Herreño 2015 - Guía Ciudadana para La Incidencia

Guía para la incidencia
ciudadana en las
políticas públicas
Los derechos económicos, sociales y
culturales y la planeación
territorial
Guía para la incidencia ciudadana en las

Defensoría del Pueblo
Defensoría Delegada para los Derechos

Económicos, Sociales y Culturales
2015
DEFENSORÍA DEL PUEBLO
Jorge Armando Otálora Gómez
Defensor del pueblo
Esiquio Manuel Sánchez Herrera

Vicedefensor del Pueblo
Alfonso Cajiao Cabrera

Secretario General
Consuelo Rivera Pineda

Defensora Delegada para los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales
Ángel Libardo Herreño Hernández

Autor
Carlos Arturo Lozano Sierra

Revisión de contenidos
Producción Editorial: Milenio Editores e Impresores E.U.
Diseño, Diagramación e Impresión: Milenio Editores e Impresores E.U.
Portada: Defensoría del Pueblo
Ilustración: Defensoría del Pueblo
Fotografía: Banco de Imágenes de la Defensoría del Pueblo
Iván Mauricio Lombana Villalba

Corrección de estilo
ISBN: 978-958-8895-13-0
El presente texto se puede reproducir, fotocopiar, replicar,

total o parcialmente, siempre que se cite la fuente.
Contenido
INTRODUCCIÓN 6 3
UNIDAD 1: ELEMENTOS Y ENFOQUES PARA INCIDIR EN LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS 11
1.1. LOS DESC COMO DERECHOS EXIGIBLES 13

1.2. LA ESTRUCTURA DE LOS DESC 15
1.3. LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO CON LOS DESC 18
1.3.1. Obligaciones generales: respeto, cumplimiento y protección 19
1.3.2. Obligaciones de cumplimiento inmediato y progresivo 20
1.3.3. Obligaciones relacionadas con el contenido mínimo 21
1.4. LAS RUTAS DE EXIGIBILIDAD DE LOS DESC 25
1.5. NOCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 27
1.5.1. Las políticas públicas como proceso y estrategia 28
Tabla contenido
1.6. ELEMENTOS PARA LA INCIDENCIA POLÍTICA 32
1.6.1. La construcción de un plan de incidencia 32
1.6.2. Intencionalidades de la incidencia 35
a) El enfoque de derechos 36
b) El enfoque de desarrollo local 37
c) El enfoque anti-discriminación 42
TALLER No. 1 50
UNIDAD 2: INCIDENCIA EN LOS PLANES DE DESARROLLO 55
2.1. PLANEACIÓN LOCAL Y EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA 57

2.2. LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO 59
2.2.1. El voto programático y la revocatoria del mandato 59
2.2.2. Contenidos del Programa de Gobierno 66
2.2.3. Ciudadanía frente a los Programas de Gobierno 70
2.3. FASES DE LA POLÍTICA PÚBLICA TERRITORIAL Y OPORTUNIDADES PARA
LA INCIDENCIA 71
2.4. ACTORES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES 75
2.5. PAPEL DE LOS CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN 76
TALLER No. 2 83
UNIDAD 3: LA INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO TERRITORIAL 85
3.1. ESTRUCTURA GENERAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 87

Guía
para la incidencia ciudadana en las políticas públicas
3.2. ¿DE DÓNDE PROVIENEN LOS RECURSOS DE LOS ENTES

TERRITORIALES? 88
3.2.1. Recursos exógenos del presupuesto municipal 89
a) Las transferencias 89
b) Distribución de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) 90
c) El Sistema General de Participaciones 91
d) Sistema General de Regalías 94
e) El Sistema Nacional de Cofinanciación 104
3.2.2. Recursos endógenos del presupuesto municipal 106
3.3. PRESUPUESTO DE INGRESOS CORRIENTES 107

3.4. EL PRESUPUESTO DE GASTOS O DE APROPIACIONES 109
3.4.1. Límites en los gastos de funcionamiento 110
3.4.2. La regla fiscal 111
3.4.3. El presupuesto para inversiones es dinámico y semi-flexible 112
3.5. LA CONSTRUCCIÓN DEL PRESUPUESTO EN EL MUNICIPIO 115

3.5.1. El ajuste a las finanzas públicas territoriales 116
3.5.2. Generalidades del presupuesto 119
a) El sistema presupuestal 122
b) La responsabilidad fiscal 127
c) El Banco de Programas y Proyectos 128
d) El presupuesto general del Municipio 132
3.5.3. El ciclo presupuestal 133
3.6. ¿QUE SON LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS? 138

3.6.1. Institucionalización de los presupuestos participativos en la
Ley 1757 de 2015 139
3.6.2. Experiencias nacionales en presupuestos participativos 140
3.6.3. Veeduría social al presupuesto 143
3.7. EL ANÁLISIS PRESUPUESTARIO 143
TALLER No. 3 147
UNIDAD 4: EL CONTROL Y SEGUIMIENTO CIUDADANO A LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS: OPORTUNIDADES Y LÍMITES 155
4.1. BREVE MARCO LEGAL SOBRE EL CONTROL CIUDADANO DE LA
GESTIÓN PÚBLICA 157
4.2. LOS ESPACIOS Y MECANISMOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 164
4
4.3. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE UNA PARTICIPACIÓN 5
CIUDADANA QUE CONSTRUYA LO PÚBLICO 172
4.4. PARTICIPACIÓN CIUDADANA DESDE LAS DIVERSIDADES
HUMANAS Y POBLACIONALES 175
4.4.1. Políticas de las mujeres y de la equidad de géneros 176
4.4.2. Políticas sobre derechos de los Grupos Étnicos 179
4.4.3. Políticas sobre derechos del campesinado 190
TALLER No. 4 191
BIBLIOGRAFÍA 193
ANEXO No. 1: LAS COMPETENCIAS DE LOS ENTES TERRITORIALES 201
Tabla contenido
Introducción
Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC, en adelante) son el

conjunto de derechos que tienden a asegurar condiciones de bienestar material
o de calidad de vida de las personas y de la ciudadanía. Se dice de ellos que con-
cretan la dimensión positiva o real de la igualdad y que, en cierto sentido, com-
plementan la noción de igualdad formal ante la ley que declaran la Constitución
Política (artículo 13 de la CP) y los tratados internacionales.
Los DESC completan la noción de la dignidad humana: al lado de las li-
bertades personales (derechos civiles y políticos), las personas requieren de
condiciones materiales básicas para realizar, individual y colectivamente, sus
proyectos de vida.
Los DESC son derechos exigibles, pues otorgan a sus titulares un poder de
reclamación frente al Estado (y a terceros) de todas aquellas garantías que
hacen que la vida sea digna también en términos de bienestar material (ali-
mentación, agua, vivienda, educación, trabajo, salud, etc.).
La Defensoría del Pueblo, a través del Programa de Seguimiento y Evalua-
ción de Políticas Públicas en Derechos Humanos, PROSEDHER, desde hace
más de una década ha delineado los elementos metodológicos básicos para el
análisis integral de los DESC, y para el seguimiento y evaluación de las polí-
ticas públicas a través de las cuales se desarrollan estos derechos, en el marco
de las obligaciones que imponen al Estado colombiano los tratados interna-
cionales de derechos humanos, la Constitución Política y la jurisprudencia.
En el esfuerzo de sistematización de las obligaciones estatales de naturaleza
inmediata y progresiva de los DESC, PROSEDHER ha llevado a cabo una
serie de publicaciones por derechos, que siguen siendo un referente impor-
tante para las instituciones estatales, organizaciones sociales y ciudadanos.
Esa distinción de las obligaciones estatales entre inmediatas y progresivas, le
ha permitido a la ciudadanía reconocer las rutas de exigibilidad de los DESC:
para los contenidos esenciales y de cumplimiento inmediato, la vía de la jus-
ticiabilidad (protección solicitada ante los jueces de la República), y para los
contenidos que tienen carácter progresivo, comprender que su realización se
proyecta en el transcurso del tiempo, a través de diversas políticas públicas.
Esto sin perder de vista que las rutas de exigibilidad no son excluyentes entre
sí, se pueden complementar dependiendo de los casos concretos y de las es-
trategias que se pongan en juego durante las reclamaciones.
La Defensoría del Pueblo1 desea con este material pedagógico, profundizar
en la ruta de la exigibilidad de las políticas públicas. Este módulo busca for-
talecer las capacidades de la ciudadanía y de las instituciones públicas para la
discusión democrática, la incidencia, el diseño e implementación de políticas
públicas territoriales, fundamentadas en un enfoque de DESC.
A partir de esta doble naturaleza legal de las políticas públicas territoriales
como derecho de participación ciudadana y obligación de las autoridades
públicas, la Defensoría Delegada para los Derechos Económicos Sociales y
Culturales desea contribuir al impulso de políticas locales con enfoque de de-
rechos: por un lado, sensibilizando a las instituciones sobre el respeto de las
obligaciones de derechos humanos que le impone la Constitución Política y
los tratados internacionales en el diseño y ejecución de las políticas públicas,
y por otro lado, entregando herramientas para la participación e incidencia
cualificada, efectiva, crítica y propositiva de la ciudadanía en los planes de
desarrollo y en los presupuestos públicos.
La coyuntura de la planeación local participativa se convierte en una oportu-
nidad valiosa para que la ciudadanía y los servidores públicos acuerden polí-
ticas, planes, programas y proyectos en cada departamento y municipio, que
fundamentados en un enfoque de derechos, permitan avanzar en la solución
de los problemas apremiantes y grandes discriminaciones sociales que afectan
a los sujetos y grupos de especial protección constitucional.
1
La Constitución Política de Colombia en el artículo 282 atribuye al Defensor del Pueblo el deber de velar por la promoción, ejercicio y divulgación de
los derechos humanos. Con la Resolución 1014 del 15 de julio 2013, “Por medio de la cual se adopta el Plan Estratégico de la Defensoría del Pueblo
para la vigencia 2013-2016”, y con el Decreto 025 del 10 de enero de 2014, “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se establece la organización y
funcionamiento de la Defensoría del Pueblo”, se establecen los lineamientos generales y acciones institucionales para que la Defensoría en desarrollo de
su misión constitucional y legal, impulse la efectividad de los derechos humanos y adelante acciones tendientes a incidir en el desarrollo de una política
pública garantista de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
La Guía para la Incidencia Ciudadana en Políticas Públicas se estructura en
cuatro unidades temáticas, a saber: (I) Elementos y enfoques para incidir en
las políticas públicas; (II) La incidencia en los planes de desarrollo; (III) La
incidencia en el presupuesto territorial; Y (IV) El control y seguimiento ciu-
dadano a las políticas públicas: oportunidades y límites.
Guía de lectura
Esta guía tiene un propósito pedagógico: facilitar el aprendizaje autónomo
de personas, grupos y organizaciones de la sociedad civil y de los servidores
públicos interesados en participar en los procesos de la planeación local, para
orientar los planes de desarrollo y las políticas públicas para la satisfacción de
las obligaciones que tiene el Estado con los derechos económicos, sociales y
culturales, y la superación de las discriminaciones que pesan sobre grupos de
especial protección constitucional.
Para lograr el objetivo del aprendizaje autónomo, este material pedagógico
que entrega la Defensoría del Pueblo debe concebirse como una guía para el
aprendizaje, la reflexión y la aplicación de los conocimientos incluidos.
La guía consta de varias herramientas e intenciones:
1) Cuatro unidades temáticas que aportan el desarrollo de elementos teóricos
y conceptos básicos para el conocimiento del ciclo de la planeación territorial
y del ciclo presupuestal. La información contenida en cada unidad es una sín-
tesis de los debates teóricos, políticos y jurídicos de los temas tratados, pero
la exposición y el lenguaje utilizado no tienen pretensiones académicas, sólo
informativas para la ciudadanía.
2) A lo largo del texto de cada unidad temática el lector encontrará dos herra-
mientas:
-Recuadros informativos: que enfatizan algunas ideas relacionadas con la par-
ticipación ciudadana y sus posibilidades de incidencia.
-Actividades de aplicación y de reflexión: referentes al tema concreto que se
desarrolla.
3) Cuatro talleres pedagógicos al finalizar cada unidad temática: estos talleres
les ayudarán a los lectores a profundizar en los conocimientos desarrollados
en la unidad temática, y a encontrar el sentido práctico de los mismos. En
cada taller se encuentran dos tipos de actividades:
-Actividades de comprensión de los temas: son actividades educativas para la
asimilación de los contenidos teóricos de la unidad. Por lo mismo, formulan
preguntas que tienden a que el lector ponga en acción operaciones cognitivas
que facilitan el aprendizaje de los contenidos, entre ellas: analizar, informar,
explicar, caracterizar, diferenciar, relacionar, clasificar, interrogar, etc.
-Actividades de aplicación: las facultades o capacidades para transferir los co-
nocimientos son la mejor forma de reconocer en qué nivel alguien se ha apro-
piado de un conocimiento. Estas actividades buscan que los lectores apliquen
o proyecten los usos de las diferentes herramientas de incidencia propuestas
en las unidades temáticas a su propio contexto.
4) El desarrollo integral de los talleres es la mejor forma de hacer un aprove-
chamiento autónomo de este material formativo.
La Defensoría Delegada para los Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les confía en que la ciudadanía y los servidores públicos que usen esta guía,
encuentren buenas razones para hacer un ejercicio efectivo de la participación
democrática y adecuados ejercicios de exigibilidad de los DESC a través de
las políticas públicas.
Unidad 1
Elementos y enfoques
para incidir
en las políticas
públicas
Para aproximarse al escenario de las políticas públicas como un campo para 13
la incidencia política de la ciudadanía y un medio de exigibilidad de los DESC , 2
es necesario repasar primero algunos conceptos sobre el enfoque de los dere-

chos. Este capítulo partirá de reconocer la estructura básica de los DESC: los
contenidos básicos y los contenidos progresivos. Luego abordará el tema de
Elementos y enfoques para incidir en las

las obligaciones que imponen estos derechos, y a partir del reconocimiento
de la estructura y obligaciones relacionadas con los DESC, se identificarán las
rutas para su exigibilidad. Seguidamente se profundizará en algunas nociones
elementales acerca de las políticas públicas, y por último se proponen algunos
enfoques para realizar procesos de incidencia ciudadana en el ámbito de las
políticas públicas territoriales.
1.1 Los DESC como derechos exigibles
De acuerdo con el jurista español Gregorio Peces Barba (1999, 60):
“Los derechos económicos, sociales y culturales establecen a favor de sus titulares
una prestación normalmente a cargo de los poderes públicos, aunque, en ocasiones,
pueden estar a cargo de otros particulares. Se les suele considerar como derechos de
crédito, a otorgar a los titulares un título para exigir esa prestación de quien resulte
obligado. La justificación de la intervención se basa en la convicción de que resuelve
una carencia, en relación con una necesidad básica, que impide el desarrollo como
persona y la libre elección de planes de vida de quien se encuentre en esa situación”.
En este sentido, los DESC otorgan a las personas y ciudadanía en general un po-
der de reclamación frente al Estado (y a terceros), de todas aquellas garantías so-
ciales que hacen que la vida sea digna también en términos de bienestar material.
Los derechos económicos, sociales y culturales se encuentran consagrados
en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), adoptado
mediante la Ley 74 de 1968, pero igualmente están presentes en diversos
instrumentos y convenciones de derechos humanos de las Naciones Unidas3.
2
En adelante nos referiremos a los derechos económicos, sociales y culturales por su sigla: DESC, o genéricamente nos referiremos a ellos como
derechos sociales.
3
Son ellos: la Convención de los Derechos del Niño, la Convención de Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de la Mujer, la Convención de
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención contra la Tortura y otros Tratos Degradantes y la Convención de los Derechos
de los Trabajadores Migrantes, entre otros.
Guía
En el plano regional, la Convención Americana de Derechos Humanos4 en

su artículo 26 contempla a los DESC de manera muy genérica, razón por la
cual la Organización de Estados Americanos (OEA) adoptó el Protocolo
Adicional a la Convención en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (Protocolo de San Salvador5) que consagra estos derechos de ma-
nera más amplia, aunque sólo permite denuncias individuales ante el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos por violaciones a los derechos de li-
bertad sindical y de la educación.
La identificación de las normas constitucionales que contienen a los DESC
y convergentemente de las normas de los tratados internacionales donde se
encuentran estos derechos, es un asunto muy importante en los procesos
de exigibilidad. A este ejercicio de identificación de las normas nacionales e
internacionales donde se encuentran los derechos que se buscan proteger,
restituir o reparar, y que realizan igualmente los jueces para interpretar las
violaciones a los derechos o fundamentar sus decisiones, se le conoce técni-
camente como alegar el bloque de constitucionalidad (Uprimny: 2000).
Realice por favor el siguiente ejercicio:

Usted ha identificado una situación donde se vulnera el derecho a la edu-
cación de niños y niñas de una comunidad indígena. Quiere interponer una
acción de tutela, para lo cual necesita encontrar el bloque de constitucio-
nalidad. Por favor complete el siguiente cuadro:
Instrumentos Normas que consagran el
derecho a la educación
Constitución Política de 1991
Ley 115 de 1994
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales
Convención Americana de Derechos Humanos
Protocolo Adicional a Convención Americana de Dere-
chos Humanos (Protocolo de San Salvador)
Convención de los Derechos del Niño
Convenio 169 de la OIT
4
Aprobada en Colombia mediante la Ley 16 de 1972.
14 5
Aprobado mediante la Ley 319 de 1996.
1.2 La estructura de los DESC 15
Para entender la estructura de los DESC y su funcionalidad al momento de

exigirlos, es necesario preguntarse: ¿de qué están hechos los derechos? Para
responder hay que decir en primer lugar, que los derechos humanos (en es-

pecial los sociales) no son abstracciones o simples aspiraciones de realización
incierta, sino que son estructuras jurídicas conformadas por contenidos tan-
gibles e intangibles. Los primeros son contenidos materiales específicos (bie-
nes, recursos, servicios o prestaciones, normas, personal, etc.) y los segundos
contenidos son inmateriales (como conocimientos, decisiones, interpretacio-
nes, etc.).
Los contenidos pueden ser clasificados en esenciales y progresivos. Los con-
tenidos esenciales o básicos de los derechos le imponen al Estado la obliga-
ción de ser realizados de manera inmediata, mientras que los progresivos soló
pueden ser realizados con el transcurso tiempo, es decir, se van concretando
en el mediano y largo plazo.
Los contenidos básicos conforman el núcleo esencial de los derechos y los
contenidos que se van realizando con el tiempo, el núcleo progresivo o de
realización complementaria. El siguiente esquema de la Defensoría del Pue-
blo explica la estructura interna de los derechos:
Núcleo esencial: parte del derecho que tiende

a la satisfacción de las necesidades básicas
de su titular. Esta parte otorga diversos
derechos subjetivos fundamentales, de
aplicación directa e inmediata y protegidos
por acción de tutela contra la acción u
omisión de autoridades públicas y de
particulares. Limita la discrecionalidad de
los órganos políticos porque no es negociable
en el debate democrático.
Zona complementaria: prestacional,

protección constitucional y legal, negociable
en el debate democrático, y por tanto,
sometida a las mayorías políticas eventuales
y a las políticas tributarias y presupuestales.
Zona complementaria extendible: elementos

del derecho que por reglamentación
constituyen una ampliación del ámbito de
protección del derecho.
Esquema tomado de Góngora, 2003: 22.

Guía
Comprender y apropiarse de este esquema sobre los contenidos de los dere-

chos sociales, es muy importante en los procesos de reivindicación individual
y colectiva de los derechos. El reto está entonces en precisar si el contenido
violado y exigido por una persona o grupo de personas, pertenece al núcleo
esencial o al núcleo progresivo del derecho en cuestión. Con base en esto se
podrá seleccionar cuál es la ruta de exigibilidad más eficaz, sin perder de vista
que no son excluyentes.
Ideas para tener en cuenta:
Para realizar la exigibilidad de los DESC varias cuestiones deben ser plan-
teadas y determinadas previamente a elegir la mejor ruta posible de re-
clamación:
• ¿El contenido, servicio, prestación o satisfactor (medio) que se exige de

un derecho, es esencial o progresivo?,
• ¿Qué obligaciones incumple el Estado al no satisfacer, satisfacer defi-
cientemente o retardar la satisfacción de ese contenido?,
• ¿Qué instrumentos jurídicos o tratados de derechos humanos viola el
Estado al no satisfacer ese contenido? ¿Qué normas del derecho interno
infringe?,
• ¿Qué instituciones públicas y/o autoridades son las responsables de sa-
tisfacer el contenido reclamado?,
• ¿Qué actores sociales y políticos existen en el territorio y qué posición
tienen frente a nuestra reivindicación?, entre otras.
Para la identificación de tales “núcleos” y de sus respectivos contenidos hay

que acudir a varias fuentes (Varios Autores: 2010, 126):
• La Constitución: en las normas superiores que contienen a los DESC
pueden encontrarse algunos contenidos o prestaciones mínimas a cargo
del Estado;
• Las leyes y decretos reglamentarios: en algunas leyes y sus decretos se
explicitan muchos contenidos de los derechos sociales. Por ejemplo, en
la Ley 115 de 1994 (sobre el derecho a la educación); en la Ley 100 de
16 1993 (sobre el sistema de seguridad social); en la Ley 99 de 1993 (sobre
el derecho al medio ambiente); en la Ley 387 de 1997 en relación con las 17
poblaciones desplazadas; en la Ley 70 de 1993, sobre poblaciones negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales; en la Ley 1448 de 2011 sobre los
derechos de las víctimas del conflicto armado.
• Las Observaciones Generales del Comité del PIDESC6.

• Las publicaciones del Programa de Seguimiento y Evaluación de Políticas
Públicas en Derechos Humanos –PROSEDHER7.
• La jurisprudencia de la Corte Constitucional8.

Diríjase al link del Programa PROSEHER:
http://www.defensoria.gov.co/es/public/contenido/1307/ProSeDHer.htm
En este lugar encuentra la publicación: PROSEHER. 2007. “Sistema de seguimiento y evalua-
ción de la política pública de vivienda. A la luz del derecho a una vivienda digna y adecuada”.
Defensoría del Pueblo. Bogotá.
Bloque de constitucionalidad sobre el Derecho a la vivienda digna

Artículos constitucionales:
Tratados Internacionales de Derechos Humanos:
Dimensión del derecho Contenidos de realización Contenidos progresivos
inmediata (señale tres) (señale tres)
Seguridad jurídica de la 1- 1-
tenencia de la vivienda 2- 2-
3- 3-
Calidad física 1- 1-
2- 2-
3- 3-
Accesibilidad económica 1- 1-
2- 2-
3- 3-
Adecuación cultural 1- 1-
2- 2-
3- 3-
6
Ver http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/comments.htmTambién el link: http://www.observatoriopoliticasocial.org/index.php?option=-
com_content&view=article&id=677:observaciones-onu&catid=59
7
Ver http://www.defensoria.org.co/red/?_item=0009&_secc=00&ts=1
8
El Observatorio de Justicia Constitucional de la Defensoría del Pueblo ha realizado una valiosa sistematización de la jurisprudencia constitucional (4
tomos), mostrando los avances en la protección por derechos y en referencia a ciertas poblaciones. Estos libros pueden descargarse del link http://www.
defensoria.org.co/?_s=ojc&_es=0&_a=0
Guía
La Corte Constitucional determinó en la sentencia C-251 de 1997, mediante

la cual declaró la exequibilidad de la Ley aprobatoria de del Protocolo de San
Salvador, adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, que
los contenidos básicos de un DESC son una obligación de inmediato cum-
plimiento por el Estado:
“El deber de realización progresiva de los DESCA prestacionales no significa que no
pueda haber violación de los mismos, debido a omisiones del Estado o a actuaciones
insuficientes de su parte. En efecto, así como existe un contenido esencial de los derechos
civiles y políticos, la doctrina internacional considera que existe un contenido esencial
de los derechos económicos y sociales, el cual se materializa en los “derechos mínimos de
subsistencia para todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico”.
Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones internacionales si
los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan poderosas razones que
justifiquen la situación. Además, el Estado adquiere el compromiso de tomar “todas
las medidas que sean necesarias, y, hasta el máximo de los recursos disponibles”,
por lo cual, si se constata que los recursos no han sido adecuadamente utilizados
para la realización de estos derechos, también se puede considerar que el Estado está
incumpliendo sus obligaciones internacionales”.
1.3 Las obligaciones del Estado con los DESC
Con la Ley 74 de 1968 el Estado colombiano ratificó el PIDESC, quedando
vinculado al cumplimiento de obligaciones jurídicas internacionales. La Ob-
servación General No. 3 del Comité del PIDESC9 aclara el sentido y alcance
de estas obligaciones.
En los tratados de derechos humanos existen tres tipos de obligaciones del
Estado, relacionadas con: el tipo de acción/omisión, con el momento en que
se debe efectuar la acción y con el contenido mínimo que debe atender.
9
El Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) es el órgano de dieciocho expertos independientes que
supervisa la aplicación de este tratado. Comenzó sus funciones en 1988, y se encarga de dos asuntos básicos: (i) evalúa los informes quinquenales que
presentan los Estados Parte del PIDESC, los compara con información alternativa que presenta la sociedad civil (“informes sombra”) y emite recomenda-
ciones para que el Estado mejore en la implementación del tratado. (ii) Aprueba documentos de doctrina sobre los DESC, conocidos como Observaciones
18 Generales donde aclara la naturaleza, contenidos y alcance de estos derechos.
1.3.1 Obligaciones generales: respeto, cumplimiento 19
y protección
Las obligaciones generales10 que tiene el Estado para dar efectividad a los
DESC se relacionan con el tipo de acción/omisión que deben desempeñar las
autoridades públicas frente a estos derechos, según lo que explica el esquema:

Respetar • E itar medidas que obstaculicen o impidan el dis rute del derecho a la educación
acilitar • Adoptar medidas positi as para que los indi iduos

comunidades dis ruten del derecho a la educación
Relacionadas con el tipo de
acción abstención que debe umplir
• Adoptar medidas de política p blica para asegurar la
desempe ar el Estado
reali ación del derecho a la educación
Pro eer
• Asegurar la materiali ación del derecho a la educación
de los grupos poblacionales m s ulnerables
Proteger • E itar que la reali ación del derecho sea obstaculi ada por terceros
Fuente: Pérez: 2004: 49.
• La obligación de respetar: le impone límites al Estado frente a los DESC por

lo que se dice que es una obligación de carácter negativo. Al Estado le
está prohibido, por su acción o por su omisión, obstaculizar o impedir
el goce de los derechos: no dañar a la salud, no dañar a la educación, no
dañar al trabajo, etc.
• La obligación de cumplir: es prestacional o de carácter positivo en sentido
estricto. El Estado debe promover a los DESC con medidas que faciliten
su goce: asignar recursos, impulsar políticas, etc. Debe también hacerlos
efectivos directamente cuando un individuo o grupo no puede ponerlos
en práctica por que se encuentra en situación de vulnerabilidad o de pre-
cariedad material.
• La obligación de proteger: le impone al Estado de un lado el deber de velar
que terceros (particulares, empresas, bancos, grupos de presión, grupos
armados) respeten a los DESC y, de otro lado, el deber de proveer meca-
nismos para su defensa.
10
En la Observación General No. 3 del Comité del PIDESC (U.N. Doc. E/1991/23) se especifican las obligaciones estatales con los DESC.
Guía
1.3.2 Obligaciones de cumplimiento inmediato y

progresivo
Son obligaciones jurídicas relacionadas con el momento del cumplimiento
por parte del Estado. Existen contenidos de los DESC que tienen efecto in-
mediato y otros implican un cumplimiento progresivo.
o discriminación
doptar medidas hasta el má imo de os recursos disponibles para la plena

aplicación del derecho
E ecto egislati as
nmediato dministrati as
udiciales
Económicas
Sociales
o regresi idad y actuar con toda la rapide posible para lograr la e ecti idad
elacionadas con el momento del derecho
de cumplir la obligación
roceder lo más e pedita y eica mente posible con miras a lograr la plena e ecti idad
del Derecho
E ecto
rogresi o resentar a ances graduales
o adoptar medidas ue puedan limitar la satis acción de los ni eles esenciales del
derecho ni si uiera bajo el entendido de alta de recursos disponibles
Estas obligaciones relacionadas con el momento del cumplimiento por parte

del Estado con los contenidos de los DESC, se denominan obligaciones es-
pecíficas; se encuentran enunciadas en diferentes artículos del Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC):
• Adoptar medidas, máximo de recursos, progresividad (artículo 2.1 del
PIDESC),
• No discriminación (artículo 2.2),
• Aplicación a nacionales y no nacionales de un país (artículo 2.3),
• Igualdad de derechos entre hombres y mujeres (artículo 3),
• Limitaciones excepcionales a los DESCA (artículo 4),
• No interpretación del Pacto en perjuicio de otros instrumentos interna-
cionales (artículo 5),
• Rendición de cuentas (artículos 16.1 y 17),
20 • Aplicación en el ámbito nacional y local (artículo 28).
Si bien el Comité del PIDESC ha reconocido que los Estados Parte enfrentan 21
dificultades para el cumplimiento del Pacto, en especial por las limitaciones de
los recursos disponibles para financiar los programas mediante los cuales se
realizan los derechos sociales, no puede aceptarse el argumento que condena
a estos derechos a la indefinición (Herreño: 2008, 83). En razón de lo anota-

do, el Comité ha sido consistente en la afirmación de que también existen en
los DESC varias obligaciones estatales con efecto inmediato.
Son obligaciones de cumplimiento inmediato, por ejemplo, la adopción de
medidas adecuadas, la destinación del máximo de los recursos disponibles, la
no discriminación y la de progresividad (y no regresividad). La progresividad
indica que los Estados deben actuar desde el presente en la procura de ir
realizando los derechos sociales, con criterio expansivo y hacia adelante. Es-
tán prohibidas todas las conductas regresivas o que hacen nugatorios a estos
derechos. En caso de que se adopte una medida regresiva, el Estado tiene la
carga de probar que no tenía otra alternativa política mejor que evitara el re-
corte, y que su decisión fue necesaria, razonable y proporcionada en relación
a la protección de otro derecho de mayor fuerza, en una circunstancia deter-
minada (Abramovich; Courtis: 2002, 92).
1.3.3 Obligaciones relacionadas con el contenido
mínimo
• Disponibilidad
• Acceso
Derecho
• Permanencia
• Aceptable
• Sistema A4 propuesto por la Relatora
Relacionadas con el contenido
Especial de las Naciones Unidas
mínimo del derecho
para el Derecho a la Educación
• Acsequibilidad
• Accesibilidad
Obligación
• Adaptabilidad
• Aceptabilidad

Guía
Otro elemento valioso para determinar la naturaleza jurídica y social de los

DESC, así como el alcance de las reivindicaciones individuales o colectivas
que se hagan sobre ellos, es el conocido sistema de las “4 Aes”, propuesto
inicialmente por la Relatora Especial del Derecho a la Educación (Tomasevs-
ky: 2004), pero aplicable de manera genérica a los demás derechos sociales.
Este esquema interpretativo ayuda a captar la complejidad de los DESC, y
a clasificar sus contenidos en cuatro dimensiones o atributos: accesibilidad,
asequibilidad, aceptabilidad y adecuación cultural.
• La asequibilidad: Se relaciona con la disponibilidad de las garantías nece-
sarias a través de las cuales se concretan los derechos. En otras palabras,
tiene que ver con la disponibilidad de recursos (materiales, presupuestales
y humanos) y con las modalidades de prestación de los servicios que im-
plican los derechos, por ejemplo, en educación deben existir instituciones
con diferentes énfasis y para grupos humanos que requieren atención
diferenciada. Aunque está establecido que el Estado no es el único que
proporciona oferta educativa, es él garante en última instancia para quie-
nes lo necesiten.
• La accesibilidad: Se relaciona con el derecho de acceso efectivo a las pres-
taciones y servicios a través de los cuales se vuelven reales los derechos.
Esta dimensión trata de remover los obstáculos para el goce efectivo de
los derechos, entre ellos: el acceso geográfico y físico a los lugares donde
se prestan los servicios, el acceso económico, el acceso legal o adminis-
trativo, etc. Esas barreras de acceso ocasionan discriminaciones que el
Estado debe evitar.
• La aceptabilidad: Se relaciona con el derecho a la calidad. El Estado debe
esforzarse para que las prestaciones públicas o particulares a través de
las cuales se concretan los derechos, sean idóneas y las mejores posibles,
tanto en lo que tiene que ver con el talento humano (preparación y garan-
tías laborales) como con las condiciones físicas de las institu¬ciones, sus
dotaciones y presupuestos; así mismo con los programas públicos que se
ofrezcan.
• La adaptabilidad: Se relaciona con el derecho a la permanencia y al respe-
22 to de las diversidades sociales. Las instituciones públicas y privadas que
ejecutan los servicios que concretan los derechos, deben garantizar que 23
sus prestaciones se adapten a las condiciones psico-sociales, culturales y
físicas de las personas y grupos humanos; donde no ocurre esto, las per-
sonas abandonan permanencia.
En el siguiente cuadro se puede apreciar una aplicación del esquema de las 4

Aes realizado por la Defensoría del Pueblo (Pérez: 2004), aquí se determinan
los contenidos inmediatos y progresivos del derecho a la educación por cada
dimensión, la ubicación de las fuentes normativas (bloque de constitucionali-
dad) y las poblaciones de especial protección constitucional que son titulares
de las garantías descritas.
Dimensiones Componentes Obligaciones Campo temático del indicador Sujetos y grupos poblacionales
del Derecho del derecho del Estado de especial protección
Derechos a Disponibilidad Asequibilidad 1. Disponibilidad de infraestructura 1. Comunidades rurales
la educación 2. Condiciones físicas y ambientales de la infraestructura. 2. Población con discapacidad
Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Política Pública Educativa a la Luz del Derecho a la Educación
3. Servicios Públicos 3. Población con capacidades excepcionales

4. Cupos escolares 4. Grupos étnicos
5. Programas de enseñanza 5. Población desplazada
6. Disponibilidad de material didáctico y pedagógico 6. Mujeres
7. Docentes
8. Formación docente
9. Remuneración docente
10. Programas de alfabetización
11. Continuidad del sistema escolar en todos los ciclos
de enseñanza
12. Libertad de fundar y dirigir establecimientos educativos
privados y apoyo financiero a la educación privada
Derechos a Acceso Accesibilidad 1. Acceso de los distintos sujetos y grupos poblacionales 1. Población con discapacidad
la educación 2. Asistencia escolar de los distintos sujetos y grupos 2. Población con talentos excepcionales
poblacionales 3. Grupos étnicos
3. Acceso a becas 4. Niños y niñas trabajadores
4. Accesibilidad material 5. Población desplazada
5. Accesibilidad económica y gratuidad de la educación 6. Mujeres
6. Accesibilidad geográica
7. Erradicación del analfabetismo
Derechos en Aceptble Aceptabilidad 1. Normas mínimas de enseñanza 1. Comunidades rurales

la educación 2. Mecanismos de inspección y vigilancia del cumplimiento de 2. Población con discapacidad
los objetivos de la educación y la calidad de la misma 3. Población con capacidades excepcionales
3. Promoción y repitencia escolar 4. Grupos étnicos
4. Resultados de pruebas de conocimientos y saberes según 5. Población desplazada
factores asociados al logro
5. Disciplina escolar acorde con el respeto y promoción 6. Mujeres
de los derechos humanos
6. Libertad académica
7. Profesionalización docente
Derechos por Permanencia Adaptabilidad 1. Permanencia en el sistema educativo y deserción escolar 1. Mujeres gestantes
la educación según principales causas 2. Población con discapacidad
2. Retención escolar y asistencia escolar permanente 3. Población con talentos excepcionales
3. Educación adaptada a las necesidades especiales de los 4. Niños y niñas trabajadores
distintos sujetos y grupos poblacionales
4. Continuidad en la prestación del servicio educativo
5. Igualdad de trato y libre desarrollo de la personalidad
en el sistema educativo
6. Debido proceso en la imposición de sanciones disciplinarias
Fuente: Pérez: 2004: 70 -71.

Guía
El esquema de las 4 Aes es una herramienta muy funcional para identificar

específicamente el contenido del derecho que se encuentra violado por algún
hecho imputable o no al Estado, pero además resulta valiosa como metodo-
logía para evaluar las políticas o programas públicos existentes en un ente
territorial o a nivel nacional.
• Lea el análisis que se presenta a continuación y luego, realice un análisis de la situación

del derecho a la educación en su propio contexto, aplicando las dimensiones del derecho
a la educación:
En el año 2006, la Procuraduría General de la Nación y DEJUSTICIA publicaron el informe “El
derecho a la educación. La educación en la perspectiva de los derechos humanos”. Se ha toma-
do un fragmento del informe que hace un análisis de la situación del derecho a la etno-educa-
ción en Colombia a partir del sistema de las 4Aes. Veamos:
“Si bien es cierto que los avances en el servicio educativo a los grupos étnicos han sido consi-
derables y reconocidos por ellos mismos, también es de afirmar que las limitaciones tradicio-
nales persisten, aún en los mismos campos donde se han obtenido progresos.
Tomando como base los elementos constitutivos del núcleo esencial del derecho a la educa-
ción, y fundamentando el análisis en los efector negativos que tiene el desplazamiento forza-
do, encontramos que las limitaciones que persisten guardan relación con el derecho de acceso
al sistema educativo, el derecho a la permanencia en el mismo, el derecho a la disponibilidad
que conlleva la obligación de garantizar la asequibilidad por parte del Estado, y el derecho a
la calidad de la educación que corresponde a la aceptabilidad que debe existir por parte de los
interesados en la educación.
La persistencia de un número alto de limitaciones tanto cuantitativas como cualitativas, pero
especialmente estas últimas, llevan a las comunidades étnicas a afirmar su nueva invisibilidad
en relación con las políticas de Estado la cual tiende a acentuarse en la medida en que nuevas
condiciones negativas rondan sobre ellas, tales como los cultivos ilícitos, el narcotráfico y la
violencia armada, sin que la educación y otras acciones sociales y económicas hayan sido ade-
cuadas para protegerlos de la vulnerabilidad creciente en que se encuentran.
El estudio de la Procuraduría General de la Nación que evaluó el programa de etno-educación
en Colombia encontró deficiencias en los siguientes aspectos:
-Ausencia de diferenciación en la atención educativa pues la política de cobertura, eficiencia y
calidad no realiza una diferenciación positiva hacia los grupos étnicos.
-Desconocimiento de las propuestas de los grupos étnicos que por tal razón se ven obligados a
aceptar los esquemas de la educación formal general.
-Falta de información válida y confiable sobre población, cobertura, recursos, matrícula y
procesos etno-educativos.
-Debilidad en la política de mejoramiento y formación permanente de docentes la cual sólo
tuvo vigencia hasta 1999, bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación; luego de este
año se trasladaron a las regiones con lo cual prácticamente se abandonaron.
-Falta de aplicación del derecho a la etno-educación en el marco de los acuerdos pactados nacional
e internacionalmente; a ellos se dio aplicación en un principio pero luego esta se ha suspendido…”.
(Procuraduría General de la Nación; DEJUSTICIA: 2006, 166)
24
Toda descripción de una violación de los DESC debe hacerse identificando
25
estos elementos básicos:
• La obligación u obligaciones que vulnera el Estado o el particular al que
se le imputa responsabilidad.
• El bloque de constitucionalidad.

• Los contenidos inmediatos y progresivos que están siendo lesionados o
amenazados, ubicándolos en cada una de las cuatro dimensiones estu-
diadas.
• Las personas o grupos de especial protección constitucional afectados.
No se trata de denunciar en abstracto que tal o cual derecho se está violan-
do con una situación determinada, sino de armar un argumento completo y
sustentado que diga, por ejemplo: “El Estado viola el derecho a la educación
al no disponer de presupuesto suficiente, incumpliendo con ello su deber de
asequibilidad del derecho y las obligaciones de respeto y de cumplimiento
contraídas con el Pacto Internacional de los DESC en sus artículos (…)”. Con
este tipo de argumentación los operadores jurídicos, sean autoridades admi-
nistrativas o los jueces, se verán obligados a responder con mayor atención
y precisión las demandas sociales que se les presenten.
1.4 Las rutas de exigibilidad de los DESC

De acuerdo con el principio # 20 de la Declaración de Quito11:
“La exigibilidad es un proceso social, político y legal. La forma y medida en que un
Estado cumpla con sus obligaciones respecto de los DESC no solamente ha de ser
materia del escrutinio de los órganos de verificación del cumplimiento de las normas
que los consagran y garantizan, sino que debe abarcar la participación activa de la
sociedad civil en esta tarea como una condición sustancial del ejercicio de su ciudada-
nía. Los DESC son derechos subjetivos cuya exigibilidad puede ejercerse individual
o colectivamente”.
11
Declaración de Quito: “Acerca de la exigibilidad y realización de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en América Latina y el Caribe”
(24 de julio de 1998). Disponible en: http://www.derechos.org/nizkor/la/declaraciones/quito.html
Guía
El principio # 23, señala:

“Los derechos económicos, sociales y culturales son exigibles a través de diversas vías:
judicial, administrativa, política, legislativa. La postulación de casos judiciales refe-
ridos a estos derechos adquiere un mayor sentido en el marco de acciones integradas
en el campo político y social, tanto nacional como internacional”.
De manera sintética existen dos rutas para exigir de los DESC12: la justiciabili-
dad y la socio-política. Ambas se relacionan con la estructura estudiada de los
DESC, es decir, con la configuración de dos zonas en los derechos: un núcleo
de contenidos esenciales y otra zona complementaria o núcleo de contenidos
progresivos, según aparece en el siguiente esquema:
ept ld d ept ld d
ept n ept ld d
C P C
Fuente: Elaboración propia
La justiciabilidad es el reclamo de los derechos ante los jueces y tribunales

de justicia, en particular de sus contenidos esenciales, mediante el uso de re-
cursos constitucionales y legales al alcance ciudadano, entre ellos: acción de
tutela, acciones populares, acción de cumplimiento, recursos de reposición y
apelación, revocatoria directa, etc.
La exigibilidad social y política se refiere por su parte tanto a las tradicionales
e históricas formas de lucha social para la conquista de los derechos huma-
nos y de la dignidad, así como a todas aquellas expresiones de participación
ciudadana para incidir en las políticas públicas que son el medio más factible
para desarrollar los contenidos programáticos de los DESC.
12
Para profundizar en estas rutas: consultar el Módulo “Aspectos fundamentales de los DESC” de María del Pilar Suárez Sebastián. 2010. Plataformas
26 Colombiana e Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Bogotá. Disponible en: www.plataforma-colombiana.org
27
E
Proceso social politico legal

n den en pol t s pro r s ust l d d defens de dere os
p l os ol dos nte tr un les u otr s
pulso le es nst n s de u d s
o l ones et
¿Con base en qué criterio se escoge una de las dos vías para la exigibilidad de
los DESC?. La respuesta se encuentra en determinar qué tipo de “cosa” se
reclama de determinado derecho, o dicho de otra manera, cuál es el conteni-
do concreto del derecho que se exige. Hay que recordar que los contenidos
de los DESC son de dos tipos: inmediatos y progresivos. Para los primeros,
la ruta más apropiada es la justiciabilidad y para los contenidos progresivos la
ruta socio-política es la que ofrece mayores posibilidades.
Es necesario aclarar que estas rutas no son excluyentes entre sí y, por el con-
trario, se pueden complementar y combinar dependiendo del caso y de la
estrategia decidida por los actores sociales que reclaman los derechos.
Por los objetivos de este material de formación, sólo nos detendremos a estu-
diar la ruta socio-política de la exigibilidad de los DESC, en particular aquella
que toca con las políticas públicas locales.
1.5. Noción de las políticas públicas

Las políticas públicas son el “Estado en acción” en la búsqueda del bien
común o en la procura de soluciones a problemas socialmente relevantes.
La política pública es el conjunto conformado por uno o varios objetivos
colectivos considerados necesarios o deseables y por los medios y las accio-
nes que son dispuestos, por lo menos parcialmente, por una institución u
organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento
de actores individuales o colectivos y para modificar una situación percibida
como insatisfactoria o problemática (Roth, 2002: 26).
Guía
Las políticas públicas son instrumentos a través de los cuales el Estado debe
cumplir con los fines y principios que le señala la Constitución y los tratados
internacionales de derechos humanos. El principio más importante que debe
realizar el Estado es el de garantizar la vida en condiciones de dignidad, y
para ello no tiene más alternativa que la de satisfacer las exigencias básicas de
todos los derechos.
1.5.1. Las políticas públicas como proceso

y estrategia
Las políticas públicas son un medio adecuado para la concreción de los de-
rechos. Es importante entender la política pública como un proceso deci-
sional y como un conjunto de acciones promovidas por los gobiernos en
interacción con la sociedad para enfrentar situaciones problemáticas en una
perspectiva de promoción y realización de los derechos y de prevención de
sus vulneraciones.
Para lograr incidir efectivamente se requiere tener presente que las políticas
públicas están sometidas a un ciclo que ocupa unas etapas o fases que el pro-
fesor Andre-Noel Roth ha explicado así:
se se se se se
enti cación e un ormulación e oma e ecisión mplementación E aluación
pro lema soluciones o aciones
preciación e los Ela oración e Creación e una Ejecución eacciones a la
acontecimientos respuestas coalición gestión acción
e nición e un Estu io e egitimación e la a ministración uicio so re los
pro lema soluciones pol tica elegi a Pro ucción e e ectos
ecuación a los e ectos
grega o e E presión
interes criterios
rgani ación e
las eman as
epresentación
acceso antes las
autori a es p licas
e nd de l ropuest de un ol t efe t de p to so re el n pol t o

np l respuest n terreno re uste
Fuente: Roth, 2002: 61 y sucesivas.
28
En la primera fase: una situación es percibida como problemática por los 29
actores políticos y sociales. La política pública comprende la definición de
metas, de estrategias y tácticas, los análisis prospectivos y retrospectivos, la
coordinación de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implemen-
tación y los mecanismos de evaluación. Los sindicatos, los gremios y los par-

tidos políticos hacen una lectura del problema lo traducen en su lenguaje
y solicitan una acción pública. Se busca que el problema esté inscrito en la
agenda del sistema político.
En la segunda fase: una vez lograda la inscripción en la agenda guberna-
mental, la administración trata de aclarar el problema y propone una o varias
soluciones al mismo. En la definición de objetivos se establece una especie de
juego entre actores sociales y sus estrategias.
En la tercera fase: los actores e instituciones autorizados para tomar la deci-
sión (gobierno, congreso) examinan la solución o las soluciones existentes, y
deciden la respuesta.
La cuarta fase: se refiere a la implementación práctica de la decisión. Por lo
general es la administración la encargada de implementar la solución escogida
por el decisor, es decir, de traducir la decisión en hechos concretos.
La quinta fase: se refiere a la evaluación. La respuesta dada al problema y
los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores
sociales y políticos, durante el proceso (ex ante) y luego del mismo, sobre sus
resultados (ex post).
En las diferentes fases de políticas públicas intervienen diferentes actores so-
ciales e institucionales. Estos actores se pueden encontrar en alguna de estas
posiciones frente a las propuestas de políticas públicas locales que se quieran
impulsar:
Mapa de actores o
de poder
Opositores Aliados Indiferentes
Fuente: Elaboración propia.

Guía
Usualmente son múltiples los actores que inciden en la toma de una decisión
pública, motivo por el cual es necesario identificarlos y plantear una estrategia
adecuada para cada uno.
Las políticas públicas se desenvuelven como un juego de estrategia (Funda-
ción Chasquinet: 2004). Se debe tener en cuenta que quienes participan en la
formulación e implementación de las políticas públicas son diversos actores
institucionales, sociales, económicos y políticos con objetivos diversos, con-
vergentes en unas ocasiones y divergentes en muchas circunstancias.
Comprendiendo que la incidencia en políticas públicas tiene por fin influen-
ciar a quienes toman las decisiones, estos actores reproducen un juego de
estrategia para lograr sus objetivos. Por esto las negociaciones que sustentan
a las políticas públicas no sólo se hacen con base en reglas explícitas, sino que
los diferentes actores ponen en marcha una serie de tácticas, habilidades y
maniobras para hacer prevalecer sus puntos de vista e intereses.
Por ejemplo, frente a los opositores buscan debilitar o neutralizar sus con-
tra-argumentos, frente a los aliados acrecentar la colaboración y el sentido
colectivo de las propuestas, y frente a los indiferentes, quizá persuadirlos y
convencerlos de apoyar las iniciativas que se tengan o sensibilizarlos a través
de diferentes medios (procesos educativos, campañas, etc.).
Es indispensable por lo mismo conocer a los diversos actores sociales e insti-
tucionales que hacen presencia en el territorio y revisar el nivel de influencia
que tienen frente al asunto de interés público que se discute. Para eso se hace
un mapa de poder que permite precisar qué estrategia se tendrá frente a cada
actor. También conviene hacer un mapa o cartografía institucional para saber
con precisión qué autoridades deben concurrir a resolver el problema que se ha
identificado y en qué grado deben hacerlo. En otras palabras, se requiere cono-
cer las competencias que tienen los diferentes decisores públicos para hacer que
las propuestas se hagan ante quien puede atenderlas (Véase: Anexo 1).
Lo importante es involucrarse desde la etapa de definición del problema y
hacer propuestas viables con el fin de que el asunto que interesa sea atendido
por la institucionalidad, de acuerdo con enfoques que privilegien el bienestar
30 social y la garantía de los derechos.
La política pública tradicionalmente ha sido un asunto encargado a la rama 31
ejecutiva, sin embargo es necesario que los destinatarios de la misma puedan
participar desde la etapa de formulación, donde se identifican las problemáti-
cas que afectan a los derechos y territorios.
Se cree de manera errónea que hay una serie de personas, comités o comi-

siones (como es lo usual en la administración pública) encargados de revisar
y analizar una situación que merece una solución; en consecuencia se espera
que otros identifiquen el problema y definan herramientas para solucionarlo.
Es decir, hay una noción dominante en la administración pública sobre que
la construcción de las políticas públicas es un asunto de tecnocracia, cuando
es una cuestión eminentemente política y en este sentido propia de una de-
mocracia deliberativa.
La ciudadanía debe percatarse que la discusión de la “situación problemática”
es política y un asunto de poder pues en las soluciones que se le den, se juega
la suerte de los derechos o del territorio.
Cuando la ciudadanía no participa existe sólo una visión en la formulación del
problema, lo que genera visiones sesgadas de la realidad que se pretende aten-
der; si en lugar de ello, la discusión de la situación en participativa, se pude
construir una política pública más legítima para solucionar los problemas o
intereses generales (Roth, 2007: 39 y ss).
Por último, una cuestión que se debe tener en cuenta a la hora de hacer inci-
dencia en las políticas públicas, es diferenciar claramente el rol que juega el
Estado y el rol de la sociedad participante. Si las políticas públicas implican
necesariamente acción pública, es necesario concluir que el Estado es el res-
ponsable de decidir y ejecutar las políticas públicas, correspondiéndole a la
sociedad civil un papel activo de incidencia, orientación y seguimiento a las
mismas, siendo problemático que pueda asumir su realización de forma au-
tónoma.
Guía
¿Cómo un problema ingresa en la agenda pública?

-El tema debe ser de interés colectivo.
-El tema debe ser de la competencia de las autoridades públicas locales, por
lo cual es necesario tener certeza que ellas están obligadas a hacer algo.
-El tema: su comprensión y sus posibles soluciones, dan lugar a un complejo
juego de estrategia dónde se enfrentan diversos actores sociales y políti-
cos, con intereses muchas veces opuestos.
1.6. Elementos para la incidencia política

De conformidad con el derecho a la participación consagrado en el artículo
40 de la Constitución Política, la Defensoría del Pueblo propone en este ma-
terial pedagógico algunos enfoques para el diálogo social y el diseño de las
políticas públicas territoriales coherentes con las obligaciones que imponen
los DESC. Son ellos: el enfoque basado en DESC, el enfoque de desarrollo
local y el enfoque de políticas para la superación de las discriminaciones que
afectan a las personas y grupos de especial protección constitucional.
1.6.1. La construcción de un plan de incidencia

El concepto de la incidencia política se puede comprender como una herra-
mienta que tiene la ciudadanía para hacer efectiva su participación en la toma
de decisiones del gobierno, las autoridades y otras instancias de poder que
afectan el interés común y el bienestar de las personas y comunidades, porque
involucran el disfrute de los derechos humanos.
La incidencia política busca posicionar frente a la agenda institucional que tie-
ne el Gobierno Nacional y los gobiernos territoriales, en un momento dado,
sobre la organización social, económica, cultural, territorial, ambiental, etc.,
la agenda ciudadana a través de la cual manifiesta sus intereses, preocupa-
ciones y perspectivas sobre el futuro de la sociedad y de los territorios. Y a
estas agendas debe agregarse la llamada “agenda oculta” que tienen algunos
actores sociales y económicos frente a la vida social y productiva en deter-
minados territorios. Las interacciones entre esas agendas son conflictivas, y
esto implica para la ciudadanía interesada en participar de unas condiciones
32 mínimas que le aseguren resultados favorables.
La incidencia de la ciudadanía busca lograr cambios en las decisiones políti- 33
cas que se adoptan por las autoridades públicas, en beneficio de los sectores
sociales que son o pueden ser afectados por las mismas. En este sentido todo
proceso de incidencia legitima en primera medida la participación de las orga-
nizaciones sociales y de las comunidades en la construcción de democracia, y

en la toma de decisiones que tienen que ver con los derechos humanos.
Por lo anotado, la incidencia política hace referencia:
“al conjunto de esfuerzos de la ciudadanía organizada para influir en la formulación
e implementación de las políticas y programas públicos por medio de la persuasión y
la presión ante autoridades estatales, organismos financieros internacionales y otras
instituciones de poder. Consiste en un cúmulo de actividades dirigidas a ganar acceso
y generar influencia sobre personas que tienen poder de decisión en asuntos de impor-
tancia para un grupo en particular o para la sociedad en general” (WOLA: 2002).
La incidencia de la sociedad civil demanda por lo menos de las siguientes
condiciones: debe ser un ejercicio empoderamiento ciudadano, planificado,
sistemático, permanente y fundamentado para alcanzar los objetivos que se
propone.
Condiciones mínimas para la incidencia política

La incidencia es un ejercicio Influir en las decisiones de las autoridades públicas y de otros
de empoderamiento de la actores con poder, significa que la incidencia política de la
ciudadanía. ciudadanía es también un ejercicio de poder.
Supone la capacidad de ser interlocutor válido, con derecho
a expresarse, a que se discutan sus opiniones y se las tenga
en cuenta.
Implica el uso de diferentes fuentes de poder que aumentan
las probabilidades de éxito de la ciudadanía frente al gobier-
no:
-Fuentes que contribuyen a la acumulación y consolidación
de fuerza social, entre ellas: nivel organizativo, , recur-
sos (humanos y económicos), nivel de conciencia sobre los
objetivos que se persiguen, voluntad individual y colectiva,
credibilidad, poder de convocatoria, capacidad de movi-
lización y de establecer alianzas con otras organizaciones
sociales locales y supra-locales. Un factor definitivo son los
liderazgos democráticos, que representen de manera honesta
intereses colectivos.
Guía
-Fuentes que contribuyen al fortalecimiento de capacidades

técnicas como: nivel de análisis de las problemáticas, inves-
tigación, construcción de propuestas, negociación y acceso y
manejo de información, etc.
La incidencia requiere pla- La incidencia es un proceso organizado que pasa por diferen-
nificación y sistematicidad. tes etapas: sensibilización sobre la realidad; identificación y
construcción del problema relevante que se desea resolver;
incorporación del problema en la agenda política, haciéndolo
público; diseño y formulación de propuestas para la política
pública que resuelva el problema; monitoreo, evaluación y
control de las decisiones o políticas públicas adoptadas.
La incidencia es un esfuerzo La incidencia no se agota con acciones esporádicas sino arti-
colectivo, permanente y culadas en el espacio y en el tiempo. Requiere de estrategias
acumulativo. variadas, creativas, persistentes, autocríticas y con capaci-
dad de superar las dificultades.
La incidencia requiere que las iniciativas se complemen-

ten para lograr los objetivos estratégicos propuestos y las
propuestas que interesan a la ciudadanía. Por lo regular se
van obteniendo logros parciales, sobre temas puntuales, que
van consolidando con el tiempo logros de mayor complejidad
social.
La incidencia requiere pro- Como el propósito de la incidencia ciudadana es el logro de
puestas fundamentadas. transformaciones concretas sobre problemas de interés so-
cial, la identificación de las problemáticas y de las soluciones
que se busquen, deben basarse en hechos y no en suposi-
ciones para demostrar legitimidad. Exigen por lo mismo
diagnósticos fundamentados en investigación de fuentes e
información creíbles
Fuente: Elaboración propia, con base en WOLA: 2002.
Se necesita para adelantar un proceso de incidencia política coherente con las

características observadas, estructurar un plan de incidencia que incluya los
problemas que se quieren resolver de manera prioritaria, que indique cómo
se van a investigar, que describa las soluciones que se proponen, que aclare
las estrategias que se van a poner en marcha para que las propuestas sociales
ingresen en la agenda pública, que valore los recursos disponibles y que se
requieren para el ejercicio que se pretende, que determine las personas res-
ponsables y un tiempo de ejecución razonable.
La elaboración de ese plan de incidencia se constituye en la guía de la acción
34 colectiva, y permite disminuir los riesgos y amenazas de un posible fracaso.
Garantiza además que se focalicen las fuerzas y se evite la dispersión en las 35
acciones emprendidas. Ayuda a cohesionar política y organizativamente al
equipo que diseña y ejecuta el plan. Puede ayudar al mejor aprovechamiento
de los recursos disponibles. Finalmente, ayuda a consolidar las fortalezas de
la ciudadanía comprometida con la incidencia y a disminuir el impacto de sus

debilidades.
Por favor realice el siguiente ejercicio:
-Seleccione y describa un problema relevante que se presente en su locali-

dad y que pueda ser objeto de un plan de incidencia.
-Discuta y elabore un plan de incidencia. Precise con qué se cuenta, con
quién se cuenta, ante quién se actúa y cómo se puede actuar.
-Identifique: el mapa de poder y la cartografía institucional.
-Describa las estrategias que pueden ponerse en marcha para hacer que el
problema ingrese en la agenda pública.
1.6.2. Intencionalidades de la incidencia

Existen tres enfoques primordiales a la hora de hacer incidencia política en
las políticas públicas territoriales:
Enfoques para la incidencia en los planes

de desarrollo local
En Contra la discriminación
En desarrollo
derechos (políticas trivalentes)
local
Fuente: Elaboración propia.
Un problema que enfrentan los y las ciudadanas que participan en los espacios
de planeación local, por ejemplo, en los Consejos Territoriales de Planeación, es
que en muchas ocasiones lo hacen de buena voluntad, pensando en el bienestar
de sus comunidades pero sin mucha claridad sobre los fines de su participación,
ni sobre las visiones más estratégicas que se deben tener en cuenta al momento
de decidir el rumbo de la localidad o del territorio en habitan.
Guía
Debido a esto, en no pocas ocasiones, la participación se vuelve simplemente

un ejercicio para conseguir ciertos bienes y servicios del municipio, o se tor-
na en un requisito legal más para la administración local o en un medio para
legitimar políticas con escasa concertación.
Para participar con criterios políticos y comunitarios claros, toda persona que
llegue a los espacios de planeación local debe ser consciente de tres cuestio-
nes elementales:
• Que a través de los planes de desarrollo se deben concretar políticas para
la promoción, el reconocimiento y la concreción de los derechos huma-
nos, y no sólo para satisfacer necesidades de la gente.
• Que los planes de desarrollo local deben elaborarse también con base en
las visiones y expectativas comunitarias sobre el bienestar local, y posibi-
litar expresiones alternativas de desarrollo.
• Que los planes de desarrollo deben incorporar medidas específicas para
superar las discriminaciones que pesan sobre personas y grupos de es-
pecial protección constitucional en la localidad, para lo cual es necesario
impulsar políticas públicas de carácter afirmativo.
a) El enfoque de derechos
El enfoque de derechos significa poner como centro de las actividades so-
ciales, políticas y ambientales que se realicen por el Estado o por la sociedad,
la promoción, protección, realización y defensa de los derechos humanos
consagrados en diversos instrumentos internacionales. Esto impone cumplir
con las obligaciones jurídicas, políticas y morales que estos instrumentos im-
ponen.
Lo que diferencia un derecho de una necesidad es que el derecho se puede
exigir a alguien, en concreto, al Estado con base en las obligaciones derivadas
de los tratados y convenios de derechos humanos que ha ratificado. Mien-
tras que las políticas basadas en necesidades no obligan jurídicamente, pues
dependen más bien de la buena voluntad de los gobiernos frente a grupos
sociales vulnerables.
36
Lo que interesa por tanto en la incidencia en los planes de desarrollo, es que 37
se adopten políticas públicas locales fundamentadas en el esquema de los de-
rechos sociales que se presentó en el capítulo uno, y no en medidas puntuales
o focalizadas para aliviar necesidades.
b) El enfoque de desarrollo local

En nuestro ordenamiento constitucional se habla del deber del Estado de
elaborar e implementar planes de “desarrollo”. El artículo 339 de la Consti-
tución precisa el contenido y el propósito del plan de desarrollo, y el artículo
340, constituye el Sistema Nacional de Planeación, y con él los Consejos de
Planeación como instancia de participación ciudadana en esta materia.
Sin embargo, la noción del “desarrollo” es problemática. En general las ideas
dominantes sobre desarrollo se encuentran vinculadas a visiones reduccio-
nistas de la economía capitalista, que lo entienden como procesos de creci-
miento económico y modernización. Pero no todas las sociedades ni pobla-
ciones se identifican con esta visión ortodoxa del desarrollo, propagada por
las potencias económicas que han frustrado históricamente las posibilidades
de bienestar en los llamados países periféricos, y han negado otras formas co-
lectivas de vida y de existencia material y cultural, calificándolas de atrasadas
o pre-modernas (Herreño: 2008).
Esta ideología del desarrollo ha reducido su sentido al progreso y a la mo-
dernización. Se concibe que éxito de los países se alcanza con el crecimiento
económico, con la urbanización, con el acceso a tecnologías y con la competi-
tividad en los mercados mundiales. Son los éxitos económicos de los países lo
que asegura las mejores condiciones de vida para las sociedades; el bienestar
es un efecto “cascada” de la acumulación de capitales que se despliega luego
por toda la estructura social.
El desarrollo ortodoxo ha provocado por lo menos dos efectos negativos: 1)
la segregación del mundo entre países desarrollados y subdesarrollados, con
enormes brechas sociales y económicas entre ellos y al interior de ellos; y 2)
la sobreexplotación de los recursos naturales y los ecosistemas para satisfacer
el sofisticado aparato productivo mundial y las demandas crecientes de una
Guía
sociedad consumista, que ha llevado al planeta a una profunda crisis ambien-

tal, que se manifiesta globalmente en los preocupantes impactos del cambio
climático.
• Otras visiones de desarrollo
Diversos países periféricos, comunidades étnicas y campesinas, movimien-
tos sociales y ambientalistas han defendido la posibilidad de construir otras
formas de bienestar, por fuera de las reglas del desarrollo como progreso y
crecimiento económico.
La reflexión sobre el “desarrollo alternativo” se ha construido para legitimar
otras formas y lógicas del bienestar colectivo, amparadas en principios como
la justicia social, el respeto a la naturaleza, el respeto a la identidad cultural y
a la autodeterminación de los pueblos.
Son múltiples las propuestas alternativas al desarrollo, entre ellas están:
-El endo-desarrollo: que entiende el desarrollo como una decisión endógena, o
expresión y ejercicio de la autonomía de cada sociedad o comunidad. Esta es
la que debe definir soberanamente sus valores y la visión de su futuro. Se basa
en la confianza que se tiene de que cada sociedad, sea en el plano nacional o
local, puede definir, a partir en sus propias fortalezas y recursos (culturales y
naturales), los modos de vida, la economía y la sociabilidad que mejor satisfa-
gan sus necesidades y expectativas.
-El etno-desarrollo: está muy relacionado con la orientación anterior, sólo que
pone el acento en la experiencia histórica y en los recursos reales y potenciales
de la cultura para construir el futuro de la comunidad. Bonfil Batalla ha rela-
cionado la perspectiva del etno-desarrollo con la teoría dinámica del control
cultural según la cual éste es: “… la capacidad social de decisión sobre los recursos
culturales, es decir, sobre todos aquellos componentes culturales que deben ponerse en juego
para identificar las necesidades, los problemas y las aspiraciones de la propia sociedad, e
intentar satisfacerlas, resolverlos y cumplirlas” (Batalla: 1995: 468).
-El posdesarrollo: se opone a la tendencia de construir teorías generales y para-
digmáticas sobre el desarrollo. Surgió para cuestionar los razonamientos occi-
38
dentalizantes sobre el mismo, entre ellos la idea unilateral del desarrollo como 39
modernización y crecimiento económico. Esas ideas dominantes excluyen
los conocimientos y las prácticas tradicionales, las voces y las preocupacio-
nes de los pueblos y comunidades, especialmente los de origen ancestral. El
pos-desarrollo tiene como propuesta un nuevo tiempo en el que el desarrollo

no sería más el principio organizador de la vida social, en cambio lo serían
las visiones, narrativas, identidades y tradiciones que tiene la gente en sus
territorialidades.
-El desarrollo local: ha surgido como alternativa al modelo de la moderniza-
ción. Sin renunciar a lo productivo para satisfacer las necesidades humanas,
el enfoque del desarrollo local presta mayor atención a estratégicas de cons-
trucción de bienestar más integradas espacial y socialmente, valorando los
recursos humanos y físicos propios. Se concibe que las acciones y políticas
a escala regional y local tengan más capacidad para percibir los problemas
y responder con flexibilidad a los desafíos socioeconómicos que impone el
mundo globalizado.
El desarrollo local constituye una aproximación territorial a la solución de los
problemas regionales y locales, a través de variadas estrategias que permiten
valorizar los recursos físicos y humanos locales, articularlos con factores de
apoyo externo. Por lo mismo, cada proceso de desarrollo local es particular y
único (ALOP y CLAEH: 2002).
La importancia de conocer el territorio reside en la posibilidad de apropia-
ción de la realidad local para promover los recursos existentes: humanos,
naturales, financieros e institucionales en la perspectiva de construir mejores
condiciones de vida para los y las ciudadanos. Por lo mismo, no puede con-
cebirse el desarrollo local separado de un ejercicio concreto de participación
ciudadana, único medio democrático para conocer los intereses, aspiraciones
y problemas de la comunidad, y para integrarla a la toma de decisiones y a la
gestión de las soluciones.
Los gobiernos locales juegan un papel trascendental para orientar los procesos
de desarrollo en sentido incluyente y participativo. Se trata de que a partir de
las posibilidades de autonomía o descentralización pública se supere un estilo
Guía
de administración para adoptar uno de gestión, de liderazgo y asociatividad

en el propósito de elevar la calidad de vida de la gente. Esto implica adoptar
formas de relacionamiento entre la ciudadanía y los gobernantes diferentes a
las que han caracterizado a la política tradicional (corrupción y clientelismo),
planteando lógicas democráticas que hagan efectivas la participación en la
planeación, ejecución, evaluación y control de los asuntos públicos.
De acuerdo con la Cepal (Blanco: 2003) los desafíos que tienen los procesos
de desarrollo local son:
• La apropiación territorial: debe surgir a partir de la participación de todos
los actores en el territorio, a través del aprovechamiento de los recursos
humanos, materiales y naturales, y de las potencialidades que la comuni-
dad tiene para alcanzar una mejor calidad de vida y la realización de los
intereses de cada uno de sus habitantes.
• Afirmar la identidad cultural: ello permite una mejor apropiación de la
realidad local y facilita enfrentar los desafíos que el desarrollo plantea.
• Articular, coordinar y planificar: debe responder a una voluntad de ges-
tión asociativa entre los representantes públicos y privados; recoger y
estimular todos los elementos propios y externos para generar nuevos
proyectos de desarrollo que tengan una identidad propia.
• Fortalecer el liderazgo del municipio: pasando de la simple administra-
ción a la gestión y a la democracia participativa.
Sin embargo, todo proceso de desarrollo local que no consulte y tenga en
cuenta los derechos colectivos de las comunidades, y no se haga desde un
enfoque de derechos humanos (conforme a las obligaciones y los estándares
que imponen los tratados internacionales al Estado) no podría ser presentado
como alternativo. La vigencia de los derechos humanos y el fortalecimiento
de la ciudadanía en su dimensión política y socioeconómica debe ser el centro
de todo desarrollo.
40
41
Ideas para recordar:
Colombia ha firmado y/o ratificado varios tratados internacionales de de-

rechos humanos que pueden sustentar formas alternativas de desarrollo,
aún en la planeación local de los entes territoriales. Entre los principales
instrumentos que servirían a este propósito se encuentran:

-El Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante Ley 21 de 1991, que con-
sagra los derechos de los pueblos indígenas y tribales a su territorio y la
protección de sus valores económicos, sociales y culturales.
-Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de dis-
criminación racial, aprobado mediante la Ley 22 de 1981, que condena y
prohíbe la segregación racial y el apartheid y compromete al Estado a pre-
venir, prohibir y eliminar todas las prácticas de discriminación racial.
-La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, (aprobada por la Asamblea General en sesión de 2007).
-La Declaración Universal sobre el Derecho al Desarrollo (aprobada en 1986).

-Busque y lea la Declaración Universal sobre el Derecho al Desarrollo y diligencie la siguiente
matriz:
Elementos Descripción
Concepto de desarrollo. Su relación con los
derechos humanos
Sujetos activos (titulares) del derecho al

desarrollo
Sujetos activos (titulares) del derecho al
desarrollo
De respeto
De cumplimiento
Obligaciones De protección
De conducta y
resultado
Mecanismos de seguimiento
Guía
c) El enfoque anti-discriminación
No puede desligarse un enfoque de derechos de un enfoque sobre la solución
a las violaciones a los derechos humanos. El enfoque de la justicia trivalente
(Cifuentes: 2008; Fraser: 1997) que propone las políticas de reconocimiento,
redistribución y representación es muy apropiado para comprender que toda
violación a un derecho humano configura una discriminación (o una injusti-
cia) que se comete contra alguien, individual o colectivamente.
Las discriminaciones se reproducen en tres campos: el económico (fallas o
exclusiones de redistribución), en el cultural/simbólico (fallas de reconoci-
miento) y en el político (fallas de representación). Cualquier solución de po-
lítica pública a una violación a los derechos humanos debe adoptar medidas
simultáneas y precisas en los tres campos donde operan las discriminaciones,
con el fin de lograr que las víctimas obtengan justicia de manera integral.
Son fallas de redistribución aquellas que niegan la igualdad material entre los
ciudadanos/as, es decir, se fundamentan en exclusiones o desigualdades de
tipo económico, y por lo mismo, se manifiestan en la pobreza. Las fallas de
reconocimiento por su parte lesionan o disminuyen la dignidad (y subjetivi-
dad) de las personas o grupos sociales cuando son excluidos en función del
status y los roles sociales que cumplen o en razón de su identidad, por lo cual
se trata de discriminaciones de tipo simbólico, con fuerte anclaje en la cultura
(en los patrones sociales de representación, interpretación y comunicación)
(Fraser: 1997). Ambos tipos de fallas tienen soluciones en políticas públicas
que tiendan a la inclusión e igualdad social y que reconozcan a las identidades
colectivas, respectivamente.
Por lo regular, sostiene Nancy Fraser, los grupos sociales subordinados son
“bidimensionalmente” discriminados, padecen tanto una mala distribución
como un mal reconocimiento. Ninguna de estas injusticias es un efecto indi-
recto de la otra, sino que ambas son primarias y co-originales. Por tanto, en
su caso, no basta ni una política de redistribución, ni una de reconocimiento,
las soluciones deben darse en los dos planos.
Algunas posiciones teóricas sostienen que las injusticias sociales no se agotan
en la bivalencia de falta de distribución y de falta de reconocimiento, sino que
42
se dan también en las relaciones de poder en la sociedad, por lo cual debe 43
considerarse también a las discriminaciones originadas en la esfera política
(Young: 1990, 457).
Las soluciones políticas se refieren a acciones afirmativas (de corto y mediano
plazo) o transformativas (de largo plazo) en el ordenamiento institucional y

en la esfera normativa. Pero en general, las soluciones a las discriminaciones
involucran los procesos de toma de decisiones, los procesos de participación
social en los asuntos de competencia colectiva, la constitución de la ciudada-
nía, el trámite de los conflictos sociales y, en fin, los cambios que se deben
operar en relación con todos aquellos mecanismos institucionales en los cua-
les se instaura y se despliega el poder que sustenta un ordenamiento social
particular (Cifuentes, 2008: 133).
Pensar la cuestión de la justicia a las identidades colectivas por ende obliga
a una mirada crítica de la totalidad del ordenamiento social, lo que implica,
revisar y procurar soluciones en los componentes económico, político y cul-
tural. Esto es precisamente lo que se debe conseguir en las políticas públicas,
en especial en las de tipo territorial (planes de desarrollo): identificar a las
poblaciones y sectores sociales discriminados, establecer la naturaleza de esas
discriminaciones y aportar propuestas de políticas públicas que contengan
soluciones en los tres campos de la discriminación.
Si las injusticias se engendran en la totalidad de la vida social, las soluciones a
ellas no pueden reducirse al ámbito exclusivo de la redistribución económica.
Ellas deben orientarse a la superación de las formas institucionalizadas –ma-
teriales y simbólicas- de dominación y exclusión que han mantenido poster-
gadas a ciertas poblaciones, negadas en sus derechos, en sus posibilidades de
desarrollo y de participación política en la esfera de lo público.
Guía
Pol ticas p licas contra las iscriminaciones o las injusticias

o las i enti a es colecti as
res m itos e la iscriminación
Económico im ólico cultural Pol tico
Pol ticas Pol ticas e Pol ticas e representación

re istri uti as reconocimiento o participación
oluciones temporales oluciones estructurales

pol ticas a rmati as pol ticas trans ormati as
Teniendo en cuenta que la injusticia abarca las dimensiones cultural (recono-

cimiento), económica (redistribución) y política (poder) e involucra inequida-
des en los planos material y simbólico, es necesario pensar que las soluciones
a ella han de construirse, igualmente, desde una perspectiva tridimensional,
que se mueva en los ámbitos económico, cultural y político e implique alter-
nativas tanto afirmativas como transformativas.
Existen dos soluciones políticas posibles para los problemas de injusticia so-
cial o para las discriminaciones: 1) las afirmativas y 2) las transformativas
(Cifuentes 2008: 131).
Las primeras, son políticas de carácter temporal y las segundas son soluciones
de tipo estructural y de largo plazo. Optar por uno u otro tipo de políticas,
o por una combinación de ellas, corresponde a una reflexión de las organi-
zaciones sociales sobre sus reales capacidades de incidencia, así como a una
priorización de sus objetivos.
Un aspecto importante es que tanto las soluciones de inclusión económica
como las de reconocimiento se determinan en la esfera política. Lo político
es el terreno donde se articulan las soluciones posibles a las discriminaciones,
con sus diferentes combinaciones e intensidades.
44
La actuación en la esfera política pretende afectar el ámbito institucional y 45
lograr una re-politización de lo público (Young: 1990). Se debe trabajar por
eliminar las formas institucionales que permiten discriminación y construir
un ámbito público incluyente, heterogéneo y abierto, que reconozca y afirme
las diversidades sociales, que funcione como foro público de deliberación

acerca de las condiciones que generan las discriminaciones y posibilite proce-
sos democráticos para toma de decisiones. El escenario de la planeación local
brinda buenas oportunidades para llevar a cabo estas tareas.
• Las políticas públicas locales de acción afirmativa
Las políticas públicas transformativas requieren complejos procesos sociales
de incidencia frente a los poderes públicos centrales, que muchas veces su-
peran las reales capacidades de acción política de las organizaciones sociales
locales.
Por esto mismo, sin perder de vista que siempre es posible participar en es-
pacios organizativos nacionales mejor dotados para incidir en el impulso de
políticas públicas transformativas, la propuesta más sensata es ganar expe-
riencia para conseguir políticas locales de acción afirmativa a favor de las
comunidades discriminadas.
Con las políticas de acción afirmativa en los Planes de Desarrollo se pretende
lograr cambios concretos en el corto plazo en las difíciles condiciones de vida
de las comunidades; cambios que enfrenten aspectos relevantes de las discri-
minaciones materiales, simbólicas y de poder que las afectan.
A continuación se realizará una rápida revisión conceptual de la noción de me-
didas de acción afirmativa13. El concepto de medidas o políticas de acción afir-
mativa hace referencia a las: “políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas
personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social,
cultural o económico que los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo sub-repre-
sentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”
(Greenwalt: 1983).
13
Con base en Murillo, Pastor Elías. 2010. Las medidas de acción afirmativa o medidas especiales: para reparar las injusticias históricas y la discriminación.
En Revista El Otro Derecho No. 41. Luchas y debates de los afrodescendientes a una década de Durban: experiencias en América Latina y El Caribe.
ILSA. Bogotá.
Guía
Las políticas de acciones afirmativas14 son entonces el conjunto de medidas y

orientaciones adoptadas por un gobierno con el propósito de proteger mino-
rías y grupos que han sido discriminados en el pasado, con la pretensión de
hacer realidad el principio de igualdad de oportunidades. El tratadista español
Fernando Rey las ha calificado como: “medidas de impulso y promoción que tienen
por objeto establecer la igualdad, sobre todo mediante las desigualdades de hecho” (Rey:
1995, 83).
El carácter de las políticas de acción positiva es colectivo. Inicialmente no
pretenden la igualdad entre los individuos, sino la nivelación de grupos dis-
criminados frente a la situación que disfrutan otras colectividades que han
tenido un acceso más amplio al disfrute de los derechos. Las medidas de
ese carácter pueden consistir en otorgar durante un tiempo al sector de la
población de que se trate un trato preferencial en cuestiones concretas en
comparación con el resto de la población. Sin embargo, en cuanto son nece-
sarias para corregir la discriminación de hecho, esas medidas constituyen una
diferenciación legítima.
Los elementos que pueden describir a las acciones afirmativas son los si-
guientes:
a). Una medida diferenciadora que se refiere a un tipo de desigualdad por
rasgos que, como el sexo, la raza o similares, tienen una doble cualidad:
son transparentes e inmodificables para los individuos que la portan; y
son considerados por la sociedad tendencial o generalmente, aunque no
necesariamente, de forma negativa (minusvaloradora, despectiva o estig-
matizadora);
b). Se produce en una situación de especial escasez, como sucede con los
puestos de trabajo, plazas universitarias, viviendas, etc., lo que provoca
que el beneficio de ciertas personas tiene como contrapartida una clara y
visible exclusión (y hasta perjuicio) a otras que no se benefician de ellas
(Kelmelmajer: 1998, 87).
46 14
También conocidas como discriminaciones positivas o discriminaciones inversas..
A diferencia de algunos constitucionalistas que sostienen que las acciones 47
positivas no pueden considerarse como un derecho subjetivo15 del ciudada-
no frente al Estado, que obliguen a las autoridades a adoptarlas, pues son
tan sólo una técnica legislativa circunstancial, aplicable bajo las condiciones
estrictas del derecho constitucional (Rey: 86), se debe decir que al estar recu-

rrentemente presentes en la Constitución16 y en numerosos instrumentos de
derechos humanos ratificados por Colombia17, poseen la naturaleza de dere-
chos subjetivos e imponen el deber de legislar y promover políticas tendientes
a hacer efectiva la igualdad de trato y oportunidad respecto a las personas y
los grupos vulnerables de la sociedad.
En la Sentencia C-371 de 2000 de la Corte Constitucional que declaró la constitucionalidad de

la ley de cuotas para las mujeres en los cargos públicos, este Tribunal hizo un balance de las
opiniones en favor y en contra de las Medidas de Acción Afirmativa:
Opiniones en contra:
-Violan el derecho a la igualdad, en la medida en que ubican a sus destinatarios en circunstancia
de inferioridad con respecto a las demás personas;
-La cuota termina por discriminar. Sugiere que son inferiores o discapacitadas, porque por sus
propios méritos no pueden llegar a ocupar los cargos de mayor responsabilidad;
-Promueven un mensaje de asistencialismo;
-Contribuyen a perpetuar estereotipos de invalidez, discriminación y debilidad;
-Desde el punto de vista económico, para determinar la participación de un grupo en el mercado
laboral debe hacerse con base en criterios tales como la preparación de los miembros de ese
grupo, su disposición al trabajo, sus méritos laborales o su experiencia;
-Las cuotas imponen una carga injustificable sobre las personas que no se benefician; y,
-Las cuotas sugiere que sus destinatarios son personas inferiores o discapacitadas, porque por
sus propios méritos no pueden llegar a ocupar los cargos de mayor responsabilidad.
Opiniones a favor:
-Contribuyen a garantizar una igualdad real y efectiva, de manera que las situaciones de des-
ventaja o marginalización en las que se encuentran ciertas personas o grupos puedan ser co-
rregidas;
-Sus destinatarios son grupos sociales discriminados que suelen enfrentar más dificultades, ca-
recen de apoyo y de recursos financieros para participar en los espacios de toma de decisiones
o tienen que enfrentar varios obstáculos para participar en la vida pública originados, principal-
mente, en prejuicios y estereotipos culturales que les asignan roles;
15
Derecho subjetivo es la facultad o poder que posee el titular de un derecho de exigirlo, especialmente por vía judicial.
16
En la Constitución Política de 1991 son abundantes los artículos donde pueden encontrarse mandatos de acción positiva para las autoridades, por
ejemplo: artículos 2, 5, 7, 16, 25, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 57, 58, 60, 65, 66, 67, 70, 72, 75, 78, 79, 86, 88, 246, 310, 350, 356,
365, 366, 369, entre otros.
17
Convención Internacional de los Derechos del Niño, Convención Internacional de Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,
Convención Internacional sobre los Derechos Políticos de la Mujer, Convención Internacional sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Convenio 169 de la OIT y, en general, los convenios de la Organización
Internacional del Trabajo, entre otros.
Guía
-Las cuotas de participación aseguran la presencia de las “minorías” en la vida pública y ac-
túan como dinamizador de las aspiraciones de los individuos que a ellas pertenecen. Por una
parte, refuerzan la imagen social de ese grupo al asegurarle una representación permanente y,
por otra parte, neutralizan los prejuicios y las resistencias que se oponen a que los miembros
de ese grupo, ya sea mayoritario o minoritario, lleguen a determinados niveles de presencia
política;
-Las cuotas son un medio adecuado para promover la equidad no sólo porque permiten garan-
tizar la participación de sectores excluidos de los niveles de decisión sino porque, además, lo
hace sin perjudicar a la administración pública, ya que no les da un trato preferencial per-
mitiéndoles ejercer un cargo para el cual no cuentan con los méritos suficientes. (Sentencia
C-371 de 2000).
• La legitimidad de las políticas de acción afirmativa

Las políticas de acción afirmativa se sustentan en la igualdad real o mate-
rial. El problema de las desigualdades económicas y sociales constituye un
reto para el ideal moderno de dignidad y obliga en algunos casos a violar,
en apariencia, el principio de la igualdad (entendido en términos formales).
Esto porque las acciones afirmativas suponen adoptar medidas específicas
y exclusivas para la superación de algunas desventajas que soportan grupos
marginados, con el fin de reducir las desigualdades excesivas que comprome-
ten su valoración social y auto respeto (Murillo: 2010, 124).
Los principios de igualdad y de no discriminación, cuentan con amplio so-
porte en los tratados internacionales de derechos humanos. En efecto, dichos
principios son: “…reconocidos en los artículos 3 (l) y 45 (a) de la Carta de la Organi-
zación de los Estados Americanos, en el artículo 2 de la Declaración Universal de Dere-
chos Humanos, en el artículo II de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre, en el artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en
el artículo 9 de la Carta Democrática Interamericana consagran el respeto a los derechos
humanos y libertades fundamentales sin distinción alguna por motivo de raza, color, nacio-
nalidad, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional
o social, propiedad, nacimiento u otra condición” 18.
Adicionalmente, los órganos de supervisión de los tratados de derechos hu-
manos han desarrollado una amplia doctrina que informa sobre los alcances
48 18
AG/RES. 2168 (XXXVI-O/06). Organización de Estados Americanos, OEA.
de dicho principio, a manera de ejemplo, vale la pena resaltar la Observación 49
sobre el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
que constituye una cláusula general de no discriminación.
El Relator Especial de la ONU para las acciones afirmativas, Marc Bossuyt
(1998), ha enseñado que las medidas de acción afirmativa se justifican, entre

otras cosas, porque:
Buscan enderezar o reparar injusticias históricas; reparar la discriminación
social/estructural – reparación; son de utilidad social; contribuyen a crear
diversidad o una representación proporcional de los grupos; ayudan a evitar
la agitación social; son un medio de construir la nación; contribuyen a la igual-
dad de oportunidades.
• Fundamentos jurídicos de las medidas de acción afirmativa
Señala Pastor Elías Murillo, Experto Independiente del Comité para la Eli-
minación de la Discriminación Racial, que el fundamento jurídico de las po-
líticas de acción afirmativa se encuentra en varios tratados internacionales de
derechos humanos:
- En la Convención Internacional para la Eliminación de todas las formas
de Discriminación Racial (Recomendación General No. 32 sobre Medidas
Especiales, adoptada en su 75º período de sesiones, de agosto de 2009).
- En el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (Observación General
No.18 del Comité de este Pacto).
- En la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer (art. 4).
- En el Convenio No. 111 de la OIT, relativo a la discriminación en materia
de empleo y ocupación, dichas medidas están expresamente autorizadas
en su artículo 5, como “medidas especiales de protección o asistencia”.
En la Declaración sobre la igualdad de oportunidades y de trato para las tra-
bajadoras (OIT, 1975) se incluyen estas medidas en el párrafo 2 del artículo 2
para avanzar en la igualdad entre los sexos en materia de trabajo.
Guía
En la Declaración de la UNESCO sobre la Raza y los Prejuicios raciales de

1978 en el párrafo 2 del artículo 9 se aprobó las medidas especiales a fin de
garantizar la igualdad en dignidad y derechos de los individuos y los grupos
humanos, evitando dar a esas medidas un carácter que pudiera parecer discri-
minatorio en el plano racial.
Taller No. 1
Tema Enfoques para incidir en las políticas públicas
Objetivos -Comprender que las políticas públicas locales son
una ruta para la exigibilidad de los DESC.
-Concebir las políticas públicas como proceso de

incidencia basado en los enfoques de derechos,
desarrollo local y anti-discriminación.
Actividades para la comprensión:

1) Elabore un esquema gráfico (o mapa conceptual) que recoja los elementos
del enfoque de derechos basado en los DESC.
2) Elabore un concepto sobre políticas públicas explicando por qué son una
vía de exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales.
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3) ¿Qué riesgos implica para la participación ciudadana en las políticas públi-
cas que no se diferencien los roles entre Estado y sociedad civil?
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____________________________
4) Defina qué es el núcleo esencial de un derecho y qué es el núcleo de reali-
zación progresiva.
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50 ___________________________________________________________
5) ¿Por qué es importante partir de la identificación de los contenidos del 51
núcleo esencial y del núcleo progresivo para hacer procesos de exigibilidad
de los DESC?
___________________________________________________________
___________________________________________________________

____________________________
6) En la siguiente situación identifique: el derecho violado y los contenidos
esenciales y progresivos presuntamente vulnerados.
En la vereda El Tablón del municipio de San Luis 23 niños y niñas que pasan
al sexto grado han quedado por fuera del sistema educativo debido a que las dos
maestras de la escuela pública localizada allí, fueron reubicadas en un centro escolar
del casco urbano por dos razones: (i) “necesidad del servicio” y (ii) a que la infraes-
tructura de la escuela El Tablón amenaza ruinas y no tiene dotación escolar. La
secretaria de educación informó a las familias que debían matricular a los niños y
niñas de la vereda en el centro escolar del sector urbano del municipio, donde existe
disponibilidad de cupos. A pesar que las familias hicieron la solicitud de transporte
escolar dado que la vereda queda distante a 30 minutos en bus, la administración
manifestó que no contaba con recursos para este servicio.
Trabajar la siguiente matriz:
Derecho/s violado/s Dimensiones o Contenidos esenciales Contenidos
atributos del derecho violados progresivos por
reclamar
Accesibilidad
Asequibilidad
Aceptabilidad
Adecuación
Guía
7) Describa tres ideas fuerza sobre cada uno de los tres enfoques propuestos
en el módulo:
a) Enfoque de los derechos:
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b) Enfoque del desarrollo local:
• ________________________________________________________
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• ________________________________________________________
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• ________________________________________________________
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______________________
c) Enfoque de las políticas trivalentes:
• ________________________________________________________
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52 ______________________
• ________________________________________________________ 53
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_____________________
Actividades de aplicación:

1) ¿Conoce Usted alguna situación en su localidad en la que el Estado haya
responsabilizado a las comunidades de la prestación de los servicios públicos?
¿En qué condiciones sociales, económicas y laborales las comunidades asu-
mieron esas responsabilidades? ¿Qué opinión tiene sobre esto?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
____________________________
2) Escoja un problema relevante de violación a un DESC en su localidad.
Indique en cada fase o etapa del Plan Municipal de Desarrollo ¿qué activida-
des debería impulsar para la creación y aplicación de una política pública que
resuelva dicho problema?
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___________________________________________________________
____________________________
3) Con base en el plan de desarrollo actual de su localidad:
a) ¿Qué planes y programas incorporados en el plan de desarrollo responden
a políticas basadas en necesidades?
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________________________________________________________
______________________
• ________________________________________________________
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______________________
Guía
b) ¿Qué planes y programas incorporados en el plan de desarrollo se funda-

mentan en un enfoque de derechos?
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________________________________________________________
______________________
• ________________________________________________________
________________________________________________________
______________________
c) ¿Existen planes y programas incorporados en el plan de desarrollo que
puedan interpretarse como políticas de acción afirmativa frente a poblaciones
discriminadas? ¿Qué poblaciones se benefician? ¿Se toman acciones perti-
nentes en los tres campos de la discriminación?
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________
3) Describa cuales serían las prioridades del desarrollo local en su ciudad,
municipio o localidad:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
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54
Unidad 2
La incidencia en
los planes de
desarrollo
Para lograr una participación ciudadana cualificada y una incidencia política 57
intencionada como la descrita en la unidad anterior, es necesario conocer cada
una de las etapas del ciclo de las políticas públicas territoriales, cuya máxima
concreción son los planes de desarrollo. En este apartado se estudiarán las
diferentes fases de elaboración e implementación de los planes de desarrollo,
La incidencia en los planes de desarrollo

se reconocerán y valorarán los espacios y tiempos para la participación ciuda-
dana, así como los actores institucionales y sociales que intervienen en estos
procesos.
2.1 Planeación local y el ciclo de la política pública

La Constitución Política de 1991, en su artículo 339, definió al plan de desa-
rrollo (PD) como el instrumento rector de la planeación nacional y territorial.
De acuerdo con la Corte Constitucional, el PD es un medio para ordenar la
política estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la noción del Es-
tado Social de Derecho, que no puede entenderse ni alcanzar la plenitud de
sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia, sino sobre la base
de que el orden jurídico y la actividad pública estén ordenados a satisfacer los
intereses de quienes integran a la sociedad civil (DNP; ESAP: 2007, 21).
El Plan de Desarrollo Municipal se compone de una parte estratégica y un
plan de inversiones de mediano plazo. Debe contener un diagnóstico que
incorpore los enfoques poblacional, territorial, de género y de derechos; con
base en los resultados del diagnóstico de la realidad local, formula los obje-
tivos estratégicos, específicos y programáticos, con sus respectivas metas de
desarrollo, resultado y de producto. Igualmente, debe identificar los proyec-
tos estratégicos para el territorio donde se aplicará. Todo lo anterior debe
estar orientado y ser compatible con los lineamientos trazados por el Plan de
Desarrollo Nacional (Ibíd.).
Guía
os o jeti os territoriales sectoriales

Parte as metas territoriales sectoriales
estrat gica
as estrategias pol ticas en materia
economica social am iental e institucional
El se alamiento e las ormas me ios e instrumentos e

inculación armoni ación e la planeación territorial con los otros
ni eles sectores
l n de
es rrollo Con orma o por
err tor l
a pro ección e los recurss nancieros isponi les para su

ejecución su armoni ación con los planes e gasto
Plan e a escripción e los principales programas su programas los
n ersiones a pro ectos prioritarios e in ersión
corto os presupuestos plurianuales
me iano pla o
a especi cación e los mecanismos i óneos para su ejecución
Fuente: DNP y ESAP, 2007. El Plan de Desarrollo y sus instrumentos para la gestión:
2008-2011. Bogotá, octubre de 2007. P. 23.
El ciclo de la política pública local se reproduce en Colombia alrededor de los

Planes de Desarrollo Territorial (Municipal y Departamental), que se consti-
tuyen como los instrumentos y medios de focalización de las intervenciones
públicas (el hacer del Estado) durante la vigencia de una administración local
electa por cuatro años. Este ciclo de planeación de las políticas públicas loca-
les se reglamentó mediante la Ley 152 de 1994.
Esta normativa establece los procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar
y evaluar los Planes de Desarrollo conforme a las prioridades de los grupos
sociales que conforman la entidad territorial y el programa de gobierno del
candidato electo, además de definir los mecanismos para su armonización e
interrelación con los procesos presupuestales, y las funciones de cada depen-
dencia e instancia que participa en el proceso, en el cual la sociedad civil tiene
un papel relevante tanto con los Consejos Territoriales de Planeación como
con el ejercicio de diferentes formas del control ciudadano.
De acuerdo con esta normativa, el ciclo de la política pública que se expresa
en los planes de desarrollo sigue las siguientes etapas, que en un módulo pos-
terior se desarrollarán:
58
59
El lo del pro eso de pl n n sus nstru entos
ase e ormulación apro ación ase e ejecución ase e seguimiento e aluación ren ición e cuentas
Programa e go ierno anco e programas pro ectos eguimiento e programas pro ectos
Plan e esarrollo Plan operati o anual e in ersiones E aluación el esempe o e la gestión

Plan e orenamiento territorial Plan in icati o territorial
arco scal e me iano pla o Plan e acción n ormes e gestión
istema e in ormación Presupuesto en ición e cuentas a la ciu a an a
Fuente: DNP y ESAP, El Plan de Desarrollo

y sus instrumentos para la gestión: 2008-2011. Bogotá, octubre de 2007.
2.2 Los programas de gobierno

Las nuevas administraciones territoriales ejercerán su gestión entre el 1 de
enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019. Durante el año 2015 se rea-
liza el proceso de elección de los candidatos y candidatas a las gobernaciones
y alcaldías, además de las asambleas departamentales, concejos municipales y
juntas administradoras locales.
En la parte inicial de la coyuntura electoral, los candidatos deben elaborar
sus Programas de Gobierno, requisito constitucional para quienes postularán
sus nombres a los cargos de elección popular en los entes territoriales. Estos
programas deben ser presentados hasta el 25 de julio de 201519. En ellos los
candidatos deben describir las líneas generales de las políticas públicas socia-
les que implementarán en caso de ser elegidos por la ciudadanía, y con base
en esas propuestas, entre enero y mayo del año 2016, se elaborarán los planes
territoriales de desarrollo que regirán durante cuatro años. Sobre estos mo-
mentos políticos y de la planeación local se volverá luego.
2.2.1 El voto programático y la revocatoria del
mandato
En Colombia por mandato constitucional rige el voto programático que im-
pone a los candidatos y candidatas a cargos de elección popular el requisito
de inscribir su nombre con un Programa de Gobierno y el deber de cumplir
con sus promesas de campaña.
19
Ver: Resolución 13331 del 11 de septiembre de 2014, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que establece el calendario electoral para
las elecciones de autoridades locales.
Guía
Este mandato constitucional fue un gran paso democrático en la medida en

que se pasó de un voto nominal (por el nombre) a un voto fundamentado
en las ideas y propuestas de los aspirantes a alcaldías y gobernaciones acerca
de cómo enfrentar los problemas y retos del desarrollo en los municipios y
departamentos.
El Programa de Gobierno significa un compromiso político, jurídico y moral de
los candidatos con el electorado, de tal importancia que el incumplimiento del
mismo por quien resultara electo, puede conducir a la revocatoria de su mandato.
No obstante, hay que decir que el programa de gobierno se ha convertido en
un requisito formal y de poco impacto en la mayoría de los entes territoriales.
Posteriormente a la elección del funcionario para gobernar al ente territorial,
la atención se concentra en formular el plan de desarrollo local sobre la base
del programa de gobierno ganador, pero es poco el seguimiento y control
social que se realiza para el cumplimiento de los compromisos electorales.
La revocatoria del mandato es el mecanismo constitucional consagrado en
los artículos 40, 103 y 259 de la Constitución para hacer el control ciudadano
a los mandatarios territoriales. Se define como el derecho político por medio
del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido
a un gobernador o a un alcalde. La revocatoria implica la posibilidad del pue-
blo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de aquello que haya
prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido.
La revocatoria del mandato ha tenido una evolución muy débil en el país.
Como otros mecanismos de participación previstos en la Constitución (re-
feréndum, plebiscito, consulta popular, cabildos, etc.), la revocatoria no ha
tenido ninguna efectividad20, debido a que su procedibilidad fue atada por la
Ley 134 de 1994 a complicados requisitos que desbordan las capacidades de
la ciudadanía para intentarla21.
20
En 24 años desde su reglamentación, la Registraduría Nacional del Estado Civil contabiliza más de 30 procesos de revocatoria del mandato, de los cuales
no ha prosperado ninguno.
21
La principal dificultad que han enfrentado los promotores es que no sólo deben alcanzar la mitad más uno de los votos obtenidos por el mandatario,
sino cumplir, además, el umbral, es decir, que en la jornada participe el 55 por ciento de los votos válidos de la elección del mandatario; pero antes, la
solicitud de revocatoria debe ser acompañada de un 40% mínimo de firmas de los votos válidos con que fue elegido/a el mandatario/a. Con estos requi-
sitos prácticamente se hizo nugatorio el ejercicio de la revocatoria del mandato pues resulta muy difícil para las organizaciones de la sociedad civil, lograr
60 el cumplimiento de los mismos.
Parte de estos requisitos fueron modificados por la reciente Ley 1757 de 2015 61
“Estatutaria para la Promoción y Protección del Derecho a la Participación
Democrática”, previamente declarada exequible por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C-150 de 2015.
La Ley Estatutaria de Promoción y Protección del Derecho a la Participa-

ción Democrática estableció una condición temporal para la procedibilidad
de la revocatoria: en ningún caso prosperará una revocatoria del mandato de
gobernador o alcalde cuando no haya transcurrido más de un año desde la
fecha de posesión del funcionario ni en tanto reste menos de un año para la
terminación de su período (art. 6, parágrafo 1).
También para solicitar que se convoque a la revocatoria, la Ley estableció que
es necesario el apoyo de un número de ciudadanos que hagan parte del censo
electoral correspondiente de no menos del treinta por ciento (30%) de los
votos obtenidos por el elegido (art. 9, numeral e).
La decisión del pueblo será obligatoria cuando habiendo participado en la
votación un número de ciudadanos no inferior al cuarenta por ciento (40%)
de la votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo man-
datario, voten a favor de la revocatoria la mitad más uno de los ciudadanos
(art. 41, numeral e)22.
Tomada la decisión, se debe ejecutar de forma inmediata, lo que significa
que el Presidente o Gobernador -según el caso- procederán a remover al
mandatario de su cargo y a designar un encargado (art. 44). Posteriormente
se convocará a las elecciones para escoger el sucesor (art. 45). En el caso de
no prosperar la revocatoria, no podrá volver a intentarse en lo que resta del
período (art. 41, numeral e).
Todas estas medidas fueron declaradas exequibles en la Sentencia C-150 de
2015. En esta sentencia la Corte Constitucional declaró una exequibilidad
22
Es necesario recordar que en los artículos 6, 63 y 68 de la Ley 134 de 1994 estableció los siguientes requisitos para la revocatoria del mandato: (i) podrá
solicitar la revocatoria del mandato un número de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la elección del respectivo alcalde o
gobernador; (ii) sólo procederá esta sanción siempre que haya transcurrido no menos de un año desde el momento de la posesión en el cargo; y (iii) será
aprobada la revocatoria que alcance un número de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votación, siempre que el
número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió al mandatario, y únicamente podrán sufragar quienes lo hayan
hecho en la jornada electoral en la que se eligió el alcalde o gobernador que se desea sancionar.
Guía
condicionada del parágrafo 1 del artículo 6 del Proyecto de Ley Estatutaria,

que establece que podrán inscribirse iniciativas para la revocatoria siempre
que hayan transcurrido doce meses contados desde el momento de la pose-
sión del alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la finaliza-
ción del respectivo período constitucional.
La Corte condicionó la segunda restricción temporal en el sentido de que a
partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden
trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del
período correspondiente.
Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada entre el derecho
a la participación y los principios que rigen la actuación administrativa (art.
209 C.P.), en particular, la eficiencia en las funciones de gobierno y adminis-
tración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se surta
la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es menor
a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de eficiencia,
dado que:
(i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo interfiere en la gestión del
mandatario en una época en la que los esfuerzos deben dirigirse con especial atención
a la concreción de los propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de
la respectiva entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria,
ello implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiem-
po con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos.
Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso
revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con ella no se
anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la total efectividad
del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las autoridades electorales a
actuar con diligencia en el trámite respectivo (Sentencia C-150 de 2015).
62
Reglas jurisprudenciales sobre revocatoria del mandato 63
La revocatoria de mandato es una decisión política de
control de los electores sobre los elegidos, y la pérdida
de investidura (art 183 y 184 CP) que es una sanción ju-
rídica impuesta a los Congresistas por el incumplimiento
Imposibilidad de confundir la revo- de los deberes de su cargo y por las causales previstas en
catoria del mandato y la pérdida de

el artículo 183 de la Constitución23 .
investidura.
La revocatoria es, en realidad, “un juicio de naturaleza
política que llevan a cabo los electores que pretenden
la revocatoria, mas no de uno de carácter judicial, como
sucede en el caso de la pérdida de la investidura” 24.
Es contrario al pluralismo político imponer a los candi-
datos a la Alcaldía o a la Gobernación, un determinado
Prohibición de que el legislador modelo para la presentación del programa que se obligan
establezca, al adoptar la regulación a cumplir en el evento de ser elegidos. La Corte con-
en materia de voto programático, sideró inexequible una disposición que indicaba que los
un determinado contenido a los programas serían entendidos como propuestas integrales,
programas que deben inscribir los coherentes con las necesidades básicas insatisfechas y que
candidatos. propendan por el desarrollo armónico de la respectiva en-
tidad territorial en lo social, económico, político, laboral,
cultural y ecológico25.
La jurisprudencia ha señalado que es compatible con
la Constitución, que el legislador pueda establecer un
límite temporal a la iniciativa de la revocatoria. En esa
Posibilidad de establecer que haya
dirección, al examinar una disposición que establecía que
transcurrido un período mínimo
la revocatoria solo procedería si había transcurrido un año
después de la elección del alcalde
desde el momento de la posesión del respectivo manda-
antes de activar la revocatoria del
tario, la Corte concluyó que era exequible “puesto que es
mandato.
un término razonable establecido por el Legislador para
que el nuevo alcalde o gobernador pueda comenzar a dar
cumplimiento a su programa”26.
Según la sentencia C-011 de 1994 “establecer las razones
por las cuales se convoca a una revocatoria es perfec-
tamente razonable, por cuanto traza un contenido a
Posibilidad de que el legislador es- las personas para ejercer el control político” y, en esa
tablezca la obligación de presentar, medida resulta “(…) necesario explicarle al resto de los
en la solicitud de la revocatoria, miembros del cuerpo electoral el por qué de la convoca-
las razones que la motivan. toria”.
La misma consideración fue expresada en la sentencia

C-180 de 1994.
23
A Sentencia C-011 de 1994.
24
Sentencia C-180 de 1994.
25
Sentencia C-011 de 1994.
26
Sentencia C-011 de 1994. La Corte siguió la misma línea argumentativa en las sentencias C-180 de 1994 y C-179 de 2002.
Guía
Reglas jurisprudenciales sobre revocatoria del mandato

En desarrollo de la libertad de configuración de la que
dispone el legislador estatutario, es posible que esta-
blezca condiciones mínimas de apoyo a la solicitud de la
(i) Posibilidad de que el legislador
revocatoria. Eso permite conferirle seriedad suficiente
establezca un apoyo mínimo de la
a la iniciativa e impide, adicionalmente, que solicitudes
solicitud de revocatoria para pro-
aisladas puedan dar lugar a la activación de funciones
mover la convocatoria a la votación
electorales. Así, en la sentencia C-011 de 1994 al estudiar
y (ii) Prohibición de excluir del
una disposición que señalaba que la solicitud de revoca-
proceso revocatorio a los ciuda-
toria debía venir acompañada de un memorial suscrito
danos que no participaron en las
por personas que hubieren participado en la jornada de
elecciones.
elección del mandatario en un número equivalente al
cuarenta por ciento (40%) de los votos válidos emitidos
en esa oportunidad, sostuvo este Tribunal:
La jurisprudencia advierte que no se oponen a la Consti-
tución aquellas disposiciones legales que prevén un um-
bral mínimo de participación para decidir la revocatoria.
Para solicitar que se convoque a la revocatoria estableció
que es necesario el apoyo de un número de ciudadanos
que hagan parte del censo electoral correspondiente de
no menos del treinta por ciento (30%) de los votos obteni-
Posibilidad de establecer exigen- dos por el elegido (art. 9.e).
cias mínimas de participación y
La decisión del pueblo será obligatoria cuando habiendo
votación para que la revocatoria
participado en la votación un número de ciudadanos no
resulte posible.
inferior al cuarenta por ciento de la votación total válida
registrada el día en que se eligió al respectivo mandata-
rio, voten a favor de la revocatoria la mitad más uno de
los ciudadanos (art. 41.e). (Sentencia C-150 de 2015).
La Corte consideró que permitir la concurrencia a la

votación de ciudadanos que no habían intervenido en la
elección previa, se ajustaba a la Constitución Política.
Posibilidad de establecer una pro- La Corte consideró que era constitucionalmente que el
hibición de iniciar un nuevo trámite legislador estableciera la improcedencia de un nuevo trá-
de revocatoria cuando en virtud de mite de revocatoria cuando, en virtud de la votación del
la votación ella no ha prosperado. pueblo, ella hubiere resultado fallida. Así, en la senten-
cia C-180 de 1994 indicó la Corte:
Designación del reemplazo defi- La regla relacionada con la designación del reemplazo del
nitivo del alcalde o gobernador gobernador o alcalde, que ha sido objeto de revocatoria,
revocado. fue inicialmente precisada por la Corte al señalar que se
oponía a la Constitución disponer que el Presidente de la
República o los Gobernadores designaran definitivamen-
te el reemplazo del alcalde revocado. Sin embargo, la
Corte juzgó que si era posible la designación interina de
un alcalde o gobernador hasta tanto se desarrollaran las
nuevas elecciones y con el propósito de evitar un vacío
de poder una vez producida la falta del mandatario (Sen-
tencia C-011 de 1994; Sentencia C-180 de 1994).
64
Reglas jurisprudenciales sobre revocatoria del mandato 65
Dado que el éxito de la revocatoria del mandato depende
de la satisfacción de un umbral mínimo de participación,
Prohibición de promover la partici-
no resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda
pación en los procesos de revo-
beneficios a quienes participen. Así lo estableció la
catoria del mandato mediante la
sentencia C-041 de 2004 citada al enunciar la aplicación
creación de estímulos.

de esta regla al referendo, a la consulta popular y al
plebiscito.
La revocatoria del mandato se aplica, en atención a
Prohibición de extender la revoca-
lo establecido en materia de voto programático en el
toria del mandato a los miembros
artículo 259 de la Constitución, únicamente a los alcaldes
del Congreso.
y gobernadores.
La Corte ha señalado que la actuación de las autorida-
des locales, en el marco de una iniciativa ciudadana de
revocatoria del mandato, debe ser respetuosa de los
derechos que se garantizan a quienes lideran la iniciati-
va. En esa medida ha dispuesto (i) que la restricción a las
manifestaciones públicas de los interesados así como (ii)
las intervenciones en medios de comunicación por parte
de los mandatarios locales, deben ser especialmente
cuidadosas a efectos de no desconocer la libertad de ex-
presión e información, de no vulnerar el derecho al buen
nombre y a la honra, y de no inhibir o afectar el derecho
a la participación de los ciudadanos27.
Obligación de las autoridades terri-
No es compatible con la Constitución que el resumen del
toriales de proteger las expresiones
contenido de las propuestas de participación ciudadana
orientadas a promover la revocato-
-incluido en el formulario de recolección de apoyos que
ria del mandato.
la Registraduría entrega al promotor- contenga alusio-
nes personales o de publicidad personal y comercial. Es
deber constitucional de las autoridades públicas y en
especial las electorales actuar con imparcialidad y de
promover un debate político transparente que permita la
libre intervención de la ciudadanía. Esto no se opone a la
individualización del debate y la campaña de revocatoria
de un mandatario en concreto, centradas -por ejemplo-
en la debida representación de sus electores, en el juicio
de responsabilidad respecto de la gestión realizada, en
su idoneidad y moralidad para el desarrollo del programa
y del ejercicio de la función pública (Sentencia C-150 de
2015).
Fuente: elaboración propia, con base en la Sentencia C-150 de 2015.
27
Sobre el particular puede consultar las sentencia T-263 de 2010 y T-1073 de 2010..
Guía
2.2.2 Contenidos del Programa de Gobierno

El Departamento Nacional de Planeación define el programa de gobierno
como el proyecto político que los candidatos someten a consideración de la
ciudadanía e inscriben ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. Este
programa representa su compromiso con los electores y con la construcción
colectiva del desarrollo en el territorio. Es un pacto colectivo que asume el
mandatario con su comunidad para llevar a cabo las soluciones prometidas a
los grandes problemas de la localidad. Como todo pacto debe ser cumplido,
de lo contrario puede dar lugar a la revocatoria del mandato (DNP-DDST
2008: 24).
El programa de gobierno debe promover propuestas que apunten a solu-
cionar los problemas y hacer sostenibles aspectos positivos del desempeño
territorial, desde lo colectivo y no desde intereses particulares. Institucional-
mente el programa de gobierno elegido popularmente se materializa en la
elaboración del plan de desarrollo municipal o departamental, por lo mismo
no puede entenderse como el cumplimiento de un simple requisito legal ante
la Registraduría Nacional. Tampoco puede reducirse a un ejercicio técnico,
hecho por “expertos”, sino que debe constituirse en un espacio político, ins-
titucional y de participación ciudadana para construir consensos y correspon-
sabilidad frente al futuro común.
a) Fundamento legal:
El Programa de Gobierno es una obligación legal establecida en el artículo
259 de la Constitución, desarrollado por la Ley 131 de 1994 sobre el voto
programático28, que prescribió:
Artículo 1. En desarrollo del artículo 259 de la Constitución Política, se entiende
por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudada-
nos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido
el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral
en la inscripción de su candidatura.
66 28
Modificada por la Ley 741 de 2002.
Artículo 2. En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, 67
la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un
mecanismo de participación popular, en los términos de esta Ley.
Artículo 3. Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcal-
des deberán someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que hará

parte integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas, debiéndose
surtir posteriormente su publicación en el órgano oficial de la entidad territorial
respectiva o, en su defecto, las administraciones departamentales o municipales or-
denarán editar una publicación donde se den a conocer los programas de todos los
aspirantes, sin perjuicio de su divulgación pública de acuerdo con la reglamentación
en materia de uso de medios de comunicación.
El programa se concreta en un documento que contiene propuestas que
apuntan a solucionar problemas y aprovechar oportunidades que respondan
al interés mayoritario. Debe contener mínimamente estos aspectos (DNP;
DDTS: 2008, 6)29 :
-Descripción de la situación actual del ente territorial (ET): debe hacer referencia a
los problemas estructurales y a las oportunidades existentes en el territorio
para promover su desarrollo y el bienestar social. Debe partir de la situación
actual de los grupos poblacionales que habitan allí y considerar la realidad fi-
nanciera de la entidad territorial para dar soporte y viabilidad a las propuestas
de políticas locales que haga.
-Plataforma ideológica: el o la aspirante a la alcaldía o a la gobernación debe pre-
sentar su posición ideológica y su plataforma política haciendo explícitos los
principios éticos y filosóficos que fundamentan sus propuestas.
-Visión del candidato: en el Programa de Gobierno el candidato debe plantear
su propuesta del futuro de la entidad territorial, es decir, cómo imagina su
municipio, distrito o departamento en el mediano y largo plazo.
29
Se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia C-011 de 1994 indicó que es contrario al principio del pluralismo político imponer
a los candidatos/as a los gobiernos territoriales, un determinado modelo para la presentación del programa que se obligan a cumplir en el evento de ser
elegidos.
Guía
-Descripción de los ejes y programas bandera: el Programa de Gobierno debe con-

templar los grandes ejes o los lineamientos estratégicos sobre los cuales el
candidato va a orientar su gestión en caso de ser elegido. Esto se concreta
con la descripción de los programas bandera que adelantará y con base en los
cuales espera ser reconocido por los ciudadanos.
Sin pretender desconocer el principio del pluralismo político, no hay que perder
de vista que en consideración de los compromisos que ha adquirido el Estado y
que tienen los gobiernos territoriales que se elijan, son insumos básicos para la
elaboración del Programa de Gobierno (y luego del plan de desarrollo):
-El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país: paz,
equidad y educación”.
-Los planes sectoriales vigentes.
-Los tratados internacionales de derechos humanos aprobados por el Estado
y las recomendaciones emitidas por los órganos que monitorean esos tratados.
b) Procedimiento para formular y presentar el programa de gobierno:
Se recomienda que el Programa de Gobierno se elabore a través de mecanismos
participativos tales como estudios, consultas, talleres, foros, trabajos con exper-
tos (DNP, DDTS: 2008, 25), siguiendo los pasos que describe el flujo-grama:
Fuente: DNP; DDTS. 2008. Orientaciones para celebrar los Programas de Gobierno. Elec-
68 ciones de autoridades territoriales período 2008-2011. Bogotá. P. 26
c) Definición de ejes y programas estratégicos 69
La definición estratégica de los ejes y programas claves del Programa de Go-
bierno se conciben y derivan de las apuestas de futuro (visión) y desarrollo
que haya escogido el candidato/a. Esta definición depende de la realidad y
situación social y económica de la entidad territorial, de sus limitaciones y

posibilidades financieras.
Para saber hasta dónde puede responder financieramente la entidad territorial
(ET) a las apuestas de desarrollo contenidas en el Programa de Gobierno, el
candidato/a debe hacer un ejercicio de “polo a tierra”: en el momento de defi-
nir los proyectos bandera, se debe hacer una aproximación de los costos de su
ejecución, y considerar si la entidad territorial está dentro de la Ley 550 de 1999,
que determina si tiene capacidad de endeudamiento, y si cuenta o puede acceder
a recursos financieros, tecnológicos, humanos y administrativos, entre otros.
A partir de esa constatación debe hacer un orden de prioridades, tomando aque-
llas propuestas que más convengan a la ciudadanía.
Un ejemplo que ilustra un procedimiento para definir ejes y programas estra-
tégicos se muestra en la siguiente matriz. Si dentro de los principales proble-
mas detectados en la entidad territorial se encuentra el grave deterioro am-
biental en los recursos suelo, agua y aire; así como una mala calidad de vida,
el candidato/a debería elaborar con su equipo de trabajo el siguiente análisis:
Identiﬁcación de ejes, programas y proyectos estratégicos
Eje Proyectos
Sectores Programas Estrategia
Estratégico bandera
Vivienda Programa de vivienda Macroproyecto de Celebración de alianza entre la Administración
digna construcción de 2.000 municipal, gobernación, el Ministerio de
viviendas para afectados Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la
por la ola invernal en el corporación autónoma con asociación de
municipio usuarios
“Hacia un Programa de ecosistemas Proyecto conservación Celebración de convenio entre la administración

hábitat humano Medio
estratégicos y manejo de municipal, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
sustentable” Ambiente
10.000 ha del Desarrollo Territorial la corporación autónoma,
ecosistema Altos del ONG ambientales y universidad.
Guacara
Prevención y Programa de sostenibilidad Proyecto de manejo Gestión de cooperación ante organismos

Atención de asentamientos en riesgo integral de la internacionales.
de Desastres microcuenca de la
quebrada La India
ciones de autoridades territoriales período 2008-2011. Bogotá. P. 33.
Guía
El Departamento Nacional de Planeación y el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (2015), recomiendan que para los programas de
gobierno que deben ser inscritos hasta el 25 de julio de 2015, deben contem-
plarse al menos nueve temas que interesan para experiencias de buen gobier-
no, gobernabilidad, paz territorial y profundización de la descentralización:
construcción de paz; educación; superación de la pobreza y de la desigualdad;
desarrollo sostenible y gestión ambiental; género y derechos de las mujeres;
participación ciudadana; transparencia en la gestión pública; seguridad y con-
vivencia ciudadana y derechos humanos.
2.2.3 La ciudadanía frente a los Programas de Gobierno
El Programa de Gobierno es el primer instrumento del proceso de planifica-
ción, y por lo mismo, el primer escenario para la incidencia.
Es muy importante aclarar que tener una estrategia de incidencia política es
diferente de adscribirse a una campaña o de hacer política partidista. Lo que
interesa es poner en el escenario de los programas de gobierno los asuntos de
interés público que le preocupan a la ciudadanía.
La ciudadanía organizada puede presentar propuestas comunitarias a las cam-
pañas para que sean incluidas en los programas de gobierno, sabiendo que el
programa elegido será la base del futuro plan de desarrollo territorial.
Con este fin, la ciudadanía organizada puede:
• Realizar diagnósticos participativos30 sobre la realidad de los DESC, para :
(i) identificar los problemas relevantes de la localidad y sus causas; (ii) se-
leccionar áreas de intervención de acuerdo a criterios comunes de prioriza-
ción; (iii) motivar a la comunidad hacia la búsqueda de soluciones viables y
(iv) concertar propuestas de solución entre las comunidades.
• Hacer reuniones, intercambios o foros públicos con los candidatos para
debatir las propuestas comunitarias.
• Concertar compromisos con los postulantes a los cargos de elección po-
pular, para desarrollar una agenda de políticas públicas locales que in-
cluya a las propuestas comunitarias.
30
Existen metodologías para la elaboración de diagnósticos participativos que se pueden ver en: -FAO. El diagnóstico, seguimiento y evaluación partici-
pativos (DSEP). Disponible en: http://www.fao.org/docrep/007/x9996s/X9996S01.htm
-Herramienta del ACNUR para el diagnóstico participativo en sus operaciones. 2006. Disponible en: www.acnur.org
-CIMAS. Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible. Metodologías participativas. Manual. 2009. Madrid. Disponible en:
70 www.redcimas.org
2.3. Fases de la política pública territorial y opor- 71
tunidades para la incidencia
El ciclo de planificación nos muestra los espacios y oportunidades para la
incidencia y la participación en la construcción de la política pública local a

través del Plan de Desarrollo y de la gestión pública. Este ciclo contiene tres
fases: i) formulación y aprobación, ii) ejecución y iii) seguimiento, evaluación
y rendición de cuentas.
El lo del pro eso de pl n n sus nstru entos
ase e ormulación apro ación ase e ejecución ase e seguimiento e aluación ren ición e cuentas
Programa e go ierno anco e programas pro ectos eguimiento e programas pro ectos
Plan e esarrollo Plan operati o anual e in ersiones E aluación el esempe o e la gestión
Plan e orenamiento territorial Plan in icati o territorial
arco scal e me iano pla o Plan e acción n ormes e gestión
istema e in ormación Presupuesto en ición e cuentas a la ciu a an a
Fuente: DNP y ESAP, El Plan de Desarrollo

y sus instrumentos para la gestión: 2008-2011. Bogotá, octubre de 2007.
i) Fase de formulación y aprobación:

Comienza esta etapa con la inscripción de los candidatos a gobernar a los
departamentos, municipios y distritos, para lo cual deben presentar un Plan o
Programa de Gobierno, pues en Colombia rige el voto programático (artículo
259 de la Constitución Política, CP).
En esta etapa las oportunidades de participación de la ciudadanía y de las or-
ganizaciones sociales se encuentran en su capacidad para hacer interlocución
frente a las campañas políticas, incidiendo para que los programas de gobier-
no de los postulantes a los cargos de elección popular en los entes territo-
riales orienten sus propuestas hacia objetivos de interés común. Una buena
práctica en este escenario consiste en que la ciudadanía logre compromisos
(o “acuerdos de buena voluntad”) sobre políticas específicas que deben ser
incluidas en los futuros planes de desarrollo.
Guía
Elegidos los gobernantes territoriales, estipula el artículo 259 de la Constitu-

ción Política que es de la iniciativa del funcionario elegido: “Presentar y concertar
con la ciudadanía un Plan de Desarrollo”. En sentido similar el numeral 5 del
artículo 315 de la Constitución Política señala como una de las atribuciones
del alcalde “presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y
gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio” so pena
de incurrir en una falta disciplinaria sancionable de conformidad con la Ley
734 de 2002. Al tiempo, el numeral 2 del artículo 313 atribuye a los concejos
la potestad de: “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico
y social y de obras públicas”.
El plan de desarrollo es el instrumento de planificación que orienta el accio-
nar de los diferentes actores del territorio durante un período de gobierno.
En este instrumento se plasman los objetivos, metas, políticas, programas y
proyectos de desarrollo que se implementarán en el territorio, y que no sólo
deben responder a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno,
sino también a un amplio proceso de concertación con la ciudadanía, tenien-
do presentes las competencias y recursos definidos tanto por la Constitución
y la ley.
Por eso se dice que un plan de desarrollo es a la vez un ejercicio prospectivo,
en el cual se sueña con un territorio mejor, y un ejercicio práctico mediante el
cual se diseñan los instrumentos que permitan convertir el territorio deseado
en un territorio posible. Así pues el Plan de Desarrollo es la búsqueda de un
adecuado balance entre objetivos y limitaciones, con la mira siempre puesta
en tratar de incrementar el bienestar de la población, guardando armonía y
coherencia con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo.
En el esquema aparecen detallados los momentos claves de elaboración del
Plan de Desarrollo Municipal, obligación de los próximos gobiernos locales
2.012 – 2.015.
72
actores internos y externos 73
Asamblea departamental
entes descentralizados
Secretaría de Hacienda
Secretarías sectoriales
Oicinas de Planeación
Consejo de Gobierno
Consejo Territorial de
Consejo municipal o
Planeación
actividades
Alcalde
Plazos

1. Establecer direccionamientos para la formulación del
proyecto-plan • • •
2. Formulación del proyecto-plan según directrices • • •
3. Presentación al consejo de gobierno del proyecto-plan •
Entre enero
4. Consolidación del proyecto-plan • • y febrero de
2016
5. Convocatoria, conformación y formalización del Consejo
Territorial de Planeación • •
6. Presentación al Consejo Territorial de Planeación con copia al

Concejo municipal o Asamblea departamental • •
7. Revisión, socialización y remisión de concepto al alcalde A más tardar el 31 de

o gobernador • marzo de 2016
A más tardar el 30 de
8. Presentación del proyecto-plan Asamblea departamental • • abril de 2016
Mes de mayo
9. Revisión, ajustes al proyecto plan de desarrollo • • • de 2016
Máximo el 31 de
10. Aprobación del plan de desarrollo 2016 - 2019 • mayo de 2016
Fuente: DNP y ESAP. 2007. El Plan de Desarrollo y sus instrumentos para la gestión:
2008-2011. Bogotá, octubre de 2007. (Se actualizaron las fechas).
En esta etapa son decisivas las capacidades de incidencia para orientar los
planes de desarrollo en una perspectiva de derechos, de desarrollo local y
con criterios de reducción de las discriminaciones. Para esto se necesita que
las organizaciones de la sociedad civil desarrollen procesos de formación,
investigación y comunicación en los diferentes espacios de participación, muy
especialmente en los Consejos Territoriales de Planeación.
ii) Fase de ejecución:
Se refiere a la implementación práctica de la decisión. La administración local
es la encargada de implementar las concertaciones y decisiones de los dife-
rentes actores de incidencia y que participaron del proceso de planificación,
es decir, la administración es la encargada de traducir la decisión en hechos
concretos.
Guía
Ha de tenerse en cuenta que existen un conjunto de instrumentos que facili-

tan el proceso de planificación. Para la fase de ejecución del Plan de Desarro-
llo, la administración municipal cuenta con dos herramientas fundamentales:
el Plan de Acción y el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI- (DNP,
2004).
El Plan de Acción define las actividades, proyectos y responsables de cada
dependencia de la administración territorial permitiendo hacer monitoreo y
seguimiento anual al cumplimiento del plan de desarrollo. El Plan Operativo
Anual de Inversiones por su parte determina los programas, subprogramas,
metas y proyectos de inversión a ejecutar durante una vigencia fiscal, identi-
ficando las fuentes de financiación y la entidad responsable de su ejecución.
Es indispensable que a partir de ésta etapa de implementación de las políticas
públicas, se fortalezcan las capacidades ciudadanas para participar y moni-
torear el cumplimiento de los compromisos adquiridos. Es fundamental la
formación de las organizaciones y activistas sociales en temas de análisis de
los presupuestos públicos y para la producción de información relevante so-
bre el avance o retroceso de las políticas concertadas. Implica lo anterior un
trabajo organizativo fuerte tanto para aplicar herramientas de seguimiento y
monitoreo de las políticas públicas como para favorecer la presión social para
que éstas se realicen. También requiere un intenso proceso de reflexión sobre
la participación ciudadana en la ejecución de planes o programas públicos, y
sobre las ventajas y tensiones que puede tener para la sociedad civil asumir
este tipo de responsabilidades.
iii) Fase de Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas:
La respuesta dada a los problemas establecidos como relevantes para las po-
líticas públicas locales, y los impactos causados por su implementación, son
evaluados por los actores sociales y políticos durante el proceso (ex ante) y
luego del mismo a partir de sus resultados (ex post).
Para conseguir el monitoreo permanente de las acciones públicas durante las
fases de implementación de los planes de desarrollo, las organizaciones y ac-
tivistas sociales deben poner en marcha sus capacidades para hacer veeduría,
74
contraloría social y rendición de cuentas. Para llevar a cabo esta vigilancia 75
social de las políticas públicas locales se requiere consolidar procesos de for-
mación en todo el ciclo de las políticas públicas, implementar herramientas
de veeduría y contraloría social desde enfoques diferenciados de los derechos
que permitan producir información pertinente y sólida para interlocución

con las administraciones locales. Para profundizar en estos temas véase la
unidad 4.
El control social se hace sobre la gestión pública. La gestión pública es:
“El proceso a través del cual el departamento, distrito y municipio se organiza para
cumplir con los objetivos y metas definidos en el Plan de Desarrollo. Este proceso
debe pasar por distintas etapas que constituyen un ciclo que se retroalimenta cons-
tantemente: la planeación, la ejecución, el seguimiento, la evaluación y la rendición
de cuentas. En cada una de ellas, los ciudadanos tenemos un papel por cumplir”.
(DNP: 2011, 10).
Este concepto nos centra en una realidad que no se puede perder de vista.
Se puede haber participado en todo el ciclo de perfeccionamiento del Plan
de Desarrollo, haber incluso conseguido que éste tuviera un enfoque de de-
rechos e que incluyera planes, programas y proyectos concretos de acción
afirmativa para poblaciones discriminadas, pero si estos logros no tienen
seguimiento y veeduría ciudadana e institucional todo lo proclamado en ese
instrumento de planificación sólo será letra muerta.
2.4 Actores en las políticas públicas locales

En el proceso de construcción de las Políticas Públicas y el Plan de Desarrollo
Local intervienen los siguientes actores: la Administración municipal responsa-
ble de la gerencia del municipio, la dirigencia política representada en el Conce-
jo Municipal (representantes de los cuerpos colegiados) que ejercen el control
político y participan activamente en la toma de decisiones, y la comunidad que
participa ejerciendo control social y ejerciendo el poder de las acciones públicas.
La clara identificación y participación de los actores determina la responsabi-
lidad y el derecho de quienes desde su posición determinan las decisiones y
priorizan las acciones que la administración local debe tomar (DNP, 2005: 19):
Guía
Actores Planeación Ejecución Seguimiento y Evaluación
Administración Local Coordina y formula el Plan Elabora los planes de ac- Elabora los informes de se-
de Desarrollo sobre la base ción, el Plan Operativo de guimiento y gestión sobre
del Programa de Gobierno, Inversiones y el presupues- la base de las metas del
a partir de los recursos dis- to. Realiza procesos interad- Plan. Realiza procesos de
ponibles para la inversión. ministrativos (contratación). rendición de cuentas.
Sociedad Civil Participa en la formulación Participa en la identifica- Ejerce funciones de vee-

del Plan a través del Conse- ción, formulación y ejecu- duría y control social de las
jo Territorial de Planeación ción de proyectos. Se hace acciones públicas en la en-
Municipal directamente y a responsable por el buen uso tidad territorial.
través de reuniones que pro- de los bienes públicos.
mueva la administración.
Dirigencia Política Aprueba las estrategias y Aprueba el plan de inver- Recibe y aprueba los infor-
programas establecidos en sión y el presupuesto y otras mes de gestión. Realiza
el Plan de Desarrollo. Par- normas. control político y veeduría.
ticipa en las decisiones.
Fuente: DNP y CAF. Gestión Pública Local. Bogotá, 2005.
2.5 Papel de los Consejos Territoriales de Planeación

Obsérvese en el siguiente flujo-grama en el ciclo de conformación de la polí-
tica pública local, el papel destacado que tienen los Consejos Territoriales de
Planeación31 en el perfeccionamiento del Plan de Desarrollo.
Consoli ar el ocumento
on o l con la totali a
onse o de e las partes el plan
o erno de fe rero
present el
pro e to de pl n
Presenta el pro ecto on e o eci ir

En a copia el ajusta o para su so re el Plan
En a copia el pro ecto el
l lde Plan al Consejo unicipal concepto al
onse o
apro ación en el
entro el mes
siguiente a su
de fe rero on e o presentación
de r l de o
on o in e concepto
onst tu r el eci en el pro ecto e plan ormula las
onse o para an lisis iscusión
un p l de recomen aciones
l ne n de fe rero de r o
Fuente: DNP y ESAP. El Plan de Desarrollo y sus instrumentos para la gestión: 2008-2011.
Bogotá, octubre de 2007.
31
Es importante anotar que cuando se refiere a los Consejos Territoriales de Planeación –(CTP)– se hace referencia tanto a los Consejos de Planeación
municipales, departamentales y distritales y a los Consejos Consultivos de Planeación Indígenas. Este apartado se realiza con base en: DNP. 2007. El papel
76 de los Consejos Territoriales de Planeación (CTP). Bogotá.
Los Consejos Territoriales de Planeación (CTP) son los espacios contemplados 77
en la Constitución y en la ley para garantizar la participación de la sociedad civil
en el proceso de formulación, ejecución y seguimiento de los planes de desarro-
llo. Son de obligatoria organización y funcionamiento en los diferentes niveles
del gobierno: nacional, departamental y municipal. Aunque la verdad sea dicha

sus propuestas tienen poco poder vinculante para la administración local, pues
fueron concebidos como meros cuerpos consultivos, estar en ellos y lograr
orientar su trabajo hacia una auténtica participación y control ciudadano es una
tarea clave para las organizaciones de la sociedad civil.
De acuerdo con la Ley 152 de 1994, se trata de cuerpos colegiados de carácter
consultivo que actúan como instancias de discusión dentro del proceso de
planeación en los diferentes niveles del gobierno. Están conformados por
particulares provenientes de diversos sectores sociales y excepcionalmente
por representantes de las entidades territoriales.
En relación con los planes de desarrollo el artículo 340 de la Constitución
Política prescribe:
“Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las
entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y
culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión
del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo Nacional serán de-
signados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades
y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior,
quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período
será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca
la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según
lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación
constituyen el Sistema Nacional de Planeación”.
El artículo 34 de la Ley 152 de 1994 señala respecto a los consejos territoria-
les de planeación lo siguiente:
Guía
“Los Consejos Territoriales de Planeación del orden departamental, distrital o mu-

nicipal, estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde
de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de
acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso.
Los Consejos Territoriales de las nuevas categorías de entidades territoriales que se
creen en desarrollo de la Constitución vigente, estarán integrados por las personas
que designe su máxima autoridad administrativa, de las ternas que presenten las
correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que
definan los organismos que fueren equivalentes a las corporaciones administrativas
existentes en los Departamentos o Municipios. Dichos Consejos, como mínimo, de-
berán estar integrados por representantes de su jurisdicción territorial de los sectores
económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios. El Consejo
Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las
autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las
comunidades, designados éstos por el Consejo Indígena Territorial, de ternas que
presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones. Con el
fin de articular la planeación departamental con la municipal, en el Consejo Depar-
tamental de Planeación participarán representantes de los municipios”.
• Naturaleza jurídica
El Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales no cuentan
con personería jurídica, lo que hace que no sean sujetos de derechos y obli-
gaciones; no poseen autonomía administrativa ni patrimonial, por lo que su
funcionamiento depende totalmente del apoyo y recursos que garantice la
ET. De suerte que el plan de incidencia que propongan las organizaciones
sociales debe velarse porque el CTP cuente con unas condiciones adecuadas
para su funcionamiento y el cumplimiento de su misión.
• ¿Quiénes conforman a los CPT?
Los consejeros son particulares que cumplen con una función pública de
carácter consultivo derivada del principio de la democracia participativa. Para
ser miembro de un CTP es requisito estar o haber estado vinculado a las
actividades propias de las organizaciones y sectores que representa, según lo
78
dispone el artículo 34 de la Ley 152 de 1994. De manera excepcional podrán 79
ser consejeros aquellos servidores públicos que representan las entidades te-
rritoriales, por ejemplo, los alcaldes o gobernadores o los representen los
sectores de la educación y la salud.
• Funciones de los CTP

Las funciones fueron establecidas en la Ley 152 de 1994 en el artículo 35:
1. Analizar y discutir el proyecto del Plan de Desarrollo.
2. Organizar y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de
Desarrollo, mediante la organización de reuniones regionales y locales con los
Consejeros en las cuales intervengan todos los sectores, con el fin de garanti-
zar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de
la Constitución Política.
3. Absolver las consultas que formule la Administración o las demás autori-
dades de planeación durante la discusión del proyecto del plan.
4. Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de pla-
neación sobre el contenido y la forma del Plan.
5. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por la En-
tidad Territorial.
Para el desarrollo de las funciones establecidas en la Ley 152 de 1994, es
importante que los CTP conozcan los intereses, los proyectos y programas
que la comunidad y sus respectivos sectores anhelan ver realizados y, por lo
tanto, que deban incluirse en el Plan de Desarrollo de su entidad territorial
correspondiente.
Debido a su naturaleza eminentemente consultiva que no obliga a Alcaldes o
a Gobernadores a tomar en cuenta las observaciones y ajustes que los Con-
sejeros propongan al proyecto de Plan de Desarrollo, no conviene esperar a
esta instancia para realizar la estrategia de incidencia en la planeación local.
Recuérdese que la estrategia de incidencia arranca frente a las campañas polí-
ticas en el momento electoral para que en los Programas de Gobierno de los
Guía
candidatos, vayan recogiéndo las iniciativas ciudadanas. No obstante, con una

buena estrategia basada en un enfoque de derechos, los CTP pueden jugar un
significativo papel en todo el ciclo de la gestión pública.
• Integración de los CTP
Cada entidad territorial, mediante acuerdo municipal u ordenanza departamen-
tal, según sea el caso, define la composición del CTP. Deben estar representa-
dos los diferentes grupos, organizaciones, sectores y minorías étnicas que vivan
en el territorio. Como mínimo el CTP debe estar compuesto por delegados de
los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunita-
rios (artículo 34 de la Ley 152 de 1994), según la siguiente distribución mínima
(pero esta depende de la realidad de cada entidad territorial):
-En representación de las entidades territoriales sus máximas autoridades ad-
ministrativas (participación excepcional).
-Cuatro en representación de los sectores económicos.
-Cuatro en representación de los sectores sociales.
-Dos en representación del sector educativo y cultural, por lo menos un re-
presentante del sector universitario.
-Uno en representación del sector ecológico.
-Uno en representación del sector comunitario.
-Cinco en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las
mujeres.
Para la elección de los Consejeros los departamentos, distritos y municipios deben
tener en cuenta su división político-administrativa. Por ejemplo, el departamento
debe garantizar la representación de sus municipios, y los municipios hacer lo
propio con las veredas, corregimientos o comunas; todo ello con el objeto de ha-
cer más participativo y democrático el proceso de planificación (DNP, 2007: 13).
Los territorios indígenas también pueden conformar Consejos Consultivos de
Planeación, que deben estar integrados por sus autoridades y representantes de
todos los sectores de su comunidad. Pero en virtud del derecho de autonomía
son las autoridades tradicionales y las asambleas comunitarias las máximas ins-
80 tancias de autogobierno de los pueblos indígenas (véase la unidad 4).
Se dispone en el artículo 340 de la Constitución Política y el artículo 10 de la Ley 81
152 de 1994, que los consejeros territoriales de planeación se designan por dos
períodos del respectivo mandatario territorial, o sea, por ocho años, teniendo
presente que cada cuatro años el Alcalde o Gobernador entrante, debe renovar
el 50% de los consejeros. Para esto estos servidores públicos deben:

-Revisar la composición establecida en el acuerdo u ordenanza que definió la
estructura en número y organizaciones, sectores o grupos del CTP. Esto con
el fin de saber si están incluidos todos los sectores, grupos y organizaciones
existentes en el municipio o departamento;
-Solicitar ante la asamblea departamental o concejo municipal si estiman con-
veniente la emisión de un nuevo acto administrativo para reestructurar dicha
composición, e integrar sectores poblacionales u organizaciones ausentes.
-Estudiar los actos administrativos de designación de consejeros, con el fin de
determinar quiénes cumplen el período legal de 8 años.
-Debe solicitar a la Mesa Directiva del respectivo CTP un informe sobre quie-
nes han presentado renuncia y no han sido reemplazados, cuáles consejeros
no han cumplido con sus labores, quiénes han faltado al reglamento interno
o se han ausentado sin justificación, para proceder a realizar los reemplazos
respectivos por el tiempo que le resta al representante de ese sector, grupo u
organización.
• Convocatoria para conformar los CTP
Realizado el estudio sobre la situación del CTP respectivo, cada alcalde y go-
bernador electo debe realizar una convocatoria amplia, pública y transparente
a los diferentes grupos, sectores y organizaciones de la sociedad civil que
muestren interés en trabajar para la comunidad (Ley 152 de 1994 y Decreto
Reglamentario 2250 de 1994). Se seguirá el siguiente procedimiento:
-La Administración municipal o la departamental debe convocar a la sociedad
civil a participar en la conformación de los CTP mediante la publicación de la
invitación a participar, en dos oportunidades con un intervalo mínimo de seis
días; la última, 10 días antes del vencimiento del plazo de entrega de las ternas.
-Las publicaciones deben hacerse en un medio de amplia circulación dentro
del respectivo territorio, indicando a los interesados que se renovará la mitad
Guía
de los Consejeros y una descripción de los reemplazos necesarios (por vacan-

cias, ausencias, incumplimiento, etc.).
-La convocatoria debe indicar la documentación que se debe entregar con
las ternas propuestas por cada sector poblacional u organización; precisará la
fecha y el lugar donde se recibirán las ternas.
• Requisitos para la presentación de las ternas
Los sectores sociales y las organizaciones interesadas en presentar ternas de-
ben tener en cuenta estos requisitos mínimos:
- Que los postulantes deben estar vinculados a las actividades del respec-
tivo sector.
- Poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del sector
o localidad de que se trate.
- Cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 2284 de 1994
para el envío de las ternas.
- Todas las organizaciones deberán contar con personería jurídica.
- Remitir la documentación solicitada: 1. Hoja de vida de los candidatos
con soportes. 2. Carta de aceptación de la postulación por parte de los
candidatos. 3. Carta de la organización postulante en la cual se indique
el sector para el cual se presenta la terna, y la experiencia y vinculación
de los candidatos con el sector. 4. Certificación de la personería jurídica
de la organización postulante expedida por la autoridad competente.
5. Copia del acta de la reunión en la cual se hizo la postulación. 6. Do-
cumento explicativo de la representatividad de la institución o institu-
ciones postulantes. 7. Datos suficientes sobre la identidad, domicilio y
teléfono de las entidades postulantes y de los candidatos.
82
Taller no. 2 83
Tema La incidencia en los planes de desarrollo

Objetivo -Comprender el ciclo de los Planes de Desarro-
llo, sus procedimientos y tiempos, detectando
las oportunidades para que la sociedad civil

incida en los diferentes momentos de la confi-
guración y realización de las políticas públicas
locales.

1). Realice un flujo-grama sobre el ciclo de los planes de desarrollo local,
mostrando cuáles actores intervienen en los diferentes momentos, los
roles que cumplen y el cronograma. Tome como referencia el siguiente
esquema y complételo:
CONSOLIDACIÓN Y
FORMULACIÓN
PROGRAMA DE APROBACIÓN CONSEJO
PROPUESTA PDM
GOBIERNO DE GOBIERNO
CANDIDATO ELECTO
CONSOLIDACIÓN CONSOLIDACIÓN
ENTREGA
PROPUESTA PROPUESTA
PROPUESTA A CTP
ALCALDÍA ALCALDÍA
ENTREGA
PROPUESTA
APROBACIÓN
CONCEJO
MUNICIPAL
2) Partiendo de las etapas o momentos de elaboración del plan de desarrollo,

precise qué oportunidades de incidencia tiene la sociedad civil en cada una
de ellas y a través de qué actividades puede llevarse a cabo esa incidencia:
Etapas del PD Actividades para la incidencia (lo que debe
hacer la sociedad civil
Formulación y aprobación
Ejecución
Seguimiento, evaluación y rendición de
cuentas
Guía
3) ¿Qué papel juegan y pueden jugar los CTP en el proceso de perfecciona-

miento y aplicación de los planes de desarrollo?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
Actividades para la aplicación:

1) Consiga la ordenanza o acuerdo municipal mediante la cual se organiza el
CTP de su localidad. Analice:
a) ¿Quiénes lo pueden integrar?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
______________________
b) ¿Qué sector poblacional u organizativo se encuentra excluido? ¿Qué se
puede hacer para integrarlo?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
______________________
c) ¿Qué conocimiento tiene sobre el CTP de su localidad? ¿Existe? ¿Qué pa-
pel juega y qué percepción tiene la población del mismo?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
______________________
d) ¿Qué se puede hacer para mejorar el funcionamiento y rol de incidencia
del CTP en su localidad?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
84 ____________________________
Unidad 3
La incidencia en el
presupuesto territorial
Un terreno de incidencia fundamental para la concreción de las políticas 87
públicas con enfoque de DESC, es el de los presupuestos públicos. Así como
las políticas públicas territoriales se basan en el ciclo: diseño, elaboración,
aprobación, seguimiento y evaluación del plan de desarrollo, el presupuesto
La incidencia en el presupuesto territorial

público sigue el mismo esquema, aunque tiene sus propios espacios y tiempos
institucionales para ser discutido y definido. Si a las políticas públicas locales
basadas en derechos no se les asignan los recursos adecuados para su imple-
mentación, parte de los esfuerzos hechos por la ciudadanía para incidir en la
consagración de las mismas, se pierden.
Por ello el desarrollo de competencias ciudadanas para conocer el ciclo pre-
supuestario y los mecanismos para su análisis y seguimiento, es muy necesario
no sólo para democratizar ciertas decisiones en torno a los recursos públicos
sino para garantizar una contraloría social a las administraciones.
El este capítulo se realizará una descripción elemental de la estructura de las
finanzas públicas municipales32, ubicando cuáles son los recursos que fluyen
para financiar responsabilidades a cargo de los entes territoriales, incluyendo
las políticas que amparan a los derechos sociales; también se identificarán
algunos aspectos legales básicos que rigen a los gobiernos locales en materia
presupuestal, y se avanzarán algunas ideas sobre la construcción del presu-
puesto y de las oportunidades que tiene la ciudadanía para incidir en esta ma-
teria, en particular se plantearán algunos conceptos relativos al presupuesto
participativo, recientemente institucionalizado en la Ley 1757 de 2015, artí-
culos 90 a 93.
3.1 Estructura general de las finanzas públicas

Las finanzas públicas (o hacienda pública) tiene que ver con el conjunto de
políticas estatales para regular el gasto público y los impuestos e ingresos. De
la relación entre estos dos elementos depende la estabilidad económica de las
entidades territoriales y su situación relativa a superávit o déficit presupuestal.
32
Con base en Herreño: 2012. Capítulo 6 que contó con la colaboración de la investigadora Jenny Chaves.
Guía
Las finanzas públicas configuran una compleja estructura del aparato estatal,
en sus diferentes niveles territoriales, para el manejo de los recursos públicos
con los cuales cumplen los fines que le señala la constitución (art. 2)33. Como
instrumento económico las finanzas públicas son indispensables para la pla-
neación, pues ellas se encargan del estudio, la proyección y manejo de los re-
cursos para lograr el adecuado funcionamiento de la administración pública,
buscar el bienestar colectivo y la garantía de los derechos.
Las finanzas públicas dependen a su vez de la política económica del gobier-
no a través de la cual procura alcanzar los objetivos de desarrollo económico,
bienestar social, de estabilidad y autonomía económica.
La política económica comprende a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria,
que deben articularse adecuadamente para evitar desequilibrios entre ellas,
asegurando el manejo eficiente de los recursos públicos, tanto del sector cen-
tral como de los recursos que se transfieren a las entidades territoriales.
La entidades territoriales (Alcaldías, Gobernaciones, Distritos y Territorios
Indígenas34) cumplen un papel decisivo en el manejo de las finanzas públicas
dentro del esquema de descentralización (de competencias y recursos) acogi-
do por la Constitución Política (artículos 209, 2,85, 287, etc.), que se desplie-
ga a través de los planes de desarrollo regionales elaborados en coherencia
con el plan de desarrollo nacional y con el plan de inversiones.
3.2 ¿De dónde provienen los recursos de los entes

territoriales?
Por su origen, hay dos fuentes de financiación de las entidades territoriales:
• Unas son exógenas, es decir, recursos que provienen de las transferencias
de la Nación o de la participación de los recursos del Estado, como son
la regalías o los dineros de cofinanciación.
33
Entre ellos servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes; facilitar la participa-
ción de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
88 34
Véase el Decreto 1953 de 2014 por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas.
• Otras son endógenas, se trata de recursos que se originan en su jurisdic- 89
ción, en virtud de un esfuerzo propio, o por decisión política de las au-
toridades locales.Son los recursos del recaudo contemplados en fuentes
tributarias propias, como lo determinó la sentencia C-897de 1999 de la
Corte Constitucional.

3.2.1 Recursos exógenos del presupuesto municipal
Los recursos exógenos para financiar a los entes territoriales fundamental-
mente provienen de cuatro fuentes nacionales. De cada una de ellas hablare-
mos ahora:
rans erencias
istema
general de nanzas
Par cipaciones p blicas egal as
territoriales
istema
nacional de
o nanciaci n
a) Las transferencias.35
Las transferencias generales fueron concebidas por el Constituyente de 1991
como el mecanismo transmisor de la descentralización. Son los recursos que
se trasladan a las entidades territoriales sin contraprestación36 en función de
sus competencias37 y responsabilidades.
Con base en García, Galindo Germán. 2009. Fortalecimiento de las finanzas públicas territoriales. En: Revista Escuela de Administración de Negocios,
35
Núm. 65, enero-abril, 2009, pp. 157-178. Universidad EAN. Bogotá.

36
Cuando las transferencias se realizan con contrapartida, se exige una contribución a quien las recibe para financiar el bien o el servicio a que están
destinadas; es el caso de los recursos de cofinanciación (Decreto 2132 de 1992) que son negociados por el beneficiario, quien comparte los costos de las
inversiones.
37
Véase en el Anexo 1 el listado de competencias de los entes territoriales.
Guía
Las transferencias sin contrapartida pueden ser condicionadas a ser utilizadas

en determinado bien o servicio (por ejemplo, para educación o salud) o en
determinados porcentajes; en circunstancias específicas facultan al receptor
para invertirlas en lo que crea más conveniente. En nuestro medio, las trans-
ferencias son definidas en la constitución y en la ley por una fórmula matemá-
tica en la cual intervienen algunas variables socioeconómicas para calcularlas
y distribuirlas a cada ente territorial.
La Ley Anual de Presupuesto Nacional es la que decide la forma en que se rea-
liza la distribución de las transferencias. Estas se consignan directamente por
giros del Ministerio de Hacienda a los municipios. Otras provienen del Sistema
General de Participaciones y de las regalías, como veremos luego. Las transfe-
rencias de los resguardos indígenas se reciben a través de los municipios.
Estos recursos se asignan de acuerdo con dos criterios (García: 2009, 159):
Porcentaje
tranferencias
60%
en proporción directa al número de habitantes en
situación de pobreza o con NBI
40%
en función de la población total, la eficiencia fiscal
y el progreso demostrado en calidad de vida
b) Distribución de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN)

Estas transferencias generales provienen de los ingresos corrientes que perci-
be la Nación por impuestos, contribuciones, tasas, multas o por la celebración
de contratos o convenios. Estos dineros son distribuidos entre los sectores de
educación, salud, vivienda, agua potable y saneamiento básico, subsidios para
la población pobre, servicios públicos domiciliarios, sector agrario, grupos
de población vulnerable, justicia, protección al ciudadano, educación física,
recreación y deporte, cultura, prevención y atención de desastres, desarrollo
institucional, pago del servicio de la deuda, construcción y mantenimiento de
redes viales municipales e intermunicipales y otros sectores que el Consejo
90 Nacional de Política Económica y Social (CONPES) estime convenientes.
91
Porcentaje
ICN
30% para educación

25% para salud
20% para agua potable y saneamiento básico (cuando no esté

cumplida la meta de 70% de cobertrura de la población)
5% para recreación y deporte, cultura y aprovechamiento del
tiempo libre.
20% para libre inversión conforme a los sectores anteriores.
c) El Sistema General de Participaciones.

El Sistema General de Participaciones (SGP) fue instituido por la Ley 715 de
2001, como resultado de la reforma constitucional a las transferencias (acto
legislativo 01 de 2001), que eliminó el situado fiscal. El SGP está constituido
por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y
357 de la Constitución Política a las entidades territoriales para la financiación
de los servicios.
Originalmente esos artículos de la constitución de 1991, establecieron el mar-
co general para la asignación de funciones y la distribución de las transferen-
cias del gobierno nacional hacia las entidades territoriales.
En particular, el artículo 356, definió el destino de los recursos del situado
fiscal para la salud y la educación, pero no determinó el porcentaje de los in-
gresos corrientes de la nación que debían transferirse con este fin.
Fijó pautas muy generales para la distribución de estos recursos: “El 15% del
situado se distribuirá en partes iguales entre los departamentos, el distrito capital y los distritos
de Cartagena y Santa Marta. El resto se asignará en proporción al número de usuarios ac-
tuales y potenciales de los servicios de salud y educación, teniendo en cuenta, además, el esfuerzo
fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial” (art. 356).
Adicionalmente ordenó que no se “podrán descentralizar responsabilidades sin la pre-
via asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.
Guía
El artículo 357, por su parte, definió tanto los porcentajes sobre los ingresos
corrientes de la nación que deben transferirse a los municipios y a otras enti-
dades territoriales, como algunos criterios para su distribución.
Indicó que: “la participación de los municipios se incrementará, año por año, del 14%
de los ingresos corrientes de la nación en 1993 hasta alcanzar el 22% como mínimo en el
año 2002”.Igualmente postuló que “el 60% de las participaciones se distribuirá en
proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel
relativo de pobreza de la población de cada municipio”. El 40% restante deberá distri-
buirse “de acuerdo a la población total, a la eficiencia fiscal y administrativa y al progreso
demostrado en calidad de vida”.
La fórmula constitucional indicaba claramente que los recursos transferidos
a los entes territoriales para la inversión social fueran progresivos cada año.
La Ley 60 de 1993 (reformada por la Ley 715 de 2001) definió concretamente
las funciones de los departamentos y municipios, la distribución territorial del
situado fiscal y de las participaciones, así como los criterios para tal asigna-
ción, teniendo como propósito el fortalecimiento de la descentralización y la
responsabilidad de las entidades territoriales (art. 10).
Este carácter descentralizador fue limitado por la Ley 715 que re-centralizó el
manejo de las finanzas públicas. La programación y distribución del Sistema
General de Participaciones quedó en manos del CONPES, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el
Ministerio de Protección Social y otras entidades del orden nacional.
Los recursos del SGP se distribuyen sectorialmente así (artículo 4, Ley 715):
e prop sito
general
alud ducaci n
92 Fuente: Elaboración propia

Previo al giro de estas participaciones, el Ministerio de Hacienda y Crédito 93
Público en la liquidación anual deduce cada año montos equivalentes al 4%
de dichos recursos, que corresponden a las asignaciones especiales, repartidas en
esta forma:

SGP Menos asignaciones Destino
especiales
0,5% Distritos y municipios para alimentación escolar.
0,52% Resguardos indígenas (según población).
0,08% Municipios cuyos territorios limitan con el Río Grande
de la Magdalena en proporción a la ribera de cada
100% municipio (según certificación del IGAC).
2,9%. Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales
(FONPET), creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de
cubrir los pasivos pensionales de salud, educación y
otros sectores.
Total 4,00% Estos recursos se descontarán por el Ministerio de
Hacienda, antes de la distribución del SGP.
Con más detalle, la distribución de los recursos del SGP es de la siguiente

forma:
Concepto Porcentaje
Distribución Sectorial 96%
Educación (Departamentos, Distritos y Municipios)
Salud (Departamentos, Distritos y Municipios)
Agua Potable y Saneamiento Básico
Propósitos Generales PG (Distritos, Municipios y San Andrés)
Libre destinación de Municipios 4,5 y 6categoría y municipios de menos de
25 mil habitantes.
Libre Inversión
Propósito General, después de descontar libre destinación de Municipios 4,
5 y 6 categoría y municipios de menos de 25 mil habitantes.
Deporte
Cultura
Fonpet
Libre inversión

Guía
Concepto Porcentaje
Asignaciones Especiales 4%
Alimentación Escolar (Municipios y Distritos) 0,5%
Propósito General, después de descontar libre destinación de Municipios 4% de PG
4,5 y 6 categoríay Municipios de menos de 25.000 habitantes
Deporte
3% de PG
Cultura
10% de PG
Fonpet
83% de PG
Libre inversión
Algunas normas que regulan el Sistema General de Participaciones son:

Ley 715 de 2001 Dicta normas orgánicas en materia de recursos y competen-
cias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.
Decretos 788 de 2002 y 1512 Dictan normas orgánicas en materia de recursos y compe-
de 2002 (reglamentarios de la tencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
Ley 715 de 2001) (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.
Ley 788 de 2002 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal
del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposicio-
nes; Arts. 35 Parágrafo 2o. Inciso Final, 85, 103.
Ley 863 de 2003 Establece normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control,

para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de
las finanzas públicas.
d) Sistema General de Regalías.

Dado que la distribución de los recursos del Sistema General de Participacio-
nes está determinada a nivel constitucional, y esos recursos tienen una desti-
nación fija, inflexible e inmodificable, quedando sólo un mínimo porcentaje
para la libre inversión en los entes territoriales, son los recursos del sistema
general de regalías y los de cofinanciación los que pueden hacer viables los
presupuestos participativos ahora que la Ley 1757 de 2015 los institucionali-
zó. Por esta razón, la ciudadanía debe conocer la estructura actual del sistema
94
de regalías y de la cofinanciación para lograr demostrar dónde están los recur- 95
sos con los cuales se pueden financiar las propuestas comunitarias del plan de
desarrollo y la iniciativa del presupuesto participativo.
El artículo 360 de la Constitución estableció las condiciones para la explota-

ción de los recursos naturales no renovables y los derechos de las entidades
territoriales donde se lleven a cabo actividades de explotación y transporte de
esos recursos y de sus derivados, es decir, lugares como puertos marítimos y
fluviales.
El artículo 361 amplió el derecho de regalías al resto de las entidades terri-
toriales, al decir: “Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a
los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se
destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley”.
La política de regalías vigente hasta 2012 tenía el siguiente el sentido: desde
un punto de vista económico, las regalías constituían el valor recibido por el
Estado por la extracción de los recursos naturales no renovables, valor que
no se podía interpretar como un tributo para quienes explotaban esos bie-
nes. Las regalías buscaban primordialmente reponerle al patrimonio estatal el
valor del recurso natural vendido, quedando las definiciones y regulaciones
acerca de la reparación de los daños ambientales a cargo respectiva licencia
ambiental del proyecto de explotación del que se tratara, dentro de un criterio
de sostenibilidad ambiental.
Conforme con esa diferencia anotada, el valor de las regalías se determinó a
partir de las cantidades producidas y del canon fijado para cada recurso na-
tural, en sentido neto e independiente de los costos que debían pagar las em-
presas para reparar o mitigar los daños ambientales, ocasionados por sus pro-
yectos de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables.
Dado que los artículos 360 y 361 de la Constitución no fijaron el canon para
las regalías ni determinaron el reparto de las mismas entre los entes territoria-
les beneficiarios, las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, y las normas posterio-
res que las modifican o adicionan, establecieron el canon de regalías para los
distintos recursos naturales no renovables, aclararon las reglas de reparto de
Guía
las regalías entre sus beneficiarios y los usos que se les puede dar. Estas reglas
fueron totalmente modificadas con la reforma constitucional introducida por
Acto Legislativo 05 de 2011, desarrollado mediante la Ley 1530 de 2012, que
introdujo el Sistema General de Regalías (SGR)
• Antes de la reforma: regalías directas e indirectas.
Las regalías directas las reciben los entes territoriales en cuyos territorios se
exploten los recursos naturales no renovables, los municipios portuarios y, en
algunos casos, los que están en el área de influencia de los municipios pro-
ductores y portuarios.
Las regalías indirectas son los recursos entregados a las entidades territoria-
les en general por el Fondo Nacional de Regalías (creado por la Ley 141 de
1994). Deben ser destinadas al fomento de la minería, proyectos energéticos y
a la preservación del medio ambiente, así como a la financiación de proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los Planes de Desarro-
llo de las entidades territoriales (García: 2009, 162).
El manejo de las regalías estaba a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, quien determinaba el ente recaudador de los recursos provenientes
de Ecopetrol y Minercol.
Los entes recaudadores giraban al Fondo Nacional de Regalías el 32% de
las regalías y el 68% restante fluían a los departamentos y municipios pro-
ductores y municipios portuarios. Las regalías pagadas tenían como destino
financiar proyectos contemplados en los Planes de Desarrollo (en un 90%),
interventoría técnica de los proyectos que se ejecutaban con regalías (en un
5%) y gastos de funcionamiento y operación (en un 5%).
La Comisión Nacional de Regalías era la encargada de aprobar los proyectos
presentados por los entes territoriales y de verificar la correcta inversión de
las regalías.
Los recursos del Fondo Nacional de Regalías eran destinados a la promoción
de la minería, a la preservación del medio ambiente y la financiación de pro-
yectos regionales de inversión. Los recursos asignables del Fondo Nacional
96
de Regalías eran propiedad exclusiva de las entidades territoriales productoras 97
y portuarias. El recaudo y administración de los recursos estaba a cargo de la
Dirección General del Tesoro Nacional. En el esquema del FNR: los puertos
recibían 8% de los recursos, los municipios el 25% y los departamentos el
47,5%. El 19,5% restante iba a las regiones no productoras.

La función de fiscalización de los recursos (a través de auditorías) estaba en ma-
nos de Planeación Nacional. Estaban previstas sanciones como congelar giros
por el mal uso de los recursos transferidos. Los recursos podían ser invertidos
en agua potable y saneamiento básico, educación, salud y reducción de la tasa de
mortalidad. Tras cumplir con estas metas, se podían usar en otros fines.
En buena parte la reforma a las regalías se abrió paso debido a que los princi-
pios legales de distribución de las regalías al interior de los departamentos -y
entre ellos-, no era conforme con un criterio de equidad territorial. La asigna-
ción de los montos para financiar el gasto territorial y el Fondo Nacional de
Regalías (FNR) era dependiente de los cambios de los precios internacionales
de las materias primas, y no tenía apuestas claras de inversión racional de esos
recursos. A esto se agregaba una gran fragilidad institucional en casi todas
las regiones minero-energéticas, con baja o nula capacidad para garantizar el
buen uso de la regalías; con débiles controles para su liquidación y falta de
planeación inter-temporal del gasto, lo que conllevó a una situación bastante
generalizada de corrupción e ineficiencia, tanto en las regiones como en el
FNR (Hernández, Gamarra: 2011).
• Cambios en la distribución de la regalías (Ley 1530 de 2012).
A finales de 2011, como desarrollo del Acto Legislativo 05 de 2011, el Con-
greso de la República discutió y aprobó la Ley 1530 de 2012, mediante la cual
se implementó el Sistema General de Regalías (SGR), en medio de grandes
debates en torno a la tensión entre el control nacional y centralizador de las
regalías y el principio constitucional de la descentralización. La creación del
SGR volvió a plantear el difícil problema del equilibrio entre la nación-región.
El objetivo de esta ley es beneficiar con las regalías a todos los departamentos
y municipios del país, y no exclusivamente a aquellos donde se realiza la ex-
plotación de recursos naturales no renovables. Como justificación, el gobier-
Guía
no sostuvo que antes de la reforma el 80% de las regalías fluía sólo hacia los
departamentos productores, y el 20% restante al Fondo Nacional de Regalías.
Con la actual reforma la distribución de los recursos cambia el panorama,
pues desde el año 2015 las regalías que se distribuyen a los entes territoriales
productores serán del 20%, y el restante 80% va a la financiación de diferen-
tes fondos que integran el Sistema General de Regalías. Esta distribución de
las regalías se lleva a cabo a través de la nueva arquitectura institucional, que
aparece en el siguiente esquema:
SGR
OCAD
10% Fondo CTeI 10% Ahorro Hasta 30% Restante

pensional territorial FAE
80 % Fondos Regionales 20 % Regalias Directas
60% FCR 40% FDR
60% Dptos 30 % Proyectos mpios 10% mpios 4ta, 60% Población Dptos
pobres; 5ta, 6ta; NBI 35
50%Dptos
D 50% Dptos con población relativa
40 % NBI
NBI>
>30 Mpios NBI > 35
40% Población relativa dpto

Mecanismo de
50% Pobreza relativa dpto · 2012: 50% Fondos Regionaales, 50% Directas
· 2013: 65% Fondos Regionaales, 35% Directas
10% tasa de desempleo relativa dpto · 2014: 75% Fondos Regionaales, 25% Directas
Fuente: Acto legisla
ativo 05 de 2011 y leey 1530 de 2012. Ela
aboración de los au
utores. · % Fondos Regionaales, 20% Directas
2015: 80%
Fuente: tomado de Bonet; et. al. 2014. Efectos del nuevo Sistema General de regalías sobre
el desempleo fiscal municipal: un análisis dosis-respuesta. Documentos de Trabajo sobre
Economía regional. Número 203. Junio, 2014. Banco de la República. Bogotá.
El SGR tiene como característica general que los dineros percibidos por re-
galías no se pueden ejecutar hasta que los entes territoriales formulen un pro-
yecto de inversión que mejore las condiciones de vida y que esté coordinado
con los planes de desarrollo territoriales.
Los encargados de esta evaluación son los Órganos Colegiados de Adminis-
tración y Decisión (OCAD), instancias que asumen la función de centralizar
las decisiones sobre los proyectos viables: sobre su evaluación, priorización,
coordinación con objetivos macroeconómicos generales, aprobación y asig-
98 nación de recursos para llevarlos a cabo.
La composición de los OCAD varía de acuerdo a los distintos rubros a través 99
de los que opera el SGR, que se organizan en distintos fondos, regidos por
cuatro principios: (i) la equidad social y regional; (ii) el ahorro para el futu-
ro;(iii) la competitividad regional, y (iv) y el buen gobierno. Son nueve rubros
los que contempla el SGR:

a). Fondo de ahorro y estabilización (FAE).
b). Fondo de ahorro pensional de las entidades territoriales (FONPET).
c). Fondo de ciencia, tecnología e innovación (FCTI).
d). Fondo de desarrollo regional (FDR).
e). Fondo de compensación regional (FCR).
f). Regalías directas.
g). Fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y el co-
nocimiento y cartografía geológica del suelo.
h). Funcionamiento del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evalua-
ción del SGR.
i). Funcionamiento del SGR.
Se debe aclarar que los recursos de los literales g), h) e i) no tienen una asig-
nación territorial específica. Para la fiscalización de la exploración y explota-
ción se destina el 2,0% de todos los recursos; para el monitoreo, seguimiento,
control y evaluación del SGR, el 0,7%; y para el funcionamiento del SGR,
el 1,3%. Adicionalmente hay un rubro de 0,5% de los recursos, destinado
a proyectos de inversión en los municipios ribereños al Río Magdalena. La
participación para estas actividades suma el 4,5% del SGR, lo que indica que
el 95,5% del dinero de las regalías se transfiere a los fondos como compensa-
ción a la explotación de recursos naturales no renovables.
Las reglas para la administración y distribución de los recursos del SGR, y
las funciones de los diferentes órganos, según la Ley 1530 de 2012, es la que
aparece en este cuadro:
Guía
Componente/ Función
órgano del
SNR
Hasta un 30% de los recursos generados por regalías se destinan al fondo, con los cuales
se busca promover la estabilidad de los ingresos que reciben los entes territoriales por
concepto de regalías y mantener estable el gasto público.
-Los aportes al FAE se hacen por departamento, de acuerdo con la participación que
tenga cada uno de los departamentos en la distribución de los otros fondos del sistema.
Fondo de -Tiene como misión acumular recursos en épocas de crecimiento y gestionar su manejo
Ahorro y en momentos de reducción en los ingresos.
Estabilización
-Ese ahorro, en teoría, es un respaldo para que los proyectos de inversión en curso no se
(FAE)
vean afectados por los ciclos económicos recesivos, y puedan comprender por lo mismo
más de una ejecución presupuestal.
-En el bienio el fondo había superado la suma de US$ 1250 millones.
-El propósito del FAE se encuentra condicionado en la actualidad por la drástica caída en
los precios internacionales del petróleo38.
-El FIONPET está conformado por el 10% del total de los recursos del SGR39.
-Su propósito es garantizarlos recursos necesarios para ir cubriendo el grave pasivo pen-
sional de los entes territoriales.
-Los recursos se distribuyen de acuerdo con este procedimiento:
1) Los valores asignados a cada departamento y municipio dependen de la certificación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la existencia de la deuda pensional40
en la vigencia inmediatamente anterior.
Fondo de
Ahorro 2) Se forman dos grupos: el primero con los departamentos y distrito capital que poseen
Pensional pasivos pensionales, y el segundo con los municipios que se encuentran en la misma
condición anterior.
Territorial
(FONPET) 3) Se calcula entonces a cuánto del total de pasivos corresponde el pasivo pensional de
cada grupo y de esta forma se hace la primera división de los recursos a transferir.
4) Después al interior de cada uno de los grupos anteriores se reparten los recursos así: un
40% de los recursos dependiendo de la participación de la población del ente territorial
en su grupo correspondiente. Un 60% se asigna conforme a la pobreza relativa con base en
el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) del ente territorial en el total de su
respectivo grupo. El índice de NBI son proyecciones elaboradas por el DANE de cuerdo al
Censo de Población y Vivienda de 2005.
-El FONPET en el bienio de funcionamiento del SGR han superado los $1,3 billones.
38
Hernando José Gómez (2014) en un reciente estudio para el PNUD ha analizado los efectos que traerá para el país el descenso del precio del barril de petróleo (en
escenarios por debajo de 60 dólares). Calcula que algunos indicadores sociales y económicos perderían hasta cinco años de progreso, se reduciría el crecimiento del PIB
en un 13% (equivalente a 1,8 billones de pesos) para el 2021. La inflación subiría 1,8 % anualmente, el desempleo se ubicaría en niveles del 12%, y la tasa de pobreza
alcanzaría el 31% en el 2021, un 8 % mayor al nivel proyectado. Es predecible que con la reducción de las exportaciones, sobrevenga una fuerte caída en la inversión
extranjera directa (IED). Todo este conjunto de factores, puede incidir en una depreciación del peso hasta un 40 %, llegando a un máximo de 2.890 por dólar, siendo
esta la situación más grave para la economía. Colombia tiene una elevada dependencia de la renta petrolera y el Marco Fiscal de Mediano Plazo contempla precios de 99
dólares y una producción diaria de 1,1 millones de barriles, pero estos han caído a niveles de 68 dólares y 950.000 barriles.
Esto ha conducido a que el presupuesto aprobado para el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, tenga serias dificultades al hallarse
desfinanciado en un alto porcentaje. Se confía en que de los aproximadamente 704 billones de pesos que requiere el plan para el cuatrienio, el sector privado aporte cerca
de 241 billones; si esta cifra no se consigue, el país estará sometido a recortes en el gasto y deuda. Véase, Congreso de la República. Gaceta del Congreso. Informes de
Conciliación. No. 266, 5 de mayo de 2015. p. 3. Bogotá.
39
El FONPET no sustituye a las entidades territoriales en su responsabilidad frente a sus pasivos pensionales, sólo es un mecanismo de garantía para la constitución
de reservas.
40
Según la Contraloría, en 2010, la mitad de los Fondos de Reserva públicos no tenían un cálculo actuarial actualizado. De los once fondos, sólo tres -Caprecom, ISS
y Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia- estaban amortizando el pasivo. La Contraloría advertía que mientras los pagos por pensiones aumen-
taban, no existían reservas financieras suficientes para atenderlas. Mientras este órgano de control fiscal ha sostenido que el cálculo actuarial de 2010 reportado por
el Ministerio de Hacienda en materia de deuda pensional territorial, fue 642.8 billones de pesos, esta cifra es diferente de la que apareció en el Balance General de
la Nación, de 407.6 billones de pesos: hay una diferencia de 235.2 billones de pesos. Información disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/economia/
advertencia-minhacienda-y-contaduria-pasivo-pensional-articulo-326367. Si se considera que el presupuesto general del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se
100 ubica en $704 billones, la magnitud descrita de la deuda pensional se constituye en una verdadera “bomba” para las finanzas públicas.
Componente/ Función 101
órgano del
SNR
Entidades -Los entes territoriales productores o que cuentan con puertos o pasajes
territoriales fluviales a través de los cuales son transportados los recursos minero-ener-
receptoras de géticos, tienen a cargo recursos que les son exclusivamente asignados por su

regalías direc- condición, en un 20% de las regalías a partir de 2015.
tas y compen-
saciones
-El FDR busca mejorar la competitividad regional.
-La participación de este fondo en el total general del sistema no es fija
como fue establecido para los demás fondos. Por lo mismo, ese porcentaje es
variable entre vigencias.
-Para determinar los recursos para el FDR, primero se debe conocer qué por-
centaje se destinará en cada vigencia presupuestal para el FAE (que no puede
superar el 30% del SGR).
-Definido este porcentaje y sumado a dicho porcentaje lo que corresponde a
los otros fondos del SGR, se hallará el porcentaje para el FDR, que en todo
caso será como mínimo el 50% de los recursos del SGR.
Fondo de
Desarrollo -Los recursos que finalmente se asignen al FDR, son divididos entre las rega-
Regional (FDR) lías directas y los fondos regionales, en la siguiente proporción: 20% para las
regalías directas (desde 2015) y 80% para los fondos regionales.
-Luego de asignados los recursos correspondientes a los fondos regionales, es-
tos a su vez son subdivididos en dos fondos más: el de compensación regional
y el desarrollo regional. Al primero le corresponde el 60% y al segundo el 40%.
-Estos recursos se distribuyen únicamente entre departamentos y se hace
según dos criterios fundamentales: el 60% de los recursos de acuerdo a la
proporción de la población del departamento en el total nacional, y el 40%
restante según criterio de pobreza relativa medida como proporción del NBI
departamental en el total nacional.
-Los recursos asignados al FDR para el bienio de 2012-2013 superan los $1,6 billones.
-Los recursos del FRC provienen de la subdivisión comentada de los recursos del FDR.
-De acuerdo a la distribución de 2012, el FCR representó el 18% de los recur-
sos del SGR. Este monto hace que el FCR sea el de mayor valor para financiar
proyectos de inversión.
-El FCR se fragmenta en 3 rubros adicionales:
1) Uno corresponde al 60% de todo el fondo y se reparte entre los departa-
mentos con NBI mayor al 30% o que tengan municipios con un NBI mayor al
Fondo de
35%. La distribución se hace de acuerdo a la población, la proporción del NBI
Compensación
en el total nacional y el desempleo departamental.
Regional (FCR)
2) Otro rubro es del 30% del fondo dirigido a los municipios con poblaciones más
pobres (NBI superiores al 35%), con el fin de financiar proyectos de impacto local.
3) El tercero corresponde al 10% restante del FCR, también destinado a finan-
ciar proyectos de impacto local, sólo en municipios de cuarta, quinta o sexta
categoría que tengan un NBI menor o igual al 35% y que no reciban recursos
del 30% correspondiente al segundo rubro.
-En el período 2012-2013 los recursos recaudados por FCR fueron del orden de
$2,9 billones de pesos.
Guía
Componente/ Función
órgano del
SNR
-Este fondo se conforma con el otro10% del SGR.
-Sus recursos buscan promover la investigación.
Fondo de -Los departamentos reciben estos recursos en la misma proporción en que se
Ciencia, distribuye la suma de los recursos del FCR y el FDR (Ley 1530, art. 29).
Tecnología e -Lo mismo que con los proyectos de inversión, la OCAD de ciencia, tecnología
Innovación e innovación –órgano de carácter nacional– estudia y aprueba los proyectos a
(FCTI) ser financiados.
-En el bienio de 2012-2013 el FCTI recaudó un total de $1,6 billones, aunque
se ha constatado que apenas una tercera de esos recursos ha sido asignado.
Fuente: Elaboración propia, con base en Banco de la República: 2014.
De acuerdo con la evaluación practicada por el Banco de la República sobre

los resultados que han tenido las participaciones territoriales por regalías, en
dos años de aplicación del SGR, se tiene que los recursos transferidos a los
municipios en el bienio representan el doble de lo recaudado por dos de los
tributos municipales más importantes: el impuesto predial y el impuesto de
industria y comercio (Banco de la República: 2014, 4).
• Algunas críticas al SGR.
Hay críticas al SGR en dos niveles: en su diseño institucional y en la tensión
que provoca entre el nivel nacional y el nivel regional, o en otras palabras, en
un debilitamiento del principio de descentralización territorial.
En cuanto al diseño institucional, el ex Ministro de Minas, Amylkar Acosta
(2012: 303), advirtió que la constitución de tantos fondos para redistribuir las
regalías, en una gran cantidad de rubros y porcentajes, terminará difuminan-
do los recursos en trámites y atomizándolos cada vez más, en contravía de las
finanzas territoriales. También se han escuchado críticas sobre el condiciona-
miento de que buena parte de las asignaciones de los fondos se hace a través
de la elaboración y presentación de proyectos de inversión (locales o de im-
pacto regional), que requieren capacidades técnicas de las que muchos muni-
cipios carecen o tienen baja experiencia; esto supone para ellos dificultades de
acceso a los recursos o gastos ingentes para adquirirlas. Adicionalmente, para
muchos departamentos y municipios el dinero de las regalías era una fuente
102
económica esencial con la que contaban, teniendo presente que los recursos 103
propios son escasos y en ocasiones no exceden las deudas acumuladas por
corrupción y malas administraciones, esto profundiza sus déficits.
Una tensión que se ha detectado frente al Fondo de Ciencia, Tecnología e

Innovación es sobre el tipo de investigación al cual se destinan estos recursos.
De entrada se presume que este fondo financiará prioritariamente conoci-
miento especializado en el área minero-energética, beneficiando especialmen-
te a actores empresariales comprometidos con el modelo de desarrollo ex-
tractivista, que está originado múltiples conflictos socio- ambientales en todo
el territorio nacional. Se ha dicho que muchos recursos prometidos a ciencia
y tecnología en realidad han tenido una destinación distinta.
Frente al tema de la relación nación-regiones en la toma de decisiones para la
asignación de los recursos del SGR, se encuentran también desequilibrios que
han sido cuestionados, y repercuten en el ejercicio de la descentralización.
Por ejemplo, las decisiones claves están centralizadas entre diferentes entida-
des del orden nacional, por un lado en el Fondo de Ahorro y Estabilización
(FAE) que está a cargo del Banco de la República, y por otro, en el Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMVCE), en la Secretaría del
Órgano Rector del SGR y en el Banco de Proyectos, los tres administrados
por el Departamento Nacional de Planeación DNP. Esta organización no
satisface a las regiones, en términos de coordinación entre lo nacional y lo
territorial.
Otro factor problemático que surge a nivel de la distribución de los recursos
del SGR es la actual crisis de la baja de precios del petróleo y del carbón. El
presupuesto del SGR para 2015-2016 se fijó en $18,3 billones, proyectando
un precio del crudo de US $85 el barril, pero los precios han descendido por
debajo de esa base. Por cada dólar menos al que se cotiza el barril de crudo, el
país deja de percibir $80.000 millones, aproximadamente. El efecto combina-
do de los bajos precios del petróleo y de la devaluación del peso significa un
34% de menores ingresos para el país.
Esta situación ha llevado a la Comisión Rectora del SGR a tomar la decisión
de aplazar el 30% de la inversión prevista en el presupuesto 2015-2016, lo
Guía
que significa, congelar la asignación de $5,2 billones, aproximadamente. Así

las cosas, los recursos disponibles para los departamentos pasan de $7,4 bi-
llones a $5,1 billones. Pero además mediante decreto del Gobierno Nacional,
se limita a los entes territoriales para comprometer más allá del 50% de los
recursos que reciban, lo que implica que los proyectos en curso quedarán
desfinanciados (Acosta: 2015).
• Averigüe con la administración de su municipio: si aumentaron o dismi-

nuyeron los recursos por regalías en los años 2012, 2013 y 2014.
• ¿Qué proyectos de inversión ha adelantado o está adelantando la ad-

ministración con los recursos de regalías durante los últimos tres años?
• ¿Quiénes tomaron las decisiones para elegir esos proyectos de inversión?
• ¿Los proyectos de inversión en curso o proyectados, son de interés ge-

neral para el municipio?
Estas preguntas y otras de la misma especie sirven para incidir y ejercer

control ciudadano. Estas preguntas podrían ser presentadas en una au-
diencia de rendición de cuentas a los funcionarios competentes.
e) El Sistema Nacional de Cofinanciación

Con el fin de fortalecer el proceso de descentralización se ha ido perfeccio-
nando, con el tiempo, un sistema de cooperación nacional para el desarrollo
de programas sociales y de inversión en infraestructura y servicios públicos
en las entidades territoriales. El sistema de cofinanciación lo regula el decreto
2132 de 1992, la ley 1530 de 2012 de regalías y la ley 57 de 1989 que creó al
FINDETER.
El sistema de cofinanciación lo componen un conjunto de entidades y fon-
dos adscritos a los diferentes Ministerios, que manejan recursos no reembol-
sables del presupuesto nacional o de las regalías, destinados a la financiación
104 parcial de proyectos de interés especial para la nación (inversión social, de-
sarrollo de infraestructura vial, desarrollo rural, infraestructura urbana y vi- 105
vienda, etc.). Corresponde al Comité Nacional de Cofinanciación, órgano de
consultivo del gobierno, adscrito al Departamento Nacional de Planeación,
coordinar y definir los criterios y mecanismos para el acceso y seguimiento a
los recursos de cofinanciación.

La cofinanciación se maneja por intermedio de fondos que la nación puede
manejar con gran discrecionalidad, entre ellos están: el Fondo Nacional de
Desarrollo (FONADE); Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FCV); Fon-
do Nacional Ambiental (FONAM); los Fondos Mixtos de la Cultura; Fondo
para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO); Fondo Na-
cional Ambiental; Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tec-
nológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FOMIPYME); y la
Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER), entre otros.
Los entes territoriales deben concursar por los recursos de cofinanciación,
muchos de los cuales hoy se adjudican mediante el mecanismo de convoca-
torias para presentar proyectos. La presentación de proyectos requiere garan-
tizar la disponibilidad de contrapartidas, teniendo en cuenta que son transfe-
rencias condicionadas.
El artículo 28 del decreto 2132 de 1992 dejó en claro que los Fondos de Co-
financiación no tendrán dependencias regionales ni locales, aunque pueden
hacer presencia a través de una unidad especializada en las oficinas territoria-
les de planeación.
Algunas normas que regulan el sistema de cofinanciación son:
Decreto 2132 de 1992 Reorganizó el Sistema Nacional de Cofinanciación y estableció
las entidades públicas competentes para desarrollar y ejecutar
los programas y proyectos de cofinanciación presentados por las
entidades territoriales
Decreto 1916 de 1993 Reformó de los Estatutos Sociales del FINDETER y le ordenó admi-
nistrar los recursos del Fondo de Cofinanciación para la infraes-
tructura Vial y Urbana y manejarlos como un sistema especial de
cuentas.
Decreto 1691 de 1997 Fusionó el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social –FIS- a
la FINDETER y le ordenó a ésta última administrar los proyectos y
recursos del FIS como un sistema especial de cuentas.
Guía
• Algunas críticas al sistema de cofinanciación

Los fondos enfrentan graves problemas de tramito-manía en sus convocato-
rias. Se ha demostrado que un alcalde puede ocupar varios meses para abrirle
paso a un proyecto debido a la cantidad de trabas burocráticas del sistema.
Igualmente la ejecución presupuestal de la cofinanciación, en términos de
pagos, es muy deficiente.
El mecanismo de las convocatorias ha debilitado la lógica de un sistema de
cofinanciación que fortalezca la descentralización, o sea, fundado en la trans-
ferencia de recursos a las entidades territoriales sin ningún condicionamiento,
para que ellas decidan autónomamente sus prioridades de inversión.
La sociedad civil tiene poca injerencia en las decisiones sobre proyectos de
cofinanciación que presentan las administraciones locales. Este es un reto
para la incidencia.
3.2.2 Recursos endógenos del presupuesto municipal

Haremos ahora un repaso a los recursos que genera el propio municipio para
atender las demandas de la población. Su conocimiento permite afinar la es-
trategia social de incidencia en el presupuesto.
En el siguiente esquema se identifican estas fuentes de financiación:
Impuesto de Industria
y comercio
Tributarios
Impuesto predial
Impuesto de vehículos
Tasas
Ingresos corrientes
Multas
Contribuciones
No tributarios
Fiscales
Transferencias SGP
Regalías
106
Recursos del balance 107
Recursos del crédito
interno o externo
Rendimientos
Recursos de capital financieros

Donaciones
Excedentes
financieros
Venta de Activos
Fondos Especiales
Ingresos de los esta-
blecimientos públicos
municipales
3.3 Presupuesto de ingresos corrientes

Los ingresos corrientes son los ingresos que recibe el municipio de forma
constante y se dividen en tributarios y no tributarios.
• Los tributarios:
Son producto de los impuestos, entendidos como los valores pagados por
los ciudadanos/as al Estado para el cumplimiento de sus funciones. Se ca-
racterizan por ser propiedad del municipio; ser de carácter obligatorio y ser
generales según su base gravable.
Entre los principales ingresos tributarios (impuestos) del orden municipal se
encuentran:
El impuesto predial unificado, sobretasa al impuesto predial, circulación y
tránsito por transporte público, vehículos gravados, impuesto sobre telé-
grafos y teléfonos urbanos, impuesto a empresas de energía eléctrica y gas,
impuesto de industria y comercio, impuesto a la publicidad exterior visual,
sobretasa a la gasolina motor, a espectáculos públicos, impuesto de transpor-
te de hidrocarburos, impuesto de degüello de ganado menor, impuesto de
delineación urbana, impuesto de alumbrado público, sobretasa para financiar
a los bomberos, contribución de valorización municipal, contribución espe-
Guía
cial sobre contratos de obras públicas, participación en la plusvalía, estampi-

llas distritales y municipales, estampilla pro-cultura; estampilla pro-dotación y
funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, estampilla pro elec-
trificación rural y transferencias del sector eléctrico41.
• Los no tributarios:
Son aquellos ingresos que recibe el municipio de manera ocasional, como:
-Tasas: son la retribución económica por el préstamo de un servicio del mu-
nicipio, trátese de servicios públicos o trámites administrativos.
-Multas: son el recaudo por sanciones monetarias que se imponen a quienes
infrinjan o incumplan disposiciones legales, su imposición está conferida se-
gún atribuciones locales para regular ciertas actividades.
-Contribuciones fiscales: son los valores pagados al Estado para la rea-
lización de una obra concreta o la prestación de servicios específicos. Este
recaudo debe dirigirse directamente al objeto por el cual se fijó.
• Los recursos de capital
Son recursos que recibe el municipio ocasionalmente como:
- Recursos del balance: los que se causan en el cierre presupuestal permi-
tiendo un superávit (aumento en los ingresos) o un déficit (aumento en
los gastos).
- Recursos del crédito interno o externo: adquiridos por el municipio con
entidades financieras nacionales o extranjeras.
- Rendimientos financieros: son entradas conseguidas por recursos fi-
nancieros que tiene el municipio en el mercado de capitales, a raíz de
intereses, dividendos, etc.
- Donaciones que ha recibido el municipio.
- Excedentes financieros de empresas industriales y comerciales o de es-
tablecimientos públicos del municipio.
- Venta de activos del municipio.
41
Una explicación detallada de todos estos impuestos puede verse en: Rossiasco, Piraján Nicolai. 2010. Manual presupuestal municipal. Contraloría General
108 de la República. Bogotá.
• Los recursos de Fondos Especiales 109
Son recursos definidos por la ley para la prestación de un servicio público o
que vienen de algún fondo establecido para atender alguna necesidad (p.e.j.
El Fondo Nacional de Calamidades).

• Los ingresos de los establecimientos públicos municipales
Son las rentas y recursos de capital que reciben y aportan los establecimientos
públicos municipales.
3.4 El presupuesto de gastos o de apropiaciones

Son los gastos autorizados para la vigencia fiscal con el fin de sufragar el fun-
cionamiento, el servicio de la deuda y la inversión en el municipio.
es nados a nanciar gastos recurrentes sicos t cnicos o umanos u ob e vo es el mantenimientode la

administraci n municipal para desempe arlas unciones ue se le an encargado se dividen en
Servicios personales: pagos ue se acen por la prestaci n de servicios a sea por relaci n laboral o un
contrato Pueden ser los servicios asociados a la nomina salarios primas prestaciones vacaciones u
rdenes de prestaci n de servicios ambi n son los recursos obligatorios legales ue debe pagar la
administraci n municipal sin contraprestaci n alguna como por e emplo F pensiones
Gastos de cesan as
uncionamiento Gastos generales pagos por pr stamo de servicios de car cter no personal o el uso de bienes o inmuebles
ue a udaron al uncionamiento del municipio
Transferencias : est n compuestas por los gastos ue enen ue ver con el uncionamiento de la
administraci n p blica central del municipio dis ntos a los de la alcald a municipal es decir los
des nados a Personer a once o o ontralor a tambien los gastos en el pago de sentencias udiciales
conciliaciones en contra del municipio
on unto de obligaciones contra das para el pago de capital intereses las comisiones originadas en
ervicio a la operaciones de cr dito interno e terno
deuda onos pensionales
Gastos ue generan ri ueza on pagos para asuntos econ micos produc vos bien sea de un bien de u lizaci n
perdurable o pagos para la creaci n de in raestructura ue generara un bene cio
Gastos de
inversi n Gastos en sectores ue son competencia del municipio
os gastos de inversi n municipal est n re e ados en el plan opera vo anual de inversiones provienen del plan
plurianual de inversiones del plan de desarrollo e busca con estos gastos cumplir con las metas del plan de
desarrollo garan zar los derec osde personas del municipio
Guía
3.4.1 Límites en los gastos de funcionamiento

Los ingresos corrientes de libre destinación son porciones de los ingresos co-
rrientes que las administraciones pueden manejar con cierta discrecionalidad
para cubrir los gastos de funcionamiento; están reglamentados y limitados
según la categorización establecida en la ley 617 de 2000.
Los límites a los gastos de funcionamiento afectan a las alcaldías, los conce-
jos, las personerías y contralorías municipales, si las hay.
Limite de sesiones concejo
Categoría No. de sesiones año
Especial 180
Primera 180
Segunda 180
Tercera 82
Cuarta 82
Quinta 82
Sexta 82

Con base en la ley 617 de 200042
Limite de gasto alcaldías municipales Limite de gasto personerias
Categoría Límite % de Ingresos Categoría Límite % de Ingresos Corrientes de
Corrientes de Libre Libre Destinación
Destinación
Especial 1.6%
Especial 50%
Primera 1.7%
Primera 65%
Segunda 2.2%
Segunda y Tercera 70%
Cuarta, Quinta y 80%
Cuarta, Quinta y Sexta 80% Sexta
Aportes máximos en la vigencia en
salarios mínimos legales mensuales
Tercera 350 SMML
Cuarta 280 SMML
Quinta 190 SMML
Sexta 150 SMML
En el caso de los Concejos Municipales, la Ley 617 de 2000 establece la fórmula para determinar el pago en honorarios a los concejales, por sesión, y
110
42
establece límites al número de sesiones anuales.

3.4.2 La regla fiscal 111
La regla fiscal es un mecanismo de disciplina fiscal que establece metas pun-

tuales sobre el balance del Gobierno central, de forma que su gasto esté acor-
de con sus ingresos estructurales o de largo plazo. Busca que la diferencia en-

tre el producto interno bruto43 y el gasto nacional no supere un déficit anual
del 1.0% para el año 202244, generando así ahorro de recursos. Esta medida
debilita el papel del Estado como garante de los derechos de las personas, ya
que se corre el riesgo de sobreponer la reducción del déficit de las finanzas
públicas del país, a la inversión en los derechos.
Se tiene como propósito adicional con la regla fiscal, preservar los ahorros
y la estabilidad en épocas de mayores ingresos, evitando que estos recursos
produzcan efectos negativos en la economía, a través de un manejo con-
tra-cíclico de la política fiscal45. Esta regla se aplicará a las cuentas fiscales del
Gobierno Nacional Central, de acuerdo con la metodología definida por el
Consejo Superior de Política Fiscal -Confis-.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2013) ha indicado que “La regla
fiscal solamente aplica a las finanzas del Gobierno Nacional Central, por lo cual las entidades
locales no estarían cobijadas por esta medida. Esto es así, por cuanto las entidades territoriales
ya cuentan con sus propias reglas fiscales como son la Ley 358 de 1997 y la Ley 617 de
2000, que les han permitido mejorar su situación fiscal durante las últimas dos décadas”.
La regla fiscal se materializa a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
También, el Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Plan Financiero, el Plan
Operativo Anual de Inversiones y el Proyecto de Ley de Presupuesto General
de la Nación, deben ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
43
El Producto Interno Bruto (PIB) es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una economía en un período determinado.
44
Teniendo como metas intermedias para los años 2014 y 2018, déficits estructurales del Gobierno Nacional Central de 2,3% del PIB o menos y 1,9% del
PIB o menos, respectivamente, con el propósito de alcanzar el objetivo del año 2022.
45
La regla fiscal establece gasto contra-cíclico para mantener la estabilidad macroeconómica, se hará cuando se presenten conjuntamente las siguientes
circunstancias: i) cuando se proyecte que en un año particular el crecimiento económico real estará dos o más puntos porcentuales por debajo de la tasa
de crecimiento económico real de largo plazo, y ii) que la brecha del producto sea negativa. El gasto contra-cíclico sólo opera durante un período de dos
años y luego se desmontará, siendo requisito que en el primer año de dicho período la economía debe registrar una tasa de crecimiento económico real
igual o superior a su crecimiento económico real de largo plazo. El CONFIS determinará la magnitud y la trayectoria de desmonte del gasto contra-cíclico
considerando la evolución de la brecha del producto y la situación económica en general (Ministerio de Hacienda: 2012).
Guía
3.4.3 El presupuesto para inversiones es dinámico y

semi-flexible
Como se ha descrito existen partidas del presupuesto de los entes territoriales
que tienen destinación fija y ejecución forzosa. Existen además una serie de
normas que imponen límites y topes muy claros a las decisiones sobre gasto e
inversión para las administraciones. No obstante, en medio de esas de restric-
ciones, la ejecución del presupuesto es dinámica y permite a las administra-
ciones realizar ciertos ajustes para cumplir con las metas que se han trazado
en los Planes de Desarrollo.
Como ya se explicó, el Plan de Desarrollo está conformado por una Parte
General y un Plan de Inversiones. Este plan se concreta en los proyectos de
inversión a realizar durante el cuatrienio y sobre los cuales se toman decisio-
nes para su financiación en el presupuesto de cada año.
Los gastos de inversión territoriales deben crecer al menos en la misma cuan-
tía que crece el presupuesto general de la Nación. Para los proyectos de in-
versión se aplica el principio de la programación integral, que indica que todo
programa presupuestal deberá contemplar tanto los gastos de inversión del
proyecto y como los de funcionamiento, de acuerdo con las condiciones téc-
nicas y administrativas que exija para su ejecución.
Para hacer efectivo este principio no se podrá incluir en el anteproyecto de
presupuesto ninguna inversión que no se haya presentado, registrado y eva-
luado en el Banco Municipal de Programas y Proyectos de Inversión (más
adelante será explicado), so pena de que el funcionario que actúe por fuera de
esta previsión, incurra en responsabilidad fiscal.
Teniendo como base esos límites, las administraciones pueden hacer ajustes en
algunos rubros del presupuesto, especialmente cuando se hayan alcanzado las
metas fijadas. Las figuras que pueden utilizarse para estos fines, son las siguientes:
• Traslados presupuestales que no impliquen modificación al presupuesto:
Es un movimiento a través del cual una entidad, motivada por una razón
económica justificada, considera la necesidad de acreditar los recursos libres
112 de afectación de un proyecto para acreditarlos a otro.
Sin embargo, para lo anterior debe primero observarse el artículo 345 cons- 113
titucional que dice “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle
incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales

o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Lo mismo, tener presente lo ordenado por el artículo 346 constitucional: “en
la ley de apropiaciones, no podrá incluirse partida alguna que no corresponda
a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a
la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente
el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda
o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo”. Lo que la
Constitución exige es que sea el Concejo quien decrete y autorice cómo se
deben invertir los dineros del erario público del municipio.
Por mandato constitucional los traslados presupuestales deben ser ordenados
por el legislador, o en el municipio por el Concejo, sin que sea posible como
lo ha puntualizado la Corte Constitucional que el Conceso (o legislador) rea-
signe dicha facultad en el ejecutivo (Sentencia C-1249/01).
El principio de la representación, base de toda democracia, no puede exis-
tir ingreso público ni gasto público que se cause sin previa deliberación y
aprobación de los representantes de la sociedad. Los artículos 338 y 345 de
la Constitución establecen que no es posible crear o modificar una renta o
gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación del respectivo
órgano de representación popular (Congreso, Asamblea y Concejo).
La misma Constitución prevé algunas excepciones al principio de represen-
tación: (i) en los estados de excepción, que sólo pueden ser decretados por
el Gobierno y no tienen aplicación en las entidades territoriales. (ii) Cuando
ocurre la no expedición del presupuesto por parte del órgano de representa-
ción, lo que conduce a un “silencio positivo” sólo para el trámite de aproba-
ción del presupuesto pero no para los trámites de modificación. (iii) Cuando
no se presenta oportunamente el presupuesto al órgano de representación
correspondiente, para lo cual el artículo 348 constitucional prevé la repetición
Guía
del presupuesto y no es aplicable para las modificaciones. Y (iv) cuando se

niega expresamente el presupuesto por parte de la Corporación de elección
popular, caso en el cual procede la repetición de presupuesto y sólo aplica
para la adopción del presupuesto de la vigencia y no para sus modificaciones.
En suma, sólo los órganos colegiados de elección popular (Congreso, Asam-
blea y Concejo) tienen la competencia de aprobar los actos de modificación
presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del gobernante.
En consecuencia, no procede ninguna decisión modificatoria del presupues-
to municipal aprobado por Acuerdo, y en caso de adelantarse un cambio, la
administración está obligada a presentar al Concejo Municipal un proyecto de
Acuerdo mediante el cual se realice la correspondiente modificación46.
En este sentido, se requiere autorización mediante Acuerdo aprobado por el
Concejo Municipal cuando:
-Se incrementan una o varias apropiaciones presupuestales aprobadas por
el Concejo en el Acuerdo Anual del Presupuesto Municipal, sin modificar el
monto total del presupuesto. Lo que la ley denomina traslado presupuestal
(Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17, compilados en
el artículo 80 del Decreto 111/96).
-Se incrementa el valor total del presupuesto aprobado por el Concejo como
resultado de incrementar uno o varios rubros de ingresos y apropiaciones de
gastos lo que la ley denomina adición presupuestal.
• Sanciones por incumplir la ejecución de los recursos del SGP
Cuando los recursos del SGP llegan al municipio, la administración debe
cumplir con las metas trazadas en el Plan de Desarrollo, o en ciertos casos
determinadas por el Gobierno. Si no cumple con estas metas, el municipio
puede ser des-certificado47. Si esta sanción es por primera vez, entra en plan
46
Debe aclararse que estas modificaciones al presupuesto son diferentes a los ajustes a las cuentas subcuentas y ordinales que se lleva en el anexo del
Decreto de Liquidación del presupuesto, situación en la que no se debe presentar a aprobación del Concejo Municipal siempre y cuando no se modifiquen
los valores aprobados en el Acuerdo Anual del Presupuesto General del Municipio. Tales ajustes se llevan a cabo por decreto siguiendo lo dispuesto por
el Decreto 568 de 1996 y en las entidades territoriales por lo dispuesto en su estatuto orgánico de presupuesto.
47
En el artículo 1 del Decreto 513 de 2010, que reglamentó parcialmente el artículo 5 de la Ley 1176 de 2007, se encuentran descritos los efectos que tiene
para los distritos y municipios la descertificación. La principal consecuencia de esta sanción para las entidades territoriales es que no podrán administrar
los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB), ni podrán realizar nuevos compromisos con
cargo a los mismos. En este caso, el departamento en el que se encuentre el municipio o distrito descertificado asumirá la competencia de asegurar la
prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado o aseo, según el caso, y administrará los recursos del SGP-APSB asignados
114 al municipio o distrito descertificado.
de ajuste, si el municipio es reincidente, el Alcalde será desplazado como or- 115
denador del gasto y ese papel lo asume entonces el Gobernador (Ministerio
de Vivienda: 2013).
La Ley 819 de 2003 postuló también el principio de anualidad y planificación

del presupuesto. De conformidad con él, se deben programar los contratos y
convenios para que los bienes y servicios de los que tratan sean entregados o
ejecutados antes del 31 de diciembre, día del cierre de la vigencia fiscal. Hay
dos excepciones a esta regla: las reservas presupuestales y las vigencias futuras:
-Las reservas presupuestales, que es una figura en vía de extinción, permiten
utilizar el presupuesto de un año en el siguiente año, en casos muy excepcio-
nales: i) la fuerza mayor o caso fortuito, que hace que por cuestiones imprevi-
sibles e irresistibles determinada programación presupuestal no pueda ejecu-
tarse en la vigencia actual, y se necesite diferirla al siguiente año; ii) cuando el
objeto del contrato o convenio fue entregado o cumplido a satisfacción antes
del día de cierre del año fiscal, y los pagos que faltan por hacer se causan en
la siguiente vigencia como cuentas por pagar; y iii) cuando en la ejecución de
un contrato o convenio se pactan pagos anticipados (de la vigencia siguiente);
sólo están permitidos estos pagos hasta el 50% del valor del contrato.
-Con la figura de las vigencias futuras, se indica que el cumplimiento de un
contrato o convenio sobrepasa la fecha límite del 31 de diciembre, y por lo
tanto compromete recursos de las siguientes vigencias fiscales. El uso de estas
vigencias futuras requiere expresa autorización de los Concejos Municipales o
de las Asambleas Departamentales. Las vigencias futuras tienen un límite tem-
poral: sólo pueden aprobarse dentro y hasta el período de gobierno del Alcalde.
3.5. La construcción del presupuesto en el municipio

A los municipios se les ha responsabilizado de elaborar presupuestos para
cumplir con sus competencias48, pero sin afectar el pago de la deuda pública y
privada como ha sido el objetivo de las sucesivas leyes dictadas para el ajuste
a las finanzas territoriales.
48
Ver Anexo No. 1.
Guía
Es necesario plantear que los recursos que fluyen a los entes territoriales, des-
de finales de los años noventa, han sido sometidos a fuertes restricciones que
han debilitado profundamente a la descentralización. Esta realidad no puede
perderse de vista a la hora de hacer esfuerzos para incidir en los presupuestos
públicos municipales, pues las demandas sociales muchas veces desbordan la
real capacidad económica de las administraciones.
3.5.1 El ajuste a las finanzas públicas territoriales

El modelo de descentralización delegó múltiples responsabilidades de inver-
sión social a los entes territoriales, sin una adecuada asignación de recursos
del Estado. Por esto también autorizó inicialmente a los gobiernos locales
para contratar deuda de manera irrestricta con el fin de asegurar la inversión,
la provisión de bienes públicos y su funcionamiento. Los gobiernos territo-
riales de turno accedieron a, prácticamente, ilimitados recursos de crédito
en el corto plazo, con intereses variables, lo que sumado a la corrupción y al
clientelismo, acrecentaron sus deudas en poco tiempo.
El endeudamiento territorial de esta época se dio por la falta de reglas claras
para su contratación. En 1995 el país presenta una fuerte crisis de pago de la
deuda que llevó al gobierno a su reestructuración, pasando ésta de ser deuda
externa a una deuda interna (o sea, con los principales grupos bancarios del
país), en forma de emisiones de títulos de deuda o de créditos ordinarios.
Para superar la crisis, se adoptaron un conjunto de medidas para atar a las
finanzas territoriales. En buena parte el ajuste hecho respondió a las políticas
neoliberales en boga de estabilidad macroeconómica, control del déficit pú-
blico, privatizaciones y reducción de las responsabilidades del Estado con la
inversión social.
La mayoría de los compromisos de ajuste a las finanzas territoriales, que as-
fixiaron en altos porcentajes a la inversión social, se derivaron del Acuerdo
Extendido con el Fondo Monetario Internacional (FMI) pactado durante el
gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002).
Entre las leyes fiscales que se han expedido desde entonces, se destacan:
116
Norma Propósito Efectos 117
Ley 358 Buscó contener el problema desbordado Esta ley resultó inocua para tal fin ya
de 1997 de la deuda territorial: se presupone que surge para contener, y no para so-
que existe capacidad de pago de los lucionar estructuralmente el problema
intereses de la deuda cuando al mo- de la deuda. Incorpora la figura de los
mento de contratar un crédito, estos no planes de desempeño ante situaciones

superan el 40% del ahorro operacional. graves de endeudamiento.
Intentó evitar mayores cargas fiscales a
nivel nacional en momentos en que el
déficit del gobierno central era bastante
preocupante.
Ley 550 Ley de intervención económica: permite Los entes territoriales adquieren el com-
de 1999 a las entidades territoriales ciertos promiso de aplicar programas de ajuste
beneficios propios de las empresas con base en el cumplimiento de metas
privadas. Por ejemplo, la realización de fiscales, dentro de los cuales el rubro
acuerdos extrajudiciales para reestruc- más importante a ajustar es el de gastos
turar pasivos corrientes en situación de funcionamiento.
de bancarrota, con la garantía de la El ajuste se lleva a cabo a través de
Nación. procesos de reforma administrativa
(liquidar o fusionar entidades públicas).
Se busca que las administraciones loca-
les generen ahorro primario suficiente
(superávit) para cancelar las deudas
renegociadas.
Ley 617 Se dictó para organizar las finanzas te- Provocó la reducción drástica de los
de 2000 rritoriales limitando el uso de los recur- gastos de funcionamiento en personerías
sos propios. También para dar viabilidad y contralorías, y abrió la opción de
financiera a departamentos y municipios eliminar las oficinas para la atención de
a través de la reestructuración y respal- vivienda de interés social, defensa del
do nacional sobre la deuda. Introdujo medio ambiente, quejas y reclamos,
aspectos como la categorización de las dependencias de tránsito, casas de la
entidades territoriales, la aplicación cultura, y veedurías.
de programas de ajuste de carácter La reducción del papel de los concejos
obligatorio (en la ley 550 estos eran municipales y las asambleas depar-
voluntarios) para acceder a alivios sobre tamentales, limita la capacidad de
la deuda. Esos programas apuntaron a control político sobre el manejo fiscal.
reducir personal administrativo.
Esta ley es clave dentro del engranaje
Para garantizar el pago de las deudas de las políticas de salvamento de la ban-
al sistema financiero, se constituyó ca, privilegiando el capital financiero y
como parte del proceso de alivios sobre sus conglomerados, en desmedro de la
la deuda nueva y reestructurada, una inversión productiva y social. La repro-
fiducia encargada de la administración gramación de la deuda territorial socavó
de los recursos de los departamentos y aún más la autonomía de las administra-
municipios y su traspaso a las entidades ciones territoriales y municipales.
financieras (Art. 61, ley 617/2000).
Guía
Norma Propósito Efectos

Acto Reformó el régimen de transferencias de Recortó la participación de los entes
legisla- la constitución y de la ley 60 de 1993. territoriales en los ingresos corrien-
tivo 01 tes de la nación. Según la Contraloría
de 2001, Sustituyó el sistema de transferencias General de la República municipios y
regla- que consistía en un porcentaje crecien- departamentos dejaron de percibir 11
mentado te hasta 2002 de los ingresos corrientes billones de pesos, a precios de 2005,
por la Ley de la Nación, por el Sistema General en los primeros cuatro años de hecha la
715 de de Participaciones: una bolsa común de reforma. Eso implicó menos inversión
2001 suma fija que aumenta anualmente en en educación en 6.4 billones de pesos;
un porcentaje equivalente al incremen- 2.5 billones se perdieron para la salud y
to del IPC más unos puntos. 1.97 billones no llegaron para sanea-
miento básico, territorios indígenas y
fondo de pensiones territoriales (Santa-
na: 2009, 85-86).
Ley 819 Ley de Responsabilidad Fiscal dictada Las metas de ahorro o superávit prima-
de 2003 con el fin de garantizar la sostenibilidad rio que deben lograr los entes territo-
de la deuda y el crecimiento económico. riales se deben alcanzar reduciendo los
Entre sus medidas: (i) cada año, se gastos sociales y de funcionamiento, o
determina la meta de superávit primario sea, menos recursos para los derechos
para el sector público no financiero, y sociales.
(ii) las metas indicativas para las diez vi-
gencias fiscales siguientes (marco fiscal
de mediano plazo).
Acto El sistema general de participaciones Aunque el Estado reportó aumentos
legislati- creado transitoriamente por el acto importantes en las transferencias para
vo 04 de legislativo 01 de 2001 hasta 2008, se salud, educación, agua potable y sanea-
2007. prorrogó hasta 2016. miento básico, con lo cual se mejoraron
los índices de cobertura, la Encuesta
Continua de Hogares, señaló que entre
2002 y 2006 se presentaron grandes
diferencias regionales en indicadores de
calidad de vida de la gente:
Mientras en Bogotá la cobertura de
saneamiento y alcantarillado era de
99.3% en 2003, en San Andrés fue del
51.9% y en la Región Pacífica del 35.7%,
con un promedio nacional del 67.8%, lo
que significa que una tercera parte de la
población colombiana aún no dispone de
alcantarillado y saneamiento básico.
118
Norma Propósito Efectos 119
Ley 1473 Ley de regla fiscal que entrará a regir Tanto el principio de estabilidad fiscal
de 2011 a partir del primero de enero de 2012, introducido en el texto constitucional,
busca implementar una regla cuanti- como la regla fiscal, atan las decisiones
tativa sobre las finanzas del Gobierno de todas las autoridades y ramas del
Nacional Central (GNC), con el fin de poder público a unos límites estrictos.

garantizar la sostenibilidad de la deuda Por ejemplo, si un juez o la Corte Cons-
pública y la estabilidad macroeconómica titucional emite un fallo para proteger
del país. los derechos sociales, que tenga efectos
La Regla Fiscal señala que, en el largo en el gasto público, debe respetar esos
plazo, el gasto estructural no podrá márgenes o sino el cumplimiento del
superar al ingreso estructural en más de fallo será inviable. Duro golpe para la
1%. Se diseñó con base en la reforma acción de tutela social.
constitucional de sostenibilidad fiscal de
2011 que impone ese criterio a todas las
ramas del poder público.
La Regla Fiscal indica que el Gobierno
Nacional seguirá una senda decreciente
anual del déficit fiscal estructural, que
le permitirá alcanzar un déficit estructu-
ral de 2,3% del PIB o menos en 2014, de
1,9% del PIB o menos en 2018 y de 1,0%
del PIB o menos en 2022.
Con base en: UNEB. 2005. Deuda territorial. Banca y gobierno central contra las regiones.
En: Letras de Cambio. Colección útiles para conocer y actuar. Campaña en deuda con los
derechos. ILSA. Bogotá. Algunas normas han sido actualizadas.
Las leyes de responsabilidad fiscal conciben que es el gasto social el genera-

dor del déficit y el endeudamiento. No hacen un ajuste a los gastos militares y
de pago de la deuda que estructuralmente son los que ocasionan los mayores
desequilibrios financieros del Estado.
3.5.2 Generalidades del presupuesto

El presupuesto público es una herramienta fundamental para la toma de de-
cisiones de todos entes territoriales para el cumplimiento de los planes de
desarrollo, los DESCA de la población y las expectativas de bienestar de los
territorios.
El artículo 352 de la Constitución indica que es corresponde a la ley orgánica
del presupuesto regular la programación, aprobación, modificación, ejecu-
Guía
ción de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los

entes descentralizados, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo.
Para los municipios, el artículo 315 constitucional contempla entre las atribu-
ciones del alcalde:“(…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos
de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras
públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime conve-
nientes para la buena marcha del municipio. (…) 9. Ordenar los gastos mu-
nicipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto”. Y el artículo
313 señala que corresponde a los Concejos:“(…) 5. Dictar las normas orgáni-
cas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”.
El Decreto 111 de 1996 es el Estatuto Orgánico del presupuesto. Para el caso
del presupuesto de las entidades territoriales existen leyes modificatorias al
estatuto orgánico, entre ellas las mencionadas ley 617 de 2000, que estipula
medidas para la descentralización y racionalización del gasto, y la ley 819 de
2003 enfocada hacia la responsabilidad y la transparencia fiscal. Existen mu-
chas otras normas que tienen que ver con temas de presupuesto público, pero
que por razones de espacio no las abordaremos49.
Enfoques del
presupuesto
Por Por
signación ecisión
u ros emocracia
ra icionales epresentati a
Por metas emocracia

esulta os Participati a
Fuente: Rodríguez, Tobo Pedro. 2008. Presupuesto público. ESAP. Bogotá.
49
Ley 136 de 1994. Modernización del Municipio.
Ley 141 de 1994. Fondo Nacional de Regalías, modificada por el acto legislativo 05 de 2011.
Ley 142 de 1994. Ley de servicios públicos.
Ley 152 de 1994. Plan de Desarrollo.
Ley 179 de 1994. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación.
120 Ley 181 de 1995. Fomento del Deporte.
De acuerdo con el profesor Rodríguez Tobo: 121
“El presupuesto público territorial se puede ver y leer desde varios puntos de vista,
en este sentido se presenta en el gráfico anterior dos grandes lecturas: una relacionada
con la asignación especialmente del gasto y la otra por quienes toman la decisión de

asignar o aprobar el presupuesto público territorial.
En relación con la asignación se identifica el proceso tradicional de rubros presu-
puestales tanto de ingresos como de gastos e inversiones con otro nuevo, que va más
allá de la aprobación de las simples apropiaciones presupuestales y se refiere al
cumplimiento de metas y resultados de las asignaciones tradicionales (...).
La otra lectura de toma de decisiones, muestra igualmente una nueva tendencia
que va más allá de la aprobación tradicional del presupuesto por parte del gobierno
y diputados o concejales elegidos bajo el esquema de la democracia representativa,
para pasar a involucrar a la ciudadanía y organizaciones directas de éstas en los
procesos de preparación, discusión y aprobación de los presupuestos bajo el esquema
de democracia participativa.
Este último esquema de democracia participativa, impulsado recientemente en el
país, ya tiene una historia más larga en otros países como Brasil con experiencias
exitosas en algunas ciudades específicas como Porto Alegre, en donde se implementa
el llamado Presupuesto Participativo…” (2008, 29).
• Los principios del presupuesto
Estos principios se encuentran contemplados en el estatuto orgánico del pre-
supuesto, y son:
Ley 225 de 1995. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación.

Decreto 111 de1996. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación.
Decreto 568 de 1996. Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
Decreto 630 de 1996. Reglamento del Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). Reservas presupuestales, cuentas por pagar.
Decreto 568 de 1996. Homologación clasificaciones. Plan financiero, vigencias futuras, desagregación de los gastos, PAC, cuentas por pagar y reservas.
Ley 344 de 1996. Austeridad del gasto.
Ley 715 de 2001. Competencias y Recursos. Sistema General de Participación.
Ley 819 de 2003. Normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal.
Decreto 4730 de 2005. Reglamentación de normas orgánicas del presupuesto.
Guía
a) El sistema presupuestal
El sistema presupuestal es el conjunto de etapas a través se va constituyendo
el presupuesto público. Cada momento diferentes actores aportan insumos
para la fase siguiente.
Programa de
Gobierno
Presupuesto Plan de
General desarrollo
Plan opera vo Marco Fiscal

anual de de mediano
inversiones Plazo
122
La ley 819 de 2003 (modificó el Decreto 111 de 1996) creó el Marco Fiscal 123
de Mediano Plazo, que ordena a 10 años obtener superavit primario50 para
garantizar el servicio de la deuda y crear Indicadores de gestión y resultados
para los Presupuestos.

El artículo 49 de la Ley 819, delega en las Secretarías de Planeación la elabo-
ración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), que hace parte del
Sistema Presupuestal y se articula con el Banco Municipal de Programas y Pro-
yectos de Inversión, en aplicación de las disposiciones legales vigentes y las
modificaciones introducidas por la Ley 617 de 2000 y por la Ley 715 de 2001.
Mientras que en el Plan de Desarrollo Municipal quedan articuladas dos di-
mensiones: la estratégica y el plan plurianual de inversiones, con el sistema
presupuestal se vinculan tres elementos que lo componen: el plan financiero,
el presupuesto anual y el plan operativo anual de inversiones. Además, en el
presupuesto anual los planificadores territoriales deben contar con la infor-
mación de corto plazo del Programa Anual Mensualizado de Cuentas (PAC)
(Ministerio de Hacienda: 2012) que elabora la Tesorería municipal.
Revisaremos a continuación los insumos y acciones que aporta cada actor y
dependencia en el sistema presupuestal.
• Programa de Gobierno
Si bien es cierto los candidatos/as radican ante la Registraduría un programa
de gobierno general, sin profundizar en el manejo que darán a los recursos
en caso de ser electos, desde este documento ya se plantean cuáles son los
temas centrales y las líneas generales de inversión que gestionarán, así como
las prioridades en cuanto a ingresos y gastos en la localidad.
Ideas para la incidencia:
La ciudadanía puede incidir en los programas de gobierno a través de las

siguientes actividades:
50
Valor positivo de la resta de: los Ingresos corrientes más los recursos de capital distintos de desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones y
utilidades del Banco de la República, menos los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operaciones comerciales.
Guía
• Interlocución ciudadana directa con las campañas de los candidatos/

as para presentar los diagnósticos participativos sobre la situación de
los DESC en el municipio y las propuestas ciudadanas para las políticas
públicas locales.
• Realización de eventos de discusión o foros públicos con los/as candi-
datos/as sobre los temas que preocupan a las comunidades.
• Elaboración y presentación en esos intercambios de propuestas de las
comunidades para que sean tenidas en cuenta en los programas de
gobierno, y posteriormente en el plan de desarrollo.
• Conseguir compromisos previos de los y las postulantes a las Alcal-
días, para la financiación de ciertos proyectos de inversión en el mu-
nicipio relacionados con las propuestas comunitarias que se les han
presentado.
• Estudio y evaluación de los programas de gobierno inscritos, y divulga-
ción pública sobre el nivel de recepción de las propuestas ciudadanas
en los mismos.
• Plan de Desarrollo
Recuérdese que éste tiene dos componentes: el primero es el componente
estratégico (Parte General), en el cual se plasman las políticas, planes, progra-
mas, estrategias y metas del gobierno electo. El segundo es el componente
presupuestal (Plan de Inversiones) en el cual se proyectan los ingresos y gas-
tos que tendrá el municipio durante los cuatro años de vigencia del plan.
Como parte de este componente presupuestal del Plan de Desarrollo se
habla del presupuesto plurianual que es la proyección de los costos y fuentes
de financiación de los principales programas y proyectos de inversión públi-
ca, cuando requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal (período
entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada anualidad). Por ejemplo, si
va a desarrollar una obra pública en el distrito o municipio y su ejecución
compromete dos periodos fiscales, esto quiere significar que se van compro-
meter recursos de los siguientes dos años, por lo cual ya se está frente a un
presupuesto plurianual.
124
125
• Corresponde a los Consejos Territoriales de Planeación como voceros
de la sociedad discutir, re-editar y vigilar los compromisos de políticas
públicas adquiridas por el Alcalde/sa.

• Para esto, en todos los espacios organizados para discutir la propuesta
de Plan de Desarrollo (PD) presentado por la Administración (mesas
temáticas, sectoriales o territoriales), es necesario tener como refe-
rentes las propuestas ciudadanas sobre las políticas públicas locales
que se desean impulsar en el municipio.
• Se debe conseguir que en los planes, programas y proyectos incluidos
en el PD queden medidas concretas que recojan las propuestas ciuda-
danas.
• En la parte presupuestal del PD se deben incluir proyectos de inversión
específicos con metas concretas para las propuestas ciudadanas.
• Marco Fiscal de Mediano Plazo

Son unas referencias generales basadas en la información financiera de las
vigencias anteriores, y que sirve para elaborar la proyección de sostenibilidad
fiscal del municipio; promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano
plazo y enfocar el desarrollo del gobierno territorial en la búsqueda de sus
objetivos.
Debe presentarse anualmente ante el Concejo, junto al presupuesto general
del siguiente año, en la fecha en que lo defina el Consejo Municipal de Política
Fiscal (COMFIS); se debe elaborar la proyección a diez años. Le corresponde
la elaboración de este marco a la alcaldía municipal, basada en los datos de
ejecución de presupuesto de años anteriores y sus proyecciones para los años
futuros. El marco fiscal de mediano plazo se compone de estos elementos:
Guía
Componente Descripción
Plan Financiero Es la proyección de ingresos y gastos del municipio a 10 años.
Sirve para prever las fuentes de financiación y gastos priori-
tarios del municipio. Además establece objetivos, acciones,
responsabilidades y metas financieras y define la financiación
del plan de desarrollo
Metas de superávit prima- Valor que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos
rio, proyección de la deuda corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos
pública. de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del
Banco de la República (para el caso de la Nación), y la suma de
los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación
comercial. Con este se busca controlar la deuda y garantizar
su pago. En el balance de ingresos y gastos, el municipio debe
gastar menos de lo recibe para lograr este ahorro primario.
Cronograma de ejecución de Con las medidas que tomara el alcalde para garantizar su
metas cumplimiento.
Un informe de resultados Con los costos de las exenciones de la vigencia anterior.
fiscales de la vigencia fiscal Relación de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes.
anterior. Si no se cumplió el cronograma del marco fiscal de la vigen-
cia anterior, se debe agregar un informe con los motivos del
incumplimiento.
Costo de ordenanzas y acuerdos Proyección del costo que se le puede presentar al municipio
por la creación e implementación de ordenanzas y acuerdos.
• Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI)

Hace parte del Sistema Presupuestal y se le considera como una herramienta
de enlace entre el Presupuesto General del Municipio, el Plan de Desarrollo
(prioridades), el Plan Financiero (metas) y el Banco de Programas y Proyectos
de Inversión.
Es el instrumento de priorización de las inversiones que se encuentran en el
Plan de Desarrollo y que se pretenden realizar en un año. La responsabilidad
de su elaboración, corresponde a la oficina de planeación de la alcaldía muni-
cipal y debe ser aprobado por el concejo municipal antes que el presupuesto.
El POAI se construye a partir de un orden de prioridad para los programas
y proyectos de inversión, y las vigencias necesarias para la ejecución de los
mismos. Estos programas deben encontrarse debidamente registrados en los
126 Bancos de Programas y Proyectos de inversión municipal y se los considera
como un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente 127
evaluadas, social, técnicamente y económicamente.
Puede entenderse como un instrumento de planeación a corto plazo para el
manejo de la inversión y para asegurar los recursos asignados a los programas

y proyectos, según los objetivos y metas contempladas en el Plan de Desa-
rrollo. Debe contener la proyección de recursos financieros, identificación y
selección de programas y proyectos prioritarios de inversión que respondan a
la satisfacción de las necesidades sociales.
La elaboración del POAI debe realizarla el Departamento Administrativo de
Planeación, quien desarrolla las orientaciones de planeación, impartidas por
el Alcalde, en coordinación con las otras dependencias y es expedido por el
Concejo. Los instrumentos técnicos en los cuales se apoya son: el Banco de
Programas y Proyectos, el Sistema de selección de Beneficiarios -SISBEN, los
Planes Sectoriales o Locales dependiendo la estructura político administrativa
del municipio.
El elemento fundamental que permite la estructuración del POAI son los
proyectos de inversión, relacionados con las demandas y necesidades de sec-
tores sociales o comunidades. Pueden ser de tres tipos: a) los que generan be-
neficios directos o indirectos bajo la forma de provisión de bienes y servicios;
b) los que cumplen una función de recuperación de la capacidad generadora
de beneficios directos; y c) los que no generan beneficios directos ni indirec-
tos pero permiten identificar futuros proyectos.
b) La responsabilidad fiscal
La Ley 819 de 2003 (artículo 71) es explícita en advertir que la inobservancia
de la planeación presupuestal con base en los documentos técnicos del Marco
Fiscal de Mediano Plazo y del POAI, acarrea responsabilidad fiscal por parte
del responsable de la ejecución. En este sentido, se establece la obligación
que todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupues-
tales cuenten con los certificados de disponibilidad previos, que garanticen
la apropiación suficiente para atender estos gastos. Los compromisos que se
asuman con fundamento en estos certificados deben contar con un registro
Guía
presupuestal que les garantice su destinación. De esta manera, ninguna au-

toridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en
exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por
quién este delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de
compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
c) El Banco de Programas y Proyectos
El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento creado para mejorar
la eficiencia y eficacia en la asignación de la inversión pública, buscando que
los recursos disponibles para la inversión se destinen al cumplimiento de los
propósitos del Plan de Desarrollo.
Además, ayuda a que las necesidades y requerimientos de la sociedad se arti-
culen con la planeación y presupuestación de la inversión.
En lo fundamental, el Banco de Programas y Proyectos es un sistema de in-
formación que debe permitir: (i) la definición y la realización de los proyectos
de inversión pública, ofertados y formulados técnicamente; (ii) la programa-
ción, ejecución y seguimiento de los recursos de inversión del municipio; (iii)
la jerarquización de proyectos de inversión y (iv) determinar el impacto de las
inversiones sobre el desarrollo social y económico de las comunidades.
Dentro de los objetivos del Banco de Programas y Proyectos se encuentran:
-Facilitar la articulación de los procesos de planificación y presupuestación.
-Mejorar la toma de decisiones en la asignación de recursos de pre-inversión
e inversión.
-Mejorar el proceso de planificación del gasto público en el mediano y largo
plazo.
-Fortalecer la coordinación entre la gestión y el financiamiento de los proyec-
tos de inversión inter e intra-territorial.
-Permitir el fortalecimiento de los sistemas de cofinanciación.
-Establecer los mecanismos y procedimientos adecuados para identificar, for-
mular, evaluar y seleccionar proyectos de inversión pública que compiten por
128 los mismos recursos de financiamiento.
-Proveer de una herramienta adecuada para ejecutar las tareas de seguimiento 129
y evaluación de los proyectos y de los programas del Plan de Desarrollo.
-Profundizar la cultura de la planeación basada en programas y proyectos en las
secretarías sectoriales y todas las dependencias departamentales y municipales.

La presentación de los proyectos de inversión se diferencia de la iniciativa que
tiene la institucionalidad y la iniciativa que tienen las comunidades:
-Los proyectos institucionales presentados por las diferentes secretarías, enti-
dades y organismos de la Administración Distrital y por los gremios, ingresan
directamente al Banco de Programas y Proyectos.
-Los proyectos surgidos de las comunidades deben ingresar por intermedio
de la Secretaría de Gobierno en su área de Participación o la Secretaría de
Participación Ciudadana y Desarrollo Comunitario donde exista, o su similar.
Las funciones del Banco, por lo mismo, se concretan en: a) la recepción y
radicación de los proyectos de inversión propuestos por la administración y
todas sus dependencias en cumplimiento de los objetivos y metas del Plan de
Desarrollo; y de los proyectos de iniciativa comunitaria radicados mediante
la Secretaria de Gobierno; b) inscripción y registro; e) clasificación de los
proyectos; f) priorización de la inversión; g) asignación de los recursos; h)
ejecución, seguimiento y evaluación posterior de los recursos.
El banco posee un fuerte poder de incidencia en la toma de decisiones sobre
la inversión. Allí se emite el concepto de calificación aprobatoria sobre la via-
bilidad de los proyectos de inversión, luego de haberlos sometido a una eva-
luación técnica, financiera, económica, social, institucional, de compatibilidad
(si el proyecto se enmarca dentro de los objetivos y programas propuestos en
el Plan de Desarrollo), ecológica y de cofinanciación (financiación conjunta
con otros entes territoriales).
En virtud de la Ley 1712 de 2014 la información que reposa en los bancos de
proyectos debe ser accesible a toda persona por ser pública. Igualmente, pue-
de entenderse que las decisiones adoptadas por el banco tienen la obligación
de ser motivadas y constituyen un acto administrativo, contra el que procede
los recursos de la vía gubernativa (reposición y apelación), entre otros.
Guía
Insumos Momento Productos Responsabilidad del

banco
1. Radicación Proyectos formu- Permanente Formulario Radicación de los proyectos
de proyectos lados en Metodo- de radicación formulados por cada
logías establecidas diligenciado dependencia o entidad, o
por el Banco por la comunidad, para que
sean evaluados
2. Registro de Proyecto formula- Una vez han Informe de La Oficina de Planeación
proyectos do y formulario de sido evaluados evaluación de es la encargada de evaluar
radicación los proyectos viabilidad los proyectos y el Banco
y ha sido Ficha de regis- los registra para que la
determinada tro diligenciada entidad pueda disponer de
técnicamente, un conjunto de opciones
su viabilidad viables para incorporar en
el POAI
3. Comuni- Ficha de registro En el mo- Listado y esta- Remite la información de
cación de de proyectos mento en dísticas básicas los proyectos registrados
proyectos nuevos e informe que deban de Proyectos que podrían ser incluidos
Procesos en los que participa el banco
registrados y de proyectos en elaborarse los en ejecución, en sus Anteproyectos de

que solicitan ejecución y en anteproyectos en operación Presupuesto a las diferen-
recursos operación de inversión y de proyectos tes dependencias
nuevos que so-
licitan recursos
4. Actuali- Ficha de registro Permanente -Proyectos Informa y remite el
zación de actualizados proyecto a la dependencia
proyectos -Ficha de donde se originó, para que
registrados actualización ésta lo actualice. Una vez
diligenciada actualizado lo incorpora
nuevamente al sistema de
información
5. Seguimiento a. Contrato Una vez co- Informe de Recibe y procesa los
a proyectos de b. Informes de miencen a ser seguimiento informes producidos por el
ejecución interventoría ejecutados y interventor, así como los
durante todo términos contractuales y
c. Ejecución su periodo de la información de tesorería
presupuestal ejecución sobre los proyectos en
ejecución, con el fin de
producir información
suficiente, requerida por
la administración, para la
toma de decisiones
6. Seguimiento a. Acta de recibo Una vez se Informe de Solicita, recibe y procesa
a proyectos a satisfacción. finalice su seguimiento la información sobre los
que deban b. Informes de ejecución y proyectos terminados
entrar en operación durante todo que entran en etapa de
operación. el tiempo de operación y los informes
la operación de operación, con el fin
de producir información
suficiente, requerida por
la administración para la
toma de decisiones
Tomado de: Proyecto de Gestión Financiera Municipal –PROFIM. 2009.

130
131
• Aunque el Marco Fiscal y el POAI son actividades técnicas a cargo de la
Alcaldía y de la Oficina de Planeación, en la cual no hay una participa-
ción directa de la ciudadanía, no pueden desligarse los funcionarios que
intervienen en su diseño de los compromisos adquiridos por la adminis-

tración con la población. Esto supone que la proyección de la financia-
ción y de los gastos del municipio debe ser congruente con las políticas
sociales y de inversión concertadas.
• El Concejo Municipal tiene dentro de sus funciones: “Dictar las normas
orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de ren-
tas y gastos” (artículo 333, CP; artículo 32 #10 de la Ley 136 de 1994).
• En las sesiones ordinarias del Concejo Municipal que se realizan en no-
viembre de cada año, en las que se discute el proyecto de presupuesto
presentado por la Administración y que regirá para la siguiente vigencia,
cualquier ciudadano puede participar con derecho a voz. Este escenario
de participación es imprescindible para hacer incidencia, poniendo en el
debate democrático propuestas que orienten el presupuesto municipal
hacia políticas de interés general y que beneficien a las comunidades.
• Toda información presupuestal es pública y su acceso por parte de la
ciudadanía es un derecho fundamental según lo dispuesto en la Ley 1712
de 2014 (Corte Constitucional, Sentencia C-274 de 2013). En consecuen-
cia, cualquier persona tiene derecho a conocer el Marco Fiscal y el POAI.
• Esto refuerza la oportunidad para que se exija la participación de la
ciudadanía en las sesiones del Concejo Municipal (y de la Asamblea De-
partamental), donde se discute el presupuesto público, así como para
que la Administración convoque y realice las Audiencias de Rendición de
Cuentas.
• Las veedurías ciudadanas que hagan monitoreo al Plan de Desarrollo y el
Consejo Territorial de Planeación (en su labor de seguimiento), tienen el
deber de advertir y denunciar las medidas que no respeten las políticas
sociales concertadas.
Guía
d) El presupuesto general del Municipio

Contiene los presupuestos de todo el municipio (Concejo, Alcaldía, Perso-
nería, Casa de la Cultura, Instituciones Educativas Públicas, Hospital, pues-
tos de salud, etc.) y de sus establecimientos públicos. Este debe elaborarse
anualmente y garantizar el funcionamiento de la administración municipal y
la ejecución del plan de desarrollo.

• Es necesario conocer el ciclo presupuestal del municipio, es decir sus dife-
rentes momentos y su cronograma, para que la ciudadanía pueda intervenir
directamente a través de la organización de audiencias públicas presupues-
tarias, o haciendo escuchar sus opiniones sobre el presupuesto en las sesio-
nes del Concejo Municipal donde se debate y aprueba el mismo.
• Una medida trascendental que podría incluirse en el PD es que cierto
porcentaje del presupuesto que puede ser manejado autónomamente
por el Alcalde, por no estar sujeto a asignaciones forzadas, pueda ser
asignado por medio de un esquema participativo. Esto requiere de vo-
luntad política de los gobernantes, pero también de que en el proceso
social de incidencia se vaya planteando la cuestión del presupuesto par-
ticipativo y gane consenso político en torno a esta propuesta.
• En muchos sitios se ha comenzado por un porcentaje bajo (alrededor del
5% de las asignaciones que puedan disponerse por el municipio, hay casos
donde se ha logrado mayor avance) para ser decidido como presupuesto
participativo. A medida que se gane conciencia y experiencia en este ejer-
cicio ciudadano, se pueden ir exigiendo aumentos en dicho porcentaje.
• El seguimiento a la ejecución del presupuesto debe ocupar un lugar cen-
tral en el trabajo de la participación ciudadana. Hay que entrenarse en
los ejercicios de análisis presupuestario para detectar con estudios com-
parados entre años, las regresividades frente a las políticas relacionadas
con los derechos. También para producir informes semestrales y anuales
de contraloría social que revisen la transparencia en el manejo de los
recursos, y adviertan los problemas de ejecución del presupuesto, los
recortes a los estándares de inversión social alcanzados, o señalen situa-
ciones de corrupción, etc.
132
3.5.3 El ciclo presupuestal 133
El profesor Rodríguez Tobo identifica las siguientes ideas alrededor del pre-
supuesto:
-El ciclo del presupuesto público corresponde a un proceso de asignación de

recursos que pertenecen únicamente a la comunidad y por lo tanto su manejo
debe ser eficiente y transparente.
-A través de la asignación de recursos en el presupuesto público, se busca
alcanzar un nivel óptimo de redistribución del ingreso, es decir, que los que
tienen más aporten más para la satisfacción de las necesidades colectivas.
-El presupuesto público está orientado a la satisfacción de las necesidades de
la población, la cual tiene el derecho a recibir de parte del Estado la presta-
ción de servicios de su competencia, en contraprestación al “deber de dar”
(pago de impuestos, cuidado de los bienes públicos).
-Los recursos públicos deben ser utilizados de manera eficiente, es decir que
la prestación de servicios a cargo del Estado, efectivamente deben llegar a la
población, en especial a aquella de menores recursos económicos.
-No resulta eficiente aquel proceso presupuestal cuyo resultado final arroja
saldos de tesorería, presupuestales y fiscales superavitarios, en situaciones de
grandes necesidades básicas insatisfechas.
-Toda erogación que se efectúe por parte de las autoridades públicas para la
atención de las necesidades básicas de la comunidad con cargo a los recursos
del erario público, debe tener su correspondiente reflejo presupuestal, aten-
diendo el principio constitucional de universalidad.
-En tiempo de paz, las autoridades del sector público no pueden percibir re-
cursos que no se hayan incorporado en el presupuesto de ingresos, ni realizar
erogaciones con cargo al tesoro que no se hubiesen autorizado en el presu-
puesto de gastos e inversiones.
El ciclo del presupuesto incluye todas las actividades que realiza la adminis-
tración en una vigencia fiscal para adoptar las decisiones sobre el manejo
de los recursos asignados y generados en el municipio. Por lo mismo, es un
ejercicio que implica varias estimaciones:
Guía
-La estimación de los ingresos de una vigencia fiscal.

-El cálculo de los gastos de la Administración central (Concejo, Personería,
de los establecimientos públicos municipales, etc.).
-Los costos de los proyectos de inversión que deben priorizarse o seguirse
ejecutando con base en los compromisos adquiridos en el Plan de Desarrollo.
La presupuestación en el municipio ocupa un año fiscal que va desde el 1 de
enero al 31 de diciembre. A lo largo del año se surten una serie de momentos
para el diseño, discusión, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto
público, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. Conocer ese ciclo: sus
momentos, actividades y actores, es necesario para incidir en la manera cómo
se invierten los recursos que son de todos y todas.
Ciclo presupuestal
a ción
am
rg
Pro
Cierre
ec
Ej
ució
n
El Concejo Municipal aprueba el presupuesto antes del 10 de diciembre de

cada vigencia fiscal, mediante Acuerdo. El acto administrativo aprobado de
Presupuesto General se encuentra conformado por el presupuesto de ingre-
sos, el presupuesto de gastos y las disposiciones generales.
134
Fase Descripción Fecha 135
Durante esta etapa adquiere vida la polí- Enero a octubre de cada
tica municipal. Debe garantizar el equili- vigencia fiscal.
brio entre los ingresos que se proyectarán
y los gastos que se requerirá ejecutar,
evitando futuros desequilibrios.

La administración municipal para deter-
minar los gastos, debe tener en cuenta
tanto la disponibilidad de recursos (rentas
que efectivamente se recaudarán) como
la aplicación de los principios presupues-
tales. La programación involucra a todas
las dependencias que integran el presu-
puesto del municipio, pero es liderada
Secretaría de Hacienda y por la oficina de
Planeación.
Planeación elabora el presupuesto
de inversión, el Plan Operativo Anual
Programación de Inversiones (POAI), el presupuesto
del proyecto de participativo –si lo hay- y el presupuesto
presupuesto por resultados. En esta etapa deberían
realizarse consultas a la ciudadanía para
evaluar prioridades del gasto.
La Secretaría de Hacienda elabora: el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el pre-
supuesto de ingresos, el presupuesto de
gastos de funcionamiento y de la deuda,
las disposiciones generales y la exposi-
ción de motivos. Se encarga además de
ensamblar el Proyecto de Presupuesto
General del Municipio y todos sus anexos.
El proyecto de presupuesto de los esta-
blecimientos públicos, debe ser elaborado
por los gerentes, directores o rectores de
los mismos, con aprobación de sus Juntas
o Consejos, antes de presentarlo a la
Secretaría de Hacienda para su inclusión
en el proyecto de presupuesto general.
Presentación La administración pone a consideración Durante los 10 primeros días
del proyecto de del Concejo el presupuesto, por conducto del último período de sesiones
presupuesto ge- de la Secretaría de Hacienda, que entre- ordinarias del Concejo, o sea,
neral al Concejo ga además los anexos necesarios para que durante los 10 primeros días
Municipal. los y las concejales tengan elementos su- del mes de octubre de cada
ficientes de juicio para hacer sus análisis. vigencia fiscal.
Los anexos son: Marco Fiscal de Mediano
Plazo, Plan Operativo Anual de Inversio-
nes (POAI), Presupuesto Participativo –si
lo hay- y Presupuesto por Resultados.
Guía
Fase Descripción Fecha

El Proyecto de Presupuesto en el Concejo El Concejo Municipal debe
es repartido a las Comisiones de Presu- aprobar, mediante Acuerdo,
puesto y Plan para su estudio, bajo la el Presupuesto General de
asesoría del Secretario de Hacienda y de Rentas y Gastos a más tardar
Estudio y aproba- Planeación. el 10 de diciembre de cada
ción del proyecto vigencia fiscal.
Luego el Proyecto de Presupuesto es so-
de presupuesto metido a aprobación en primer debate y
general de rentas posteriormente se somete a consideración
y gastos de la plenaria del Concejo, para segundo
debate. En estas sesiones puede partici-
par la ciudadanía y su presencia en ellas
asegura un ejercicio de incidencia sobre
ciertas decisiones.
Aprobado por Acuerdo municipal, el Decreto de liquidación antes
Alcalde expide, antes del 31 de diciembre del 31 de diciembre.
de cada vigencia fiscal, el Decreto de
Liquidación del Presupuesto.
Tal Decreto de Liquidación es un acto ad-
ministrativo mediante el cual se clarifican
los resultados del debate en el Concejo,
se especifican los gastos y se definen los
conceptos de ingresos y gastos, con el fin
de facilitar y hacer más transparente la
ejecución del presupuesto.
Ejecución del El Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC)

presupuesto del sector central municipal se elabora
general de rentas a partir del Decreto de Liquidación y es
y gastos. aprobado por el COMFIS.
Cada establecimiento público elabora el
PAC.
La ejecución del Presupuesto General del
Municipio es de caja (recaudo) para los
ingresos y de causación (compromisos +
facturas + pagos) para los gastos.
La ejecución de gastos del Presupuesto
General se hace a través del PAC, consiste
básicamente en la etapa que va desde la
autorización de la apropiación hasta el
pago de la misma.
136
Fase Descripción Fecha 137
El presupuesto general se encuentra Todo el año fiscal.
sujeto al control de diversos entes o
dependencias, con el fin de verificar que
las decisiones presupuestales se ejecuten
correctamente y de acuerdo a la norma-

tividad.
El control político es ejercido por el
Concejo.
El control fiscal lo ejerce en forma pos-
terior y selectiva la contraloría departa-
mental, que actúa sobre todos los sujetos
presupuestales.
El seguimiento financiero del Presupuesto
General es realizado por la Secretaría de
Hacienda.
La evaluación de la inversión pública y
el control de resultados, está a cargo de
Planeación.
Seguimiento y También está sometido a otro tipo de
evaluación del controles, a saber:
presupuesto
general. El control jurisdiccional es ejercido por
instancias tales como el Tribunal com-
petente. El Gobernador hace un control
administrativo (art. 305, numeral 10,
Constitución Nacional).
El control de la ciudadanía es ejercido
sobre las decisiones y ejecución presu-
puestal y atendiendo a lo que establece
el artículo 270 de la Constitución Política:
“La Ley organizará las formas y los
sistemas de participación ciudadana que
permitan vigilar la gestión pública que se
cumpla en los diversos niveles administra-
tivos y sus resultados”.
Pueden organizarse grupos de trabajo de
contraloría social o veedurías ciudadanas
al presupuesto o según actividades (servi-
cios públicos, por derechos, de contratos,
etc.).
Guía
3.6 ¿Que son los presupuestos participativos?

No existe una definición única del proceso de construcción del presupuesto
con participación de la ciudadanía. En general se trata de experiencias en las
cuales la población de un lugar, define o contribuye a definir el destino de
todo o una parte de los recursos públicos.
Los presupuestos participativos nacen en la ciudad de Porto Alegre (Brasil)
entre 1988 y 1989. Se ha extendido rápidamente esta manera de elaborar el
presupuesto, con diversas prácticas presentes en todos los continentes, y con
alcances y metodologías muy variadas; todas sin embargo comparten estos
elementos comunes:
• El objetivo de profundizar la democracia participativa o directa.
• Se desarrollan mediante la concertación de los ciudadanos con la admi-
nistración.
• Los ciudadanos son actores políticos relevantes en la toma de decisiones
sobre la asignación de los recursos públicos.
Esta forma de realizar la presupuestación de los recursos tiene muchas venta-
jas para los municipios, principalmente en la mejoría de la gestión pública, ya
que se tiene mayor acercamiento a las necesidades reales de las personas, se
enfoca más acertadamente a la garantía de los derechos, se fortalece la trans-
parencia y se facilita el control social.
“En muchas experiencias el presupuesto participativo es un instrumento para invertir
en las prioridades sociales y favorecer la justicia social. Los ciudadanos y las ciudada-
nas dejan de ser simples observadores para convertirse en protagonistas de la gestión
pública, es decir, ciudadanos plenos, activos, críticos y exigentes. En esta Región sobre
todo, la ciudadanía tiene una mayor opción de acceso a obras y servicios tales como el
saneamiento básico, la pavimentación de calles, la mejora del transporte, las vías de
acceso o los centros de salud y educación. A través de su participación, los ciudada-
nos(as) definen sus prioridades, gracias a lo cual pueden mejorar significativamente sus
condiciones de vida, en un tiempo relativamente corto. Además, tienen la posibilidad de
controlar y fiscalizar la ejecución del presupuesto” (Pineda: 2006).
138
3.6.1 Institucionalización de los presupuestos parti- 139
cipativos en la Ley 1757 de 2015
La Ley 1757 “Estatutaria para la Promoción y Protección del Derecho a la
Participación Democrática” del 6 de julio de 2015, trae dentro de sus innova-

ciones la institucionalización de los presupuestos participativos (previa reali-
zación de los acuerdos participativos), en estos términos:
“ARTICULO 90. Definición. El proceso del presupuesto participativo es un me-
canismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los
recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los
gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y
estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la
vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.
ARTICULO 91. Objeto. La ley tiene por objeto establecer disposiciones que asegu-
ren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación partici-
pativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo
concertados de los gobiernos regionales, distritales, municipales y de las localidades,
así como la fiscalización de la gestión.
ARTICULO 92. Finalidad. La Ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones
y necesidades de la sociedad, para considerarlos en los presupuestos y promover su
ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita
alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible. Así
mismo, el uso de los recursos a través de un adecuado control social en las acciones
públicas, en especial de los que tratan el artículo 355 de la Constitución Nacional.
ARTICULO 93. Seguimientos a los acuerdos participativos. Los presupuestos
participativos de los gobiernos regionales, departamentales, municipales y de las
localidades, reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos
realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participati-
va. Para ello, las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y
compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales, Municipales y Locales de
Planeación, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.
Parágrafo. Para efectos de cumplimiento de la presente ley, las Asambleas y Concejos
Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, deberán incorporar
los acuerdos participativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales.
Guía
ARTICULO 100. De los presupuestos participativos. Los gobiernos de los entes

territoriales previstos en la Constitución y la ley podrán realizar ejercicios de presu-
puesto participativo, en los que se defina de manera participativa la orientación de un
porcentaje de los ingresos municipales que las autoridades correspondientes definirán
autónomamente, en consonancia con los objetivos y metas del Plan de Desarrollo.
ARTÍCULO 101, literal e). Los municipios que promuevan la participación ciu-
dadana y ejercicios de presupuestación participativa, obtendrán un puntaje adicional
en el análisis de desempeño integral de los municipios, de acuerdo a los parámetros
que establezca el Departamento Nacional de Planeación”.
3.6.2 Experiencias nacionales en presupuestos par-

ticipativos
En Colombia, desde hace más de dos décadas se desarrollan experiencias de
presupuestos participativos en varias localidades y ciudades (Santana: 2009).
Son variadas las formas que se han diseñado para los presupuestos participativos
y para la asignación de los recursos que se destinan para esta modalidad de decidir
y ejecutar los recursos públicos con participación ciudadana. Veamos algunas.
Criterios de asignación de recursos
Experiencia Recursos y criterios de distribución
Pasto Los recursos destinados corresponden a los de “libre inversión” y el valor correspon-
diente varía de año a año acorde con los proyectos priorizados por cada cabildo, sien-
do el criterio los techos por proyecto y comuna establecidos por la administración. En
promedio anualmente los recursos destinados a Cabildos corresponden al 22% de los
recursos de libre inversión. Para 2009 se espera sea de 30%.
Medellín La ciudad realizó desde mediados de la primera década del 2000, una experiencia
participativa del presupuesto sobre el 5% del total de los recursos del Municipio de
Medellín.
Barrancabermeja Responde a sumas fijas por comuna y corregimiento. Para la vigencia 2008, se des-
tinaron $4.000 millones, $400 millones para cada comuna y $200 millones para cada
corregimiento. La oferta fue establecida específicamente para infraestructura, edu-
cación, salud, ambiente y deporte y cultura. Para la vigencia 2009 el valor destinado
correspondió a $10.000 millones. $1.000 millones por comuna y $500 millones por
corregimiento. Para esta vigencia no hubo oferta establecida, y, por el contrario, se
contemplaron cada uno de los 13 componentes del plan de desarrollo.
Apartadó Los recursos destinados correspondieron al 15% de los recursos propios para priorizar
proyectos del plan de desarrollo, que se ejecutarían en el primer año. Estos recursos
se distribuyeron con sumas fijas, es decir 50 millones para cada comuna y corregi-
miento. Para la vigencia siguiente se espera que sean 100 millones.
140 Fuente: Elaboración propia, con base en: Santana: 2009, 278.
De las experiencias implementadas de presupuesto participativo en estas re- 141
giones se pueden reconocer los siguientes modelos:
• Presupuesto Participativo a partir de porcentajes progresivos de los
recursos de libre inversión, que corresponden al 17% de los recursos

de Propósito General que llegan a los municipios por el Sistema General
de Participaciones. Es el caso de Pasto. Tiene la ventaja de que con volun-
tad política, una administración local abierta a esta experiencia democrá-
tica puede fijar el porcentaje de base sobre dichos recursos para la que las
comunidades decidan en qué deben ser invertidos.
recursos propios del municipio, o aquellos que corresponden a los
recursos endógenos generados por el municipio a partir de la tributa-
ción y los recursos propios, como lo indica la experiencia de Apartadó.
Lo mismo, el modelo depende de la voluntad de la administración para
separar y destinar porcentajes específicos de los recursos propios para la
deliberación y decisión democrática de la inversión pública.
recursos totales del municipio, es decir, que sobre el presupuesto glo-
bal del ente territorial se decide un porcentaje del presupuesto decidido
participativamente por la ciudadanía, como lo indica el caso de Medellín.
Pueden pensarse otras posibilidades de reservar porciones de recursos pú-
blicos que fluyen al presupuesto municipal con propósitos participativos.
Conociendo que los recursos del Sistema General de Participaciones son
de asignación forzosa: 58,5% para educación, 24,5% para salud y 17% son
de propósito general, y que estos recursos de propósito general a la vez se
desagregan así: 4% para deporte, 3% para cultura, 10% para el FONPET y
83% para libre inversión. En los municipios de cuarta, quinta y sexta catego-
ría, las administraciones pueden hacer libre inversión hasta en un 42% de su
presupuesto51. Precisamente, este rubro de libre inversión, potencialmente
51
La destinación de los recursos del SGP propósito general para municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, fue establecida en el artículo 21 de la Ley
1176 de 2007. Se señala que los municipios de estas categorías podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de
la administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general, lo cual se
denomina libre destinación. El resto de esos recursos son de forzosa inversión y se deben destinar al desarrollo de las competencias a cargo del municipio
de conformidad con la ley. El municipio puede contratar con el 42% de los recursos del SGP propósito general, gastos de funcionamiento que computarán
para los indicadores de la Ley 617 de 2000.
Guía
puede ofrecer más posibilidades para desarrollar propuestas de presupuesto

participativo.
Hay quienes piensan que los presupuestos participativos se pueden concretar
mejor si van como proyectos de inversión, lo que supone contar con el aval
de la Secretaria de Hacienda y cumplir los procedimientos ligados con el ban-
co de proyectos del municipio.
Es importante incluir el tema de progresividad de esos porcentajes en todos
los modelos de presupuesto participativo, con la idea de avanzar en porciones
cada vez más significativas de los recursos públicos del presupuesto local para
que la ciudadanía determine su asignación.
En la dimensión de la asignación de los recursos efectivamente consagrados
para el presupuesto participativo, también se presentan diferentes modalida-
des que van desde formas muy centralizadas de asignación por parte de las
Administraciones, hasta otras que tienen carácter más abierto y decisorio por
parte de la ciudadanía.
• Forma centralizada de asignación de los recursos del presupuesto
participativo a partir de cuotas fijas y paritarias que la Administra-
ción entrega según criterios territoriales o para determinado número de
proyectos que se apoyarán para la vigencia fiscal, dentro de los montos
establecidos. Tiene varios problemas: (i) las necesidades no siempre son
las mismas en los territorios o según las comunidades. Por lo mismo, es
hasta cierto sentido artificial y rígido mantener una distribución iguali-
taria de esos recursos; (ii) la fragmentación de los recursos, aunque este
impacto puede reducirse priorizando territorios y comunidades por cada
vigencia fiscal.
• Forma centralizada de asignación de los recursos del presupues-
to participativo a partir de ofertas o convocatorias públicas para
la presentación de proyectos específicos comunitarios sobre topes
de recursos establecidos por la Administración. Es una modalidad
centralizada, porque la administración para hacer la oferta de recursos
participativos estima y fija los topes de recursos que serán destinados para
142
cada proyecto. Puede no llegar a determinar los proyectos que se finan- 143
ciarán, dejando esta decisión a iniciativa de las comunidades, seguramente
sobre criterios de selección predefinidos.
• Forma abierta de asignación de los recursos del presupuesto partici-

pativo. La Administración sobre el porcentaje global de los recursos desti-
nados para el presupuesto participativo, sencillamente invita públicamente
a las comunidades y organizaciones sociales a presentar sus proyectos o
propuestas para la inversión. Hará seguramente una preselección de las via-
bles, y someterá a algún mecanismo democrático la decisión sobre cuáles de
ellas serán financiadas con estos recursos durante la vigencia fiscal.
3.6.3 Veeduría social al presupuesto

La ciudadanía también puede realizar control al manejo del presupuesto mu-
nicipal por medio de las veedurías ciudadanas. Este control se puede forta-
lecer a través de la entidades formales encargadas del tema como es el caso
de las Contralorías y de la estrategia de las auditorias ciudadanas que son un
mecanismo del “control social” según lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley
1757 de 2015.
3.7 El análisis presupuestario

El análisis presupuestario se hace para determinar, año a año, cuánto y de qué
manera un gobierno está invirtiendo en los derechos, y si ese gasto que hace
satisface o no las obligaciones que imponen los tratados internacionales de
respetar, cumplir y proteger a los derechos humanos.
Lo mismo, permite saber si ese gasto respeta el principio de la progresividad
que ordena el PIDESC. Ayuda a observar cuáles son las prioridades de gas-
to del gobierno y si ellas observan los compromisos de derechos humanos.
También facilita conocer las inequidades en las asignaciones públicas y ubicar
las políticas sociales que se encuentran desfavorecidas. Sumado a ello, detecta
las restricciones que tienen los gobiernos locales para llevar a cabo las po-
líticas sociales, como por ejemplo, las limitaciones impuestas por planes de
desempeño neoliberal, y los problemas de corrupción, etc. A partir de esos
hallazgos, imaginar soluciones a todas las dificultades.
Guía
Cuando una organización social que trabaja por la defensa de un DESC logra
demostrar, comparativamente, que el presupuesto de un año se ha reducido
respecto a otro año, y consigue articular la demostración matemática de la re-
ducción presupuestal con un análisis basado en derechos, diciendo por ejem-
plo, que el Estado incumple el principio de progresividad, los argumentos so-
bre las violaciones a los DESC se vuelven muy poderosos, y la interlocución
con los funcionarios públicos, en esta materia, apunta a la búsqueda medidas
de protección más concretas.
Es importante revisar el acumulado y la experiencia que existen entre diversas
organizaciones defensoras de los DESC, en varios países de América Latina
y del Caribe, que han incorporado en sus actividades el trabajo de análisis y
seguimiento presupuestario.
Merece destacarse el trabajo de la Encuesta de Presupuesto Abierto del

International Budget Partnership (IBP) que examina la publicación por parte
de los gobiernos de ocho documentos presupuestarios clave en varios países
alrededor del mundo. La información contenida en estos documentos ayuda
a la sociedad civil a entender las propuestas presupuestarias y cómo se im-
plementan, así como a involucrarse en el debate en torno al presupuesto.
Véase: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Civil_Socie-
ty_Transparency_Guide_-_Spanish.pdf
Para profundizar en las articulaciones entre exigibilidad de los DESCA y el

trabajo de análisis presupuestario, invitamos a nuestros/as lectores/as a con-
sultar el documento “Las cuentas de la dignidad”52 .
El concepto de análisis presupuestario y DESC ha venido siendo profundiza-
do, entre muchas otras organizaciones, por la Fundación Fundar de México.
En la siguiente lectura de las Cuentas de la Dignidad se encuentran algunos de
sus elementos teóricos más relevantes (Fundar: 2005, 45).
52
Ver: Fundar, Centro de Análisis e Investigación; International Budget Project; International Human Rights Internship Program. 2005. Las Cuentas de la
Dignidad: Una guía para utilizar el análisis de presupuestos en la promoción de los derechos humanos. México. Disponible en:
144 www.fundar.org.mx/mexico/wp-content/uploads/.../lascuentas.pdf
145
Probablemente el primer paso en cualquier análisis presupuestario es sim-
plemente determinar cómo el gobierno gasta el dinero. Esto requiere una
cierta familiaridad con el presupuesto, lo que puede hacerlo más difícil de
lo que parece a simple vista. Por ejemplo, la pregunta ¿cuánto gasta el go-
bierno cada año? puede tener varias respuestas (…)

Ajustar a la inflación
Uno de los cálculos más importantes en el análisis de presupuestos es ajustar

el gasto y otra información económica a la inflación. El no ajustar esta infor-
mación a la inflación puede dar impresiones equivocadas sobre los niveles de
gasto a través del tiempo. Esto es particularmente cierto en países con tasas
de inflación relativamente altas, pero también cuando las tasas de inflación
son más bajas.
Para ajustar a la inflación, una analista necesita, primero, identificar el Índi-

ce de Precios al Consumidor del gobierno. Esta medida se usa para comparar
de un año a otro el poder adquisitivo de la moneda nacional. El Índice de
Precios al Consumidor (IPC) muestra el valor relativo de cada año y general-
mente se ve así:
Año IPC
1998 88.4
1999 91.6
2000 97.8
2001 101.4
2002 106.2
2003 112.7
Imaginemos que el gasto en educación en 1998 fue de 37.4 mil millones de

pesos... Para 2003, si el gasto hubiera permanecido constante en 37.4 mil
millones de pesos, seguramente no hubiera sido posible comprar lo mismo:
no se podrían contratar el mismo número maestros, comprar los mismos li-
bros, etc. ¿Qué nivel de gasto en 2003 igualaría el monto de 1998?
Para calcular esto, se tiene que multiplicar el gasto en 1998 por el Índice de
Precios al Consumidor de 2003, y luego dividirlo por el Índice de 1998.
La operación se vería así:
(37.4 mil millones de pesos x 112.7) ÷ 88.4 = 47.7 mil millones de pesos.
Guía
A la larga, esta operación se vuelve imprescindible para el analista de pre-

supuestos, y siempre es útil recordar la siguiente regla de oro: al menos que
la economía esté sufriendo una deflación -un escenario altamente impro-
bable- ajustar las cifras a la inflación hará que las cifras de años anteriores
aumenten. Si se reducen, seguramente estás calculando mal.
Aunque por lo general el poder legislativo aprueba un presupuesto que in-

cluye una cifra total, el gobierno puede gastar mayor o menor cantidad de
dinero. En algunos países, la diferencia entre el presupuesto aprobado y el
ejercido puede ser significativa.
• Aunque es posible que haya alguna información sobre cambios en el pre-

supuesto conforme se ejerce, en la mayoría de los casos la cantidad total
gastada, así como las cantidades gastas en varias categorías o dependencias,
quizá no se sepan de manera definitiva sino hasta muchos meses después del
fin de año.
• Además de monitorear las diferencias entre el gasto presupuestado y el

gasto ejercido, muchos gobiernos usan presupuestos diferentes con diferen-
tes propósitos. No es raro, por ejemplo, que un gobierno utilice el “gasto
corriente” para programas comunes de gobierno y el “gasto de capital” para
calcular la inversión de largo plazo en infraestructura.
Además de esto, los gobiernos a menudo usan distintos “trucos” para dejar
algunos programas fuera del proceso presupuestario normal; los programas
de pensiones para el retiro y el gasto financiado por los recursos petroleros
en los países ricos en petróleo son ejemplos comunes.
De esta manera, resulta claro que, incluso el análisis presupuestario más

simple puede ser complicado y representa un reto. Esta es la razón funda-
mental por la que el análisis de presupuestos no puede ser sólo un interés
ocasional de la organización. Entender e interpretar el presupuesto, hacer
que los números del presupuesto nos digan algo sobre el cumplimiento con
los derechos humanos -o sobre la falta de cumplimiento y realización de los
mismos- requiere un compromiso constante en tiempo y recursos (...).
El trabajo presupuestario y los grupos de derechos humanos
No todos los grupos de derechos humanos incluirán en su trabajo el análisis

presupuestario. Mantenerse al corriente de los cambios y debates en el pro-
ceso presupuestario es un gran reto que, por lo general, requiere la atención
de tiempo completo de por lo menos un miembro del grupo. La mayoría de
146
147
los grupos descubren que no pueden utilizar a la ligera el análisis de pre-
supuestos cuando necesitan información y después olvidarse del proceso.
Además de desarrollar la capacidad en materia de presupuestos, otro mo-

delo que puede funcionar bien es asociarse con un buen grupo de analistas

del presupuesto en el país. En muchos casos, los grupos que dan seguimien-
to al presupuesto enfatizan la obligación y prioridad de aliviar la pobreza,
incluso si no parten de una perspectiva de derechos humanos.
Una lista de grupos que trabajan en cuestiones de presupuestos alrededor

del mundo puede encontrarse en la página de Internet del Proyecto Inter-
nacional de Presupuesto: www.internationalbudget.org.
Si se puede ubicar a un buen grupo de análisis y monitoreo de presupues-

tos en el país y se puede desarrollar una buena relación de trabajo, tiene
sentido delegarle la mayor parte del análisis presupuestario a ese grupo, en
lugar de duplicar capacidades. Sin embargo, para aprovechar al máximo las
habilidades que este grupo puede ofrecer, los grupos de derechos humanos
necesitan entender el trabajo presupuestario, para hacer las preguntas co-
rrectas y guiar al grupo de presupuestos hacia el tipo de información que
les será más útil. Es por ello que aprender por lo menos un poco acerca de
este trabajo, resulta útil incluso para aquellas organizaciones que no están
(ni estarán) dedicadas al trabajo en esta área.
Taller No.3
Tema La incidencia en el presupuesto público
Objetivo Identificar oportunidades para que la ciudada-
nía pueda incidir en la asignación de recursos
para las políticas basadas en derechos.
Actividades para la comprensión

1). Clasificar los siguientes ítems entre ingresos y gastos del municipio, e
indique si la fuente de financiación es exógena o interna (marque con X):
Guía
Ingreso Gasto Fuente

Ingreso Endógena
Impuesto de
vehículos
Participaciones
para salud y
educación
Regalías
obretasa a la
gasolina
Rendimientos
financieros
Cofinanciación
Impuesto predial
Tasas
2) Marcar con una X la fase que no corresponda al sistema presupuestal:

Programa de Gobierno____ Regla Fiscal ____
Marco Fiscal de Mediano Plazo ____ Presupuesto General ____
3) Relacione (uniendo con líneas) el concepto (de la izquierda) con la defini-
ción (de la derecha:
Transferencias Son recursos que se originan en la ju-
risdicción del ente territorial, en virtud
de un esfuerzo propio, o por decisión
política de las autoridades locales como
los tributos.
Los ingresos corrientes de la Compensación que recibe el munici-
Nación pio por la explotación de sus recursos
naturales no renovables. Deben inver-
tirse principalmente en saneamiento
ambiental, construcción y ampliación
de servicios de salud, educación, elec-
tricidad, agua potable, alcantarillado, y
demás servicios básicos.
Recursos de cofinanciación. Los recibe el municipio ocasionalmente
como: balance favorable, rendimientos
financieros o donaciones.
148
Gastos de inversión Es un mecanismo de disciplina fiscal 149
que establece metas puntuales sobre
el balance del Gobierno central, de
forma que su gasto esté acorde con sus
ingresos estructurales o de largo plazo.
Busca que la diferencia entre el produc-

to interno bruto y el gasto nacional no
supere un déficit anual del 1.0% para el
año 2022.
Recursos endógenos Son los recursos que se trasladan de
la Nación a las entidades territoriales
sin contraprestación en función de sus
competencias y responsabilidades.
Recursos de capital Son el recaudo por sanciones moneta-
rias que se imponen a quienes infrinjan
o incumplan disposiciones legales,
su imposición está conferida según
atribuciones locales para regular ciertas
actividades.
Ciclo presupuestal Etapas a través se va constituyendo el
presupuesto público. Cada momento
aporta productos determinados que son
a la vez insumos para la fase siguiente.
Se inicia con los programas de gobierno
de los candidatos/as y culmina con el
presupuesto general.
Regalías Son las inversiones que hace el muni-
cipio y que generan riqueza para él,
como: inversión en proyectos producti-
vos, compra de bienes, financiación de
infraestructura, etc
Sistema General de Participacio- Conjunto de obligaciones contraídas
nes (SGP) para el pago de capital, intereses y las
comisiones originadas en operaciones
de crédito interno y externo.
Multas Son los recursos que percibe la Nación
por impuestos, contribuciones, tasas,
multas o por la celebración de contratos
o convenios, que son distribuidos entre
diferentes sectores como educación,
salud, vivienda, agua potable, subsidios
para la población pobre, servicios públi-
cos domiciliarios, sector agrario, grupos
de población vulnerable, justicia, etc.
Guía
Recursos exógenos Son los recursos que se encuentran

en fondos adscritos a los diferentes
Ministerios, de carácter no reembolsa-
ble del presupuesto nacional o de las
regalías, destinados a la financiación
parcial de proyectos de interés especial
para la Nación en los departamentos y
municipios.
Tasas Diferentes momentos a lo largo del año
fiscal en los cuales se diseña, discute,
aprueba, ejecuta y evalúa el presupues-
to público tanto a nivel nacional como a
nivel de los entes territoriales sub-na-
cionales (departamentos y municipios).
Sistema presupuestal Fue instituido por la Ley 715 de 2001,
está constituido por los recursos que la
Nación transfiere a las entidades terri-
toriales para la financiación de gastos
de propósito general (17%), para salud
(24,5%) y para educación (58,5%).
Regla fiscal Son los valores pagados al Estado para
la realización de una obra concreta o la
prestación de servicios específicos. Este
recaudo debe dirigirse directamente al
objeto por el cual se fijó.
Servicio de la deuda Son la retribución económica que paga
la ciudadanía por el préstamo de un
servicio del municipio: servicios públi-
cos o trámites administrativos.
Contribuciones fiscales Son recursos que provienen de las
transferencias de la Nación o de la
participación de los recursos del Estado,
como son la regalías o de fondos cofi-
nanciación.
4. Defina los siguientes conceptos:

a) Presupuesto plurianual:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
150
b) Año fiscal: 151
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________

_________________________________
c) Principio de universalidad:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
d) Principio de homeostasis:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
e) Marco fiscal de mediano plazo:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
f) Plan operativo anual de inversiones (POAI)
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
g) Análisis presupuestario:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
Guía
e) Ajuste a la inflación:
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
Actividades para la aplicación

1) ¿Cree que conviene adelantar alguna experiencia de presupuesto participa-
tivo en su municipio? ¿Cómo podría lograrse ese cometido?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
_________________________________
2) Diseñe una estrategia de incidencia en el presupuesto de su municipio para
lograr financiar las propuestas que han hecho al plan de desarrollo. Tome
como referencia las ideas para incidir desarrolladas en la explicación del sis-
tema presupuestal.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________
3) Partiendo de las cifras del IPC incluidas en la lectura Las cuentas de la dig-
nidad, y la fórmula para ajustar la inflación, teniendo como referencia siempre
el presupuesto del año 1998, compare el presupuesto de cada año con el de
1998, y determine en cada situación donde hubo progresividad o regresividad
en el presupuesto público para la educación:
Año IPC Presupuesto en miles de millones de pesos
1998 88.4 37.4
1999 91.6 22.7
2000 97.8 30.2
2001 101.4 34.5
2002 106.2 39.8
152 2003 112.7 37.4
Para calcular esto, se tiene que multiplicar el gasto en educación de 1998 por 153
el Índice de Precios al Consumidor del año que se quiera comparar, y luego
dividirlo por el Índice de 1998.
La operación es así:(37.4 mil millones de pesos x IPC del año a comparar)

÷88.4 = ------- mil millones de pesos.
Análisis presupuestario
1998 Comparación Escriba la cifra Se puede concluir que a precios
entre años ajustada ajustados a 1998, en este año hubo
(Marque con una X)
Progresividad en Regresividad en
la financiación la financiación
37.4 Presupuesto de
1999 ajustado a
precios de 1998
37.4 Presupuesto de
2000 ajustado a
precios de 1998
37.4 Presupuesto de
2001 ajustado a
precios de 1998
37.4 Presupuesto de
2002 ajustado a
precios de 1998
37.4 Presupuesto de
2003 ajustado a
precios de 1998
4) ¿Qué conclusiones pueden darse de esta herramienta de análisis presu-

puestario?.
__________________________________________________________
__________________________________________________________
__________________________________________________________
_____________________________________________
Unidad 4
El control y seguimiento ciudadano a
las políticas públicas:
oportunidades y límites.
4.1 Breve marco legal sobre el control ciudadano de 157
la gestión pública
La Constitución de 1991 consagró la democracia participativa cuyos meca-
políticas públicas: oportunidades y límites.

nismos de participación ciudadana fueron desarrollados por la Ley 134 de
El control y seguimiento ciudadano a las

1994, que para algunos hiper-reglamentó en tal forma algunos de estos meca-
nismos que los hizo impracticables.
Hasta comienzos de los años noventa no existía en Colombia una tradición
de veeduría y control ciudadano. Esta experiencia se gana con la Constitución
de 1991 que introdujo como uno de los pilares de la democracia participativa
el control social de la gestión pública, tal como aparece detallado el siguiente
cuadro.
Norma Contenido
Artículo 40 de la Constitu- “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ción Política (CP) ejercicio y control del poder político…”.
Artículo 270 CP. “… la ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla
en los diversos niveles administrativos y sus resultados”.
Artículo 103 CP. El Estado contribuirá para que las organizaciones sociales tengan
representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública.
Artículo 369 CP. “la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el
régimen de su protección y sus formas de participación en la
gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el
servicio”.
El control ciudadano a la gestión pública se ha venido practicado en muchos

territorios del país a pesar de las fuertes restricciones que imponen los pode-
res locales –legales e ilegales- para que la ciudadanía lleve a cabo una vigilan-
cia idónea sobre los bienes y los servicios públicos.
Ha sido una preocupación constante regular el deber de las autoridades para
hacer rendición de cuentas. La ley 136 de 1994 en el artículo 91, literal E,
establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestión a la
ciudadanía. La Ley 962 de 2005, conocida como “Ley anti-trámites”, estable-
ció en su artículo 3 como un derecho de las personas obtener información y
Guía
orientación sobre las peticiones o quejas que realicen ante la administración

pública, y señaló a las autoridades la obligatoriedad de poner a disposición del
público las leyes y actos administrativos.
Con la Ley 970 de 2005 (aprobatoria de la Convención de Naciones Unidas
sobre la Lucha contra la Corrupción) se ratificó la obligación de las autoridades
de rendir cuentas. En el artículo 48 de la Ley 1757 de 2015 se recuerda que:
“La rendición de cuentas es una expresión de control social que comprende acciones
de petición de información y explicaciones, así como la evaluación de la gestión. Este
proceso tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de la gestión de la
administración pública y a partir de allí lograr la adopción de los principios de Buen
Gobierno, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas, en la cotidiani-
dad del servidor público”.
Un avance significativo en la democracia participativa lo constituye la reciente
Ley 1757 de 2015 “Estatutaria para la Promoción y Protección del Derecho a
la Participación Democrática”, previamente declarada exequible por la Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-150 de 2015. En esta normatividad
se introducen nuevos mecanismos de participación ciudadana, se flexibilizan
algunos procedimientos para hacer operativos los mecanismos de participa-
ción existentes y se refuerzan las obligaciones que tienen las autoridades para
hacer efectivo el control social de lo público, especialmente a través de los
procesos de veeduría social y de la rendición de cuentas:
Mecanismos de Artículos y materias Caracterización
participación
Mecanismos de -Reglas comunes a los mecanismos de -Son de origen popular: la
participación participación: arts. 4 a 17. iniciativa popular legislativa
popular. -Materias que pueden ser objeto de y normativa ante las corpo-
iniciativa popular, legislativa, normativa, raciones públicas, el cabildo
referendo o consulta popular y sus trámites: abierto y la revocatoria del
arts. 18 a 21. mandato;
-Mecanismos de participación en corpora- -Son de origen en autoridad
ciones públicas (cabildo abierto, plebiscito, pública el plebiscito.
consulta popular nacional, consulta popular -Tienen origen en autoridad
territorial, referendos: arts. 22 a 42. pública o popular el referendo
-Revocatoria del mandato: art. 43 a 45. y la consulta popular.
-Referendos: Arts. 46 a 47.
158
Mecanismos de Artículos y materias Caracterización 159
participación
-Espacios de -Arts. 48 a 59. -Audiencias públicas partici-
dialogo para la pativas.
rendición de -Rendición de cuentas de las

cuentas. Juntas Administradoras Locales,

los Concejos Municipales y las
Asambleas Departamentales.
-Control social -Sobre control social: Arts. 60 a 66. -El control social es el derecho
a lo público y -Sobre veedurías ciudadanas: Arts. 67 a 72 y el deber de los ciudadanos a
veedurías ciuda- participar de manera individual
danas. o a través de sus organizacio-
nes, redes sociales e institu-
ciones, en la vigilancia de la
gestión pública y sus resultados.
-Quienes ejerzan control social
podrán realizar alianzas con Or-
ganizaciones no Gubernamen-
tales, Fundaciones, Universi-
dades, gremios empresariales,
medios de comunicación y
entidades afines para fortalecer
su ejercicio, darle continuidad
y obtener apoyo financiero,
operativo y logístico.
-De igual manera, podrán
coordinar su labor con otras
instancias de participación a
fin de intercambiar experien-
cias y sistemas de información,
definir estrategias conjuntas
de actuación y constituir gru-
pos de apoyo especializado en
aspectos jurídicos, administra-
tivos, y financiero.
-Participación Arts. 73 a 76. -En cumplimiento del derecho
social ante las a participar en la conforma-
corporaciones pú- ción, ejercicio y control del
blicas de elección poder político en las Corpora-
popular y en el ciones Públicas, éstas promo-
Congreso de la verán la participación ciudada-
República. na, entre otras, a través de las
siguientes formas: participa-
ción ciudadana en aspectos
normativos de acuerdo a las
disposiciones del artículo 155
CP; sesión abierta; propuestas
ciudadanas para el ejercicio
del control político y sesiones
de comunidades educativas.
Guía

participación
-Consejo Nacio- Arts. 77 a 85 -Se crea el Consejo Nacional
nal de Participa- de Participación para asesorar
ción Ciudadana. al gobierno en la definición,
-Consejos De- promoción, diseño, segui-
partamentales, miento y evaluación de la
Distritales y política pública de participa-
Municipales de ción ciudadana.
Participación -Los Consejos Departamenta-
les, Distritales y Municipales
en los municipios de catego-
rías especial, de primera y de
segunda, se encargarán de la
definición, promoción, diseño,
seguimiento y evaluación de
la política pública de parti-
cipación ciudadana en sus
territorios.
-Sistema muni- Arts. 86 a 89. - En todos los distritos y muni-
cipal o distrital cipios de categorías especial,
de participación de primera o segunda, habrá
ciudadana. un sistema de participación
ciudadana integrada por los
-Oficinas de-
espacios municipales o distri-
partamentales,
tales de deliberación y con-
municipales y certación del respectivo nivel
distritales para que articulan las instancias
la promoción de de participación ciudadana
la participación creadas por las leyes. Dicho
ciudadana sistema será liderado y puesto
en marcha por el Consejo de
participación de la respectiva
entidad territorial.
- Las administraciones de los
departamentos con más de un
millón de habitantes de los
municipios de categorías espe-
cial, de primera y de segunda
y de los distritos, podrán crear
oficinas para la promoción de
la participación ciudadana,
adscritas a las secretarías que
para tal fin se designe por los
respectivos gobierno territo-
riales, como órganos respon-
sables de promover el derecho
a la participación ciudadana
en sus respectivas unidades
territoriales.
160
Mecanismos de Artículos y materias Caracterización 161
participación
-Los acuerdos so- -Arts. 90 a 93. -Los acuerdos presupuestales
bre presupuestos -Art. 100. participativos tienen como
participativos. finalidad recoger las aspira-
-Art. 101-c.

ciones y necesidades de la
sociedad, para considerarlos

en los presupuestos y pro-
mover su ejecución a través
de programas y proyectos
prioritarios, de modo que les
permita alcanzar los objetivos
estratégicos de desarrollo
humano, integral y sostenible.
Así mismo, el uso de los recur-
sos a través de un adecuado
control social en las acciones
públicas, en especial de los
que tratan el artículo 355 de
la Constitución Nacional.
-Los gobiernos de los entes
territoriales podrán realizar
ejercicios de presupuesto
participativo en los que se
defina de manera autónoma
la orientación participativa de
un porcentaje de los ingresos
municipales, en consonancia
con los objetivos y metas del
plan de desarrollo.
-Los municipios que promue-
van la participación ciudadana
y ejercicios de presupues-
tación participativa, obten-
drán un puntaje adicional
en el análisis de desempeño
integral de los municipios, de
acuerdo a los parámetros que
establezca el Departamento
Nacional de Planeación.
-Financiación de Arts. 94 a 100. -Se entenderá por gasto en
la Participación participación ciudadana el
Ciudadana: Fondo financiamiento de actividades
para la Participa- y proyectos para la promo-
ción Ciudadana y ción, protección y garantía al
el Fortalecimien- ejercicio del derecho de par-
to de Democracia ticipación. En cada entidad
-Fondos depar- estatal será obligatoria esta
tamentales, asignación presupuestal que
municipales y no podrá utilizarse en gastos
distritales para distintos.
la Participación
Ciudadana.
Guía

participación
-Incentivos Arts. 101 a 104. -Premio nacional a la Partici-
simbólicos a la pación Ciudadana y otros.
participación
ciudadana.
-Responsabilidad
de los ciudada-
nos.
-Responsabilidad
de las autorida-
des públicas.
-Alianzas para la -Arts. 105 a 108. -En los municipios donde se

prosperidad. desarrollen proyectos de gran
impacto social y ambiental
producto de actividades de
explotación minero energé-
tica, se podrán crear a nivel
municipal Alianzas para la
Prosperidad como instancias
de dialogo entre la ciuda-
danía, especialmente las
comunidades de áreas de
influencia, la administración
municipal, el Gobierno Nacio-
nal y las empresas que desa-
rrollen proyectos con el fin de
concertar y hacer seguimiento
al manejo de dichos impactos
y para adoptar medidas de
acción conjunta que permitan
el desarrollo social sostenible.
-En ningún caso las Alianzas
para la Prosperidad sustitu-
yen los procesos de consulta
previa a los cuales tienen
derecho los grupos étnicos del
territorio nacional, de igual
manera no sustituye lo dis-
puesto en la Ley 99 de 1993.
En todo caso, las Alianzas
para la Prosperidad no consti-
tuyen un prerrequisito o una
obligación vinculante para las
empresas.
162 Fuente: Elaboración propia

Otro avance en relación a la participación democrática y al control social 163
es la Ley 1712 de 2014 “Por medio de la cual se crea la ley de transparencia
y del derecho de acceso a la información púbica nacional y se dictan otras
disposiciones”. El derecho fundamental de acceso a la información pública

es la base para el ejercicio del control social a la gestión de las autoridades y

para posibilitar procesos ciudadanos de defensa y exigibilidad de los derechos
sociales y colectivos. La Ley 1712 de 2014 (declarada exequible mediante la
Sentencia C-274 de 2013) facilita estos propósitos según los rasgos que se
señalan ahora:
Aspectos/principios Caracterización
-Transparencia y acceso -En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la informa-
a la información pública ción, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a
como derecho la información pública en posesión o bajo control de los sujetos
obligados. Las excepciones al acceso a la información serán limi-
tadas y proporcionales, y deberán estar contempladas en la ley o
en la Constitución.
-El derecho de acceso a la información genera la obligación
correlativa de divulgar proactivamente la información pública y
responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna
y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva
la obligación de producir o capturar y archivar la información
pública.
Principio de transparencia Toda la información en poder de los sujetos obligados definidos
en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos
sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a
la misma en los términos más amplios posibles y a través de los
medios.
Principio de buena fe Todo sujeto obligado, al cumplir con las obligaciones derivadas
del derecho de acceso a la información pública, lo hará con mo-
tivación honesta, leal y desprovista de cualquier intención dolosa
o culposa.
Principio de facilitación Los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de
acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisi-
tos que puedan obstruirlo o impedirlo.
Principio de no discrimi- Los sujetos obligados deberán entregar información a todas las
nación personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer
distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motiva-
ción para la solicitud.
Principio de gratuidad El acceso a la información pública es gratuito y no se podrán
cobrar valores adicionales al costo de reproducción de la informa-
ción.
Guía
Aspectos/principios Caracterización
Principio de celeridad Se busca la agilidad en el trámite y la gestión administrativa.
Comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las
tareas a cargo de entidades y servidores públicos.
Principio de eficacia Impone el logro de resultados mínimos en relación con las respon-
sabilidades confiadas a los organis¬mos estatales, con miras a la
efectividad de los derechos colectivos e individuales.
Principio de la calidad de Toda la información de interés público que sea producida, ges-
la información tionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna,
objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar dispo-
nible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en
ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documen-
tal de la respectiva entidad.
Principio de la divulgación El derecho de acceso a la información no radica únicamente en
proactiva de la informa- la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad,
ción sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y
generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obliga-
ción de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la
actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proac-
tiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites
razonables del talento humano y recursos físicos y financieros.
Principio de responsa- Cualquier persona que haga uso de la información que proporcio-
bilidad en el uso de la nen los sujetos obligados, lo hará atendiendo a la misma.
información
4.2. Los espacios y mecanismos de la participación

ciudadana
Existe en el ordenamiento jurídico colombiano la mayor variedad de formas y
espacios de participación para el control de lo público a nivel local. El cono-
cimiento de los espacios ciudadanos para la participación democrática, de las
funciones que cumplen y de sus propósitos es una condición imprescindible
para los ejercicios de incidencia en las políticas públicas a nivel territorial. En
el cuadro que sigue describimos de forma sucinta los espacios de participa-
ción existentes en el orden legal colombiano:
164
Espacios de Fundamento legal Funciones 165
participación
Veedurías Ciuda- -Arts. 103 y 270 de la Cons- -Vigilar los procesos de planeación y fomentar la parti-
danas y Veedurías titución cipación de la comunidad en dichos procesos.
Comunitarias en -Ley 563 de 2000 -Apoyar la asignación de recursos públicos para la
Salud satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de la

-Ley 850 de 2003
comunidad.

-Ley 60 de 1993 -Vigilar los procesos de contratación con entidades
-Ley 1757 de 2015, arts. 63, estatales.
66, 67 - Fiscalizar la ejecución y calidad de obras, programas
e inversiones.
- Recibir las solicitudes de la ciudadanía para llevar a
cabo veeduría a obras públicas y programas estatales.
-Comunicar a la ciudadanía los avances de los procesos
de control y vigilancia.
-Denunciar ante las autoridades competentes los hechos
o actuaciones irregulares de los funcionarios públicos.
-Controlar los servicios de salud en cuanto a cobertura,
eficiencia y calidad.
-Vigilar el buen uso de los recursos destinados a la salud
de la comunidad en el territorio.
Comités de Veedu- -Ley 134 de 1994 -Vigilar proyectos de obras civiles.
ría Popular y Juntas -Ley 136 de 1996 - Ejercer vigilancia sobre inversiones públicas.
de Vigilancia
-Ley 80 de 1993 -Velar por el correcto funcionamiento y eficiente admi-
-Ley 1757 de 2015, arts. nistración de las instituciones públicas.
63, 66 -Informar sobre las irregularidades en la administración
pública e instituciones estatales.
-Efectuar llamados de atención a las entidades estatales
cuando incumplan los deberes consagrados por la ley.
-Solicitar la aplicación de sanciones cuando se requiera.
Comités de Desa- - Ley 142 de 1994 -Ejercer control social en la prestación de los servicios
rrollo y Control -Decreto 1429 de 1995 públicos domiciliarios.
Social de los -Propender por la prestación adecuada y el mejora-
Servicios Públicos -Ley 732 de 2002
miento de dichos servicios.
Domiciliarios -Ley 1757 de 2015, art. 63
-Generar propuestas a los prestadores de los servicios
públicos domiciliarios para mejorar su calidad y respe-
tar los derechos de los usuarios de los mismos.
-Estudiar el régimen tarifario de los servicios.
-Orientar a los usuarios para hacer reclamos ante las
empresas prestadoras de los servicios.
-Proponer a las empresas planes y programas que re-
suelvan las deficiencias en la prestación de los servicios.
-Solicitar la modificación o reforma de las decisiones
acerca de estratificación.
-Verificar la aplicación de subsidios territoriales a los
servicios según el estrato de los usuarios.
-Promover en la comunidad valores éticos y morales
para el uso racional de los servicios públicos.
Guía
Espacios de Fundamento legal Funciones

participación
Comités de Partici- -Ley 100 de 1993 -Vigilar las tarifas de los servicios de salud, el des-
pación Comunitaria empeño de los funcionarios y la administración de los
en Salud recursos destinados a la garantía del derecho a la salud.
- Apoyar a los usuarios para la tramitación de quejas y
reclamos.
-Intervenir en las actividades de planeación, asignación
de recursos, vigilancia y control del gasto de la seguri-
dad social en salud.
-Participar en los procesos de diagnóstico, programa-
ción, control y evaluación de los servicios de salud.
- Presentar planes, programas y prioridades en salud ante
las instituciones prestadoras de los servicios de salud.
-Gestionar la inclusión de planes, programas y proyec-
tos de salud en los planes de desarrollo territoriales.
-Proponer y participar en los programas de atención
preventiva, familiar, extra hospitalaria y de control de
medioambiente.
-Verificar que los recursos provenientes de las diferen-
tes fuentes de financiamiento se administren adecuada-
mente en los servicios de salud.
-Velar porque los recursos de fomento de la salud y
prevención de la enfermedad, destinados a la gestión
social de salud, se incluyan en los planes de desarrollo
de los gobiernos.
Juntas Municipales -Ley 115 de 1993 -Verificar que las políticas, objetivos, planes y pro-
de Educación gramas educativos nacionales y departamentales se
cumplan en los municipios.
-Fomentar, evaluar y controlar el servicio educativo en
el municipio.
-Coordinar y asesorar a las instituciones educativas
para la elaboración y desarrollo del currículo.
-Proponer y emitir conceptos acerca de nombramiento y
traslados de la planta docente municipal.
-Contribuir al control, inspección y vigilancia de las
instituciones educativas.
-Recomendar la construcción, dotación y mantenimiento
de las instituciones educativas estatales del municipio.
Consejos Nacional -Art. 340 de la Constitución -Garantizar la participación ciudadana en la construc-
y Territoriales de -Ley 152 de 1994 ción y seguimiento de políticas públicas, en virtud del
Planeación principio de planeación participativa.
-Ley 388 de 1997
-Emitir conceptos sobre los planes de desarrollo.
-Llevar a cabo seguimiento y evaluación a los planes.
-Analizar y discutir los proyectos de los planes de
desarrollo.
-Organizar y coordinar discusiones sobre el proyecto del
plan de desarrollo con el fin de promover la participa-
ción ciudadana en la construcción del mismo.
-Formular recomendaciones sobre el contenido y la
forma del plan.
166
participación
Juntas Administra- -Arts. 318, 323 y 324 de la -Vigilar y controlar la prestación de los servicios locales,
doras Locales Constitución comunales o del corregimiento.
-Ley 136 de 1994, arts. 34; -Vigilar las inversiones que se realicen con recursos
públicos.

117 a 140.
-Adoptar un plan de desarrollo local que corresponda

-Ley 617 de 2000.
con el plan general de desarrollo económico y social y de
obras públicas, y con el plan de ordenamiento territorial.
-Vigilar y controlar la prestación de los servicios
públicos y las inversiones que en ella se realicen con
recursos públicos.
-Formular propuestas de inversiones ante las autorida-
des nacionales, departamentales, y distritales.
-Distribuir las partidas globales que asigne el presupues-
to distrital.
-Cumplir las funciones que en materia de servicios y
obras públicas les asignen las autoridades distritales y
nacionales.
-Preservar y hacer respetar el espacio público.
-Promover la participación y veeduría ciudadana y
comunitaria en el manejo y control público.
-Vigilar la ejecución de los contratos del Distrito en la zona.
-Promover campañas de protección de los recursos
naturales y del medio ambiente.
-Ejercer la veeduría que proceda sobre los elementos
y bienes que la Administración Distrital destine a la
localidad.
-Conocer las opiniones de las organizaciones cívicas,
sociales y comunitarias, así como de los ciudadanos
residentes en la localidad, acerca de los proyectos.
-Elaborar una terna de candidatos y enviarla al Alcalde
Mayor para que designe al alcalde de la localidad.
Formas de partici- -Ley 99 de 1993 -Promover la garantía del derecho colectivo al goce de
pación medio-am- un ambiente sano.
biental -Informar y hacer púbicos los actos que afecten el dere-
cho colectivo de gozar de un ambiente sano.
-Velar por la preservación de los recursos naturales.
-Conocer, informarse y participar de las decisiones fren-
te a la conveniencia, pertinencia o viabilidad de una
obra o actividad que requiera permisos ambientales.
-Ser un instrumento de información, socialización y de
control social en el nivel ambiental.
-Identificar elementos susceptibles de producir conta-
minación en la comunidad y los peligros para la salud
humana.
-Llevar a cabo veeduría de los recursos destinados
por la administración pública para la preservación del
medio ambiente.
-Solicitar la celebración de audiencias públicas cuando
se desarrollen actividades que pongan en riesgo al
medio ambiente.
Guía

participación
Representación so- -Ley 115 de 1994 -Apoyar e intervenir en la toma de decisiones que afec-
cial en el Gobierno -Decreto 1860 de 1994 ten el funcionamiento de las instituciones educativas.
Escolar -Ser mediadores de conflictos entre los miembros de la
comunidad educativa.
-Participar en la planeación, ejecución y evaluación del
Manual de Convivencia, generando discusiones acerca
de su contenido.
-Apoyar la defensa y garantía de los derechos que
adquieren los miembros de la comunidad educativa.
-Participar en la planeación, ejecución y evaluación del Plan
Educativo Institucional, del currículo y del Plan de Estudios.
Consejos de Ju- -Art. 45 de la Constitución -Fomentar la participación de los jóvenes, interviniendo
ventud - Ley 375 de 1997 e influyendo en las decisiones que les afectan.
-Intermediar entre los jóvenes y las administraciones
-Decreto 089 de 2000 municipales.
-Representar los intereses de la población joven.
-Actuar como interlocutores entre el gobierno y la
sociedad civil en representación de la juventud.
-Incentivar la creación de políticas públicas, así como
la implementación y evaluación de planes, programas y
proyectos que beneficien a la juventud.
-Trabajar por los derechos fundamentales de la pobla-
ción joven.
-Fomentar la participación y organización de los jóvenes
para el ejercicio pleno y responsable de sus derechos y
deberes, por medio de la creación de organizaciones y
movimientos juveniles.
-Cumplir el papel de veedores de los derechos de los
jóvenes ante las entidades estatales y organizaciones
privadas.
-Garantizar la inclusión de políticas públicas juveniles en
los Planes de Desarrollo de los gobiernos en los niveles
distritales, municipales, departamentales y nacional.
Consejos municipa- - Ley 397 de 1997 -Apoyar y asesorar a las autoridades territoriales y a
les de cultura las instituciones culturales en el diseño de políticas y
programas, así como en la formulación y ajustes a los
planes de desarrollo cultural.
-Liderar procesos de descentralización de la actividad
cultural.
-Identificar y sugerir políticas para la protección del
patrimonio cultural y para estimular, fomentar y forta-
lecer el sistema nacional de cultura.
-Apoyar la priorización para la asignación de recursos
del sector cultural.
-Realizar seguimiento y evaluación a la inversión en
cultura a nivel municipal, departamental y nacional.
-Realizar seguimiento y evaluación a los planes de de-
sarrollo cultural y a los planes de acción del Ministerio
de Cultura, instituciones culturales departamentales,
distritales y municipales.
168
participación
Juntas de acción - Ley 743 de 2002 Organizar programas que permitan mejorar las condi-
comunal ciones de un sector y promover la participación de cada
persona en su comunidad.
-Procurar una mayor cobertura y calidad en los servicios

públicos de su sector.

-Buscar el acceso de sus vecinos a la seguridad social.
-Celebrar contratos con empresas públicas y privadas
del orden internacional, nacional, departamental y
municipal con el fin de impulsar programas y proyectos
acordes con los planes comunitarios y territoriales de
desarrollo.
-Planificar el desarrollo integral y sostenible de su
comunidad.
-Mantener informados a sus vecinos sobre las gestiones
del Estado.
-Promover el desarrollo cultural, recreativo y deportivo de
su sector, y actuar con base en los principios de democracia,
autonomía, prevalencia del interés común y la buena fe.
Comités de parti- - Decreto 1757 de 1994 -Intervenir en las actividades de planeación, asignación
cipación en salud de recursos y vigilancia y control del gasto en todo lo
(Copacos) atinente al sistema general de seguridad social en salud
en su jurisdicción respectiva.
-Participan en las actividades de planeación, asignación
de recursos y control del gasto en todo lo concerniente
a la salud de la localidad.
-Conocer las propuestas de salud del municipio y el plan
de desarrollo para velar por su cumplimiento.
-Verificar que los recursos procedentes de las diversas
fuentes de financiación para la salud se manejen apro-
piadamente.
-Vigilar que las tarifas y copagos por los servicios presta-
dos correspondan al nivel socioeconómico de los usuarios.
-Participar en el proceso de diagnóstico, programación
control y evaluación de los Servicios de Salud.
-Presentar planes, programas y prioridades en salud a la
Junta Directiva del organismo o entidad de salud.
-Gestionar la inclusión de planes, programas y proyec-
tos en el plan de desarrollo de la respectiva entidad
territorial y participar en la priorización, toma de
decisiones y distribución de recursos.
-Presentar proyectos en salud ante la entidad terri-
torial, para que sean cofinanciados por el Fondo de
Inversión Social -FIS- u otros fondos de cofinanciación a
nivel nacional.
-Proponer y participar en los programas de atención
preventiva, familiar, extra-hospitalaria y de control del
medio ambiente.
-Proponer a quien corresponda la realización de progra-
mas de capacitación e investigación según las necesida-
des determinadas en el plan local de salud.
-Consultar e informar periódicamente a la comunidad
sobre las actividades y discusiones del comité y las
decisiones de las juntas directivas de los respectivos
organismos o entidades de salud.
-Solicitar al alcalde y/o concejo municipal la convocatoria
de consultas populares para asuntos de interés en salud.
Guía

participación
Comité municipal Ley 1145 de 2007 -Promover la adopción y adaptación de las políticas
de discapacidad y el plan municipal de discapacidad en concordancia
con el programa nacional de discapacidad y el plan de
desarrollo municipal.
-Promover estrategias de sensibilización para reconocer
las habilidades de las personas con discapacidad.
-Ejecutar veedurías y control social sobre el desarrollo
de los programas, planes y proyectos dentro del munici-
pio en pro de las personas con discapacidad.
-Asesorar a las autoridades municipales en la formula-
ción de programas, planes y proyectos a favor de las
personas en condición de discapacidad del municipio.
-Asesorar a las Instituciones y grupos de personas en
situación de discapacidad a presentar ante el respectivo
Consejo Municipal los proyectos sobre prevención, aten-
ción en salud, habilitación, rehabilitación, educación,
orientación, integración, laboral, y garantía de los dere-
chos fundamentales, económicos, culturales, recreativos
y sociales de las personas con discapacidad, tendientes a
mejorar el bienestar de las mismas y de sus familias.
-Promover la divulgación y difusión en el ámbito municipal
de las normas, derechos, deberes, competencias y mecanis-
mos de participación de las personas en situación de disca-
pacidad para favorecer su bienestar y el de sus familias.
-Realizar la actualización del sistema de información
municipal sobre la demanda de servicios en los diferen-
tes ámbitos, tales como salud, recreación, educación y
bienestar de las personas con discapacidad.
-Fomentar, participar y complementar los sistemas de
información en cuanto a discapacidad.
-Apoyar modalidades de atención e integración de las
personas con discapacidad, con participación de la comu-
nidad a través de la capacitación de padres o acudientes,
cuidadores, agentes educadores y comunidad en general.
Consejos munici- - Ley 101 de 1993 -Coordinar y racionalizar las acciones y el uso de recur-
pales de desarrollo - Ley 160 de 1994 sos destinados al desarrollo rural.
rural -Participar en la priorización de los recursos y los
proyectos destinados al desarrollo rural.
-Coordinar la definición de demandas frente a servicios
agropecuarios, pesqueros, forestales comerciales y de
desarrollo rural.
-Promover la satisfacción de dichas demandas ante las
entidades responsables.
- Evaluar, discutir y aprobar el plan de desarrollo agro-
pecuario pesquero, forestal comercial y de desarrollo
rural, que hace parte del plan de desarrollo municipal.
-Concertar las prioridades de inversión pública relacio-
nada con los anteriores aspectos.
-Coordinar esfuerzos públicos y privados para buscar solu-
ciones a los problemas agropecuarios y de desarrollo rural.
-Realizar seguimiento a los planes, programas y proyec-
tos de desarrollo rural.
-Apoyar la formulación de políticas de productividad
para mejorar los ingresos de los productores.
-Generar propuestas de política pública para garantizar
los derechos relacionados con la tenencia, distribución
y restitución de tierras al campesinado.
170
participación
Comités munici- Ley 1448 de 2011 -Decreto Servir como intermediarios entre la sociedad civil y las
pales de justicia Reglamentario 4800 de 2011 estructuras jurídicas para la resolución pacífica de los
transicional Decretos Ley 4633 y 4635 conflictos y la protección de los derechos humanos
de 2011 fundamentales.

-Permitir la formación y participación de la ciudadanía

como gestores civiles de paz.
-Promover espacios de reflexión y expresión frente al
conflicto interno del país, su historia y las consecuen-
cias para los ciudadanos víctimas del mismo.
-Apoyar los procesos de reconciliación, garantizando los
derechos de las víctimas y de la sociedad a la verdad, la
justicia y la reparación integral.
-Prevenir las violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
-Hacer seguimiento y control preventivo a las políticas
públicas en materia de desmovilización y reinser-
ción, así como las que garantizan los derechos de las
víctimas.
-Servir de instancia de articulación para la elaboración
de los planes de acción para el cumplimiento de los
objetivos y metas de los planes de desarrollo territoria-
les a fin de lograr la prevención, atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas.
-Articular la oferta institucional para garantizar los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y repara-
ción, así como la materialización de las garantías de no
repetición.
-Coordinar las actividades en materia de inclusión social
e inversión social para la población víctima.
-Adoptar las medidas conducentes a materializar la
política, planes, programas, proyectos y estrategias en
materia de desarme, desmovilización y reintegración.
-Garantizar que las políticas, planes, programas y
proyectos encaminados hacia la prevención, asistencia,
atención y reparación integral a las víctimas incorporen
medidas que respondan a las necesidades particulares
de los sujetos de especial protección constitucional o
que se encuentren en mayor grado de vulnerabilidad.
-Diseñar un mecanismo de evaluación periódica que
permita hacer los ajustes necesarios a la ejecución
del plan de acción territorial de asistencia, atención y
reparación integral a las víctimas, teniendo en cuenta
los avances en el cumplimiento de las metas de corto,
mediano y largo plazo.
-Adoptar las estrategias que se requieran para garanti-
zar la participación de las víctimas en la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación del plan de acción
territorial de asistencia, atención y reparación integral
a las víctimas.

Guía
Los Contralores y los Personeros municipales, tienen la obligación de vincu-

lar a la ciudadanía a sus labores de fiscalización del desempeño de las entida-
des y organismos de la administración municipal.
La cuestión frente a este abanico amplio de instancias de participación ciuda-
dana es cómo utilizar estos espacios y oportunidades de participación en fun-
ción de la realización de los DESC, y para el seguimiento y exigibilidad de los
compromisos incluidos en los planes de desarrollo. En el apartado siguiente
se presenta un esquema teórico para la valoración de una participación ciuda-
dana autónoma y consciente.
4.3 Elementos para el análisis de una participación
ciudadana que construya lo público
El uso de las herramientas de incidencia estudiadas y de los espacios de par-
ticipación descritos sólo tiene sentido dentro de una perspectiva de cons-
trucción de lo público. La esfera pública deriva su especificidad del hecho
de que en ella domina un criterio de racionalidad colectiva, en oposición a
los simples intereses particulares. La identidad de la participación social en el
espacio público es la búsqueda del bien común, lo que supone límites a los
intereses egoístas y a la arbitrariedad del poder mediante la prevalencia de los
derechos ciudadanos.
El control social de la gestión pública es una modalidad de acción y coopera-
ción colectiva para la preservación de los bienes e intereses públicos.
Existen tres tipos de factores que favorecen o dificultan el control social: la
estructura de oportunidad política, la identidad colectiva y las motivaciones
de la ciudadanía para la participación (Velásquez, 2007).
estructura de
oportunidad
politica
motivaciones
identidad
para la
colectiva
participación
172
a) La estructura de oportunidad política se refiere a las opciones reales que 173
brinda el sistema político o contexto para que los diferentes actores sociales
puedan participar y hacer prevalecer el interés colectivo en la esfera pública.
Esto se manifiesta en el grado de apertura de las instituciones políticas para

atender a las demandas sociales y para tramitar y negociar con la protesta ciu-

dadana. También se relaciona con la presencia o ausencia de grupos de apoyo
a los actores participantes y con la presencia en los territorios de grupos
armados que los coaccionen. Las oportunidades de participación se hallan
condicionadas lo mismo por el grado de unidad de las élites políticas y por
la capacidad del gobierno para instrumentar sus planes y programas. Todos
estos elementos pueden alterar los resultados de la acción colectiva y, en con-
secuencia, estimular o frenar la participación.
b) El tipo de constitución de las identidades sociales también determina y
cualifica la manera como se participa. Una regla simple aquí es que entre
mayor sea la identidad y capacidad de acción colectiva de los sujetos sociales
(sean organizaciones o redes sociales, étnicas o comunitarias), mayor es la
posibilidad para aprovechar una oportunidad política favorable para la con-
secución de un bien público. Una identidad fuerte ayuda a manejar mejor el
mapa de poder presente en un territorio53.
El mapa de poder muestra la correlación de fuerzas existente en un mo-

mento determinado entre los actores sociales y políticos relevantes, sean
estos decisores públicos, simpatizantes, opositores o indecisos frente a una
causa determinada. Analizar a los actores permite definir las estrategias de
alianza, persuasión o defensa frente a cada uno. Conduce, en igual forma,
a una auto-reflexión sobre las capacidades reales que tienen las organi-
zaciones sociales para incidir o participar, haciendo consciencia sobre los
niveles de organización existentes, de los liderazgos, de las redes sociales
establecidas y de los recursos con los que se cuenta (información, saber,
logísticos, materiales, relacionales, etc.).
53
Una buena reflexión sobre este asunto puede verse en: Fundación Chasquinet. 2004. Manual de Políticas Públicas. Quito. Disponible en: http://www.
tele-centros.org/politicas/ManualPoliticasPublicas.pdf
Guía
c) El tercer factor que facilita u obstaculiza la defensa del interés público, es el

tipo de motivaciones que llevan a la participación. Puede ser que los motivos
de la participación estén relacionados con una idea de cooperación de carác-
ter general, lo que hace que sea intencional y busque determinados efectos u
objetivos socialmente compartidos. Pero puede ocurrir también, que los mo-
tivos de la participación procuren intereses egoístas o de simple conveniencia.
La combinación de estos factores lleva a estilos de participación disímiles,
como se aprecia en esta matriz:
Estructura de Estructura de
oportunidad política oportunidad política
favorable desfavorable
Identidad social sólida Participación Sustantiva Participación Reivindicativa
y/o contestataria
Identidad social débil Participación Formal y/o No Participación
Instrumental
Fuente: Tomado de Velásquez: 2007.

La existencia de una estructura de oportunidad política favorable y de identi-
dades colectivas sólidas (conciencia de intereses, organización, redes sociales,
autonomía y recursos) da lugar a la participación sustantiva. Es el mejor esce-
nario para participar en los planes de desarrollo y hacer control social. Aquí
los actores sociales y el Estado enfrentan conjuntamente el análisis de las de-
mandas sociales, acuerdan y emprenden las acciones necesarias para satisfa-
cerlas. Este tipo de participación opera generalmente a través de mecanismos
de diálogo, concertación y de formas de cooperación para la acción. En tanto
hay apertura de parte de las instituciones y autonomía de los sujetos sociales,
reconocidos como interlocutores válidos por su identidad y fortaleza organi-
zativa, este tipo de participación puede hacer una importante contribución a
la democratización de la gestión local (Velásquez, 2007).
Cuando existiendo un ambiente político institucional favorable, las identida-
des colectivas se muestran débiles (por divisionismos, falta de claridad en las
propuestas, etc.), la participación adquiere un carácter formal e instrumental.
Formal en cuanto lo que importa es la representación de la organización
social en una instancia o comité determinado, independientemente del papel
174 que juegue en ese escenario. Interesa más la forma que el contenido de la
participación. Por su parte, la participación instrumental es aquella que sur- 175
ge de una relación utilitaria entre Estado y actores sociales. El primero, por
ejemplo, interesado en involucrar a la población en la gestión local a fin de
reducir costos de inversión o ganar legitimidad política sin que la población
tenga un lugar importante en la toma de decisiones. La participación instru-

mental puede provenir también del lado de la sociedad, cuando esta acude al
Estado exclusivamente para obtener beneficios particulares, sin que interesen
las consecuencias de la acción, más allá de ese beneficio.
Un tercer tipo de participación es la reivindicativa o contestataria. Su caracterís-
tica más importante es la cooperación social para enfrentar al Estado o para pre-
sionarlo en torno a la consecución de ciertos bienes o servicios públicos. Supone
una fuerte iniciativa social, lo cual a su vez implica identidades sociales sólidas y
un Estado poco receptor de las demandas sociales. El resultado de esta correla-
ción de fuerzas puede llevar a dos situaciones: (i) a formas de negociación y con-
certación, (ii) o a formas autoritarias de exclusión en las que el Estado no cede.
Finalmente, cuando la estructura de oportunidad política es desfavorable y
las identidades sociales débiles, los resultados son: la no participación, la des-
movilización social y el desinterés del sistema político por la intervención
ciudadana. En ese caso, se abre el camino a otras formas de relación entre la
sociedad y el Estado: el clientelismo, el populismo, el autoritarismo, el asisten-
cialismo, la tecnocracia o una combinación de ellas.
En nuestro país muchas administraciones públicas locales no tienen apertura
ni experiencia para discutir las propuestas presentadas por la ciudadanía. El
reto consiste entonces en persuadir y aún presionar a las autoridades locales
para abran posibilidades efectivas a la participación ciudadana, al control so-
cial y a la transparencia en la gestión pública.
4.4 Participación ciudadana desde las diversidades
humanas y poblacionales
Mención aparte merecen los procesos de participación ciudadana de sectores
sociales y poblacionales diversos en Colombia en la definición de políticas pú-
blicas, en particular de los impulsados por las mujeres, la comunidad LGTBI54
54
LGTBI: sigla que designa a las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas e intersexuales
Guía
y los grupos étnicos. En los últimos años se constatan en el país avances im-
portantes en el reconocimiento y ejercicio de derechos relacionados con la
diversidad étnico-cultural y con la igualdad y diversidad de géneros, aunque
subsisten déficits estructurales para la consolidación y aplicación de las po-
líticas públicas que puedan superar las discriminaciones de afectan a estos y
otros sectores sociales y poblacionales.
Se debe destacar que con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, el Congreso
de la República expidió la Ley Antidiscriminación (Ley 1482 de 2011) que
sanciona a quien “promueva o instigue actos, conductas o comportamientos constitutivos
de hostigamiento, orientados a causarle daño físico o moral a una persona, grupo de per-
sonas, comunidad o pueblo, por razón de su raza, etnia, religión, nacionalidad, ideología
política o filosófica, sexo u orientación sexual, pagará una pena de uno a tres años”. Esta
Ley fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Senten-
cia C-194 del 2013.
4.4.1 Políticas de las mujeres y de la equidad de
géneros
En el Informe Nacional sobre el Cumplimiento del Consenso de Brasilia55
rendido a la CEPAL en 2013, el Estado colombiano reconoció la persistencia
de desigualdades de género de las mujeres en diferentes ámbitos de la vida so-
cial (ONU Mujer: 2013), que se acrecientan en los contextos rurales56, a pesar
de la existencia de la Ley 731 de 2002 sobre los derechos de la mujeres rurales,
y que a trece años de ser expedida pocos impactos se pueden verificar. La
55
La propuesta del Consenso de Brasilia es “desarrollar políticas que favorezcan el arraigo de las mujeres campesinas y el empleo rural en las áreas afectadas por procesos de
reconversión productiva y asegurar los mecanismos necesarios para su efectiva implementación”.
56
Algunas cifras de las discriminaciones contra las mujeres son las siguientes:
-En promedio las mujeres rurales tienen 5.4 años de educación, a diferencia de sus contrapartes urbanas con 9.6 años. Con relación a la incidencia de la po-
breza extrema en las zonas rurales, la tasa femenina es de 23,6% y la masculina de 20,8%, presentándose una diferencia de 2.8 puntos porcentuales en 2011.
-La tasa de desempleo femenino promedio durante la primera década del siglo XXI fue de 16.6%, 6.8 puntos porcentuales superior a la masculina, que se
encontró de 9.9%. En 2012 la tasa de desempleo para las mujeres fue de 13.8%, y de 7.8% para los hombres (siendo la nacional de 10.4%).
-En trabajo no remunerado, las mujeres en Colombia ocupan en promedio 32 horas semanales, mientras que los hombres, 13.5. En el trabajo remunerado
las mujeres se ocupan cerca de 40 horas por semana y los hombres de 48.5. Lo anterior se traduce en una carga global de trabajo (= trabajo remunerado
+ no remunerado) de más de 72 horas semanales para las mujeres y de 61.6 para los hombres.
-Frente a las violencias que afectan a las mujeres, en el período de 2007 a 2011, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses registró: 514
homicidios contra mujeres por parte de su pareja o ex pareja; 232.362 hechos de violencia contra las mujeres por parte de su pareja y 83.000 hechos de
violencia sexual en contra de las mujeres; 32.654 hechos de violencia intrafamiliar contra niñas y adolescentes; 19.5% es la cifra de embarazo adolescente
en el país, siendo aproximadamente 27% en zonas rurales y 17% en áreas urbanas. Es necesario decir, que frente a las cifras dadas, es alto el sub-registro.
En el tema de la participación política, las mujeres representan sólo un 16% en el Senado y un 12% en la Cámara de Representantes, tendencia que se repite
frente a cargos de responsabilidad administrativa. En relación con las mujeres rurales, se constata una ausencia de ellas en los espacios de toma de decisión
176 de políticas, planes, programas y proyectos, haciendo su participación una acción más funcional que decisoria. (Villareal: 2014).
postergación de los derechos de las mujeres y las discriminaciones que pesan 177
sobre sus vidas, implican el incumplimiento estatal de instrumentos interna-
cionales de derechos humanos que las protegen como el Plan de Acción de
Beijing, la Convención de Belém do Pará y la Convención para la Eliminación

de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW).

Para enfrentar las discriminaciones que afectan a las mujeres en el Plan de
Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos” (Ley 1450 de 2011) se in-
corporó el artículo 177 que ordenó el diseño y ejecución de una política de
Equidad de Género para garantizar los derechos de las mujeres, teniendo en
cuenta las particularidades que afectan a los grupos de población urbana,
rural, afro colombiana, campesina y Rom.
En cumplimiento de tal precepto, el Gobierno Nacional, a través de la Alta
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (ACPEM), lanzó en sep-
tiembre de 2012 “Los Lineamientos de la Política de Equidad” y el Plan In-
tegral para garantizar una vida libre de violencias, insumos con base en los
cuales en marzo de 2013 se expidió el documento CONPES 161 y el Decreto
1930 de septiembre 2013, que en conjunto configuran la Política Nacional
de Equidad de Género, proyectada a 10 años. Esta política se estructura de
acuerdo a seis ejes: (i) construcción de la paz y la transformación cultural; (ii)
garantizar la autonomía económica de las mujeres y potenciar la conciliación
de la vida laboral y doméstica; (iii) participación de las mujeres en instancias
de poder y toma de decisiones; los ejes (iv) y (v) se ocupan del enfoque di-
ferencial de derechos en el sistema de salud y educación, respectivamente; y
(VI) un plan integral para garantizar a las mujeres una vida libre de violencias.
Por otra parte, con el artículo 13 del decreto 4530 de 2008 del Ministerio del
Interior y Justicia se facultó a este Ministerio para crear los lineamientos de
una política pública para la garantía de derechos de la población LGBT. El
proceso de construcción de esta política pública se desarrolla en varios de-
partamentos y ciudades del país a través de diferentes programas y proyectos
sobre derechos e inclusión basados en el respeto por la diversidad sexual,
siendo destacadas, entre otras, las experiencias de la Alcaldía Mayor de Bo-
gotá donde el Concejo aprobó en 2008 la Política Pública para la Garantía de
Derechos de la Población LGBT; la de la Gobernación del Departamento del
Guía
Cesar, que durante el 2010, a través de la oficina de Política Social formuló la

política pública LGTBI, puesta también en práctica en 2011 por el municipio
de Medellín.
Como continuidad de esta política de mujeres y equidad de géneros, la Ley
1753 de 2015, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018: “To-
dos por nuevo un país”, incluyó las siguientes prescripciones:
Artículos Contenido
107 literal h Crear una Dirección de Mujer Rural que se encargará de desarrollar la política
pública integral de Mujer Rural.
129 Evaluación participativa de la Política Pública Nacional de Equidad de Género
para las Mujeres y de la Política Pública para la Prevención de Riesgos, la Protec-
ción y Garantía de los Derechos de las Mujeres Víctimas del conflicto armado: se
iniciará en el primer semestre de 2016 y a partir de sus hallazgos se ajustarán
las acciones, metas y presupuestos de estas políticas para el presente cuatrienio
donde se incluirán las acciones que permitan avanzar en la protección y garantía
de los derechos de las mujeres rurales, afrocolombianas, negras, raizales, palan-
queras e indígenas, que contribuyan a su estabilización social y económica, con
un enfoque territorial, etario y de justicia.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Consejería para la Equidad
de la Mujer propondrán a la Comisión Intersectorial para la Implementación de la
Política Pública Nacional de Equidad de Género el mecanismo para la participa-
ción de las organizaciones de mujeres y de mujeres víctimas en la evaluación y
seguimiento de las políticas de equidad de género.
-La Consejería para la Equidad de la Mujer adoptará acciones concretas para
la armonización de la Política Pública Nacional de Equidad de Género, con los
planes de desarrollo territorial.
-El DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público diseñarán un mecanismo
que permita a las entidades del Gobierno Nacional incluir el enfoque diferencial
de género en sus procesos de planeación y presupuesto.
130 Política pública nacional para la garantía de los derechos LGBTI: El gobier-
no nacional a través de sus entidades, llevará a cabo las acciones necesarias
tendientes a la implementación y seguimiento de la Política Pública Nacional
para la Garantía de Derechos de Lesbianas, Gais, Bisexuales, Transgeneristas e
Intersexuales (LGBTI) a través del Ministerio del Interior, e impulsará ante las
Entidades Territoriales la inclusión en los Planes de Desarrollo Departamentales,
Distritales y Municipales de acciones y metas que garanticen los derechos de las
personas de los sectores sociales LGBTI.
178
4.4.2 Políticas sobre derechos de los grupos étnicos 179
La Constitución de 1991, tras una decisiva participación de las organizacio-

nes de los grupos étnicos en el proceso constituyente, consagró el principio
de diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (artículo 7 CP). Para

hacer efectivo la diversidad étnica y cultural, el texto constitucional incluyó

una serie de normas que se refieren a los derechos de los grupos étnicos.
Entre ellas: el artículo 8 que establece la obligación del Estado de proteger la
riqueza cultural de la nación; el artículo 68 numeral 5 que consagra el derecho
a la etno-educación (o a la educación propia); el artículo 70 que reconoce la
igualdad y dignidad de todas las culturas, así como la promoción de la investi-
gación, de la ciencia, del desarrollo y de la difusión de todos los valores cultu-
rales de la nación; y el artículo 72 que se refiere a la protección del patrimonio
arqueológico de la nación.
Otros mandatos constitucionales reconocen derechos más específicos a deter-
minados grupos étnicos: el artículo 171 creó la Circunscripción Especial para la
elección de senadores por las comunidades indígenas. El artículo 176, inciso 4,
estableció una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cá-
mara de Representantes de los grupos étnicos y de otras minorías políticas. El
artículo 246 reconoció el ejercicio de la jurisdicción especial de las autoridades
de los pueblos indígenas en sus territorios, en el marco de la Constitución y de
leyes. El artículo 286 reconoció que son entidades territoriales los departamen-
tos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas; pero el artículo 329
difirió la conformación de las entidades territoriales indígenas a la expedición
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que hasta hoy no existe.
El artículo 287 señala que las entidades territoriales (incluyendo las indígenas)
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites
de la Constitución y la ley. En tal virtud podrán: gobernarse por autoridades
propias, según las competencias que se les atribuyan; administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y
participar en las rentas nacionales.
El artículo 330 señala que los territorios indígenas tienen derecho de au-
to-gobierno, con sus propias autoridades y según los usos y costumbres de
Guía
las comunidades. El numeral 9 del artículo 330 dice que la explotación de

los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las
decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propi-
ciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades. Y
el artículo 356 indica que para el cumplimiento de las competencias atribuidas
a las autoridades tradicionales en los territorios indígenas, a efecto de atender
los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecua-
damente su prestación, tienen derecho a participar en el Sistema General de
Participaciones57.
Gracias a este conjunto de normas superiores mediante las cuales se concreta
y protege el principio de diversidad étnica y cultural, se han expedido leyes
decisivas para los derechos colectivos de los grupos étnicos, entre ellas la Ley
70 de 1993 y La Ley 21 de 1991.
La Ley 70 de 1993, que desarrolló el artículo transitorio 55 de la Constitución
Política, define las comunidades negras como grupo étnico, con una historia
y cultura particular. Reconoció de manera amplia los derechos colectivos y
culturales a las comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales,
y su derecho ancestral a la tierra: dándoles la posibilidad de administrar los
recursos existentes en sus territorios colectivos y de tener sus propias formas
de gobierno, mediante la conformación de los Consejos Comunitarios.
Mediante la Ley 21 de 1991, el Estado colombiano ratificó el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que es el tratado interna-
cional que con mayor amplitud reconoce los derechos colectivos, económi-
cos, sociales y culturales a los pueblos tribales y pueblos indígenas, incluidas
a las comunidades afrocolombianas y al Pueblo Rom. Siendo determinante
el derecho a la consulta previa, libre e informada frente a las decisiones del
Estado que puedan afectar la identidad, autonomía y territorios de los grupos
étnicos58 (Grueso: 2010; 2010b).
57
Este precepto finalmente es atendido por el Estado colombiano mediante el Decreto 1953 del 7 de Octubre de 2014 “Por medio del cual se crea un
régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto a la administración de los sistemas propios de los pueblos
indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución política”.
180 58
A nivel jurisprudencial véanse las Sentencias: T-380/93; SU-039/97; C-891/02 y SU-383/03, entre otras.
Teniendo como fundamento el Convenio 169 de la OIT y la Constitución Po- 181
lítica, los derechos de los grupos étnicos son: el derecho a la identidad étnica y
cultural, al territorio, a la autonomía, a la participación (que incluye la consulta
previa) y al desarrollo propio. Los mejores desarrollos para la protección de

estos derechos colectivos étnicos, sin duda, se han desarrollado en las dos

décadas de jurisprudencia constitucional en el país59.
A nivel legislativo y administrativo ha sido complejo el proceso de desarrollo
y aplicación de los derechos de la diversidad étnica (y de otras diversidades
en el país). La falta de legislación frente a la existencia y competencia de la
Entidades Territoriales Indígenas ha hecho que el ejercicio del derecho de
autonomía de los Pueblos Indígenas para regular y administrar los asuntos
sobre el gobierno propio, la justicia, la educación propia o el sistema de salud
propio se hallan dificultado de manera suma, provocándose todo el tiempo
fuertes tensiones entre los planes de vida indígenas y la administración de
los recursos por parte de los municipios o departamentos, o por las restric-
ciones normativas o imposiciones administrativas derivadas de los sistemas
de educación nacional (Ley 115 de 1993) o seguridad social en salud (Ley 100
de 1993)60.
Mientras los planes de vida indígenas realizan esfuerzos para profundizar la
autonomía en materia de educación y salud (Defensoría del Pueblo: 2014)61
, las regulaciones estatales limitan la aplicación de esas decisiones y las posi-
59
Véase al respecto, la valiosa sistematización de jurisprudencia realizada por el Observatorio de Justicia Constitucional de la Defensoría del Pueblo:
Primer Informe de marzo de 1992 a febrero de 2007. Segundo informe de marzo de 2007 a febrero de 2011. En: http://observatorio.defensoria.gov.co/
60
Las contradicciones, por ejemplo, entre el interés de construir un modelo de salud propio (y alternativo) de los pueblos indígenas y el modelo vigente
de la Ley 100 de 1993, fueron debatidas en la Asamblea Nacional de Salud de Pueblos Indígenas “Construyendo Alternativas para un buen vivir desde
los Pueblos”, (Municipio de Villeta, mayo de 2010). Se planteó que para los pueblos indígenas, la salud es un tejido de vida, resultado del equilibrio y la
armonía del ser con su territorio y su comunidad. Esta concepción no niega la necesidad ni el valor de los servicios de salud (atender enfermos y prevenir
enfermedades), pero los ubica en un abordaje social total cuya perspectiva y sentido sea la permanente búsqueda del equilibrio y de la armonía, dentro de
las visiones cosmológicas de cada pueblo y la ley de origen presente en los territorios ancestrales (Madre Tierra). Desde esta comprensión, los pueblos
indígenas observaron que las políticas de salud del Estado, reguladas al amparo de la Ley 100 de 1993, dejan por fuera el Tejido de Vida que garantiza
la salud de las personas y comunidades indígenas, que en ese marco sólo son beneficiarias servicios asistenciales donde se pierde la integralidad del buen
vivir. Por esa razón, la Asamblea llamó a las organizaciones indígenas a buscar: (i) Una ley de salud propia por fuera de la Ley 100 que permita volver a un
sistema integral público de salud para los pueblos indígenas; (ii) fortalecer los programas de calidad en salud en los ámbitos local, zonal y regional, impul-
sando acciones de salud integral desde la cosmovisión de cada pueblo, según sus mandatos y el plan de vida; (iii) continuar fortaleciendo los programas
y proyectos desde los diversos sistemas de salud indígena como alternativa de atención en salud, de resistencia al sistema y pervivencia de los pueblos
indígenas; (iv) mejorar la coordinación con los actores involucrados en la construcción de políticas públicas en salud que ayude a fortalecer y proteger a
los pueblos indígenas; (v) desarrollar investigación por parte de los mismos pueblos indígenas para abordar la problemática de salud en las comunidades
indígenas, los factores condicionantes y los factores protectores en cada uno de los grupos, según el ciclo vital; (vi) construir modelos de atención en salud
desde un enfoque intercultural y (vii) producir impactos favorables en los indicadores de salud y en la calidad de vida de las comunidades, minimizando
la inequidad y la injusticia social.
61
Para profundizar en temas de autonomía política de los pueblos indígenas ver la Sentencia T-973 de 2009, y con relación a la autonomía de las comuni-
dades negras la Sentencia T-823 de 2012.
Guía
bilidades de alcanzar verdaderas formas de autogobierno indígena. Las de-

cisiones sobre las políticas propias de las comunidades indígenas quedaban
sometidas al tutelaje de los alcaldes y de la voluntad de funcionarios subalter-
nos que disponen de manera arbitraria de los recursos destinados a estas co-
munidades dentro del Sistema General de Participaciones (CECOIN: 2007).
Pasados 24 años de vigencia de la Constitución de 1991 el Congreso de la
República no ha expedido la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial
(LOOT), incurriendo en una “omisión legislativa absoluta” en relación con
la creación de los Territorios Indígenas ordenada por el artículo 329 de la
Constitución (Sentencia C-489 de 2012). El reconocimiento y existencia de
los territorios indígenas es la base jurídica y política necesaria para la partici-
pación política autónoma y el goce pleno de los derechos sociales y colectivos
indígenas. Por esta razón, el Gobierno Nacional acordó en los últimos años
con las organizaciones representadas en la Mesa Permanente de Concerta-
ción Nacional con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, varias normas
que representan un avance significativo para superar las contradicciones his-
tóricas entre los planes de vida indígenas y las regulaciones estatales, y articu-
lar programas, proyectos y acciones con enfoque diferencial entre los planes
de desarrollo local y los planes de vida indígenas y de otros grupos étnicos.
En el siguiente cuadro se presentan esquemáticamente los últimos avances y
contenidos normativos sobre derechos de los grupos étnicos62, que han for-
mulado los criterios y ejes de las políticas públicas de desarrollo diferencial,
y que fueron dialogados en los espacios de concertación nacional existentes
con las autoridades de los grupos étnicos63:
62
Especialmente a partir del acuerdo de “Protocolización de la Consulta Previa del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 con los Grupos Étnicos”
(Anexo a la Ley 1450 de 2011).
63
Estos espacios de diálogo y concertación entre los grupos étnicos con el Gobierno son: la Mesa Permanente de Concertación de Pueblos Indígenas; la
182 Mesa de Comunidades Afrodescendientes, Negras, Palenqueras y Raizales, y la Comisión de Diálogo del Pueblo Rom.
Grupo Étnico Normas Contenidos básicos
Pueblos indígenas Decreto 1953 de 2014 -El objetivo general es la administración directa de recursos por parte de los territo-
rios indígenas que así lo decidan en materia de educación propia, salud propia y agua y
saneamiento básico. Para ello asumirán el ejercicio de competencias y funciones públicas
especiales y la consecuente administración y ejecución directa de los recursos del Siste-
ma General de Participaciones.
-Los Territorios Indígenas podrán ponerse en funcionamiento, de manera transitoria,
mientras el Congreso expide la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que crea las
entidades territoriales indígenas. Las autoridades indígenas pueden solicitar ante el
INCODER la naturaleza jurídica de “territorios indígenas” de los resguardos constituidos o
en proceso de constitución, o para asociaciones de resguardos que pretendan la Adminis-
tración Conjunta de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones.
-Para estos efectos, deberán realizar un procedimiento de delimitación territorial y de
censo poblacional, en coordinación con Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, IGAC, y
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, quienes garantizarán la
adecuada recolección de la información geográfica y poblacional, respectivamente.
-Los Consejos Indígenas o estructuras colectivas similares de gobierno propio ejercerán
las siguientes competencias:
(i) Velar por el adecuado ordenamiento, uso, manejo y ejercicio de la propiedad colectiva
del territorio de acuerdo a sus cosmovisiones, dentro del marco de la Constitución Política
y de la ley. (ii) Orientar sus planes de vida de acuerdo con el derecho propio, la Ley
de Origen o derecho mayor, así como los objetivos de inversión de los recursos que les
correspondan para el cumplimiento de las competencias asignadas, de conformidad con
lo decidido por la Asamblea Comunitaria o su equivalente, con el fin de lograr un buen
vivir comunitario. (iii) Dirigir las relaciones del Territorio Indígena con las otras autori-
dades públicas y privadas, para el ejercicio de sus funciones y competencias. (iv) Dirigir,
supervisar, controlar y evaluar el ejercicio de las funciones del representante legal. (v)
Fijar las prácticas laborales comunitarias en el marco del derecho propio, Ley de origen
o derecho mayor, la Constitución, las leyes y los tratados internacionales ratificados por
Colombia.

183

184
• Frente al manejo del Sistema Educativo Indígena Propio –SEIP corresponde a los
territorios indígenas:
-Se entiende por el SEIP: el proceso integral que desde la ley de origen, derecho mayor o
derecho propio, contribuye a la permanencia y pervivencia de los pueblos indígenas. Este
proceso integral involucra el conjunto de derechos, normas, instituciones, procedimientos
y acciones que garantizan el derecho fundamental a la educación indígena propia e inter-
cultural, que se desarrolla a través de los componentes político-organizativo, pedagógico
y administración y gestión, regulados por las correspondientes normas.
-Los ciclos o niveles del SEIP, para efectos de la asignación y uso de recursos del Sistema
General de Participaciones y del aseguramiento de la calidad y pertinencia del sistema,
tendrán correspondencia y equivalencia con los niveles educativos establecidos en la
Constitución Política, con los niveles de la educación superior, y con la atención de la
primera infancia.
-Entre otras funciones el territorio indígena que maneje el SEIP, debe:
a) Dirigir, planificar y administrar el SEIP, en sus diferentes ciclos o niveles, de acuerdo
con las particularidades de cada pueblo, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad,
en los términos definidos en el presente Decreto.
Guía
b) Diseñar, generar, formular, implementar, dinamizar, observar, orientar y reorientar las

políticas y los procesos educativos, garantizando el derecho a una educación indígena
propia.
c) Cumplir los mandatos que en el marco de las competencias establecidas en el presente
Decreto expidan las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que conforman el
Territorio Indígena, así como las normas jurídicas que regulen el sector educativo y que
resulten aplicables.
d) Articular, orientar y relacionar el SEIP con los procesos y estructuras regionales, zona-
les y locales de gobierno propio para su fortalecimiento y el ejercicio de la autonomía de
los Pueblos indígenas. Para el ejercicio de esta competencia no se destinarán recursos de
la participación para educación del SGP.
e) Administrar y distribuir los recursos financieros provenientes del Sistema General
de Participaciones para la administración del SEIP al interior del ámbito jurisdiccional
definido en la certificación, atendiendo los criterios establecidos en el presente Decreto y
demás normas aplicables.
f) Administrar los espacios educativos definidos en el componente pedagógico del SEIP
donde se registre la matrícula de población atendida, en lo correspondiente o equivalente
a los niveles de educación preescolar, básica y media.
g) Administrar la planta de personal de dinamizadores del SEIP que tengan relación labo-
ral, legal y reglamentaria, la cual debe estar viabilizada por el Ministerio de Educación
Nacional en el marco del Sistema Educativo Indígena Propio.
h) Administrar los espacios educativos definidos en el componente pedagógico del SEIP
donde se registre la matrícula de población atendida, en lo correspondiente o equivalente
a los niveles de educación preescolar, básica y media.
i) Administrar la planta de personal de dinamizadores del SEIP que tengan relación
laboral, legal y reglamentaria, que debe estar viabilizada por el Ministerio de Educación
Nacional en el marco del Sistema Educativo Indígena Propio. Lo anterior de acuerdo con
los parámetros definidos por el Gobierno Nacional, con la participación de los pueblos y
organizaciones indígenas en la Mesa Permanente de Concertación Nacional con los Pueblos
y Organizaciones Indígenas.
j) Mantener la cobertura actual y propender por su ampliación.
k) Evaluar el desempeño de los dinamizadores del SEIP que tienen relación laboral, legal y
reglamentaria, y que se encuentran bajo su administración.
l) Brindar asesoría y coordinar la articulación y el desarrollo pedagógico de los procesos
que se adelanten en los espacios educativos que están bajo su administración.
m) Liderar y orientar la construcción e implementación de los Proyectos Educativos Co-
munitarios, PEC, o sus equivalentes de acuerdo con las denominaciones particulares que
cada pueblo indígena determine, así como las estrategias pedagógicas, las formas propias
de comunicación y la investigación propia.
n) Promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad y perti-
nencia, en el marco de los Proyectos Educativos Comunitarios PEC o su equivalente, de
acuerdo con las denominaciones particulares que cada pueblo indígena determine.
o) Articular y coordinar las acciones que en materia educativa deban ser adelantadas de
forma concurrente con otros niveles de gobierno, al interior del respectivo territorio.
p) Desarrollar estrategias y mecanismos que garanticen la participación de la comunidad
en los procesos educativos.

185

186
q) Apoyar el fortalecimiento de los planes de vida desde la educación propia.
r) Administrar, suministrar y responder por la información educativa relacionada con los
respectivos Territorios Indígenas en condiciones de oportunidad, calidad y pertinencia, de
acuerdo con la reglamentación que se expida para la materia.
• Frente al manejo del Sistema Indígena de Salud Propio Intercultural, SISPI, co-
rresponde a los territorios indígenas:
-Se entiende por el SISPI el conjunto de políticas, normas, principios, recursos, institu-
ciones y procedimientos que se sustentan a partir de una concepción de vida colectiva,
en lo que la sabiduría ancestral es fundamental para orientar dicho Sistema, en armonía
con la madre tierra y según la cosmovisión de cada pueblo. El SISPI se articula, coordina
y complementa con el Sistema General de Seguridad Social en Salud, SGSSS, con el fin de
maximizar los logros en salud de los pueblos indígenas. El SISPI es integral y se desarrolla
en el marco del derecho fundamental a la salud, bajo la rectoría del Ministerio de Salud
y Protección Social o quien haga sus veces., a través de las instancias y procedimientos
que determine el presente Decreto y demás disposiciones que lo modifiquen, sustituyan y
reglamenten.
-Son componentes del SISPI: (i) Sabiduría ancestral. (ii) Político organizativo. (iii) For-
Guía
mación, capacitación, generación y uso del conocimiento en salud. (iv) Cuidado de salud
propia e intercultural. (v) Administración y gestión.
- Las siguientes son las competencias en materia de salud que se les atribuyen a los Terri-
torios Indígenas:
a) Definir, adoptar, adaptar y ejecutar acciones en Salud Pública, en coordinación y arti-
culación con el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con las normas que se
expidan en el marco del SISPI y del SGSS, previa certificación en salud.

b) Los Territorios Indígenas asumirán la competencia del manejo del riesgo en salud de
acuerdo con el grado de desarrollo del SISPI, siempre y cuando cumplan con las condicio-
nes y los requisitos que establezcan el Ministerio de Salud y Protección Social y la Subco-
misión de Salud. Las disposiciones que establezcan dichas condiciones serán concertadas
en la Mesa Permanente de Concertación o quien haga sus veces y se implementará de
manera gradual, para garantizar el derecho fundamental a la salud.
c) Crear y/o transformar las estructuras propias para el desarrollo del SISPI de acuerdo a
la ley de origen, derecho mayor o derecho propio de cada pueblo indígena.
d) Las competencias de prestación del servicio podrán ser asumidas directamente por el
Territorio Indígena con las estructuras propias de salud de propiedad de los Territorios
Indígenas y de acuerdo con las normas vigentes que regulen el SGSSS y las formas propias
del cuidado de la salud en el marco del SISPI. Las disposiciones especiales de apertura,
manejo financiero, permanencia, cierre y liquidación de las estructuras propias de salud
de los territorios se adoptarán con participación de los pueblos indígenas en la Mesa Per-
manente de Concertación Nacional con los Pueblos y Organizaciones Indígenas.
e) Dirigir, planificar y administrar el SISPI en su territorio, conforme a sus componentes y
de acuerdo a la particularidad de cada pueblo indígena.
f) Administrar, suministrar y responder por la información en salud relacionada con la
salud pública, gestión del riesgo y del cuidado de la salud en los aspectos administrativos,
financieros y epidemiológicos que se generen en los respectivos Territorios Indígenas y
sus estructuras propias en salud y otras que allí operen, en condiciones de oportunidad,
calidad y pertinencia, de acuerdo con la reglamentación que se expida para la materia en
el marco del SISPI y del SGSSS.
• Frente al manejo de los servicios de agua potable y saneamiento básico los
Territorios Indígenas deben:
-De conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, garantizar la prestación
eficiente de los servicios de agua potable y saneamiento básico. Estas competencias
se empezarán a ejercer a partir del momento en que el Gobierno Nacional expida la
reglamentación respectiva, y sólo podrán ser ejercidas una vez se cumplan los requisitos
establecidos en dicha reglamentación.
-Financiar con cargo a los recursos de las transferencias del Sistema General de Participa-
ciones de que trata el artículo 356 de la Constitución Política, las actividades previstas en
el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007.
-Administrar los recursos del SGP una vez el Gobierno Nacional expida la reglamentación
respectiva con relación a las competencias que asumirán para garantizar la prestación de
los servicios de agua potable y saneamiento básico.

187

188
Decreto 2719 de 2014 Establece los parámetros y procedimientos para que los resguardos indígenas acrediten
experiencia y/o buenas prácticas
Decreto 2333 de 2014 Establece los mecanismos para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territo-
rios ocupados ancestral y tradicionalmente por los pueblos indígenas, los cuales represen-
tan entre otros un avance en los procesos de autonomía de los pueblos indígenas a través
de las estructuras propias y formas de Gobierno.
Población afroco- Lineamientos de la -Formulación de estrategias y acciones para el desarrollo integral de la población ANPR
lombiana, negra, Ley 1450 de 2010. que ofrezcan soluciones efectivas a las necesidades que históricamente han afectado a
palenquera y -Documento CONPES estas comunidades, entre ellos (Defensoría del Pueblo: 2014):
raizal (anpr) 3660 de 2010, i) Inclusión de forma equitativa de las comunidades en las políticas, planes, programas y
proyectos identificados en el plan nacional de desarrollo, tanto en los aspectos técnicos
-Decreto Presidencial
como financieros, de forma articulada entre los campos intrarregional e interregional,
4679 de diciembre 17
para garantizar en el largo plazo su cumplimiento en condiciones de igualdad de oportuni-
de 2010.
dades para sus comunidades.
ii) Reconocimiento como grupo étnico diferenciado, con base en el auto-reconocimiento
étnico y de género, en consideración a que este enfoque permite el acceso a la gestión y
Guía
aprovechamiento colectivo de los factores de la producción económica disponible.

iii) Aseguramiento de sostenibilidad y de la acción sin daño, mediante el fortalecimiento
y la adecuación de la institucionalidad estatal, y de las formas organizativas formales y
no formales. En perspectiva de largo plazo, esto implica la preservación de la riqueza
natural y de la biodiversidad de los territorios en los que habitan.
iv) Enfoque regional para posibilitar la realización de políticas, programas y proyec-
tos desde los ámbitos territoriales de las localidades, que permitan focalizar políticas
y recursos, según las particularidades específicas de regiones como: la Costa Pacífica;
los Valles interandinos de los ríos Patía, Cauca, y Magdalena; el Eje Cafetero; la Costa
Atlántica; San Andrés y Providencia; el Pie de Monte Amazónico y la Orinoquia; la Bota
Caucana; y territorios urbanos afrocolombianos.
(v) Favorecer el impulso de etno-planes de desarrollo y los planes de manejo ambiental
por parte de los Consejos Comunitarios en los territorios colectivos según lo previsto en
los artículos 1 y 19 de la Ley 70 de 1993, y en los artículos 11 y 32 del Decreto 1745 de
1995 “Por el cual se reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 de 1993, y se adopta el proce-
dimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las “Tierras de
las Comunidades Negras” y se dictan otras disposiciones”, que dicen que corresponde a
estas autoridades tradicionales ejercer el gobierno económico de las tierras de las Comu-
nidades Negras según sus sistemas de derecho propio y la legislación vigente, y según el
reglamento aprobado por la asamblea interna.
Ley 1753 de junio de -Artículo 131: Estatuto del Pueblo Raizal y reserva de biósfera Seaflower. En el marco
2015 del PND 2014- de la aplicación del Convenio 169 de la OIT, la Ley 21 de 1991 y 1a Declaración de la
2018 Reserva de Biósfera Seaflower de la UNESCO, el Gobierne Nacional, en conjunto con una
comisión de ambas Cámaras del Congreso de 1, República, presentará a consideración del
legislativo, cumplidos los trámites de consulta previa e informada con el pueblo raizal,
un proyecto de Estatuto del Pueblo Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina
Pueblo ROM -Decreto 2957 de -Este decreto “Por el cual se expide un marco normativo para la protección integral de los
2010 derechos del grupo étnico Rom o Gitano”, formula compromisos frente a cada uno de los
derechos que les han sido reconocidos al Pueblo Rom, bajo los principios de la diversidad
étnica y cultural y de la no discriminación, entre ellos:
-Garantías para la promoción y protección de la cultura de este grupo étnico.
-Derecho a la vivienda digna, a través de subsidios familiares.
-Derecho a la educación adecuada a sus necesidades culturales y garantizadas de forma
equitativa en los diferentes niveles.
-Derechos a la salud y seguridad social: se concertó la adecuación de medidas admi-
nistrativas y normativas que aseguren el acceso a estos derechos de forma equitativa y
digna, sin desconocer las características culturales de movilidad geográfica de los grupos
familiares (patrigrupos – Kumpañys)
Fuente: Elaboración propia con base en las normas; Defensoría del Pueblo: 2013.

189

Guía
4.4.3. Políticas sobre derechos del campesinado

El artículo 64 de la Constitución consagra el deber del Estado de promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en
forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los
productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y
calidad de vida de los campesinos. Con la Ley 160 de 1994, el acceso y redis-
tribución de las tierras para los campesinos quedó condicionada al crédito y
subsidio directo por parte del Estado, lo que debilitó la idea de una auténtica
reforma agraria que superara las desigualdades en la propiedad de la tierra,
realidad que intentó ser morigerada con el Capítulo XIII de esa ley, que le
dio vida a las zonas de reserva campesina (reglamentado mediante el Decreto
1777 de 1996), figura que se ha evolucionado lentamente debido a las dificul-
tades derivadas de la actual estructura de la tenencia de las tierras (Ordoñez,
et al: 2012).
Los desarrollos legislativos posteriores en materia de políticas rurales han pri-
vilegiado criterios empresariales, en detrimento de la pequeña producción y
de los derechos de la población campesina y de los grupos étnicos, como Ley
1152 de 2007 denominada Estatuto de Desarrollo rural, declarada inexequi-
ble por la Corte Constitucional. Hasta ahora no ha avanzado una nueva ley de
ruralidad para el país, que seguramente se tramitará como consecuencia de los
acuerdos de paz y de los resultados del Tercer Censo Nacional Agropecuario,
que en agosto de 2015 ha revelado sus resultados.
El Tercer Censo Nacional Agropecuario realizado por el Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadística (DANE) luego de 45 años de las últimas
estadísticas de 1970, corrobora la difícil realidad del campo, expresada en
diferentes informes académicos64. El censo visitó alrededor de millón tres-
cientos mil predios rurales en el área rural dispersa (más allá de los cascos
urbanos o centros poblados), que representan 113 millones de hectáreas, con
una cobertura del 98,9% de la superficie rural del país. Las cifras indican que
el 70% de las unidades productivas agropecuarias (predios) tienen menos de 5
190 64
Entre ellos, Machado: 2011; Ordoñez, et. Al. 2012.2.
hectáreas, o sea, el 5% del total del territorio rural, mientras que el 0,4% de las 191
unidades productivas agropecuarias representan el 46% de la tierra del país,
es decir, son predios superiores a 500 hectáreas, lo que refleja la inequitativa
concentración de las tierras en un reducido número de propietarios65.

Esas desigualdades evidentes que afectan a la población campesina exigen

el desarrollo de políticas públicas integrales a nivel nacional y territorial. Un
referente para el desarrollo de estas políticas debe ser la Declaración Interna-
cional de los Derechos de los campesinos y campesinas de Naciones Unidas.
En febrero de 2013 el Comité Consultivo de los Derechos
Humanos de las ONU aprobó por unanimidad el texto preliminar de la De-
claración, que busca ser un nuevo instrumento jurídico para la protección y
desarrollo de los campesinos, sus comunidades y quienes viven y trabajan en
el mundo rural66.
Taller No. 4
Tema El control y seguimiento ciudadano a las
políticas públicas: oportunidades y límites
Objetivo -Problematizar las formas y concepciones de
participación ciudadana en las políticas públi-
cas locales y en su control.
-Reconocer los espacios para la incidencia y
participación política de la ciudadanía.

a) A partir del esquema propuesto por el profesor Fabio Velásquez haga una
caracterización de los estilos y actitudes de participación ciudadana en su lo-
calidad. Enumere las limitaciones y posibilidades que tiene cada uno de esos
estilos para una genuina incidencia en las políticas públicas locales.
66
En el informe de Desarrollo Humano de 2011 del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD), titulado “Colombia rural: razones para la Espe-
ranza”, se advertía que Colombia registra una concentración de en la propiedad rural con un Gini de 0,85 (1 es el máximo de desigualdad) (Machado: 2011).
66
En 2014, mediante resolución del Consejo, patrocinada por 11 gobiernos, ratificó la necesidad de aprobar la declaración. En febrero de 2015, el GT
presentó un nuevo proyecto. En el preámbulo establece: “Reconociendo la contribución pasada, presente y futura de los campesinos para la conservación
y mejora de la biodiversidad y para asegurar la soberanía alimentaria, fundamentales para el logro de los objetivos de desarrollo convenidos internacional-
mente (...). Reconociendo que, con el fin de garantizar la soberanía alimentaria de los pueblos, es fundamental respetar, proteger y promover los derechos
reconocidos en esta Declaración (...)”
Guía
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
Actividades para la aplicacion:

1) Pensando en los procesos organizativos locales y en las capacidades para
incidir en el Plan de Desarrollo Municipal, evalúe los siguientes aspectos de la
identidad colectiva. Trabaje la siguiente matriz:
Nuestras fortalezas Nuestras debilidades
Las organizaciones
Los liderazgos
Definición y claridad en las
reivindicaciones
Conocimiento y diagnóstico
de la realidad que se quiere
denunciar
Recursos materiales
Recursos humanos
Organización comunitaria
Relaciones con otras organiza-
ciones sociales
2) Pensando en el actual plan de desarrollo de su localidad, conteste:

a. ¿Participaron las organizaciones sociales conocidas en la construcción del
plan de desarrollo?. ¿En qué participaron y cómo participan ahora para hacer
seguimiento?.
___________________________________________________________
___________________________________________
b. ¿Qué instancias o espacios de participación ciudadana conocemos en el mu-
nicipio?. ¿En cuáles participan las organizaciones sociales y con qué resultados?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
____________________________
192
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Anexo: 1
Las competencias de los
entes territoriales
Guía
Anexo 1:
Las competencias de los entes territoriales
Los conocimientos básicos que debe tener un candidato/a para elaborar el
programa de gobierno tienen que ver el significado de que Colombia es una
República unitaria descentralizada; con la estructura y finalidad del Estado
Social de Derecho y de la entidad territorial que aspira a gobernar, y con las
competencias y recursos de los diferentes niveles de gobierno que le permiten
llevar a cabo su gestión. También debe reconocer cuáles son los derechos,
deberes, prohibiciones, incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y
conflictos de interés del servidor público. Así mismo, requiere tener un am-
plio conocimiento de la realidad de su municipio, distrito, departamento y en
general de la región y el país.
Para la elaboración del programa de gobierno es indispensable que se conoz-
ca las necesidades y ventajas de la entidad territorial, las principales políticas
sociales y económicas del país y los temas que por ley debe incluir posterior-
mente en su plan de desarrollo; por ejemplo, las líneas generales del Plan Na-
cional de Desarrollo, en políticas sociales se debe tener en cuenta el Conpes
Social 91 sobre metas de milenio y en temas legales lo dispuesto en el artículo
204 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia. Sin
embargo, es bueno advertir que como representante del Estado, el Alcalde o
Gobernador, debe ante todo velar por la vigencia de los derechos humanos
y de los compromisos que le imponen los tratados internacionales en esta
materia, esto al tenor de lo ordenado por el artículo 93 de la Constitución.
202
Temas Claves Conocimientos básicos 203
-Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repú-
blica unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territo-
riales, democrática, participativa y pluralista (art. 1 CP).
-En su calidad de Estado social de derecho tiene dentro de sus fines esen-
ciales garantizar la efectividad de los deberes y derechos consagrados en
la Constitución, persiguiendo para la población no sólo la justicia formal
sino la justicia material (niveles de bienestar conformes con una vida
digna o decente. Ver Sentencia T-406 de 1992).
Carácter unitario
-El cumplimiento de los fines y competencias del Estado social de derecho
del Estado con
se hace en coordinación entre la Nación y los demás niveles de las entida-
descentralización
des territoriales que concurren en el marco de la Constitución y la ley con
territorial
determinados grados de autonomía.
-Los elementos principales de la descentralización son:
(i) Las competencias asignadas a cada nivel de gobierno.
(ii) Los recursos asignados para el cumplimiento de las competencias.
(iii) La forma de gobierno y administración de las entidades territoriales y
su grado de autonomía.
(iv) La participación ciudadana y la rendición de cuentas.
Son entidades territoriales según la Constitución: los departamentos, los
Anexos
distritos y los municipios.
- Por obra de la descentralización, cada entidad territorial tiene su propio
régimen político, administrativo y fiscal.
-Cada entidad territorial tiene personería jurídica, que les otorga autono-
mía administrativa, jurídica y financiera para el ejercicio de derechos y
obligaciones en forma independiente de la Nación.
-Son derechos de las ET: gobernarse por autoridades propias; ejercer las competen-
cias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesa-
rios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales.
-La Constitución faculta a las autoridades territoriales para elaborar
planes y presupuestos, establecer su estructura administrativa y planta de
Las entidades personal, y para adelantar la acción administrativa.
territoriales (ET) -La Constitución determina que solamente el Congreso, las asambleas y
concejos podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Así mismo,
garantiza que solamente los municipios podrán gravar la propiedad inmueble.
-Un derecho de las ET es a participar en las rentas nacionales. En los artí-
culos 356 y 357 CP se crea y reglamenta el sistema general de participa-
ciones de las entidades territoriales (reformado y recortado por los actos
legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007).
-Según el artículo 288 CP, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
debe establecer la distribución de competencias entre la Nación y las ET.
-A falta de esta norma, la Ley 715 de 2001 precisa las competencias gene-
rales de departamentos, distritos y municipios en diferentes sectores.
-El artículo 356 CP señala que la ley fijará los servicios a cargo de la
Nación, los departamentos, distritos y municipios.
Guía
Temas Claves Conocimientos básicos

-Su régimen administrativo se encuentra descrito en ley 136 de 1994.
-El artículo 311 CP dice: “le corresponde prestar los servicios públicos que
El municipio determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, orde-
nar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus habitantes”.
-Son entidades territoriales que, como consecuencia de sus caracterís-
Los distritos ticas físicas, económicas y sociales, cumplen competencias tanto de los
municipios como de los departamentos.
-Son ET intermedias entre el gobierno nacional y los municipios.
-El artículo 298 CP: tienen autonomía para la administración de los asun-
tos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y
social dentro de su territorio.
Los departamentos
-Ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementarie-
dad de la acción municipal, de intermediación entre el gobierno nacio-
nal y los municipios y la prestación de los servicios determinados por la
Constitución y las leyes.
ciones de autoridades territoriales período 2008-2011. Bogotá.
• Las competencias territoriales:
Se refieren tanto a las facultades como a las responsabilidades que tiene una
ET en la provisión de bienes y servicios a la comunidad o para la regulación
(por ejemplo, normas sobre uso de los suelos), intervención o control de acti-
vidades privadas y públicas, con el fin de lograr el desarrollo social y humano
y la garantía de derechos. Se trata aquí de las competencias misionales, por
ejemplo: servicio educativo, servicio de salud, servicio de acueducto, acceso a
bienes y servicios culturales, infraestructura vial, ente otros.
• Las competencias administrativas:
Se refieren a las facultades que tienen los ET en materia de formulación de
planes y presupuestos, organización administrativa, manejo del recurso hu-
mano, contratación, control y evaluación, indispensables para el cumplimien-
to de las competencias misionales.
• Criterios generales de distribución de competencias entre niveles de gobierno
La Constitución Política estableció dos caminos para efectuar la distribución
de competencias entre la nación y las ET:
(i). El artículo 288 se determinó que la ley orgánica de ordenamiento territo-
204
rial debía establecer dicha distribución,
(ii). El artículo 356 precisó que la ley, por iniciativa del gobierno, debía fijar 205
los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales. Al no
haberse expedido aún la ley orgánica de ordenamiento territorial, la dis-
tribución de competencias y recursos se ha realizado por la vía de la Ley
715 de 2001.
Competencias
De la nación De los De los munici- De los distritos
departamentos pios
-Formulación de políticas y planes -Coordinación en- -La provisión, en -Tienen las
generales y la reglamentación, tre la nación y las forma directa competencias
control y evaluación en todos los ET, de asistencia o indirecta, de departamen-
sectores. financiera, técnica de bienes y tos y munici-
-En forma exclusiva: el manejo de y administrativa, servicios cuyos pios.
los instrumentos macroeconómicos y de control y beneficios se
en materia monetaria, crediticia, de evaluación. concentran en su
control de cambios y de comercio -En cuanto a territorio.
exterior, y los principales instrumen- provisión de -Tienen respon-
tos de intervención en las actividades servicios tienen sabilidad por el
Anexos
productivas. responsabilidades ordenamiento
-La prestación bienes y servicios cuyos principalmente en territorial y por
beneficios tienen impacto nacional educación, salud, la promoción de
como la defensa, las vías troncales infraestructura la participación
o grandes obras de infraestructura, vial y desarro- ciudadana.
los parques nacionales, y de aquellos llo económico,
que son considerados meritorios o de cuyos beneficios
especial importancia como el bienes- se dirigen a todo
tar familiar, la atención a poblaciones el departamento
vulnerables y la capacitación para el o a grupos de
trabajo. municipios.
• Lista de competencias misionales o sectoriales de los ET en cuanto a provi-

sión de bienes y servicios
Estas competencias se encuentran detalladas en la Ley 715 de 2001 (DNP;
DDTS: 2008). Sin embargo, la posibilidad de llevar a cabo estas competen-
cias depende de si la entidad territorial está dentro de la Ley 550 de 1999,
que es de ajuste a las finanzas territoriales, es decir, delimita la capacidad de
endeudamiento de la ET y define si puede acceder a recursos financieros,
tecnológicos, humanos y administrativos, entre otros.
206
Sector Departamentos Distritos y municipios
Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los Distritos y municipios certificados
niveles de preescolar, básica, media en sus distintas - Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los ni-
modalidades, en los municipios no certificados, en veles de preescolar, básica, media en sus distintas modalida-
condiciones de equidad, eficiencia y calidad. des, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
- Mantener la cobertura actual y propender a su am- - Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
pliación. - Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educa-
Educación - Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la ción en su jurisdicción.
educación en su Municipios no certificados
jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal - Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de
fin realice el Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y
Presidente de la República. mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001) (1).
- Organizar la prestación y administración del servicio
Guía
educativo en su jurisdicción. (Ley 715 de 2001)

Dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema - Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de
General de Seguridad Social en Salud en sus competencias:
Seguridad Social en Salud en su territorio: - Afiliar a la población pobre al régimen subsidiado.
- Prestar los servicios de salud a la población pobre no - Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud Pública
cubierta con subsidios a la demanda. ajustado al perfil epidemiológico del municipio.
- Implementar la política de salud pública formulada - Vigilar la calidad del agua Decreto. 475 de 1998.
Salud por la Gobierno nacional, en lo que corresponda a su - Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y
competencia y según las condiciones epidemiológicas comercialización de alimentos y de establecimientos gastro-
del departamento. nómicos, así como, el transporte asociado de estas activida-
- Realizar vigilancia y control sanitario de la distri- des a los Distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y
bución y comercialización de alimentos y de estable- especiales, (Ley 1122 de 2007, Artículo 34).
cimientos gastronómicos, así como, del transporte
asociado a las actividades (Ley 1122 de 2007, Artículo
34).
- Incluir en el Plan de Desarrollo la temática de infan- - El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su
cia y adolescencia, según lo establece la Ley 1098 de mandato, realizará el diagnóstico de la situación de la niñez
2006. y la adolescencia en su municipio, con el fin de establecer
- El gobernador es el responsable del diseño, la las problemáticas prioritarias que deberá atender en su Plan
ejecución y la evaluación de las políticas públicas de de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto,
mediano y largo plazo que se implementarán para ello.
infancia y adolescencia de su departamento (2).
- Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley
1098 de 2006, la temática de infancia y adolescencia, y
formular los planes, programas y proyectos necesarios para
Bienestar su implementación.
- Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a
grupos de población vulnerable, como por ejemplo, la pobla-
ción en condición de desplazamiento.
- Garantizar el servicio de alimentación al escolar para los estu-
diantes de su jurisdicción (según lo establece la Ley 715 de 2001).
- Crear las Comisarías de Familia.
- Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de
Política Social.
-Favorecer la conservación y recuperación del patrimo- -Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la produc-
nio cultural tangible e intangible. ción artística y cultural en el municipio.
-Coordinar acciones entre los municipios orientadas -Apoyar y fortalecer los procesos de información, investiga-
a desarrollar programas y actividades que permitan ción, comunicación y formación y las expresiones multicultu-
fomentar las artes en todas sus expresiones y demás rales del municipio.
manifestaciones simbólicas expresivas. -Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y man-
tenimiento de la infraestructura cultural del municipio y
-Fomentar espacios e infraestructura cultural. su apropiación creativa por parte de las comunidades; y
proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones
Cultura
y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a
los procesos de construcción ciudadana.
-Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural
y bienes, servicios e instituciones culturales –museos, bi-
bliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc–, así como otras
iniciativas de organización del sector cultural.
-Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, pro-
yectos y eventos municipales teniendo como referencia el
Plan Decenal de Cultura.
Anexos
207
208
- Prestar asistencia técnica, financiera y administrativa -Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprove-
Recreación, a los municipios. chamiento del tiempo libre.
deporte y -Coordinar acciones entre los municipios orientadas -Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos
aprovecha- a desarrollar programas y actividades que permitan escenarios deportivos.
miento del fomentar la práctica del deporte, la recreación y el
tiempo libre aprovechamiento del tiempo libre en el territorio
departamental.
- Ejercer funciones administrativas, de coordinación, - Garantizar la provisión de los servicios de acueducto,
de complementariedad de la acción municipal, de alcantarillado y aseo. Asegurar que se presten a sus habi-
Servicio de intermediación entre la Nación y los municipios. tantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de
agua potable -Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera acueducto, alcantarillado y aseo, energía eléctrica y tele-
y saneamiento a los municipios para que éstos aseguren la prestación fonía pública básica conmutada, por empresas de servicios
básico de los servicios domiciliarios en sus territorios. públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente
por la administración central del respectivo municipio en los
casos previstos por la ley.
Ejercer funciones administrativas, de coordinación, de - Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera
Guía
complementariedad de la acción municipal, de inter- eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcanta-
mediación entre la Nación y los municipios. rillado y aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica
-Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter
Otros a los municipios para que éstos aseguren la prestación oficial, privado o mixto, o directamente por la administra-
servicios de los servicios domiciliarios en sus territorios. ción central del respectivo municipio en los casos previstos
públicos por la ley.
- Asegurar la prestación del servicio de energía eléc-
domiciliarios
trica.
-Brindar asistencia técnica y coordinación a los muni-
cipios.
-Apoyar el fortalecimiento de las empresas para asegu-
rar su suficiencia financiera.
- Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar
los planes de ordenamiento del territorio contemplados en
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997;
reglamentar de manera específica los usos del suelo en las
Ordenamiento áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las
territorial leyes.
- Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los
planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y
los planes departamentales y metropolitanos.
- Colaborar con las autoridades competentes en la - Tomar medidas necesarias para control, preservación y
ejecución de las tareas necesarias para la conserva- defensa del medio ambiente.
ción del medio ambiente y disponer lo que requiera la - Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente
adecuada preservación de los recursos naturales. sano.
- Ejecutar programas y políticas para el mantenimiento - Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia
del medio ambiente. ambientales.
- Control y vigilancia ambiental con la colaboración de - Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o
las corporaciones autónomas regionales. depósitos de agua.
- Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la
Medio agua en coordinación con otros sectores.
Ambiente - Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje
de residuos líquidos y sólidos y de control de contaminación
del aire.
- Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de
tierras y defensa contra las inundaciones.
- Implementar planes de manejo y aprovechamiento de
cuencas y microcuencas.
- Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recur-
sos naturales.
- Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en
la producción más limpia y los mercados verdes.
Anexos
209
210
- Como parte del Sistema Nacional para la Prevención Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de
y Atención de Desastres los departamentos deben Prevención y Atención de Desastres, y les corresponde
incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y
y recomendaciones específicas contenidas en el Plan recomendaciones específicas contenidas en el Plan Nacional
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. para la Prevención y Atención de Desastres.
- Ejercer la dirección, coordinación y control de todas - Involucrar el componente de prevención de desastres y, es-
Prevención y las actividades administrativas y operativas que sean pecialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamien-
atención de indispensables para atender situaciones de desas- to urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos,
desastres tre cuando estas sean calificadas como de carácter así como las apropiaciones que sean indispensables para el
regional. efecto en los presupuestos anuales.
- Contribuir a coordinar y articular el desarrollo de - Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las
las políticas nacionales entre las diferentes entidades actividades administrativas y operativas que sean indispen-
del nivel nacional en su territorio y promover ante el sables para atender una situación de desastre declarada
Gobierno nacional la gestión de como local.
proyectos de iniciativa o interés municipal de impacto
regional o subregiona
Guía
- Adelantar la construcción y la conservación de todos - Construir y conservar la infraestructura municipal de

los componentes de la infraestructura de transporte transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y
que les corresponda. aquellas que sean propiedad del municipio, las instalacio-
- Planear e identificar prioridades de infraestructura nes portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los
Infraestructura terminales de transporte terrestre, en la medida que sean
de transporte en su jurisdicción y desarrollar alterna-
de de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa
tivas viables.
transporte o indirectamente.
- Planear e identificar prioridades de infraestructura de

transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas
viables.
Los departamentos de más de cincuenta mil habitan- - Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con
tes, con población urbana con más del 80%, conforme población urbana con más del 80%, conforme al censo apro-
Tránsito al censo aprobado, podrán organizar su policía de trán- bado, podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo
sito, siempre que lo requieran para el normal tránsito requieran para el normal tránsito de sus vehículos (Ley 105
de sus vehículos (Ley 105 de 1993). de 1993).
- Asistencia técnica, administrativa y financiera a los - Promover programas y proyectos de vivienda de interés
municipios. social, otorgando subsidios.
Vivienda
- Podrán concurrir a la financiación de programas de
vivienda de interés social.
- Construir, ampliar y mantener la infraestructura del
Equipamiento
edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el
municipal
matadero municipal, la plaza de mercado y los demás bienes
de uso público, cuando sean de su propiedad.
- Crear el Comité Departamental de Desarrollo Rural Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como
y Reforma Agraria como instancia de concertación y instancia de concertación entre las autoridades locales y las
coordinación de las acciones y el uso de los recursos en entidades públicas en materia de desarrollo rural.
los planes, programas y proyectos de desarrollo rural. - Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica
- Coordinar con los municipios y los entes nacionales la directa rural.
prestación de la asistencia técnica rural. - Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3
- Realizar la vigilancia y control sanitario de la y Especial realizar la vigilancia y control sanitario de la dis-
distribución y comercialización de alimentación y tribución y\ comercialización de alimentos y de los estable-
Desarrollo de los establecimientos gastronómicos, así como del cimientos gastronómicos, así como del transporte asociado a
rural transporte asociado a dichas actividades, a excepción dichas actividades.
del departamento de San Andrés, Providencia y Santa - Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo
Catalina por tener régimen especial. del área rural que tengan impacto regional y/o que conser-
ven la soberanía alimentaria para garantizar la seguridad
alimentaria.
- Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
- Promover alianzas de pequeños y medianos productores
hacia proyectos con potencialidad exportadora.
- Promover el empleo y la protección de los desem- - Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas
Empleo y pleados. para apoyar el desarrollo empresarial e industrial.
desarrollo
- Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanza-
económico
da y asesoría empresarial.
- Promover el empleo y la protección a los desempleados.
Anexos
211
212
-Elaborar y ejecutar el plan sectorial de desarrollo
Turismo
turístico.
- Generar condiciones de seguridad ciudadana. - Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas
- Elaborar plan de convivencia y seguridad. preventivamente y condenadas por contravenciones.
- Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH. - Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública
en su jurisdicción.
- Atender de manera oportuna e integral a la población
desplazada. - Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción,
atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la
- Atender de manera oportuna integral a la población República.
víctima de la violencia.
- Financiar las inspecciones de policía.
- Atender de manera integral a las víctimas de minas - Generar condiciones de seguridad ciudadana.
antipersona y/o otros artefactos explosivos.
- Elaborar plan de convivencia y seguridad (3).
- Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al
- Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH.
margen de la ley y su reintegración social y económi-
- Atender de manera oportuna e integral a la población
ca.
desplazada.
- Elaborar un plan para la atención de las comunidades - Atender de manera oportuna integral a la población vícti-
Justicia, de mayor riesgo y vulnerabilidad.
Guía
seguridad y ma de la violencia.
- En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplaza- - Atender de manera integral a las víctimas de minas anti-
convivencia
dos”, en el plan de gobierno se deberá incorporar el persona y/otros artefactos explosivos.
ciudadana
tema de apoyo a la población desplazada con enfoque - Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al mar-
diferencial, con una política e instrumentos claros, gen de la ley y su reintegración social y económica.
que permitan identificar problemas y debilidades - Elaborar un plan para la atención de las comunidades de
estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, mayor riesgo y vulnerabilidad.
se debe contemplar la elaboración de Planes Integrales - En cumplimiento de la Sentencia T-025 sobre “Desplaza-
Únicos de Atención a la población Desplazada. dos”, en el plan de gobierno se deberá incorporar el tema
- Mantener el orden en el departamento. de apoyo a la población desplazada con enfoque diferencial,
- Regular lo relativo a la policía local. con una política e instrumentos claros, que permitan identi-
ficar problemas y debilidades estructurales. En cumplimien-
to de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboración
de Planes Integrales Únicos de Atención a la Población
Desplazada.
- Coordinar y cofinanciar la implementación del Sistema de
Responsabilidad Penal de Adolescentes.
Participación - Promover mecanismos de participación comunitaria y con-
Comunitaria trol social, para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a
la comunidad.
- Realizar procesos integrales de evaluación institucional
y capacitación, que le permitan a la administración local
mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa,
Fortaleci-
para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de
miento
sus límites financieros.
institucional
- Adelantar las actividades relacionadas con la reorganiza-
ción de la administración local con el fin de optimizar su
capacidad para la atención de sus competencias constitucio-
nales y legales.
(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página web www.dnp.gov.co / desarrollo territorial / gestión
pública territorial
(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación.
(3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades territo-
riales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que laboran en una jurisdicción específica (departamento y/o munici-
pio), que garantiza atender, a partir de una serie de estrategias, programas y acciones específicas de manera integral, las problemáticas
y los hechos que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de protección a los derechos
humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, deben contemplar el diseño y ejecu-
ción de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general (Programa
Departamentos y Municipios Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos
Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá).
En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado trabajar con los candidatos a gober-
naciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.
Fuente: DNP; DDTS. 2008. Orientaciones para celebrar los Programas de Gobierno. Elecciones de autoridades territoriales
período 2008-2011. Bogotá. Pgs. 13 y ss.
Anexos
213
Guía
• Prioridad del gasto público social (artículo 366 de la Constitución Política)

Es importante que el candidato/a elegido/a desarrolle las anteriores compe-
tencias, dando prioridad en sus planes de desarrollo y presupuestos al gasto
público social y, en particular, a los sectores de educación, salud y agua po-
table y saneamiento básico, con especial énfasis en el cumplimiento de los
derechos de los niños, las niñas y los adolescentes.
• Los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (Constitu-
ción Política de 1991 y la Ley Orgánica 152 del Plan de Desarrollo)
Las competencias atribuidas a los diferentes niveles territoriales, deben ser
ejercidas conforme a los siguientes principios (DNP; DDTS, 2008: 19):
(i). Coordinación: las autoridades administrativas deben trabajar articulada
y armónicamente para el cumplimiento de los fines del Estado social de
derecho. Un ejemplo de coordinación de acciones se da cuando se arti-
culan esfuerzos de diferentes niveles territoriales e institucionales en la
atención a situaciones de emergencia o rehabilitación de zonas afectadas
por situaciones de catástrofe.
(ii). Concurrencia: ocurre cuando dos o más niveles de gobierno deben de-
sarrollar actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito co-
mún y en procura de mayor eficiencia, respetando mutuamente los fueros
de las competencias asignadas. También existe concurrencia transversal
entre sectores del gobierno, los gremios productivos y la sociedad civil,
que pese a no existir o no estar reglamentada acontece en la dinámica de
acciones y las relaciones territoriales. Por ejemplo, en el caso de la educa-
ción en municipios no certificados, cuando hay necesidad de incrementar
la cobertura educativa, el alcalde puede construir o ampliar la infraestruc-
tura educativa y suministrar el transporte escolar, mientras el gobernador
debe asegurar las plazas docentes.
(iii).Subsidiariedad: aplica cuando las autoridades de un nivel territorial supe-
rior apoyan a otras de nivel inferior, por solicitud de estas últimas en la
realización de actividades propias de este nivel. Tal principio se evidencia
214 en las gestiones que desarrollan las administraciones municipales ante el
nivel departamental o nacional en la consecución de recursos para la co- 215
financiación de proyectos de importancia para el nivel local.
• Los recursos
Para el cumplimiento de sus competencias, las entidades territoriales cuen-
tan con varias fuentes de recursos, las cuales deben ser consideradas por el
candidato en el momento de elaborar el programa de gobierno, pues de su
comportamiento depende, en buena medida, la viabilidad de la posterior eje-
cución de los compromisos que se adquieran. Estas fuentes son:
(i). tributarios: generados por la entidad territorial por concepto de impuesto
predial, impuesto de industria y comercio, entre otros autorizados por la
ley,
(ii). no tributarios: como tasas, tarifas por servicios públicos, recursos del Sis-
tema General de Participaciones, regalías directas e indirectas y crédito.
Anexos

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Guía para la incidencia

Guía para la incidencia ciudadana en las

Defensoría del Pueblo

Defensoría Delegada para los Derechos

Esiquio Manuel Sánchez Herrera

Alfonso Cajiao Cabrera

Consuelo Rivera Pineda

Ángel Libardo Herreño Hernández

Carlos Arturo Lozano Sierra

Producción Editorial: Milenio Editores e Impresores E.U.

Diseño, Diagramación e Impresión: Milenio Editores e Impresores E.U.

Portada: Defensoría del Pueblo

Ilustración: Defensoría del Pueblo

Fotografía: Banco de Imágenes de la Defensoría del Pueblo

Iván Mauricio Lombana Villalba

El presente texto se puede reproducir, fotocopiar, replicar,

1.1. LOS DESC COMO DERECHOS EXIGIBLES 13

1.5.1. Las políticas públicas como proceso y estrategia 28

UNIDAD 2: INCIDENCIA EN LOS PLANES DE DESARROLLO 55

2.1. PLANEACIÓN LOCAL Y EL CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA 57

UNIDAD 3: LA INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO TERRITORIAL 85

3.1. ESTRUCTURA GENERAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 87

3.2. ¿DE DÓNDE PROVIENEN LOS RECURSOS DE LOS ENTES

3.3. PRESUPUESTO DE INGRESOS CORRIENTES 107

3.5. LA CONSTRUCCIÓN DEL PRESUPUESTO EN EL MUNICIPIO 115

3.6. ¿QUE SON LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS? 138

3.7. EL ANÁLISIS PRESUPUESTARIO 143

TALLER No. 3 147

UNIDAD 4: EL CONTROL Y SEGUIMIENTO CIUDADANO A LAS

TALLER No. 4 191

ANEXO No. 1: LAS COMPETENCIAS DE LOS ENTES TERRITORIALES 201

Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC, en adelante) son el

es necesario repasar primero algunos conceptos sobre el enfoque de los dere-

Elementos y enfoques para incidir en las

En el plano regional, la Convención Americana de Derechos Humanos4 en

Realice por favor el siguiente ejercicio:

Para entender la estructura de los DESC y su funcionalidad al momento de

Elementos y enfoques para incidir en las

Núcleo esencial: parte del derecho que tiende

Zona complementaria: prestacional,

Zona complementaria extendible: elementos

Esquema tomado de Góngora, 2003: 22.

Comprender y apropiarse de este esquema sobre los contenidos de los dere-

Ideas para tener en cuenta:

• ¿El contenido, servicio, prestación o satisfactor (medio) que se exige de

Para la identificación de tales “núcleos” y de sus respectivos contenidos hay

Elementos y enfoques para incidir en las

Realice por favor el siguiente ejercicio:

Bloque de constitucionalidad sobre el Derecho a la vivienda digna

La Corte Constitucional determinó en la sentencia C-251 de 1997, mediante

Elementos y enfoques para incidir en las

acilitar • Adoptar medidas positi as para que los indi iduos

Fuente: Pérez: 2004: 49.

• La obligación de respetar: le impone límites al Estado frente a los DESC por

1.3.2 Obligaciones de cumplimiento inmediato y

doptar medidas hasta el má imo de os recursos disponibles para la plena

Fuente: Pérez: 2004: 49.

Estas obligaciones relacionadas con el momento del cumplimiento por parte

Elementos y enfoques para incidir en las

Fuente: Pérez: 2004: 49.

Otro elemento valioso para determinar la naturaleza jurídica y social de los

Elementos y enfoques para incidir en las

3. Servicios Públicos 3. Población con capacidades excepcionales