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Administración Pública (Universidad de Buenos Aires)
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1° TEST (UNIDAD 1 A 4)
ESTADO
APUNTES PARA UN MARCO CONCEPTUAL

Por Alicia CALVO
El Estado
Un Estado es el conjunto de instituciones con autoridad para establecer las normas que regulan una
sociedad y tienen soberanía interna y externa sobre un territorio definido.
Max Weber → el Estado es una organización que tiene el “monopolio de la violencia
legítima”. Dentro hay instituciones como las fuerzas armadas, la policía y la
administración pública, otras que resultan de la división de poderes (Tribunales,
Legislatura) y algunas más sutiles pero propias, como la moneda.
Oscar Oszlak → concepto de estatidad
Algunas organizaciones van adquiriendo características hasta que se convierten en un Estado con
todos sus atributos. Los rasgos de estatidad son:
● Capacidad de externalizar su poder, obteniendo el reconocimiento de otros estados.
● Capacidad de institucionalizar su autoridad, que se materializa en la creación de organismos
para imponer la coerción, como por ejemplo, las fuerzas de seguridad, organismos para
impartir justicia y escuelas.
● Capacidad de diferenciar su control, mediante la formación de un conjunto de instituciones
profesionalizadas para aplicaciones específicas, como las destinadas a la obtención de
recursos en forma controlada.
● Capacidad de internalizar una identidad colectiva, creando símbolos generadores de
pertenencia que refuerzan el control sobre la sociedad, diferenciándola de la de otro Estado
teniendo, por ejemplo, un himno y bandera propios
Liberalismo → reducción al mínimo necesario del papel del estado (“Estado gendarme”)
Desde el punto de vista civil, respeta las libertades básicas y, en materia económica, el libre mercado
en su versión capitalista. El Estado debería encargarse de la seguridad (ejército para la defensa del
territorio y policía para garantizar vidas y bienes) y de la justicia (independiente del poder político)
para así preservar el orden impuesto.
Jiménez Castro → el Estado es una y la primera persona jurídica → sujeto de derechos y
deberes. Es una corporación ordenada y organizada política, jurídica y
administrativamente, que personifica a la comunidad humana que constituye la nación,
la cual está asentada en un territorio propio y determinado. El Estado posee un poder
superior originario y jerarquizado, que utiliza para gobernar al pueblo, como instrumento
anti conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, para ejercer la
soberanía nacional y para hacer que prevalezca el interés general sobre los intereses
particulares, con lo cual satisface el propósito de su origen y de su finalidad sociales.
Existen elementos constitutivos comunes en todas las definiciones:

● cierto número de personas unidas entre sí
● una relación permanente entre una Nación y un territorio determinado
● una unidad o lazo común, en el interior y respecto a pueblos extranjeros
● una diferenciación entre gobernantes (autoridad) y gobernados
● la existencia de una personalidad estatal propia, con inteligencia y moral
● una vida social como resultado de que el Estado no es un mecanismo sino un organismo
viviente

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Los elementos fundamentales característicos del Estado son:

a) El pueblo, conjunto de personas que constituyen el elemento humano que es la base
misma del estado. El concepto de Nación surge del de "pueblo", y se podría definir como un
conjunto de individuos establecidos en un territorio determinado y ligados por costumbres e
intereses comunes.
b) El territorio constituye la base física del Estado y se encuentra demarcado por límites
específicos. Sus límites marcan el ámbito de ejercicio del poder y la soberanía del Estado y
comprenden el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo y las aguas territoriales.
c) Los fines del Estado, considerado como institución social, han variado a lo largo del
tiempo y generaron fuertes polémicas. A diferencia del antiguo concepto de “Estado mínimo”,
una de las ideas más modernas sobre los fines del Estado incluye "alcanzar las metas de
desarrollo económico … (e) integral, como la ocupación plena, la autonomía económica
reduciendo la dependencia del comercio exterior, la igualdad de oportunidades para los
jóvenes, la seguridad social y normas mínimas en lo que se refiere no sólo a ingresos, sino a
la alimentación, vivienda, salud y educación para las personas de todas las regiones y de
todos los sectores sociales". En pocas palabras, el fin fundamental del Estado consiste en
ser un instrumento efectivo de promoción humana, general e individual, en los planos
político, social y cultural.
d) El poder está definido como la "facultad del Estado inherente a la soberanía de que es
titular para establecer e imponer coactivamente, a través de los órganos pertinentes de
autoridad, las normas reguladoras del orden jurídico, político y social, allí hasta donde se
extiende su jurisdicción soberana". De esta definición se deriva que, indefectiblemente, el
ejercicio del poder debe ser organizado por el Estado.
e) La soberanía es la aptitud exclusiva del Estado, por la cual procede a la
autodeterminación y auto obligación jurídicas. Los límites al poder del Estado, dentro de los
cuales ejerce la soberanía están dados por la Constitución y las Leyes. De allí surge que
dentro de esos límites el Estado puede "ordenar" y "administrar" a su voluntad.
El Gobierno
En el Estado las instituciones son permanentes, mientras que el gobierno consiste en el conjunto
de funcionarios que ejercen cargos durante un período de tiempo limitado.
La tarea principal del Gobierno es ejercer la autoridad mediante la formulación de normativas que
sirvan para la satisfacción de los fines del Estado, para su propia conservación y realizar actividades
que sustituyan o complementen las que realizan los particulares, según sea necesario para alcanzar
el bien común. Entre otras funciones el gobierno debe definir los objetivos nacionales, coordinar los
diferentes poderes del Estado, cerrar acuerdos y tomar decisiones sociales que tiendan al bien
común.
Administración y administración pública

Administración → la disciplina encargada del manejo científico de los recursos y de la
dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del interés público.
La Administración Pública → idealmente, una organización integrada por personal
profesional, dotada de medios económicos y materiales, que se encarga de implementar
las decisiones adoptadas por el gobierno y ejerce el rol de vínculo entre la ciudadanía y
el poder político. Sus principales características son:
● la subordinación al poder político representado por el gobierno
● menor grado de discrecionalidad; estabilidad de sus miembros
● un sistema jerárquico y especializado y un tipo de organización
● la burocracia → el sistema burocrático se basa en la racionalidad
instrumental y en el ajuste entre objetivos y medios
El concepto de Administración Pública puede ser analizado desde el punto de vista:
➔ Formal refiere a la entidad que administra, el organismo público que ha recibido del poder

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político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses

generales.
➔ Material remite a la actividad administrativa, con sus problemas de gestión y de existencia
propia, en sus relaciones con otros organismos semejantes y con los particulares para
asegurar la ejecución de su misión, para lo cual emplea medios personales o personas
físicas, medios económicos, organización y ordenación racional de los medios, fines y
actuación lícita y dentro de su competencia.
En cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas, en una economía mixta el Estado
realiza un conjunto de acciones. Según Cibotti y Sierra, dichas acciones son:
- Regulación → el objeto es inducir a los agentes económicos a determinados
comportamientos. Para ello requiere un aparato administrativo que dicte e
imponga las normas, observe su funcionamiento y sancione su omisión.
- Producción de bienes y servicios → la prestación de algunos servicios generales
vinculados a la organización y el funcionamiento de la comunidad y del gobierno,
en especial policía, justicia, defensa nacional. Los organismos de la administración
central generalmente prestan los servicios sociales, mientras que los entes
descentralizados, que actúan en el proceso económico como una unidad
productiva clásica, se ocupan de la producción de bienes.
- Acumulación → buscando invertir en equipo e instalaciones necesarias para
brindar servicios de utilidad pública.
- Financiamiento → tratando de obtener recursos para la economía estatal. El
Estado los obtiene fundamentalmente mediante el sistema impositivo, las tasas y
contribuciones y los créditos.
El sector público
El sector público es la porción de la economía abocada a la provisión de servicios básicos de utilidad
pública. La composición del sector público varía según los países, pero en la mayoría incluye a los
servicios de seguridad, las rutas, el control del tránsito, la educación básica, la salud primaria, los
bomberos, el planeamiento urbano y el cobro de gravámenes, así como diversos programas sociales.
El sector público puede proveer servicios de los que no pueden ser excluidos quienes no los pagan
(como la iluminación de las calles), servicios que benefician a toda la sociedad y no sólo a quien los
usa (como la educación) y servicios que estimulan la igualdad de oportunidades.
El sector público es la porción de la sociedad controlada por los gobiernos nacionales, provinciales o
locales. En ocasiones se superpone (con un alcance variable según el país, la provincia o el
municipio) con el sector privado, cuando provee ciertos bienes o servicios, como la disposición de
residuos, la provisión de agua potable, los servicios de salud, seguridad y asistencia social. En otros
casos, los proveedores de los servicios se desplazan del sector público al privado, fenómeno
conocido como “privatización”, y en las últimas décadas se ha extendido en todo el mundo en gran
escala. Por el contrario, un servicio puede migrar del sector privado al público, cosa menos común,
que ocurre cuando los privados no desean hacerse cargo de actividades no rentables pero
necesarias para la ciudadanía. Por otra parte, usualmente los gobiernos contratan empresas privadas
para que provean bienes y servicios al sector privado, práctica conocida como outsourcing,
tercerización o subcontratación. Como ejemplos se puede mencionar la manufactura, construcción o
mantenimiento de trenes, armamento, equipos electrónicos, caminos y autopistas, puentes o
parques.
MANUAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ARGENTINA - Capitulo I

Horacio CAO - J.Abal Medina

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El Estado
El Estado es un aspecto de las relaciones sociales (O’Donnell, 1977); específicamente, es la
instancia política de dominación, objetivada en diversas instituciones, que ejerce en forma legitima el
monopolio de la coerción física legítima en un territorio determinado (Weber, 1992). Tiene por objeto
garantizar la reproducción de un conjunto de relaciones a las que podemos englobar bajo el concepto
de matriz político-social, indicando con este a las capacidades diferenciales que tienen los distintos
actores y grupos sociales para la realización de sus intereses (Abal Medina, 2003). Por último,
constituye una autoridad autónoma, en virtud de su peculiar sistema organizacional: es una
estructura territorialmente centralizada, por la cual las relaciones políticas irradian desde el centro y
hacia el centro (Mann, 1997). En esta estructura, la administración pública posee una relevancia
singular.
Modelos de administración pública

Según Bobbio, Mateucci y Pasquino, el término administración pública hace referencia al conjunto de
las actividades directamente preordenadas para la concreta persecución de las tareas y de los fines
que se consideran de interés público o común en una colectividad o en un ordenamiento estatal. A lo
largo del tiempo, en función de las transformaciones sociales, económicas y políticas, y de las
cambiantes necesidades y demandas imperantes en la sociedad, se han sucedido distintos tipos de
estructuras administrativas. Sin embargo fue recién a principios del siglo XX que la administración
pública, como teoría y como práctica, comenzó a ser formalizada
El modelo burocrático
El modelo “burocrático”, que se consolida entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, surgió en
gran medida como respuesta a las falencias evidenciadas por la administración pre burocrática que
había caracterizado a la organización estatal durante todo el período previo al surgimiento de los
Estados-nación.
Hacia finales del siglo XIX se puso en evidencia que el modo en que estaba estructurado el Estado
resultaba obsoleto e ineficiente frente a las nuevas demandas y necesidades de una sociedad en
pleno proceso de transformación. Tales circunstancias condujeron a una profunda reestructuración en
el ordenamiento estatal, por medio de la cual la lealtad personal comenzó a ser suplantada por las
reglas impersonales y la legalidad. La eficiencia, la eficacia, la imparcialidad, la honestidad, el interés
público, se convirtieron en los rasgos deseables para la edificación de una nueva forma de
administrar el Estado. Se sustentó en dos principios: la racionalización de la organización y del
funcionamiento estatal, y la distinción y separación entre las actividades que obedecen a una
racionalidad política (función de liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una
racionalidad predominantemente técnica (función de la burocracia profesional). En la misma línea,
Hughes señala como características centrales del modelo burocrático a “una administración bajo el
control formal del liderazgo político, basada en un modelo estrictamente jerárquico de burocracia,
compuesto por funcionarios permanentes, neutrales y anónimos, motivados solo por el interés
público, que sirven igualmente a cualquier partido gobernante, y que no contribuyen a las políticas
sino simplemente administran aquellas políticas decididas por los políticos”
Max Weber → distinguía tres tipos de autoridad: la carismática, la tradicional y la

racional-legal.
El Estado burocrático se correspondía con este último tipo de autoridad y estaba regido por los
siguientes principios:
● Rígidas áreas jurisdiccionales, ordenadas por leyes o regulaciones administrativas.
● Sistema de autoridad fuertemente jerárquico, en el que los estamentos superiores supervisan
a los inferiores. El poder o la autoridad de toda persona se explica por la posición o el lugar
que ocupa dentro de la organización.
● Existencia de documentos escritos, estrictamente preservados en el tiempo. Ello permite a la

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organización ser consistente en la aplicación normativa.Cuerpo de funcionarios

profesionales, especializados y altamente capacitados.
● División de tareas y especialización por áreas o departamentos.
● Carrera administrativa de largo plazo y estable.
● Estricta observancia de normas administrativas y procedimentales para el cumplimiento de
las tareas.
● Programación presupuestaria, públicamente regulada y controlada institucionalmente.
Sin embargo, el modelo burocrático evidenció una serie de problemas y falencias que hacia fines del
siglo XX resultaron difíciles de sobrellevar: “surgieron problemas como la rigidez orgánica, la
inflexibilidad funcional, el aumento desmedido de funcionarios, la asimetría de responsabilidades y
una marcada reducción en la capacidad de respuesta del Estado frente a las necesidades de la
ciudadanía” Tales razones motivaron a la mayoría de los países a emprender ambiciosos programas
de reforma administrativa, guiados por nuevas concepciones sobre la administración pública. En
muchos casos, estos programas de reforma del funcionamiento estatal vinieron acompañados de un
objetivo, declarado o no, de reducir el propio rol del Estado en la vida social.
La Nueva Gestión Pública (NGP)
La “Nueva Gestión Pública” fue desarrollada primeramente en Estados Unidos y en Gran Bretaña
durante la década de 1980.
Su visión general: orientar a la administración pública por los valores y las técnicas del sector
privado. En sus versiones más fuertes, las relaciones jerárquicas tradicionales de la burocracia son
reemplazadas por contratos flexibles; los organismos públicos pasan a competir entre sí y con
organizaciones privadas para la prestación de servicios (de los cuales los ciudadanos son
“consumidores”); se establecen incentivos para elevar la productividad de los trabajadores, como las
remuneraciones según desempeño, etc.
Pocos países aplicaron estas ideas de manera integral. Pero versiones más atenuadas de la NGP
fueron dominantes a nivel mundial, y en ellas encontramos técnicas como la “gestión de la calidad
total”; la preferencia por organizaciones públicas desagregadas y especializadas (a diferencia de los
organismos multi-tarea tradicionales), separando las áreas de provisión de servicios de aquellas que
formulan políticas y son órganos de aplicación de normas; y la atención por medir los productos
generados para mejorar el desempeño de los organismos. En tal sentido, este paradigma concibe
que la consecución de resultados debe ser el nuevo eje del accionar estatal, en reemplazo de la
rigurosa observancia de normas y procedimientos burocráticos característicos del modelo tradicional
“weberiano” de la administración pública.
El estudio de casos concretos de aplicación de la NGP revela la existencia de distintas vertientes
dentro del mismo modelo.
-En Nueva Zelanda y en Gran Bretaña ha sido aplicada una versión “dura”, denominada
“neoempresarial”, consistente en trasladar al sector privado la mayor cantidad de funciones
estatales posible, y en los casos en donde ello no fuera factible, adoptar incentivos de
mercado a fin de reemplazar los mecanismos burocráticos tradicionales. Esta vertiente de la
NGP se enfocó primero en la reducción del tamaño del Estado, y luego en una
transformación radical en el modo en que hasta entonces operaban las organizaciones
públicas.
-Por otro lado, la vertiente más “suave” de la NGP se desarrolló en países como los Estados
Unidos, donde el aparato estatal nunca alcanzó el tamaño y amplitud registrados en los
países europeos o incluso latinoamericanos. Por lo tanto, las reformas no se orientaron a una
reducción tan radical del tamaño del Estado, y los cambios en la organización fueron más
incrementales que en Nueva Zelanda o Gran Bretaña.
La aplicación de la NGP, principalmente en su versión más extrema, motivó una serie de problemas

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en su afán por dinamizar y flexibilizar la gestión gubernamental. Por ejemplo:

-Discrecionalidad por parte de los funcionarios en la fijación de los objetivos y en la toma de
decisiones
-Falta de coordinación y trabajo conjunto entre las áreas.
-Excesiva fragmentación de la administración pública en unidades con sus propios objetivos,
y pérdida de coherencia en el accionar estatal.
-Batallas internas entre las agencias.
En América Latina, por su parte, el nuevo paradigma también presentó algunas falencias, vinculadas
en gran medida con la adopción de un modelo de gestión que había sido concebido para una
realidad diferente a la de nuestra región. En efecto, en los países donde fue originalmente concebida,
la NGP constituyó una respuesta a las rigideces ocasionadas por la plena vigencia del modelo
weberiano. Por el contrario, América Latina no se caracterizó por tener sólidas burocracias y un fuerte
apego a las normas. En tal contexto, la aplicación irrestricta de la NGP en países con amplios
“sectores públicos informales” puede generar consecuencias. Por ejemplo
•Excesiva discrecionalidad
•Corrupción
•falta de coordinación entre las áreas
Las falencias mencionadas responden también a que la NGP no tuvo en consideración las
diferencias que median entre lo público y lo privado.
Se puede identificar algunos aspectos centrales que evidencian que la administración de lo público
es –y debe ser– cualitativamente distinta a la administración privada.
•En los objetivos que persiguen: mientras que las empresas buscan maximizar sus
ganancias, la lógica de la acción estatal se basa fundamentalmente en la consecución del
bienestar social; en otros términos, “en tanto que las empresas buscan obtener lucros, los
gestores públicos deben actuar de conformidad con el interés público”
•En el modo de funcionamiento: mientras que en el sector privado es asimilable la idea de
que prime lo técnico por sobre lo político, dentro del Estado estos dos elementos resultan
difícilmente disociables. En tal sentido, las decisiones estatales contienen una lógica
irreductiblemente política.
•En cuanto al receptor o beneficiario de las acciones: el sector privado orienta sus acciones a
satisfacer las necesidades de sus clientes, valorados primordialmente por su poder de
compra. El sector público, en cambio, debe destinar sus esfuerzos a garantizar la provisión
de bienes y servicios de manera universal para todos sus habitantes, en virtud de que todos
son ciudadanos con derechos (y a la vez obligaciones).
El modelo de la gobernanza
En los últimos años, han surgido enfoques dentro del ámbito de la administración pública por lo que
surgen nuevos conceptos
-Gobernanza:
-Gobierno conjunto
-Totalidad de gobierno
-Gobierno en red
Los cuales expresan la necesidad de modificar los mecanismos de coordinación social.
Estas nuevas perspectivas afirman la necesidad de involucrar a una amplia gama de actores no
estatales para garantizar la satisfacción de las demandas ciudadanas.
El modelo de Gobernanza surgió, al igual que el modelo de la nueva gestión pública, en
contraposición con la rigidez característica del modelo burocrático tradicional. Mientras que la NGP
planteó alternativas de administración basadas en la lógica del mercado y en la incorporación de
herramientas de gestión del sector privado al Estado, el modelo de la gobernanza implicó un mayor
énfasis en la gestión a partir de redes. Las redes son estructuras de interdependencia que involucran
a múltiples actores (públicos y privados) en relaciones de cooperación e intercambio.

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En otras palabras, es el tipo de administración pública caracterizada por la cooperación vertical y

horizontal interjurisdiccional e interorganizacional. Esta definición lleva implícita la noción de que las
políticas públicas ya no son producto de las decisiones unilaterales del Estado, sino que son producto
de una compleja interacción entre este y la Sociedad.
De esta manera, frente a la complejidad de las modernas sociedades, se considera que la acción
gubernamental resulta necesaria aunque insuficiente. En este sentido, ningún actor cuenta por sí
mismo con suficientes recursos y capacidades como para afrontar las problemáticas actuales.
Entonces, se requiere de la sinergia de una pluralidad de actores que trabajen de manera conjunta.
Distintas posiciones en el modelo de gobernanza
Dentro del modelo de la gobernanza han surgido distintas posiciones respecto del rol que debe tener
el Estado, en el marco del trabajo en redes, en el diseño e implementación de las políticas públicas.
Para algunos el Estado sigue siendo un actor central en tanto que regula y controla los
productos de las redes que promueve
Para otros debe ser desplazado como instancia fundamental de coordinación.
Ésta última postura puede traer aparejados dos serios problemas:
•Efectiva implementación de las políticas
•Equidad de las políticas
En este sentido, las capacidades del Estado (en cuanto a su extensión territorial, legal y sus recursos
financieros así como humanos) junto con las garantías que ofrece un gobierno elegido
democráticamente para representar los intereses de todos los ciudadanos, permiten afirmar que
resulta indispensable que el Estado retenga una posición central, aunque no necesariamente
exclusiva, en los procesos de elaboración de políticas públicas.
Es cierto que ambos modelos (modelo de gobernanza y modelo de NGP) comparten algunos
presupuestos básicos:
• son críticos del modelo weberiano
• Apuestan a generar una mayor flexibilidad en la toma de decisiones estatales
• Destacan la influencia positiva del sector privado en la administración pública.
Sin embargo, no menos cierto es que el modelo de la gobernanza resulta superador de la NGP. En
tal sentido, el trabajo en redes y la coordinación entre actores estatales y no estatales se presentan
como avances significativos en el mejoramiento de la administración pública. Lo que ciertos autores
de ambas corrientes olvidan, sin embargo, es que el Estado posee un rol indelegable, que no puede
ser transferido a ningún actor privado o de la sociedad civil, para garantizar un principio de equidad y
justicia social.
Las capacidades estatales

El Estado, en su doble carácter de relación social y aparato institucional, dispone de un conjunto de
propiedades o capacidades que justamente son las que determinan la condición estatal.
Oszlak introduce el concepto de “estatidad”, para hacer referencia a que lejos de constituir un acto
espontáneo o deliberado, el surgimiento del Estado se corresponde con un proceso formativo en que
un “sistema de dominación social ha adquirido el conjunto de propiedades –expresado en esa
capacidad de articulación y reproducción de relaciones sociales– que definen la existencia de un
Estado”
Desde esta perspectiva, los atributos estatales son fruto de un proceso gradual y por tanto, en cada
momento histórico presentan un distinto nivel de desarrollo.
Las propiedades que definen la existencia de un Estado son
•Capacidad de externalizar su poder, es decir, la posibilidad de obtener
reconocimiento como unidad soberana dentro de un sistema de relaciones
interestatales
•Capacidad de institucionalizar su autoridad, entendida como la imposición de una
estructura de relaciones de poder que garantice el monopolio de los medios
organizados de coerción.

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•Capacidad de diferenciar su control, referida a la posibilidad de contar con un

conjunto de instituciones profesionalizadas que puedan extraer recursos de la
sociedad en forma legítima y controlada centralmente.
•Capacidad de internalizar una identidad colectiva, a partir de la creación de
símbolos generadores de pertenencia y solidaridad que refuerzan los mecanismos
de dominación.
Estas propiedades, además de permitir aprehender el complejo proceso de formación de los

Estados-nación, resultan pertinentes para explicar su evolución, teniendo en cuenta que el Estado
“no es un concepto estático sino por el contrario dinámico.
La cuestión de las capacidades del Estado apareció como un tema dominante a raíz de los procesos
de reforma administrativa que se implementaron a partir de mediados de los años noventa. En efecto,
luego de un período signado por la hegemonía neoliberal en el que se postulaba el triunfo del
mercado a expensas de reducir la maquinaria estatal a su mínima expresión, el rediseño de la acción
pública se orientó principalmente a posicionar al Estado nuevamente como un agente fundamental en
el logro de los equilibrios sociales. En tal sentido, Repetto entiende por capacidad estatal “la aptitud
de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles de
valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones colectivas acerca
de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es el valor social específico que en cada
caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas”
En función del esquema teórico planteado, según el cual el Estado debe ser concebido en su doble
carácter de relación social y de aparato institucional, es posible identificar dos tipos de capacidades
estatales
•La administrativa: la capacidad administrativa sostiene que predomine una total coincidencia
entre los intereses particulares de los funcionarios y los intereses de la entidad burocrática en
su conjunto. Ello requiere que los funcionarios individuales se encuentren en alguna medida
aislados de las demandas de la sociedad y, al mismo tiempo, se logre constituir un cuerpo de
empleados expertos, a través del reclutamiento basado en el mérito y las oportunidades
ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera profesional de largo plazo
•La política
El Estado en la Argentina
El Estado será concebido en su doble aspecto de relación social y de aparato institucional.
Se considerarán las cambiantes relaciones establecidas entre el Estado y la sociedad.
Serán centrales las capacidades que fue desarrollando el Estado a lo largo del tiempo y que en
conjunto definen, en términos de Oszlak, la estatidad.
Podemos distinguir diferentes tipos de Estado que se dieron en Argentina:

● Estado liberal
● Estado de bienestar keynesiano
● Estado neoliberal
● Estado en el nuevo siglo
El Estado liberal (1880-1930)

● Nuevo esquema de división del trabajo en el cual los países dependientes (Argentina) debían
proveer materias primas a los países industrializados del centro.
● Con mercados muy localizados, población escasa, rutas intransitables, anarquía monetaria,
inexistencia de un mercado financiero y vastos territorios bajo control indígena o de caudillos
locales, las iniciativas veían comprometidas sus probabilidades de realización.

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● El espíritu de orden y progreso → administración de Roca bajo el lema “paz y

administración”. El orden surgía de la superación de las restricciones y la instauración de
un nuevo ordenamiento social y el término progreso se aludía a la necesidad de promocionar
un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación capitalista.
● Mann → se requería de un poder que ejerciera su autoridad de manera
centralizada en todo el territorio nacional → por su estructura organizacional, el
estado constituía el único poder que posee tal capacidad. → El presidente Roca
puso fin a Las Guerras civiles. En esta etapa formativa, el estado desarrolló
fundamentalmente sus capacidades de externalizar su poder y de internalizar su
autoridad: “la formación de un aparato de seguridad otorgó al poder central el monopolio
legítimo de la violencia frente a toda disidencia interior o peligro exterior que amenazara la
soberanía nacional”
● Creó un sistema de obtención y distribución de recursos fiscales
● la sociedad civil fue secularizados y apropiados por el estado
● Educación gratuita, laica y obligatoria,
● Creó el registro civil, la ley de matrimonio civil, y la administración de
cementerios.
● El estado encontró serias dificultades para extraer recursos de la
sociedad → recurrir en forma sistemática al endeudamiento
externo.
● Se limitaron a generar y garantizar las condiciones necesarias que exigía el
modelo agroexportador.
El estado que se formó a partir de 1880 era liberal, su misión principal era garantizar la ampliación de
relaciones capitalistas de producción, y se encontraba estrechamente condicionado por los sectores
dominantes.
El Estado de bienestar keynesiano (1930-1976)

El estado de bienestar keynesiano puede ser entendido fundamentalmente a partir del desarrollo de
la tercera dimensión, qué es la diferenciación de la estructura de control.
Se trató de una etapa signada por un sostenido crecimiento del aparato institucional del estado.
● En nuestro país, a principios de la década del 30 se hizo evidente la imposibilidad de

continuar con el esquema agroexportador.
● Gradual al principio, y con el gobierno peronista de manera definitiva, nuestro país adoptó un
nuevo régimen de acumulación, centrado en la industrialización sustitutiva de importaciones.
● El estado tuvo un papel sumamente activo en el plano económico y social.
● Dio en el principal proveedor de bienes y servicios públicos, participó en forma directa e
indirecta en la producción de bienes estratégicos para el desarrollo del país, y pasó a
controlar y regular el mercado cambiario, el sistema financiero y el comercio exterior.
Además, implementó herramientas y medidas con el fin de proteger y promocionar la
industria nacional
● El creciente peso numérico y protagonismo político de la clase Obrera motivo la progresiva
ampliación de sus derechos sociales y políticos entre otras medidas tomadas durante la
década de 1940 se destacaron en el reconocimiento de las asociaciones profesionales, el
establecimiento de los seguros sociales y de la jubilación, la sanción del estatuto de Perón, el
incremento de los salarios reales y la fijación del aguinaldo para la totalidad de los
trabajadores.
Se creó un estado de bienestar cuya función primordial consistía en cubrir aquellos riesgos e
incertidumbres a los que están expuestos el trabajador asalariado y su familia en la sociedad
capitalista.
Mientras que el estado de bienestar apuntaba a garantizar condiciones de vida digna para todos sus
ciudadanos, el estado keynesiano se circunscribió a equilibrar las fluctuaciones de los ciclos

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económicos.
En conjunto generaron un marco de desarrollo del aparato burocrático Estatal, que potenció la
tercera propiedad estatidad: Diferenciar su control.
Dibujo decisivamente a potenciar la internalización de una identidad colectiva “la relevancia de las
decisiones estatales para la vida de los ciudadanos era enorme, en tanto estás creaban empleo, tasa
van diferencialmente a las áreas económicas, generaban programas sociales de diversa índole”.
El Estado neoliberal (1976-2001)

En Argentina numerosos hechos evidenciaron durante la década del 90 la erosión del Poder y
autonomía estatal, o en términos de oszlak, la incapacidad de externalizar e internalizar Su autoridad.
En primer lugar, las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990, conocidas como golpes de Mercado,
motivadas por una corrida cambiaria; en segundo lugar, el proceso creciente de endeudamiento con
organismos financieros internacionales que a cambio obtenían la posibilidad de recomendar la
adopción de determinadas políticas públicas, entre ellas, la apertura económica y el ajuste
estructural; en tercer lugar, la falta de regulación y control de los servicios públicos recién
privatizados; en cuarto lugar, el acatamiento prácticamente irrestricto de las recomendaciones
emanadas del Consenso de Washington; y por último, también todo preferencial a las inversiones
extranjeras a través de la firma de los tratados bilaterales de promoción y protección de las
inversiones extranjeras.
Algunos de estos fenómenos incidieron también en la creciente incapacidad del Estado argentino
para extraer legítimamente recursos de la sociedad. En efecto, el fuerte crecimiento de la deuda
externa, ción del sistema jubilatorio, la evasión impositiva y la reducción de los aportes patronales,
entre otros factores, contribuyeron a generar una delicada situación fiscal.
En el caso de la argentina se agregó que en el período produjo un fuerte aumento En los niveles de
desigualdad social y una distribución regresiva del ingreso.
El régimen de convertibilidad no fue sustentable ni siquiera en términos de crecimiento económico.
La pérdida de legitimidad del Estado puso en evidencia la incapacidad de institucionalizar Su
autoridad, lo que se vincula estrechamente con la dificultad de Estatal para afrontar problemáticas de
índole global, promover un crecimiento económico sostenido y garantizar condiciones dignas de vida
para el conjunto de la población.
La pauperización de las condiciones de vida de los sectores populares, la precarización de las
relaciones laborales, el crecimiento del desempleo y la desigualdad social, redundaron en un
debilitamiento de los sentimientos de pertenencia y de solidaridad social, y en mayores niveles de
individualismo.
Siguieron el criterio según el cual “achicar el estado era agrandar la nación”. Mientras el mercado se
convirtió en el mecanismo por excelencia de asignación de recursos dentro de la sociedad, fueron
puestos en duda los atributos fundamentales del Estado argentino.
El fin del régimen de convertibilidad en diciembre de 2001 significó el colapso definitivo del modelo
económico neoliberal, instaurado por la última dictadura militar en 1976 y que se profundizó durante
la década 1990. Tuvo como característica saliente redefinir, en forma violenta y abrupta, habían
mantenido del estado y la sociedad en el marco del patrón económico de industrialización sustitutiva
de importaciones. En efecto, se produjo una profunda reducción del ámbito de actuación Estatal la
privatización de las empresas estatales mayormente servicios públicos, la desregulación y la apertura
económica indiscriminada, la descentralización y la transferencia de actividades del Estado nacional
hacia entidades subnacionales, fueron sólo algunos de los signos más visibles de tal
reestructuración.
El derrumbe de la convertibilidad en diciembre de 2001 fue la consecuencia de una profunda crisis
expresada en términos económicos (recesión, déficit fiscal y cesación de pagos), sociales
(desocupación, pobreza e indigencia) y políticos (movilizaciones populares, inestabilidad institucional,
y deterioro en la legitimidad de la clase política).
Un nuevo siglo: una nueva frontera Estado-sociedad

Es posible hablar de una nueva frontera entre el estado y la sociedad la respuesta es afirmativa esta

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redefinición implica el fortalecimiento desde el año 2003 de tres dimensiones de la capacidad estatal.
En primer lugar, merced al superávit fiscal y comercial, así como a la acumulación de reservas
internacionales, el estado ha recobrado su capacidad de externalizar su poder. Esta situación ha
permitido atenuar la dependencia financiera y recobrar la autonomía en torno a la definición del
modelo del país a seguir ante las presiones de los poderes económicos transnacionales.
En segundo lugar años 90 se evidencia una mayor capacidad por parte del Estado para fortalecer Su
autoridad como actor fundamental en el diseño de las políticas. esto se debe, en gran medida, a la
restitución de la legitimidad estatal por el crecimiento interrumpido de la economía y la reducción En
los niveles de desempleo y desigualdad social. Te proceso de fortalecimiento de la autoridad se
expresa en alguna de las políticas adoptadas en los últimos años: Yacimiento de mayores controles
sobre los niveles de inversión de las empresas privatizadas en un intento por regular sus actividades,
estatización de algunas empresas privatizadas Durante los 90 que mostraban serios problemas
financieros, impulso a una fuerte política de mediación entre el capital y el trabajo a través de los
convenios colectivos de trabajo, implementación de políticas de subsidio al consumo y a la
producción, y retorno al Estado de la seguridad social, privatizada parcialmente durante la década
anterior.
Por último, en relación con la estructura organizacional del estado, se ha observado el desarrollo de
políticas tendientes a fortalecer su capacidad de acción y de control. Fue modernizar y profesionalizar
su estructura a través de la institucionalización del empleo público y la implementación de distintas
innovaciones de gestión que tiendan tanto incrementar las características "weberianas" de la
Administración como el logro de resultados en las políticas y programas públicos.
Ambos modelos (tanto el que enfatiza el fortalecimiento de los procesos y las normas burocráticas
como el que se orienta al logro de objetivos) deben construirse simultáneamente en el estado
argentino para verdaderamente mejorar su funcionamiento. Como ejemplo de la primera
encontramos la normalización del empleo público, incluyendo la reconstitución de la carrera
administrativa y la reapertura de concursos para el ingreso a la misma; como ejemplo de lo segundo,
observamos la profundización de herramientas que orientan la gestión a la búsqueda de resultados y
a priorizar las necesidades ciudadanas más que los procesos internos de la administración.
La creciente cooperación de las áreas nacional y provinciales de gestión pública, expresada en la
revitalización e institucionalización del Consejo Federal de la función pública, sugiere una perspectiva
de "gobierno en red" en la articulación de políticas interjurisdiccionales ligadas a la mejora de la
gestión.
El estado no es el único actor de las políticas públicas Pero eso no implica reducir al estado o achicar
sus funciones.
"APUNTES PARA UNA TEORÍA DEL ESTADO"

GUILLERMO O’DONNELL
Para O'Donnell el Estado es el componente específicamente político de la dominación en una

sociedad territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de imponer
regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por la fuerza.
Así, lo político es una parte analítica del fenómeno más amplio de la dominación. Y es una parte
analítica porque no puede entenderse por fuera de esta dominación como un componente concreto.
Es analítico porque solo puede ser abstraído intelectualmente para su estudio. Y esta parte analítica
es aquella que está respaldada por la supremacía en el control de los medios de coerción física (esto
la hace específicamente política y diferente a otros tipos de dominación.
En resumen de lo anterior: el estado es lo específicamente político, y esto, a su vez, es un aspecto

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del fenómeno más amplio de dominación social.
La dominación es siempre relacional (de vinculación de sujetos sociales), es por definición

asimétrica, porque es de desigualdad (esto no impide que haya colaboración entre los sujetos
sociales involucrados de la que surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente estas ventajas
estarán relacionadas con su ubicación en la relación social).
Esta asimetría se da por el control diferencial de ciertos recursos, los que hacen posible el ajuste del
comportamiento y las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante. Algunos recursos
importantes para la dominación son:
1. Control de los medios de coerción física.
2. Control de recursos económicos.
3. Control ideológico. (por este el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica de la
que es parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominación).
El control de cualquiera de estos recursos permite la coerción (dictar sanciones). El más eficiente de
los tres es el control ideológico (ver el paréntesis anterior). La coacción es el más costoso, porque
desnuda la dominación, pero es fundamental como ultima ratio que respalda la dominación.
Finalmente, hay una alta correlación en el control de los recursos: el que controla uno es probable
que controle todos).
Recordar que los recursos son la base de toda dominación, no solo política, pero ésta tiene como
componente específico la supremacía de los medios de coerción física.
Bases de dominación
Hay un DIFERENCIADOR DE ACCESO A LOS RECURSOS DE DOMINACIÓN: LA ARTICULACIÓN

DESIGUAL Y CONTRADICTORIA DE LA SOCIEDAD EN CLASES SOCIALES.
Las clases sociales en el capitalismo nacen de la apropiación del valor creado por el trabajo; por la
clase de relación social surgida de esa creación y apropiación.
Así, los mecanismos y consecuencias de esta relación son económicos, PERO NO ES LA ÚNICA
RELACIÓN DE DOMINACIÓN EN UNA SOCIEDAD CAPITALISTA.
Se ve así el principio de ORDENAMIENTO CONTRADICTORIO DE LA SOCIEDAD CIVIL, fundante,

y presente en la dominación política: la apropiación del valor creado por el trabajo no solo implica una
relación social de desigualdad, sino también de EXPLOTACIÓN; así, aunque es principalmente
económica, la relación social de dominación necesita del control o dominación ideológica, por lo que
ésta última se transforma en un aspecto CO-CONSTITUTIVO de la relación original, que NO viene
desde afuera a reforzarla, ESTO MISMO SE PUEDE DECIR DE LO POLÍTICO.
En cuanto a lo político, hay relaciones que requieren el respaldo de la coacción física, como la
sentencia de un juez, pero hay relaciones privadas (ej. contratos) que vinculan a sujetos sociales sin
que asome el Estado o su poder coactivo. Pero el carácter privado de esta relación es solo una
apariencia: las partes pueden recurrir a "algo más" (El Estado), para que ponga los recursos,(no solo
de coacción, puede ser una multa) para la vigencia de cierta interpretación del contrato. El Estado se
transforma así en la garantía de que los contratos se cumplan, basada en la coacción física como
ultima ratio, y es una garantía tácita, porque no se recurre a su arbitrio siempre. Si este componente
faltara, la única oportunidad de lograr el cumplimiento de los contratos sería la coerción que las
partes pudieran aplicarse entre sí, la ley de la selva.
Los contratos presuponen un acuerdo al que concurren libremente las partes que frente a la

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legislación aparecen como iguales. Pero esta es un IGUALDAD FORMAL, que es diferente a la
relación real, que puede ser extremadamente desigual. El caso crucial acá es la venta de fuerza de
trabajo, en la que se recurre al estado para su cumplimiento, para la efectivización de una relación
social desigual y contradictoria.
ESTA CAPACIDAD DE INVOCACIÓN ES CONSTITUTIVA DE LA RELACIÓN CAPITALISTA DE

DOMINACIÓN (ésta no podría existir o sería otra cosa sin este componente). Así, la garantía del
Estado a ciertas relaciones sociales que son el corazón de una sociedad capitalista y de su
contradicción, NO ES UNA GARANTÍA EXTERNA NI A POSTERIORI DE ESA RELACIÓN, ES
PARTE INTRÍNSECA Y CONSTITUTIVA DE LA MISMA. POR LO QUE LAS DIMENSIONES DEL
ESTADO NO SON NI UNA COSA, NI UNA INSTITUCIÓN: SON ASPECTOS DE UNA RELACIÓN
SOCIAL (COMO LO ECONÓMICO O LO IDEOLÓGICO).
Aspectos y sujetos sociales concretos
Característica del capitalismo:

● Trabajador desposeído de los medios de producción.
● Capitalista desposeído de los medios de coacción (de su control directo).
La consecuencia es que la segunda característica entraña la emergencia de un TERCER SUJETO
SOCIAL cuya especificidad es el ejercicio de la supremacía de la coacción: las instituciones
estatales.
El trabajador es "libre", no es traído a la relación por medio de la coacción, lo trae la coerción

económica, que es difusa, porque ni el Estado ni los capitalistas pueden obligarlos a vender su fuerza
de trabajo. La necesidad de hacerlo no esta impuesta por nadie, sino que la sociedad está articulada
de tal manera que el trabajador no podría sobrevivir si no lo hace.
La falta de coacción (condición necesaria para la apariencia formal de igualdad entre las partes) + la
difusa coerción económica = raíces de control ideológico, derivadas de la opacidad de la dominación.
Conclusión: lo económico es primario, pero una vez que se vende y compra la fuerza de trabajo, se
formalizan relaciones impregnadas de aspectos no económicos que son co-constitutivos de dicha
relación.
Así, el Estado es garante de esta relación, no de los sujetos sociales que la componen. El estado no
respalda directamente al capitalista, sino a la relación social que lo hace tal. La separación del
capitalista de los medios de coacción (que no existía en otro tipo de relaciones como la de amo-
esclavo) es el origen del estado capitalista y de sus instituciones.
Implicancias:
El Estado que surge de esta relación social es capitalista per se.
Las instituciones de este Estado actúan como un no-capitalista, aunque son la objetivación de un
estado capitalista.
El estado es el garante de las relaciones sociales de producción., por lo que lo es de ambos sujetos
sociales de esa relación, porque ambos son necesarios para la vigencia y reproducción de esa
relación. Por eso el Estado a veces "protege" al proletariado ante la burguesía, pero NO COMO
ARBITRO NEUTRAL, sino para reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de trabajo.
Por eso el Estado es una GENERALIDAD (porque va más allá de la particularidad de los sujetos y
sus intereses), pero es una GENERALIDAD PARCIALIZADA, por el sesgo estructural de la forma en
que articula a esos sujetos, tiene el interés de reproducir una relación social que articula desigual y

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contradictoriamente a la sociedad.
Lo político o estatal es inherente a la relación de dominación, y la efectivización de la garantía de esa

relación implica la emergencia de un sujeto concreto: las instituciones estatales, que aparecen como
forma no-capitalista, más general, y exterior a los sujetos directos de esa relación.
Al ser una parte analítica de una contradictoria relación de clase, el Estado capitalista es uno de los
ámbitos sociales de dicha contradicción (o sea, es también contradictorio), y al mismo tiempo tiene
una continua tendencia a su encubrimiento.
Organización
El Estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. No hay que confundirlo con sus instituciones,
que solo son sus objetivaciones. Si se lo confunde la relación capitalista-trabajados aparece solo
como "económica", y lo estatal aparece como interviniendo desde afuera y solo eventualmente en
esa relación, produciéndose una escisión entre sociedad y Estado, y una mutua externalidad (que no
es real). Esta escisión y la externalidad son el fundamento del encubrimiento del Estado como
garante de la dominación y de la opacidad de ésta.
El Estado es garante da respaldo coactivo a la vigencia de ciertas relaciones de dominación, pero

también es articulador y organizador de la sociedad. Por eso:
1. Es LÍMITE NEGATIVO de las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción (los

capitalistas en competencia pueden llevar a una "explotación excesiva", que puede desbaratar el
encubrimiento de esa relación, además de eliminar a muchos capitalistas mismos). Esto puede ser
visto por los capitalistas como un acto hostil.
2. La competencia hace que el burgués no se ocupe de decisiones e inversiones necesarias para la
reproducción del sistema de clases, y para la solución de "problemas generales".
Este no es un límite negativo al accionar del capitalista, sino un acondicionamiento del contexto
social del que alguien debe ocuparse (educación, salud, intervención económica del estado mismo,
etc.)
1 + 2 = aparecen ante los actores como exteriores a sus relaciones "privadas", lo que es paralelo a la
aparente exterioridad del Estado respecto de las relaciones de producción.
Al no estar orientadas al lucro de un actor, aparecen como expresión de una racionalidad diferente a
la del capitalista, más general.
Así, la base de la exterioridad del estado:
1. Por el encubrimiento de la dominación, que hace que el Estado aparezca cuando se lo invoca para
respaldar.
2. Porque las instituciones aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no
capitalista.
Por todo lo anterior, el Estado capitalista es el garante de la relación social de producción capitalista,
pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni suele ser visto así por ellos.
Las objetivaciones pueden ser también formalizaciones que cristalizan relaciones sociales típicas.
Por ej.: el contrato de compra-venta de trabajo presupone la igualdad formal de las partes,
prescindiendo de las condiciones reales de cada uno. El producto de esa relación son mercaderías
que circulan por la mediación del dinero.

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La mediación del dinero implica que todo sujeto sea considerado como "igual ante el dinero". Para
ser materia de compra-venta, el trabajo tiene que aparecer como una entre otras mercancías,
intercambiadas por dinero, a la que concurren sujetos formales y libres. Por eso, la igualdad formal
del sujeto social en la relación contractual y ante el dinero son paralelas, y su objetivación es el
DERECHO MODERNO, racional-formal, que consagra al sujeto social como sujeto jurídico (sin
distinciones de clase), en el plano de igualdad correspondiente al de la circulación de capital.
El derecho moderno es así la codificación formalizada de la dominación en la sociedad capitalista,

mediante el sujeto jurídico implicado por la apariencia de vinculación libre y formalmente igual de la
compraventa de fuerza de trabajo, y en general de la circulación de mercaderías.
Así, el derecho también codifica la dominación, al consagrar y hacer coactivamente respaldable la

propiedad privada de los medios de producción usados en un mercado integrado por sujetos jurídicos
abstractamente iguales. La garantía coactiva del Estado aparece así movilizada no por actores de un
sistema de dominación sino por sujetos jurídicamente iguales que quieren cumplir con lo que
acordaron libremente en base a situaciones abstractamente tipificadas.
Así, la explotación aparece oculta por una doble apariencia:

• Igualdad formal de las partes.
• Libre voluntad para entrar en esa relación
Resumen: el capitalismo implica una separación del trabajador de los medios de producción y una
separación del capitalista de los medios de coacción. Estos dos son requisitos para que la relación
subyacente se transmute en una relación de intercambio entre iguales abstractos, mediados por el
equivalente universal del dinero.
Así, regulada por el derecho, la relación puede aparecer como solo económica: un intercambio, como
el de otras mercancías, mediado por el dinero.
La escisión aparente entre sociedad y estado es paralela a la escisión entre privado y público,
fundamentada en la escisión de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales como
parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la sociedad civil queda reducida a
agentes que no condicionados por ninguna coacción reproducen relaciones de intercambio movidos
por una racionalidad limitada a lo económico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan como
instancias superiores mediadoras de estas relaciones.
Por eso es que el Estado capitalista tiene una apariencia fetichizada. En realidad es una dimensión
analítica de la sociedad civil y solo después, por la necesaria escisión de un tercer sujeto social,
como un conjunto de objetivaciones.
Exterioridad
Si lo estatal es aspecto de las relaciones de dominación, la oposición público-privado no existe. Lo

privado está impregnado por lo político-estatal, y lo político-estatal no está fuera de la sociedad, es
parte intrínseca de ella.
El Estado emana de una relación que conlleva la escisión de un tercer sujeto social; este tercer
sujeto es la objetivación de la vigencia de la garantía coactiva subyacente a estas relaciones.
Organizador de la dominación mediante los límites negativos y el acondicionamiento del contexto

social (mediante las instituciones estatales y su objetivación como derecho).

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Además, el Derecho es la consagración de la exterioridad aparente del Estado respecto de los

sujetos sociales. Las instituciones estatales aparecen como no-capitalistas, como externas a los
sujetos.
Las instituciones, al no ser garante directo de las clases sino de la relación social, configuran una
escisión aparente entre Estado y la sociedad. Pero esta escisión tiene algo de real, porque las
instituciones son un tercero ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la racionalidad de estos. (esta, a
su vez, es la base del encubrimiento del estado capitalista como dominación).
Así, no se ve al Estado en su primordial condición de garantía en y de la relación social; y al borrarse

esta condición esencial, la coacción aparece como ligada a un interés general y abstracto. La
dominación y su respaldo coactivo tienden a esfumarse tanto de la sociedad como del Estado; queda
un orden jurídico al que pueden apelar todos los sujetos, libres e iguales, y expuestos a la coerción
sólo cuando intenten violarlo.
Racionalidad acotada
1° Crítica de la pretensión de racionalidad superior de las instituciones.

La burocracia no "sabe" cuáles son las medidas objetivamente necesarias para el mantenimiento del
sistema en casos concretos, debido a sus limitaciones cognoscitivas. O sea, tienen una racionalidad
acotada, que les impide encontrar soluciones óptimas.
Lo que sí hay que tener en cuenta es que el Estado garantiza y organiza la reproducción de la
sociedad capitalista porque está en una relación de COMPLICIDAD ESTRUCTURAL respecto a ella,
es un aspecto de la sociedad. El Estado ya es capitalista por eso, sin necesidad de las decisiones de
los agentes para que llegue a serlo. De esto se debe derivar lo que las instituciones hacen y no
hacen (hay que recordar de dónde vienen las instituciones).
Por eso, las instituciones, como objetivación del Estado, tienen un sesgo sistemático hacia la
reproducción de la sociedad capitalista. Por eso, la expansión y diferenciación de las instituciones
estatales y la creciente complejidad del derecho son intentos de dar respuesta a la gran cantidad de
cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad capitalista; así surgen las
instancias de coordinación y mando, como intentos (siempre sub-óptimos) de superar las
consecuencias negativas de la dispersión institucional que resulta.
Así, LA DISTRIBUCIÓN Y DENSIDAD DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES EN CADA CASO

HISTÓRICO ES LA DE LOS "NUDOS DE SUTURA" DE LAS ÁREAS QUE LAS
CONTRADICCIONES SUBYACENTES HAN RASCADO EN SU SUPERFICIE.
Las instituciones del Estado y sus decisiones son, a la vez, expresión de su complicidad estructural y
resultado contradictorio e irracional de la modalidad (también contradictoria e irracional)de existencia
y reproducción de su sociedad. Para que las instituciones se hagan cargo de una cuestión alguien
tiene que plantearla desde afuera y alguien tiene que definirla como tal desde adentro, no está en la
agenda de las instituciones "todo lo que importa".
La capacidad de plantear una situación como crisis es PODER. La clase dominante, por el
diferenciador de acceso a recursos (explicado en el principio del resumen), tiene más capacidad de
plantear sus problemas.
Debido a que el Estado es complicidad estructural, tiene la capacidad de "filtrar" las crisis, haciendo
que los problemas aparezcan como particulares, no sociales. Las instituciones del Estado solo
"arañan" la superficie de la crisis. Así, las crisis no aparecen como lo que son: el modo contradictorio
de reproducción de la sociedad capitalista.

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Este tratamiento superficial de los problemas + la administración burocrática rutinizada permite

entender por qué por medio de incongruencias, errores y aciertos siempre parciales y precarios (por
el fraccionamiento institucional y la racionalidad acotada de sus agentes) las instituciones estatales
contribuyen a garantizar y organizar la reproducción de la sociedad capitalista.
Las instituciones son así la "máscara" de la sociedad, apariencia de fuerza externa movida por una
racionalidad superior que se muestra y cree encarnación de un orden justo del que es árbitro
imparcial.
El Estado es condición necesaria para las relaciones capitalistas de producción porque permite la
visión de separación entre público-privado, que hace aparecer como libres los acuerdos entre
"iguales". Su exterioridad lo hace ver como actor desgajado de dicha relación. El Estado debe
sustentarse en un interés más general, no descubrirse como dominación; para ello, hay una
necesidad de mediaciones entre lo público y lo privado, que es la base de la contradicción propia
(agregada a la que tiene por ser co-constitutivo de la sociedad)
La obediencia que reclama el Estado no puede aparecer fundada en la relación que garanten, porque
se desnudaría como dominación; tampoco puede aparecer como fundamento de su propio poder,
porque perdería legitimidad: la solución son las mediaciones, que fundamentan el poder estatal fuera
de las instituciones y fuera de la sociedad. La contradicción propia del Estado es que forma un hiato
con la sociedad civil y al mismo tiempo necesita de la mediación con esa sociedad civil. Las
mediaciones (nación, pueblo, ciudadanía) son expresiones ambiguas y contradictorias de esto.
Mediaciones
Las mediaciones tienen como función engarzar al Estado y a la sociedad, ignorando los clivajes de
clase y poniendo a la sociedad como lo privado y económico.
El fundamento y referente del Estado debe ser externo a sí mismo y no puede ser la sociedad (que
en realidad es), porque se descubriría como dominación. Por eso son otras formas de construcción
de los sujetos sociales colectivos con solidaridades a un nivel mayor de generalidad, acorde a las
necesidades del Estado. Así el Estado es un factor crucial de cohesión de la sociedad, da control
ideológico y hegemonía. La contradicción propia del Estado consiste entonces en que estas
mediaciones son una postulación de igualdad, pero a la vez el estado no puede dejar de tener un
sesgo sistemático hacia la vigencia de las contradictorias relaciones sociales de las que emana.
Las mediaciones niegan la primacía fundante de la sociedad. Las personas son puestas como algo
más (ciudadanos o miembros de la nación) de lo que son en su práctica cotidiana: son la negación de
la cotidianeidad.
Mediación 1: Ciudadanía, fundamento del Estado.
Es la igualdad de todos los sujetos. Se despliega con el capitalismo y el derecho, porque el

ciudadano corresponde al sujeto jurídico capaz de contraer obligaciones libremente. Esta libertad
conlleva la igualdad abstracta de la ciudadanía. La abstracción es porque el poder es constituido por
los ciudadanos, sin relación con su posición de clase. Y con esta abstracción se transforma en
fundamento del poder (o del Estado). Es por eso que la democracia es la forma normal de
organización política de la sociedad capitalista, porque en ella el ciudadano aparece constituyendo el
poder de las instituciones estatales y eligiendo a los gobernantes.

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La Ciudadanía es fundamento del Estado porque es la forma más abstracta de mediación entre
Estado y sociedad, pero por eso mismo no puede ser referente, porque lo que las instituciones hacen
debe estar referido a un interés general. La figura del ciudadano, por su abstracción, aparece muy
"descarnado", no se le puede imputar un interés general en el plano concreto de lo que las
instituciones hacen.
Mediación 2: La Nación, referente del Estado
El Estado aparece como Estado-para-la-Nación. La invocación de los intereses de la Nación es lo

que justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos (incluso de la clase dominante). La
Nación como colectividad superior a los intereses particularizados de la sociedad permite no ignorar
las desigualdades, sino negarlas como contradicciones.
Es así una generalidad concreta, alude a los actos concretos de las instituciones del Estado, por eso
es referente. No es el sujeto descarnado de la ciudadanía, sino que es el sujeto social "miembro de la
nación". Esta identidad colectiva niega las rasgaduras de la sociedad, creando la expectativa de que
no hay intereses que sean sistemáticamente negados.
Mediación 3: El Pueblo, ambiguo fundamento y referente del estado
Aparece en los países subdesarrollados (por ej. América Latina), porque tienen una menor extensión
y profundidad del capitalismo, que no llega a redondear el conjunto de apariencias abstractas (como
la ciudadanía).
Las diferencias en la "repartición" de las consecuencias del interés general llevan a que surjan
demandas pretendiendo que las instituciones actúen favoreciendo a los relativamente desposeídos.
Estos, cuando se reconocen como tales, son el pueblo. El pueblo es un ámbito de solidaridades más
estrecho que la Nación, y sus reclamos se dirigen en contra de quienes también son parte de la
nación (ricos, poderosos, etc.), produciéndose luchas políticas (popular vs. no-popular). En el límite,
lo popular conlleva la pretensión de que es "la nación verdadera"; y sus demandas pueden afectar los
límites de reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que el Estado exponga sus
contradicciones.
Como el Estado puede responder a estas demandas (dependiendo del contexto y las circunstancias),
puede aparecer como acogiendo a lo popular; y lo hace, porque es el garante de las relaciones
sociales, no de las clases per se.
El problema es la ambigüedad de que al ser lo "no-popular" adversario, se achica a la nación

homogénea, que es el referente ideal del estado. Además, al no poder cumplir nunca completamente
con las pretensiones del pueblo, puede que las clases subordinadas se entiendan a sí mismas como
tales.
Por eso, la ambigüedad consiste en que si bien lo popular es un velo de la realidad profunda de la
sociedad y el estado, también es un punto posible de tránsito hacia su descubrimiento, por eso es
una mediación menos "digerible" para el Estado que las otras dos.
Así, se encuentra en un punto medio entre la ciudadanía y nación, y la clase. Porque es más
concreta que la ciudadanía y menos indiferenciada que la nación, pero más genérica y menos
concreta que la clase. Y es por esto último que puede ser tanto fundamento como referente del
estado. El título a mandar del estado lo da el pueblo, no tanto la ciudadanía (especialmente en los
capitalismos tardíos). Así, cuando lo popular es el fundamento, también puede transformarse en el
referente

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BUROCRACIA
Las Transformaciones de la Administración Pública de nuestro tiempo

Joan Prats i Català
Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia; de la gerencia a la

gobernanza
El paradigma burocrático y las razones de su arraigo y limitada vigencia actual

Reformas administrativas:
● hasta mediados de los 70 → “administración o burocracia”
● desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 → “gerencia o management”
● desde entonces hasta la actualidad → “gobernanza”
MODELO BUROCRÁTICO WEBERIANO

➔ estado democrático y social de derecho
➔ expresión de la racionalidad “gerencial” y de la racionalidad “legal” → el más
apropiado para garantizar la eficacia y eficiencia de la acción administrativa y la
sumisión plena de las administraciones públicas al derecho.
➔ El modelo inspiró la construcción del llamado “estado administrativo” y fue el paradigma
desde el que se desarrolló tanto la primera fase de las ciencias de la administración como el
derecho administrativo del proyecto anti discrecional.
El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido:

➔ supone que las organizaciones administrativas sirven intereses públicos perfectamente
separados de los intereses privados de sus funcionario
➔ que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo
que el comportamiento burocrático resulta perfectamente previsible y calculable
➔ que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los
oficios se encuentran jerárquicamente ordenados
➔ que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mérito
➔ que la realidad en la que la administración opera puede ser plenamente conocida por la
cúspide jerárquica de las organizaciones
➔ que éstas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados con
plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas asignadas a cada puesto y
oficio
➔ que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales mediante la aplicación
de los planes y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente
a las presiones políticas y sociales
➔ que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los
intereses privados y que corresponde al estado y a sus funcionarios el monopolio de su
definición.
La razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su
superioridad técnica sobre cualquier otra organización. La precisión, la rapidez, la univocidad, la
oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de
fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración
severamente burocrática.
La actuación administrativa tiene una doble eidad:
1. la democrática que deriva del ejercicio de poderes delegados por el Parlamento
representante de la soberanía popular
2. la legal y técnica derivada del cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos
tanto en garantía de los derechos de los administrados como de la eficacia y eficiencia del

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actuar administrativo.
De la burocracia a la gerencia: contribuciones y límites de la nueva gestión pública
Mediados de los 70 marca el comienzo de un cambio de era –el inicio del paso de la sociedad
industrial a la llamada sociedad de la información y del conocimiento-. Y esto afectó también a la
hegemonía del modelo burocrático.
● Herbert Simon → desarrolló una teoría de la organización partiendo del concepto

de que sólo era posible una “racionalidad limitada”, lo que cuestionaba un
supuesto fundamental de la racionalidad burocrática.
● Michel Crozier → puso en evidencia la incapacidad de las organizaciones
burocráticas para adaptarse incrementalmente a los cambios del entorno → la
imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo
y la existencia de poderes fácticos y de reglas informales dentro de la
organización
● Niskanen y otros → pusieron de relieve cómo los burócratas no eran sólo
servidores de los intereses generales sino que interpretaban éstos tomando en
cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales → Numerosos estudios
empíricos cuestionaron la imparcialidad política, económica y social real de los
funcionarios públicos
Desde entonces la teoría organizativa se instalará en la contingencia estructural. Ya no se reconoce

ningún tipo ideal organizativo como el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La
racionalidad de la estructura organizativa dependerá de su adaptación a toda una serie de
contingencias internas o externas a la organización tales como el tamaño, complejidad, tipo de
tecnología utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc
Por otro lado, el carácter centralizador y uniformista de las grandes burocracias del bienestar hace
que no sean capaces de adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del
sistema: entra en crisis la planificación nacional y la provisión de prestaciones uniformes en el terreno
sanitario, educativo y de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las
prestaciones exige ahora tomar en cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible
con el uniformismo del modelo burocrático y plantea la necesidad de la devolución o
descentralización de los servicios así como la participación creciente de profesionales, empresas y
usuarios en su diseño y prestación.
La crisis del modelo burocrático coincidió en el tiempo y forma parte de la revisión de las relaciones
entre estado y mercado que se produjo en todo el mundo a partir de mediados de los 70.
La hegemonía del keynesianismo –que fue acompañada de la prevalencia del paradigma burocrático-
fue substituida por la de la economía neoclásica más conocida por neoliberalismo –que fue
acompañada por la prevalencia de la “nueva gerencia pública”-.
Conviene fijar bien el contraste entre ambas agendas pues el paso de una a otra marca la transición
de la burocracia a la nueva gerencia pública.
La "agenda política socialdemócrata" . La agenda política neoliberal
● Objetivo → el pleno empleo; la ● Acepta la globalización de los mercados

protección económica de los ● Objetivo principal de los gobiernos pasa a
ciudadanos contra los azares del ser la mejora de la competitividad de sus
mercado y de la vida, y la promoción economías; se habla más de mercado
de una cultura de responsabilidad y abierto y competitivo y menos de

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de paz social capitalismo: la liberación de las fuerzas del

● Contrarrestar los efectos negativos o mercado (rompiendo rigideces regulatorias,
inesperados del capitalismo (fallos del monopolios y enclaves corporativos) y la
mercado); en dar oportunidades a los revalorización de la cultura empresarial y
grupos de renta baja y media, y en de la competencia pasan a ser objetivos
salvaguardar la paz internacional en el fundamentales
marco de arreglos internacionales ● se considera que los mayores problemas
representados por la guerra fría que enfrenta la sociedad son los "fallos del
● La eficiencia económica se basaba en el estado" providencial o paternalista
adecuado manejo de la demanda agregada (ineficiencia, corporativismo,
y otros mecanismos de dirección de sello desincentivación de la responsabilidad
keynesiano; en la utilización de estructuras individual y social, incapacidad de
neocorporativas para la toma de grandes responder a sus promesas...), por lo que
decisiones económicas, y en la aceptación hay que resituar el centro de decisiones
del estado del bienestar y de la economía económicas en el mercado; reducir y
mixta reconvertir los gobiernos, incluido el gasto
● Las grandes políticas a desarrollar por los social; en particular avanza la idea de que
gobiernos eran las medidas fiscales el gasto social debe orientarse no a la
contracíclicas; las nacionalizaciones de generación de igualdad, sino a la creación
sectores económicos clave; la regulación de redes de protección que acojan a
de la vida económica; la promoción de la quienes no pueden valerse por sí mismos y
democracia industrial, y la consideración de a las víctimas del infortunio
los derechos sociales como derechos de ● la aproximación económica prevaleciente
ciudadanía, con la consiguiente se centra en la oferta: las políticas
universalización de las prestaciones y el monetaristas prevalecen; la conquista y
inevitable desarrollo de las grandes mantenimiento de los equilibrios
burocracias del bienestar macroeconómicos es la condición sine qua
● Tal agenda recibiría el apoyo de una non de la credibilidad económica; las
coalición mayoritaria integrada por el estructuras neocorporativas reducen su
movimiento sindical; de los perceptores de función o desaparecen; el estado del
rentas bajas y medias; de ciertas bienestar se cuestiona y la economía mixta
subculturas políticas, y de los grupos pierde terreno en beneficio del mercado;
actitudinales de izquierda y centro ● las principales políticas consisten en
izquierda. privatizaciones, desregulaciones,
reducciones de cargas fiscales y sociales,
flexibilización del mercado de trabajo,
reducción o limitación de las prestaciones
sociales, endurecimiento de la inmigración,
desburocratización de los grandes servicios
públicos mediante su apertura a la
competencia limitada de los
"cuasimercados", revalorización de la
seguridad jurídica y, en algunos países,
incremento de los gastos de policía y
defensa
● la coalición mayoritaria que se espera
apoye esta agenda política se integra por
las asociaciones empresariales; los auto-
empleados y los profesionales liberales; las
"nuevas clases medias" integradas por
empleados de empresas que compiten en
el mercado; los jóvenes que ya no esperan
la seguridad del empleo vitalicio sino de la
abundancia de oportunidades; los grupos
conservadores tradicionales y los de la
"nueva derecha"...
Las principales características de la administración pública gerencial son:

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● (a) orientación de la acción del estado para el ciudadano-usuario o ciudadano cliente;

● (b) énfasis en el control de los resultados a través de los contratos de gestión;
● (c) reconocimiento de la discrecionalidad necesaria de los gerentes públicos
● (d) separación entre las instancias formuladoras de políticas públicas, de carácter
centralizado, y las unidades funcional o territorialmente descentralizadas, ejecutoras de esas
mismas políticas;
● (e) distinción de dos tipos de unidades funcionalmente descentralizadas:
○ (1) los organismos ejecutivos, que realizan actividades de autoridad exclusivas de
Estado, por definición monopolistas, y
○ (2) los servicios de previsión de bienes públicos divisibles, de posible carácter
competitivo, en que el poder del estado no está involucrado;
● (f) transferencia hacia las empresas y las organizaciones no gubernamentales de los
servicios de prestación de bienes públicos divisibles o de mérito;
● (g) adopción acumulativa, para controlar las unidades descentralizadas, de los mecanismos
○ (1) de control social directo,
○ (2) de contrato de gestión en que los indicadores de desempeño sean claramente
definidos y los resultados medidos, y
○ (3) de la formación de "cuasi-mercados" en que se da la competencia administrada;
● (h) tercerización de las actividades auxiliares o de apoyo, que pasan a ser licitadas
competitivamente en el mercado.
En todo caso, para comprender el proceso actual de crisis de la nueva gerencia pública y de ascenso
del nuevo paradigma representado por la gobernanza es preciso comprender la idea fundamental
que subyace a las propuestas reformistas de la nueva gerencia pública. Ésta consiste en la
pretensión de restablecer el control político democrático sobre los agentes burocráticos mediante la
reducción en lo posible de las ambigüedades de la delegación. La idea fuerza es que los ciudadanos,
a través de sus representantes políticos, retomen el control del estado desplazado impropiamente a
las manos de los burócratas y de los grupos de interés (recuérdese el carácter neocorporativista que
acompañó en muchos casos a la agenda socialdemócrata). Para ello hacía falta una profunda
transformación de la organización y el ámbito del gobierno.
se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecución sino sólo la
formulación de las políticas. La relación entre políticos y gerentes públicos se configura como una
relación entre principal y agente. Para que el agente actúe en función de los intereses generales
definidos por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o área de acción
específicos. Cuando más claros y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos al
agente, menor discrecionalidad tendrá éste para asignar recursos entre diversos programas, y de
este modo podrá concentrar su discrecionalidad técnica en la mejor manera de alcanzar los
resultados específicos predeterminados en el contrato de gestión o agencia.
FALTA COMPLETAR PAG 20 Y 21
Reinventando el Estado regulador y construyendo las nuevas capacidades reguladoras
Un aspecto olvidado por la nueva gerencia pública ha sido la función reguladora del estado. Dentro
de la propia agenda neoliberal, aunque la tendencia general fue a la desregulación, nunca se
renunció a construir una capacidad reguladora del estado que remediara los innegables fallos del
mercado, sin dejar de considerar en ningún caso lo que la economía de la elección pública ha
llamado los “fallos del estado”.
Por regulación entenderemos toda la serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos
establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos. En este
sentido las regulaciones son limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas

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por presumibles razones de interés público. Las regulaciones, así entendidas, se expresan tanto en
leyes como en reglamentos y órdenes o actos administrativos.
Los problemas no se enfrentan adecuadamente preguntándonos si debería existir más o menos
regulación. La cuestión real es qué clase de regulaciones (incluyendo las que hacen posibles los
mercados) promueven el bienestar humano en diferentes contextos y cómo conquistar la capacidad
para producir y administrar eficazmente tales regulaciones
El objetivo para mejorar la eficiencia a través de la mejora de las regulaciones resulta amplio.
Un marco regulador viene constituido no sólo por los contenidos reguladores sino también por el
mecanismo elegido para asegurar su cumplimiento. Cuando el legislador ha decidido regular una
determinada actividad o sector, su problema no es sólo determinar los contenidos de la regulación,
sino si procederá y en qué medida a delegar parte de dicha determinación; qué poderes de
supervisión conferirá a la autoridad administrativa delegada; qué grado de discrecionalidad e
independencia tendrá ésta; cómo se nombran sus dirigentes; cuál será el régimen de su personal; a
qué procedimientos deberá someter el ejercicio de sus atribuciones y qué derecho de participación se
reconocerá a los grupos interesados; qué grado se pretende de revisión judicial y de supervisión
legislativa... Asegurar la calidad de la intervención reguladora es también tener la capacidad de
plantearse y enfrentar positivamente todo este tipo de cuestiones.
Las políticas o programas de reforma de las regulaciones sólo comenzaron a germinar en los 70, a
desarrollarse en los 80 y a implantarse con fuerza en los 90.
la calidad del proceso político de un determinado país, apreciada en función de la capacidad del
sistema político para representar equilibradamente todos los intereses implicados, determinará en
gran medida la calidad de las regulaciones
la resistencia al cambio sólo ha podido vencerse cuando han surgido nuevos actores que han roto el
corporativismo tripartito tradicional que subyacía a muchos viejos marcos reguladores y expresaba
principal o exclusivamente los intereses patronales, político-administrativos y sindicales.
La OCDE ha establecido tres fases en la reciente construcción histórica de las capacidades

reguladoras.
1) La primera se inició a finales de los 70 y se desarrolló a lo largo de los 80
Puede llamarse de desregulación y desburocratización. se persiguieron principalmente tres

objetivos:
(1) eliminar todos las barreras a la libre competencia impuestas por las regulaciones
existentes que no estuvieran justificadas por la preservación de intereses o bienes
públicos;
(2) eliminar los costes y cargas de cumplimiento de las obligaciones impuestas por
regulación cuando no estuvieran estrictamente justificados;
(3) combatir la inflación y confusión normativa mediante la codificación, simplificación
y transparencia de las regulaciones vigentes.
En esta primera fase el trabajo se orientó, pues, a revisar las regulaciones producidas en el pasado.
Se trataba, pues, de una fase reactiva, en la que el concepto de calidad reguladora fue limitado o
inexistente. El volumen y la complejidad de leyes, reglamentaciones, exigencias y formalidades
administrativas ha alcanzado un nivel record en los países de la OCDE, superando la capacidad de
los responsables de la regulación de asegurar la aplicación efectiva de sus prescripciones, la
capacidad del sector privado para cumplirlas y de los elegidos para controlar la acción gubernamental

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2° TEST (UNIDAD 5 A 8)
Parcial evaluativo que comprenderá los temas:
● Evolución del Rol de Estado hasta 1983: Haremos hincapié en el rol de las
empresas del estado y su caracterización luego de la crisis del año 1930
(Bibliografía: Andrieu y Gordillo - Krieger: La crisis del 30 y el desarrollo de
las empresas estatales)
● Modernización del Estado con el regreso de la democracia: Se focalizará
en el contexto del gobierno del Dr Alfonsín (Bibliografía Aldo Ferrer) y en las
reformas de su período (En Andrieu y Krieger)
● La Reforma del Estado de la década de los noventa: Donde deberán
focalizar en los sustentos y en el contexto internacional (Krieger: Reforma
Gerencial y Consenso de Washington, las reformas del Estado y la
Administración pública en el gobierno de Menem)
● La Reforma Constitucional de 1994 donde deben focalizar en la
caracterización de cada reforma (tanto las reformas políticas como las
institucionales)
“Políticas y crecimiento económico y el rol del Estado en Argentina hasta 1983”(págs. 1-47) en
Modernización y Reforma del Estado Nacional Argentino. Pedro Andrieu
Características del período:

● 1976/1983: apertura externa y desorganización industrial y financiera; crecimiento nulo: PBI:
1976: -1.7%; 1977: - 4.9%; 1978: -3.4%; 1979: 8.5%; 1980: 0.4%; el PBI per cápita:
disminuyó.
La crisis de la deuda a comienzos de los 80, puso fin al ciclo largo iniciado en la crisis del 30, llevó a
América Latina a "tocar fondo", y pareció dar al traste con estos planteos. Se otorgó prioridad al
ajuste fiscal, la modernización económica y la liberalización comercial, a la inserción en la
globalización, como condición para el acceso al financiamiento y la estabilización. Fue la "década
perdida", en términos de crecimiento económico y progreso social. Hizo inevitable hacer un alto en el
camino, aprender de la historia reciente, y repensar el futuro.
A comienzos de los 80 estalló la crisis de la deuda. Comenzó la "década perdida" en cuanto al
crecimiento económico y la mejora social. Se agotaba definitivamente la estrategia de crecimiento

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seguido desde los años 30, y sobre todo, desde la segunda posguerra. Fue inevitable analizar
adonde se había llegado, y cuál era el camino a seguir.
Finalmente, la profecía sombría de Gómez Morales y mucho de lo que recién se señaló, se hicieron
realidad ante los ojos de la sociedad argentina con la hiperinflación: entonces si terminó el ciclo largo
que comenzó en 1930. Y llegó el ajuste, la estabilización, la reforma del Estado, el comienzo de la
descentralización, de la modernización de la economía, con la apertura, la integración, y más luego el
huracán de la globalización. Y todo ello, con sus costos sociales y humanos, que un Estado sin
recursos por el endeudamiento y la incapacidad crónica de reducir la evasión fiscal, clientelista,
ineficaz e ineficiente para ejecutar programas sociales, y sin una voluntad política que lo orientara en
ese sentido, fue incapaz de compensar o, al menos, paliar.
Apertura de la economía y desorganización industrial
La crisis hiperinflacionaria y financiera de fines de 1975 y comienzos de 1976 no había dañado, en lo
substancial al sistema productivo. La industria había alcanzado un grado importante de
modernización tecnológica y de integración. Si bien subsistían los problemas de eficiencia ya
comentados, las políticas de aliento a las exportaciones industriales habían conducido a que en 1974
fueran equivalentes al 23 % del valor agregado de la industria. La infraestructura, aunque incompleta,
no representaba frenos importantes para el crecimiento industrial o agropecuario. Este último sector,
especialmente el agrícola, estaba tecnológicamente maduro para avanzar decididamente.
Existía una gran crisis, pero era, como se dijo, de carácter financiero interno y externo. Había
conducido a la mayor inflación de la historia del país hasta esa época debido a la incapacidad del
gobierno de arbitrar adecuadamente en la lucha por la distribución funcional del ingreso.
Era perfectamente posible alentar la mayor producción agropecuaria y con ello solucionar el
problema en el sector externo, y procurar mejorar la eficiencia de los sectores antes mencionados, de
una manera ordenada y no destructiva, mirando adelante y hacia afuera, o sea hacia las tendencias
principales en el resto del mundo, y no hacia adentro y hacia atrás, como si nada hubiera pasado
dentro y fuera del país desde 1914 ó 1930.
Se propuso en 1976 incentivar la agricultura con la devaluación, la eliminación de retenciones, la
desaparición de la intervención estatal en la comercialización y el asegurarse los nuevos mercados
de los países socialistas lo cual resolvió el problema externo y generó crecientes reservas.
Convertir en eficiente a la industria, bajando los salarios reales en un 40 % y posteriormente, bajando
violentamente la protección arancelaria.
La reforma financiera, a favor de los grupos tradicionales del sector, surgidos del sector agropecuario,
condujo a la desorganización, y a graves escándalos y quebrantos en el sector. La especulación se
convirtió en la única actividad nominalmente rentable del país.
El manejo financiero contribuyó a que la inflación se mantuviera por encima del 100 %. A favor de la
baja de las importaciones por la recesión industrial provocada y del crecimiento de las exportaciones
agrícolas, como así también de la entrada de importantes capitales «golondrina» atraídos por las
altas tasas de interés, se había acumulado importantes reservas. Estas se utilizaron para atrasar
sistemáticamente el tipo de cambio como elemento antiinflacionario, con lo cual se desalentaron
tanto las exportaciones agrícolas cuanto las industriales, y la crisis se generalizó.
Como resultado, se llegó a un círculo vicioso de endeudamiento industrial imposible de pagar, alta
inflación y tasas de intereses, devaluaciones, y quiebra técnica del sistema financiero
Esto reflejaba fielmente la vieja mitología argentina, del país agrícola e importador rico, a la que nos
hemos referido varias veces.
La única perspectiva cierta parecía estar dada por el descubrimiento de importantes yacimientos de
petróleo y gas, cuya exportación permitiría ayudar a pagar la enorme deuda externa a costa de
reforzar la dependencia del país de las exportaciones primarias.
En el período 1976-80 la economía no creció, ya que la agricultura no pudo compensar la crisis
industrial, y el producto per cápita descendió. En resumen, llegó a existir un consenso bastante
generalizado en que la crisis era mayor hacia 1980 que en 1976, y que ahora afectaba básicamente
al sector real de la economía.
La composición cualitativa del PBI: no obstante el bajo ritmo de crecimiento, durante el período
posterior a la posguerra y hasta 1975 se habían realizado importantes y profundos cambios en la

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composición cualitativa de la economía nacional, especialmente en lo relacionado con la

industrialización, la urbanización y los servicios.
La oferta industrial interna cubría en muy alto grado las necesidades de la demanda y en la mayoría
de los sectores. Con excepción de algunas industrias de base y de bienes de capital, el proceso de
sustitución de importaciones había sido completado.
El proceso de crecimiento y el dualismo estructural: el proceso de crecimiento y especialmente el
cambio cualitativo, no había sido uniforme entre ni dentro de los diferentes sectores y regiones del
país, por lo que era visible una situación de dualismo, que, al no corregirse enérgicamente, había
tendido a agravarse con el tiempo, especialmente después de 1976.
El dualismo en la industria: como consecuencia de la estrategia de desarrollo seguida por el país en
la posguerra, y especialmente en la década del 60 (estrategia de desarrollo desbalanceado), era
posible identificar dos subsectores dentro de la industria:
a) sector moderno: caracterizado por:

● La existencia de pocas empresas grandes, con capacidad gerencial, y de generar
financiamiento para su funcionamiento y expansión, en ciertos casos, con dimensión
económica aceptable, y, con capacidad, al menos potencial, para generar tecnología propia.
● Niveles mejores de productividad y consecuentemente, de salarios, con ritmos aceptables de
crecimiento en el tiempo.
● Capacidad para acompañar el proceso de crecimiento del país.
● Localización casi exclusivamente en Capital y Gran Buenos Aires y en menor medida, en el
resto del litoral y Córdoba.
● Comportamiento monopólico o casi monopólico de este grupo de empresas líderes en los
respectivos sectores.
● Propiedad extranjera o de consorcios internacionales de la mayoría de las empresas,
generando una situación de dependencia de decisiones externas en materia de inversión, y
en el no desarrollo de tecnología nacional y el consecuente uso de la importada, con su alto
costo en términos de royalties, regalías, etc. Igualmente, ello parecía crear, en ciertos casos,
restricciones y dificultades para la exportación.
● Proceso de concentración creciente.
b) sector tradicional: caracterizado por:

La existencia de numerosas empresas pequeñas (muchas de ellas, simples talleres), sin capacidad
gerencial ni de financiamiento, en la mayoría de los casos, fuera de dimensión económica, y con
graves dificultades para su expansión, cuando no para sobrevivir.
1. Niveles bajos de tecnología utilizada y de productividad y consecuentemente, salarios más
bajos, que tendían a atrasarse en relación a los de las grandes industrias.
2. Incapacidad para funcionar adecuadamente en una economía ordenada y para acompañar
un proceso de crecimiento nacional a las tasas requeridas.
3. Localización distribuida en todo el país, siendo la única industria existente en la mayor parte
de los centros urbanos del interior del país.
4. Comportamiento marginal en los respectivos mercados; en ciertos sectores dependencia
muy fuerte de las decisiones de las empresas mayores, que lideran los sectores a los que
proveen (p. e. industria automotriz)
5. Propiedad nacional, con tendencia en algunos períodos a pasar a propiedad extranjera como
alternativa a la desaparición, en el caso de empresas económicamente sanas, pero con
dificultades financieras, y en general, mal dirigidas. La desorganización y el endeudamiento
de este sector, se acentuó mucho en los últimos años del período, aumentando también el
número de quiebras.
El dualismo en el sector agropecuario:

a) La pampa húmeda: presentaba las siguientes características:
● Unidades de dimensiones económicas aceptables o superiores a las convenientes, aunque

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con tendencia a una exagerada subdivisión.

● Recuperación de los niveles mejores alcanzados por el país, similares a los de anteguerra,
en materia de extensión, rendimiento, etc., tendencia a una mejora sostenida aunque lenta,
por acción del INTA, principalmente.
● Incorporación de mejoras tecnológicas y de gestión, aunque a un ritmo inferior al posible. En
particular la gestión económica y financiera estaba lejos de los niveles deseables de
racionalidad en las decisiones.
● Recuperación de los niveles de precios, en ciertos casos, y precios excesivos en otros, sin
que ello se traduzca establemente en aumentos correlativos de producción o rendimientos.
● Economías externas crecientes por beneficios de la infraestructura económica y social,
especialmente en los últimos años del período.
● Agresividad del sector frente a los demás que componen la economía nacional por
considerar¬se injustamente postergado, lo que no resultaba avalado por la información
objetiva disponible.
● Grado no adecuado de estabilidad en la oferta del sector, con ciclos violentos, especialmente
en ganadería, que, además, generaban grandes transferencias de ingresos.
b) el resto del país, especialmente el Norte y el Oeste:

● Minifundio, sin que existieran planes en ejecución para la reconversión.
● La mayoría de los cultivos, en crisis estructurales, por problemas de precios, calidades,
sobreproducciones no exportables, etc.
● Bajo nivel de ingreso.
● Bajo nivel de gestión.
● Pocos beneficios de la infraestructura.
● Sectores que “expulsan” población.
La ocupación
Como consecuencia de la situación de dualismo y de crecimiento no balanceado, los sectores y
subsectores que más habían crecido en el pasado reciente eran aquellos que usan poca mano de
obra y que están localizados en el litoral del país.
Como consecuencia de la situación de crisis en sectores y regiones del país, hay en los mismos, en
los últimos años, desocupación estructural, lo que se reflejaba, en promedios, en el país como en
todo.
Se apreciaba que el desarrollo de industrias con alto insumo de mano de obra, especialmente de
producción de bienes de capital, y algunos de los de base y su localización en ciertas regiones del
interior del país, podrían tender a solucionar, al menos parcialmente, este problema.
La distribución del ingreso
Después del “pico” 1948/9, producto de una estrategia distribucionista, había mostrado una tendencia
fuertemente regresiva entre extremos, con períodos intermedios, breves, de recuperación parcial y/o
de mantenimiento de niveles. Las devaluaciones, los ciclos ganaderos, el proceso de desarrollo no
balanceado, el proceso inflacionario, en general explicaban la situación: en particular, el proceso
inflacionario juega como un gigantesco mecanismo de “engaño social”. Las políticas seguidas
después de 1976 agravaron las tendencias.
Dadas las necesidades de capitalización del país, no era fácil esperar una corrección rápida de esta
situación, dada la menor propensión al ahorro de los sectores de ingresos fijos.
Además, existían grandes diferencias en los niveles de ingreso, entre sectores y regiones, como
consecuencia de la situación de dualismo comentada; las diferencias tenderán a acentuarse.
La distribución del ingreso era muy poco satisfactoria y no correspondía al nivel de desarrollo del
país; esta situación de injusticia creciente, de no partici¬pación por los trabajadores en los frutos del
progreso económico del país, era fuente de tensiones sociales y regionales cada vez más graves.
El sector público

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Contribuía con un porcentaje muy importante al producto nacional.

Desde mediados de la década de la década del 60 había aumentado significativamente su capacidad
de inversión y en términos cualitativos, había mejorado la capacidad de selección y ejecución de
proyectos.
Ello había permitido recuperar parte del atraso en la infraestructura económica.
En cambio, existía un fuerte déficit en la infraestructura social - educación, vivienda, salud -
postergada permanentemente en las prioridades de inversión. Se había mejorado la gestión y la
eficiencia de la mayoría de las empresas de propiedad del estado, en particular las relacionadas con
los servicios y la energía, pero se había deteriorado su rentabilidad con las privatizaciones periféricas
y los contratos con empresas privadas.
Existían más de 400 empresas en las que el estado tenía participación en su propiedad y que no
controlaba de ningún modo efectivo. Ello dificultaba, además, no solo la posibilidad de encarar
cualquier plan de reconversión industrial, sino del uso del sector como herramienta de política
económica y social.
La reactivación del proceso inflacionario, las devaluaciones, la supresión del Ministerio de Economía
en 1971-72, y la política seguida después de 1976 habían conducido a un creciente deterioro en el
funcionamiento del sector público central, y en el grado de control por parte de este, del conjunto del
sector público en materia de salarios, organización y regulaciones.
El sector externo
Como consecuencia de la sustitución de importaciones y del creci¬miento de las exportaciones, y del
bajo crecimiento de las importaciones remanentes, correlativo del bajo grado de crecimiento, en los
últimos años, el sector externo había dejado de presentarse como la principal restricción existente de
tipo estructural. Las crisis de 1975 y 1980 fueron consecuencia de problemas de manejo de la política
económica y financiera. El manejo del sector en el último período había llevado a un gran aumento
de la deuda externa
En 1978 las exportaciones de bienes manufacturados fueron de 1,67 mil millones dólares.
En general, el sector presentaba serias debilidades para acompañar un proceso de crecimiento
rápido:
1. Continuaba dependiendo en grado exagerado del sector agropecuario..
2. El país no tenía un instrumento operativo apto para encarar una decidida expansión
de las exportaciones (Ente Nacional de Comercio Exterior)
3. No se aprovechaba en toda su extensión las posibilidades de crédito de los
organismos financieros internacionales, a veces por el choque con algunas
exigencias que se percibían como contrarias al interés nacional.
4. No existía un volumen significativo de inversión externa nueva y en sectores
convenien¬tes para el país.
5. La dependencia tecnológica, el pago de dividendos y los intereses y amortizaciones
de la deuda externa, en su mayor parte a corto plazo, disminuían en forma
importante, la capacidad de importar del país.
Los niveles de eficiencia industrial

Como consecuencia de la alta protección a la industria, del atraso tecnológico, del déficit de
capitalización y del déficit gerencial, en general la industria nacional trabajaba fuera de los niveles de
eficiencia promedio, existentes en el mercado internacional.
Ello planteaba una situación crítica, por una parte, respecto de las posibilidades de diversificar la
composición de las exportaciones, y por otro, respecto de los niveles de ocupación..
La educación
Los niveles de alfabetización, en general, estaban cerca de lo satisfactorio, aunque ciertas regiones
están lejos del promedio del país; eran altos, en cambio, la deserción y el abandono escolar, antes de
haberse completado el mínimo de instrucción aceptable, lo que se vincula con la situación socio
económica de los sectores de ingresos fijos.
Estaba pendiente de reestructuración el paso entre la enseñanza primaria y la media, tendiendo a un

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sistema más moderno.

Los niveles medio y superior habían tenido un gran crecimiento cuantitativo a comienzos de los años
70, pero registraban en lo cualitativo, desvíos muy importantes entre las especialidades elegidas y
brindadas y las necesidades del país, con su secuela de frustraciones, ineficiencia del sistema y
éxodo, en ciertos sectores.
La infraestructura educacional está envejecida y es notoriamente insuficiente.
La vivienda
Registraba quizás el déficit más impresionante del país, superior a 1 millón de viviendas, en parte
agravado por las migraciones internas. No existen mecanismos financieros y operativos aptos para
encarar una solución, a la escala necesaria. La industria de la construcción había mejorado su
productividad, pero dirige su actividad hacia la construcción de vivienda para sectores de ingresos
medio-altos y altos, y a las obras públicas.
Los planes encarados por el estado han sido cuantitativamente insuficientes y orientados, en general,
a la erradicación de los sectores marginales, casi exclusivamente (erradicación de villas de
emergencia)
La salud pública
El país poseía a nivel profesional recursos humanos suficientes, existiendo fuerte déficit a nivel
técnico, profesional y auxiliar (1 médico cada 530 habitantes) Se registraba un enorme atraso en
materia de organización, financiamiento e infraestructura del sector, no obstante algunos esfuerzos
dirigidos hacia la planificación en las últimas décadas. La situación sanitaria era, no obstante, buena,
persistiendo endémicas en ciertas regiones. Existirían problemas de nutrición en ciertos sectores y
áreas, y de recrudecimiento de ciertas enfermedades sociales, quizá por haberse desarrollado
resistencia biológica a los medicamentos utilizados. El consumo diario promedio es de 3347 calorías
(1977), el 126 % del requerido, lo real refleja la disponibilidad de alimento del país.
El comercio
No obstante ciertas medidas de promoción de la modernización, muestra todavía una estructura
profusa, costosa, y un funcionamiento muy poco racional de los mercados.
El sistema financiero y bancario

En los últimos años había sufrido una expansión interna y externa sin adecuados controles, lo cual
condujo en 1980 a quiebras y liquidaciones. A consecuencia de ello, y de otros problemas, la
solvencia técnica del sistema era dudosa.
La minería y los recursos naturales

La minería, especialmente la metalífera, se caracterizaba por su bajo grado de desarrollo, existiendo
algunos grandes proyectos en ese sentido.
Por el contrario las exportaciones de recursos energéticos (petróleo, gas, uranio, carbón) habían
aumentado considerablemente, al igual que las reservas, en la última década. Se había comenzado a
exportar gas y carbón y se esperaba comenzar próximamente con uranio y posiblemente, a mediano
plazo, petróleo.
El contexto socio-político
El funcionamiento del sistema económico-social del país, en el sentimiento general, dejaba mucho
que desear, entre otras, por las siguientes razones:
● La falta de definición de objetivos nacionales claros, compartidos por la población,
como resultado de un proceso amplio y abierto de participación social en las
decisiones.
● El bajo nivel de la racionalidad en las decisiones públicas y privadas, causa y efecto
de la continuada inestabilidad política y social.
● La falta de un estado que sea fuerte sobre la base legítima de un amplio consenso, y

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que pueda trazar objetivos y planes por lo menos a mediano plazo, auténticamente
representativos.
● Inexistencia de mecanismos de participación y representación social.
● La inexistencia de un aparato de información que haga posible el conocimiento por la
población de los objetivos y políticas nacionales.
● La falta de bases de acuerdo nacional, en lo económico, social y político.
● La recurrencia a las “soluciones” autoritarias como modo de eludir el conflicto y la
negociación para el logro del consenso.
La visualización global del sistema económico-social nacional

Entre 1960 y 1975 la economía se modernizó, y la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno,
mejoró gradualmente, hasta igualar y superar levemente las del quinquenio 1945/49. Como
consecuencia, en 1976, se pretendió una vez más al mismo tiempo solucionar la crisis y crear
condiciones para un crecimiento más rápido, con resultados desastrosos, como se comentó más
arriba. Esta nueva etapa se convierte así en una más en el ya clásico modelo de «stop and go», con
que ha funcionado la economía argentina de posguerra, con el agravante de que luego del período
relativamente entre 1963 y 1974, la amplitud de los ciclos tiende a acortarse cada vez más.
En el plano interno la economía no genera suficiente demanda de empleo, agravado esto último por
la concentración del proceso de crecimiento en sectores dinámicos que utilizan tecnología con alta
intensidad de capital, en general de propiedad extranjera o multinacional. Tampoco genera recursos
suficientes para la atención de las demandas prioritarias de carácter social.
En todo este cuadro, el proceso inflacionario, que se mantenía en niveles superiores al 100 % anual
desde 1975, aparece como la explicitación de la lucha entre los diversos sectores sociales por la
distribución del ingreso; a través del engaño que implican los aumentos nominales de salarios, con su
secuela del inmediato aumento de los precios y de la menor demanda de ocupación, se había
generado en la economía argentina un proceso de capitalización forzado, diluyendo en el tiempo los
pasivos generados por el endeudamiento, a favor del proceso; cuanto mayor acceso al crédito
institucional, y cuanto más negativas eran las tasas reales de intereses, ma¬yor es la translación de
recursos hacia las empresas; esta forma particular de “autofinanciamiento” había hecho posible la
expansión del sector industrial nacional, incluyendo, en condiciones especialmente favorables, a las
empresas extranjeras, las eventuales consecuencias, en términos de crecimiento de la dependencia
económica y tecnológica no necesitan ser desarrolladas aquí. Cuando a partir de 1976 existieron
tasas reales positivas muy altas, ello condujo a la especulación financiera, y paralizó la inversión
productiva.
Desde comienzos de la década del 50, se había venido verificando una tendencia persistente a una
redistribución del ingreso nacional, de signo regresivo en relación a los sectores de ingresos fijos.
Se admite, generalizada¬mente, que ello es inadmisible socialmente e incompatible con un proceso
de desarrollo industrial como el que se ha verificado en Argentina a partir de la posguerra, hasta
alcanzar niveles importantes en lo cuantitativo y cualitativo.
El estado, aún cuando perjudicado en parte por el deterioro en el aspecto impositivo, ha tenido
también su parte, transfiriendo durante la mayor parte del período el peso del proceso inflacionario
sobre las clases pasivas y sobre las remuneraciones de su propio personal. La base ilegítima del
poder político ejercido por gobiernos militares y electos mediante el fraude durante 32 de los 51 años
entre 1930 y 1980, discrimina en la asignación de recursos en las inversiones y en los servicios, en
contra de los sectores sociales y del interior, volcando el peso en la infraestructura económica y en
algunas industrias básicas, contribuyendo así a generar economías externas para la industria y en
menor medida, para el agro de la pampa húmeda, y a beneficiar a sectores de ingresos medios y
altos.
En definitiva el conflicto central entre crecimiento y distribución del ingreso, que persistía y aún se
agravaba, reflejaba la falta de un consenso nacional mínimo entre sectores y regiones.
"La Reforma del Estado en Argentina desde el retorno de la democracia - Primera parte (1983-

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89)” Pedro Andrieu
● Aplicando los conceptos desarrollados en la ponencia precedente, describa las

distintas acciones emprendidas en el campo de la Reforma del Estado durante el
gobierno del Dr. Alfonsín. Describa los principales programas y objetivos de la
reforma.
El proceso de reforma y modernización del estado y del sector público desde que en diciembre de
1983 Argentina retorna al sistema democrático con la asunción de la Presidencia por el Dr. Raúl
Alfonsín, electo poco antes. Esta primera parte se refiere precisamente al período correspondiente a
ese gobierno.
A partir de mediados de 1975, en las postrimerias del gobierno de Isabel Perón, la inflación alcanzó
niveles de tres dígitos que se mantuvieron casi sin excepción hasta las crisis hiperinfla cionarias de
1989 y 1990.
Esto marcaba con claridad indubitable el final de la viabilidad del modelo populista con economía
cerrada y con preponderancia del sector público como actor económico, asumiendo un rol que
mostraba un crecimiento sostenido desde la crisis de los años 30.
El gobierno militar argentino de 1976-81 proclamó propósitos que parecían congruentes con el
liberalismo, y aún el monetarismo.
No privatizó las empresas del estado importantes, solo algunos sectores y servicios periféricos.
Avanzó muy parcialmente en la descentralización de servicios sociales. El gasto público se mantuvo
alto, en parte por los gastos militares elevados. En 1981 el sector financie ro, excesivamente
desregulado, entró en crisis, y con ello murió todo intento de reforma, si es que perduraba algún
propósito de ese tipo. La guerra en 1982 condujo a la debacle final, y definitiva, de la larga serie de
gobiernos militares iniciada en setiembre de 1930.
La situación y las perspectivas de la economía a fines de 1983 no aparecían quizá tan fuera de
control como en 1976, pero había un hecho nuevo de la mayor trascendencia: a mediados de 1982
México había declarado su insolvencia externa, y con ello, la crisis de la deuda había estallado.
Finalizaba la posibilidad de financiar con fondos externos los impenitentes déficit fiscales de América
Latina, y había que pagar sin vuelta las deudas anteriores. La economía cerrada no podía ya
promover ningún crecimiento significativo. El ajuste fiscal y la moderniza ción de la economía se
imponían, y nada de ello era posible sin la redefinición del rol y el consecuente redimensionamiento y
modernización del sector público.
El grado de endeudamiento con el que la administración del Dr. Alfonsín recibido el gobierno, la crisis
de la deuda latinoamericana que había estallado en 1982, y la completa falta de decisión de ese
gobierno durante su etapa inicial para encarar la amplia y profunda reforma económica y fiscal que
era impostergable, reemplazando la inacción por las reivindicaciones retóricas y el voluntarismo sin
base sólida alguna, condujeron a una inflación fuertemente creciente. Ello a su vez obligó al gobierno
a tomar medidas, que se concretaron en el Plan Austral de 1985, cuyo objetivo básico era la
estabilización, lo que consiguió inicialmente.
Casi la mitad de del mandato del Dr. Alfonsín mandato transcurrió en estudios y propuestas, antes de
que se concretarán algunos programas con apoyo internacional, al tiempo en que todavía parecía
exitoso el intento de reencausamiento de la economía con el Plan Austral, técnicamente bien
concebido:
El gobierno, en su declinación, torno entonces su atención prioritaria hacia las empresas públicas, en
una situación y perspectivas insostenibles. Modificó los mecanismos institucionales de control,
independizándolos del área fiscal y económica, y convocó para dirigirlas a personas con ideas
modernas y experiencias de gestión
Cuando finalmente se decidió a comenzar a privatizar alguna empresas públicas que debían
fácilmente ser rentables y prestar servicios mucho mejores, ya era tarde: desgastado, carecía del
poder político suficiente, y el tiempo de su mandato se agotaba.

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En 1988 por primera vez en 45 años, caduco el régimen de coparticipación federal vigente, y
Hacienda envió fondos a las provincias a su criterio.
La declinación del Plan Austral se hizo cada vez más patente, hasta ser sustituido por el Plan
Primavera, lanzado en esa época de 1988. Este Plan, a su vez, entró en crisis pocos meses antes
de las elecciones presidenciales de 1989, en las que esperablemente triunfo el Dr. Menem.
El estallido hiperinflacionario volvió al país ingobernable e hizo que cinco meses antes de finalizar su
mandato debiera entregar en julio de 1989 el gobierno a su sucesor, providencialmente ya electo.
El gobierno del Dr. Alfonsín encaró desde el primer momento la necesidad de reestructurar y mejorar
la eficiencia del sector público. El propósito y deseo último, consistiría en poder hacer un balance de
la contribución del sector público al crecimiento económico y al desarrollo social de la Argentina
durante el mismo período, 1930-89.
MEDIDAS TENDIENTES A LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERIODO 83-89

Los Planes:
PLAN AUSTRAL: El Plan Austral fue un programa argentino de estabilización monetaria que se
ejecutó durante el gobierno de Raúl Alfonsín por su segundo ministro de economía, Juan Vital
Sourrouille, por el cual se cambió la denominación monetaria (de "Peso Argentino" al "Austral").
Características
El programa, iniciado en junio de 1985, fue del tipo "política de shock" y logró contener la inflación
rápidamente sin frenar el crecimiento económico. El programa terminó en los hechos cuando hacia
1988 un rebrote inflacionario forzó a crear un nuevo programa, conocido como "Plan Primavera", que
no lograría evitar la hiperinflación de 1989, que terminaría en la renuncia de Alfonsín y en una
transición adelantada al presidente electo Carlos Menem.
El Plan Austral es un caso atípico en los planes de estabilización monetaria acordados entre el FMI y
países latinoamericanos.
La medida política central fue el cambio del signo monetario, quitando tres ceros al Peso Argentino
para crear el Austral. Para evitar la fuerte transferencia de riquezas de deudores a prestatarios que
ocurre cuando la inflación baja abruptamente (y otras distorsiones debidas a la existencia de
contratos fuertemente indexados) se estableció el llamado "desagio", por el cual, formalmente, el
peso argentino se depreciaba frente al austral a la tasa de inflación anterior a la entrada en vigor del
plan. Paradójicamente, se requirió una fuerte expansión de la base monetaria M1, dado que mientras
hubo inflación elevada el público buscaba deshacerse de sus pesos cuanto antes, o bien comprando
dólares o bien haciendo depósitos de plazo fijo.
Por otra parte se buscó un fuerte control de precios. Las tarifas de los servicios públicos (por
entonces en manos del Estado) se congelaron, y se establecieron listas de precios máximos para los
bienes de la canasta básica (que eran administrados por privados). También se buscó limitar el
aumento de los salarios del sector privado, pese a lo cual el salario real tuvo un alza importante, en
parte por la propia reducción de la inflación (no había más un "retraso" del salario respecto de los
precios) y en parte por el impacto del desagio en las tarifas.
Los ingresos fiscales mejoraron considerablemente al desaparecer el efecto Olivera-Tanzi (el rezago
fiscal), con lo que el esquema resultó sostenible a corto plazo.
Resultados
El plan logró el objetivo de reducir la inflación de un día para el otro (en los primeros meses de
aplicación la inflación rondó el 2% mensual) con lo que el gobierno logró recuperar mucho de su
popularidad inicial. También logró el objetivo de no frenar el crecimiento típico en los planes
gradualistas que recomendaba el FMI (estanflación), llegándose a crecer al 7% anual durante 1986

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pese al deterioro de los precios de las materias primas.
Hacia mediados de 1986 se inició una fase de descongelamiento gradual de precios; en ese período
la inflación tuvo un ligero incremento, llegando hasta el 5% mensual. La situación desmejoraría
notablemente al aumentar fuertemente el tipo de interés internacional y reducirse nuevamente el
precio de las materias primas, que llevaría hacia fines de 1987 a una nueva crisis macroeconómica
vía restricción externa. Sourrouille renunció a su cargo de Ministro de Economía en marzo de 1989.
PLAN PRIMAVERA El Plan Primavera, en lo que fue el último intento del gobierno de Raúl Alfonsín
por detener, sin éxito, la escalada inflacionaria y reactivar la economía. Fueron, en realidad, los
prolegómenos de la hiperinflación que luego se desataría.
El Plan se basó en controles de precios, de salarios públicos, tarifas y del tipo de cambio.
Se venía del ocaso del Plan Austral -que, vale recordar, consiguió reactivar la economía y aplastar la
inflación dando lugar a uno de los mejores momentos económicos de la historia-y del Australito. La
inflación entre enero y julio de 1988 había saltado y acumulado 178%. Los organismos financieros
internacionales presionaban por ajustes. Los grandes déficits de las empresas públicas ya eran
inmanejables, al igual que el de la Tesorería que se retroalimentaba por el cuasifiscal del Banco
Central. Fueron los tiempos del festival de bonos. Se imponía un ataque frontal a la inflación, ante el
fracaso de las concertaciones, la aceleración de la espiral precios-salarios, la suba de las tasas de
interés y la creciente dolarización de los ahorros internos.
Resultó adecuado, según los historiadores, a una circunstancia de innegable deterioro del poder
político de Raúl Alfonsín. Las medidas tuvieron cierto éxito inicial, ya que en diciembre la inflación se
mantuvo en un dígito. Pero el plan presentaba dos fuertes debilidades, la escasez de divisas y la
incertidumbre política generada por las inminentes elecciones.
Mientras, seguía creciendo el déficit cuasi fiscal a raíz que la emisión monetaria, necesaria para
financiar el gasto público, que era luego absorbida por el BCRA mediante la colocación compulsiva
de bonos y encajes a los bancos para retirar el dinero de circulación.
En el verano del 89 el colapso era previsible. La corrida se inició a fines de enero, cuando trascendió
que el Banco Mundial suspendería su ayuda a la Argentina. En unos pocos días, el Banco Central
sacrificó u$s 900 millones de las reservas para sostener el austral. Pero la fuga hacia el dólar
continuaba por lo que el 6 de febrero se decidió crear un nuevo mercado cambiario, el libre. Esto fue
el acta de defunción del Plan Primavera. El dólar más que triplicó su valor entre abril y mayo.
1. La Secretaría de la Función Pública y el Instituto Nacional de Administración Pública
El gobierno constitucional presidido por el Dr. Raúl Alfonsín, en cumplimiento de un compromiso

programático, asignó especial prioridad a la modernización y mejora de la eficiencia en la gestión del
Sector Público en todos sus componentes: administración pública central, organismos autárquicos y
descentralizados, y empresas públicas.
Con ese propósito, inmediatamente de hacerse cargo del gobierno jerarquizó las áreas del gobierno
que consideraba que deberían tener las responsabilidades principales en las áreas respectivas,
creando la Secretaría de la Función Pública (SFP) dependiente de la Presidencia de la República, y
reorganizando y dando una nueva dinámica al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
La SFP tiene por misión conducir el proceso de reforma del estado y administrativa, y la gestión del
Instituto Nacional de la Administración Pública, a fin de asegurar la permanente adecuación de la
Administración Pública a los objetivos y planes de gobierno.
Para ello tiene asignadas las siguientes funciones:
1. Intervenir en la formulación de los objetivos para la Administración Pública de acuerdo con

las pautas dispuestas en el Planeamiento Nacional;

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2. Intervenir en la fijación de las políticas administrativas necesarias para asegurar el cumpli-

miento de los planes y programas de la Reforma Administrativa;
3. Formular los planes y programas de la Reforma Administrativa;
4. Intervenir en la tramitación de los proyectos de normas legales que regulen la función pública
y la organización de la Administración Pública Nacional;
5. Coordinar la integración permanente de los organismos componentes del Sistema Nacional
de la Reforma Administrativa;
6. Evaluar periódicamente los resultados del proceso de Reforma Administrativa y cumplir las
auditorías administrativas que se dispongan.
El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) funciona como organismo descentralizado

dependiente de la Secretaría de la Función Pública, en interacción con las áreas pertinentes de dicha
Secretaría y tiene como funciones específicas:
● La capacitación, actualización y formación de los recursos humanos requeridos por el Sector

Público, así como el desarrollo de investigaciones referidas a su ámbito.
● La suma de estas actividades responde a la necesidad de impulsar un proceso de cambio
dentro de la Administración Nacional a fin de superar obstáculos que han impedido responder
a la evolución social y económica a que debe aspirar un país moderno.
● Para el cumplimiento de estos objetivos el INAP dispone de áreas sustantivas (Formación
Superior, Capacitación e Investigaciones) y áreas de apoyo (Biblioteca y Publicaciones,
Administración, Asesoría Jurídica y Relaciones Institucionales).
● Las responsabilidades propias de esas áreas explican las atribuciones conferidas al INAP
para asignar el desarrollo de planes de capacitación a los distintos organismos del Estado de
acuerdo a sus necesidades y supervisar su ejecución; recabar colaboración de los
organismos nacionales, provinciales, y municipales y encomendarles la realización de
estudios, tareas y obras que estime necesarios para la consecución de sus fines.
● Asimismo el INAP está facultado para proponer al Poder Ejecutivo Nacional las medidas de
gobierno dirigidas a una mayor eficacia y eficiencia del Sector Público, a través del recurso
humano y a aprobar con su conocimiento los programas de cooperación técnica y de apoyo
financiero interno y externo en relación con esas metas. Además de las actividades
mencionadas el INAP se ofrece como un organismo de servicios al que puede recurrir
cualquier sector de la Administración Nacional en demanda de asesoramiento y apoyo.
1.1 El Centro Interamericano de Capacitación en Administración Pública (CICAP)
● El CICAP fue creado en 1965, por Convenio entre la Secretaría General de la Organización
de Estados Americanos (OEA) y el Gobierno Argentino. Tenía como contraparte a la SFP, y
llevaba a cabo sus actividades tanto de alcance regional como nacional conjuntamente con el
INAP.
● De acuerdo a las disposiciones del Acuerdo, las actividades del Centro eran: la capacitación,
la investigación y el asesoramiento en Administración, (con especial énfasis en: presupuesto,
programación, ejecución, contabilidad, control, sistemas de información, evaluación de
proyectos, financiamiento) y Planeamiento.
● El Centro presta asistencia técnica en el país sede y en los Estados miembros de la OEA
para el diagnóstico de necesidades de capacitación. También brinda asistencia técnica para
la creación o el fortalecimiento de instituciones orientadas a la formación y capacitación, con
especial énfasis en administración y planeamiento. Presta además, asistencia técnica
directa a los Estados miembros y al país sede, cuando le es requerido, en sistemas de
administración y planeamiento, en la medida que lo permiten los recursos disponibles.
● El Centro disfruta de autonomía técnica y administrativa bajo la autoridad y responsabilidad
primordial de su Director, con sujeción a su dependencia jerárquica y administrativa de la
Secretaría General de la OEA. La Secretaría General de la OEA designa al Director del
Centro y a los profesores internacionales, previa consulta con el Organismo Nacional de
Enlace. El Gobierno por intermedio del Organismo Nacional de Enlace, designa al
Coordinador Nacional del Centro. Las actividades del Centro están sujetas a evaluaciones
anuales. Estas evaluaciones son realizadas conjuntamente por la Secretaria General de la
OEA y el Organismo Nacional de Enlace.

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1.2 Estudios y Análisis
Como se indicó más arriba, el gobierno del Dr. Alfonsín encaró desde el primer momento la
necesidad de reestructurar y mejorar la eficiencia del sector público. Se consideró que una
componente básica del esfuerzo orientado en esa dirección, está constituido por la puesta en marcha
de mecanismos de selección, formación, perfeccionamiento y carrera profesional, que tienda a
conformar un cuerpo estable de profesionales de alto nivel, dedicados a las actividades generales y
de análisis e implementación de políticas en todo el ámbito del sector público, central,
descentralizado, y empresas públicas.
A partir de la convicción del gobierno de que contar con recursos humanos calificados y
especializados constituye una condición indispensable para el éxito de cualquier programa de
modernización, llevó al desarrollo de un conjunto de programas de perfeccionamiento y formación
orientados prioritariamente hacia los niveles ejecutivos, de asesoramiento, y profesionales, y a la
creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, dependiente de la SFP.
La SFP y el INAP pusieron en marcha el Curso de Formación de Administradores Gubernamenta les,

desarrollado por el INAP con el apoyo de la ENA de Francia, el Programa de Alta Dirección para
Ejecutivos de Empresas Públicas (PADEP) con el apoyo del Programa de Fortalecimiento
Institucional del Sector Público argentino, del Banco Mundial, y la Maestría en Administración Pública,
mediante un convenio con la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires,
con lo cual puso en marcha los programas de formación y perfeccionamiento para el nivel gerencial
del sector público. Universidad de Buenos Aires. Las principales características de estos programas
se describen más adelante.
Se consideraba que el impacto de estas políticas sólo comenzaría a sentirse en el mediano plazo, y
que debería influir significativamente a largo plazo en la mejora de la calidad del análisis, la adopción
de decisiones, y la implementación de las mismas en el sector público argentino.
El 31 de octubre de 1986 el gobierno firmó con el Banco Mundial el contrato del Préstamo de
Asistencia Técnica 2712-AR, por un monto de US$ 18.5 millones, para desarrollar un Programa de
Fortalecimiento de la Gestión del Sector Público, durante un período de cuatro años.
1.3 El Cuerpo de Administradores Gubernamentales
El Poder Ejecutivo Nacional se propuso lograr una mejor organización y gestión del Estado a través
de la formación profesional de sus funcionarios, para que éstos desarrollen una actitud de servicio y
de compromiso con el sistema republicano y democrático de gobierno. La realización de este intento
exige una tarea permanente que deberá ser estimulada por el consenso ciudadano de que todo
servidor de la Nación es merecedor del más absoluto respeto. Ello será el mejor estímulo para
alentar su desempeño correcto y eficiente.
En coincidencia con este criterio se hace necesario el restablecimiento de una carrera administra tiva
y de un régimen de concursos para el ingreso y los ascensos de tal manera que en la función pública
imperen la idoneidad, la experiencia y el esfuerzo y no la voluntad discrecional del poder político.
Para cumplir estos fines, la Presidencia de la Nación, por Decreto No. 3687 creó en 1984 el Cuerpo
de Administradores Gubernamentales, dependiente de la Secretaría de la Función Pública, con
normas estatutarias y escalafonarias propias, que aseguran la estabilidad en el empleo, la dedica ción
exclusiva, y el desarrollo de una carrera administrativa acorde con las funciones a cumplir.
Desarrollan su carrera siendo destinados a los organismos en donde fueren necesarios, en
posiciones ejecutivas o de asesoramiento, y reintegrados luego a dicho Cuerpo cuando por cualquier
motivo debieran ser relevados.
Asimismo, en el marco del Programa de Cooperación Técnica del gobierno francés a la República
Argentina, el INAP contó con un apoyo muy activo de la Escuela Nacional de Administra ción (ENA)
de Francia, cuyo nivel de excelencia la ha convertido en una de las de mayor reputación a nivel
internacional. Esta Escuela ha tenido un impacto muy significativo en la formación y perfecciona-
miento de dirigentes de la administración y aún de la política del país (cuenta entre sus egresados a
un ex-Presidente de la República, y a dos Primeros Ministros. Si bien el INAP adoptó como punto de

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partida el «Modelo ENA» de selección y cursos, no lo hizo mediante una copia acrítica del mismo,
sino adaptándolo a la realidad del país.
La ENA es denominada «Escuela de aplicación», porque la enseñanza se basa principalmente en

prácticas, en la solución de problemas, en el conocimiento de situaciones reales, y en el entrena -
miento para la toma de decisiones. De ahí que la práctica o pasantía en organismos administrati vos
sea equivalente en duración a los estudios. Esta característica modalidad de aprendizaje debe
interpretarse tomando en cuenta que la mayoría de los funcionarios que reciben a practicantes son a
su vez graduados de la ENA, de modo que el sistema se realimenta. Aquí reside una diferencia con
el caso argentino, en que se trata precisamente de corregir usos y prácticas y no de reproducirlas.
De todos modos, se consideró inicialmente que la práctica es indispensable, pero debería reducirse
en favor de los estudios ‘ ya que el nivel de la formación previa es menor y requiere un mayor
esfuerzo de nivelación.
1.4 El Programa de Alta Dirección para Empresarios Públicos (PADEP)
Las empresas públicas representaban hasta el gobierno del Dr. Alfonsín uno de los sectores clave de
la economía argentina. Sus inversiones constituían uno de los principales motores de crecimiento y
el gobierno consideraba que una eventual incapacidad futura para satisfacer la demanda de bienes y
servicios que le requiere el sector privado introduciría un serio cuello de botella en el proceso de
desarrollo nacional. Paralelamente, sus acciones o la falta de ellas - repercutían en la vida diaria de
prácticamente todos los ciudadanos. En cierta forma, constituían la faz cotidiana del gobierno, lo que
les asignaba una importancia política considerable, particularmente en esta etapa de consolidación
democrática.
Al asumir el Gobierno, el sector presentaba un notable grado de deterioro. En cada una de las
unidades gubernamentales - sean empresas, sean organismos del Gobierno Central relacionados
con éstas - se trató de solucionar los angustiosos problemas heredados del pasado. Sin embargo,
esos esfuerzos se desarrollaban en el contexto de un sistema caracterizado por múltiples
regulaciones, inconsistencias, falta de claridad, carente de incentivos y que se basaba en relaciones
formales que resultan permanentemente subvertidas en la práctica diaria.
El 31 de octubre de 1986, el Gobierno Argentino firmó con el Banco Mundial el Contrato de Préstamo
de Asistencia Técnica por un monto de US$ 18.5 millones (Préstamo BIRF-2712-AR) , para
desarrollar un Programa de Fortalecimiento de la Gestión Pública, con un período de ejecución de
cuatro años.
El primero de ellos es lograr una reforma estructural del sistema de empresas públicas, que refuerce
los esfuerzos de mejora que realizan sus unidades componentes, en vez de trabarlos, como parece
hacerlo en la actualidad. Buena parte de las dificultades de las empresas públicas se vinculaban a
factores ajenos a las mismas o se derivaban de la difícil situación económica por la que atravesaba el
país. Pero no todos los problemas de eficiencia de las empresas se derivan de esas cuestiones.
Hay una porción importante de ellos que se relacionan con la estructura institucional y legal del
sistema en que las empresas están insertas, con las «reglas de juego» que definen las relaciones
entre empresas y organismos del Gobierno Central.
El segundo sub-objetivo - estrictamente complementario del anterior - es el de desarrollar e institucio -

nalizar un efectivo sistema de capacitación y perfeccionamiento orientado a los niveles gerenciales,
tanto de las empresas como de los organismos del Gobierno Central a ellas vinculadas.
Para lograr este último sub-objetivo, la Secretaría de la Función Pública desarrollaría un Programa de
Alta Dirección para Empresarios Públicos (PADEP), especialmente preparado para los altos niveles
gerenciales de las empresas públicas
1.5 El Programa de Posgrado en Administración Pública
Las gestiones iniciales tendientes a la creación del Posgrado tuvieron como marco los encuentros
promovidos desde la SFP y el INAP con las universidades nacionales de la Argentina, a fin de discutir
las necesidades y oportunidades para la promoción de carreras universitarias en Administración
Pública. Estos encuentros fueron realizados hacia fines de 1984, en las ciudades de Santa Fe y

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Mendoza.
El 23 de setiembre de 1985 se firmó un Convenio entre la SFP y el INAP, y la Facultad de Ciencias

Económicas, en el que se detallan la orientación y los mecanismos de ejecución y financiamiento del
Posgrado.
En síntesis, el Programa de Posgrado propuesto abandona los dogmas tradicionales de la

tecnocracia aséptica, basados en el formalismo jurídico y la racionalidad técnica, optimizadora del
comportamiento administrativo público. Propone, en cambio, la vigencia de un nuevo paradigma que
acuerde a la Administración Pública su verdadera dimensión como disciplina científica e instrumento
de gestión, contemplando la multidimensionalidad de su objeto, la complejidad de sus interacciones,
el sentido técnico-político de su existencia y la reciprocidad de sus determinaciones respecto a la
sociedad que integra.
A los efectos de obtener el financiamiento para la puesta en marcha del Programa, la Facultad de
Ciencias Económicas solicitó y obtuvo del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET) - organismo dependiente de la Secretaría de Ciencia y Técnica del gobierno
argentino - un subsidio institucional de A 60.000 (aproximadamente US$60.000 en ese momento).
Este aporte fue destinado en su mayor parte a sufragar el monto de las becas ofrecidas a los
participantes de la Maestría.
1.6 El Proyecto de un Programa Regional de Formación e Investigación
Este programa había sido concebido como segunda etapa y complemento indispensable del
programa de profundas reformas económicas y financieras puesto en marcha por el gobierno
nacional a mediados de 1985, el llamado Plan Austral. En efecto la modernización del sector público,
y la mejora de su eficacia y eficiencia eran condiciones indispensables para lograr el crecimiento
económico y la mejora de la situación social del país.
Esta circunstancia no habitual, haría que los becarios de otros países latinoamericanos, además de
incorporar conocimientos y experiencias, tuvieran la oportunidad única de observar, conocer y seguir
de cerca el importante proceso de transformación económica e institucional en el marco de la
democracia, que el gobierno se proponía llevar a cabo.
2. Las Empresas Públicas
A poco de iniciado el gobierno, el 30 de enero de 1984, dictó el decreto 414/84, creando en jurisdic-
ción de la Presidencia de la Nación una Comisión Honoraria encargada «... del análisis de la
situación de las empresas, sociedades y establecimientos o haciendas productivas de propiedad total
o parcial del estado , cualquiera sea su naturaleza jurídica, y en cada caso proponer al PEN, con
indicación de los motivos, la privatización total o parcial, o la liquidación administrativa, y si fuere el
caso, el mantenimiento dentro del ámbito estatal de acuerdo con los procedimientos establecidos en
la ley 22177. Asimismo, podía sugerir medidas de carácter general o particular, de orden jurídico,
económico o estructural para ser aplicadas a los entes aludidos.» 2
El 26 de diciembre de 1985, por decreto 2452/85, y también dependiendo de la Presidencia, se creó

la Secretaría de Control de Empresas Públicas. Si bien esta creación señalaba una innova ción
institucional, y parecería indicar el propósito de asumir finalmente el control global del sector al más
alto nivel del gobierno, cabe destacar que, como se indicó más arriba, simultáneamente seguía
existiendo todavía en ese momento la Secretaría de Promoción del Crecimiento con su
Subsecretaría. de Privatizaciones.
Como es repetitivo en estos casos, el decreto se fundamenta en «que para lograr la moderniza ción...
se requiere ... un rápido incremento de la eficiencia en la utilización de los recursos de capital de
propiedad estatal....» e «...incorporar al régimen establecido por este decreto a las empresas que por
su importancia o magnitud requieran con mayor urgencia el control sobre el cumplimiento eficiente de
sus objetivos...»
Para ello ...»es necesario arribar a diagnósticos ciertos sobre los problemas... que impiden el
funcionamiento eficiente...», y para ello ...»resulta necesario desarrollar un efectivo control sobre la

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gestión de esas empresas», para lo cual el órgano que se crea ...»debe contar en su ámbito con la
SIGEP...» (!)
Además, los considerandos arguyen alambicadamente sobre el derecho del Presidente de la Nación
de controlar directamente a las empresas públicas, no obstante las competencias de los Ministerios y
Secretarías. Detrás de ello se adivina la tradicional lucha por jurisdicciones y poder, que esterilizo
tantos esfuerzos en este sector, y el deseo de crear una especie de superministerio dependiendo del
Presidente, aspiración también tradicional de cuanto funcionario tuvo responsabilidades en el tema y
pretendió evitar caer en la maraña de la lucha antes mencionada.
Es necesario destacar, precisamente, que todas las decisiones que se adoptaron, aún parciales, lo
fueron por decreto; no se llegó a concretar ningún cambio legal por decisión específica del Congreso,
lo cual reflejaría, al mismo tiempo, la escasa voluntad y/o capacidad política de introducirlos, ya sea
por parte del Poder Ejecutivo, del Congreso, o de ambos. Solamente por la vía incorrecta pero
consuetudinaria de las leyes de presupuesto se introdujeron algunas normas de carácter general,
que afectaban o podían llegar a afectar a las empresas públicas.
Tampoco del accionar de los organismos que creó durante este período se derivó ningún cambio
significativo en las reglas que regían el comportamiento del sector.
Consecuentemente este gobierno mantuvo durante los tres primeros años de su gestión la
organización institucional y los instrumentos de gestión del sector que había establecido el gobierno
militar
2.2 El Comité Interministerial y el Directorio de Empresas Públicas - (CIEP y DEP)
El decreto 2194 del 2 de diciembre de 1986 estableció un «nuevo» sistema, en el que incluye a YPF
SE, YCF EE, GE SE, AyEE SE, SEGBA SA, FA, AA SE, AGP EE, ELMA SA, OSN EE, ENTEL EE,
ENCOTEL EE, e HIDRONOR SA, es decir un total de 13 empresas, o sea 9 menos que las que el
gobierno militar transfirió a jurisdicción de las Secretarias al disolver la CEN en 1978.
El nuevo sistema establecido por el gobierno del Dr. Alfonsín excluía a las empresas públicas del
área de defensa, que eran prácticamente las únicas que habían crecido en número y dimensión
durante el gobierno militar. Cabe recordar que el proyecto de creación de la CEN las incluía, pero fue
necesario excluirlas ante la oposición militar.
De todas maneras, las empresas incluidas representaban sin duda alguna las que mayores
problemas creaban al tesoro público, por sus necesidades de fondos para cubrir inversiones y déficits
de funcionamiento, y a la economía y al sociedad, por sus niveles de utilización de insumos, y de
tarifas y precios, como así también por la ineficiencia y pobre calidad de los servicios prestados, en
general.
La participación de las distintas áreas del gobierno queda concretada con la creación del Comité
Interministerial de Empresas Públicas (CIEP) como órgano superior del sistema que se establece,
integrado como miembros permanentes por los Ministros de Economía y de Obras y Servicios
Públicos, y por el Presidente del Directorio de Empresas Públicas, creado por la misma ley. Como
miembros «concurrentes» incluye a los Secretarios de Planificación y de Control de Empresas
Públicas, ambos de la Presidencia de la Nación, de Coordinación Económica y de Hacienda, ambos
del Ministerio de economía, y de Coordinación, de Energía, Transportes, Comunicaciones, Recursos
Hídricos y Marina Mercante, todos del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Los miembros
concurrentes participarían en temas de su competencia cuando fueran convocados por los miembros
permanentes 21
La integración del CIEP refleja tanto el deseo y la necesidad objetiva de coordinación entre la
administración central y las empresas públicas.
El CIEP tenía en resumen las siguientes funciones:
● coordinar la implementación por las empresas del sistema de los planes y políticas globales y
sectoriales del gobierno, dando para ello las instrucciones del caso al DEP.

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● definir las políticas de precios y tarifas y las pautas generales del régimen laboral a aplicar
por las empresas
● proponer al PE el nombramiento y remoción del Presidente del DEP, y sobre la base de las
recomendaciones de este último, proponer el nombramiento y remoción de los restantes
miembros del DEP y de las autoridades superiores de las empresas del sistema;
● considerar y aprobar los acuerdos programa entre el gobierno y cada una de las empresas.
Estos acuerdos deberían ser plurianuales y procurar mejorar la gestión económico-financiera,
optimizar la utilización de los recursos, y acotar las necesidades de financiamiento de las
empresas. Debían incluir objetivos específicos a lograrse, sobre la base de los cuales se
evaluaría la gestión, como así también especificar los compromisos recíprocos de asignación
de recursos por la administración central y del logro de los objetivos por la empresa.
● proponer la reestructuración y modificación del sistema normativo que rige a las empre sas,
para contribuir a mejorar su gestión;
● proponer al PE la inclusión o exclusión en el listado de entidades bajo jurisdicción del CIEP,
mencionadas más arriba, «de las entidades cuyo patrimonio sea propiedad del estado
nacional» 22
● todas las demás relacionadas con la gestión, control y evaluación de las empresas que le
requiriera el PE. 23
2.2.2. El DEP como único organismo responsable del sector
Finalmente, luego de la sonora derrota electoral del gobierno en setiembre de 1987, que presagiaba
el mal final que se verificó efectivamente luego, si no se lograba cambiar efectivamente en varias
áreas, el Dr. Rodolfo Terragno, modernizante sin relación histórica con el partido de gobierno, se hizo
cargo del Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el propósito de encarar y al menos comenzar
a concretar una serie de privatizaciones.
Con ese propósito logro como primer paso concentrar la formulación de políticas y las decisiones
sobre el sector. El decreto 1806 del 11 de noviembre de 1987 establece en sus fundamentos que
«...se requiere definir un marco institucional que asegure la unidad de criterio...»
“Las políticas institucionales en el sector de las empresas públicas argentinas en el período

1930-1989” (Págs.47-153) en Modernización y Reforma del Estado Nacional Argentino, de
Pedro Andrieu
● ¿Qué papel jugaron las empresas públicas en el desarrollo económico del país?
La necesidad de contener los efectos de la gran crisis comenzada en 1929, primero, y la de procurar
la reactivación de la economía gravemente afectada por aquella crisis, llevaron al gobierno argentino,
desde el comienzo de la década de 1930, a ampliar la intervención del estado en las
actividades económicas y financieras. Lo mismo sucedió en todos los países con economías de
mercado.
Se inició entonces una tendencia permanentemente creciente, aunque a distintos ritmos, según las
circunstancias y los gobiernos, que en Argentina sólo se intentó seriamente detener a partir de 1976,
aunque con resultados mixtos, hasta que las hiperinflaciones de 1989 y 1990 forzaron el
comienzo efectivo de las privatizaciones y descentralizaciones, y con ello, el de la liquidación
del sector, con la consecuente pérdida de vigencia de los regímenes legales
correspondientes.
La sucesiva aparición de nuevos regímenes generales y la modificación de los existentes, señala una
evolución que puede caracterizarse por dos aspectos básicos: la diferenciación y la autonomía
crecientes respecto de las normas generales propias de la administración central, que fueron
mostrando los regímenes sucesivamente creados o modificados, y la evolución institucional de las
propios entes, que muchas veces, en función de la expansión cuantitativa y cualitativa de sus
actividades, fueron transformándose a lo largo del tiempo, pasando de formas institucionales
poco diferenciadas de la administración central, a otras más autónomas, sobre todo en lo que

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hace a la supervisión, el control, el financiamiento y la operación.
La gran ampliación de la intervención del estado en la economía a partir de la crisis de 1930 hizo
imprescindible la creación de instituciones públicas de nuevo tipo, dotada de personería,
agilidad y flexibilidad, y muchas veces de autonomía financiera y presupuestaria respecto de
la administración central.
La situación de monopolio de hecho caracterizaba en general a los servicios públicos. En general, las
primeras nacionalizaciones o creaciones de empresas públicas se refirieron a este tipo de servicios,
con lo cual se dio lugar a una simbiosis entre el concepto de “servicio público” y el de “empresa
pública”.
● ¿Cuáles son las características de una empresa pública?
Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce bienes o servicios para el
mercado, bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o
indirecta, total o parcial del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de
competencia, y donde como principio general, los ingresos por ventas de bienes o prestación
de servicios deben cubrir, como mínimo, los costos de producción.
Implica la reunión de medios humanos, materiales y financieros, combinados y organizados con el

propósito de producir bienes o de prestar servicios, que son ofrecidos al mercado; en principio, esto
último significa que el consumidor o usuario potencial es libre de demandar o no lo que se le
ofrece, y que está dispuesto a pagar un precio determinado, en función de la “utilidad” 3 que
le represente un determinado tipo, cantidad y calidad de bienes o de servicios. El monto a
pagar guarda, entonces, algún tipo de proporcionalidad más o menos directa con dichas
características de tipo, cantidad y calidad.
Lo que diferencia básicamente a la empresa pública de la privada, es el control efectivo de sus

decisiones, al menos de las de cierta importancia, por el poder público. Este derecho de control
sobre la empresa pública se origina en la propiedad total o parcial, directa o indirecta, de la empresa
pública por parte del estado.
Una empresa pública, por otra parte, no puede en principio, actuar con total independencia de los
objetivos, políticas y normas del gobierno
En efecto, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, una empresa pública debe ser siem pre
un ente “desconcentrado”, lo cual quiere decir que está facultada para adoptar por sí misma
las decisiones necesarias para sus operaciones corrientes, como mínimo, y sin seguir
necesariamente para ello los procedimientos formales establecidos para el conjunto de la adminis-
tración pública.
Finalmente, el principio general es que los ingresos por ventas o por prestación de servicios
deben cubrir los costos de producción correspondientes. Este concepto requiere también
algunas precisiones.
El funcionamiento de la empresa pública debería estar entonces asegurado por los ingresos
provenientes de los pagos por venta de bienes y prestación de servicios, o sea por los
usuarios y consumidores, y no como en el caso del presupuesto fiscal del estado, donde los
contribuyentes pagan impuestos que no guardan proporción con la utilización de los servicios de la
administración pública central.
Por otra parte, el avance de la técnica económica ha permitido evaluar los costos “económicos” de
una operación determinada, lo cual significa agregar a los costos “privados” propios de la empresa,
los costos que la comunidad debe soportar, en cuanto a externalidades (por ejemplo, la polu ción o
congestión) y transferencias, como así también a considerar los precios económicos 5 de los
insumos (salarios, materiales, energía, tasas de cambio, etc.), que en general son en mayor o menor
medida diferentes de los que prevalecen en el mercado en un momento dado.

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La evolución antes señalada ha continuado, ampliando el concepto tradicional de costos, hasta el de

“costo social”, que agrega al económico antes mencionado, los efectos “sociales” de una actividad
económica determinada (por ejemplo, los efectos sobre la distribución del ingreso, el empleo, etc.).
La empresa pública puede recibir para ese objeto aportes adicionales de capital o préstamos de su
propietario (el estado) como sucede con cualquier filial privada respecto de su casa matriz; puede
recurrir al crédito público, bancario o de proveedores internos o externos; o puede autogenerar
capital adicional, reinvirtiendo utilidades, y aún utilizar cualquier combinación de dichos medios de
financiamiento, como es común en las empresas privadas.
2.2 Órganos desconcentrados
Se trata en general de organismos que continúan formando parte de la administración central,

y por lo tanto, carecen de personería jurídica propia. Sin embargo, el tipo de actividades que
cumplen son, al menos parcialmente, similares a las empresarias, y perciben ingresos del
público, en retribución de los servicios que prestan. Estos ingresos se utilizan, en general, para
cubrir total o parcialmente los gastos de operación del organismo, excluidos los de personal, que son
cubiertos por el presupuesto del estado, del que forman parte.
Desde el punto de vista de la contabilidad pública, se los denomina en general “cuentas especia¬les”,
por la autoridad que les ha sido delegada para el manejo de los fondos que perciben, al margen de
las “cuentas generales” que controle y administra la Tesorería General de la Nación y sus
delegaciones.
En general, la carencia de personería jurídica propia, y el carácter mixto, en parte

administrativo y en parte empresario, de sus operaciones, hace que se las considere como
formando parte de la administración central, y no como empresas públicas, y ni siquiera como
entes autárquicos.
Esta figura jurídica se ha aplicado a entes como por ejemplo la Dirección Nacional del Registro Oficial
(publicaciones con efectos legales), Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos (explotación legal de
juegos de azar), Servicio Nacional Forestal (explotación de bosques de propiedad pública), etc.
Sociedades de economía mixta
En 1946 existió la intención de utilizar la asociación del estado con capitales privados nacionales
o extranjeros para las empresas de servicios públicos que se pensaba nacionalizar, y para
constituir otras nuevas.
Empresas del Estado
El texto originario deja a las leyes de creación y estatutos de cada empresa el establecer las
modalidades de organización y operación correspondiente 23 pero establece que actuarán bajo el
“control directo” del Poder Ejecutivo en cuanto a la orientación de sus actividades.
Por una parte se pretendió dar a las “empresas del estado” las características operativas propias
de las empresas privadas.
Para ello, esta ley definió que “las empresas públicas quedan sometidas: a) al derecho privado
en todo lo que se refiere a sus actividades específicas; b) al derecho público en todo lo que
atañe a sus relaciones con la administración pública o al servicio público que se hallare a su
cargo.
Con el mismo propósito de poner a las empresas del estado en condiciones de operación similares a
las privadas, esta ley estableció que deberían pagar todos los impuestos y tasas, con excepción de
los impuestos so
Estas modificaciones dieron lugar al control por parte del Tribunal de Cuentas de la Nación, que
había sido creado en 1957, substituyendo parcialmente a la Contaduría General de la Nación como
órgano de control externo, y crearon una Sindicatura General dependiente del Ministerio de

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Economía, primero, y luego de la Secretaría de Estado de Hacienda, para ejercer el control interno
del Poder Ejecutivo en lo financiero y contable.
Estas últimas reformas precisaron también que el control funcional (tutela) del Poder Ejecutivo sobre
las empresas del estado se ejercería por intermedio de los Ministerios y Secretarías de Estado que
correspondiera, según el sector de actuación de cada empresa.
Como consecuencia, ninguna de las empresas creadas por el estado después de 1957 ha sido
incluida en el régimen que estamos analizando. Por el contrario, al sancionarse en 1967 el régimen
de Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318) comenzó una tendencia a transferir
empresas del estado al nuevo régimen, buscando más flexibilidad.
Sociedades Anónimas constituidas según el Código de Comercio, de propiedad totalmente

estatal
Como consecuencia de varias leyes dictadas por el gobierno nacional, este pasó a ser propietario
de la totalidad de las acciones emitidas por sociedades anónimas previamente de propiedad
privada, y que lógicamente habían sido constituidas según el Código de Comercio.
Ejemplos de este tipo de sociedades fueron Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires, (SEGBA)
constituida en 1961 al comprar el estado las acciones de CADE, con la intención de privatizarla
posteriormente, intención que no se concretó en esa época.
Todos estas sociedades continuaron actuando en todos los aspectos dentro del derecho
privado. El estado ejerció un cierto control haciéndose representar en las asambleas que
designaban los directorios, pero nunca designó oficialmente órganos de tutela, ni de control
interno ni externo.
Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal
En 1967 el estado nacional se enfrentó a la necesidad de constituir una nueva empresa pública para
llevar a cabo grandes proyectos hidroeléctricos. Procurando flexibilidad, no quiso utilizar para
ello el régimen de empresas del estado.
Por otra parte, la sociedad a constituir tendría desde el inicio vocación de permanencia indefinida, por
lo cual se pensaba que la utilización de la sociedad anónima del Código de Comercio, con su falta de
todo control público formal, originaria grandes críticas, sobre todo considerando las enormes
inversiones que el estado debía hacer y los créditos externos que debía solicitar. En efecto, la
solución adoptada en el caso SEGBA, había originado profundas críticas.
En consecuencia, se decidió crear un nuevo régimen legal explícito, bajo la denominación indicada al
comienzo del párrafo.
El requisito básico establecido por la ley para que el estado pudiera constituir una sociedad
de este tipo es que posea al menos el 51% del capital, el que debe ser además, suficiente para
constituir el quórum y prevalecer en las Asambleas. Cuando en el acto de constitución de la
sociedad, el estado declara que su intención es mantener su participación mayoritaria, toda
venta posterior de acciones que pudiera alterar esa situación deberá ser autorizada por ley.
Más adelante, la ley exceptúa explícitamente al estado de las exigencias del número mínimo de
socios y de ser accionista para poder ser miembro del Consejo de Administración, y de las
limitaciones para constituir quórum y votar en las asambleas, que para las sociedades anónimas
comunes establece el Código de Comercio.
La exigencia de que el estado tenga mayoría de capital, quórum y votos, por otra parte, hace
innecesaria la existencia del requisito de la designación del presidente y un tercio de los
administradores por el estado, de los mecanismos de veto e intervención del estado a través
del órgano de tutela en caso de veto.
En efecto, dado que las sociedades anónimas de propiedad del estado no operan en las Bolsas de

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Valores; escapan al control de la Comisión de Valores.
Si se compara el régimen de las sociedades anónimas con mayoría estatal, con el de las empresas
del estado, se advierte con claridad que, con el deseo de obtener la flexibilidad propia de las
sociedades privadas, se ha dejado totalmente de lado en el nuevo régimen una serie de aspectos
que son importantes, si se considera que las sociedades a constituir dentro de este último son, sin
ninguna duda, empresas públicas dentro de los términos de nuestra definición, y que deberían ser,
en general, de gran magnitud.
Todo ello hace que las sociedades que estamos analizando aparezcan como «islas» aisladas del
sector público, con el que no tienen ninguna otra conexión formal que la asamblea, que se
reúne normalmente una vez al año.
Estos regímenes, creados con el propósito sano de lograr mayor flexibilidad, contribuyeron en
cambio a crear nuevos «feudos» dentro del sector público, el que, al expandirse, perdía cada
vez ma la unidad de propósitos, dirección y control que debería subsistir en el estado, aun cuando
fuera necesaria una gran descentralización operativa.
El régimen que estamos analizando fue aprobado para hacer posible la constitución de Hidronor.S.A,
encargada de llevar a cabo el proyecto hidroeléctrico del Chocon-Cerros Colorados, lo cual cumplió
con gran eficacia.
En prácticamente casi ninguna de estas sociedades existe participación minoritaria privada, lo

cual confirma que el único propósito de las transformaciones y creaciones de sociedades
dentro de este régimen ha sido el de eludir los controles de la administración pública y del
Tribunal de Cuentas. Esta tendencia continuó hasta la sanción, en 1974 de la ley 20705, de
Sociedades del Estado, a la que nos referiremos más adelante.
Las sociedades comprendidas en el régimen legal analizado en esta sección deben ser
consideradas empresas públicas y funcionaban totalmente dentro de un régimen de derecho
privado.
La Ley de Sociedades del Estado (Ley 20705)
La evolución del régimen legal de las empresas públicas en Argentina parecía haberse completado
con la sanción, en 1974 de la ley mencionada.
A fines del año anterior se había creado la Corporación de Empresas Nacionales, con el propósito de
centralizar en este organismo las funciones del estado relacionadas con la supervisión, dirección y
control de las empresas de propiedad total o mayoritaria del estado nacional, y también de las
participaciones minoritarias del estado en sociedades privadas y la gestión de las sociedades
privadas que estaban «temporariamente» bajo la gestión del estado.
La ley define como Sociedades del Estado a aquellas que el estado constituya como
propietario exclusivo, para desarrollar actividades industriales, comerciales, o de servicios
públicos.
Autoriza al Poder Ejecutivo a incluir en el nuevo régimen a las sociedades existentes comprendidas
dentro de los regímenes de empresas del estado, sociedades anónimas con mayoría estatal,
sociedades de economía mixta, y regímenes especiales (vigentes para algunas empresas públicas, a
las cuales nos referiremos más adelante), lo cual confirma el propósito de unificación, ya comentado
66 .
Al mismo tiempo, prohíbe toda participación de capitales privados en estas sociedades, como
así también su transformación posterior en sociedades anónimas con mayoría estatal.
Actuarían dentro del derecho privado, ya la ley remite todo lo relativo a la constitución y
funcionamiento a las normas establecidas para las sociedades anónimas. El funcionamiento
dentro del derecho privado se confirma por la expresa exclusión de la aplicación de las leyes
básicas para la administración pública.

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LAS POLÍTICAS INSTITUCIONALES EN EL SECTOR DE EMPRESAS PÚBLICAS ARGENTINAS

EN EL PERÍODO 1930-89
1. Según la definición adoptada por el Dr. Pedro Andrieu, describa una empresa pública por:
a) finalidad; b) control de las decisiones; c) propiedad; d) política de precios o tarifaria;
e) diferencias con empresas privadas; f) situaciones de monopolio.
Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce bienes o servicios para el mercado,
bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o indirecta, total o parcial
del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de competencia, y donde como principio
general, los ingresos por ventas de bienes o prestación de servicios deben cubrir, como mínimo, los
costos de producción.
Lo que diferencia básicamente a la empresa pública de la privada, es el control efectivo de sus
decisiones, al menos de las de cierta importancia, por el poder público.
Este derecho de control sobre la empresa pública se origina en la propiedad total o parcial, directa o
indirecta, de la empresa pública por parte del estado. La propiedad indirecta se refiere al caso de
propiedad total o parcial de filiales de diversos grados, por parte de las empresas, “holdings” en otros
organismos públicos, sobre los cuales el estado ejerce control efectivo. A su vez, la filial debe ser
objeto de “control” efectivo, por parte del propietario público correspondiente.
La referencia al control efectivo requiere algunas precisiones. En primer lugar, puede sostenerse
que, de hecho, en determinadas empresas de las cuales el estado es propietario total o parcial,
directo o indirecto, permanentemente o durante ciertos períodos, el estado o la empresa pública no
ejercen un control perceptible. Aún cuando en los hechos este tipo de situación puede verificarse, y
se verifica, ello no impide que sea necesario considerar “pública” a la empresa correspondiente, si
desde el punto de vista legal, el estado o la empresa pública tienen el derecho de ejercer un control
efectivo, si lo desean o lo consideran conveniente.
Por otra parte, en los casos de propiedad parcial de la empresa por el estado o por otra empresa o
ente público, lo importante para distinguir si la empresa es o no pública desde el punto de vista
jurídico no consiste en el hecho de que la propiedad estatal sea mayoritaria o minoritaria (o aún a
partes iguales), sino la medida en la cual, en función del régimen legal al que la empresa está
sometida, sea que provenga éste de la creación de la empresa o de la toma de una participación por
el estado, este último tiene o puede ejercer el control efectivo de las decisiones de cierta importancia
a tomarse al nivel de la empresa.
La referencia a “decisiones de cierta importancia”, refleja implícitamente la idea básica de
“desconcentración”. En efecto, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, una empresa pública debe
ser siempre un ente “desconcentrado”, lo cual quiere decir que está facultada para adoptar por sí
misma las decisiones necesarias para sus operaciones corrientes, como mínimo, y sin seguir
necesariamente para ello los procedimientos formales establecidos para el conjunto de la
administración pública.
2. ¿Por qué se justifica en el caso de empresas públicas una noción amplia de “costos”?
Cualquiera sea el concepto de costo adoptado, en principio el precio establecido para la venta de una
bien o la prestación de un servicio producido por una empresa pública debe guardar proporcionalidad
con los costos correspondientes. También en general y en principio, dicho precio debe tender a
cubrir y recuperar el total del costo correspondiente.
El concepto de empresa pública, con su connotación de independencia financiera, no se ve afectado
cuando por la utilización de conceptos de costos y beneficios económicos o sociales, una parte del
costo que corresponde a estos últimos no puede ser captado directamente, a través del precio que
paga el consumidor o usuario.
En estos casos la comunidad toda debería ser la responsable por la compensación a la empresa por

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los beneficios externos que ella origina, y consecuentemente, es la Tesorería del estado la
responsable de efectuar las transferencias correspondientes, con independencia del sistema
adoptado para recaudar los fondos correspondientes, y del criterio adoptado para repartir esa carga
sobre la comunidad.
3. ¿Qué es un ente desconcentrado? Compare con los principios introducidos en 1933 a la ley
complementaria permanente del presupuesto.
Órganos desconcentrados
Se trata en general de organismos que continúan formando parte de la administración central, y por
lo tanto, carecen de personería jurídica propia. Sin embargo, el tipo de actividades que cumplen son,
al menos parcialmente, similares a las empresarias, y perciben ingresos del público, en retribución de
los servicios que prestan. Estos ingresos se utilizan, en general, para cubrir total o parcialmente los
gastos de operación del organismo, excluidos los de personal, que son cubiertos por el presupuesto
del estado, del que forman parte.
la carencia de personería jurídica propia, y el carácter mixto, en parte administrativo y en parte
empresario, de sus operaciones, hace que se las considere como formando parte de la
administración central, y no como empresas públicas, y ni siquiera como entes autárquicos.
Principios de gran trascendencia jurídica:
Los presupuestos anuales de las instituciones mencionadas serán aprobados por el Poder Ejecutivo,
y no por el Congreso como parte del presupuesto general. El Congreso, sin embargo, preserva las
atribuciones que en materia presupuestaria le asigna la Constitución, al imponer al Poder Ejecutivo la
obligación de comunicarle los presupuestos aprobados para su “confirmación”; a su vez, la
aprobación será válida, mientras el Congreso no las rechace o modifique. Esta importante
disposición procura preservar el respeto a la Constitución, y reconocer la existencia de una
necesidad de continuidad en las operaciones de las instituciones autónomas, que, según muestra la
experiencia recurrente, podrían verse dificultadas en los casos en que el Congreso demorara la
consideración y aprobación del presupuesto anual. En principio, la aprobación de los presupuestos
de las “instituciones autónomas” por el Poder Ejecutivo, parece un procedimiento mucho más ágil y
rápido, aspecto que debía ser de particular importancia en esa época en que el país estaba sumido
en una gran depresión y crisis, con las consiguientes dificultades presupuestarias.
La autorización que la ley otorga al Poder Ejecutivo, no es sin embargo, ilimitada. El artículo
establece también que “los gastos de explotación... no podrán ser superiores a sus ingresos”, y en el
caso de las Cajas de Jubilaciones, los gastos de administración no podrán ser superiores al 3% de
sus ingresos normales.
Se encuentran aquí, el reconocimiento de la autarquía financiera de dichas instituciones, que hace
que sus gastos no dependan de los ingresos correspondientes al presupuesto general, y la
prohibición de autorizar déficits de explotación, lo cual no excluye la posibilidad de efectuar “aportes
de capital” destinados a ampliar los servicios
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994

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EL PACTO DE OLIVOS → Alfonsín y Menem firmaron un acuerdo o pacto político, buscando

el apoyo o consenso del resto de los partidos democráticos.
Las partes proclamaron y coincidieron en presentar un proyecto de reforma constitucional, señalando
que no habría modificaciones en la parte dogmática de la Constitución de 1853.
EL PACTO DE LA ROSADA → Alfonsín y Menem firmaron una complementación del Pacto

de Olivos.
NÚCLEO DE LAS COINCIDENCIAS BÁSICAS

● Creación de un jefe de gabinete de ministros, nombrado y removido por el presidente
● Reducción del mandato del presidente y vice a 4 años de reelección inmediata de un periodo
● Libertad de cultos: se elimina “el requisito confesional para ser presidente”
● Se establece la “elección directa de tres senadores, dos por la mayoría y uno por la primera
minoría, por cada provincia y por la ciudad de Buenos Aires, y la reducción de sus
mandatos”, así como la “elección directa por doble vuelta del presidente y vicepresidente de
la Nación”.
● “la elección directa del intendente metropolitano y la reforma de la ciudad de Buenos Aires”,
debiendo esta Capital “ser dotada de un status constitucional especial, que le reconozca
autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción”.
● “regulación de la facultad presidencial de dictar reglamentos de necesidad y urgencia
● la extensión de las sesiones ordinarias del Congreso
● la creación de un “Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial” que “tendrá a
su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial”.
● la creación de la Auditoría General de la Nación
TEMAS HABILITADOS PARA EL DEBATE CONSTITUCIONAL

Los temas que deberán ser habilitados por el Congreso Nacional para su debate por la Convención
Constituyente
● Fortalecimiento del régimen federal → distribución de competencia entre la
Nación y las provincias respecto a la prestación de servicios y en materia de
gastos y recursos; régimen de coparticipación; creación de regiones para el
desarrollo económico social; jurisdicción provincial en los establecimientos de
utilidad nacional, y posibilidad de realizar por las provincias gestiones
internacionales en tanto no afecten las facultades que al respecto corresponden al
Gobierno federal
● Autonomía municipal → reforma del art. 106 de la Constitución histórica
● Posibilidad de incorporación de la iniciativa y de la consulta popular como mecanismos de
democracia semidirecta; establecimiento del defensor del pueblo, y el Ministerio Público
como órgano extrapoder.
● Entre otras instituciones y organismos del Estado se proponen una serie de artículos más,
entre los que podemos señalar las “garantías de la democracia” en cuanto a la regulación
constitucional de los partidos políticos, sistema electoral y defensa del orden constitucional;
preservación del medio ambiente; creación de un Consejo Económico y Social; defensa de la
competencia, del usuario y del consumidor y consagración del hábeas corpus y del amparo.
MECANISMOS JURIDICOS Y POLITICOS PARA GARANTIZAR LA CONCRECIÓN DE LOS

ACUERDOS
Por último, se establece en el Pacto de la Rosada que “la declaración de necesidad de reforma
constitucional indicará en un artículo o en un anexo la totalidad de las modificaciones incluidas en el
núcleo de coincidencias básicas que deberán ser consideradas de una sola vez”.
EL TEXTO CONSTITUCIONAL

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El texto reformado consta de 129 artículos. Como ya se ha expresado la primera parte de la

Constitución, la parte dogmática de las “Declaraciones, derechos y garantías” no fue modificada, así
como el Preámbulo.
NUEVOS DERECHOS Y GARANTÍAS
1) DEFENSA DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO Y DEL ORDEN CONSTITUCIONAL

La “Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de
fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático". Se fija también que sus autores “serán
pasibles de la sanción prevista en el art. 29, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos
y excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas”. Y se agrega: “Todos los
ciudadanos tienen el derecho de resistencia contra quienes ejecutarán los actos de fuerza
enunciados en este artículo
2) LOS PARTIDOS POLÍTICOS

El art. 37 de la actual Constitución “garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos”, y el art. 38
expresa que “los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático". Y
añade: “Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta
Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de
las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso
a la información pública y la difusión de sus ideas”.
3) EL DERECHO A INICIATIVA POPULAR → democracia semidirecta

“los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de
Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses”
4) DERECHO A LA CONSULTA POPULAR

Esta otra forma de democracia semidirecta hace acceder al pueblo a intervenir en la formación de las
leyes, participando en la consulta que hace a la ciudadanía el Congreso.
5) DERECHO AL MEDIOAMBIENTE
“todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras”
“Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la
información y educación ambientales”
6) DERECHOS DE CONSUMIDORES Y USUARIOS

“Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la
protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la
libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno”
LAS GARANTÍAS PROCESALES
1) EL AMPARO
“Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro
medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que
en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley”
2) HABEAS DATA

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“Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y
de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a
proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación,
confidencialidad o actualización de aquéllos”
3) DERECHO AL SECRETO PERIODÍSTICO

“no podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística”
4) HABEAS CORPUS
“Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o en caso de
agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de
personas, la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su
favor y el juez resolverá de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio”
DEL SENADO
“el Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires,
elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el
mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos. Cada
senador tendrá un voto”.
ATRIBUCIONES DEL CONGRESO
1) IMPUESTOS Y COPARTICIPACIÓN → Corresponde al Congreso de la Nación,

a) “legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación”
b) “imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias”
c) imponer contribuciones directas por tiempo determinado.
d) “con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables” “sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá
regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos”.
2) LOS PUEBLOS INDÍGENAS ARGENTINOS

“reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos”, garantizando “el
respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería
jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que
tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano;
ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar
su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los
afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones”.
3) VALORES DEL DESARROLLO

“proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la
productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los
trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y
tecnológico, su difusión y aprovechamiento”.
4) LOS TRATADOS INTERNACIONALES

“aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones
internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes.

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FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LEYES

● “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus
comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del
total de sus miembros”
● “Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario”
● “se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez
días útiles”
● “Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin
embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía
normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado
por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos
de necesidad y urgencia”
● “ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen
en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora”.
● “la voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los
casos, la sanción tácita o ficta”
LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

● “el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo”; señalando que el
examen y la opinión de ese Poder sobre el desempeño y situación general de la
Administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la
Nación.
● El nuevo organismo “tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
actividad de la Administración pública centralizada y descentralizada”, interviniendo
necesariamente en el “trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e
inversión de los fondos públicos”.
● Se establece además que “el presidente del organismo será designado a propuesta del
partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”.
● La Constitución tipifica a la Auditoría “como organismo de asistencia técnica del Congreso
con autonomía funcional, aunque delega a la ley las reglas de funcionamiento. Podría decirse
que es un órgano burocrático del Congreso encargado del control externo del sector público
nacional. Ello nos permite calificarlo como órgano desconcentrado, sin personalidad jurídica,
pero con competencias atribuidas y radicadas establemente en su ámbito de exclusividad”
EL DEFENSOR DEL PUEBLO

Según este art. 86, el defensor del pueblo u ombudsman es un órgano independiente, “instituido en el
ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir
instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y
demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos
u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”.
Este funcionario “es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los
legisladores”, y dura en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
EL PODER EJECUTIVO
● El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser
elegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos
o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos,
sino con el intervalo de un período.
● La segunda vuelta electoral, si correspondiere, se realizará entre las dos fórmulas de

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candidatos más votadas, dentro de los treinta días de celebrada la anterior.

● Cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta, hubiere obtenido más del
45% de los votos afirmativos válidamente emitidos, sus integrantes serán proclamados como
presidente y vicepresidente de la Nación.
● Cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta hubiere obtenido el
cuarenta por ciento por lo menos de los votos afirmativos válidamente emitidos y, además,
existiere una diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos
afirmativos válidamente emitidos sobre la fórmula que le sigue en número de votos, sus
integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la Nación.
● Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable de la administración general
del país.
● Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por dos tercios de sus
miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto, a los demás jueces de los
tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la
Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta la
idoneidad de los candidatos.
● Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios
con acuerdo del Senado; por sí solo nombra y remueve al jefe de gabinete de ministros y a
los demás ministros del despacho
● Decreta la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de
receso del Congreso, y debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento.
EL JEFE DE GABINETE
El art. 100 establece que al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, le corresponde, entre otras facultades:
● Ejercer la administración general del país
● expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le
atribuye este artículo y aquellas que le delegue el presidente de la Nación
● efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración, excepto los que
correspondan al presidente
● ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nación
● hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional
● concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar
● producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras
solicite al Poder Ejecutivo
● refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia y los
decretos que promulgan parcialmente leyes
● debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus
Cámaras, para informar de la marcha del gobierno
● Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser
removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras
DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

La Constitución establece que el presidente “no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta
e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” Sin embargo, determina a continuación que
“solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que
deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”. Seguidamente establece

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el procedimiento legislativo a seguir, señalando que “el jefe de gabinete de ministros personalmente y
dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente,
cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.
Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada
con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso”.
EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA → Es un órgano extrapoder.

Esta institución, conforme a la reforma, regulada por una “ley especial sancionada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los
magistrados y la administración del Poder Judicial” .
● Estará integrada, asimismo, “por otras personas del ámbito académico y científico, en el
número y la forma que indique la ley”.
● Sus atribuciones serán:
○ “seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas
inferiores”
○ “emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados
de los tribunales inferiores”
○ “administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la
administración de justicia”
○ “ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados”
○ “decidir.la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso
ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondientes”
○ “dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que
sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación
de los servicios de justicia”
MINISTERIO PÚBLICO
Nuevo órgano con jerarquía constitucional que integra el sistema de administración de justicia,
Dromi sostiene que el Ministerio Público es un organismo independiente en cuanto a su autonomía
funcional y a la autarquía financiera. Pero su actividad como órgano independiente está en función de
la administración de la justicia
● Tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los

intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la
República.
● Dicho órgano está integrado “por un procurador general de la Nación y un defensor general
de la Nación y los demás miembros que la ley establezca” y agrega que “sus miembros
gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones”
GOBIERNOS DE PROVINCIA
La Constitución reformada conserva, al tratar sobre los gobiernos de provincia, todo lo dispuesto en
la Constitución histórica; pero hace una enmienda :
● “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”
● “las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación
y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación”

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● “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su

territorio”
● “las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad
social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el
desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la
cultura”
LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de
legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital
de la Nación
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de
la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el
estatuto organizativo de sus instituciones
Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de
Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos
términos que hasta la sanción de la presente.
RATIFICACIÓN DE LA SOBERANÍA ARGENTINA

En la primera cláusula de las "Disposiciones transitorias”, el Congreso Constituyente declara por
unanimidad que “la Nación Argentina ratifica su legítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas
Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares
correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional. La recuperación de dichos territorios
y el ejercicio pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de sus habitantes, y conforme a los
principios del derecho internacional, constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo
argentino”.
EL GOBIERNO RADICAL
ALDO FERRER
En 1983, al concluir el gobierno del Proceso, el tejido productivo y social resultó seriamente dañado
por la política económica, pero el efecto más profundo y permanente de ésta fue el aumento de la
deuda externa, la Argentina era uno de los países más endeudados del mundo.
Las consecuencias del endeudamiento se prolongaron y agravaron posteriormente con el correr del
tiempo, y culminaron con el default del 2001/2002. El país permaneció sujeto, desde entonces, a los
programas de ajuste respaldados y monitoreados por el Fondo Monetario Internacional.

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El país se encontraba abrumado por el desempleo y la pobreza, un desorden macroeconómico peor

que el heredado, una deuda externa agobiante, las consecuencias de la violación a los derechos
humanos y la derrota en la guerra de las Malvinas. La densidad nacional estaba devastada y el país
marginado del escenario internacional.
El candidato radical, Raúl Alfonsín, transmitió el mensaje que el país esperaba. Recomponer la
unidad nacional, reparar los agravios a los derechos humanos, colocar a las Fuerzas Armadas en el
lugar que les corresponde dentro de la ley, instalar al país en el mundo como Nación responsable y
resolver los problemas económicos heredados de la última gestión peronista, multiplicados por las
políticas del régimen de facto. Su programa fue la Constitución Nacional y su promesa, recuperar la
democracia como ámbito de convivencia civilizada y requisito del desarrollo, de la justicia social, el
bienestar y la soberanía, Por primera vez, en las elecciones de octubre de 1983, un candidato radical
derrotó, en comicios sin proscripciones, al peronismo.
La política económica de la presidencia de Alfonsín se desarrolló en tres etapas, Las dos primeras
bajo la conducción de los ministros de economía Bernardo Grinspun y Juan Sourrouille y, la última,
en las condiciones de descontrol que llevaron a la renuncia del presidente y, en julio de 1989, a la
anticipada transferencia del poder al presidente electo.
En la primera etapa, el gobierno se fijó como meta un crecimiento del PBI del 5% anual, elevar los
salarios reales, incorporar la equidad en el régimen impositivo, contener la inflación, evitar los ajustes
recesivos y alcanzar un acuerdo con los acreedores que limitara los servicios de la deuda a niveles
compatibles con los objetivos de la política económica. A tales fines, se dispuso un aumento de
salarios de suma fija, se regularon los ajustes de las tarifas de los servicios públicos, se redujeron las
tasas de interés reguladas, se supervisó la evolución de los precios industriales y se adoptó una
política de ajustes periódicos del tipo de cambio al estilo de la aplicada durante la presidencia de Illia.
Se estableció un Plan Alimentario Nacional para asistir a las familias de menores ingresos y el
presupuesto incorporó una reducción de los gastos militares y el aumento de los fondos destinados a
la educación y la salud. Respecto de la deuda externa, mientras se negociaba con el FMI y los
bancos acreedores, se dispuso la suspensión de los pagos hasta el 30 de junio de 1984. Entre las
medidas de largo plazo se promovió un régimen más amplio de fomento a las exportaciones.
La estrategia no produjo los resultados esperados. Las condiciones externas agravaron la
situación con el deterioro de los términos de intercambio y el alto nivel de las tasas de interés sobre
la deuda externa.
La negociación abierta con el FMI culminó a fines de 1984 con un acuerdo de stand by y la apertura
de negociaciones con el comité de bancos acreedores. Sin embargo, no se recuperaron los
equilibrios macroeconómicos ni aflojó la puja distributiva del ingreso liderada por el sindicalismo
peronista, el sector agroexportador y los grupos económicos y financieros locales y extranjeros
beneficiarios de las políticas del Proceso, El nivel de precios reflejaba esta situación.
En marzo de 1985, con el cambio en la conducción del Ministerio de Economía, se inició la segunda
etapa de la política económica. Las medidas iniciales incluyeron el ajuste de tarifas y del tipo de
cambio. En abril, en el marco de una concentración en la Plaza de Mayo en defensa de la
democracia, el Presidente señaló la gravedad de la situación y anticipó la necesidad de aplicar una
economía de guerra. En junio se decidió una reducción del 12% del gasto público, un aumento en las
tarifas de los servicios públicos y los combustibles, la suspensión de las obras públicas y el propósito
de incorporar capital privado en diversas empresas estatales. Poco después, el gobierno anunció una
nueva versión de la política de ingresos heterodoxa e imaginativa cuyo objetivo central era erradicar
la inflación inercial.
El denominado Plan Austral introdujo una nueva moneda, el austral, equivalente a un mil pesos,
elevó los salarios, jubilaciones, pensiones y las tarifas de los servicios públicos y enseguida los
congeló al nivel del 12 de junio, redujo las tasas reguladas de interés activas del 30% al 6%, y las
pasivas del 28% al 4%, congeló el tipo de cambio a la paridad de 0,8 austral por cada dólar,

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compensó el ajuste cambiario con nuevas retenciones, aplicó una política fiscal destinada a reducir el
déficit del 11% al 4% del PBI y la política monetaria persiguió los mismos fines estabilizadores. Se
trataba de un ajuste heterodoxo en el contexto de una política de ingresos y precios administrados.
Para erradicar la inflación inercial contenida en los contratos con cláusulas de ajustes de precios, se
aplicaron los coeficientes de una tabla de desagio. Los autores sabían que los llamados precios flex
no administrables, como los productos estacionales, abrían una brecha peligrosa. Lo mismo sucedía
con la evolución de los precios internacionales y su incidencia en los precios intemos a través del
comercio exterior.
Los efectos iniciales del plan fueron favorables. Mejoraron la producción, el empleo y los salarios
reales. También la situación fiscal y del balance de pagos, y la tasa de inflación se redujo al 2%
mensual.
En este contexto, el gobierno intentó desplegar su estrategia de crecimiento, que incluía la atracción
de capital privado a la industria petrolera a través del llamado Plan Houston, y avanzó en la venta de
empresas estatales cuya privatización no se había logrado durante la gestión de Martínez Id de Hoz,
tales los casos de SIAM y la fábrica de vidrios y opalinas Hurlingham, entre otros. Más tarde, el
gobierno anunciaría un acuerdo preliminar para asociar a empresas del exterior en la conducción de
ENTEL y Aerolíneas Argentinas, pero la oposición peronista frustró este proyecto. La propuesta de
trasladar la Capital Federal a Viedma formó parte de la visión del Presidente de resolver el problema
histórico de la concentración de la actividad política, económica y social en el puerto metropolitano.
El Plan no era posible de sostener ya que no se lograban alcanzar los equilibrios macroeconómicos,
mientras aumentaban las pujas distributivas y los servicios de la deuda imponían una carga
insoportable sobre el presupuesto y el balance de pagos. Debido a que el Tesoro no generaba el
superávit primario necesario para adquirir las divisas destinadas al servicio de la el deuda, aumentó
su endeudamiento con el Banco Central. La política monetaria era así restrictiva hacia la actividad
interna y expansiva respecto del Tesoro. El resultado fue el aumento de la tasa de interés y la
esterilización si de la liquidez mediante el aumento de los encajes remunerados de los bancos y la
colocación de títulos públicos para absorber la liquidez excedente. Esto último fue denominado el
festival de bonos. En abril de 1988 se suspendieron los pagos al exterior; se trataba de una
moratoria, de hecho, impuesta por la carencia de divisas. Al promediar el año, la inflación se
encontraba el otra vez desbocada, la economía en recesión, el desempleo en aumento, los salarios
reales en baja y la deuda externa en aumento.
En agosto de 1988 se lanzó un nuevo programa llamado el Plan Primavera. Era otra versión de la
política de ingresos a través de la reforma del régimen cambiario, acuerdos de precios y reformas
impositivas. El efecto antiinflacionario fue débil y efímero. A principios de 1989 se permanecía en los
inicios de la hiperinflación y el anuncio del Banco Mundial de la suspensión de desembolsos
comprometidos aumentó el clima de incertidumbre. Ese año era también el de las elecciones
presidenciales y las perspectivas de cambio agravaron las expectativas. En enero se produjo una
corrida especulativa contra el austral que trató de contenerse contra la venta de reservas del Banco
Central. En febrero, éste carecía de reservas para regular el mercado, que era ya inmanejable dada
la dimensión de la fuga de capitales. En sólo los cuatro meses siguientes, la cotización del dólar se
multiplicó por ocho. Es probable que se tratara, como se diría luego, de un golpe de mercado contra
el gobierno, pero, en todo caso, eran los desequilibrios extremos que no pudieron resolverse y, en
primer lugar, el del endeudamiento los que provocaron la nueva crisis.
Entre febrero y agosto los precios subieron el 1.700%, el tipo de cambio se devaluó casi cuatro veces
y los salarios reales cayeron el 30%. La monetización de la economía se desplomó y la fuga desde el
austral hacia el dólar sancionó la debacle del sistema monetario. La moneda local había perdido las
funciones esenciales de un signo monetario: depósito y referencia de valor, y medio de cambio. El
descalabro económico se trasladó con rapidez al escenario político. En marzo, había renunciado el
Ministro de Economía y, en las elecciones de mayo, había triunfado el candidato peronista. En el
marco de una situación Inmanejable y de episodios de alteración del orden público, era evidente que
no podía transitarse normalmente el prolongado período entre la elección y el cambio de mando

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previsto para diciembre. El presidente Alfonsín renunció, y el 8 de julio transfirió el mando a Carlos
Saúl Menem en momentos en que el índice de precios alcanzaba el 200% mensual.
El gobierno radical logró sostener la democracia frente a los embates de los herederos del pasado de
violencia y fractura de la densidad nacional. Su política internacional planteó la postura de un país
soberano alineado con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, la solidaridad con los
países de la periferia y, en particular, con la integración latinoamericana.
En éste último terreno, sus dos logros más importantes fueron la resolución definitiva de los conflictos
limítrofes con Chile y la convergencia con el Brasil, que culminó con los acuerdos bilaterales de
integración y desarrollo, que fueron, a su vez, la base fundacional de la creación posterior del
Mercosur. En el campo económico, el gobierno no logró remontar la herencia heredada ni enfrentar
las consecuencias de un escenario externo desfavorable, que, en el subcontinente latinoamericano,
provocó la llamada década perdida cle los años ochenta
SOCIOLOGÍA DE LAS ORGANIZACIONES - KRIEGER .
(CAPÍTULO 2 Y 3)
Reforma burocrática y reforma gerencial
Bresser Pereira señala que desde la Revolución Industrial se producen dos reformas administrativas
fundamentales: la Reforma Burocrática o Reforma del Servicio Civil y la Reforma Gerencial. La
primera marca la transición hacia la dominación racional-legal de la que nos habla Weber, y
representa un momento fundamental del proceso histórico de racionalización burocrática. Mediante
ella se instala una administración profesional y se crean una serie de instituciones que constituyen la
administración pública burocrática. La segunda, por su parte, partiendo de la existencia de un
Servicio Civil, desarrolla un conjunto de instituciones y de principios que hacen viable y dan origen a
la administración pública gerencial. Dicho autor, afirma además que en los años ochenta, la
preocupación fundamental de la “primera ola” de reformas fue la de promover el ajuste estructural de
las economías en crisis, particularmente de aquellas altamente endeudadas y en desarrollo. Ya en
los años noventa, cuando se percibe que ese ajuste no podría, en términos realistas, llevar al Estado
mínimo, se produce la “segunda ola” de reformas. En tanto que en la primera ola la supremacía de la
perspectiva económica lleva, en relación al Estado, esencialmente a una política de downsizing, en la
segunda ola las reformas tienen carácter institucional. En 1999, Bresser Pereira decía que el
proyecto fundamental era reconstruir o reformar el Estado recuperando su capacidad de gestión de
gobierno. La “propuesta socialdemócrata” de Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, a partir del
análisis que hicieron sobre la crisis del Estado, consiste exactamente en reconstruir
institucionalmente el Estado.
La Reforma Gerencial buscaba crear nuevas instituciones legales y organizacionales que

permitieran que una burocracia profesional y moderna tuviera las condiciones de gerenciar el
Estado brasileño. Esta reforma no subestimaba los elementos de patrimonialismo o de cliente-
lismo que aún subsistían y subsisten en nuestro medio. Sin embargo, partía del supuesto de que
a finales del siglo XX, cuando las técnicas de control gerencial y democrático ya fueran ampliamente
desarrolladas, la mejor forma de combatir el clientelismo era ser gerencial; es decir, dar autonomía al
administrador público, valorándolo por su capacidad de tomar decisiones,
incluso de carácter político, en lugar de someterlo a un control burocrático vejatorio.
La reforma del Estado, y particularmente la Reforma Gerencial, consiste –señalaban los
autores mencionados– más en una reforma institucional que en una reforma de gestión. Esta se
basaba en la creación de instituciones normativas y de instituciones organizacionales que hicieran
viable la gestión. En rigor, señalaban, toda reforma es una reforma institucional, que provoca
cambios sustantivos en la estructura legal y organizacional. Hasta principios de los años noventa,

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cuando se hablaba de reforma administrativa en América Latina, se estaba hablando propia-

mente de Reforma Burocrática. Las “reformas administrativas” no eran otra cosa más que el es-
fuerzo en el sentido de implantar un servicio público profesional y fortalecer la burocracia, com-
batiendo así al patrimonialismo. De naturaleza distinta, pero igualmente equivocada, señalaban,
es la confusión que existe entre la reforma administrativa y los cambios o mejoras de la gestión.
Es una esperanza vana de administradores poco experimentados, imaginar que podrán alcanzar
una fórmula para administrar que camine por sí sola, siempre en equilibrio. En la gestión, lo que se
corrige hoy, se deshace mañana, o se torna obsoleto debido al surgimiento de hechos nuevos,
exigiendo nuevas decisiones administrativas. Por esto, no cabe hablar de reforma de gestión.
La tendencia creciente a la implantación de la gestión para la calidad en las administraciones
públicas es un hecho auspicioso, pero que sólo se hace efectivo en la medida en que se realizan
los cambios institucionales y sus correspondientes cambios culturales.
Las reformas gerenciales en los países desarrollados, algunos casos emblemáticos (Pág 79)
El consenso de Washington y la búsqueda de transferir estos principios

gerencialistas a América Latina y al resto del mundo en desarrollo
El nombre “Consenso de Washington” fue utilizado por el economista inglés John Williamson en la
década de los ochenta, y se refería a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los
programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones,
durante la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982.
Años más tarde, Williamson convocó a una cincuentena de economistas de varios países,
entre ellos varios latinoamericanos, a una conferencia que tuvo lugar el 6 y 7 de noviembre de
1989, en Washington, destinada a analizar los avances alcanzados y las experiencias obtenidas
de la aplicación de las políticas de ajuste y de reforma estructural impulsadas por el consenso
de Washington. Las conclusiones que de esta conferencia surgieron dieron para un libro, el que
fue editado por el propio Williamson y publicado por el Institute of International Economics
de Washington. Aparte del Banco Mundial y el BID, conforman el consenso de Washington
altos ejecutivos del Gobierno de EE.UU., las agencias económicas del mismo Gobierno, el Comité de
la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, miembros del Congreso interesados en temas
latinoamericanos y los “think tanks” dedicados a la formulación de políticas económicas que apuntan
a forzar cambios estructurales en Latinoamérica.
John Williamson intentó sintetizar las diversas ponencias que se presentaron en el seminario de 1989
relativas a una decena de instrumentos de política económica, en las cuales se verificó un razonable
grado de acuerdo, a continuación se brinda una síntesis de las mismas.
(1) Disciplina fiscal: No más déficit fiscal. Presupuestos balanceados. Un déficit de presupuesto
operacional que sobrepase un 1% a 2% del PIB se consideraba prueba fehaciente de una falla en la
política aplicada, a menos que este exceso se haya utilizado en inversiones de infraestructura
productiva. Se recomendaba estabilizar la proporción deuda-PIB a no más de 0.4.
(2) Reordenamiento de las prioridades del gasto público. Se recomendaba la reducción del gasto
público. No se necesita mucha imaginación para deducir a quiénes favorece esta política y a quiénes
no. Desde luego que los sectores más ricos de una sociedad resistirán una redistribución por la vía
tributaria, prefieren la reducción del gasto público, aunque signifique el fin del estado de seguridad
social. Los subsidios deberían reducirse, incluso eliminarse, en el caso de empresas fiscales
deficitarias. Por contraste, el gasto en educación y salud era considerado como la quintaesencia del
gasto fiscal apropiado, en su carácter de inversión en capital humano. La inversión en infraestructura
pública es también considerada una forma de gasto público productiva.

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(3) La Reforma Impositiva. El aumento del ingreso vía impuestos se consideraba una alternativa a
la reducción del gasto público para paliar el déficit fiscal. A pesar de esto, existía un amplio consenso
en el principio de que la base tributaria debía ser amplia, mientras que la tasa
tributaria marginal debía ser moderada.
(4) Liberalización de las Tasas de interés. Existían dos principios generales referentes a los ni-
veles de las tasas de interés que concitaron el apoyo mayoritario del Consenso de Washington.
El primero es que las tasas de interés debían ser determinadas por el mercado, para evitar dis-
torsiones en la asignación de recursos como resultados de criterios burocráticos arbitrarios. El
segundo principio apuntaba a la necesidad de tasas de interés real positivas, para incentivar el
ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales, por el otro.
(5) Tipo de cambio competitivo. Como en el caso de las tasas de interés, la tendencia era
inclinarse por tipos de cambio determinados por las fuerzas del mercado. No obstante, se
consideraba más importante lograr un tipo de cambio “competitivo”, más que cómo este tipo de
cambio se determinará. Lo esencial era que fuera consistente con los objetivos macroeconómicos
planteados. Se consideraba que el tipo de cambio real debía ser lo suficientemente compe-
titivo como para promover el crecimiento de las exportaciones a la tasa máxima que el potencial del
lado de la oferta del país lo permitiera, al mismo tiempo que se mantuviera un eventual déficit de
cuenta corriente a un nivel sustentable. El límite al tipo de cambio competitivo estaría dado por las
presiones inflacionarias que se pudieran generar. En todo caso, la filosofía del consenso era que el
equilibrio de la balanza de pagos estaría mejor servida por una política de expansión de las
exportaciones, en lugar de la sustitución de importaciones.
(6) Liberalización del comercio internacional. Se señalaba que la liberalización de las impor-
taciones constituía un elemento esencial en una política económica orientada hacia el sector
externo (orientación hacia afuera). El otro elemento era el tipo de cambio. El acceso a bienes
intermedios importados a precios competitivos se consideraba un aspecto importante en la pro-
moción de las exportaciones, mientras que una política proteccionista en favor de la industria
nacional y en contra de la competencia extranjera era vista como una distorsión costosa. El sistema
de licencias de importación era considerado el peor ejercicio de proteccionismo, dado que apunta
directamente a la creación de oportunidades para la corrupción. En opinión de Williamson, una tarifa
general moderada entre un 10% y un 20%, con poca dispersión era aceptable como mecanismo para
proteger y orientar la diversificación de la base industrial, sin mayores costos.
(7) Liberalización de la Inversión Extranjera Directa (IED). La liberalización de los flujos fi-
nancieros externos no era visto como de alta prioridad. No obstante, una actitud restrictiva que limite
la entrada de la inversión extranjera directa (IED) era considerada una insensatez.
(8) Privatizaciones. La lógica de las privatizaciones obedecía a la creencia de que la industria

privada se administra más eficientemente que la empresa estatal. En general, se consideraba que
la privatización de empresas de propiedad estatal constituía una fuente de ingresos de corto plazo
para el Estado. En el largo plazo, se argumentaba, que el Estado se liberaría de la responsabilidad
de financiar ulteriores inversiones.
La creencia en la eficiencia superior de la empresa privada había sido un dogma de fe para
Washington desde hace mucho tiempo. La promoción de las privatizaciones en el extranjero
como política oficial de EE.UU. data de 1985, con la promulgación del Plan Baker. El FMI y
el Banco Mundial han incentivado las privatizaciones en Latinoamérica y en el resto del mundo.
En opinión de Williamson, la privatización podía ser muy constructiva en el caso que pro-
mueva mayor competencia. Sin embargo, declara no estar persuadido de que el servicio público
es siempre inferior a la avidez privada como fuerza motivadora. Por otra parte, bajo ciertas
circunstancias, cuando los costos marginales son inferiores a los costos medios (por ejemplo, en

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el caso del transporte público) o en presencia de impactos ambientales demasiado complejos

para ser fácilmente compensado por regulaciones (por ejemplo, en el caso de las sanitarias),
Williamson continúa creyendo que la propiedad pública es preferible a la propiedad privada.
Pero este no es el punto de vista de Washington, concluye.
(9) Desregulación de la economía. Una forma de promover la competencia es mediante la des-

regulación. Este proceso fue iniciado en Estados Unidos por la administración Carter, pero fue
profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de manera general, como un
proceso exitoso en esa Nación y se ha partido de la base que también podría producir beneficios
similares en otros países, especialmente en América Latina, donde se practicaban economías
de mercado altamente reguladas.
(10) Derechos de propiedad: Buscaba garantizar y extender el derecho de propiedad.

En cuanto a la política antiinflacionaria. Para Williamson no aparece claro que las re-
formas promovidas por Washington apunten a solucionar todos los problemas que enfrentan
los países de América Latina, es el caso de la política antiinflacionaria, a la que se suponen
consecuencia del régimen de disciplina fiscal recomendado.
El mismo Williamson reformulará y matizará los diez puntos, en el año 1993, en otro artículo (“La
democracia y el consenso de Washington”), en donde defiende de nuevo la necesidad de un
consenso y matiza el alcance del mismo, distinguiendo tres tipos de medidas de política económica:
a) aquellas en las que se ha conseguido consenso
b) aquellas en las que existe controversia técnica (no relacionada con temas de equidad)
c) aquellas en las que todavía queda controversia para años, porque implica valores
políticos: sobre todo problemas de equidad.
El consenso de Washington levantó muchas críticas y sus resultados en América Latina fueron
decepcionantes, ya que nuevamente a los únicos que beneficiaron fueron a los países desarrollados,
los negocios de las privatizaciones, la concentración económica y coadyuvó a las crisis de fines de
los 90.
La Crisis del 30 y sus consecuencias en el rol del Estado y la modernización de la

administración pública (1930-1945)
La crisis mundial desencadenada en 1929 tuvo su repercusión local en 1930.

El Estado desarrolló políticas keynesianas anticíclicas para paliar la crisis. El sector público
incrementó el gasto público a través de programas de inversión pública (construcción de caminos,
escuelas, etc.) procurando de esta manera sostener los niveles de actividad económica. Instrumentos
de protección y control sobre el comercio tuvieron un fuerte impacto acumulativo sobre el sector
público. El sector público creció, sus herramientas se multiplicaron, posicionándolo como actor
principal de la actividad económica.
La prioridad del gobierno de turno fue independizar la economía argentina a los vaivenes
de la economía mundial. Diferenciando los precios relativos internos de los internacionales
con el fin de amortiguar la caída de la economía y asegurar niveles aceptables de empleo. Se
acompañaron estas políticas, con la creación los organismos regulatorios de las actividades
productivas y de comercialización de productos (juntas reguladoras). Controles de cambio,
incremento de impuestos sobre la importación, creación del Banco Central y el uso del presupuesto
público para regular las actividades económicas.
Este primer intervencionismo de los años treinta estuvo dirigido a preservar los intereses
de la oligarquía agropecuaria, pero superada la crisis, los instrumentos siguieron vigentes.
En la década del treinta, frente a la complejización de las funciones y de la estructura del aparato
estatal, aparece por primera vez, al menos en forma explícita, la problemática de racionalización.

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La “Comisión de Racionalización de la Administración Nacional” se trazó un ambicioso

plan que no pudo llevar a cabo por falta de apoyo político.
Sin embargo, del plan se pueden extraer una serie de conclusiones que hacen referencia a
las concepciones vigentes sobre las políticas administrativas para el sector público.
1. Se afirma la independencia de lo administrativo con lo político.
2. Se plantea una estrategia de cambios globales, aunque graduales.
3. Se enfatiza en los aspectos organizativos y de coordinación en la búsqueda de eficacia
más bien que en los de limitación de personal o de supresión de organismos o reparticiones.
4. Como método se propone la estandarización de los elementos físicos de trabajo la
simplificación de los mecanismos administrativos, la coordinación del trabajo y las técnicas
presupuestarias.
5. En materia de personal se propone la Superintendencia de servicio civil, y la elaboración
de un Estatuto para el personal.
6. En lo administrativo la creación de la Superintendencia de Servicios Generales, la
Coordinación y Sistematización del trabajo administrativo.
7. En lo presupuestario la creación de la dirección del presupuesto.
8.Si se pasa revista a los informes producidos por la Comisión de Racionalización de la
Administración Nacional (1933/1935), se observa la disparidad de temas tratados, lo que
evidencia en la práctica la carencia o la imposibilidad de implementar un conjunto armónico
de políticas y medidas.
Muchos de los temas abordados volverán a aparecer una y otra vez cuando se aborden los
problemas administrativos. En la práctica, aunque la estrategia planteaba la necesidad de cambios
globales, se analizan los problemas generales mezclados con los específicos y se superponen los
niveles macro y micro-organizacional.
En síntesis: La primera experiencia de la Comisión de Racionalización de la Administración Pública

Nacional es reveladora de lo que ocurrirá más adelante tanto por las circunstancias de su nacimiento
(crisis económica, necesidad de contener el gasto público, complejización de las funciones y la
estructura del aparato estatal) como por su concepción eficientista en sí misma al no vincular la
“máquina administrativa” con las políticas del Estado.
En lo que hace a la política de personal, también se demuestra que esta ópera mucho más acorde
con la política económica que con la administrativa.
En general, no se aplica lo postulado por la Comisión de Racionalización y se reducen los salarios de
los agentes (Ley de presupuesto para 1933, manteniéndose hasta 1935).
El contexto general de desarrollo de las políticas públicas y del rol estatal es de autoritarismo y
fraude. La “Década Infame” se caracterizó por altos niveles de corrupción, el pensamiento autoritario,
el fraude electoral (para que no triunfara el radicalismo derrocado en 1930), la represión de los
conflictos sociales y la renovada dependencia del imperio británico con él pacto Roca-Runciman en el
gobierno de Justo.
Durante el gobierno de las Fuerzas Armadas en 1943, la acción del Estado en la economía se va
incrementando a la par de la Segunda Guerra Mundial. Se deben sustituir importaciones y se forjan
nuevas medidas que regulan las relaciones del trabajo con Perón como Vicepresidente y Secretario
de Trabajo y Previsión.
La Revolución Peronista. El Estado moderno (1945 -1955)

En el gobierno se debaten dos corrientes, una liberal y otra nacional y popular. Finalmente triunfa
esta última el 17 de octubre de 1945 con el rescate de Perón por parte del pueblo y su imposición
luego en elecciones libres. Anteriormente, el Presidente Farell ya había promulgado por decreto una
serie de medidas económicas importantes; nacionalización del Banco Central, la garantía de la
nación para los depósitos bancarios y la reforma de la carta orgánica del Banco de la Nación,

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Hipotecario Nacional, y de Crédito Industrial. Se crearon el Instituto Nacional de Reaseguros y el IAPI

(Instituto Argentino de Promoción del Intercambio Decreto-ley 15.350 del 28 de mayo de 1946). El
Estado pasó a manejar la promoción del agro, la industria, el crédito, los seguros y el comercio
internacional, todas medidas sancionadas por Farrell, pero inspiradas por Perón. Y lo más
importante: la ocupación por parte de Perón del Departamento del Trabajo, luego Secretaría, desde
donde realizaría los preparativos sociales del cambio más importante en el siglo XX en Argentina: Los
derechos sociales y del trabajo.
Tras el 17 de octubre, se producen elecciones libres, donde triunfa el Gral. Juan Domingo Perón. En
esta etapa, en lo institucional, la constitución de 1949 estatuye los nuevos derechos sociales
consagrados por el peronismo (derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la
educación y de la cultura) así como afianza el rol del Estado
El desarrollo de industrias estatales

En 1945 se había inaugurado el primer horno siderúrgico en Zapla (Jujuy) y a instancia del General
Manuel Savio se creó la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA), donde el Estado tenía el
80% de las acciones. Se fundaron las empresas Fabricación Nacional de Envases Textiles,
Fabricación Nacional de Productos Químicos y las Industrias Mecánicas del Estado (IME). En
Córdoba se abrió la fábrica de aviones; en el segundo Plan, se abrió la fábrica de tractores (se
desarrolló el Pampa) y otra de automotores donde se fabricaron El Justicialista, en sus distintas
versiones, el rastrojero y la moto Puma; Se instala la Industria Kaiser Argentina y Mercedes Benz; Se
construyeron vagones de ferrocarril y locomotoras.
Entre las empresas del Estado pueden mencionarse:
• La Dirección Nacional de Industria del Estado (DINIE), formada con las empresas de capital alemán
nacionalizadas.
• La Dirección Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronáuticas del Estado (DINFIA) , con empresas
administradas por militares durante la guerra; a ella se incorporó SOMISA.
• La Empresa de Línea Marítimas Argentinas (ELMA), abastecida por una empresa constructora de Astilleros y
Fabricaciones Navales del Estado (AFNE).
• La Flota Aérea Mercante Argentina (FAMA), luego Aerolíneas Argentinas, creada en 1948.
• Ferrocarriles Argentinos, formados a partir de la nacionalización de los ferrocarriles franceses en 1946 y de los
ingleses en 1947.
• La Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), creada a partir de la Unión Telefónica, perteneciente a la ITT
norteamericana.
• Gas del Estado
• Yacimientos Carboníferos Fiscales, que empezó a explotar el yacimiento de Río Turbio en Santa Cruz
Las instituciones de la justicia social: Promoción de la sindicalización de los trabajadores, jubilación,

donde se crearon cajas jubilatorias por distintas ramas de actividad, sistema que hasta 1955 fue
grandemente superavitario por su relación entre activos y pasivos (luego de esa fecha se echaría
mano a esos recursos reiteradamente) vacaciones pagas, obra social, etc.
La repatriación de la deuda externa y los servicios de la deuda: por lo tanto aparecen como “cero” en
los años 1948,49 y 50 85 .
La nacionalización de los transportes, las comunicaciones y las áreas del petróleo, acero y finanzas.
El Estado empresario aparece con una característica nueva: las empresas públicas se utilizan con
fines no comerciales. Se convierten en fuentes de empleo, se utilizan las tarifas públicas para otorgar
subsidios al sector privado, los precios y tarifas públicas fueron utilizados también como instrumentos
antiinflacionarios.
El Estado asume un rol activo en materia de redistribuciones de ingresos y riquezas.
La financiación de viviendas se realizaba a través del Banco Hipotecario Nacional.
En esta etapa el estado asume una fuerte y amplia actividad regulatoria, en materia de comercio,
precios, cambio, tarifas etc.
En 1949, el período de expansión económica se agotó y comenzó una etapa de estancamiento:
disminuyeron las exportaciones, bajaron las reservas, hubo malas cosechas, el mercado de trabajo
se sobresaturó y disminuyó la demanda de mano de obra, la inflación se convirtió en un indicador
preocupante. Luego de recambios en su gabinete, Perón decide instrumentar políticas que
promuevan el ahorro y la inversión privada y extranjera, el congelamiento de precios y salarios. El
programa de estabilización tuvo éxito y al final de 1952 volvió a promover el crecimiento lanzando su
Segundo Plan Quinquenal. El segundo difería del primero por sus definiciones consistentes en
buscar obtener altos rendimientos en el sector agropecuario, el área energética y las industrias
pesadas y minera, acompañado por un mejoramiento en la infraestructura.

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El planeamiento
El Primer Plan Quinquenal: A principios del segundo semestre de 1946, la Secretaría Técnica de la
Presidencia comenzó a preparar un Plan de Gobierno para el período 1947 y 1951. El referido plan
se anunció en el mensaje presidencial del 19 de octubre de 1946 como “Proyecto de Ley”, cuyo art. 1
daba el “Plan de Realizaciones e Inversiones” y desarrollaba proyectos de ley sobre: organización de
los ministerios, derechos electorales de la mujer, organización de la sanidad pública, reforma
universitaria, organización del Servicio Exterior de la Nación, fomento de la industria nacional, entre
otros aspectos. El plan definía las aéreas de intervención estatal, precisaba las políticas a
implementar y diseñaba las instituciones, y los instrumentos para llevarlas a cabo. Buscaba articular
la actuación estatal, organizando el futuro y estableciendo un campo ampliado de intervención
permitiendo pensar y homogeneizar al Estado como un todo. Instituía e informaba todas las normas
tanto a la sociedad como al Estado. El Primer Plan Quinquenal resultó sumamente exitoso, se
evidenció un marcado crecimiento del PBI y de los indicadores sociales entre los años 1945 y 1948.
El Segundo Plan Quinquenal señalaba que: “El Estado auspicia la organización integral de la
comunidad nacional en sus sectores básicos, social, económico, político, según el sistema federal”.
En el mensaje dado por Perón en el Congreso Nacional cuando presentó el Segundo Plan
Quinquenal señalaba que: “Comenzamos por organizar el Gobierno. Hemos organizado también el
Estado, que vivía en una desorganización tan grande como el Gobierno, y la Constitución Justicialista
y las leyes que la van reglamentando, en el orden orgánico, van estableciendo una organización. Es
mediante eso que se pudo cumplir el principio fundamental de las realizaciones de gobierno, que se
basan en una acción centralizada y en una realización descentralizada”; y continuaba: “Es también
mediante esa organización que ha sido posible realizar la planificación ajustada de la tarea a
cumplirse por el Gobierno, por el Estado y por el pueblo argentinos organizados. Esa tarea de
planificación es la que tenemos hoy el inmenso placer de ofrecer a los compañeros legisladores”.
Afirmaba también que a esa tarea de planificación, que es consecuencia de la organización, habría
de seguir también la racionalización, que es consecuencia de las dos anteriores. Continuaba
alegando que podía “asegurar a los señores legisladores que a esta organización y planificación que
presentamos a las Honorables Cámaras de Senadores y de Diputados ha de seguir, en el gobierno,
tal cual está planeada en el Segundo Plan Quinquenal, la natural racionalización, sin la cual las
tareas de gobierno se complican y llevan a una superabundante burocracia, siempre contraria a las
realizaciones efectivas de gobierno”.
El Plan comprendía cinco capítulos:
1. El primero es de Acción Social, que abarcaba la Organización del Pueblo, el Trabajo, la Previsión, la educación, la
Cultura, las Investigaciones Técnicas, la Salud Pública, la Vivienda y el Turismo.
2. El segundo capítulo se refería a la Acción Económica, que comprendía Acción Agraria, Acción Forestal, Minería,
Combustibles, Hidráulica, Energía Eléctrica, Régimen de Empresas e Industrias.
3. El tercer capítulo versaba sobre Comercio y Finanzas, que abarcaba el Comercio Exterior, el Comercio Interno,
Política Crediticia, Política Monetaria y Política Impositiva.
4. El cuarto capítulo era de los Servicios y Trabajos Públicos, que comprendía: Transportes, Vialidad, Puertos,
Comunicaciones, Obras y Servicios Sanitarios.
5. El quinto comprendía la Racionalización Administrativa, la Legislación General, las Inversiones del Estado y los
Planes Militares.
Acerca de la organización del planeamiento, Perón señalaba que sobre cada materia el organismo
nacional de planificación realizó, con el asesoramiento de los ministerios específicos en la materia,
una apreciación total y sumaria de la situación. Manifestaba, asimismo, que el Consejo Nacional de
Planificación estaba integrado por representantes directos de todos los gobiernos provinciales, de
territorios, de los ministerios y de la Municipalidad de la Capital Federal. La apreciación de la
situación en cada materia, decía, se concretó en una síntesis final de formulación simple, objetiva,
estable y perfectible, que luego fue sometida a las observaciones de cada ministerio, provincia o
territorio, a los efectos de su coordinación y acuerdo final.
En materia de políticas administrativas, se registran una multiplicidad de políticas administrativas
algunas implícitas y otras explícitas. Estas surgen de la concepción del rol del Estado en la sociedad,

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del crecimiento efectivamente operado y de una conceptualización volcada en los planes

quinquenales que se buscó operacionalizar a través del Ministerio de Asuntos Técnicos.
La racionalización administrativa
La problemática administrativa aparece reflejada de forma más o menos explícita en diversos planos.
La cuestión se encuentra presente en los dos planes quinquenales, se produce un nuevo
ordenamiento constitucional y ministerial, se deben afrontar los problemas administrativos inherentes
a la creación de nuevas reparticiones y a la asunción por parte del Estado de servicios y actividades
productivas. A tal fin, se crearon unidades especializadas en el tratamiento de los asuntos
administrativos. Los múltiples aspectos abordados no responden a un plan orgánico, aun cuando
haya una concepción subyacente. Por otra parte ésta se caracteriza por una gran flexibilidad, pues se
revén medidas y se van modificando constantemente los instrumentos y los organismos (modificación
de Ley de Ministerios, de los organismos de planificación, etc.).
En el Segundo Plan Quinquenal se incluye un capítulo sobre la Racionalización Administrativa, cuyo
objeto es: “Facilitar la conducción general del país mediante la unidad de concepción del gobierno y
la unidad de acción del Estado”, las medidas aplicadas en la materia se orientan a obtener
economías presupuestarias (en especial en lo que hace a la política administrativa coyuntural
aplicada a raíz de la crisis de 1952). Como se vio en el período anterior, y se verá en los siguientes,
las alternativas políticas y las restricciones económicas son motoras y determinantes de las
problemáticas administrativas coyunturales.
En este período, se ahondaron los siguientes tópicos:

1. Existió una efectiva preocupación por la problemática administrativa y un alto grado de
institucionalización de la misma, aunque con cierta dispersión de esfuerzo debido a la multiplicidad
de organismos vinculados a la temática. Se incorpora lo administrativo a la planificación global.
2. Se trabajó sobre la variable de personal sin un criterio de exclusión (salvo durante la crisis hubo
expansión del personal del Estado). Los dos Estatutos de este período programaron el reclutamiento
desde el cargo más bajo de la categoría correspondiente, asimilandose a una carrera burocrática
weberiana y aseguraban las oportunidades de movilidad. En este Estatuto las causas de despido
obedecían a la desaparición del organismo o de la función desempeñada, la antigüedad, la garantía
de estabilidad y carrera, el ingreso por concurso (o con título universitario) fueron las condiciones
fijadas por él.
En 1945 un decreto había establecido que “sin restricción alguna los Ministerios o Secretarías de
Estado tienen la posibilidad de aplicar o proponer las medidas de orden para el mejor
desenvolvimiento con respecto al personal de su dependencia, pudiendo alcanzar hasta su cesantía
por razones de mejor servicio”. Se estableció un régimen de licencias para el personal civil del
Estado con una importante cantidad de días otorgados por asuntos personales o familiares,
tratamiento de salud, maternidad, vacaciones, estudios, etc. En resumen, se instrumentaron políticas
de capacitación en servicio y se promovió el Estatuto del Personal Civil. Se reglamentó la carrera
administrativa y se creó la Escuela Superior del Estado. Asimismo se organizó el Servicio Civil de la
Nación.
3. Se abordó el tema de la simplificación de procedimientos y estructuras administrativas. Se intentó
racionalizar las duplicaciones existentes. Se crearon en 1953 por iniciativa del Consejo Nacional de
Racionalización unidades de análisis administrativo en cada departamento de Estado. Son los
Servicios de Racionalización y Auditoría Interna en cada Ministerio coordinados con el CNR. Aunque
debían asesorar al ministro respectivo en relación a las propuestas del Segundo Plan Quinquenal,
tenían a la vez tareas permanentes de racionalización y control.
4. Se crearon cuerpos específicos, como el de abogados del Estado y la jurisdicción contencioso
administrativa.

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5. Se refleja, por primera vez, una preocupación por que el aparato estatal sirviera a los objetivos de
la política de gobierno y se lo institucionaliza al más alto nivel del Estado (Ministerio Secretaría de
Asuntos Técnicos).
6. Se procede en una dirección de centralización en la conducción y descentralización en la
ejecución. Se multiplican los ministerios, empresas, reparticiones como unidades decisorias. A la par
se intentan crear mecanismos de coordinación y control central. Se forman equipos interministeriales.
Si se analiza específicamente el desempeño del Consejo Nacional de Racionalización (Ministerio

Secretaría de Asuntos Técnicos) se encuentra que sus preocupaciones dominantes fueron:
1. Los aspectos organizativos de la racionalización administrativa que abarcaron:
– La organización de los asuntos de personal.
– Los asuntos financieros.
– Los problemas de suministros y materiales.
2. La racionalización funcional que comprendió:
– La coordinación de las funciones asignadas o que se atribuyen a los ministerios.
– Las cuestiones de competencia entre dependencias del Poder Ejecutivo.
Como puede observarse se trata básicamente de una problemática microorganizacional vinculada

con los aspectos jurídicos y de organización y métodos. Aunque no se puede desechar la utilidad de
las normas dictadas, la falta de una política administrativa global hizo que empezara a crecer un
cuerpo legal sin mucha coherencia.
Entonces, si bien lo administrativo se visualiza como problemático y se intentan crear los
mecanismos institucionales organizacionales y de políticas para su superación, el intento de
ordenamiento se encontrará con fuertes rigideces que limitará su puesta en marcha. En este sentido,
los logros obtenidos son parciales y en terrenos específicos, la recapitulación de la problemática
administrativa en este período de expansión de la actividad estatal nos puede llevar a una conclusión
más general. Si bien, puede planificarse la intervención del Estado en nuevas áreas, si en el diseño
de esta política sustantiva no se contempla el consabido crecimiento y adecuación técnica y
organizacional del aparato administrativo, se producen situaciones que comprometen el efectivo
cumplimiento de los objetivos buscados mediante estas políticas. La racionalización administrativa,
cuando es posterior, siempre se presenta como mucho más difícil de ejecutar, dado que hay que
afectar intereses y costumbres establecidas.
La restauración liberal de 1955

Tras un breve interregno de Lonardi, se derogan muchas instituciones y conquistas sociales de la
etapa anterior y se proscribe el peronismo (decreto-ley 4161). Se producen los fusilamientos de 1956,
iniciándose así la etapa de violencia de Estado en Argentina. Se interviene la CGT.
El movimiento obrero (1957) se divide entre las 62 organizaciones peronistas y los 32 gremios
democráticos. Se deroga la constitución de 1949 y se reimplanta por decreto la de 1853/60. Así, la
Dictadura de Aramburu y Rojas desmantela el Estado y sus instituciones. Deroga la nacionalización
de los depósitos bancarios, disuelve el IAPI, que manejaba el comercio exterior de granos, deroga la
ley de precios máximos, elimina las restricciones al giro de divisas al exterior, y produce una fuerte
devaluación monetaria, se drenan las reservas de oro a la mitad; Regresa el liberalismo económico.
En el documento realizado por Prebisch, “Plan de restablecimiento económico”, se proponía como
objetivo principal para la administración pública “afrontar la seria crisis de eficiencia de esta, reducir
gastos y reparticiones”. Disminuir el área de acción estatal en función de la concepción económica
vigente. Se insiste en la necesidad de aligerar gradualmente sus cuadros, eliminando los
incompetentes, mejorando las remuneraciones y promoviendo al personal idóneo. En lo que hace a
la organización administrativa, proponía revisar el ordenamiento ministerial, reorganizar el
mecanismo administrativo, descentralizar funciones, dar responsabilidad a los jefes y hacerles
participar en la selección y calificación de su personal. Devolver la autonomía a los bancos oficiales y
demás organismos especializados. En lo que hace a personal proponía eliminar el que careciera de

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idoneidad y redistribuir el sobrante. Establecer el servicio civil con normas estrictas para los
nombramientos, calificaciones, ascensos y eliminaciones. Una de las propuestas del Dr. Prebisch que
cobró vigencia fue la promulgación de un nuevo Estatuto del Personal Civil de la Administración
Pública Nacional. En esta etapa, el enfoque de lo administrativo estuvo orientado desde la
perspectiva económica. Se sostiene que: “El Estado es ineficiente de por sí, y deben transferirse la
mayor cantidad posible de actividades a la esfera privada. La política administrativa concebida en
este período recién comenzará a ejecutarse en el siguiente.
El Desarrollismo y la democracia restringida y tutelada

El gobierno del Presidente Arturo Frondizi (1958-1962) reinicia un período de democracia restringida,
pues sigue proscripto por casi todo el período el peronismo, pese a las promesas en contrario, por
presión y tutelaje de las fuerzas armadas, de hecho sufrió varios golpes de estado y fue derrocado a
raíz del triunfo de la fórmula Framini Anglada en las elecciones a gobernador de 1962 en la Provincia
de Buenos Aires. Durante esta etapa Fueron aprobadas la Ley de Amnistía, de los peronistas, la del
Estatuto del Docente, la Ley de Asociaciones Profesionales, buscando la normalización de los
gremios y la CGT, que paulatinamente fue recuperando el Peronismo. La de hidrocarburos, buscando
el autoabastecimiento petrolero y convocando a la inversión extranjera, bajo supervisión de YPF,
contrariamente a lo que había sostenido en campaña y en su libro “Petróleo y Política (1954)”. La ley
de enseñanza libre, sancionada en este período, permitió el establecimiento de Universidades
privadas, que en su mayoría serían católicas. Su primer ministro de economía desarrollista fue
Rogelio Frigerio, pero al año, por presión de las fuerzas armadas, asumió el liberal Álvaro Alsogaray,
produciendo un giro de rumbo en la gestión hacia la economía social de mercado como este último la
denominaba. Pero, ya el 30 de diciembre del 58, Frondizi había anunciado su “Plan de Estabilidad y
Desarrollo” que consistía en la eliminación del dirigismo estatista en el mercado, suprimiendo el
control de cambios y los permisos de importación, el control de precios de venta de productos
pecuarios y los subsidios al consumo. Hubo un brote inflacionario en 1959 que luego tendió a
estabilizarse. En esta presidencia se firmó un convenio con una de las concesionarias de electricidad
de Buenos Aires y alrededores (Italo Argentina de Electricidad y CHADE, Compañía Hispano
Argentina de Electricidad); más tarde, ya derrocado Frondizi, se crearía SEGBA (Servicios Eléctricos
del Gran Buenos Aires) de propiedad estatal. La propuesta desarrollista otorgaba prioridad a la
realización de obras de infraestructura, industria pesada y autoabastecimiento de petróleo y energía
que sirvieran de base al desarrollo industrial. En este sentido, por ejemplo, en 1961 se inauguró el
alto horno de la acería de San Nicolás. Se mejoró el abastecimiento de hidrocarburos de Buenos
Aires, mediante la extensión del gasoducto Campo Durán San Lorenzo. En esta etapa, la producción
de petróleo y gas natural aumentó 150%. Lográndose el autoabastecimiento y saldos exportables. Se
incrementó la red vial en 10.000 Km, pero se comenzó un plan de racionalización ferroviaria (Plan
Larkin), que sería el inicio de la destrucción de la red, así como se suprimieron los trolebuses, y
tranvías reemplazandolos por colectivos que usaban derivados del petróleo. La industria automotriz
produjo, en 1961, 100.000 automóviles y camiones. En 1958 se fabricaron 10.000 tractores y tres
años después 25.000. La producción industrial aumentó un 10% en éste período. Para evitar los
cíclicos cuellos de botella del sector externo, se comienza a subsidiar la inversión privada a través de
altos aranceles a la importación (en algunos casos alcanzaron el 300%) y de incentivos mediante de
desgravaciones impositivas apoyando tanto al capital industrial local como externo y fomentando su
radicación. La inversión pública, por su parte, se orienta casi exclusivamente hacia la infraestructura
económica, con el objeto de posibilitar la absorción de economías externas por los proyectos
industriales extranjeros y nacionales; la inversión social pasa a un segundo plano, se deterioran las
prestaciones sociales, y las clases pasivas son también marginadas. Se privatizan empresas públicas
y se limita y obstaculiza el crecimiento de las existentes, con el objeto de controlar el déficit público.
Se “racionaliza” la administración pública para disminuir el gasto corriente, incrementar la inversión
pública, y disminuir el déficit presupuestario.
En el mes de diciembre de 1958, se presenta el Plan de Racionalización Administrativa. Entre sus
objetivos se encuentran los siguientes:

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a) Reorganizar la estructura orgánica y funcional de la administración nacional.

b) Evitar el exceso de personal y posibilitar su adecuada distribución.
c) Capacitar al personal de la administración pública.
También, en materia de administración pública, en 1958 se crea el Instituto Superior de
Administración Pública (ISAP) con la misión de prestar asistencia técnica y realizar o promover
cursos de especialización a fin de mejorar la organización y funcionamiento de la administración del
Estado así como el nivel de preparación de sus agentes. Asimismo, se crea el Comité Ejecutivo del
Plan de Racionalización y Austeridad (CEPRA), con el propósito de fiscalizar el cumplimiento de
dicho plan. Cabe destacar que la reforma fue concebida como un instrumento para mejorar el servicio
público y adecuar la administración al proceso de desarrollo económico y social del país y no para
disminuir el déficit presupuestario. En enero de 1959 se establece una escala uniforme para los
niveles jerárquicos de las unidades pertenecientes a la administración: Dirección Nacional o General,
Departamento, División, Sección y Oficina. Por otra parte, se crean Comisiones de Organización y
Métodos en la Presidencia de la Nación, Ministerios, Secretarías de Estado, el Tribunal de Cuentas y
empresas del Estado, mediante el decreto 10.976. Además, en este año se dicta una ley de
racionalización administrativa, que incluye el tema del personal, por razones de economía o
reordenamiento administrativo. En julio de 1962, se disuelve el CEPRA y las tareas quedan a cargo
de los ministerios y secretarías de Estado, a los que se les atribuye competencia y responsabilidad.
Asimismo, en este año se crea el Servicio Central de Analistas de Medición del Trabajo, en el ámbito
del ISAP, con la finalidad de estudiar las dotaciones de los organismos estatales.
El plan de racionalización y austeridad del Dr. Frondizi se centró básicamente en los costos de
operación del aparato estatal.
Los objetivos globales del plan aparecen resumidos en tres puntos:
1. Drástica reducción de los gastos públicos a fin de reducir el déficit y el impulso
inflacionario.
2. El perfeccionamiento de la organización administrativa y de los procedimientos a fin de
lograr mayor efectividad y eficiencia en los servicios.
3. El establecimiento de normas de austeridad gubernativa. Se adoptaron medidas
tendientes a restringir los gastos de administración del Estado y se trató de poner freno al
incremento salarial.
En general, los instrumentos utilizados y las variables sobre las que se buscó incidir fueron las
siguientes:
1) Reducción de gastos.
1.1) Reducción de personal. El plan logró cierto grado de cumplimiento de sus
objetivos en esta materia, aunque se pagó un alto costo en la pérdida de recursos
humanos valiosos que resultaron difíciles de reemplazar o que fueron sustituidos por
otros a un costo mayor. Se operó a través de instrumentos e incentivos diversos
(congelamiento de vacantes, pases, jubilación, incentivos para pasar a la actividad
privada, limitación de aumento de salarios, etc.).
1.2) Austeridad en el consumo de bienes y servicios (reducción de gastos
prescindibles, automóviles, viajes, viáticos, café, etc.).
1.3) Reducción de los gastos de capital y la limitación de inversiones.
1.4) Privatización de empresas públicas. Provincialización de servicios.
Reorganización y supresión de organismos.
2) Reordenamiento administrativo:
2.1) Creación de oficinas de OyM.
2.2) Sistema de comisiones y análisis de estructuras.
2.3) Cambios de ordenamientos funcionales y procedimientos. Normalización de
funciones, tareas y regímenes.
2.4) Confección de manuales.
2.5) Racionalización del uso de equipos y materiales.
2.6) Confección de digesto ordenado de leyes, decretos y reglamentos.

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3) Capacitación del personal a través del Instituto Superior de la Administración Pública

(ISAP).
La diferencia con otros períodos estriba en el total apoyo político que obtuvieron los organismos
centrales de conducción de la racionalización administrativa (básicamente la CEPRA y el ISAP) por
parte del máximo nivel político (el Secretario Técnico de la Presidencia era el presidente del CEPRA).
La preocupación fundamental fue la reducción de gastos y no el cumplimiento de metas. No se buscó
articular una relación entre las políticas sustantivas y los instrumentos organizacionales y
administrativos. Las políticas administrativas tuvieron una sola finalidad: la reducción de costos
operativos. En síntesis, podría señalarse que en esta experiencia se llega al mayor nivel de
profundidad en la aplicación del concepto de racionalización administrativa basado en una urgencia
de la coyuntura económica. Se obtienen logros en los objetivos buscados de reducir el gasto del
sector público. En este sentido se instrumenta cabalmente la concepción que sobre el Estado
comentáramos al examinar el período 1955-58. También podría afirmarse que se llega al límite de lo
que pueden dar las técnicas de Organización y Métodos (OyM) y los enfoques formalistas y
normativos de la racionalización. Los éxitos se deben al fuerte apoyo político con que contó esta
experiencia
La administración radical (1963-1966)

El gobierno del Presidente Arturo Illia (Unión Cívica Radical del Pueblo)
surge luego del derrocamiento de Arturo Frondizi (Unión Cívica Radical
Intransigente) y el interregno cívico militar de José María Guido. Es electo por el
25% de los sufragios con 20% de votos en blanco fruto de la proscripción del
peronismo.
En su mensaje de asunción, Illia manifestó su propósito de tender al
crecimiento económico y a una más justa distribución de la riqueza a través de la
programación económica. El ministro de economía Eugenio Blanco dio a conocer los
decretos del poder ejecutivo que declaraba nulos los contratos de explotación, exploración y
perforación suscriptos entre la YPF y trece empresas extranjeras durante el período de
Frondizi, lo que le restó inmediatamente el apoyo de la UCRI y de los grupos de poder
económico vinculados con el capital extranjero, enfrentamiento que se refuerza con la Ley
Oñativia de medicamentos y que es una causa directa del golpe de estado que lo derroca.
La referida ley establecía preferencias para los laboratorios farmacéuticos de capital
argentino frente a los extranjeros y llevó a estos últimos a participar activamente en el
derrocamiento del gobierno. El gobierno se enfrentó con organismos financieros
internacionales como el FMI y el Banco Mundial. El proyecto económico de Illia estaba
basado en la intervención del Estado en la regularización de la economía. En febrero de
1964, el Congreso aprobó una ley que facultaba por un año el Poder Ejecutivo a fijar precios
mínimos y máximos y márgenes de ganancias. También creaba el Consejo Nacional de
Abastecimientos, en el que estaban representando el gobierno, los productores y la CGT. El
gobierno estableció un nuevo régimen cambiario que fijó límites y requisitos para las
operaciones de cambio. El Congreso sancionó el régimen de salario mínimo, vital y móvil. El
país crecía en promedio al 7%, pero, a medida que se agudizaban los conflictos sociales
entre los sindicatos y el gobierno, que incluían la ocupación de los establecimientos
productivos y crecía la movilización de diferentes sectores de la sociedad en todo el
territorio del país, los empresarios, frente a la inestabilidad y los conflictos comenzaron a
disminuir sus inversiones para el mediano y largo plazo y buscaron obtener los mayores
beneficios en el más corto plazo. Esta decisión provocó un aumento de la desocupación en

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el sector industrial y un aumento del costo de vida, factores que, a su vez, agudizaron
todavía más los conflictos sociales y políticos. La fuerte alza de los precios unida a la
existencia de 750.000 desocupados y la liquidación de industrias llevaron a la CGT a
adoptar un plan de lucha que también fue desestabilizante. En 1964, la CGT aprobó un
“Plan de Lucha” que incluía la ocupación de los lugares de trabajo y los centros de
producción en el caso de que el gobierno no tomara las medidas económicas reclamadas
por la central obrera para solucionar los problemas más urgentes de los trabajadores. Las
elecciones de 1965, se polarizaron entre la Unión Popular (peronismo), que obtuvo
2.800.000 votos, y la UCRP, con 2.700.000, los legisladores justicialistas refuerzan en el
congreso los reclamos gremiales. En materia de política exterior, el gobierno asume la
posición de no intervención en la crisis dominicana, lo que tensa la situación con los
militares y con Estados Unidos que ya se encontraba complicada por la nacionalización de
los contratos petroleros y la ley de medicamentos. La evolución del Producto Bruto Interno
(PBI) durante ese período fue del -2,4% para el año 1963, del 10,3% para el año 1964 y del
9,1% para el año 1965. La evolución del Producto Bruto Industrial del -4,1% para el año
1963, del 18,9% para el año 1964 y del 13,8% para el año 1965. La deuda externa
disminuyó de 3.400 millones de dólares a 2.600 millones. El salario real horario creció entre
diciembre de 1963 y diciembre de 1964 un 9,6%. La desocupación pasó de 8,8% en 1963 a
5,2% en 1966. Se logró incrementar el PBI en el orden del 8% entre 1964-1965, con el
correspondiente efecto sobre el empleo. Sin embargo no se pudo controlar el alza de los
precios internos que pasaron la barrera del 30% anual entre 1965 y 1966. El gobierno trató
de reaccionar con controles de precios que fueron resistidos por los empresarios. Pese a
que el país había crecido a las referidas tasas, y que a principios de 1965 se conocían datos
que indicaban niveles récord en las exportaciones de trigo y en la producción de láminas de
acero de SOMISA, los medios de comunicación comparaban al gobierno con una tortuga y
se multiplicaban las huelgas y los sabotajes y cobraron relevancia las conspiraciones
militares con anuencia del sector vandorista del sindicalismo para derrocar al gobierno. En
materia de gestión administrativa pública, se otorga un rol importante a la Secretaría del
Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, que elabora el “Plan Nacional de Desarrollo
1965/1969”, donde se retoma la idea de un plan de desarrollo integral del país a mediano
plazo, luego de los planes quinquenales del Peronismo. Pero este no llegó a ser aprobado
por el presidente Illia. La referida Secretaría se constituyó en una escuela de planeamiento
clásico de estilo cepalino y instauró sectoriales de planeamiento en cada uno de los
ministerios. Entre otras cosas el plan establecía un mecanismo de planeamiento
democrático, la integración industrial en los sectores más dinámicos y básicos y aún no
desarrollados, para superar el desnivel existente entre la producción de bienes finales e
intermedios, la diversificación de las exportaciones para atenuar las variaciones de los
mercados internacionales, y un plan de infraestructura que fue adoptado espontáneamente
por los municipios y las provincias durante muchos años. En consonancia con el
planeamiento, se buscó innovar en los mecanismos presupuestarios y contables,
básicamente a través del intento de establecer el presupuesto por programas como
mecanismos racionalizador y de control de gestión en el cumplimiento de las metas fijadas
por las políticas y planes. También se operó una centralización organizativa en las funciones
vinculadas a las políticas administrativas. No se habla de reforma administrativa, dada la
impopularidad que habían alcanzado en la administración pública el CEPRA y el ISAP. Se
aumenta la dotación del personal del Estado (17,5 %) que había venido disminuyendo
desde 1955. La coyuntura económica favorable hace pasar a un segundo plano la
problemática administrativa por lo menos hasta 1965/66, donde se vuelven a adoptar ciertas

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medidas de reducción del gasto público. Se reducen las funciones del ISAP, que pasa a
depender de Hacienda, y se disuelve en febrero de 1970. Se incorpora el Servicio OyM a la
Oficina Nacional de Presupuesto. En materia educativa, se pone en marcha el Plan
Nacional de Alfabetización (1964) con el objetivo de disminuir la tasa estimada en poco más
del 10% de la población adulta. En junio de del año siguiente el programa contaba con doce
mil quinientos centros de alfabetización y su tarea alcanzaba a trescientos cincuenta mil
alumnos de dieciocho a ochenta y cinco años de edad.
La dictadura militar autodenominada “Revolución Argentina” (PÁG 154)

La segunda etapa peronista (PÁG 159)
● El tercer gobierno del Gral. Perón (1973-1974)
El Proceso. La dictadura genocida (1976-1983) (PÁG 162)
El regreso a la democracia. Gobierno del Presidente Alfonsín (1983-1989)
Su primer ministro de economía, Bernardo Grinspun, es una expresión de las Pymes. Se enfrenta a
los sectores financieros y finalmente es desplazado. Asume Juan V. Sourrouille. Se acuerda con los
bancos, el FMI y la Reserva Federal. Se inician ajustes, especialmente en busca de detener la
inflación. Lanza el Plan Primavera. El gasto público era superior a los ingresos, en especial por los
servicios de la deuda externa, la promoción industrial, la caja PAN y otros planes sociales. A
Sourrouille lo reemplazan Juan Carlos Pugliese primero y Jesús Rodríguez luego, sin lograr encauzar
el rumbo. En 1988 se dispara el proceso inflacionario convirtiéndose en hiperinflación en 1989. En el
87 triunfa nuevamente el peronismo, con Cafiero, en la Provincia de Buenos Aires. En materia de
empresas del Estado se inicia un intento privatizador de la mano de Terragno, comenzando por
Aerolíneas Argentinas, pero sin resultados concretos. En materia de gestión pública, en diciembre de
1983 la Subsecretaría de la Función Pública, creada en 1977, se eleva a la jerarquía de Secretaría. A
través del decreto 3687, del 23 de noviembre de 1984, el gobierno del presidente Raúl Alfonsín crea
el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el cual se refiere a la selección, formación y carrera
de los funcionarios de más alto nivel. Para ello se inspiran en el modelo francés. Está orientado a
lograr cambios en tales aspectos con la finalidad de incrementar la eficiencia, la actitud de servicio y
el compromiso de los altos funcionarios con la forma republicana y democrática de gobierno. Dicho
Cuerpo se constituye con aquellos que aprueben un curso de 30 meses dictado por el INAP. Sus
integrantes están destinados a cumplir funciones de conducción, asesoramiento superior o de
coordinación en organismos centralizados y descentralizados de la administración pública. Con todo
ello se persigue profesionalizar la función pública. El empleo público en Argentina crece un 7% entre
1983 y 1985. El gobierno aborda el crecimiento del empleo público sobre la base de una política de
estabilización sin prescindibilidades y el Poder Ejecutivo crea un punto de inflexión en la tendencia
creciente del empleo público, en el período septiembre octubre de 1985, al decretar el congelamiento
de vacantes; sin embargo, los esfuerzos del gobierno comienzan a traducirse en una progresiva
reducción del empleo.
En cuanto a la situación salarial se distinguen dos dimensiones:
a) La dispersión salarial existente entre los funcionarios de las distintas áreas de la
Administración Pública Nacional (más de 150 escalafones distribuidos entre 250
organismos).
b) El retraso salarial respecto de la actividad privada que dificulta la retención del personal
altamente calificado y la atracción de nuevos recursos con ese nivel de formación.
En noviembre de 1986 se toman medidas para definir la estrategia salarial para el sector público, a
través de los decretos 2192 y 2193. Se intenta homogeneizar los salarios de los trabajadores
estatales y mejorar los ingresos de aquellos que se encuentran más rezagados. Se reduce la
dotación de personal a través de cuatro mecanismos; la supresión de cargos vacantes, la

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recomposición salarial neta, el retiro voluntario y la unificación de horarios.

El decreto 333/1985 desarrolla la normativa homogénea para el diligenciamiento de actos
administrativos en la administración pública nacional, pero en un marco de gestión pública tradicional.
No hay mención a resultados, eficiencia o eficacia. Mediante el decreto 410 del 19 de marzo de 1987
se crea la Comisión de Reforma Administrativa en la que participan los grandes decisores
conjuntamente con la Secretaría de la Función Pública, con el objeto de crear un ámbito donde los
principales responsables discutan las políticas a ejecutar y se comprometan en la consecución de los
resultados buscados con la implementación de un programa de reforma administrativa diseñado,
propuesto y dirigido por la comisión citada. El artículo 13 deroga el decreto 3981 del 29 de diciembre
de 1977. En 1987 se abandona el plan de confeccionar un escalafón único para toda la
administración pública y se le reemplaza por la realización de escalafones diferenciados con
capacidad de adaptación a la especificidad organizativa de las distintas unidades y en coherencia
con el núcleo tecnológico de los productos principales. El 30 de diciembre de 1987, el decreto 2098
aprueba el Estatuto y el Escalafón para el Cuerpo de Administradores Gubemamentales, con la
finalidad de asegurar la estabilidad en el empleo y el desarrollo de una carrera administrativa acorde
con la importancia de las funciones a cumplir por el Cuerpo señalado.
El decreto 954 del 3 de agosto de 1988 crea el Comité Político de Reforma Administrativa que tiene a
su cargo el seguimiento y profundización del programa de reforma administrativa; dicho comité se
encuentra bajo la jurisdicción de la Presidencia de la Nación. El artículo 8 deroga el decreto 410 del
19 de marzo de 1987.
Dos son las grandes preocupaciones durante este período:
a) la formación de un cuerpo de administradores gubernamentales
b) la problemática salarial de sector.
El debate sobre la descentralización y las privatizaciones transita otro andarivel distinto del de la
Secretaría de la Función Pública, se instala en el Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el
Ministro Terragno. Se comienza con privatizaciones periféricas o subcontratación de ciertos aspectos
secundarios de un servicio o empresa pública, como por ejemplo en la DN de registros de la
propiedad automotor. También en esta etapa se re privatizaron empresas como SIAM, Opalinas
Hurlingham, Sol Jet y se intentó una privatización parcial (40%) de Aerolíneas Argentinas, y de
ENTEL, y se desregulan parcialmente servicios públicos para buscar que privados ingresen a
competir con el Estado en la prestación de los mismos, todo esto sin mucho éxito.
El fracaso del Plan Austral lleva a decretar varias emergencias económicas, entre ellas la del sistema
previsional. En 1988 se acordó un pacto federal entre la Nación y las provincias por el cual el Estado
Nacional incrementaba su participación en la coparticipación de impuestos (coparticipables) a casi el
50% y se beneficiaba a las provincias menos desarrolladas y más pobladas en detrimento de otras
como la Provincia de Buenos Aires.
Las reformas del Estado y de la administración pública del presidente Menem
Menem asume en plena crisis hiperinflacionaria. Se hace asesorar por empresarios y designa a
miembros de Bunge y Born al frente de economía. El primero, Roig, muere a los pocos días de un
infarto y el segundo fracasa antes de fin de año. Menem nombra a su contador Erman González,
quien hace un plan de ajuste y logra la primera estabilización. Cavallo ya está en Relaciones
Exteriores preparándose para asumir el Ministerio de Economía, cosa que logra en enero de 1991,
cuando lanza la convertibilidad.
La primera reforma del Estado del Presidente Menem

En consonancia con el consenso de Washington y las políticas desregulatorias de Reagan y
Thatcher, bajo el gobierno del presidente Carlos Saúl Menem, en medio de la situación de
hiperinflación y crisis que había obligado al Presidente Raúl Alfonsín a renunciar antes de la
finalización de su mandato, el Poder Ejecutivo envió en 1989 al Congreso de la Nación las llamadas

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leyes de Emergencia Económica y la de Reforma del Estado, que constituyeron las bases para las
políticas de organización del Estado y las políticas económicas.
Sus objetivos fueron:
a) desregular la economía,
b) privatizar las empresas estatales,
c) reformar la administración pública
d) transferir servicios públicos sociales en especial de salud y educación a las
provincias, esto último realizado muchas veces sin la correlativa transferencia de
partidas presupuestarias, lo que agravaría el déficit de las jurisdicciones provinciales.
La Ley de Emergencia Económica

El Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley –sancionado el 1 de septiembre de 1989
bajo el nombre de Ley de Emergencia Económica (ley 23.697)– cuyo eje central respondía a la
necesidad de superar la crisis fiscal del Estado.
La primera medida autorizada por esta ley se refiere al “ejercicio del poder de policía de emergencia
del Estado” (art. 1), para llevar a cabo las siguientes medidas:
• Suspensión de subsidios y subvenciones: Se incluyeron los beneficios que se hacían
efectivos mediante la asignación de dinero; transmisión de bienes y/o uso de bienes;
remisión o diferimiento de deudas; reducción o eximición del precio de las tarifas de servicios
públicos; otorgamiento de beneficios especiales en cualquier servicio público; eximición,
reducción, desgravación o diferimiento de impuestos, tasas y contribuciones.
• Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina. Posteriormente
se aprobó su reforma, que establece la independencia del funcionamiento del Banco y la
designación de sus autoridades mediante la aprobación del Senado de la Nación. El Banco
Central debe preservar el valor de la moneda según lo establece la Ley de Convertibilidad de
la Moneda. No puede financiar a la Nación ni a las provincias y regula el funcionamiento de la
masa monetaria y del sistema financiero.
• Suspensión de los regímenes de promoción industrial: Se estableció la suspensión en un
50% y por el plazo de 180 días (prorrogado posteriormente) de beneficios promocionales
geográficos y sectoriales.
• Modificación a la Ley de Inversiones Extranjeras: Se derogaron aquellas normas de la ley
21.382 del año 1980 “por las que se requiere aprobación previa del Poder Ejecutivo Nacional
o de la autoridad de aplicación para las inversiones de capitales extranjeros en el país”.
Propicia, además, la garantía de igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero
que se invierta con destino a actividades productivas.
• Suspensión del régimen de “Compre Nacional”: Se suspendieron los regímenes
establecidos por el decreto 5340/63 y la ley 18.875 y toda otra norma que establezca un
tratamiento preferencial sobre los bienes fabricados por la industria nacional.
• Desafección de fondos con destino específico: A partir de la vigencia de esta ley se
desafecta la recaudación total de los fondos con destino específico previsto en las leyes
15.336, 17.597, 19.287, 20.073 y decreto 22.389/45, creador del Fondo Nacional de la
Energía. Respecto de los recursos del Fondo Nacional de la Energía, Fondo Nacional de la
Energía Eléctrica, Fondo Chocón Cerros Colorados, y Fondo Nacional de Grandes Obras
Eléctricas se establece que el 50 % sea girado a Rentas Generales y el resto contribuya a la
constitución de un Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior.
• Modificación en la liquidación de las regalías petroleras y gasíferas: Para la liquidaciones
sucesivas a la vigencia de esta ley, el valor “boca de pozo” (...) “no podrá exceder al del
precio del petróleo internacional que le sirve de referencia (...) ni ser inferior al 80 % de dicho
precio”. Para la determinación del precio de referencia del gas natural, se utilizará el 70 % del
valor que resulte de equiparar, a equivalencia calórica, el determinado para el petróleo.

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• Régimen de compensación de créditos y deudas de particulares con el Estado Nacional y

cancelación de sus saldos netos: El Poder Ejecutivo Nacional podrá establecer regímenes
generales o especiales para “determinar, verificar y conciliar el monto de las acreencias y
deudas de particulares con el Estado nacional en su conjunto”.
• Régimen de compensación de créditos y deudas del sector público: el Poder Ejecutivo se
reserva las facultades para la compensación de deudas y créditos del Tesoro Nacional al 30
de junio de 1989.
• Normas de tratamiento de la Deuda Pública Interna. Se determinó el alcance de la
voluminosa deuda interna en materia del sistema previsional, la deuda con los proveedores y
contratistas del Estado, del sistema de Reaseguros del INDER, de las deudas por juicios
laborales de organismos y empresas estatales, de deudas cruzadas entre las provincias
entre y con el Estado nacional.
• Modificaciones sobre la ley de procedimientos impositivos y de Reforma Fiscal. Se
realizaron numerosas modificaciones a las leyes fiscales. Se eliminó una numerosa serie de
impuestos y se centró el sistema en la recaudación del IVA y del impuesto a las Ganancias,
entre los más importantes.
Venta de inmuebles innecesarios para la gestión estatal. El Ministerio de Economía tiene a su cargo
la venta o transferencia de los inmuebles que los distintos organismos públicos y empresas del
Estado declaran prescindibles para su gestión. La mayor parte proviene de las empresas privatizadas
o concesionadas. Se han transferido inmuebles a organismos nacionales, provincias y municipios.
Esta política aún continúa en marcha y se encuentra a cargo de la Secretaría de Hacienda.
En materia de procedimientos administrativos, el decreto 1883, de 1991, innova respecto del de

Alfonsín (333/1985) comenzando a desvincular el proceso del paradigma burocrático tradicional y
señalando que “los trámites administrativos deben efectuarse con celeridad, economía, sencillez y
eficacia”, y más adelante que los retrasos afectan los derechos de los ciudadanos y el sistema de
garantías de la constitución. Entre otros aspectos, dispone la creación de la Secretaría General,
como cabeza y administradora de los trámites administrativos en cada jurisdicción. El establecimiento
del concepto de responsabilidad primaria en unidades que encabezan un acto administrativo, un
sistema radial para el trámite de las actuaciones administrativas y fijación de plazos, y busca terminar
con el sistema abusivo de pases de las actuaciones, sin contenido, sustancia o agregado de valor,
que lo único que buscaban era demorar el trámite o eludir la responsabilidad sobre el mismo. El
cumplimiento de este decreto fue dispar en distintas áreas de gobierno. En unos casos se lo ignoró, y
en otros se crearon secretarías generales, pero de un carácter más político que las funciones que
preveía el mencionado decreto.
La Ley de Reforma del Estado

El objetivo central planteado en los fundamentos de la ley es la reestructuración global del aparato
estatal, priorizando la configuración de un Estado que garantice las funciones esenciales
indelegables (Justicia, Seguridad Interna, Defensa Exterior, Relaciones Exteriores y Administración) y
que atienda en concurrencia con el sector privado “la seguridad social, la educación y la salud”.
También se afirma que “la presencia del Estado en cada tipo de actividad deberá justificarse
adecuadamente según el principio de la subsidiariedad”.
En cuanto a la Reforma Administrativa se propugna el desarrollo de una gestión pública moderna y
eficiente, fundada en la reducción y simplificación de normas y procedimientos y la incorporación de
nuevas tecnologías de gestión administrativa. Se postula, además, la necesidad de incrementar la
eficiencia en las áreas responsables de la recaudación fiscal y la administración del gasto y la
remoción de un conjunto de regulaciones que restringen la competencia y el desarrollo de los
mercados, así como la capacidad del propio Estado para generar ingresos genuinos de manera
eficiente.
Uno de los objetivos básicos del gobierno fue la reestructuración y reconversión de empresas “a fin
de que las iniciativas privadas puedan absorber todas aquellas actividades que ellas puedan efectuar,

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en el campo de los servicios públicos y actividades comerciales e industriales”. En este sentido, la

Ley de Reforma del Estado se constituyó en el marco de referencia normativo básico instrumentado
por el gobierno donde – fundamentalmente– quedan postuladas las modalidades y condiciones de
acceso del sector privado para la compra y/o concesión de activos estatales.
En el Capítulo II, titulado De las privatizaciones y participación del capital privado, quedan
establecidos los procedimientos para la privatización total o parcial de empresas, sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado
nacional, incluyendo las empresas emisoras de radiodifusión y canales de televisión.
Como primer paso, el Poder Ejecutivo Nacional debe declarar “sujeta a privatización” a estas
entidades “debiendo en todos los casos ser aprobada por ley del Congreso”. También se consigna
que el Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer, cuando fuere necesario, “la exclusión de todos los
privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de
normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la
desmonopolización o desregulación del respectivo servicio”.
Las empresas podrán someterse a su “privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de
servicios”, o bien podrá ofrecerse al sector privado prestaciones u obras cuya gestión actual se
encuentre a cargo del Estado, sin descartarse, además, “la liquidación de las empresas, sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado
Nacional”.
Como alternativas de procedimientos para el cumplimiento de los objetivos y fines de esta ley, el
Poder Ejecutivo podrá (art. 15):
1. Transferir la titularidad, ejercicio de derechos societarios o administración de las empresas,
sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas “sujetas a privatización”.
2. Constituir sociedades y/o reformar los estatutos societarios.
3. Disolver los entes jurídicos preexistentes en los casos en que por transformación, escisión, fusión o
liquidación, corresponda.
4. Negociar retrocesiones y acordar la extinción o modificación de contratos y concesiones.
5. Otorgar permisos, licencias o concesiones, para la explotación de los servicios públicos o de interés
público a que estuvieren afectados los activos, empresas o establecimientos que se privaticen,
marcándose que “cuando medien razones de defensa nacional o seguridad interior (...) se dará
preferencia al capital nacional”.
6. Acordar a la empresa que se privatice beneficios tributarios que en ningún caso podrán exceder a los
que prevean los regímenes de promoción industrial, regional o sectorial, vigentes al tiempo de la
privatización.
7. Autorizar diferimientos, quitas, esperas o remisiones en el cobro de créditos de organismos oficiales
contra entidades que se privaticen por aplicación de esta ley.
8. Establecer mecanismos a través de los cuales los acreedores del Estado puedan capitalizar sus
créditos.
9. Disponer para cada caso de privatización y/o concesión de obras y servicios públicos, que el Estado
Nacional asuma el pasivo local o parcial de la empresa a privatizar. Con respecto a las modalidades de
privatización se señalan:
10. Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separada.
11. Venta de acciones, cuotas partes del capital social o, en su caso, de establecimientos o haciendas
productivas en funcionamiento.
12. Locación con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estableciéndose previamente el
valor del precio de venta.
13. Administración con o sin opción a compra por un plazo determinado estableciéndose previamente el
valor del precio de su venta.
14. Concesión. Licencia o permiso.
En el Capítulo III de la ley descripta se establecen los principios del Programa de Propiedad
Participada, que posibilita la participación en la adquisición de empresas, etc., “sujetas a
privatización” a los empleados (en relación de dependencia), usuarios titulares y productores de
materias primas cuya industrialización o elaboración constituye la actividad del ente a privatizar. Se
deja establecida la creación, en el ámbito del Congreso Nacional, de la Comisión Bicameral integrada

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por seis senadores y seis diputados, elegidos por sus respectivos cuerpos, que tendrá como misión
“constituir y ejercer la coordinación entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional, a los
efectos del cumplimiento de la ley y sus resultados”. La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y
la Auditoría General de la Nación (AGN) actúan en colaboración permanente con esta comisión. El
programa de privatizaciones, en una primera etapa, estuvo a cargo del Ministerio de Obras y
Servicios Públicos, posteriormente incorporado con el rango de Secretaría al Ministerio de Economía.
Entre otras, se concretaron las privatizaciones de las empresas pertenecientes al Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos y algunas del Ministerio de Defensa.
Entre ellas se destacan: SEGBA (electricidad), Agua y Energía Eléctrica, Aerolíneas Argentinas, ENTEL
(teléfonos), Hidronor, Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (en forma
parcial), Yacimientos Carboníferos Fiscales, Ferrocarriles Argentinos, FEMESA, concesión de rutas nacionales,
Junta Nacional de Granos, Mercado de Hacienda, Caja Nacional de Ahorro Postal, Atanor, Petroquímica General
Mosconi y Área Material Córdoba), el Correo Argentino, Petroquímica Bahía Blanca, y las empresas
administradas por el Ministerio de Defensa y la venta de acciones remanentes, propiedad del Estado, de las
empresas ya privatizadas.
La Reforma Administrativa fue articulada desde el CECRA (Comité Ejecutivo de Contralor de la

Reforma Administrativa), en coordinación con grupos de trabajo dependientes del Ministerio de
Economía, Secretaría de la Función Pública, Secretaría Legal y Técnica, y expertos del Banco
Mundial y del BID. En marzo de 1990, el presidente Carlos Saúl Menem dicta el decreto 435
(04/03/90), en el cual establece medidas para la continuación y profundización del programa de
estabilización económica y de reforma del Estado. Entre otros aspectos, dispone el congelamiento de
todas las vacantes de la administración central y descentralizada, la jubilación de oficio de personal
en condiciones de retirarse, la supresión de las distintas Secretarías dependientes de las
jurisdicciones ministeriales y la limitación a treinta y dos del número de Subsecretarías para el
conjunto de todos los Ministerios. El decreto 612 (02/04/90) modifica algunos artículos del decreto
435. El decreto 1482 (02/08/90) tiene como objetivo establecer pautas uniformes de reorganización
en todos los niveles de la administración pública nacional, que permitan su transformación en un
instrumento eficiente de gobierno. Su primer artículo aprueba el régimen general para la elaboración,
tramitación y financiamiento de las estructuras organizativas de la Administración Pública Nacional;
por otra parte, una de sus disposiciones transitorias fija en ciento ochenta y cuatro el número máximo
de Direcciones Nacionales o Generales para el total de las distintas jurisdicciones ministeriales. A
través del decreto 1757 (05/09/90) adquiere forma el Comité Ejecutivo de Control de la Reforma
Administrativa (CECRA) en el ámbito del Ministerio de Economía, que entre otras funciones tiene la
de promover la reorganización de la estructura orgánica y funcional de la administración pública
central y descentralizada, determinar la magnitud de las reducciones de las dotaciones de personal,
así como la de formular y promover la ejecución de la racionalización administrativa que resulte de
las políticas de privatización, desregulación, desburocratización, descentralización y transferencia de
organismos.
El decreto 2476 (26/11/90) dispone la caducidad de todas las estructuras organizativas de personal
permanente de los organismos de la administración pública nacional al 31 de enero de 1991;
determina que los proyectos de nuevas estructuras organizativas deben ser elaborados por las
Subsecretarías correspondientes para que sean sometidos a la aprobación del Comité Ejecutivo de
Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), luego de cumplir con las pautas establecidas para
el proceso. Por otra parte, aprueba el Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas, cuyo ámbito de
aplicación es la administración pública y, entre otras disposiciones, dicta las pautas para el
fortalecimiento institucional de algunos organismos. Mediante el decreto 993 (mayo 1991) toma
estado jurídico el proyecto para profesionalizar la administración pública. Este instrumento jurídico
aprueba el denominado Sistema Nacional de la Profesión Pública (SINAPA) y crea la Comisión
Permanente de Carrera del SINAPA en la sede de la Secretaría de la Función Pública de la Nación,
con la misión de asesorar en las propuestas tendientes a asegurar la correcta administración de los
recursos humanos de la Administración Pública Nacional. Entre otros aspectos, pone en marcha una
carrera administrativa, reemplaza el sistema de 24 categorías de revista por un escalafón de 6

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niveles con apertura horizontal en grados, y establece la obligatoriedad del concurso para el ingreso
a la carrera y la cobertura de vacantes. El decreto 994 (1991) crea el Régimen de Cargos con
Funciones Ejecutivas para el personal comprendido en el ámbito del Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa (SINAPA) y clasifica los cargos en tres niveles de acuerdo con su incidencia
en la prestación de servicios esenciales para la comunidad, la participación en la reforma del Estado,
la gestión de políticas públicas o el manejo de recursos presupuestarios. Su artículo 11 deroga los
artículos 50 al 56 y el anexo III del decreto 2476 de noviembre de 1990, referentes al régimen de
cargos con funciones ejecutivas. En 1991 se sancionó la Ley de Convertibilidad que limita la emisión
de moneda nacional a la disponibilidad de divisas en el Banco Central. A partir de las privatizaciones
y concesiones de las antiguas empresas del Estado se sancionaron las leyes y decretos que crearon
los Entes de Regulación de los diversos servicios públicos transferidos. Se modificó el Régimen
Previsional. En 1994 comenzó a funcionar un sistema mixto que permite el funcionamiento de
empresas de capitalización previsional privadas y la libre elección de los aportantes entre el régimen
estatal –o sistema de reparto– y las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
En agosto de 1994 se sancionó la Reforma de la Constitución Nacional que establece importantes
cambios en la relación del Estado con la Sociedad, en el sistema político y en el ámbito de la
administración pública, entre ellas, la creación del rol de Jefe de Gabinete de Ministros como
responsable de la administración pública y del control presupuestario.

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LAS EMPRESAS DEL ESTADO
La “empresa pública” en sentido amplio

La frase “empresa pública” ha ganado una aceptación universal, aunque su significado esté lejos de
ser uniforme. Por lo general, es evidente que su uso se realiza de manera indiscriminada para
referirse a toda empresa en sentido económico (organización de medios materiales y personales
para realizar determinada explotación económica) que se encuentra en el sector público (y no
solamente estatal) de la economía.
En tal sentido amplio, serían empresas públicas:
1º) Las “empresas propias” o explotación “en régie,” que son las empresas sin personalidad
jurídica propia ni por lo tanto independencia, administradas directamente por la
organización administrativa central, sea en un régimen de centralización o de
desconcentración, pero nunca descentralización verdadera;
2º) las sociedades de economía mixta, en que participan capitales estatales y privados;
3º) las sociedades mercantiles o civiles (en cuanto a su forma: O sea, sociedades
anónimas, etc.) cuyo capital se encuentra en manos del Estado
4º) eventualmente, una figura intermedia entre el “establecimiento público de carácter
industrial” y las sociedades mercantiles o civiles, en cuanto se trataría de un ente estatal
descentralizado, organizado bajo un régimen semi-administrativo, y regido alternativamente
por el derecho público o el derecho privado según la naturaleza de sus actos. Este sería el
caso de las “empresas del Estado” del derecho argentino y de parte de las “empresas
públicas” del derecho francés, y también de sus “establecimientos públicos industriales.”
La empresa pública en sentido estricto

Por nuestra parte, creemos que es un error considerar que la “empresa pública” sea un concepto “a
priori,” predeterminado por la realidad, y que la doctrina deba necesariamente hallado en cuanto
única definición correcta de esa realidad: creemos en cambio que debe prescindirse de un pretendido
dogmatismo científico, y dar una clasificación y nomenclatura de esa realidad múltiple, que permita
manejarla con alguna precisión, sin importar demasiado el nombre que le demos.
Por ello, o sea, por razones prácticas y metodológicas, entendemos que es prudente excluir del
escurridizo concepto de “empresa pública” a aquellas formas que tienen una caracterización más o
menos segura y clara, sin que ello signifique, por cierto, excluirlas de su ubicación dentro del sector
público de la economía; excluiremos así a las “empresas propias,” a las sociedades de economía
mixta, a las sociedades mercantiles o similares cuyo capital se encuentra en manos del Estado en
forma parcial, y las sociedades de Estado, en las que éste tiene el total del capital accionario; y
dejaríamos así comprendidos en el concepto de empresa pública únicamente a aquellos entes
caracterizados:
1º) Por ser íntegramente estatales (a diferencia de las sociedades de economía mixta, y de las
sociedades mercantiles en las que el Estado tiene sólo parte de las acciones);
2º) por ser expresamente estatales, sin adoptar la forma externa de una sociedad privada (a
diferencia de las sociedades de Estado, y a semejanza de las entidades autárquicas o autónomas);
3º) desde luego, por tener personalidad propia;
4º) por dedicarse a una actividad económica (a semejanza de las demás “empresas públicas” en
sentido amplio, y a diferencia de las entidades autárquicas o autónomas, por lo general típicamente
administrativas);
5º) por no estar sometidas primordialmente al derecho privado, sino alternativamente derecho
público y privado, o incluso principalmente al derecho público. (A diferencia de las sociedades
de Estado, que estarían principalmente sometidas al derecho privado, y a semejanza de las
entidades autárquicas tradicionales, en las que es dominante el derecho público.)

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Este sería, en cierto modo, el concepto que recoge la legislación argentina que regula las “empresas
del Estado” o el derecho francés que estatuye sobre parte de las “empresas públicas” y los
“establecimientos públicos industriales.”
Aspectos salientes de las empresas públicas o empresas del Estado

Lo típico de este tipo de empresas, que ahora denominaremos empresas públicas o empresas del
Estado, en sentido restringido, es el constituir una solución intermedia e híbrida entre el tradicional
ente autárquico o autónomo (claramente estatal, dotado de prerrogativas de poder público) y la
moderna sociedad de Estado (aparentemente sometida al derecho privado): En efecto, estas
“empresas estatales” se caracterizan porque no pueden ser declaradas en quiebra, porque sus
actos son administrativos, sus directivos superiores son funcionarios públicos, sus títulos tienen
fuerza ejecutiva, sus bienes no son embargables cuando están afectados directa o indirectamente al
uso público, etc., (elementos propios de los entes autárquicos o autónomos), y porque al mismo
tiempo escapan al estricto contralor contable, tienen un régimen propio de contrataciones, pueden
realizar cierto número de contratos bajo el derecho privado, son demandadas ante los tribunales
ordinarios, sus obreros y empleados se rigen por el derecho laboral o el derecho comercial, etc.
(Elementos propios de las sociedades de Estado.)
Este régimen jurídico mixto de derecho público y privado otorga en ciertos casos flexibilidad operativa
a la empresa, pero en muchos otros la traba notablemente, trayéndola a los procedimientos y
requisitos del derecho público; a la inversa, esa flexibilidad comercial la deja inerme en algunos
casos, por no poder aducir prerrogativas en algunas de sus relaciones con terceros, y la aplicación
del derecho público la protege providencialmente en otras, salvándola de la ejecución de sus bienes
en casos en que aquélla la llevaría a la paralización o a la quiebra. También, el contar con un régimen
privado en materia de obreros y empleados le permite contratarlos fácilmente, sin someterse a
requisitos de concurso, publicidad, etc., e incluso bajo sistemas especiales (contratos temporales,
trabajo a destajo, etc.); pero la coloca bajo el peso de la acción gremial de esos obreros, que
reclamarán mejoras de salarios o condiciones de trabajo presionando con paros, huelgas, etc., que
tal vez no hubieran sido admisibles en un ente autárquico o autónomo. De la misma manera, en sus
relaciones frente a los usuarios del servicio que preste, el régimen de derecho público la protege
dándole prerrogativas especiales y limitando las reclamaciones de ellos (lo que, dicho sea de paso,
no está bien), aunque al mismo tiempo perjudica a la empresa cuando llega el momento de
establecer las tarifas que les cobrará, ya que los poderes públicos no siempre estarán prontos a
aumentarlas en la medida requerida para hacer rentable al servicio, afrontando la impopularidad
consiguiente; la empresa estatal puede encontrarse así forzada al déficit por tarifas insuficientes, ante
costos o sueldos crecientes, o programas de inversión necesarios, y estos déficits no siempre serán
cubiertos pronta y eficazmente por el Estado central, afectado él también por problemas financieros.
Aplicabilidad de las empresas del estado en la descentralización para el desarrollo

Como hemos visto, el sistema mixto de las empresas del Estado presenta tantas ventajas como
desventajas: Significa ello que no debe utilizarse de este medio de descentralización cuando se
realiza un plan de desarrollo?
a) A nuestro juicio la respuesta depende, como ya vimos al hablar de la nacionalización, del tipo de
actividad que se considere. Sí lo que se quiere hacer es “nacionalizar-sin-estatizar,” en el sentido de
incorporar al sector estatal una actividad comercial o industrial, manteniéndola bajo un régimen de
derecho privado, entonces nuestra respuesta será categórica: El sistema de las empresas del Estado
es totalmente inadecuado para ello, porque desemboca en demasiados elementos de derecho
público como para mantener la plena agilidad de la empresa.
Esto significa que hay que excluir de este tipo de descentralización a toda intervención del Estado
que intente regular la economía a través de su acción y su mera presencia, por ejemplo, como
empresa líder en determinada rama del comercio o de la industria.

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b) También hay que excluir, en nuestro concepto, aquellos servicios públicos de carácter técnico que
se prestan directamente a la colectividad, tales como teléfonos, correos, transportes, porque la
eficiencia técnica continuada y permanente de los mismos se resiente notablemente con las marchas
y contramarchas del régimen jurídico de derecho público y privado; con las constantes antítesis de
flexibilidad y rigidez, de privilegio y sometimiento a condiciones iguales que los particulares. Creemos
que el régimen de la empresa que preste esos servicios debe tratar de ser inequívoco: O derecho
público —entonces, un típico ente autárquico o autónomo (Obras Sanitarias de la Nación, Vialidad
Nacional)—, o derecho privado (luego, una sociedad de Estado: SEGBA); no mixturas de derecho
público y privado que lo único que logran es sembrar el desconcierto y la duda en la empresa,
respecto a qué es lo que puede legalmente hacerse o no.
c) En cambio, cuando se trata de ciertas actividades que hacen a la infraestructura del país pero al
mismo tiempo tienen un cierto carácter industrial o comercial —siderurgia, petróleo—, entonces
creemos que puede ser de utilidad el sistema de las empresas del Estado. En efecto, en tales casos
es ineludible un cierto grado de privilegio y protección estatal porque se afecta una actividad
sumamente vital para el resarrollo del país, pero al mismo tiempo se requiere algún grado de
flexibilidad operativa para poder canalizar hacia el mercado el resultado de esa actividad. (O sea,
para la venta del petróleo o del producto terminado.) En tales casos, nos parece adecuado por
ejemplo, que la extracción del petróleo esté a cargo —básicamente, lo que no quiere decir
exclusivamente— de YPF (que es empresa del Estado), para tener en ese aspecto la protección del
derecho público, pero que luego, cuando se trate de comercializar los productos derivados del
petróleo, tales como la nafta, aceite, etc., pueda hacerla bajo un régimen de derecho privado. De la
misma manera, nos parece adecuado que la extracción del gas natural esté a cargo de Gas del
Estado (también bajo el régimen de las empresas del Estado), sometida entonces en ese aspecto al
derecho público, pero que luego, en lo que se refiere a la venta de gas licuado, pueda venderle a los
distribuidores bajo un régimen ágil del derecho comercial. Con todo, no creemos que la forma de la
empresa del Estado sea el único tipo de descentralización admisible para este tipo de actividades
económicas de infraestructura, pues nos parece, según se verá luego, que la sociedad de economía
mixta puede también rendir iguales o mejores frutos en este aspecto, si se la utiliza con un régimen
adecuado.
d) A la inversa, y según ya lo expresamos, cremos que el sistema de la empresa de Estado es

inadecuado para los servicios técnicos que implican una prestación continuada al público (ENTel —
teléfonos—, EFEA —ferrocarriles), pues esas tensiones de régimen jurídico atentan contra la
eficiencia del servicio, sin ser estrictamente necesaria, como en el caso anterior c), la duplicidad de
régimen.
Valoración de conjunto de la empresa del Estado

De lo antedicho se desprende que la utilización del sistema de descentralizar por empresas del
Estado debe ser más bien excepcional, y que este medio no puede en modo alguno constituir la regla
para toda descentralización que se desee encarar. En la situación argentina en particular, se advierte
cómo ha crecido desorbitadamente el número de empresas del Estado, a pesar de que en la mayoría
de los casos ella no era el instituto adecuado para lograr el fin que se pretendía obtener. Y aquí es
donde se advierte cómo es imprescindible tener una idea de conjunto de cuál es el panorama de los
posibles medios y formas de descentralización para el desarrollo, y su evaluación y aplicación
concreta, para que la descentralización sea efectivamente un factor de progreso y no una rémora
más, y una fuente más de pérdidas injustificadas, por mala explotación económica, que no redunde
tampoco en mejores servicios o inversiones con miras al futuro. Pareciera en verdad como si los
legisladores o los gobiernos hubieran conocido sólo el tipo de “empresa del Estado” cuando
consideraron las posibilidades de descentralización de actividades comerciales o industriales, y se
hubieran decidido entonces infaliblemente por el único sistema conocido y por tanto el único

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aparentemente posible. Es necesario reestructurar el régimen de todas estas empresas del Estado,
transformándolas según corresponda en sociedades de Estado o en típicos entes autárquicos o
autónomos, o dándolos a corporaciones públicas, o a sociedades de economía mixta o sociedades
comerciales o civiles con participación estatal, etc., de acuerdo a la naturaleza de su actividad; qué
corresponderá en cada caso habrá de depender de un adecuado conocimiento de 1º) cuáles son las
formas de descentralización posibles, y 2º) cuál es la situación y la naturaleza de la actividad que se
quiere otorgar a un ente descentralizado.
TEST 3 (UNIDAD 9 A 16)

· Las "profundizaciones" son la guia para la proxima y ultima evaluación. El punto a) de las
profundizaciones no deben considerarlo (La introducción de la Unidad 14 sobre la
Modernización del Estado en los años 2000-2001 y la Conclusión de la Unidad 16
· reemplazar el trabajo de Liliana Gonzalez por el texto de Estela Moreno "Los Desafios del
Sistema de Control Gubernamental".
· paginas de Andrieu sobre "Descentralización a Municipios.
· excluyan la conclusión de la unidad 16
· Para el caso de analisis presupuestario reemplacen el articulo de ASAP por el Análisis del
Presupuesto de CABA 2019 (sobre ejecutado) y un presupuesto de una Empresa del Estado
COVIARA sobre construcción de Viviendas/2020

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· POR ULTIMO les pido que entren al sitio de la Asociación Argentina de Estudios de la
Administración Pública www.aaeap.org.ar (de ingreso libre) y escuchen la conferencia del
21/5/2020 de Joan Subirat, (es breve) que resume lo estudiado hasta aquí con sentido
presente y futuro: "Gestionar lo público en tiempos de Pandemia" por Joan Subirat en la
página
· Para los temas presupuesto, descentralizacion, federalismo y coparticipacion estoy agregando un nuevo
articulo de Horacio CAO .
· Recomiendo además para el análisis del tema de la copartipación y el tema de la descentralización, el texto
del Dr Andrieu que se encuentra en la solapa de la primera unidad llamado Centralización y
Descentralización.
La administración pública argentina: nación, provincias y municipios

Horacio Cao
I. Una mirada al conjunto

1. Los tres ámbitos de la Administración Pública Argentina
Administración Pública Municipal , igualmente citada como local. En las últimas décadas, en los
países federales se ha venido produciendo una mutación en la forma en que se desenvuelve la
gestión pública del conjunto Nación-Provincias-Municipios, pasando de un modelo que suele
denominarse como «dual» -en donde el ámbito nacional por un lado, y las provincias y municipios por
otro, actuaban de forma independiente– a otra conocida como «federalismo cooperativo o
coordinado», en el cual los tres niveles de Estado trabajan de manera conjunta. Como contrapartida,
la articulación de actores de base nacional, regional y local otorga al proceso de acción estatal un
nivel de participación que lo fortalece en términos de legitimidad política y social. Para un primer
abordaje a la administración pública de un país federal, y en particular del caso argentino que se
caracteriza por agudas asimetrías territoriales, suele ser práctico utilizar lo que se conoce como el
‘principio de equiparación’.
2. El presupuesto y la Distribución de Funciones Nación – Provincias - Municipios

En forma simultánea al reconocimiento de los distintos niveles de gobierno, la Constitución Nacional
de 1853 definió las competencias de las jurisdicciones nacional y provinciales, como así también
delimitó expresamente las funciones y fuentes de recursos de cada una de ellas. A despecho de esta
enumeración, y de la opinión de influyentes intelectuales y políticos de la época como Sarmiento,
Alberdi, Mitre, Hernández, los procesos ligados a la «Organización Nacional» del último cuarto del
siglo XIX se caracterizaron por dotar de una notable preeminencia a la administración nacional por
sobre las provincias y municipios. Este avance nacional sobre provincias y municipios se desplegó a
través de diversas vías. Esta expansión de la actividad estatal tuvo como principal actor al ámbito
nacional, que se hizo cargo de la casi totalidad de las nuevas tareas de salud, seguridad, acción
social y desarrollo económico.
Como consecuencia de los efectos combinados de la descentralización y el ajuste, se generó una
nueva división del trabajo en el sector público, caracterizada por mantener en el ámbito nacional la
gestión de fondos y el manejo financiero, situación que en la etapa estuvo representada
emblemáticamente por el gasto provisional y de la deuda pública. Paralelamente, y como parte de la
creciente forma «cooperativa» de la organización de la administración pública, la Nación se
especializó en el diseño, dirección estratégica, financiamiento y control de programas,
desentendiéndose de su gestión directa.

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3. El modelo de gestión frente a la crisis

Para cerrar esta sección, un comentario acerca del modelo de gestión de la administración pública
argentina, desde una perspectiva global. Reiteradamente se han descrito sus problemas de
informalidad, desinstitucionalización, raquitismo y fractura en los circuitos de gestión, autoridad e
información.
La percepción de una administración pública ineficaz unida a la crisis económica y política iniciada en
1998, derivó en una situación límite en los años 2001-2002. Si bien ningún espacio quedó a salvo del
estallido social, es claro que muchos ámbitos subnacionales demostraron una capacidad diferencial
para enfrentarlo. En este sentido, casi todas las provincias y municipios rediseñaron su gestión de
gobierno alrededor de tres prioridades: pago de sueldos a los empleados públicos, mantenimiento de
los servicios básicos (principalmente salud, seguridad y educación) y refuerzo del sistema de
asistencia social.
Si bien los funcionarios provinciales y municipales fueron salpicados por el desprestigio general de la
política, las altísimas tasas de reelección y continuidad partidaria de intendentes y gobernadores en
él ciclo electoral del año 2003 parecen mostrar que las responsabilidades incrementales que
asumieron durante la crisis los hubieran salvaguardado en forma individual del ‘que se vayan todos’.
En este sentido, es posible concluir que los temores respecto de disgregación y de vaciamiento del
poder político no se concretaron en buena parte debido a las acciones emprendidas por estos
ámbitos de gobierno. Vale remarcar que esta es una situación prevista por la teoría del orden federal,
en donde la multiplicidad de ámbitos estatales – Nación, provincias y municipios – organizan una
estructura de múltiple resguardo de las instituciones políticas básicas.
4. El empleo público
Como era lógico de esperar, la evolución del empleo público tuvo un desarrollo bastante paralelo al
que se observa en el caso del presupuesto. En particular debe destacarse el agudo descenso del
empleo nacional en virtud de la casi desaparición de las empresas públicas y las transferencias de
servicios a provincias. Obviamente, este último elemento también explica una parte importante del
explosivo crecimiento del empleo provincial. En la actualidad se estima que el empleo público,
considerando los tres ámbitos de la administración pública de la República Argentina, asciende a
unos 2,25 millones de empleados, de los cuales 1,5 millones trabajan en la administración provincial,
400 mil en la municipal y 350 mil en la nacional.
Pero no sólo hubo cambios en la participación relativa de cada ámbito de la administración pública;
los procesos de ajuste fiscal, en particular los realizados a partir de mediados de los ’70 implicaron
una importante reducción del empleo público como parte de la población económicamente activa
(PEA), tal como se observa en la Figura Nº 3.
En cuanto a la gestión del personal, puede hablarse de tres segmentos diferenciados. Un primer
segmento, que ocupa a aproximadamente un 60% del empleo público se encuadra en escalafones
que, con sus problemas y fallas, se encuentran vigentes. Seguridad en el ámbito nacional, y a los
escalafones de salud, seguridad y educación en las provincias.
Si bien, en estos ámbitos se encuentran casos y situaciones similares a las que describiremos para el
siguiente segmento, la vigencia de los escalafones impone límites y condicionamientos al despliegue
anárquico de la carrera del personal. Un segundo segmento ocupa alrededor del 35% de la
administración pública, y se caracteriza por un funcionamiento que no está sujeto al encuadre
general. Más allá de esta situación excepcional, las condiciones generales de trabajo de estos
empleados suelen ser idénticas a las de los empleados del escalafón general, con excepción de la
estabilidad laboral. Administración Pública ocurre por algún tipo de vinculación política, familiar o de
amistad con funcionarios del ámbito nacional, provincial o municipal.
Por último, cerca del 5% del total del personal, corresponde a los cargos políticos o de conducción de

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la administración. El límite entre estos cargos y los del segmento anterior son borrosos ya que, como
vimos, casi todas las designaciones son ‘políticas’. Adicionalmente, es habitual que la pauta salarial
del gobierno nacional para su propia administración, sea seguida en cascada primero por las
provincias y luego por los municipios. La carrera administrativa, para el caso de los que son parte de
algún escalafón, está congelada, o se producen corrimientos de manera masiva como parte de
acuerdos salariales.
II. La Administración Pública Nacional

1. Administración central, descentralizada e instituciones de la seguridad social
Del Poder Ejecutivo Nacional dependen los organismos que componen la APN, constituida por la
administración central, la administración descentralizada e instituciones de la seguridad social. Las
dos primeras se rigen por normas a las que deben sujetar su actuación (derecho administrativo). La
administración presupuestaria de aquellos recursos y gastos de la APN, se rige por la ley 24156 de
administración financiera, la cual establece, además, dos instancias de control: la evaluación interna,
a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), y la evaluación externa, que es
responsabilidad de la AGN, organismo dependiente del Congreso. La defensa de los habitantes ante
faltas de la APN puede ser también ejecutada por el Defensor del Pueblo. La administración central
se constituye por aquellos organismos que integran el Poder Ejecutivo Nacional, por medio de los
cuáles ésta desarrolla sus funciones. Básicamente, está conformada por los ministerios,
encabezados por ministros designados por el Presidente de la Nación. De cada ministerio dependen
las llamadas secretarías, que a su vez se ramifican en subsecretarías. Hasta ese nivel, queda
comprendida la conducción política del Gobierno. A partir de allí, comienzan las instancias de nivel
administrativo o burocrático, que son las direcciones nacionales y direcciones generales, instancias
que brindan apoyo operativo a las tareas de los ministerios, cuyas autoridades no son elegidas
políticamente, sino que son funcionarios de carrera designados por modalidades de selección
pública. El organigrama actual de la administración nacional centralizada hasta nivel de
subsecretarías, y los objetivos de las unidades organizativas determinadas en dicho organigrama, se
encuentran en el decreto 357/02. La administración descentralizada comprende a los organismos
descentralizados, autárquicos y autónomos. Las competencias descentralizadas son aquellas
transferidas a un nuevo ente separado de la administración central, que posee personalidad jurídica
propia y constituido por órganos propios. Los organismos descentralizados dependen funcionalmente
de la administración central, pero éstos a su vez disponen de capacidad de decisión y, en el caso de
los entes autárquicos, de personería jurídica propia. Para ser autárquicos, deben disponer de
recursos financieros o ingresos propios. Si además tienen la atribución de elegir sus propias
autoridades, se trata de organismos autónomos. A modo de ilustración, como organismos
descentralizados pueden mencionarse la AGN (organismo descentralizado del Poder Legislativo
Nacional) o la Oficina Nacional del Control Comercial Agropecuario (organismo descentralizado del
Ministerio de Economía y Producción). La Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) es
el organismo gubernamental de la República Argentina encargado de administrar en el ámbito
nacional los planes sociales que tienen por objetivo desarrollar las políticas previsionales, el
desempleo, el apoyo a las familias y a grupos de personas consideradas beneficiarias de esquemas
de protección social. Fue creada el 01/01/1992 mediante decreto 2284/91, para administrar el
Sistema Único de Seguridad Social (SUSS).
El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), conocido como
PAMI (a raíz del “Programa de Atención Médica Integral” que fue el eje primigenio del instituto), nace
a través de la ley 19.032, de 1971, con el objetivo de proveer de atención médica y social a la tercera
edad. El Instituto brinda prestaciones médicas a sus afiliados, para la atención de consultas
ambulatorias e internaciones.
2. El Presupuesto Nacional
El presupuesto general de la administración nacional presenta los recursos y gastos de la
administración central y los organismos descentralizados, donde se incluyen también las instituciones
de la seguridad social. El capítulo de gastos específica los gastos que se efectuarán en el ejercicio

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financiero al que corresponde el proyecto de ley de presupuesto. Como regla general, se dice que si
el capítulo de gastos supera al de recursos, ese presupuesto será deficitario. Los ingresos previstos
por el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario o no tributario.
Los ingresos no tributarios son aquellas tasas, aranceles, multas, derechos, ventas de bienes y
servicios de la administración nacional y rentas de la propiedad. Es menester no perder de vista que
mientras que el presupuesto constituye una autorización para gastar, los ingresos que se prevén en
él son una estimación. Es imposible fijar con anterioridad una cifra exacta de ingresos para el
ejercicio futuro, al haber imprevistos que pueden alterarla. Los gastos públicos constituyen las
transacciones financieras que realizan las jurisdicciones y entidades públicas para adquirir bienes y
servicios, o para transferir los recursos recaudados a diferentes agentes económicos, en un período
determinado.
Los gastos se agrupan en el presupuesto en función de las llamadas clasificaciones presupuestarias.
Las clasificaciones presupuestarias del gasto público son útiles, por ejemplo, a la hora de definir de
las orientaciones, prioridades, normas y procedimientos a los cuales deben ajustarse las instituciones
públicas en la elaboración de sus presupuestos
En primer lugar, es observable que durante el período 2001 – 2007, el presupuesto de la

administración nacional, está cerca de duplicarse. A pesar de la baja registrada en el año 2002, luego
de la crisis, ya hacia 2003 el crecimiento del gasto se recupera y de ahí en más crece notablemente,
hasta superar los 113 mil millones de pesos en 2007. Prácticamente todas las jurisdicciones
aumentan el gasto. Las que presentan los mayores índices de aumento del gasto, son el Poder
Judicial de la Nación, la Jefatura de Gabinete de Ministros, el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos, el Ministerio de Salud, el
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente y la jurisdicción Obligaciones a Cargo del Tesoro.
Por lo general el gasto llega casi a duplicarse en cada uno de los casos, aunque en otros (como los
Ministerios de Relaciones Exteriores, de Planificación Federal, o la Jefatura de Gabinete), el
presupuesto de gastos se triplica o incluso cuadruplica. La jurisdicción Presidencia de la Nación
aumenta notablemente su presupuesto durante los años 2002 y 20037 , aunque a partir de 2004
muestra una tendencia más moderada, similar a la inicial en 2001. En otras jurisdicciones, el gasto
aumenta en menor medida, como en el Poder Legislativo de la Nación.
El gasto clasificado según por finalidad y función, permite observar cuál es la naturaleza de los
servicios que las instituciones públicas ofrecen a la comunidad. Analizar una serie de que cubre el
período 2003 – 2007, muestra cuáles son las tendencias que sigue el gasto de la Administración
Nacional, para cada función. O sea, cuánto gasta el Estado en la realización de cada una de las
funciones sociales y económicas que tiene a su cargo, y cómo se orienta el gasto en función de la
política gubernamental para un determinado período. La función que mayor gasto insume, durante
todo el período analizado, es la de servicios sociales, la cual incluye aspectos como salud, promoción
y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda y
urbanismo, agua potable y alcantarillado y otros servicios urbanos. En todos los años estudiados, el
gasto en servicios sociales representa más de la mitad del gasto total. La finalidad Servicios
Económicos, aunque en términos absolutos es inferior a la de Servicios Sociales, es la que posee la
mayor tasa de crecimiento, ya que para 2007, la cifra representa más de cinco veces la inicial en
2001. Esta finalidad nuclea todas aquellas acciones relativas a la infraestructura económica, de
producción y de fomento, regulación y control de la producción del sector privado y público. Todas las
políticas que quedan englobadas en esta finalidad, son concebidas como intentos de estimular los
procesos que pueden llegar a ser generadores de inversiones. Dentro de esta cuenta se incluyen las
categorías energía, combustibles y minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente,
agricultura, industria, comercio, turismo y otros servicios y por último, seguros y fianzas. En la
categoría de administración gubernamental también aumenta, casi al punto de duplicarse. Esta
función presenta el gasto que el Estado realiza en acciones inherentes al cumplimiento sus
responsabilidades, como las tareas legislativas, justicia, dirección superior ejecutiva, relaciones

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interiores y exteriores, administración fiscal, control de la gestión pública e información estadística

básica. El la función servicios de defensa y seguridad, se toman en cuenta los gastos orientados a
acciones inherentes a la defensa nacional, al mantenimiento del orden público interno y en las
fronteras, costas y espacio aéreo y acciones relacionadas con el sistema penal. En esta categoría el
gasto crece, pero en medida menor, además de ser un crecimiento gradual a lo largo de los años
estudiados. Por último, la finalidad deuda pública, que comprende las categorías vinculadas a los
gastos destinados a atender los intereses y gastos de la deuda pública interna y externa, muestra
retracción a lo largo del período analizado. El pico máximo es en 2003, pero luego decrece a la mitad
en 2004, aunque a partir de allí revela una tendencia de recuperación que, no obstante, no alcanza
los niveles iniciales, la cual puede explicarse por las negociaciones que el gobierno ha mantenido con
los organismos internacionales de crédito.
De acuerdo a lo expuesto en la Figura Nº 6, puede observarse la tendencia al aumento de los gastos

de la APN, aspecto que ya se ha referido anteriormente en este capítulo. La figura presenta los
gastos previstos en la Ley de Presupuesto para el año 2007, ordenando las jurisdicciones de acuerdo
al monto total de gastos previstos para cada una de ellas. Es notable que la más de la mitad de los
gastos (52.29%) se nuclean en dos jurisdicciones, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social y el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que consumen el
39.67% y el 12.62% del gasto previsto, respectivamente.
La jurisdicción Servicio de la Deuda Pública se posiciona en el tercer lugar, significando el 12.35% del
gasto para 2007. El gasto de estas tres jurisdicciones conforma el 64.63% del gasto total. Le siguen
el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (7.26%), el Ministerio de Defensa (5.73%), el
Ministerio de Desarrollo Social (4.82%) y el Ministerio del Interior (4.79%). En las restantes
jurisdicciones, el gasto es siempre inferior a cuatro puntos.
3. El Personal de la Administración Pública Nacional.

Tomando en consideración los cargos presupuestados para la Ley de Presupuesto para el año 2007,
se observa que de los casi trescientos mil empleados que posee la administración nacional, la gran
mayoría (86,41%) pertenece a la administración central, el 11,60% a la administración
descentralizada y un 1,99% final pertenece a Instituciones de la Seguridad Social. De acuerdo a la
modalidad de contratación, la preeminencia de los contratos permanentes por encima de los
temporarios es clara, con más del 95%.
III. Las Provincias y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aries

1. Heterogeneidad y desigualdad provincial
En ese momento, y a favor de circunstancias favorables, el emprendimiento agro exportador de base
pampeana ocupó el centro de la dinámica nacional, generando una brecha con el resto de los
territorios que nunca pudo cerrarse.
● Provincias del Área Central: Posicionadas sobre el centro - este del país (provincias
pampeanas), se caracteriza por su abrumador peso relativo en términos de producto y
población y por ser el área en donde las relaciones sociales modernas encuentran su mayor
nivel de expansión.
● Provincias del Área Periférica: Comprendidas por las provincias de la franja norte del país y
del centro – oeste (provincias del NOA, NEA y Cuyo) se caracterizan por tener el menor nivel
de ingreso per – cápita y los mayores índices de deterioro social.
● Provincias del Área Despoblada: Posicionadas sobre el sur del país (provincias de la
Patagonia) su incorporación efectiva al territorio nacional ocurre recién a fines del siglo XIX.
Se caracterizan por su baja densidad poblacional y un patrón de inversión y gasto público
muy alto, remanente de políticas de ocupación y poblamiento vigentes hasta pocas décadas
atrás.
2. Las estructuras de las administraciones públicas provinciales (APP)

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2.1. La estructura organizacional tipo

Con la caída de la convertibilidad, y la disponibilidad de fondos para esta función, otra vez la mayoría
de las provincias tienen estructuras ministeriales que se consagran al tema. Mientras las políticas
centrales de los Estados provinciales se dirigían a la contención del gasto y la ideología preeminente
consideraba que era el mercado quien mejor asignaba recursos, las áreas de fomento económico
eran un apéndice menor de ministerios que tenían el grueso de sus funciones dirigidas hacia la
esfera hacendaria. Cuando estas dos condiciones variaron, tanto por la existencia de crecientes
recursos fiscales como por la hegemonía de ideas que promueven la participación del Estado en las
economías regionales, casi todas las provincias han generado estructuras ministeriales de
Producción o Economía. Así, las provincias petroleras o mineras suelen tener una jurisdicción de
dedicada al tema, las jurisdicciones del NOA cuentan con organizaciones muy importantes dirigidas a
la gestión de los recursos hídricos y las provincias que reciben flujos turísticos relevantes tienen una
secretaría de rango ministerial destinada a promover y regular la actividad.
Pero no sólo influyen sobre el organigrama base factores administrativos. Existe una ley no escrita
que sostiene que los miembros del gabinete provincial son potencialmente candidatos a legisladores
provinciales o nacionales, lo que hace que muchas reformas organizacionales tengan como eje
dirimir internas políticas preelectorales más que optimizar algún detalle organizacional. También
suele ocurrir que cambios de mucho impacto mediático en el nivel nacional produzcan verdaderas
«modas» que se reflejan en cambios en cadena en todas las provincias. Gobierno y vuelven a
colocarla en tal jurisdicción, como en la Nación ocurre con la Policía en el ámbito del Ministerio del
Interior.
2.2. Breve descripción de las principales unidades de la APP

Las distintas unidades de la APP presentan características peculiares. Siguiendo los cuatro tipos que
destacamos se describirán, muy brevemente, las características principales de algunos casos
seleccionados.
2.2.1. Los grandes sistemas: educación, salud, seguridad y desarrollo social

Comencemos analizando aquellas unidades que se destacan por estar a cargo de sistemas de gran
complejidad, implantados en una amplia extensión geográfica y que cumplen tareas básicas del
Estado -salud, educación, seguridad y desarrollo social.
Se trata de burocracias bastante consolidadas – con excepción de desarrollo social – que consumen
el grueso del gasto público e involucran a la gran mayoría del personal provincial (Figuras Nº 3 y 4).
Puede decirse que en el análisis global – Nación / provincias / municipios – la gestión de estos cuatro
sistemas comprende, en términos organizacionales, el núcleo duro de la administración pública de la
Argentina.
Entre las provincias se observan algunas diferencias, muchas de las cuales se originan en una forma
diferente de contabilizar partidas. Por ejemplo, el gasto salarial del personal administrativo de los
subsistemas de educación, salud y seguridad en algunas jurisdicciones es contabilizado como parte
de cada uno de los subsistemas y en otras es asignado al rubro “Administración Gubernamental”.
También hay situaciones estructuralmente diferentes, como por ejemplo, el alto gasto en obra pública
de las provincias que deben sostener extendidos sistemas de riego o la situación de la red de
hospitales de la ciudad de Buenos Aires la que, como veremos, constituye el centro de referencia y
derivación para el resto de los efectores del país.
Se realizará a continuación un breve análisis de cada uno de los cuatro sistemas, desde una
perspectiva que subraye el papel que cumple dentro del conjunto.
EL SISTEMA EDUCATIVO
El sistema educativo ocupa un lugar central en la gestión de las administraciones provinciales,
siendo la función de mayor incidencia relativa en términos de gasto y personal . La actividad estatal
en este sector está dirigida a brindar la oferta educativa pública y realizar la regulación y seguimiento
de la oferta privada .

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Cabe acotar que además de las tareas educativas, y paralelamente a los procesos de
empobrecimiento de grandes capas de la población, desde este sistema se cumple una función
decisiva en la distribución de alimentos, vestimenta y otras políticas sociales. Desde hace casi dos
décadas el sistema educativo está siendo sometido a profundos cambios. Por su parte, la
implementación de la ley N 24.195 – cuya aprobación y aplicación estuvo signada por una fuerte
polémica – tenía sentido si se realizaba en todo el país e involucraba un incremento sostenido de los
recursos aplicados al sistema. Sistema Educativo que significó la liquidación de casi toda la reforma.
Ley de Financiamiento Educativo que garantiza un cierto nivel de recursos para el sector y la nueva
Ley de Educación Nacional que, entre otras cosas, vuelve a la vieja división entre escuela primaria y
secundaria, extiende la enseñanza obligatoria al nivel secundario y garantiza un cierto nivel de
financiamiento para el sector. En suma un escenario muy complejo, en donde los objetivos de gestión
del sistema muchas veces pierden prioridad frente a otros dirigidos a mantener la gobernabilidad del
sector. Pasando a analizar el sistema desde una perspectiva de su administración, digamos que una
de las funciones clave están relacionadas con el nombramiento de personal. En el caso del personal
auxiliar, los nombramientos son realizados directamente por el ministerio, siendo común que sea la
puerta de entrada al resto de la administración que tiene las vacantes perpetuamente congeladas.
Más allá de una modalidad de gestión bastante centralizada, la gran cantidad de establecimientos
educativos que existe en cada provincia hace que los respectivos directores sean un factor clave en
el desempeño de cada colegio o escuela. El instrumento más importante para articular estos dos
circuitos – el del ministerio con el de la gestión de cada uno de los establecimientos - es la red de
supervisores, encargada hacer un seguimiento in situ del funcionamiento de las escuelas o colegios.
9 Unidades dirigidas a la gestión de políticas de apoyo educativo, muchas de ellas cogestionados con
el Ministerio de Educación Nacional. Muchas veces, la labilidad de la estructura formal hace que
algunas de estas oficinas termine funcionando como las disciplinadoras y encargadas de sostener la
gestión cotidiana de todo el sistema.
EL SISTEMA DE SALUD
Esta característica, sumada a la cantidad de trabajadores, diversidad de especialidades y el poder de
los diferentes gremios, convierten la gestión de los trabajadores de salud en una de las tareas más
problemáticas de la administración pública. La tarea central del sistema de salud es la administración
de la red de efectores públicos, estructurada sobre un modelo de atención hospitalario céntrico,
sustentado por efectores de salud de diferente complejidad. En cada una de estos efectores de salud
se replica, a escala menor, la complejidad de gestión del principal hospital provincial. El tercer cordón
lo conforman los Centros de Atención Primaria , una amplia red de cientos de efectores por cada
provincia, que suelen estar en todos los barrios y en todos los pueblos, desarrollando acciones de
atención primaria de la salud en conjunto con la comunidad, aunque generalmente funcionando con
un nivel exiguo de recursos.
Estos Centros de Atención Primaria se despliegan en una especie de sistema paralelo, dada su baja
articulación con los centros hospitalarios e implementan programas de prevención y promoción de la
salud. Atención Primaria proviene del Ministerio de Salud de la Nación que, como contrapartida,
establece los parámetros generales de diseño y fija estándares de ejecución. Suele reconocerse que
la estrategia de atención primaria de la salud tiene un desarrollo bastante menor a la que aconsejan
las buenas prácticas sanitarias. En el área central de los Ministerios de Salud provinciales la tarea
principal es el apoyo a la red hospitalaria a través de diferentes unidades tales como planificación del
sistema, estadística sanitaria, gestión de insumos e infraestructura hospitalaria, como así también
una serie de oficinas dirigidas a la gestión administrativa, dependiendo su volumen del grado de
autonomía que tienen en cada provincia las Zonas Sanitarias.
Los ministerios de salud provinciales tienen también el rol de policía como por ejemplo en las áreas

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de control bromatológico , fiscalización del subsistema privado y de obras sociales, salud en el

trabajo, etc. En algunas provincias, estas funciones han sido transferidas a la órbita municipal. Una
última tarea neurálgica a cargo del Ministerio de Salud es la gestión de la obra social provincial, que
en algunas ha sido articulada al sistema estatal de salud, organizándose así un seguro provincial de
salud.
LAS OBRAS PÚBLICAS

La recuperación de las finanzas públicas luego de la crisis del 2001 ha permitido que esta función
recupere un volumen de recursos como no se veía desde las etapas previas al ajuste estructural. En
particular, se destaca la notable reducción de las obras públicas que se realizan por administración,
pasándose a hacer el grueso de trabajo a través de contrataciones de empresas privadas, recayendo
sobre el Estado, prioritariamente, las tareas de contratación y control.
OTROS SISTEMAS
El sistema de seguridad – que involucra fundamentalmente la policía y el servicio penitenciario
-generalmente se encuentra dentro de la órbita del Ministerio de Gobierno. Esto cambió hacia
mediados de los ’90, cuando diferentes acontecimientos relacionados con violaciones a los derechos
humanos y con la incapacidad de las policías provinciales para frenar el incremento de los índices de
criminalidad – o su directa participación en hechos delictivos – hicieron que se comenzara a trabajar
en políticas de reforma y participación ciudadana en la gestión de los sistemas de seguridad
provinciales. El último sistema que citaremos es el de la organización de la asistencia social, de
perfiles mucho menos definidos que los que hemos venido describiendo. El sistema de asistencia
social, además de diferenciarse por un menor nivel de consolidación de su burocracia, también se
caracteriza por desplegarse en buena medida a través de otros organismos provinciales y/o la
cogestión con municipios u organizaciones de la sociedad civil.
2.2.2. La gestión las finanzas públicas

El área de Hacienda es la que encargada de librar los créditos correspondientes al gasto de cada
jurisdicción como así también de gestionar los recursos provinciales. Teóricamente, el parlamento
aprueba un presupuesto que se asigna a las diferentes unidades de la administración, teniendo el
área hacendaria sólo a responsabilidad contable en la asignación de recursos. Se genera así un
mecanismo bastante perverso, en donde buena parte de la energía política y de gestión de cada área
– que no sobra, por cierto – no se encuentra dedicada a las áreas sustantivas, sino que se aplican al
despliegue de complejas gestiones necesarias para obtener recursos.
2.2.3. Las áreas que fomentan el desarrollo económico

Instituto Nacional de Vitivinicultura, etc. Si bien a partir de mediados del siglo XX la acción de estas
organizaciones se complementó con la de los nacientes bancos provinciales, hasta principios de los
’90 las provincias contaban con pocas herramientas para la promoción económica. En la etapa de la
postconvertibilidad esta situación se revirtió, y ganaron en importancia unidades dedicadas a
acciones de promoción, fomento y regulación de la estructura productiva. Otro capítulo de la tarea de
fomento se desarrolla a partir de unidades de comercio exterior, que facilitan el acceso de pequeños
y medianos productores a mercados externos. Hay bastante consenso en considerar que, a pesar de
la reactivación de los últimos años, las funciones de fomento y promoción económica por parte de las
provincias están siendo subutilizadas con respecto de su potencialidad.
2.2.4. Las áreas que operan sobre la esfera política

Por último, se citan las áreas que tienen a su cargo operar sobre la coyuntura político partidaria. Las
unidades clave para el desarrollo de estas funciones son el Ministerio de Gobierno, el
Vicegobernador y el Secretario General de la Gobernación quien, adicionalmente, tiende a funcionar
como mano derecha del Gobernador en el gabinete.
En general estas áreas no son de grandes dimensiones ni tienen mayor complejidad organizacional;
se trata de estructuras ágiles que sostienen la actuación política del gobierno: prensa, ceremonial,

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logística para el movimiento del gobernador, equipos de asesoría, relación con el parlamento
provincial, etc.
3. El presupuesto Provincial
3.1. Los ingresos
La estructura tributaria Nación – provincias de la Argentina tiene el formato de lo que se conoce como
“sistema mixto”: coexisten las facultades recaudatorias de las distintas jurisdicciones pero, además,
la jurisdicción federal gestiona la recaudación de bases tributarias compartidas que luego se
distribuyen entre todas las jurisdicciones por sistemas de coparticipación. Funciona como referente
del sistema mixto, la Comisión Federal de Impuestos, en donde participan delegados de la Nación y
las Provincias. Lo dicho implica que las provincias tienen tres fuentes de ingresos: la generada por la
recaudación de impuestos provinciales (recursos propios), la que tiene como fuente las bases
tributarias compartidas (los recursos coparticipados) y los que se originan en transferencias del orden
nacional. En la Figura Nº 4 se presentan los guarismos absolutos y relativos referentes a las tres
fuentes de ingresos.
En comparación con otros países federales del tercer mundo, es un esquema relativamente
ordenado, en donde las superposiciones y disputas por bases tributarias son menores. Desde una
perspectiva igualmente comparativa, es de destacar que la división del trabajo entre Nación y
provincias en el área tributaria deja escasas potestades en manos las provincias, lo que termina
generando un bajo nivel de correspondencia fiscal, definida ésta como el grado de consonancia entre
la jurisdicción que cobra los impuestos y la que realiza las erogaciones (un 58 %, según el Figura Nº
4, provienen de recursos gestionados extra jurisdiccionalmente).
3.2 El gasto
De este ítem, una alta proporción se aplica al pago de salarios públicos, tanto desde la propia partida
de personal, como a través de transferencias, como por medio de una serie de torsiones contables
que hace que otras partidas presupuestarias terminen teniendo como destino el financiamiento de la
planta de empleados públicos. Otro ítem que compone el gasto corriente es el gasto en Bienes y
Servicios no personales. En los últimos años, y a favor de una coyuntura fiscal menos crítica, se
observa una recuperación del nivel de gasto en este ítem.
4. El personal de la administración pública

Las Administraciones Públicas Provinciales son, en su conjunto, las principales empleadoras del país,
con casi 1,5 millones de empleados bajo su potestad. El personal de las administraciones
provinciales está dividido en diferentes escalafones, siendo los principales el docente, el de salud
(que involucra médicos, paramédicos, enfermeros y, en algunos casos, administrativos), de seguridad
(Policía y Servicio Penitenciario Provincial) y de administración general. En la figura Nº 8 se
presentan los datos absolutos y relativos para cada uno de ellos.
IV. Los Municipios

1. Gobiernos Locales y Heterogeneidad Territorial
El alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que caracteriza a las provincias argentinas se potencia
al momento de analizar la realidad municipal, debido a que los promedios provinciales no dan cuenta
de los extremos que muestra el interior de los territorios en las distintas dimensiones analizadas.
Adicionalmente, debido a que el diseño institucional del régimen municipal es definido por cada
provincia, el universo es muy variado -con pocas similitudes entre provincias- y cambiante, a tal punto
que los especialistas no acuerdan respecto al número de gobiernos locales que existen en el país. La
heterogeneidad institucional es notable. El régimen municipal de cada provincia incluye diferentes
formas y requisitos de creación, definición del territorio, forma de gobierno, recursos y competencias,
entre decenas de aspectos que no responden a particularidades regionales.

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El recorrido por el mapa municipal argentino indicaría la preeminencia de la lógica política de los
constituyentes y legisladores provinciales por sobre razones geográficas o demográficas. Una
circunstancia que se presenta en varias provincias es la persistencia de una ley orgánica sancionada
en forma previa a la última reforma constitucional, lo cual genera confusión respecto del diseño
vigente y, en algunas circunstancias, franca colisión. Otra diferencia radica en la distinta delimitación
territorial que realizan las constituciones provinciales. Mientras algunas distribuyen todo el territorio
provincial entre los gobiernos locales , otras en cambio asignan al municipio el territorio que
comprende la ciudad o el alcance de los servicios , o aplican sistemas mixtos a partir de la definición
de un radio determinado desde el centro de la ciudad o un ejido urbano que puede extenderse a
medida que crece la población.
En estos últimos casos, que comprende aproximadamente a la mitad de las provincias, existen
espacios territoriales que dependen directamente de la provincia, y en los que residen grupos
humanos que en general tienen necesidades básicas insatisfechas e importantes carencias sanitarias
y educativas. La experiencia de Córdoba, con la reciente conformación de 26 comunidades
regionales que comprenden al 85% de los municipios y comunas, se propone incentivar a los
intendentes a gestionar con una visión regional al tiempo que se generan unidades de gobierno con
la escala suficiente para hacer posible la descentralización y desconcentración de funciones desde la
provincia.
2. La Administración Pública Municipal

La heterogeneidad de los municipios argentinos también se refleja en su modelo de gestión pública.
En estos municipios la estructura, vale decir la distribución de funciones entre los miembros de la
organización si existiera, se trata de una ficción debido a que los objetivos personales se priorizan a
las responsabilidades formales. La estructura organizacional como tal recién aparece en aquellos
municipios que superaron el régimen patrimonialista y aplican el modelo burocrático, a pesar de lo
cual predomina una gran informalidad. En tanto la Nación y la mayoría de las provincias tienen
institucionalizado un sistema de aprobación de la estructura de cargos a través de una dependencia
específica del ejecutivo y, en muchos casos, también por el legislativo, la mayoría de los municipios
sólo requiere de la decisión del intendente municipal para la creación o disolución de una unidad
orgánica.
Las restricciones, en algunas provincias, se limitan a disposiciones del tribunal de cuentas en relación
con la formalidad presupuestaria, a normas para controlar el gasto que impiden altas de personal, o a
la necesidad de autorización del deliberante para los cargos superiores de la estructura, tales como
secretarios y subsecretarios de gabinete.
La ubicación en la estructura organizacional algunas veces responde a la antigüedad del funcionario

que ocupa el cargo: una ‘oficina’ puede transformarse con el tiempo en ‘departamento’ y luego en
Ello demuestra la existencia de resabios del sistema patrimonialista con un criterio de estructura más
ligado a la persona que al puesto. Estas áreas se reparten entre el intendente y un secretario en los
gobiernos locales más pequeños, o en varias secretarias, en los municipios más grandes. A título de
ejemplo, el municipio de Rosario , con 900.000 habitantes, es además el centro de referencia de todo
el Gran Rosario.
3. El Presupuesto Municipal
3.1. Ingresos Municipales
Las municipalidades generan más del 50% de sus recursos totales. En general, la mayor fuente de
recursos es una tasa que se cobra por los servicios de alumbrado, barrido y limpieza de calles, y
recolección de residuos, que se liquida por metro de frente o valuación de los inmuebles urbanos. Le
sigue en importancia una tasa retributiva del servicio de inspección de la seguridad e higiene en

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comercios, industrias y servicios, cuya base imponible varía entre ingresos brutos, personas
ocupadas u otras variables relacionadas con el nivel de actividad. En los municipios que incluyen
áreas rurales, adquiere mucha importancia la tasa vial que abonan los inmuebles ubicados fuera del
radio urbano, y las tasas por control de marcas y señales, y de guías que gravan al sector ganadero.
Otras fuentes de recursos son las contribuciones por mejoras que abonan los frentistas cuyas
propiedades se benefician por las inversiones en cloacas, agua corriente, cordón cuneta, pavimento
o luminarias. Tanto en las tasas como en las contribuciones por mejoras, las alícuotas no se ajustan
estrictamente al costo de prestación y existen importantes subsidios cruzados. Luego de décadas de
conflicto, la tendencia general de limitar a los municipios al cobro de tasas retributivas de servicios
comenzó a resquebrajarse y, en la actualidad, muchos cobran impuestos. La mayor fuente de
ingresos propios sigue siendo ‘otros ingresos no tributarios’ concepto que incluye a las tasas
retributivas de servicios, derechos y contribución de mejoras, que alcanzan un promedio del 47% del
total.
Los municipios también reciben ingresos por coparticipación provincial.
3.2. Gastos Municipales

Adicionalmente, si se tiene en cuenta que muchas de las transferencias están condicionadas a la
prestación de servicios u obras decididas por el nivel de gobierno que aporta los recursos, la falta de
autonomía financiera de los municipios es más evidente. La desproporción entre delegación de
funciones y recursos obedece, en parte, a una descentralización informal, producida por el mero
retiro del gobierno provincial o nacional de la prestación de determinadas funciones y el consiguiente
aumento de la presión ciudadana sobre el nivel de gobierno más cercano. Pero también responde a
la metodología de la descentralización formal, que en muchos casos implicó la delegación de la
totalidad del servicio pero la transferencia de sólo un porcentaje de los recursos. Otro ejemplo es el
caso de los caminos rurales, de los cuales delegó la totalidad de la responsabilidad del
mantenimiento, pero sólo una parte de los recursos que los contribuyentes pagan en concepto de
impuesto inmobiliario rural.
La mayoría de los municipios destina la mayor parte de sus erogaciones a salarios . En ‘Bienes de
Consumo y Servicios’ –que comprende la compra de bienes tales como medicamentos, útiles de
oficina, combustible, alquileres, prestación de servicios de personas o empresas- el promedio se
ubica en el 27% con un máximo de 35% para La Pampa y un mínimo de 8% para Catamarca16.
Estos indicadores permiten identificar las dificultades de gestión que deben atravesar muchos
municipios, por carencia de insumos básicos y nula capacidad económica para abordar la mejora de
la infraestructura urbana. En un análisis histórico puede observarse que esta última finalidad aumentó
proporcionalmente cerca de seis puntos en los últimos 25 años, observándose un importante salto a
partir de 1998, lo que ratifica el rol determinante de los municipios desde el inicio de la crisis
económica.
Por el contrario, y también contemplado como gasto social, descendió del 34 al 27% lo destinado a
otros servicios urbanos. El fortalecimiento del rol social implicó la reasignación de partidas, lo que
impactó en la reducción de cuatro puntos del peso relativo del gasto en funcionamiento del Estado y
de casi dos puntos en los gastos destinados a servicios económicos.
4. El Personal de la Administración Municipal

Se desconoce con exactitud la cantidad de personal ocupado en los gobiernos locales argentinos: no
se llevan estadísticas a nivel nacional, y las provincias y municipios excepcionalmente informan este
dato y, lo que es aún peor, muchas veces también lo desconocen las máximas autoridades locales
encargadas de su administración. A pesar de la falta de datos puede verificarse que la estimación del
1% de la población es muy aproximada: en tanto el promedio en los municipios de menos de 100.000
habitantes es del 1,5%, los mayores se ubican en el 0,6%, con grandes variaciones dentro de cada

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grupo. El trabajo del IAEF18, que para 1997 arrojaba un promedio para el total del país del 1%, da
cuenta de extremos notables entre las provincias: de 0,6% para San Luís y 0,8% para Salta en los
valores inferiores, a 2,7% para Santa Cruz y casi 4% para La Rioja.
Texto 1: Impuestos, eficiencia, equidad:
Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la
eficiencia económica.
Adam Smith establecía que el sistema impositivo no debía ser costoso ni desincentivar la actividad
económica.
Exceso de gravamen: Cuantificación de la pérdida de utilidad que genera un impuesto distorsionante.
El valor del exceso del gravamen que se genera por el efecto sustitución, es mayor cuanto mayor
sea el tipo impositivo y la elasticidad.
El objetivo de equidad se puede intentar conseguir a través de la política de ingresos como de gastos
públicos. Siempre se debe tratar de combinar ambas para no generar costes en la eficiencia
económica.
El objetivo de las políticas de redistribución es lograr una mayor equidad entre los ciudadanos.
Las reglas que estructuraron el aspecto tributario eran:

· Todas las personas dentro de un Estado deberían contribuir a apoyar al gobierno en
proporción a sus capacidades.
· El impuesto que debe pagar cada indiviiduo debe ser cierto y no arbitrario.
· Todos los impuestos deben ser gravados en el momento y de la forma que parezca más
conveniente para que el contribuyente los pague.
· Todos los impuestos deberían estar ideados para sacar de la gente lo menos posible.
Estas reglas fueron luego formalizadas a través de los Principios comunes del derecho constitucional
tributario:
· Los impuestos solo pueden aplicarse en base a una ley
· Todos los contribuyentes deben ser colocados en un plano de igualdad
· En los estados en que las entidades locales gozan de autonomía financiera, deben ejercer su
poder tributario según los límites especificados en la Constitución.
El sistema tributario va cambiando dependiendo de quién está en el poder. Si los políticos son
acomodados, tienden a aplicar tributos al consumo, pero cuando se encuentran en el poder los
menos acomodados, estos tienden a aplicar tributos para redistribuir la riqueza.
Concluyendo, se asignan impuestos no solo a servicios públicos indivisibles o más económicamente
repartibles, sino también a otros servicios que la clase gobernante considera públicos (En realidad no
son públicos, sino políticos)
En la mayoría de los países en desarrollo el gasto público para fines sociales es muy alto ya que
debe lograr el apoyo de la masa electoral.
Gasto público consolidado por finalidades:

El gasto social se distribuye en salud, educación, asistencia social, seguridad social, ciencia, trabajo,
etc.
En Argentina más del 60% del gasto social corresponde a la seguridad social: Las jubilaciones.
Hoy en día, con la globalización, muchas empresas analizan a qué país les convendría ir por la carga
fiscal que aplican.
En los países desarrollados surgen dos propuestas opuestas:
Por un lado, reducir los impuestos y por lo tanto el gasto público, dejando en manos de los
contribuyentes un mayor poder adquisitivo para gastar, permitiendo lograr un desarrollo de la
economía. Por otro lado, se considera la necesidad de welfare, procurando una recaudación
adecuada para satisfacer las necesidades prioritarias.
Análisis conceptual del factor equidad:

El concepto de equidad se equipara a justicia o igualdad.
Hay varios puntos de vista en cuanto a la equidad, según Rawls la sociedad estaría mejor si el

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individuo que se encontraba en la peor situación mejora. Bentham postula que todos los integrantes
son igual de importantes y que la sociedad estará mejor si todos lo están.
Para establecer la igualdad dentro de una sociedad, se deben establecer ciertos parámetros para
poder realizar una comparación. Algunos de estos parámetros son el nivel de ingreso de acuerdo a
las restricciones de liquidez que enfrente el individuo.
La política impositiva genera efectos en los ingresos de los individuos de la sociedad, siendo medidos
como carga tributaria. La equidad dentro de la carga tributaria, se puede determinar a través de dos
principios: El del beneficio y el de la capacidad de pago. El beneficio tiene que ver con el precio que
los individuos deben pagar por el uso de servicios públicos. La capacidad de pago está relacionada
con la equidad tanto horizontal como vertical. La equidad horizontal implica que similares
contribuyentes deban pagar similares cantidades del gravamen. La equidad vertical implica que hay
un tratamiento distinto para diferentes contribuyentes.
Un impuesto progresivo es aquel que recae en forma proporcionalmente mayor sobre los
contribuyentes con ingresos más elevados. Un impuesto regresivo impacta en mayor magnitud en las
personas con menores ingresos. Un impuesto proporcional recae con igual fuerza sobre todos los
niveles de ingresos.
Impuesto único o sistema tributario?
Impuesto único: Sistema simple, reducción de los costos de cumplimiento.
Sistema tributario: Es deseable que sea progresivo, donde la presión fiscal sea baja para las
personas con ingresos bajos.
Texto 2: Ortodoxia y revisionismo en el abordaje de la coparticipación federal de impuestos

La asignación de funciones y potestades tributarias:
En Argentina la distribución de responsabilidades del gasto pasó por dos etapas:
Creciente peso del sector público nacional, incluso en áreas que correspondían a las provincias. A
causa de esto se creó una distribución que asignaba un 75% del gasto a la Nación y un 25% a las
provincias.
Empiezan a haber tendencias descentralizadoras, como el proceso de reorganización nacional y las
transferencias a provincias realizadas en los 90. El problema inicia cuando se transfiere la
responsabilidad de gastos a las provincias pero no se les transfiere la potestad de recaudar fondos.
Al haber una recaudación provincial muy baja, se crea la coparticipación federal para cerrar la brecha
entre ingresos y gastos que tenían que enfrentar las provincias.
La coparticipación federal de impuestos:
Surge el sistema mixto, el cual permite que tanto Nación como provincia tuvieran potestad del cobro
de impuestos sobre diferentes hechos.
Los recursos obtenidos se coparticipaban a través de:
· La distribución primaria, separando los fondos obtenidos en dos partes: Una para la nación y
otra para las provincias.
· La distribución secundaria: Asigna lo que le corresponde a cada provincia dentro de lo
asignado para las provincias por la distribución primaria.
La ley 23.548:
Esta ley es en la que se basa la coparticipación federal, la cual fue sancionada en un momento de
debilidad por el estado nacional, el cual cedía varios puntos de la distribución primaria, a las
provincias.
El federalismo fiscal argentino en la visión ortodoxa:
Las rígidas restricciones que imponía la convertibilidad necesitaban reglas de federalismo fiscal
mucho más ajustadas que las que tenía el sistema vigente. Por lo tanto la ortodoxia trajo 2
conceptos:
1. Correspondencia fiscal: Es un registro que establece el grado de coincidencia que existe
entre la jurisdicción que cobra los impuestos y la que ejecuta los gastos.
2. Ilusión fiscal: Se refiere a la creencia de que parte del gasto público pueda ser financiado
por no residentes, en la medida en que un porcentaje de los recursos provengan de transferencia
desde el órgano central.
El revisionismo:
Se analiza qué papel debe jugar el federalismo fiscal en un contexto de aguda asimetría regional.
· Asimetría regional argentina:
Provincias del área central: Se caracterizan por su abrumador peso en cuanto a producción y
población (Provincias pampeanas)
Provincias del área periférica: Franja norte del país y del centro oeste, tienen menor nivel de ingreso
per cápita y los mayores índices de deterioro social (NOA, NEA y Cuyo)

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Provincias del área despoblada: Baja intensidad de población y un patrón de inversión y gasto muy
alto (Patagonia)
Las asimetrías entre las provincias argentinas son marcadas.
· Desequilibrios regionales y federalismo fiscal:
El desequilibrio regional surge de 3 acciones estatales que tendían a compensarlo:
1. Acciones territoriales del estado nacional que tenían una particular incidencia en las
áreas periférica y despoblada.
2. Sistema de subsidios y regulaciones que permitía el despliegue de las economías
regionales.
3. Giros financieros desde el estado hacia las provincias con forma de transferencias,
ayudas o subsidios.
· La funcionalidad política para la nación y la periferia:

Hay una serie de elementos que durante los 90 facilitaron la articulación basada en el apoyo político
de las provincias de la periferia y despobladas (Apoyo en el poder legislativo) a la nación a cambio
de la obtención de transferencias extraordinarias:
1. Creciente importancia que adquirieron las estructuras políticas territoriales:
A. Inviabilidad de proyectos políticos y económicos alternativos hacia los cuales
volcar el poder
B. Asimetría en tamaño y desarrollo de las provincias.
Texto 3: consideraciones acerca de los gastos sociales en el proyecto de ley de presupuesto

de la administración nacional 2013
Función Salud:
La función Salud comprende las acciones orientadas a optimizar las condiciones de salud de la
población, reduciendo inequidades en el contexto del desarrollo humano integral y sostenible. La
cobertura sanitaria de las Fuerzas Armadas, la Ayuda Social al Personal del Congreso de la Nación,
los hospitales universitarios y las obras de infraestructura del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios (MPFIPS) completan la composición de la función.
También forman parte los planes de vacunación, programa de lucha contra el SIDA y las ITS.
Función Promoción y Asistencia Social:
En la función Promoción y Asistencia Social se incluyen los gastos destinados a la protección y ayuda
directa a personas en condición de vulnerabilidad y los aportes a instituciones sociales para impulsar
el desarrollo social.
El programa Ingreso Social apunta a crear oportunidades de inclusión mediante la capacitación y la

promoción de la organización cooperativa para la ejecución de obras de infraestructura local. .
Asimismo, el programa permite el acceso de los beneficios a la seguridad social y a la cobertura de
salud.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria tiene como objetivo de mejorar el acceso de la población
en situación de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada y oportuna. . El Plan se cumple a
través de distintas operatorias: (a) con la implementación de tarjetas magnéticas a las que el Estado
transfiere dinero a familias con niños menores de 14 años, embarazadas, discapacitados y adultos
mayores en condiciones de vulnerabilidad, para la compra de alimentos; (b) transferencias de fondos
a las provincias destinados al mejoramiento de la calidad alimentaria en comedores escolares, y a
organizaciones sociales que brindan el servicio en comedores comunitarios.
Función Seguridad Social:
En su ámbito se encuentran los sistemas previsionales públicos (SIPA, Cajas provinciales, de las
fuerzas armadas, poder judicial), el seguro de desempleo, las Asignaciones familiares y las

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pensiones no contributivas administradas por el MDS.
La AUH como subsistema no contributivo incorporado al Régimen de Asignaciones Familiares otorga

una asignación mensual de $ 340 para los menores de 18 años y discapacitados de familias
desocupadas, o que se desempeñan en empleos informales que no reciban ninguna otra asignación.
A su vez, las mujeres embarazadas reciben la AUE que consiste en una prestación monetaria no
retributiva mensual que se abona a las mujeres embarazadas a partir de las doce semanas de
gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo.
Función Educación y Cultura:
El Plan Nacional de Educación Obligatoria, el Plan Nacional para la Educación Secundaria y el Plan
Nacional de Formación Docente, a través de los cuales se coordinan e integran las políticas
nacionales y provinciales, teniendo en cuenta especialmente que el gasto destinado a la enseñanza
del primero y segundo nivel están a cargo de los estados provinciales.
El Desarrollo de la Educación Superior es el programa más destacado por su volumen financiero y

tiene a su cargo el financiamiento de las universidades nacionales
El programa Innovación y Desarrollo de la Educación Tecnológica está orientado a la formación

técnico profesional para la incorporación de los jóvenes al mundo de trabajo.
Función Ciencia y Técnica:
Los gastos de Ciencia y Técnica están orientados a la investigación de nuevos conocimientos y

aplicaciones.
En esta materia se destacan las actividades de formación del recurso humano y promoción científica
y tecnológica, desarrolladas por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET), el ministerio respectivo, el INTA, CONEA, CONAE e INTI.
El INTA prevé incrementar sus funciones para la adaptación, difusión y transferencia de las mejores
tecnologías, locales e internacionales, con énfasis en el desarrollo de PyMES.
Función Trabajo:
Los programas de Trabajo dependen del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y están
dirigidos a la generación de empleo y capacitación en el trabajo y a la formulación y regulación de la
política laboral y de seguridad social. Incluye a la Superintendencia de Riesgos de Trabajo.
El programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo tiene relevancia dentro de la función y está destinado
a jóvenes de 18 a 24 años, desocupados y con estudios primarios o secundarios incompletos, con el
objetivo de generar oportunidades de inclusión social y laboral.
Asimismo, continuará el programa de Recuperación Productiva (REPRO) como instrumento paliativo

de las firmas en crisis, que les permite afrontar las remuneraciones de los trabajadores por un año.
Función Vivienda y Urbanismo:
Programa Crédito Argentino (Pro.Cre.ar), destinado al financiamiento de la vivienda única familiar.

Para ello se constituye un fondo fiduciario público, cuyos ingresos se integran con aportes del Tesoro
Nacional, los bienes inmuebles que se le transfieran, mediante la emisión de títulos fiduciarios de
deuda avalados por el Tesoro Nacional y empréstitos.

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Con relación a las asignaciones presupuestarias del Proyecto de Ley de Presupuesto, la totalidad de
los programas dependen del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y entre
los créditos presupuestarios más significativos se destacan los vinculados con los planes de vivienda
a nivel nacional.
Por su parte, el programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) tiene el propósito de mejorar la

calidad de vida de la población que reside en barrios con déficit de infraestructura, problemas
ambientales y/o de regulación dominial.
Finalmente, a través del programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda social y Saneamiento Básico
(PROPASA) se brindará asistencia técnica y financiera a municipios para la ejecución de pequeñas
obras de infraestructura básica de saneamiento.
Función Agua Potable y Alcantarillado:
Dichas asignaciones están destinadas a la asistencia financiera de la empresa Agua y Saneamientos

Argentinos S.A. (AySA SA) y a las acciones desarrollados por el Ente Nacional de Obras Hídricas de
Saneamiento (ENOHSA). Asimismo, abarca las acciones realizadas en el marco del programa
Acciones Hídricas y Viales para el Desarrollo Integrador del Norte Grande, ejecutadas en el ámbito
del MPFIPyS.
Texto 4: La administración pública nacional:
Qué es la administración pública nacional:
La construcción del estado argentino:
El “Primer Gobierno Patrio” se posicionó al 1 frente del proto Estado, heredando la autoridad que
había emanado del virreinato. Esta autoridad recayó en un gobierno de conformación dual, con
independencia parcial de la Corona de España, hasta que el 9 de julio de 1816 las Provincias Unidas
del Río de la Plata declararon su independencia definitiva y conformaron el primer gobierno
auténticamente nacional.
En 1852 Juan Manuel de Rosas fue derrotado en Caseros por la alianza encabezada por el
gobernador de Entre Ríos, Justo José de Urquiza, quien asumió la presidencia provisional hasta que
la Confederación Argentina logró darse una Constitución federal que debía asegurar el orden
nacional. Buenos Aires rechazó esa constitución y optó por la secesión de la Confederación
Argentina, que estableció su capital en la ciudad de Paraná. Posteriormente, en la batalla de Pavón
de 1861, las provincias confederadas fueron derrotadas por las tropas porteñas de Bartolomé Mitre
tras lo cual se puso fin a la existencia de dos Estados separados. El derrumbe de la Confederación
despejaría el camino hacia la organización definitiva, que culminó en 1880.
La Nación logró, en sus primeros años, un crecimiento vigoroso, basado en un esquema

agroexportador orientado a las necesidades de los países centrales, favorecido por la estrecha
vinculación de la economía argentina con la internacional. El panorama se alteró luego de la Primera
Guerra Mundial por el impacto que tuvo en las exportaciones, columna vertebral de la actividad
económica local.
Con el crac ocurrido en Wall Street en septiembre de 1929. En la Argentina no se logró restituir el
flujo de capitales, los precios internacionales de los productos agrícolas decayeron y aumentaron los
de las importaciones. Las condiciones eran muy distintas de las de la etapa anterior y esto implicó un
cambio rotundo en el paradigma de acción estatal. Aquí se gestaron tendencias que durarían más de
medio siglo, como el cierre progresivo de la economía y un marcado crecimiento del aparato estatal.
Con sus más y sus menos, el esquema estadocéntrico, articulado a políticas que priorizaban el
mercado interno y la industrialización por sustitución de importaciones, mantuvo su vigencia durante
las dos décadas de inestabilidad politica que siguieron a la llamada Revolución Libertadora en 1955.
Esta situación comenzaría a cambiar a partir de 1976, cuando el golpe militar fue el vehículo que
utilizaron factores de poder internos e internacionales para propiciar un retorno al liberalismo
económico.

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El marco constitucional:
La Constitución Nacional (CN) establece en su artículo 1º la distribución funcional y territorial del

poder, adoptando para la Nación argentina la forma representativa, republicana y federal de gobierno.
Esto implica que el pueblo es el titular del poder, y delega su ejercicio en representantes que
gobiernan en su nombre, elegidos por períodos previamente determinados. El principio republicano
implica que los cargos públicos son periódicos y que surgen del sufragio. La adopción del sistema
federal supone la existencia de una distribución territorial de competencias.
El despliegue de la Administración Nacional en el territorio:
El lugar asignado al gobierno central en el ordenamiento federal implica la posibilidad de que

organismos de la administración pública nacional se localicen en todo el territorio de la República.
Una de las formas más emblemáticas en que se manifiesta la presencia del gobierno central en todo
el territorio es a través de las tres Fuerzas Armadas: ejército, marina y fuerza aérea. Algo parecido
ocurre con la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval: son fuerzas de seguridad encargadas
respectivamente de la protección de las fronteras y de los ríos y el territorio marítimo.
La justicia federal es otro caso en donde, a partir de lo dictado por la CN se observa un amplio
despliegue territorial de un instituto del gobierno central: en todas las provincias existen juzgados
federales.
El poder ejecutivo nacional:
El poder Ejecutivo es un órgano unipersonal, cuyo titular es el presidente de la Nación. De él

dependen ministerios, secretarías y organismos orientados al ejercicio de sus responsabilidades. El
vicepresidente es también presidente del Senado de la Nación y, como tal, posee la atribución de
votar en caso de empate.
La forma de elección y re-elección del presidente de la Nación fue modificada sustancialmente con la
reforma constitucional de 1994, que introdujo la elección directa y la segunda vuelta o ballotage y
permitió la reelección por un período consecutivo. Además, redujo el mandato de seis a cuatro años.
Las atribuciones del presidente de la Nación pueden clasificarse en dos grandes grupos: las
atribuciones de gobierno y las de tipo administrativo:
1. Atribuciones de gobierno: medidas libres de control jurídico y sujetas al control

político, como las cuestiones internacionales (tratados, política internacional), las
orientadas al mantenimiento de la paz interior y el orden constitucional (declaración
del estado de sitio, intervención federal, empleo de las Fuerzas Armadas), las
institucionales (nombramiento de magistrados judiciales, indulto y conmutación de
penas, apertura y convocatoria a sesiones del Congreso), las legislativas
(promulgación de leyes, decretos de necesidad y urgencia) y las militares (el
presidente es el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas).
2. Administrativas: Tienen que ver con los ministerios y los servicios que brindan a la
sociedad.
La estructura de la Administración Pública Nacional:
La estructura de la Administración Pública Nacional Del poder Ejecutivo nacional dependen los
organismos que componen la administración pública nacional, constituida por la administración

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central, la administración descentralizada y las instituciones de la seguridad social.
La administración central: constituida por los organismos que integran el poder Ejecutivo
nacional, por medio de los cuales desarrolla sus funciones. Básicamente, está conformada por los
ministerios, de los cuales dependen secretarías, que a su vez se ramifican en subsecretarías.
Administración descentralizada: Comprende a los organismos descentralizados, autárquicos y

autónomos, a los cuales se les han delegado determinadas competencias. Los organismos
descentralizados dependen funcionalmente de la administración central, pero disponen de capacidad
de decisión.
Las instituciones de la seguridad social: La Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS)

es el organismo gubernamental en-cargado de administrar en el ámbito nacional las jubilaciones, los
subsidios al desempleo, las asignaciones familiares y el apoyo a las familias y beneficiarios de
esquemas de protección social.
El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), conocido como
PAMI brinda prestaciones médicas a sus afiliados mediante la atención en consultas ambulatorias e
internaciones.
El presupuesto Nacional:
El presupuesto es la expresión financiera de un programa de gobierno. Herramienta operacional de

duración anual que refleja los objetivos establecidos en los planes plurianuales del gobierno. La
elaboración del presupuesto es un proceso compartido entre el poder Ejecutivo y el
Legislativo; el marco normativo delimita claramente las responsabilidades y operaciones de cada
uno.
El órgano rector del sistema presupuestario público nacional es la Oficina Nacional de

Presupuesto, que depende de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.
El presupuesto está compuesto de diversas categorías:
Ingresos y gastos: El presupuesto general de la administración nacional presenta los recursos y los
gastos de la ad-ministración central, los organismos descentralizados y las instituciones de la
seguridad social. Las empresas públicas NO están incluidas. El capítulo de recursos detalla los
ingresos que serán incorporados al Tesoro Nacional, y que pueden provenir de impuestos,
empréstitos y otro tipo de recursos.
Los ingresos previstos en el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario o no tributario. Los
tributarios son los percibidos por medio de los impuestos, en tanto los no tributarios surgen detasas,
aranceles, multas, derechos, ventas de bienes y servicios de la administración nacional y rentas de
la propiedad.
Los gastos públicos constituyen las transacciones financieras que realizan las jurisdicciones y
entidades públicas para adquirir bienes y servicios, o para derivar los recursos
recaudados a diferentes agentes económicos en un período determinado. Los gastos están
clasificados por
· “finalidad y función”: permite observar los objetivos generales y los medios a través de
los cuales la administración nacional busca cumplir sus funciones económicas y sociales.
· “objeto del gasto”: identifica cuáles bienes y servicios adquiere la administración

nacional; este clasificador permite el desarrollo de la contabilidad presupuestaria.
· “carácter económico”: permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que

realiza el sector público, con el propósito de evaluar el impacto y las repercusiones que generan
las acciones fiscales.
La crisis económica hizo descender el gasto en2002 con respecto a 2001, pero luego se recuperó a

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partir de 2003, creciendo desde entonces en forma notable, hasta superar los 113 mil millones de
pesos en 2007. Prácticamente todas las jurisdicciones aumentaron el gasto. Comparando los
extremos de la serie, las que mostraron los mayores índices de aumento relativo fueron la Jefatura
de Gabinete de Ministros, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el
Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud, y el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, que se ubicaron muy por encima de la duplicación
promedio.
La deuda pública nacional:
La deuda pública representa las obligaciones que resultan de las operaciones de crédito público.
La deuda interna es aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la
República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. La deuda externa
es la contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o
jurídica sin residencia o domicilio en el país y cuyo pago puede ser exigible fuera del territorio.
Las empresas estatales:
La creación de empresas estatales que se alentó en la Argentina hacia mitad de siglo se vinculaba a
la imagen del “Estado empresario”, que además de proveer bienes y servicios tradicionalmente
ligados al rol estatal -salud, educación, seguridad social, justicia- también se ocupaba de ofrecer
otros bienes como electricidad, comunicaciones, correo o petróleo. Pero hacia la década de los 80
las crisis fiscales crónicas sumadas a los ciclos hiperinflacionarios llevaron a los gobiernos a poner
en práctica medidas de contención del gasto público. A tono con lo que sería una tendencia mundial,
las empresas del Estado comenzaron a ser percibidas como una fuente de déficit. Esta visión fue
alentada por otras críticas de diversa naturaleza en contra de las empresas estatales, como la
incapacidad, el atraso tecnológico y la ineficiencia en los servicios, y se condenó a los monopolios
públicos por no permitir el ingreso de competencia del sector privado. Además, las empresas públicas
fueron criticadas por ser escenario de prácticas clientelares, debido a que grupos
privados utilizaban el patrimonio público para beneficio propio.
El poder legislativo nacional:
El Congreso de la Nación es una institución bicameral, conformada por la Cámara de

Diputados, también denominada Cámara Baja, y el Senado de la Nación o Cámara Alta.
La Cámara de Diputados se compone de representantes elegidos directamente por el pueblo de las

provincias y de la ciudad de Buenos Aires.
El Senado de la Nación se compone de tres senadores por provincia y tres por la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta. De las tres bancas, dos corresponden al
partido que obtuvo la mayor cantidad de votos y la tercera, a la fórmula que le sigue.
La función primordial del poder Legislativo es formular y sancionar las normas de carácter general. La
actividad legislativa adopta las siguientes modalidades a) legislación general: normas que
reglamentan atribuciones o poderes que la Constitución le confiere al gobierno nacional; b)
legislación común: códigos de fondo en cuerpos unificados o separados; c) legislación especial:
normas generales sobre las distintas materias cuya reglamentación las provincias han confiado al
gobierno nacional
El poder judicial:
El Poder Judicial posee como atribución exclusiva la función de administrar justicia. Es a-demás el
órgano de control de la constitucionalidad de las leyes y de los actos de gobierno, asegurando la
supremacía de la CN.

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A diferencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo, cuyos principales órganos son el Presidente de la
República y el Congreso de la Nación respectivamente, el poder Judicial está estructurado de
manera tal que excede la organización en torno a un solo órgano.
Texto 5: Los desafíos del sistema de control gubernamental
Accountability= Respondibilidad
Este término denota acción y objeto de responder, y no exigencia de que el sujeto lo haga, por más
que el obligante pueda ejercer coerción para ello. Tiene que ver con una predisposición moral
voluntaria, más que con la reglamentación que obliga al funcionario a rendir cuentas.
La administración de la gestión gubernamental afronta hoy un desafío: dar respuestas a la

ciudadanía por la forma en que gerencia los recursos públicos, en términos de eficiencia, eficacia y
economía.
La accountability se ve favorecida por la inclusión de metodologías relacionadas al control por

desempeño, más que por las de control de cumplimiento tradicional, constituyendo esto la hipótesis
del presente trabajo.
Accountability y responsabilización:
El concepto de accountability, o de rendición de cuentas, refiere a la receptividad y

responsabilidad que deben tener los agentes públicos.
Implica el establecimiento de un sistema institucional de control basado en la creación de agencias

y mecanismos especializados de fiscalización que poseen la autoridad para evaluar el
comportamiento de determinadas agencias públicas y para aplicar sanciones a aquellas
agencias o funcionarios que se consideren en falta.
la idea de rendición de cuentas contiene dos dimensiones distintivas que merecen ser remarcadas
analíticamente:
1. Answerabilty: la obligación que tienen los funcionarios públicos de informar acerca de

sus decisiones y justificarlas públicamente.
2. Enforcement: la capacidad de imponer sanciones a aquellos funcionarios públicos que

hayan violado sus deberes o incumplido sus obligaciones
El gobierno tiene la obligación de rendir cuentas a la sociedad. La realización de este valor político
depende de dos factores. Primero, de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la
definición de las metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apatía de la población
respecto a la política hace inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es
necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control público de las acciones
de los gobernantes, no sólo mediante elecciones, sino también a lo largo del mandato de los
representantes.
Abordajes de la accountability y sus clasificaciones:
Abordaje x Guillermo O’Donnell:
Impuso la clasificación de accountability entre la llamada vertical y la horizontal.
Horizontal: Implica la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están
dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta
sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o
agencias del estado que pueden ser calificadas como ilícitos.
Vertical: acciones de delegación y castigo de los ciudadanos a través de la utilización de la

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herramienta electoral.
Esto supone que el control tiene que estar garantizado y para esto existen dos tipos de agencias:
1. Las de balance: Poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Deben frenar las transgresiones de
las diferentes instituciones, marcarles hasta dónde llega su jurisdicción y tratar de buscar un
balance.
Aspectos negativos: Actúan de manera reactiva, por lo que su accionar es intermitente
2. Las asignadas: Éstas son las varias legalmente encargadas de supervisar, prevenir,
desalentar, promover la sanción, o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales
de otras agencias estatales, nacionales o subnacionales. Estas agencias no fueron
creadas intentando, como las anteriores, balances generales de poder, sino riesgos más o
menos específicos de transgresión y/o de corrupción.
Accountability horizontal y organismos de control:
Para comprender la relación entre accountability y organismos de control, vale aquí hacer una
sucinta referencia a las conceptualizaciones sobre ciudadanía, y su correlato en los modelos de
representación. Los individuos están, ante todo, ocupados en producir y distribuir riquezas. En sus
sociedades los ciudadanos ya no tienen el tiempo libre necesario para ocuparse de los
asuntos públicos; deben, por lo tanto, mediante la elección, confiar el gobierno a individuos que
consagren todo su tiempo a esa tarea. Esto se logra a través del Estado Democrático.
Para Peruzzotti y Smulovitz existen distintas formas de accountability: la legal y la política.
Legal: La noción de accountability legal está orientada a garantizar que las acciones de los
funcionarios públicos están enmarcadas legal y constitucionalmente.
Para que los mecanismos de accountability legal funcionen con eficacia, es necesaria la existencia
de un sistema legal con capacidad para imponer la ley y para hacer que los gobernantes la
obedezcan. Sin este prerrequisito el accountability legal no puede implementarse.
Política: El concepto de accountability política se refiere, en cambio, a la capacidad del electorado

para hacer que las políticas gubernamentales
La complejidad de las instituciones estatales y su impenetrabilidad, impiden el control de la actividad

gubernamental por parte de la sociedad. En este nuevo escenario, los organismos de control
cumplen la función de “representar” el control que debería hacer de manera directa el ciudadano. Si a
lo expuesto le sumamos que la baja institucionalización y una ciudadanía de baja intensidad, que
deriva en la falta de control horizontal de los ciudadanos, son las resultantes de la implementación
actual de este modelo de democracia delegativa (O´Donnell, 2000:14), queda claro que la existencia
de organismos de control gubernamental, independientes y solventes técnicamente, se constituyen
en una necesidad de las democracias actuales, para la rendición de cuentas de los funcionarios
elegidos por los políticos electos, que se encuentran por fuera del alcance de los métodos de
accountability vertical.
En las democracias institucionalizadas, la accountability no es sólo vertical, es decir que los

representantes periódicamente deben rendir cuentas en las urnas6 , sino también horizontal, esto es
a través de una red de poderes relativamente autónomos, es decir instituciones que pueden exonerar
y cuestionar, y de ser necesario, sancionar actos irregulares cometidos durante el desempeño de los
cargos públicos.
La accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión

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pública, forma parte tanto de la democracia representativa como de la democracia delegativa; pero la
accountability horizontal, característica de la democracia representativa, no existe o es
extremadamente débil en la democracia delegativa, más aún, los presidentes de democracias
delegativas ven a las instituciones que realizan accountability horizontal como impedimentos para su
misión, y hacen persistentes esfuerzos para trabar su funcionamiento.
Es de vital importancia que los organismos de control, en sus variadas presentaciones, se

fortalezcan, surgiendo como verdaderas instituciones establecidas para aseverar una vigencia más
plena del orden jurídico, del control de la gestión y la transparencia de la función pública. El papel de
los organismos de control en el marco de un estado democrático de derecho es esencial, es difícil
pensar la democracia moderna sin pensar en el rol fundamental que ejercen los organismos de
control, centrándose el presente escrito en el análisis de un tipo de Agencia Designada.
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el nuevo paradigma de control gubernamental:
Las EFS son órganos públicos encargados de fiscalizar la regularidad de las cuentas y de la gestión
financiera públicas. Son instituciones estatales independientes, responsables de fiscalizar el
desempeño del gobierno y las cuentas públicas y, en algunos casos de supervisar el sistema de
auditoría interna.
Las EFS no están ajenas al debate en torno a la Nueva Gestión Pública que surgió en Europa a partir
de la década del 70, y que dio lugar a posiciones controvertidas en defensa y crítica al nuevo modelo
que de algún modo se hacen presentes hasta nuestros días. Los cambios principales están en los
mecanismos de accountability. Mientras la administración pública burocrática fue controlada por
procedimientos, auditorías y revisión parlamentaria estrictos, en las nuevas formas de administración
pública gerencial -formar gerentes más capaces de tomar decisiones y más responsables- gana
fuerza el control de los impactos, del gerenciamiento de la competencia y del control social. El control
social en la Administración Pública puede ser visto como la contracara de este proceso de
accountability en la medida que su objetivo es poner en práctica la capacidad de los funcionarios
públicos de rendir cuentas por las acciones realizadas.
Entre las principales características de esta nueva administración pública gerencial se pueden citar:
· Orientación de la acción del Estado para el ciudadano-usuario o ciudadano-cliente;
· Énfasis en el control de los resultados a través de los contratos de gestión (al contrario de
control de los procedimientos)
· Fortalecimiento y aumento de la autonomía de la burocracia estatal, organizada en carreras

o "cuerpos" de Estado, y valorización de su trabajo técnico y político de participar, junto con los
políticos y la sociedad, en la formulación y gestión de las políticas públicas.
La reforma en curso no parte de la premisa burocrática de un Estado aislado de la sociedad

funcionando sólo de acuerdo con la técnica de sus cuadros burocráticos, ni de la premisa neoliberal
de un Estado también sin sociedad, en la que individuos aislados toman decisiones en el mercado
económico y político. Por eso, ella exige la participación activa de los ciudadanos, por eso el nuevo
Estado que está surgiendo no será indiferente o superior a la sociedad, por el contrario, estará
institucionalizando mecanismos que permitan una participación cada vez mayor de los ciudadanos,
una democracia cada vez más directa.
La revolución gerencial pública no es nunca una mera traslación de las técnicas y cultura del sector
privado, ya que debe resolver problemas genuinamente "públicos" como son la dificultad del
monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisión de servicios, las dificultades en la
medición y control de resultados, la problematicidad inherente a los cuasi mercados o mercados
planificados y, finalmente, los impactos de la información y participación ciudadana. Reinventar la
burocracia significa hoy principalmente mejorar la solución de los dos problemas a que responde su
estructura institucional: el problema de durabilidad de los compromisos legislativos y el problema de
agencia que envuelve el de monitoreo.
Ahora se trata de abrir el número de actores, de mejorar la información y participación de todos ellos

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y de perfeccionar el sistema general de responsabilidad administrativa.
Si bien existen lineamientos impartidos por los organismos rectores en materia de control
gubernamental que se espera constituyan guías ideológicas a seguir por las EFS, puede decirse que
las reformas en el ámbito de la Administración Financiera dan cuenta del agotamiento de los
controles clásicos y la imperiosa necesidad de su ampliación hacia nuevas competencias que
permitan una actuación eficaz en materia de auditoría pública.
EFS y el control de gestión:
Por ejemplo, aunque el gobierno pueda delegar la provisión de servicios, no puede delegar la
rendición de cuentas, que en el sector público se procesa en redes de múltiples camadas. Problemas
de ética y probidad también deben ser considerados cuando el gobierno aumenta el poder
discrecional de los gerentes en un ambiente de elevada competitividad. El tema de la rendición de
cuentas y la gobernabilidad cobra una importancia trascendental en la gestión de las instituciones
públicas y el gobierno de las naciones. La transparencia en el manejo de los fondos públicos y la
gestión pública fortalecen la institucionalidad del país y la eficiencia con que se asignan los recursos.
Esto mejora la gobernabilidad y el funcionamiento del Estado, generando mayores niveles de
bienestar para la sociedad y menos corrupción.
Podemos afirmar que la instauración de una cultura democrática verdadera se basa en una nueva
forma de ver la representación, compuesta por:
· Un sistema administrativo que se estructure sobre la base de métodos, procedimientos y

principios e instituciones sustentados en la búsqueda de la transparencia administrativa.
· Unos representantes conscientes de cumplir sus deberes de transparencia.
· Unos representados informados permanentemente por sus gobernantes.
El control clásico típico es el de cuentas, que tiene su origen en las monarquías absolutas. No es, por
consiguiente, incompatible con formas autoritarias de ejercicio del poder.
El control preventivo se presenta en los supuestos de revisión del acto antes de emitirlo o de
ejecutarlo. Puede ser administrativo (por ejemplo autorización), judicial (suspensión de la ejecución
de un acto) y legislativo (aprobación del presupuesto). El control concomitante es el que lleva a cabo
la propia administración mediante su estructura jerárquica. El control posterior se refiere a los
procedimientos administrativos recursivos, a las acciones judiciales de impugnación, y al ejercido ex -
post por los organismos de control.
Modelos de EFS:
El accionar de las agencias de balance es de carácter intermitente y reactivo: por lo general

intervienen sólo una vez que la trasgresión ya ha sucedido. Las agencias asignadas, en cambio, se
distinguen de las de balance en dos aspectos: que están funcionalmente especializadas en la
rendición de cuentas y que su accionar se basa en criterios profesionales y técnicos. El
fortalecimiento de la autonomía y el profesionalismo es un objetivo central de toda EFS como agencia
asignada. En este aspecto es fundamental establecer:
· Procedimientos adecuados de designación basados en el mérito y las cualidades técnicas y

morales de los funcionarios
· La existencia de un sistema de tenure o estabilidad profesional
· salarios adecuados al rango y competencia profesional de los funcionarios
· Criterios objetivos para la evaluación, promoción o remoción de los funcionarios de dichas

agencias Una evaluación adecuada acerca del funcionamiento presente de las EFS no deberá
dejar de tener en cuenta tres dimensiones:

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o En primer lugar, un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de

profesionalización y de actualización alcanzado por cada agencia
o En segundo lugar, su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo

se inserta en una red más amplia de rendición de cuentas y que nudos críticos
se le presentan a dicha red que evitan su normal funcionamiento
o En tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que si bien
no son parte constitutiva de la red de mecanismos horizontales de control, no
pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el estado de rendición
de cuentas en cada país. En particular, es importante analizar las vinculaciones
que se establecen entre las EFS y actores de la sociedad civil que promueven
una agenda de mejoramiento de la calidad institucional de los mecanismos de
rendición de cuentas.
La EFS nacional argentina: la Auditoría General de la Nación:
El reemplazo de los principios del anterior juicio de cuentas por los de auditoría gubernamental
requería modificar la naturaleza jurisdiccional administrativa del organismo de control externo,
eliminando el juicio administrativo de responsabilidad, y optando entonces por un modelo de
Contraloría. Era necesario que se unificaran las funciones de contralor de la administración nacional
y de las empresas del estado. Carecía de sentido el esquema institucional vigente que comprendía al
Tribunal de Cuentas de la Nación y a la Sindicatura General de Empresas Públicas, que a su vez no
distinguía claramente entre control interno y externo. Se promovió en cambio una distinción clara
entre un sistema de control interno y uno de control externo, disolviendo los dos organismos
preexistentes. Se identificó al modelo de control canadiense como un buen modelo a adoptar, con
una Auditoría General, unidades de auditoría interna y un órgano técnico de coordinación del control
interno (Sindicatura General de la Nación). Se fijó el objetivo de desarrollar un modelo institucional y
de procesos y resultados del control, basado en principios de responsabilización, auditoría y
retroalimentación. Este diagnóstico fue consistente con el Programa de Mejoramiento de la
Administración Financiera para América Latina y sus estándares (SIMAFAL), impulsado por la
Agencia para el Desarrollo Internacional del gobierno federal de los Estados Unidos de América
(USAID), lo cual supuso un fuerte cambio en el paradigma de control público existente, impulsó un
conjunto de medidas que se reflejaron en el proyecto de Ley de Administración Financiera y los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, enviado en abril de 1991 por el Poder Ejecutivo al
Congreso y en el debate parlamentario verificado hasta fines de 1992. Asimismo, este ambiente de
reforma del sistema de control continuó posteriormente en la Convención Constituyente de Santa Fe
en 1994, que incluyó, como uno de los capítulos de la reforma, la creación constitucional de la
Auditoría General de la Nación. La Auditoría General de la Nación (AGN) es el organismo que asiste
técnicamente al Congreso en el control de las cuentas del sector público. Verifica el cumplimiento
contable, legal y de gestión por parte del Poder Ejecutivo Nacional; controla la exposición completa,
clara y veraz de las cuentas públicas y analiza la administración de los intereses fiscales. Controla y
no coadministra la cosa pública: examina hechos, actos y documentos una vez finalizados los
ejercicios contables de los entes que se haya decidido auditar, esto se denomina control posterior.
Con sus Informes de Auditoría, que incluyen comentarios, conclusiones y recomendaciones no
vinculantes, asesora al Poder Legislativo sobre el desempeño de la Administración Pública Nacional,
y la situación de la hacienda pública. El marco normativo que regula su funcionamiento está dado por
la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Estado, en los artículos
116 a 127, y en el artículo 85 de la Constitución Nacional.
Con la sanción de la esta Ley se deja sin efecto la instancia jurisdiccional en sede administrativa que
era atribuida específicamente al anterior órgano de control.
Algunas conclusiones sobre los desafíos del sistema:
Entre los diversos factores que deben tomarse en cuenta para la reconstrucción y fortalecimiento del
Estado como instrumento insustituible de la sociedad para alcanzar su bienestar, uno de los aspectos
que resulta indispensable solventar es la consolidación de una cultura de la evaluación que garantice
la accountability en la gestión de lo público, en los términos más convenientes para que se haga
efectivo el control social democrático. Este fortalecimiento derivará inevitablemente en un aumento

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en la calidad democrática de los Estados. La existencia de mecanismos que permitan la

responsabilización de los funcionarios públicos por los resultados de su gestión, está relacionada con
la vigencia de una cultura que los haga posibles, originando la promoción de espacios participativos,
de diálogo y de cooperación. Las condiciones sistémicas que generan un ámbito propicio a la
rendición de cuentas, incluyen, entre otros factores, la transparencia en la gestión pública, la
publicidad de los actos gubernamentales, la existencia de un marco normativo que establezca los
mecanismos de responsabilización que abarquen a todos los niveles de la pirámide institucional del
Estado, y la independencia de las instituciones encargadas de determinar las responsabilidades. En
este sentido, resulta decisivo el rol de los organismos de control para fortalecer la democracia.
En este punto es importante resaltar que las EFS, más allá de tratarse de Modelo de Cortes o de
Contraloría, en su mayoría están orientando su acción a incorporar herramientas de auditoría por
desempeño, por lo que no podría sostenerse en base a los resultados obtenidos la existencia de una
identidad entre modelo institucional y tipo de control que ejerce la EFS.
Texto 6: La administración pública argentina: nación, provincias y municipios:
Los 3 ámbitos de la administración pública argentina:
La Argentina es un país federal que garantiza, por la Constitución Nacional, la

autonomía de los municipios.
En las últimas décadas, en los países federales se ha venido produciendo una mutación en la forma
en que se desenvuelve la gestión pública del conjunto Nación-Provincias-Municipios, pasando de un
modelo que suele denominarse como “dual” -en donde el ámbito nacional por un lado, y las
provincias y municipios por otro, actuaban de forma independiente– a otra conocida como
“federalismo cooperativo o coordinado”, en el cual los tres niveles de Estado trabajan de manera
conjunta.
Esta nueva dinámica ha introducido o potenciado instrumentos que inducen y facilitan la cogestión de
actividades y programas.
Para un primer abordaje a la administración pública de un país federal, y en particular del caso
argentino que se caracteriza por agudas asimetrías territoriales, suele ser práctico utilizar lo que se
conoce como el ‘principio de equiparación’. Este principio sostiene que, aunque pueden encontrarse
excepciones, si una región alcanza un desarrollo relativo en un elemento, es muy probable que tenga
ese mismo nivel de desarrollo en los restantes elementos que lo componen.
El presupuesto y la Distribución de Funciones Nación – Provincias – Municipios:
En forma simultánea al reconocimiento de los distintos niveles de gobierno, la Constitución Nacional

de 1853 definió las competencias de las jurisdicciones nacionales y provinciales, como así también
delimitó expresamente las funciones y fuentes de recursos de cada una de ellas.
Como resultado de estos procesos, se estructuró un patrón de distribución de funciones y, en

consecuencia del gasto público, que asignó la mayor parte a la Nación (75%), en tanto sólo una
cuarta parte quedó en manos de los niveles subnacionales (22% a las Provincias y un 3% a los
Municipios).
A partir de la crisis mundial de 1930 se produce un profundo reordenamiento en la organización

social y económica del país. Como respuesta a la crisis se estructura un nuevo patrón económico
social que, entre otros elementos, implica un incremento sustancial de la actividad del sector público.
Esta expansión de la actividad estatal tuvo como principal actor al ámbito nacional, que se hizo cargo
de la casi totalidad de las nuevas tareas de salud, seguridad, acción social y desarrollo económico.
Como consecuencia de los procesos descritos, los cambios no hicieron más que consolidar el
proceso de concentración de funciones en el gobierno central en detrimento de provincias y
municipios.

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Hacia mediados de los ’70, y nuevamente en consonancia con procesos que se estaban dando en
todo el mundo, se abre una nueva etapa de transformación del sector público. En el caso argentino,
el elemento central de esta transformación tuvo que ver con superar agudos desequilibrios fiscales.
En las provincias, los principales cambios tuvieron que ver con asumir la responsabilidad primaria de
los grandes sistemas de gestión: salud, educación y seguridad.
La nueva división de funciones se tradujo en una notoria reducción de la participación nacional en el

gasto, que según los últimos datos disponibles supera apenas el 50% del total.
El empleo público:
La evolución del empleo público tuvo un desarrollo bastante paralelo al que se observa en el caso del
presupuesto. En particular debe destacarse el agudo descenso del empleo nacional en virtud de la
casi desaparición de las empresas públicas y las transferencias de servicios a provincias.
Los procesos de ajuste fiscal, en particular los realizados a partir de mediados de los ’70 implicaron
una importante reducción del empleo público como parte de la población económicamente activa.
En cuanto a la gestión del personal, puede hablarse de tres segmentos diferenciados. Un primer
segmento, que ocupa a aproximadamente un 60% del empleo público se encuadra en escalafones
que, con sus problemas y fallas, se encuentran vigentes. Esto incluye a las Fuerzas Armadas y de
Seguridad en el ámbito nacional, y a los escalafones de salud, seguridad y educación en las
provincias.
Un segundo segmento ocupa alrededor del 35% de la administración pública, y se caracteriza por un
funcionamiento que no está sujeto al encuadre general. De este grupo, aproximadamente la mitad se
desempeña dentro de alguna de las variantes del escalafón general de los tres poderes, y el resto se
divide entre una multiplicidad de escalafones.
Por último, cerca del 5% del total del personal, corresponde a los cargos políticos o de conducción de
la administración. El límite entre estos cargos y los del segmento anterior son borrosos ya que, como
vimos, casi todas las designaciones son ‘políticas.
La Administración Pública Nacional
1. Administración central, descentralizada e instituciones de la seguridad social:
Del Poder Ejecutivo Nacional dependen los organismos que componen la APN, constituida por la
administración central, la administración descentralizada e instituciones de la seguridad social.
La administración central se constituye por aquellos organismos que integran el Poder Ejecutivo
Nacional, por medio de los cuáles ésta desarrolla sus funciones. Básicamente, está conformada por
los ministerios, encabezados por ministros designados por el Presidente de la Nación
La administración descentralizada comprende a los organismos descentralizados, autárquicos y

autónomos. Las competencias descentralizadas son aquellas transferidas a un nuevo ente separado
de la administración central, que posee personalidad jurídica propia y constituido por órganos
propios.
Los organismos descentralizados dependen funcionalmente de la administración central, pero éstos a

su vez disponen de capacidad de decisión y, en el caso de los entes autárquicos, de personería
jurídica propia. Para ser autárquicos, deben disponer de recursos financieros o ingresos
propios.
La Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) es el organismo gubernamental de la

República Argentina encargado de administrar en el ámbito nacional los planes sociales que tienen
por objetivo desarrollar las políticas previsionales, el desempleo, el apoyo a las familias y a grupos de
personas consideradas beneficiarias de esquemas de protección social.

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El presupuesto Nacional:
El presupuesto general de la administración nacional presenta los recursos y gastos de la

administración central y los organismos descentralizados, donde se incluyen también las instituciones
de la seguridad social.
A grandes rasgos, el capítulo de recursos detalla los ingresos que serán incorporados al tesoro
nacional, y pueden provenir de impuestos, empréstitos y otro tipo de recursos. El capítulo de gastos
especifica los gastos que se efectuarán en el ejercicio financiero al que corresponde el proyecto de
ley de presupuesto
Los ingresos previstos por el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario (percibidos por
medio de los impuestos) o no tributario. Los ingresos no tributarios son aquellas tasas, aranceles,
multas, derechos, ventas de bienes y servicios de la administración nacional y rentas de la propiedad.
En nuestro país, posee una gran preeminencia la recaudación indirecta, o sea, aquellos impuestos en
los cuales se traslada la carga del tributo, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Las Provincias y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aries:
Heterogeneidad y desigualdad provincial:
· Provincias del Área Central: Posicionadas sobre el centro - este del país (provincias
pampeanas), se caracteriza por su abrumador peso relativo en términos de producto y población
y por ser el área en donde las relaciones sociales modernas encuentran su mayor nivel de
expansión.
· Provincias del Área Periférica: Comprendidas por las provincias de la franja norte del país y
del centro – oeste (provincias del NOA, NEA y Cuyo) se caracterizan por tener el menor nivel de
ingreso per – cápita y los mayores índices de deterioro social.
· Provincias del Área Despoblada: Posicionadas sobre el sur del país (provincias de la
Patagonia) su incorporación efectiva al territorio nacional ocurre recién a fines del siglo XIX. Se
caracterizan por su baja densidad poblacional y un patrón de inversión y gasto público muy alto,
remanente de políticas de ocupación y poblamiento vigentes hasta pocas décadas atrás.
Breve descripción de las principales unidades de la APP (Administraciones públicas provinciales):
Las distintas unidades de la APP presentan características peculiares. Siguiendo los cuatro tipos que
destacamos se describirán, muy brevemente, las características principales de algunos casos
seleccionados.
Los grandes sistemas: educación, salud, seguridad y desarrollo social: Se trata de burocracias
bastante consolidadas – con excepción de desarrollo social – que consumen el grueso del gasto
público e involucran a la gran mayoría del personal provincial
El sistema educativo ocupa un lugar central en la gestión de las administraciones provinciales,

siendo la función de mayor incidencia relativa en términos de gasto y personal. La actividad estatal
en este sector está dirigida a brindar la oferta educativa pública y realizar la regulación y seguimiento
de la oferta privada. La mayoría de las provincias tienen un Ministerio de Educación, que suele
agrupar, además de las tareas propias del sistema educativo, las funciones de gestión de la cultura y
del desarrollo científico y tecnológico.
Pasando a analizar el sistema desde una perspectiva de su administración, digamos que una de las
funciones clave está relacionada con el nombramiento de personal. En el caso de los docentes, el
nombramiento se realiza a través de Juntas de Calificaciones que son las encargadas de velar por el
cumplimiento del estatuto docente en su versión provincial. En el caso del personal auxiliar, los
nombramientos son realizados directamente por el ministerio
El sistema de salud merece destacarse el alto grado de profesionalización de sus trabajadores

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quienes, por la naturaleza de sus funciones, poseen fuerte autonomía en la toma de decisiones en su
lugar de trabajo. La tarea central del sistema de salud es la administración de la red de efectores
públicos, estructurada sobre un modelo de atención hospitalario céntrico, sustentado por efectores de
salud de diferente complejidad. Para su administración, las provincias generalmente optan por un
modelo de gestión desconcentrado territorialmente en diferentes zonas sanitarias: unas diez en las
jurisdicciones las más pobladas, alrededor de cinco en las menos extensas o de menor cantidad de
población.
Cada Zona Sanitaria suele tener tres niveles12: el primero está dado por el hospital cabecera de
zona, lugar en donde residen las autoridades zonales, que suelen ser las mismas que las del hospital
en cuestión. En cada una de estos efectores de salud se replica, a escala menor, la complejidad de
gestión del principal hospital provincial.
Un segundo cordón lo conforman hospitales de menor complejidad ubicados en las ciudades

secundarias de cada Zona, sobre los que suele haber presiones de cada una de las autoridades
locales en pos del fortalecimiento de “su” hospital.
El tercer cordón lo conforman los Centros de Atención Primaria (CAPs), una amplia red de cientos de
efectores por cada provincia, que suelen estar en todos los barrios y en todos los pueblos,
desarrollando acciones de atención primaria de la salud en conjunto con la comunidad, aunque
generalmente funcionando con un nivel exiguo de recursos.
Las tareas de atención primaria se diferencian de las que lleva adelante la red hospitalaria por
trabajar sobre los problemas de la comunidad en forma proactiva y no funcionar principalmente como
respuesta a la demanda espontánea de la población.
La gestión de las finanzas públicas:
El área de Hacienda es la que encargada de librar los créditos correspondientes al gasto de cada
jurisdicción como así también de gestionar los recursos provinciales. Teóricamente, el parlamento
aprueba un presupuesto que se asigna a las diferentes unidades de la administración, teniendo el
área hacendaria sólo a responsabilidad contable en la asignación de recursos.
El presupuesto provincial:
Los ingresos:
La estructura tributaria Nación – provincias de la Argentina tiene el formato de lo que se conoce como
“sistema mixto”: coexisten las facultades recaudatorias de las distintas jurisdicciones pero, además,
la jurisdicción federal gestiona la recaudación de bases tributarias compartidas que luego se
distribuyen entre todas las jurisdicciones por sistemas de coparticipación
las provincias tienen tres fuentes de ingresos: la generada por la recaudación de impuestos
provinciales (recursos propios), la que tiene como fuente las bases tributarias compartidas (los
recursos coparticipados) y los que se originan en transferencias del orden nacional.
El gasto:
Analizando ahora los rubros hacia los cuales se dirigen las erogaciones provinciales es de observar
el importante nivel de asignación hacia el gasto corriente. De este ítem, una alta proporción se aplica
al pago de salarios públicos.
Otro ítem que compone el gasto corriente es el gasto en Bienes y Servicios no personales. Este rubro
es muy heterogéneo y comprende desde el gasto de funcionamiento y pago de servicios hasta los
inherentes a las diferentes funciones específicas que cumplen las distintas áreas de la administración
pública. Dentro de estos es de destacar el importante nivel de gasto que exige la red sanitaria estatal
– especialmente medicamentos e insumos hospitalarios - que es la que ejecuta la mayor proporción
de esta cuenta.
Los Municipios:

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Gobiernos Locales y Heterogeneidad Territorial:
El alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que caracteriza a las provincias argentinas se potencia
al momento de analizar la realidad municipal, debido a que los promedios provinciales no dan cuenta
de los extremos que muestra el interior de los territorios en las distintas dimensiones analizadas.
La heterogeneidad institucional es notable. El régimen municipal de cada provincia incluye diferentes

formas y requisitos de creación, definición del territorio, forma de gobierno, recursos y competencias,
entre decenas de aspectos que no responden a particularidades regionales.
El diseño institucional es establecido en el nivel macro por la constitución provincial, que puede ser
detallado en esta instancia o autorizar su definición a la legislatura; en este último caso se regula en
la ley orgánica de las municipalidades o en leyes específicas. Una circunstancia que se presenta en
varias provincias es la persistencia de una ley orgánica sancionada en forma previa a la última
reforma constitucional, lo cual genera confusión respecto del diseño vigente y, en algunas
circunstancias, franca colisión.
Otra diferencia radica en la distinta delimitación territorial que realizan las constituciones provinciales.
Mientras algunas distribuyen todo el territorio provincial entre los gobiernos locales (sistema de ejidos
colindantes), otras en cambio asignan al municipio el territorio que comprende la ciudad o el alcance
de los servicios (ejido urbano), o aplican sistemas mixtos a partir de la definición de un radio
determinado desde el centro de la ciudad o un ejido urbano que puede extenderse a medida que
crece la población.
La administración pública municipal:
La heterogeneidad de los municipios argentinos también se refleja en su modelo de gestión pública.

Muchos gobiernos locales podrían encuadrarse en lo que se denomina régimen patrimonialista, cuya
característica esencial es la transformación del Estado en propiedad privada de quienes poseen los
recursos de dominación política. En estos municipios la estructura, vale decir la distribución de
funciones entre los miembros de la organización si existiera, se trata de una ficción debido a que los
objetivos personales se priorizan a las responsabilidades formales.
La creación o disolución de unidades, o los cambios de denominación, pueden responder a

tendencias en los gobiernos, a procesos de descentralización provincial, o simplemente, a la
necesidad de generar un cargo para un militante o un nuevo aliado político.
La ubicación en la estructura organizacional algunas veces responde a la antigüedad del funcionario

que ocupa el cargo
Es casi excluyente la distribución de tareas con un criterio funcional, tal como sucede en los otros
niveles de gobierno, con un esquema básico que comprende las áreas de gobierno, hacienda
(recaudación y pagos), servicios y obras públicas, y asistencia social.
El presupuesto municipal:
Ingresos municipales:
Las municipalidades generan más del 50% de sus recursos totales. En general, la mayor fuente de
recursos es una tasa que se cobra por los servicios de alumbrado, barrido y limpieza de calles, y
recolección de residuos, que se liquida por metro de frente o valuación de los inmuebles urbanos. Le
sigue en importancia una tasa retributiva del servicio de inspección de la seguridad e higiene en
comercios, industrias y servicios, cuya base imponible varía entre ingresos brutos, personas
ocupadas u otras variables relacionadas con el nivel de actividad.
Luego de décadas de conflicto, la tendencia general de limitar a los municipios al cobro de tasas
retributivas de servicios comenzó a resquebrajarse y, en la actualidad, muchos cobran impuestos.
Gastos municipales:

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Sólo el 8,4% del gasto público consolidado corresponde al nivel municipal.
La desproporción entre delegación de funciones y recursos obedece, en parte, a una

descentralización informal, producida por el mero retiro del gobierno provincial o nacional de la
prestación de determinadas funciones y el consiguiente aumento de la presión ciudadana sobre el
nivel de gobierno más cercano. Pero también responde a la metodología de la descentralización
formal, que en muchos casos implicó la delegación de la totalidad del servicio pero la transferencia
de sólo un porcentaje de los recursos.
La mayoría de los municipios destina la mayor parte de sus erogaciones a salarios. Otra clasificación
habitual del gasto municipal es por su finalidad: la más importante es la social, a la que se dedica
casi el 58% del total; ello comprende educación, salud pública, y promoción y asistencia social.
Profundizaciones Unidades 13 a 16
Accountability.
a) Defina accountability
b) Cuáles son los tipos de control efectuados por la SIGEN y la AGN
c) Describa las diferencias entre la SIGEN y la AGN
d) Señale cuáles son los beneficios de este proceso.
Eficiencia y equidad fiscal

1. Texto Prof. Victor Uckmar, El principio de la equidad tributaria.
● Sintetice los conceptos vertidos por el Prof. Uckmar y analice la relación entre la
necesidad financiera del estado y justicia económica.
● Defina equidad fiscal.
2. Ortodoxia y revisionismo en el abordaje de la coparticipación federal de impuestos.

a) Explique cómo se realiza la distribución de los recursos fiscales, a través de la
Coparticipación Federal de Impuestos.
● Señale cuáles son los mecanismos de distribución de la masa coparticipable.
● Identifique qué impuestos se coparticipan y describa cómo se realiza esa distribución
(primaria y secundaria)
● Busque algunos indicadores utilizados para realizar la coparticipación.
b) Defina correspondencia fiscal
c) Defina el concepto de equidad fiscal
d) Defina qué es la Coparticipación Federal de Impuestos.
Presupuesto del Estado
1) Qué es el Presupuesto Nacional. Aspectos

constitucionales del presupuesto público.
2) El presupuesto público - como componente de la administración financiera- y sus
subsistemas
3) Elaboración, presentación, aprobación, períodos y plazos.
4) El presupuesto general de la administración nacional presenta recursos y
gastos.
5) Diferentes clasificaciones del presupuesto nacional.
Luego responda a las siguientes consignas:

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a) El presupuesto público (como componente de la administración financiera) está

compuestos por subsistemas. ¿Cuáles son?
b) ¿Quién elabora el presupuesto?
c) ¿Quién aprueba el presupuesto y en qué período?
d) ¿A qué corresponden los recursos y gastos del presupuesto general de la administración
nacional?
e) ¿Cuál es la clasificación del gasto público?
f) ¿Para qué sirve la clasificación?

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Administración Pública (Universidad de Buenos Aires)

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APUNTES PARA UN MARCO CONCEPTUAL

Existen elementos constitutivos comunes en todas las definiciones:

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Los elementos fundamentales característicos del Estado son:

Administración y administración pública

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político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses

MANUAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ARGENTINA - Capitulo I

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Modelos de administración pública

Max Weber → distinguía tres tipos de autoridad: la carismática, la tradicional y la

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organización ser consistente en la aplicación normativa.Cuerpo de funcionarios

La Nueva Gestión Pública (NGP)

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en su afán por dinamizar y flexibilizar la gestión gubernamental. Por ejemplo:

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En otras palabras, es el tipo de administración pública caracterizada por la cooperación vertical y

Las capacidades estatales

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•Capacidad de diferenciar su control, referida a la posibilidad de contar con un

Estas propiedades, además de permitir aprehender el complejo proceso de formación de los

Podemos distinguir diferentes tipos de Estado que se dieron en Argentina:

El Estado liberal (1880-1930)

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● El espíritu de orden y progreso → administración de Roca bajo el lema “paz y

El Estado de bienestar keynesiano (1930-1976)

● En nuestro país, a principios de la década del 30 se hizo evidente la imposibilidad de

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El Estado neoliberal (1976-2001)

Un nuevo siglo: una nueva frontera Estado-sociedad

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"APUNTES PARA UNA TEORÍA DEL ESTADO"

Para O'Donnell el Estado es el componente específicamente político de la dominación en una

En resumen de lo anterior: el estado es lo específicamente político, y esto, a su vez, es un aspecto

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del fenómeno más amplio de dominación social.

La dominación es siempre relacional (de vinculación de sujetos sociales), es por definición

Hay un DIFERENCIADOR DE ACCESO A LOS RECURSOS DE DOMINACIÓN: LA ARTICULACIÓN

Se ve así el principio de ORDENAMIENTO CONTRADICTORIO DE LA SOCIEDAD CIVIL, fundante,

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ESTA CAPACIDAD DE INVOCACIÓN ES CONSTITUTIVA DE LA RELACIÓN CAPITALISTA DE

Aspectos y sujetos sociales concretos

Característica del capitalismo:

El trabajador es "libre", no es traído a la relación por medio de la coacción, lo trae la coerción

El Estado que surge de esta relación social es capitalista per se.

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Lo político o estatal es inherente a la relación de dominación, y la efectivización de la garantía de esa

El Estado es garante da respaldo coactivo a la vigencia de ciertas relaciones de dominación, pero

1. Es LÍMITE NEGATIVO de las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción (los

Así, la base de la exterioridad del estado:

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El derecho moderno es así la codificación formalizada de la dominación en la sociedad capitalista,

Así, el derecho también codifica la dominación, al consagrar y hacer coactivamente respaldable la

Así, la explotación aparece oculta por una doble apariencia:

Si lo estatal es aspecto de las relaciones de dominación, la oposición público-privado no existe. Lo

Organizador de la dominación mediante los límites negativos y el acondicionamiento del contexto

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Además, el Derecho es la consagración de la exterioridad aparente del Estado respecto de los