Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
REV 012023
Módulo 4
Gestión por procesos
Contenido
1. BASES CONCEPTUALES DE LA GESTIÓN POR PROCESOS ............................................................................................ 3
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..52
Estructura organizacional.
Marco legal.
Coordinación (dentro y fuera).
Servidores públicos.
Presupuesto.
Logística.
Tecnología.
Durante la década del 70, los países desarrollados emprendieron reformas para
atender la crisis fiscal de ese momento y dar solución a disfunciones que el Estado
de bienestar había generado. Esas reformas, conocidas genéricamente el modelo
de gestión de la NGP, e inspiradas en la gerencia del sector privado, apuntaron a
modificar el prevaleciente modelo burocrático de Estado. Los principios que
fundamente el nuevo modelo son, entre otros, la impersonalidad de las relaciones
de trabajo, la estandarización de los procedimientos y rutinas laborales, el mérito
técnico y profesional como factor de reclutamiento y promoción de los funcionarios
públicos, la racionalidad de la división del trabajo y el establecimiento de jerarquías
de la autoridad. Con el tiempo, este modelo fue convirtiéndose en estructuras
institucionales rígidas, centralizadas, piramidales y orientadas hacia los
procedimientos que no respondían a las demandas del nuevo contexto social y
económico.
Como está descrito en el módulo 2 del presente curso, la NGP propone reemplazar
el modelo tradicional de organización y entrega de servicios públicos, basado en los
principios de la jerarquía burocrática, la planificación, la centralización y el control
directo, por una gerencia pública basada en una racionalidad económica que busca
eficiencia y eficacia.
1 Los contenidos presentados en este punto se basan en el análisis de los estudios: BID y CLAD (2007)
Modelo abierto de gestión para resultados en el sector público; Roberto GARCÍA (2010). La gestión para
resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe; y Jorge KAUFMANN, Mario
SANGINÉS y Mauricio GARCÍA (2015). Construyendo gobiernos efectivos: logros y retos de la gestión pública para
resultados en América Latina y el Caribe.
Es necesario advertir que los cambios sociales no se refieren solamente a los que
son materia de la política social, como la salud y la educación, sino también a los
relativos a otras políticas públicas, como la seguridad ciudadana, la agricultura, el
empleo, la administración de justicia o la regulación de los mercados. Es importante
resaltar esta última, pues la provisión de bienes y servicios en un contexto de
competencia reduce sus precios y los pone al alcance de más ciudadanos, lo cual
genera una mejor calidad de vida. Todos los aspectos mencionados son creadores
de valor público y generan cambios en la sociedad.
Fuente: http://www.mfdr.org
Una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para
generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en
forma colectiva, coordinada y complementaria, debe implementar las instituciones públicas
para generar los cambios sociales con equidad, y en forma sostenible, en beneficio de la
población de un país.
Todo ello conlleva procesos complejos de ensayo y error, en los que intervienen
varios actores:
«La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es
que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados
(productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de
resultados” o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto.
Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos
por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo de
programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada
en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus
actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los
resultados deseados y hacer ajustes continuos según sea necesario para asegurar el logro de
los resultados».
CADENA DE RESULTADOS
Por otro lado, la GpRD promueve que los directivos de las instituciones asuman
responsabilidades por el logro de resultados, y no por el mero cumplimiento de
funciones, lo que promueve una rendición de cuentas más sólida y sustantiva,
fundamentada en evidencias que pueden ser verificadas por parte de la opinión
pública y la sociedad civil. Esto supone un giro importante en la manera tradicional
de administrar y, por lo tanto, requiere una voluntad política explícita al más alto
nivel, así como entidades abanderadas del cambio con poder de influencia en el
conjunto del sector público.
Aunque la GpRD es principalmente una estrategia gerencial y, como tal, son las
autoridades públicas y los directivos los responsables primarios de implantarla, los
resultados institucionales no son posibles sin el concurso de los encargados de la
provisión de los servicios públicos, sean estos médicos, maestros, recepcionistas u
obreros. Es por ello que, en el ámbito de la administración de los servicios, la GpRD
promueve un enfoque de abajo hacia arriba, en el que prime la consideración de las
a. Dimensiones de la GpR
Todas estas dimensiones sitúan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual
y operativa orientada a priorizar el resultado en todas las acciones, y lograr la
optimización del desempeño gubernamental. Corresponde a un ejercicio de
dirección de los organismos públicos que busca conocer y actuar sobre todos
aquellos aspectos que afecten o modulen los resultados de la organización.
Es importante señalar esta diferencia porque, si bien la GpR es una buena base para
una mejor rendición de cuentas y una mayor transparencia, su función principal no
es la de servir como instrumento de control de la actuación de los directivos
públicos, sino, más bien, la de proporcionarles a ellos un medio de monitoreo y
regulación para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Cabría considerar
aquí que solo si dispone del «derecho a la GpR», la dirigencia estará en capacidad
de rendir cuentas apropiadamente.
Por lo visto hasta aquí, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestión y el
ejercicio de la función directiva. Ello no es obstáculo, sin embargo, para que tal y
como parecen mostrar algunas experiencias ya comentadas, contribuya a la
participación social, a la transparencia y a la rendición de cuentas en el sector
público.
Dada la diversidad de aspectos en los que puede aplicarse la GpR y las múltiples
prácticas existentes, la denominación de esta herramienta parecería ser suficiente
para resolver la interrogante sobre cuál es su objeto de trabajo. Así, sería lógico
pensar que, si el objetivo de la GpR es el resultado, su objeto de atención debería
ser también el resultado. Sin embargo, cabe no confundir el propósito de esta
herramienta (mejorar el resultado) con el objeto de su acción, es decir, el fenómeno
sobre el que interviene.
Para aclarar esta cuestión, cabe reflexionar previamente sobre lo que significa un
«resultado» en el ámbito de la administración pública. Desde un punto de vista
semántico, el resultado es el efecto y consecuencia de cualquier acción. Así, el
resultado de un ajuste presupuestario será el grado de aproximación que se alcance
entre ingresos y gastos. En un plan de reducción de personal, será la disminución
que se consiga en el número de empleados. En la gestión, tanto pública como
privada, toda acción realizada en cualquier nivel y sobre cualquier situación o factor,
produce un resultado. La GpR toma en cuenta esta premisa en la medida en que
busca que las acciones públicas logren
un buen resultado o el mejor.
Según este autor, el valor público ocurre cuando el Estado realiza actividades
capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a necesidades o demandas que:
El control de gestión.
La dirección por objetivos.
La gestión estratégica.
La gestión del desempeño.
La evaluación y el monitoreo.
La medición de los resultados.
Sin dar por cerrado el debate planteado en líneas anteriores sobre lo que debemos
entender por GpR, la definición aquí propuesta recoge los elementos comunes
presentes en el debate conceptual sobre este tema. De este modo, la GpR está
caracterizada por:
Consideremos:
3 Los contenidos presentados en este punto se basan en el análisis de los estudios: Armin ALONSO (2014).
Innovación en instituciones públicas: práctica de mejora continua y grupos de mejora. XXVII Concurso del CLAD
sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública. La innovación en la gestión pública
(Caracas); y Jorge ATRIO y María Sol PICCONE (octubre, 2008). De la administración pública a la gerencia pública.
El porqué de la necesidad de gestionar la transición, publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia.
N.o 42, Caracas.
«Un sistema de significado compartido por los miembros, el cual distingue a una organización
de las demás (…). Este sistema de significado compartido es un conjunto de características
claves que la organización valora».
Las innovaciones incrementales son un camino para sacar el mayor valor posible de
los productos o servicios existentes sin hacer cambios significativos o inversiones
importantes. En Estados Unidos, un 80 % de los recursos destinados a innovación
corresponden a mejoras incrementales (DÁVILA, EPSTEIN y SHELTON, 2006, p. 42).
Las organizaciones que están adscritas a algún programa de calidad suelen realizar
la mejora continua a través de los denominados círculos de calidad, que es un
pequeño grupo de personas que realiza voluntariamente actividades de mejora de
A diferencia de los círculos de mejora, los grupos de mejora de calidad son equipos
en los que la dirección de la empresa define quiénes son sus miembros y cuál es el
tema a resolver. La participación en estos grupos está fijada por la dirección; pueden
abarcar amplios aspectos de la organización; están caracterizados también porque
los miembros pertenecen a diversas áreas de trabajo, lo que permite una mayor
interacción e intercambio de experiencias. Su composición es específica para cada
proyecto, en el que la dirección interviene guiando y supervisando el proceso. En
cuanto a la administración del proceso, a diferencia de los círculos de mejora, esta
es relativamente simple (BERLINCHES, 2004).
Para la realización del workshop se define y se cita al equipo. Se informa acerca de la zona o
tema a tratar, los objetivos particulares y generales que se desea conseguir, y se introduce al
grupo en la metodología GTI. Se expone, también, algunos conocimientos sobre dinámica de
grupos, así como los horarios de las reuniones, y cómo va a ser el funcionamiento del equipo.
Llegados a este punto, se expone una descripción detallada del problema o proceso real. A
continuación, se valora los parámetros relevantes en relación con el objetivo que se quiere
conseguir (calidad, productividad, seguridad, superficie, medio ambiente, etc.). Seguidamente
se aplica la técnica de la tormenta de ideas, en la cual todos los miembros del grupo participan
activamente, exponiendo sus ideas sobre mejoras, despilfarros, propuestas, pruebas o
consultas (SANGÜEZA, ILZARBE y MATEO, 2006, p. 219).
Por otra parte, el sistema de producción de Toyota está diseñado para suministrarles
herramientas a las personas para que mejoren continuamente su trabajo. Por ejemplo, se
depende de los trabajadores para reducir un inventario, para identificar y solucionar problemas
ocultos. Los trabajadores tienen un sentido de urgencia, de propósito, y trabajan en equipo
para no afectar el inventario. En una base diaria, los ingenieros, los especialistas de producción,
los especialistas de calidad, los proveedores, los jefes de equipo y, lo más importante, con la
participación de los operarios, se implican en su totalidad en la resolución de problemas y en
la mejora. Como consecuencia de estas acciones, el equipo se vuelve más efectivo resolviendo
problemas (LIKER, 2010).
Las organizaciones públicas presentan una burocracia del tipo coercitivo, en la que
existen muchas reglas, un cumplimiento rígido de estas, procedimientos escritos y
controles jerárquicos. Pero, a pesar de que existe una clara diferencia en sus formas
En los servicios públicos chilenos, hay ejemplos destacados de innovación incremental con
resultados más que satisfactorios:
Otro buen ejemplo es el caso del Servicio Médico Legal, institución ganadora del premio
desafío Chilegestiona correspondiente al año 2013, con su proyecto denominado
Mejoramiento de la identificación de adultos mayores fallecidos (Ministerio de Hacienda
de Chile, 2013). La iniciativa del Servicio Médico Legal fue desarrollada por el equipo del
laboratorio de identificación frente al problema de trabajo que se les presentaba para
identificar a adultos mayores fallecidos, relacionados con la visibilidad de la huella digital
a causa de estar muy deteriorada, lo que no permitía una rápida identificación, e
implicaba realizar otros exámenes adicionales que aumentaban el costo y el tiempo del
procedimiento (y los reclamos). El equipo de trabajo comenzó a experimentar con
diversos químicos aplicados en la huella digital, hasta que encontraron un compuesto
que dejaba totalmente al descubierto los relieves de la huella, y con esto la fácil
identificación.
Las iniciativas anteriores son ejemplos de innovación incremental, en las cuales no vemos
inversión en grandes maquinarias o uso de tecnología de vanguardia, sino todo lo contrario,
son soluciones simples, pensadas por personas, personas que abordan un problema en el
trabajo que les atañe y les angustia. Estas iniciativas muestran la capacidad del grupo de
reflexionar sobre su propio trabajo y articular sus esfuerzos para encontrar una solución
satisfactoria para ellos y sus usuarios/clientes.
Continúa en su análisis: «[…] Hay que comprender que, para el funcionario, solucionar los
problemas que se le presentan es la única forma de satisfacción que recibe de su trabajo; por
lo tanto, es cuando el trabajo adquiere sentido. Por ello, el funcionario no puede dejar de
sentirse satisfecho cuando hay un trabajo bien realizado que se completa, que se concluye».
Lo anterior, junto con las técnicas de la mejora continua, nos presenta interesantes
posibilidades para la innovación de las instituciones públicas. El beneficio no solo se
circunscribe a la mejora de los productos y servicios a sus usuarios/clientes, sino que también
se presenta como una oportunidad para que los funcionarios constituyan un espacio de
relaciones interpersonales, en el que reflexionen sobre sus problemas del trabajo, busquen la
solución a sus “cuellos de botella”, se les permita autonomía para suprimir el exceso de normas
y las repeticiones en su trabajo sin llegar a alguna parte, posibilidades para pensar las mejores
formas de hacer, aumentar su satisfacción laboral y, finalmente, se valore sus capacidades y
conocimientos de las organizaciones públicas, generando también los incentivos adecuados
que reconozcan su quehacer.
En conclusión:
4Fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado. San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008, y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno. San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008.
Una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente, interna y
externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de los
procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para
resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas.
Todo proceso de gestión pública debe perseguir la creación de valor público, lo que tiene que
reflejarse en resultados e impactos, cuantificables, que permitan evaluar el rendimiento en
todas sus dimensiones. Para la objetiva determinación de resultados, se requiere analizar la
evolución del desempeño y el nivel de alcance de las metas, trazadas con sistemas de
información para el seguimiento, evaluación y control rigurosos y oportunos, que fundamenten
la toma de decisiones y medidas correctivas. La gestión pública para resultados requiere la
implementación de sistemas de monitoreo, medición y control que permitan un adecuado
control, y la toma de decisiones.
Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia en
términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y
compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la mejora de las
actividades de la administración pública orientada al servicio público y para resultados. A los
efectos de la calidad en la gestión pública, los procesos constituyen una secuencia ordenada
de actividades, interrelacionadas, para crear valor añadido.
La gestión por procesos en la administración pública debe tener en cuenta que el ciudadano
es el eje fundamental de la intervención pública, lo cual requiere adoptar enfoques y diseñar
los procesos de prestación del servicio desde la perspectiva del ciudadano, usuario o
beneficiario, y no desde la perspectiva de la administración pública.
Consideraciones finales
5 La elaboración de este apartado del módulo toma como base a las propuestas planteadas en los
documentos de gestión y presentaciones institucionales de la Secretaria de Gestión Pública (SGP) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
2.1.2. Objetivos
Estos cinco pilares han sido elaborados sobre la base de los componentes del
modelo antes descrito, y complementados por tres ejes transversales. Estos son:
Como se menciona, estos pilares deben ser apoyados por tres ejes transversales:
El gobierno abierto.
El gobierno electrónico.
La articulación interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).
POLÍTICAS
PÚBLICAS
NACIONALES PLANES DE
PLANEAMIENTO
(PPN) DESARROLLO
ESTRATÉGICO
CEPLAN-PCM CONCERTADO
SECTORIAL
Gobierno nacional (PDC) PLANEAMIENTO
Integran y dan MULTIANUAL
ESTRATÉGICO
Gobiernos coherencia a la (PESEM) PLANEAMIENTO
Propuesta de INSTITUCIONAL
regionales acción del OPERATIVO
desarrollo (PEI)
Gobiernos locales Estado. Determina los INSTITUCIONAL
acordada por (POI)
Enfoque de objetivos
actores claves Debe estar
servicio al estratégicos de
de la región. articulado con
ciudadano. mediano plazo Debe estar
Orienta el el POI y con
Deben reflejar de los sectores. los planes de
articulado con
proceso de el PEI y con los
los objetivos Define cursos otras
desarrollo planes de otras
establecidos en de acción en un entidades en
regional y local. entidades en la
los planes esquema la línea de las
Articula línea de las
sectoriales, PEI multianual. PPN.
POI y PDC. verticalmente PPN.
los objetivos
territoriales.
Dirección General
de Presupuesto
Público (MEF)
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
SGP-PCM
Gobierno nacional
Gobiernos
regionales
Gobiernos locales
Planeamiento
estratégico
Como ha sido desarrollado líneas arriba, una gestión al servicio del ciudadano
necesariamente deberá cambiar el tradicional modelo de organización funcional y
migrar hacia una organización por procesos contenida en la cadena de valor de
RESULTADO RESULTADO
INSUMO ACTIVIDAD PRODUCTO
ESPECÍFICO FINAL
DEMANDAS DE LOS
SATISFECHOS
CIUDADANOS
CIUDADANOS
Los procesos identificados son de dos tipos:
En un modelo de gestión por resultados, los dos tipos de procesos deben ser
optimizados. Las organizaciones modernas estudian rigurosamente cómo optimizar,
formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte de la
cadena de valor. Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de
valor son:
El personal (conocimiento).
La infraestructura (instalaciones).
Los equipos.
Uno de los elementos centrales del sistema de gestión ISO 90001, es el enfoque
basado en procesos. De manera similar, el Modelo de Excelencia en la Gestión del
Premio Nacional a la Calidad de Perú (2014), en el criterio 6 (enfoque en las
operaciones) plantea la siguiente pregunta:
«Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia en
términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y
compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la mejora de las
actividades de la administración pública orientada al servicio público y para resultados. A los
efectos de la calidad en la gestión pública, los procesos constituyen una secuencia ordenada
de actividades, interrelacionadas, para crear valor añadido».
6 Aprobada en el marco del D. S. N.° 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
(PNMGP).
«Gestión por procesos. Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar
el tradicional modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos
contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad, que aseguren que los bienes y
servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el
ciudadano, dados los recursos disponibles. Los procesos son definidos como una secuencia de
actividades que trasforman una entrada o insumo (una solicitud de un bien o servicio o
ambos) en una salida (la entrega del bien o servicio o ambos), añadiéndole un valor en cada
etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad,
entre otros)».
A modo de ejemplo, puede señalarse que para el caso del agua potable, las
Empresas Prestadoras del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (EPS), cuando
aplican el enfoque funcional, desarrollan sus actividades aplicando lo que está
señalado en su reglamento de funciones, que puede indicar que el servicio de agua
potable debe ser prestado en óptimas condiciones, es decir, deben proveer un
servicio de buena calidad y entregar un agua que pueda ser consumida, es decir,
potable, con una continuidad del servicio de 24 horas, y que las familias deben hacer
un uso responsable del servicio, lo que implica consumo responsable, que involucra
que el agua potable sea utilizada de forma correcta y racional, sin desperdicio. Lo
anterior puede parecer suficiente para generar el bienestar en las familias a partir
de contar con el servicio en el domicilio.
Sin embargo, puede darse una circunstancia en donde los miembros de la familia
no tiene el conocimiento para hacer un uso responsable del agua potable, por
razones culturales, por estar recién conectados a la red de agua potable y las
En una lógica funcional, la EPS considera que su labor está concluida al ofrecer el
servicio con un buen producto, es decir, servicio de agua potable y alcantarillado,
que entrega agua potable a las familias, y no preocuparse por el uso adecuado de
ambos. En este escenario, el mal uso del producto (agua potable) tiene un efecto
directo sobre la población, en el sentido de ser uno de los motivos por los que
aparece la Desnutrición Crónica Infantil (DCI), condición que cuando aparece -entre
los 0 y 5 años- afecta de forma permanente a niños y niñas, y tiene efectos también
permanentes en su capacidad para aprender y tener un buen desempeño en la
escuela, y luego en las actividades laborales. En el primero caso, pues la DCI afecta
el rendimiento en la escuela, no logrando los niveles de aprendizaje esperados, y
en el segundo, pues no está en condiciones de asumir labores sofisticadas por un
déficit de comprensión.
En una lógica de procesos orientada a resultados, la EPS detecta que las familias no
están haciendo un adecuado consumo, entonces implementa junto con el servicio
de agua potable y alcantarillado, un programa de educación sanitaria donde instruye
a las familias sobre el buen uso del servicio y del agua potable, y alerta sobre las
graves consecuencias sobre los niños y niñas del mal uso, pues tiene efectos
negativos sobre la salud y la educación, es decir, en los resultados. En otras
palabras, la EPS lo que hace es integrar dentro del proceso de producción del
servicio el componente educativo, y hace monitoreo de la adecuada prestación del
servicio en todas las etapas de la cadena de valor, y hace seguimiento de la
evolución de los resultados en las familias, a partir de los indicadores de incidencia
de enfermedades gastro-intestinales y DCI en los centros de salud de la zona y de
los logros de aprendizajes en la escuela de la zona.
Como puede observarse con el ejemplo, el cambio de una gestión funcional a una
gestión por procesos orientada a resultados involucra ajustes estructurales en una
organización pública, y un cambio en diferentes dimensiones de la gestión.
La aplicación de una gestión por procesos representa un gran desafío para los
responsables de las organizaciones públicas pues obliga a desarrollar una gestión
innovadora y romper con la inercia -burocrática y normativa- organizacional
existente.
Los principales principios orientadores que pueden mencionarse son los siguientes:
Liderazgo visionario.
Orientación al servicio del ciudadano.
Transparencia, participación ciudadana y ética pública.
Relación mutuamente beneficiosa con el proveedor.
Evaluación permanente, mejora continua, orientación a resultados y
rendición de cuentas.
Innovación y aprovechamiento de las tecnologías.
Valoración al servidor público.
Agilidad y flexibilidad.
Consideremos:
Que la alta dirección de las entidades públicas apoye las iniciativas para
implementar la gestión por procesos en sus respectivas entidades.
Acelerar el proceso de fortalecimiento de capacidades de los servidores y
funcionarios públicos de los tres niveles de gobierno para implementar la
gestión por procesos.
Mostrar resultados en el corto plazo, resaltando la satisfacción de los
ciudadanos al recibir bienes y servicios de calidad, cuya base es la gestión
por procesos.