciar indefensin en los propios
intereses a causa de no ser citados en el procedimiento, porque la inmi-
nencia del suceso justifica tal actuacin.
716
El Alcalde o el Ayuntamiento tienen la potestad de disponer lo nece-

sario para la habitabilidad del inmueble y salvaguarda de los intereses
ciudadanos en el ejercicio de la polica de seguridad de la que son res-
ponsables. Cabe, incluso, la demolicin.
Inspeccin y dictamen:
Comprobada la situacin de inminente peligro que representa la edi-
ficacin, el Ayuntamiento o el Alcalde ordenar el desalojo y adoptarn
las medidas de seguridad oportunas.
Para este fin se dispondr con carcter de urgencia una visita de ins-
peccin, emitindose informe de los tcnicos municipales. Los tcnicos
recomendarn, en su caso, la toma en consideracin de medidas excep-
cionales de proteccin, que hayan de tomarse con carcter inmediato.
Resolucin:
Para evitar los riesgos de la construccin, que se presumen inminentes,
la resolucin debe ser lo ms rpida posible.
Para ello deber adoptarse la misma en plazo no superior a vein-
ticuatro horas desde la recepcin de los informes.
La resolucin se dar sealando la necesidad de la inmediata demo-
licin, o simplemente estimando que las medidas precautorias tendentes
al refuerzo de la estabilidad, son suficientes para finalizar el procedimien-
to de declaracin por los trmites normales.
La autoridad competente para resolver el expediente contradictorio
de ruina es el Pleno del Ayuntamiento, mientras que en el procedimiento
sumario es el Alcalde.
En diversa normativa autonmica la competencia se encuentra cla-
ramente definida, dependiendo del tipo de municipio donde se produzca
el hecho.
VI. EFECTOS DE LA DECLARACIN
A. Caso de declararse la ruina:

Resolucin del contrato de arrendamiento.
Desalojo del inmueble por inhabitable.
Derribo o rehabilitacin del edificio, previa licencia de obras, si
ruina ordinaria.
Cesa el deber de conservacin por la propiedad, con la respon-
sabilidad de los daos que pudiese ocasionar si no se toman las medidas
717
precautorias pertinentes. A este respecto, ha de tenerse en cuenta la legis-

lacin autonmica que se est tratando. As, la Comunidad Autnoma
de Aragn prev la posibilidad de intervenir y alterar el proceso de decla-
racin de ruina. Por su parte, las Comunidades de Valencia, Castilla-La
Mancha y Canarias dejan abierta la posibilidad de intervenir hasta el lmi-
te del deber de conservacin; a partir de tal cantidad debera hacerlo
la Administracin correspondiente.
Inclusin en el Registro Municipal de Solares, en general; Registro
de Inmuebles en Venta Forzosa caso de Castilla y Len, Registro
de Edificacin Forzosa caso de Galicia, Registro Municipal de Sola-
res y Edificios a Rehabilitar caso de Valencia y Registro de Solares
caso de La Rioja. Es decir, en cada Autonoma se dispone una
nomenclatura y tratamiento particular.
B. Caso de no declararse la ruina:
Reparacin de los daos relacionados.
BIBLIOGRAFA BSICA
FERRANDO CORELL, Jos V.: Edificios ruinosos. Supuestos de declaracin y pro-
cedimiento, 3.a edicin, Ed. Civitas, S. A., 1994.
GARCA DE ENTERRA, E., y PAREJO ALFONSO, L.: Lecciones de Derecho urbanstico,
2.a edicin, Ed. Civitas, S. A., 1981.
GONZLEZ PREZ, Jess: Comentarios a la Ley del Suelo, 6.a edicin, Ed. Civitas,
S. A., 1993.
ROCA ROCA, Eduardo: El expediente contradictorio de ruina, 2.a edicin, Ed. San-
tillana, col. La Toga, 1966.
718
TEMA 14
PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA
Jos Mario CORELLA MONEDERO
PROTECCIN
JOS MARIO
DE LA
CORELLA
LEGALIDAD
MONEDERO
URBANSTICA
SUMARIO: I. LA APLICACIN EFECTIVA DE LA NORMA URBANSTI-

CA.A) Planteamiento.B) Exclusividad de la Administracin en la apreciacin
de la vulneracin de la norma urbanstica.C) La reaccin contra la vulneracin
de la norma urbanstica.D) Proteccin de la legalidad urbanstica previa a la vul-
neracin.II. RESTAURACIN DEL ORDEN JURDICO-URBANSTICO
INFRINGIDO (RGIMEN DE OBRAS SIN LICENCIA O CON LICENCIA ILE-
GAL).A) Obras sin licencia en curso de ejecucin.1. Procedimiento cautelar o
de comprobacin.2. Supuesto de incumplimiento de condiciones de la licen-
cia.3. Procedimiento sancionador.B) Obras sin licencia, terminadas.C) Obras
amparadas por una licencia ilegal, en curso de ejecucin.D) Obras amparadas
por licencia ilegal, terminadas.E) Peculiaridades en zonas verdes, suelo no urba-
nizable protegido y espacios libres.III. INFRACCIONES Y SANCIONES URBA-
NSTICAS.A) Infraccin urbanstica.1. Concepto.2. Clases.a) Graves y
leves.b) Materiales y formales.c) Manifiestas y ocultas.B) Principios del orde-
namiento sancionador en materia urbanstica.1. Principio de legalidad.2. Iden-
tidad del hecho.3. Principio de culpabilidad.4. Presuncin de inocencia.5. Prin-
cipio de non bis in idem.6. Principio de proporcionalidad.7. Derecho al proce-
dimiento.C) Sujetos activos de la infraccin urbanstica.1. Enunciacin
legal.2. Aplicacin de los principios generales.3. Las personas jurdicas.4. Inde-
pendencia de las sanciones.5. Causas modificativas de la responsabilidad.D) Suje-
tos pasivos de la infraccin urbanstica.E) Formas de la infraccin urbansti-
ca.1. Infraccin activa.2. Infraccin pasiva o por omisin.3. Infracciones de
comisin por omisin.F) Tipificacin de las infracciones urbansticas.1. Infrac-
ciones en materia de parcelacin.2. Infracciones referidas al uso del suelo y edi-
ficacin.3. Infracciones en materia de urbanizacin.4. Infracciones relativas a la
licencia.5. Comunidades Autnomas.G) Tipificacin de las sanciones.1. En
materia de parcelacin.2. En materia de suelo y edificacin.3. En materia de
719
JOS MARIO CORELLA MONEDERO
urbanizacin.4. Medidas independientes de la sancin.a) Restauracin del orden

urbanstico vulnerado.a) Demolicin.b) Reconstruccin.b) Suspensin de la
eficacia o anulacin de actos legitimadores.c) Resarcimiento de daos e indem-
nizacin de perjuicios.5. El lmite inferior de la sancin.H) Prescripcin.1. Pla-
zo.2. Inicio del cmputo.3. Zonas verdes.V. PROCEDIMIENTO SANCIO-
NADOR.A) Remisin al procedimiento administrativo general.B) Principios del
procedimiento sancionador.1. Garanta procedimental.2. Respeto a los derechos
del presunto responsable.3. Presuncin de inocencia.4. Motivacin de la reso-
lucin sancionadora.C) Fases del procedimiento sancionador.1. Inicia-
cin.a) De oficio. rganos competentes.b) A instancia de parte.c) For-
ma.a) Decreto o acuerdo.b) Sealamiento de la supuesta infraccin.c) Per-
sonas sujetas al expediente.d) Identidad del instructor.d) Tiempo.2. Instruc-
cin.a) Notificacin de circunstancias determinantes de la supuesta infrac-
cin.b) Recusacin.c) Comprobacin de los hechos.a) Culpabilidad. Respon-
sabilidad.b) Circunstancias modificativas de la responsabilidad.c) Graduacin
de sanciones.d) Alegaciones.e) Propuesta de resolucin.3. Resolu-
cin.a) rgano sancionador.b) Contenido de la resolucin.c) Notifica-
cin.d) Efectos.
I. LA APLICACIN EFECTIVA DE LA NORMA URBANSTICA
A) Planteamiento
Dice la Exposicin de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, que

reforma la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Rgimen del Suelo y Orde-
nacin Urbana, que todo el poderoso arsenal de instrumentos tcnicos,
econmicos y jurdicos a que hasta ahora se ha hecho referencia, puestos
al servicio de una concepcin del desarrollo urbano que dosifica ya ade-
cuadamente ingredientes de libertad y de intervencin, puede resultar
absolutamente ineficaz si se rompe el ltimo y definitivo eslabn de la
cadena: el de aplicacin efectiva de las Leyes urbansticas y de los Planes
de ordenacin. Y, aade, se trata, sobre todo, de evitar que la infraccin
se produzca, porque slo as se evita el coste social que toda infraccin
comporta. Se procura por todos los medios hacer desaparecer cualquier
estmulo al comportamiento antisocial de los presuntos infractores que
pudiera resultar de las insuficiencias del ordenamiento jurdico.
Las reformas que se producan en este aspecto tendan a mantener
y, en su caso, a restaurar la legalidad urbanstica: La suspensin y demo-
licin de las obras ejecutadas sin licencia, contra licencia o al amparo
de una licencia otorgada en contravencin de las prescripciones del Plan;
la configuracin de las infracciones urbansticas y su secuela de sanciones
econmicas, sin perjuicio, claro est, de que se restablezca in natura el
orden urbanstico violado y la responsabilidad patrimonial de los infrac-
tores, constituyen, primordialmente, la materia objeto de reforma.
720
B) Exclusividad de la Administracin en la apreciacin

de la vulneracin de la norma urbanstica
Corresponde a la Administracin urbanstica la exclusividad en la

apreciacin de la vulneracin de las normas de este tipo, pues son sus
decisiones (actos administrativos) los que van a surtir efectos en relacin
con los administrados a quienes se atribuya la supuesta infraccin. El
artculo 45 del Reglamento de Disciplina Urbanstica (RDU) afirma que
es competencia de la Administracin el control y la interpretacin de
la legalidad urbanstica y la determinacin y calificacin de las infrac-
ciones, sin perjuicio, claro est, de la competencia que corresponde a
los Tribunales de Justicia en su tarea de revisin de la legalidad de los
acuerdos de la Administracin 1.
Por consiguiente, aunque la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1976,
vigente en este aspecto por aplicacin de la STC de 20 de marzo de 1997,
excepto para las CCAA que hayan hecho suyo por Ley Autonmica el
TR92, como es el caso de Andaluca Ley 1/1997) afirme, en su ar-
tculo 228.3, que los Colegios profesionales que tuviesen encomendado
el visado de los proyectos tcnicos precisos para la obtencin de licencias
denegarn dicho visado a los que contuvieran alguna infraccin urbans-
tica, tal denegacin de visado no puede tener efectos administrativos, sino
puramente internos (en las relaciones entre Colegio y colegiados) y, a
lo ms, si el proyecto llega a presentarse ante la Administracin puede
servir de orientacin sobre cul sea el criterio de los tcnicos encargados
del visado en el correspondiente Colegio.
Es as porque el RDU en sus artculos 49 y 50 afirma la posibilidad
de solicitar licencia para un proyecto con visado denegado por razones
1
Las referencias que se hacen en estas notas a las Comunidades Autnomas lo son
a las leyes siguientes de cada una de ellas:
Andaluca, D-Ley 1/1997, de 18 de junio.
Aragn, Ley 11/1992, de 24 de noviembre.
Canarias, Ley 7/1990, de 14 de mayo.
Castilla-La Mancha, Ley 2/1998, de 4 de junio.
Catalua, Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio.
Galicia, Ley 11/1985, de 22 de agosto.
Islas Baleares, Ley 9/1990, de 20 de junio.
Madrid, Ley 4/1984, de 10 de febrero.
Murcia, Ley 12/1986, de 20 de diciembre.
Navarra, Ley Foral 10/1994, de 4 de julio.
Principado de Asturias, Ley 3/1987, de 8 de abril.
Valencia, Ley 6/1989, de 7 de julio.
Para el supuesto del texto, vid. artculo 21, Baleares.
721
urbansticas, con la nica particularidad procedimental de que la reso-

lucin que se adopte se comunicar al correspondiente Colegio.
En este sentido se pronuncian las SSTS de 15 de abril de 1978 y de
27 de octubre y 7 de diciembre de 1992, que afirman que al hecho del
visado colegial no cabe otorgarle otro alcance que el de acto corporativo
de naturaleza interna, no decisor de conflictos de competencias, ni vin-
culante para la Administracin actuante y aunque se contemplara el visa-
do como requisito de admisibilidad, su omisin no invalidara el acto
administrativo, constituyendo, a lo ms, una irregularidad con efectos,
en su caso, en el seno colegial.
C) La reaccin contra la vulneracin de la norma urbanstica
Los artculos 225 TR76 y 261.2 TR92 2 preceptan que las infracciones
urbansticas llevarn consigo:
a) La imposicin de sanciones a los responsables.
b) La obligacin del resarcimiento de daos e indemnizacin de per-
juicios a cargo de los mismos.
c) La adopcin de las medidas de restauracin del orden urbanstico
vulnerado (orden jurdico infringido y realidad fsica alterada o trans-
formada, en la expresin del art. 51 RDU).
d) La iniciacin de los procedimientos de suspensin y anulacin
de los actos administrativos en los que presuntamente pudiera ampararse
la actuacin ilegal [art. 51.1.b) RDU].
Hay que destacar cmo, para los autores del Reglamento, la restau-
racin del orden urbanstico vulnerado es la accin prioritaria que debe
adoptarse frente a las infracciones urbansticas (la colocan como apartado
primero dentro del art. 51). En la legislacin de las Comunidades Aut-
nomas, el precepto reglamentario se eleva a categora de Ley, como, por
ejemplo, en el artculo 39 de la L. 4/1984 de la Comunidad Autnoma
de Madrid.
D) Proteccin de la legalidad urbanstica previa a la vulneracin
El legislador del suelo no solamente ha previsto unas reacciones de

la Administracin frente a las infracciones urbansticas cuando stas se
han cometido, sino que antes de que lleguen a producirse plantea una
2
Vid. tambin artculos 262.2 Catalua, 47 Aragn, 20 y 41 Canarias, 25 Baleares,
38 Madrid, 244 Navarra, 184 Castilla-La Mancha.
722
serie de medidas tendentes a que no se produzcan. Como ya deca la

Exposicin de Motivos de la Ley 19/1975, de Reforma de la Ley del Suelo
de 1956, se trata, sobre todo, de evitar que la infraccin se produzca....
A ello tiende el otorgamiento de licencia, control preventivo de la acti-
vidad de los administrados para conocer si lo pretendido se acomoda
a la legalidad vigente.
II. RESTAURACIN DEL ORDEN JURDICO-URBANSTICO

INFRINGIDO (RGIMEN DE OBRAS SIN LICENCIA
O CON LICENCIA ILEGAL)
Cuando la actividad infractora se est ejecutando sin licencia o con

licencia irregular, y cuando est terminada, la restauracin del orden jur-
dico-urbanstico infringido tiene un tratamiento especfico en la legisla-
cin distinto del procedimiento sancionador que puede seguir una va
paralela.
Hay que distinguir, de acuerdo con la Ley, cuatro supuestos:
A) Obras sin licencia en curso de ejecucin.
B) Obras sin licencia terminadas.
C) Obras amparadas en licencia ilegal, en curso de ejecucin.
D) Obras amparadas en licencia ilegal, terminadas. Se analizar cada
uno de los supuestos.
A) Obras sin licencia en curso de ejecucin
Estaramos ante un supuesto de obras que se estn realizando sin

licencia o sin ajustarse a las condiciones sealadas en la licencia u orden
de ejecucin.
En estos casos el rgano municipal competente dispondr, como pri-
mera medida, la suspensin inmediata de las obras (en general, de los
actos que habiendo de poseer licencia u orden de ejecucin carecieren,
o no cumplieren los condicionantes contenidos en ella) (arts. 184 TR76
y 248 TR92).
En las CCAA que todava apliquen el TR76 hay que tener en cuenta
que segn lo preceptuado en las normas vigentes del Rgimen Local no
es posible que Autoridades de otro orden dicten resoluciones en materia
de competencia municipal, por lo que no sera aplicable el inciso del ar-
723
tculo 184 TR76 que habla de suspensin de las obras por el Gobernador
civil (hoy Subdelegado del Gobierno) 3.
1. Procedimiento cautelar o de comprobacin
Estaramos as ante un procedimiento previo en el que se trata de

evitar la continuacin de los actos ilegales (por carecer de licencia u orden
de ejecucin) y, al propio tiempo, de comprobar si lo que se est eje-
cutando es compatible o no con la ordenacin urbanstica.
El rgano municipal que decrete la suspensin lo har como con-
secuencia del conocimiento que tenga de la circunstancia ilegal, por com-
probacin de los agentes de la autoridad, de sus servicios de inspeccin
o por denuncia de particulares o indicacin de cualquier otra autoridad.
La orden de suspensin tiene carcter ejecutivo y se aplica inmedia-
tamente, sin perjuicio de que, si resultara ilegtima o indebidamente dic-
tada, se pueda pedir el resarcimiento de daos e indemnizacin de per-
juicios a la Administracin. Dice la STS de 4 de marzo de 1992 que huelga
alegar indefensin por falta de preceptiva audiencia cuando la suspensin
ha de realizarse de forma inmediata....
A partir de ah se inicia el expediente de comprobacin propiamente
dicho en el que se ha de demostrar si la obra se ajusta o no al planea-
miento, o, dicho de otro modo, si es compatible o no con la ordenacin
vigente.
Al amparo del texto de 1976, con la orden de paralizacin de las obras
se requerir al interesado para que solicite licencia o ajuste las obras
a la licencia concedida u orden de ejecucin dictada, de tal manera que,
aun en el supuesto de que la obra no fuera legalizable, por no ser com-
patible con la ordenacin urbanstica, no se pueden decretar de plano
las medidas de restauracin de orden urbanstico infringido. El TS es
claro a este respecto en Sentencias de 22 de septiembre, 2 de noviembre
y 15 de diciembre de 1992: no se puede ordenar la demolicin sin el
previo requerimiento para que el interesado solicite licencia o acomode
las obras a los condicionantes de la concedida.
En ese requerimiento se ha de otorgar un plazo de dos meses para
la solicitud de la licencia.
3
Todas las Leyes de las CCAA tratan concretamente estos cuatro supuestos. Algunas
de ellas sealan trmites ms complejos. Vid. artculos 20 y ss. Canarias, 178 y ss. Cas-
tilla-La Mancha, 254 y ss. Catalua, 61 y ss. Baleares, 21 y ss. Madrid, 31 y ss. Murcia,
228 y ss. Navarra, 5 y ss. Asturias.
724
Solicitada la licencia, en su caso, se determinar si lo que se est eje-

cutando es compatible o no con la ordenacin urbanstica para, en el
primer caso, otorgarla, levantndose la suspensin o, por el contrario,
denegarla, ordenndose la demolicin o, cuando la actividad no consista
en la realizacin de obra alguna, se impedirn definitivamente los usos
contrarios al planeamiento (art. 184.3 TR76 y STS de 31 de octubre de
1992).
Si en el plazo de dos meses el interesado, a pesar de haber sido reque-
rido para ello por la Administracin, no solicita licencia, se ordenar la
demolicin o se impedirn definitivamente los usos.
Se podra plantear alguna cuestin si el interesado no solicita licencia
por entender que la tiene concedida (por ejemplo, por silencio admi-
nistrativo). En estos casos, si la controversia se plantea habra de tener
una solucin judicial y, en tanto se produce, estara justificada la sus-
pensin de la ejecutividad de la orden de demolicin si hubiera sido
adoptada.
En las CCAA en las que est vigente el TR92 y en las que siguen
su orientacin, el procedimiento es similar aunque no idntico:
Dispuesta la suspensin se iniciar la tramitacin del oportuno expe-
diente para determinar, en primer trmino, y antes de adoptar ninguna
otra decisin, si lo ejecutado por el particular es compatible o no con
la ordenacin vigente, expediente en el que ser odo el interesado, por
imperativo de lo dispuesto en las normas reguladoras del procedimiento
administrativo comn (Ley 30/1992).
Si las obras son compatibles con la ordenacin vigente se requiere
al administrado para que solicite licencia en el plazo que prevea la legis-
lacin aplicable o en su defecto, en plazo de dos meses. Si la licencia
no se solicita o no se tiene adquirido el derecho al aprovechamiento urba-
nstico se acordar la expropiacin o sometimiento al rgimen de venta
forzosa del terreno con la edificacin existente.
Si las obras no son compatibles con la ordenacin vigente, se decre-
tar, en todo caso, la demolicin de lo indebidamente construido pro-
cedindose a la expropiacin o venta forzosa de la finca si no se hubiere
adquirido el derecho al aprovechamiento o hubiere transcurrido el plazo
de solicitar licencia.
Dice la STS de 13 de noviembre de 1992 que el acuerdo de demo-
licin (es) de pronunciamiento inexcusable una vez requerido al efecto
el administrado, si ste no solicita la licencia.
725
2. Supuesto de incumplimiento de condiciones de la licencia
Si la licencia estuviera sometida a condiciones legtimas es lgico que

la suspensin por s sola no baste para que esos condicionantes se cum-
plan, pues al impedir actuar en la obra se impide simultneamente su
cumplimiento.
El artculo 284.2 TR92 seala que, tras la inmediata suspensin de
las obras, se tramitar expediente cuyo resultado ha de ser el otorga-
miento de un plazo para que las obras se ajusten a los condicionamientos
de la licencia, plazo que no podr exceder del que reste hasta el fijado
en la licencia para la finalizacin de las obras. El incumplimiento dar
lugar a la expropiacin o venta forzosa de la finca, ordenndose la demo-
licin de lo que no pueda conservarse.
3. Procedimiento sancionador
Como, segn veremos despus, la carencia de licencia, sean o no lega-

lizables las obras, es decir, sean o no compatibles con la ordenacin vigen-
te, configura una infraccin urbanstica, demostrada esa carencia, incluso
por la propia actividad del interesado al solicitarla en el plazo que le
indica la Administracin, estaramos ante el momento inicial de un expe-
diente sancionador que se desarrollara por los trmites que, en su
momento, van a ser analizados.
B) Obras sin licencia, terminadas
Este caso supone, respecto del anterior, una variacin esencial en el

procedimiento: no se puede ordenar la suspensin de la obra, pues ya
est terminada. Cabe, solamente, requerir al interesado para que solicite
la oportuna licencia, pero ha de formalizarse dicho requerimiento antes
de que transcurra el plazo de cuatro aos desde la total terminacin de
la obra.
El plazo sealado es el de prescripcin de las infracciones urbansticas
(arts. 230 TR76 en la modificacin introducida por el RD-l. 16/1981, de
16 de octubre, y 263 TR92), plazo que en la legislacin urbanstica de
las Islas Baleares se ampla a ocho, y tiene el efecto de que transcurrido
y prescrita, por tanto, la infraccin, lo indebidamente construido se con-
valida quedando fuera de ordenacin, sin que pueda, en consecuencia,
demolerse.
726
Si la licencia no se solicita o, si solicitada, no es posible concederla,

proceder la demolicin de lo indebidamente construido y, en su caso,
la expropiacin o venta forzosa del suelo con la edificacin.
C) Obras amparadas por una licencia ilegal, en curso de ejecucin
En este supuesto y en el siguiente, se trata de, adems de corregir

la acomodacin de la realidad fsica a la ordenacin urbanstica, hacer
desaparecer, tambin, del mundo jurdico el acto administrativo que
amparaba la actividad del administrado: la licencia u orden de ejecucin
que contenga o legitime formalmente alguna infraccin.
El Alcalde dispondr la suspensin de los efectos de una licencia u
orden de ejecucin y consiguientemente la paralizacin inmediata de las
obras iniciadas a su amparo, cuando el contenido de dichos actos admi-
nistrativos constituyan manifiestamente una infraccin urbanstica grave
(arts. 186.1 TR76 y 253.1 TR92).
La suspensin de los efectos de una licencia no significa su desapa-

ricin total. Es una medida provisional que debe complementarse con
el procedimiento tendente a hacerla desaparecer del mundo jurdico.
Este procedimiento es el previsto en el artculo 127 de la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (L. 29/1998, de 13 de julio): en
el plazo de tres das desde la suspensin se dar traslado del acuerdo
al rgano que corresponda de la jurisdiccin contencioso-administrativa,
ante el que se seguir el procedimiento sumario previsto en dicho artculo.
La sentencia anular o confirmar el acto administrativo impugnado (li-
cencia u orden de ejecucin); si lo anula, la construccin quedar sin
amparo jurdico y, por consiguiente, proceder su demolicin y, en su
caso, la expropiacin o venta forzosa del terreno, salvo que el titular est
an en plazo y pueda solicitar nueva licencia que legitime lo construido
o parte de ello y lo que quede por realizar.
Si no se anula la licencia, sino que el Tribunal declara su conformidad
con el ordenamiento jurdico-urbanstico, se levantar la suspensin y
podr proseguir la obra.
D) Obras amparadas por licencia ilegal, terminadas
En estos casos, como la licencia ha surtido efectos y la obra est ter-

minada, no se pueden suspender sus efectos y paralizar las obras, y no
cabe sino la revisin de oficio del acto administrativo de concesin de
727
licencia. La revisin de oficio proceder dentro del plazo de cuatro aos

desde su otorgamiento y se seguirn los trmites de la normativa del pro-
cedimiento administrativo comn.
Anulada la licencia se podr proceder a la demolicin de lo inde-
bidamente construido y a la expropiacin o sometimiento al rgimen de
venta forzosa del terreno.
En el supuesto de que por los rganos municipales no se adoptaran
las medidas necesarias para iniciar y proseguir el procedimiento de revi-
sin de oficio, se podra subrogar en sus competencias el rgano urba-
nstico correspondiente de la Administracin de mbito territorial su-
perior.
Para que proceda la adopcin de las medidas establecidas en los ar-
tculos 186 y 187 TR76 y 253 y 254 TR92 se requiere que la infraccin
urbanstica que ampare la licencia ilegal sea grave y manifiesta, con el
contenido que para estos trminos se deduce de la clasificacin de las
infracciones que se analizar despus. Ya la Exposicin de Motivos de
la Ley 19/1975 seala que no todos los supuestos de infraccin del pla-
neamiento pueden, lgicamente, determinar la suspensin de los efectos
de una licencia o su misma anulacin. Slo en aquellos casos en que
se aprecie una infraccin que, adems de ser manifiesta, sea grave, habr
lugar a la puesta en accin del mecanismo jurdico excepcional de la res-
tauracin del orden urbanstico violado.
E) Peculiaridades en zonas verdes, suelo no urbanizable protegido

y espacios libres
Los artculos 188 TR76 y 255 TR92 establecen que los actos de edi-
ficacin o uso de suelo precisados de licencia, que se realicen sin ella
o sin orden de ejecucin, sobre terrenos calificados en el planeamiento
como zonas verdes o espacios libres (el TR92 aade suelo no urbanizable
protegido), seguirn el rgimen general, con la particularidad de que no
es aplicable el plazo de cuatro aos de prescripcin a que antes nos
referamos.
Por otro lado, las licencias u rdenes de ejecucin que se otorgaren
con infraccin de la zonificacin o uso urbanstico de las zonas verdes
o espacios libres previstos en los planes sern nulas de pleno derecho.
Si las obras estn en curso de ejecucin y sin licencia, se procede
como se ha sealado antes sin que tampoco entre a jugar el plazo de
cuatro aos derivado de la prescripcin de la infraccin. Si las obras estn
728
amparadas por una licencia ilegal, dado que esos actos administrativos
son, en este caso, nulos de pleno derecho, no son convalidables por el
transcurso del tiempo (quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tem-
poris convalescere), se pueden anular en cualquier momento (la jurispru-
dencia del TS lo afirma con carcter general) y los actos realizados a
su amparo quedarn sin cobertura formal. Las infracciones urbansticas
en este caso no tendran plazo de prescripcin y se deberan adoptar las
medidas de demolicin o expropiacin previstas en la legislacin una vez
adoptado el acuerdo de nulidad.
III. INFRACCIONES Y SANCIONES URBANSTICAS
A) Infraccin urbanstica
1. Concepto 4
El artculo 225 TR76 defina la infraccin urbanstica como cualquier

vulneracin de las prescripciones contenidas en la Ley o en los Planes,
Programas, Normas y Ordenanzas. Este concepto amplio conduca al
absurdo de considerar infraccin cualquier irregularidad procedimental
que comportara un desajuste entre la actividad concreta y la norma (por
ejemplo, un desajuste entre el PP y el PG) que, las ms de las veces,
haca referencia a problemas de jerarqua normativa y de nulidad o anu-
labilidad de actos administrativos sin reflejo en la realidad fsica.
El artculo 261 TR92, con mejor criterio, seala que son infracciones
urbansticas las acciones u omisiones que vulneren las prescripciones con-
tenidas en la legislacin y el planeamiento urbanstico, tipificadas y san-
cionadas en aqulla (en este sentido se expresa el art. 206 del Proyecto
de Ley de la CA de Madrid versin de marzo de 2001). Se acoge
as el principio de tipificacin del delito y de la pena, en este caso, de
la infraccin y de la sancin, propio de todo el derecho sancionador del
Estado.
2. Clases
Desde varios puntos de vista, con trascendencia a la hora de aplicar

la norma se pueden clasificar las infracciones urbansticas.
4
Vid. artculos 46 Aragn, 37 Canarias, 262 Catalua, 25 Baleares, 37 Madrid, 1.o
Murcia, 244 Navarra, 15 Asturias, 183 Castilla-La Mancha (donde no se definen gen-
ricamente, sino al establecer la clasificacin).
729
a) Graves y leves
La primera clasificacin se contiene en la propia LS.

De los artculos 226.1 TR76, 262.2 TR92 y 54 RDU se deduce que
son infracciones graves las acciones u omisiones que constituyan incum-
plimiento de las normas relativas a:
parcelaciones,
uso de suelo,
altura,
volumen,
situacin de las edificaciones,
ocupacin permitida de la superficie de las parcelas.
Pero las infracciones de las normas de este tipo sern graves en todo
caso, salvo que se demuestre la escasa entidad del dao producido a los
intereses generales o del riesgo creado asimismo a esos intereses.
Habr, entonces, que demostrar en el procedimiento la entidad del
dao y, en su caso, del riesgo y cules sean los intereses generales que
se trata de proteger. Jugaramos con varios conceptos jurdicos indeter-
minados que habra que concretar.
En algunas CCAA la clasificacin aade un trmino, el de muy graves,
para infracciones de los tipos sealados cuando el dao se considera de
gran importancia (por ejemplo, la L. 7/1990, de 14 de mayo, de Disciplina
Urbanstica y Territorial de las Islas Canarias y el Proyecto de Ley de
la CA de Madrid, ya citado) 5.
b) Materiales y formales
Aunque en las leyes urbansticas no aparece expresada as la distin-

cin, se deduce de lo establecido en ellas a partir del artculo 228 TR76
y 90 RDU. Son infracciones materiales aquellas que tienen su reflejo en
el orden urbanstico externo (las que afectan a la realidad fsica) de mane-
ra que lo configuran en contra del ordenamiento urbanstico.
Constituiran infracciones formales conductas que sin reflejo en la rea-
lidad fsica, sin embargo, estn tipificadas como infracciones en la Ley.
Es el caso de la carencia de licencia que se tipifica como infraccin sea
o no ajustado a la norma lo que se est realizando. El incumplimiento
5
Artculos 183 Castilla-La Mancha, 38 Canarias, 2 y 3 Murcia, 247 a 250 Navarra.
730
de una formalidad (obtencin de licencia) por s sola origina el nacimiento

de la infraccin.
c) Manifiestas y ocultas
Se deduce esta clasificacin (y tiene efectos en la aplicacin de las
normas sobre reconstitucin del orden urbanstico infringido) de los ar-
tculos 186, 187 y 228 TR76 y 253, 254 y 264 TR92 y, como hemos visto,
la E. de M. de la Ley 19/1975 la aplica para estimar que esa reconstitucin
procede cuando la infraccin adems de ser grave es manifiesta.
El concepto de manifiesta ha sido concretado por la jurisprudencia
en el sentido de ser patente y apreciable, sin necesidad de consumir
esfuerzos interpretativos o exegticos (STS de 24 de mayo de 1978) o
que no se presente como dudosa, opinable o discutible, sino fcilmente
apreciable sin necesidad de un particular esfuerzo o argumentacin (STS
de 28 de junio de 1978) o, en la frmula recogida ya como clsica por
la jurisprudencia posterior patente, notoria o evidente de manera que
no precise su apreciacin acudir a interpretaciones analgicas o a intrin-
cados razonamientos jurdicos y que baste al respecto el simple enfren-
tamiento del acuerdo por el que se haya otorgado la licencia o impartido
la orden con el texto literal de las normas incumplidas (SSTS de 27 de
junio de 1990, 26 de diciembre de 1991, 23 de septiembre de 1992, etc.).
B) Principios del ordenamiento sancionador en materia urbanstica

En el artculo 25 de la Constitucin existe una equiparacin evidente
de las garantas del ciudadano ante los ilcitos penal y administrativo.
Por consiguiente, el ciudadano no puede estar en condiciones distintas
ante la potestad sancionadora administrativa y ante la potestad sancio-
nadora penal. La STS de 13 de octubre de 1989 afirma que la potestad
sancionadora tiene como soporte terico la negacin de cualquier dife-
rencia ontolgica entre sancin y pena.
As pues, en el Derecho sancionador administrativo y consiguiente-
mente en el Derecho sancionador urbanstico, son de aplicacin los prin-
cipios informativos del Derecho penal (STS de 27 de octubre de 1992)
si bien con algunas matizaciones (STS de 6 de febrero de 1992) siendo
de destacar la postura adoptada al respecto por el Tribunal Constitu-
cional, afirmando que los principios inspiradores del orden penal son de
aplicacin, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador,
dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Esta-
do (STS de 22 de febrero de 1992).
731
1. Principio de legalidad
El artculo 25.1 de la Constitucin establece que nadie puede ser

condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento
de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa,
segn la legislacin vigente en aquel momento. En funcin de este prin-
cipio, la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de la Administracin del Esta-
do y del Procedimiento Administrativo Comn (LPAC), afirma en su ar-
tculo 127.1 que la potestad sancionadora de las Administraciones Pbli-
cas se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida en una norma
con rango de ley. Con ello se viene a clarificar que cuando la Constitucin
habla de legislacin se est refiriendo a ley formal, segn ya haba con-
cretado la jurisprudencia en STC de 23 de febrero de 1984 y SSTS de
24 de marzo y 10 de diciembre de 1986, 8 de febrero de 1988, 28 de
septiembre de 1989 y 1 de febrero de 1992, entre otras, y, segn manifiesta
esta ltima, ... no excluye que esa norma contenga remisiones a normas
reglamentarias, siempre que en aquella queden suficientemente deter-
minados los elementos esenciales de la conducta antijurdica y la natu-
raleza de las sanciones.
2. Identidad del hecho
El hecho constitutivo de la infraccin urbanstica ha de estar con-

cretado. No hay infraccin si no hay una conducta concreta y manifestada
hacia el exterior. Ha de haber una accin o una omisin concreta, pues
las meras actitudes internas no pueden ser objeto de sancin.
Con carcter general para la infracciones administrativas el TS, en
S. de 4 de julio de 1983, seala la falta de concrecin de los hechos
en que se apoyan que, evidentemente, impiden ahora a la Sala revisar
adecuadamente la legalidad de las sanciones impuestas.
3. Principio de culpabilidad
El artculo 130 LPAC precepta que slo podrn ser sancionados

por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas fsicas
y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple
inobservancia.
Habr que dejar precisada la autora (STS de 2 de enero de 1992),
dado que en todo acto sancionador se requiere, para ser conforme a
732
Derecho, que en la conducta del sujeto pasivo se den los elementos esen-
ciales para que sea sancionable, siendo uno de estos elementos, en apli-
cacin de la teora del delito, la culpabilidad dolosa o culposa desplegada
por el sujeto, que sea contraria a la norma y antijurdica (STS de 22
de febrero de 1992).
El necesario elemento de culpabilidad predicable, como se sabe, del
ilcito administrativo ha de apreciarse para imponer a cada uno de los
responsables la sancin que proceda (STS de 14 de noviembre de 1992).
Otra STS de 19 de noviembre de 1989 (Sala especial de revisin) afir-
ma que en el esquema del concepto al que reconduce toda infraccin
administrativa ... uno de sus principales elementos es el que se conoce
con el nombre de culpabilidad..., que exige el carcter doloso o culposo
de la conducta incriminada. En consecuencia, junto a la antijuridicidad
y a la tipicidad se sita el requisito de que la accin u omisin sean en
todo caso imputables a su autor por malicia o por imprudencia, negli-
gencia o ignorancia inexcusables. En el mismo sentido, la de la misma
Sala de 17 de octubre de 1989.
4. Presuncin de inocencia
Juega en el mismo sentido que en el Derecho penal y se regula en
el artculo 137 LPAC cuando establece que los procedimientos sancio-
nadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Es exigible, en consecuencia, una prueba indubitada sobre la realidad
de los hechos constitutivos de la infraccin, circunstancia que antes de
la Ley 30/1992 vena exigiendo la jurisprudencia (Sentencias de 17 de
noviembre de 1986, 28 de octubre de 1989, 6 de julio de 1990, etc.).
5. Principio de non bis in idem

Lo ha concretado la jurisprudencia a partir del artculo 25.1 de la
Constitucin, manifestndose como la imposibilidad de sancionar en va
penal y en va administrativa por el mismo hecho, existiendo un deber
de la Administracin de no llevar a cabo actuaciones o procedimientos
sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser consti-
tutivos de delito o falta penal, mientras la autoridad judicial no se haya
pronunciado sobre ellos (STS de 20 de enero de 1987).
Es absolutamente necesario que se trate de los mismos hechos (iden-
tidad de sujeto, hecho y fundamento), aunque, en los casos en que el
733
hecho incida en diferentes partes del ordenamiento, pueda ser sancionado

en distintas vas, como es el caso en que el sujeto autor est vinculado
con la Administracin por una relacin especial de sujecin (STS de 7
de octubre de 1986) en cuyo caso cabra que a la misma persona se le
impusieran sanciones penales y disciplinarias por el mismo hecho ... y
ello resulta fundado, toda vez que una misma conducta puede infringir,
a la vez, el ordenamiento interno que garantiza la potestad disciplinaria
y el ordenamiento general, que protege el sistema penal (STS de 21
de noviembre de 1990).
En esta lnea se pronuncia el artculo 274 TR92, vigente en razn
de lo dispuesto en la Disposicin Derogatoria nica de la L. 6/1998, de
13 de abril, cuando establece: Cuando con ocasin de los expedientes
administrativos que se instruyan por infraccin urbanstica aparezcan indi-
cios del carcter de delito o falta del propio hecho que motiv su incoa-
cin, el rgano competente para imponer la sancin lo pondr en cono-
cimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las respon-
sabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores,
abstenindose aquel de proseguir el procedimiento sancionador mientras
la autoridad judicial no se haya pronunciado.
Hay que destacar que el inciso ltimo de este artculo establece: La
sancin penal excluir la imposicin de sancin administrativa, sin per-
juicio de la adopcin de medidas de reposicin a la situacin anterior
a la comisin de la infraccin, de donde se deduce claramente que las
medidas de restauracin o restablecimiento del orden urbanstico vulne-
rado han de adoptarse cuando proceda, si se cumplen los requisitos de
gravedad y manifestacin que las justifican.
6. Principio de proporcionalidad
El artculo 131.3 LPAC establece que en la determinacin normativa
del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por
las Administraciones Pblicas, se deber guardar la debida adecuacin
entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin
aplicada....
Una STS de 3 de noviembre de 1993 seala que ... es necesario indi-
car que la doctrina jurisprudencial viene entendiendo que procede la apli-
cacin del principio de proporcionalidad en aquellos supuestos en los
que la entidad de la infraccin no se corresponda con el rigor y los efectos
de la medida de demolicin dispuesta....
La necesidad de aplicacin de este principio tiene su concreta mani-
festacin en el RDU cuando seala las sanciones en un entorno por-
734
centual referido al valor del hecho constitutivo la infraccin. As, la Admi-

nistracin urbanstica podr atemperar la sancin a la gravedad de la
infraccin en virtud del principio que analizamos. Y, como se ve, tambin
la proporcionalidad y congruencia han de aplicarse a las medidas com-
plementarias, de demolicin, que puedan dictarse.
En todo caso, el principio de proporcionalidad apuntado ya en el
artculo 106.1 de la Constitucin la referencia al fin de la actuacin
administrativa no se refiere slo a la desviacin de poder es plenamente
aplicable en materia sancionadora (STS de 22 de abril de 1992).
7. Derecho al procedimiento
El ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin tiene

que reconocerse por una norma con rango de ley, con aplicacin del pro-
cedimiento previsto para su ejercicio (arts. 127 y 134 LPAC). En este sen-
tido la STS de 22 de mayo de 1998. En consecuencia, no podr atribuirse
ninguna infraccin ni sancionarse sin la tramitacin del adecuado pro-
cedimiento que, de no existir especficamente en la legislacin urbanstica
de cada Comunidad Autnoma, ser el general regulado en el Regla-
mento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora
aprobado por RD 1398/1993, de 4 de agosto (en adelante, RPS).
C) Sujetos activos de la infraccin urbanstica
1. Enunciacin legal
Los artculos 228.1 y 2 TR76 y 264.1 y 2 TR92 establecen que pueden

ser sujetos de las infracciones urbansticas, el promotor, el empresario
de las obras y el tcnico director de las mismas, cuando se ejecuten sin
licencia y, adems, cuando las obras constitutivas de infraccin estn
amparadas por licencia cuyo contenido sea manifiestamente constitutivo
de una infraccin urbanstica grave, sern igualmente sancionados, es
decir, son sujetos activos de la infraccin, el facultativo que hubiere infor-
mado favorablemente el proyecto que sirvi de base para la licencia y
los miembros de la Corporacin que hubieren votado a favor del otor-
gamiento de la licencia sin los informes previos exigibles o hubieren vota-
do tambin a favor del otorgamiento cuando tales informes fueran des-
favorables 6.
6
Artculos 39 Canarias (considera promotor al propietario del suelo), 268 Catalua,
30 Baleares (aade entre los responsables al propietario), 41 Madrid (tambin es res-
735
Conviene sealar que la atribuibilidad de la infraccin lo es, en su

caso, a quienes sean los autores de ella, pudiendo ser sancionados todos
y cada uno de los que intervinieron en su comisin, de manera indivi-
dualizada. Dice la STS de 24 de octubre de 1994 que las directrices del
ilcito administrativo tienden a conseguir la individualizacin de la res-
ponsabilidad, y la responsabilidad solidaria no puede trascender al mbito
del Derecho sancionador porque no se compadece con el fundamento
del sistema punitivo, segn el cual cada uno responde exclusivamente de
sus propios actos (en el mismo sentido, la STS de 17 de octubre de 1989).
La finalidad del artculo 228.1 es la de evitar que se imponga una
sola sancin a los tres grupos mencionados (STS de 19 de febrero de
1992) y aclara el TS que la responsabilidad personal se extiende al pro-
motor, empresario de las obras y director tcnico de las mismas no en
el sentido de responsabilidad solidaria, sino a ttulo personal y autnoma,
por lo que, en caso de concurrencia plural en una infraccin, la sancin
a cada uno de ellos tiene carcter de independiente (STS de 14 de noviem-
bre de 1992), siendo la responsabilidad consecuencia de la participacin
en los hechos constitutivos de la infraccin (STS de 26 de noviembre
de 1991) y la individualizacin de la sancin es para adaptarla a la gra-
vedad del hecho criterio de prevencin general y a la personalidad
del autor criterio de prevencin especial (STS de 22 de abril de 1992).
2. Aplicacin de los principios generales
Son de aplicar, pues, los principios generales del ordenamiento puni-

tivo del Estado que deben tener reflejo pleno en el ordenamiento jur-
dico-urbanstico de carcter sancionador.
3. Las personas jurdicas
Una posible excepcin o ampliacin se produce en lo referente a la

posibilidad de atribuir la infraccin urbanstica a personas jurdicas. El
artculo 58 RDU establece que stas sern sancionadas por las infrac-
ciones cometidas por sus rganos o agentes y asumirn las medidas de
reparacin del orden urbanstico vulnerado, precepto que se eleva a la
categora de Ley formal en el artculo 265 TR92, vigente en las CCAA
ponsable el propietario del suelo), 41 Murcia (que aade a los propietarios y a las auto-
ridades que deban adoptar medidas de suspensin y de restablecimiento del orden urba-
nstico vulnerado, cuando no lo hagan), 245 Navarra, 15 Asturias, 185 Castilla-La Mancha
(aade al propietario, a quien considera promotor).
736
que por Ley propia lo hayan asumido 7. Ciertamente la culpabilidad hay

que atribuirla a las personas fsicas que sean titulares de los rganos de
las personas jurdicas, al no poderse atribuir a stas, pero los efectos que
de la infraccin se deriven se residenciarn en las personas jurdicas a
cuyo servicio actuaren.
Las personas jurdicas sern las responsables de pagar las sanciones
econmicas, sin perjuicio de que si el hecho infractor constituye delito,
la responsabilidad penal se atribuya a la persona o personas fsicas titu-
lares del rgano o al agente que lo haya realmente cometido.
4. Independencia de las sanciones
Ya se ha visto cmo en el Derecho punitivo y concretamente en el

Derecho sancionador de la Administracin no procede la solidaridad de
la sancin; s en la aplicacin de las posibles medidas de restitucin del
orden urbanstico vulnerado. En este sentido se pronuncia la STS de 22
de abril de 1992, ya aludida y la de 14 de noviembre de 1992, cuando,
hablando de las personas responsables, afirman que la sancin a cada
uno de ellos tiene carcter de independiente en funcin del grado de
culpabilidad que se les atribuya.
5. Causas modificativas de la responsabilidad
En el artculo 55 RDU se establecen las causas de modificacin de

la responsabilidad de los culpables de infracciones urbansticas y, siguien-
do las pautas del Derecho penal, hay agravantes, atenuantes y causas que
agravan o atenan la responsabilidad, segn proceda en cada caso.
Segn el artculo 270 TR92, para graduar las multas se atender pri-
mordialmente a la gravedad de la materia, a la entidad econmica de
los hechos constitutivos de la infraccin, a su reiteracin por parte de
la persona responsable y al grado de culpabilidad de cada una de ellas.
Las circunstancias atenuantes o agravantes previstas por la legislacin
urbanstica son clara manifestacin del principio de proporcionalidad
antes analizado que estn pensadas para sancionar la actitud de cada uno
de los responsables en la comisin de la infraccin y, tambin, como en
el supuesto de la reiteracin y la reincidencia, para sancionar conductas.
La reiteracin se producira cuando el mismo sujeto responsable haya
7
Artculos 39.4 Canarias, 30.3 Baleares, 42 Madrid, 245.3 Navarra, 185.4 Castilla-La
Mancha.
737
sido sancionado por una infraccin urbanstica a la que se seale igual

o superior sancin o por dos o ms a las que se sealen penas inferiores,
en tanto que la reincidencia se produce cuando hubiese sido sancionado
por otra u otras infracciones urbansticas de naturaleza anloga. La rein-
cidencia ...se configura como una agravante, tanto... en el Derecho san-
cionador urbanstico como en el Derecho penal, y esta Sala ha declarado
que para su virtualidad es necesaria en Derecho penal, condena anterior
por sentencia firme y, en el mbito jurdico-administrativo, resolucin san-
cionadora firme de la Administracin (STS de 22 de abril de 1992).
Habr de estarse, adems, a lo previsto en el artculo 63 RDU cuando
seala que si hay alguna circunstancia agravante la sancin se impondr
en su grado mximo y en el mnimo si se apreciara alguna circunstancia
atenuante 8.
D) Sujetos pasivos de la infraccin urbanstica
En primer lugar, quien padece la infraccin es toda la comunidad,

y concretamente la comunidad urbana, cuya representacin est atribuida
en este aspecto a la Administracin. Es sta como responsable del man-
tenimiento del orden urbanstico quien ha de adoptar las medidas con-
ducentes a la restauracin del orden urbanstico vulnerado y de la realidad
fsica alterada, y a la imposicin de sanciones a los responsables.
Pero hay tambin otras personas directamente afectadas por la infrac-
cin. Son todas aquellas a las que se ocasiona un dao o un perjuicio,
de resarcimiento obligado por parte del infractor o infractores, aqu s,
con obligacin solidaria (art. 266 TR92).
Tambin el resto de los administrados pueden sentirse perjudicados:
el legislador les reconoce una accin pblica para exigir el cumplimiento
de legislacin urbanstica y de los Planes en general (art. 304 TR92 vigente
segn la Disposicin Derogatoria nica de la L. 6/1998, de 13 de abril).
Consiguientemente, pueden reaccionar ante cualquier infraccin de la
que tengan conocimiento exigiendo a la Administracin la adopcin de
las medidas pertinentes (iniciacin de expediente sancionador, imposicin
de sanciones y adopcin de medidas para la reconstitucin del orden urba-
nstico alterado) y ello con el solo inters de la defensa de la legalidad
urbanstica.
8
Artculos 44 Canarias, 268.5 Catalua, 34 Baleares, 47 Madrid, 255 Navarra, 189
Castilla-La Mancha.
738
E) Formas de la infraccin urbanstica
La conducta de los infractores configura la forma en que la infraccin

urbanstica puede producirse y, como en el Derecho penal, pueden esta-
blecerse tres formas.
1. Infraccin activa
Es la forma ordinaria de producirse la infraccin y surge por una

accin concreta o una conducta del sujeto activo que origina, en el medio
fsico, un resultado disconforme con la norma urbanstica.
Constituyen formas activas de producirse la infraccin todas las que
dan como resultado parcelaciones ilegales, las que infringen los usos del
suelo, las normas sobre altura y volumen de las edificaciones y las que
no respetan la situacin prevista de los edificios o la ocupacin permitida
de la superficie de las parcelas.
En todos los casos se produce una actividad del administrado que
conduce a una situacin contraria o disconforme con la norma urbanstica.
Estaramos as ante un hacer del administrado.
2. Infraccin pasiva o por omisin
Supone que cuando el administrado est obligado a hacer algo, deje

de hacerlo y su omisin constituya una infraccin urbanstica tipificada
como tal en la norma.
El supuesto ms frecuente es el de la ejecucin de una obra sin la
obtencin de previa licencia. Aqu el legislador no mira el resultado (con-
forme o disconforme con la norma urbanstica), sino la omisin del deber
de obtener previamente la licencia para la obra o uso de suelo realizado.
Los artculos 228.1 TR76, 264 TR92 y 90 RDU configuran este tipo
de infraccin en que no es el resultado fsico el que configura la infraccin,
sino la carencia de la licencia, establecindose en el artculo 90 RDU
los dos supuestos de actividades legalizables o no, es decir, conformes
con la norma urbanstica o disconformes, para establecer sanciones dis-
tintas 9.
9
En el mismo sentido vid. artculos 37.2.b) y 56 Canarias, 268.1 Catalua, 27.1.b)
Baleares, 81 Madrid, 248 Navarra, 183 Castilla-La Mancha.
739
3. Infracciones de comisin por omisin
Estaramos aqu ante la omisin de una conducta debida. El sujeto

al omitir lo que debe hacer produce en la realidad fsica una alteracin
disconforme con la norma urbanstica.
El supuesto ms significativo sera el que se origina cuando, por la
omisin del deber de conservacin de un edificio (histrico o artstico)
se produce su cada.
Hay una obligacin incumplida que, por circunstancias ajenas al suje-
to, da origen a una modificacin en la realidad fsica, alterndola, de
manera que esa alteracin pugna con lo querido por la norma.
Curiosamente esa pasividad no est tipificada en la normativa estatal.
nicamente los artculos 181 TR76 y 245.1 TR92, y despus el artculo 10
RDU, al establecer la obligacin de conservar y al regular las rdenes
de conservacin, apuntan a este tipo de conductas, pero prevn, para
obtener los resultados queridos, la imposicin de multas coercitivas (que
no son sanciones segn el artculo 99 LPAC STS de 22 de abril de
1992) y ejecucin sustitutoria, aunque el citado artculo 10 RDU hable
de iniciacin de expediente sancionador para la imposicin de esas mul-
tas 10.
El TC en S. 239/1988, de 14 de diciembre, dice que la multa coercitiva
es una medida de constreimiento econmico, adoptada previo el opor-
tuno apercibimiento, reiterada en lapsos de tiempo y tendente a obtener
la acomodacin de un comportamiento obstativo del destinatario del acto
a lo dispuesto en la decisin administrativa previa. Y, como dice el TS,
la multa coercitiva no integra una sancin, sino un medio de ejecucin
de los actos administrativos.
Sin embargo, algunas Comunidades Autnomas s tipifican la destruc-
cin o deterioro de monumentos histrico-artsticos o de edificaciones
que deben conservarse, como infraccin (por ejemplo, la Ley Foral
10/1994, de Navarra) 11.
10
Sin embargo, alguna CA califica el incumplimiento de la obligacin de conservar
como infraccin: artculos 248.5 y 249.12 Navarra, 16.1 Asturias, 44 Murcia, el artculo 240
del Proyecto de Ley de la CAM lo limita al incumplimiento del deber de conservacin
de las urbanizaciones.
11
Artculos 37.3.d) Canarias, 27.3.f) Baleares, 72 Madrid, 252 Navarra (que remite
a le legislacin sobre Patrimonio Histrico-Artstico), 183.1.b) Castilla-La Mancha.
740
F) Tipificacin de las infracciones urbansticas

Si, como se ha afirmado, por aplicacin de los principios informadores
del Derecho penal no puede haber infraccin sin que est tipificada en
una norma con rango de ley formal, habr que acudir a este tipo de nor-
mas para conocer cules sean las infracciones urbansticas, que agrupa-
remos en varios apartados.
1. Infracciones en materia de parcelacin

Las recogen los artculos 66 a 73 RDU y tiene su fundamento en
el precepto recogido en los artculos 94.2 TR76 y 257.2 TR92 y en los
correspondientes de las legislaciones especficas de las CCAA (por ejem-
plo, arts. 52 a 61 de la L. 4/1984, de Disciplina Urbanstica de la Comu-
nidad de Madrid).
Este tipo de infracciones han sido calificadas como de las ms impor-
tantes que pueden cometerse en el mbito urbanstico (STS de 19 de
octubre de 1981), aunque la Ley Foral 10/1994, de la Comunidad de
Navarra, califica de leves algunas de ellas.
Se concretan en:
Parcelaciones en suelo no urbanizable.
Parcelaciones sobre terrenos destinados a equipamiento social o
a ejecucin de Planes Generales de comunicaciones o de zonas
verdes o espacios libres.
Parcelaciones en suelo urbanizable no programado (categora
inexistente, con carcter general, despus de la L. 6/1998, de 13
de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones).
Parcelaciones en suelo urbanizable programado antes de la apro-
bacin del Plan Parcial.
Parcelaciones en suelo urbano, en contra de las previsiones del
planeamiento.
Divisin de suelos que den lugar a parcelas por debajo de la esta-
blecida como indivisible.
Parcelaciones que den lugar a la creacin de ncleos de poblacin
o ampliacin de uno ya existente.
Parcelaciones sin licencia.
Todas estas infracciones son susceptibles de ser sancionadas en los
trminos de la legislacin urbanstica aplicable. Como veremos, las san-
ciones son econmicas y se mueven en unas cantidades porcentuales en
relacin con el valor del suelo.
741
Pero hay que destacar una particularidad nacida de lo establecido en

el artculo 96.4 TR76. Es la de inadquiribilidad de la condicin de solar
para todas las parcelas resultantes de una parcelacin ilegal y, consiguien-
temente, la imposibilidad legal de ser edificadas.
2. Infracciones referidas al uso del suelo y edificacin
Afectan a todas las actividades que, segn la legislacin especfica

de cada CA, estn sometidas a la obtencin de previa licencia, es decir,
de control por la Administracin de su adecuacin o no a la normativa
urbanstica. Cuando la contradiccin aparece, la infraccin existe, con
mayor o menor gravedad.
Entre las infracciones de este tipo figuraran:
1.o Actividades que contravengan los usos del suelo:
Obras de urbanizacin o edificacin contrarias al uso del suelo
previsto o asignado por la norma.
Actos, actividades, obras o instalaciones que impidan o perturben
el uso pblico o de inters general o comn previsto en la norma
para determinados terrenos o sean incompatibles por el planea-
miento.
Alteracin del uso de edificios, plantas, locales o dependencias.
2.o Infracciones en materia de edificacin:
Exceso sobre la edificabilidad permitida.
Altura superior a la determinada por el planeamiento.
Altura superior a tres plantas en los supuestos de municipios sin
Plan.
Edificacin de stanos o semistanos no permitidos por el Plan.
Obras de consolidacin, aumento de volumen, modernizacin o
incremento de valor de expropiacin en edificios fuera de orde-
nacin.
Edificaciones en parcelas de superficie inferior a la mnima edi-
ficable.
Incumplimiento de las normas sobre distancias de las edificaciones
a linderos, espacios libres y entre s.
3.o Infracciones relativas a edificios con proteccin especial:
Derribo total o parcial de edificaciones protegidas por su carcter
monumental, histrico, artstico, arqueolgico, cultural, tpico o
tradicional.
742
Construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de con-

juntos de este tipo sin respetar las normas o rgimen jurdico de
proteccin.
4.o Infracciones en materia higinico-sanitaria:
Obras que incumplan estas condiciones o vulneren otras prescrip-
ciones de las Ordenanzas de edificacin.
3. Infracciones en materia de urbanizacin
Obras de este tipo que se realicen su Proyecto.

Obras que infrinjan las prescripciones del Proyecto de urbani-
zacin.
4. Infracciones relativas a la licencia
Por carencia de licencia cuando la obra sea conforme con el pla-

neamiento.
Por carencia de licencia si la obra es disconforme con el Plan.
5. Comunidades Autnomas
La legislacin especfica de las CCAA tipifica como infracciones, ade-

ms de los enumerados en la legislacin general, algunos otros actos que
inciden en la normativa urbanstica del propio territorio.
As, la L. 4/1984, de 10 de febrero, sobre medidas de Disciplina Urba-
nstica de la CA de Madrid, considera infraccin, cuando se realicen sin
licencia, los siguientes actos:
Las talas y abatimiento de rboles que constituyan masa arbrea,
espacio boscoso, arboleda, parque y la de aquellos ejemplares ais-
lados que posean inters botnico o ambiental.
La colocacin de carteles de propaganda.
La instalacin de casas prefabricadas o similares sean o no per-
manentes.
Tambin tipifica en materia de urbanizacin el incumplimiento de
los plazos de ejecucin previstos en el Plan y el de la obligacin de con-
servar, mantener y entretener esas obras y las instalaciones cuya obli-
gacin de conservacin haya sido asumida.
743
La legislacin de Catalua (D. Legislativo de la Generalidad 1/1990,

de 17 de junio, y L. 9/1981, de 18 de noviembre, con su Reglamento)
tipifica como infracciones la tala de rboles; el incumplimiento de normas
sobre anuncios, carteles, vallas publicitarias y folletos de propaganda de
urbanizaciones; la extraccin de ridos; la falta de construccin en plazo
de garanta de las obras de urbanizacin; y el incumplimiento de las rde-
nes de ejecucin.
La legislacin de Galicia (L. 11/1985, de 22 de agosto) tipifica como
infracciones urbansticas los actos derivados del incumplimiento de una
orden de ejecucin; y contratar servicios de energa elctrica, agua y tel-
fonos sin exigir licencia de primera ocupacin.
La legislacin de Murcia (L. 13/1986, de 20 de diciembre) aade, sobre
la legislacin estatal, el incumplimiento de los plazos de ejecucin de
las obras; el incumplimiento de los deberes contrados de conservar, man-
tener y entretener las urbanizaciones e instalaciones; y el incumplimiento
por las Compaas suministradoras de la obligacin de exigir licencia de
obras o de primera ocupacin antes de realizar las conexiones. Adems
como somete a licencia actividades no expresamente contempladas en
la legislacin estatal, se considera infraccin urbanstica: los movimientos
de tierras de toda ndole; la construccin de balsas, presas, obras de defen-
sa y correccin de cauces pblicos, vas privadas o pblicas, puertos de
abrigo, diques de proteccin y defensa del litoral; las talas de rboles
o arbustos integrados en masas, espacios boscosos, arboledas o parques;
y la colocacin de carteles y vallas de propaganda.
La legislacin de Asturias (L. 3/1987, de 8 de abril) aade el incum-
plimiento de las rdenes de ejecucin y la realizacin sin licencia de las
siguientes actividades: la instalacin de casas prefabricadas; las talas de
rboles que constituyan masa arbrea, espacio boscoso, arboleda o parque
y el abatimiento de ejemplares de especial inters; la colocacin de car-
teles visibles desde la va pblica; los cerramientos de fincas; e, incluso,
el retraso o actividad pasiva en la tramitacin de expedientes de infraccin
urbanstica.
En Canarias se consideran infracciones urbansticas, por preverlo la
L. 7/1990, de 14 de mayo, los actos ya recogidos en la legislacin estatal
y adems: las obras de urbanizacin e implantacin de servicios en suelo
que no sea urbano cuando se haga sin ajustarse a un plan aprobado;
el incumplimiento de los plazos de ejecucin previstos en los PP y PE;
el incumplimiento de la obligacin de conservar, mantener y entretener
las obras de urbanizacin e instalaciones; el incumplimiento de la orden
de paralizacin de obras dictada por la Administracin; la colocacin de
carteles de propaganda, sin licencia; el incumplimiento de los requisitos
744
de propaganda de las urbanizaciones; las talas y derribo de rboles cuando

se den las circunstancias que ya hemos visto sealadas en otras legis-
laciones autonmicas; la extraccin de ridos sin autorizacin; y los ver-
tidos al mar no autorizados.
En la CA de las Islas Baleares, la Ley 10/1990, de Disciplina Urba-
nstica, modificada por L. 2/1992, a las infracciones ya tipificadas por la
normativa estatal, aade las siguientes: la falta de disponibilidad de copia
autorizada de la licencia a pie de obra; los cierres de parcelas en suelo
no urbanizable o urbanizable no programado, cuando sean resultado de
divisiones ilegales; el incumplimiento de los compromisos derivados del
planeamiento y de la gestin urbanstica; las talas, quemas y abatimiento
de rboles; la extraccin de ridos sin licencia; la perforacin y extraccin
de aguas sin autorizacin; los vertidos no autorizados de aguas residuales
sin depurar o residuos slidos; las actuaciones que afecten negativamente
a los espacios protegidos por la legislacin o el planeamiento vigentes
(conceptos jurdicos indeterminados, pues falta la tipificacin concreta
de las conductas); la destruccin o deterioro de edificios o monumentos
histrico-artsticos o catalogados; la apertura de caminos que no corres-
pondan a las necesidades de explotaciones agrarias o ganaderas y supon-
gan cambio de destino de las fincas.
En Castilla-La Mancha la L. 2/1998, de 4 de junio, sobre las infrac-
ciones tipificadas en la legislacin general, aade los incumplimientos en
materia de gestin, los movimientos de tierra, la colocacin de propa-
ganda, los vertidos que deterioren el paisaje rural y la obstruccin de
la labor inspectora que realice la Administracin.
G) Tipificacin de las sanciones
Las propias normas que hemos venido analizando tipifican las san-
ciones que puedan imponerse como consecuencia de la actuacin infrac-
tora. Desde el Reglamento de Disciplina Urbanstica, estas sanciones,
siguiendo los principios de proporcionalidad y congruencia, vienen fijn-
dose en un porcentaje mayor o menor referido al valor del suelo o de
la edificacin constitutiva de la infraccin.
Este principio de proporcionalidad lo recoge la jurisprudencia cuando,
por ejemplo, la STS de 22 de abril de 1992 dice: En consecuencia, la
cuantificacin de las multas, materia reglada Sentencias de 23 de enero,
29 de marzo y 5 de diciembre de 1989, 3 de abril de 1990, 23 de enero
de 1992, etc. ha de llevarse a cabo atendiendo a los criterios establecidos
expresa o implcitamente por la normativa sancionadora, siendo de aa-
745
dir: A) el principio de proporcionalidad..., o la de 23 de noviembre de

1993, que dice que ... leves desajustes con el planeamiento urbanstico
justifican la aplicacin del principio de proporcionalidad, o, finalmente,
la de 21 de abril de 1994, que afirma: ... la jurisprudencia, como puso
de relieve esta Sala en Sentencia de 25 de octubre de 1989, ha configurado
el principio de proporcionalidad....
Desde este enfoque se analizar la estructura de las sanciones.
1. En materia de parcelacin
Los artculos 66 a 75 RDU sealan multas de hasta el 30 por 100
del valor de los terrenos afectados, segn la gravedad de la actividad par-
celadora, siendo la menor del 2 por 100 del valor para las parcelaciones
realizadas sin licencia cuando tal divisin no contradiga el planeamiento.
Hasta el 5 por 100 seala el TR92 en su artculo 269 para las de menor
importancia y el 30 por 100 para las ms graves.
Pero esta estructura no es aceptada por la normativa de todas las
CCAA y, algunas se apartan del criterio porcentual para fijar multas que
se aplicarn en cuantas concretas entre un mnimo y un mximo fijados
por la norma. As, la L. 11/1992 de Ordenacin del Territorio de Aragn,
el Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalidad de Catalua, la L. 12/1986
de la Comunidad de Murcia, la L. Foral 10/1994 de la Comunidad de
Navarra, la L. 6/1989 de la Comunidad de Valencia o la L. 2/1998 de
la Comunidad de Castilla-La Mancha.
2. En materia de suelo y edificacin

Las sanciones aplicables a este tipo de infracciones siguen la misma
estructura que las anteriores, si bien en la legislacin estatal su mximo
no sobrepasa el 20 por 100 del valor de la obra proyectada o ejecutada
o el valor del suelo cuando se trata de infracciones que afectan a su uso.
Las legislaciones autonmicas, lgicamente, siguen los criterios sen-
tados con carcter general en sus respectivas normas, sealando multas
porcentuales referidas al valor de la infraccin o cantidades mximas y
mnimas para cada tipo.
3. En materia de urbanizacin
En la normativa estatal, como se ha visto, nicamente el artculo 76
RDU se refiere a infecciones y sanciones en materia de urbanizacin.
746
Ms explcitas son las legislaciones de las CCAA que contemplan dife-

rentes tipos de infracciones siguiendo las sanciones la lnea general alu-
dida.
4. Medidas independientes de la sancin
Junto con la sancin (generalmente multa) la Ley prev una serie

de medidas que la Administracin ha de adoptar, independientes de ella
pero complementarias o que son su consecuencia obligada.
a) Restauracin del orden urbanstico vulnerado
Los artculos 225 TR76 y 261.2 TR92 afirman que las sanciones se
impondrn con independencia de la adopcin de las medidas contenidas
en los artculos 184 a 187 o 248 a 256, respectivamente, artculos ya ana-
lizados que tienden a regular la restauracin del orden urbanstico vul-
nerado, bien formalmente, exigiendo la legalizacin de lo actuado (a tra-
vs de la licencia), bien materialmente, exigiendo la reposicin de los
bienes afectados al estado anterior a la infraccin 12.
Estas medidas de restauracin del orden urbanstico vulnerado no
pueden dejar de adoptarse, cuando procedan (la expresin en ningn caso
es excesiva) segn precepta el artculo 52 RDU, que el TR92 eleva a
la categora de Ley.
Dice el TS que ... un acto de edificacin o uso del suelo de carcter
irregular debe dar origen a formas diferentes de reaccin administrativa:
de un lado, la encaminada a restablecer la legalidad urbanstica, que con-
cluira con la demolicin de las obras si el interesado no solicita la licencia
dentro del plazo que al efecto se le habr de otorgar (dos meses) o si
las obras no resultan legalizables; de otra parte, la incoacin del oportuno
expediente sancionador... (STS de 3 de noviembre de 1992).
Ahora bien, como en determinados supuestos la demolicin a rea-
lizar puede pugnar con principios de justicia material, la jurisprudencia,
como puso de relieve esta Sala en Sentencia de 25 de octubre de 1989,
ha configurado el principio de proporcionalidad, habida cuenta de que
en la construccin, por la complejidad de su tcnica, es fcil que, incluso
de buena fe, se cometan errores que no deben perjudicar al conjunto
de una obra que, globalmente, est dirigida al bien comn y suponga
12
Vid. artculos 20 y 43 Canarias, 274.2 Catalua, 25 Baleares, 39 Madrid, 4 Murcia,
240 Navarra.
747
una creacin de riqueza mediante el esfuerzo del hombre (STS de 21

de abril de 1994).
La restauracin del orden urbanstico vulnerado se manifiesta tambin
en la potestad de la Administracin de impedir definitivamente los usos
correspondientes, segn seala el artculo 29.4 RDU (STS de 31 de octu-
bre 1992).
a) Demolicin
Sin duda es la medida ordinaria de restaurar el orden urbanstico vul-

nerado. Lo indebidamente construido (no amparado por licencia, exce-
dindose de lo autorizado en ella o amparado por licencia ilegal) tiene
que demolerse para adecuar lo ejecutado o en curso de ejecucin con
lo previsto en la norma.
Pero, como se ha visto antes (STS de 21 de abril de 1994), en ocasiones
se precisa aplicar esta medida con un criterio restrictivo que responda
al principio de proporcionalidad, aunque, como dice esa Sentencia, la
aplicacin del principio... implica que se haya producido una desviacin
de escasa entidad entre lo proyectado y lo construido, de tal manera que
la demolicin que se lleva a cabo pugnara con principios de justicia mate-
rial dados los efectos negativos que se produciran sobre el conjunto de
la obra realizada.
Porque hay que tener en cuenta que si el perjuicio producido por
la demolicin es de una trascendencia y gravedad notablemente superior
a la derivada de la discordancia urbanstica de la obra ejecutada, tanto
ms si, como ha sido acreditado, su mantenimiento no implica ningn
dao irreparable o de difcil reparacin, habr de aplicarse ese principio
de proporcionalidad frente a la aplicacin literal y automtica (STS
de 3 de noviembre de 1993).
El principio ya vena aludido en la E. de M. de la Ley 19/1975, de
2 de mayo, de Reforma de la Ley del Suelo, cuando deca: slo aquellos
casos en que se aprecie una infraccin que, adems de ser manifiesta,
sea grave, habr lugar a la puesta en accin del mecanismo jurdico excep-
cional de la restauracin del orden urbanstico violado. Y ms adelante
se reiteraba: ... se define con gran amplitud la infraccin urbanstica,
sealando aquellas materias en las que un incumplimiento de sus pres-
cripciones tiene la consideracin de grave, a los efectos de adoptar, si
dicha infraccin es manifiesta, las medidas de suspensin y demolicin
sealadas.
748
b) Reconstruccin
El artculo 30 RDU nos ofrece una regulacin analgica a las normas

de demolicin, estableciendo la obligacin de reconstruir cuando la infrac-
cin consista en la demolicin de una construccin que deba mantenerse,
acogiendo en su nmero 2 los supuestos de edificios o construcciones
de valor histrico-artstico o catalogados en los que, adems de la para-
lizacin inmediata de la demolicin, la reconstruccin deber ajustarse
a las normas especiales que sean de aplicacin en esta clase de edifi-
caciones.
b) Suspensin de la eficacia o anulacin de actos legitimadores
Ya ha quedado analizado el supuesto al tratar de las obras realizadas

con licencia cuyo contenido constituya manifiestamente una infraccin
urbanstica grave (arts. 186 y 187 TR76 y 253 y 254 TR92).
c) Resarcimiento de daos e indemnizacin de perjuicios 13
El artculo 229 TR76 y el artculo 266 TR92 establecen que los que
como consecuencia de una infraccin urbanstica sufrieren dao o per-
juicio podrn exigir de cualquiera de los infractores, con carcter solidario
el resarcimiento o indemnizacin.
Se trata de una medida no sancionadora, de responsabilidad extra-
contractual, con fundamento en el artculo 1.902 del Cdigo Civil, a cargo
de quienes sean declarados responsables de la infraccin [art. 51.1.d)
RDU], resarcimiento que proceder con independencia de la sancin
(art. 53.3 RDU). Y se da la responsabilidad y la obligacin de resar-
cimiento e indemnizacin con carcter solidario, de manera que el per-
judicado puede dirigirse contra cualquiera de los infractores, no nece-
sariamente contra todos ellos.
A pesar de que en la legislacin estatal se habla de infractores (en
los artculos citados), el RDU alude a los que sean declarados respon-
sables, aunque la realidad es que el juez civil, que conozca de las pre-
tensiones de este tipo, no tiene por qu verse vinculado por la decisin
administrativa que se adopte en el procedimiento sancionador, pues el
artculo 51.1.d) del RDU parece que se refiere a que el resarcimiento
13
Artculos 262 y 278 Catalua, 25.1 Baleares, 38.1.d) Madrid, 4.3 Murcia, 244.2
Navarra.
749
de daos e indemnizacin de perjuicios correr a cargo de quienes se

consideren o sean declarados responsables de esos daos o perjuicios, no
de la infraccin.
Finalmente, las personas jurdicas respondern de los daos ocasio-
nados por sus rganos y agentes (arts. 265 TR92 y 58 RDU).
5. El lmite inferior de la sancin
El legislador del suelo tiene claro, desde la L. de 1975 que da lugar

al TR76, que en ningn caso la sancin va a convertirse en la retribucin
que perciba la Administracin por la comisin de la infraccin. La sancin
nunca va a legitimar la infraccin ni los beneficios que de ella se deriven.
De ese criterio deduce, en primer lugar, que en ningn caso podr
la Administracin dejar de adoptar las medidas tendentes al restable-
cimiento del orden urbanstico vulnerado (art. 52 RDU), declaracin que
en la realidad se mitiga en funcin del principio de proporcionalidad que,
como se ha visto, acepta reiteradamente la jurisprudencia del TS.
En segundo lugar se recoge en el artculo 231 TR76 otra manifestacin
del principio de la no retribuibilidad a travs de la sancin, al afirmar
que cuando el beneficio que resultare de una infraccin urbanstica fuese
superior a la sancin que corresponda podr sta incrementarse en la
cuanta equivalente al beneficio obtenido. El precepto se desarrolla en
el artculo 62 RDU que le pone en relacin con el valor del coste de
reposicin de los bienes y situaciones a su primitivo estado, para elevar
la multa al lmite del beneficio, si existiera tras esa actuacin (nm. 1)
o si la actuacin de reposicin no fuera procedente (nm. 2). La redaccin
del RDU se recoge en la Ley 4/1984 de la Comunidad de Madrid (art. 64),
el Decreto Legislativo 1/1990 de la Generalidad de Catalua (art. 269),
la L. 7/1990 de la CA de las Islas Canarias (art. 43), la L. 10/1990 de
la Comunidad de las Islas Baleares (art. 33), en la L. Foral de Navarra
(art. 256, que lo denomina decomiso del beneficio) y en la L. 2/1998
de la Comunidad de Castilla-La Mancha, que tambin prev la con-
fiscacin del beneficio (art. 184). La L. 11/1992, de la CA de Aragn,
tambin lo recoge en el artculo 50.4, pero eleva la sancin al doble del
beneficio obtenido.
Hay que analizar, y tiene trascendencia en la determinacin de los
rganos competentes para sancionar, si lo que excede sobre la multa que
corresponda por aplicacin de las escalas de cada sancin se integra en
sta o es una adicin o complemento que tiene el carcter de pena o
sancin accesoria.
750
Se entiende que es una sancin accesoria o un decomiso, pues de

la confrontacin entre el hecho infractor y la norma, en funcin del valor
del hecho constitutivo de la infraccin, se establece la sancin, que ser
la que corresponda y que accesoriamente incorporar un incremento has-
ta el lmite del beneficio que haya podido obtener el infractor.
En los supuestos de promotor y empresario de las obras (en la medida
de su participacin), la sancin se fijar segn proceda y se elevar hasta
el beneficio que se haya obtenido, en su caso, ya que puede estar por
encima del montante de la sancin o por debajo, si la restauracin del
orden urbanstico alterado a cargo de ellos lo compensa.
En los supuestos del tcnico director, con independencia de su mayor
o menor participacin en otros aspectos de la infraccin, el beneficio esta-
r en los honorarios devengados o percibidos y, si stos estn por encima
de la sancin correspondiente, la multa se complementar con lo que
corresponda hasta el lmite de los honorarios.
La STS de 3 de noviembre de 1992, acogiendo la argumentacin de
la Sala de instancia, afirma que es cierto que, para evitar que la infraccin
urbanstica pueda generar un beneficio econmico al infractor pese a la
sancin impuesta conforme a las reglas que determinan la cuanta de las
multas, los artculos 231 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 62
del Reglamento de Disciplina autorizan a elevar la cuanta hasta el impor-
te de aquel beneficio.
H) Prescripcin
1. Plazo
El artculo 230 TR76 estableca el plazo de prescripcin para las

infracciones urbansticas en 1 ao y en el mismo sentido se expresaba
el artculo 92 RDU. Sin embargo, apreciada la precariedad del perodo,
que no permita que la Administracin adoptara medidas tendentes a
reaccionar contra ellas, por RD-l. 16/1981, de 16 de octubre, se eleva
el plazo de prescripcin a cuatro aos. Tena sentido este nuevo perodo
porque para adoptar otras medidas de reparacin del orden urbanstico
vulnerado se prevea ese mayor plazo (arts. 186 y 187 TR76).
El artculo 263 TR92 establece dos plazos de prescripcin: de cuatro
aos para las infracciones graves y uno para las leves.
Algunas leyes autonmicas establecen plazos distintos. As, la
L. 11/1992 de Aragn seala dos aos para las inflaciones leves y cuatro
para las graves; la L. 10/1990 de Baleares seala ocho aos como plazo
751
de prescripcin general; la L. Foral de Navarra 10/1994 seala cuatro

aos para las infracciones muy graves, dos para las graves y seis meses
para las leves y los mismo plazos se sealan como de prescripcin de
las sanciones; y la L. 2/1998 de la Comunidad de Castilla-La Mancha
prev cinco aos para las muy graves, tres aos para las graves y un ao
para las leves.
2. Inicio del cmputo
En la normativa vigente, tanto en la estatal como en la propia de

las CA, se precepta que el plazo comenzar a contarse desde que la
infraccin est consumada; y si el momento final se desconoce, desde
aquel en que hubiera podido incoarse el procedimiento sancionador
(arts. 230 TR76 y 263 TR92), entendiendo que ello es posible cuando
aparecen signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos
de la infraccin. En el mismo sentido se pronuncia el artculo 92 RDU.
El RDU establece algunos criterios para determinar cundo una obra
se entiende totalmente terminada (arts. 32 y 33), pero desde el punto
de vista de las infracciones esos criterios tienen escasa efectividad, por
lo que, en todo caso, habra que acudir a cualquiera de las pruebas admi-
tidas en Derecho para establecer la fecha final de la obra, o dicho de
otro modo, el momento inicial del cmputo del plazo de prescripcin.
La Ley Foral de Navarra 10/1994 seala como fecha inicial del cm-
puto del plazo de prescripcin aquella en que hubiera podido incoarse
el procedimiento sancionador por haber aparecido signos fsicos exterio-
res que permitan apreciar los hechos constitutivos de la infraccin; y la
L. 1/1991 de Baleares especifica que la carga de la prueba recaer, uti-
lizable cualquier medio fehaciente, sobre quien la alega. Por otro lado,
la citada Ley Foral de Navarra afirma que cuando existan actos de la
Administracin que amparen infracciones urbansticas, el plazo de pres-
cripcin de stas comenzar a contarse desde la fecha en que fuera firme
la resolucin anulatoria de dichos actos administrativos.
Finalmente, el artculo 92.2 RDU alude a las infracciones urbansticas
derivadas de una actividad continuada sealando que el plazo iniciar
su cmputo cuando se produzca el fin de la actividad o el ltimo acto
con que la infraccin se consume, criterio recogido en el artculo 263
TR92.
En las legislaciones autonmicas (Madrid, Navarra, Baleares...) se
considera como infraccin continuada la referida a parcelaciones ilegales.
752
3. Zonas verdes
Las infracciones cometidas en contra de la zonificacin establecida
en el Plan para zonas verdes y espacios libres siguen el rgimen de reac-
cin general, sin que sea de aplicacin la limitacin de cuatro aos esta-
blecida en aqul (art. 188 TR76, 255 TR92 y 94 RDU). Consiguiente-
mente parece que no hay plazo de prescripcin, pues si no rige el de
cuatro aos para la reaccin contra las obras sin licencia y se produce
la nulidad de pleno derecho de las licencias que amparan obras en contra
del planeamiento, se sobreentiende que no va a operar la prescripcin,
puesto que, en cualquier momento se puede iniciar el expediente san-
cionador.
El artculo 74 de la L. 10/1990 de Baleares seala expresamente que
no prescribirn las infracciones urbansticas realizadas sobre terrenos cali-
ficados por los respectivos planeamientos como zonas verdes, espacios
libres pblicos, sistemas generales, viales, equipamientos pblicos, espa-
cios naturales especialmente protegidos, monumentos histrico-artsticos
y edificios y conjuntos catalogados. Por su parte, la L. 4/1984 de la Comu-
nidad de Madrid y la 3/1987 de la Comunidad de Murcia tambin afirman
la imprescriptibilidad de las infracciones en zonas verdes y espacios libres.
Sin embargo, la STS de 3 de diciembre de 1992 viene a clarificar la
cuestin, cuando afirma: la imprescriptibilidad... opera, s, en el campo
de la restauracin de la realidad fsica alterada por la infraccin referida
a zonas verdes o espacios libres, pero no en el mbito de la potestad
sancionadora de la Administracin, que necesariamente ha de inspirarse
en los principios propios del Derecho penal...; si el Cdigo Penal ha pre-
visto la virtualidad de la prescripcin en toda clase de delitos, incluidos
los de mayor gravedad art. 114, insoslayablemente esa figura ha de
desplegar sus efectos en todo tipo de infracciones urbanstica, incluidas,
por tanto, las que se producen respecto a zonas verdes o espacios libres.
En consecuencia, prescripcin de la infraccin y de la sancin, que no
se podr imponer, pero imprescriptibilidad de las acciones de restauracin
del orden urbanstico alterado, que se podr exigir en todo momento
al no ser aplicables los plazos de cuatro aos que tienen efectividad cuan-
do la infraccin se produce en otro tipo de suelos.
IV. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

A) Remisin al procedimiento administrativo general
Dice el nmero 3 del artculo 226 TR76, que las infracciones urba-
nsticas se sancionarn con arreglo a lo establecido en la Ley de Pro-
753
cedimiento Administrativo, aclarando el nmero 2 del artculo 65 RDU

que se seguir el procedimiento peculiar de la Administracin que lo ins-
truya. Hoy, tras la unificacin llevada a cabo por la Ley 30/1992, de 26
de noviembre (LPAC), es el procedimiento sancionador en ella previsto
y desarrollado por el RD 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Regla-
mento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS), el que habra
de seguirse para la determinacin de las sanciones a imponer como con-
secuencia de infracciones urbansticas.
En la tramitacin del expediente sancionador se aplicarn las reglas
establecidas en la legislacin reguladora del procedimiento administrativo
(art. 273 TR92). Como ste es aplicable, segn el artculo 2.o LPAC a
todas las Administraciones Pblicas, incluida la local, el procedimiento
ser el general en materia sancionadora, con aplicacin de los principios
derivados de esa Ley.
B) Principios del procedimiento sancionador
1. Garanta procedimental
La establece el artculo 134 LPAC en tres aspectos que han de con-

siderarse fundamentales para el ejercicio correcto de la potestad sancio-
nadora:
a) Existencia del procedimiento legal o reglamentariamente estable-
cido, que ser el general (LPAC y RPS) si no hay procedimiento especial
en la correspondiente legislacin urbanstica.
b) Separacin de las fases de instruccin y de sancin, atribuyndolas
a rganos distintos.
c) Proscripcin de la va de hecho: no cabe imponer una sancin
sin el correspondiente expediente sancionador tramitado con cumplimien-
to de los requisitos legalmente establecidos.
2. Respeto a los derechos del presunto responsable
Se establecen en el artculo 135 LPAC y son:

a) Derecho a ser notificado de los hechos que se le imputan, de
las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que,
en su caso, se le puedan imponer.
b) Derecho a conocer la identidad del instructor.
c) Derecho a conocer cul sea la autoridad competente para impo-
ner la sancin y norma que le atribuya esa competencia.
754
d) Derecho a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa

admitidos por el ordenamiento jurdico.
e) Cualquier otro derecho que se derive del texto de la LPAC y
especialmente del artculo 35, como sera el de conocer en cualquier
momento el estado del expediente, utilizar las leguas oficiales en su CA,
a ser tratado con respeto y deferencia por los funcionarios y autoridades
que intervengan en el expediente, etc.
3. Presuncin de inocencia
Se contiene en el artculo 137 LPAC, derivado del artculo 24 de la

Constitucin, cuando afirma la no existencia de responsabilidad mientras
no se demuestre lo contrario.
4. Motivacin de la resolucin sancionadora
Su obligacin se contiene en el nmero 1 del artculo 138 LPAC, aa-

diendo que en ella se resolvern todas las cuestiones planteadas en el
expediente. Es, en todo caso, una manifestacin del principio general con-
tenido en los artculos 54 y 89 de la propia Ley.
C) Fases del procedimiento sancionador
1. Iniciacin
Como en todos los procedimientos de carcter administrativo, la ini-

ciacin se produce como consecuencia de conocimiento que tenga el rga-
no competente de la existencia de una infraccin. Este conocimiento lo
puede tener por varias vas, que originan diferentes formas de iniciacin.
a) De oficio. rganos competentes
La iniciacin de oficio se produce cuando el rgano competente cono-

ce, como consecuencia del funcionamiento normal de la organizacin
administrativa, la comisin de una infraccin. Ese conocimiento puede
producirse por manifestacin de los funcionarios o agentes de la autoridad
que tengan como misin la vigilancia general o especial de este tipo de
infracciones, por comunicacin de un rgano inferior o requerimiento
de uno superior, o por denuncia (art. 69 LPAC).
755
La denuncia habra que separarla de la iniciacin a instancia de parte.

Aqulla no supone que el denunciante vaya a ser parte en el procedi-
miento, sino simplemente que conoce un hecho y lo pone en conocimiento
de la Administracin. El artculo 11.d) del RPS dice que es el acto por
el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligacin legal,
pone en conocimiento de un rgano administrativo la existencia de un
determinado hecho que pudiera constituir infraccin administrativa. El
denunciante no es, en principio, parte en el procedimiento y nicamente
(lo seala el propio artculo del RPS) habr que comunicarle la iniciacin
o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompaada de solicitud
de iniciacin.
Los rganos competentes para la iniciacin de los expedientes san-
cionadores urbansticos se fijan en la norma correspondiente de cada CA,
y en las normas estatales con carcter supletorio o subsidiario. As, en
los artculos 228.6 TR76, 273 TR92, 65.1 RDU, 51 L. 11/1992 de Aragn,
47 L. 7/1990 de Canarias, 270 D. Leg. 1/1990 de Catalua, 51 y 55 L.
11/1985 de Galicia, 35 L. 10/1990 de Baleares, 49 L. 4/1984 de Madrid,
48 L. 12/1986 de Murcia, 259 L. Foral 10/1994 de Navarra, 18 y 19 L.
3/1987 de Asturias, 121 y 124 L. 6/1989 de Valencia, etc.
En todo caso ostentan esas competencias los Alcaldes, Corporaciones
Locales, rganos urbansticos de stas que las tengan delegadas o atri-
buidas por la normativa de rgimen local; rganos urbansticos de las
CCAA y, como dice el artculo 273 TR92, las dems Entidades u rganos
urbansticos que tengan atribuidas facultades de inspeccin y fiscalizacin
de la actividad urbanstica.
b) A instancia de parte
Aunque el artculo 11 del RPS seala que los procedimientos san-

cionadores se iniciarn siempre de oficio, por acuerdo del rgano com-
petente, la solicitud de iniciacin en la que se muestre parte un admi-
nistrado ser, en su caso, la cabecera del expediente sancionador, aunque
a los efectos puramente formales sea correcta la afirmacin reglamen-
taria.
La iniciacin a instancia de parte supone el derecho a conocer de
la tramitacin del expediente y de ser odo en l, en el momento procesal
que sea pertinente. Es una manifestacin de la accin pblica reconocida
en el artculo 304 TR92 (vigente en razn de lo dispuesto en la Disposicin
Derogatoria nica de la L. 6/1998, de 13 de abril, del Rgimen del Suelo
y Valoraciones). El administrado, al exigir ante los rganos administra-
756
tivos la observancia de la legislacin urbanstica (de persecucin y sancin

de la infraccin), tendr abierta la va de recurso jurisdiccional para el
supuesto en que el rgano al que se dirige no tramite adecuadamente
su peticin, sin perjuicio de que, si lo estimare oportuno, pueda instar
la subrogacin de otros rganos urbansticos de mbito territorial superior
con los efectos que se derivan del artculo 300 TR92. En este sentido,
la STS de 11 de octubre de 1994 dice que la Ley autoriza la accin
pblica en el supuesto de que por los organismos pblicos no se cumpla
la legislacin urbanstica y de los planes, programas, proyectos, normas
y ordenanzas, con lo que aparece claro que los particulares puedan eje-
cutar la accin aunque no les afecte la licencia de obras siempre que
en la misma se d una infraccin de norma urbanstica, siendo lgica
consecuencia que se debe especificar cul sea la disposicin infringida....
c) Forma
El aspecto formal de iniciacin del procedimiento sancionador hace
referencia a cmo se manifiesta el rgano competente cuando adopta
la decisin de iniciar el procedimiento.
a) Decreto o acuerdo
En trminos generales y en las Administraciones locales especialmen-
te, las decisiones tendrn la forma de decreto, orden o resolucin, si
corresponden a rganos unipersonales y de acuerdo cuando se adopten
por rganos colegiados (art. 24 L. de 26 de julio de 1957 de RJAE y
196 ROF).
b) Sealamiento de la supuesta infraccin

De conformidad con lo establecido en el artculo 135 LPAC y 13 RPS,
la resolucin o acuerdo del rgano competente debe contener, entre otras
determinaciones, cules sean los hechos que motivan la incoacin del pro-
cedimiento, su posible calificacin y la sancin que, en su caso, pudiera
corresponder, circunstancias que no deben prejuzgar lo que de la tra-
mitacin del expediente resulte.
c) Personas sujetas al expediente

Asimismo, figurarn las personas presuntamente responsables de los
actos constitutivos de la supuesta infraccin, debidamente identificadas
757
(art. 13 RPS) que sern todos o algunos de los que sealan los artcu-
los 228 TR76 y 264 TR92, a quienes ms arriba se ha denominado sujetos
activos de la infraccin.
d) Identidad del instructor
Es un derecho del presunto infractor conocer la identidad del ins-

tructor del expediente, a tenor de lo dispuesto en el artculo 135 LPAC,
as como, en su caso, la del Secretario, con sealamiento del rgimen
de recusacin de los mismos (art. 13 RPS). No obstante, en algn supuesto
el TS entiende que la notificacin del nombramiento del instructor en
un momento procesal posterior constituira una anomala procedimen-
tal que no debe ser considerada como omisin de un trmite esencial
del procedimiento (STS de 3 de noviembre de 1992).
Este derecho es una manifestacin especfica del general contenido
en el artculo 35 LPAC que lo reconoce a todos los ciudadanos en sus
relaciones con la Administracin: identificar a las autoridades y al per-
sonal al servicio de las Administraciones Pblicas bajo cuya responsa-
bilidad se tramiten los procedimientos.
d) Tiempo
El momento en que se puede iniciar el expediente sancionador ha

de ponerse en relacin con el plazo de prescripcin. Por ello habr de
iniciarse durante la ejecucin de la actividad infractora o antes de que
haya transcurrido el perodo para que opere la prescripcin.
Como en la generalidad de las normas urbansticas se habla de que
la prescripcin se produce por el transcurso del tiempo desde el momento
en que pudo iniciarse el procedimiento (art. 263.1 TR92, por ejemplo),
habr de concluirse que en los supuestos en que los actos de edificacin
o uso del suelo estn amparados por una licencia ilegal, el plazo para
iniciar el procedimiento sancionador se contar a partir del momento
en que sea firme la resolucin que anule aquella licencia, pues hasta
entonces no se conoce si hay o no infraccin y, consiguientemente, hasta
entonces no puede iniciarse procedimiento sancionador alguno.
En los supuestos de obras que se estn ejecutando sin licencia u orden
de ejecucin, cuando, formulado el requerimiento para que la licencia
se solicite, se cumple el plazo otorgado (dos meses), en ese momento
se puede iniciar el expediente sancionador, con la facilidad de que si el
administrado acepta el requerimiento y solicita la licencia, esta solicitud
758
es la prueba de la infraccin (carencia de licencia) por lo que el expediente

puede ser tramitado con mayor celeridad. El expediente sancionador,
relacionado, en este caso, con el de legalizacin de la obra (suspensin
y requerimiento para solicitud de la licencia y concesin, si procede) es
independiente de ste, como seala la STS 26 de enero de 1993.
2. Instruccin
Es fundamental el precepto contenido en el nm. 2 del artculo 134
LPAC que fuerza a separar las fases de instruccin y resolucin, enco-
mendndolas a rganos distintos.
a) Notificacin de circunstancias determinantes de la supuesta infraccin

Acordada o decretada la iniciacin del expediente sancionador y nom-
brados instructor y secretario, ser necesario notificar a los supuestos res-
ponsables o inculpados las circunstancias que se recogen en el artculo 13
RPS, es decir:
a) Personas presuntamente responsables.
b) Hechos que motivan la instruccin del procedimiento, calificacin
posible y sancin aplicable, en caso de que se demuestren los mismos.
c) Instructor y Secretario.
d) rgano competente para la resolucin del expediente.
e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado.
f) Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia
en el procedimiento, sealando los plazos.
Como seala el artculo 15 RPS, las medidas cautelares o de carcter
provisional tienden a asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera
recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el mantenimiento de los efec-
tos de la infraccin y las exigencias de los intereses generales.
Entre las medidas cautelares que pueden adoptarse figura la suspen-
sin temporal de actividades (art. 15.2 RPS) que, en la legislacin urba-
nstica, se manifiesta en la suspensin de las obras que se estn realizando
sin licencia o en la suspensin de los efectos de una licencia ilegal, con
paralizacin de las obras que estn realizndose a su amparo.
b) Recusacin
Se regir por lo establecido en los artculos 28 y 29 LPAC (supuestos
de abstencin y trmites de recusacin) sin que se plantee ninguna pecu-
liaridad desde la perspectiva del Derecho urbanstico sancionador.
759
c) Comprobacin de los hechos
Constituye la parte fundamental del expediente en la que se trata

de conocer la realidad de la supuesta actividad infractora y de sus autores
o sus responsables.
En la notificacin de iniciacin del expediente habr de otorgarse el
plazo de quince das para que los inculpados puedan formular alegaciones
y proponer la prueba que estimen pertinente.
El Instructor la practicar si procede y, adems, realizar cuantas
actuaciones considere pertinentes para el examen de los hechos, reca-
bando las informaciones y datos que considere relevantes en relacin con
ellos.
En este perodo habrn de determinarse:
a) Culpabilidad. Responsabilidad
Se establecer quines sean las personas a las que la infraccin se

impute, que pueden no ser las responsables en el caso de las personas
jurdicas, como se ha visto.
Se exige la plena individualizacin de la sancin para adaptarla a
la gravedad del hecho (STS de 22 de abril de 1992) evitando que se
imponga una sola sancin a los tres grupos indicados (promotor, empre-
sario de las obras y tcnico director de las mismas) (STS de 19 de febrero
de 1992), ya que en caso de concurrencia plural en una misma infraccin,
la sancin a cada uno de ellos tiene carcter de independiente (STS de
14 de noviembre de 1992).
Como dice tambin el TS en S. de 18 de octubre de 1989, la exigencia
del carcter doloso o culposo de la conducta incriminada junto con la
tipicidad y antijuridicidad hacen que la accin sea imputable a su autor
o autores por malicia, imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusables.
El principio de personalidad de la pena... da lugar a que la respon-
sabilidad haya de ser consecuencia de la participacin en los hechos cons-
titutivos de la infraccin (STS de 26 de noviembre de 1991), sin perjuicio
de la especialidad que respecto a las consecuencias econmicas derivadas
de la infraccin contiene la normativa urbanstica en relacin con la de
las personas jurdicas y la solidaridad de los responsables.
760
b) Circunstancias modificativas de la responsabilidad
Debern apreciarse en el expediente las circunstancias agravantes y

atenuantes que concurran respecto de cada uno de los imputados, como
modo de apreciar el grado de participacin de cada uno de ellos en la
comisin de la infraccin.
Respecto de la reincidencia, dice el TS en su S. de 22 de abril de
1992 que, configurada como agravante en el Derecho sancionador urba-
nstico, es necesaria... en el mbito jurdico urbanstico, resolucin san-
cionadora firme de la Administracin.
c) Graduacin de sanciones
En virtud de todo el acopio de datos, documentos y pruebas, y de

la apreciacin del grado de participacin de cada uno de los inculpados,
el Instructor tendr en cuenta, al proponer la necesaria graduacin de
la sancin, dentro del entorno que la legislacin urbanstica aplicable le
marque, atendiendo al principio de proporcionalidad en relacin con el
hecho constitutivo de la infraccin y con la participacin de cada uno
de ellos (STS de 3 de noviembre de 1993).
d) Alegaciones
El RPS la prev al inicio del expediente, como hemos visto, pero,

con independencia de que los inculpados puedan comparecer, como inte-
resados, en cualquier momento, en los trminos del artculo 35 LPAC,
o de que el Instructor pueda orlos cuando crea oportuno, ha de drseles
audiencia obligatoriamente cuando, formulada propuesta de resolucin,
se eleve al rgano que ha de resolver.
Ya con anterioridad el TS mantena que una recta interpretacin
de la Constitucin conduce necesariamente a mantener que es obligatoria
la audiencia en el procedimiento sancionador... (STS de 17 de enero
de 1992).
e) Propuesta de resolucin
Concluso el expediente, tras la realizacin de todas las diligencias

acordadas y la prctica de toda la prueba admitida, se formular la pro-
puesta de resolucin que contendr (art. 18 RPS):
761
a) Fijacin de los hechos de forma motivada, especificndose los

que se consideren probados.
b) Calificacin jurdica de esos hechos.
c) Determinacin de la infraccin que constituyan, en su caso.
d) Persona o personas que resulten responsables.
e) Sancin que se propone o declaracin de no existencia de infrac-
cin o de responsabilidad.
f) Postura a tomar en relacin con las medidas provisionales que
se hubieran adoptado.
Esta propuesta se notificar a los interesados indicndoles la puesta
de manifiesto del expediente, otorgndoles un plazo de quince das para
formular nuevas alegaciones y presentar los documentos que estimen per-
tinentes a la defensa de su derecho ante el instructor para su elevacin
al rgano que haya de resolver.
Dice el TS en su S. de 25 de septiembre de 1990 que ... ha de des-
tacarse la importancia de la notificacin de la propuesta de resolucin
para que la persona a quien se atribuye la infraccin pueda atender a
su defensa precisamente en el curso del propio procedimiento... La omi-
sin de la comunicacin de la propuesta de resolucin integra una vio-
lacin del derecho constitucional a la defensa en el seno del procedi-
miento sancionador y ms concretamente del derecho del interesado a
ser informado de la acusacin formulada contra l, reconocido en el ar-
tculo 24.2 de la Constitucin. Sin conocer la propuesta no hay posi-
bilidades reales de defensa en el mbito del procedimiento (STC 29/1989,
de 6 de febrero).
Este trmite de alegaciones faculta al rgano competente para resol-
ver a fin de que se realicen las actuaciones complementarias indispen-
sables para resolver el procedimiento (art. 20 RPS).
3. Resolucin
a) rgano sancionador
El rgano sancionador viene determinado en cada una de las normas

urbansticas, en trminos generales, en funcin de la cuanta de la multa
a imponer, hasta el punto de que, en los artculos 65.3 RDU y 273.3
TR92, se establece que cuando la propuesta de resolucin incluya una
multa superior a la que sea de la competencia de los rganos de la Admi-
nistracin actuante se elevar a quien lo sea por razn de la cuanta y,
ante ella, se formularn, en su caso, las alegaciones.
762
El problema que se planteaba respecto de la Administracin a quien

correspondiera la multa impuesta lo resolvi el nmero 2 del artculo 275
TR92, indicando que siempre correspondera al Ayuntamiento donde se
produjera la infraccin, salvo en los casos en que la inactividad de esa
Administracin hubiera forzado una actuacin por subrogacin (tambin,
art. 47.2 L. 7/1990 de Canarias, 271 D. Leg. 1/1990 de Catalua, etc.).
b) Contenido de la resolucin
Los artculos 138 LPAC y 20 RPS sealan el contenido de la resolucin

que ser acorde con el de la propuesta o, en su caso, los modificar si
del perodo de alegaciones se deriva su necesidad.
Se establecer el hecho constitutivo de la infraccin debidamente
motivado y contrastado con la norma urbanstica aplicable, a fin de dedu-
cir la calificacin jurdica de esos hechos; se indicarn cules sean las
personas responsables y su grado de participacin en la comisin de la
infraccin; y se fijar la sancin que corresponda a cada uno de ellos.
Respecto a las medidas cautelares que se tomaron antes o durante
la instruccin del procedimiento se proveer que sea oportuno.
Si la resolucin no se apartara de la propuesta formulada por el Ins-
tructor, podr reproducirla o referirse a ella, en cuyo caso se transcribira
a la notificada la decisin sancionadora.
El rgano que haya de adoptar la resolucin sancionadora deber
hacerlo en plazo de diez das desde la recepcin de la propuesta si no
se producen nuevas diligencias, o desde que se realizaran totalmente las
actuaciones complementarias.
c) Notificacin
La notificacin a los interesados contendr los requisitos generales

expresados en los artculos 58 y 89.3 LPAC y se ampliar, en su caso,
al rgano administrativo que orden la iniciacin del procedimiento.
d) Efectos
a) Dice el artculo 21 RPS que las resoluciones de los procedimien-

tos sancionadores sern inmediatamente ejecutivas, cuando pongan fin
a la va administrativa. Ha de entenderse que lo son sin perjuicio de la
suspensin de la ejecutividad que pueda decretarse por los Tribunales
763
contencioso-administrativos como medida cautelar prevista en los artcu-

los 129 y 130 de la L. 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa (SSTS de 11 de junio de 1986, 9 de diciembre
de 1986 y 7 de abril de 1986, entre otras).
b) No cabe la reformatio in peius en la va de recurso ordinario o
de revisin de oficio del acto que imponga la sancin (art. 21.3 RPS).
c) Junto con la sancin se puede acordar exigir al infractor la repo-
sicin de los bienes al estado anterior a la comisin de la infraccin
[arts. 22.1.a) RPS y 51 RDU, as como los arts. 225 y 184 a 187 TR76
y 248 a 256 TR92].
764
TEMA 15
LOS DELITOS URBANSTICOS
(Breve referencia a los delitos contra el medio ambiente
y el Patrimonio Histrico)
Olga LPEZ LAGO
Prof. Derecho Penal UPC-ICADE
Abogado ICAM LOS DELITOS
OLGA LPEZ
URBANSTICOS
LAGO
SUMARIO: I. URBANISMO Y DERECHO PENAL.II. LA ORDENACIN DEL

TERRITORIO EN EL NUEVO CDIGO PENAL DE 1995.A) Sujeto activo de
estos delitos.B) La accin delictiva.C) Bien jurdico protegido. Intereses difu-
sos.III. DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO.A) Normas
penales en blanco.B) Cuestiones prejudiciales.C) El principio ne bis in
idem.IV. LOS DELITOS DE PREVARICACIN ESPECIAL DEL ARTCU-
LO 320 DEL CDIGO PENAL.A) Especial referencia a los Informes positivos
en el mbito de la Administracin local.V. CONCURSO DE DELITOS COME-
TIDOS POR AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS EN EL CAMPO URBANS-
TICO.VI. DISPOSICIONES COMUNES AL CAPTULO I DEL TTULO XVI
DEL CDIGO PENAL.-VII. LOS DELITOS COMETIDOS CONTRA EL
MEDIO AMBIENTE Y CONTRA EL PATRIMONIO HISTRICO.A) Los deli-
tos contra el medio ambiente.1. Elementos subjetivos y objetivos.2. El artculo 328
del NCP.VIII. CONCURSO DE DELITOS COMETIDOS CONTRA EL PATRI-
MONIO HISTRICO.IX. RESUMEN.X. BIBLIOGRAFA BSI-
CA.XI. JURISPRUDENCIA.
765
OLGA LPEZ LAGO
NDICE DE ABREVIATURAS
ACP: Antiguo Cdigo Penal.

artculo: Artculo.
BIC: Bien de inters cultural.
Cc.: Cdigo Civil.
CE: Constitucin Espaola.
CCAA: Comunidades Autnomas.
CGPJ: Consejo General del Poder Judicial
CP: Cdigo Penal.
DL: Decreto Ley.
DRAL: Diccionario Real Academia de la Lengua.
FGE: Fiscala General del Estado.
ICOMOS: Centro Internacional de Estudios para la Conservacin y Res-
tauracin de los Bienes Culturales.
JTS: Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
LECr: Ley de Enjuiciamiento Criminal.
LPH: Ley de Patrimonio Histrico.
NCP: Nuevo Cdigo Penal.
MA: Medio Ambiente.
NLS: Nueva Ley sobre Rgimen y Valoraciones del Suelo, Ley 6/1998,
de 13 de abril.
RD: Real Decreto.
RDU: Reglamento de Disciplina Urbanstica.
SAP: Sentencia de la Audiencia Provincial.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
TRLS: Texto Refundido sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio).
I. URBANISMO Y DERECHO PENAL
El Cdigo Penal aprobado por la Ley Orgnica 10/1995, de 23 de

noviembre, en su Exposicin de Motivos dice de forma literal: Se ha
afrontado la antinomia existente entre el principio de intervencin mnima
y las crecientes necesidades de tutela en una sociedad cada vez ms compleja,
dando prudente acogida a nuevas formas de delincuencia, pero eliminando
a la vez figuras delictivas que han perdido su razn de ser; contina esta
Exposicin haciendo una enumeracin de los nuevos delitos y entre ellos
los denominados contra la Ordenacin del Territorio, tratados en toda
su extensin la que le da el Nuevo Cdigo Penal, en el Ttulo XVI,
Captulo I del Libro segundo.
766
No cabe duda de que los delitos contra la Ordenacin del territorio

se implantan en el Cdigo sin tener precedente alguno en las anteriores
Normas penales, ni en las de rango general ni en las especiales, lo que
hace ms interesante el estudio pormenorizado del tema Urbanismo-De-
recho penal.
Una de las primeras dudas que se plantean al estudioso de esta rama
del Derecho es la de cuestionarse si era realmente necesaria la pena-
lizacin de las conductas infractoras en el campo urbanstico propiamente
dicho, ya que la ley administrativa es muy extensa al respecto, y, por otra
parte, en el Cdigo Penal desde siempre han existido los delitos de estafa,
de apropiacin indebida, de malversacin, de prevaricacin, de coaccio-
nes, amenazas y una larga lista de acciones delictivas que muy bien
podran aplicarse a los que infringieran con la gravedad necesaria que
exige el dolo penal, a las infracciones urbansticas, sin necesidad de pro-
teger penalmente un bien jurdico territorio y suelo que se diluye
en otros bienes e intereses difusos, como bien dice la doctrina actual,
cuando trata de estos delitos.
En concreto, estamos ante una huida al penal desde la incapacidad
del Derecho sancionador de la Administracin, o estamos ante verdaderas
conductas penales nuevas y merecedoras de una pena concreta en el Cdi-
go Penal?
ste y no otro es el verdadero trasfondo del tema que se va a tratar.
Por otra parte, el clamor popular para que determinadas conductas,
realizadas por particulares, o por funcionarios y Autoridades, sean cas-
tigadas (y se acaben los atentados urbansticos que sufren todas las ciu-
dades y pueblos de nuestro territorio) es evidente, como lo es que por
parte de los poderes del Estado se d solucin eficaz y rpida a los mis-
mos; pero se ha conseguido esta finalidad, del todo legtima y que nadie
pone en duda, introduciendo en el Cdigo Penal los artculos 319 y 320?
Una vez ms se pone de manifiesto que la entrada o salida en un
Cdigo Penal de determinados delitos no es ms que una cuestin de
poltica criminal, y que va a delimitar la difcil lnea divisoria entre el
Derecho sancionador de la Administracin y el Derecho penal propia-
mente dicho.
II. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO

EN EL NUEVO CDIGO PENAL DE 1995
La Carta Europea de Ordenacin del Territorio, de 23 de mayo de
1983, define la Ordenacin del Territorio de la siguiente forma: La expre-
767
OLGA LPEZ LAGO
sin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda

la Sociedad, concepto que est muy lejos de ser el contenido de los ar-
tculos 319 y 320 del Cdigo Penal.
La Ordenacin del Territorio no slo es una cuestin de licencias para
construir o edificar en determinados suelos, por determinadas personas,
sino que es una forma de poltica, con enorme amplitud de miras, segn
la citada Carta Europea y como asevera dentro de esta misma concep-
tuacin la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, cuando seala
que con la normativa sobre ordenacin del territorio, los poderes pblicos
deben garantizar el mejor uso de los recursos del suelo, subsuelo y dems
elementos ambientales, siempre con la finalidad de conseguir las mayores
cotas de calidad de vida y de respeto al hbitat humano, bajo la perspectiva
de un mayor bienestar individual y de desarrollo social 1.
Esta Sentencia recoge cuatro de los derechos fundamentales garan-
tizados por la Constitucin, que no en pocas ocasiones entran en conflicto,
como son el derecho al medio ambiente, el derecho a la calidad de vida,
el derecho a la utilizacin del suelo y el derecho al desarrollo.
En trminos generales, como as lo recoge el Dictamen realizado por
la Universidad de Extremadura 2, la ordenacin del territorio debe ser:
El conjunto de normas de planeamiento urbanstico o del territorio tendentes
a organizar el uso del suelo, estableciendo las condiciones a las que el par-
ticular o la Administracin se habr de sujetar si pretende usarlo. Esta defi-
nicin pormenorizada es coincidente con lo que dice la Carta Europea
sobre Ordenacin del Territorio y la doctrina sentada por nuestro Tri-
bunal Constitucional, pero no lo es en su totalidad con el contenido de
los preceptos del Cdigo Penal al tratar bajo ese mismo ttulo Orde-
nacin del Territorio lo que slo es delito o delitos urbansticos.
El Cdigo Penal no nos ofrece un concepto concreto de delito urba-
nstico; es ms, dentro del Ttulo XVI se recogen tres grupos bsicos
de delitos, contra la Ordenacin del Territorio, contra el Patrimonio His-
trico y contra los Recursos Naturales y el Medio Ambiente (es curioso
que el delito de incendios, tpico delito ecolgico, no est en este Ttulo,
sino en el Ttulo XVII, bajo la rbrica de los delitos contra la seguridad
colectiva 3), pero la propia titulacin es engaosa, ya que no existe una
1
STC 149/1991, sobre la Ley de Costas, donde se reconoce por dicho Tribunal que
la Ordenacin del Territorio se trata de una poltica de enorme amplitud que incide
sobre la realidad con el objeto de garantizar el mejor uso de los recursos del suelo, subsuelo
y dems elementos ambientales.
2
Dictamen: Cdigo Penal y Ordenacin del Territorio, Junta de Extremadura, Con-
sejera de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo, Badajoz, 1998.
3
Instruccin de la Fiscala General del Estado 4/1990, de 25 de junio, que considera
el delito de incendios forestales como el delito ecolgico por excelencia.
768
verdadera delimitacin entre estos tres grupos que se intercalan en con-

tenidos, tanto formales como materiales.
Tampoco es clara la delimitacin entre la infraccin administrativa
y el delito, en ocasiones la diferencia est en la gravedad de la accin,
y de la sancin, incluso se ha dado el controvertido caso de trabajar en
paralelo la Jurisdiccin administrativa y la penal, con las consecuencias
negativas que esto va a suponer, como ms adelante se ver, al tratar
de las cuestiones prejudiciales y del principio ne bis in idem.
En la misma lnea la citada Carta Europea sobre la Ordenacin del
Territorio distingue entre ecologa y medio ambiente y une estos con-
ceptos a la Ordenacin del Territorio, esto es, los concibe como conceptos
complementarios que se mueven en un mismo crculo de actuacin.
Por otra parte, en el mbito del Derecho comparado, la Ley alemana 4
cuando castiga los delitos contra el medio ambiente incluye entre stos
los delitos urbansticos (en concreto, las construcciones no autorizadas).
La Ley italiana, sin embargo, castiga las conductas ms graves
medioambientales y urbansticas en Leyes Penales Especiales.
Nuestro legislador basa toda la normativa especial del Cdigo Penal
en los preceptos constitucionales, artculos 45, 46 y 47, as como en los
artculos 140, 148 y 149, en los que hace una clara referencia sobre la
autonoma de los Municipios, la atribucin de competencias a los mismos,
as como a las distintas Comunidades Autnomas. Pero no hay un con-
cepto unitario de delito urbanstico, sino que habra que tratar de los
delitos urbansticos contemplados en el prrafo 1.o y 2.o del artculo 319,
por separado y completarlo con lo preceptuado en el artculo 320 del
mismo Cdigo.
En realidad, se trata de castigar a quienes construyan o edifiquen en
determinados suelos y sin determinadas autorizaciones, agravndose las
penas en los casos en que los infractores tengan un determinado carcter
por razn del cargo o funcin que realicen.
A) Sujeto activo de estos delitos
Dejando por el momento todo comentario sobre el sujeto activo del

artculo 320 del CP que se estudiar en los delitos de prevaricacin espe-
cial, es necesario analizar en primer lugar quines son los sujetos activos
del artculo 319 del citado Cdigo.
4
Cdigo Penal alemn, pargrafo 329.3, nmero 8, del Ttulo XXVIII.
769
OLGA LPEZ LAGO
Los sujetos activos slo son los promotores, los constructores y los
tcnicos directores sean personas fsicas o jurdicas, en este ltimo caso
aplicando directamente lo previsto para ellas en el artculo 31 del CP
(precepto que arrastra toda la problemtica de la responsabilidad objetiva
y el estudio en profundidad de las teoras sobre el levantamiento del velo).
El CP no da definicin alguna de quines sean estas personas o qu
requisitos son los indispensables para que puedan ser imputados en alguna
de las acciones delictivas descritas en el artculo 319, por lo que habr
que recurrir fundamentalmente a la legislacin administrativa, tanto a
las normas generales como a las diversas Leyes sobre la utilizacin del
suelo en las Comunidades Autnomas que tengan normativa propia.
Otra de las vas fundamentales para poder aclarar a qu sujetos activos
nos estamos refiriendo es la va de la interpretacin a la luz de la juris-
prudencia, tanto la administrativa como la penal. Las cualificaciones a
las que alude el CP en el artculo 319 se han tomado del artculo 264.1
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (Ley sustituida por
la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones),
que dice quines son los responsables de las infracciones administrativas
urbansticas.
La tipificacin del artculo 319 del CP est llena de generalidades,
para quiz incluir un nmero ilimitado de acciones delictivas, y de per-
sonas que pueden ser sujetos activos de estos delitos; pero el legislador
no ha tenido en cuenta que tales generalidades van a provocar un gran
nmero de absoluciones a la hora de aplicar la Ley penal; los tipos abier-
tos, demasiado abiertos, tienen siempre consecuencias negativas, ya que
los principios generales del Derecho, y del Derecho penal en concreto,
no se pueden dejar de lado; as, la presuncin de inocencia, principio
recogido en el texto constitucional como de Derecho material, desemboca
en el principio procesal del in dubio pro reo, por tanto, en caso de duda
sobre quines sean los autores del delito, la absolucin es preceptiva.
Un ejemplo concreto, no tenido en cuenta por el Nuevo Cdigo Penal,
es el de la figura del propietario del suelo, que no est como posible
autor de los delitos urbansticos, a no ser que cumpla con alguna de las
otras condiciones: ser promotor, constructor o tcnico director de la obra.
El anterior ejemplo se agrava en el caso de que alguna de las Leyes
autonmicas (as ocurre, por ejemplo, en la Ley catalana del Suelo, de
19 de marzo de 1981) contemple al propietario como autor de infracciones
urbansticas sancionables, y por la va de la Ley penal en blanco se le
pueda aplicar el artculo 319 del nuevo CP, solucin que en un principio
parece incongruente. No se puede aplicar la analoga in malam partem.
770
El propio Tribunal Supremo, en referencia al concepto administrativo,

ha utilizado de forma muy distinta, urbanizador, empresario de obra y
otros similares, incluso, en ocasiones, hacindolos equivalentes.
ROMN GARCA 5, al tratar de este tema, ha dicho que lo importante
para delimitar la figura del constructor, a efectos de su responsabilidad,
no es el nombre o ttulo, sino las funciones que de verdad realiza, como
constructor de una obra no autorizada. ste puede ser el criterio ms
acertado y vlido para delimitar la interpretacin de las figuras del pro-
motor y del tcnico director.
Otro ejemplo a tener en cuenta a la hora de acotar al sujeto activo
de los delitos urbansticos es el dado por el artculo 2.c) del Real Decreto
1627/1997, en el que se define al promotor como cualquier persona fsica
o jurdica, por cuenta de la cual se realiza la obra, y en el artculo 2.h)
del mismo Decreto dice que contratista es la persona fsica o jurdica
que asume contractualmente frente al promotor, con medios humanos y
materiales propios o ajenos, el compromiso de ejercitar la totalidad o parte
de las obras con sujecin al proyecto y al contrato.
Se podra resumir lo dicho en lo siguiente: promotor es la persona
que inicia, dirige y organiza o emplea los medios conducentes a hacer
posible la construccin; constructor es la persona que ejecuta la obra res-
ponsabilizndose del modo de ejecucin, de la calidad de los materiales
empleados y del personal contratado para la misma; tcnico-director lo
ser el arquitecto, el ingeniero superior director de las obras y el ingeniero
tcnico, todos ellos asumen de forma individual o colectiva el control
de la obra y, por tanto, pueden incurrir en alguna de las responsabilidades
del artculo 319 del CP.
No obstante, una parte de la jurisprudencia opina que debe de existir
un concepto autnomo en relacin con los sujetos activos del artculo 319
del CP, y as se pone de manifiesto en la Sentencia de fecha 24 de enero
de 2000, dictada por la Audiencia Provincial de Cdiz, que dice: La juris-
prudencia penal viene obligada a construir un concepto jurdico-penal de
promotor, constructor o tcnico, independiente del concepto civilista o admi-
nistrativo motivo por el cual no se plantea una cuestin prejudicial devo-
lutiva, como sugiere algn autor, ya que el concepto civil es inaplicable
al ser construido para solventar problemas bien diferentes como el de la
responsabilidad decenal mientras que el concepto administrativo tampoco
puede asumirse, en primer lugar, porque no estamos ante la simple crimi-
nalizacin de un sector Derecho Administrativo y en segundo lugar porque
5
F. ROMN GARCA, Delitos sobre la Ordenacin del Territorio, en Derecho Penal
Administrativo, Comares, Granada, 1997.
771
OLGA LPEZ LAGO
en dicha rama del Ordenamiento juega un papel importante la legislacin

autonmica...
El Consejo General del Poder Judicial ya deca que si no se acota
el crculo de los sujetos activos del mbito de los empresarios y profesionales
y se prescinde del grave dao a los intereses protegidos por el planeamiento
urbanstico, la esfera de las conductas punibles resulta desmesurada. Sera
autor del delito el particular que por sus propios medios se construye en
suelo no urbanizable una chabola de segunda residencia, o el que instala
un chiringuito playero de cierta permanencia.
Esta misma Sentencia, como muchas otras 6, alega el principio de in-
tervencin mnima y proporcionalidad en el Derecho penal.
Como matiz, resaltar que la preposicin o del CP, al decir cons-
tructores, promotores o tcnicos directores, no es ms que una pre-
posicin, que indica que la responsabilidad de unos no excluye la de los
otros; si sta existiera, no se podr alegar una obediencia ciega a un des-
conocimiento tambin ciego para cumplir con un determinado encargo.
La jurisprudencia penal actual (entendiendo por jurisprudencia la mayor
la del Tribunal Supremo y la menor la de las Audiencias y los Juzgados
de lo Penal) ha dado soluciones diversas al mismo problema, por ejemplo,
la Sentencia de 21 de octubre de 1997, dictada por el Juzgado de lo Penal
de Valencia, absuelve a los imputados, alegando, entre otros argumentos,
que el delito del artculo 319 slo puede ser cometido por profesionales,
no por particulares. En el mismo sentido la Sentencia de 22 de enero de
1998 del Juzgado de lo Penal de Palencia, que, en apoyo de la profesio-
nalidad, alude a la pena de inhabilitacin especial para profesin u oficio
con que el artculo 319 castiga a los culpables de estos delitos.
Los Juzgados de lo Penal y la Audiencia Provincial de Valladolid com-
parten la misma tesis, no as la Audiencia Provincial de Palencia, que
en la Sentencia de 17 de marzo de 1998 dice lo siguiente: El Cdigo
Penal habla de los promotores, constructores y tcnicos directores, y de ah
infiere el juzgador de instancia, de una manera razonada, que se trata no
de un delito comn (que podra en principio ser cometido por cualquier
persona que realice la conducta tpica), sino de un delito de los denominados
6
AP de Mlaga, Secc. 1.a, S. de 19-1-2000, rec. 919/1999, Pte. M. Torres Vela; aboga
por el principio restrictivo de intervencin mnima y de proporcionalidad; en esta Reso-
lucin se pone de manifiesto la opinin del profesor GIMBERNAT opinin que com-
parto, y que dice: el precepto nace de la necesidad de reforzar la disciplina urbanstica
por el fracaso o insuficiencia de las sanciones administrativas para controlar el desorden
urbanstico.
AP de Pontevedra, Secc. 3.a, S. de 24-7-2000, rec. 1042/2000, Pte. F. Valds Garrido.
AP de Almera, Secc. 1.a, S. de 28-10-2000, rec. 150/2000, Pte. R. Garca Laraa.
772
especiales, caracterizados por el hecho de aparecer restringido el crculo de

potenciales sujetos activos a aquellas personas que ostenten determinada con-
dicin: en este caso las cualidades profesionales de constructor, promotor
o tcnico director. No se comparte en este aspecto el criterio del juzgador
de instancia, pues si bien la consideracin de delito especial es predicable
respecto a la figura del tcnico-director, que limita los posibles sujetos activos
a los arquitectos, tcnicos o aparejadores, no ocurre lo mismo con la figura
del promotor, ni con la del constructor.
Una u otra lnea jurisprudencial han sido seguidas por sentencias pos-
teriores 7, por lo que al no existir un criterio nico va a depender de
lo que entienda el juzgador de la interpretacin que le d al artculo 319
en relacin al sujeto activo, para que se dicte una sentencia condenatoria
o absolutoria; cul es la interpretacin para la autoconstruccin de una
obra, en donde podran concurrir todos los elementos del artculo 319
del CP o ninguno?
B) La accin delictiva
La accin delictiva del artculo 319 del CP es mltiple, segn se refiera

al prrafo primero o al segundo del precepto.
En todo caso, son delitos de los llamados de mera actividad, para su
consumacin no es necesario que exista un resultado concreto, de ah la
dificultad para apreciar en el iter criminis estadios distintos a la consu-
macin y perfeccionamiento del delito; las posibles tentativas se van a que-
dar, en su casi totalidad, en actos preparatorios impunes. Son delitos que
se castigan en su forma dolosa, el legislador ha querido excluir expresa-
mente las conductas imprudentes, que carecern de trascendencia penal,
pero no se puede perder de vista ni los posibles errores, ni las posibles
ignorancias, sobre todo para los que no son tcnicos y la relevancia que
en la parte general del Derecho penal tienen estas dos instituciones 8.
Por ltimo, tener siempre la certeza de que sin prueba plena o indi-
ciaria no hay posibilidad de aplicar pena o medida de alguna dentro
del CP.
7
AP de Almera, S. de 29-3-2000, rec. 24/2000, Pte. T. Martnez Ruiz.
AP de Cdiz, S. de 10-4-2000, rec. 17/2000, Pte. R. Romero Navarro.
En sentido contrario las Sentencias de la Audiencia Provincial de Jan, AP de Jan,
Secc. 2.a, S. de 29-5-2000, rec. 180/1999, Pte. J. Crdoba Garca.
AP de Jan, Secc. 1.a, S. de 4-9-2000, rec. 119/2000, Pte. A. Molina Garca.
8
Art. 14 del Cdigo Penal y 6.1 del Cdigo Civil, AP de Cdiz, S. de 9-2-2000, rec.
12/2000, Pte. M. Zambrano Ballester.
AP de Almera, S. de 29-3-2000, rec. 24/2000, Pte. T. Martnez Ruiz.
773
OLGA LPEZ LAGO
La accin consiste en llevar a cabo una construccin o edificacin

en determinados suelos sin las correspondientes autorizaciones.
Tanto construccin como edificacin no estn definidas ni en la Ley
penal ni en el TRSL 9 ni en el RDU, por lo que, en principio, ser nece-
sario consultar el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, y com-
plementarlo con las correspondientes Leyes civiles.
El DRAL define la edificacin como obra o fbrica construida para
habitacin o usos anlogos, de lo que se deduce que toda edificacin,
en principio, es una construccin, pero no al contrario. En ningn caso
parece que stas tengan un carcter provisional, sino ms bien de obras
firmemente adheridas al suelo.
Por otra parte, hay que tener en cuenta el artculo 334 del Cc, que
enumera entre los bienes inmuebles los edificios, caminos y construccio-
nes de todo gnero, adheridos al suelo, as como el artculo 14.1 de la
Ley del Patrimonio Histrico 10, que ampla la definicin del artculo 334
del Cc a los efectos de considerar inmuebles cuantos elementos puedan
considerarse consustanciales con los edificios y formen parte de los mis-
mos o de su entorno.
Podemos tambin entender como edificacin la ltima fase del pla-
neamiento, que permitira al titular el derecho a edificar, el aprovecha-
miento del uso al que el suelo se determine.
El prrafo primero del artculo 319 del CP alude a las construcciones
no autorizadas, a cualquier transformacin del suelo, determinados suelos
que no deben ser alterados, cuya descripcin se encuentre en el TRLS;
el prrafo segundo del mismo artculo es algo ms concreto y se refiere
a las edificaciones (construcciones concretas) en un suelo concreto, el
no urbanizable. Al parecer, bien por olvido o porque el legislador as
lo ha dispuesto, los solares no estn contemplados en el artculo 319 del
CP, siendo stos suelos muy conflictivos, sobre todo en lo que se refiere
a la especulacin a la que dan lugar, bien sea en los pueblos o en las
grandes ciudades. Es un grave olvido que exonera a parte de las conductas
urbansticas ms graves del momento.
9
La antigua Ley de Obras Pblicas de 13 de abril de 1877, en el artculo 1, deca
algo sobre las construcciones as: Para los efectos de esta Ley se entiende por Obras
Pblicas las que sean de general uso y aprovechamiento, y las de construccin destinadas
a servicios que se hallen a cargo del Estado, de las Provincias y de los pueblos. Esta
Ley sealaba dos grupos, en el primero estaban: los caminos ordinarios, y los de hierro,
los puertos, los faros, los canales de riego, los de navegacin, y los relativos al rgimen,
aprovechamiento y polica de aguas, encauzamiento de los ros, desecacin de lagunas
y pantanos y saneamiento de terrenos. En un segundo grupo estaban: los edificios pblicos,
destinados a servicios que dependan del Ministerio de Fomento.
10
LPHE, Ley 16/1985, de 25 de junio.
774
Los lugares objeto de proteccin que forman parte del bien jurdico
protegido y que segn el TRLS son aquellos que no deben utilizarse ni
para construir ni para edificar, son los siguientes:
a) Suelos destinados a viales; de todos es conocida la importancia
que, para el desarrollo socioeconmico, tienen las comunicaciones, los
servicios viales, siendo sta la razn fundamental para la proteccin por
la norma administrativa de estos suelos, proteccin que ahora se ha exten-
dido a la norma penal.
El artculo 2.2, 68.2.d) y 72 del TRLS, la Ley 25/1988, de 2 de junio,
sobre carreteras y caminos del Estado, el Reglamento que desarrolla la
Ley de Ordenacin de Transportes Terrestres, aprobada por RD
1211/1990, de 28 de septiembre, la Ley 3/1995, de 23 de marzo, sobre
vas pecuarias, y el resto de la normativa que regula las vas de comu-
nicacin, son esenciales para complementar el contenido del artcu-
lo 319.1 del CP en este primer apartado.
b) Zonas verdes, dedicadas esencialmente a esparcimiento y servi-
cios, absolutamente necesarias en los ncleos urbanos, sobre todo en las
grandes poblaciones 11.
c) Suelos destinados a bienes de dominio pblico, bienes segregados
del trfico jurdico, que se someten a especial proteccin, as, por ejemplo,
los protegidos por la Ley de Costas 12 sobre zonas limtrofes, servidumbres
de polica, lmites a la construccin, etc.
d) Lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su
valor paisajstico, ecolgico, artstico, histrico o cultural, o por los mis-
mos motivos hayan sido considerados de especial proteccin.
El artculo 72.2.f) del TRLS resalta la conservacin de la naturaleza
y defensa del paisaje, la definicin de corte ecologista dentro de la
normativa urbanstica, Ley que determina la proteccin al paisaje, lugares
histricos artsticos, mediante planes especiales.
La Ley de conservacin de los espacios naturales de la flora y de
la fauna silvestre 13, en el artculo 2.1, hace referencia al mantenimiento
de los procesos ecolgicos esenciales y de los sistemas bsicos, la pre-
vencin de la diversidad gentica, utilizacin ordenada de los recursos,
garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies y de los eco-
11
La Carta de Atenas. Punto 37, dice: Las nuevas superficies verdes deben asignarse
a fines claramente definidos, deben contener parques infantiles, escuelas, centros juveniles
o construcciones de uso comunitario vinculado ntimamente a la vivienda.
12
Ley de Costas de 28 de julio de 1988.
13
LCEN y FFS. Ley 4/1989, de 27 de marzo.
775
OLGA LPEZ LAGO
sistemas, su restauracin y mera preservacin de la variedad, singularidad

y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje. La propia Ley hace
una definicin completa sobre los planes para garantizar y conservar, no
slo la flora y la fauna, sino el resto del medio ambiente y el Patrimonio
Histrico.
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997
dej casi sin efecto la Ley 8/1990, de reforma del Rgimen Urbanstico
y Valoracin del Suelo (deroga 235 arts.) y su Texto Refundido de junio
de 1992, revitalizando parte del Texto Refundido de 1976, as como el
DL de 14 de marzo de 1980 y el de 16 de octubre de 1981, dejando
bastante disminuido el DL de 7 de junio de 1996, ha complicado un poco
ms el ya de por s complejo mundo del urbanismo, sobre todo cuando
en el Fundamento Jurdico nm. 12 14 declara que ninguna Ley del Suelo
de mbito nacional ser supletoria de las Leyes emanadas por las Comu-
nidades Autnomas.
Cada Autonoma ha hecho su clasificacin del suelo, y las que an
tienen en proyecto sus respectivas Leyes lo estn haciendo tambin. Las
clasificaciones del suelo no son coincidentes en todas ellas, no hay ms
que ver las peculiaridades de orografa, sociales, culturales y de otra ndole
que las caracteriza, lo que dar lugar a otro problema que ms adelante
se pondr de manifiesto, que es la posibilidad de que, al aplicar el CP
de forma distinta en cada Comunidad, se lesione el principio de igualdad
y de seguridad jurdica adems del principio de legalidad.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones,
es en la actualidad una especie de Ley Marco del Estado, cuya efectividad
es muy reducida.
Siguiendo dentro de la accin delictiva, se plantea ahora otro de los
requisitos para que esa accin sea realmente tpica y antijurdica, que
es la cuestin fundamental de las autorizaciones.
Tanto el prrafo primero como el segundo del artculo 319 del CP
mencionan la necesidad de tener una autorizacin para construir o edi-
ficar, ya sea autorizable o no la obra, requisito clave para aplicar o no
el CP, punto conflictivo y complejo no slo desde el punto de vista penal,
sino del administrativo, ya que abarca todo el campo de las licencias plan-
teando una problemtica de difcil solucin.
Por ejemplo, qu ocurre cuando una construccin no autorizada se
autoriza a posteriori, o al contrario se acta con licencia y despus sta
14
E. SNCHEZ GOYANES, La Motivacin de las Sanciones Urbansticas, Revista de
Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, noviembre de 1997.
776
es nula, o se construye en suelo no urbanizable y despus se urbaniza.

En cualquiera de estos casos supongamos que el procedimiento penal
se ha iniciado, con todas las consecuencias y secuelas que produce un
proceso de esta ndole, o incluso, en el peor de los casos, se haya dictado
Sentencia penal y administrativa a la vez 15.
Lo nico que se podra hacer sera apelar nuevamente a los principios
generales, en este caso al de presuncin de inocencia y al pro reo.
Con tan estrecha trama entre el Derecho penal y el administrativo,
se est creando una servidumbre negativa para el Derecho penal, y no
es demasiada inseguridad jurdica la que provocan estas situaciones?
El artculo 242 del TRLS dice que todos los actos de edificacin
requieren la preceptiva licencia municipal, y que estn sujetos igualmente
a previa licencia los actos de uso suelo y subsuelo.
El artculo 1 del RDU dice que estn sujetos a previa licencia, sin per-
juicio de las autorizaciones que fueran procedentes con arreglo a la legis-
lacin especfica aplicable, los siguientes actos: obras, construccin de edi-
ficaciones e instalaciones de toda clase de nueva planta... y en general los
dems actos que sealen los planes, Normas u Ordenanzas.
El artculo 22 de la Nueva Ley del Suelo avala lo requerido por la
normativa citada.
La competencia para otorgar las licencias compete a los Ayuntamien-
tos, segn la legislacin aplicable; la Ley de Bases de Rgimen Local,
Ley 7/1985, de 2 de abril, concede al Alcalde la facultad de su concesin
(excepcionalmente a las CCAA o al Estado).
Para concluir este punto habra que preguntarse si tendremos que
exigir al Juez penal que aplique directamente toda la normativa admi-
nistrativa (la Jurisdiccin est especializada en civil, penal, administrativa,
social...) o sera otra la solucin, por va de las cuestiones prejudiciales
o los recursos especiales. La casustica es infinita, y las soluciones com-
plejas.
C) Bien jurdico protegido. Intereses difusos
Para saber en concreto qu bien jurdico ha querido proteger el legis-

lador, hay que retrotraerse a la gestacin misma de la Ley, a la razn
que ha servido de base para que se introduzca un nuevo tipo delictivo
en una Ley Orgnica, el Cdigo Penal.
15
STS, Sala 2.a, de 24-12-1993, rec. 1886/1989.
777
OLGA LPEZ LAGO
Como se ha comentado al principio de este estudio, la razn socio-

lgica para tratar determinadas conductas urbansticas con la severidad
de poder imponerles una pena privativa de libertad ha sido la propia
demanda social, que peda soluciones a problemas creados desde los aos
cincuenta, en los que se pasa del Urbanismo de Obras Pblicas al Urba-
nismo de Obra Privada, a todas luces ineficaz para este final del siglo XX,
que no parece mejorar en sus frmulas para enderezar las cuestiones
urbansticas, ya que los Convenios Urbansticos suenan ms a construc-
ciones de Derecho privado que de Derecho pblico, incluso a alguno
de los tipos contenidos en el Cdigo Penal, a no ser que se considere
que la Administracin ha perdido por completo su potestad pblica de
urbanizar. Al legislador moderno le ha parecido procedente, ante la ine-
ficacia de la Administracin, elevar a nivel de delito determinadas accio-
nes, con la doble finalidad que debe acompaar a toda pena, la prevencin
especial y la general.
Pero esto no aclara cul es en concreto lo que se trata de proteger
y por qu. Es el suelo, su utilizacin, la funcin social de la propiedad,
el desarrollo econmico, el hbitat humano, la ecologa, el medio ambien-
te, la calidad de vida?
El profesor ROMN GARCA 16 acota el bien jurdico protegido en estos
delitos de la siguiente manera: Es la utilizacin del territorio que pueda
calificarse como correcta por ser conforme a las previsiones de la legalidad
urbanstica, esto es, la utilizacin del territorio que se adecue al rgimen
previamente concebido por el legislador constitucional, previamente definido
por el legislador ordinario, y, en su caso, previamente concretado por la auto-
ridad administrativa que sea competente para ello, por haber sido habilitada
al efecto por el legislador.
Este mismo autor, al concretar los bienes jurdicos protegidos, seala
que es la potestad administrativa de control de legalidad de las cons-
trucciones, que se hace efectiva por la va de las autorizaciones, en con-
creto de las licencias de construccin, que en todo caso son actos reglados,
siempre acordes con la legalidad vigente; dice tambin que en caso del
prrafo segundo del artculo 319 del CP lo que se protege es la previsin
legal y reglamentaria en orden a la construccin en suelo no urbanizable;
del mismo modo en el artculo 320 del CP lo que se protege es la nor-
mativa urbanstica vigente.
Aun estando de acuerdo con lo expresado por el autor referido, no
deja de ser extrao al Derecho penal que el bien jurdico que se trata
16
F. ROMN GARCA, Delitos sobre la Ordenacin del Territorio, en Derecho Penal
Administrativo, Comares, Granada, 1997.
778
de proteger con el tipo penal sea la normativa urbanstica (administra-

tiva), de por s extensa y confusa a la vez que cambiante en el tiempo
y en sus contenidos, si a esto le sumamos la tcnica escogida por el legis-
lador penal para implantar los delitos urbansticos y de la que en un
momento posterior se tratar la de la norma penal en blanco no
cabe duda de que tambin el bien jurdico protegido en el Captulo I
del Ttulo XVI es problemtico.
Son muchos los intereses, e intereses difusos (por utilizar la termi-
nologa que la doctrina est usando para tratar de los temas de urbanismo
y medio ambiente) los que se tratan de poner de relieve, para intentar
protegerlos, dado que los hechos que se estn produciendo en nuestra
sociedad en estos mbitos son hechos graves, notorios, que necesitan ser
frenados por la Administracin, bien sea en va administrativa o en la
judicial; ya sea penal, ya sea administrativa.
Desde el punto de vista de la jurisprudencia, el bien jurdico al que
se refiere el precepto penal dedicado a los delitos urbansticos, artcu-
lo 319, su contenido es ms recortado; as, la Sentencia de la Audiencia
Provincial de Mlaga de 19 de enero de 2000 dice al citar a CONDE-PUM-
PIDO que hay que resaltar que sin desconocer que la poltica legislativa rigu-
rosa, en materia de disciplina urbanstica, no puede prescindir de las san-
ciones penales para las infracciones ms graves, ha de estimarse que el recur-
so a la tutela penal se justifica ms por la relevancia del bien jurdico pro-
tegido, esto es la utilizacin racional de suelo como recurso material limitado
y la ordenacin de su uso en inters general, as como la gravedad de los
ataques de que es objeto, que por una supuesta necesidad de reforzar la
autoridad o severidad de la actuacin administrativa en esta materia.
III. DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO
A) Normas penales en blanco
La utilizacin de esta sistemtica por el Cdigo Penal de 1995 ha

sido ampliamente criticada por los penalistas, que nunca han visto con
buenos ojos las remisiones en bloque a otro sector del Ordenamiento
jurdico que no fuera el penal 17. Es una tcnica de legislar rpida, pero
insegura y vulnerable a los cambios de normas, sobre todo cuando las
remisiones son, en casi su totalidad, a las normas administrativas, que
estn en constante evolucin.
17
J. L. LASO MARTNEZ, Urbanismo y medio ambiente en el Nuevo Cdigo Penal, Marcial
Pons, Madrid, 1997. Sostiene este autor que el nuevo Cdigo Penal no utiliza la sistemtica
de la norma penal en blanco, aunque su posicin ante esta teora es minoritaria.
779
OLGA LPEZ LAGO
El nuevo Cdigo Penal, a lo largo del Ttulo XVI, ha utilizado esta

sistemtica para completar los tipos penales en el contenido, pero no
lo ha hecho slo en los elementos descriptivos, sino que lo ha extendido
a los elementos normativos y constitutivos de los mismos. sta es la razn
de haber comentado en otro momento de este estudio que el Derecho
penal sufra, en estos temas, una servidumbre negativa a favor del Dere-
cho administrativo. El peligro de utilizar normas penales en blanco es
que esta tcnica remueve principios tan bsicos para el Derecho, y en
concreto para el Derecho penal, como el de la legalidad, seguridad jur-
dica e igualdad ante la ley.
Si se parte de la base de que el CP ha de ser nico para todo el
mbito nacional (hasta la fecha as es), difcilmente se comprende que
las normativas autonmicas del suelo sean las que van a completar el
artculo 319 del CP y decidir quin comete o no una accin delictiva,
es ms, puede inducir incluso a una manipulacin del CP por parte de
los posibles presuntos imputados, que podrn elegir en qu Comunidad
Autnoma podrn desarrollar mejor sus construcciones o edificaciones,
y sin duda esto afecta a la seguridad e igualdad ante la ley, derechos
fundamentales de las personas.
El horizonte es de incertidumbre legal y de conmocin jurisprudencial,
a la hora de dictar una sentencia con arreglo a la legalidad vigente.
El artculo 319 del CP plantea adems, de forma genrica, la remisin
a la Ley o a la Administracin, que es quien va a reconocer qu lugares
tienen un valor determinado segn su valor paisajstico, ecolgico, arts-
tico histrico o cultural o incluso por los mismos motivos hayan sido
considerados de especial proteccin. Claro est que se refiere a los que
en este momento estn ya dentro de una concreta normativa, y tambin
a los que segn el criterio de la Administracin lo tengan dentro de uno,
dos o quince aos.
B) Cuestiones prejudiciales
Se sostiene por un sector de la doctrina que la remisin al Derecho

administrativo se deriva de una condicin objetiva de perseguibilidad, y
si se sigue esta lnea sera necesario utilizar las cuestiones prejudiciales 18
devolutivas, para que el Juez administrativo fije las bases sobre la posi-
18
Artculo 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal: Sin embargo, si la cuestin
prejudicial fuese determinante de la culpabilidad o de la inocencia, el Tribunal de lo
Criminal suspender el procedimiento hasta la resolucin de aqulla por quien corres-
ponda; pero puede fijar el plazo que no exceda de dos meses, para que las partes acudan
al Juez o Tribunal civil o contencioso-administrativo competente.
780
bilidad de que determinados hechos constituyan algo ms que una infrac-

cin administrativa.
Situacin que sera ms justa que la de obligar al Juez penal a resolver
sobre cuestiones que no son de su competencia y que no entran en el
campo de sus conocimientos.
Ahora bien, era esto lo que quera el legislador penal? Parece que,
como en el punto anterior, lo que de verdad ha sucedido es que el legis-
lador penal ha utilizado, por la presin social, una mala tcnica legislativa
que sin duda habr que modificar, para que el CP no quede inaplicado
por la imposibilidad de encajar las conductas delictivas en las acciones
tpicas de los artculos 319 y 320 del texto legal.
Otro de los puntos a tener en cuenta es el de las prescripciones en
el Derecho penal y en el Derecho administrativo, que pueden sobreponer
y hacer las acciones, bien penales, bien administrativas, inviables 19.
No se pueden iniciar y continuar de forma paralela las dos vas, la
penal y la administrativa, por los mismos hechos. Si esto ocurriera, la
va penal paralizara de inmediato la administrativa; habra entonces que
plantear la cuestin prejudicial administrativa devolutiva? 20.
Demasiadas hiptesis en el aire, demasiadas preguntas sin una con-
testacin clara.
C) El principio ne bis in idem

El lmite entre el Derecho sancionador de la Administracin y el Dere-
cho penal es una zona opaca del Derecho. Ante el ilcito administrativo,
la reaccin jurdica ser la sancin administrativa; ante el ilcito penal,
la reaccin jurdica ser la pena.
Por la aplicacin del principio general del Derecho ne bis in idem,
no se podr imponer a la misma accin una sancin y despus una pena,
o a la inversa.
Al no existir una normativa sancionadora homognea, la duplicidad
de sanciones podra darse; en el caso de las penas en sentido estricto,
s ha habido un avance, ya que el CP las aglutina todas, con lo que en
la actualidad ser difcil doble castigo.
Pasado el plazo sin que el interesado acredite haberlo utilizado, el Tribunal de lo

Criminal alzar la suspensin y continuar el procedimiento.
En estos juicios ser parte el Ministerio Fiscal.
19
AP de Vizcaya, Secc. 2.a, A. de 29-6-1999, rec. 95/1999, Pte. J. Ayala Garca.
20
AP de Pontevedra, Secc. 3.a, S. de 24-7-2000, rec. 1042/2000, Pte. F. Valds Garrido.
781
OLGA LPEZ LAGO
Facilitar tambin la imposicin de sancin o pena (la no duplicidad),

el control por los Tribunales internacionales, como, por ejemplo, el Tri-
bunal Internacional de Luxemburgo, que resuelve sobre las responsabi-
lidades derivadas del Acta nica Europea; a nivel nacional, el Tribunal
Constitucional y las Jurisdicciones ordinarias, administrativa y penal, ten-
drn la misma funcin respecto del cumplimiento de las normas internas.
A vista de la problemtica planteada por la utilizacin de la norma
penal en blanco, las cuestiones prejudiciales, la prescripcin y la dualidad
de las responsabilidades penal y administrativa, VERCHER NOGUERA ha
propuesto una solucin alternativa 21, la de arbitrar un rgano Judicial
Central para conseguir la unificacin de la doctrina, a travs de un recurso
de casacin que consiguiera esta finalidad, propuesta que, como dice este
autor, no es irreal, ya que en el mbito del Derecho de lo social existe
este recurso 22, o establecer la posibilidad de un recurso de casacin alter-
nativo del de apelacin, que es la solucin establecida por la Ley alemana,
con muy buenos resultados, o, como ya se ha comentado, promover en
todo caso la cuestin prejudicial devolutiva o invertida, solucin sta que
no parece se vaya a imponer por el momento, ya que ningn Tribunal
penal la ha promovido como solucin a los citados problemas.
El ltimo prrafo del artculo 319 del CP dice: En cualquier caso,
los Jueces o Tribunales, motivadamente podrn ordenar, a cargo del autor
de los hechos, la demolicin de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones
debidas a terceros de buena fe. Prrafo tendente a restablecer el orden
urbanstico vulnerado y al resarcimiento de los perjuicios causados a ter-
ceros, carentes de toda responsabilidad.
IV. LOS DELITOS DE PREVARICACIN ESPECIAL

DEL ARTCULO 320 DEL CDIGO PENAL
El artculo 320 del NCP tiene una doble finalidad: por una parte,
proteger la normativa urbanstica y, por otra, preservar a la Funcin Pbli-
ca, en cuanto a su buen funcionamiento, la correcta y transparente marcha
de la Administracin.
Dentro de las conductas tipificadas en este delito hay diversas varian-
tes, pero la ms llamativa es la de que por primera vez se rompe el esque-
ma de la prevaricacin general, castigndose a los que emiten informes
dentro de la funcin pblica, introduciendo de forma indirecta tambin
21
A. VERCHER NOGUERA, Constructores, Promotores y Tcnicos Directores en los
delitos contra la ordenacin del territorio, Actualidad Jurdica Aranzadi, nm. 37, Madrid,
septiembre de 1998.
22
A. VERCHER NOGUERA, ob. cit., p. 3.
782
en este tipo de prevaricacin, a travs del artculo 404, al que se remite,

para la imposicin de la pena, otro elemento, en cuanto que la resolucin,
a sabiendas de su injusticia, sea tambin arbitraria; injusta y arbitraria
no es lo mismo 23, por lo que de alguna manera distorsiona lo que ya
estaba acuado por la jurisprudencia, que a lo largo de muchas sentencias
haba objetivado al lmite este tipo de delitos.
En cuanto a los sujetos activos del artculo 320, en el caso de que
sean Autoridades, no slo tienen el plus de responsabilidad de participar
en la funcin pblica, sino de tener una responsabilidad poltica; desa-
fortunadamente no se tiene en cuenta a la hora de imponer las penas,
ya que esta responsabilidad no dara lugar a una conducta tpica.
El artculo 320 se enuncia de la siguiente forma: 1. La Autoridad
o Funcionario pblico que, a sabiendas de su injusticia, haya informado
favorablemente proyectos de edificacin o la concesin de licencias contra-
rias a las normas urbansticas vigentes, ser castigado con la pena establecida
en el artculo 404 de este Cdigo y, adems, con la de prisin de seis meses
a dos aos o la de multa de doce a veinticuatro meses.
2. Con la misma pena se castigar a la Autoridad o funcionario pbli-
co que por s mismo o como miembro de un organismo colegiado haya
resuelto o votado a favor de su concesin a sabiendas de su injusticia.
El CP no coincide con el Derecho administrativo cuando se refiere
a los funcionarios, por lo que hay que tener presente el artculo 24 de
este Cdigo, en el que funcionario es toda aquella persona que participa
en la Funcin Pblica 24, bien sea por disposicin inmediata de la Ley
o por eleccin o nombramiento de la Autoridad competente, por lo que
el abanico de sujetos activos es amplsimo 25.
El elemento objetivo del artculo 320 del CP es, en concreto, la reso-
lucin injusta a sabiendas de lo que es.
23
STS, Sala 2.a, S. de 3-2-1998, nm. 148/1998, rec. 1705/1997.
24
Artculo 24 del NCP: 1. A los efectos penales se reputar autoridad al que por
s solo o como miembro de alguna corporacin, Tribunal, corporacin u otro no colegiado
tenga mando o ejerza jurisdiccin propia. En todo caso, tendrn la consideracin de auto-
ridad los miembros del Congreso de los Diputados, del Senado, de las Asambleas Legis-
lativas de las Comunidades Autnomas y del Parlamento Europeo. Se reputarn tambin
Autoridad a los miembros del Ministerio Fiscal.
2. Se considera funcionario pblico todo el que, por disposicin de la Ley o por
eleccin o por nombramiento de autoridad competente, participe en el ejercicio de fun-
ciones pblicas.
25
G. GARCA PLANAS, El Delito Urbanstico (delitos relativos a la ordenacin del terri-
torio), Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, sobre la posible prevaricacin de los facultativos
encargados de los visados, para la concesin de licencias urbansticas, dice que no tienen
la condicin de funcionarios ni de autoridad (postura controvertida).
783
OLGA LPEZ LAGO
El elemento subjetivo, que ha sido introducido ex novo por el CP

de 1995, es la arbitrariedad, el acto arbitrario, que, segn la jurisprudencia
del Tribunal Supremo, es aquel acto o proceder contrario a la Justicia,
la razn o las Leyes, dictado slo por la voluntad o el capricho y no tiene
amparo en una Norma jurdica. sta es la definicin que nos ofrece el
DRAL, ratificado, como se ha dicho, por la jurisprudencia. Resolucin,
segn la jurisprudencia citada, es: cualquier acto administrativo que
suponga una declaracin de voluntad, de contenido decisorio que afecte a
los derechos de los administrados y a la colectividad en general, bien sea
expresa o tcita, escrita u oral 26.
La injusticia del informe o la resolucin a la que se refiere el NCP
es la misma que se exiga en el Cdigo Penal anterior; as, es injusta:
cuando la legalidad sea evidente, patente, flagrante y clamorosa, como
as lo dice la STS de 23 de mayo de 1998, que matiza an ms cuando
hace notar que: no aplicamos aqu el CP de 1995, aunque puede servirnos
como instrumento de interpretacin se ha situado en la misma lnea res-
trictiva al asociar, en su artculo 404, la injusticia de la Resolucin con su
arbitrariedad. No parece sea del todo exacto que, con esa asociacin, la
Ley se haya limitado a ratificar la doctrina recientemente elaborada por esta
Sala en torno al artculo 358 del CP derogado. La identificacin de la injus-
ticia de una Resolucin, con la mera evidencia de su ilegalidad, ha puesto
el acento en el dato de la fcil congnoscitividad de la contradiccin del acto
con el Derecho. Pero el artculo 404 CP vigente ha puesto el acento en el
dato, ms subjetivo y de fondo, del ejercicio arbitrario del poder proscrito
por el artculo 9.3 CE. Se ejerce arbitrariamente el poder cuando el fun-
cionario dicta una Resolucin que no es efecto de la aplicacin de la Cons-
titucin y del resto del Ordenamiento Jurdico a los que estn sujetos tanto
los Poderes Pblicos como los ciudadanos, segn el artculo 9 ICE, sino
pura y simplemente de su capricho, de su voluntad convertida irrazonable-
mente en aparente fuente de normatividad. Cuando se acta as y el resultado
es una injusticia, es decir, una lesin del mejor derecho si la resolucin
ha de reconocerlo a uno u otro ciudadano o del inters colectivo si
es ste el que est en juego se pone el elemento objetivo de la preva-
ricacin.
En cuanto a la arbitrariedad, la Sentencia de la Audiencia Provincial
de Zamora de fecha 22 de noviembre de 1999 dice: En cuanto a la primera
de las figuras delictivas, prevaricacin, de la regulacin se deduce, clara-
mente, que para prevaricar no basta ya con dictar una resolucin injusta,
esto es, objetivamente contraria al ordenamiento jurdico, sino que hace falta
algo ms y este plus se halla ya, de forma explcita, en el trmino arbitraria.
26
STS 346/1994.
784
Porque no llamamos prevaricador a quien se equivoca, lo hacemos con quien

tuerce el Derecho, con quien toma decisiones sin fundamento, sin motiva-
cin, sin ninguna apelacin a la racionalidad jurdica.
En el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla-La Mancha, de fecha 6 de abril de 1999, que, adems de apoyar
la misma teora, dice que la arbitrariedad dibuja el tipo de prevaricacin
con un elemento subjetivo de lo injusto, cuya naturaleza ha venido siendo
definida como de actitud muy cercana, por tanto, a los elementos subjetivos
de intencin, donde se precisa un nimo especfico, o una intencin especial;
aqu se precisa una actitud arbitraria de desprecio hacia las normas en el
proceso de decisin.
A) Especial referencia a los Informes positivos

en el mbito de la Administracin local
El prrafo primero del artculo 320 del CP va ms all de lo que
hasta ahora se entenda por Resolucin, ya que introduce una nueva for-
ma agravada de prevaricar que se comete a travs de Los informes favo-
rables, a sabiendas de su injusticia, en contra de la normativa urbanstica,
de lo que se desprende que los informes negativos no entran a formar
parte de este delito (la accin ser atpica).
Se ha querido resaltar una realidad prctica la Administracin fun-
ciona a base de informes, sean o no vinculantes, sean o no preceptivos;
difcilmente se resuelve de forma directa, ya que son los especialistas en
cada materia quienes hacen los estudios previos y conocen las necesidades
de cada uno de los sectores y departamentos.
Por ejemplo, en el caso de las Comisiones de Gobierno de los Ayun-
tamientos o de los Alcaldes, jams toman una decisin que no est pre-
viamente informada, entre otras cosas para que en su momento se pueda
hacer un reparto de responsabilidades.
En algn caso, aunque no es lo frecuente, el informante puede adqui-
rir la posicin de un tercero que coopera necesariamente o induce al
funcionario o a la Autoridad que ha de resolver; ahora sin necesidad
de aplicar esta figura del CP 27, el funcionario o la Autoridad cometeran
un delito del artculo 320 del CP.
En este sentido el NCP da un paso de gigante, pero slo en los delitos
del Ttulo XVI, ya que en el resto de las prevaricaciones rige la general
del artculo 404.
27
E. SNCHEZ GOYANES, Transgresiones del Ordenamiento Urbanstico, Cuadernos
de Administracin Local, Comunidad de Madrid, 1997.
785
OLGA LPEZ LAGO
La prevaricacin debe ser a sabiendas con conocimiento exacto de

lo que se quiere y se hace, no cabe la accin imprudente; por el contrario,
cabe la comisin por dolo eventual 28.
Nuevamente hay que hacer referencia a las leyes penales en blanco,
en el artculo 320, al referirse al Proyecto de edificacin o concesin de
licencia, ya que es la ley administrativa la que nos dice en el artculo 33.1
del TRLS al 242 de la misma Ley y al 1, 2, 10 y 14 del RDU que delimitan
qu actos estn o no sujetos a licencia, y por supuesto a la normativa
de las CCAA.
Otra de las dudas que plantea la redaccin del NCP es la de saber
si es posible o no la comisin de estos delitos de forma omisiva o en
comisin por omisin, a lo que la doctrina ha dado diferentes respues-
tas 29, aunque la JPTS lo ha admitido en varias ocasiones 30.
V. CONCURSO DE DELITOS COMETIDOS POR AUTORIDADES

Y FUNCIONARIOS EN EL CAMPO URBANSTICO
Los delitos contemplados en el artculo 320 del CP pueden, en oca-
siones, ir acompaados de la comisin de otros tipos penales, bien como
medio para conseguir la prevaricacin, y en este caso en concurso sera
medial del artculo 77 del CP o aun siendo delitos independientes, al
haberlos realizado un funcionario o una Autoridad, se elevan a la cate-
gora de especiales o especficos por razn de la persona, y se castigaran
dentro del mismo procedimiento con arreglo a los artculos 8, 73, 74,
75 y 76 del NCP.
El delito ms frecuente que se puede cometer para conseguir la pre-
varicacin, en el caso de los que emiten los informes, sera el de falsedad
documental del artculo 390 del NCP.
En el caso de las Autoridades (y en general de los funcionarios) son
aquellos a los que se refieren los artculos 419 del NCP (cohecho), 428
(trfico de influencias), los del artculo 439 (negociaciones y actividades
prohibidas a los funcionarios pblicos) y, por ltimo, pueden concurrir
con delitos de los artculos 169 y 172 del Cdigo (amenazas y coacciones)
y los del artculo 542 (impedimento de ejercicio de derechos cvicos).
En resumen, el artculo 320.1 comprende como acciones delictivas
todos aquellos informes, emitidos por Autoridad o funcionario, contrarios
28
STS de 23-5-1998, nm. 1/1998, rec. 3250/1995.
29
Artculo 11 del NCP y F. ROMN GARCA, Derecho Penal Administrativo, Comares,
Granada, 1997.
30
STS, Sala 2.a, de 2-7-1997, rec. 2197/1996, y STS de 28-10-1993.
786
a la normativa urbanstica vigente (Leyes generales, especiales de las

CCAA, Reglamento, etc.), y que sirven de base (preceptivos o no, vin-
culantes o no) a un Proyecto de edificacin o a las dems licencias nece-
sarias para el uso del suelo; todo ello sin excepcin, el Cdigo no pone
ms lmites que los descritos; por tanto, quedan fuera de este prrafo
primero las obras que no sean de edificacin y las que no necesiten
licencia 31.
Este delito se puede cometer por omisin, siempre que quien omita,
conozca y sepa que se va a obrar en contra de la legalidad urbanstica
vigente.
No se pueden conseguir licencias, como las descritas, por silencio
administrativo (cuestin distinta ser la responsabilidad de la Adminis-
tracin que no resuelva), ni se pueden excluir de responsabilidad a aque-
llos funcionarios de las CCAA que informen u omitan el mismo, en el
caso de una solicitud de licencia para la edificacin en determinados sue-
los no urbanizables. Informe que se debe acompaar a la solicitud de
licencia municipal.
Respecto al prrafo segundo del artculo 320, lo que se castiga es
votar o resolver a favor de una concesin de licencias a sabiendas de
su injusticia; por tanto, nadie, funcionario o Autoridad, se puede escudar
ni en una obediencia poltica ni en una mayora; su decisin se va a juzgar
de forma individual y esto incluye la conducta omisiva de los mismos,
aunque algn autor 32 diferencia entre la decisin de rgano unipersonal
o colectivo, poniendo en juego el silencio administrativo, que, como se
ha dicho, no da visto bueno de legalidad a las licencias, en contra de
la normativa urbanstica, por lo que en estos casos habra que considerar
desestimada la licencia e imposible la comisin del delito del 320.2, y
entrar slo en el campo de las responsabilidades administrativas.
31
El artculo 4 del RDU dice que a todo expediente de concesin de licencia se
debe acompaar el informe tcnico y jurdico, cuando la entidad otorgante cuente con
los servicios correspondientes o puede contar con los de la Diputacin Provincial o con
los de las entidades comarcales o metropolitanas. Segn este precepto, se puede deducir
que cualquiera de los informantes de los Organismos sealados podra cometer el delito
de prevaricacin especial.
Se ha planteado tambin el problema de los visados urbansticos, en concreto los
de los Colegios de Arquitectos; deca el artculo 242.7 del Texto Refundido de la Ley
del Suelo de 1992 (hoy declarado inconstitucional por la Sentencia de 20 de marzo de
1997): Los Colegios Profesionales que tuviesen encomendado el visado de los Proyectos
tcnicos, si observaren incumplimiento de la Legislacin urbanstica, pondrn en cono-
cimiento de la Administracin competente dicha presuncin, denegando el visado. Aun-
que la Ley hoy est derogada, la presuncin sigue siendo clara, en el sentido de poder
aplicar tambin a las personas que participan en la Funcin Pblica el artculo 320 del
CP.
32
F. ROMN GARCA, ob. cit., p. 131.
787
OLGA LPEZ LAGO
sta es otra de las posibilidades abiertas por la inconcrecin de pre-

cepto que, como se ha ido describiendo, da difcil interpretacin y apli-
cacin.
VI. DISPOSICIONES COMUNES AL CAPTULO I

DEL TTULO XVI DEL CDIGO PENAL
Las disposiciones comunes del Captulo V del Ttulo XVI lo son para
todos los delitos en l contemplados; los urbansticos, los del Patrimonio
Histrico y los de medio ambiente comprenden los artculos 338 a 340
del NCP.
La finalidad de estos artculos es, en primer lugar, intentar que el
equilibrio se restablezca all donde la accin delictiva se haya cometido,
sobre cualquiera de los bienes jurdicos lesionados. En concreto, se refiere
a los supuestos previstos en el prrafo tercero del artculo 319, siendo
ms extenso el mbito de aplicacin del artculo 339.
Por otra parte, tanto el artculo 338 como el 340 tratan de agravar
o atenuar la pena, segn la gravedad del hecho, y de premiar a quienes,
de forma voluntaria, han querido reparar los daos causados y lo hayan
conseguido. Esta atenuacin es similar a la genrica del artculo 21.5 del
CP. En este caso es especfica, completa un subtipo atenuado. En el pri-
mer caso la agravacin lo ser en la pena superior en grado para las
previstas para el delito cometido, y la segunda, la atenuacin, consistir
en imponer la pena inferior en grado a la establecida para el delito; en
todo caso, la valoracin del Juez se har con gran amplitud.
VII. LOS DELITOS COMETIDOS CONTRA EL MEDIO

AMBIENTE Y CONTRA EL PATRIMONIO HISTRICO
A) Los delitos contra el medio ambiente
El artculo 45 de la Constitucin ampara todo lo referente al medio

ambiente, reconocimiento y proteccin que no slo tiene una repercusin
interna, sino tambin externa a nivel de la Unin Europea, y de foros
an ms internacionales, como lo es el de las Naciones Unidas; se le
concede a la ecologa y en general al medio ambiente.
La Constitucin como norma marco ms importante de nuestro Orde-
namiento Jurdico, aunque en ocasiones se pueda aplicar de forma directa
para la defensa de los derechos en ella recogidos, lo ms normal es que
788
se utilice como Norma programtica, que se desarrolla por otras de rango

inferior; esto es lo que ha sucedido con el artculo 45 citado.
El desarrollo de este precepto en su casi totalidad lo ha protagonizado
el Derecho administrativo, tanto en lo legislado por el Gobierno Central
como por las CCAA, por delegacin expresa de la Constitucin, que en
esta materia les ha dado unas amplsimas facultades.
Por otra parte, el artculo 45.3 de la CE ha facultado tambin al legis-
lador penal, en este caso el Cdigo Penal, para que castigue aquellas
conductas que incurran en alguno de los tipos penales del t. XVI del
Libro II del Nuevo Cdigo Penal, que, como ya vimos, contempla los
delitos contra la Ordenacin del Territorio, el Patrimonio Histrico y el
Medio Ambiente; la pena que se puede llegar a imponer es la de cuatro
aos, incluso en casos muy puntuales superior, para las conductas agra-
vadas o reincidentes.
Hasta la publicacin del NCP de 1995, los delitos que se llamaban
ecolgicos estaban regulados en el artculo 347 bis, con mucha menor
amplitud que los que ahora se recogen en el Cdigo Penal.
No es fcil afrontar el estudio de estos delitos, ya que la sistemtica
seguida por el legislador, al igual que en los delitos ya vistos contra la Orde-
nacin del Territorio, es la tcnica de la norma penal en blanco, sistema
inconcreto y poco seguro que en ocasiones puede incluso llegar a contribuir
en la doble penalidad como infraccin administrativa y como delito.
La jurisprudencia (la mayor y la menor la de los Juzgados y las
Audiencias) es la que est dando la pauta de aplicacin de los preceptos
dedicados a estos delitos, incluso de quienes pueden sostener legtima-
mente las acciones procesales ante los Tribunales.
En este sentido, la Sentencia 6/1983 del TC ha admitido el ejercicio
de acciones solidarias, autorizando la intervencin de asociaciones eco-
logistas en base al artculo 24.1 de la Constitucin, por considerar que
existen intereses legtimos, incardinando los intereses comunes en los
que tambin lo son particulares, (no hay que olvidar que nos movemos
en los Intereses y Bienes Jurdicos Difusos).
En sentido paralelo, la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 posi-
bilita la intervencin, incluso antes los Tribunales, de los vecinos ante
la pasividad municipal en los temas de medio ambiente.
Uno de los problemas ms importantes, para la conservacin del
medio ambiente es la contaminacin, el consumo desmesurado que carac-
teriza a nuestras sociedades modernas; pero quin frena el consumo?
y cmo?
789
OLGA LPEZ LAGO
Es curioso saber, por otra parte, que la primera contaminacin masiva

de nuestro planeta se produjo hace unos 2.000 millones de aos, con la
aparicin del oxgeno, que acab con toda la vida existente hasta el
momento (vida anaerobia), un oxgeno que disfrutamos en nuestra era
como componente del aire que respiramos (21 por 100 de oxgeno, 78
por 100 de hidrgeno, 1 por 100 de otros gases); claro que gracias a esa
contaminacin existimos los humanos.
En este nimo de supervivencia es en el que se enmarca la Conferencia
mundial celebrada en Ro de Janeiro el 1 de junio de 1992, que aprob
un programa de proteccin ambiental, que durar hasta el ao 2000: es
el Plan XXI, que intenta compaginar desarrollo y ecologa, y que se
crea para ello una comisin de seguimiento, para vigilar el Plan Soste-
nible.
1. Elementos subjetivos y objetivos

Dentro del mismo Ttulo XVI del CP, en el Captulo III estn los
delitos contra los Recursos Naturales y el Medio Ambiente; en concreto
el artculo 325 dice lo siguiente:
Ser castigado con las penas de prisin de seis meses a cuatro aos,
multa de ocho a veinticuatro meses e inhabilitacin especial para profesin
u oficio por tiempo de uno a tres aos el que, contraviniendo las Leyes
u otras Disposiciones de carcter general protectoras del medio ambiente,
provoque o realice directa o indirectamente emisiones vertidos, radiaciones,
extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones
o depsitos, en la atmsfera, el suelo o subsuelo o las aguas terrestres, mar-
timas o subterrneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos,
as como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equi-
librio de los sistemas naturales; si el riesgo fuese grave para la salud de las
personas, la pena de prisin se impondr en su mitad superior.
Como ocurre con el artculo 319 del CP, que, bajo el epgrafe Delitos
contra la Ordenacin del Territorio, se ocupa slo de los delitos urba-
nsticos, el artculo 325 se ocupa del delito ecolgico, de forma genrica
como un delito de riesgo abstracto.
Sujeto activo de este delito puede ser cualquiera, incluso las personas
jurdicas siempre con arreglo a lo preceptuado en el artculo 31
del CP. En el caso de la participacin de autoridades y funcionarios,
el tipo penal ser el del artculo 329 del mismo CP.
El bien jurdico protegido no es compacto ni unitario; son muchos
los puntos que se protegen: el medio acutico, areo, terrestre, acstico,
790
entre otros, forma parte de los delitos que el NCP introduce como pro-
tector de los llamados Intereses jurdico-difusos; en este caso incluso
se protege por va indirecta la salud de las personas 33.
Si hasta el CP de 1995 ms que proteger los ecosistemas naturales
se protega la salud y vida de las personas, en una concepcin antro-
pocntrica del Derecho mediambiental, el NCP cambia por completo esta
concepcin, poniendo en primer lugar la proteccin de la naturaleza y
en segundo plano los bienes personales.
Como en el caso del urbanismo, en los delitos contra el medio ambien-
te, el sistema utilizado por el legislador es el de la norma penal en blanco,
en el presente artculo 325, con una agravacin y es que la remisin la
realiza, no slo a otras normas o leyes, sino que la hace a Otras Dis-
posiciones de carcter general; qu disposiciones?: en principio la remi-
sin o reenvo puede ser a otra de igual o menor rango que el propio
CP.
SERRANO GMEZ dice que: La remisin del CP a disposiciones de carc-
ter general se refiere al mbito territorial de tales normas y no a su contenido
material, que puede ser especial o especfico para la proteccin del medio
ambiente. El mbito espacial de tales normas as como el de sus des-
tinatarios, pues, ha de abarcar dimensiones nacionales, o en su caso de
una CA. Por estas razones, SERRANO opina que el lmite mnimo debe
estar en las rdenes Ministeriales o de las Comunidades 34.
La accin prevista en el artculo 325 del CP es una accin dolosa,
intencional, aunque en el propio Captulo se prev la posibilidad de que
sea imprudente en el artculo 331 (la imprudencia debe ser grave).
La definicin de las posibles conductas ejecutadas por el autor o auto-
res es, o pretende ser, muy completa: extracciones, aterramientos, ruidos,
vibraciones, as hasta dieciocho conductas diferentes, realizadas de forma
directa, indirecta o provocada.
Sobre la provocacin prevista en este precepto, es la misma que el
CP recoge en la parte general en el artculo 18 o tiene un sentido ms
concreto? Si se considera que es la misma conducta que la del artculo 18,
33
STS 1638/1994, de 26 de septiembre, es una infraccin de mera actividad que
mediante las actividades que se describen que han de poner en peligro grave la salud de
las personas o el mundo animal o natural que se indica, deviene en un delito de peligro
concreto. La consumacin del delito se produce por la creacin del riesgo y si ste se produce,
estaremos ante delito de lesin que se castigar separadamente.
SAP de Crdoba de 18 de enero de 1995 y SAP de Vizcaya de 9 de febrero de
1995.
34
A. SERRANO GMEZ, Derecho Penal, Parte Especial, Dykinson, Madrid, 1997, p. 554.
791
OLGA LPEZ LAGO
nos conducira a elevar lo que simplemente se contempla en la parte gene-

ral, dentro de los actos preparatorios, a actos de ejecucin del autor.
El trmino provocar vuelve a producir una situacin de inseguridad
jurdica por su posible doble interpretacin que ya ha creado discrepan-
cias doctrinales; de lege ferenda, BLANCO LOZANO ha propuesto que tal
palabra desaparezca del artculo 325 del CP 35.
El artculo 325 del CP, de por s ya difcil de aplicar, aumenta su
imprecisin y oscuridad, aadiendo a las emisiones y vertidos del ar-
tculo 347 bis antiguo, las radiaciones, extracciones, aterramientos, exca-
vaciones, ruidos, vibraciones, inyecciones y depsitos. Todas estas accio-
nes sin lugar a duda se podran condensar en unas emisiones, y no
se sobrecargaba la descripcin evitando adems, de esta forma, que con-
ductas relevantes quedaran fuera del mismo, como va a ocurrir con deter-
minados vertidos.
En concreto, la definicin de vertidos no es coincidente, la coloquial,
referida al medio ambiente, con la que utiliza la jurisprudencia. As, ver-
tido, en el lenguaje comn, es sinnimo de vertido de materiales de dese-
cho, restos industriales arrojados al agua ros o el mar, o a travs
de canales, acequias, desages, etc. La jurisprudencia y el legislador
moderno, con idea de ampliar lo ms posible el concepto, siguen haciendo
una utilizacin alternativa de emisiones y vertidos, cuando esta ltima
est implcita en la primera 36.
La contaminacin acstica como tal es nueva en el CP. La regulacin
del nivel de ruidos y su intensidad estaba y est regulada a nivel admi-
nistrativo, en especial en el rea de la Administracin local; son los Ayun-
tamientos quienes controlan mejor esta problemtica 37.
Las inyecciones o depsitos a que hace referencia el artculo 325 del
CP consisten en la introduccin a presin de un gas, lquido o masa fluida,
en una cavidad o depsito para sedimentar, pero podra ampliarse an
ms la descripcin, lo que vuelve a poner de manifiesto lo dctiles que
son hasta las palabras en los delitos que se estn estudiando.
Otro trmino nuevo dentro del mismo precepto es el de aterramiento,
que se podra describir como cubrir con tierra, acumular tierra, arena,
grava, escombro o material similar, como limo, algas, arenillas, etc.; nue-
vamente la imprecisin y amplitud, nuevamente inseguridad.
35
C. BLANCO LOZANO, ob. cit., 1997, p. 78.
36
STS de 11 de marzo de 1992.
37
Auto de S. 3.a del TS, de 11 de mayo de 1989, deca: El Sistema Jurdico del
Medio Ambiente se integra de diversos subsistemas, entre ellos el de la lucha contra la con-
taminacin de cualquier tipo, incluida la acstica.
792
Muy significativo, en el mismo artculo, es la referencia a la captacin

ilegal de aguas, conducta que ya se castiga en otro precepto del NCP,
en concreto en el artculo 247 bajo el epgrafe de las usurpaciones de-
litos contra el patrimonio; si bien la finalidad es distinta, aqu se protege
la propiedad, sin ms; en el artculo 325 es el medio ambiente lo que
se trata de proteger; si hubiera discordancia entre ellos, se aplicara en
virtud del principio de especialidad del artculo 325.
La cobertura del artculo 325 del CP es toda aquella que se refiera
al medio ambiente, a cualquiera de los sistemas, bien el hdrico, el terres-
tre, el areo, incluso el subterrneo y los espacios transfronterizos (fuera
de las fronteras nacionales).
Cualquiera de estas acciones contra el medio ambiente se podran
cometer por omisin en comisin por omisin. As lo reconoci la
Sentencia de la Audiencia Provincial de Barcelona de 10 de marzo de
1993, en un caso de vertidos ilegales reiterados acusando al inculpado
de vertidos y emisiones a la atmsfera, conocidos y consentidos.
En cuanto al peligro que se va a producir, debe ser concreto y el
perjuicio grave, tanto a los sistemas naturales como a la salud de las per-
sonas (si el dao que se causa a las personas constituyera alguna de las
conductas tipificadas en otro captulo del CP, lesiones e incluso muerte,
sera necesario hacer el correspondiente concurso, no quedaran impunes
en ningn caso). Quin aprecia la gravedad del perjuicio y el concreto
peligro? Es de suponer que el Juez, aunque no todos estos asuntos van
a llegar a Casacin, por lo que habr que decir los jueces, y sin posi-
bilidad real de unificacin legal de criterios, salvo aquellas cuestiones que
se recurran al Tribunal Constitucional o a los Tribunales comunitarios,
que sin duda sern los menos.
En cuanto a las agravaciones que introduce el artculo 326 del CP,
son excesivas, reduplicadas, e incluso alguna de ellas, como la de la clan-
destinidad de la industria o empresa que cometa alguna de las acciones
del anterior precepto, produce una cierta inseguridad jurdica, ya que aun-
que la licencia o autorizacin est solicitada, si sta no se ha concedido
por estar en tramitacin, hay clandestinidad 38.
El prrafo 1 del artculo 325, la extraccin ilegal de agua en perodo
de restricciones, es sin duda la ms oportunista de todas: no hay que
olvidar que el NCP se publica en el ao 1995, casi al final de un perodo
de sequa de los ms largos y duros que ha sufrido la Pennsula, sin embar-
go, en la actualidad este prrafo no tiene virtualidad alguna.
38
STS 1638/1994, de 26 de septiembre.
793
OLGA LPEZ LAGO
2. El artculo 328 del NCP
Es uno de los preceptos ms banales de la regulacin del NCP:

Quienes establecieren depsitos o vertederos de desechos o residuos sli-
dos o lquidos que sean txicos o peligrosos y puedan perjudicar gravemente
el equilibrio de los sistemas naturales o la salud de las personas, se les
aplicar la pena de multa de dieciocho a veinticuatro meses y arresto
de dieciocho a veinticuatro fines de semana 39.
El tipo penal exige que sean desechos o residuos txicos o peligrosos,
no cualquier material peligroso, ya que entonces podran ser depsitos
de material peligroso, que incluso podra volver a utilizarse.
Txico es sinnimo de venenoso, y es reiterativo por parte del CP
decir peligroso, ya que todo lo que es txico es peligroso 40.
Del contexto del NCP se nota claramente que los delitos cometidos
y encasillados en el artculo 328, son tipos privilegiados respecto a los
del artculo 325; la pena es menor y adems no se le pueden aplicar las
agravaciones del artculo 326. El sentido del artculo 326 es tan limitado,
que no se entiende para qu se ha reduplicado la accin del artculo 325.
Slo cabra castigar por el 328 en el caso de que el peligro se hubiera
producido por el contacto buscado por animales o personas con las sus-
tancias txicas o peligrosas, es esto lo que se quiso tipificar?
En lo referente a la Flora y la Fauna, decir que si hay un entorno
prevalente para la ecologa y, por tanto, para el medio ambiente es el
medio natural de la flora y de las especies animales, el medio de los
ecosistemas.
Antes del CP del 95 y antes tambin del artculo 347 bis del ACP
diversas Leyes especiales protegan la caza, la pesca, determinadas espe-
cies, pero el bien jurdico protegido principal tena un sustrato econmico,
bastante lejano a la proteccin mediambiental, y salvo alguna ley especial,
como la de caza, el contenido de las mismas era slo administrativo.
39
RODRGUEZ RAMOS, Delitos contra el MA, en Comentarios, tomo V-2.o, Madrid,
1985, p. 641.
40
La Ley sobre Desechos y Residuos Slidos Urbanos dispone en su artculo 5.4
que: Todo depsito o vertedero de residuos txicos Urbanos que no hayan sido previamente
autorizados ser declarado clandestino e inmediatamente clausurado...
La Circular 1/1990, de 26 de septiembre, de la FGE que se ocupa del medio ambiente,
dice con respecto a los vertederos que la laxitud demostrada por determinados Municipios
y la falta de escrpulos de muchos particulares, ha desembocado en la existencia de vertederos
incontrolados o clandestinos a lo largo de toda la geografa nacional que incumplen las normas
ms elementales en el orden medioambiental.
794
Ejemplo de ello es la Ley de 19 de septiembre de 1896, para la pro-

teccin de los pjaros insectvoros; la Ley de 20 de febrero de 1942, sobre
pesca fluvial; la Ley de 31 de diciembre de 1946, sobre pesca con explo-
sivos; Ley de 4 de abril de 1970, de caza; todas estas leyes en cuanto
a lo tratado por el NCP y que constituyera delito o falta en las mismas,
ahora tendrn la consideracin de infracciones administrativas muy gra-
ves, pero no la consideracin de Leyes penales especiales, el NCP ha
aglutinado todo el contenido penal, as lo dice la Disposicin Derogatoria.
Estas y otras leyes semejantes eran totalmente inadecuadas para la
persecucin de conductas que atentaban contra especies en peligro de
extincin; en un principio porque no haba precepto penal y adminis-
trativo donde tuvieran cabida; sta fue la razn por la que la Audiencia
Provincial de Zaragoza en la Sentencia de 28 de octubre de 1988, alegando
el artculo 2 del ACP del 73, expusiera al Gobierno la necesidad de que
conductas semejantes a las enjuiciadas (apropiacin de especies prote-
gidas en terreno vedado y protegido), se tipificaran como delitos eco-
lgicos.
Otro ejemplo de lo que realmente se protega con estas Leyes espe-
ciales era el artculo 57 de la Ley de Pesca Fluvial, que no consideraba
la accin como delictiva hasta la cuarta infraccin, siempre y cuando las
tres primeras fueran consideradas como tales por sentencia o auto firme.
El Tribunal Constitucional en la Sentencia 53/1994, de 24 de febrero,
declar la inconstitucionalidad del artculo.
El ACP introduce en su articulado, el 347 bis, el perfil del horizonte
verde que culmina en el artculo 325 del NCP, al que acompaan pre-
ceptos tales como el 332 o el 352; se inicia una mayor sensibilidad
medioambiental, aunque no excesiva; si as fuera no sera necesario uti-
lizar el CP como arma correctora y supuestamente preventiva.
El 22 de mayo de 1992 en el Convenio adoptado en Nairobi, en el
artculo 2, dice: La variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente,
incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros eco-
sistemas acuticos y los complejos ecolgicos de los que forman parte, com-
prenden la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y los eco-
sistemas 41.
En el mbito de proteccin tanto de flora como de fauna, es impres-
cindible hacer mencin al valor no slo ecolgico de ambos, sino al valor
41
El artculo 2, prrafo quinto, del Convenio sobre diversidad biolgica, adoptado
en Nairobi el 22 de mayo de 1992, abierto para firma en la Reunin de Ro de Janeiro
del mismo ao, entr en vigor el 29 de diciembre de 1993. Espaa lo ratific ante las
Naciones Unidas el 21 de diciembre del ao 93.
795
OLGA LPEZ LAGO
econmico que para las sociedades modernas significa; un alto porcentaje

de la industria farmacutica est basado en las plantas y en la experi-
mentacin y obtencin de algunas sustancias de especies animales.
Podra ser que se alterarn los ecosistemas, con una masiva repro-
duccin de las especies protegidas.
Se calcula que para el ao 2000 el movimiento econmico derivado
del uso de plantas para frmacos estar entre treinta y cinco mil a cuarenta
y siete mil millones de dlares.
Una nota ms sobre la Normativa internacional nos lleva a resear
que el NCP no ha tenido en cuenta el Convenio de Washington (CITES),
sobre el trfico ilegal de especies, lo que va a dar lugar a problemas con-
cursales, en el caso del contrabando de este tipo de plantas y su intro-
duccin en Espaa 42.
En el mbito nacional, el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo,
crea y regula el Catlogo Nacional de especies amenazadas, que no priva
a las CCAA de que en cada territorio legislen sobre esta materia, dada
la diversidad de especies de cada una de ellas.
La Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, que se refiere
a la conservacin de los hbitat naturales y de la flora y la fauna silvestres,
junto con el mencionado Catlogo Nacional, son las dos normas funda-
mentales para completar el artculo 332 del CP, cuando dice especies
amenazadas, pero desde luego no hay una lista cerrada. Nuevamente
la inseguridad jurdica y la posible quiebra del principio de legalidad.
Sin embargo, el artculo 325, que es un gran cajn de sastre jurdico,
no da cabida a la flora ni a la fauna que se regulan en los artculos 332
y ss.
El artculo 332 dice cortar, talar, quemar, arrancar, recolectar (no dice
pisar; la accin de pisar, aunque destruya, es atpica?), especies subes-
pecies propagulos (palabra que slo figura en el Diccionario de Botnica
Everest) 43. Introducir o liberar especies de flora o fauna no autctona
(art. 333 CP), que perjudique el equilibrio biolgico 44. Los otros tres pre-
42
Ver Ley Orgnica 12/1995, de 12 de diciembre, represin del contrabando.
43
Propagulo: cualquier unidad reproductora que d lugar a una nueva especie
semilla, espora.
44
Como ejemplo la extincin en el ao 1959 de los peces cclidos del Lago Victoria
por los colonos britnicos que introdujeron la perca del Nilo para la pesca deportiva.
La peste equina en 1989 afect gravemente a toda la cabaa equina andaluza, por
la introduccin clandestina de cebras de Namibia infectadas.
La desaparicin del cangrejo de los ros espaoles, por la introduccin del cangrejo
americano.
796
ceptos los dedica a la caza y la pesca, que perjudique los biosistemas,

comercie o trafique con ellas.
Las penas privativas de libertad oscilan entre los seis meses y los cuatro
aos.
Un dato significativo es que las acciones son las mismas en el orden
administrativo que en el penal, por lo que va a ser decisiva la valoracin
que haga el Juez.
Estos delitos slo se castigan en su forma dolosa. La imprudencia,
a lo sumo, ser una infraccin administrativa.
En cuanto a los incendios forestales, el legislador del CP del 95, a
pesar de la opinin de la mayor parte de los ecologistas, estudiosos de
medio ambiente y de la propia Fiscala General del Estado (en la citada
Instruccin 4/1990), que opinan que el delito ecolgico por excelencia
es el de los incendios forestales, enmarca estos delitos en un Ttulo dis-
tinto al del medio ambiente, en el XVII, bajo el epgrafe De los delitos
contra la seguridad colectiva; en el Captulo I, Los delitos de riesgo
catastrfico, artculos 348 y 349 sobre: energa nuclear, de las radiaciones
ionizantes, de los estragos y de otros delitos de riesgo provocados por
otros agentes, como fabricacin, manipulacin, transporte, tenencia,
comercializacin de explosivos, sustancias inflamables corrosivas asfixian-
tes, u otras... aparatos, artificios..., como bienes jurdicos lesionados, la
vida, integridad, salud de las personas y medio ambiente.
El artculo 350 se refiere a la apertura de pozos, demolicin de edi-
ficios, presas, canalizaciones y anlogas, siempre y cuando se infrinjan
las correspondientes normas de seguridad que puedan ocasionar resul-
tados catastrficos y pongan en concreto peligro... el medio ambiente.
Por fin, en el Captulo II, Los incendios, en el artculo 351, pero
no son stos los que afectan directamente al tema aqu tratado, sino que
hay que avanzar un poco ms al artculo 352, en la seccin 2.a: De los
incendios forestales.
Dice el artculo: Los que incendiaren montes o masas forestales sern
castigados con las penas de prisin de uno a cinco aos y multa de doce
a dieciocho meses.
Si ha existido peligro para la vida o integridad fsica de las personas,
se castigar de hecho conforme a lo dispuesto en el artculo 351, imponin-
dose, en todo caso, la pena de multa de doce a veinticuatro meses.
Como es sabido, la capacidad devastadora del fuego es inmensa, puede
incluso provocar un cambio en el microclima all donde se produzca de
797
OLGA LPEZ LAGO
forma ms o menos reiterada. Hemos sido testigos directos de cmo la

Pennsula (tambin en la zona insular) durante un largo perodo de aos
ha ardido por los cuatro extremos, producindose prdidas no slo eco-
nmicas muy cuantiosas, sino de un gran deterioro del medio ambiente.
Por esta razn se ha intentado, a travs de planes de vigilancia y pre-
vencin, controlar el fuego, la mayora, por no decir todas las veces, pro-
vocado por mano humana.
Una de las medidas ms duras de prevencin y a la vez de sancin
es la de haber tipificado estas conductas en el NCP; no hay que olvidar
que las penas tienen una doble finalidad: la preventiva y la retributiva,
en caso de incumplimiento criminal (prevencin general y prevencin
especial).
El NCP castiga con penas privativas de libertad de hasta cinco aos
a los autores de los incendios, y con la finalidad de evitar, en ocasiones,
la inevitable picaresca del ciudadano, permite al Juez acordar que la cali-
ficacin del suelo no pueda variar en treinta aos, medida que sin duda
es casi ms eficaz que la pena privativa de libertad, y que perfectamente
se podra haber introducido en una norma administrativa.
La moderna regulacin de los incendios forestales en el NCP protege
de forma casi exclusiva al medio ambiente. El artculo 353, al tratar de
las formas agravadas de comisin, pasa de la concepcin antropocntrica,
ya mencionada, a la ecologista pura. Quiz es uno de los delitos en los
que el perjuicio, los resultados negativos se ven. La gente, en general,
se da cuenta del mal que se causa, y quizs por este motivo, entre otros,
debiera haberse estudiado en el Ttulo anterior del CP.
Como dice DAZ-MAROTO Y VILLAREJO 45: en los incendios forestales
siempre hay algo ms que el menoscabo del objeto material incendiado
y la lesin o puesta en peligro de la vida o la integridad fsica de las
personas; en estos delitos entra en juego una insoslayable dimensin natu-
ralista de los mismos que ponen el acento en la grave perturbacin que
producen sobre el medio ambiente y el ecosistema.
Una nota curiosa sobre el iter criminis en la comisin de estos delitos
es lo preceptuado en el artculo 354: sin que llegue a propagarse el incen-
dio, la pena es muy inferior, de seis meses a un ao de privativa de
libertad y de multa de seis a doce meses, pero an menos gravosa ser
cuando el incendio no se propague, eso s, por la accin voluntaria y
positiva del autor, tan poco gravosa, que una causa de exencin total
de la pena.
45
DAZ-MAROTO Y VILLAREJO, De los incendios forestales, en el Cdigo Penal
comentado, Madrid, 1990, p. 1042.
798
Los artculos 356 y 357, de los incendios en zonas no forestales, pero

s de vegetacin, y los incendios causados en bienes propios, pero que
afecten tambin a las condiciones de la vida silvestre, bosques y espacios
naturales, tendrn las correspondientes penas privativas de libertad de
dos a cuatro aos.
El legislador ha previsto en todo lo que se refiere a los incendios
la posibilidad de que stos sean provocados pero de forma imprudente;
en estos casos la pena ser inferior en grado a la que correspondera
al delito doloso.
VIII. CONCURSO DE DELITOS COMETIDOS CONTRA

EL PATRIMONIO HISTRICO
Estos delitos estn comprendidos en los artculos 321 a 324, si bien
el artculo 322 trata de las prevaricaciones especiales de Autoridades y
funcionarios en materia de Patrimonio.
La accin delictiva consiste en derribar o alterar gravemente edificios
singularmente protegidos, por su inters histrico, artstico, cultural o
monumental.
Qu es un edificio singularmente protegido? No hay definicin ni
en el CP ni en la LPH de 1985, no as en el Diccionario de la Real Aca-
demia, que dice que edificio es: obra o fbrica construida para habitacin
o usos anlogos (como, por ejemplo, casa o similar).
El concepto es muy amplio y a efectos penales as se ha de entender,
esto es, no slo casa donde se vive o se ha vivido, sino en general lugar
donde se pueda desarrollar una actividad humana concreta; pero el CP
exige que adems ese edificio, para que la accin de derribo o dao grave
sea relevante, ha de estar singularmente protegido.
En principio, la accin ha de ser dolosa, aunque el artculo 324 abre
la puerta a la imprudencia grave en los casos en que los daos se causen
en determinados lugares, unos por su valor histrico, otros cultural y otros
por pertenecer al acervo arqueolgico de nuestro territorio; la mezcla
de objetos, bienes jurdicos protegidos es grande, muy propia de todo
lo tipificado en el Ttulo XVI del CP.
Marca otro lmite el artculo 324, que es el de la cuanta, superior
a 50.000 pesetas, para diferenciarlo de las faltas del prrafo segundo del
artculo 625.
El trmino derribar tiene un significado concreto y es sinnimo de
demoler, tirar, destruir totalmente, pero en lo referente a la interpretacin
799
OLGA LPEZ LAGO
y aplicacin de lo que es y cmo se efecta la alteracin grave de un

edificio es ya ms complicado, entre otras cuestiones porque implica
una valoracin, que sin duda tendr que hacer el Juez. De nuevo se pone
de manifiesto la gran capacidad de arbitrio que el NCP da a los jueces
y la posible disparidad en las Resoluciones judiciales a que esto da lugar
y que difcilmente van a ser unificadas por la jurisprudencia.
Al hilo de la demolicin o alteracin grave del artculo aqu tratado
el Profesor 46 MILANS DEL BOSCH hace una anotacin muy importante y
precisa: la declaracin de ruina, declarada administrativamente, no
implica que deba demolerse la edificacin, y as cita la STS Sala Ter-
cera de 22 de julio de 1986, que dice: puede mantenerse e incluso reha-
bilitarse por ser declarada la finca dentro del Patrimonio Histrico.
Nuevamente la interrelacin entre el Derecho administrativo y el
penal queda patente, como queda tambin en evidencia que seguimos
dentro del terreno de las normas penales en blanco complementadas por
las administrativas.
La accin que en un principio puede ser cometida por cualquiera (si
es un funcionario o una Autoridad, el tipo aplicable ser el artculo 322)
tiene que ser dolosa, conocer y querer el resultado, por lo que si la con-
ducta es errnea, cobrar vigor toda la teora del error. Como ya se ha
ido viendo en el resto de los preceptos penales examinados, el artculo 14
del NCP se aplicar en todo su contenido, sobre todo teniendo en cuenta
que la claridad y publicidad de las normas administrativas no siempre
es la adecuada. (Pinsese en el procedimiento para la declaracin de que
un bien es de inters cultural.)
Bien jurdico protegido. Lo sern todos aquellos que estn registrados
o catalogados como de inters para el Patrimonio Histrico, Cultural o
Cientfico Artstico, reseados por la LPHE Monumentos, Conjuntos
Histricos, Jardines as declarados, Archivos, Bibliotecas, Templos, etc.,
en concreto cada CA podr a su vez declarar otros bienes que no estn
en los catlogos generales, por lo que la lista est siempre abierta, si
bien han de cumplir todos ellos unos requisitos mnimos de antigedad
o valor especfico (un cuadro de un autor contemporneo no podr ser
Patrimonio Histrico, necesitara el paso de cien aos, por ejemplo).
Hay que tener en cuenta que el Patrimonio Histrico est compuesto
fundamentalmente por bienes inmuebles, pero que determinados bienes
muebles considerados bienes de inters cultural, pueden formar parte del
Patrimonio Histrico como conjunto especialmente protegido.
46
MILANS DEL BOSCH y C. JORDN, Derecho Penal Administrativo, Comares, Granada,
1997, p. 212.
800
No hay que olvidar tampoco, y esto distorsiona an ms el principio

de seguridad jurdica, que entran dentro de esta tipificacin aquellos bie-
nes de especial relevancia, aunque no estn registrados o catalogados,
pero que tengan un indiscutible valor. Nuevamente el Juez va a ser quien
haga esta importantsima valoracin.
IX. RESUMEN
Urbanismo, Medio Ambiente y Patrimonio Histrico. Hay un punto

de interseccin entre estos sectores, ya que desde el momento en que
se ha iniciado un expediente de declaracin de un bien de inters cultural
de singular valor histrico artstico o similar, las posibles licencias urba-
nsticas quedan en suspenso o se suspenden. Incluso las ya concedidas
se podrn revocar, con posible demolicin de construcciones ya iniciadas;
el conocimiento de estos expedientes y las posibles autorizaciones o la
ignorancia dolosa por no querer suspender licencias, construcciones o edi-
ficaciones pueden dar lugar a la comisin de un delito del artculo 320
del NCP, que a su vez podran entrar en colisin con las conductas del
artculo 322 del mismo Cdigo.
Otro punto de posible conflicto es el supuesto contemplado en los
artculo 332 y 333 respecto a la proteccin especial de la Flora y de la
Fauna en relacin con los jardines o fincas y espacios protegidos por ser
y pertenecer al Patrimonio Histrico, donde habr que estar a la finalidad
concreta querida por el autor de la accin punible tan fcil de dogmatizar
y tan difcil de probar en la realidad jurdico-procesal.
Patrimonio Histrico Espaol y Patrimonio Histrico de la Huma-
nidad van de la mano, sin duda que cada uno de los pases miembros
de la Humanidad hagan Catlogos Listados, seleccin de todo lo que
ha sido su trayectoria a lo largo del tiempo, es de lo ms loable y acertado,
plasmar es el rastro del hombre por esta tierra, de lo que se va a dar
fe y testimonio para los que an vendrn.
El NCP, como ya se ha estudiado en los delitos contra la Ordenacin
del Territorio, introduce como novedad los delitos de prevaricacin espe-
cial para castigar las acciones de Autoridades y funcionarios en las mate-
rias tratadas.
Si en el caso del urbanismo el precepto era el artculo 320, para el
caso del Medio Ambiente y el Patrimonio Histrico lo son los artcu-
los 322 y 329; todo lo dicho para el artculo 320 es vlido para estos
otros dos artculos: la problemtica y el resultado final son los mismos,
por lo que no se reitera lo ya expuesto.
801
OLGA LPEZ LAGO
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Garca.
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TSJ de Valencia, A. de 19-11-1999, rec. 40/1999, Pte. J. L. Rua Moreno.
AP de Cdiz, Secc. 1.a, S. de 10-1-2000, rec. 153/1999, Pte. F. Rodr-
guez de Sanabria Mesa.
AP de Mlaga, Secc. 1.a, S. de 19-1-2000, rec. 919/1999, Pte. M. Torres
Vela.
803
OLGA LPEZ LAGO
AP de Cdiz, Secc. 2.a, S. de 24-1-2000, rec. 4/2000, Pte. A. Marn

Fernndez.
AP de Cdiz, Secc. 4.a, S. de 9-2-2000, rec. 12/2000, Pte. M. Zambrano
Ballester.
AP de Madrid, Secc. 7.a, S. de 28-3-2000, rec. 61/2000, Pte. A. Ferrer
Garca.
AP de Almera, S. de 29-3-2000, rec. 24/2000, Pte. T. Martn Ruiz.
AP de Lugo, S. de 25-4-2000, rec. 125/2000, Pte. A. Neira Medn.
AP de Jan, Secc. 2.a, S. de 29-5-2000, rec. 180/1999, Pte. J. A. Cr-
doba Garca.
AP de Pontevedra, Secc. 3.a, S. de 24-7-2000, rec. 1042/2000, Pte. F.
Valds Garrido.
AP de Jan, Secc. 1.a, S. de 4-9-2000, rec. 119/2000, Pte. A. Molina
Garca.
804
TEMA 16
URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Mercedes FUERTES LPEZ
Catedrtica E. U. de Derecho Administrativo
Universidad de Len
URBANISMO
MERCEDES
Y REGISTRO
FUERTES
DE LA
LPEZ
PROPIEDAD
SUMARIO: I. INTRODUCCIN.II. LA NORMATIVA SOBRE LA PUBLICIDAD

REGISTRAL DE LAS ACTUACIONES URBANSTICAS.III. PRIMERAS
APROXIMACIONES.A) Las actuaciones inscribibles.B) El principio de volun-
tariedad.C) La fe pblica registral y el principio de subrogacin.D) Actos que
agotan la va administrativa.IV. ANLISIS ESPECFICO DE LAS ACTUACIO-
NES INSCRIBIBLES.A) Los proyectos de equidistribucin.B) La inscripcin de
las cesiones obligatorias.C) La disciplina urbanstica.D) Las condiciones espe-
ciales de las licencias.E) Los actos de transferencia o gravamen del aprovecha-
miento urbanstico.F) La anotacin preventiva de la interposicin de un recurso
y la inscripcin de las sentencias firmes anulatorias.V. OTRAS ACTUACIONES
URBANSTICAS CON REFLEJO EN EL REGISTRO DE LA PROPIE-
DAD.A) Las expropiaciones urbansticas.B) La inscripcin de las nuevas edi-
ficaciones.C) El control sobre las parcelaciones urbansticas.VI. LA CERTIFI-
CACIN ADMINISTRATIVA COMO TTULO DE ACCESO AL REGIS-
TRO.A) La fe pblica administrativa.B) La calificacin registral.VII. CON-
SIDERACIN FINAL.BIBLIOGRAFA.
I. INTRODUCCIN
El bsico principio de unidad del Ordenamiento jurdico, que pro-

clama la aplicacin coherente de las normas, se ha enfrentado en oca-
siones con una tozuda realidad. La delimitacin o singularidad de algunos
sectores del Ordenamiento ha propiciado que su desenvolvimiento se rea-
805
MERCEDES FUERTES LPEZ
lice de manera independiente y separada, con absoluto desconocimiento,

si no indiferencia, de otras normas jurdicas. La especializacin de algunas
materias ha facilitado que ciertos profesionales profundicen sobre deter-
minadas normas sectoriales, sin advertir otras implicaciones jurdicas ni
consecuencias trascendentes.
Ejemplo paradigmtico de esta criticable situacin ha sido la apli-
cacin de la normativa hipotecaria. Dirigida a garantizar la seguridad del
trfico inmobiliario, se ha preocupado de manera fundamental de inscribir
todas las transmisiones, pactos y situaciones que incidan en el derecho
de propiedad o en otros derechos reales, pero slo cuando tenan su ori-
gen en un negocio privado. La tradicional vinculacin del Derecho hipo-
tecario al tronco originario del que surge, el Derecho civil, ha amparado
esta particular interpretacin. Sin embargo, la proteccin que realiza el
Registro de la Propiedad de los derechos dominicales no puede desco-
nocer el verdadero contenido que poseen estos derechos, que desde hace
aos procede del Derecho urbanstico. La actividad urbanstica es la que
define el concreto contenido del derecho de propiedad, delimita su exten-
sin y las posibilidades de aprovechamiento. De ah que constituya un
absurdo la proteccin registral de los derechos dominicales con absoluto
desconocimiento de la realidad urbanstica.
Estos dos sectores del Ordenamiento, el Derecho hipotecario y el
Derecho urbanstico, deben en consecuencia mantener una coherente
relacin. Es ms, la correcta proteccin de la legalidad urbanstica exige
del indispensable instrumento del Registro de la Propiedad para que la
transmisin de titularidades conforme a la publicidad registral no dificulte
la aplicacin del Ordenamiento urbanstico.
II. LA NORMATIVA SOBRE LA PUBLICIDAD REGISTRAL

DE LAS ACTUACIONES URBANSTICAS
Autnticos avances en la necesaria relacin entre el Registro de la

Propiedad y las actuaciones urbansticas se dieron con la reforma ori-
ginada mediante la Ley de 1990. De modo detallado, la Disposicin Adi-
cional dcima pretendi sistematizar todas las actuaciones urbansticas
que deban tener acceso a la publicidad registral. Esta disposicin se con-
cret en los artculos 307 y siguientes del Texto Refundido que se aprob
en 1992 y que, en gran medida, constituyen el Derecho aplicable.
Pero no puede entenderse que esta regulacin fuera absolutamente
nueva. Ya la Ley del Suelo de 1956 contena la cobertura necesaria para
establecer ciertos lazos de relacin entre el Registro de la Propiedad y
806
la actividad urbanstica. Con cierta sobriedad se estableca que los acuer-

dos de las Comisiones provinciales de urbanismo podan inscribirse en
el Registro de la Propiedad. Sin embargo, este precepto se inaplic de
manera general. Quiz la expresin utilizada que indicaba una actuacin
potestativa, quiz la imprecisa redaccin que no concretaba qu acuerdos
deban inscribirse, quiz la escasa conciencia de la trascendencia de la
publicidad registral fueron las circunstancias que condujeron a esa ina-
plicacin. En la reforma de la legislacin urbanstica de 1976 se mantuvo
dicha disposicin, pero a falta de un completo desarrollo se insisti en
la necesaria publicidad registral de algunas actuaciones concretas. En
especial, la inscripcin de los acuerdos de reparcelacin, la cesin de bie-
nes libres de cargas, la publicidad del sistema de compensacin y la afec-
cin de los inmuebles a las obligaciones inherentes al mismo, entre otras.
Constituyen estos preceptos los antecedentes de la vigente regulacin,
contenida de manera esencial en los artculos 307 y siguientes del TR92.
Estas disposiciones mantienen su vigencia a pesar de la desgraciada Sen-
tencia del Tribunal Constitucional, nmero 61/1997, de 20 de marzo. No
fueron objeto de impugnacin en ninguno de los recursos presentados
por las Comunidades Autnomas, conscientes probablemente los
recurrentes de que la competencia para regular la publicidad registral
corresponde al legislador estatal. Y es que el Tribunal Constitucional se
haba pronunciado en varias ocasiones a favor de la competencia exclusiva
del legislador estatal para regular los registros privados (entre otras, Sen-
tencias nms. 71 y 72, de 29 de julio de 1983; la nm. 154, de 21 de
julio de 1988 o la nm. 62, de 30 de marzo de 1990). Sin embargo, esta
idea no puede desconocer la complejidad del problema, al ser los legis-
ladores autonmicos los competentes para establecer la ordenacin del
territorio y el urbanismo y, por ello, las especficas actuaciones que debe-
ran gozar de una publicidad registral. Dnde trazar el linde entre la
regulacin urbanstica y la normativa registral?
La Direccin General de los Registros y del Notariado ha intentado
responder a este interrogante en su Resolucin de 9 de abril de 1984
(RLA, nm. 1.050). En resumen, deber atenderse al Derecho estatal a
la hora de calificar los ttulos aportados, practicar el correspondiente
asiento y el rgimen de su eficacia. Mientras que ser el Derecho auto-
nmico el que, de conformidad con la normativa estatal, pueda precisar
otras actuaciones urbansticas que deben acceder al Registro.
Son, en consecuencia, los preceptos estatales los esenciales para cono-
cer la publicidad registral de las actuaciones urbansticas, de manera espe-
cial, los artculos 307 y siguientes del TR92. Estos preceptos han sido
desarrollados mediante el Real Decreto 1093, de 4 de julio de 1997, que
807
aprueba las normas complementarias al Reglamento para la ejecucin

de la Ley Hipotecaria sobre inscripcin en el Registro de la Propiedad
de actos de naturaleza urbanstica. Este reglamento ha surgido con la
idea de atender a cuestiones primordialmente registrales, respetuoso con
la competencia exclusiva de los legisladores autonmicos para ordenar
el urbanismo en su territorio y, as, permanecer independiente de la espe-
cfica normativa autonmica que exista sobre el suelo.
Es el momento ya de detenerse en el anlisis de esta normativa esen-
cial, esto es, de los citados preceptos del TR92 y del contenido de este
Reglamento de 1997.
III. PRIMERAS APROXIMACIONES
A) Las actuaciones inscribibles
La regulacin de esta materia se inicia en el artculo 307 del TR92

con la relacin de las actuaciones urbansticas objeto de publicidad regis-
tral. Esta enumeracin se reitera en el primer artculo del Reglamento
de 1997, con leves matices de escasa importancia. Por un lado, se ha
incluido dentro de la publicidad de la disciplina urbanstica los incum-
plimientos de deberes de urbanizar o edificar; por otro, se ha alterado
el orden de los apartados 3 y 5, relativos a los actos de transferencia
y gravamen del aprovechamiento urbanstico y la publicidad de las actua-
ciones relativas a la disciplina urbanstica.
De la lectura de estos preceptos se deduce que no estn enunciadas
todas las posibles actuaciones urbansticas, cuya publicidad registral tiene
relevancia. Existen otras previsiones a lo largo de la regulacin urbans-
tica. Existen otras previsiones a lo largo de la regulacin que atienden
a otras actuaciones urbansticas, como las expropiaciones o el ejercicio
de los derechos de adquisicin preferente; as como precisiones sobre
el control que notarios y registradores deben realizar para velar por el
correcto cumplimiento del ordenamiento urbanstico (caso de las edifi-
caciones o parcelaciones de fincas). En todo caso, no debe desconocerse
que el legislador ha pretendido que cualquier actuacin urbanstica con
trascendencia en el trfico inmobiliario tenga su correspondiente reflejo
en el Registro de la Propiedad. De ah que el ltimo apartado de ambos
artculos contenga una autntica clusula residual al permitir que se ins-
criba cualquier otro acto administrativo que en desarrollo del planeamiento
o de sus instrumentos de ejecucin modifique, desde luego o en el futuro,
el dominio o cualquier otro derecho real sobre fincas determinadas o la des-
cripcin de stas. Tiene cierta relevancia este recordatorio porque esto
808
significa el inters del legislador de que cualquier actuacin urbanstica

con trascendencia real pueda difundirse mediante el Registro de la Pro-
piedad. Especial relevancia tendr esta clusula para las modalidades nue-
vas que regule la normativa autonmica y que no tengan un tradicional
reflejo en la regulacin estatal. Siempre que se afecte al dominio, a los
derechos reales, a las facultades urbansticas tendr inters su difusin.
No ser necesario esperar a ninguna reforma legislativa para justificar
la publicidad registral de nuevas obligaciones reales o alteraciones de
facultades urbansticas que pueda prever alguna legislacin autonmica.
B) El principio de voluntariedad
Uno de los clsicos principios del Derecho hipotecario es el deno-

minado principio de voluntariedad. De conformidad con el mismo, se
predica que las inscripciones registrales se promovern de manera volun-
taria por sus interesados. Al amparo de la autonoma de voluntad, eje
central del Ordenamiento privado, los ciudadanos pueden decidir la ins-
cripcin o no de sus derechos en el Registro. La obligatoriedad de la
inscripcin slo aparece en supuestos especficos, caso, por ejemplo, de
los derechos cuya inscripcin es constitutiva (como la hipoteca o el dere-
cho de superficie). Pero tambin con relacin a la inscripcin de los bienes
de las Administraciones pblicas. De ah que sea preciso responder si
estas actuaciones urbansticas deben o no en todo caso inscribirse.
El interrogante surge porque este artculo 307 del TR92, que enuncia
las distintas actuaciones inscribibles, se inicia con la expresin sern ins-
cribibles. Es decir, parece que se promueve la facultad de inscripcin,
no la obligacin. Lo que sera coherente con el tradicional principio de
voluntariedad recordado. Sin embargo, a mi juicio, la conclusin debe
ser la contraria, esto es, la obligatoriedad de la inscripcin. Y es que, como
se advertir al analizar los distintos supuestos, nos encontramos, por un
lado, ante inscripciones de bienes de las Administraciones (como las cesio-
nes de terrenos o los aprovechamientos urbansticos) y, por ello, de obli-
gatoria inscripcin segn el Ordenamiento jurdico (Ley del Patrimonio
del Estado, Texto Refundido de las disposiciones locales, etc.). Pero tam-
bin, por otro lado, ante situaciones donde existe un predominante inters
pblico que proteger, que no puede quedar mermado ni verse amenazado
por la falta de su proteccin registral. Y es que si no se difundiera la
existencia de un procedimiento de disciplina urbanstica o las condiciones
especiales impuestas a una licencia, los futuros adquirentes del inmueble
lo recibiran protegidos por la fe que otorga la inscripcin registral, esto
es, libre de estas cargas y condiciones y, en consecuencia, ms costoso
809
sera para la Administracin que sobre el inmueble puedan hacerse efec-

tivos los resultados del procedimiento disciplinario o las condiciones de
la licencia.
El predominio del inters pblico es la idea que reclama la obliga-
toriedad de estas inscripciones urbansticas. Para que la actividad de orde-
nacin administrativa sea eficaz y se cumpla debe predicarse la obliga-
toriedad de su prctica. As, no podr ampararse un incumplimiento de
las decisiones administrativas en la fe pblica registral, cuestin que, por
su trascendencia, exige un momento de atencin.
C) La fe pblica registral y el principio de subrogacin
El Registro de la Propiedad no es slo un instrumento mediante el

cual se protegen los derechos de los titulares inscritos, a travs de la pre-
suncin de exactitud, sino que tambin desenvuelve sus efectos con rela-
cin a terceros. Esta eficacia constituye el tradicional principio de fe pbli-
ca registral. Significa este principio que los derechos no inscritos no pue-
den perjudicar a tercero y que, sobre todo, el derecho del transferente
tiene para el tercero, para el adquirente, la consistencia y extensin que
proclama el Registro, como establecen los artculos 32 y 34 de la Ley
Hipotecaria.
Este esencial postulado de Derecho registral, bsico e indispensable
para dotar de atractivo y confianza al Registro de la Propiedad ha impli-
cado, sin embargo, un cierto obstculo a la aplicacin de la actividad
administrativa de ordenacin del territorio y del urbanismo. Inexistente
la prctica administrativa de acudir al Registro para reflejar las obliga-
ciones de los propietarios o las condiciones de las edificaciones, los ter-
ceros que inscriban sus ttulos en el Registro no podan verse en modo
alguno perjudicados por las obligaciones o condiciones no inscritas e,
incluso, cuando adquiran un derecho ya inscrito, su posicin jurdica se
protega de una manera privilegiada. De ah la trascendencia de que todas
aquellas actuaciones que puedan incidir en el contenido de los derechos
inscritos tengan el conveniente reflejo en los libros registrales.
Interesa sobremanera a la Administracin urbanstica dar a conocer
al trfico inmobiliario la existencia, por ejemplo, de expedientes de repar-
celacin que originarn una gran transformacin de los derechos; la ini-
ciacin de un expediente disciplinario que pueda conducir a una orden
de demolicin de lo indebidamente construido o la declaracin de ile-
galidad de una licencia, en fin, todos aquellos actos que pueden incidir
en el contenido de los derechos inscritos. La publicidad registral de las
810
actuaciones urbansticas persigue enervar este principio de fe pblica

registral, para que ningn tercer adquirente pueda, si no frustar, s difi-
cultar la ejecucin de las legtimas decisiones adoptadas por la Admi-
nistracin urbanstica.
Es cierto que la normativa urbanstica ha establecido siempre el prin-
cipio de que los adquirentes se subrogan en las obligaciones y cargas del
transmitente. Sin embargo, ha sido muy distinto el reconocimiento y apli-
cacin de este principio segn el orden jurisdiccional que conociera del
conflicto. Mientras los Tribunales contenciosos subrayaban la necesidad
de mantener este principio, para no quebrar la eficacia de la actuacin
urbanstica; los Tribunales civiles ms proclives a conocer y defender el
Derecho civil han preferido otorgar la proteccin a los terceros que adqui-
ran conforme al Registro, con independencia de las exigencias que la
ordenacin urbanstica supusiese.
La vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valo-
raciones, insiste en el principio de subrogacin por los adquirentes en
las obligaciones urbansticas que incumben a los transmitentes, pero ha
incorporado en su redaccin una expresin que debiera evitar algunos
conflictos. El apartado primero de este artculo parece reiterar que el
nuevo titular quedar subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario
en sus derechos y deberes urbansticos, as como en los compromisos que
ste hubiera acordado con la Administracin urbanstica competente y hayan
sido objeto de inscripcin registral, siempre que tales compromisos se
refieran a un posible efecto de mutacin jurdico-real. A mi juicio, este
precepto no debera interpretarse en el sentido de que siempre y en todo
caso debern inscribirse los deberes, obligaciones y cargas para poder
exigir su eficacia a futuros adquirentes. Esta idea slo conducira a tras-
ladar todo el contenido de la Administracin urbanstica al Registro de
la Propiedad. Entiendo que aquellos deberes y obligaciones generales del
ordenamiento urbanstico deben exigirse con independencia de su difu-
sin registral, como obligaciones y limitaciones legales que son. Slo debe
cuidarse de la inscripcin de los compromisos particulares, aquellos que
surgen, por ejemplo, de un convenio, para poder exigir su eficacia a los
terceros adquirentes. En estos casos s interesa la difusin de estas con-
diciones, que han surgido de un pacto, para conseguir su cumplimiento
y que no quede frustrado por la realizacin de sucesivas transmisiones.
D) Actos que agotan la va administrativa
Con mayor propiedad el Reglamento de 1997 ha precisado que las

actuaciones administrativas que deben acceder al Registro deben ser actos
811
que hayan agotado la va administrativa (art. 2). El TR92 haba utilizado

en algunos apartados al adjetivo de firme para referirse a las resolu-
ciones que deban difundirse, pero este calificativo tiene una clsica sig-
nificacin en el mbito jurdico, en concreto en el Ordenamiento admi-
nistrativo. Se predica de aquellos actos que no pueden recurrirse, bien
por haber agotado todos los recursos procedentes, bien por no haberse
impugnado en tiempo y forma. Cualquiera de estas dos circunstancias
bautiza al acto administrativo como firme. Sin embargo, esta exigencia
no es del todo adecuada para promover la inscripcin registral. No parece
coherente esperar a que los actos administrativos adquieran el carcter
de firmes, de definitivamente irrecurribles para poder difundirse mediante
el Registro de la Propiedad. Mxime cuando se admite la difusin de
la existencia de procesos contenciosos, mediante la correspondiente ano-
tacin preventiva. De ah que, desde la promulgacin de la reforma de
1990, se reinterpretara este adjetivo como acto que agota la va admi-
nistrativa. Interpretacin que ha sido corroborada por el Reglamento de
1997 que, a la hora de especificar los distintos ttulos inscribibles, atiende
con relacin a los actos administrativos a los que agotan la va admi-
nistrativa, salvo supuestos especficos en los que se permite la constancia
de otros actos de trmite, como ocurre con la iniciacin de los proce-
dimientos disciplinarios.
IV. ANLISIS ESPECFICO DE LAS ACTUACIONES

INSCRIBIBLES
A) Los proyectos de equidistribucin
La ejecucin del planeamiento urbanstico, la especfica materializa-

cin de los aprovechamientos urbansticos implica en la mayora de las
ocasiones una gran alteracin de la realidad fsica de las fincas para hacer
efectivo el principio de equidistribucin de beneficios y cargas. De esta
transformacin es evidente que ha de conocer el Registro de la Propiedad.
Los proyectos de compensacin o reparcelacin modifican espacios, lin-
deros, derechos, usos y titularidades y, por ello, es de sumo inters su
correspondiente acceso al Registro. A ellos alude el Reglamento de 1997
al regular la inscripcin de los proyectos de equidistribucin en los ar-
tculos 4 a 21.
Pero no slo interesa difundir la nueva realidad dibujada tras un pro-
yecto de compensacin o reparcelacin. Conviene desde el inicio del pro-
cedimiento dar noticia de su existencia, para que los posibles adquirentes
de alguna finca incluida en la unidad de actuacin no desconozcan el
proceso de transformacin en el que el terreno est inmerso. De ah la
812
constancia desde el inicio del expediente de una nota marginal que alerte
sobre esta circunstancia (art. 310 del TR92 y art. 5 del Reglamento de
1997).
Una vez aprobados los proyectos de compensacin o de reparcelacin
deber promoverse la inscripcin de la nueva reorganizacin de las pro-
piedades y derechos inmobiliarios. Estn legitimados para solicitar la
prctica de la inscripcin la Junta de Compensacin, la Administracin
actuante o cualquier interesado, titular de derechos. El ttulo jurdico que
servir de base a la inscripcin ser la escritura pblica otorgada por
los propietarios que integran el sistema de compensacin, pero tambin
ser suficiente la certificacin administrativa expresiva del acuerdo que
aprueba la compensacin o, en su caso, la reparcelacin urbanstica. Este
certificado es ttulo suficiente, sin necesidad de su protocolizacin o ele-
vacin a escritura pblica. Aunque es cierto que el artculo 308 del TR92
se expresa de manera muy confusa, dando a entender que algunas cer-
tificaciones administrativas deben protocolizarse; e, incluso, el artculo 6
del Reglamento de 1997 alude a la posibilidad de protocolizar esta cer-
tificacin, no se debe olvidar que la certificacin administrativa da fe por
s misma y que es ttulo suficiente para promover la inscripcin registral.
El contenido de la certificacin administrativa o de la escritura pblica
se concreta con detalle en el artculo 7 del Reglamento de 1997. Refe-
rencias a la unidad de ejecucin, descripciones de las fincas y aprove-
chamientos, cargas y derechos, relacin de propietarios y cuotas de apro-
vechamiento, edificaciones que se mantienen y plano de conjunto son
alguna de las menciones esenciales que debern contener estos acuerdos.
Cierto inters tiene el supuesto en que no se requiera una profunda
reparcelacin, sino que baste una actuacin para normalizar los linderos
de las fincas. Y es que, a falta de la voluntaria rectificacin de los linderos
por los propietarios, el propio Ayuntamiento puede promover la recti-
ficacin registral y materializar la cesin obligatoria de los terrenos que
corresponda. La Direccin General de los Registros y del Notariado, en
su importante Resolucin de 12 de enero de 1988 (RJA 208), ha admitido
que mediante una certificacin administrativa pueda promoverse la rec-
tificacin de linderos y ejecutar la cesin obligatoria. Ante el incumpli-
miento sostenido del propietario de la unidad de actuacin, se reconoci
que el Ayuntamiento poda promover la inscripcin a su nombre de los
terrenos de obligatoria cesin, con apoyo, en la figura de la ejecucin
subsidiaria y con la sola acreditacin del acuerdo municipal y del incum-
plimiento del titular. Esta posibilidad est ahora prevista de manera
expresa en el artculo 30.1 in fine del Reglamento de 1997.
813
Adems de esta inscripcin, el Registrador practicar una nota mar-

ginal en las fincas en virtud de la cual quedan afectas a los costes de
urbanizacin. Aunque en principio la nota puede practicarse sobre todas
las titularidades, es posible que en el proyecto de compensacin se haya
singularizado en alguna parcela esta garanta
B) La inscripcin de las cesiones obligatorias

La segunda mencin de actuacin inscribible que contempla el ar-
tculo 307 del TR92 atiende a la inscripcin de todas las cesiones de pro-
piedades, que se realicen por la actividad urbanizadora y deriven ya direc-
tamente de la Ley, ya de las transferencias de aprovechamiento urba-
nstico. No suscita mayores problemas la justificacin del acceso al Regis-
tro de estas actuaciones que implican una verdadera transmisin de pro-
piedad.
Con carcter general, la constancia de estas cesiones se producir al
practicar la inscripcin de los proyectos de compensacin o reparcelacin,
al estar incorporadas las ms de las veces en estas actuaciones. Pero atien-
de tambin el Reglamento de 1997 a aquellos otros supuestos en que
no es necesario aprobar un proyecto de equidistribucin, por ser pro-
pietaria de los terrenos una persona o una comunidad hereditaria o, en
fin, existir pocos titulares que pueden mantener en trminos generales
sus propiedades con leves modificaciones. En estos casos, es preciso el
acuerdo con los titulares registrales y, si no se consigue el acuerdo, podr
el mismo Ayuntamiento aprobar el correspondiente proyecto de cesin
y promover la rectificacin registral presentando certificacin del acuerdo.
De manera singular, regula el Reglamento de 1997 la situacin en
que es necesario legalizar terrenos en los que la edificacin est total-
mente consolidada. En estos casos, si no se consigue el acuerdo con los
titulares, el Ayuntamiento podr promover la inscripcin de las cesiones
obligatorias pero slo cuando se cumplan los siguientes requisitos: que
se haya dado posibilidad a los titulares registrales de tramitar un proyecto
de equidistribucin durante un plazo de treinta das y que la resolucin
en la que se aprueba la ocupacin unilateral no sea susceptible de recurso
alguno, administrativo o jurisdiccional, salvo el posible recurso de revisin
(art. 31).
C) La disciplina urbanstica
Una clara finalidad cautelar persigue la constancia registral de la exis-
tencia de procedimientos de disciplina urbanstica. Las potestades admi-
814
nistrativas de intervencin y sancin exigen la cooperacin de todos los

instrumentos posibles para que las medidas sancionadoras que se adopten,
as como de restablecimiento de la legalidad, no queden frustradas por
transmisiones de titularidades, que pueden adquirir de buena fe y al ampa-
ro de las inscripciones registrales. De ah que se establezca la anotacin
en el Registro de la Propiedad del acuerdo de inicio del procedimiento
de disciplina urbanstica, as como de aquel que se dirija a garantizar
el cumplimiento de una sancin mediante la va de apremio administra-
tiva. La prctica de estos asientos debe promoverse por la Administracin
de manera obligatoria. Se percibe en estos supuestos de forma difana
la necesidad de proteger y garantizar el inters pblico, para que no que-
den frustradas las medidas de reaccin del Ordenamiento. De ah la obli-
gatoriedad de la prctica registral, como ha reconocido la Resolucin de
la Direccin General de los Registros y del Notariado de 4 de febrero
de 1992 (RJA 1524).
Al amparo de los trminos disciplina urbanstica deben considerarse
no slo los procedimientos estrictamente sancionadores, sino tambin
todos aquellos que pretenden medidas de restablecimiento del orden
urbanstico (las rdenes de paralizacin de obras, el inicio del procedi-
miento de revisin de una licencia que se considera ilegal, etc). Esta inter-
pretacin queda corroborada por la mencin en el Reglamento de 1997,
en el mismo apartado en el que se enuncia la constancia de los expedientes
disciplinarios de aquellos otros que tienen por objeto las declaraciones
de incumplimientos de deberes urbansticos. Sin embargo, no hay que
olvidar en ningn momento que slo deben acceder al Registro aquellos
acuerdos que puedan tener una incidencia real, propter rem, que afecten
de algn modo a la propiedad o a los derechos y facultades reales inscritos.
Con detalle regula el Reglamento de 1997 la anotacin preventiva
de la incoacin de procedimientos de disciplina urbanstica en los artcu-
los 56 y siguientes que recuerda el fin de asegurar el resultado de los expe-
dientes de disciplina urbanstica y la reposicin de los bienes afectados al
estado que tuvieren con anterioridad a la infraccin. La prctica de la ano-
tacin preventiva se realizar mediante la certificacin expedida por el
Secretario del Ayuntamiento en la que conste: la fecha del acuerdo, con
especificacin del rgano administrativo, su debida notificacin al titular
registral, as como el objeto del expediente. La anotacin podr mantener
su vigencia durante cuatro aos, con posible solicitud de prrroga durante
otro ao ms. Se cancelar por producirse el acuerdo resolutorio del pro-
cedimiento, as como en caso de caducidad del expediente disciplinario,
incluso advertida por el titular registral, adems de la posible sentencia
judicial que anule la actuacin administrativa.
815
El diferente contenido de la resolucin de un procedimiento de dis-

ciplina urbanstica implica que sean diversas las posibilidades de hacer
constar en el Registro de la Propiedad su resultado. Algunas situaciones
se mencionan en el artculo 63 del Reglamento de 1997. Interesa, no
obstante, recordar que si la resolucin administrativa contiene entre otras
medidas la imposicin de una multa deber practicarse anotacin pre-
ventiva de embargo sobre la finca. Su constancia permitir sujetar el bien
inscrito al pago de la multa, con independencia de las transmisiones futu-
ras que puedan realizarse.
D) Las condiciones especiales de las licencias
No existe ninguna previsin especfica relativa a la inscripcin de las

licencias urbansticas. La tradicin en el Ordenamiento espaol se ha con-
cretado en que la publicidad de las edificaciones se realice a travs de
la inscripcin de la declaracin de obra nueva promovida por el titular.
Sin embargo, desde las primeras leyes del suelo se mencionaron algunos
supuestos en que deba promoverse la publicidad de determinadas licen-
cias, en concreto, cuando contuvieran condiciones especiales de notable
inters. El TR92 recuerda la publicidad de las condiciones especiales de
las licencias, en los trminos previstos por las leyes. Sern, por tanto, las
leyes, las que singularicen los casos concretos en que tiene inters dotar
de publicidad registral una licencia condicionada. Quedan fuera de este
marco, como es lgico, las limitaciones y prohibiciones derivadas del pla-
neamiento que, como prohibiciones legales, no acceden al Registro de
la Propiedad y, en consecuencia, prevalecen ante cualquier derecho ins-
crito.
Entre las licencias condicionadas que pueden inscribirse destaca la
que se otorga ante obras provisionales (art. 17 de la Ley del Suelo de
1998). Esta singular licencia es clara expresin de la armonizacin que
se puede conseguir entre el inters pblico y el privado, en virtud del
principio de proporcionalidad de la actuacin administrativa. La Admi-
nistracin puede permitir obras o edificaciones provisionales, admitiendo
una situacin en precario, que impide que la futura orden de demolicin
justifique una indemnizacin econmica a favor de su titular. La noticia
a travs del Registro de la Propiedad mantiene el carcter de precario
de tal modo que los futuros adquirentes de la finca no pueden entender
que se incorpora a su patrimonio la edificacin provisional.
El Reglamento de 1997 ha resuelto un importante problema que se
discuta con anterioridad. A saber, la legitimacin del propio Ayunta-
miento para promover la constancia registral (art. 76). Y es que es nece-
816
sario prever la posibilidad de que el propietario, titular de la licencia

provisional, no tenga ningn inters en difundir la precariedad de su obra
o edificacin. De ah que el Ayuntamiento promueva esta noticia para
no frustrar futuras expectativas.
Otro supuesto importante de licencia con condiciones especiales, cuya
publicidad registral tiene notable inters, es el que se produce cuando
la licencia de edificacin autoriza levantar una obra en slo una parte
del terreno agotando todo el aprovechamiento urbanstico de la finca
(art. 258.3 del TR92). Su finalidad resulta palmaria. Tiende a evitar una
fraudulenta divisin de la parcela, ante la expectativa de obtener sobre
la zona no edificada otra licencia. Tambin en este caso debe el Ayun-
tamiento comunicar al Registro la autorizacin de esta licencia (art. 81.3
del Reglamento de 1997), actuacin que tambin tiene el carcter de obli-
gatoria, como con facilidad se deduce de los trminos utilizados en los
citados preceptos (se comunicar y lo comunicar) y del relevante inte-
rs que se protege con su prctica, al evitar transmisiones fraudulentas
de porciones no edificadas.
E) Los actos de transferencia o gravamen del aprovechamiento

urbanstico
Parece ocioso recordar que el reconocimiento del aprovechamiento

urbanstico sobre una finca supone un autntico incremento del valor de
la misma. De ah el posible inters de su constancia en los libros regis-
trales, como en la actualidad advierte el Reglamento del 97, que establece
la constancia de la adquisicin del aprovechamiento urbanstico mediante
una nota marginal (art. 77). Aunque el Reglamento faculta al Ayunta-
miento para dar noticia del aprovechamiento, lo lgico ser que sea el
propietario beneficiario quien se dirija al Registro para dar la oportuna
noticia, pues es l el realmente interesado, ms que la Administracin.
Quiz ms trascendencia tenga la posibilidad de negociar con el apro-
vechamiento. Como facultad con importante contenido econmico puede
ser objeto del trfico inmobiliario (venta o hipoteca, por ejemplo). Incluso
antes de la reforma urbanstica de los aos 90, algunos Ayuntamientos
haban incorporado como tcnica de equidistribucin de los beneficios
y cargas el sistema de transferencias urbansticas, tcnica que, despus
de cierto debate, admitieron tambin los Tribunales.
Como instrumento esencial para controlar estos negocios sobre apro-
vechamientos, la normativa urbanstica ha configurado la existencia de
un Registro de aprovechamientos, en aquellos Ayuntamientos donde
817
estn admitidas las transferencias. La constancia en este Registro admi-

nistrativo de los negocios sobre aprovechamiento ser un requisito previo
para su posterior inscripcin en el Registro de la Propiedad, como en
la actualidad con toda claridad establece el artculo 37 del Reglamento
de 1997.
En fin, regula con minuciosidad este Reglamento, en los artculos 33
a 44, la publicidad de los distintos supuestos que pueden manifestarse
a travs de este complejo sistema de las transferencias de aprovechamien-
to. Incluso cuando la transmisin se realiza entre fincas que estn inscritas
en distintos Registros de la Propiedad. Pero no parece conveniente en
este momento detenerse en los mismos, al afectar de manera preferente
a las obligaciones de los registradores, para avanzar con otras cuestiones
de ms inters para la Administracin urbanstica.
F) La anotacin preventiva de la interposicin de un recurso

y la inscripcin de las sentencias firmes anulatorias
De manera tradicional, el Registro de la Propiedad ha facilitado el

conocimiento de la existencia de conflictos sobre los derechos registrados
a travs de la anotacin preventiva de demanda (art. 42.1 de la Ley Hipo-
tecaria). La interpretacin restrictiva del precepto legal condujo a reco-
nocer nicamente el acceso de aquellos procesos que se sustanciaban en
el orden jurisdiccional civil, en el que residen de modo general las causas
relativas a la propiedad y los derechos reales. Esta limitada interpretacin,
que negaba la anotacin de los procesos contenciosos, cuyo contenido
tambin puede afectar al contenido de los derechos de los particulares,
se salva con la reforma de 1990 que establece la constancia de la inter-
posicin de los recursos contencioso-administrativos cuando se pretenda
la anulacin de planes, actos de ejecucin o licencias.
La finalidad de esta anotacin preventiva es claramente cautelar:
anunciar la posible modificacin de la titularidad o derecho inscrito por
existir un conflicto judicial. Esta publicidad es la que permite a la sen-
tencia que resuelve el recurso retrotraer sus efectos al momento en que
se realiz la anotacin preventiva. Debe subrayarse la circunstancia de
que slo podr darse cuenta mediante el Registro de estos conflictos cuan-
do, por un lado, la pretensin sea realmente de anulacin y, por otro,
cuando la anulacin del plan, el proyecto de ejecucin o la licencia tenga
una eficacia real, afecte a los derechos inscritos.
El Reglamento de 1997 atiende a esta anotacin en sus artculos 67
y ss. Quiz la cuestin ms sobresaliente de esta regulacin sea la lgica
818
previsin de que el recurrente, que solicita la anulacin del plan, proyecto

o licencia, deba prestar una previa caucin en la cuanta que fije el Tri-
bunal. Esta garanta se dirige de manera primordial a indemnizar los per-
juicios que se puedan causar, otorgando al mismo tiempo cierta seriedad
a la anotacin. Pinsese en los graves riesgos que origina en una pro-
mocin inmobiliaria la noticia de que se ha impugnado el correspondiente
plan parcial o el proyecto de compensacin o la licencia de edificacin.
Puede inscribirse en el Registro la sentencia firme que concluya un
conflicto judicial derivado de la impugnacin de planes, actos de ejecucin
o licencias. Haya o no tenido acceso al Registro de la Propiedad la inter-
posicin del recurso. Requisito indispensable para la inscripcin de la
sentencia es que el titular de las fincas afectadas haya participado en
el proceso judicial. Esta exigencia, derivada de evidentes postulados cons-
titucionales, debe, sin embargo, ser objeto de una ponderada reinterpre-
tacin. No puede obligarse a que, en todo caso, los titulares registrales
intervengan de modo activo como codemandantes de la Administracin
en el proceso contencioso. La satisfaccin del derecho a la tutela judicial
exige, entre otros requisitos, que se d la posibilidad de intervenir y defen-
derse judicialmente. De ah que deba entenderse satisfecha esta exigencia
con la simple acreditacin de que los titulares registrales fueron empla-
zados en el proceso contencioso en tiempo y forma. Su participacin o
no en dicho proceso no puede servir de excusa, cuando no de fraude,
para la adecuada ejecucin de la decisin judicial.
Exige tambin el TR92 que la sentencia sea firme, es decir, que
no admita ya recurso alguno por ser irrecurrible o por haber transcurrido
el plazo para su interposicin. Sin embargo, no parece en absoluto pro-
cedente exigir el requisito de firmeza cuando la sentencia recurrida puede
ejecutarse de manera provisional, lo que afecta a la realidad inscrita. A
mi juicio, no debera impedirse el acceso de esta sentencia al Registro,
a pesar de no poseer el calificativo de firme, pues si se permite la cons-
tancia y noticia de la mera interposicin de un recurso, sin fuerza ejecutiva
directa alguna, qu obstculo puede impedir difundir la noticia de una
sentencia judicial, que modifica la titularidad de una propiedad o de un
derecho real? Debera, en consecuencia, permitirse el acceso de estas
sentencias al Registro, sin perjuicio de hacer constar tambin, mediante
una anotacin preventiva la existencia de un recurso contra la misma.
V. OTRAS ACTUACIONES URBANSTICAS CON REFLEJO

EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
Adems de las situaciones mencionadas, que se recogen de manera
separada en la enumeracin que realizan los artculos 307 del TR92 y 1.o
819
del Reglamento de 1997, existen otras actuaciones urbansticas, cuya difu-

sin mediante el Registro de la Propiedad tiene tambin notable inters.
Su regulacin se contiene ya de manera separada, dentro de la concreta
sistemtica de la ordenacin urbanstica, aunque pueden todas ellas
encontrar el amparo de su constancia registral en la genrica previsin
contenida en el ltimo apartado de los artculos citados. No son pocos
los ejemplos de estas actuaciones que deben tambin ser objeto de publi-
cidad registral. Sin embargo, me detendr en este momento slo en las
tres situaciones a mi juicio ms trascendentes y problemticas.
A) Las expropiaciones urbansticas
Uno de los pilares en los que se asienta la ordenacin urbanstica

es la potestad expropiatoria. El Ordenamiento ha permitido el ejercicio
de esta contundente potestad para la consecucin de los fines urbans-
ticos: desde su utilizacin para facilitar una concreta actuacin urbans-
tica, hasta su ejercicio como reaccin ante los incumplimientos de los
propietarios o para conseguir terrenos dotacionales, incrementar el patri-
monio municipal del suelo, etc. La Sentencia del Tribunal Constitucio-
nal 61/1997, de 20 de marzo, insisti en que corresponde a la legislacin
autonmica especificar las posibles causas que pueden legitimar una
expropiacin urbanstica. Al legislador estatal slo se le reconoce com-
petencia para establecer las garantas que en todo caso deben respetarse
a favor de los ciudadanos.
Desde la perspectiva de la publicidad registral, la expropiacin, como
institucin que supone la extincin del dominio y las cargas que pesan
sobre los inmuebles, debe tener su correspondiente reflejo en el Registro.
Regulacin que cuenta con cierta tradicin registral por las especiales
reglas contenidas en el Reglamento hipotecario introducidas por la refor-
ma que se efectu en el ao 1959, ahora completadas por los artculos 22
y siguientes del Reglamento de 1997.
El inicio del expediente de expropiacin debe difundirse a travs del
Registro, al implicar una cierta amenaza de extincin de los derechos
inscritos. Quiz sea la propia Administracin expropiante la que promue-
va la prctica de la correspondiente nota marginal al solicitar del regis-
trador la relacin de titularidades. Porque, como establece la Ley de
Expropiacin Forzosa, la Administracin para identificar a los propie-
tarios ha de acudir a los registros pblicos, teniendo preferencia el Regis-
tro de la Propiedad frente a otros, como puede ser, por ejemplo, el Catas-
tro (en este sentido puede leerse la Sentencia del Tribunal Supremo de
13 de octubre de 1993, RJA 7495).
820
Pero tambin podr practicarse esta nota marginal a solicitud del pro-
pietario al que para incorporarse a un expediente expropiatorio se le exige
presentar la correspondiente certificacin registral, como establece de
manera explcita el artculo 22 del Reglamento de 1997. Este precepto
establece que este titular expropiado debe justificar que est afectado
por un expediente expropiatorio bien por referencia a su publicidad en
peridicos oficiales, bien acompaando los documentos administrativos
necesarios. Sorprende que sean los ciudadanos los que deban acreditar
estos extremos! Cuando lo lgico sera que fuera la Administracin expro-
piante la que se preocupara de difundir el procedimiento expropiatorio
para proteger sus derechos frente a futuros adquirentes.
La prctica de esta nota marginal tiene trascendental importancia por-
que, por un lado, enerva la fe pblica registral, permitiendo la cancelacin
de todos los derechos que se hayan inscrito con posterioridad a su prc-
tica. Por otro lado, esta nota marginal se ha configurado como el pre-
supuesto bsico para practicar la inscripcin de la expropiacin, de tal
modo que el registrador puede denegar la inscripcin de la expropiacin
en el caso de que no se hubiera comunicado al titular inscrito, facilitndole
la posibilidad de intervenir en el procedimiento administrativo.
Cuando la expropiacin ha sido calificada como urgente, la Admi-
nistracin o el beneficiario de la misma puede solicitar la prctica de
una anotacin preventiva (como admite el art. 60 del Reglamento de
Expropiacin Forzosa). ste es un asiento de suspensin que tiene una
eficacia cautelar, protegiendo la ocupacin de los bienes expropiados, de
tal modo que no podr interponerse frente a la Administracin o el bene-
ficiario ninguna accin posesoria.
Una vez pagado el justiprecio expropiatorio, procede ya la inscripcin
de la expropiacin (art. 60 del Reglamento de Expropiacin Forzosa).
Los ttulos que deben presentarse en el Registro sern, normalmente,
el acta de ocupacin y pago o, en su defecto, la certificacin que acredite
el correspondiente depsito del justiprecio. En todo caso, de manera dete-
nida contempla el Reglamento de 1997 las distintas situaciones que se
han podido producir en una expropiacin: la participacin del Ministerio
Fiscal, cuando los titulares son menores o incapacitados; la falta de com-
parecencia en el procedimiento de los titulares inscritos; la inexistencia
de la previa nota marginal anunciadora de la expropiacin; etc., a las
que deber atender de manera preferente el registrador al calificar la
solicitud de inscripcin (art. 25 del Reglamento de 1997).
En fin, puede interesar recordar que el ttulo de inscripcin de una
expropiacin tiene eficacia inmatriculadora, con relacin a las fincas que
no constaban en el Registro. Esta inmatriculacin se ve beneficiada por-
821
que no sufre la limitacin del privilegio de fe pblica registral, como esta-

blece el artculo 207 del Reglamento Hipotecario para los supuestos de
inmatriculacin. En consecuencia, la Administracin o el beneficiario de
la expropiacin gozan tras la inscripcin registral de una autntica posi-
cin inatacable con relacin a los bienes expropiados.
B) La inscripcin de nuevas edificaciones
De manera tradicional el Registro de la Propiedad ha difundido la

existencia de una edificacin realizada sobre las fincas, a travs de la
inscripcin de la declaracin de obra nueva que solicita el mismo pro-
pietario (art. 208 de la Ley Hipotecaria). Esta actuacin ha sido utilizada
para controlar la legalidad de las construcciones y edificios. Desde la
reforma de 1990 la legislacin urbanstica ha exigido a notarios y regis-
tradores que verifiquen la existencia de la correspondiente licencia de
manera previa al otorgamiento de la escritura pblica y la prctica de
la oportuna inscripcin, as como que el proyecto de edificacin se adecue
a los trminos de la licencia. Hoy en da es el artculo 22 de la Ley 6/1998,
del rgimen del suelo y valoraciones, el que atiende al control de las
nuevas construcciones, y los artculos 45 a 55 del Reglamento de 1997,
los que precisan el rgimen de la inscripcin registral.
En principio, el notario debe incorporar la licencia administrativa a
la escritura de obra nueva. Ahora bien, en caso de que la licencia se
hubiera estimado en virtud de la tcnica del silencio positivo, el Regla-
mento de 1997 faculta al particular para que aporte la certificacin admi-
nistrativa del silencio y, si no existe, el escrito de solicitud de licencia,
la denuncia de mora (sic), la solicitud de la certificacin del silencio
y la manifestacin de que no se le ha comunicado la denegacin de la
licencia o de la certificacin (art. 48.2).
Precisa tambin el Reglamento quin tiene la condicin de tcnico
competente para certificar la adecuacin de la edificacin a la licencia.
En concreto, no slo pueden certificar este hecho los tcnicos que hubie-
ren firmado el proyecto o los que dirigen la obra, sino tambin otros
con facultades suficientes segn el colegio profesional y, tambin, los tc-
nicos municipales, aspecto que haba sido ya reconocido en una impor-
tante Resolucin de la Direccin General de los Registros y del Notariado
(de 26 de febrero de 1996, RJA 1033).
El mayor problema que ha surgido con la introduccin de este nuevo
mecanismo de control de las construcciones es su aplicacin a las cons-
trucciones levantadas con anterioridad a la reforma. Hubo quien defendi
822
que su aplicacin supondra una eficacia retroactiva de la legislacin,

aspecto que no deba admitirse al implicar ciertas restricciones y limi-
taciones al derecho de propiedad. Sin embargo, no puede en rigor man-
tenerse esta tesis. No existe ninguna eficacia retroactiva, porque los nota-
rios y registradores supervisan esas edificaciones con posterioridad a la
reforma, en aplicacin de la legislacin vigente.
Ahora bien, dicho esto, debe recordarse que la Administracin urba-
nstica no puede reaccionar siempre contra las construcciones ilegales.
En concreto, en aquellos casos en que haya transcurrido el plazo previsto
(generalmente de cuatro aos, aunque algunas leyes autonmicas esta-
blecen otros distintos) para ordenar las medidas de intervencin sobre
la edificacin. En este sentido se pronunci la Resolucin de la Direccin
General de los Registros y del Notariado de 3 de noviembre de 1995
(RJA 8083), al admitir la inscripcin de una obra nueva realizada en una
finca rstica, una vez que se acredit que se haba concluido en 1985
y que no constaba anuncio alguno de incoaccin de expediente de dis-
ciplina urbanstica. Esta doctrina se ha incorporado al Reglamento de
1997, que regula la inscripciones de otras construcciones terminadas en
el artculo 52. Permite este precepto la inscripcin de los edificios ter-
minados cuando conste mediante una certificacin que la obra tenga una
antigedad que suponga la prescripcin de las infracciones urbansticas,
adems de no constar en el Registro noticia de la existencia de expediente
disciplinario sobre la misma.
Ante la generalizada tendencia de inscribir edificaciones terminadas,
en algunas localidades se est requiriendo a los Ayuntamientos para que
informen sobre la fecha de conclusin de las obras. A mi juicio, el Ayun-
tamiento slo puede y debe certificar sobre los datos jurdicos que conoz-
ca: si existi licencia en su momento, si se solicit acta de ocupacin
o cdula de habitabilidad, si existe o no procedimiento disciplinario, etc.
Pero en modo alguno puede certificar la fecha de conclusin de la edi-
ficacin.
C) El control sobre las parcelaciones urbansticas
Especial atencin requieren las actuaciones de divisin y segregacin

de terrenos. Para evitar la formacin de urbanizaciones defectuosas, sin
los mnimos servicios pblicos, se ha exigido siempre el previo otorga-
miento de una licencia administrativa y ahora, adems, los notarios y
registradores han de exigir la acreditacin de la correspondiente licencia
o la declaracin administrativa de su innecesariedad en el momento de
823
elevar a escritura pblica el negocio jurdico o para su inscripcin en

el Registro (art. 259.3 del TR92).
El Reglamento de 1997 ha precisado un nuevo procedimiento para
controlar de manera especial las parcelaciones en los suelos no urbani-
zables, donde, como es sabido, estn prohibidas, as como las divisiones
de fincas con resultado inferior a la unidad mnima de cultivo. En estos
casos, se dispone que el registrador debe remitir copia de los documentos
que se le han presentado a la Administracin agraria, para que aprecie
si el resultado de las fincas es inferior a la unidad mnima de cultivo
o si existe alguna excepcin que permita dichas divisiones o segregaciones
segn la normativa agraria. En el plazo de cuatro meses debe la Admi-
nistracin contestar el requerimiento para admitir la inscripcin o dene-
garla (art. 80).
Si el registrador tuviera una duda fundada sobre el peligro de creacin
de un ncleo de poblacin deber remitir los ttulos al Ayuntamiento
para que se pronuncie sobre esta situacin tambin en el plazo improrro-
gable de cuatro meses. Corresponde a la Administracin municipal, en
consecuencia, tramitar con cierta urgencia la posible contestacin al regis-
trador en alguno de los dos sentidos siguientes: bien advertir la inne-
cesariedad de la licencia por no considerarse que se produzca una par-
celacin ilegal; o bien iniciar un procedimiento disciplinario, con previa
notificacin a los interesados de la posible existencia de una parcelacin
ilegal. Esta comunicacin municipal al Registro debe realizarse antes del
plazo de cuatro meses, pues una vez transcurrido este plazo, los inte-
resados podrn insistir en la inscripcin de sus derechos (art. 79 del Regla-
mento de 1997).
Sorprende, en principio, esta decisin de inscribir estas divisiones o
segregaciones sin licencia, porque parece que se ha optado por entender
la inactividad del Ayuntamiento como una situacin similar al silencio
administrativo, en el sentido de considerar que transcurrido el plazo de
cuatro meses debe entenderse innecesaria la licencia, idea criticable. Pero,
es ms, a mi juicio, esta regulacin es ilegal al contradecir de manera
directa las leyes que impiden el otorgamiento de escrituras pblicas y
la prctica de la inscripcin sin acreditar la licencia urbanstica, su decla-
racin de innecesariedad o, en el caso de terrenos agrcolas, sin respetar
la unidad mnima de cultivo. En todo caso, no debe olvidarse que la ins-
cripcin en el Registro de la Propiedad de las divisiones o segregaciones,
al no convalidar en modo alguno los actos ilegales (art. 33 de la Ley
Hipotecaria) no impedir que, con posterioridad, se inicie el correspon-
diente expediente disciplinario. Los efectos de la declaracin de ilegalidad
sern distintos dependiendo de la normativa urbanstica de la Comunidad
Autnoma.
824
El control de otras divisiones inmobiliarias, como es el caso de las

fincas indivisibles, queda en manos de la diligente actitud del Ayunta-
miento, que debe comunicar al Registro las dimensiones de las parcelas
mnimas y las fincas afectadas. Y lo mismo debe ocurrir cuando una licen-
cia de construccin agota en todo o en parte la edificabilidad de la finca,
para impedir que se produzca una segregacin y que los nuevos titulares
confen en obtener una licencia de edificacin (art. 81).
VI. LA CERTIFICACIN ADMINISTRATIVA COMO TTULO

DE ACCESO AL REGISTRO
A) La fe pblica administrativa
La normativa urbanstica no ha perdido la oportunidad de recordar,

al atender a la publicidad registral, que las certificaciones administrativas
son ttulo suficiente para acceder al Registro (art. 308 del TR92 y art. 2.2
del Reglamento de 1997). Es cierto que desde siempre la legislacin hipo-
tecara admita la inscripcin mediante la presentacin de documentos
administrativos (arts. 3 de la Ley y 34 del Reglamento Hipotecario), pero
no est de ms el recordatorio ante la continua omisin, cuando no indi-
ferencia, de la fuerza de estos documentos. Algunos ejemplos podran
ofrecerse en que se ha establecido de modo incomprensible e injustificado
la obligacin de la Administracin Pblica de acudir a la formalizacin
de una escritura notarial o la necesidad de protocolizar sus decisiones
y resoluciones. Y no debe ignorarse que la misma fe pblica otorga una
escritura notarial que una certificacin administrativa, segn establece,
entre otros preceptos, el artculo 1.216 del Cdigo Civil. Resulta un poco
absurdo tener que recordar a estas alturas que los actos de una Admi-
nistracin Pblica gozan de gran rigor al dirigirse en todo caso a unos
objetivos de inters pblico y haberse encauzado a travs de los corres-
pondientes trmites procedimentales. Los actos administrativos (habr
que recordarlo?) poseen una eficacia superior derivada del imperium del
que proceden, as como una presuncin de validez y ejecucin inmediata.
La funcin certificante es una de las clsicas funciones administrativas
que no se encomienda de manera exclusiva a notarios.
Por todo ello, no parece innecesario el recordatorio del artculo 308
del TR92. Su redaccin, sin embargo, es desafortunada. No regula con
suficiente contundencia la validez de las certificaciones administrativas.
Comienza el precepto salvando las excepciones que se establezcan. Algu-
nas sern obvias, como los supuestos de inscripcin de la anulacin de
los actos administrativos por sentencias judiciales o las anotaciones pre-
ventivas sobre los derechos inscritos que puedan verse afectados por la
825
interposicin de un recurso contencioso, en cuyo caso el ttulo de acceso

ser una providencia judicial. Estas excepciones son evidentes. De las
cuestiones judiciales slo pueden dar fe pblica los Jueces y Tribunales.
Pero la redaccin de este artculo 308 puede ser utilizada para mantener
disposiciones que reiteran de modo incomprensible la necesaria parti-
cipacin de un notario en funciones administrativas, lo que, a mi juicio,
en modo alguno debe sostenerse. No debe admitirse que las resoluciones
administrativas deban elevarse a escrituras pblicas. Las certificaciones
administrativas otorgan toda la fe pblica sin necesidad de cumplir ningn
otro requisito formal. No requieren la autentificacin, protocolizacin ni
elevacin a escritura pblica alguna. La voluntad de la Administracin,
formada a travs del procedimiento administrativo, garanta pblica des-
tacable, es ya eficaz. En el mbito de sus competencias la Administracin
no necesita la bendicin de ningn notario.
Ahora bien, significa esto la exclusin de la participacin notarial
en las actuaciones en que intervenga la Administracin? O, por el con-
trario, es preciso buscar unos lmites a partir de los cuales pueda exigirse
la constancia notarial? En principio, la calificacin pblica o privada de
las actuaciones y negocios, que accedan al Registro de la Propiedad, pue-
de ser un parmetro importante para responder a este interrogante. Siem-
pre que la actuacin objeto de inscripcin registral derive de la Admi-
nistracin en el mbito de sus competencias ser suficiente la certificacin
del rgano competente. En la mayora de las ocasiones, del Secretario
del Ayuntamiento.
A mi juicio, es posible avanzar ms y afirmar que la participacin
de una Administracin Pblica en cualquier mbito contiene esa notable
eficacia y fe pblica. El carcter de potentior persona, con todos los atri-
butos que del mismo derivan, exime de establecer cualquier otra garanta
(en este caso, la participacin de un notario) ms propia de la actuacin
de las personas privadas. As, por ejemplo, con relacin a las distintas
actuaciones urbansticas no debe ponerse en duda que ser suficiente la
certificacin del Secretario del Ayuntamiento, sin ninguna colaboracin
del notario, con relacin a la concesin de una licencia urbanstica con-
dicionada; la resolucin que impone una multa por causa de una infrac-
cin urbanstica; la aprobacin de un proyecto de compensacin o repar-
celacin; el reconocimiento del aprovechamiento urbanstico, etc.
Ms sorprender, pero tambin considero que existen argumentos
para defender esta opinin, la suficiencia de la certificacin administrativa
para inscribir actos que perfeccionan negocios bilaterales. Me refiero a
los que suponen el ejercicio de los derechos de tanteo o retracto o la
constitucin del derecho de superficie. Tanto la aceptacin de las con-
826
diciones de la transmisin en el primer caso, como la adjudicacin

mediante el concurso, en el segundo, no implica sino la aceptacin que,
segn las reglas generales, perfecciona el contrato. Por tanto, tampoco
necesitan estas resoluciones administrativas ser elevadas a escritura pbli-
ca. No parece imprescindible reiterar ante un notario la voluntad y con-
diciones del contrato. Ya estn determinadas en las clusulas adminis-
trativas y la declaracin de la Administracin es vlida y eficaz desde
su formulacin. Ninguna garanta aade la elevacin a escritura pblica
de estas clusulas. La escritura no puede modificar ni mejorar el docu-
mento administrativo, no puede variar las condiciones establecidas. Este
criterio lo sigue el propio legislador con relacin a la inscripcin de la
adjudicacin de inmuebles tras la aplicacin del rgimen de venta forzosa,
por lo que su defensa puede extenderse a situaciones sustancialmente
iguales: ubi eadem ratio, ibi eadem iuris dispositio. En fin, puede tambin
recordarse la previsin establecida en la Ley de Contratos de las Admi-
nistraciones Pblicas que recuerda la eficacia de los documentos admi-
nistrativos para acceder a los registros pblicos (art. 54 del Texto refun-
dido de 16 de junio de 2000).
Incluso, como en su da admiti la propia Direccin General de los
Registros y del Notariado y hoy regula el legislador, ser ttulo vlido
para acceder al Registro la certificacin administrativa cuando ejecuta
de modo subsidiario la entrega de bienes de obligada cesin. Si los pro-
pietarios no cumplen sus deberes y no otorgan escritura pblica de adju-
dicacin de terrenos, la propia Administracin est legitimada para ins-
cribir estos bienes con el ttulo que supone la certificacin administrativa.
Por ltimo, tambin debe recordarse la suficiencia de la certificacin
del Secretario para modificar la situacin registral cuando sta se ha pro-
ducido en virtud de un ttulo administrativo declarado nulo. Incluso sin
el consentimiento de los titulares registrales, como ha recordado la Reso-
lucin de la Direccin General de los Registros y del Notariado de 22
de junio de 1989 (RJA 4908).
B) La calificacin registral
Los registradores deben calificar los ttulos presentados de modo pre-

vio a la prctica del correspondiente asiento. Esta facultad de calificacin
est dirigida a comprobar la legalidad de la constancia registral, as como
su conformidad con el Registro y los otros asientos existentes. El regis-
trador puede, por ello, calificar las certificaciones administrativas, cali-
ficacin que se extiende, de conformidad con el artculo 99 del Regla-
mento Hipotecario, a verificar la competencia del rgano que dicta el
827
acto, el procedimiento seguido, tanto comprobando la realizacin de sus

trmites esenciales como la congruencia de la resolucin, la participacin
y audiencia del titular registral, as como las formalidades extrnsecas del
documento.
Multitud de problemas ha suscitado esta facultad de los Registradores,
que puede implicar la suspensin de la inscripcin para subsanar defectos
e, incluso, la denegacin de la prctica del asiento solicitado. De ah el
gran inters en conocer los criterios y doctrina que ha ido adoptando
la Direccin General de los Registros y del Notariado, al resolver los
recursos planteados en estas conflictivas situaciones.
As, por ejemplo, se ha afirmado que los Registradores pueden y
deben comprobar la legalidad del acto administrativo. De ah que se con-
firmara la decisin de los Registradores que denegaron la inscripcin de
una escritura de compraventa relativa a bienes de propios de un Ayun-
tamiento, al no haberse observado el procedimiento legalmente estable-
cido (Resolucin de 21 de diciembre de 1990, RJA 10494); o faltar una
preceptiva autorizacin administrativa (Resolucin de 19 de enero de
1989, RJA 188); o al no realizar la venta de bienes de propios mediante
una subasta pblica (Resolucin de 26 de abril de 1988, RJA 3365). El
anlisis del Registrador ha de dirigirse de modo exclusivo al cumplimiento
de la legalidad. Y no puede entrar a valorar los aspectos y elementos
discrecionales, que ha intervenido en su adopcin (Resolucin de 16 de
octubre de 1992, RJA 8567).
Quiz uno de los problemas ms singulares en este mbito sea la apre-
ciacin de la nulidad o anulabilidad del acto administrativo cuya inscrip-
cin se pretende. En principio, no parece que pueda negarse la capacidad
del registrado para apreciar ese vicio irregular. Sin embargo, deber
advertirse la causa de invalidez de modo difano, para que no padezca
el principio de validez de los actos administrativos. En este sentido, la
Resolucin de 18 de noviembre de 1986 (RJA 6878) revoc la inicial
denegacin acordada por el Registrador, que haba considerado el acto
administrativo viciado de nulidad, porque dicha denegacin implicaba una
valoracin sobre el fondo, que no podra realizar el registrado.
VII. CONSIDERACIN FINAL
No debe ponerse en duda el importante avance dado por las ltimas

reformas urbansticas para implicar al Registro de la Propiedad en el sis-
tema de proteccin de la legalidad urbanstica. Aunque ser necesario
continuar en profundizar los convenientes lazos de relacin entre el Regis-
828
tro, el Catastro y la Administracin urbanstica. Estas oficinas pblicas

no deben ejercer sus funciones de manera independiente o, sobre todo,
disociada. Slo con una correcta coordinacin de las actuaciones pblicas
y su difusin por los instrumentos de que goza el trfico inmobiliario
podr garantizarse la legtima ordenacin urbana e, igualmente, impedir
que los derechos y expectativas de los ciudadanos se frustren y quiebren
con estafas inmobiliarias. La confianza en las instituciones pblicas y la
proteccin eficaz de los intereses de los ciudadanos as lo exige.
BIBLIOGRAFA
ARNAIZ EGUREN, R., La inscripcin registral de actos urbansticos, Madrid, 1999.
FUERTES LPEZ, M., Urbanismo y publicidad registral, Madrid, 2001.
GARCA GARCA, J. M., Derecho inmobiliario registral o hipotecario, tomo V, Regis-
tro de la Propiedad y urbanismo, Madrid, 1999.
829
TEMA 17
TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD
INMOBILIARIA
Jess GONZLEZ PUEYO
Interventor del Ayuntamiento de Alcobendas
(Madrid) TRATAMIENTO FISCAL
JESS GONZLEZ
DE LA PROPIEDAD
PUEYO INMOBILIARIA
SUMARIO: PLANTEAMIENTO.I. EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES.

EL RECARGO A FAVOR DE LAS REAS METROPOLITANAS.A) Natura-
leza.1. Impuesto directo.2. De carcter real.3. De carcter peridico.4. Grava
el valor catastral.5. De titularidad municipal.6. De exigencia obligatoria.7. De
gestin compartida.B) Hecho imponible.1. Propiedad sobre bienes inmuebles o
titularidad de determinados derechos reales o de una concesin administrativa.Que
se trate de bienes inmuebles.3. Los inmuebles han de estar situados en el respectivo
trmino municipal.C) Sujetos pasivos.1. Sujeto pasivo-contribuyente.2. Obli-
gaciones de los sujetos pasivos.D) Base imponible y base liquidable.1. Base impo-
nible.a) Fijacin de la base imponible.b) Revisin de los valores catastra-
les.c) Modificacin de los valores catastrales.d) Actualizacin de los valores
catastrales.2. Base liquidable.E) Deuda tributaria.1. Tipo de gravamen y cuo-
ta.2. Bonificaciones.3. Recargos.4. Devengo y perodo impositivo.F) Exen-
ciones.G) Afectacin de los bienes al pago del impuesto.II. EL IMPUESTO
SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y OBRAS.A) El hecho impo-
nible.B) Base imponible.C) Momento del devengo. 4.Sujetos Pasi-
vos.D) Bonificaciones y exenciones.E) Gestin del Impuesto.1. Liquidacin
provisional.2. Autoliquidacin.3. Liquidacin definitiva.G) Problemtica espe-
cfica de determinados supuestos.1. La actividad urbanizadora.2. Obras promo-
vidas por rganos del Estado y la ordenacin del territorio.3. Las obras en el mbito
del aeropuerto por AENA.III. EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL
VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA.A) Naturaleza
jurdica y hecho imponible.1. Terrenos de naturaleza urbana.2. Incremento de
valor.3. La transmisin.B) Supuestos de no sujecin.C) Beneficios fisca-
831
JESS GONZLEZ PUEYO
les.D) Sujetos pasivos del Impuesto.E) Base imponible y cuota.F) Deven-

go.1. Regla general.a) Actos inter vivos.b) Actos mortis causa.2. Particula-
ridades.a) Supuestos de nulidad, rescisin o resolucin del acto o contra-
to.b) Actos y contratos sometidos a condicin.G) Gestin del Impues-
to.IV. TASAS POR LICENCIAS DE OBRAS O URBANSTICAS.A) Hecho
imponible de las tasas. Su concepto.B) Base imponible.C) Devengo de las
tasas.D) El contribuyente y las tasas locales. El sustituto.V. CONTRIBUCIONES
ESPECIALES Y CUOTAS DE URBANIZACIN Y DE CONSERVA-
CION.A) Contribuciones Especiales.1. Hecho imponible.2. Sujetos.a) Suje-
tos activos.b) Sujetos pasivos.3. Base imponible.4. Bases de reparto, cuota y
devengo.a) Bases de reparto.b) Cuota.c) Devengo.5. Beneficios fisca-
les.6. Imposicin y Ordenacin.7. Colaboracin ciudadana.B) Cuotas de urba-
nizacin.1. Naturaleza de las cuotas de urbanizacin.2. Distribucin de las cuotas
de urbanizacin.3. Pago de las cuotas de urbanizacin.C) Cuotas de conservacin.
PLANTEAMIENTO
El artculo 142 de la Constitucin establece que las Haciendas Loca-

les debern disponer de los medios suficientes para el desempeo de las
funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirn
fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado
y de las Comunidades Autnomas. Frmula que se recoge en el artcu-
lo 105 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, Ley 7/1985,
de 2 de abril, que propugna que se dote a las Haciendas Locales de recur-
sos suficientes para el cumplimiento de los fines que tienen encomen-
dados los Entes Locales, nutriendo dichas Haciendas tanto de tributos
y participaciones en los del Estado y de las Comunidades Autnomas,
como de aquellos otros recursos que provea la ley.
La Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, en su Ttulo I contiene el rgimen general de los recursos
que integran las Haciendas Locales, constituyendo la introduccin a dicho
rgimen el nico artculo de que se compone el Captulo I del citado
Ttulo: el artculo 2. Dicho artculo configura la Hacienda de las Entidades
Locales en funcin de los diversos recursos que pueden integrarla, atri-
buyendo a las Entidades Locales las prerrogativas establecidas legalmente
para la hacienda del Estado y la posibilidad de actuar conforme a los
procedimientos administrativos correspondientes.
De entre los recursos que enumera este artculo 2 nos encontramos,
por lo que al tema que estamos tratando se refiere, con la existencia
de unos recursos comunes a todas las Entidades Locales de base terri-
torial, en tanto que otros son slo predicables de los Municipios. As,
son recursos comunes a dichas Entidades los ingresos procedentes del
patrimonio de los Entes Locales, las subvenciones, los percibidos en con-
832
TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
cepto de precios pblicos, el producto de las operaciones de crdito, el

producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias,
las tasas y las contribuciones especiales. Por el contrario, los impuestos
son slo atribuibles a los Municipios, cuya Hacienda se nutre de la tota-
lidad de las figuras recogidas en el artculo 2. As se previene en el ar-
tculo 60, segn el cual los Ayuntamientos exigirn, de acuerdo con la
presente Ley y las disposiciones que la desarrollan, los siguientes impues-
tos, precepto que no tiene igual en los Ttulos III, para las Provincias,
y IV, cuando regula los recursos de otras Entidades Locales.
En consecuencia, slo los Ayuntamientos podrn exigir impuestos, y
los impuestos que pueden ser exigidos son, precisamente, los enumerados
en este artculo 60. Impuestos que, por lo que se refiere a la fiscalidad
que afecta a la propiedad inmobiliaria, hemos de sealar son los Impues-
tos sobre Bienes Inmuebles, sobre Construcciones, Instalaciones y Obras,
y sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
No se agotan aqu las figuras tributarias que recaen sobre la propiedad
inmobiliaria, pues, junto a los impuestos, tambin las tasas y las contri-
buciones especiales afectan muy directamente a la propiedad inmobiliaria.
Y an, aunque slo con relacin a las reas Metropolitanas, hemos de
referirnos a la posibilidad de tales Entidades Locales de establecer un
recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Finalmente, aunque no pueda hablarse de fiscalidad, en cuanto que
no se trata de una figura tributaria, han de citarse las cuotas de urba-
nizacin como otra de las figuras de Derecho pblico que afectan a la
propiedad inmobiliaria.
Segn esto, la propiedad inmobiliaria soporta el peso de los siguientes
tributos e ingresos de Derecho pblico:
El Impuesto sobre Bienes Inmuebles. El Recargo sobre el IBI a
favor de las reas Metropolitanas.
El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana.
Tasas por Licencias Urbansticas.
Contribuciones Especiales.
Canon o Cuotas de Urbanizacin y de Conservacin.
Vamos a examinar cada una de dichas figuras.
833
JESS GONZLEZ PUEYO
I. EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. EL RECARGO

A FAVOR DE LAS REAS METROPOLITANAS
A) Naturaleza
El Impuesto sobre Bienes Inmuebles nace en la Ley Reguladora de

las Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de diciembre, como una figura
impositiva nueva, carente de antecedentes, como demuestra la redaccin
de su Disposicin Derogatoria, que en su apartado 1.o deroga el Ttu-
lo VIII del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia
de Rgimen Local, RD 781/1986, de 18 de abril, extendiendo tal dero-
gacin, en el prrafo segundo, a cuantas disposiciones de rango legal
se opongan, contradigan o resulten incompatibles con los preceptos de
la presente Ley. Prescripcin que se completa en su nmero 2.o, al exten-
der la derogacin a cuantas disposiciones de rango reglamentario regu-
len, a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, las materias objeto
de las disposiciones comprendidas en el apartado anterior. Igualmente,
es significativo el plazo de carencia establecido en la Disposicin Tran-
sitoria segunda, nmero 1.o, para la exigencia del tributo, algo que es
frecuente en las figuras tributarias de nueva creacin.
Sin embargo, y dado que la citada Disposicin Transitoria enlaza el
comienzo de la vigencia del nuevo impuesto con la de finalizacin de
la exigibilidad de las Contribuciones Territoriales, Rstica y Urbana, y
del Impuesto de Solares, puede decirse que la Ley ha querido configurar
a este Impuesto como el heredero de aquellas figuras tributarias.
El artculo 60.1.o, a), dispone que los Ayuntamientos exigirn el
Impuesto sobre Bienes Inmuebles, lo que nos lleva a hacer una primera
caracterizacin de dicha figura como de impuesto municipal de exigencia
obligatoria. El Ayuntamiento es el nico sujeto activo de la relacin tri-
butaria, aunque su gestin sea compartida, como se desprende de los
artculos 77 y 78. Su obligatoriedad resulta del carcter incondicionado
del artculo 60.1.o Por su parte, el artculo 61 de la Ley de Haciendas
Locales lo define como tributo 1 directo, de carcter real, que recae sobre
la propiedad de los bienes inmuebles, ya sean stos de naturaleza rstica
o urbana, sitos en el respectivo trmino municipal, o sobre la titularidad
de un derecho real de usufructo o de superficie, o de una concesin admi-
nistrativa sobre tales bienes o sobre los servicios pblicos a los que estn
afectados. No grava, como sus antecedentes, las Contribuciones Terri-
1
El artculo emplea el trmino tributo, expresin incorrecta que hace referencia al
gnero, en tanto que los Impuestos, las Tasas y las Contribuciones especiales constituyen
la especie.
834
toriales Rstica y Pecuaria y Urbana, el importe de las rentas, sino el

valor de los inmuebles. Cambio de naturaleza ms aparente que real,
pues la Contribucin Territorial Urbana ya se configuraba como un gra-
vamen sobre la propiedad, al establecerse por va de Ley (art. 268 del
Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Rgimen
Local) la Renta Catastral, sin excepcin alguna, en el 4 por 100 del valor
catastral respectivo, lo que implica la inexistencia de diferencias entre
el gravamen de la propiedad y el gravamen de la renta.
1. Impuesto directo
Significa tanto la imposibilidad de traslacin de la cuota tributaria

por el sujeto pasivo a terceras personas, que caracteriza al impuesto, sin
perjuicio de las reglas especficas que en materia de arrendamientos urba-
nos establece la ley de este nombre, que afectan a la esfera de relaciones
entre particulares, como el hecho de la forma en que se exacciona a travs
de padrones o matrculas.
2. De carcter real
Se elimina toda circunstancia personal en la exaccin del impuesto,

cuantificndose exclusivamente en atencin a criterios objetivos: el valor
catastral, con independencia de que los bienes gravados produzcan o no
renta.
3. De carcter peridico
Se devenga peridicamente, conforme al artculo 75.1.o, el primer da

del perodo impositivo, que, conforme al nmero 2.o, coincide con el ao
natural.
4. Grava el valor catastral
El IBI es un impuesto que recae sobre el patrimonio, pero, a con-

secuencia de su carcter peridico, ha de soportarse con cargo a las rentas
ordinarias del sujeto pasivo, lo que puede distorsionar la capacidad eco-
nmica del titular, cuando se satisfaga por el inmueble en el que tiene
su vivienda. Y ello porque el aumento del valor de los bienes inmuebles no
implica aumento de la renta real del sujeto pasivo, lo que significa que
habr de destinar mayor cantidad de sus ingresos al pago del impuesto.
835
JESS GONZLEZ PUEYO
5. De titularidad municipal
El Ayuntamiento es el sujeto activo, nico legitimado para su gestin,

sin perjuicio de las posibilidades de colaboracin o delegacin previstas
en la propia norma.
6. De exigencia obligatoria
La expresin exigirn, que emplea el precepto, implica que el

Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en cuanto a su establecimiento y entra-
da en vigor, no exige el previo acuerdo de imposicin y ordenacin. El
artculo 15.1.o de la misma Ley as lo establece para los tributos recogidos
en el artculo 60.1.o, ratificndolo el artculo 38.1.o
7. De gestin compartida
Conforme al artculo 78.1 y 3, la gestin e inspeccin catastral corres-

ponde al Estado, en tanto que el nmero 2 del mismo precepto enco-
mienda al Ayuntamiento la liquidacin, recaudacin y revisin de los actos
dictados en va de gestin tributaria. Gestin tributaria que comprende
las funciones de concesin y denegacin de exenciones y bonificaciones,
realizacin de las liquidaciones conducentes a la determinacin de las
deudas tributarias, emisin de los documentos de cobro, resolucin de
los expedientes de devolucin de ingresos indebidos, resolucin de los
recursos que se interpongan contra dichos actos y actuaciones para la
asistencia e informacin al contribuyente, referidas a las materias com-
prendidas en dicho apartado.
B) Hecho imponible
Conforme al nmero 1.o del artculo 28 de la Ley General Tributaria,

el hecho imponible es el presupuesto de naturaleza jurdica o econmica
fijado por la Ley para configurar cada tributo, y cuya realizacin origina
el nacimiento de la obligacin tributaria. Su determinacin, conforme
a su artculo 10, ha de llevarse a cabo por la ley.
De acuerdo con ello, el artculo 61 de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales establece como presupuesto para la configuracin del
hecho imponible del IBI, la propiedad de los bienes inmuebles de natu-
raleza rstica y urbana situados en el respectivo trmino municipal, o
836
por la titularidad de un derecho real de usufructo o de superficie, o de

la de una concesin administrativa sobre dichos bienes o sobre los ser-
vicios pblicos a los que estn afectos.
1. Propiedad sobre bienes inmuebles o titularidad de determinados

derechos reales o de una concesin administrativa
Con arreglo al artculo 61, las situaciones jurdicas segn las cuales
nace la obligacin tributaria son las siguientes:
a) Propiedad de bienes inmuebles.
b) Titularidad de un derecho real de usufructo sobre bienes inmue-
bles.
c) Titularidad de un derecho real de superficie sobre bienes inmue-
bles.
d) Titularidad de una concesin administrativa sobre bienes inmue-
bles o sobre los servicios pblicos a los que se hallen adscritos bienes
de esta naturaleza.
Respecto de la primera de las situaciones jurdicas citadas, la pro-
piedad de bienes inmuebles, su posibilidad ha sido certificada por la Sen-
tencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, que con-
tradice las alegaciones realizadas por el Consejo Ejecutivo de la Gene-
ralidad y el Parlamento de Catalua, que pretendan la declaracin de
inconstitucionalidad del IBI, pues sometiendo a tributacin la propiedad
y no su rendimiento, e incurrir en duplicidad con el Impuesto estatal
sobre el Patrimonio, tal tributo municipal resultara contrario a los prin-
cipios del artculo 31.1 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional,
en relacin con la posible existencia de doble imposicin, afirma que el
artculo 6.2 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Finan-
ciacin de las Comunidades Autnomas, como ya se ha sealado en la
Sentencia del Tribunal Constitucional 186/1993, slo prohbe la dupli-
cidad de tributacin por los mismos hechos imponibles entre tributos esta-
tales y tributos autonmicos, pero no entre aqullos y los tributos propios
de las Haciendas Locales [fundamento jurdico 4.o, c)]. Por ello, y segn
la sentencia, debe recordarse que dicho Tribunal, tras distinguir entre
materia imponible toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro ele-
mento de la actividad econmica que el legislador decida someter a impo-
sicin y el concepto, estrictamente jurdico, de hecho imponible el
presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya rea-
lizacin origina el nacimiento de la obligacin tributaria (art. 28.1 Ley
General Tributaria), ha concluido que la prohibicin de doble impo-
sicin en materia tributaria nicamente garantiza que sobre los ciuda-
837
JESS GONZLEZ PUEYO
danos no pueda recaer la obligacin material de pagar doblemente por

un mismo hecho imponible. En el IBI no existe duplicidad de tributacin,
pues mientras el Impuesto sobre el Patrimonio es, conforme al artculo 3,
prrafo 1, de la Ley 19/1991, de 6 de junio, un impuesto de carcter directo
y naturaleza personal que grava el patrimonio neto de que sea titular una
persona fsica en el momento del devengo el 31 de diciembre, el
IBI es un tributo directo de carcter real que grava bien la propiedad
de los bienes inmuebles rsticos o urbanos, bien la titularidad de un dere-
cho real de usufructo o superficie o de una concesin administrativa sobre
los mismos o sobre los servicios pblicos a que se encuentren afectados.
En relacin con el segundo aspecto recurrido, mantiene el Tribunal
Constitucional que existen slidos argumentos para afirmar que ni el
sometimiento de la propiedad a tributacin ni la coexistencia del Impues-
to sobre el Patrimonio y el IBI transgreden los principios de capacidad
econmica y de no confiscatoriedad. Y ello porque no hay ningn pre-
cepto constitucional que impida el gravamen de otra fuente o manifes-
tacin de riqueza que no sea la renta: el artculo 31.1 de la Constitucin
vincula la contribucin a las cargas pblicas a la capacidad econmica
de los sujetos, capacidad que, como ha afirmado el propio Tribunal en
diversas Sentencias (27/1981, fundamento jurdico 4.o; 150/1990, funda-
mento jurdico 9.o, y 221/1992, fundamento jurdico 4.o), tanto significa
como la incorporacin de una exigencia lgica que obliga a buscar la
riqueza all donde la riqueza se encuentra. En lo que respecta a la
prohibicin constitucional de la confiscatoriedad tributaria, sta obliga
[SSTC 150/1990, fundamento jurdico 9.o, y 14/1998, fundamento jurdi-
co 11.B)] a no agotar la riqueza imponible sustrato, base o exigencia
de toda imposicin so pretexto del deber de contribuir, lo que tendra
lugar si mediante la aplicacin de las diversas figuras tributarias vigentes
se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo
que, adems, se estara desconociendo, por la va fiscal indirecta, la garan-
ta prevista en el artculo 31.1 de la Constitucin.
Ahora bien, la propiedad slo es determinante cuando sobre los bienes
inmuebles no recaiga la titularidad de un derecho real o de una concesin
administrativa, pues en tal caso, conforme al citado precepto, sern tales
derechos reales o la concesin y no el propietario quienes soporten
el tributo.
Con relacin a este ltimo supuesto el de la concesin, Salvador
ARNAL, en su tratado El Impuesto sobre Bienes Inmuebles 2, sostiene que
si consideramos que la relacin jurdica que une a un Ente pblico con
2
Publicaciones Abella, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid,
1991.
838
los bienes calificados como de dominio pblico constituye un rgimen

exorbitante del Derecho privado y, por tanto, no subsumible dentro del
gnero de la propiedad civil, habra que llegar a la conclusin de que
la titularidad de bienes inmuebles de dominio pblico es un claro supuesto
de no sujecin al IBI, dndose slo el hecho imponible cuando exista una
concesin sobre determinados bienes de esta naturaleza o sobre los servicios
pblicos a que se encuentren afectos, en los trminos que seala el ltimo
inciso del artculo 61 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Tal afirmacin fue contradicha por la interpretacin jurisprudencial que
se vena realizando del precepto. Pues las Sentencias de los Tribunales
Superiores de Justicia del Pas Vasco, de 15 de septiembre y 18 de noviem-
bre de 1998, y de Madrid, de 26 de mayo de 1999, centraban el problema
en determinar la concurrencia o no de la exencin del artculo 64.b) de
la Ley, a tenor del cual gozan de exencin los bienes que sean de pro-
piedad de los municipios en que estn enclavados, afectos al uso o servicio
pblico.... Para concluir afirmando que el concesionario administrativo
no es sujeto pasivo cuando su concesin recae o afecta a bienes en que
la propiedad est exenta del tributo. O sea, si los bienes inmuebles son
propiedad del municipio de la exaccin y estn afectos al uso o servicio
pblico, no estn gravados por el tributo no slo respecto de su titular
demanial el municipio, sino tampoco respecto del concesionario, y
de ah que la inicial sujecin al IBI de las concesiones administrativas
del artculo 61 no puede prevalecer frente a la evidencia de la exclusin
de gravamen, entendiendo que, para que pueda considerarse sujeta la
concesin administrativa al IBI, se exige, en todos los casos, que los
inmuebles sobre los que recae la propiedad, el usufructo, el derecho de
superficie o la concesin administrativa estn gravados, es decir, no exen-
tos. No cabe duda de que el legislador pretenda gravar las concesiones
administrativas sobre todos los bienes inmuebles, aunque fueran de domi-
nio pblico, y sobre los servicios pblicos a que se hallen adscritos, pero
lo cierto es que no los haba declarado no sujetos, como afirma Salvador
ARNAL, pues, segn la interpretacin jurisprudencial citada, la exencin
de algunos de ellos contenida en el artculo 64.b) supona la sujecin
de tales bienes. De ah que para zanjar la cuestin, de forma que las
concesiones administrativas sobre bienes inmuebles o sobre los servicios
pblicos a los que estn afectados queden sujetas al tributo, el artculo 22
de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, sobre Medidas Fiscales, Admi-
nistrativas y del Orden Social, haya modificado el artculo 64.b) de la
LRHL, que queda redactado en la siguiente forma:
b) Los que sean propiedad de los Municipios en que estn encla-

vados, afectos al uso o servicio pblico salvo que sobre ellos o sobre el
servicio pblico al que se hallen afectados recaiga una concesin admi-
839
JESS GONZLEZ PUEYO
nistrativa u otra forma de gestin indirecta, as como los comunales pro-

piedad de dichos municipios y los montes vecinales en mano comn.
2. Que se trate de bienes inmuebles
La Ley no define qu ha de entenderse por bienes inmuebles, por

lo que habremos de remitirnos al concepto que de los mismo se contiene
en el Cdigo Civil, artculo 334. S lo hace, sin embargo, respecto de
los elementos que integran cada una de las categoras de inmuebles de
naturaleza urbana y de naturaleza rstica.
El artculo 62, en sus apartados a) y b), distingue, dentro de los bienes
de naturaleza urbana, entre el suelo y las construcciones.
Por lo que se refiere al suelo, el apartado a), modificado por la
Ley 13/1996, para adaptarlo a la Ley del Suelo de 1996, sujeta al tributo
el suelo urbano, el declarado apto para urbanizar por las normas sub-
sidiarias, el urbanizable 3 o asimilado por la legislacin autonmica por
contar con las facultades urbansticas inherentes al suelo urbanizable en
la legislacin estatal.
Asimismo, tendrn la consideracin de bienes inmuebles de natura-
leza urbana los terrenos que dispongan de vas pavimentadas o encintado
de aceras y cuenten, adems, con alcantarillado, suministro de agua, sumi-
nistro de energa elctrica y alumbrado pblico y los ocupados por cons-
trucciones de naturaleza urbana. Ha de darse la concurrencia simultnea
de tales requisitos, de modo que si falta cualquiera de ellos no podr
ser considerado como urbano a efectos del IBI por este concepto. Res-
pecto de los ocupados por construcciones de naturaleza urbana, supone
la consideracin como elemento principal la construccin y accesorio el
suelo que la sustenta.
La misma consideracin tendrn los terrenos que se fraccionen en
contra de lo dispuesto en la legislacin agraria, siempre que tal fraccio-
namiento desvirte su uso agrario, y sin que ello represente alteracin
alguna de la naturaleza rstica de los mismos a otros efectos que no sean
3
En las modificaciones introducidas por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen
del Suelo y Valoraciones, donde se clasifica el suelo en urbano, urbanizable y no urba-
nizable se incorpora una Disposicin Adicional segunda que, poniendo en relacin esta
Ley con la LHL, dispone que a los solos efectos de lo dispuesto en el artculo 62 de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de acuerdo con la redaccin otorgada por
el artculo 21 de la Ley 13/1996, tendrn la consideracin de urbanizables los terrenos
que as clasifique el planeamiento y estn incluidos en sectores, as como el resto del
suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobacin del instrumento
urbanstico que lo desarrolle.
840
los del presente impuesto. O sea, si es posible la subsistencia del uso

agrario no queda sujeto el terreno al IBI de naturaleza urbana, sino que
seguir sujeto al IBI de naturaleza rstica.
El apartado b), en sus nmeros 1, 2 y 3, considera bienes inmuebles
de naturaleza urbana las construcciones, con un carcter tan omnicom-
prensivo que no puede escapar a su enumeracin ninguna construccin
o instalacin.
El artculo 63 define los bienes de naturaleza rstica, tanto por lo
que se refiere a los terrenos como a las construcciones. Respecto de aqu-
llos, se presenta su definicin con carcter residual, de tal modo que:
Su carcter urbano excluye automticamente la posibilidad de su con-
sideracin como rstico.
Toda porcin de terreno constituye necesariamente objeto del IBI,
de modo que si no queda sujeto en razn de su naturaleza urbana, que-
dar sujeto como rstico.
Por el contrario, respecto de las construcciones, considera que las que
sean calificadas como rsticas a la luz del apartado b) del artculo 63
quedan excluidas de la posibilidad de ser consideradas como de naturaleza
urbana. Sin embargo, la Ley es extremadamente restrictiva en este aspec-
to, pues exige que las construcciones sean indispensables para el desarro-
llo de las explotaciones agrcolas, ganaderas o forestales y estn situadas
en suelo que, a efectos del impuesto, tenga la consideracin de bien de
naturaleza rstica. Pues en otro caso, si el suelo debe considerarse como
de naturaleza urbana, tambin habrn de serlo.
3. Los inmuebles han de estar situados en el respectivo trmino municipal
Tal circunstancia supone la territorializacin de la materia imponible

gravada por el impuesto, de manera que cada hecho imponible pueda
realizarse respecto de un Municipio concreto. Con tal propsito, el ar-
tculo 61 elige como punto de conexin el Municipio en que est situado
el inmueble. Es decir, la situacin del inmueble ser determinante del
Ayuntamiento con derecho a su exaccin.
La duda surge cuando un mismo inmueble ocupa porciones de dos
trminos municipales. La normativa vigente no ha previsto reglas espe-
ciales para tales casos, por lo que la solucin al problema habr de pasar
por el fraccionamiento fiscal del inmueble afectado, con imputacin de
cada fraccin al respectivo Municipio. Sin embargo, s existe previsin
en cuanto a su valoracin, pues conforme al apartado 4.o del artculo 71
841
JESS GONZLEZ PUEYO
podrn ser valorados mediante la aplicacin de una ponencia especial

y nica para cada inmueble o para un conjunto de los que sean homo-
gneos por su uso o destino. Este mismo sistema puede aplicarse, con-
forme al prrafo segundo del precepto, respecto de la totalidad de los
bienes inmuebles situados en los municipios que constituyen una conur-
bacin.
C) Sujetos pasivos
1. Sujeto pasivo-contribuyente
La Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,

Ley 14/2000, de 29 de diciembre, introduce determinadas novedades en
la redaccin inicial del precepto, consistentes en haber aadido en la
letra a) de lo que actualmente es el apartado 1 el inciso o una concesin
administrativa; sustituir en las letras b), c) y d) la primitiva expresin
sobre bienes inmuebles gravados por la actual sobre bienes inmue-
bles, y aadir el apartado 2.
Con la nueva redaccin del nmero 1 se ha querido salir al paso de
las interpretaciones jurisprudenciales antes referenciadas, que negaban
la condicin de sujeto pasivo al concesionario de bienes o al de servicios
por entender, en unos casos, que la primitiva letra a) no exclua de dicha
condicin a la Entidad pblica titular del bien de uso pblico o del servicio
pblico y, en otros, que el participio gravados exclua al concesionario
cuando se trataba de bienes que gozaban de una exencin subjetiva. De
esta forma, las cuatro letras de dicho apartado ahora se corresponden
mejor con las hiptesis respectivamente prevenidas en el artculo 61 de
la misma Ley para definir el hecho imponible.
El nuevo apartado 2 ha venido a reconocer la trascendencia de lo
establecido en la legislacin sobre arrendamientos urbanos respecto a la
posibilidad de que, en determinados casos, el arrendador repercuta el
impuesto al arrendatario. Pero con la diferencia de que esa posibilidad
se remite a las normas de Derecho privado o comn: en concreto, el
punto 10.2, dentro de la letra C), Otros derechos del arrendador, de
la Disposicin Transitoria segunda de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre,
de Arrendamientos Urbanos, referida a los contratos de arrendamiento
de vivienda celebrados con anterioridad al 9 de mayo de 1985, incluye
entre esos derechos el de que podr exigir del arrendatario el total
importe de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que corres-
ponda al inmueble arrendado. Cuando la cuota no estuviese individua-
lizada se dividir en proporcin a la superficie de cada vivienda. Con
842
ello se modifica el criterio del artculo 99.1.1.o de la Ley de Arrenda-

mientos Urbanos de 1964 que nicamente permita la repercusin de los
incrementos.
As pues, conforme al artculo 65 de la Ley Reguladora de las Hacien-
das Locales, son sujetos pasivos de este impuesto las personas fsicas y
jurdicas, y las Entidades a que se refiere el artculo 33 de la Ley General
Tributaria, que sean propietarios de bienes inmuebles gravados sobre los
que no recaigan derechos reales de usufructo, de superficie o una con-
cesin administrativa, los titulares de un derecho real de usufructo sobre
bienes inmuebles, los titulares de un derecho real de superficie sobre bie-
nes inmuebles y los titulares de una concesin administrativa sobre bienes
inmuebles o sobre los servicios pblicos a que se hallen afectados.
Por lo que se refiere a los propietarios de bienes inmuebles, y como
caso particular, hemos de referirnos a los edificios en rgimen de pro-
piedad horizontal. El inmueble como conjunto constituye una sola parcela
catastral, pero los titulares de cada una de sus porciones lo son en exclu-
siva respecto de ellas, adems de la participacin que les corresponda
en relacin con los elementos comunes. De tal forma que la Adminis-
tracin gestora viene obligada a dar tratamiento separado a cada uno
de los distintos comuneros, incluso aunque hubieran incumplido sus obli-
gaciones formales.
Por lo que se refiere a los titulares de derechos reales de goce, distintos
de los de usufructo o superficie, la condicin de sujeto pasivo recae sobre
el propietario, si bien cabe la traslacin del impuesto en los supuestos
previstos en el artculo 527 del Cdigo Civil. As, por lo que se refiere
a los derechos de uso y habitacin, si el usuario consumiera todos los
frutos de la cosa ajena o el que tuviere derecho de habitacin ocupara
toda la casa, estar obligado a satisfacer los gastos de cultivo, a las repa-
raciones ordinarias de conservacin y al pago de las contribuciones, del
mismo modo que el usufructuario. Si slo percibiera parte de los frutos
o habitara parte de la casa no deber contribuir con nada, siempre que
quede al propietario una parte de los frutos o aprovechamientos bastantes
para cubrir los gastos y las cargas. Si no fueren bastantes, suplir aqul
lo que falte.
Como novedad, el artculo 76 de la LHL afecta los bienes gravados,
en el supuesto de cambio de titularidad, al pago de la totalidad de las
deudas tributarias y recargos pendientes por este impuesto, en los tr-
minos previstos en el artculo 41 de la Ley General Tributaria. Afeccin
por derivacin de la accin tributaria, lo que le otorga el carcter de
subsidiaria, pues para su ejercicio se exige acto administrativo notificado
reglamentariamente y la previa declaracin de fallido del deudor prin-
843
JESS GONZLEZ PUEYO
cipal, como establece el artculo 37.5.o de la Ley General Tributaria. Con-

secuentemente, la expresin deudas tributarias del artculo 76 no ha
de interpretarse en el sentido del artculo 58 de la mencionada Ley Gene-
ral Tributaria, sino restringida a la cuota tributaria y, en su caso, al recargo
del rea Metropolitana.
2. Obligaciones de los sujetos pasivos
Adems del pago de la deuda, la Ley General Tributaria, en su ar-

tculo 35.1.o, impone al sujeto pasivo la obligacin de formular cuantas
declaraciones y comunicaciones se exijan para cada tributo. En el caso
del IBI, el artculo 77.2.o de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
obliga a dichos sujetos a presentar las declaraciones de alta, baja o varia-
cin por las alteraciones de orden fsico, econmico o jurdico concer-
nientes a los bienes inmuebles que tengan trascendencia a efectos del
impuesto. Lo que haya de entenderse por alteraciones de orden fsico,
econmico o jurdico se concret en el artculo 1 del Real Decre-
to 1448/1989, de 1 de diciembre, estableciendo el artculo 3 los plazos
en que tales declaraciones han de presentarse: dos meses desde que se
produce la variacin.
En cuanto a quines vienen obligados a declarar, se han producido
sustanciales modificaciones desde la promulgacin de la LHL, pasando
desde imposicin al sujeto pasivo de la obligacin de declarar, contenida
originariamente en el artculo 77.2.o, a la liberacin absoluta para dicho
sujeto si las alteraciones de orden jurdico constaban en documentos otor-
gados por Notarios o estuviesen inscritas en el Registro pblico corres-
pondiente. Posteriormente, con la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, se
volvi a la situacin inicial, obligando al sujeto pasivo a declarar las alte-
raciones producidas. Hoy, en virtud de la modificacin realizada por la
Ley 50/1998, y con efectos de 1 de enero de 1999, se libera al sujeto
pasivo nuevamente del deber de declarar en aquellos casos en que se
cumpla la obligacin prevista en el artculo 50.Dos 4 de la Ley 13/1996,
de 30 de diciembre, siempre que el acto o negocio suponga exclusivamente
la transmisin del dominio de bienes inmuebles y se formalice en escritura
pblica o se solicite su inscripcin en el Registro de la Propiedad en el
plazo de dos meses desde el acto o negocio de que se trate.
En aquellos casos en que, subsistiendo la obligacin de declarar, no
se presenta la declaracin o se presenta fuera de los plazos establecidos
4
Los requirentes u otorgantes del acto o negocio estn obligados a acreditar al Nota-
rio la referencia catastral de los inmuebles de que se trate, con anterioridad a la auto-
rizacin del documento.
844
en el Real Decreto 1448/1989, de 1 de diciembre, se comete infraccin

tributaria simple 5.
D) Base imponible y base liquidable
1. Base imponible
La base imponible viene definida en el artculo 66 de la Ley Regu-

ladora de las Haciendas Locales al decir que estar constituida por el
valor de los bienes inmuebles. Expresin equvoca, pues el valor de un
bien es la medida de la utilidad que proporciona o de su aptitud para
producir satisfaccin, careciendo de traduccin en trminos monetarios,
pues su expresin monetaria recibe el nombre de precio. Por ello, el
nmero 2.o del precepto trata de concretar el concepto del valor de los
bienes inmuebles, referencindolo en el valor catastral, que se fijar
tomando como referencia el valor de mercado. De acuerdo con todo ello,
y teniendo en cuenta lo que dispone el artculo 69, podemos decir que
la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles est constituida
por el valor catastral asignado a dichos bienes por la Administracin,
segn reglas previamente establecidas, y sin que en ningn caso pueda
exceder del valor de mercado.
Conforme al artculo 67, el valor catastral de los bienes inmuebles
de naturaleza urbana se integra del valor del suelo y del de las cons-
trucciones, teniendo en cuenta para su clculo, en ambos casos, deter-
minadas circunstancias: en el caso del suelo, las circunstancias urbansticas
que le afecten; en el caso de las construcciones, adems de las condiciones
urbanstico-edificatorias, su carcter histrico-artstico, su uso o destino,
su calidad y antigedad, y cualquier otro factor que pueda incidir en el
mismo.
El artculo 69 establece que los valores catastrales a que se refiere
el apartado 2 del artculo 66 se fijan a partir de los datos obrantes en
los correspondientes Catastros inmobiliarios, tal como se definen en la
Disposicin Adicional cuarta, nmero 1.o, de la LHL. Tales valores
podrn ser objeto de revisin, modificacin o actualizacin, segn los
casos, en los trminos previstos en los artculos 70, 71 y 72 de la misma
Ley. De esta forma, los Catastros inmobiliarios constituyen la fuente de
donde se extraen los datos necesarios para fijar el valor catastral de cada
inmueble.
5
El artculo 79.b) de la Ley General Tributaria califica como infraccin tributaria
grave la conducta consistente en no presentar o presentar fuera de plazo, previo reque-
rimiento de la Administracin, o de forma incorrecta o incompleta las declaraciones.
845
JESS GONZLEZ PUEYO
a) Fijacin de la base imponible

El artculo 70, apartados 1.o a 4.o, regula este tema, disponiendo, en
su nmero 1.o, que la fijacin de los valores catastrales se llevar a cabo
con arreglo a los criterios de valoracin regulados en los artculos 67 y 68.
El nmero 2.o configura las ponencias de valores como el documento
bsico de la valoracin catastral, cuya aprobacin habr de ser publicada
en el Boletn Oficial de la Provincia (o Comunidad Autnoma unipro-
vincial, en su caso), conforme establece el nmero 3.o del mismo artculo.
Publicacin que ha de realizarse dentro del primer semestre del ao inme-
diatamente anterior a aquel en que deban surtir efecto los valores catas-
trales resultantes de las mismas.
El procedimiento se completa con la notificacin individual de los
valores catastrales resultantes de las ponencias, notificacin que habr
de realizarse antes de la finalizacin del ao inmediatamente anterior
a aquel en que deban surtir efecto dichos valores y en el domicilio del
interesado. As lo establece el nmero 4.o, previendo la posibilidad de
reclamacin econmico-administrativa, si bien su interposicin no sus-
pende la ejecutoriedad del acto.
b) Revisin de los valores catastrales

Los valores catastrales habrn de revisarse cada diez aos, tal como
previene el apartado 5.o del mismo artculo 70. El procedimiento de revi-
sin es idntico al sealado para la fijacin de dichos valores, salvo por
lo que se refiere a la delimitacin del suelo, que no es necesaria para
este procedimiento.
c) Modificacin de los valores catastrales

Exige la elaboracin de una nueva ponencia, tal como establece el
prrafo segundo del artculo 71.1.o, ponencia que se publicar y ser
recurrible en los trminos establecidos por el artculo 70.
La modificacin podr realizarse de oficio o a instancia de la entidad
interesada cuando las alteraciones del planeamiento u otras circunstancias
pongan de manifiesto diferencias sustanciales entre los valores de mer-
cado y los catastrales de alguna o varias zonas, polgonos discontinuos
o fincas del trmino municipal.
Ha de tenerse en cuenta que en los supuestos sealados en los dos
primeros prrafos del nmero 3.o de este artculo 71 no ser precisa la
846
tramitacin de una modificacin de la ponencia de valores, y los valores

catastrales resultantes se notificarn y sern eficaces conforme a los ar-
tculos 75.3.o y 77.3.o Esto es, tendrn efectividad en el perodo impositivo
siguiente a aquel en que tuvieran lugar, sin que dicha eficacia quede supe-
ditada a la notificacin de los actos administrativos correspondientes, y
sin que sea de aplicacin lo dispuesto en el artculo 70.4.o
d) Actualizacin de los valores catastrales
Se prev en el artculo 69.2.o la posibilidad de actualizacin de los

valores catastrales a travs de las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado, actualizacin que se realizar mediante la aplicacin de coefi-
cientes. En estos casos no se precisa notificacin individualizada a los
sujetos pasivos, como tiene declarado la jurisprudencia.
La Ley 53/1997, de 27 de noviembre, en su artculo 7, da nueva redac-
cin al artculo 69, introduciendo un nmero 3.o en el que, de modo com-
plementario a la aprobacin de la reduccin de la base imponible, esta-
blece que en los municipios revisados a partir de su entrada en vigor
no se actualizarn los valores catastrales por aplicacin de los coeficientes
fijados por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
2. Base liquidable
El artculo 53 de la Ley General Tributaria define la base liquidable

como el resultado de practicar, en su caso, en la imponible, las reducciones
establecidas por la ley propia de cada tributo. La regulacin originaria
del IBI no contemplaba ningn tipo de reduccin, por lo que la base
liquidable coincida con la imponible. Fue la Ley 53/1997, de 27 de
noviembre, que modifica parcialmente la Ley Reguladora de las Hacien-
das Locales, Ley 39/1988, de 28 de diciembre, la que, dando nueva redac-
cin al artculo 72 de dicha Ley, introduce el concepto de base liquidable
en el IBI: ser el resultado de practicar en su caso en la imponible las
reducciones que legalmente se establezcan. Reducciones que se proponen
en la misma Ley 53/1997, que sustituy al Real Decreto-ley 5/1997, para
ser aplicadas, conforme a su Disposicin Final primera, a partir de 1 de
enero de 1998, a los inmuebles afectados por procesos de revisin de
valores catastrales. Su finalidad es la de evitar, como se seala en su Expo-
sicin de Motivos, el fuerte impacto tributario en los municipios revisados,
mediante el mecanismo de diferirlo en el tiempo a travs de la reduccin
de la cuota durante un perodo, al final del cual se alcanzara la corres-
pondiente al valor revisado. De ah que, conforme a su artculo 6, tal
847
JESS GONZLEZ PUEYO
reduccin se aplicar de oficio, sin necesidad de previa solicitud por los

sujetos pasivos del impuesto. El artculo 2.o de dicha Ley 53/1997 establece
una reduccin aplicable a los inmuebles afectados por procesos de revi-
sin de valores, reduccin que, determinada en funcin del aumento de
valor catastral de cada inmueble, ir decreciendo en el tiempo, durante
un perodo de diez aos, con el aumento correlativo de la base liquidable,
escalonndose, as, la incorporacin a la tributacin de los nuevos valores
catastrales.
La Ley, segn su Exposicin de Motivos, evita que la solucin del
impacto tributario provocado por las revisiones catastrales afecte nega-
tivamente a la suficiencia financiera de las Haciendas Municipales, al pro-
porcionar a los municipios revisados un horizonte de diez aos con un
margen potencial de recaudacin que absorbe sus expectativas en el
modelo anual, y en el que hay cabida para la poltica tributaria municipal
de tipos impositivos que en cada caso desee aplicar el Ayuntamiento
afectado.
El rgano competente para la determinacin de la base liquidable
es la Direccin General del Catastro, por lo que esta funcin ha de incluir-
se entre las relacionadas con la gestin catastral, por cuyo motivo, y con-
forme al prrafo tercero del artculo 72, es recurrible ante los Tribunales
Econmico-Administrativos del Estado.
Por ltimo sealar que, de acuerdo con el artculo 2.b), nmero 3,
prrafo segundo, la reduccin establecida en este artculo no se aplicar
cuando el incremento de base imponible de los inmuebles sea consecuen-
cia de la actualizacin de sus valores catastrales por aplicacin de los coe-
ficientes establecidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
E) Deuda tributaria
1. Tipo de gravamen y cuota
La Ley General Tributaria, en su artculo 54, dice que tienen la con-
sideracin de tipo de gravamen los de carcter proporcional o progresivo
que corresponda aplicar sobre la respectiva base liquidable para deter-
minar la cuota. En el artculo 55, y con relacin a sta, expresa que podr
determinarse en funcin del tipo de gravamen, segn cantidad fija sea-
lada al efecto en los pertinentes textos legales o bien conjuntamente por
ambos procedimientos.
El apartado 1 del artculo 73 LRHL, que lleva la redaccin dada por
la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y de Orden Social, dispone:
848
1. La cuota ntegra de este impuesto ser el resultado de aplicar

a la base liquidable el tipo de gravamen.
La cuota lquida se obtendr minorando la cuota ntegra en el importe
de las bonificaciones previstas legalmente.
La LHL, en el artculo 73, establece un tipo de gravamen de carcter

proporcional, al disponer que la cuota del impuesto ser el resultado de
aplicar a la base liquidable el tipo de gravamen, y fijarlo en el 0,4 por
100 para los bienes de naturaleza urbana y en el 0,3 por 100 cuando
se trate de bienes de naturaleza rstica.
Ahora bien, estos tipos de gravamen no son, necesariamente, idnticos
para todos los Municipios, pues en sus nmeros 3.o y 4.o se establece
la posibilidad de incrementar por los Ayuntamientos dichos tipos de gra-
vamen, fijndose los lmites mximos en funcin de la poblacin de dere-
cho de los Municipios y en virtud de la concurrencia de determinadas
circunstancias: capitalidad de provincia o de Comunidad Autnoma, pres-
tacin de servicio de transporte pblico colectivo de superficie o que se
presten ms servicios de aquellos a que estn obligados por el artculo 24
de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, Ley 7/1985, de
2 de abril.
Tambin se prev la posibilidad de reduccin de tipos en los casos
de revisin catastral. El apartado 6.o del artculo 73 dispone que podrn
reducirse, durante un perodo mximo de seis aos, hasta la cuarta parte
los tipos de gravamen generales previstos en el apartado 2 anterior 6.
El apartado 7 del artculo 73 LRHL, creado por DA 1.2 de la
Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del IVA, y al que ha dado nueva redac-
cin la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-
trativas y de Orden Social, dispone:
7. Los Ayuntamientos cuyo municipio est afectado por procesos

de revisin o modificacin de valores catastrales que afecten a la totalidad
de los inmuebles de una misma naturaleza que acuerden un nuevo tipo
de gravamen debern aprobar provisionalmente el mismo con anterioridad
al inicio de las notificaciones individualizadas de los nuevos valores y, en
todo caso, antes del uno de julio del ao inmediatamente anterior a aquel
en que deban surtir efecto, dando traslado de dicho acuerdo, en el mismo
plazo, a la Direccin General del Catastro.
6
Redaccin realizada por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, en su artculo 28.3.o
Inicialmente los tipos slo podan reducirse a la mitad, y durante un perodo de tres
aos, modificndose inicialmente la reduccin, que pasa a ser de la cuarta parte, por
el artculo 25.3 de la Ley 5/1990, de 29 de junio. En la redaccin vigente, reduccin a
la cuarta parte y un plazo de seis aos.
849
JESS GONZLEZ PUEYO
El precepto tiene la clara finalidad de hacer coincidir en el tiempo

los efectos de la fijacin, revisin o modificacin de los valores catastrales
(presumiblemente al alza respecto a los hasta entonces vigentes) con la
consiguiente adecuacin de los tipos de gravamen (que, por lgica, se
supone que ser a la baja), a fin de suavizar el impacto de las modi-
ficaciones de las bases imponibles.
2. Bonificaciones
El artculo 74.1.o contempla una bonificacin del 90 por 100 de la

cuota del impuesto en favor de los inmuebles que constituyan el objeto
de la actividad de las empresas de urbanizacin, construccin y promocin
inmobiliaria y no figuren entre los bienes de su inmovilizado. Se trata
de una bonificacin rogada, siendo competente para su concesin el
Ayuntamiento que sea sujeto activo del tributo. La bonificacin alcanza
slo a la cuota del impuesto, nica a que se refiere el artculo 74.1, por
lo que dada la prohibicin del empleo de la analoga para extender ms
all de sus trminos estrictos el mbito de las bonificaciones (art. 23.3.o
Ley General Tributaria) no puede aplicarse al recargo establecido a favor
de las reas Metropolitanas.
La Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-
trativas y de Orden Social, aadi un nuevo apartado al artculo 74 LRHL,
redactado del siguiente modo:
4. Las ordenanzas fiscales podrn regular una bonificacin de hasta

el 90 por 100 de la cuota del impuesto a favor de los bienes inmuebles
de naturaleza urbana ubicados en reas o zonas del municipio que, con-
forme a la legislacin y planeamiento urbansticos, correspondan a asen-
tamientos de poblacin singularizados por su vinculacin o preeminencia
de actividades primarias de carcter agrcola, ganadero, forestal, pesquero
o anlogas y que dispongan de un nivel de servicios de competencia muni-
cipal, infraestructuras o equipamientos colectivos inferior al existente en
las reas o zonas consolidadas del mismo, siempre que sus caractersticas
econmicas aconsejen una especial proteccin. Las caractersticas pecu-
liares y mbito de los ncleos de poblacin, reas o zonas, as como las
tipologas de las construcciones y usos del suelo necesarios para el disfrute
de esta bonificacin y su duracin, cuanta anual y dems aspectos sus-
tantivos y formales se determinarn en la ordenanza fiscal.
Se trata, pues, de una bonificacin cuyo establecimiento es potestativo

para el Ayuntamiento, a travs de la correspondiente ordenanza fiscal,
que determinar el procedimiento para su concesin.
850
Igualmente potestativa, y limitada nicamente a municipios de ms

de 750.000 habitantes, es la prevista en el nuevo apartado 5 del artculo 74
LRHL, aadido por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre:
5. Los Ayuntamientos de ms de 750.000 unidades urbanas podrn

acordar, para cada ejercicio, la aplicacin de una bonificacin equivalente
a la diferencia positiva entre la cuota ntegra del mismo y la cuota lquida
del ejercicio anterior, multiplicada esta ltima por el coeficiente de incre-
mento mximo anual de la cuota lquida que establezca la ordenanza fiscal
para cada uno de los tramos de valor catastral y, en su caso, para cada
una de las diversas modalidades de uso de las construcciones que en la
misma se fijen y en que se siten los diferentes bienes inmuebles del muni-
cipio. Dicha bonificacin tendr efectividad a partir de la entrada en vigor
de una revisin o modificacin de valores catastrales que afecten a la tota-
lidad de los inmuebles de una misma naturaleza. Asimismo, la ordenanza
fijar las condiciones de compatibilidad de esta bonificacin con las dems
que beneficien a los mismos inmuebles y regular los restantes aspectos
sustantivos y formales de la misma.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el prrafo anterior, en el supuesto
de que el disfrute de otra bonificacin concluya en el perodo inmedia-
tamente anterior a aquel en que haya de aplicarse sobre ese mismo inmue-
ble la bonificacin a que se refiere este apartado, la cuota sobre la que
se aplicar, en su caso, el coeficiente de incremento mximo anual ser
la cuota ntegra del ejercicio anterior.
Cuando un cambio en el valor catastral de los inmuebles por cualquiera
de las causas previstas en el apartado 3 del artculo 75 tenga efectividad
en alguno de los perodos impositivos en los que se aplique esta boni-
ficacin, para el clculo de la misma se considerar como cuota lquida
del ejercicio anterior la resultante de aplicar el tipo de gravamen de dicho
ao al valor base determinado conforme a lo dispuesto en el artculo cuarto,
apartado 3, de la Ley 53/1997, de 27 de noviembre, por la que se modifica
parcialmente la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Hacien-
das Locales, y se establece una reduccin en la base imponible del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles.
Por su parte, el artculo 140.2.o establece una bonificacin del 50 por

100 a todos los impuestos municipales exigibles en las ciudades de Ceuta
y Melilla, por lo que tambin se bonifica el Impuesto sobre Bienes Inmue-
bles.
Existen, adems, otras bonificaciones previstas en otras leyes. As,
prescindiendo de las de carcter meramente coyuntural, como puedan
ser las relativas a medidas para paliar los daos sufridos por catstrofes
naturales o acontecimientos puntuales (Aos Santos Compostelanos de
1993 y 1999, Santiago de Compostela Capital Europea de la Cultura 2000,
851
JESS GONZLEZ PUEYO
Salamanca Capital Europea de la Cultura 2002, etc.), podemos sealar

las siguientes:
A) Inmuebles de naturaleza rstica de las Cooperativas Agrarias y
de Explotacin Comunitaria de la Tierra:
El apartado b) del artculo 33.4 de la Ley 20/1990, de 19 de diciembre,
dispone que gozarn de una bonificacin del 95 por 100 de la cuota y,
en su caso, de los recargos, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, los
bienes de naturaleza rstica de las Cooperativas Agrarias y de Explotacin
Comunitaria de la Tierra. Ambas clases de cooperativas se definen res-
pectivamente en los artculos 9 y 10 de la misma Ley. Este beneficio no
perjudica al Ayuntamiento donde se localizan los bienes, pues los ltimos
prrafos del citado artculo 33.4 previenen:
A efectos de lo previsto en el artculo 9.2 de la Ley 39/1988, de 28

de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, los Ayuntamientos
comunicarn anualmente a la Direccin General de Coordinacin con las
Haciendas Territoriales del Ministerio de Economa y Hacienda, la relacin
de cooperativas que hayan disfrutado efectivamente de estas bonificaciones
y el importe total del gasto fiscal soportado.
Previas las comprobaciones que sean necesarias, la Direccin General
de Coordinacin con las Haciendas Territoriales ordenar las compensa-
ciones que procedan con cargo a un crdito ampliable que se consignar,
a tal efecto, en los Presupuestos Generales del Estado.
B) Viviendas de Proteccin Oficial:

La DA 1.3 de la Ley 37/1992, de 28 diciembre, del IVA, estableci:
3. Gozarn de una bonificacin del 50 por 100 en la cuota del

Impuesto sobre Bienes Inmuebles las viviendas de proteccin oficial,
durante un plazo de tres aos, contados desde el otorgamiento de la cali-
ficacin definitiva.
El otorgamiento de estas bonificaciones no dar derecho a compen-
sacin econmica alguna en favor de las entidades locales afectadas, de
acuerdo con el artculo 9 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
El precepto afecta a las viviendas calificadas definitivamente a partir

de 1 de enero de 1993, pues las que obtuvieron su calificacin definitiva
hasta 31 de diciembre anterior ya se beneficiaban de lo dispuesto en el
segundo prrafo de la DT 2.2 LRHL. Beneficios que no slo alcanzan
a las viviendas, sino tambin a otros elementos inmobiliarios (locales
comerciales, plazas de garaje) y a las denominadas obras de equipamiento
comunitario. La STS de 4 de mayo de 1995 (Ar. 3660), frente al criterio
de la Sala de instancia, que entendi que, dado que no existe una defi-
852
nicin del concepto de equipamiento comunitario primario, ste ha de

obtenerse de la legislacin urbanstica, que permite excluir del mismo
a las obras que no estn previstas en los mdulos mnimos de reserva
para dotaciones en los planes urbansticos y que no se hallen en zona
urbana, rechaza ese criterio de interpretacin tan restrictivo:
Ciertamente falta en la legislacin urbanstica una definicin del con-
cepto de equipamiento comunitario primario, por lo que no debe pensarse
que el RD-ley 12/1980 se remiti a ella cuando aludi al mismo. Por el
contrario, el artculo 1.o de dicha disposicin legislativa define con sufi-
ciente concrecin las actuaciones a que extiende su mbito de aplicacin
y a todas ellas les califica, a estos efectos, como de equipamiento comu-
nitario primario. Exceptuando las relativas a la rehabilitacin de mejoras
existentes as como las obras de mejora que produzcan en las mismas
ahorro en el consumo energtico, cuya definicin remite el artculo 1.1
a un posterior desarrollo reglamentario, las restantes actuaciones deter-
minan con suficiente precisin las caractersticas precisas para gozar de
los beneficios concedidos a las viviendas de proteccin oficial y, por lo
que se refiere al supuesto que nos ocupa, basta que se trate de la cons-
truccin de un edificio destinado al servicio pblico, sin requerirse una
especfica previsin en el planeamiento urbanstico ni tampoco que el mis-
mo se encuentre en suelo urbano, por lo que al concurrir esa condicin
en el edificio construido por... para la Comunidad Autnoma de... ha de
reconocrsele el derecho a la bonificacin del 90 por 100 en la tasa de
obras devengada...
3. Recargos
El artculo 134.1.o, a), autoriza a las reas Metropolitanas a establecer

un recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles sitos en el territorio
de la Entidad. Dicho recargo, cuyo tipo no podr ser superior al 0,2 por
100, y recaer sobre la base imponible, se exigir a los mismos sujetos
pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora
del impuesto.
Es un recargo potestativo, limitado a los Municipios integrados en
un rea Metropolitana. Se integra en la deuda tributaria del IBI, con-
forme establece el artculo 58.2.o, a), de la Ley General Tributaria, por
lo que se exaccionar en el mismo instrumento de cobro que la cuota
municipal, gestionndose por la Administracin que tenga encomendada
la del impuesto.
853
JESS GONZLEZ PUEYO
4. Devengo y perodo impositivo
Conforme al artculo 58.1.o de la Ley General Tributaria, la realizacin

del hecho imponible origina el devengo del tributo, en cuanto que origina
la obligacin tributaria. En el IBI, el artculo 75.1.o fija el momento del
devengo en el primer da del perodo impositivo, el cual, conforme al
nmero 2.o, coincide con el ao natural. Regla que no tiene excepcin
alguna, pues, conforme al nmero 3.o del mismo artculo, cualquier alte-
racin, ya sea de orden fsico, jurdico o econmico, as como los cambios
de naturaleza y aprovechamiento previstos en el artculo 71.3, tendrn
efectividad en el perodo impositivo siguiente a aquel en que tuvieron
lugar, aclarndose en el mismo precepto, para evitar dudas interpretativas,
que su eficacia no quedar supeditada a la notificacin de los actos admi-
nistrativos correspondientes. Inciso este que viene a resolver las cuestiones
que solan plantear los contribuyentes invocando el artculo 70.4 de la
misma Ley, segn el cual en los expedientes de fijacin de valores catas-
trales en el municipio o en una zona del mismo, los resultantes de las
Ponencias debern ser notificados individualmente a cada sujeto pasivo
antes de la finalizacin del ao inmediatamente anterior a aquel en que
deban surtir efecto dichos valores, pues en la mayora de los casos de
variaciones era prcticamente imposible que el Catastro notificara el nue-
vo valor en el tiempo comprendido entre el momento de producirse la
variacin (que debe declarase por el sujeto pasivo) y el 31 de diciembre
siguiente. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la fecha legalmente
predeterminada del efecto de la variacin no excluye la necesidad de que
el nuevo valor catastral sea notificado al sujeto pasivo cumpliendo los
requisitos establecidos en el segundo prrafo del artculo 77.3 LRHL.
F) Exenciones
En la actualidad, adems de las establecidas en el artculo 64 de la

LRHL, hay que tener en cuenta, por un lado, que dicho artculo ha expe-
rimentado diversas modificaciones y, por otro lado, que en otras leyes
distintas se han establecido algunas exenciones. As pues, podemos dis-
tinguir:
El artculo 64 LRHL, en su redaccin actual, dispone que:
Gozarn de exencin los siguientes bienes:
a) Los que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Aut-
nomas o de las entidades locales y estn directamente afectos a la defensa
nacional, la seguridad ciudadana y a los servicios educativos y peniten-
854
ciarios. Asimismo, y siempre que sean de aprovechamiento pblico y gra-

tuito: las carreteras, los caminos, las dems vas terrestres y los del dominio
pblico martimo terrestre e hidrulico.
b) Los que sean propiedad de los Municipios en que estn enclavados
afectos al uso o servicio pblico, salvo que sobre ellos o sobre el servicio
pblico al que se hallen afectados recaiga una concesin administrativa
u otra forma de gestin indirecta, as como los comunales propiedad de
los mismos y los montes vecinales en mano comn.
c) Los montes poblados con especies de crecimiento lento de titu-
laridad pblica o privada. Esta exencin se refiere a las especies de cre-
cimiento lento mencionadas en los anexos 1, 2 y 3 del Real Decre-
to 378/1993, de 12 de marzo, cuyo principal aprovechamiento sea la madera
o el corcho, y aquella parte del monte poblada por las mismas, siempre
y cuando la densidad del arbolado sea la propia o normal de la especie
que se trate.
Asimismo, los montes no contemplados en el prrafo anterior, en cuan-
to a la parte repoblada de las fincas en que las Corporaciones, Entidades
y particulares realicen repoblaciones forestales, y tambin los tramos en
regeneracin de masas arboladas sujetas a proyectos de ordenacin o pla-
nes tcnicos aprobados por la Administracin forestal. La exencin prevista
en este prrafo tendr una duracin de quince aos, contados a partir del
perodo impositivo siguiente a aquel en que se realice su solicitud.
d) Los de la Iglesia Catlica, en los trminos previstos en el Acuerdo
entre el Estado espaol y la Santa Sede sobre asuntos econmicos fechado
el 3 de enero de 1979 y en vigor el da 4 de diciembre del mismo ao.
e) Los de las Asociaciones confesionales no catlicas legalmente reco-
nocidas, con las que se establezcan los acuerdos de cooperacin a que se
refiere el artculo 16 de la Constitucin, en los trminos del correspon-
diente acuerdo.
f) Los de la Cruz Roja Espaola.
g) Los de los Gobiernos extranjeros destinados a su representacin
diplomtica o consular, o a sus organismos oficiales, a condicin de reci-
procidad o conforme a los Convenios Internacionales en vigor.
h) Los de aquellos Organismos o Entidades a los que sea de apli-
cacin la exencin en virtud de Convenios Internacionales en vigor.
i) Los terrenos ocupados por las lneas de ferrocarriles y los edificios
enclavados en los mismos terrenos que estn dedicados a estaciones, alma-
cenes o a cualquier otro servicio indispensable para la explotacin de dichas
lneas. No estn exentos, por consiguiente, los establecimientos de hos-
telera, espectculos, comerciales y de esparcimiento, las casas destinadas
a viviendas de los empleados, las oficinas de la Direccin ni las instalaciones
fabriles.
j) Los declarados expresa e individualizadamente monumento o jar-
dn histrico de inters cultural mediante Real Decreto en la forma esta-
blecida por el artculo 9 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, e inscritos en
el Registro General a que se refiere su artculo 12 como integrantes del
855
JESS GONZLEZ PUEYO
Patrimonio Histrico Espaol; as como los comprendidos en las Dispo-

siciones Adicionales primera, segunda y quinta de dicha Ley. Esta exencin
no alcanzar a cualesquiera clases de bienes urbanos ubicados dentro del
permetro delimitativo de las zonas arqueolgicas y sitios y conjuntos his-
tricos, globalmente integrados en ellos, sino, exclusivamente, a los que
renan las siguientes condiciones: en zonas arqueolgicas, los incluidos
como objeto de especial proteccin en el instrumento de planeamiento
urbanstico a que se refiere el artculo 20 de la Ley 16/1985, de 25 de
junio; en sitios o conjuntos histricos, los que cuenten con una antigedad
igual o superior a cincuenta aos y estn incluidos en el catlogo previsto
en el artculo 86 del Reglamento de Planeamiento Urbanstico como objeto
de proteccin integral en los trminos previstos en el artculo 21 de la
Ley 16/1985, de 25 de junio.
k) Los bienes de naturaleza urbana cuya base imponible sea inferior
a 100.000 pesetas, as como los de naturaleza rstica, cuando para cada
sujeto pasivo la base imponible correspondiente a la totalidad de sus bienes
rsticos sitos en el Municipio sea inferior a 200.000 pesetas. Estos lmites
podrn ser modificados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para cada ao.
l) Los centros docentes privados acogidos al rgimen de conciertos
educativos, en tanto mantengan su condicin de centros total o parcial-
mente concertados.
Asimismo, las ordenanzas fiscales podrn regular una exencin a favor
de los bienes de que sean titulares los centros sanitarios de titularidad
pblica, siempre que los mismos estn directamente afectados al cumpli-
miento de los fines especficos de los referidos centros. La regulacin de
los restantes aspectos sustantivos y formales de esta exencin se establecer
en la ordenanza fiscal.
La letra a) est redactada conforme a la Ley 13/1996, de 30 de diciem-

bre; la letra b) ha sido redactada por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre,
de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social; el primer prrafo
del apartado c) fue redactado por Ley 19/1995, de 4 de julio, de Moder-
nizacin de las Explotaciones Agrarias; el apartado k) figura con la redac-
cin dada al mismo por el artculo 25.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio;
el apartado l) fue aadido por el artculo 7.1 de la Ley 22/1993, de 29
de diciembre, y el ltimo prrafo ha sido aadido por la Ley 55/1999,
de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden
Social.
La Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos
Fiscales a la Participacin Privada en Actividades de Inters General,
estableci en su artculo 58.1:
1. Sin perjuicio de las exenciones actualmente previstas en la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales,
856
gozarn de exencin en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles los bienes

de los que sean titulares, en los trminos previstos en el artculo 65 de
dicha Ley, las fundaciones y asociaciones que cumplan los requisitos esta-
blecidos en el Captulo I del presente Ttulo siempre que no se trate de
bienes cedidos a terceros mediante contraprestacin, estn afectos a las
actividades que constituyan su objeto social o finalidad especfica y no se
utilicen principalmente en el desarrollo de explotaciones econmicas que
no constituyan su objeto o finalidad especifica.
G) Afectacin de los bienes al pago del impuesto
Segn el artculo 76 LRHL, en los supuestos de cambio por cualquier

causa en la titularidad de los derechos a que se refieren los artculos 61
y 65 de esta Ley, los bienes inmuebles objeto de dichos derechos quedarn
afectos al pago de la totalidad de las deudas tributarias y recargos pen-
dientes por este impuesto en los trminos previstos en el artculo 41 de
la Ley General Tributaria. Concrecin indispensable para la eficacia de
la afectacin, pues la LGT slo autoriza esta derivacin de responsabi-
lidad en trminos genricos, condicionndola a su concrecin en la ley
sustantiva del impuesto, cuando en su artculo 41 dispone:
1. Los adquirentes de bienes afectos por ley a la deuda tributaria
respondern con ellos, por derivacin de la accin tributaria, si la deuda
no se paga.
2. La derivacin de la accin tributaria contra los bienes afectos exi-
gir acto administrativo notificado reglamentariamente, pudiendo el adqui-
rente hacer el pago, dejar que prosiga la actuacin o reclamar contra la
liquidacin practicada o contra la procedencia de dicha derivacin.
3. La derivacin slo alcanzar el lmite previsto por la ley al sealar
la afeccin de los bienes.
El artculo 76 LRHL extiende la afectacin incluso a los recargos,

esto es, a los previstos en el artculo 134.a) de la misma Ley en favor
de las reas Metropolitanas.
II. EL IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES,

INSTALACIONES Y OBRAS
Es ste un impuesto de difcil justificacin, pues no tiene otra que

la consolidacin de una figura tributaria de dudosa legalidad en su apli-
cacin tradicional. No de otra forma cabe interpretar la voluntad del legis-
lador, que lo que ha pretendido ha sido legalizar la prctica viciosa de
una gran mayora de Ayuntamientos, que haban convertido la tasa por
857
JESS GONZLEZ PUEYO
licencias urbansticas en un verdadero impuesto, al no respetar uno de

los elementos esenciales de esa figura tributaria: el de que constituyendo,
por definicin, una compensacin o contribucin al sostenimiento del gas-
to provocado en la prestacin de un servicio, la cuanta total que el Ente
debe percibir no puede ser superior al coste total del mantenimiento del
servicio por el que se produce su exigencia.
En efecto, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras
es un impuesto que grava, conforme al artculo 101 de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales, la realizacin de una actividad, la de construc-
cin, actividad que ya est gravada por un impuesto que, adems, es de
exigencia obligatoria; impuesto que incide sobre cualquier actividad eco-
nmica. De ah la dificultad de encontrar justificacin al tributo, al
acarrear una discriminacin para la actividad de construccin, la cual,
adems de hallarse gravada por el Impuesto sobre Actividades Econ-
micas, va a soportar el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y
Obras. Y si se quiere, como, segn el artculo 102, son sujetos pasivos
los propietarios de los inmuebles que sean dueos de las obras, tambin
stos estn ya sujetos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, lo que an
supone una mayor sobreimposicin, que agrava la discriminacin a que
antes aludamos. Y si difcil es su justificacin terica, ms lo ser desde
el punto de vista de su aplicacin prctica, pues esta figura tributaria
pugna con lo establecido por el artculo 33 de la Sexta Directiva Comu-
nitaria, que prohbe todo gravamen, salvo el IVA, sobre el volumen de
operaciones. Este impuesto, como impuesto indirecto que es segn la
definicin legal, grava, precisamente, la actividad, con lo que podra inci-
dir en la prohibicin contenida en la Directiva citada.
La jurisprudencia ha intentado aclarar qu supone la realizacin de
una actividad, tratando de justificar esta figura tributaria, y as la Sen-
tencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len, de 22 de febre-
ro de 1995, entiende que para atribuir un fundamento propio al Impues-
to sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, hemos de considerar,
como hace la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero del ao
actual, que grava la capacidad econmica del sujeto pasivo puesta de
manifiesto en uno de los aspectos de la inversin sobre bienes inmuebles:
los gastos hechos para la modificacin de los mismos, que van a permitir
un mejor disfrute.
A) El hecho imponible
Conforme al artculo 101 de la LHL, el hecho imponible del tributo

est constituido por la realizacin, dentro del trmino municipal, de cual-
858
quier construccin, instalacin u obra para la que se exija la obtencin

de la correspondiente licencia de obras o urbanstica, se haya obtenido
o no dicha licencia, siempre que su expedicin corresponda al Ayunta-
miento de la imposicin. Ha de aclararse que la concesin de la licencia
no siempre justifica el cobro de la correspondiente tasa, afirmacin impor-
tante de cara a la justificacin del impuesto en determinados casos en
los cuales la jurisprudencia ha denegado la posibilidad de cobrar, sin dis-
cutir la necesidad de la licencia (STSJ de Madrid, de 21 de mayo de
1996).
Sorprende la redaccin del precepto en cuanto se refiere a la posi-
bilidad de que no se haya obtenido licencia, pues, tal como est con-
figurado el hecho imponible, basta con la realizacin, aunque se trate
de una actividad ilcita, respecto de la que la Ley del Suelo exija la demo-
licin. Esto, que est en contradiccin con el presupuesto de licitud del
hecho imponible, es lo que se desprende del artculo 101 que comentamos.
Segn el artculo 178 de la Ley del Suelo de 1976, coincidente en parte
con el 242 de la de 1992 7, todos los actos de edificacin y uso del suelo
estn sujetos a previa licencia municipal, por lo que, y as lo disponen
los artculos 184 y 185 de la Ley del Suelo de 1976, en el momento de
detectarse el defecto habrn de suspenderse las obras, que sern lega-
lizadas en el plazo de dos meses, si ello es posible, mediante la obtencin
de la correspondiente licencia. De tal modo que, transcurrido dicho plazo
sin que se hayan adecuado a la legalidad, habr de acordarse la demolicin
a costa del interesado. Siendo as que el ordenamiento jurdico no admite
la produccin de efectos a las obras no susceptibles de poseer licencia,
cmo puede gravarse la realizacin de tales obras? Pero an se produce
otro absurdo ms, y es que como la demolicin o reposicin al estado
primitivo tambin es un hecho sujeto, vuelve a realizarse el hecho impo-
nible, producindose un nuevo sometimiento al tributo. Afirmacin que
encuentra apoyatura en la disposicin del artculo 103.4, cuando, al regu-
lar el devengo, insiste en la afirmacin de que ste se producir aun cuan-
do no se haya obtenido la correspondiente licencia.
Ligar, por otra parte, el hecho imponible con la exigencia de obtencin
de licencia es innecesario, ya que, dada la amplitud de la redaccin del
artculo 178 de la Ley del Suelo de 1976, completado con el artculo 2
del Reglamento de Disciplina Urbanstica (obras que modifiquen la dis-
posicin interior de los edificios, cualquiera que sea su uso), todas las
obras estn sometidas a previa licencia. Como sealbamos anteriormen-
7
Este ltimo, en su apartado 1, somete a licencia todo acto de edificacin, mientras
que el artculo 178 de la Ley del Suelo de 1976 somete a todos los actos de edificacin
y uso del suelo, conteniendo una enumeracin ejemplificativa amplsima, al sujetar los
dems actos que sealaren los Planes.
859
JESS GONZLEZ PUEYO
te, no es lo mismo necesidad de obtencin de licencia que sujecin de

la licencia al pago de tasa. Hay numerosas sentencias que niegan la posi-
bilidad de liquidarla por no existir beneficio particular con su concesin,
sin que ello suponga la negacin de la obligacin de obtenerla 8.
Califica el repetido artculo 101 al impuesto como de tributo indi-
recto, expresin poco afortunada, pues no existen tributos indirectos.
Tributos son los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, y
son los impuestos los que pueden tener carcter de directos o de indi-
rectos. Pero, obviando esta cuestin de carcter terminolgico, para Csar
ALBIANA 9, no estamos ante una manifestacin indirecta de la capacidad
econmica que se somete a gravamen, sino ante una manifestacin patri-
monial de la capacidad de pago de su dueo. En el Impuesto sobre Cons-
trucciones, Instalaciones y Obras no se traslada la carga tributaria a per-
sonas ajenas del sujeto pasivo, circunstancia que no permite avalar la cali-
ficacin de indirecto de este impuesto. Pues aunque en el artculo 102.2
aparezca la figura del sustituto del contribuyente, ello no implica que
se produzca la traslacin, la cual slo puede predicarse de aquellos
supuestos en los que se repercute sobre personas ajenas a la relacin
tributaria (Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de
31 de mayo y 24 de junio de 1991).
B) Base imponible
La determinacin de la base imponible del tributo, entendida como

capacidad de pago que se quiere gravar, es la primera fase del proceso
de liquidacin, y consiste en la cuantificacin del hecho imponible, de
acuerdo con el conjunto de datos que lo configuran. Coincide, en este
impuesto, con la base liquidable, pues no existen reducciones ni deduc-
ciones legales, pues las deducciones previstas en el artculo 104.3.o lo son
sobre la cuota, y no sobre la base.
El artculo 103.1.o de la LHL establece que la base imponible est
constituida por el coste real y efectivo de la construccin, instalacin u
obra. Coste real y efectivo que es algo muy difcil de determinar, y que
ha dado lugar a continuas contradicciones en los pronunciamientos juris-
prudenciales.
8
Ha de distinguirse entre necesidad de obtencin de licencia y posibilidad de liqui-
dacin de la tasa correspondiente: hay sentencias que niegan la posibilidad de cobrar
la tasa, basndose en la inexistencia de beneficio particular, pero sin negar la necesidad
de su obtencin.
9
Los Impuestos Potestativos en la nueva Ley de Haciendas Locales: Notas crticas,
La Ley, nm. 2.269, 11 de julio de 1989.
860
Por una parte, hay sentencias que mantienen que el coste real y efec-
tivo se integra por todo lo que se abona por la obra. As, por ejemplo,
las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Catalua de 8 de octu-
bre de 1991 y de 24 de enero de 1994, y de Castilla y Len de 18 de
julio de 1994, que consideran que el precepto legal, al hablar de coste
real y efectivo, est refirindose al total que por la obra se abona, ya
que dicho total es el que constituye su coste.
Por el contrario, otras sentencias mantienen que no forman parte del
coste real y efectivo los gastos que hayan de realizarse para sufragar dicho
coste, ni el beneficio industrial ni los honorarios tcnicos. Podemos citar,
entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia
de 23 de noviembre de 1991, de Andaluca de 15 de enero de 1992, de
Canarias de 16 de junio de 1993 y de Extremadura de 3 de marzo de
1994, entre otras. Tales sentencias se fundamentan en motivos que care-
cen de argumentos slidos, como son la similitud entre Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras y tasa por licencia de obras, por
lo que la doctrina jurisprudencial elaborada para sta, que excluye de
la base imponible aquellos conceptos que quedan fuera de la obra civil,
es aplicable al impuesto. O bien, la diversidad de denominaciones para
referirse al coste que utiliza el legislador. Por ejemplo, el coste total en
las contribuciones especiales no es lo mismo que el coste real o efectivo
en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Afirmacin
que entendemos absurda, pues en ningn momento puede deducirse que
el coste real haya de ser diferente del coste total, ni que aqul se refiera
exclusivamente a la obra civil. Sera lgico pensar que si sta hubiera
sido la voluntad del legislador as la habra expresado. Antes al contrario,
si el hecho imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones
y Obras est constituido por la realizacin de cualquier construccin, ins-
talacin u obra, conforme al artculo 101 LHL, al dueo de la obra su
realizacin le supone el desembolso de una serie de gastos, entre los que,
obligatoriamente, han de contarse los honorarios tcnicos, el beneficio
industrial y los gastos generales, todos los cuales constituyen el gasto
o coste ocasionado por la actividad: en definitiva, muestran la capacidad
econmica del sujeto pasivo.
Por su parte, la Direccin General de Coordinacin con las Haciendas
Territoriales entiende que slo pueden integrar la base imponible las can-
tidades que, representando costes reales y efectivos, traigan su causa
exclusivamente de aquellas realizaciones de construcciones, instalaciones
u obras que por s mismas precisen obtencin de licencia urbanstica o
de obras, y no las que representen el coste de elementos cuya instalacin
no precise especficamente el otorgamiento de dichas licencias.
861
JESS GONZLEZ PUEYO
El Tribunal Supremo tampoco aclara el tema, pues tan pronto encon-

tramos sentencias que afirman que el coste real y efectivo equivale al
presupuesto de ejecucin material (Sentencias del Tribunal Supremo de
1 de febrero y 29 de junio de 1994), como nos topamos con otras que
entienden que han de incluirse los honorarios de arquitecto y aparejador,
el beneficio industrial y los gastos generales (Sentencia del Tribunal
Supremo de 26 de mayo de 1994). Hoy se impone la doctrina ms res-
trictiva en la jurisprudencia del TS, y as la Sentencia de 3 de julio de
1999, que declara que la base imponible del ICO debe estar constituida
por el presupuesto de ejecucin material de las obras.
En cuanto al Impuesto sobre el Valor Aadido, tambin existen dis-
crepancias en cuanto a si ha de incluirse o no como integrante del coste
real y efectivo. ARAGONS BELTRN 10 estima que la inclusin del Impuesto
sobre el Valor Aadido producira un evidente contrasentido sobreim-
positivo, pues segn la Ley del Impuesto, el importe del Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras ha de incluirse en la base imponible
del Impuesto sobre el Valor Aadido. Sin embargo, la Sentencia del Tri-
bunal Superior de Justicia de Catalua de 8 de octubre de 1991 lo incluye
dentro del coste real y efectivo. No obstante, dada la ms reciente juris-
prudencia antes citada, la discusin carece de valor, por cuanto queda
claro que en opinin jurisprudencial no ha de incluirse en ningn caso.
En lo referente al clculo de la base imponible, la LHL slo contempla
el mtodo de estimacin directa (Sentencia del Tribunal Superior de Jus-
ticia de Cantabria de 16 de diciembre de 1993), con la excepcin de los
supuestos de falta de presentacin de declaracin o cuando las presen-
tadas por los sujetos pasivos no permitan el conocimiento de los datos
necesarios para su determinacin.
C) Momento del devengo
El momento en que se produce el devengo, conforme al apartado 4.o

del artculo 103, es el del momento de iniciarse la construccin. Sin embar-
go, el TSJ de Galicia, en numerosas sentencias, entiende que el momento
del devengo ha de retrotraerse al de solicitud de la licencia de obras o
urbanstica, por lo que ser la normativa vigente en dicho momento la
que habr de aplicarse. Sin embargo, no podemos compartir esta tesis,
por cuanto de la conjuncin de los artculos 101 y 103.4.o LHL el momento
del devengo no puede ser otro que el del inicio de las obras: segn el
10
mbito temporal de aplicacin de la nueva Ley de Haciendas Locales, Gaceta
Fiscal, nm. 74, 1990.
862
artculo 101, el hecho imponible 11 est constituido por la realizacin de

la obra, y segn el artculo 103.4.o se devenga en el momento de iniciarse
las obras. Ello implica que, sin estar verdaderamente configurado el tri-
buto, sin embargo ha nacido ya la obligacin tributaria, lo cual, como
indica Simn ACOSTA, no es tcnicamente defectuoso o criticable, pues
el devengo cumple como misin principal la de determinar el Derecho
aplicable al hecho imponible. Consecuentemente, las normas que se apli-
carn para la liquidacin del tributo sern las vigentes en el momento
de iniciarse las obras.
Otra dificultad inherente al tema del momento del devengo es la rela-
tiva a cuando han de entenderse comenzadas las obras. Tambin aqu
la jurisprudencia se muestra vacilante, si bien el TS, en Sentencia de 31
de octubre de 1994, estableci que los estudios geotcnicos realizados
en el terreno y el replanteo general de la obra se califican como de ini-
ciacin, determinando, consecuentemente, el momento en que se produce
el devengo, que, conforme al apartado 4.o del propio precepto, es en
el momento de iniciarse la construccin.
D) Sujetos pasivos
Conforme al artculo 102.1.o LHL, son sujetos pasivos, a ttulo de con-

tribuyentes, los dueos de las obras, sean o no propietarios del inmueble.
La dificultad estriba en la determinacin de quin es el dueo de la obra,
para lo cual habremos de remitirnos a las normas civiles reguladoras del
contrato de arrendamiento de obras, artculo 1.588 del CC, segn el cual
es dueo de la obra el que otorga el contrato contrayendo la obligacin
de satisfacer el precio correspondiente. En tal sentido se han manifestado
las Sentencias ms recientes, como la del TSJ de Extremadura de 17 de
noviembre de 1998, que declara que la condicin de dueo de la obra
la ostenta quien asume los gastos que su ejecucin comporta 12.
El nmero 2.o del mismo precepto regula la figura del sustituto del
contribuyente, configurando como tal a quien solicita la correspondiente
11
Artculo 28 de la Ley General Tributaria: El hecho imponible es el presupuesto
de naturaleza jurdica o econmica fijado por la Ley para configurar el tributo y cuya
realizacin origina el nacimiento de la obligacin tributaria.
12
STSJ de Extremadura (RA, 392/15), de 17 de noviembre de 1998: Por las obras
realizadas en colegio pblico a cargo de la Direccin general del Ministerio de Educacin
y Ciencia, el carcter de sujeto pasivo lo tendr dicha Direccin, con independencia de
que las obras que motivan la exaccin del impuesto hayan de integrarse en el patrimonio
municipal. La condicin de dueo de la obra la tiene quien asume los gastos que su
ejecucin comporta, y no suscita dudas que, en el supuesto de autos, quien solicit la
correspondiente licencia y satisfizo las obras fue, precisamente, la Administracin deman-
dante y, por tanto, debe considerarse sujeto pasivo del impuesto a ttulo de contribuyente.
863
JESS GONZLEZ PUEYO
licencia o realiza la construccin. La jurisprudencia ha interpretado que

el Ayuntamiento podr dirigirse contra quien solicite la licencia y, en su
defecto, contra quien realice materialmente la construccin (Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca de 26 de marzo de 1991).
Aunque el TS, en Sentencia de 7 de marzo de 1995, da preferencia, como
sustituto, a quien construye frente al solicitante de la licencia.
Tema interesante es el relativo al concesionario como contribuyente,
habiendo declarado el TS, Sentencias de 17 de mayo de 1994 y 13 de
marzo de 1995, que el adjudicatario de una concesin administrativa de
construccin y explotacin soporta el coste que la realizacin de las obras
comporta, por lo que es contribuyente, no privndole de esta naturaleza
el hecho de la posterior reversin al trmino de la concesin.
E) Bonificaciones y exenciones
La LHL no contemplaba beneficio fiscal alguno en este impuesto,

aunque s que se establecieron exenciones por la Ley 5/1990, de 29 de
junio, cuyo artculo 29.2.o exime del pago del Impuesto sobre Construc-
ciones, Instalaciones y Obras la realizacin de aquellas de las que sean
dueos el Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades Locales
que estando sujetas al mismo vayan a ser directamente destinadas a carre-
teras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidrulicas, saneamiento
de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestin se lleve a
cabo por Organismos Autnomos, tanto si se trata de obras de inversin
nueva como de conservacin. Hoy el contenido de esta Norma se ha incor-
porado al nmero 2.o del artculo 101 de la Ley, por el artculo 18.26.o
de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre. Igualmente, y por su artculo 18.28.o
se ha establecido la posibilidad de que la Ordenanza Fiscal regule boni-
ficaciones de hasta el 95 por 100 para determinadas obras, as como
deducciones de la cuota del impuesto por el importe de la tasa (art. 104.2.o
y 3.o).
La Ley 30/1990, de 27 de diciembre, de beneficios fiscales relativos
a Madrid Capital de Europa de la Cultura, equipar a las realizadas por
el Estado las instalaciones, construcciones y obras que lo fueren por el
Consorcio para la Organizacin del evento (art. 2) o por Gobiernos y
Estados Extranjeros o por Organismos Internacionales directamente rela-
cionados con el mismo (art. 3).
Por otra parte, el artculo 9.1 de la LRHL mantiene la vigencia de
los beneficios fiscales derivados de la aplicacin de los Tratados Inter-
nacionales, sin que les afecte la supresin realizada por la Disposicin Adi-
864
cional novena. As lo ha manifestado la Direccin General de Coordi-

nacin con las Haciendas Territoriales, en contestacin de 7 de julio de
1993, que mantiene la aplicacin de las exenciones, incluso las de carcter
genrico, reconocidas en Convenios Internacionales, siempre que tales
beneficios fueran predicables en relacin con el impuesto que nos ocupa.
En concreto, en relacin con el ICO, la Sentencia del Tribunal Supe-
rior de Justicia de Valencia de 24 de marzo de 1993, mantiene la exencin
a favor de la Iglesia Catlica, por entender que se encuentra entre las
exenciones genricas establecidas en el apartado IV del Acuerdo de 3
de enero de 1979, entre el Estado Espaol y la Santa Sede, por considerar
que el ICO es una figura mixta, entre renta y patrimonio, carcter mixto
que no impide que se le encuadre en la categora recogida en el Con-
cordato, mxime cuando no le alcanza la excepcin del prrafo segundo
del apartado B), es decir, no se trata de rendimientos que la Congregacin
vaya a obtener en el ejercicio de explotaciones econmicas ni los derivados
de la explotacin de su patrimonio. A igual conclusin llega la Sentencia
de la Audiencia Nacional de 12 de febrero de 1993. Doctrina reiterada
posteriormente, como as se recoge en las Sentencias de Tribunal Superior
de Justicia de Valencia de 14 de mayo de 1996 y de Castilla la Mancha
de 1 de febrero de 1999, entre otras.
Sin embargo, la Direccin General de Coordinacin con las Haciendas
Territoriales, en contestacin de 19 de junio de 2000, recoge una inte-
resante y polmica doctrina administrativa, en virtud de la cual se declara
que las obras, construcciones e instalaciones de la Iglesia Catlica no estn
exentas del pago del impuesto. La argumentacin, que no creemos acer-
tada, se fundamenta en el hecho de que en el Acuerdo no se contiene
precepto alguno en el que se reconozca la exencin a favor de la Iglesia
Catlica, lo cual, segn dicho centro Directivo,
es perfectamente comprensible si se tiene en cuenta que el mencionado

tributo fue creado por la Ley 39/1988, apareciendo, por tanto, tal figura
en el ordenamiento jurdico tributario nueve aos despus de la entrada
en vigor del mencionado Acuerdo. Adems, dicho Acuerdo no contiene
norma alguna que conceda exencin de la Iglesia Catlica en relacin a
tributos de idntica o anloga naturaleza al impuesto en examen, concebida
en trminos tales que permitiese entender que podra ser aplicable al,
entonces, futuro ICIO. Finalmente, debe recordarse que de la redaccin
de los preceptos reguladores del ICIO, artculos 101 a 104 de la
Ley 39/1988, no resulta, en absoluto, que pueda estimarse motivo de exen-
cin, en relacin al mismo, el hecho de que no exista finalidad lucrativa
en la realizacin de la obra, instalacin o construccin de que se trate.
865
JESS GONZLEZ PUEYO
F) Gestin del impuesto
La gestin del impuesto se regula en el artculo 104, que distingue

dos momentos distintos, configurados por la liquidacin provisional y la
definitiva.
1. Liquidacin provisional
Se produce en el momento de la concesin de la licencia, tal como

establece el apartado 1.o del artculo 104. Ahora bien, en ese momento
an no se ha producido el hecho imponible del tributo, por lo que tam-
poco se ha devengado. En consecuencia, no ha nacido la obligacin tri-
butaria ni la exigibilidad de la prestacin, por lo que el Tribunal Superior
de Justicia de Catalua, en Sentencia de 20 de septiembre de 1991, con-
sidera la liquidacin provisional como un pago a cuenta de una obli-
gacin tributaria an no nacida. Esta anticipacin, segn la misma sen-
tencia, se concreta al momento de concesin de la licencia, con lo que
se plantea el problema de qu normativa ser la aplicable a la liquidacin
provisional, momento en el que, como decamos, an no se ha producido
el devengo.
Caben a este respecto dos posturas: la de aplicar la normativa vigente
en el momento de la solicitud de la licencia, o la de aplicar la normativa
vigente en el momento de la concesin.
La base imponible sobre la que ha de practicarse la liquidacin pro-
visional es la definida en el artculo 104.1.o, a) citado, en su nueva redac-
cin: determinndose la base imponible en funcin del presupuesto pre-
sentado por los interesados, siempre que el mismo hubiera sido visado
por el Colegio Oficial correspondiente, cuando ello constituya un requi-
sito preceptivo. Si la Ordenanza fiscal lo prev, se determinar la base
imponible en funcin de los ndices o mdulos que la misma establezca
al respecto. La expresin en funcin implica que no es el presupuesto
ni el coste estimado el elemento determinante de la base imponible, sino
que uno y otro sern los que servirn de base para fijarla. La dificultad
estriba en qu elementos del coste son los que han de tenerse en cuenta
para configurarla, como en el apartado 2 anterior hemos visto.
Por su propia naturaleza, en el supuesto de que las obras no se inicien
habr de devolverse el importe de la liquidacin provisional.
866
2. Autoliquidacin
El artculo 104.4.o prev la posibilidad de que los Ayuntamientos exi-

jan este impuesto en rgimen de autoliquidacin.
El problema que se plantea es el del momento en que tal autoliqui-
dacin habr de practicarse, pues, como dice el profesor ALBIANA 13, la
autoliquidacin es una actuacin anterior a la liquidacin provisional, lo
que supone que el sujeto pasivo, de implantarse este rgimen, habra de
presentarla e ingresarla antes de la concesin de la licencia. La juris-
prudencia no se pone de acuerdo en el tema, y as la Sentencia del Tri-
bunal Superior de Justicia de Andaluca de 9 de mayo de 1994 acoge
esta postura, en tanto que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Catalua de 20 de septiembre de 1991 sostiene que la autoliquidacin
habr de practicarse una vez concedida la licencia. Personalmente, me
inclino por la tesis del profesor ALBIANA, pues en otro caso estaramos
ante un supuesto de indefinicin del plazo para presentarla e ingresarla
una vez concedida la licencia, al no ligarse con el momento del devengo
sino con el de su concesin.
3. Liquidacin definitiva
Conforme al prrafo segundo del artculo 104.1.o, el Ayuntamiento

ha de practicar la liquidacin definitiva una vez finalizada la construc-
cin, instalacin u obra y teniendo en cuenta el coste real efectivo de
la misma. Liquidacin que, conforme a la Sentencia del Tribunal Supre-
mo de 21 de febrero de 1995, ha de practicarse con referencia al pre-
supuesto de ejecucin, contrastando con l lo efectivamente ejecutado
para exigir o reintegrar al sujeto pasivo las cantidades correspondientes,
segn resulte de dicha comprobacin que ha existido desviacin respecto
a aqul que determinen un coste superior o inferior al presupuestado.
Segn esto, la liquidacin definitiva constituye una comprobacin tribu-
taria, pues compara la cantidad y calidad de la obra realizada segn pre-
supuesto inicial. Esta interpretacin es vlida en relacin con la normativa
que habr de aplicarse a la liquidacin definitiva, que ser la vigente en
el momento del inicio de la construccin, instalacin u obra, que coincide
con el momento del devengo.
Pero esta afirmacin no es vlida en relacin con la determinacin
del coste que haya de tenerse en cuenta para la prctica de la liquidacin
13
Los impuestos potestativos en la nueva Ley de Haciendas Locales: Notas crticas,
La Ley, nm. 2.269, de 11 de julio de 1989.
867
JESS GONZLEZ PUEYO
definitiva. Pues, con independencia de la discusin de qu elementos se

incluyen en el coste real efectivo, existe indeterminacin normativa res-
pecto si dicho coste es el del momento de la liquidacin provisional, el
del momento de iniciacin de las obras, o el del momento de su fina-
lizacin.
Parece que de los tres momentos enunciados, segn una interpreta-
cin literal del artculo 28 de la Ley General Tributaria, que liga el
momento del devengo con la produccin del hecho imponible, el que
habra de tenerse en cuenta sera el del devengo, que en muchos casos
coincidir con el de la liquidacin provisional. Ello ocurrir cuando las
obras se inicien inmediatamente a la concesin de la licencia. La base
imponible se fijara en funcin de lo realmente ejecutado, pero a los pre-
cios del momento del devengo, que no es otro que el del inicio de las
obras, como establece el nmero 4.o del artculo 103. Precios que pueden
coincidir o no con los figurados en el Presupuesto del Proyecto, segn
el momento en que se hayan iniciado las obras. Esta postura es la que
parece deducirse de la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero
de 1995, antes citada. Sin embargo, esta teora no es unnimemente acep-
tada, y no les falta razn a quienes opinan que coste real y efectivo es
el que se ha producido en el momento de finalizacin de las obras. Con-
forme al artculo 104.1.o, prrafo segundo, de la Ley de Haciendas Locales
en su nueva redaccin, el elemento que ha de tenerse en cuenta al realizar
la liquidacin definitiva es el del coste real efectivo de la misma. Expre-
sin que parece que est refirindose al coste final de lo realmente eje-
cutado. As lo recoge la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Aragn de 6 de febrero de 1995, y sta es la postura que entiendo correcta,
si bien el TS parece que se decanta por la contraria, como antes he sea-
lado STS de 21 de febrero de 1995.
G) Problemtica especfica de determinados supuestos

1. La actividad urbanizadora
El artculo 101 de la Ley de Haciendas Locales plantea un grave pro-
blema en relacin con la sujecin o no al Impuesto sobre Construcciones,
Instalaciones y Obras de la actividad urbanizadora, al exigir, como con-
dicionante del hecho imponible, que se exija obtencin de la corres-
pondiente licencia de obras o urbanstica, se haya obtenido o no dicha
licencia, siempre que su expedicin corresponda al Ayuntamiento de la
imposicin.
Para solucionar el problema enunciado, habremos de remitirnos al
concepto de licencia como modalidad de intervencin administrativa local
868
en la actividad de los administrados. Y a este respecto hemos de decir

que la licencia es una modalidad de intervencin administrativa en la
actividad del administrado, prevista de modo general en el artculo 84.1.o,
b), de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, Ley 7/1985,
de 2 de abril. Tal actividad tiene especial relevancia como instrumento
de control preventivo del cumplimiento de la ordenacin aplicable en
materia de urbanismo, constituyendo un tipo especial de licencia de poli-
ca administrativa por el cual la Administracin permite a otro sujeto
el ejercicio de una determinada actividad, previa comprobacin de que
la misma es conforme con el ordenamiento jurdico, que en este supuesto
se refiere a la ordenacin urbanstica del suelo y de la edificacin.
De acuerdo con ello, puede considerarse que la actividad urbani-
zadora est comprendida entre las actividades sometidas a licencia? El
artculo 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales,
Decreto de 17 de junio de 1955, se refiere a las actividades sujetas a
licencia previa y a las circunstancias que ha de tener en cuenta la Admi-
nistracin en cada supuesto, en orden a su otorgamiento o denegacin,
habindose asumido su contenido ntegramente por la Ley del Suelo y
sus normas complementarias. Pues bien, el artculo 178 de la Ley del
Suelo de 1976, y su equivalente artculo 242 de la Ley del Suelo de 1992,
sujetan a previa licencia los actos de edificacin y uso del suelo, de
forma que si la posibilidad de edificar en suelo urbano depende de que
el terreno rena las condiciones exigidas para ser considerado solar,
habrn de realizarse una serie de actuaciones sobre el suelo, consistentes,
precisamente, en la creacin de solares. Son las obras de urbanizacin,
que, en cuanto suponen llevar a la prctica planes de ordenacin, exigen
como acto legitimador de las mismas un proyecto de urbanizacin 14 apro-
bado definitivamente previos los trmites legales, establecidos por el ar-
tculo 41 15 de la Ley del Suelo de 1976. En definitiva, las obras de urba-
nizacin estn sometidas al rgimen de licencia, pues no otra cosa que
intervencin en la actividad de los administrados es el sometimiento
al procedimiento de aprobacin del proyecto de urbanizacin: aprobacin
del proyecto que comportar la legitimacin para realizar las obras. Hasta
ahora la jurisprudencia, y salvo la STSJ de Aragn de 20 de marzo de
1995, slo se haba pronunciado en relacin con la tasa, pero sin negar
la obligacin de proveerse de ella para los Proyectos de Urbanizacin,
aunque considerando la imposibilidad de liquidacin por dicho tributo
14
La STS de 31 de enero de 1994 obliga a solicitar y obtener licencia sin excepcin.
15
Artculo 21.1.o, j), LBRL, modificado por la Ley 11/1999, 21 de abril: el Alcalde
ostenta, entre sus atribuciones, las de aprobar los instrumentos de planeamiento, de
desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, as como la
de los instrumentos de gestin urbanstica y de los proyectos de urbanizacin.
869
JESS GONZLEZ PUEYO
(Sentencias del TS de 17 de febrero de 1992 y 14 de mayo de 1997).

Hoy empiezan a producirse Sentencias en Tribunales Superiores de Jus-
ticia, basndose, para denegar la sujecin al ICO, en un concepto equi-
vocado, cual es el de que no precisan licencia de obras (STSJ de Canarias,
Santa Cruz de Tenerife, de 22 de marzo de 1999, en contra del criterio
sentado por la STS de 29 de noviembre de 1982 16). El TS, en Sentencia
de 19 de abril de 1999 (RJ, 1999/2985), declara improcedente la exigencia
de la tasa por aprobacin de un proyecto urbanstico y, consecuentemente,
del ICO. Sin embargo, no podemos compartir la tesis de la sentencia,
pues ella misma, as como la sentencia de instancia que casa 17, no niegan
el carcter de licencia a la aprobacin del proyecto de urbanizacin, con
lo que su ejecucin, en tanto que realizacin dentro del trmino municipal
de cualquier instalacin u obra para la que se exija obtencin de la
correspondiente licencia de obras o urbanstica, siempre que su expe-
dicin corresponda al Ayuntamiento de la imposicin, no puede escapar
a la sujecin al ICO. En efecto, en su fundamento jurdico 3.B) dice:
Adems, si bien los proyectos de urbanizacin vienen a ser como una
licencia de carcter general para la realizacin de las obras en que aqul
se traduce. Para concluir con otro argumento a nuestro juicio inacep-
table, al confundir necesidad de solicitar licencia y posibilidad de exac-
cionar tasa. As, en el apartado C) de este mismo fundamento jurdico
dice: si en razn a todo lo acabado de exponer no resulta viable la liqui-
dacin de una tasa por desbordar, dado el carcter prevalente del inte-
rs general, el limitado mbito del beneficio estrictamente particular, que
es el presupuesto fctico esencial de la tasa es obvio que por mor de
lo dispuesto en el artculo 101 de la Ley 39/1988, que tampoco resulta
factible el giro del ICO tambin objeto aqu de controversia. Confunde
16
STS, Sala 4.a, de 29 de noviembre de 1982 (RAJ, 7352/82): Si la licencia significa
un medio de intervencin administrativa para asegurar que los actos sometidos a ella
se ajustan a las condiciones urbansticas previstas para el momento y lugar de ejecucin,
la posibilidad de una inmediata y directa presencia en sta de los servicios correspondientes
del Ayuntamiento que le comprende, y por lo tanto, de un control rpido y eficaz, es
razn suficiente para no excluir de la licencia a los actos comprendidos en un Proyecto de
Urbanizacin debidamente aprobado, que no sean, claro est, de aquellos exceptuados por
el artculo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanstica, y ello aun cuando hubiere tenido
intervencin en la elaboracin y aprobacin del proyecto el propio Ayuntamiento, pues ello
tiene un significado y alcance diferentes al control que supone la licencia posterior para
la realizacin de las obras
17
Dicha sentencia reconoce que los proyectos de urbanizacin deben considerarse
como verdaderos actos de ejecucin de los instrumentos de planeamiento, a modo de
licencias de obras de carcter general para el suelo de referencia, de modo que aprobado
un proyecto de urbanizacin no es necesario solicitar licencia de obras para su puesta
en prctica. Nadie discute tal tesis, pero el proyecto de urbanizacin es el instrumento
a travs del cual se autoriza la realizacin de una serie de obras, suponiendo, su apro-
bacin, la concesin de la licencia para todas las en l contenidas. Ello ha de implicar
necesariamente la sujecin al ICO.
870
churras con merinas, pues el artculo 101 de la LHL habla, para configurar
el hecho imponible, de que se exija obtencin de la correspondiente licen-
cia, no que se haya pagado la correspondiente tasa, que es otra cosa
distinta.
2. Obras promovidas por rganos del Estado y la Ordenacin del Territorio
La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 1993 considera

que el principio general establecido por la Ley del Suelo es el de sujecin
de los rganos estatales a la necesidad de proveerse de la correspondiente
licencia municipal cuando realicen actos del artculo 178.1.o (art. 242 Ley
del Suelo 1992), sin que se excepten de este principio los supuestos en
que, por razones de urgencia o excepcional inters pblico, slo se precise
el trmite del artculo 244.2.o de la Ley del Suelo de 1992, vigente tras
la Sentencia del Tribunal Constitucional. Consecuentemente, al precisar
licencia quedan sujetos tambin al ICO, salvo en los supuestos de exen-
cin especfica establecida por la Ley 5/1990, de 29 de junio, artcu-
lo 29.2.o, recogidos hoy en el artculo 101.2.o de la LHL, y que son los
que podemos considerar como de Ordenacin del Territorio, como carre-
teras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, etc. El precepto exime no de
licencia, sino del pago del Impuesto. As lo tienen declarado, entre otras,
las STS de 7 de junio de 1995, 13 de enero de 1996 y 21 de marzo y
18 de junio de 1977 18.
3. Las obras en el mbito del aeropuerto por AENA
El artculo 101 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales no

contempla que el destino de las obras afecte a la sujecin al Impuesto,
pues su hecho imponible, segn tal precepto, est constituido por la rea-
lizacin, dentro del trmino municipal, de cualquier construccin, ins-
talacin u obra para la que se exija la obtencin de la correspondiente
licencia de obras o urbanstica. A este respecto, la Sentencia del Tribunal
Supremo de 31 de enero de 1994 afirma que con carcter general, el
deber de solicitar y obtener licencia se refiere sin excepcin a todos los
18
En su fundamento jurdico 4.o establece que ... desde el punto de vista tributario
tanto da que el servicio administrativo prestado por la Administracin municipal termine
en un acto de concesin de licencia como en otro declarativo de que el proyecto es con-
forme con el planeamiento urbanstico aplicable, tal como ha declarado esta Sala (3.a,
Seccin 2.a) en Sentencias de 26 de marzo del presente ao (1997), 22 de noviembre
de 1996 y 7 de junio de 1995. En contra de este criterio, la STS de 24 de noviembre
de 1998, alegando que la construccin de una autopista no es una actividad puramente
urbanstica en sentido estricto, sino de grandes obras a realizar por la Administracin
del Estado, por lo que no es necesaria la autorizacin o licencia de obras del Ayuntamiento.
871
JESS GONZLEZ PUEYO
actos que signifiquen una transformacin natural de los terrenos o del

suelo. Consecuentemente, toda construccin, instalacin u obra que
requiera previa licencia est sujeta al Impuesto sobre Construcciones, Ins-
talaciones y Obras, incluyendo la totalidad de las obras que se afronten
por rganos de la Administracin, como anteriormente sostenamos, suje-
cin confirmada por el artculo 180.1.o de la Ley del Suelo de 1976, al
disponer que los actos relacionados en el artculo 178 que se promuevan
por rganos del Estado o Entidades de Derecho pblico que administren
bienes estatales estarn igualmente sujetos a licencia municipal 19.
Ahora bien, el artculo 29.2.o de la Ley 5/1990, de 29 de junio, recogido
hoy en el repetido artculo 101.2.o de la LHL, eximi del Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras la realizacin de cualquier cons-
truccin, instalacin y obra de la que sean dueos el Estado, las Comu-
nidades Autnomas o las Entidades Locales, que estando sujetas al mis-
mo, vayan a ser directamente destinadas a (...) aeropuertos (...), aunque
su gestin se lleve a cabo por Organismos Autnomos, tanto si se trata
de obras de inversin nueva como de conservacin.
Necesariamente, para poder beneficiarse de tal exencin, se exige la
concurrencia de dos requisitos, de forma que nos encontraramos ante
una exencin mixta. El primero de tales requisitos, de carcter subjetivo,
consiste en que el dueo de las obras sea el Estado, la Comunidad Aut-
noma o una Entidad Local, sin que se produzca la prdida del beneficio
cuando la gestin se lleve a cabo por algn Organismo Autnomo de
dichos Entes Pblicos. El segundo, de carcter objetivo, que se trate de
obras directamente destinadas a los fines enumerados por la norma. De
modo que, de faltar alguno de ambos requisitos, la exencin no puede
ser aplicada.
En el supuesto que examinamos, se justifica el cumplimiento del requi-
sito objetivo establecido por la norma, pero no el subjetivo. Y ello porque
no cabe identificar al dueo del terreno con el dueo de la obra, como
anteriormente veamos, diferenciacin prevista en el artculo 102.1.o de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, para identificar con el sujeto pasivo a quien ostente la con-
dicin de dueo de la obra. No es sujeto pasivo el propietario del terreno,
sino el dueo de la construccin. La jurisprudencia constante del Tribunal
Supremo define bien cul debe ser la postura a adoptar en el caso de
que no coincidan en la misma persona el propietario del terreno y el
dueo de las obras, y as, en Sentencia de 17 de mayo de 1994 dice que
es claro que sean o no propietarios de los inmuebles donde se realicen
19
STS citadas en la nota anterior.
872
las construcciones, instalaciones u obras, es el dueo de stas el que tiene

la condicin de contribuyente, para aadir que hay que considerar como
dueo de la obra a quien soporta el coste que su realizacin comporta 20.
En el mismo sentido se manifiesta la Sentencia del Tribunal Supremo
de 13 de marzo de 1995: Es contribuyente quien ostenta la condicin
de dueo de la obra, sea o no propietario del inmueble donde se realicen
las construcciones, instalaciones u obras, y esa condicin corresponde a
quien asume los gastos que su ejecucin comporta, que en este caso es
la entidad concesionaria, porque la misma se hizo cargo de todos los cos-
tes de la ejecucin.
Bien es cierto que existen varias Sentencias de Tribunales Superiores
de Justicia de Galicia, Valencia y Cantabria que eximen del pago del
Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras a AENA por obras
realizadas en aeropuertos. Pero tales sentencias no pueden tomarse en
consideracin en cuanto que aplican la exencin por la realizacin de
las obras en terrenos del Estado, lo cual contradice claramente lo pre-
visto en el citado artculo 102 de la Ley 39/1988 y en la norma de exencin,
que se configura como subjetiva y funcional, como se ha puesto de mani-
fiesto por el Tribunal Supremo en Sentencia de 27 de marzo de 1995,
dictada sobre aplicacin de la misma a las obras realizadas en un puerto:
Asimismo falta otro de los presupuestos requeridos para la concesin
de esta exencin: que se trate de construcciones cuyo dueo sea el Estado,
las Comunidades Autnomas o los Entes Locales, pues aunque los terre-
nos donde se ejecutaron las obras sean del Estado, que las cedi en virtud
de concesin a la Diputacin Regional de Cantabria, sta constituy sobre
ellas un derecho real de superficie a favor de las empresas agrupadas
en la unin recurrente, que fueron las que costearon su ejecucin y obtu-
vieron el derecho al uso de lo edificado, por lo que en ellas concurre
la cualidad de dueas de la obra, y no en la Diputacin Regional de
Cantabria. Aunque el TS an no se haba manifestado concretamente
sobre AENA, s lo haban hecho los Tribunales Superiores de Justicia
de Canarias y del Pas Vasco de 15 de noviembre de 1995 y 25 de enero
de 1996, que, analizando perfectamente la cuestin planteada, afirman
que AENA tiene la condicin de sujeto pasivo del Impuesto sobre Cons-
trucciones, Instalaciones y Obras a ttulo de contribuyente, al que no pue-
de aplicarse la exencin establecida por el artculo 29.2.o de la Ley 5/1990
al haber sido creado dicho Ente Pblico por la Ley 4/1990, de Presu-
puestos Generales del Estado, como un Ente Pblico de los denomi-
nados por la doctrina como atpicos o aptridas, que no son ni organismos
autnomos ni sociedades estatales. Analizando la naturaleza jurdica de
20
STSJ de Extremadura de 17 de noviembre de 1998, antes citada.
873
JESS GONZLEZ PUEYO
AENA, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Pas Vasco

mencionada seala que teniendo en cuenta el rgimen jurdico estatu-
tario de AENA, este Ente Pblico sometido a Derecho privado incorpora
a su patrimonio propio los bienes demaniales del Estado a ttulo de ads-
cripcin, conservando la naturaleza demanial, y no ya slo como facultad,
sino como obligacin del derecho singular estatutario, se ve precisado
a acometer tales obras y construcciones en calidad de personalidad de
derecho que ordena, dirige, explota y administra los servicios aeropor-
tuarios, por lo que debe concluirse que la cualidad de dueo de la obra
slo puede predicarse de la entidad demandante y no del Estado, pues
es aquella la que contrata en rgimen de Derecho privado la obra o cons-
truccin, con cargo a sus propios presupuestos, y, posteriormente, la
explota y administra para el cumplimiento de sus fines estatutarios. Para
concluir que bien puede decirse que el Ente AENA se encuentra doble-
mente excluido de la exencin que invoca (si no se hace empleo, como
no debe hacerse, de la proscrita analoga en materia de beneficios tri-
butarios), y en este punto basta con mencionar la constante lnea juris-
prudencial expresada en Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de mayo
de 1990, 11 de abril de 1991 y 25 de mayo de 1992, que, con ocasin
de examinar pretensiones de exencin tributaria de sociedad estatal, des-
cartan toda asimilacin a los organismos autnomos.
Sin embargo, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 9 de julio de 1999
(Ar. 7096), en recurso de casacin interpuesto por el Ayuntamiento de
Camargo contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria,
mantiene el criterio contrario diciendo:
Cuarto: El segundo motivo casacional se formula al amparo de lo
dispuesto en el artculo 95.1.4 LJCA, por infraccin por aplicacin indebida
del artculo 29 L 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas Urgentes en Materia
Presupuestaria, Financiera y Tributaria, en relacin con lo dispuesto en
los artculos 101 y 102 de la Ley de Haciendas Locales, artculo 24 LGT.
Para comprender, aunque no se compartan, los razonamientos jurdicos
esgrimidos por el Ayuntamiento de Camargo, es conveniente exponer el
texto del artculo 29: Se exime del pago del Impuesto sobre Construc-
ciones, Instalaciones y Obras, la realizacin de cualquier construccin, ins-
talacin y obra de la que sean dueos el Estado, las CCAA o las Entidades
Locales, que estando sujetas al mismo, vayan a ser directamente destinadas
a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidrulicas, sanea-
miento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestin se lleve
a cabo por Organismos Autnomos, tanto si se trata de obras de inversin
nueva, como de su conservacin.
Los razonamientos del Ayuntamiento de Camargo, parte recurrente
son: 1.o De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 24 LGT, no debe admi-
tirse la analoga para extender ms all de sus trminos estrictos el mbito
874
de las exenciones. 2.o El ente pblico AENA no es el Estado. 3.o El ente

pblico AENA es el dueo de la obra. 4.o De conformidad con el artcu-
lo 102 L 39/1988, de 28 de diciembre, AENA es el sujeto pasivo. 5.o Luego
AENA que no es el Estado, no tiene derecho a la exencin.
La Sala no comparte estos argumentos, sino que por el contrario con-
sidera acertados los mantenidos en la sentencia recurrida.
En efecto, el Ente Pblico AENA fue creado por el artculo 82.1
L 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990,
adscrito y dependiente del M.o de Obras Pblicas, Transportes y Comu-
nicaciones, e inici su actividad el 2 de noviembre de 1991 (OM de 28
de octubre de 1991), fecha en la que se extingui el anterior Organismo
Autnomo Aeropuertos Nacionales, respecto del cual se subrog AENA
en todos sus derechos y obligaciones.
A. es uno ms de los Entes pblicos creados al amparo del artculo 6.5,
LGP (Texto refundido aprobado por RDLeg. 1091/1988, de 23 de sep-
tiembre), y como tal con personalidad jurdica distinta a la del Estado y
con patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines, no obstante, lo
anterior el artculo 34 del Estatuto de AENA, aprobado por RD 905/1991,
de 14 de junio, precisa que se adscriben a su patrimonio propio, para
el cumplimiento de sus funciones, la totalidad de los bienes de dominio
pblico afectos al Organismo Autnomo AENA, y los afectos al M.o de
Obras Pblicas y Transportes en lo relativo a los recintos aeroportuarios,
conservando su citada naturaleza de dominio pblico.
Es indiscutible que las obras de ampliacin y acondicionamiento del
aeropuerto de Santander tienen por ello la naturaleza de dominio pblico,
cuya titularidad corresponde al Estado, si bien ste los afecta a la rea-
lizacin de un servicio pblico, cuya gestin corresponde a AENA.
A igual conclusin, se llega por aplicacin del artculo 339 CC que
dispone que son bienes de dominio pblico los destinados al uso pblico
(...), entre los cuales se hallan, sin duda alguna, los aeropuertos destinados
al servicio pblico de transporte areo.
Se cumple, por tanto, el requisito exigido por el artculo 29.1, de la
L 5/1990, de 29 de junio, de que se trate de ... la realizacin de cualquier
construccin, instalacin y obra de las que sean dueos el Estado (...) y
vayan a ser directamente destinados a (...) aeropuertos..., conclusin sta
a la que se llega, si se tiene en cuenta la ratio legis del precepto, pues,
si excluimos los aeropuertos privados, que puede haberlos, los dems son
pblicos, bien destinados a la defensa nacional, bien al servicio pblico
de transporte areo, que esencialmente presta y desempea el Estado, a
travs de un Ente pblico instrumental, AENA, perteneciente a la Admi-
nistracin Institucional del Estado, de modo que si excluyramos de la
exencin establecida en el artculo 29 L 5/1990, de 29 de junio, a los aero-
puertos gestionados por AENA este precepto carecera de contenido y de
eficacia, sera sencillamente irrito 21, cualidad que debe desecharse lgi-
21
Invlido, sin fuerza.
875
JESS GONZLEZ PUEYO
camente de las leyes, a las cuales les corresponde conformar la realidad

social, defender y fomentar el inters pblico y lograr la concordia.
Tambin puede citarse una reciente Sentencia del TS, de 18 de junio

de 1997, aunque an no se contemple la modificacin operada por la
Ley 13/1996.
Dicha Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Admi-
nistrativas y del Orden Social, en su artculo 166.3.o, introduce otro ele-
mento distorsionador, que induce a mayor confusin en el tema. Segn
l, las obras de nueva construccin, reparacin y conservacin que se
realicen en el mbito del aeropuerto y su zona de servicio por AENA
no estarn sometidos a los actos de control preventivo municipal a que
se refiere el artculo 84.1.o, b), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por cons-
tituir obras pblicas de inters general. Ahora bien, dicho precepto no
hace sino modificar el procedimiento de control en las obras a realizar
por AENA, al suprimir la necesidad de solicitar licencia municipal como
acto previo al procedimiento previsto por el artculo 244.2.o de la Ley
del Suelo de 1992, sin modificar en absoluto lo establecido en el artcu-
lo 178.1.o de la Ley del Suelo de 1976, sobre actos sujetos a licencia,
de modo que mantiene la sujecin a previa licencia de las obras realizadas
por AENA, y, consecuentemente, al Impuesto sobre Construcciones, Ins-
talaciones y Obras, puesto que el artculo 101 de la Ley 39/1988, al con-
figurar el hecho imponible, previene que est constituido por la rea-
lizacin, para la que se exija la obtencin de la correspondiente licencia
de obras o urbanstica, se haya obtenido o no dicha licencia. Nos encon-
tramos ante un nuevo supuesto en el que se exime a las grandes obras
de marcado inters pblico de la necesidad de obtencin de previa licen-
cia. Pero su alcance se limita a la dispensacin de este deber pero no
del deber de comunicacin previa del proyecto para que el Ayuntamiento
fiscalice su conformidad con el planeamiento. Y ello porque el artcu-
lo 166.3.o citado slo se refiere a los actos de control previo del artcu-
lo 84.1.b) de la Ley 7/1985. Al disponer que las Corporaciones Locales
podrn intervenir la actividad de los ciudadanos a travs de b) some-
timiento a previa licencia y otros actos de control preventivo, est dis-
tinguiendo la licencia de los dems actos de control preventivo cuales
son los que se enumeran en los artculos 180.1.o de la Ley de Rgimen
del Suelo y Valoraciones, LS de 1976 y 244.2.o, 3.o y 4.o de la LS de
1992. Es decir, exime de aquellos actos de control previo capaces de impe-
dir la ejecucin de la obra por la sola voluntad municipal, no excluyendo
aquellos otros que no constituyen obstculo para la ejecucin del pro-
yecto. Por otra parte, este artculo 166.3.o es reproduccin casi literal
del artculo 19.3.o de la Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante,
876
estando sometida la autoridad portuaria a someter las obras a informe

de la Administracin urbanstica competente 22.
III. EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR

DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA
El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Natu-
raleza Urbana es, al igual que el ICO, un impuesto municipal de carcter
voluntario, regulado en los artculos 105 a 111. Con l se cierra el conjunto
de los cinco impuestos regulados en la Ley, aunque en la Disposicin
Transitoria tercera, prrafo cuarto, del nmero 1.o, se contempla otra
figura impositiva, tambin de carcter potestativo, al prever que los Ayun-
tamientos puedan continuar exigiendo el Impuesto Municipal sobre Gas-
tos suntuarios por el aprovechamiento de cotos de caza y pesca.
Este impuesto encuentra su formulacin positiva en la misma Cons-
titucin, cuando en el prrafo segundo del artculo 47 establece que la
comunidad participar en las plusvalas que genere la accin urbanstica
de los entes pblicos. A pesar de ello, no dejan de existir autores que
han abogado por su desaparicin, ignorando o malinterpretando dicho
precepto constitucional.
A) Naturaleza jurdica y hecho imponible

Este Impuesto grava el incremento de valor que experimenten los
terrenos de naturaleza urbana durante un perodo determinado, enmar-
cado entre dos transmisiones del mismo, siempre que entre ambas no
medie un lapso de tiempo superior a veinte aos, pues, en otro caso,
este ser el lmite temporal mximo para graduar el incremento de valor.
Del artculo 105 de la Ley pueden extraerse las circunstancias que
caracterizan el tributo: impuesto directo, de carcter real, de titularidad
municipal y de imposicin potestativa.
Impuesto directo, dado que no existe posibilidad de traslacin, de
modo que la obligacin tributaria recae sobre la persona respecto de la
cual se produce la plusvala gravada. Slo l es sujeto pasivo, desapa-
reciendo, incluso, la figura del sustituto del contribuyente, que slo ha
sido introducida por la modificacin operada por el artculo 18.32.o de
la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, en el artculo 107, cuando el con-
tribuyente sea una persona jurdica no residente en Espaa.
22
Sobre el tema, Francisco Javier FERNNDEZ PARRILLA, en Revista de Derecho Urba-
nstico, nm. 171/1999: Sujecin a previa licencia municipal de las obras aeroportuarias.
877
JESS GONZLEZ PUEYO
Su carcter real se desprende de su regulacin, que no contempla

circunstancia personal alguna que pueda incidir en la cuantificacin de
la cuota tributaria.
Es un tributo de titularidad municipal, pues slo el Ayuntamiento
de la imposicin podr dirigirse al sujeto pasivo, como sujeto activo de
la relacin tributaria.
De imposicin potestativa, pues conforme al artculo 60.2.o de la
Ley slo se exigir si el Ayuntamiento acuerda su imposicin y ordena-
cin.
Definido el hecho imponible, con carcter general, por el artculo 28
de la Ley General Tributaria, es difcil de identificar en este impuesto
por tratarse de un hecho imponible de tipo complejo y de carcter gen-
rico. Su presupuesto fctico constitutivo est integrado por diversos ele-
mentos, y as, podemos decir que tiene un contenido eminentemente jur-
dico, constituido por la transmisin del dominio o por la constitucin
o transmisin de un derecho real de goce limitativo del dominio, pero
con una proyeccin netamente econmica, consistente en el incremento
de valor que tal transmisin pone de manifiesto. As se desprende del
artculo 105, estando constituido por el incremento de valor que expe-
rimenten los terrenos de naturaleza urbana y se ponga de manifiesto a
consecuencia de la transmisin de la propiedad de los mismos por cual-
quier ttulo, o de la constitucin o transmisin de cualquier derecho real
de goce limitativo del dominio sobre los referidos terrenos. Aparece como
novedad en la vigente regulacin la no sujecin al tributo de los terrenos
que no tengan la naturaleza de urbanos a efectos del Impuesto sobre
Bienes Inmuebles. Novedad que ha evitado, por la va de la simplificacin
y sin consideracin a las consecuencias, los conflictos derivados de los
polmicos conceptos de explotacin agrcola, forestal o minera, aunque,
por otra parte, ya por va jurisprudencial, y en abierta contradiccin con
la regulacin legal, se haba llegado a declarar la sujecin al impuesto
tan slo de los terrenos urbanos (STS de 27 de noviembre de 1986).
1. Terrenos de naturaleza urbana
Adquiere con ello el carcter de Impuesto sobre Bienes Urbanos, al

quedar delimitado por los de esta naturaleza segn caracterizacin efec-
tuada por el artculo 62 de la propia Ley. Y ello, con independencia de
que estn o no contemplados como tales en el Catastro o en el Padrn
de aqul 23.
23
Redaccin introducida por el artculo 18.29.o de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre.
878
2. Incremento de valor
El incremento de valor puede ser considerado desde una doble pers-

pectiva, pues no cabe duda de que siendo elemento integrante del hecho
imponible (art. 105), tambin lo es de su base imponible (art. 108).
Tiene gran importancia la consideracin del incremento de valor como
elemento integrante del hecho imponible, pues ello significa que el tributo
tiene por objeto el gravamen de plusvalas reales y no ficticias. Sin embar-
go, de la normativa legal parece deducirse la presuncin de que toda
transmisin de dominio de un terreno de naturaleza urbana o toda cons-
titucin o transmisin de un derecho real de goce limitativo del dominio
implica un incremento de valor del terreno en cuestin. Tal como se con-
figura el impuesto obliga, no obstante, a afirmar que su existencia no
puede presumirse iuris et de iure, a pesar de que es tal como lo hace
la ley, que cuantifica la base imponible calculndola por la aplicacin
de una tablas de porcentajes.
3. La transmisin
Para el artculo 105.1.o, la transmisin de la propiedad por cualquier

ttulo o de cualquier derecho real de goce limitativo de dominio o su
constitucin constituye el tercer elemento del hecho imponible. Y al
decir por cualquier ttulo est gravando tanto las que tienen lugar por
ministerio de la ley, como las producidas en virtud de negocios jurdicos,
existiendo una casi completa identidad entre el concepto de transmisin
del Derecho civil y el que rige para este impuesto. Casi, y no completa
identidad, por el hecho de declarar exentas, lo que supone sujecin previa,
las aportaciones de bienes y derechos por los cnyuges a la sociedad con-
yugal, supuesto ste en el que no existe un verdadero cambio de titu-
laridad de los bienes, con lo que, al faltar la tradicin, no se produce
el hecho imponible por no haber transmisin.
Como supuestos de transmisin, y a ttulo de ejemplo, podemos enu-
merar:
a) Compraventa y permuta.
b) Adjudicacin de terrenos en pago de deudas, supuesto distinto
al de adjudicacin para pago de deudas, pues aqu, como tiene declarado
la jurisprudencia, no se produce transmisin de propiedad, sino que slo
se otorga la posesin y administracin, junto con un mandato irrevocable
para proceder a la venta en beneficio del cesionario y para pago de la
deuda.
879
JESS GONZLEZ PUEYO
c) Transacciones y compromisos, si versan sobre terrenos sujetos,

tal como se prev en el artculo 110.3.o
d) Adquisicin en virtud de subasta judicial o administrativa. En este
caso, la jurisprudencia ms reciente considera que el acto de adjudicacin
del inmueble en subasta judicial es suficiente para justificar el ttulo domi-
nical, producindose en ese momento el devengo del impuesto (STS 13
de marzo de 1997): es suficiente la presentacin del testimonio del acta
de remate que tuvo lugar en el procedimiento judicial de ejecucin para
justificar el ttulo dominical.
e) La expropiacin de terrenos, segn se desprende de los artcu-
los 105.1.o y 108.6.o.
f) Las donaciones.
g) Las transmisiones hereditarias.
h) Las aportaciones y adjudicaciones de bienes inmuebles de natu-
raleza urbana como operaciones societarias.
i) Actos y contratos en los que medie alguna condicin, con la espe-
cialidad que suponen las resolutorias.
j) Constitucin o transmisin de los derechos reales de goce, limi-
tativos del dominio, sobre terrenos de naturaleza urbana.
B) Supuestos de no sujecin
Prescindiendo del supuesto a que anteriormente nos hemos referido,

de las aportaciones de bienes y derechos por los cnyuges a la sociedad
conyugal, que la ley trata como un supuesto de exencin, el artculo 105.2.o
declara no sujetos los terrenos que tengan la consideracin de rsticos
a efectos del IBI. No obstante, el artculo 4.16.o de la Ley 66/1997, de
30 de diciembre, modific el apartado 3.o de la Disposicin Adicional
octava de la Ley del Impuesto de Sociedades, Ley 43/1995, en el sentido
de que no se producir el devengo del Impuesto sobre el Incremento
del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana con ocasin de la trans-
misin de estos terrenos derivadas de operaciones a las que resulte apli-
cable el rgimen especial regulado en el Captulo VIII del Ttulo VIII
de dicha ley (fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canje de valo-
res), a excepcin de las relativas a terrenos que se aporten al amparo
de lo previsto en el artculo 108 de la misma ley, cuando no se hallen
integrados en una rama de actividad.
Por otra parte, el artculo 106 de la LHL, en su redaccin originaria,
contena un apartado 3.o en el que contemplaba una bonificacin de
hasta el 99 por 100 de las cuotas que se devengaren por las operaciones
de fusin o escisin de empresas a que se refiere la Ley 76/1980, de 26
880
de diciembre, siempre que as lo acuerde el Ayuntamiento respectivo.

El artculo 15 de la Ley 29/1991, de 16 de diciembre, de adecuacin de
determinados conceptos impositivos las Directrices y Reglamentos comu-
nitarios, convirti dicha bonificacin en un supuesto de no sujecin, dero-
gando dicho apartado 3.o del artculo 106.
La Disposicin Adicional 26.3.o de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre,
declara, asimismo, la no sujecin al tributo de las transmisiones de terre-
nos de naturaleza urbana como consecuencia de las operaciones relativas
alos procesos de adscripcin a una Sociedad Deportiva de nueva creacin,
siempre que se ajusten plenamente a las normas previstas en la
Ley 10/1990, de 5 de julio, sobre Sociedades Annimas Deportivas.
Por ltimo, y en virtud de declaraciones jurisprudenciales, tampoco
estn sujetas las primeras transmisiones de las Cooperativas de viviendas
a sus socios.
C) Beneficios fiscales
Las exenciones se recogen en el artculo 106, en tanto que se prev

la concesin de bonificaciones, a travs de las ordenanzas fiscales, en
el artculo 109.4.o
De las enumeradas en el apartado 1.o, la contenida en la letra a)
no responde exactamente al concepto de exencin, sino, ms bien, al de
no sujecin, y en tal carcter era contemplada por la Ley de Rgimen
Local, Texto refundido de 1955, que en su artculo 515.2.o, b), no con-
sideraba transmisiones de dominio a las aportaciones de bienes de los
cnyuges a la sociedad conyugal. Sin embargo, la jurisprudencia (STS
de 30 de marzo de 1999), a pesar de declarar que se puede discrepar
extrajurdicamente de l, conforme a la sana crtica, considera que la Sala
debe aplicarlo y respetarlo, acatando y exigiendo su cumplimiento. Extra-
a argumentacin, cuando en numerosas ocasiones interpretan la norma
aplicable con resultados insospechables. Como mnimo, en el caso tratado
en la sentencia, claramente exista fraude de ley, que tampoco fue reco-
nocido por la Sala.
Por lo que se refiere a las bonificaciones, el artculo 18.34.o de la
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, modific el artculo 109 aadiendo un
apartado 4.o para posibilitar su otorgamiento: hasta el 95 por 100 de la
cuota, siempre que se trate de transmisiones de terrenos o transmisin
o constitucin de derechos reales de goce limitativos del dominio, rea-
lizadas a ttulo lucrativo por causa de muerte, a favor de los descendientes
y adoptados, los cnyuges y los ascendientes y adoptantes.
881
JESS GONZLEZ PUEYO
D) Sujetos pasivos del Impuesto

Entendido el sujeto pasivo segn el concepto que puede deducirse
de los artculos 30 y siguientes de la Ley General Tributaria, como centro
de imputacin de derechos y deberes, expectativas y cargas contrapuestas
a las de la entidad pblica, es una pura creacin legal. Tan es as que
en multitud de ocasiones el legislador escoge, de entre la variedad de
personas que hay detrs de cada hecho Imponible, la que le parece ms
eficaz para lograr el fin primordial, cual es el de asegurar el cobro del
impuesto. De este modo, en la regulacin tradicional se recoga, junto
al contribuyente, al sustituto, figura olvidada por la Ley de Haciendas
Locales vigente, que slo lo ha contemplado en la modificacin realizada
en el artculo 107 por el artculo 18.32.o de la Ley 50/1998, de 30 de
diciembre, y slo para los supuestos en que el contribuyente es una per-
sona fsica no residente en Espaa 24. De esta forma, se ha dejado fuera
de la obligacin tributaria al adquirente, en el caso de transmisiones a
ttulo oneroso, lo que disminuye las garantas de la Administracin, a
la hora de la efectividad del tributo.
As pues, conforme al citado artculo 107, en su nueva redaccin, son
sujetos pasivos:
a) En las transmisiones de terrenos o en la constitucin o trans-
misin de derechos reales de goce limitativos del dominio a ttulo lucrativo,
la persona fsica o jurdica o la entidad a que se refiere el artculo 33
de la Ley General Tributaria que adquiera el terreno o a cuyo favor se
constituya o transmita el derecho real de que se trate.
b) En las transmisiones de terrenos o en la constitucin o trans-
misin de derechos reales de goce limitativos del dominio a ttulo oneroso,
la persona fsica o jurdica o la entidad a que se refiere el artculo 33
de la Ley General Tributaria que transmita el terreno o que constituya
o transmita el derecho real de que se trate.
c) En los supuestos a que se refiere la letra b) anterior, tendr la
consideracin de sujeto pasivo sustituto del contribuyente, la persona fsi-
ca o jurdica o la entidad a que se refiere el artculo 33 de la Ley General
Tributaria que adquiera el terreno o a cuyo favor se constituya o transmita
el derecho real de que se trate, cuando el contribuyente sea una persona
fsica no residente en Espaa.
24
Al no haberse recuperado, simultneamente, la garanta establecida en el artcu-
lo 361 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Rgimen Local,
RD 781/1986, de 18 de abril, que afectaba, mediante nota marginal, la finca al pago del
impuesto, mucho nos tememos que no se habrn solucionado los problemas, pues ser
muy fcil interponer un tercero insolvente entre el vendedor residente fuera del Espaa
y el definitivo y verdadero adquirente.
882
En el artculo 107, y por mor de la reforma operada por la repetida

Ley 50/1998, se ha extendido la condicin de contribuyente a las Entidades
a que se refiere el artculo 33 de la Ley General Tributaria, que considera
como tales las herencias yacentes, comunidades de bienes y de ms enti-
dades que carentes de personalidad jurdica, constituyen una unidad eco-
nmica o un patrimonio separado, susceptibles de imposicin.
Finalmente, y en virtud de lo dispuesto en el artculo 36 de la Ley
General Tributaria, la posicin del sujeto pasivo y de los dems elementos
de la obligacin tributaria no se alteran por actos o convenios de los
particulares. Con independencia de las consecuencias jurdico-privadas,
tales actos y convenios no surtirn efecto ante la Administracin.
Sin embargo, dicho pacto s puede tener eficacia en un caso concreto,
cuando adquirente y transmitente han acordado que el pago ha de rea-
lizarlo el comprador. Si no lo realiza, la Administracin ha de agotar
las posibilidades de cobro del transmitente, nico responsable ante ella
del pago del tributo. Pero si perseguidos los bienes del contribuyente,
son insuficientes o inexistentes, la Administracin puede ejercer la accin
prevista en el artculo 1.111 del Cdigo Civil, que establece que los acree-
dores, despus de haber perseguido los bienes que estn en posesin del
deudor para realizar cuanto se les debe, pueden ejercitar todos los dere-
chos y acciones de ste con el mismo fin.
E) Base imponible y cuota
De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 108.1.o, la base imponible

del Impuesto est constituida por el incremento real del valor de los terre-
nos de naturaleza urbana puesto de manifiesto en el momento del deven-
go y experimentado a lo largo de un perodo mximo de veinte aos.
Para su clculo no se tiene en cuenta el valor asignado al terreno en
la transmisin anterior, como era tradicional, sino que el incremento se
calcula con mtodos objetivos, aplicndose sobre el valor del terreno en
el momento de la transmisin un porcentaje acordado por el Ayunta-
miento dentro de los mximos establecidos por el nmero 2.o de dicho
artculo, segn el perodo de generacin del incremento. El valor del
terreno a tener en cuenta ser el que est fijado a efectos del Impuesto
sobre bienes inmuebles, si bien teniendo en cuenta las modificaciones
introducidas por la Ley 50/1998, artculo 18.33.o, en el apartado 3 del
artculo 108. Como excepcin, el nmero 6 del precepto, para los supues-
tos de expropiacin forzosa se tendr en cuenta el justiprecio cuando
sea menor que el valor catastral.
883
JESS GONZLEZ PUEYO
La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, introdujo, a travs de su artcu-

lo 22, un nuevo apartado en este artculo 108, el 7.o, que ha sido modi-
ficado por el artculo 18.33.o de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre. En
l se regula la reduccin a practicar sobre los valores catastrales en los
casos en que se fijen, revisen o modifiquen con arreglo a lo previsto en
los artculos 70 y 71. Reduccin que tendr como lmite mximo el 60
por 100 y como lmite mnimo el 40 por 100, y siempre y cuando los
nuevos valores catastrales sean superiores a los hasta entonces vigentes.
Dentro de dichos lmites, los Ayuntamientos podrn fijar para cada uno
de los cinco primeros aos de efectividad de los nuevos valores catastrales
un tipo de reduccin distinto. Tal reduccin, aunque no sea fijada por
el Ayuntamiento, se aplicar en todo caso al tipo del 60 por 100.
Por lo que se refiere al perodo, en ningn precepto de la Ley encon-
tramos una definicin clara de tal elemento esencial. Se habla del mximo
de veinte aos, o del nmero de aos a lo largo de los cuales se haya
puesto de manifiesto el incremento de valor. Cundo comienza el pero-
do de puesta de manifiesto del incremento de valor? Ha sido la juris-
prudencia la que ha puntualizado la fecha inicial del perodo de gene-
racin del incremento gravado, considerando como fecha inicial la de
adquisicin inicial del terreno. Y ello incluso aunque el terreno no tuviera
en ese momento naturaleza urbana (SSTS de 19 de diciembre de 1994
y 1 de marzo de 1995) o incluso, aunque no hubiera entrado en vigor
la ordenanza en el Municipio (STS de 28 de mayo de 1993). En el mbito
urbanstico, para el supuesto de enajenacin de finca adjudicada al ven-
dedor por una Junta de Compensacin, en el marco de actuaciones de
ordenacin urbanstica, as lo ha declarado tambin la STSJ de Castilla
y Len de 3 de marzo de 1999.
Determinada la base, la cuota se obtiene de la aplicacin sobre aquella
de los tipos correspondientes a la escala de gravamen, fijados por el Ayun-
tamiento, sin que dicho tipo pueda ser superior a los sealados en el
nmero 2.o del artculo 109, para cada grupo de Municipio segn tramos
de poblacin de derecho. De acuerdo con el nmero 3.o, podrn fijar
los Ayuntamientos un solo tipo de gravamen o uno para cada uno de
los perodos de generacin del incremento recogidos en el artculo 108.2.o
F) Devengo
Se regula el devengo en el artculo 110, estableciendo la regla general

en el nmero 1, y las especiales en los nmeros 2 a 4.
884
1. Regla general
Como regla general, en los casos de transmisin de la propiedad del
terreno, ya sea a ttulo oneroso o lucrativo, o entre vivos o mortis causa,
o en el supuesto de constitucin o transmisin de derechos reales de goce
limitativos del dominio, se devenga el impuesto en el momento de la
transmisin o constitucin. Por tanto, si esta tiene por causa un acto mortis
causa, el devengo de produce en el momento del fallecimiento del cau-
sante, tal como se desprende de los artculos 657 y 989 del Cdigo Civil.
Si por el contrario se trata de un acto inter vivos, se precisa la efectividad
de la transmisin de los bienes.
a) Actos inter vivos

Junto al ttulo, es necesaria la tradicin, en la forma prevista en el
artculo 1.462 del Cdigo Civil. Tradicin que se probar mediante la
correspondiente escritura pblica, pues su otorgamiento, segn dicho pre-
cepto, equivale a la entrega de la cosa, si de la propia escritura no resultare
o se dedujere lo contrario. No quiere ello decir que no pueda aceptarse
la transmisin en documento privado, pues en nuestro Derecho, salvo
casos excepcionales, no se considera la forma como elemento esencial
de los actos y negocios jurdicos. Es decir, la transmisin se produce con
la entrega, tanto si se concierta en escritura pblica como en documento
privado. Ahora bien, a efectos de determinacin del devengo, es irre-
levante la fecha que conste en el documento privado, siendo de aplicacin
el artculo 1.227 del Cdigo Civil: la fecha de un documento privado no
se contar respecto de tercero (por tanto, tampoco tendr relevancia en
el hecho imponible del este impuesto), sino desde el da en que hubiese
sido incorporado o inscrito en un registro pblico, desde la muerte de
cualquiera de los que lo firmaron, o desde el da en que se entregase
a un funcionario pblico por razn de su oficio.
b) Actos mortis causa

Conceptuada la transmisin mortis causa como la subrogacin de una
persona en los bienes y derechos transmisibles dejados a su muerte por
otra, se incluye entre los modos de adquirir la propiedad. As lo hace
nuestro Cdigo Civil, que en su artculo 609 considera, como uno de ellos,
a la sucesin.
El problema que desde el punto de vista del tributo interesa resolver
es el que plantea el artculo 110.1.o, a), al disponer que se devenga en
885
JESS GONZLEZ PUEYO
la fecha de la transmisin. Es decir, el problema se centra en la deter-

minacin de tal fecha, pues al ser la aceptacin de la herencia requisito
esencial, no puede haber transmisin hereditaria en tanto la herencia no
es aceptada. Sin embargo, esta afirmacin era vlida con anterioridad
a la modificacin introducida por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre,
en los sujetos pasivos, pues al ser ya la herencia yacente sujeto pasivo
del impuesto, no es necesaria la aceptacin para que exista un contri-
buyente. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sentencia, entre otras,
de 30 de septiembre de 1996, tiene declarado que el devengo se produce
en la fecha de la transmisin del terreno sujeto, que cuando tiene lugar
por causa de muerte coincide con la fecha de fallecimiento del causante.
2. Particularidades
a) Supuestos de nulidad, rescisin o resolucin del acto o contrato
Origina la devolucin del impuesto siempre que, conforme a los apar-

tados 2 y 3 del artculo 110, se cumplan las siguientes condiciones:
a) Que haya sido declarada o reconocida judicial o administrativa-
mente, pues el mutuo acuerdo se entiende como nueva transmisin, pro-
ducindose por tanto el hecho imponible de nuevo, y quedando sometida
al tributo. Queda asimilado al mutuo acuerdo el allanamiento a la deman-
da o la avenecia en el acto de conciliacin.
b) Que el acto o contrato no hubiera producido efectos lucrativos,
entendindose que se han producido cuando no se justifique que los inte-
resados deban efectuarse las recprocas devoluciones a que se refiere el
artculo 1.295 del Cdigo Civil.
c) Que no se produzca la rescisin o resolucin por incumplimiento
de las obligaciones que incumban al sujeto pasivo del impuesto.
Junto a dichas condiciones, se impone al interesado, para que pueda
tener lugar la devolucin, que la reclame antes del plazo de cinco aos
desde que adquiera firmeza la resolucin judicial o administrativa.
b) Actos y contratos sometidos a condicin
a) Si la condicin es suspensiva, el impuesto no se devenga hasta

que no se cumpla la condicin.
b) Si la condicin es resolutoria, el impuesto se exigir desde luego,
a reserva cuando la condicin se cumpla, de hacer la oportuna devolucin,
que se practicar si se cumplen los requisitos exigidos para los casos de
nulidad, rescisin o resolucin.
886
G) Gestin del Impuesto

La LHL dedica a la gestin del tributo el artculo 111, que contempla
las obligaciones que afectan a las distintas personas que intervienen en
el acto o contrato originador del hecho imponible del tributo. Esto es,
las obligaciones de los sujetos pasivos, en los nmeros 1 a 5, las obli-
gaciones de las otras partes, que no son sujetos pasivos, en el nmero 6,
y las obligaciones de los Notarios, en el nmero 7.
Los sujetos pasivos vienen obligados a presentar ante el Ayuntamiento
correspondiente la declaracin que determine la Ordenanza Municipal,
cuya declaracin habr de contener los elementos de la relacin tributaria
que sean necesarios para la prctica de la liquidacin (nmero 1), debin-
dose acompaar el documento en que consten los actos o contratos que
originan la imposicin (nmero 3). Tal declaracin ha de presentarse den-
tro de los plazos que al efecto se establecen, siendo de treinta das cuando
se trate de actos inter vivos y de seis meses cuando se trate de actos
por causa de muerte. Este plazo, no obstante, puede prorrogarse hasta
un ao a solicitud del sujeto pasivo (nmero 2).
Practicada la liquidacin, deber notificarse en los trminos previstos
en la Ley General Tributaria, con indicacin del plazo de ingreso y expre-
sin de los recursos procedentes (nmero 5). Ha desaparecido la obli-
gacin de notificar a ambas partes, que se justificaba en la existencia de
dos sujetos pasivos, como contribuyente uno y como sustituto del con-
tribuyente el otro. Hoy slo hay un sujeto pasivo-contribuyente, y a l
ha de dirigirse exclusivamente la notificacin.
El nmero 4 faculta al Ayuntamiento para exigir el impuesto por el
sistema de autoliquidacin, en cuyo caso habr de procederse al ingreso
por el sujeto pasivo en los mismos plazos sealados en el nmero 2, antes
citado. No obstante, y debido a las modificaciones introducidas por la
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, se haca necesaria la prevencin con-
tenida en el prrafo segundo aadido por esta Ley al citado nmero 4:
no podr exigirse el impuesto en rgimen de autoliquidacin cuando se
trate del supuesto a que se refiere el prrafo tercero del apartado 3 del
artculo 108. Es el supuesto en el que el terreno, an siendo de naturaleza
urbana en el momento del devengo del impuesto, no tenga fijado valor
catastral en dicho momento. La modificacin introducida pospone la prc-
tica de la liquidacin al momento en que el valor catastral sea fijado.
En relacin con las dems personas intervinientes en la relacin, el
nmero 6 les impone la obligacin de comunicar al Ayuntamiento la rea-
lizacin del hecho imponible, y en los mismos plazos que al sujeto pasivo.
887
JESS GONZLEZ PUEYO
Recae tal obligacin, en los supuestos de carcter lucrativo inter vivos,

al donante o a la persona que constituya o transmita el derecho real de
que se trate, en tanto que si se trata de negocios de carcter oneroso
la obligacin recae en el adquirente o en la persona a cuyo favor se cons-
tituya o transmita el derecho real.
Igualmente los Notarios vienen obligados respecto de la Administra-
cin municipal, a comunicar, dentro de la primera quincena de cada tri-
mestre, los documentos por ellos autorizados en el trimestre anterior,
en el que se contengan los hechos, actos o negocios jurdicos que pongan
de manifiesto la realizacin del hecho imponible, con excepcin de los
actos de ltima voluntad, y los documentos privados comprensivos de los
mismos hechos, actos o negocios jurdicos que les hayan sido presentados
para legitimacin de firmas. Obligacin que es independiente del deber
general de colaboracin establecido en el artculo 111 de la Ley General
Tributaria, pero cuya omisin constituye infraccin tributaria de los ar-
tculos 83 y 86 de dicha Ley.
IV. TASAS POR LICENCIAS DE OBRAS O URBANSTICAS
A) Hecho imponible de las tasas. Su concepto
La Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de

diciembre, contiene el rgimen aplicable a las tasas locales en los artcu-
los 20 a 27, en la nueva redaccin dada por la Ley 25/1998, de 13 de
julio, de modificacin del rgimen legal de las tasas estatales y locales
y de reordenacin de las prestaciones patrimoniales de carcter pblico.
Doctrinalmente, pueden definirse las tasas, con GIANNINI, como la
prestacin pecuniaria debida a un Ente Pblico, en virtud de una norma
legal y en la medida en que en sta se establezca, por la realizacin de
una actividad del propio Ente que afecte de modo particular al obligado.
Constituye una categora intermedia, segn el mismo autor, entre el
impuesto, los tributos especiales y los ingresos de Derecho privado. La
generalidad de la doctrina est de acuerdo en que la tasa es una prestacin
obligatoria debida por quienes utilizan servicios pblicos divisibles o por
los afectados por actividades administrativas.
Desde el punto de vista legal, deducido del artculo 20, podemos defi-
nir las tasas como contraprestacin debida por la prestacin de un ser-
vicio pblico o la realizacin por la Administracin de una actividad admi-
nistrativa, de la competencia local, que se refiera, afecte o beneficie de
modo particular al sujeto pasivo, o haya sido provocada por l, en las
condiciones establecidas por la Ley.
888
As, el hecho imponible de las tasas se produce, en primer trmino,

por la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de una actividad
de la competencia local, trmino ste tan amplio, que permite extender
el mbito de las tasas a cualquier tipo de actividad, dada la redaccin
de los artculos 25 a 28, 36 a 38 y 84 a 87 de la Ley Reguladora de las
Bases de Rgimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril. Tan slo se exige
que tales servicios o actividades se refieran, afecten o beneficien al
sujeto pasivo, concurriendo, al propio tiempo cualquiera de las circuns-
tancias de las letras a) y b) del artculo 20.1.A), y no se trate de los servicios
o actividades excluidas por el artculo 21.
Es decir, el legislador ha configurado la tasa en funcin de su carcter
individualizable, garantizando la efectividad del principio del beneficio:
no podrn exigirse tasas por la prestacin de aquellos servicios o la rea-
lizacin de aquellas actividades no susceptibles de ser individualizadas
y que, al propio tiempo, no procuren un beneficio particular a quienes
hayan de satisfacerlas.
B) Base imponible
El artculo 24.2 de la LHL no contiene una definicin de la misma,

sino, tan slo el lmite que podr ser gravado coste real o previsible
del servicio o actividad y la forma de determinarlo gastos directos
e indirectos o en su defecto del valor de la prestacin recibida. La
jurisprudencia viene declarando que no cabe comparar el ingreso real
con el gasto previsible, debiendo atenderse tambin al gasto real en que
se ha incurrido. As, la STSJ de Valencia de 14 de abril de 1998 declara
que, aunque pueda ser previsible el costo del servicio, e incluso pueda
ser definido contablemente en magnitudes econmicas exactas, no es
cuantificable matemticamente su utilizacin por los ciudadanos, de
manera tal que una mayor utilizacin del servicio, que puede deberse
a razones coyunturales, provocar un incremento del ingreso por encima
del costo. Dicho incremento no desnaturaliza una liquidacin concreta,
salvo que el exceso del ingreso sobre el costo fuera reprobable, notorio
o excesivo.
C) Devengo de las tasas
Del artculo 28.1 de la Ley General Tributaria puede inferirse el con-

cepto de devengo, cuando afirma que la realizacin del hecho imponible
origina el nacimiento de la obligacin tributaria.
889
JESS GONZLEZ PUEYO
Este criterio es el seguido por el artculo 26.1 de la LHL, por la refe-

rencia que realiza a la naturaleza de su hecho imponible. Y as, y por
lo que se refiere a las tasas por otorgamiento de licencias urbansticas,
el apartado b) del precepto citado establece como momento del devengo
cuando se presente la solicitud que inicie la actuacin o el expediente,
que no se realizar o tramitar sin que se haya efectuado el pago corres-
pondiente.
La doctrina jurisprudencial niega que se puedan cobrar tasas por licen-
cia de obras cuando la resolucin administrativa es denegatoria de la
licencia. As, la STS de 3 de julio de 1997 (RA 6680) seala que:
Esta Sala tiene declarado, entre otras en SSTS de 16 de mayo de

1989, 24 de febrero de 1992, y 18 de diciembre de 1995, que las actuaciones
administrativas realizadas por un Ayuntamiento como consecuencia de una
solicitud de obras, no dan lugar al devengo de tasa alguna si la resolucin
final del expediente es denegatoria de la licencia solicitada... Cabe aadir
ahora que si se produce dicha denegacin porque examinado el proyecto
de las obras cuya autorizacin se solicita, resultaran stas incompatibles
con las normas y planes urbansticos, la actividad municipal desplegada bene-
ficia ntegramente al conjunto de los ciudadanos y no de manera particular
al solicitante que ve rechazada su pretensin y por ello no puede resultar
especialmente gravado. Con mayor razn cabe afirmar que no es posible
el devengo de la tasa si antes de que el Ayuntamiento se haya pronunciado
sobre su otorgamiento o denegacin, el interesado solicitante desiste de
su peticin, porque en este supuesto ni siquiera hay prestacin de servicio,
ya que aunque se hubieran iniciado los trmites del expediente e incluso
se hubiera producido un primer examen por los servicios tcnicos muni-
cipales, dichas actividades eran las puramente burocrticas preliminares
y nunca pueden incardinarse en la prestacin de un servicio individualizable
en favor de personas determinadas.
En ambos casos parece que tal doctrina contradice las disposiciones

del artculo 26, pues si se ha devengado el tributo con la presentacin
de la solicitud, poco puede importar si el expediente termina con el otor-
gamiento o la denegacin de la licencia. Y si podamos estar ms o menos
de acuerdo con la primera parte de la sentencia, considerando el beneficio
general en lugar del particular, desde luego no compartimos en absoluto
la argumentacin realizada para declarar no devengado el tributo en caso
de desistimiento antes del otorgamiento o denegacin, pues, si el devengo,
se produce, conforme al artculo 26.1.o, b), cuando se presente la soli-
citud que inicie la actuacin o el expediente, el desistimiento no puede
ser tenido en cuanta a ninguno de los efectos.
890
D) El contribuyente y las tasas locales. El sustituto
Elemento esencial en la relacin jurdico-tributaria de las tasas es el

contribuyente, si bien los problemas que ofrece su determinacin son
escasos, pues implcitamente viene determinado por las normas confi-
guradoras del hecho imponible: el contribuyente ha de ser siempre la
persona que provoca el gasto, o sea, el beneficiario, el solicitante o el
afectado por la actividad administrativa. As se deduce del artculo 23,
del cual se infiere que para la configuracin del sujeto pasivo de las tasas
ha de existir relacin directa entre el servicio o actividad y el beneficio
resultante en su favor, relacin que se trasluce en la posibilidad de su
individualizacin.
Junto al contribuyente, en el nmero 2.o del mismo precepto, se regula
la figura del sustituto del contribuyente, entendido, conforme al artcu-
lo 32 de la Ley General Tributaria, como el sujeto pasivo que, por impo-
sicin de la ley y en lugar del contribuyente, est obligado a cumplir las
prestaciones materiales y formales de la obligacin tributaria. Por lo que
se refiere a las tasas establecidas por el otorgamiento de las licencias
urbansticas previstas en la normativa sobre suelo y ordenacin urbana,
los constructores y contratistas de obras.
La situacin en que se encuentran los sustitutos frente a la Admi-
nistracin no puede ser alterada en virtud del contrato que les ligue al
sujeto pasivo-contribuyente, pues el artculo 36 de la Ley General Tri-
butaria precepta que la obligacin del sujeto pasivo y los dems ele-
mentos de la obligacin tributaria no podrn ser alterados por pactos
o convenios de los particulares, cuyos convenios no surtirn efecto ante
la Administracin, sin perjuicio de sus consecuencias jurdico-privadas.
V. CONTRIBUCIONES ESPECIALES Y CUOTAS

DE URBANIZACIN Y DE CONSERVACION
A) Contribuciones Especiales
1. Hecho imponible
Nuestro ordenamiento jurdico positivo concepta las Contribuciones

Especiales como un tributo con entidad propia, definindolo, con carcter
general como aquel cuyo hecho imponible consiste en la obtencin por
891
JESS GONZLEZ PUEYO
el sujeto pasivo de un beneficio especial 25 o un aumento de valor de

sus bienes como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del
establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. Concepto extrado del
aspecto material del hecho imponible, distinguiendo, en tal sentido, los
dos hechos determinantes del nacimiento de la obligacin tributaria:
beneficio y aumento de valor, con la dificultad que entraa tratar de
encontrar un mtodo satisfactorio para su verificacin real. Se ha salvado
el problema, en el artculo 28 de la LHL, presumiendo su existencia por
la mera realizacin de obras pblicas o ampliacin de servicios pblicos.
A la vista de los preceptos contenidos tanto en el artculo 26 de la
Ley General Tributaria como en el artculo 28 de la LHL, la diferen-
ciacin de las Contribuciones Especiales respecto de los dems tributos
se centra en la diversa consideracin legal del hecho imponible. Pues,
como en el resto de ellos, comparte los caracteres que han de ser comunes
a todos los tributos: tratarse de una prestacin patrimonial obligatoria,
que dicha prestacin venga establecida por ley, que est destinada a finan-
ciar gastos pblicos, y que cumpla el principio constitucional, recogido
en el artculo 31.1, de ser un gravamen segn la capacidad econmica.
Los tres primeros caracteres se dan en las Contribuciones Especiales,
siendo ms dudoso que se cumpla el enunciado en cuarto lugar, pues
la definicin de su hecho imponible no recoge supuestos fcticos reve-
ladores de una cierta capacidad contributiva. El error proviene de la defi-
nicin constitucional, que no habla de sistema impositivo, sino de sistema
tributario, siendo as que es prcticamente imposible construir un sistema
tributario, entendido como tal sistema. De esta forma, slo entendiendo
la Contribucin Especial como algo sin exigencia de contraprestacin,
sino como un presupuesto de hecho que refleja una cierta capacidad eco-
nmica para contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos, sin per-
juicio de que la actividad pblica reporte alguna ventaja al sujeto pasivo,
se encuentra justificacin desde el punto de vista constitucional como
tributo a esta figura.
El artculo 29 de la LHL concreta el tipo de obras que influyen a
la hora de determinar el nacimiento del hecho imponible de las Con-
tribuciones Especiales. El artculo 88 del Texto Refundido de las Dis-
posiciones Vigentes en materia de Rgimen Local, RD 781/1986, de 18
de abril, define las obras locales como las que ejecuten las Entidades
25
La jurisprudencia del TS, Sentencia de 5 de abril de 1982, referida a un depsito
de agua que afecta a la totalidad del vecindario, justifica la posibilidad de su exigencia
porque se presupone el beneficio especial para algunas personas o sector de la poblacin,
pues, de otra suerte, el propio concepto de beneficio especial se destruira si se entendiese
que beneficio comn o general es equivalente a aqul.
892
locales para la realizacin de servicios de su competencia, distinguiendo,

en el artculo 89, entre obras de urbanizacin y ordinarias, para remitir
la regulacin de las primeras a la legislacin urbanstica, por lo que no
podrn imponerse contribuciones especiales para financiar este tipo de
obras. As lo ha declarado la jurisprudencia (STS 7 de abril de 1997).
2. Sujetos
a) Sujetos activos
De los distintos preceptos de la Ley 39/1988 se deduce que pueden

ser sujetos activos de las Contribuciones Especiales, los Ayuntamientos,
artculo 59, las Diputaciones provinciales, autorizadas para imponerlas
y exigirlas por el artculo 123, las Comarcas, reas Metropolitanas, Enti-
dades municipales Asociativas y las dems Entidades Supramunicipales,
conforme al artculo 133, y las Entidades Locales Menores si las leyes
de las Comunidades Autnomas as lo establecen, conforme previene el
artculo 137.2.o
b) Sujetos pasivos
Son los enumerados en el artculo 30 de la LHL, que, junto a la enu-

meracin de los sujetos que realiza, aade, como elemento caracterizador,
el de que tengan la condicin de especialmente beneficiados. Calificacin
que se atribuye ope legis en el nmero 2.o, a los siguientes sujetos:
a) Los propietarios de los bienes inmuebles, cuando se trata de Con-
tribuciones Especiales impuestas por la realizacin de obras o estable-
cimiento o ampliacin de servicios que afecten a dichos bienes, as como
en los supuestos de establecimiento o ampliacin de los servicios de extin-
cin de incendios.
b) Los titulares de explotaciones empresariales, en las impuestas a
consecuencia de ellas.
c) Las Compaas de seguros, junto con los propietarios de los bie-
nes afectados, en el supuesto de establecimiento o ampliacin del servicio
de extincin de incendios.
d) Las empresas suministradoras que deban utilizar las galeras sub-
terrneas.
A pesar de la referencia al artculo 33 de la Ley General Tributaria,
la jurisprudencia considera que no son sujetos las Comunidades de pro-
pietarios en rgimen de propiedad horizontal. La Sentencia del Tribunal
893
JESS GONZLEZ PUEYO
Supremo de 19 de abril de 1996 sostiene que aunque el mdulo elegido

para el reparto de las contribuciones especiales haga referencia a ele-
mentos comunes de los edificios en rgimen de propiedad horizontal,
las liquidaciones han de girarse a los propietarios de los pisos y locales
y no a uno solo de la comunidad de propietarios:
La parte recurrente considera que aun aceptando que la finca estu-

viera en rgimen de propiedad horizontal, la Administracin podra girar
por entero la liquidacin a uno solo de los propietarios, porque estaramos
en un supuesto de condominio o copropiedad, sin perjuicio de que los
copropietarios practicasen entre ellos el oportuno reparto, segn lo previsto
en el artculo 395 del Cdigo Civil. Aun cuando no lo diga expresamente,
parece obvio que la Corporacin apelante entiende aplicable lo dispuesto
en el artculo 34 de la Ley General Tributaria y considera que cualquiera
de los propietarios de pisos o locales del edificio queda solidariamente
obligado frente a la Hacienda Pblica por la totalidad de la deuda tri-
butaria. Este planteamiento no puede ser compartido por la Sala, porque
corresponde a una concepcin de la propiedad horizontal que no es lo
que refleja la Ley 49/1960, de 21 julio. En sta, la copropiedad de los titu-
lares de pisos o locales independientes en los elementos, pertenencias y
servicios comunes al inmueble, y la determinacin a favor de cada uno
de aquellos propietarios de una cuota de participacin con relacin al total
valor del inmueble, nada tiene que ver con la regulacin que de la copro-
piedad ordinaria contienen los artculos 392 y siguientes del Cdigo Civil,
porque se trata de una copropiedad vinculada, subjetiva y funcionalmente,
a la propiedad individual sobre los pisos y locales independientes, cuyo
carcter preponderante sobre el accesorio que tiene la copropiedad de los
elementos comunes ha sido resaltado por la Sala Primera de este Tribunal
Supremo, en una jurisprudencia tan reiterada y conocida que no requiere
una cita ms precisa. Tratndose de contribuciones especiales, el concepto
de beneficio especial producido en los terrenos por la ejecucin de obras
municipales no tiene por qu concretarse en los elementos comunes para
excluir el producido en los pisos o locales independientes de la finca objeto
del tributo, sino que justamente el fenmeno es el contrario. Aunque los
mdulos de reparto elegidos lo hayan sido con referencia a elementos
comunes de las fincas, como en este caso en que se ha escogido el de
los metros lineales de fachada de los inmuebles, el beneficio especial es
perfectamente identificable, en funcin de las cuotas de participacin de
cada piso o local en la comunidad, por lo que la Administracin municipal
debe atenerse a ellas para distribuir entre todos los propietarios la cuota
que, en abstracto, correspondera a la finca en cuestin.
En la misma lnea, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Canarias de 26 noviembre de 1993 (La Ley, 1994-2, 893, 16061-R), se
plantea el caso de si una comunidad de propietarios en rgimen de pro-
894
piedad horizontal puede ser sujeto pasivo de contribuciones especiales,

recogida de basuras y alcantarillado:
Al respecto, la solucin no est en la diccin del artculo 33 LGT,
a cuyo tenor tendrn la consideracin de sujetos pasivos, en las leyes tri-
butarias que as se establezca, las herencias yacentes, comunidades de bie-
nes y dems entidades que, carentes de personalidad jurdica, constituyan
una unidad econmica o un patrimonio separado susceptible de imposicin,
porque, claro est, eso ser as siempre que exista una norma que espe-
cficamente haga recaer dicha condicin de sujeto pasivo en tales ente-
lequias, y las mismas puedan adquirir esa condicin en funcin de su pecu-
liar naturaleza. El RD 3250/1976, de 30 de diciembre (ingresos de las Cor-
poraciones Locales) vigente en la poca en que se aprobaron las con-
tribuciones especiales objeto de tributacin, en su artculo 27.1, considera
sujeto pasivo a los propietarios, cualidad que no puede predicarse obvia-
mente de dichas comunidades de propietarios en rgimen de propiedad
horizontal, dada su naturaleza, por lo que sern los propietarios de los
pisos los verdaderos destinatarios de este tributo, al recaer en ellos el bene-
ficio que la ejecucin de las obras reporta. No ocurre lo mismo respecto
de las tasas, porque en stas el hecho imponible consiste en la prestacin
de servicios que afecten a sujetos pasivos, entre los cuales pueden encon-
trarse las mencionadas entidades, como expresamente lo dice el artculo 10
RD 3250/1976.
Obligado al pago es, segn el artculo 33.3.o, quien sea titular en el

momento del devengo, pudiendo coincidir o no con el sujeto pasivo que
figure en el acuerdo de imposicin y ordenacin, siempre que se haya
cumplido el requisito de dar cuenta a la Administracin de la transmisin
efectuada en el plazo de un mes desde que la transmisin se produzca.
En caso contrario, la Administracin podr optar por dirigir su accin
contra quien figuraba como sujeto pasivo en el expediente de ordenacin.
Existe, pues, un sealamiento provisional del sujeto pasivo quien rene
los requisitos exigidos para ello al acordarse la ordenacin de las Con-
tribuviones Especiales, y un sealamiento definitivo, finalizada la rea-
lizacin de la obra o iniciada la prestacin del servicio.
3. Base imponible
El artculo 31.1.o la configura como el 90 por 100 del coste que la

Entidad Local soporte por la realizacin de las obras o por el estable-
cimiento o ampliacin de los servicios. Coste que se integra de los ele-
mentos enumerados en el nmero 2.o del precepto:
a) Coste real de los trabajos periciales, expresin que implica la
necesidad de su evaluacin concreta y su justificacin.
895
JESS GONZLEZ PUEYO
b) Importe de las obras a realizar.

c) Valor de los terrenos a ocupar permanentemente.
d) Las indemnizaciones, tanto si son ocasionadas por el derribo de
construcciones como por destruccin de plantaciones, obras o instalacio-
nes, e, incluso, las que correspondan a los arrendatarios de los bienes
que hayan de ser derruidos u ocupados.
e) El inters del capital invertido en las obras o servicios cuando
las Entidades Locales hubieran de apelar al crdito para financiar la por-
cin no cubierta por Contribuciones Especiales o la cubierta por stas,
en caso de fraccionamiento general de las mismas.
El apartado 3.o del artculo dispone que el coste presupuestado, esta-
blecido por la suma de los parmetros que sean procedentes de los enu-
merados anteriormente, tiene carcter de mera previsin, de forma que
se tomar el coste real, tanto si fuese mayor como si fuere menor, para
el clculo definitivo de las cuotas, rectificndose como proceda el efec-
tuado inicialmente.
En los nmero 5.o y 6.o del precepto se regula el procedimiento de
determinacin de la base imponible cuando existan auxilios o subven-
ciones. Al establecer el concepto de base imponible, el nmero 1.o se
refera al coste que la Entidad local soporte, aclarndose en el nmero 5
lo que ha de entenderse por coste soportado: la cuanta resultante de
restar a la cifra del coste total el importe de las subvenciones o auxilios
obtenidos. Si quien otorga la subvencin es, a la vez, sujeto pasivo de
la Contribucin Especial, se destinar dicha subvencin a compensar la
cuota de la respectiva persona o Entidad, conforme a lo establecido en
el nmero 6, y slo si hay exceso se reducirn, a prorrata, las cuotas de
los dems sujetos pasivos.
4. Bases de reparto, cuota y devengo
a) Bases de reparto
Partiendo del principio de que la tcnica liquidatoria de las Contri-

buciones Especiales se basa en el reparto, se plantea como esencial encon-
trar una magnitud en funcin de la cual se deba realizar, representativa
del mayor o menor beneficio obtenido por cada contribuyente. El ar-
tculo 32.1.o fija las reglas con sujecin a las cuales ha de repartirse el
porcentaje del coste total que acuerde la Corporacin, entre los sujetos
pasivos, segn la clase y la naturaleza de las obras y servicios:
a) Con carcter general, se aplicarn, conjunta o separadamente,
como mdulos de reparto, los metros lineales de fachada de los inmue-
896
bles, su superficie, el volumen edificable de los mismos y el valor catastral

a efectos del IBI.
b) Si se trata del establecimiento y mejora (?) del servicio de extin-
cin de incendios, podrn ser distribuidas entre las Entidades o Socie-
dades que cubran el riesgo por bienes sitos en el Municipio de la impo-
sicin, proporcionalmente al importe de las primas recaudadas en el ao
inmediatamente anterior. Si la cuota exigible a cada sujeto pasivo fuera
superior al 5 por 100 del importe de las primas recaudadas por el mismo,
el exceso se trasladar a los ejercicios sucesivos hasta su total amorti-
zacin.
c) En el caso de obras de construccin de galeras subterrneas, el
importe total ser distribuido entre las Compaas o empresas que hayan
de utilizarlas, en razn al espacio reservado a cada una de ellas o en
proporcin a la total seccin de las mismas, aun cuando no las usen
inmediatamente.
b) Cuota
La cuota se obtiene de la aplicacin del valor del mdulo de reparto

sobre el nmero de mdulos asignado a cada contribuyente. Como con-
secuencia de lo establecido por el artculo 31.3, en el proceso liquidatorio
ha de distinguirse el sealamiento previo o provisional, realizado en fun-
cin del presupuesto de las obras o servicios, y el sealamiento definitivo,
una vez conocido su importe efectivo. En cualquiera de estos momentos,
segn el artculo 32.3, podr conceder la Corporacin, a solicitud del suje-
to pasivo, el fraccionamiento o aplazamiento de la cuota por un plazo
mximo de cinco aos.
c) Devengo
El artculo 33.1 regula el devengo, y a tal efecto dispone que las con-
tribuciones especiales se devengan en el momento en que las obras se
hayan ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse. O, lo que es
lo mismo, se trata de un tributo instantneo, por lo que su devengo ha
de coincidir con el momento en que se realiza el aspecto material del
hecho imponible: la obtencin de un beneficio o aumento de valor. El
legislador considera que ese momento es aquel en que la actuacin muni-
cipal se ha llevado a trmino, respecto de la obra o el servicio. El hecho
de que pueda exigirse por anticipado el pago de las contribuciones espe-
ciales en funcin del importe del coste previsto para el ao siguiente no
tiene, en realidad ninguna justificacin, pues se est admitiendo por el
897
JESS GONZLEZ PUEYO
legislador la exigencia de una obligacin tributaria no nacida al no haberse

devengado el tributo. El profesor ALBIANA los considera pagos fraccio-
nados, subordinados al tributo principal y, consecuentemente, susceptibles
de rectificacin cuando el tributo se haya devengado.
5. Beneficios fiscales
No se contiene ninguno en el texto de la ley, que tan slo recoge,

en el artculo 32.2, el supuesto de que sean concedidos por leyes o Tra-
tados Internacionales. En tal supuesto, las cuotas que puedan correspon-
der a los beneficiarios no sern distribuidas entre los dems contribu-
yentes.
6. Imposicin y ordenacin
El artculo 34, en sus nmeros 1 y 2, regula esta materia, disponiendo

que la exaccin de las contribuciones especiales precisar la previa adop-
cin del acuerdo de imposicin en cada caso concreto, y supeditando
el acuerdo de realizacin de las obras o el establecimiento o ampliacin
de los servicios a que se haya aprobado la ordenacin concreta de las
contribuciones especiales impuestas. Teniendo en cuenta la normativa
general reguladora de las Ordenanzas Fiscales, artculos 15 a 19 de la
Ley, les son de aplicacin, por tratarse de un tributo.
El acuerdo de ordenacin, conforme al artculo 34.3, habr de con-
tener la determinacin del coste previsto de las obras y servicios, la can-
tidad a repartir entre los beneficiarios y los criterios de reparto. No se
concreta en este precepto si han de estar identificados los sujetos pasivos
en el acuerdo de ordenacin o si, definitivo el acuerdo de ordenacin,
ha de entrarse en la fase de liquidacin, identificando a cada sujeto pasivo
y determinndose las cuotas que corresponden a cada uno de ellos. Pero,
qu significa el artculo 33.3.o, cuando dice: aun cuando en el acuerdo
concreto de ordenacin figure como sujeto pasivo quien lo sea con refe-
rencia a la fecha de su aprobacin? Que subraya, de nuevo, posterior-
mente, en el mismo nmero del citado artculo, cuando faculta a la Admi-
nistracin para dirigir la accin de cobro contra la persona que figure
como sujeto pasivo en el acuerdo concreto de ordenacin y haya sido noti-
ficada de ello si no da cuenta de la transmisin efectuada. Parece, igual-
mente, que los artculos 36.2 y 37 implican forzosamente que en el acuer-
do de ordenacin figuren los sujetos pasivos y las cuotas a satisfacer, a
fin de constituir la Asociacin administrativa de contribuyentes. Hayan
de figurar o no en el acuerdo de ordenacin, las cuotas, conforme al
898
nmero 4, han de notificarse individualmente o por edictos, segn sean

o no conocidos el destinatario y su domicilio, notificacin que habr de
adecuarse a lo dispuesto en el artculo 124 de la Ley General Tributaria.
Finalizada la realizacin de las obras o iniciada la prestacin del ser-
vicio se pasar a la fase de liquidacin definitiva, determinndose los suje-
tos pasivos obligados al pago, la base y las cuotas individualizadas defi-
nitivas. La liquidacin definitiva supone, conforme al artculo 33.5, para
el caso de haberse efectuados pagos anticipados por personas que no
tengan la condicin de sujetos pasivos en la fecha del devengo, la obli-
gacin de practicar, de oficio, la pertinente devolucin, si bien siempre
y cuando se haya cumplido la obligacin de dar cuenta a la Adminis-
tracin, dentro de plazo, de la transmisin de los derechos sobre los bienes
que motivan la imposicin.
7. Colaboracin ciudadana
El artculo 36 concibe las Asociaciones administrativas de contribu-

yentes, bien como organizaciones promotoras de las obras o servicios,
en cuyo caso asumen el coste total de su realizacin, bien como cola-
boradoras del Ente Local en los supuestos en que este los promueva,
siempre que se constituyan en el perodo de exposicin al pblico del
acuerdo de ordenacin. Se exige por el artculo 37 que el acuerdo de
constitucin sea tomado por mayora absoluta de los afectados, siempre
que representen, al menos, los dos tercios de las cuotas que deban satis-
facerse, no siendo ya, en ningn supuesto, de forzosa constitucin, ni que-
dando su peticin de constitucin condicionada a ningn otro requisito
que el de solicitud, en plazo, por la mayora cualificada referida.
B) Cuotas de urbanizacin
1. Naturaleza de las cuotas de urbanizacin
Junto a este cuadro general de ingresos de los Entes Pblicos, en

el sistema de cooperacin la Administracin actuante percibe de los pro-
pietarios las cuotas de urbanizacin en proporcin al aprovechamiento
de sus respectivas fincas. Cantidades que pueden ser percibidas con carc-
ter anticipado, a cuenta de las inversiones a realizar en los seis meses
siguientes (arts. 186.2, 188.1, 189 y 190 RGU). Si comparamos la regu-
lacin del canon de urbanizacin (arts. 188, 189 y 190 RGU) con las con-
tribuciones especiales, observamos que el canon es una prestacin patri-
monial de Derecho pblico (art. 31.3 CE) pero no un tributo (art. 31.1
899
JESS GONZLEZ PUEYO
CE), por lo que su imposicin slo exige acuerdo de su exigencia sea-

lando la base (cantidad a financiar) y el mdulo de reparto (superficie
de los terrenos antes del proyecto de reparcelacin y, despus de aprobado
ste, el porcentaje de aprovechamiento urbanstico materializado). La exi-
gencia no est relacionada con la contratacin de las obras de urbani-
zacin, por lo que puede exigirse con posterioridad a la contratacin y
an iniciada las obras, a diferencia de lo que ocurre con las Contribu-
ciones Especiales (art. 34.2.o), que prohbe la ejecucin del acuerdo rela-
tivo a la realizacin de una obra o al establecimiento o ampliacin de
un servicio hasta que se haya aprobado su ordenacin concreta.
Al igual que en las contribuciones especiales, cabe el aplazamiento
y fraccionamiento de pago, pero, en este caso, el aplazamiento impide
la concesin de licencia edificatoria.
La jurisprudencia ha negado la posibilidad de imponer contribuciones
especiales para financiar la ejecucin del proyecto de urbanizacin porque
lo procedente es exigir el canon de urbanizacin. As, la STS de 7 de
abril de 1997 (RA 6671) resuelve que:
No puede acogerse la tesis de que estando previstas dos clases de

obras municipales segn el artculo 89 TRRL, (Real Decreto Legislati-
vo 781/1986, de 18 de abril), a saber: las de urbanizacin y ordinarias,
corresponde a la Corporacin calificarlas de una u otra forma y ello con-
diciona la aplicacin de la LS, con cobro de cuotas de urbanizacin para
sufragar los costes o por el contrario la aplicacin de contribuciones espe-
ciales. Por el contrario, esta Sala tiene declarado (STS de 20 de febrero
de 1988) que existe diferencia entre las contribuciones especiales y las lla-
madas cuotas de urbanizacin, pues el artculo 145 LS 76 slo contiene
la posibilidad de que en el sistema de expropiacin el coste de sta pueda
ser repercutido sobre los propietarios que resulten especialmente bene-
ficiados por la actuacin urbanstica mediante contribuciones especiales
y tambin en STS de 6 de junio de 1988 que el sistema de ejecucin por
cooperacin no conlleva la aplicacin de contribuciones especiales sino de
cuotas de urbanizacin. Cuando los Ayuntamientos realizan actuaciones
urbansticas en ejecucin del planeamiento aprobado. desarrollando obras de
instalaciones y servicios en polgonos y reas de nueva urbanizacin han de
hacerlo con pleno sometimiento a la LS entre cuyos principios est el de la
distribucin equitativa de cargas y beneficios para todos los propietarios y en
estos casos la financiacin de aquellas obras y servicios, cuyo coste ha de
recaer sobre estos propietarios del sector de que se trate, ha de cubrirse median-
te el sistema de cuotas de urbanizacin. Por contra las contribuciones espe-
ciales sirven para financiar una parte de aquellas obras pblicas munici-
pales, propias de la actividad ordinaria de los Ayuntamientos, que se rea-
lizan en el interior de las poblaciones, los casos urbanos y las reas con-
solidadas de edificacin, cuando beneficien especialmente a determinadas
900
personas de manera que slo excepcionalmente puede acudirse a su apli-

cacin en zonas de nueva urbanizacin cuando se realizan otras obras des-
pus de concluida sta.
2. Distribucin de las cuotas de urbanizacin
Aunque el artculo 186.3 del Reglamento de Gestin urbanstica esta-

blece que la aplicacin del sistema de cooperacin exige la reparcelacin
de los terrenos comprendidos en el polgono o unidad de actuacin, excep-
ta de la misma aquellos supuestos en que no sea necesaria conforme
a las disposiciones del propio Reglamento. Ello obliga a distinguir, en
cuanto a la determinacin de las cuotas, entre ambos supuestos.
Tal distincin se realiza en el artculo 188, apartados 1 y 2, segn
el cual:
a) Los costes de urbanizacin se distribuirn entre los propietarios
en proporcin al valor de las fincas que les sean adjudicadas en la repar-
celacin.
b) Cuando la reparcelacin sea innecesaria, los costes de urbani-
zacin se distribuirn entre los propietarios en proporcin al aprovecha-
miento de sus respectivas fincas.
3. Pago de las cuotas de urbanizacin
Fijadas las cuotas en el acuerdo aprobatorio de la reparcelacin

ha de procederse al pago anticipado de las cantidades a cuenta de los
gastos de urbanizacin, por el importe correspondiente a las inversiones
a realizar en los seis meses siguientes. El pago deber realizarse en el
plazo de un mes desde el requerimiento que se formule por la Admi-
nistracin actuante. As se establece en el artculo 189.1 del Reglamento
de Gestin Urbanstica, previndose, en el nmero 2, que transcurrido
dicho plazo queda abierta la va de apremio para la exaccin de las cuotas
impagadas.
Cabe, conforme al artculo 190 del Reglamento, la posibilidad de frac-
cionar o aplazar el pago de las cuotas, si bien el plazo mximo no podr
superar los cinco aos, debiendo prestarse garanta suficiente por el bene-
ficiario. Las cuotas aplazadas devengan el inters bsico establecido en
la Ley de Presupuestos, quedando prohibido el aplazamiento para aque-
llos propietarios que soliciten licencia de edificacin antes de la total ter-
minacin de las obras de urbanizacin.
901
JESS GONZLEZ PUEYO
C) Cuotas de conservacin
El Captulo IV del Ttulo II del Reglamento de Gestin Urbanstica,
artculos 67 a 70, contiene las normas relativas a la Conservacin de la
Urbanizacin. Tras atribuir la obligacin de conservar y mantener las
obras de urbanizacin y las dotaciones e instalaciones de los servicios
pblicos a la Administracin actuante (art. 67), en el artculo 68 traslada
esta obligacin a los propietarios de los terrenos comprendidos en el pol-
gono o unidad de actuacin, integrados en una Entidad de Conservacin,
cuando as venga impuesto por el Plan de Ordenacin o por las bases
de un programa de actuacin urbanstica, o resulte expresamente de dis-
posiciones legales.
La participacin de los propietarios en la obligacin de conservacin
y mantenimiento, conforme al artculo 69.1 del Reglamento, se deter-
minar en funcin de la participacin que tuviese fijada en la Junta de
Compensacin, en el proyecto de reparcelacin o, en su caso, en la que
se hubiere fijado en la Entidad de conservacin.
Las cuotas que no hayan sido satisfechas en perodo voluntario un
mes desde el requerimiento pueden ser exigidas en va de apremio por
la Administracin actuante, ya sea de oficio, ya a instancia, en su caso,
de la Entidad Urbanstica colaboradora (art. 70).
902
TEMA 18
VALORACIONES URBANSTICAS
Jos Ignacio CORTS BRETN
Arquitecto
Antonio ARMENGOT DE PEDRO

Doctor Arquitecto
JOS IGNACIO CORTS
VALORACIONES
BRETN Y ANTONIO
URBANSTICAS
ARMENGOT DE PEDRO
1. Valoraciones. Consideraciones generales. Breve historia de la

valoracin. Su evolucin. (La Constitucin de 1876. La Ley 10 de enero
de 1879. Fuero de los Espaoles de 1945. La LEF de 1954. La Cons-
titucin de 1978.) Conceptos de valor. Toma de datos previos. Valor y
justiprecio. Legislacin aplicable.
El valor de las cosas. Algo tan sencillo aparentemente y sin embargo
de una complejidad tan grande que slo se resuelve por aceptacin, no
por demostracin. Influyen aspectos psicolgicos y de afeccin personal,
que impiden la concrecin en la fijacin del valor. En muchas ocasiones
nos encontramos que en las consideraciones previas a una valoracin se
parte de las siguientes hiptesis en relacin con la cosa a valorar:
que no haya una necesidad de venta ... ni de compra;
que no haya un impedimento de venta ... ni de compra.
Esto no hace sino intentar describir una situacin normal de mercado
sin circunstancias extraas que altere aqulla. Esta anulacin de circuns-
tancias no intenta sino conseguir objetivizar el proceso de obtencin del
valor. No obstante, para cada uno en cada momento existe infinidad de
circunstancias que precisamente consiguen confundirnos.
903
JOS IGNACIO CORTS BRETN Y ANTONIO ARMENGOT DE PEDRO
Adems, estas circunstancias se complican con aquellas cosas que

valen ms, como es el caso de las construcciones; y todava ms con aque-
llas que, como en el caso del suelo, su valor intrnseco es muy bajo y
por el contrario su valor de porvenir o expectante puede llegar a ser muy
alto, por su evidente posibilidad de ser edificado.
Por ltimo, dentro de estas reflexiones genricas hay que hacer una
que, aunque resulta evidente, no siempre es asumible: algo puede valer
mucho y sin embargo no encontrar a nadie que lo quiera o lo pueda
obtener. Existen infinidad de ejemplos.
Para encontrar justificacin a la cuestin de buscar con tanto ahnco
el justo precio de las cosas quiz debemos remontarnos a la Constitucin
de 1876, que en su artculo 10 deca: ... nadie podr ser privado de su
propiedad sino por autoridad competente y por causa justificada de utilidad
pblica, previa siempre la correspondiente indemnizacin.
Esto justifica el respeto, dentro de un Estado de Derecho, a la pro-
piedad privada, y abre la puerta para la redaccin posterior de la LEF
y a su vez los criterios para valorar tcnica e igualatoriamente.
Pese al correcto y encomiable enunciado del citado artculo, su puesta
en prctica, como en tantas ocasiones, fue y sigue siendo de muy difcil
solucin, o al menos de solucin que satisfaga a todas las partes, sin duda
por la carga subjetiva y los intereses econmicos que ello comporta.
Posteriormente la LEF de 1879 recogi este artculo. Luego la Ley
de 1939, que intent corregir, entre otras cosas, ... que la utilizacin de
mecanismos legales pusiera trabas... a la urgente reconstruccin nacional.
Luego el Fuero de los Espaoles de 1945 aadi a la causa justificada
de utilidad pblica el inters social, remitiendo a la conformidad con
lo dispuesto en las leyes.
Este reconocimiento del inters social era tcitamente, como afirma
la LEF, un reconocimiento de la funcin social de la propiedad hasta
ahora no considerada. Podemos decir por ltimo que la Constitucin
Espaola de 1978 (art. 33.3) derog el Fuero, aunque recogi el espritu
del artculo citado:
sustituyendo ... expropiado por ... privado de sus bienes y derechos,
aadiendo la justificacin a la ... causa (justificada) de utilidad
pblica o de inters social,
modificando la temporalidad de ... previa la correspondiente indem-
nizacin por el intercambio o pago ... mediante la correspondiente
indemnizacin y, por ltimo,
904
cambiando la preposicin ... en (las leyes) por ... por (las leyes),
quedando su redaccin literal como sigue:
La Ley de 1879, en cuanto a procedimiento, estableca distintos pero-
dos para el proceso expropiatorio:
declaracin y justificacin de la utilidad pblica,
necesidad de ocupacin,
justiprecio,
pago y toma de posesin,
que no hacen sino contestar a las preguntas: por qu?, dnde?, cun-
to?, cundo?
La LEF de 1954, una vez declarada la utilidad pblica o el inters
social y resuelta por la Administracin asimismo la necesidad de la ocu-
pacin, el beneficiario debe ... formular una relacin concreta e indivi-
dualizada... de los bienes y derechos que considere de necesaria expropia-
cin. Luego se abre un perodo de informacin pblica de quince das.
En un plazo de veinte das se debe resolver la necesidad de la ocupacin
con la descripcin detallada de los bienes. (El acuerdo de necesidad de
expropiacin inicia el expediente expropiatorio.) Contra el acuerdo ante-
rior cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente (diez das).
El recurso se debe resolver en veinte das.
En cuanto al justo precio la LEF establece una serie de requisitos
y determinaciones que resumimos:
a) Existencia de unidad econmica.
b) Formular (el interesado) hoja de aprecio y alegaciones (veinte
das) con o sin intervencin de perito.
c) Aceptacin o rechazo por la Administracin (veinte das).
d) Aceptacin = pago y ocupacin; rechazo = hoja de aprecio por
parte de la Administracin.
e) Aceptacin por el interesado o rechazo (diez das).
f) Rechazo = Jurado Prov. Expr.
g) Resolucin motivada del Jurado (ocho das) (excepc. quince das).
h) Recurso contencioso-administrativo.
Ver artculos 36, 37, 38 y 39 de la LEF:
Artculo 33.3 de la Constitucin Espaola de 1978: Nadie podr ser pri-
vado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de utilidad pblica
o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad
con lo dispuesto por las leyes.
Los distintos procedimientos de valoracin. Vienen determinados en
funcin de los distintos conceptos de valor, como son:
905
Valor en uso o funcional, tambin llamado valor de utilidad, que se

fundamenta en la apreciacin de los bienes por su capacidad de satisfacer
nuestras necesidades.
Valor de mercado (a veces llamado valor en plaza) que resulta del
ejercicio de una economa competitiva y transparente de libre oferta y
demanda. Es un valor modelo quiz por nuestra pertenencia a ese tipo
de economa. Es un valor equitativo en el que razonablemente se con-
sideran todas las circunstancias del bien, as como del comprador y ven-
dedor. Debe ser un valor sin apremios ni tensiones, sin necesidades urgen-
tes ni perentorias.
Valor de porvenir, tambin llamado expectante o potencial de mercado,
que no slo considera las circunstancias del momento de la compraventa,
sino las posibilidades futuras en un corto o largo espacio de tiempo (re-
ferencias a los sistemas generales del PG del 85 en Madrid; referencias
a la valoracin de la finca del aeropuerto).
Valor intrnseco, el que un bien posee en funcin exclusiva de su propia
naturaleza o materia; asimilable al valor de costo y en edificacin, podra
considerarse este valor al coste de ejecucin material.
Valor comparativo, el que se obtiene por asimilacin o comparacin
con otros de igual naturaleza, composicin, estructura, etc., y cuyos valo-
res no son conocidos.
Valor en renta, o valor de produccin, aquel que se determina en fun-
cin de la rentabilidad, es decir, descontando gastos. Suele ser un valor
unitario y la forma de convertirlo en valor absoluto suele ser la capi-
talizacin a un inters anual actualizado al momento.
Valor de reposicin, el que se refiere a supuesto de la nueva realizacin
del bien en la fecha actual, deduciendo las distintas depreciaciones, por
uso, antigedad, estado de conservacin, etc.
Valor en venta, coincidente con el de mercado si no existen condiciones
que alteren la operacin.
Valor garantizado, aquel que parte del concepto del valor de mercado
al que se le aplica un coeficiente reductor para prevenir situaciones de
modificacin del mercado y por lo tanto del valor.
Valor de fondo de comercio, similar al conocido concepto de traspaso
de un local, pero aplicado al propio negocio en s mismo, en funcin
de su rentabilidad.
Valor afectivo o sentimental, el que hace que el bien adquiera impor-
tancia en funcin de condiciones ajenas a su propia naturaleza.
906
Para la realizacin de una valoracin en cualquier caso ser necesario

realizar una toma de datos previos que podemos resumir en el siguiente
cuadro:
linderos
forma
Datos fsicos superficie
topografa
subsuelo
legislacin aplicable
Datos jurdicos jurdicos del planeamiento
cargas
clasificacin
calificacin
Datos urbansticos edificabilidad
tipologa edificatoria
ocupacin
valores fiscales
Datos econmicos
valores de mercado
La primera cuestin que se nos plantea es la diferencia entre los con-

ceptos de valor y justiprecio. Podramos decir que el concepto de valor
es utpico, ideal, irreal, etc., y el justiprecio es su materializacin, nor-
malmente dineraria. En el fondo este problema surge de la aparicin
del dinero como procedimiento de compraventa, aunque sera perfec-
tamente posible que si en vez de utilizar dinero fuera mediante el inter-
cambio de bienes la situacin sera parecida, aunque su conversin sera
ms entendible.
La legislacin aplicable viene referida por el conjunto de normas y
disposiciones legales estatales y autonmicas; sin pretender exhaustividad,
es la relacin que se cita:
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones
(BOE, nm. 89, de 14 de abril de 1998).
Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia de
Suelo y Urbanismo.
Ley 7/1997, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y
Colegios Profesionales.
Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial,
Suelo y Urbanismo de la CAM.
907
TR 92 (RDL 1/1992, de 26 de junio, BOE de 30 de junio de 1992).

Ley 39/1998, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (BOE de 30 de diciembre de 1998).
RGU (BOE, nm. 27, 28 y 31 de enero y 1 de febrero de 1979).
RD 1020, de 25 de junio de 1993 (BOE de 22 de julio de 1993).
Normas tcnicas de valoracin y el cuadro marco de valores del
suelo y las construcciones, para determinar el valor catastral de
los bienes inmuebles de naturaleza urbana.
TR de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y
Actos Jurdicos Documentados. RDL 1/1993, de 24 de septiembre
(BOE de 19 y 20 de octubre de 1993).
LEF de 16 de diciembre de 1954 (BOE de 17 de diciembre de
1954) y Reglamento de 26 de abril de 1957 (BOE de 20 de junio
de 1957).
RD 2960/1976, de 12 de noviembre; TR legislacin de VPO.
Decreto 2114/1968, de 24 de julio; Reglamento para la aplicacin
de a Ley de VPO; TR aprobado por Decretos 2121/1963, de 24
de julio, y 3964/1964, de 3 de diciembre.
Rgimen de Viviendas Sociales. RD 2278/1976, de 16 de septiem-
bre.
Ley 24/1977, de 1 de abril, de EF por incumplimiento de la funcin
social de la propiedad de VPO construidas por el Ministerio de
la Vivienda y los organismos dependientes del mismo.
Ley 83/1980, de 31 de diciembre, sobre Arrendamientos Rsticos.
Normas reguladoras (BOE de 29-30 de enero de 1981).
Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994 (LAU).
OM de 30 de noviembre de 1994 sobre normas de valoracin de
bienes inmuebles para determinadas entidades financieras.
Ordenanza Municipal sobre Conservacin y Estado Ruinoso de
las Edificaciones del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, de 28 de
enero de 1999, y las posibles ordenanzas de otros Ayuntamientos.
Jurisprudencia.
En cuanto a la Orden de 30 de noviembre de 1994 sobre normas
de valoracin de bienes inmuebles para determinadas entidades finan-
cieras, su mbito de aplicacin se describe en los siguientes apartados:
a) Garanta hipotecaria de prstamos que forman parte de la cartera
de cobertura de ttulos hipotecarios...
b) Cobertura de las provisiones tcnicas de las entidades asegura-
doras...
c) Determinacin del patrimonio de las instituciones de inversin
colectiva...
908
Aparentemente esta OM no es de aplicacin para el tema que nos

ocupa, valoraciones desde el punto de vista urbanstico, aunque al refe-
rirse la Ley 6/1998 en su artculo 30 a la deduccin de los gastos de urba-
nizacin pendientes, nos permite la utilizacin del Mtodo Residual Din-
mico para el clculo del valor actual de dichos gastos.
909
LAS VALORACIONES EN LA LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL,

SOBRE RGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES
SUMARIO: I. CUESTIONES PREVIAS.A) Criterios generales de valoracin en la

Ley 6/1998, de 13 de abril.1. Fundamentos legales de aplicacin.II. EL VALOR
DEL SUELO.A) Suelo no urbanizable.B) Suelo urbanizable (no sectoriza-
do).C) Suelo urbanizable (sectorizado).1. El aprovechamiento.2. El valor de
repercusin.D) Suelo urbano.1. Suelo urbano en mbitos de gestin.2. En
mbitos para reforma, renovacin o mejora urbana.3. Terrenos con aprovechamien-
to no incluidos en mbitos de gestin.4. Terrenos sin aprovechamiento no incluidos
en mbitos de gestin.III. DEDUCCIONES DEL VALOR DEL SUE-
LO.IV. CUADRO COMPARATIVO.V. VALORACIN DE LOS ELEMEN-
TOS DISTINTOS AL SUELO.A) El valor de las edificaciones.B) El valor de
las plantaciones y sembrados.C) Indemnizaciones arrendaticias.D) Valoracin de
las concesiones administrativas y de los derechos reales.
La Ley del Suelo, recientemente aprobada, plantea en su Ttulo III

el rgimen de las valoraciones urbansticas.
I. CUESTIONES PREVIAS
En la Exposicin de Motivos, la Nueva Ley, en lo que se refiere al
procedimiento de valoracin, opta por establecer un sistema que trata de
reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asig-
na a cada tipo de suelo, renunciando formalmente a frmulas artificiosas
que contradicen esa realidad y constituyen una fuente de conflictos.
Como posteriormente se ver, esta declaracin inicial de principios ha
quedado parcialmente desvirtuada y se vuelve, en un proceso que hay que
analizar a travs de los distintos borradores que se han ido redactando y
de los sucesivos textos a los que hemos tenido acceso, a la aplicacin de
aquellas frmulas artificiosas, a las que, en principio, se haba renunciado.
Elimina el Nuevo Texto la dualidad de valores (inicial y urbanstico),
de forma que slo habr un nico valor del suelo, el valor real, y a
partir de este principio, la Ley establece la metodologa para la deter-
minacin del valor del suelo en funcin de su clasificacin, del rgimen
jurdico y de sus caractersticas. Este mtodo es, tanto en el suelo no
urbanizable como en el urbanizable sin desarrollo, el de comparacin con
los valores comprobados de otras fincas anlogas, pero, cuando la com-
paracin no es posible, el mtodo alternativo ser el de capitalizacin
de las rentas reales o potenciales del suelo.
910
En el suelo urbano, y en el urbanizable incluido en sectores o mbitos

delimitados por el planeamiento general, o con posterioridad al mismo,
la metodologa de clculo consistir en la aplicacin al aprovechamiento
correspondiente del valor bsico de repercusin ms especfico de los
que figuran en la ponencia catastral. En el caso de que no existan o hayan
perdido vigencia los valores de la ponencia, el valor bsico de repercusin
se calcular por el mtodo residual utilizado normalmente en el mbito
inmobiliario, en sus distintas modalidades (mtodo residual esttico o
mtodo residual dinmico).
Propone la Exposicin de Motivos, en desarrollo del mtodo residual
para la obtencin del valor del suelo, la obligacin de deducir de dicho
valor del suelo la totalidad de los costes de urbanizacin que en cada caso
estuvieran pendientes de realizacin, as como los costes financieros, de
gestin y cualesquiera otros que fueran imprescindibles para dotar al terreno
de la condicin de solar. En este punto la Nueva Ley subsana el error
del Texto Refundido de 1992, que refera los costes de urbanizacin y ges-
tin a un porcentaje del aprovechamiento, con lo cual, al monetarizarse
este porcentaje de aprovechamiento correspondiente a cada situacin, se
inclua incorrectamente el efecto no deseable del factor de localizacin que
lleva siempre implcito el valor de repercusin, resultando de ello tasaciones
diferentes para elementos a los que deba corresponder valores similares.
A) Criterios generales de valoracin en la Ley 6/1998, de 13 de abril
El ttulo III de la Nueva Ley desarrolla las tcnicas para determinar

el valor de todos los elementos que pueden estar incluidos en mbito
de desarrollo urbanstico.
Conviene recordar en principio la relacin de elementos que pueden
ser objeto de valoracin en ejecucin del Planeamiento. Fundamental-
mente son los siguientes:
Suelo.
Edificaciones.
Instalaciones.
Obras.
Plantaciones.
Concesiones administrativas.
Derechos reales.
Derechos arrendaticios.
Cargas y gastos.
911
1. Fundamentos legales de aplicacin
Teniendo en cuenta que las cuestiones que pueden plantearse son,

generalmente, de carcter contradictorio, resulta necesario el previo
conocimiento del conjunto de normas y disposiciones legales que pueden
servir como base jurdica para el establecimiento de los criterios funda-
mentales de tasacin. Tales normas son las que siguen:
a) Ley 6/1998, de 13 de abril (Ttulo III).
b) Ley 39/1998, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (BOE de 30 de diciembre de 1998).
c) Artculos vigentes del Reglamento de Gestin Urbanstica para
el desarrollo y aplicacin de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que presu-
miblemente no se van a derogar.
d) Real Decreto 1020, de 25 de junio de 1993 (BOE de 22 de julio
de 1993), por el que se aprueban las normas tcnicas de valoracin y
el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones, para deter-
minar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.
e) Valoracin de los bienes en el mercado hipotecario (regulado por
Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1994).
f) Ordenanza Municipal sobre Conservacin y Estado Ruinoso de
las Edificaciones del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, aprobada defi-
nitivamente por COPLACO el 8 de mayo de 1980 (BOP, nm. 139, de
14 de junio de 1980), y asumida por otros muchos Ayuntamientos del
mbito nacional. En la actualidad esta Ordenanza est a punto de ser
sustituida por una norma nueva, aprobada ya inicialmente, que modifica
los criterios de valoracin incluidos en aqulla.
g) Texto Refundido sobre la Ley del Impuesto de Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, aprobado por
RDL 1/1993, de 24 de septiembre, BOE de 20 de octubre de 1993.
h) Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y Regla-
mento de 28 de abril de 1957.
i) Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1994 sobre normas de
valoracin de bienes inmuebles para determinadas entidades financieras.
j) Legislacin sobre Viviendas de Proteccin Oficial, RD 2960/1976,
de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido (BOE
de 28 de diciembre de 1976), y diversos Decretos y rdenes.
k) Ley 83/1980, de 12 de diciembre, sobre Arrendamientos Rsticos.
l) Jurisprudencia. Todas las sentencias del Tribunal Supremo sobre
diversos temas que se pueden plantear.
La aplicacin preferente de las normas anteriormente relacionadas,
y segn el objeto de la actuacin de que se trate puede resumirse, con
carcter general, en el cuadro siguiente:
912
Actuaciones
Inclusin
sistemticas Actuaciones
Ruina registro
puntuales
Comp. municipal
Exp.on
Coop.
Vr = COMPON
Suelo Vr = A VR Vr = CAPON Vr = A VR Vr = A VR
Vr = A VR
OOMM OOMM
LEF LEF LEF
Edificaciones LEF LEF
NC NC NC
NC NC
Arrend. Arrend. Arrend. Arrend. Arrend.

OOMM OOMM
Instalaciones LEF LEF LEF
NC NC NC LEF LEF
NC NC
Obras LEF LEF LEF
Plantaciones LEF LEF LEF
LEF LEF LEF LEF LEF
Concesiones
OM OM OM OM OM
TR TP y AJD TR TP y AJD
Derechos reales TR TP y AJD TR TP y AJD TR TP y AJD
OM OM
Derechos arrendaticios Jurisp. Jurisp. Jurisp. Jurisp. Jurisp.
Cargas y gastos LEF
Siendo: NC: Normas Tcnicas de valoracin catastral; OOMM: Ordenanza Municipal sobre Conservacin y Estado Ruinoso de la Edificaciones (en
los Municipios que la hayan adoptado); LEF: Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954; TR TP y AJD: Texto Refundido de la Ley sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, aprobado por RDL 1/1993, de 24 de septiembre; OM: Orden Ministerial de 30 de noviembre
de 1994; Jurisp.: Jurisprudencia; Vr: Valor real; A: Aprovechamiento; VR: Valor de repercusin.
913
II. EL VALOR DEL SUELO

Como qued dicho, a diferencia con las anteriores Leyes urbansticas,
la Ley 6/1998 no propone distintos tipos de valor del suelo, sino que se
refiere en abstracto al valor real del suelo, sin pormenorizar con deno-
minaciones como valor inicial o valor urbanstico los resultados de
las metodologas previstas para la obtencin de aqul, en relacin con
las distintas clases de suelo y su grado de desarrollo; sin embargo, en
el fondo, las tcnicas que se van a utilizar para la determinacin del valor
del suelo en sus distintos estados de desarrollo no son muy diferentes
a las utilizadas en las legislaciones precedente. Analizaremos a continua-
cin las situaciones que se van a presentar y los criterios y tcnicas de
valoracin que propone el nuevo texto legal. stas son:
A) Suelo no urbanizable
Se valorar por valor de comparacin como resultado de la equi-
paracin de las caractersticas de la finca que se pretende tasar con otras
anlogas cuyos valores son suficientemente conocidos. En este sentido,
para que la comparacin sea correcta, subraya la Ley que la identidad
de razn que justifique la analoga deber tener en cuenta el rgimen
urbanstico, la situacin, el tamao y la naturaleza de las citadas fincas
en relacin con la que se valora, as como, en su caso, los usos y apro-
vechamientos de que sean susceptibles (art. 26.1).
El valor de comparacin obtenido es obviamente el denominado en
terminologa fiscal valor real o valor puntual de mercado, denomina-
cin que apareca en los primeros borradores de la Ley y que, poste-
riormente, ha desaparecido de su articulado, mantenindose no obstante
en la redaccin de la Exposicin de Motivos. El valor de comparacin
puede incluir las expectativas de aprovechamiento futuro, si bien, en el
caso de suelo no urbanizable, dichas expectativas son prcticamente nulas.
En defecto del valor de comparacin, es decir, cuando es imposible
su determinacin por falta de actividad en el mercado del suelo o por
falta de transparencia de ste, se propone la obtencin del valor del suelo
no urbanizable mediante la capitalizacin de las rentas reales, o las que
sea susceptible de producir la finca objeto de tasacin. Hay que entender
que la actividad econmica capaz de producir las rentas que hemos de
capitalizar deber ser de carcter agrcola, ganadera, cinegtica o forestal,
aunque, a este respecto, el contenido del artculo 26 no limita la natu-
raleza de dicha actividad, ni prohbe expresamente la posibilidad de uti-
lizacin de estos terrenos en otros usos como ocio, servicios, etc., enten-
914
dindose que estos usos deben respetar siempre los valores paisajsticos,
histricos, arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales.
El procedimiento de capitalizacin de las rentas de naturaleza agrcola
nos lleva, como en legislaciones anteriores, a la determinacin del valor
del suelo mediante la tcnica de la cuenta de gastos y productos, es
decir, el clculo de valor del suelo en funcin de la renta de la tierra
(como componente del rendimiento bruto), que parte del planteamiento
bsico de que el rendimiento bruto de la tierra es igual al producto bruto
medio, real o potencial, deducidas de l las cantidades que suponen los
gastos necesarios para obtenerlo, y referida esta cuenta a un perodo de
cinco aos. O sea:
5
R1 Producto bruto Gastos
Rendimiento bruto =
5
A estos efectos y con carcter general, que deber analizarse minu-

ciosamente para cada tipo de cultivo, se considerarn gastos directos e
indirectos los siguientes:
1. Gastos directos.
1.1. Materiales.
1.1.1. Fertilizante.
1.1.2. Semillas.
1.1.3. Productos qumicos.
1.1.4. Agua.
1.2. Mano de obra.
1.2.1. Preparacin del terreno.
1.2.2. Abonado.
1.2.3. Siembra.
1.2.4. Gastos culturales.
1.2.4.1. Escardas.
1.2.4.2. Aporcados.
1.2.4.3. Aclareos.
1.2.4.4. Cavas.
1.2.4.5. Despuntes, etc.
1.2.5. Riegos.
1.2.6. Tratamientos fitosanitarios.
1.2.7. Recoleccin.
1.2.8. Transporte.
915
1.3. Elementos mecnicos.

1.3.1. Tractores.
1.3.2. Aperos.
1.3.3. Maquinaria.
1.4. Ganado de trabajo.
2. Gastos indirectos.
2.1. Barbechos.
2.1.1. Mano de obra.
2.1.2. Tractores.
2.1.3. Aperos.
2.1.4. Ganados de labor.
2.2. Rentas.
2.3. Gastos generales de explotacin.
2.3.1. Impuestos.
2.3.2. Seguros sociales.
2.3.3. Imprevistos, etc.
Teniendo en cuenta, adems, que el rendimiento bruto supone la suma
de dos elementos, el beneficio del cultivador (o renta del empresario)
y la renta de la tierra, la expresin final de la cuenta de gastos y productos
ser:
Bc (o Re) + Rt = Pb (Gd + Gi)
siendo:
Bc = Beneficio del cultivador.
Re = Renta del empresario.
Rt = Renta de la tierra.
Pb = Producto bruto.
Gd = Gastos Directos.
Gi = Gastos Indirectos.
El reparto del rendimiento bruto entre los dos sumandos que lo com-
ponen (Bc o Re y Rt) depende del tipo de cultivo de que se trate. Es
decir, la renta de la tierra supondr un porcentaje del rendimiento bruto,
porcentaje que depende del tipo de explotacin que se est analizando
y de la localizacin de dicha explotacin.
Obtenida la renta de la tierra (Rt), deduciremos el valor del suelo
capitalizando sta al 3 por 100, de acuerdo con lo establecido en la Dis-
posicin Transitoria segunda de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, regu-
916
ladora de las Haciendas Locales, y hasta que no se proceda a la fijacin

de los valores catastrales de los bienes de naturaleza rstica con arreglo
a las normas contenidas en dicho texto legal (aunque la Nueva Ley no
prohbe expresamente la aplicacin de otros porcentajes ms acordes con
las producciones agrcolas en la actualidad). Por tanto:
Rt 100 ptas.
Vi =
3
que ser el valor total de la finca. Dividido ste por la superficie total
de la repetida finca obtendremos el valor unitario. Es decir,
Vi ptas.
= Vi ptas/m2
S m2
B) Suelo urbanizable (no sectorizado)
En aquellos mbitos de suelo urbanizable para los que el Plan General

no incluye sectorizacin ni pormenorizacin de usos, es decir, se encuen-
tran en la situacin descrita en el artculo 16.2, la tcnica de valoracin
que se debe aplicar es similar a la descrita para el suelo no urbanizable,
si bien se producen algunas circunstancias que debemos comentar:
1. El valor de comparacin en este supuesto llevar implcita la plus-
vala generada por la expectativa de aprovechamiento futuro que presenta
este suelo, de tal manera que en una distribucin grfica imaginaria del
territorio se van a generar lneas concntricas de igual valor alrededor
de aquellos focos ms atractivos o de desarrollo ms inmediato.
2. La tcnica de capitalizacin de las rentas, en sustitucin del ante-
rior procedimiento, se deber utilizar cuando no existan muestras com-
parables, o stas no sean fiables. En este supuesto se puede plantear la
posibilidad de admitir hipotticas explotaciones de carcter no agrcola.
C) Suelo urbanizable (sectorizado)
La Nueva Ley del Suelo propone un mtodo de valoracin para el

suelo desarrollado, que no est muy distante del mtodo que se vena
utilizando en aplicacin de la legislacin anterior (valor urbanstico). As,
en la Ley de 1992 el valor urbanstico, cuya definicin figura en su ar-
tculo 53, es el resultado de la multiplicacin de dos factores: el apro-
vechamiento por el valor de repercusin. En la Ley 6/1998, de 13 de abril,
917
que se comenta, el valor del suelo urbanizable sectorizado se define tam-

bin por el producto de ambos parmetros.
1. El aprovechamiento
En la Ley de 1992 el aprovechamiento que deba tenerse en cuenta

era el denominado susceptible de apropiacin o patrimonializable, es
decir, el 85 por 100 del aprovechamiento tipo del rea de reparto (au-
mentado hasta el 90 por 100 en la Ley 7/1997) para actuaciones mediante
los sistemas de compensacin o cooperacin o en actuaciones asistem-
ticas (slo en suelo urbano), y actuando por el sistema de expropiacin,
el 75 por 100 de dicho aprovechamiento en suelo urbano y el 50 por
100 en suelo urbanizable.
La Ley 6/1998 no seala diferencias en cuanto se refiere al porcentaje
de aprovechamiento que se reconoce al suelo en ejecucin del planea-
miento por los distintos sistemas de actuacin; todos tienen derecho como
mnimo al 90 por 100 del aprovechamiento que seale el Plan, con la
nica excepcin de los suelos urbanos finalistas, que se analizan ms ade-
lante, a los que les corresponde el 100 por 100 de dicho aprovechamiento.
2. El valor de repercusin
Respecto al segundo factor, el valor de repercusin, la Nueva Ley

aporta algunas precisiones para su determinacin, que debemos analizar:
a) La referencia a la legislacin fiscal, y concretamente a la catastral,
es anloga a la que contena la Ley de 1992, pero el articulado de la
Ley 6/1998 especifica que el valor de repercusin que debe obtenerse
de la ponencia (siempre que sta est actualizada) es el denominado en
la terminologa catastral valor de repercusin en polgono (VRB). Esta
primera aproximacin del valor de repercusin dentro del proceso catas-
tral podra intuirse en la lectura del artculo 53 de la Ley de 1992, pero
su contenido admita diferentes matizaciones. Por el contrario la redac-
cin de los artculos 27.2 y 28 de la Nueva Ley es tajante y no deja lugar
a interpretaciones subjetivas.
b) Cuando la ponencia de valores catastrales no est actualizada en
la forma que previene la Ley 39/1980, de 28 de diciembre, reguladora
de las Haciendas Locales, el valor de repercusin deber obtenerse por
el mtodo residual, anlogamente a como deba procederse en desarro-
llo del supuesto contenido en el apartado 4 del artculo 53 del meritado
Texto de 1992. Sin embargo, la Ley 6/1998 deja abierta la posibilidad,
918
para que, cuando se d el supuesto que comentamos en suelos pendientes

de desarrollo, el mtodo residual que se utilice sea el llamado mtodo
residual dinmico, es decir, el que aparece descrito en la normativa que
desarrolla la OM de 30 de noviembre de 1994 sobre normas de valoracin
de bienes inmuebles para determinadas entidades financieras. Este pro-
cedimiento prev la actualizacin al momento de la tasacin de los gastos
e ingresos que se van a producir durante el proceso de desarrollo urba-
nstico, en un espacio de tiempo normal, ponderando, mediante anlisis
de inversiones con valores esperados, los presupuestos econmicos que
fundamentan dicho proceso y obtenindose como producto residual el va-
lor del suelo. La frmula matemtica que recoge este planteamiento es:
Ej Sk
F= R (1 + i)
tj R (1 + i)
tk
en donde:
F = Valor del terreno.
Ej = Importe de los ingresos previstos en el momento J.
Sk = Importe de los pagos previstos en el momento K (urbanizacin,
gestin, financiacin, etc.).
tj = Nmero de perodos de tiempo previsto del momento de la valo-
racin hasta que se produce cada uno de los ingresos.
tk = Nmero de perodos de tiempo previsto desde el momento de la
valoracin hasta que se produce cada uno de los pagos.
i = Tipo de actualizacin elegido correspondiente a la duracin de cada
uno de los perodos de tiempo considerados.
En nuestra opinin, esta tcnica, que se ha venido utilizando ya en
algunas actuaciones expropiatorias de la Administracin, slo tiene jus-
tificacin cuando se trata efectivamente de suelo sujeto a desarrollo futu-
ro, y aun en este caso, su utilizacin debe ser extremadamente prudente
y objetiva, ya que la aplicacin de los parmetros que resultan de los
presupuestos previos puede incluir (y de hecho incluye) determaciones
subjetivas. Por otra parte, difcilmente se puede justificar ante cualquier
Tribunal la deduccin sobre el justiprecio de una finca expropiada de
los gastos derivados de la ejecucin negligente del Planeamiento por parte
de la Administracin expropiante.
D) Suelo urbano
Las distintas situaciones de valoracin que se pueden dar en suelo
urbano en relacin con su grado de ejecucin estn desarrolladas en los
artculos 28 y 29 del Nuevo Texto Legal. stas son las siguientes:
919
1. Suelo urbano en mbitos de gestin
El valor del suelo urbano sin urbanizacin consolidada se determinar

por multiplicacin del aprovechamiento resultante del mbito de gestin
en el que est incluido por el valor bsico de repercusin ms especfico
recogido en la ponencia de valoracin catastral (valor de repercusin en
parcela VRP o valor de repercusin en calle VRC).
En aplicacin del apartado c) del artculo 14, el aprovechamiento
resultante ser como mnimo el 90 por 100 del aprovechamiento del mbi-
to, pudiendo la legislacin urbanstica aumentar dicho porcentaje.
En el supuesto de inexistencia o prdida de vigencia del valor de reper-
cusin que figura en la ponencia catastral, se aplicar el que se obtenga
por el mtodo residual en la forma establecida en el apartado 2.3.2.b).
No obstante lo anteriormente dicho, podra interpretarse que, al remi-
tirnos la Ley del Suelo en primera instancia a los valores catastrales y
dndose en el segundo supuesto del artculo que se comenta la obsoles-
cencia o inexistencia de stos, el legislador establece que el mtodo residual
que debe utilizarse es el denominado esttico, que es precisamente el
que desarrolla la tcnica catastral, ya que lo que debe hacer el valorador
urbanista en este caso es sustituir la actuacin catastral. Admitida esta
hiptesis, el valor de repercusin se obtendr por aplicacin de las tcnicas
desarrolladas en la norma 16 del RD 1020/1993, de 25 de junio, por el
que se aprueban las Normas tcnicas de valoracin y el cuadro marco
de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catas-
tral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana, que dice:
Vv = 1,40 (Vr + Vc) Fl
en la que:
Vv = Valor en venta del producto inmobiliario, en pesetas/m2 construido.
Vr = Valor de repercusin del suelo en pesetas/m2 construido.
Vc = Valor de la construccin en pesetas/m2 construido.
Fl = Factor de localizacin, que evala las diferencias de valor de pro-
ductos inmobiliarios anlogos por su ubicacin, caractersticas cons-
tructivas y circunstancias socioeconmicas de carcter local que
afecten a la produccin inmobiliaria.
De donde:
Vv
Vr = Vc
1,40 Fl
920
2. En mbitos para reforma, renovacin o mejora urbana
En estos mbitos de gestin el valor de cada parcela ser el resultado

de multiplicar el 100 por 100 del aprovechamiento permitido, o del resul-
tante de la edificacin existente si fuera superior, por el valor de reper-
cusin en parcela (VRP) recogido en la ponencia catastral, o, en su defec-
to, el valor de repercusin obtenido por el mtodo residual esttico en
la forma descrita en el epgrafe anterior (1).
3. Terrenos con aprovechamiento no incluidos en mbitos de gestin
En el suelo urbano consolidado por la urbanizacin, el valor se deter-

minar por multiplicacin del 100 por 100 del aprovechamiento que le
corresponda por el valor de repercusin en parcela recogido en la ponen-
cia catastral (VRP), y en su caso, del valor de repercusin en calle o
tramo de calle (VRC) corregido en la forma establecida en la normativa
catastral, es decir, por aplicacin de los coeficientes correctores A y
B de la norma 10 del RD 1020/1993.
En el supuesto de inexistencia o prdida de vigencia de los valores
de la ponencia catastral, se aplicar el valor de repercusin obtenido por
el mtodo residual esttico.
4. Terrenos sin aprovechamiento no incluidos en mbitos de gestin
Este supuesto se desarrolla en el artculo 29 de la Ley, que dice:

En los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano
o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno
no incluido en un determinado mbito de gestin, el aprovechamiento a tener
en cuenta a los solos efectos de su valoracin, ser el resultante de la media
ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del pol-
gono fiscal en que, a efectos catastrales, est incluido el mismo.
Presenta una ambigedad de difcil solucin, ya que, en la forma en

que est redactado, difcilmente se puede definir el mbito al que hay
que referir el clculo de la media ponderada de los aprovechamientos
y, en consecuencia, su obtencin es imposible, a no ser que se entienda
que dicho mbito es precisamente el polgono fiscal, y aun admitiendo
esta interpretacin, si la ponencia no est actualizada o simplemente no
responde a las determinaciones del planeamiento, puede dar lugar a valo-
raciones incoherentes con el resto de las situaciones propuestas.
921
III. DEDUCCIONES DEL VALOR DEL SUELO
Hay que sealar, por ltimo, que del valor total del suelo determinado
por aplicacin al aprovechamiento del valor de repercusin deben dedu-
cirse, cuando proceda, todos los costes derivados de la urbanizacin pre-
cisa y no ejecutada, as como los costes de financiacin, gestin y pro-
mocin y, adems, las indemnizaciones por desalojos y traslados.
Esta determinacin, que sustituye a la reduccin reglada del apro-
vechamiento patrimonializable que propona la tcnica de valoracin
desarrollada en la Ley de 1992, resulta mucho ms ajustada a la realidad
del mercado, por cuanto no incurre en las desviaciones que provocaba
aquella legislacin como consecuencia de la incidencia de la renta de
localizacin que llevan implcita los valores de repercusin.
IV. CUADRO COMPARATIVO
Al final del documento se adjunta cuadro comparativo en el que se

pueden apreciar las diferencias entre los criterios de valoracin que se
proponen en las dos legislaciones: TR de 26 de junio de 1992 y el nuevo
texto legal.
Asimismo, se acompaa cuadro resumen de los valores del suelo segn
se desprende de los artculos de la Ley 6/1998 anteriormente comentados.
V. VALORACIN DE LOS ELEMENTOS DISTINTOS AL SUELO
El valor de los elementos distintos al suelo, cuya determinacin inter-

viene tambin en la ejecucin del planeamiento, se desarrolla en la Nueva
Ley de forma muy similar a recogida en la legislacin precedente.
A) El valor de las edificaciones
El artculo 31.2 del Nuevo Texto propone que el valor de las edi-
ficaciones se determine de acuerdo con la normativa catastral en funcin
de su coste de reposicin, corregido en atencin a la antigedad y su
estado de conservacin. En definitiva, el artculo 31 nos remite al
RD 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas tcnicas
para la determinacin del valor catastral de los bienes inmuebles de natu-
raleza urbana y, concretamente, a las normas 11, 12, 13, 14, 19 y 20 de
dicho RD. Adems de los criterios de valoracin que se desprenden de
922
dichas normas, debern tenerse en cuenta aquellas rdenes ministeriales

que actualizan el mdulo de valor (M) para la determinacin del valor
del suelo y las construcciones de los bienes inmuebles de naturaleza urba-
na y los mdulos bsicos de repercusin del suelo (MBR) y del valor
de las construcciones (MBC).
B) El valor de las plantaciones y sembrados
Las plantaciones y sembrados que existan en el suelo, salvo que por

su carcter hayan sido tenidas en cuenta en la determinacin del valor
del terreno (como capitalizacin de rentas), se valorarn con indepen-
dencia del mismo y con arreglo a los criterios de la Ley de Expropiacin
Forzosa.
A este respecto conviene recordar que no existe en la Ley de Expro-
piacin Forzosa ningn artculo que incluya criterios para la valoracin
de las plantaciones o sembrados, por lo que habr que estar a lo dispuesto
en el artculo 43 de dicho cuerpo legal, es decir, a su valoracin de acuerdo
con aquellos criterios que el perito considere ms ajustados a Derecho,
que pueden ser el mtodo de comparacin o los procedimientos desarro-
llados en la normativa de ICONA denominada Clculo de las indem-
nizaciones derivadas de la prdida de rboles ornamentales de 1975 o
la norma Granada publicada en 1990.
C) Indemnizaciones arrendaticias
Asimismo, el artculo 31, en su apartado 3, seala que las indemni-

zaciones que procedan a favor de los arrendamientos rsticos y urbanos
se fijarn de acuerdo con lo establecido en la Ley de Expropiacin For-
zosa.
Sin embargo, la Ley de Expropiacin Forzosa slo tiene un artculo
(el 44), que especficamente seala la forma de cuantificar las indem-
nizaciones que puedan proceder por desalojos arrendaticios, mediante
remisin a la legislacin de arrendamientos. A este respecto conviene
tener en cuenta los artculos 100, 101 y 120 de la Ley 83, de 31 de diciem-
bre de 1980, de Arrendamientos Rsticos (BOE de 30 de enero de 1981),
y la nueva legislacin sobre Arrendamientos Urbanos. Complementaria-
mente con estos textos legales deber tenerse en cuenta la amplsima
jurisprudencia que existe al respecto, para cuantificar todos los gastos
e indemnizaciones complementarias que provoca un traslado de actividad.
923
D) Valoracin de las concesiones administrativas

y de los derechos reales
La valoracin de las concesiones administrativas y de los derechos

reales sobre inmuebles, a los efectos de su constitucin o extincin, vienen
regulados por el artculo 32.1 de la Ley 6/1998, que nos remite a las dis-
posiciones sobre expropiacin que especficamente determinen el justi-
precio de los mismos; y subsidiariamente a las normas del Derecho admi-
nistrativo o civil que regula la institucin y, en su defecto, por las esta-
blecidas para los Impuestos de Sucesiones, Transmisiones Patrimoniales
y Actos Jurdicos Documentados.
El artculo 32 evidentemente no contiene normas sobre la tasacin
de los derechos reales, sino que se limita a establecer un orden de pre-
lacin de las normas aplicables para llevar a cabo tal tasacin.
Nos remite en primer lugar a las disposiciones sobre expropiacin que
especficamente determinen el justiprecio de los mismos. Pero la Ley de
Expropiacin Forzosa, en relacin con la valoracin de derechos reales
sobre bienes inmuebles, solamente contiene el artculo 42, que previene
que la misma se practicar con arreglo a las normas de valoracin sea-
ladas por la vigente legislacin del impuesto sobre derechos reales. Si
en el artculo 32 de la Ley se admite igualmente la aplicacin de esta
legislacin de derechos reales (Impuesto de Transmisiones Patrimoniales
y Actos Jurdicos Documentados) para la prctica de estas mismas valo-
raciones, pero ello con carcter subsidiario a las normas de Derecho admi-
nistrativo o civil, debe concluirse que nunca podrn anteponerse los pre-
ceptos de la legislacin fiscal a estos que acabamos de citar, merced a
un primer envo hecho por LS a las disposiciones sobre expropiacin.
En segundo lugar, el artculo 32.1 remite a las normas del Derecho
administrativo o civil que regulen la institucin. Aun cuando no es fcil
encontrar ni en uno ni en otro tipo de normas o reglas sobre tasacin,
s existe algn supuesto como los preceptos del Cdigo Civil sobre redencin
de censos y las normas sobre rescate de algunas concesiones administrativas.
Por ltimo, el repetido artculo 32 remite a las normas establecidas
para el impuesto de derechos reales y transmisin de bienes. Por lo que se
acaba de decir acerca de los supuestos concretsimos en que se aplicarn
las normas citadas en primer lugar, ste ser el supuesto general. En defi-
nitiva, pues, aplicando el apartado 1 y el artculo 42 de la LEF, se llega
a la misma conclusin: acudir a las normas de valoracin sealadas para
la regulacin del impuesto. Habr que estar a lo dispuesto en el Real Decre-
to Legislativo nmero 1, de 24 de septiembre de 1993, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimo-
niales y Actos Jurdicos Documentados (BOE de 20 de octubre de 1993).
924
ESTUDIO COMPARATIVO ENTRE LOS CRITERIOS DE VALORACIN DEL SUELO ESTABLECIDOS
EN LA NUEVA LEY DEL SUELO (LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL) Y LOS CONTENIDOS
EN LA LEY DE 1992 (TR RDL 1/1992, DE 26 DE JUNIO)
Nuevo texto Ley 1992
Clase de suelo
Categora Valor Categora Valor
No urbanizable (art. 26) Real Obtenido por comparacin. Inicial Normativa catastral.
En su defecto, capitalizacin de las (art. 49) Capitalizacin de las rentas que sea
rentas reales o potenciales y confor- susceptible de producir sin tener en
me a su estado. cuenta el valor derivado de su posi-
ble utilizacin urbana.
Urbanizable no No programado Inicial Normativa catastral.
programado Sin PAU Capitalizacin de las rentas que sea
susceptible de producir sin tener en
cuenta el valor derivado de su posi-
ble utilizacin urbana.
No programado Inicial d.
Con PAU + 25 % CU La cuanta econmica que supone el
aprobado 25 % del coste de urbanizacin (CU)
puede ser 10 veces mayor que la
cuanta del valor inicial.
Urbanizable No sectorizado (1) Obtenido por comparacin. Programado Inicial d.
(art. 27) Real En su defecto, capitalizacin de las Sin PP + 25 % CU La cuanta econmica que supone el
rentas reales o potenciales y confor- 25 % del coste de urbanizacin (CU)
me a su estado. puede ser 10 veces mayor que la
cuanta del valor inicial.
925
926
Clase de suelo
Urbanizable Sectorizado (2) El resultante del producto del 90 % Programado Inicial d.
(cont.) (art. 27) Real (mnimo) del aprovechamiento por Con PP + 50 % CU La cuanta econmica que supone el
el VR deducido de la ponencia aprobado 50 % del coste de urbanizacin (CU)
catastral o por el mtodo residual, puede ser 20 veces mayor que la
descontados los gastos de urbaniza- cuanta del valor inicial.
cin y gestin (art. 30).
Sin atribucin de (3) Resultante del producto del aprove-
aprovechamiento Real chamiento que se deduce de la
(art. 29) media ponderada de los aprovecha-
mientos referidos al uso del polgo-
no fiscal por el VR de la ponencia
o del VR obtenido por el mtodo
residual, descontados los gastos de
urbanizacin y
Programado Urbanstico Producto del 85 % del AT AR por el
Con PP valor de repercusin VR de la ponen-
+ deberes cia o del obtenido por el mtodo
cumplidos residual (art. 53.4).
En actuaciones Real El que proceda (1, 2 o 3). Programado Urbanstico Producto del 85 % del AT AR por el
expropiatorias En actuaciones valor de repercusin de la ponencia
expropiatorias o del obtenido por el mtodo resi-
dual (art. 53.4).
Urbano mbitos de ges- (4) El resultante del producto del apro- Sin PERI Urbanstico Producto del 50 % del ASA (42,5 %
tin Real vechamiento (90 % mnimo) por el del AT AR) o del aprovechamiento
(art. 28.1) VR ms especfico de la ponencia o del Plan anterior (el menor) por el
del VR obtenido por el mtodo resi- VR de la ponencia o del VR obtenido
dual, descontados los gastos de por el mtodo residual.
urbanizacin y gestin (art. 30).
Clase de suelo
Urbano (cont.) En mbitos (5) El resultante del producto del Con PERI Urbanstico Producto del 50 % del ASA
para reforma, Real 100 % del aprovechamiento per- (42,5 % del AT AR) por el VR de
renovacin o mitido o el resultante de la edi- la ponencia o del VR obtenido
mejora urbana ficacin existente (el mayor de los por el mtodo residual.
(art. 28.2) dos) por el VR de la parcela de
la ponencia o del VR obtenido
por el mtodo residual, descon-
tados los gastos de urbanizacin,
gestin y costes.
No incluido en (6) El resultante del producto del Con PERI Urbanstico Producto del 85 % AT AR por el
mbitos de ges- Real 100 % del aprovechamiento per- + deberes VR de la ponencia o del obtenido
tin. Con apro- mitido por el VR en parcela de cumplidos por el mtodo residual.
vechamiento la ponencia o del VR obtenido
tados los gastos de urbanizacin
y gestin (art. 30).
No incluido en (7) Resultante del producto del Actuaciones Urbanstico Producto del 75 % AT AR por el
mbitos de ges- Real aprovechamiento que se deduce asistemticas VR de la ponencia o del VR obte-
tin. Sin apro- de la media ponderada de los nido por el mtodo residual.
vechamiento aprovechamientos referidos al
(art. 29) uso del polgono fiscal por el VR
de la ponencia o del VR obtenido
tados los gastos de urbanizacin
y gestin.
Actuaciones Real El que proceda (4, 5, 6 o 7) Actuaciones Urbanstico Producto del 75 % AT AR por el
expropiatorias expropiatorias VR de las ponencias o del VR
obtenido por el mtodo residual.
VR = Valor de repercusin; CU = Coste de urbanizacin; AR = rea de reparto; ASA = Aprovechamiento susceptible de apropiacin; AT = Aprovechamiento
tipo.
927
Clase de suelo Grado de desarrollo Valor Observaciones
928
Comparacin Valor mercado (no debe contener expectativas)
No urbanizable PG (siempre protegido)
CAPON rentas Rb = Rt + BC
Comparacin Valor mercado (incluir expectativas)
No sectorizado
CAPON rentas Rb = Rt + BC
Vr = 0,9 A VRB Si la ponencia est actualizada Deducido (CU + G + F)
Urbanizable Sectorizado
Vr = 0,9 A VR Mtodo residual dinmico Deducidos costes
Sin atribucin de aprove- Vr = A VRB A medio ponderado de los apro- Deducidos costes y gastos adicio-
chamiento Vr = A VR vechamientos que figuran en el nales
pgo. fiscal
Vr = 0,9 A VRC Si la ponencia est actualizada Deducido (CU + G + F)
En mbitos de gestin Vr = 0,9 A VR Mtodo residual dinmico Deducidos costes
Mtodo residual
Mtodo residual h esttico
P
Reforma Vr = A E VRC Si la ponencia est actualizada Deducidos costes y gastos adicio-
En mbitos nales
de gestin Renovacin
Vr = APE VR Mtodo residual esttico Deducidos costes y gastos adicio-
Urbano h o mejora
nales
Vr = A VRP Si la ponencia est actualizada Deducidos costes y gastos adicio-
nales
Consolidado
Vr = A VR Mtodo residual esttico Deducidos costes y gastos adicio-
nales
Sin atribucin de aprove- Vr = A VRP A medio ponderado de los apro- Deducidos costes y gastos adicio-
chamiento Vr = A VR vechamientos que figuran en el nales
pgo. fiscal
Siendo: A = Aprovechamiento; AE = Aprovechamiento edificado; AP = Aprovechamiento del Plan; BC = Beneficio del cultivador; CU = Coste de urbanizacin; F = Gas-
tos de financiacin; G = Gastos fiscales; Rb = Rendimiento bruto en una explotacin agrcola; Rt = Renta de la tierra; Vr = Valor real; VR = Valor de repercusin;
VRB = Valor de repercusin en polgono; VRC = Valor de repercusin en calle; VRP = Valor de repercusin en parcela.
TEMA 19
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN
POR ACTOS URBANSTICOS
Avelino BLASCO
Universidad de las Islas Baleares
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN
AVELINO BLASCO POR ACTOS URBANSTICOS
SUMARIO: ABREVIATURAS.I. EL PUNTO DE PARTIDA: LA ORDENACIN

URBANSTICA NO CONFIERE DERECHO A INDEMNIZACIN.II. INDEM-
NIZACIN POR ALTERACIONES DEL PLANEAMIENTO.A) Regulacin
legal. Supuestos posibles.B) Requisitos de la responsabilidad.C) La accin admi-
nistrativa daosa: la alteracin de un Plan urbanstico.D) La produccin de un dao
efectivo: el derecho lesionado.1. La Ley del Suelo de 1976.2. La Ley del Suelo
de 1992.3. La Ley del Suelo de 1998.a) Supuesto de que no exista todava licencia
de edificacin.b) Supuesto de que ya exista licencia de edificacin.a) Obras no
iniciadas.b) Obras ya iniciadas.E) La accin de responsabilidad.F) Adminis-
tracin responsable.III. INDEMNIZACIN POR LIMITACIONES SINGULA-
RES.A) Vinculaciones en orden a la conservacin de edificios.B) Restricciones
del aprovechamiento urbanstico que no puedan ser objeto de distribucin equitati-
va.IV. INDEMNIZACION EN RELACIN CON LAS LICENCIAS.A) Intro-
duccin. Supuestos posibles.B) Evolucin normativa.C) Los requisitos de la res-
ponsabilidad.1. Dao o perjuicio.a) Efectivo.b) Evaluable econmicamen-
te.c) Individualizado.2. Inexistencia del deber jurdico de soportar el dao (lesin
resarcible).3. Relacin de causalidad.a) Concurrencia de la exceptio doli.
b) Supuestos de culpa leve.D) La accin de responsabilidad.1. Sujetos de la mis-
ma.a) Partes responsables: la Administracin.b) Los responsables privados: par-
ticulares y cargos pblicos.c) El perjudicado.2. Vas procesales de ejercicio de la
accin.a) La va administrativa.b) La va civil.E) La extensin de la reparacin:
conceptos indemnizables.1. Anulacin de licencias.2. Supuestos restantes.
929
AVELINO BLASCO
ABREVIATURAS
LS/56: Ley de Suelo y Ordenacin Urbana, de 12 de mayo de 1956.
LS/76: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (aprobado por
RD 346/1976, de 9 de abril).
LRRU: Ley de Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo
(nm. 8/1990, de 25 de julio).
LS/92: Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (aprobado por RD
Legislativo 1/992, de 26 de junio).
LRJPC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
LS/98: Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones.
LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Conten-
cioso-Administrativa.
I. EL PUNTO DE PARTIDA: LA ORDENACIN URBANSTICA

NO CONFIERE DERECHO A INDEMNIZACIN
La legislacin del suelo ha contenido tradicionalmente un principio
general en cuanto al resarcimiento derivado de las alteraciones de la orde-
nacin urbanstica, que consiste en que stas no generan indemnizacin
como regla general.
Este principio se encontraba ya en el artculo 87.1 LS/76, el cual sea-
laba que la ordenacin del uso de los terrenos y construcciones enun-
ciada en los artculos precedentes no conferir derecho a los propietarios
a exigir indemnizacin, por implicar meras limitaciones y deberes que
definen el contenido normal de la propiedad segn su calificacin urba-
nstica. Los afectados tendrn, no obstante, derecho a la distribucin equi-
tativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los trminos previstos
en la presente Ley. Por su parte, la LS/92 recoga tambin este principio
en el artculo 6: No indemnizabilidad por la ordenacin: La ordenacin
del uso de los terrenos y construcciones no confiere derechos indemni-
zatorios, salvo en los supuestos que la Ley define.
La nueva LS/98 incorpora este mismo principio en el artculo 2.2:
La ordenacin del uso de los terrenos y construcciones establecida en
el planeamiento no conferir derecho a los propietarios a exigir indem-
nizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.
El principio que comentamos deriva del llamado carcter estatutario
del derecho de propiedad inmobiliaria, recogido en el artculo 2.1 LS/98
(y antes, en el art. 76 LS/76 y en los arts. 5 y 8 LS/92). En palabras del
primero de ellos, las facultades urbansticas del derecho de propiedad
930
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR ACTOS URBANSTICOS
se ejercern siempre dentro de los lmites y con el cumplimiento de los

deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento
con arreglo a la clasificacin urbanstica de los predios.
Este carcter significa, en palabras del Tribunal Supremo, que el con-
tenido de la propiedad inmobiliaria ser en cada momento el que derive
de la ordenacin urbanstica, siendo pues lcita la modificacin de sta,
modificacin que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnizacin en
principio dado que las facultades propias del dominio, en cuanto creacin
del ordenamiento, sern las concretadas en la ordenacin urbanstica
vigente en cada momento (STS de 17 de junio de 1989).
Aplicando este principio al mbito de la responsabilidad, ello significa
que son la Ley y el Plan quienes crean y configuran los derechos de apro-
vechamiento urbanstico de los particulares y, en consecuencia, no hay
derechos oponibles frente a dicha ordenacin, salvo en los casos previstos
en la propia Ley.
El principio general es entonces la no indemnizabilidad por la orde-
nacin urbanstica. Pero ya se ha advertido que la propia LS/98 contempla
algunas excepciones, que se pueden resumir en varios supuestos 1:
Indemnizaciones por alteracin del planeamiento:
K cuando todava no existe licencia de edificacin (art. 41),
K cuando ya existe licencia otorgada (art. 42).
Indemnizacin de los gastos efectuados en el proceso urbanizador
(art. 44.2).
Indemnizacin por limitaciones singulares (art. 43).
Indemnizaciones por anulacin de licencias, demora injustificada
en su otorgamiento o denegacin improcedente (art. 44.1).
De estos supuestos, vamos a tratar aqu de los dos primeros conjun-
tamente (en definitiva, de la indemnizacin por alteraciones del planea-
miento), y a continuacin los otros dos.
II. INDEMNIZACIN POR ALTERACIONES

DEL PLANEAMIENTO
A) Regulacin legal. Supuestos posibles
Los artculos 41 y 42 LS/98 regulan este tema, completados por el 44.1.
El artculo 42 para los casos en que ya se haya obtenido la licencia corres-
1
Sobre los distintos supuestos posibles, vase L. MARTN REBOLLO, La responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Pblicas en el mbito urbanstico (leccin de apertura
del curso 1993-1994), Universidad de Cantabria, 1993.
931
AVELINO BLASCO
pondiente, distinguindose a su vez entre que las obras no estn iniciadas

o que ya lo estn, y el artculo 41 para la hiptesis de que todava no
se haya obtenido licencia. ste es entonces el precepto de mbito ms
amplio, ya que incluye implcitamente varios supuestos.
En conjunto podemos sistematizar los distintos supuestos de altera-
cin del planeamiento de la siguiente manera:
a) Indemnizacin por alteracin de Planes, cuando no existe licencia
de edificacin: artculos 41.1 y 44.
b) Indemnizacin por alteracin de Planes, cuando ya se ha otorgado
licencia de edificacin:
obras no iniciadas: artculos 42.1 y 44,
obras iniciadas: artculos 42.2 y 44.
B) Requisitos de la responsabilidad
Los requisitos para que exista indemnizacin por alteracin de Planes

son los generales de la responsabilidad de la Administracin:
una accin administrativa que produzca una lesin resarcible;
un resultado daoso, que recibe el nombre tcnico de lesin (dao
antijurdico que el perjudicado no tiene el deber de soportar),
debiendo revestir el dao los caracteres descritos en la propia
norma,
la existencia de relacin de causalidad entre aquella accin y este
dao.
Estos requisitos se derivan de la aplicacin de los preceptos generales
sobre responsabilidad de la Administracin (arts. 139 y siguientes de la
Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Comn; en adelante, LRJPC), aunque la
LS/98 ofrece importantes especificaciones en cuanto a algunos de esos
requisitos:
En este sentido, los artculos 41 y 42 constituyen un supuesto par-
ticularizado de responsabilidad patrimonial de la Administracin. As
parece confirmarlo el enunciado del 41: la modificacin o revisin de
los Planes slo podr dar lugar a indemnizacin por reduccin de apro-
vechamientos si.... Es decir, que la alteracin de los Planes no entraa
derecho a indemnizacin de modo necesario, sino slo cuando concurren
todos los requisitos generales de la responsabilidad y, en concreto, los
descritos en ese mismo precepto.
932
C) La accin administrativa: la alteracin de un Plan urbanstico
El primer requisito era la accin administrativa daosa. sta consiste,

segn el tipo legal, en la modificacin o revisin del planeamiento,
lo que significa que:
cualquier alteracin del planeamiento (sea revisin, sea modifi-
cacin) es susceptible de generar el dao indemnizable;
la alteracin puede ser de cualquier tipo de Plan, incluidos, pues,
los Planes Generales (el art. 87.2 LS/76 slo se refera a los Planes
Parciales, Planes Especiales y Programas de Actuacin Urbans-
tica, mientras que la LS/92 hablaba tambin de la modificacin
o revisin de los Planes).
Por supuesto, la responsabilidad no nace hasta que se aprueba defi-
nitivamente y se publica la modificacin o revisin del Plan.
D) La produccin de un dao efectivo: el derecho lesionado
El artculo 41.1 LS/98 seala que la alteracin del planeamiento slo

podr dar lugar a indemnizacin por reduccin de aprovechamiento
si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecucin
o, transcurridos aqullos, si la ejecucin no se hubiese llevado a efecto
por causas imputables a la Administracin. El precepto supone as un
cambio notable respecto de la anterior regulacin de la LS/92 y una vuelta
a la regulacin de la LS/76, como en seguida veremos. Analicemos enton-
ces las lneas bsicas de las tres Leyes del Suelo citadas.
1. La Ley del Suelo de 1976
Al igual que la LS/98, la Ley de 1976 no defina propiamente los requi-

sitos del dao o lesin que se remitan a la teora general de la res-
ponsabilidad de la Administracin, sino slo los condicionamientos
externos de la actuacin daosa: que sta se produjera antes de transcurrir
ciertos plazos (los de ejecucin de los planes), o transcurridos aqu-
llos que hubiera falta de ejecucin imputable a la Administracin.
Como es sabido, el artculo 87.2 de la Ley deca que la modificacin
o revisin de la ordenacin de los terrenos y construcciones establecida
en los Planes... slo podr dar lugar a indemnizacin si se produce antes
de transcurrir los plazos previstos para la ejecucin de los respectivos
Planes o Programas, o transcurridos aqullos, si la ejecucin no se hubiere
llevado a efecto por causas imputables a la Administracin.
933
AVELINO BLASCO
Si se daban entonces esas circunstancias, poda existir responsabilidad

de la Administracin o no, en funcin de la concurrencia de todos los
requisitos generales de la misma, determinados no en la Ley del Suelo
sino en otra normativa distinta (la de expropiacin forzosa y la de rgimen
jurdico de la Administracin del Estado). De ah la expresiva redaccin
del artculo 87.2: la modificacin de la ordenacin slo podr dar lugar
a indemnizacin si.... No exista, pues, responsabilidad de modo nece-
sario por la mera alteracin del Plan, sino que la Ley la prevea ni-
camente como una posibilidad derivada de la misma, siempre que se die-
ran los requisitos sealados en la normativa general de responsabilidad.
En el sistema de la LS/76, el problema ms oscuro a determinar con-
sista en averiguar cules eran los derechos efectivamente lesionados que
haba que indemnizar en caso de alteracin anticipada del Plan o, lo que
es lo mismo, determinar el dao resarcible. La jurisprudencia haba pre-
cisado algo el tema, pero de manera insuficiente. Y as, exiga varias con-
diciones para que procediera la indemnizacin, como que la alteracin
afectara a un Plan en su fase final de realizacin; que se hubieran cum-
plido los requisitos o cargas de la ordenacin anterior; y que la modi-
ficacin produjera una discriminacin entre el conjunto de propietarios
afectados, por cuanto algunos no pudieran obtener beneficios a pesar
de haber cumplido las cargas.
Es especialmente significativa de esta lnea jurisprudencial la Senten-
cia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1987, que constituye el punto
de partida de la jurisprudencia recada sobre la materia en los ltimos
aos. La Sentencia precisa que:
Habr que determinar en qu momento surgen derechos que sean
susceptibles de sufrir aquella lesin, concretamente si nacen de la mera
aprobacin del planeamiento o si por el contrario es necesario que con-
curran otros presupuestos. Con este planteamiento importar recordar
el sistema de definicin del derecho de propiedad del suelo en nuestro
ordenamiento.
El punto de partida es el del contenido del dominio en el suelo no
urbanizable, aprovechamiento exclusivamente agrcola, ganadero o fores-
tal. Dado que en tales supuestos no se establece indemnizacin alguna
art. 87.1 LS, es claro que la ley de nada ha privado al propietario.
Y, al propio tiempo, como tampoco aade nada al contenido natural de
la propiedad, no se le imponen deberes especiales.
En cambio, en el suelo urbano y urbanizable se incorporan al derecho
de propiedad contenidos urbansticos artificiales que no estn en la natu-
raleza y que son producto de la ordenacin urbanstica. No ser justa
934
esta adicin de contenidos si se produjera pura y simplemente y por ello,

como contrapartida, en tales supuestos se imponen importantes deberes
arts. 83.3 y 84.3 LS, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal
dada la complejidad de su ejecucin. Pues bien, slo cuando tales deberes
han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha ganado los con-
tenidos artificiales que se aaden a su derecho inicial.
No basta, as, el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado
del destino urbanstico del suelo previsto en aqul. Tal derecho slo se
adquiere, slo se patrimonializa, cuando el propietario, cumpliendo sus
deberes, ha contribuido a hacer fsicamente posible su ejercicio. Es evi-
dente la conexin causal existente entre deberes, por un lado, y apro-
vechamientos urbansticos, por otro. Slo el cumplimiento de aqullos
confiere derecho a stos.
Por ello, slo cuando el Plan ha llegado a la fase final de realizacin
(Sentencias de 29 de septiembre de 1980, 14 de junio de 1983, 10 de
abril de 1985) se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbansticos
previstos en la ordenacin y slo, por tanto, entonces la modificacin
del planeamiento implicara lesin de un derecho ya adquirido, proce-
diendo as la indemnizacin prevista en el artculo 87.2...
A partir de esta Sentencia, la jurisprudencia ha reiterado machaco-
namente los mismos criterios (por ejemplo, en las Sentencias de 5 de
enero de 1990, 25 de febrero, 30 de julio y 24 de noviembre de 1992;
26 de enero, 6 de abril, 25 de mayo, 21 de junio y 28 de septiembre
de 1993, 7 de diciembre de 1994, etc.). En palabras, por ejemplo, de la
STS de 10 de abril de 1995, solamente cuando se han cumplido tales
deberes puede decirse que se han ganado los contenidos artificiales que
se aaden al derecho inicial o que ste se ha patrimonializado por haber
llegado el Plan a su fase final de realizacin.
Esta jurisprudencia derivaba, en definitiva, de la concepcin que la
Ley tena del ius aedificandi, expresada con precisin en la Exposicin
de Motivos de la Ley de Reforma de la LS/56 (la Ley de 2 de mayo
de 1975). Dicha Exposicin seala respecto a este punto que la aptitud
para edificar la da el Plan, pero el derecho a edificar se condiciona, con
todas sus consecuencias, al efectivo cumplimiento de las obligaciones y
cargas que se imponen al propietario dentro de los plazos previstos en
el propio Plan.
La expectativa de destino urbano se produce escalonadamente en
varios momentos. El Plan General, salvo en suelo urbano..., vincula nega-
tivamente determinados terrenos, cerrando la posibilidad de su futura
urbanizacin. Para los dems, se limita a orientar el criterio de futura
programacin, pero sin prejuzgar ninguna expectativa concreta.
935
AVELINO BLASCO
La regulacin del uso de unos terrenos a nivel de Plan Parcial con-

solida de forma concreta la expectativa de urbanizacin. Sin embargo,
esta expectativa tampoco es definitiva si no va inmediatamente seguida
de la ejecucin de la urbanizacin y del cumplimiento por el propietario
de sus obligaciones y cargas. Por el contrario, queda condicionada a unos
plazos de caducidad... Ese plazo de caducidad tiene un efecto de garanta
mltiple: para la seguridad del trfico jurdico este plazo garantiza que,
antes de su transcurso, cualquier reduccin del aprovechamiento implica
expropiacin y, por lo tanto, tiene que ser indemnizado por la Admi-
nistracin que adopt la decisin. Para el inters pblico, asegurando
de una parte que, transcurrido dicho plazo, se podrn reconsiderar las
circunstancias y adoptarse una nueva decisin sin ninguna cortapisa, y
de otra, reduciendo considerablemente el riesgo y la trascendencia de
las calificaciones que no vayan seguidas de inversiones efectivas e inme-
diatas y estimulando de un modo indirecto, que se espera eficaz, la nece-
saria oferta de suelo.
De este modo, la jurisprudencia recada sobre el artculo 87.2 LS/76
haba concretado con una precisin razonable los casos en los que pro-
ceda indemnizacin por las reducciones de aprovechamiento urbanstico
provocadas por la alteracin de los Planes; la idea fundamental al respecto
era que el derecho al mismo no se adquiere por la mera aprobacin del
correspondiente plan de detalle, sino que precisa el cumplimiento de los
deberes urbansticos bsicos. Por lo tanto, slo en este caso poda hablarse
en puridad de que el aprovechamiento ya se tena y que haba sido redu-
cido por la modificacin o revisin del Plan.
El artculo 237.1 de esta Ley era el que contena el criterio general

en la materia: La modificacin o revisin de los Planes slo conferir
derechos indemnizatorios si los aprovechamientos susceptibles de apro-
piacin derivados del nuevo planeamiento fueran inferiores a los resul-
tantes del anterior, siempre que stos hubieran sido ya patrimonializados
y no pudieran materializarse.
El precepto requera, en cuanto al dao, que los aprovechamientos
susceptibles de adquisicin derivados del nuevo planeamiento fueran infe-
riores a los resultantes del anterior, siempre que stos hubieran sido patri-
monializados y no pudieran materializarse. De esta manera, el artculo
citado precisaba el concepto de dao, en congruencia con el requisito
de dao efectivo que demanda la legislacin general de la responsa-
bilidad administrativa (art. 139.2 LRJPC). De modo que, segn la LS/92,
936
slo se indemniza la prdida de aquellas facultades urbansticas que se

hubieran adquirido y se ostenten realmente en cada momento (patri-
monializado) y siempre que no pudieran llevarse a la prctica (ma-
terializarse).
Con esta regulacin, la incertidumbre del artculo 87.2 LS/76 en cuan-
to a los derechos lesionados pareca acabada: mientras subsista alguno
de estos derechos, la alteracin del planeamiento que impida su mate-
rializacin conlleva el resarcimiento. Lo que se indemniza, pues, es el
derecho ya adquirido y no realizable, o sea, el derecho (o la parte del
mismo) sacrificado por la alteracin del Plan.
En este punto, la novedad de la regulacin fue importante. Con ello,
la LS/92 pas de contemplar el tema desde la perspectiva objetiva de la
alteracin (la anticipacin con respecto al plazo previsto) a la perspectiva
subjetiva (el derecho o facultad no realizable).
A tenor entonces del artculo 237.1, son tres los conceptos que deban
tenerse en cuenta a efectos del derecho lesionado: el aprovechamiento
patrimonializado con base en el planeamiento anterior; el aprovechamien-
to susceptible de apropiacin segn el nuevo planeamiento; y la impo-
sibilidad de materializacin total o parcial de aqul.
Este precepto parta entonces de la base de que mientras no existe
adquirido el derecho al aprovechamiento urbanstico, no hay derecho
sacrificado alguno, por lo que no procede indemnizacin. En consecuen-
cia, no hay derecho a indemnizacin si la alteracin del Plan opera sobre
suelo no urbanizable, suelo urbanizable no programado o suelo urbani-
zable programado sin Plan Parcial aprobado. Tampoco hay indemnizacin
cuando se trate de suelo urbano o suelo urbanizable programado en los
que slo se hubiera adquirido el derecho a urbanizar, sin perjuicio de
que se valoren los gastos a que se refiere la clusula residual de indem-
nizacin del artculo 241 LS/92. No se aplica entonces como tal vez
podra argirse el criterio del artculo 51 LS/92 (valor inicial del terreno
ms el 50 por 100 del coste estimado de urbanizacin).
En resumen, creo que puede decirse que la LS/92 no hizo sino perfilar
y convertir en Derecho positivo la lnea jurisprudencial recada sobre el
artculo 87.2 LS/76, en el sentido de que la adquisicin del derecho al
aprovechamiento urbanstico requiere el cumplimiento de los deberes
urbansticos bsicos. No hay, pues, ruptura con la solucin de la normativa
anterior en la materia, sino ms bien continuidad y profundizacin de
la misma, a tenor de la interpretacin que haba hecho la jurisprudencia.
Junto a esta posibilidad de indemnizacin del artculo 237, la LS/92
estableca una clusula residual de indemnizacin (en su art. 241), en
937
AVELINO BLASCO
la que declaraba resarcibles todos los gastos producidos por el cumpli-

miento de los deberes bsicos inherentes al proceso urbanizador y edi-
ficatorio que hubieran devenido intiles como consecuencia del cambio
del planeamiento, clusula que ha mantenido la LS/98.
a) Supuesto de que no exista todava licencia de edificacin
La Ley distingue aqu entre las indemnizaciones por reduccin de

aprovechamiento (art. 41.1) y por otros gastos que hayan devenido irre-
cuperables (art. 44.1). Veamos cada uno de estos supuestos.
1. En cuanto a las indemnizaciones por reduccin de aprovechamiento,
el artculo 41.1 de esta Ley ha vuelto a la formulacin del artculo 87.2
LS/76, con algn matiz significativo. En concreto, ahora se ha aadido
a la formulacin original la aclaracin de que la indemnizacin a que
se refiere el mismo es por reduccin de aprovechamiento urbanstico,
lo cual es un acierto, porque la compensacin de otro tipo de perjuicios
como por ejemplo los gastos efectuados en el proceso urbanizador
se canaliza a travs del artculo 44.1 y no del 41.1.
De este modo, la alteracin del planeamiento slo puede dar lugar
a la responsabilidad de la Administracin si se dan los mismos condi-
cionantes externos que en la LS/76, a saber: que la alteracin se produzca
antes de transcurrir los plazos de ejecucin de los planes, o transcurri-
dos aqullos que hubiera falta de ejecucin imputable a la Adminis-
tracin.
Eso significa que es previsible que se mantenga en el futuro la juris-
prudencia recada sobre el artculo 87.2 LS/76 antes examinada, dado
el tenor literal prcticamente idntico de este precepto y del artculo 41.1
LS/98. Jurisprudencia que se resume en la idea ya expuesta de que el
derecho al aprovechamiento urbanstico no se adquiere por la mera apro-
bacin del correspondiente plan de urbanismo, sino que precisa el cum-
plimiento de los deberes urbansticos bsicos; por ello, la reduccin de
aprovechamiento generadora de responsabilidad slo se puede producir
si ya existe dicho cumplimiento.
Ahora bien, a pesar de la similitud entre la frmula de la LS/76 y
la de la LS/98, existe en sta una importante novedad en cuanto a la
posicin de los propietarios en la accin urbanstica en su conjunto y,
en concreto, en el proceso urbanizador, que podra tener repercusiones
en el tema que nos ocupa. Me refiero al derecho a promover la trans-
938
formacin del suelo urbanizable, instando de la Administracin la apro-

bacin del correspondiente planeamiento de desarrollo (art. 15). Pues
bien, intentaremos demostrar a continuacin que la implantacin de este
derecho no supone cambios respecto al tema de las indemnizaciones.
En efecto, por lo que respecta a la forma y plazo de ejercicio, este
derecho puede ser actuado desde el momento en que el planeamiento
general delimite los mbitos del planeamiento de desarrollo o se hayan
establecido las condiciones para el mismo (art. 16.1: aqu se suele hablar
de suelo sectorizado). Y en caso de que no sea as (en otro caso),
desde que se cumplan las condiciones y determinaciones que establezca
la legislacin autonmica para proceder a esa transformacin (art. 16.2:
suelo no sectorizado), con lo que dicha legislacin puede introducir
con gran margen de libertad mayores o menores facilidades o dificultades
para esa transformacin.
En cuanto a su contenido, el derecho conlleva una doble facultad:
a) presentar ante el Ayuntamiento el correspondiente planeamiento de
desarrollo para su tramitacin y aprobacin, cuando el planeamiento
general haya delimitado sus mbitos o establecido las condiciones para
su desarrollo (art. 16.1); b) en caso contrario, el derecho de consulta a
la Administracin sobre los criterios y previsiones de la ordenacin urba-
nstica, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que hay que
realizar para asegurar la conexin con los sistemas generales exteriores
(art. 16.2).
As descrito, en qu medida incide este novedoso derecho sobre el
tema que analizamos? La respuesta a esta cuestin depende de la natu-
raleza que le atribuyamos al mismo, a saber: si se trata de un derecho
de naturaleza civil, con un contenido patrimonial determinado, o, por
el contrario, si consiste en un derecho de naturaleza meramente admi-
nistrativa, es decir, un derecho a que se inicie, tramite y resuelva un deter-
minado procedimiento.
Este derecho plantea notables dudas sobre cul es la posicin del pro-
pietario en los distintos momentos posibles que van desde la aprobacin
del PGOU hasta la aprobacin y ejecucin del planeamiento de desarro-
llo. Por ello creo que nos conviene analizar cada uno de los diferentes
supuestos, distinguiendo entre suelo sectorizado (es decir, aquel en el
que se hayan delimitado sus mbitos y establecido las condiciones de
desarrollo: art. 16.1) y suelo no sectorizado (el caso contrario):
939
AVELINO BLASCO
Suelo sectorizado (art. 16.1)

Si el planeamiento general ya ha delimitado sus mbitos y establecido
las condiciones de desarrollo del suelo urbanizable, los propietarios tienen
derecho (un autntico derecho subjetivo de naturaleza procesal) a pre-
sentar el planeamiento de desarrollo ante la Administracin, a que ste
sea tramitado y a que la Administracin lo apruebe dentro del marco
normativo fijado por el planeamiento general. Existen entonces argumen-
tos para sostener que el derecho tiene un cierto contenido patrimonial.
As, el artculo 27.2 (que determina el valor del suelo urbanizable sec-
torizado) seala que en este caso el valor del mismo se obtiene aplicando
al aprovechamiento que le corresponde el valor bsico de repercusin
en polgono. Parece entonces que al suelo ya le corresponde cierto apro-
vechamiento, aunque no est realmente urbanizado o transformado.
Pero el tema no es tan sencillo. De entrada, es discutible que este
criterio valorativo sea aplicable a los supuestos de responsabilidad por
alteracin de planes, ya que el artculo 23 (que es el que abre el Ttulo
sobre las valoraciones) slo refiere las reglas de valoracin a los efectos
de expropiacin [aunque por otra parte el art. 24.c) contempla el supues-
to de indemnizaciones por cambios de planeamiento, al referirse al
momento de la valoracin]. Adems, el prrafo 5.o del apartado 3 de
la Exposicin de Motivos de la Ley, al comentar el supuesto, deja entrever
que est pensando en terrenos ya urbanizados y en condiciones de ser
edificados.
Pero si analizamos a fondo el derecho, vemos que el derecho que
comentamos es ms bien de naturaleza jurdico-administrativa que de
contenido patrimonial 2. Como hemos visto antes, el contenido del dere-
cho consiste fundamentalmente en la facultad de presentar ante el Ayun-
tamiento el correspondiente planeamiento de desarrollo para su trami-
tacin y aprobacin, siempre que el planeamiento general haya deli-
mitado sus mbitos o establecido las condiciones para su desarrollo
(art. 16.1). Por lo tanto, se trata de un derecho a que la Administracin
inicie el oportuno procedimiento, lo tramite y lo resuelva que es el
aspecto ms problemtico. Pues bien, a la hora de dictar esa resolucin,
no parece que la Administracin pierda su tradicional potestad de deci-
sin ltima en materia de planeamiento en gran parte discrecional,
su potestad en definitiva de configurar el territorio segn un cierto modelo
urbanstico. Porque, al resolver sobre el plan de desarrollo presentado
2
En el mismo sentido, L. PAREJO ALFONSO, El urbanismo, hoy. Reflexiones a propsito
de la STC 61/1997 y el proyecto de nueva Ley estatal, Inst. Pascual Madoz, Universidad
Carlos III, Madrid, 1997, pp. 252 y ss.
940
por el particular, la Administracin no est obligada a aceptar las solu-

ciones urbansticas propuestas por el promovente, sino que dentro del
marco normativo fijado en el planeamiento general y, por tanto, sin con-
tradecirlo dispone de libertad para adoptar otras soluciones distintas
(usos, intensidades, tipologas diferentes), en aras de su titularidad ltima
sobre la potestad pblica de planeamiento. As creo que se deduce del
propio artculo 4.1 de la Ley, cuando seala que a los entes pblicos les
corresponde en todo caso la direccin del proceso urbanstico, aunque
deban respetar la iniciativa de los propietarios. En resumen, la Admi-
nistracin no est constreida a aprobar el plan de desarrollo en los mis-
mos trminos que sean formulados por el promotor (no obstante, la oscu-
ridad de la nueva Ley sobre los detalles de ejercicio de este derecho tras-
lada a la legislacin autonmica el problema de dar respuesta ltima a
todas estas cuestiones tan importantes).
En consecuencia, no creo que en este perodo que va desde la apro-
bacin del planeamiento general hasta la del planeamiento de desarrollo
se pueda afirmar que los propietarios han consolidado un derecho patri-
monial de aprovechamiento urbanstico. Durante ese tiempo, el propie-
tario no consolida todava derechos de aprovechamiento urbanstico, por-
que normalmente no estar precisada an la ordenacin detallada de los
usos, intensidades y tipologas que se pueden llevar a cabo en sus terrenos,
ya que el planeamiento general no desciende a regular esos detalles (al
menos en la legislacin y en la prctica urbansticas tradicionales); as
las cosas, si no estn fijados los usos e intensidades pormenorizados de
los terrenos, difcilmente pueden considerarse patrimonializados los mis-
mos por el propietario del suelo, que deconoce el quantum y el quid de
su derecho. Por ejemplo: si el planeamiento general slo fija intensidades
mximas, cul sera el aprovechamiento patrimonializado por el pro-
pietario en esta fase a que nos referimos?
Por ello, la situacin del propietario durante ese perodo del que
hablamos no puede dejar de ser calificado ms como de una mera ex-
pectativa que como un derecho subjetivo, desde el punto de vista patri-
monial, tal como haca la Exposicin de Motivos de la Ley de Reforma
de la Ley del Suelo de 1975: creo que an puede seguir afirmndose
con sta que la regulacin del uso de unos terrenos a nivel de Plan
Parcial consolida de forma concreta la expectativa de urbanizacin. Y,
en consecuencia, un eventual cambio del planeamiento general durante
ese perodo del que hablamos slo afectara a expectativas y no a derechos
consolidados, por lo que no sera resarcible.
Una vez aprobado el planeamiento de desarrollo, el problema es ms
complicado que antes, porque ahora s que estarn definidos los par-
941
AVELINO BLASCO
metros y condiciones edificatorias exactas. Pero, a pesar de ello, hay que

reparar en que nos encontraremos en la misma situacin de la LS/76
y de la jurisprudencia sobre ella citada, que ha establecido reiteradamente
que, aunque est ya aprobado el Plan Parcial, los derechos de aprove-
chamiento urbanstico no se consolidan hasta que se cumplen los deberes
urbansticos bsicos. Por ello, entiendo que la situacin no ha variado
sustancialmente respecto de la que haba con la LS/76.
Esta tesis se confirma ahora en base al artculo 2.1 LS/98 (Las facul-
tades urbansticas del derecho de propiedad se ejercern siempre... con
el cumplimiento de los deberes establecidos en las Leyes o, en virtud
de ellas, por el planeamiento...). La Ley establece as una vinculacin
directa entre el ejercicio de las facultades derivadas de la titularidad domi-
nical y el cumplimiento de los deberes urbansticos, de tal manera que
se puede seguir afirmando (al igual que con la LS/76 y con la LS/92)
que slo el cumplimiento de esos deberes permite la adquisicin y mate-
rializacin del aprovechamiento urbanstico. En este sentido, sigue siendo
vlida la afirmacin de la Exposicin de Motivos de la Ley de 2 de mayo
de 1975 cuando dice que la aptitud para edificar la da el Plan, pero
el derecho a edificar se condiciona, con todas sus consecuencias, al efec-
tivo cumplimiento de las obligaciones y cargas que se imponen al pro-
pietario dentro de los plazos previstos en el propio Plan (...). La regulacin
del uso de unos terrenos a nivel de Plan Parcial consolida de forma con-
creta la expectativa de urbanizacin. Sin embargo, esta expectativa tam-
poco es definitiva si no va inmediatamente seguida de la ejecucin de
la urbanizacin y del cumplimiento por el propietario de sus obligaciones
y cargas. sta es entonces la tradicin de nuestra cultura urbanstica
(muy consolidada en la jurisprudencia), que nace tmidamente con la
LS/56, se afirma en la LS/76 y se perfecciona especialmente en la LS/92.
No parece que la LS/98 haya querido romper con esa tradicin. Y sta
es tambin la tesis ms acorde con la idea de que la funcin social de
la propiedad delimita su contenido (art. 33.2 CE), ya que de lo contrario
el aprovechamiento urbanstico atribuido por los planes se adquirira por
el propietario sin contraprestacin alguna en beneficio de la colectividad,
lo cual es rechazado expresamente por el artculo 47 CE (La comunidad
participar en las plusvalas que genere la accin urbanstica de los entes
pblicos).
Suelo no sectorizado (art. 16.2)
Si el planeamiento general no ha delimitado los mbitos espaciales

para su desarrollo ni establecido sus condiciones, la situacin de los pro-
942
pietarios es mucho ms clara que antes en el perodo que va desde la

aprobacin del Plan General hasta la aprobacin del planeamiento de
desarrollo. En este perodo, los propietarios desconocern los parmetros
y condiciones edificatorias de sus terrenos (que sern establecidos ms
tarde por el Plan Parcial), por lo que puede afirmarse con rotundidad
que no patrimonializan ningn derecho de aprovechamiento urbanstico
en esta fase. Adems, a la hora de aprobar el planeamiento de desarrollo,
la discrecionalidad de la Administracin es mucho mayor que en el caso
del suelo sectorizado, porque el Plan General no le condiciona para
ello, dejndole un amplio margen de libertad.
Por lo que respecta al derecho de consulta recogido en el artculo 16.2,
debo recordar que, durante la tramitacin parlamentaria del proyecto de
ley, esta consulta ha perdido el carcter vinculante que tena inicialmente
en el texto presentado por el Gobierno. Asimismo, tambin el resto del
precepto citado ha sufrido importantes cambios, en el sentido de reducir
el alcance de la consulta, aunque la redaccin final resultante remite en
definitiva a la legislacin autonmica la regulacin de los efectos deri-
vados del derecho de consulta. De todo ello se puede extraer la con-
clusin de que la Administracin tampoco ve enervada (al menos en la
Ley estatal) su potestad de planeamiento por el hecho de que se le plan-
teen consultas de las previstas en el artculo 16.2: en ste, la facultad
a que nos referimos no excede en mucho de la posibilidad general de
formular consultas urbansticas a la Administracin, para informarse del
rgimen aplicable a una finca o mbito determinado (art. 6.2 LS/98 y,
antes, art. 43 LS/92).
De todo lo anterior se deriva la conclusin de que el nuevo derecho
a promover la transformacin del suelo urbanizable es un derecho de
naturaleza jurdico-administrativa; un derecho a que se inicie, tramite y
resuelva el procedimiento de aprobacin del plan de desarrollo. Pero,
evidentemente, este derecho no llega a conformar para su titular una
situacin jurdica subjetiva de contenido patrimonial. Por eso decamos
antes que la implantacin de este derecho por la nueva Ley no supone
cambios importantes en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la
Administracin por alteraciones del planeamiento urbanstico.
2. Clusula residual de indemnizacin. Adems de la posible indem-
nizacin por reduccin de aprovechamiento, la Ley establece que tambin
debern ser indemnizados los gastos producidos por el cumplimiento de
los deberes inherentes al proceso urbanizador, en cuanto devengan inser-
vibles por la nueva ordenacin que se establezca (art. 44.1). La nueva
Ley mantiene as la llamada clusula residual de indemnizacin del
artculo 241 LS/98, en trminos casi iguales a ste.
943
AVELINO BLASCO
Aqu podemos pensar en las siguientes partidas indemnizables:

Los particulares pueden haber redactado los instrumentos de pla-
neamiento en desarrollo del PGOU, por lo que los gastos generados ho-
norarios de los tcnicos, fundamentalmente sern indemnizables. Del
mismo modo, tambin deber resarcirse el coste del proyecto de urba-
nizacin, si ha sido redactado por los particulares.
Los gastos efectuados para la elaboracin de los correspondientes
documentos de distribucin de cargas y beneficios (proyecto de repar-
celacin o compensacin, estatutos de la Junta de Compensacin, etc.).
Gastos de realizacin material de las obras de urbanizacin (in-
cluidos los gastos financieros).
b) Supuesto de que ya exista licencia de edificacin
El artculo 42 regula expresamente el supuesto de que la revisin o

modificacin del planeamiento se produzca cuando ya se haya otorgado
la licencia de obras, distinguiendo dos casos en funcin de que se hayan
iniciado o no las obras correspondientes.
a) Obras no iniciadas
En este caso, la Ley declara de entrada la extincin de la licencia

en cuanto sea disconforme con la nueva ordenacin. Esta solucin era
la que ya se contena en el artculo 238 LS/92 y lo ms llamativo de la
regulacin es que declara extinguida la licencia (debe entenderse que no
slo puede ser extinguida sino tambin modificada). Es decir, que se pro-
duce as una revocacin o modificacin necesaria de la licencia por minis-
terio de la Ley, con consecuencias indemnizatorias no para el legislador
sino para la Administracin local correspondiente.
Esta determinacin contrasta con la situacin existente bajo la vigen-
cia de la LS/76, en que el advenimiento de un nuevo Plan no afectaba
a las licencias ya concedidas, aunque siempre caba la revocacin facul-
tativa de las mismas por cambio de criterios de apreciacin (art. 16
RSCL), revocacin que llevaba aparejada la congruente indemnizacin.
Ahora, como vemos, la declaracin de extincin de la licencia es un acto
debido. La razn de esta solucin es clara: evitar que se inicien actua-
ciones contrarias a la nueva ordenacin urbanstica, que surgiran ya suje-
tas al rgimen de fuera de ordenacin.
944
Procedimentalmente, la licencia no se extingue ope legis de modo auto-

mtico, sino que la extincin ha de ser declarada por la Administracin,
en expediente contradictorio con audiencia del interesado.
En segundo lugar, el artculo 42.1 declara indemnizables los perjuicios
causados por la extincin o modificacin de la licencia de edificacin lo
cual resulta absolutamente lgico, al tratarse de un perjuicio que el par-
ticular no tiene el deber de soportar: art. 139 LRJPC, perjuicios que
pueden ser de dos tipos:
La reducin del aprovechamiento resultante de las nuevas con-
diciones urbansticas: esta partida comprender la diferencia de aprove-
chamiento entre el ya adquirido con arreglo al antiguo planeamiento y
el susceptible de apropiacin segn el nuevo Plan, siempre que ste sea
menor que aqul lgicamente.
La totalidad de los gastos motivados por la edificacin proyectada
(principalmente, los honorarios del tcnico y las tasas municipales por
expedicin de la licencia). Esta partida equivale de hecho a los gastos
incluidos en la clusula residual de indemnizacin del artculo 44.1,
a que ya nos hemos referido.
Ambos conceptos son independientes entre s. Por ello, en caso de
que no exista reduccin de aprovechamiento, el segundo concepto puede
seguir siendo indemnizable, por devenir intil el proyecto realizado u
otros gastos desembolsados.
La nueva Ley ha eliminado, en cambio, una partida que exista en
la LS/92 (art. 55 por remisin del 238): el 25 por 100 del coste de ejecucin
del proyecto para el que se obtuvo la licencia.
Por ltimo, la Ley exige que la correspondiente indemnizacin sea
fijada en el mismo expediente en que se declare extinguida la licencia.
Con ello se recoge una antigua jurisprudencia producida sobre el artcu-
lo 16 RSCL, que requera que el acuerdo de revocacin de una licencia
contuviera ya en s mismo el reconocimiento del derecho a indemnizacin.
Una aplicacin jurisprudencial del artculo 238 LS/92 se puede encon-
trar en la STSJ del Pas Vasco de 24 de octubre de 1996, que reconoce
el derecho a indemnizacin en este supuesto.
b) Obras ya iniciadas
Como vemos, el artculo 42.1 slo se aplica a los supuestos en que,

teniendo licencia, no se hubiera iniciado la edificacin. Ello implica a
945
AVELINO BLASCO
sensu contrario que si la edificacin ya hubiese comenzado, la licencia no

se extingue y mantiene su eficacia, con lo que el particular podr continuar
las obras con arreglo al proyecto aprobado, aun cuando no se ajuste a
la nueva ordenacin. El edificio resultante pasar a ser un edificio fuera
de ordenacin, y esta situacin producida por un cambio de planeamien-
to no es indemnizable (art. 41.2 LS/98).
Todo ello sin perjuicio de la posibilidad existente de revocar la licencia
de manera facultativa en estos casos de edificacin ya iniciada, indem-
nizando los daos y perjuicios causados. Esta posibilidad ya se encontraba
en el artculo 16 RSCL, fue recogida por el artculo 238.2 LS/92 y ahora
por el artculo 42.2 LS/98. Pero debemos reparar en que esta revocacin
o modificacin no ser obligatoria (tal como suceda en el supuesto ante-
rior), sino que precisa en cada caso de una decisin de revocacin por
parte del ente pblico.
El precepto remite, por lo dems, a los criterios de indemnizacin
que acabamos de exponer. Los gastos de demolicin de lo edificado tam-
bin corrern a cargo de la Administracin. Por ltimo, cabe decir que
la casustica puede ser aqu muy variada: que ya existan terceros adqui-
rentes (compradores de pisos), etc.
E) La accin de responsabilidad
La accin de responsabilidad se rige por la reglas generales de este

tipo de acciones (arts. 139 y siguientes LRJPC):
a) La peticin de indemnizacin tendr que hacerse en el plazo de
un ao desde que se produjo la alteracin del Plan desde su publicacin,
para ser exactos (art. 142.5 LRJPC), o desde que se exterioriza la lesin,
si esto ocurre posteriormente (por ejemplo, en fase de gestin, al aprobar
el correspondiente instrumento de equidistribucin).
b) La peticin dar origen al correspondiente procedimiento admi-
nistrativo, que se debe tramitar de acuerdo con el RD 429/1993, de 26
de marzo. La peticin tiene que ser resuelta por la Administracin corres-
pondiente, y si no recae resolucin expresa en el plazo de seis meses
se podr entender desestimada la solicitud de indemnizacin (arst. 142.7
LRJPC y 13.3 del RD 429/1993, de 26 de marzo). En todo caso, la reso-
lucin (expresa o presunta) pone fin a la va administrativa (art. 142.6
LRJPC).
946
F) Administracin responsable
Suponiendo la existencia de responsabilidad, surge el problema de

averiguar cul es la Administracin responsable, partiendo del dato de
que los Planes urbansticos son aprobados normalmente por dos Admi-
nistraciones distintas (Municipio y Comunidad Autnoma o Consell
Insular, en Baleares).
Un criterio demasiado elemental sera atribuir la responsabilidad a
la Administracin que hace la aprobacin definitiva. Ms fundamentacin
tiene la tesis de que existe una responsabilidad concurrente entre ambas
Administraciones y que la responsabilidad es entonces solidaria. Esta pos-
tura tiene a su favor el artculo 140 LRJPC. En este sentido se pronuncia
la STS de 15 de noviembre de 1993 (Ar. 10115).
No obstante, la postura ms afinada parece la de distinguir en cada
caso segn quin sea la Administracin que haya introducido en el Plan
la determinacin lesiva que produce el dao: si ha sido el Municipio al
aprobarlo provisionalmente, ser ste el responsable; si ha sido la Admi-
nistracin de tutela, deber ser sta la que indemnice 3.
III. INDEMNIZACIN POR LIMITACIONES SINGULARES
El artculo 43 de la nueva Ley reproduce, con algn matiz, el artcu-

lo 239 LS/92 (cuyo antecedente era el art. 87.3 LS/76), y que no fue afec-
tado por la STC 61/1997. El precepto dispone la indemnizacin de las
vinculaciones o limitaciones singulares establecidas por la ordenacin
urbanstica en dos casos:
Vinculaciones en orden a la conservacin de los edificios, en lo
que excedan de los deberes legalmente establecidos.
Restricciones del aprovechamiento urbanstico del suelo que no
puedan ser objeto de distribucin equitativa entre los interesados.
El precepto se limita as a sealar los requisitos para que proceda
la indemnizacin, sin pronunciarse respecto a otros temas como el pro-
cedimiento de reclamacin, etc., ya que la solucin de estos otros temas
deber buscarse en la normativa general de la responsabilidad de la Admi-
nistracin. Y ello porque, como ha dicho la jurisprudencia reiteradamen-
te, el supuesto comentado no es sino una especificacin del principio
3
Sobre este punto, vase el libro de I. SEVILLA MERINO, La responsabilidad patrimonial
de la Administracin por la aprobacin de planes urbansticos municipales, Federaci Valen-
ciana de Municipis i Provncies, Valencia, 1994.
947
AVELINO BLASCO
general de responsabilidad patrimonial reconocido en el artculo 106.2

de nuestra Constitucin (STS de 6 de julio de 1995, Ar. 5527).
Hay que observar, adems, que el precepto comentado tiene su fun-
damento ltimo en la teora del sacrificio especial o, lo que es lo mismo,
en la ruptura del principio de igualdad ante las cargas pblicas, que est
en el fondo de toda la teora de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin 4.
Veamos cada una de los dos supuestos separadamente.
A) Vinculaciones en orden a la conservacin de edificios
El artculo 43 declara indemnizables las vinculaciones singulares en

orden a la conservacin de los edificios, en lo que excedan de los deberes
legalmente establecidos. A esos deberes alude el artculo 19 de la nueva
Ley (Deberes legales de... conservacin y rehabilitacin: 1. Los propietarios
de toda clase de terrenos y construcciones debern... mantenerlos en con-
diciones de seguridad, salubridad y ornato pblico. Quedarn sujetos
igualmente al cumplimiento de las normas sobre proteccin del medio
ambiente y de los patrimonios arquitectnicos y arquolgicos y sobre reha-
bilitacin urbana. 2. El coste de las obras necesarias... se sufragar por
los propietarios o por la Administracin, en los trminos que establezca
la legislacin aplicable).
A pesar de su aparente simplicidad, el ensamblaje de los dos preceptos
citados no es fcil. De entrada, porque el artculo 19.2 remite la deter-
minacin de quin sufraga las obras de conservacin o rehabilitacin a
la legislacin aplicable, con lo que habr que estar a esta legislacin
en cada caso (legislacin que no ser slo la urbanstica de las Comu-
nidades Autnomas, sino tambin cualquier otro tipo de legislacin sec-
torial, como por ejemplo la de patrimonio histrico). As las cosas, si
el deber de conservacin lo impone directamente una norma con rango
de ley sin compensacin o con una compensacin menor de su coste real,
nos encontraremos ante una supuesto de responsabilidad por actos legis-
lativos, con los complejos problemas que ello conlleva y en los que no
procede entrar aqu 5. En cambio, si la obligacin de realizar obras de
conservacin deriva de una norma reglamentaria o de una resolucin sin-
4
Sobre el tema puede verse mi trabajo sobre La responsabilidad de la Adminis-
tracin, en el vol. colectivo Comentario sistemtico a la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, Ed. Carperi, Madrid,
1993, pp. 414. En el mismo sentido, L. MARTN REBOLLO, La responsabilidad..., cit., p. 71.
5
Sobre el tema existe una ya abundante biblografa. Puede verse al respecto mi tra-
bajo citado en la nota anterior, pp. 419 y ss.
948
gular que las imponga (y que encuentren cobertura genrica en una norma
legal, porque de otro modo seran ilegtimas) es entonces cuando ser
aplicable el precepto que comentamos para dilucidar si existe o no res-
ponsabilidad de la Administracin.
Por otra parte, el tenor literal del precepto no es especialemente acer-
tado al hablar de vinculaciones o limitaciones singulares en lo que exce-
dan de los deberes legalmente establecidos. Porque si la concreta obli-
gacin de conservar sobrepasa el deber legalmente establecido es muy
posible que estemos ante una obligacin que carece de cobertura nor-
mativa suficiente y, por ende, es ilegtima. Por ello, creo que la referencia
legal que comentamos hay que interpretarla a la luz del citado principio
del sacrificio especial: partiendo de la premisa de que la obligacin
de conservar debe tener suficiente habilitacin normativa (en caso con-
trario, ser ilegal), debemos afirmar que genera indemnizacin cuando
suponga un sacrificio de aqullos, con ruptura del principio de igualdad
ante las cargas pblicas. De este modo, lo importante no es tanto que
la vinculacin o limitacin impuesta en aras a la conservacin de edificios
exceda de los deberes legalmente establecidos como que sea efectiva-
mente singular.
B) Restricciones del aprovechamiento urbanstico que no puedan

ser objeto de distribucin equitativa
Este segundo caso de responsabilidad toma como presupuesto el dere-

cho a la distribucin equitativa de los beneficios y cargas derivados del
planeamiento, derecho que la nueva Ley proclama con carcter principial
en su artculo 5 (Las leyes garantizarn en todo caso el reparto de los
beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propie-
tarios afectados por cada actuacin urbanstica, en proporcin a sus apor-
taciones). Lgicamente, si las leyes han de garantizar este derecho, cual-
quier lesin del mismo o bien es ilegal o bien es indemnizable: ser ilegal
cuando, pudiendo llevarse a efecto la equidistribucin en el instrumento
de ordenacin o de ejecucin, no se haya hecho as; en cambio, cuando
no sea posible tal distribucin entre todos los afectados, el trato desigual
a alguno de ellos reclama su adecuada compensacin. De nuevo aparece
la teora del sacrificio especial como fundamento ltimo de este supues-
to de responsabilidad. Como ha dicho la STS de 20 de marzo de 1989
(Ar. 2240), ciertamente, el planeamiento da lugar a importantes desi-
gualdades, pero los corrige mediante los mecanismos de distribucin de
beneficios y cargas. Cuando estos mecanismos se muestran incapaces para
restablecer la igualdad, ha de entrar en juego el remedio excepcional y
949
AVELINO BLASCO
subsidiario de la indemnizacin, es decir, la responsabilidad patrimonial

de la Administracin.
Ello implica que la lesin indemnizable... se configura por dos ele-
mentos: a) una restriccin singular del aprovechamiento urbanstico del
suelo, y b) una imposibilidad de distribucin equitativa...
En definitiva, el supuesto de hecho que... genera derecho a la indem-
nizacin es el de una desigualdad en el aprovechamiento urbanstico que
no puede ser corregida a travs de las tcnicas que permiten la justa dis-
tribucin de los beneficios y cargas del planeamiento: cuando tales tc-
nicas fracasan, el Derecho urbanstico abre sus puertas a la figura general
del Derecho administrativo que es la responsabilidad patrimonial de la
Administracin.
Un ltimo aspecto a tratar aqu es el del momento en que sea exigible
la responsabilidad de la Administracin. La jurisprudencia ha sealado
en ocasiones que el momento oportuno es el de la fase de gestin o eje-
cucin del planeamiento (y no la fase de ordenacin), pues la bondad
de los mecanismos de distribucin equitativa de los beneficios y cargas
del planeamiento y la concrecin de los instrumentos idneos para res-
petar el justo equilibrio patrimonial son cuestiones a dilucidar en la fase
de ejecucin del plan (STS de 10 de abril de 1990 y jurisprudencia all
citada). Esta doctrina es correcta en muchas ocasiones, aunque no en
todas, ya que es perfectamente imaginable una ordenacin urbanstica
que imponga claramente en s misma restricciones que no puedan ser
objeto de equidistribucin; en ese caso, entiendo que podr exigirse la
oportuna indemnizacin a partir de la entrada en vigor del Plan de que
se trate, sin necesidad de esperar al proyecto de compensacin o repar-
celacin.
IV. INDEMNIZACIN EN RELACIN CON LAS LICENCIAS
A) Introduccin. Supuestos posibles
Antes de entrar a examinar propiamente la responsabilidad relacio-

nada con licencias, hay que empezar por recordar que la comisin de
cualquier ilegalidad urbanstica puede dar lugar a un triple orden de con-
secuencias (sistematizadas en el art. 51 RDU):
la restauracin del orden jurdico infringido (con anulacin de los
actos ilegales) y de la realidad fsica alterada;
la imposicin de sanciones a los responsables;
950
la obligacin de resarcimiento de daos y perjuicios por parte de

los responsables. Esta obligacin puede ser tanto de la Adminis-
tracin (art. 44.2 LS/98) como de los particulares (art. 229 LS/76).
La LS/98 regula en su artculo 44.1 la responsabilidad de la Admi-
nistracin por anulacin de licencias, as como por demora injustificada
en su otorgamiento o denegacin improcedente. El precepto es una repro-
duccin del artculo 240 LS/92, que ampliaba el anterior artculo 232
LS/76, referido exclusivamente a responsabilidad por anulacin de licen-
cias.
De este modo, la Ley limita la responsabilidad de la Administracin
a los casos en que sta ha tenido intervencin de algn tipo en la vul-
neracin de la legalidad urbanstica al otorgar la licencia ilegal o al
denegarla o retrasarla ilcitamente; slo entonces ha habido un fun-
cionamiento normal o anormal de los servicios pblicos (art. 139
LRJPC), que permite imputar la responsabilidad a la Administracin.
Para completar el cuadro de casos posibles, a los anteriores supuestos
habra que aadirles otros no previstos expresamente en dicho precepto,
como son:
los daos causados por la suspensin ilegal de los efectos de una
licencia: aunque no est previsto expresamente en la legislacin,
es indudable su posibilidad por aplicacin de las normas generales
de la responsabilidad de la Administracin;
supuestos de revocacin de licencias (aunque se trata de un supues-
to de indemnizacin expropiatoria ms que de responsabilidad,
que es posible por aplicacin del art. 42.2 LS/98).
Por tanto, no existe responsabilidad de la Administracin en los casos
en que las obras ilegales se han realizado sin o contra licencia. Siste-
matizando entonces los posibles supuestos en que puede haber respon-
sabilidad administrativa en relacin con las licencias, se puede establecer
el cuadro siguiente 6:
a) Responsabilidad por otorgamiento de licencias ilegales (es decir, res-
ponsabilidad por anulacin). Aqu, la Administracin concede una licencia
que es contraria al Plan o a la legislacin urbanstica, licencia que es
impugnada o revisada por la propia Administracin, dando lugar final-
mente a su anulacin. La anulacin de una licencia ocasiona a su titular
o a terceros unos perjuicios ciertos, y hay muchas sentencias que as lo
reconocen. Como dice la Sentencia de 30 de enero de 1987, la anulacin
6
Estos supuestos ya fueron sistematizados por M. CLAVERO ARVALO en su libro
El nuevo rgimen de las licencias de urbanismo, Ed. Civitas, Madrid, 1976.
951
AVELINO BLASCO
en todo caso, supone la imposibilidad de continuar realizando la acti-

vidad autorizada e incluso puede llegarse a la demolicin de lo realizado.
Por ello, es claro que el administrado sufre en estos supuestos una lesin
patrimonial que es consecuencia directa del obrar no correcto de la Admi-
nistracin, y as la procedencia de la indemnizacin.
b) Responsabilidad por demora injustificada en su otorgamiento. Aqu
la Administracin se retrasa en el otorgamiento de la licencia. Ello debe
llevar normalmente a la aplicacin del silencio positivo, con lo que no
se producirn daos al peticionario. Pero ante la inoperancia prctica
que en muchas ocasiones tienen las licencias as obtenidas, no son des-
cartables daos al titular de la misma. Aun as, la demora injustificada
en el otorgamiento de la licencia es el supuesto ms problemtico en
cuanto a la produccin de daos. Pero, como dice la Sentencia de 28
de enero de 1986, la negativa o demora del Ayuntamiento en... el otor-
gamiento de la licencia urbanstica podra originar la responsabilidad
extracontractual de la Administracin por los daos y perjuicios que even-
tualmente pudieran habrsele irrogado al interesado, siempre que se deri-
ven del funcionamiento anormal del servicio de expedicin de licencias.
Sin embargo, los daos sern difciles de acreditar. Por ejemplo, la Sen-
tencia de 29 de mayo de 1991 (Ar. 4309) deniega la indemnizacin pedida
por demora en el otorgamiento de la licencia, por discriminacin en rela-
cin con otros polgonos en los que se otorgaron las licencias condicio-
nadas a la ejecucin simultnea de la edificacin y de la urbanizacin.
La razn ltima para ello es que la actitud municipal estuvo justificada
porque el polgono en cuestin careca del colector necesario para los
vertidos de aguas residuales, por lo que el Tribunal concluye que no hubo
anormalidad en el funcionamiento de la Administracin municipal.
c) Responsabilidad por denegacin improcedente. Aqu la Adminis-
tracin deniega la licencia solicitada, cuando deba haberla otorgado por
ser conforme lo pedido al ordenamiento urbanstico. Esa denegacin es
impugnada y anulada posteriormente, dando lugar a responsabilidad 7.
La denegacin improcedente de una licencia es entonces causa de una
lesin indemnizable, como reconoce la Sentencia de 29 de abril de 1986
(procede hacer condena expresa del Ayuntamiento demandado por la
lesin sufrida en el patrimonio de la actora a consecuencia de la indebida
denegacin de la licencia objeto de este proceso, ya que existe prueba
del nexo causal entre los daos y perjuicios inferidos a la recurrente y
el acto de la Corporacin demandada declarado contrario a Derecho).
7
Vase sobre el tema M. C. ALONSO GARCA, La responsabilidad patrimonial de
la Administracin por denegacin ilegal de licencias de urbanismo, en Revista de Admi-
nistracin Pblica, nm. 127, 1992, pp. 211 y ss.
952
d) Responsabilidad por suspensin ilegal de los efectos de una licencia.

La Administracin suspende de modo ilegal unas obras para las que se
cuenta con licencia. La suspensin ilegal de los efectos de una licencia
puede ser claramente una fuente de perjuicios no justificados y, por ello,
indemnizables. Como bien reconoce la Sentencia de 2 de junio de 1982,
si la lesin existe y el acto resulta ilegal, la imputacin del dao a la
Administracin aparece reforzada en el caso en que se da una relacin
directa entre el hecho causante (acto de paralizacin ilegal, demora no
justificada en la prctica de alineaciones y replanteo, etc.) y las circuns-
tancias de hecho o situaciones jurdicas resultantes de la imposibilidad
material de continuar las obras, que acarrean un detrimento patrimonial
al constructor que ste no debe soportar, por no existir ttulo legtimo
que lo imponga. Del mismo modo, la Sentencia de 3 de marzo de 1992
(Ar. 1778) admite un nuevo caso de responsabilidad por suspensin de
obras, declarando que de la ilegal suspensin de las obras se ha pro-
ducido lesin de un derecho subjetivo con resultado daoso (supuesto
de suspensin de los efectos de una licencia que el Ayuntamiento crea
caducada).
e) Indemnizacin por revocacin de una licencia. La revocacin supo-
ne que la Administracin dicta un acto que declara extinguidos por moti-
vos de oportunidad los efectos de un acto anterior favorable al particular.
Esta posibilidad est prohibida con carcter general (vase el art. 105.1
LRJPC), pero s que est permitido para las licencias locales en el ar-
tculo 16 RSCL, y para las licencias urbansticas en el artculo 42 LS/98,
aunque siempre conlleva la necesidad de abonar la congruente indem-
nizacin de los daos y perjuicios causados.
En los cuatro primeros supuestos, hay un acto o actuacin adminis-
trativa (en el caso de la demora) contraria a Derecho, que causa unos
daos no justificados al particular, naciendo as el derecho a indemni-
zacin por funcionamiento anormal de los servicios pblicos. Vamos a
examinar esos supuestos precisamente, dejando al margen los de revo-
cacin, por no tratarse de un supuesto de responsabilidad sino expro-
piatorio (materialmente expropiatorio).
B) Evolucin normativa
a) En la LS de 1956 ya se prevea un supuesto de indemnizacin

por anulacin de licencias u rdenes de ejecucin, cuando hubieren sido
otorgadas errneamente (art. 172). Este precepto se interpret (por la
jurisprudencia y por alguna doctrina) en el sentido de que exista una
953
AVELINO BLASCO
relacin automtica y necesaria entre anulacin de la licencia e indem-

nizacin (as, la Sentencia de 7 de mayo de 1971) 8.
Esa relacin de automatismo era absurda tcnicamente, ya que des-
conoca las reglas generales sobre relacin de causalidad en materia de
responsabilidad, y provocaba disparates jurdicos graves en el caso de la
anulacin de licencias ilegales obtenidas por silencio positivo (pinsese
que por entonces no exista el art. 178.3 LS/76).
De ah que parte de la doctrina 9 reaccionara contra esa solucin,
y que alguna sentencia aislada reconociera que el error del peticionario
rompa el nexo causal, impidiendo la imputacin del dao a la Admi-
nistracin (Sentencia de 14 de febrero de 1975).
b) Como reaccin a ese estado de cosas, la reforma de la LS de
1975 alter la redaccin del precepto, dando lugar al artculo 232 de la
LS/76 (La procedencia de indemnizacin por causa de anulacin de una
licencia en va administrativa o contencioso-administrativa se determinar
conforme a las normas que regulan con carcter general la responsabi-
lidad de la Administracin. En ningn caso habr lugar a indemnizacin
si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado). La
Exposicin de Motivos de la Ley de Reforma de 1975 nos da las claves
de la innovacin: El Proyecto, en este punto, recoge el principio de res-
ponsabilidad de la Administracin, formulado en trminos generales, con
posterioridad a la LS, por la LRJAE. Por otra parte, se recibe en el texto
otra regla sancionada por el ordenamiento jurdico comn: nadie puede
valerse del dolo para obtener una indemnizacin, ni tampoco puede pro-
tegerse una conducta gravemente negligente para obtener ventaja de
ella.
Las novedades del precepto son evidentes:
se suprime el carcter cuasi automtico de la indemnizacin, al
incluir la llamada exceptio doli;
y sobre todo, se enmarca el supuesto en la teora general de la
responsabilidad de la Administracin, que es donde debe estar des-
de un punto de vista de tcnica jurdica.
Quedaban fuera del precepto otros supuestos de responsabilidad rela-
cionados con licencias, aunque de hecho eran exigibles por aplicacin
de la teora general de la responsabilidad.
8
Puede verse una exposicin del tema en mi libro La responsabilidad de la Admi-
nistracin por actos administrativos, 2.a edicin, Ed. Civitas, Madrid, 1985, pp. 58 y ss.
9
R. GMEZ-FERRER, Las zonas verdes y los espacios libres como problema jurdico,
Ed. Tecnos, Madrid, 1971, pp. 73-74.
954
c) La reforma de 1990 (art. 21 de la LRRU) mantiene la anterior

redaccin, con el aadido de los supuestos de demora injustificada y de
denegacin improcedente, dando lugar al artculo 240 LS/92. Este pre-
cepto remite a las normas que regulan con carcter general la respon-
sabilidad de la Administracin, que son en la actualidad los artculos 139
y siguientes de la nueva LRJPC.
d) El artculo 44.2 de la nueva LS/98 mantiene prcticamente la mis-
ma redaccin que la LS/92.
C) Los requisitos de la responsabilidad
Con carcter general, se puede decir que el dao debe reunir varios
requisitos para ser indemnizable (art. 139 LRJPC): efectivo, evaluable
econmicamente, individualizado y que no exista el deber jurdico de
soportarlo. Estos requisitos son aplicables a los supuestos que examina-
mos, dada la remisin de la LS/98 a la legislacin general en materia
de responsabilidad. Veamos cada uno de estos requisitos en relacin con
el tema que analizamos.
1. Dao o perjuicio
a) Efectivo
El dao producido ha de ser real y haberse producido en el momento

en que se solicita la indemnizacin. No se incluyen entonces los daos
hipotticos o futuros, o las meras expectativas.
As, la Sentencia de 21 de junio de 1980 (Ar. 3332) anula un acuerdo
municipal denegatorio de licencia, pero en cuanto a la peticin de indem-
nizacin, el Tribunal entiende que los daos no se han producido todava,
sino que se producirn al concederse la licencia, cuando... se conozca
el alcance de las limitaciones que se impongan a la misma. La Sentencia
de 2 de abril de 1982 (Ar. 2375), por su parte, declara la procedencia
de la licencia indebidamente denegada, pero desestima la pretensin
indemnizatoria porque, adems de no haberse acreditado el dao, no
es aceptable que la indemnizacin aparezca referida con previsin de futu-
ro a unos daos y perjuicios que se demuestren traigan causa de la dene-
gacin.
En los casos de denegacin de licencia o de rdenes de suspensin,
los Tribunales rechazan a veces las indemnizaciones pedidas por aumen-
tos de coste de realizacin de la obra, con el argumento de que el mayor
955
AVELINO BLASCO
costo posible se ve compensado con un mayor precio de venta (Sen-

tencias de 30 de septiembre de 1985 Ar. 4297 y 11 de abril de 1987).
b) Evaluable econmicamente
El dao debe poder ser valorado en dinero. Esto no significa que

la sentencia de condena tenga que fijar ya la cantidad a pagar por la
Administracin, ya que como veremos despus puede declarar el
derecho a indemnizacin, pero diferir la fijacin de la indemnizacin al
perodo de ejecucin de sentencia. Tambin puede adoptar una lnea
intermedia, consistente en fijar las bases o parmetros que permitan la
determinacin de la cuanta de los daos en ejecucin de sentencia (Sen-
tencia de 10 de noviembre de 1980, Ar. 4409).
c) Individualizado
ste es un requisito que no presenta problemas en nuestro caso, ya

que cualquiera de los actos lesivos a que nos referimos (otorgamiento
de licencia ilegal, denegacin de licencia, etc.) cumple esta condicin de
dao individualizado.
2. Inexistencia del deber jurdico de soportar el dao:

la lesin resarcible
Para ser indemnizable, el dao o perjuicio debe ser antijurdico, lo

que significa que el perjudicado no tiene el deber de soportarlo. Y slo
existe ese deber cuando una norma impone expresamente el perjuicio
sin compensacin.
En los casos que comentamos, el dao siempre ser antijurdico, al
tratarse de actos ilegales (anulacin de licencia, denegacin improcedente
es decir, ilegal, suspensin ilegal). Slo en el caso de la demora injus-
tificada no existe acto sino omisin, aunque omisin no justificada y,
por tanto, ilegal. Esa ilegalidad del acto o actuacin administrativa
implica la antijuridicidad del dao, por lo cual el perjudicado no tiene
el deber de soportarlo.
No obstante, cierta jurisprudencia viene exigiendo que la ilegalidad
de la licencia o acto administrativo sea de cierta gravedad o entidad, no
bastando la ilegalidad simple para provocar la antijuridicidad del dao.
Para ello se basan en el artculo 40.2 LRJAE (actual art. 142.4 LRJPC),
cuando sealaba que la simple anulacin en va administrativa o por
956
los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no pre-

supone derecho a indemnizacin. As, la Sentencia de 10 de junio de
1986 (Ar. 6761) seala que no cabe apreciar la antijuridicidad de la lesin
por la simple anulacin del acuerdo adoptado en va administrativa, cuan-
do la sutileza de la ilegalidad slo haya podido decantarse en la ms alta
instancia jurisprudencial, dato por s solo revelador de la necesidad de
descartar el carcter manifiesto de la torpeza del criterio denegatorio
mantenido por la Administracin municipal. En el mismo sentido, las
Sentencias de 15 de noviembre de 1989 (Ar. 8336) y 2 de junio de 1986.
La de 7 de junio de 1984 declara que la nulidad que concurre en el acto
es una nulidad simple, que no presupone derecho a indemnizacin segn
el artculo 40 LRJAE, y ello porque este derecho no puede venir fundado
tan slo en el error jurdico que la Administracin pueda cometer en
la apreciacin de los hechos del expediente o en la interpretacin y apli-
cacin de las leyes...).
3. Relacin de causalidad
Para que se pueda imputar un dao a la Administracin, es preciso

que exista una relacin de causalidad entre la accin u omisin admi-
nistrativa y el resultado daoso. El artculo 44.2 LS/98 remite a las normas
que regulan con carcter general la responsabilidad de la Administracin,
por lo que habr que aplicar aqu en principio los criterios generales sobre
imputacin del dao a la Administracin y sobre relacin de causalidad.
No obstante, la propia Ley contiene una regla especial al respecto:
en ningn caso habr lugar a indemnizacin si existe dolo, culpa o negli-
gencia graves imputables al perjudicado. Se trata de la llamada exceptio
doli, que exonera totalmente de responsabilidad a la Administracin si
concurren las referidas circunstancias. Analicemos entonces cada una de
las dos posibilidades que existen en cuanto a la culpa de la propia vc-
tima.
a) Concurrencia de la exceptio doli
La exceptio doli supone la concurrencia de dolo o culpa grave. El dolo

implica intencionalidad del perjudicado en la comisin de la ilegalidad,
es decir, que tiene conciencia de la ilegalidad del proyecto y aun as lo
presenta a la Administracin. La culpa o negligencia grave supone que
no llega a existir esa conciencia y esa intencionalidad, pero s una igno-
rancia inexcusable de las normas y del planeamiento.
957
AVELINO BLASCO
Esta excepcin deriva no slo de la aplicacin de las reglas generales

sobre relacin de causalidad, sino tambin del deber de cumplimiento
de los Planes, deber que pesa no slo sobre la Administracin sino tam-
bin sobre los administrados (art. 134 LS/92). Esto significa que, por una
parte, la Administracin debe analizar detalladamente las solicitudes de
licencias presentadas por los particulares y denegarlas en caso de con-
tradiccin con el ordenamiento. Pero, por otra, que el administrado tam-
bin tiene que responder de su propia conducta de incumplimiento del
Plan, sin que pueda trasladar a la Administracin las consecuencias de
su actividad por el hecho de haber conseguido inducirle a cometer un
error 10.
De este modo, en los casos de exceptio doli la Ley establece la exo-
neracin total de responsabilidad de la Administracin, haciendo recaer
las consecuencias del dao enteramente en el propio perjudicado. Con
ello la Ley declara implcitamente inaplicable al caso la doctrina del con-
curso de causas, fijando as un rgimen particular de imputacin del dao
(nicamente al perjudicado), distinto del rgimen general.
La jurisprudencia ha hecho una apreciacin muy casustica de las cir-
cunstancias que concurran en cada caso, declarando por ejemplo que
el conocimiento de la ilegalidad no es determinante por s solo de la
aplicacin de la exceptio doli, sino que hay que ver cul ha sido la actuacin
del peticionario de la licencia en concreto. La Sentencia de 16 de septiembre
de 1981 (Ar. 3848) es ejemplificativa al respecto: ... no bastando que
el peticionario tuviese conocimiento de la infraccin en que incurra el
proyecto presentado para que se produzca la ejecucin de la responsa-
bilidad, sino que estos conceptos hay que entenderlos en relacin con
la conducta o actuacin del particular dentro del procedimiento de con-
cesin de la licencia, ya que la conciencia de la ilegalidad por parte del
administrado resulta insuficiente, por cuanto la Administracin municipal
al otorgar la licencia no puede prescindir de un estudio serio de la peticin
para ver si se adecua lo pedido al plan o norma urbanstica aplicable
en razn de los informes de sus propios tcnicos; de aqu que el dolo
o culpa grave del peticionario haya de relacionarlos con la forma de pre-
sentar el proyecto, actuacin en el procedimiento, etc., mediante formas
o modos inexactos que pudieran razonablemente inducir a error a la
Administracin... y desde esta perspectiva de enjuiciamiento se observa
la imposibilidad de atribuir al administrado reproche alguno sobre su for-
ma de actuacin, ya que la misma fue difana en todo momento, como
lo demuestra el hecho acreditado de que en su peticin de licencia, pro-
yecto, croquis y plano topogrfico de situacin se expresen con claridad
10
R. GMEZ-FERRER, op. cit., pp. 82-83.
958
y exactitud no slo las caractersticas del edificio unifamiliar que intentaba

construir, sino la calificacin rstica del suelo, extensin de la finca, por-
centaje de ocupacin, volmenes, etc., con lo que queda evidenciado que
el administrado aport al expediente con exactitud la totalidad de los
datos disponibles, para que la Administracin a travs de los estudios
de sus tcnicos pudiera pronunciarse fundadamente sobre la peticin
como as lo hizo. En trminos literalmente idnticos, la Sentencia de
30 de enero de 1987.
En sentido parecido, la Sentencia de 30 de abril de 1991 declara que
a lo que est obligado el particular es a estar en posesin de unos cono-
cimientos para interpretar mejor, o por lo menos igual, que la Admi-
nistracin el verdadero sentido de la ordenacin urbanstica, bastndole
con especificar y concretar lo esencial de estos casos... A partir de ah,
la labor de control y de investigacin corre por entero a cargo de la Admi-
nistracin municipal que... cuenta con los suficientes elementos tcnicos
y burocrticos como para que, en ningn caso, pueda llamarse a engao.
Por el contrario, en algunas sentencias la intervencin dolosa o cul-
posa del perjudicado ha exonerado totalmente de responsabilidad a la
Administracin As, en la Sentencia de 7 de junio de 1984 (Ar. 3449)
se declara que el acuerdo denegatorio ilegal tuvo su origen exclusivo
en el error cometido por el propio recurrente al sealar en el plano de
su proyecto obras de superficie... inferior a la mnima exigida por... las
Normas Urbansticas de aplicacin, circunstancia que impide que pueda
apreciarse... la responsabilidad patrimonial de la Administracin.
En resumen, lo que parece decisivo es la conducta del solicitante de
la licencia en el caso concreto, entre cuyos datos a tener en cuenta se
encuentra la conciencia de la ilegalidad del proyecto, aunque no es el
nico dato ni mucho menos, ya que tambin influye la forma de presentar
el proyecto, la claridad del planeamiento aplicable, etc.
b) Supuestos de culpa leve
En los casos en que no exista dolo o culpa grave del perjudicado,

sino slo culpa leve, ya no se aplica la exceptio doli, pero ello no significa
necesariamente que se impute la totalidad del dao a la Administracin,
ya que cabe aplicar aqu la doctrina general del concurso de culpas en
la relacin de causalidad, y atribuir la parte correspondiente de respon-
sabilidad al propio perjudicado.
Eso es lo que hacen las Sentencias de 29 de abril de 1986 (Ar. 4380)
y 12 de junio de 1991 (Ar. 4878), en sendos casos de denegacin ilegal
959
AVELINO BLASCO
de licencias. Esta ltima admite expresamente la teora del concurso de

causas, declarando que esta teora determina que la culpa de la vctima
no tiene siempre virtualidad bastante para excluir totalmente la respon-
sabilidad de la Administracin, aadiendo a continuacin, con relacin
al caso concreto, que la entidad de estos defectos y su fcil rectificacin
implican que no pueden eliminar el mencionado nexo causal, de suerte
que su trascendencia no ser otra que la de dar lugar a la moderacin
de la indemnizacin. De modo parecido la Sentencia de 30 de octubre
de 1990 (Ar. 8338) aplica la doctrina de la concurrencia de culpas (Ad-
ministracin-culpa de la vctima) en un caso de suspensin ilegal de licen-
cias, atribuyndole el 70 por 100 del resarcimiento (los beneficios dejados
de percibir durante la suspensin) a aqulla.
D) La accin de responsabilidad
1. Sujetos de la misma
a) Partes responsables: la Administracin
La Administracin causante del dao es sin duda parte responsable,

a efectos del ejercicio de la accin de reponsabilidad. Normalmente esa
Administracin ser el Municipio, al tratarse de actos tpicamente muni-
cipales. El problema aparece cuando el acto daoso no lo dicta un muni-
cipio sino una Administracin de tutela, por subrogacin de la compe-
tencia municipal (v. gr., otorgamiento o denegacin de licencias por la
Comisin Provincial de Urbanismo). Qu Administracin es entonces
responsable?
La jurisprudencia se ha pronunciado contradictoriamente al respecto,
ya que en ocasiones ha declarado la responsabilidad de la Administracin
de tutela, mientras que en otras ha admitido la responsabilidad municipal.
As, la Sentencia de 10 de junio de 1986 (Ar. 6761) excluye de respon-
sabilidad al Ayuntamiento al haber sido dictado el acto por la Comisin
Provincial de Urbanismo, por subrogacin en la competencia municipal.
El Tribunal rechaza la peticin indemnizatoria frente al Municipio, al
no figurar como demandada la Administracin perifrica estatal que
adopt el acuerdo denegatorio de la licencia, interrumpiendo con ello
el nexo causal. Por el contrario, las Sentencias de 21 de junio y 14 de
diciembre de 1988 consideran responsable al Ayuntamiento, declarando
que si hay subrogacin en la competencia de aqul es porque antes ha
habido inactividad municipal, por lo que el Ayuntamiento tiene que res-
ponder, pero ello no quiere decir que siempre y necesariamente tenga
que ser as si se ampara en el gran nmero de expedientes, pues una
960
sobrecarga de trabajo puede dispensar de la responsabilidad personal del

funcionario. Del mismo modo, la Sentencia de 24 de marzo de 1992
(Ar. 3386) considera responsable en un caso de stos al Ayuntamiento
respectivo y no a la Comisin Provincial de Urbanismo. A mi juicio, debe
responder la Administracin que dicta el acto daoso en cada caso, sea
el Municipio, sea la Comisin de Urbanismo.
Si la Administracin se ve obligada a indemnizar, debe recordarse
que tiene una accin de regreso contra las autoridades y funcionarios
que hubieran causado el dao con dolo o culpa grave (art. 145.2 LRJPC),
por lo que al margen de la posibilidad que se explicar a continuacin
podr repetir contra stos por las cantidades que haya tenido que abonar.
sta es una regla general de la responsabilidad administrativa que tam-
bin se aplica aqu.
b) Los responsables privados: particulares y cargos pblicos

La obligacin de indemnizar los daos causados por una licencia ilegal
no afecta slo a la Administracin, sino que se puede extender tambin
a ciertos particulares y titulares de rganos administrativos, cuando han
intervenido en la comisin de una infraccin. Por consiguiente, lo que
vamos a decir ahora slo sirve para los casos en que exista una infraccin
urbanstica.
En efecto, segn el artculo 225 LS/76, toda infraccin urbanstica lleva
consigo la imposicin de sanciones a los responsables, as como la obli-
gacin de resarcimiento de daos y perjuicios a cargo de los mismos.
Esta obligacin se contempla desde la perspectiva de los perjudicados
en el artculo 229 LS/76, el cual seala que los que como consecuencia
de una infraccin urbanstica sufrieren dao o perjuicio podrn exigir
de cualquiera de los infractores, con carcter solidario, el resarcimiento
e indemnizacin. Se consagra as una accin de daos y perjuicios a
favor de los perjudicados contra todos o cualquiera de los infractores-res-
ponsables, que pueden ejercer directamente contra stos con indepen-
dencia de la accin que tambin poseen frente a la Administracin.
Lo anterior significa que los sujetos declarados responsables admi-
nistrativos de las infracciones urbansticas por la propia Ley (art. 228
LS/76) son al mismo tiempo responsables civiles.
Como los sujetos reponsables pueden ser de varios tipos y distintas
las situaciones posibles, conviene hacer algunas distinciones:
a) Obras realizadas sin o contra licencia: Aqu los responsables son
puramente privados (el propietario, el promotor, el constructor, el tc-
nico), por lo que la accin deber dirigirse a los Tribunales ordinarios.
961
AVELINO BLASCO
b) Obras amparadas por una licencia ilegal: En este caso, la lista

de los responsables se ampla cuando la licencia constituya manifiesta-
mente una infraccin urbanstica grave (adems de los anteriores, los
facultativos que hubieren informado favorablemente, y los miembros de
la Corporacin que hubieren votado a favor sin el informe tcnico previo
o cuando ste fuese desfavorable). Por otra parte, recordemos que la
propia Administracin puede ser tambin responsable por haber otorgado
una licencia ilegal (art. 44.2 LS/98). Es decir, que en este caso se amplan
notablemente los sujetos reponsables: por una parte est la Administra-
cin, pero por otra estn todos las personas responsables de la infraccin
administrativa, aunque en algunos casos limitado a que exista una infrac-
cin grave y manifiesta. Ello no obstante, el artculo 145 LRJPC ha eli-
minado la posibilidad de que los perjudicados por la actuacin adminis-
trativa puedan exigir la responsabilidad directamente a los cargos y fun-
cionarios pblicos, debindose demandar en todo caso y nicamente a
la Administracin (y ello sin perjuicio de la accin de regreso que tiene
sta).
Los supuestos posibles son muy variados, pero podemos agrupar los
principales:
1) Puede que los perjudicados se dirijan nicamente contra alguno
o algunos de los responsables privados. En estos casos son competentes
los Tribunales civiles.
2) Si la accin se dirige directamente contra la Administracin, esta-
remos ante la responsabilidad de la que venimos tratando (responsabi-
lidad de la Administracin por anulacin de licencias: art. 44.2 LS/98),
con lo que la accin de daos es la accin de responsabilidad frente a
la Administracin, competencia de la jurisdiccin contencioso-adminis-
trativa.
En cualquiera de los casos, el responsable(s) que sea condenado a
resarcir el dao deber hacerlo por la totalidad del mismo (responsa-
bilidad solidaria: art. 229 LS/76), pero podr repetir posteriormente frente
a los dems reponsables 11. El argumento para ello sera la aplicacin
del principio general de la reparticin de culpas entre los autores del
dao y la propia naturaleza de las obligaciones solidarias (art. 1.145 CC:
El pago hecho por uno de los deudores solidarios extingue la obligacin.
El que hizo el pago slo puede reclamar de sus codeudores la parte que
a cada uno corresponda...).
11
En contra J. GONZLEZ PREZ, que entiende que la solidaridad opera nicamente
respecto a los responsables particulares, y no a favor de la Administracin ni de los res-
ponsables con cargo o funcin pblicos (Nuevo rgimen de las licencias de urbanismo,
Ed. Abella, 1991, pp. 520 y 534).
962
c) El perjudicado
En caso de anulacin de licencia, el perjudicado puede ser tanto el

titular de la misma, como terceros que hayan sufrido daos (la LS/98
habla del perjudicado, a diferencia de la LS/56 que se refera al titular
de la licencia). En el caso de denegacin improcedente o de retraso injus-
tificado, el perjudicado ser el peticionario de la licencia. En el caso de
suspensin ilegal, ser el titular de la licencia.
Los problemas se plantean respecto a los terceros. Si se ha producido
la transmisin de la licencia, o de la edificacin (o de las viviendas o
locales, en su caso), y se produce la demolicin del edificio, la casustica
de los daos puede ser muy variada: los pisos pueden estar terminados
y vendidos a terceras personas; a su vez, stas pueden haberlos transmitido
o arrendado a cuartas personas o haber obtenido crditos hipotecarios
sobre el inmueble, etc.
Sin entrar en detalle en esa casustica, cabe decir con carcter general
que la Administracin no est exonerada de responsabilidad frente a esos
terceros por el posible dolo o culpa grave del titular de la licencia o del
tcnico autor del proyecto. La exoneracin del artculo 44.2 es frente al
propio perjudicado, y difcilmente puede incurrir en dolo o culpa grave
quien no sea titular de la licencia. Si no opera esta exoneracin, el per-
judicado cualquiera de ellos tiene accin frente a la Administracin.
Seguramente para abordar este tema, la LRRU de 1990 introdujo
un sistema de publicidad para los edificios o parcelaciones cuyas licencias
urbansticas estn impugnadas o en trance de revisin (art. 307.3 y 6
LS/92: anotacin preventiva en el Registro de la Propiedad de la incoa-
cin de expediente sobre disciplina urbanstica y de la interposicin
de recurso contencioso-administrativo que pretenda la anulacin... de
licencias).
2. Vas procesales de ejercicio de la accin
a) La va administrativa
1) Si el dao no lo causa un acto administrativo, sino una mera actua-

cin (caso de la demora injustificada), la accin de responsabilidad deber
seguir la va normal de este tipo de acciones: reclamacin administrativa
previa en el plazo de un ao desde que se entienda producida la demora
(art. 142.5 LRJPC) y recurso contencioso contra la eventual desestimacin
de aqulla.
963
AVELINO BLASCO
2) Si el dao se causa mediante un acto administrativo ilegal (otor-

gamiento de licencia ilegal, denegacin improcedente, suspensin de los
efectos de una licencia), el perjudicado deber recurrir contra dicho acto
para conseguir su anulacin y la consiguiente reparacin de los daos 12.
Tras la LRJPC, el recurso procedente ser el contencioso-administrativo,
si el acto lesivo es un acto de un ente local.
Como es notorio, el plazo de interposicin de ese recurso es el de
dos meses desde la notificacin del acto que se pretende impugnar (la
licencia, su denegacin o la orden de suspensin). Si no ha habido noti-
ficacin del acto (caso de los terceros, que por ejemplo se enteran
de la existencia de una licencia a travs de las obras de edificacin y
ejercen la accin pblica), la jurisprudencia entiende que el plazo no
empieza a correr hasta que el que ejercita la accin se da por enterado.
Ahora bien, por razones de seguridad jurdica, ese plazo no permanece
abierto indefinidamente sino que la LS permite su ejercicio mientras
duren las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos para
la adopcin de las medidas de proteccin de la legalidad urbanstica
(art. 304.2 LS/92, que extiende as el anterior plazo de un ao tras la
terminacin de las obras).
Interpuesto el recurso contencioso, el derecho a indemnizacin puede
hacerse efectivo propiamente de dos maneras:
2.1) Ejercitando en el mismo proceso la pretensin de anulacin del
acto lesivo y la de indemnizacin de daos (ejercicio simultneo de ambas
pretensiones). Esta posibilidad la permite el artculo 31.2 LJCA, enten-
diendo que la pretensin de resarcimiento es subsidiaria de la de anu-
lacin. Si se hace uso de ella, la indemnizacin se puede pedir tanto en
la demanda como en la vista o conclusiones, aunque no se hubiera pedido
antes (art. 65.3 LJCA). Y se puede fijar en la misma sentencia (si se
ha pedido y los daos ya constasen probados en autos) o en ejecucin
de sentencia, en los dems casos [art. 71.1.d) LJCA].
2.2) Ejercitando primero la pretensin de anulacin frente al acto
lesivo y, una vez obtenida sta, ejercitando la accin de responsabilidad
de modo independiente en el plazo de un ao desde la sentencia de anu-
lacin (art. 142.4 LRJPC: ejercicio sucesivo de ambas pretensiones). La
Sentencia de 24 de marzo de 1992 (Ar. 3386), en un supuesto en el que
el Ayuntamiento se retras en otorgar la licencia a la que le obligaba
la sentencia de anulacin, ha considerado que el cmputo del ao no
comienza en la fecha de sta sino el da en que se otorg la licencia
12
A. BLASCO ESTEVE, La responsabilidad de la Administracin por actos..., cit., pp. 235
y ss.
964
por el Ayuntamiento, por entender que dicho plazo de un ao empieza

a correr desde el momento en que se estabilizan los efectos lesivos en
el patrimonio del perjudicado.
b) La va civil
Ya se ha dicho antes que si el perjudicado se dirige contra los res-
ponsables privados, deber entablar su accin ante la Jurisdiccin Civil,
al tratarse de una accin inter privatos, y con independencia de que el
ordenamiento infringido sea el administrativo. Esta accin se regir
entonces por las reglas del Cdigo Civil sobre responsabilidad extracon-
tractual, con lo que el plazo para ejercerla ser el de un ao desde que
lo supo el agraviado (art. 1.968.2 CC).
A efectos de procedimiento, habr que distinguir que la actividad
daosa est legitimada o no por acto administrativo. Si no lo est, el
perjudicado podr iniciar directamente el proceso civil ordinario contra
los responsables. Si lo est, antes de ejercitar su accin ordinaria, parece
inevitable que tendr que conseguir la anulacin del acto administrativo
de cobertura en la va correspondiente, y slo entonces podr deducir
su accin de indemnizacin.
Ya se ha dicho antes que la obligacin de los responsables es, en
estos casos, solidaria, por lo que no es necesario dirigirse frente a todos
los infractores simultneamente (art. 1.144 CC), es decir, que no es pre-
ciso un litisconsorcio pasivo necesario 13.
E) La extensin de la reparacin: conceptos indemnizables

Debemos abordar a continuacin el tema de la extensin de la repa-
racin o indemnizacin: qu conceptos debe comprender sta? El prin-
cipio general en materia de responsabilidad es el de la reparacin ntegra
del dao, principio que tambin se aplica aqu para los diferentes per-
juicios que se pueden producir en cada caso. De todos modos, para con-
testar esta pregunta conviene distinguir entre los diversos supuestos
posibles.
1. Anulacin de licencias
Aqu deben incluirse todos los daos realmente producidos por la
anulacin de la licencia, que es posible incluso que haya dado lugar a
13
Vase in extenso sobre este aspecto J. GONZLEZ PREZ, op. cit., pp. 524 a 535.
965
AVELINO BLASCO
la demolicin. Entre ellos cabr incluir, si se han dado, los siguientes

gastos 14:
los honorarios del proyecto;
los honorarios de direccin de obra;
las tasas municipales abonadas por razn de las licencias;
los gastos de declaracin de obra nueva (notariales, registrales,
tributarios);
los gastos financieros (intereses y gastos de prstamos, de avales
bancarios, etc.);
el coste de la obra ejecutada y del material no utilizable (que ser
posiblemente el gasto mayor);
los gastos de demolicin, en su caso;
el menor valor del solar, en su caso (aqu la valoracin deber
hacerse segn criterios de la propia Ley del Suelo: art. 46 LS/92);
el lucro cesante, aunque los Tribunales son bastante estrictos al
respecto.
La excelente Sentencia de 20 de marzo de 1987 (Ar. 9845, de 1989)
resuelve un recurso extraordinario de revisin contra resoluciones con-
tradictorias y fija de manera inusualmente extensa las partidas que debe
abarcar la indemnizacin por anulacin de licencia. Se trata de un supues-
to en que se anula la licencia en cuanto a varias plantas del edificio (planta
cuarta ms tico) y se permite la legalizacin de las inferiores (planta
baja ms dos). De entrada, el Tribunal Supremo declara la existencia
de daos producidos por el funcionamiento del servicio pblico de la
polica administrativa de la edificacin y fija como criterio general que
cuando se anulen licencias de obra errneas o indebidamente conce-
didas, debe satisfacerse al propietario o promotor de la edificacin el
valor de lo construido o el valor de la inversin econmica efectiva real-
mente realizada al amparo de las licencias despus anuladas (por supues-
to, con el carcter de valor actualizado) A continuacin, el Tribunal
declara el derecho del recurrente a ser indemnizado de la siguiente
manera:
A) Respecto de las plantas que deben demolerse:
a) Dao emergente:
Valor actualizado de la construccin de las mismas.
Importe de la demolicin.
Valor actual de las obras de restauracin para dejar todo el inmue-
ble restante en condiciones de seguridad y ornato, quedando sub-
14
M. J. MONTORO CHINER, La responsabilidad patrimonial de la Administracin por
actos urbansticos, Ed. Montecorvo, Madrid, 1983, p. 337.
966
sumidos aqu los gastos que haya que hacer para ultimar la cons-
truccin pendiente de las tres primeras plantas (o sea, del resto
del edificio que subsiste).
b) Lucro cesante:
Consistente en el importe del inters legal del capital invertido
en la parte no legalizada de la construccin, por el tiempo trans-
currido desde la paralizacin de las obras hasta el momento de
su demolicin.
B) Respecto de las plantas legalizadas:
a) Dao emergente:
Se declara que consiste en el incremento del coste de la obra cuya
ejecucin se suspendi, pero este mayor coste queda incluido en el valor
de las obras de restauracin de la parte del edificio que se mantiene,
para evitar una duplicidad indemnizatoria y un enriquecimiento injusto.
b) Lucro cesante:
Consistente en el importe actualizado del inters legal del capital
invertido en esta parte de la construccin, en el perodo transcurrido entre
la fecha de la paralizacin de las obras y la fecha de la legalizacin de
las tres primeras plantas, porque a partir de esta ltima fecha el par-
ticular habra podido hacer uso de la legalizacin de las obras y haber
realizado los actos dispositivos y de administracin que estimase conve-
nientes.
2. Supuestos restantes
En los casos restantes (denegacin improcedente, suspensin ilegal,

retraso injustificado), los conceptos a tener en cuenta varan ligeramente:
Mayor coste de la obra:
K La jurisprudencia ha sido reacia a aceptar este criterio, con el argu-
mento de que el mayor coste de la obra es compensable posteriormente
por el aumento de los precios de venta de las viviendas o locales pro-
yectados (Sentencias de 2 de abril de 1982, 4 de abril de 1983 Ar. 551
y 10 de mayo de 1990 Ar. 4058).
K Pero hay algunas sentencias que acertadamente sostienen lo con-
trario (15 de junio de 1988 Ar. 5904 y 30 de abril de 1991
Ar. 3437, que considera indemnizable este mayor coste, ya que por
lo general, sobre todo si no se trata de un negocio aislado, sino de una
967
AVELINO BLASCO
cadena, lo que verdaderamente interesa a las empresas del sector es aca-

bar cuanto antes la obra emprendida, realizar las operaciones de venta
y, con su importe, emprender seguidamente construcciones sucesivas).
Gastos financieros (aceptados, para un caso de denegacin ilegal
de licencias, por las Sentencias de 10 de marzo de 1986 Ar. 4087
y 29 de abril de 1986 Ar. 4380; y para un caso de anulacin de licen-
cias por la antes citada Sentencia de 20 de marzo de 1987).
Improductividad de las inversiones o valores (lo que viene a ser parte
del lucro cesante): falta de rendimiento del capital invertido en la adqui-
sicin del solar, as como la inmovilizacin del valor de ste, durante el
tiempo que dure la suspensin o el retraso en el otorgamiento de la licen-
cia. La jurisprudencia ha desestimado en general el valor de inmovili-
zacin del solar, aunque hay sentencias que lo aceptan. As, las Sentencias
de 29 de abril de 1986 (Ar. 4380) y de 5 de junio de 1989 (Ar. 4335).
Material deteriorado, en su caso.
968
NDICE GENERAL
NDICE GENERAL
Pg.
PRESENTACIN ................................................................................................ 9
TEMA. 1. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y LA ORDENACIN

URBANSTICA EN LA LEGISLACIN ESTATAL Y DE LAS COMU-
NIDADES AUTNOMAS .............................................................................. 13
VII. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACIN URBANS-

TICA ESPAOLA................................................................................... 14
A) Antiguo Rgimen.............................................................................. 14
B) El siglo XIX: legislacin de ensanche ............................................... 15
C) Legislacin de reforma interior de las poblaciones ....................... 17
D) El siglo XX: el problema de la vivienda y su desconexin con
el urbanismo ...................................................................................... 18
E) La legislacin de rgimen local: el Estatuto municipal de 1924... 18
F) La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956........................................ 19
G) La primera reforma: Ley de 1975 y Texto Refundido de 1976..... 20
H) La Constitucin de 1978 y su incidencia sobre el urbanismo ....... 21
I) La segunda reforma: Ley 8/1990 y Texto Refundido de 1992 ...... 22
VII. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997 23

IIII. LA LEGISLACIN ESTATAL SOBRE RGIMEN DEL SUELO.
PRINCIPIOS DE LA LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL ....................... 26
A) La nueva concepcin de la propiedad............................................. 26
1. La bsqueda de la flexibilidad y su reflejo en la clasificacin
del suelo. Las modificaciones introducidas por el Real
Decreto-ley 4/2000 ..................................................................... 26
969
NDICE GENERAL
Pg.
2. La funcin social de la propiedad: el mantenimiento de

los principios tradicionales........................................................ 29
3. Articulacin entre la Ley estatal y la legislacin autonmica 30
B) Participacin de las plusvalas ......................................................... 32
C) Equidistribucin................................................................................ 33
IIV. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO ........................................... 34

A) La definicin de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio 34
B) El tronco comn de la ordenacin del territorio y urbanstica
en la legislacin de rgimen del suelo............................................. 35
C) La ordenacin del territorio en la jurisprudencia constitucional. 37
D) El doble concepto de la ordenacin del territorio......................... 42
E) Alcance coordinador de los instrumentos de ordenacin del
territorio en los diferentes supuestos de concurrencia com-
petencial............................................................................................. 43
VV. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS SOBRE

ORDENACIN DEL TERRITORIO.................................................. 45
IVI. ORDENACIN URBANSTICA ......................................................... 48
A) La ordenacin urbanstica como funcin pblica .......................... 48
B) El concepto de urbanismo en la jurisprudencia constitucional .... 49
C) Competencias autonmicas y municipales en materia de urba-
nismo .................................................................................................. 50
VII. ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y UR-

BANSTICO ESPAOL ......................................................................... 53
A) Legislacin estatal............................................................................. 54
1. De aplicacin directa ................................................................. 54
2. De aplicacin supletoria............................................................ 54
B) Legislacin autonmica.................................................................... 54
C) Normativa municipal ........................................................................ 55
TEMA 2. EL ESTATUTO DE LA PROPIEDAD URBANA.......................... 57
III. EL SISTEMA DE FUENTES DEL ESTATUTO URBANSTICO

DE LA PROPIEDAD DEL SUELO....................................................... 58
A) La estructura y lgica internas del estatuto por razn del tipo
de normas que lo integran................................................................. 58
B) La estructura y lgica del estatuto de la propiedad del suelo
por razn del origen y funcin de las normas que lo integran ....... 60
970
NDICE GENERAL
Pg.
III. LA PECULIARIDAD DEL OBJETO DEL ESTATUTO URBA-

NSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO..................................... 64
III. LA IMPORTANCIA DE LA CLASIFICACIN DEL SUELO
PARA LA INTEGRACIN DEL ESTATUTO O RGIMEN DE
LA PROPIEDAD DEL MISMO ............................................................. 66
IV. EL CONTENIDO LEGAL EN FACULTADES Y DEBERES DEL
DERECHO DE PROPIEDAD DEL SUELO, SEGN SU CLA-
SIFICACIN.............................................................................................. 67
A) El marco general estatal .................................................................... 67
1. Los principios generales ............................................................. 68
2. Los derechos y deberes de los propietarios segn la cla-
sificacin del suelo ...................................................................... 72
a) En el suelo urbano en general y en cada una de las
dos categoras en que dicha clase de suelo se desagrega. 72
b) En el suelo urbanizable....................................................... 76
a) El estatuto o rgimen objetivo del suelo .................. 77
b) El estatuto o rgimen urbanstico de la propiedad
del suelo desde el punto de vista del proceso urba-
nstico: derechos y deberes de los propietarios........ 79
c) En el suelo no urbanizable.................................................. 83
a) El rgimen urbanstico del suelo ............................... 84
b) El rgimen de la actuacin en esta clase de suelo ... 86
IV. LA DISTINCIN ENTRE APROVECHAMIENTO URBANSTI-

CO REAL U OBJETIVO DEL SUELO Y APROVECHAMIENTO
URBANSTICO SUBJETIVO DEL PROPIETARIO......................... 87
VI. LA PARTICIPACIN DE LOS PARTICULARES EN LA DETER-
MINACIN DEL ESTATUTO URBANSTICO DE LA PROPIE-
DAD: LOS CONVENIOS URBANSTICOS........................................ 91
TEMA 3. PLANEAMIENTO URBANSTICO............................................... 97
SIGLAS UTILIZADAS...................................................................................... 98
VIII. EL PLANEAMIENTO URBANSTICO ............................................ 101

VIII. PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA DE PLANEAMIEN-
TO URBANSTICO............................................................................... 103
A) Principio de remisin normativa.................................................... 103
B) Principio de autonoma .................................................................. 104
971
NDICE GENERAL
Pg.
C) Principio de jerarqua normativa ................................................... 104

D) Principio de la competencia especfica ......................................... 105
E) Principio de territorialidad............................................................. 106
VIII. LA LEGISLACIN APLICABLE EN MATERIA DE PLANEA-

MIENTO URBANSTICO EN LAS DIFERENTES COMUNI-
DADES AUTNOMAS........................................................................ 106
IIIV. RGIMEN DEL PLANEAMIENTO EN LA LEGISLACIN
URBANSTICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS ........ 113
IIIV. INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANSTICO ......... 123
A) Lmites de la potestad de planeamiento. Las normas legales
de aplicacin directa y los estndares urbansticos ...................... 129
1. Las normas legales de directa aplicacin ............................... 129
2. La libertad del planeamiento y los estndares urbansticos. 130
B) Instrumentos de planeamiento general del trmino municipal:
sus clases, determinaciones, contenido y documentacin ........... 133
1. El Plan General Municipal de Ordenacin Urbana ............. 135
a) Determinaciones.............................................................. 138
b) Documentacin................................................................ 159
2. Las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal .......... 161
C) Planeamiento de desarrollo del planeamiento general: sus cla-
ses, determinaciones, contenido y documentacin ...................... 164
1. El Programa de Actuacin Urbanstica (PAU) y otros ins-
trumentos de planeamiento y ejecucin ................................ 164
2. El Plan Parcial de Ordenacin................................................ 168
3. Los Planes Especiales. El Plan Especial de Reforma
Interior ...................................................................................... 173
4. Los Estudios de Detalle........................................................... 177
D) Relaciones entre el planeamiento general y el de desarrollo ..... 180
E) Rgimen urbanstico de los municipios sin planeamiento .......... 182
IIVI. LEGISLACIN SECTORIAL CON INCIDENCIA EN EL PLA-

NEAMIENTO URBANSTICO........................................................... 184
IVII. PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIN Y APROBACIN
DEL PLANEAMIENTO ....................................................................... 187
A) Fases de la elaboracin, tramitacin y aprobacin del Plan
General............................................................................................. 190
1. Actos preparatorios a la elaboracin del Plan General........ 191
972
NDICE GENERAL
Pg.
2. Acuerdo de formulacin.......................................................... 191

3. Elaboracin del Plan General................................................. 191
4. Tramitacin y aprobacin del Plan General una vez ela-
borado el documento ............................................................... 192
a) Aprobacin inicial ........................................................... 192
b) Suspensin automtica de licencias ............................... 194
c) Informacin pblica ........................................................ 195
d) Audiencia a las Corporaciones Municipales afectadas 196
e) Informe y resolucin de alegaciones.............................. 196
f) Aprobacin provisional.................................................... 196
g) Aprobacin definitiva del Plan General ........................ 197
B) Elaboracin, tramitacin y aprobacin de otros instrumentos
de planeamiento .............................................................................. 202
C) La competencia para la aprobacin de los instrumentos de
planeamiento urbanstico ............................................................... 207
D) La publicacin de los instrumentos de planeamiento urba-
nstico ............................................................................................... 207
VIII. EFECTOS DE LA APROBACIN DE LOS PLANES.................... 210

A) Ejecutividad, obligatoriedad y publicidad de los instrumentos
de planeamiento urbanstico. Implicacin de la declaracin de
utilidad pblica y necesidad de ocupacin en las expropiaciones 210
1. Ejecutividad .............................................................................. 210
2. Obligatoriedad de los Planes................................................... 211
3. Vinculacin ............................................................................... 211
4. Legitimacin de expropiaciones ............................................. 211
B) Obras y usos provisionales. Rgimen de los edificios fuera de
ordenacin ....................................................................................... 213
1. Usos y obras provisionales....................................................... 213
2. Edificios fuera de ordenacin ............................................. 214
3. Informacin urbanstica........................................................... 217
4. Publicidad urbanstica.............................................................. 218
5. Conflictos interadministrativos............................................... 218
IIIX. VIGENCIA, REVISIN Y MODIFICACIN DEL PLANEA-

MIENTO.................................................................................................. 219
A) Vigencia de los instrumentos de planeamiento............................ 219
B) Revisin de los instrumentos de planeamiento............................ 219
C) Modificacin de los instrumentos de planeamiento .................... 222
1. Modificacin concreta o puntual del planeamiento ............. 222
973
NDICE GENERAL
Pg.
a) Modificacin cualificada del planeamiento .................. 222

b) Modificacin simple del planeamiento ..................... 223
2. Revisin del programa de actuacin del Plan General ........ 228
D) Otras alteraciones del planeamiento: suspensin y anulacin.... 228
BIBLIOGRAFA................................................................................................. 230
TEMA 4. EL RGIMEN DE APROVECHAMIENTO URBANSTICO

DEL SUELO NO URBANIZABLE ................................................................ 233
III. INTRODUCCIN: EL RGIMEN LEGAL DEL SUELO EN LA

ACTUALIDAD ......................................................................................... 234
A) La repercusin en la delimitacin competencial de la STC de
20 de marzo de 1997 .......................................................................... 234
B) La legislacin urbanstica de las Comunidades Autnomas.......... 235
III. EL RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE: DISTINTAS

PERSPECTIVAS....................................................................................... 236
A) El rgimen del Suelo No Urbanizable segn la STC ..................... 236
B) El rgimen del SNU en la vigente legislacin bsica estatal ......... 237
1. Antecedentes: rgimen urbanstico del SNU en el Pro-
yecto estatal previo a la Ley 6/1998...................................... 237
2. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo
y Valoraciones........................................................................ 238
C) El SNU en la legislacin autonmica: el paso a un enfoque
positivo................................................................................................ 241
D) La perspectiva jurisprudencial.......................................................... 242
E) Una nueva consideracin doctrinal del SNU: nuestra opinin..... 243
1. Renovacin funcional del espacio rural y su configuracin
como elemento bsico de la Ordenacin del Territorio .... 244
2. Insuficiencia del enfoque estrictamente urbanstico de la
propiedad rural: dualidad de contenido .............................. 244
3. Mayor incidencia de la legislacin sectorial en la regu-
lacin del SNU....................................................................... 245
4. Exigencia de planificacin y programacin......................... 246
5. La gestin del SNU ............................................................... 247
III. USOS AUTORIZADOS, USOS COMPATIBLES, USOS PROHI-

BIDOS: RGIMEN DEL APROVECHAMIENTO DEL SNU ......... 250
A) Clases de SNU ................................................................................... 250
974
NDICE GENERAL
Pg.
B) El rgimen del aprovechamiento del SNU...................................... 252

1. Derechos y deberes de los propietarios del SNU en la
Ley 6/1998............................................................................... 252
2. Rgimen de aprovechamiento en la legislacin auto-
nmica .................................................................................... 253
a) Aprovechamiento rural ..................................................... 254
a) Derecho a la explotacin agropecuaria de la tierra 254
b) El ius aedificandi vinculado a la funcionalidad
agraria........................................................................ 255
c) El ius aedificandi de construcciones e instalaciones
vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y ser-
vicio de las obras pblicas ........................................ 256
b) Aprovechamiento cuasi urbanstico ................................. 257
a) El ius aedificandi referido a construcciones o ins-
talaciones de utilidad pblica o inters social que
hayan de emplazarse en el medio rural .................. 257
b) Viviendas unifamiliares que no formen ncleo de
poblacin ................................................................... 258
c) Aprovechamientos atpicos...................................... 262
d) Edificaciones en ncleos rurales ............................. 263
C) El procedimiento de adquisicin del derecho a edificar................ 264
D) Carcter reglado o discrecional de la licencia en SNU .................. 264
E) Parcelaciones y segregaciones en el SNU ....................................... 266
F) Valoracin del SNU .......................................................................... 269
IV. EL RGIMEN JURDICO DEL SNU EN LA LEGISLACIN

AUTONMICA ........................................................................................ 271
A) Andaluca............................................................................................ 271
B) Aragn ................................................................................................ 271
1. Rgimen legal ........................................................................ 271
2. Rgimen de aprovechamiento.............................................. 272
3. Gestin del SNU.................................................................... 273
4. Proyectos Supramunicipales................................................. 274
C) Asturias............................................................................................... 274
1. Rgimen legal ........................................................................ 274
2. Rgimen de usos y aprovechamientos ................................. 275
3. La gestin del SNU ............................................................... 276
D) Baleares .............................................................................................. 276
1. Rgimen legal ........................................................................ 276
975
NDICE GENERAL
Pg.
2. El rgimen de aprovechamiento .......................................... 277

3. Planeamiento y gestin ......................................................... 278
E) Canarias .............................................................................................. 279
1. Regulacin legal .................................................................... 279
2. Planteamiento ........................................................................ 279
3. Concepto y clases................................................................... 281
5. La parcelacin en el suelo rstico ........................................ 286
6. La ejecucin del planeamiento............................................. 286
7. Normas directas y subsidiarias de edificacin..................... 287
8. Disciplina urbanstica ............................................................ 287
F) Cantabria ............................................................................................ 288
1. Rgimen legal ........................................................................ 288
4. Parcelacin y patrimonio municipal del suelo .................... 290
5. Rgimen disciplinario ........................................................... 290
G) Castilla-La Mancha ........................................................................... 291
1. Rgimen legal ........................................................................ 291
4. Rgimen sancionador............................................................ 293
H) Castilla y Len.................................................................................... 293
1. Rgimen legal ........................................................................ 293
4. Gestin urbanstica................................................................ 295
I) Catalua.............................................................................................. 295
1. Rgimen general.................................................................... 295
J) Extremadura....................................................................................... 295
1. Rgimen general.................................................................... 295
K) Galicia................................................................................................. 296
1. Rgimen legal ........................................................................ 296
3. Planeamiento ......................................................................... 297
4. Ejecucin del planeamiento ................................................. 297
L) Madrid ................................................................................................ 298
1. Rgimen legal ........................................................................ 298
976
NDICE GENERAL
Pg.

3. Rgimen urbanstico del SNU de proteccin ..................... 299
5. Proteccin de la legalidad y rgimen disciplinario ............. 300
M) Murcia................................................................................................. 300
1. Rgimen legal ........................................................................ 300
5. Rgimen disciplinario ........................................................... 302
N) Navarra ............................................................................................... 303
1. Rgimen legal ........................................................................ 303
O) La Rioja .............................................................................................. 305
1. Rgimen general.................................................................... 305
4. Proyecto de inters supramunicipal y zonas de inters
regional ................................................................................... 306
P) Valencia .............................................................................................. 307
1. Rgimen general.................................................................... 307
3. Gestin ................................................................................... 309
Q) Pas Vasco........................................................................................... 310
1. Rgimen general.................................................................... 310
3. Ncleo rural ........................................................................... 310
TEMA 5. LA GESTIN URBANSTICA ....................................................... 313
III. EL BLOQUE NORMATIVO .................................................................. 316

A) El bloque normativo estatal.............................................................. 316
B) El bloque normativo autonmico..................................................... 318
1. Canarias ..................................................................................... 318
2. Catalua..................................................................................... 322
977
NDICE GENERAL
Pg.
3. Comunidad Valenciana............................................................ 324

4. Navarra ...................................................................................... 327
5. Madrid ....................................................................................... 330
6. Galicia........................................................................................ 333
7. Cantabria ................................................................................... 333
8. Andaluca................................................................................... 336
9. Extremadura.............................................................................. 336
10. Castilla-La Mancha .................................................................. 337
11. La Rioja ..................................................................................... 337
12. Castilla y Len........................................................................... 339
13. Pas Vasco.................................................................................. 342
14. Aragn ....................................................................................... 343
15. Murcia........................................................................................ 344
16. Asturias...................................................................................... 348
17. Baleares ..................................................................................... 349
18. Ceuta y Melilla .......................................................................... 349
III. FINALIDADES DE LA FASE DE EJECUCIN O DE GESTIN

URBANSTICA: SUS TCNICAS EN LOS DIVERSOS SUPUES-
TOS.............................................................................................................. 349
A) Breve referencia a los planes territoriales autonmicos ................ 349
B) La ejecucin del planeamiento municipal: sus fines y los requisitos
generales previos a todas las modalidades de ejecucin (ordenacin
detallada previa y respeto al orden de prioridades) ....................... 350
III. LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO EN TERRENOS CLA-

SIFICADOS COMO SUELO URBANO O URBANIZABLE E
INCLUIDOS EN MBITOS DE EJECUCIN ................................... 351
A) El supuesto, como regla, y sus excepciones..................................... 351
B) Los requisitos previos especficos: delimitacin de los mbitos y
eleccin del sistema ........................................................................... 353
C) En particular, la delimitacin de los mbitos de ejecucin ........... 353
1. Definiciones, criterios legales, etc. mbitos excedentarios
y deficitarios y su ajuste.............................................................. 353
a) Los mbitos de ejecucin: su concepto y fines. La regla
de la ejecucin sistemtica. Clases. Continuos y dis-
continuos ............................................................................. 353
b) Criterios legales para la delimitacin de mbitos de
ejecucin. Su control por los Tribunales .......................... 356
c) Requisitos especficos para la delimitacin de mbitos
en suelo urbanizable........................................................... 358
d) Requisitos especficos para la delimitacin de mbitos
en suelo urbano................................................................... 359
978
NDICE GENERAL
Pg.
a) Suelo urbano con aprovechamiento tipo (o con

aprovechamiento promediado equivalente) .......... 359
b) Suelo urbano sin aprovechamiento tipo (ni apro-
vechamiento promediado equivalente) .................. 360
2. Procedimiento ............................................................................. 365
a) Momento ............................................................................ 365
b) Procedimiento para la delimitacin de los mbitos o
su modificacin................................................................... 366
D) En particular, la eleccin del sistema .............................................. 367
1. Descripcin de los sistemas: compensacin, cooperacin,
expropiacin. Novedades. Requisitos complementarios en
el caso de la eleccin del sistema de compensacin. Con-
secuencias del incumplimiento en los sistemas de gestin
privada ......................................................................................... 367
2. Referencia a los convenios y a su virtualidad para la eje-
cucin del planeamiento ............................................................ 368
3. Equivalencia o prevalencia de sistemas en los diversos mode-
los autonmicos .......................................................................... 368
4. La eleccin del sistema y su motivacin ................................... 370
E) La ejecucin jurdica: el procedimiento redistributivo de cargas
y beneficios. Proyectos al efecto en los diversos sistemas.............. 371
F) La ejecucin material: proyecto de urbanizacin ............................ 371
IV. LA EJECUCIN EN TERRENOS CON APROVECHAMIENTO

LUCRATIVO EN SUELO URBANO EXCLUIDO DE MBITOS
DE EJECUCIN....................................................................................... 371
IV. LA EJECUCIN EN TERRENOS SIN APROVECHAMIENTO
LUCRATIVO: MODOS DE OBTENCIN.......................................... 371
A) La distincin entre dotaciones o sistemas locales y generales....... 371
B) La caracterizacin jurdica de los sistemas generales .................... 372
C) Los sistemas generales en la legislacin estatal comn.................. 376
D) Modos de obtencin de los terrenos afectos a sistemas generales 377
E) La ejecucin y costeamiento de los sistemas generales en la
legislacin autonmica ...................................................................... 380
TEMA 6. SISTEMAS DE ACTUACIN ........................................................ 391
VIII. CONTENIDO DE LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO...... 392

VIII. PRESUPUESTOS O REQUISITOS DE LA EJECUCIN............. 393
A) Planeamiento legitimador de la ejecucin.................................... 393
979
NDICE GENERAL
Pg.
B) Delimitacin de Unidades de Ejecucin o Polgonos.................. 394
VIII. LA EJECUCIN SISTEMTICA DEL PLANEAMIENTO .......... 396

A) Los sistemas de ejecucin............................................................... 396
B) Eleccin y cambio del sistema de actuacin ................................. 397
C) Elementos comunes a todos los sistemas...................................... 398
1. Propietarios y otros titulares de derechos.............................. 398
a) Clases de propietarios ..................................................... 398
b) Situaciones de los propietarios....................................... 400
c) Titulares de derechos reales y personales ..................... 401
2. Fincas afectadas........................................................................ 402
IIIV. EL SISTEMA DE COMPENSACIN ................................................ 402

A) Concepto .......................................................................................... 402
B) La Junta de Compensacin ............................................................ 403
C) Constitucin de la Junta de Compensacin.................................. 405
D) Efectos de la constitucin de la Junta de Compensacin............ 407
1. Respecto de los propietarios no incorporados a la Junta..... 407
2. Respecto de los propietarios incorporados a la Junta.......... 407
E) Ejecucin de las obras de urbanizacin ........................................ 409
IIIV. EL SISTEMA DE COOPERACIN ................................................... 410

A) Concepto .......................................................................................... 410
B) Ejecucin de la obra urbanizadora................................................ 410
IIVI. LOS PROYECTOS DE COMPENSACIN Y DE REPARCE-

LACIN .................................................................................................. 411
A) Definicin de derechos ................................................................... 413
B) Valoracin de las fincas resultantes .............................................. 413
C) Adjudicacin de fincas resultantes ................................................ 414
D) Indemnizaciones.............................................................................. 416
E) Efectos de la reparcelacin/compensacin................................... 419
1. Jurdico-reales .......................................................................... 419
2. Efectos econmicos.................................................................. 420
IVII. SISTEMA DE EXPROPIACIN ........................................................ 421

A) Presupuesto de la expropiacin: la declaracin de utilidad
pblica o inters social. Distintas aplicaciones del instituto
expropiatorio ................................................................................... 421
B) Necesidad de ocupacin: superficies expropiables ...................... 421
980
NDICE GENERAL
Pg.
C) Procedimiento para la fijacin del justiprecio.............................. 422

1. Procedimiento de tasacin conjunta ...................................... 422
2. Procedimiento individualizado ............................................... 424
D) Pago y ocupacin............................................................................. 424
E) Inscripcin en el Registro............................................................... 425
F) La ocupacin directa....................................................................... 425
G) Reversin de los bienes expropiados............................................. 428
VIII. EL SISTEMA DE EJECUCIN FORZOSA ..................................... 429

IIIX. EL SISTEMA DE AGENTE URBANIZADOR ............................... 430
TEMA 7. LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS

MEDIANTE AGENTE URBANIZADOR...................................................... 431
III. LA EJECUCIN DE ACTUACIONES INTEGRADAS MEDIAN-

TE AGENTE URBANIZADOR............................................................. 432
III. LA EJECUCIN DE LAS ACTUACIONES INTEGRADAS Y
URBANIZADORAS EN LA LRAU Y LOTAU. PROGRAMAS
DE ACTUACIN ..................................................................................... 434
A) Programas de actuacin. Clases. Contenido................................... 435
1. Clases........................................................................................... 436
2. Contenido.................................................................................... 437
a) LRAU de la Comunidad Valenciana .............................. 437
b) LOTAU de Castilla-La Mancha ...................................... 443
B) Procedimiento de adjudicacin y seleccin del urbanizador ........ 444
1. LRAU.......................................................................................... 445
a) Actos preparatorios .......................................................... 445
b) Convocatoria de la informacin pblica por el Ayun-
tamiento............................................................................. 445
c) Informacin pblica ......................................................... 446
d) Procedimiento a instancia particular (art. 48 LRAU) .. 448
e) Proposiciones jurdico-econmicas (PJE) (art. 46.4
LRAU) .............................................................................. 449
f) Acto de apertura de plicas ............................................... 449
g) Perodo final de alegaciones ............................................ 450
h) Resolucin: aprobacin del programa y adjudicacin
(art. 47 LRAU) ................................................................. 451
a) Silencio ...................................................................... 452
b) Derecho de subrogacin y reembolso .................... 453
981
NDICE GENERAL
Pg.
i) rganos competentes para la aprobacin...................... 454
a) Aprobacin municipal ............................................. 454

b) Aprobacin autonmica .......................................... 454
j) Remisin a Comunidad Autnoma y registro ............... 454

k) Formalizacin y compromisos ......................................... 455
l) Publicacin ........................................................................ 455
m) Efectos ............................................................................... 455
n) Procedimiento especial .................................................... 456
2. LOTAU....................................................................................... 456
3. Rgimen de adjudicacin preferente en la LRAU y LOTAU
(art. 50 LRAU y art. 123 LOTAU) .......................................... 458
a) Quines pueden solicitarla ............................................... 458

b) Requisitos........................................................................... 459
c) Trmites y adjudicacin .................................................... 459
C) Relaciones del agente urbanizador con la Administracin

actuante y con los propietarios......................................................... 460
1. Relaciones entre la Administracin y urbanizador................. 460

2. Relacin urbanizador y propietarios ........................................ 461
a) Derecho-deber de costear la urbanizacin...................... 462

b) Otros derechos de los propietarios .................................. 465
3. Peculiaridades de la gestin directa ......................................... 465
III. OTRAS COMUNIDADES AUTNOMAS.......................................... 466
A) Castilla y Len ................................................................................... 466

B) La Rioja.............................................................................................. 468
1. Seleccin del urbanizador ......................................................... 468

2. Retribucin ................................................................................. 469
C) Aragn................................................................................................ 469
1. Seleccin ..................................................................................... 469

2. Retribucin ................................................................................. 470
D) Canarias.............................................................................................. 470
1. Forma de gestin y relacin con los propietarios (art. 118)... 471
BIBLIOGRAFA................................................................................................. 473
982
NDICE GENERAL
Pg.
TEMA 8. LAS ACTUACIONES AISLADAS EN SUELO URBANO ........... 475
VII. LA CATEGORIZACIN DEL SUELO URBANO: IMPORTAN-

CIA Y TRASCENDENCIA.................................................................... 476
VII. LA DEFINICIN DE LA CLASE Y CATEGORA DE SUELO
URBANO CONSOLIDADO ................................................................. 479
A) En la legislacin estatal (LRSV) .................................................... 479
B) En la legislacin autonmica.......................................................... 484
1. Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad
Urbanstica, de la Comunidad Valenciana ............................ 484
2. Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Terri-
torial, Suelo y Urbanismo, de Madrid .................................... 485
3. Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo, de Galicia ................ 486
4. Leyes Forales 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo, de Navarra, y 24/1998, de Medidas
Urgentes en Materia de Aprovechamiento Urbanstico ...... 487
5. Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio
y de la Actividad Urbanstica, de la Comunidad Autnoma
de Castilla-La Mancha ............................................................. 488
6. Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo, de La Rioja ........................................................ 489
7. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica, de Aragn............ 489
8. Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y
Len ........................................................................................... 490
9. Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio,
de Canarias................................................................................ 491
IIII. DERECHOS Y DEBERES DE LOS PROPIETARIOS DE SUELO

URBANO CONSOLIDADO ................................................................. 492
A) Legislacin estatal (LRSV) ............................................................ 492
1. Derechos.................................................................................... 492
a) Al aprovechamiento urbanstico..................................... 492
b) A completar la urbanizacin para que el terreno
adquiera la condicin de solar, si an no la tuviera...... 493
c) A edificar los solares en las condiciones que, en cada
caso, establezca la legislacin urbanstica y el pla-
neamiento ......................................................................... 496
2. Deberes...................................................................................... 497
a) Completar a su costa la urbanizacin precisa para
que el terreno adquiera la condicin de solar ............... 497
983
NDICE GENERAL
Pg.
b) Edificar los solares en plazo si se encontraran en mbi-

tos para los que as se haya establecido por el pla-
neamiento y de conformidad con el mismo................... 497
B) Particularidades de la legislacin autonmica.............................. 499
1. Ley 6/1994, de la Comunidad Valenciana ............................ 499
a) Aprovechamiento correspondiente al propietario ...... 499
b) Cesin de suelo dotacional ............................................ 500
2. Leyes Forales 10/1994 y 24/1998, de Medidas Urgentes
en Materia de Aprovechamiento Urbanstico, de Navarra 501
b) Deber de ceder suelo dotacional................................... 501
3. Ley 1/1997, de Galicia ............................................................ 502
b) Deber de ceder suelo dotacional................................... 503
c) Alcance del deber de urbanizar..................................... 503
4. Ley 11/1998, de modificacin de la Ley 5/1998, de Medidas
Urgentes en Materia de Rgimen de Suelo y Ordenacin
Urbana, del Pas Vasco .......................................................... 503
5. Ley 10/1998, de La Rioja ....................................................... 504
6. Ley 2/1998, de Castilla-La Mancha....................................... 505
b) Deber de cesin de suelo dotacional ............................ 506
c) Restantes deberes ........................................................... 507
7. Ley 5/1999, de Castilla y Len............................................... 507
b) Deber de urbanizar......................................................... 507
c) Deber de ceder suelo dotacional ................................... 508
8. Ley 5/1999, de Aragn ........................................................... 508
b) Deber de cesin de suelo dotacional ............................ 509
9. Ley 9/1999, de Canarias ......................................................... 509
10. Comunidades Autnomas que han asumido el Texto de
1992 (Andaluca, Extremadura y Cantabria) ....................... 510
IIV. LA VALORACIN DEL SUELO URBANO ASISTEMTICO .... 510
984
NDICE GENERAL
Pg.
IIV. POSIBILIDAD DE LA APLICACIN DE TCNICAS DE EQUI-

DISTRIBUCIN EN ESTA CLASE Y CATEGORA DE SUELO 513
A) STS de 4 de mayo de 1982 (Ar. 3114)............................................ 514
B) STS de 15 de marzo de 1993 (Ar. 1778) ........................................ 515
C) STS de 21 de febrero de 1994 (Ar. 1456) ...................................... 517
D) STS de 31 de enero de 1995 (Ar. 457) ........................................... 518
IVI. LA RESOLUCIN DE LOS DESAJUSTES ENTRE EL APRO-

VECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL PROPIETARIO
DERIVADO DE LA APLICACIN DE UNA TCNICA DE
EQUIDISTRIBUCIN Y EL APROVECHAMIENTO OBJETI-
VO O REAL DEL TERRENO .............................................................. 523
A) Las transferencias de aprovechamientos urbansticos en el Tex-
to estatal de 1992 ............................................................................. 524
1. Concepto y mbito de aplicacin ............................................ 524
2. Clases de transferencias ........................................................... 525
3. Instrumentacin de las transferencias .................................... 526
4. Formalizacin e inscripcin de las transferencias ................. 527
5. Efectos de las transferencias.................................................... 529
B) Legislacin autonmica .................................................................. 529
1. Ley 6/1994, de Valencia ........................................................... 530
a) Transferencias .................................................................. 530
b) Reservas............................................................................ 531
c) Compensaciones monetarias sustitutivas de las trans-
ferencias ............................................................................ 532
2. Ley 2/1998, de Castilla-La Mancha......................................... 533
a) Transferencias .................................................................. 533
b) Reservas............................................................................ 533
c) Compensaciones monetarias sustitutivas....................... 533
3. Ley 1/1997, de Galicia .............................................................. 534
a) Presupuestos de aplicacin ............................................ 534
b) Finalidad .......................................................................... 534
c) Instrumentacin .............................................................. 534
d) Modalidades .................................................................... 534
e) Procedimiento ................................................................. 535
f) Efectos ............................................................................. 536
VII. LA URBANIZACIN Y EDIFICACIN SIMULTNEAS ............ 536

A) Legislacin estatal ........................................................................... 536
985
NDICE GENERAL
Pg.
B) Legislacin autonmica .................................................................. 537

1. Ley 6/1994, de la Comunidad Valenciana .............................. 537
2. Ley 9/1995, de Madrid.............................................................. 538
TEMA 9. GERENCIAS DE URBANISMO Y EMPRESAS URBANS-

TICAS ............................................................................................................... 539
VI. LOS SUJETOS DE LA ACTIVIDAD URBANSTICA ...................... 540

III. LAS GERENCIAS URBANSTICAS .................................................... 542
A) Concepto ............................................................................................ 542
B) Naturaleza jurdica ............................................................................ 544
C) Clases .................................................................................................. 545
D) Competencias..................................................................................... 546
E) Procedimiento de constitucin ......................................................... 547
F) Rgimen jurdico ............................................................................... 548
1. Personal ....................................................................................... 548
2. Patrimonio................................................................................... 548
3. Actos ............................................................................................ 548
G) Conclusiones ...................................................................................... 549
III. LAS EMPRESAS URBANSTICAS....................................................... 549

A) Introduccin ....................................................................................... 549
B) Tipologa............................................................................................. 551
IV. LA SOCIEDAD PRIVADA LOCAL ..................................................... 551

A) Concepto ............................................................................................ 551
B) Formas mercantiles. Responsabilidad ............................................. 552
C) Derogaciones del rgimen jurdico-mercantil de las Sociedades
de ente local ....................................................................................... 553
D) Formas y procedimiento de creacin............................................... 555
1. Fundacin simultnea por la Corporacin local...................... 556
2. Adquisicin de las acciones de una Sociedad ya constituida.. 556
E) Clases .................................................................................................. 557
1. La Sociedad de ente local ordinaria.......................................... 557
2. La Sociedad de diversos entes locales ...................................... 558
3. Sociedad local con acciones privadas sin voto ......................... 559
4. Sociedad mayoritaria, pero no exclusiva del ente local........... 559
5. Sociedad local en cadena ........................................................... 560
986
NDICE GENERAL
Pg.
F) rganos de la Sociedad de ente local .............................................. 561

1. Junta general ............................................................................... 561
2. Consejo de administracin......................................................... 561
3. La gerencia .................................................................................. 562
4. El secretario ................................................................................ 562
G) Los medios personales, reales y financieros de las Sociedades
de ente local ....................................................................................... 563
1. Personal ....................................................................................... 563
2. Bienes........................................................................................... 563
3. Financiacin pblica................................................................... 564
H) Control de la Corporacin sobre la Sociedad del ente local ......... 564
IV. EMPRESAS DE ECONOMA MIXTA................................................. 565

A) Concepto ............................................................................................ 565
B) Procedimiento de creacin ............................................................... 566
1. Constitucin ex novo................................................................... 566
2. Transformacin de una Sociedad de capital privado .............. 567
3. Transformacin de una Sociedad de capital pblico (exclu-
sivo o mayoritariamente local) .................................................. 567
C) Duracin ............................................................................................. 567
D) Aportaciones del ente local .............................................................. 568
E) Clusulas estatutarias de Derecho especial .................................... 568
1. Clusula especial de sindicacin ............................................... 568
2. Clusula de necesaria conformidad del voto de la Admi-
nistracin ..................................................................................... 568
3. Clusulas sobre los rganos sociales ......................................... 569
4. Clusulas especficas de las empresas urbansticas ................. 569
F) Amortizacin del capital privado ..................................................... 570
G) Control pblico de la Sociedad de economa mixta ....................... 570
H) Extincin............................................................................................. 571
I) Conclusin.......................................................................................... 572
TEMA 10. CONSERVACIN DE LA URBANIZACIN. LAS ENTIDA-

DES URBANSTICAS DE CONSERVACIN ............................................. 573
II. EL DEBER DE CONSERVACIN DE DETERMINADOS ESPA-

CIOS URBANOS ........................................................................................ 574
A) Cuestiones previas .............................................................................. 574
987
NDICE GENERAL
Pg.
1. La categorizacin de las denominadas urbanizaciones pri-

vadas.............................................................................................. 574
2. La frontera del dominio pblico desde una perspectiva no
slo espacial, sino temporal ........................................................ 575
B) La naturaleza jurdica del deber de conservar determinados espa-
cios destinados al uso pblico ............................................................ 576
1. Aproximacin a su naturaleza .................................................... 576
2. La carga de conservar un espacio de dominio pblico:
requisitos....................................................................................... 577
a) Una habilitacin legal ......................................................... 577
b) La necesaria motivacin, que deriva del principio pro-
hibitivo de la arbitrariedad de los poderes pblicos ........ 579
c) La eventual compensacin econmica .............................. 579
II. LAS ENTIDADES URBANSTICAS COLABORADORAS DE

CONSERVACIN (EUC) ........................................................................ 580
A) Concepto y naturaleza jurdica .......................................................... 580
B) Clasificacin ........................................................................................ 581
1. Por su obligatoriedad................................................................... 581
a) Forzosas. Los instrumentos de previsin .......................... 581
b) Voluntarias........................................................................... 583
2. Por el modo de creacin o constitucin..................................... 584
a) Por transformacin.............................................................. 584
b) Por creacin ex novo............................................................ 584
3. Por su duracin ............................................................................ 585
a) Transitorias .......................................................................... 585
b) Permanentes ........................................................................ 586
C) Los elementos de la EUC .................................................................. 586
1. El elemento subjetivo .................................................................. 586
2. El elemento objetivo.................................................................... 588
D) La constitucin de las Entidades Urbansticas de Colaboracin ... 588
1. Prembulo..................................................................................... 588
a) La obligacin de crear la Entidad...................................... 588
b) Los controles de la Administracin actuante ................... 589
2. La gestacin de la Entidad de Conservacin............................. 589
a) Los problemas de las EUC voluntarias ............................. 589
988
NDICE GENERAL
Pg.
b) La necesaria habilitacin jurdico-pblica para estable-

cer obligaciones de conservar............................................. 590
3. La iniciacin y desarrollo del procedimiento normal ............... 593
a) Los Estatutos ....................................................................... 593
b) La inscripcin....................................................................... 594
a) Solicitud de inscripcin ............................................. 594
b) Documentacin.......................................................... 595
c) Sede del Registro ....................................................... 595
d) Extensin de la funcin calificadora ........................ 595
e) Los libros .................................................................... 596
f) Efectos de la inscripcin............................................ 596
TEMA 11. PATRIMONIOS PBLICOS DEL SUELO. CONSTITUCIN

Y GESTIN. EL DERECHO DE SUPERFICIE.......................................... 597
VI. NORMATIVA REGULADORA DE LOS INSTRUMENTOS

PBLICOS DE INTERVENCIN EN EL MERCADO DEL SUE-
LO EN LOS DISTINTOS MOMENTOS HISTRICOS .................... 598
A) Antecedentes de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma
del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo, y del Texto
Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26
de junio ............................................................................................... 598
B) La interpretacin unilateral del bloque de constitucionalidad
respecto al reparto de competencias en materia de urbanismo
y ordenacin del territorio en la reforma de 1990 y posterior
Texto Refundido de 1992.................................................................. 602
C) La situacin derivada de la STC 61/1997, de 20 de marzo............. 606
D) Regulacin vigente, estatal y autonmica, a raz de la Ley 6/1998,
de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones............... 610
III. RGIMEN JURDICO DE LOS PATRIMONIOS PBLICOS DEL

SUELO Y EL RESTO DE INSTRUMENTOS PBLICOS DE
INTERVENCIN ..................................................................................... 612
A) Constitucin, destino y gestin de los patrimonios pblicos ......... 612
B) El derecho de superficie.................................................................... 616
C) Los derechos de tanteo y retracto urbansticos............................... 618
D) Aspectos a considerar sobre los instrumentos de intervencin
pblica en la legislacin autonmica ............................................... 619
III. BREVE REFERENCIA BIBLIOGRFICA ........................................ 622
989
NDICE GENERAL
Pg.
IV. APNDICE DE LEGISLACIN ESTATAL........................................ 623

IV. APNDICE DE LEGISLACIN AUTONMICA............................. 623
TEMA 12. LAS LICENCIAS URBANSTICAS ............................................. 625
III. CUESTIONES CONCEPTUALES......................................................... 626

A) Fundamento de esta tcnica de intervencin administrativa ........ 626
B) Concepto ............................................................................................ 628
C) Naturaleza jurdica ............................................................................ 632
1. Especificidad ............................................................................... 632
2. Carcter previo ........................................................................... 632
3. Carcter mixto (real y personal)................................................ 633
4. Carcter reglado ......................................................................... 634
5. Carcter no excluyente............................................................... 636
D) Actos sujetos a licencia...................................................................... 640
E) Licencias de usos y obras provisionales ........................................... 640
1. Inclusin de actividades clasificadas ......................................... 642
2. El carcter reglado de estas licencias y el principio de
proporcionalidad......................................................................... 643
3. Aplicabilidad a edificios en fuera de ordenacin .................... 646
4. El cambio normativo en la materia: el artculo 19 LS98......... 649
F) Licencias de parcelacin y edificacin en Suelo No Urbanizable. 651
G) Procedimiento de otorgamiento....................................................... 653
1. Iniciacin ..................................................................................... 654
a) Consulta previa................................................................... 654
b) Requisitos de la solicitud................................................... 655
c) Obras mayores y menores. Proyecto tcnico ................... 656
d) Tasas e Impuestos .............................................................. 657
2. Instruccin................................................................................... 659
a) Regla general...................................................................... 659
b) Plazos para resolver ........................................................... 660
c) Informes .............................................................................. 660
3. Terminacin ................................................................................ 662
a) Expresa. Legislacin aplicable .......................................... 662
a) Resolucin favorable .................................................. 662
a) Legislacin aplicable...................................... 662
b) Plazo para la ejecucin de las prescripcio-
nes de la licencia............................................. 663
990
NDICE GENERAL
Pg.
b) Resolucin denegatoria.............................................. 663

c) Declaracin de inadmisibilidad.................................. 664
b) Resolucin presunta. El silencio positivo ........................ 664
c) Terminacin anormal......................................................... 669
4. La caducidad de las licencias ..................................................... 670
III. EL URBANISMO COMERCIAL: RGIMEN DE AUTORIZA-

CIN DE LAS SUPERFICIES COMERCIALES................................ 672
III. ACTUACIONES CON INCIDENCIA SOBRE EL TERRITORIO
PROMOVIDAS POR LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ..... 676
A) Sujetos obligados a solicitar licencia. Referencia al procedimien-
to excepcional previsto en el artculo 244 LS92 .............................. 676
B) Actos no sujetos a licencia urbanstica ............................................ 679
1. Las obras pblicas de inters general ................................... 680
2. La evolucin de la jurisprudencia en materia de obras pbli-
cas de inters general ............................................................. 685
3. Las obras complementarias y sucesivas .................................... 690
TEMA 13. RDENES DE EJECUCIN Y RUINA EN LA LEGISLA-

CIN URBANSTICA DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS ........... 695
VI. INTRODUCCIN .................................................................................... 695

III. FORMACIN Y EVOLUCIN DEL CONCEPTO ........................... 697
III. DEBER DE CONSERVACIN. LMITE ............................................ 699
IV. CONCEPTO............................................................................................... 700
A) Clases de ruina ................................................................................... 702
B) Carcter circunstancial, irrelevancia de las causas y unidad
predial ................................................................................................. 703
1. Carcter circunstancial............................................................... 703
2. Irrelevancia de las causas en el procedimiento administrativo 704
3. Unidad predial del bien.............................................................. 705
C) Supuestos autonmicos sobre los que fundamentar la declara-
cin de edificio ruinoso ..................................................................... 706
1. Ruina econmica ........................................................................ 706
2. Ruina tcnica............................................................................... 708
a) Elemento estructural. Daos ............................................ 709
b) Agotamiento generalizado ................................................ 709
c) Ruina urbanstica ............................................................... 710
991
NDICE GENERAL
Pg.
d) Ruina de nuevo criterio en ciertas Comunidades

Autnomas ......................................................................... 711
IV. PROCEDIMIENTO DE DECLARACIN .......................................... 713

A) Procedimiento ordinario ................................................................... 713
B) Procedimiento extraordinario o sumario ........................................ 716
VI. EFECTOS DE LA DECLARACIN ..................................................... 717
BIBLIOGRAFA BSICA ................................................................................ 718
TEMA 14. PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA.............. 719
VI. LA APLICACIN EFECTIVA DE LA NORMA URBANSTICA .. 720

A) Planteamiento .................................................................................... 720
B) Exclusividad de la Administracin en la apreciacin de la vul-
neracin de la norma urbanstica ..................................................... 721
C) La reaccin contra la vulneracin de la norma urbanstica ........... 722
D) Proteccin de la legalidad urbanstica previa a la vulneracin...... 722
III. RESTAURACIN DEL ORDEN JURDICO-URBANSTICO

INFRINGIDO (RGIMEN DE OBRAS SIN LICENCIA O CON
LICENCIA ILEGAL) ............................................................................... 723
A) Obras sin licencia en curso de ejecucin ......................................... 723
1. Procedimiento cautelar o de comprobacin ............................ 724
2. Supuesto de incumplimiento de condiciones de la licencia.... 726
3. Procedimiento sancionador ....................................................... 726
B) Obras sin licencia, terminadas .......................................................... 726
C) Obras amparadas por una licencia ilegal, en curso de ejecucin .. 727
D) Obras amparadas por licencia ilegal, terminadas ........................... 727
E) Peculiaridades en zonas verdes, suelo no urbanizable protegido
y espacios libres.................................................................................. 728
III. INFRACCIONES Y SANCIONES URBANSTICAS......................... 729

A) Infraccin urbanstica........................................................................ 729
1. Concepto ..................................................................................... 729
2. Clases ........................................................................................... 729
a) Graves y leves ..................................................................... 730
b) Materiales y formales......................................................... 730
c) Manifiestas y ocultas .......................................................... 731
992
NDICE GENERAL
Pg.
B) Principios del ordenamiento sancionador en materia urbanstica 731

1. Principio de legalidad................................................................. 732
2. Identidad del hecho .................................................................... 732
3. Principio de culpabilidad ........................................................... 732
4. Presuncin de inocencia............................................................. 733
5. Principio de non bis in idem ....................................................... 733
6. Principio de proporcionalidad................................................... 734
7. Derecho al procedimiento ......................................................... 735
C) Sujetos activos de la infraccin urbanstica ..................................... 735
1. Enunciacin legal........................................................................ 735
2. Aplicacin de los principios generales...................................... 736
3. Las personas jurdicas................................................................. 736
4. Independencia de las sanciones................................................. 737
5. Causas modificativas de la responsabilidad ............................. 737
D) Sujetos pasivos de la infraccin urbanstica .................................... 738
E) Formas de la infraccin urbanstica ................................................. 739
1. Infraccin activa.......................................................................... 739
2. Infraccin pasiva o por omisin ................................................ 739
3. Infracciones de comisin por omisin ...................................... 740
F) Tipificacin de las infracciones urbansticas ................................... 741
1. Infracciones en materia de parcelacin .................................... 741
2. Infracciones referidas al uso del suelo y edificacin ............... 742
3. Infracciones en materia de urbanizacin.................................. 743
4. Infracciones relativas a la licencia............................................. 743
5. Comunidades Autnomas.......................................................... 743
G) Tipificacin de las sanciones............................................................. 745
1. En materia de parcelacin ......................................................... 746
2. En materia de suelo y edificacin ............................................. 746
3. En materia de urbanizacin....................................................... 746
4. Medidas independientes de la sancin ..................................... 747
a) Restauracin del orden urbanstico vulnerado ............... 747
a) Demolicin................................................................ 748
b) Reconstruccin ......................................................... 749
b) Suspensin de la eficacia o anulacin de actos legi-
timadores ............................................................................ 749
c) Resarcimiento de daos e indemnizacin de perjuicios. 749
5. El lmite inferior de la sancin .................................................. 750
993
NDICE GENERAL
Pg.
H) Prescripcin........................................................................................ 751
1. Plazo............................................................................................. 751
2. Inicio del cmputo ...................................................................... 752
3. Zonas verdes ............................................................................... 753
IV. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ................................................. 753

A) Remisin al procedimiento administrativo general ....................... 753
B) Principios del procedimiento sancionador ...................................... 754
1. Garanta procedimental ............................................................. 754
2. Respeto a los derechos del presunto responsable ................... 754
3. Presuncin de inocencia............................................................. 755
4. Motivacin de la resolucin sancionadora ............................... 755
C) Fases del procedimiento sancionador.............................................. 755
1. Iniciacin ..................................................................................... 755
a) De oficio. rganos competentes ..................................... 755
b) A instancia de parte .......................................................... 756
c) Forma ................................................................................. 757
a) Decreto o acuerdo .................................................... 757
b) Sealamiento de la supuesta infraccin ................. 757
c) Personas sujetas al expediente ................................ 757
d) Identidad del instructor ........................................... 758
d) Tiempo ............................................................................... 758
2. Instruccin................................................................................... 759
a) Notificacin de circunstancias determinantes de la
supuesta infraccin ............................................................ 759
b) Recusacin.......................................................................... 759
c) Comprobacin de los hechos ............................................ 760
a) Culpabilidad. Responsabilidad ............................... 760
b) Circunstancias modificativas de la responsabi-
lidad ........................................................................... 761
c) Graduacin de sanciones ......................................... 761
d) Alegaciones......................................................................... 761
e) Propuesta de resolucin..................................................... 761
3. Resolucin................................................................................... 762
a) rgano sancionador.......................................................... 762
b) Contenido de la resolucin .............................................. 763
c) Notificacin ....................................................................... 763
d) Efectos................................................................................ 763
994
NDICE GENERAL
Pg.
TEMA 15. LOS DELITOS URBANSTICOS (Breve referencia a los deli-

tos contra el medio ambiente y el Patrimonio Histrico)............................ 765
VIII. URBANISMO Y DERECHO PENAL................................................ 766

VIII. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO EN EL NUEVO CDI-
GO PENAL DE 1995 ............................................................................. 767
A) Sujeto activo de estos delitos......................................................... 769
B) La accin delictiva .......................................................................... 773
C) Bien jurdico protegido. Intereses difusos ................................... 777
VIII. DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO.............. 779

A) Normas penales en blanco............................................................. 779
B) Cuestiones prejudiciales ................................................................ 780
C) El principio ne bis in idem.............................................................. 781
IIIV. LOS DELITOS DE PREVARICACIN ESPECIAL DEL AR-

TCULO 320 DEL CDIGO PENAL ................................................. 782
A) Especial referencia a los Informes positivos en el mbito de
la Administracin local .................................................................. 785
IIIV. CONCURSO DE DELITOS COMETIDOS POR AUTORIDA-

DES Y FUNCIONARIOS EN EL CAMPO URBANSTICO ......... 786
IIVI. DISPOSICIONES COMUNES AL CAPTULO I DEL TTULO
XVI DEL CDIGO PENAL ................................................................ 788
IVII. LOS DELITOS COMETIDOS CONTRA EL MEDIO AMBIEN-
TE Y CONTRA EL PATRIMONIO HISTRICO ........................... 788
A) Los delitos contra el medio ambiente .......................................... 788
1. Elementos subjetivos y objetivos............................................ 790
2. El artculo 328 del NC............................................................. 794
VIII. CONCURSO DE DELITOS COMETIDOS CONTRA EL PATRI-

MONIO HISTRICO ........................................................................... 799
IIIX. RESUMEN.............................................................................................. 801
IIIX. BIBLIOGRAFA BSICA.................................................................... 802
IIXI. JURISPRUDENCIA.............................................................................. 803
TEMA 16. URBANISMO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD................... 805
VII. INTRODUCCIN................................................................................... 805
995
NDICE GENERAL
Pg.
IIII. LA NORMATIVA SOBRE LA PUBLICIDAD REGISTRAL DE

LAS ACTUACIONES URBANSTICAS............................................. 806
IIII. PRIMERAS APROXIMACIONES ...................................................... 808
A) Las actuaciones inscribibles .............................................................. 808
B) El principio de voluntariedad ........................................................... 809
C) La fe pblica registral y el principio de subrogacin...................... 810
D) Actos que agotan la va administrativa ............................................ 811
IIV. ANLISIS ESPECFICO DE LAS ACTUACIONES INSCRIBI-

BLES .......................................................................................................... 812
A) Los proyectos de equidistribucin.................................................... 812
B) La inscripcin de las cesiones obligatorias ...................................... 814
C) La disciplina urbanstica.................................................................... 814
D) Las condiciones especiales de las licencias...................................... 816
E) Los actos de transferencia o gravamen del aprovechamiento
urbanstico .......................................................................................... 817
F) La anotacin preventiva de la interposicin de un recurso y
la inscripcin de las sentencias firmes anulatorias ......................... 818
IIV. OTRAS ACTUACIONES URBANSTICAS CON REFLEJO EN

EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD................................................. 819
A) Las expropiaciones urbansticas ....................................................... 820
B) La inscripcin de las nuevas edificaciones ...................................... 822
C) El control sobre las parcelaciones urbansticas............................... 823
IVI. LA CERTIFICACIN ADMINISTRATIVA COMO TTULO DE

ACCESO AL REGISTRO ...................................................................... 825
A) La fe pblica administrativa.............................................................. 825
B) La calificacin registral ..................................................................... 827
VII. CONSIDERACIN FINAL................................................................... 828
BIBLIOGRAFA................................................................................................. 829
TEMA 17. TRATAMIENTO FISCAL DE LA PROPIEDAD INMOBI-

LIARIA.............................................................................................................. 831
PLANTEAMIENTO........................................................................................... 832
VI. EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. EL RECARGO
A FAVOR DE LAS REAS METROPOLITANAS ........................... 834
A) Naturaleza .......................................................................................... 834
996
NDICE GENERAL
Pg.
1. Impuesto directo......................................................................... 835

2. De carcter real........................................................................... 835
3. De carcter peridico ................................................................. 835
4. Grava el valor catastral .............................................................. 835
5. De titularidad municipal ............................................................ 836
6. De exigencia obligatoria............................................................. 836
7. De gestin compartida ............................................................... 836
B) Hecho imponible ............................................................................... 836
1. Propiedad sobre bienes inmuebles o titularidad de deter-
minados derechos reales o de una concesin administrativa . 837
2. Que se trate de bienes inmuebles.............................................. 840
3. Los inmuebles han de estar situados en el respectivo trmino
municipal ..................................................................................... 841
C) Sujetos pasivos ................................................................................... 842
1. Sujeto pasivo-contribuyente ...................................................... 842
2. Obligaciones de los sujetos pasivos........................................... 844
D) Base imponible y base liquidable ..................................................... 845
1. Base imponible............................................................................ 845
a) Fijacin de la base imponible............................................ 846
b) Revisin de los valores catastrales ................................... 846
c) Modificacin de los valores catastrales ............................ 846
d) Actualizacin de los valores catastrales ........................... 847
2. Base liquidable............................................................................ 847
E) Deuda tributaria ................................................................................ 848
1. Tipo de gravamen y cuota .......................................................... 848
2. Bonificaciones ............................................................................. 850
3. Recargos ...................................................................................... 853
4. Devengo y perodo impositivo................................................... 854
F) Exenciones.......................................................................................... 854
G) Afectacin de los bienes al pago del impuesto ............................... 857
III. EL IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES

Y OBRAS ................................................................................................... 857
A) El hecho imponible............................................................................ 858
B) Base imponible................................................................................... 860
C) Momento del devengo....................................................................... 862
D) Sujetos Pasivos .................................................................................. 863
E) Bonificaciones y exenciones.............................................................. 864
F) Gestin del Impuesto ........................................................................ 866
997
NDICE GENERAL
Pg.
1. Liquidacin provisional.............................................................. 866

2. Autoliquidacin .......................................................................... 867
3. Liquidacin definitiva................................................................. 867
G) Problemtica especfica de determinados supuestos...................... 868
1. La actividad urbanizadora ......................................................... 868
2. Obras promovidas por rganos del Estado y la ordenacin
del territorio ................................................................................ 871
3. Las obras en el mbito del aeropuerto por AENA ................. 871
III. EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR DE

LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA ............................. 877
A) Naturaleza jurdica y hecho imponible ............................................ 877
1. Terrenos de naturaleza urbana ................................................. 878
2. Incremento de valor ................................................................... 879
3. La transmisin............................................................................. 879
B) Supuestos de no sujecin .................................................................. 880
C) Beneficios fiscales .............................................................................. 881
D) Sujetos pasivos del Impuesto ............................................................ 882
E) Base imponible y cuota ..................................................................... 883
F) Devengo.............................................................................................. 884
1. Regla general .............................................................................. 885
a) Actos inter vivos .................................................................. 885
b) Actos mortis causa.............................................................. 885
2. Particularidades .......................................................................... 886
a) Supuestos de nulidad, rescisin o resolucin del acto
o contrato............................................................................ 886
b) Actos y contratos sometidos a condicin ......................... 886
G) Gestin del Impuesto ........................................................................ 887
IV. TASAS POR LICENCIAS DE OBRAS O URBANSTICAS............. 888

A) Hecho imponible de las tasas. Su concepto..................................... 888
B) Base imponible................................................................................... 889
C) Devengo de las tasas.......................................................................... 889
D) El contribuyente y las tasas locales. El sustituto............................. 891
IV. CONTRIBUCIONES ESPECIALES Y CUOTAS DE URBANIZA-

CIN Y DE CONSERVACION ............................................................. 891
A) Contribuciones Especiales ................................................................ 891
1. Hecho imponible ........................................................................ 891
998
NDICE GENERAL
Pg.
2. Sujetos.......................................................................................... 893
a) Sujetos activos .................................................................... 893
b) Sujetos pasivos.................................................................... 893
3. Base imponible............................................................................ 895
4. Bases de reparto, cuota y devengo ............................................ 896
a) Bases de reparto................................................................. 896
b) Cuota ................................................................................... 897
c) Devengo .............................................................................. 897
5. Beneficios fiscales ....................................................................... 898
6. Imposicin y Ordenacin ........................................................... 898
7. Colaboracin ciudadana ............................................................ 899
B) Cuotas de urbanizacin..................................................................... 899
1. Naturaleza de las cuotas de urbanizacin ................................ 899
2. Distribucin de las cuotas de urbanizacin.............................. 901
3. Pago de las cuotas de urbanizacin........................................... 901
C) Cuotas de conservacin..................................................................... 902
TEMA 18. VALORACIONES URBANSTICAS............................................ 903
VI. CUESTIONES PREVIAS ........................................................................ 910

A) Criterios generales de valoracin en la Ley 6/1998, de 13 de
abril ..................................................................................................... 911
1. Fundamentos legales de aplicacin........................................... 912
III. EL VALOR DEL SUELO........................................................................ 914

A) Suelo no urbanizable ......................................................................... 914
B) Suelo urbanizable (no sectorizado).................................................. 917
C) Suelo urbanizable (sectorizado) ....................................................... 917
1. El aprovechamiento.................................................................... 918
2. El valor de repercusin .............................................................. 918
D) Suelo urbano ...................................................................................... 919
1. Suelo urbano en mbitos de gestin ......................................... 920
2. En mbitos para reforma renovacin o mejora urbana .......... 921
3. Terrenos con aprovechamiento no incluidos en mbitos de
gestin.......................................................................................... 921
4. Terrenos sin aprovechamiento no incluidos en mbitos de
gestin.......................................................................................... 921
999
NDICE GENERAL
Pg.
III. DEDUCCIONES DEL VALOR DEL SUELO..................................... 922

IV. CUADRO COMPARATIVO .................................................................. 922
IV. VALORACIN DE LOS ELEMENTOS DISTINTOS AL SUELO . 922
A) El valor de las edificaciones.............................................................. 922
B) El valor de las plantaciones y sembrados ........................................ 923
C) Indemnizaciones arrendaticias ......................................................... 923
D) Valoracin de las concesiones administrativas y de los derechos
reales ................................................................................................... 924
TEMA 19. RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN POR

ACTOS URBANSTICOS............................................................................... 929
ABREVIATURAS.............................................................................................. 930
VI. EL PUNTO DE PARTIDA: LA ORDENACIN URBANSTICA
NO CONFIERE DERECHO A INDEMNIZACIN.......................... 930
III. INDEMNIZACIN POR ALTERACIONES DEL PLANEAMIEN-
TO ................................................................................................................ 931
A) Regulacin legal. Supuestos posibles............................................... 931
B) Requisitos de la responsabilidad...................................................... 932
C) La accin administrativa daosa: la alteracin de un Plan
urbanstico .......................................................................................... 933
D) La produccin de un dao efectivo: el derecho lesionado ............ 933
1. La Ley del Suelo de 1976 ........................................................... 933
a) Supuesto de que no exista todava licencia de edi-
ficacin ................................................................................ 938
b) Supuesto de que ya exista licencia de edificacin ........... 944
a) Obras no iniciadas .................................................... 944
b) Obras ya iniciadas..................................................... 945
E) La accin de responsabilidad............................................................ 946
F) Administracin responsable ............................................................. 947
III. INDEMNIZACIN POR LIMITACIONES SINGULARES............. 947

A) Vinculaciones en orden a la conservacin de edificios .................. 948
B) Restricciones del aprovechamiento urbanstico que no puedan
ser objeto de distribucin equitativa................................................ 949
1000
NDICE GENERAL
Pg.
IV. INDEMNIZACIN EN RELACIN CON LAS LICENCIAS.......... 950

A) Introduccin. Supuestos posibles ..................................................... 950
B) Evolucin normativa ......................................................................... 953
C) Los requisitos de la responsabilidad ................................................ 955
1. Dao o perjuicio ......................................................................... 955
a) Efectivo ............................................................................... 955
b) Evaluable econmicamente .............................................. 956
c) Individualizado ................................................................... 956
2. Inexistencia del deber jurdico de soportar el dao (lesin
resarcible) .................................................................................... 956
3. Relacin de causalidad............................................................... 957
a) Concurrencia de la exceptio doli........................................ 957
b) Supuestos de culpa leve ..................................................... 959
D) La accin de responsabilidad............................................................ 960
1. Sujetos de la misma .................................................................... 960
a) Partes responsables: la Administracin ........................... 960
b) Los responsables privados: particulares y cargos pbli-
cos ........................................................................................ 961
c) El perjudicado .................................................................... 963
2. Vas procesales de ejercicio de la accin .................................. 963
a) La va administrativa.......................................................... 963
b) La va civil ........................................................................... 965
E) La extensin de la reparacin: conceptos indemnizables .............. 965
1. Anulacin de licencias................................................................ 965
2. Supuestos restantes .................................................................... 967
1001

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1

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Primera edicin: diciembre 2001

MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS

Presentacin, por Jaime Rodrguez-Arana Muoz .......................................... 9

Tema 2. El estatuto de la propiedad urbana ............................................... 57

Tema 3. Planeamiento urbanstico ............................................................... 97

Tema 4. El rgimen de aprovechamiento urbanstico del suelo no

Tema 5. La gestin urbanstica ..................................................................... 313

Tema 6. Sistemas de actuacin ..................................................................... 391

Tema 7. La ejecucin de actuaciones integradas mediante agente

Tema 8. Las actuaciones aisladas en suelo urbano ..................................... 475

Tema 9. Gerencias de Urbanismo y empresas urbansticas, con especial

Tema 10. Conservacin de la urbanizacin. Las entidades urbansticas

Tema 11. Patrimonios Pblicos del Suelo. Constitucin y gestin. El dere-

Tema 12. Las licencias urbansticas................................................................ 625

Tema 13. rdenes de ejecucin y ruina en la legislacin urbanstica de

Tema 14. Proteccin de la legalidad urbanstica........................................... 719

Tema 15. Los delitos urbansticos .................................................................. 765

Tema 16. Urbanismo y Registro de la Propiedad ......................................... 805

Tema 17. Tratamiento fiscal de la propiedad inmobiliaria .......................... 831

Tema 18. Valoraciones urbansticas............................................................... 903

Tema 19. Responsabilidad de la Administracin por actos urbansticos ... 929

ndice general ....................................................................................................... 969

Aunque la Constitucin (art. 148.1.3.a) permite asumir a las Comuni-

dentro de los requisitos y lmites establecidos desde la STC 4/1981, de 4

SUMARIO: I. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACIN URBANSTICA

RIO.VI. ORDENACIN URBANSTICA.A) La ordenacin urbanstica como

I. EVOLUCIN HISTRICA DE LA LEGISLACIN

En todas las pocas en que el proceso de urbanizacin ha sido impor-

B) El siglo XIX: legislacin de ensanche

edificatoria de los particulares, velando por la seguridad, salubridad y

Entre sus cometidos se incluye el de fijar el justiprecio de las expropia-

C) Legislacin de reforma interior de las poblaciones

Los proyectos de urbanizacin pueden ser formados por los Ayun-

D) El siglo XX: el problema de la vivienda y su desconexin

La legislacin de ensanche, promulgada en gran medida para resolver

E) La legislacin de rgimen local: el Estatuto municipal de 1924

El Estatuto municipal de 1924 configura el urbanismo como compe-

aprobados por las Comisiones Provinciales y Central de Sanidad, que

F) La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956

Tras la guerra civil, se dictaron disposiciones sobre regiones devas-

fuera del Cdigo Civil. Como dice la Exposicin de Motivos, el cometido

G) La primera reforma: Ley de 1975 y Texto Refundido de 1976

La primera gran reforma de la Ley de 1956 se llev a cabo mediante

problemas planteados no derivan tanto de la vigencia de los principios

H) La Constitucin de 1978 y su incidencia sobre el urbanismo

La organizacin territorial del Estado introducida en 1978 ha tenido

llas en el lugar que el Texto Refundido de 1976 asignaba a la Admi-

I) La segunda reforma: Ley 8/1990 y Texto Refundido de 1992

que habran de ser fijados en el planeamiento y generalizando la expro-

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997

La promulgacin de la Ley estatal 8/1990, de reforma del rgimen

Refundido de 1992. Los recursos, basados en motivos puramente com-

vinculante u obligatorio para otras Entidades territoriales, consecuencias

III. LA LEGISLACIN ESTATAL SOBRE RGIMEN

parlamentaria, se ampliaron las posibilidades de clasificacin del suelo

Por lo que respecta al sector inmobiliario, las medidas que se adoptan

cia del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia en los productos

Es obvio que la nueva redaccin no debe interpretarse en el sentido

Sin embargo, en los Municipios sin planeamiento, el SNU sigue siendo

2. La funcin social de la propiedad: el mantenimiento

El cambio de concepcin de la propiedad se aprecia mucho mejor