TEMA 3 – LA LEY

- El concepto de ley en la CE
- Tipos de ley
- El reglamento parlamentario

Evolución histórica y concepto actual de ley

La ley en el Estado liberal
- La atribución del término ley a las normas dictadas por el órgano de representación popular con arreglo
a un determinado procedimiento, y sólo a ellas, forma parte de la tradición del derecho público
occidental desde la Revolución francesa.
- Ahora bien, una descripción más completa del concepto liberal de ley exige partir de la distinción entre
los dos grandes sistemas de legalidad que coexisten en la Europa continental en esta época: el monismo
parlamentario de origen francés, basado en la soberanía única de la nación; y el dualismo germánico,
fundamentado en la doble legitimidad del principio monárquico y del principio representativo.
- Las 3 principales notas definitorias de la ley son en el sistema monista: la supremacía, la uniformidad
formal y la generalidad.
1- Supremacía: no puede oponerse a la ley ninguna otra fuente normativa y que ésta se impone a todos los
órganos estatales y a los ciudadanos. El fundamento de este rasgo de la ley se encuentra en su
procedencia del órgano de representación popular donde reside la soberanía.
2- Uniformidad formal de la ley: Impide el establecimiento de distinciones entre los productos del poder
legislativo. Su presupuesto teórico es la imposibilidad de sujetar al órgano parlamentario a un
procedimiento jurídicamente vinculante en la elaboración de las leyes.
3- Generalidad de la ley surge en los sistemas monistas por oposición al particularismo y a la idea de
privilegio, que había regido la creación del Derecho en el Antiguo Régimen. La generalidad se conecta
con el principio de igualdad formal ante la ley, incorporando a esta fuente una función garantista en unos
ordenamientos que no cuentan con un catálogo constitucional vinculante de derechos individuales,
asegurando la imparcialidad del Estado respecto de los ciudadanos.

Diversamente, el modelo dualista hunde sus raíces en el sistema político vigente en los Estados alemanes
durante el siglo XIX, inspirado en el principio monárquico, y producto de un compromiso entre el absolutismo
y el parlamentarismo liberal. En efecto, la sustitución del esquema institucional del Antiguo Régimen no
conllevó, como en Francia, la monopolización de la producción normativa por parte del Parlamento, sino
que el monarca conservaba un poder normativo originario y residual, expresado por medio de reglamentos,
por lo que resultaba necesario definir el ámbito propio de estos y el de la ley parlamentaria. En este sistema,
pues, ley y reglamento no son normas de rango jerárquico diferente, sino que son básicamente tipos
normativos que operan en campos materiales distintos. En este contexto surge la distinción formulada por
la Escuela Alemana de Derecho Público (Laband) entre ley en sentido formal (fijar reglas de organizacion) y
ley en sentido material (afecta la esfera juridica de los ciudadanos). De acuerdo con ella, ley material es,
exclusivamente, toda norma o mandato que contiene proposiciones jurídicas (esto es, que tiene por objeto
incidir en la esfera jurídica de los individuos); cuando, en cambio, el mandato emitido por el Parlamento no
tiene dicho objeto, sino que se limita a fijar reglas de organización o funcionamiento interno del Estado, de
sus órganos o agentes, carece de carácter jurídico y es, por ello, calificable de ley formal (esto es, ley por su
forma, en cuanto emanación del órgano legislativo, pero no por su contenido).
- En principio, el concepto de ley material es equivalente al de objeto de la competencia del poder
legislativo: cualquier proposición jurídica es, por naturaleza, materia de ley, y no puede ser dictada, por
tanto, más que por el órgano legislativo.
- Las disposiciones del ejecutivo, los reglamentos, no tienen otra posibilidad que dictar reglas relativas a
la organización y funcionamiento de los órganos del Estado; pero también pueden dictar proposiciones
jurídicas (leyes materiales), si bien solo en ejecución de la ley, esto es, cuando el ejecutivo reciba de una
ley del Parlamento una habilitación expresa para ello. Por tanto, el concepto de ley material abarca a
todo mandato que contenga proposiciones jurídicas, ya sean leyes o reglamentos.
1
Finalmente, con la restauración de las monarquías absolutas tras la derrota de Napoleón, el Acta Final del
Congreso de Viena impondría el principio monárquico, del que se deriva este sistema dualista, a todas las
constituciones de la Europa continental.

- Entonces, TODO lo que afecta a los ciudadanos se atribuye al Parlamento. Eso se mantiene en la
actualidad. Lo podemos ver en las reservas de ley de la CN: Todo lo que afecta a los derechos y libertades
de los ciudadanos debera ser regulado por ley.
- El Parlamento tmb va a dictar otras leyes que tienen un contenido meramente organizativo del
funcionamiento de los órganos del E. Por eso hablamos que el parlamento va a sancionar leyes en sentido
formal (emanada del Parlamento) y material
- El PE va a dictar reglamentos que por su contenido serán ley material, pero en este caso, serán solamente
en ejecución de la ley material que haya dictado el Parlamento, cuando el monarca reciba de una ley del
parlamento una habilitación expresa para ello. Tambien puede dictar REGLAMENTOS que contengan
reglas relativas a la organización y funcionamiento de los órganos del Estado, que no serian ni ley en
sentido material ni ley en sentido formal porque no afecta la esfera jurídica de los ciudadanos.
- Entonces, todo lo que si afecta a la esfera jurídica de los ciudadanos corresponde al parlamento y es
formal (porque emana del Parlamento) y material (porque afecta sus dd y libertades) y el parlamento
podrá dictar reglamentos. Despues tenemos ley en sentido formal que no afectan a los ciudadanos que
podrán emanar del Parlamento, en cuyo caso seria ley solamente en sentido formal, por la forma en
cuanto emana del órgano legislativo. Tambien hay reglamentos que emanan del monarca.

La crisis del concepto liberal de ley

- El anterior concepto liberal de ley subsiste como substrato histórico sobre el cual se proyectarán
importantes cambios, como consecuencia de las transformaciones del propio estado acaecidas después
de la PGM.
- La doctrina suele referirse a este fenómeno como la «crisis» de la ley ya que, al quebrar los presupuestos
liberales sobre los que se asentaba el concepto, se desvirtúan los atributos clásicos de esta categoría
normativa.
- Un primer estadio de esta evolución es la democratización del estado, fruto de la ampliación progresiva
del derecho de sufragio, que supone el fin del «estado monoclase», basado en una homogeneidad social
representada por la burguesía, que sustentaba el dogma de la generalidad de la ley.
- Simultáneamente, el parlamento va perdiendo su primacía institucional en favor de un ejecutivo
legitimado democráticamente, que interviene de forma creciente en la función legislativa como
exigencia inherente al Estado social.
- Otro conjunto de factores que contribuyen a la crisis del concepto clásico de ley se vinculan con la crisis
del estado-nación unitario, afectado por fenómenos de descentralización política interna y de
integración creciente en la esfera internacional.
- Sin embargo, el elemento jurídico determinante para superar la noción tradicional de ley es la afirmación
del valor normativo de la CE, que se generaliza en Europa después de la Segunda Guerra Mundial. La ley
se ve así desplazada de su posición de norma suprema e incondicionada, puesto que ha de respetar la
preeminencia de la norma constitucional.

Resumen crisis del concepto clásico de ley

- Democratización del E. Ampliación del derecho de sufragio
- El Parlamento va perdiendo su primacía institucional
- Crisis del estado-nación unitario. Descentralización política interna y de integración creciente en la esfera
internacional
- Afirmacion del valor normativo de la CE

2
El concepto actual de ley en el estado social
El concepto actual de ley debe ser reformulado en el marco del estado social. Este contexto determina un
concepto básicamente formal de ley, entendida como el acto aprobado con este nombre por el parlamento
(estatal o subestatal), de acuerdo con el procedimiento prescrito, y publicado como tal en los boletines
oficiales, que expresa un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el
poder legislativo.
- Por una parte, el citado concepto formal permite cohonestar la expansividad de esta fuente y las
limitaciones materiales impuestas a la misma por la sumisión del legislador a la CE. Y, por otra parte,
permite incluir las denominadas leyes singulares, leyes medida o leyes de caso único, caracterizadas
negativamente por la falta de generalidad y cuya proliferación es propia del estado social.
- Asimismo, el concepto formal admite la diversificación presente de los tipos de leyes, a partir del
establecimiento por la norma constitucional de requisitos procedimentales y materiales diferenciados.
- Art. 66.2 CN: Se refiere a la potestad legislativa en cuanto capacidad para dictar leyes y es atribuida a las
Cortes Generales formadas por los diputados y senadores.
El concepto de ley en la CE

El concepto de ley:
- La importancia que el constituyente atribuyó a esta fuente se pone de manifiesto en las casi doscientas
menciones a la ley o a alguno de sus compuestos derivados en el texto constitucional.
- La ley sigue siendo la fuente básica del OJ español. Y dicha centralidad o preeminencia es indesligable
del significado político de la ley, que acoge el preámbulo al calificarla de «expresión de la voluntad
popular».
- Definición de la ley como categoría normativa unitaria a partir de una serie de elementos que se extraen
del propio texto constitucional.
- En primer lugar, según su Art. 66.2, la potestad legislativa, esto es, la capacidad jurídica para dictar leyes
se ejerce por las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
- Asimismo, se prevé la atribución de potestad legislativa plena a las asambleas legislativas de las
comunidades autónomas. El Parlamento ve así confirmada su preeminencia en el ejercicio de la función
legislativa. No obstante, este monopolio legislativo del Parlamento se rompe en el propio texto
constitucional mediante la atribución al Gobierno de la capacidad para dictar actos normativos que por
su rango y fuerza se equiparan a las leyes.
- Un segundo elemento esencial del concepto constitucional de ley viene dado por su procedimiento de
elaboración. Para la aprobación de una norma con este nomen iuris es preciso seguir un determinado
procedimiento regulado, en sus líneas generales, en el título III de la CE, y desarrollado por los
reglamentos parlamentarios.
- La posición central de esta fuente se justifica en las características de su procedimiento de elaboración,
que permite la participación activa de las minorías, incorporando el valor del pluralismo político.
- En tercer lugar, la CE atribuye a la ley una posición estructural preferente en el conjunto del sistema
normativo, al encomendarle las tareas normativas fundamentales dentro del ordenamiento.

Definición de la ley en la CE
- Potestad legislativa. Art. 66. A
- Procedimiento de elaboración. Tit. III y reglamentos parlamentarios
- La CE atribuye a la ley una posición estructural preferente en el conjunto del sistema normativo

La posición de la ley en el OJ: El sometimiento a la CE

La ley es la categoría normativa que se sitúa en el escalón normativo inmediatamente inferior a la CE y
jerárquicamente superior a las otras normas del ordenamiento. En la relación entre ley y CE puede
distinguirse una doble faceta de sometimiento y de libertad de la ley dentro del marco constitucional.

3
En cuanto al sometimiento formal, la CE como fuente de fuentes define qué sujetos tienen capacidad
legislativa, ciertos aspectos procedimentales y las materias regulables por determinados tipos de leyes.

Sometimiento de la ley dentro del marco constitucional

- Sometimiento formal:
o Que sujetos tienen capacidad legislativa
o Actos procedimentales
o Materias regulables
- Sometimiento material: respetar mandatos de carácter sustantivo recogidos en el texto constitucional
El sometimiento material se expresa por la necesidad del legislador de respetar los mandatos de carácter
sustantivo recogidos por el texto constitucional.

El sometimiento o subordinación a la CE implica que la validez de la ley viene determinada por aquélla. De
modo que una ley que contradiga formal o materialmente la CE incurrirá en inconstitucionalidad y puede
ser anulada por este motivo por el TC.
- La segunda vertiente de la relación entre la ley y la CE, que destaca la libertad del legislador, expresa que
la subordinación inmediata a la CE no se traduce en una relación de ejecución o desarrollo de los
preceptos constitucionales.
- Éstos, por su propia generalidad y abstracción, admiten concreciones muy diversas, que pueden variar
en función de los criterios políticos de la mayoría parlamentaria.

Por consiguiente, respetando los principios y otras normas materiales de la CE, la ley es libre tanto en cuanto
a los fines u objetivos a perseguir, como en los medios necesarios para alcanzarlos. La norma constitucional
es sólo el marco que debe respetar el legislador democrático, dejándole un amplio margen de actuación.

El imperio de la ley y la legitimidad democrática directa

La primacía respecto de las normas infralegales. Conceptos de fuerza y rango de ley.
- El rango de ley, como expresión del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE), significa que las leyes
están supraordenadas a los reglamentos dentro de la escala normativa. De manera que el reglamento
no puede contradecir la ley, independientemente del contenido de ésta, sancionándose tal
contravención con la nulidad de la norma reglamentaria.
- La fuerza de ley constituye una manifestación del principio de temporalidad plasmado en el Art. 2.2 CC
e indica que una norma de este carácter sólo puede ser modificada o derogada por otra ley. Se distingue,
así, una fuerza activa de ley, que alude a la capacidad de modificar o derogar los reglamentos y normas
de rango legal. Y una fuerza pasiva de ley, que le confiere resistencia frente a las normas inferiores
posteriores que la contradigan.

Fuerza de ley: Principio de temporalidad. Una ley solo puede ser modificada o derogada por otra ley.
- Fuerza activa de ley: Capacidad de modificar o derogar los reglamentos y normas de rango legal
- Fuerza pasiva de ley: Confiere resistencia ante normas inferiores posteriores que la contradigan

La utilidad de la nociones de rango y fuerza como criterios identificadores de la ley es actualmente limitada,
debido, por una parte, a que se trata de rasgos compartidos por la ley con el decreto-ley y el decreto-
legislativo; y, por otra, porque la fuerza de ley carece de carácter unitario, por el juego que comporta la
4
reserva de la regulación de determinadas materias a unos concretos tipos legales, excluyendo su
modificación por otras leyes o normas con rango de ley. En consecuencia, sólo existiría una fuerza de ley
única frente a los reglamentos.

La presunción de constitucionalidad de la ley.

- En relación con su posición directamente infraordenada al texto constitucional, la ley goza de un
privilegio jurisdiccional, por el cual la potestad de enjuiciar las leyes y de expulsar del ordenamiento
aquéllas que contradigan los mandatos constitucionales corresponde al TC.
- En cambio, el resto de órganos jurisdiccionales se encuentran vinculados por las leyes y el único tipo de
control que pueden ejercer sobre ellas es el que se halla implícito en la decisión de aplicarlas o,
contrariamente, de plantear una cuestión de inconstitucionalidad ante el TC.
- Además, fruto de la especial conexión de la ley con el principio democrático, rige en favor de las leyes
una presunción de validez, de carácter iuris tantum, que se mantendrá mientras que la
inconstitucionalidad de la ley examinada por el TC no resulte clara e inequívoca.

El procedimiento legislativo: fases

Concepto y características generales:
El procedimiento parlamentario de elaboración de las leyes está formado por un conjunto de trámites
enlazados entre sí que integran un íter lógico, que comienza con la presentación del texto ante una de las
cámaras y finaliza con la publicación del texto en el B.O. del Estado.

Características del procedimiento legislativo

- Publicidad de las sesiones
- Participación en un debate contradictorio de los distintos grupos políticos.

Regulación del procedimiento legislativo. 2 ppios potencialmente contrapuestos:

1- Celeridad: postula una estructuración del mismo que haga posible la aprobación de las leyes en un plazo
razonable de tiempo
2- Publicidad y libre discusión: expresivo del carácter democrático de esta fuente y que lo distingue de la
mayor opacidad de los procedimientos normativos a cargo del órgano ejecutivo.

La CE fija ya algunos aspectos básicos del procedimiento legislativo en el capítulo II, «de elaboración de las
leyes» del título III, relativo a las Cortes Generales, que es regulado principalmente por los reglamentos
parlamentarios y por otras normas.

Las fases del procedimiento legislativo:

- Iniciativa: los sujetos habilitados proponen un texto para su tramitacion como ley
- Constitutiva: De tramitacion y aprobación del texto por el Congreso y el Senado
- De Formalizacion: comprende la sanción, promulgación y publicacion de la ley.

La iniciativa legislativa
El Art. 87 CE identifica como titulares de la iniciativa legislativa al Gobierno, el Congreso y el Senado, las
asambleas legislativas de las comunidades autónomas y los ciudadanos.
- La relación del Gobierno con la mayoría parlamentaria y los medios técnicos de que dispone le convierten
en el principal impulsor del programa legislativo parlamentario.
- Las iniciativas gubernamentales, que gozan de prioridad en la tramitación frente a las de cualquier otro
origen, reciben el nombre de proyecto de ley y han de ser aprobadas formalmente por el Consejo de
Ministros, que los remitirá al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.
- La iniciativa parlamentaria se materializa con la presentación de proposiciones de ley por los grupos
parlamentarios, supuesto más común, o por varios parlamentarios (15 diputados o 25 senadores).
5
- La tramitación de las proposiciones de ley debe superar en todo caso la toma en consideración por la
cámara. Este trámite consiste en un debate de totalidad, al que sigue una votación en el pleno, favorable
o de rechazo, que no requiere motivación. Si la iniciativa arranca del Senado no es necesario repetir la
toma en consideración en el Congreso, al que se remitirá la proposición para iniciar la tramitación
substantiva.

Iniciativa legislativa de las Comunidades Autonomas

- Solicitar al gobierno la adopción de un proyecto de ley
- Remitir directamente a la Mesa del Congreso una proposición de ley

Finalmente, el Art. 87.3 CE identifica como titular de la iniciativa legislativa a una fracción del cuerpo
electoral, integrada por 500.000 electores.
Se excluyen constitucionalmente de la iniciativa popular las materias propias de ley orgánica, las tributarias,
las de carácter internacional, las referentes a la prerrogativa de gracia (art. 87.3 CE), así como las que el
propio texto constitucional reserva a la iniciativa gubernamental (arts. 131 y 134.1 CE), además de la reforma
constitucional (art. 166 CE).

La tramitación en el Congreso de los Diputados

Los proyectos o proposiciones de ley son presentados ante la Mesa, la cual ordena su publicación en el B.O.
del Congreso de los Diputados, la apertura de un plazo de quince días (ampliable por la Mesa) para la
presentación de enmiendas y el envío a la comisión legislativa permanente correspondiente.

¿Qué es una ENMIENDA?: A traves de las enmiendas, el resto plantea textos alternativos o pequeñas
matizaciones en la redacción de alguno o algunos artículos incluidos en el proyecto o proposición presentado
incialmente. Son cambios que se proponen en la redacción. Pueden ser presentadas al articulado o a la
totalidad, en este ultimo caso, cuando se propone un texto alternativo completo.

Enmiendas a un proyecto de ley: pueden ser presentadas por los diputados o los grupos parlamentarios
- Al Articulado (de adicion, modificación o supresión de uno o varios articulos)
- A la totalidad (proponiendo un texto alternativo completo o postulando la devolución del proyecto al
gobierno)

Estas últimas, que sólo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios, conllevan un debate de
totalidad en el pleno que deberá aprobarlas, supuesto en que el proyecto se ve totalmente rechazado o
sustituido por el texto alternativo o, en caso contrario, rechazarlas y remitir el texto a la comisión para
proseguir su tramitación.
- No pueden presentarse enmiendas a la totalidad respecto de las proposiciones de ley.
- Finalizada la fase de enmiendas, la comisión correspondiente en función de la materia nombra en su
seno una ponencia, formada por un grupo reducido de diputados, para que, a la vista del texto y las
enmiendas presentadas, redacte un informe sobre el que se producirá la posterior discusión.
- Posteriormente, en la comisión legislativa se debate Art. por Art. y las enmiendas son votadas, con lo
que formalmente son aceptadas o rechazadas. La discusión concluye con la adopción de un dictamen,
que se eleva al presidente de la cámara a efectos de la tramitación que proceda.
- En el Pleno del Congreso tiene lugar la deliberación y aprobación del texto.
- Los grupos deben comunicar de antemano al presidente de la cámara las enmiendas y votos particulares
no aceptados por la comisión que pretenden defender ante el Pleno. Éste deberá pronunciarse a favor
del texto del dictamen o del texto alternativo propuesto en la enmienda, o bien puede asumir un texto
de transacción entre aquéllos.
- Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por mayoría simple del Congreso, su
presidente lo remite al Senado, donde sigue la tramitación.

6
La tramitación en el Senado
La tramitación en el Senado reproduce, con la limitación del plazo de dos meses impuesta por el Art. 90.2 de
la CE, las mismas fases que en el Congreso.

Pronunciamiento del Senado

- Aprobación en los mismos términos del texto remitido por el Congreso, en cuyo caso finaliza la
tramitación parlamentaria en el Senado y el texto se remite al presidente del Gobierno para que lo
traslade al rey a los efectos de sanción y promulgación
- Introducción de enmiendas al texto aprobadas por mayoría simple
- Veto (rechazo total del texto que sustituye en esta cámara a las enmiendas a la totalidad), para lo que
se exige la mayoría absoluta.

En estos dos últimos supuestos, el texto vuelve al Pleno del Congreso, que debe pronunciarse sobre las
enmiendas introducidas por el Senado, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.
En caso de veto, tras un debate de totalidad, se someterá a votación el texto inicial remitido al Senado y el
veto quedará levantado si vota a favor del mismo la mayoría absoluta de los miembros de la cámara. Si no
obtuviera esta mayoría, transcurridos dos meses, el Congreso podrá levantar el veto aprobando el texto por
mayoría simple.

La formalización
Esta fase comienza en el momento en que el texto de la ley ya ha quedado definitivamente aprobado e
incluye tres actos de distinta naturaleza, contemplados en el Art. 91 de la CE, que establece: «El rey
sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y
ordenará su inmediata publicación».
- La sanción y promulgación constituyen un requisito constitucionalmente necesario para que la ley
adquiera plena validez y eficacia obligatoria.
- La sanción es un acto debido, que debe producirse automáticamente dentro del plazo señalado, y en la
práctica se efectúa en el mismo acto que la promulgación.
- Esta última consiste en la comprobación y proclamación de que la ley ha sido aprobada por las Cortes
Generales y cumple con los requisitos constitucionalmente exigidos, y se exterioriza con una declaración
solemne que formaliza la incorporación definitiva de la misma al OJ.
- La publicación se reduce a la inserción de la ley en un diario o publicación oficial (para las leyes estatales
es el B.O.). Desde el momento de la publicación se inicia el período de vacatio legis, o plazo temporal
que transcurre hasta que la ley entra en vigor, fijado por el Art. 2.1 del CC en veinte días, en defecto de
previsión expresa de la propia ley que amplíe o reduzca este plazo.

El ámbito material de la ley

- La inexistencia en la CE de reservas reglamentarias:
- El constituyente rechazó el establecimiento de un principio de reserva de reglamento, que comportaría
acotar un ámbito material que debiera regularse necesariamente por el Gobierno o la Administración,
sin que la ley pueda incidir en él.
- Ahora bien, esta característica de la no limitación del ámbito material de la ley opera básicamente en la
estructura vertical de las fuentes (fundamentalmente en la relación ley-reglamento) y, por tanto, no es
incompatible con las limitaciones materiales de la ley que derivan, por un lado, de la manifestación del
principio de competencia dada la articulación Estado-comunidades autónomas, que ciñe la capacidad
legislativa de las Cortes Generales y de los parlamentos autonómicos a las materias propias de su
competencia; y, por otro lado, de la atribución de la regulación de determinadas materias a tipos
legislativos concretos mediante el sistema de reserva material (por ejemplo, ley orgánica).
- Igualmente, otros fenómenos de alcance general, como la transferencia de facultades legislativas a
organismos supraestatales o la acción del TC, que acota mediante una jurisprudencia vinculante el

7
 ámbito de acción del legislador, circunscriben el ámbito real de la ley y relativizan la naturaleza legalista
del OJ.

Las reservas de ley:

- Con el establecimiento de una reserva de ley el constituyente pretende que la materia sea objeto de una
decisión del titular ordinario de la potestad legislativa, quien no puede remitirla a otras fuentes, y en
concreto al reglamento.
- De este modo, los principios de pluralidad y debate entre los distintos grupos políticos y la estructura del
procedimiento parlamentario legitimarían a la ley para adoptar las decisiones más relevantes política y
socialmente.
- Sin embargo, no puede excluirse completamente la posibilidad de que la regulación primera de la
materia sea establecida por normas gubernamentales de rango legal (decreto legislativo o decreto-ley),
en el caso de que la reserva no afecte a las materias expresamente prohibidas a estas categorías
normativas.
- La institución de la reserva de ley presenta una gran pluralidad interna en la CE. Así, existen reservas de
ley establecidas mediante cláusulas generales que definen un ámbito que debe ser regulado por ley (arts.
53.1 y 81.1 CE) o bien reservas sobre materias concretas (ej. arts. 25.1, 32.2, 57.5, 93, 103.2 ó 105 CE).
- También se distinguen las reservas en favor de tipos de leyes definidos por su especial procedimiento de
aprobación (por ejemplo, reserva de ley orgánica), de los casos en que la CE menciona la ley sin
adjetivarla.
- El establecimiento de una reserva legal no veda absolutamente la intervención del reglamento sobre el
ámbito reservado, es decir, la ley puede remitir al reglamento la regulación de ciertos aspectos
complementarios, instrumentales o de detalle.
- También la intensidad de las distintas reservas, es decir, el grado de la regulación legal requerida y el
espacio restante para el reglamento, es heterogénea.
- Finalmente, además de la existencia de reservas de ley expresas, el TC parece admitir una reserva general
para la creación de derechos y la imposición de obligaciones, cuando señala que la reserva de ley
«pretende asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos
dependan exclusivamente de la voluntad de los representantes».

TIPOS DE LEY
Las leyes ordinarias. Las leyes estatales y autonómicas
Como su propio nombre indica, las leyes ordinarias (a las que la CE se refiere simplemente como «leyes»)
constituyen el tipo genérico y común de todas las disposiciones legislativas.
- En función del origen subjetivo, se distinguen las leyes ordinarias del Estado y las leyes ordinarias de las
comunidades autónomas, que tienen acotado un campo material distinto.
- Las relaciones entre estas leyes no se rigen por el principio de jerarquía –ya que ambos tipos poseen
idéntico rango y fuerza–, sino por el principio de competencia.

Las leyes orgánicas

Junto al concepto genérico de ley, el constituyente incorporó al sistema de fuentes el de ley orgánica, una
categoría de ley reforzada a la que se encomienda el desarrollo inmediato de la CE en materias de singular
relevancia.

Distinción respecto de las leyes ordinarias viene fundamentada en una doble circunstancia
1- La material: mediante la enumeración del Art. 81.1 CE de ciertas materias que deben ser reguladas por
este tipo concreto de ley y la remisión a otras materias especificadas por la norma fundamental
2- La formal: porque su elaboración se sujeta a un procedimiento agravado en el cual se precisa la
aprobación del Congreso por mayoría absoluta (art. 81.2 CE)

8
Elemento formal:
- El procedimiento concreto de elaboración de las leyes orgánicas presenta las siguientes singularidades
frente al procedimiento legislativo ordinario (arts. 130 y ss RCD):
- En primer lugar, la necesaria calificación del proyecto o proposición de que se trate –o de parte de él–
como orgánico, que realiza la Mesa del Congreso, en el momento de admitirlo a trámite, o que puede
suscitarse durante la tramitación en ponencia o comisión.
- En segundo lugar, los textos calificados de orgánicos se sujetan a una votación final de conjunto en el
Pleno del Congreso, antes de su remisión al Senado, en la que deberán obtener como mínimo la
aprobación por la mitad más uno de sus miembros de derecho (es decir, 176 votos). En caso de no
conseguirse esta mayoría, y previo nuevo dictamen de la comisión legislativa competente, se prevé una
segunda votación dentro del período de un mes.
- En tercer lugar, si durante la tramitación por el Senado se introdujeran enmiendas, éstas deben ser
aprobadas o rechazadas en el Congreso por mayoría simple (90.2 CE) y, en caso de ser aprobadas (si no,
se entiende ratificado el texto aprobado por el Congreso), proceder a una nueva votación de conjunto
en la que se precisa la mayoría absoluta.
- En el caso de veto del Senado, para su levantamiento se requerirá siempre la mayoría absoluta del
Congreso (no cabe aquí la previsión del art. 90.2 CE).
- Otros procedimientos constitucionales imponen determinados límites procedimentales a las leyes
orgánicas: así, el Art. 75.3 de la CE prohíbe las leyes de comisión en materias objeto de reserva de ley
orgánica; el Art. 82.1 impide la delegación legislativa; y el Art. 87.3 rechaza la iniciativa legislativa popular
sobre dicho tipo de leyes.

Elemento material:
- La caracterización constitucional de esta fuente se fundamenta en la reserva que el Art. 81.1 de la CE –y
otros preceptos a los que éste remite– le hacen de unas determinadas materias.
- Concretamente, según reza dicho Art.: «Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los estatutos de autonomía y el régimen
electoral general y las demás previstas en la CE».

Se trata de una reserva cerrada o bidireccional: las materias propias de ley orgánica sólo pueden ser
reguladas por este tipo de leyes, pero a su vez éstas últimas no pueden regular otras materias que aquéllas
que la CE les asigna invadiendo materias propias de las leyes ordinarias.

Sin embargo el diseño constitucional de los supuestos que deberán regularse por ley orgánica a menudo
dista de ser preciso.
- Respecto a las leyes orgánicas relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas, un primer interrogante se refiere a la identificación de los derechos y libertades del catálogo
constitucional que deben considerarse incluidos en la reserva.
- Conforme a una interpretación restrictiva, el TC consideró que comprende únicamente los Arts. de la
sección primera del capítulo segundo del título primero, cuya rúbrica coincide literalmente con la
fórmula constitucional.
- Por otro lado, y en cuanto al régimen electoral general, el TC ha concretado el tipo de elecciones
cubiertas por la reserva orgánica. Así, se engloban no sólo las llamadas elecciones generales (Congreso
de los Diputados y Senado), sino todas aquellas consultas que tengan un alcance territorial general y que
se celebren simultáneamente en todo el territorio del Estado (por tanto, también las elecciones
municipales y las elecciones al Parlamento Europeo).
- El resto de leyes orgánicas previstas en la CE están básicamente dirigidas a la regulación de las
instituciones y órganos constitucionales, la organización territorial del Estado, aspectos relacionados con
los derechos fundamentales y otros supuestos considerados de singular relevancia.
- Finalmente, en relación con la fijación de los límites materiales de las leyes orgánicas surge el tema de
las «materias conexas», es decir, aquellas materias que sin estar dentro del efectivo ámbito material
9
 reservado a las leyes orgánicas guardan una conexión más o menos directa con los contenidos propios
de esta clase de ley.
- La primera doctrina constitucional aceptó con un criterio flexible la inclusión en las leyes orgánicas de
cuestiones susceptibles de ser reguladas por ley ordinaria, o incluso por vía reglamentaria. Sin embargo,
la jurisprudencia fijó posteriormente unos requisitos más estrictos.

Posición en el sistema de fuentes:

- La naturaleza jurídica de la ley orgánica, esto es, su modo de existir dentro del ordenamiento y sus
relaciones con las demás fuentes, y especialmente con la ley ordinaria, ha sido objeto de interpretaciones
distintas, según se sostenga una concepción formal o material de esta categoría normativa.
- En un primer momento tuvieron cierto predicamento las tesis formales que, atendiendo a la especial
rigidez procedimental de las leyes orgánicas, las concebían como una suerte de escalón normativo
intermedio entre la CE y las leyes ordinarias, con las cuales mantendría una relación de jerarquía. Estas
tesis se apoyaban en el Art. 28.2 de la Ley Orgánica del TC, en virtud del cual "el TC podrá declarar
inconstitucionales por infracción del Art. 81 de la CE los 21 preceptos de un Decreto-ley, Decreto
legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una
Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a
Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter, cualquiera
que sea su contenido".
- Este último inciso parecía apoderar al legislador orgánico para ampliar indefinidamente el ámbito
material que la CE le reserva con solo respetar el requisito de la aprobación por una mayoría cualificada.
De ahí que con fundamento en este Art. las tesis formales sostuvieron la superior posición jerárquica de
las leyes orgánicas frente a las leyes ordinarias, desde el momento en que, según la literalidad de este
Art., una ley aprobada como orgánica, independientemente de que junto a las materias estrictamente
reservadas a ella contuviera materias conexas, esto es, propias de ley ordinaria, nunca podría ser
modificada o derogada por esta.
- Sin embargo, el TC en su sentencia 5/1981 declaró que “la reserva de Ley orgánica no puede interpretarse
de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una Ley
orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una
mayoría cualificada para su ulterior modificación (art. 81.2 C.E.), pues tal efecto puede y aun debe ser
excluido por la misma Ley Orgánica o por Sentencia del TC que declaren cuáles de los preceptos de
aquélla no participan de tal naturaleza. Llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley orgánica
podría producir en el OJ una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen
de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que
nuestra CE ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para
supuestos tasados y excepcionales”. Dos años más tarde, en su sentencia 76/1983, adoptó una postura
más rígida incluso, al imponer al legislador la obligación de especificar mediante disposiciones
adicionales o finales qué Arts. tienen carácter orgánico y qué Arts. tienen carácter ordinario.
- Por consiguiente, la relación entre las leyes orgánicas y las leyes ordinarias no es de superioridad
jerárquica, sino de distribución de campos de materias, es decir, competencial. De ahí que la ley orgánica
sólo se impone a la ley ordinaria cuando la primera se mueve en el campo material que le es propio. Pero
también sucede lo contrario: la ley ordinaria se impone a la ley orgánica cuando ésta se excede en la
regulación de su ámbito material.
- Dicho de otro modo, si una ley ordinaria invade el ámbito material de las leyes orgánicas será nula por
inconstitucional; concretamente, por vulnerar el Art. 81.1 CE. Ahora bien, cuando la ley orgánica regula
en algunos de sus Arts. materias propias de ley ordinaria (materias conexas), ello no conlleva vicio de
nulidad, sino que respecto de dichos preceptos funcionará como una ley ordinaria.

Otros tipos de leyes

Tanto respecto a las leyes orgánicas como a las ordinarias la CE contempla procedimientos diferenciados
que dan lugar a tipos especiales de ley.
10
- Entre las leyes orgánicas se encuentran los Estatutos de Autonomía que son leyes orgánicas que tienen
un carácter especial, determinado por la configuración de éstos como la «norma institucional básica de
cada comunidad autónoma».
- Entre las leyes ordinarias, la Ley de Presupuestos también posee un procedimiento de elaboración
específico constitucionalmente previsto.
- Por otro lado, la CE introduce determinados tipos de leyes que, pese a no contar con modificaciones
procedimentales, sí han de poseer un determinado contenido o una peculiar estructura, como las leyes
básicas ex art. 149 CE, las leyes marco (art. 150.1 CE), las leyes de armonización de normas de las
Comunidades Autónomas (art. 150.3 CE) –leyes que, además, requieren como requisito previo que las
Cortes aprecien su necesidad–, o, entre las leyes orgánicas, las de transferencia o delegación de
facultades a las Comunidades Autónomas (art. 150.2 CE).
- Cuestión distinta es la previsión de variantes del procedimiento que conduce a la elaboración de una ley
ordinaria (leyes de comisión, procedimiento de lectura única, procedimiento de urgencia y acelerado),
que no califican de ninguna manera las leyes objeto de una u otra tramitación.

El reglamento parlamentario
De acuerdo con una definición general, los reglamentos parlamentarios constituyen normas jurídicas
primarias y necesarias que contienen y expresan la voluntad autónoma de las cámaras, con el fin de regular
su organización y funcionamiento y ejercer sus poderes en los ámbitos materiales que la CE establece.
- Si bien la autonomía normativa para regular su organización y funcionamiento puede considerarse
inherente a la posición institucional de las Cortes Generales, la CE la reconoce expresamente en su Art.
72.1 al decir: «Las cámaras establecen sus propios reglamentos. Los reglamentos y su reforma serán
sometidos a una votación final sobre la totalidad, que requerirá la mayoría absoluta».

También los parlamentos de las comunidades autónomas, de acuerdo con sus respectivos estatutos de
autonomía, tienen atribuida esta potestad de autorregulación.
- En la actualidad los reglamentos parlamentarios se conciben con normas jurídicas in totum y son
excluidos de la categoría de los interna corporis acta (categoría hoy claramente residual que incluiría
aquellos actos o decisiones singulares de las cámaras con trascendencia meramente interna y excluidos
de cualquier control jurisdiccional en virtud de la independencia parlamentaria).
- En cuanto a su rango jerárquico, en nuestro ordenamiento los reglamentos parlamentarios se consideran
disposiciones normativas con fuerza de ley, y como tales se introducen entre las normas que son objeto
del control de la constitucionalidad.
- La relación entre el reglamento parlamentario y la ley no se basa en el principio de jerarquía, al ocupar
el mismo lugar como normas directamente subordinadas a la CE. Por el contrario, rige el principio de
reserva material, que prohíbe al resto de normas invadir el ámbito material de regulación
constitucionalmente reservado a esta fuente.

Principio de reserva material: Prohíbe al resto de normas invadir el ámbito material de regulación
constitucionalmente reservado a esta fuente.

Finalmente, en cuanto norma reguladora del procedimiento de producción legislativa, los reglamentos
parlamentarios devienen parámetro de constitucionalidad formal de las leyes.

11