CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO 19
ÁLEAS ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA EN LA
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
POR ALEJANDRO JUAN USLENGHI

Abogado Especializado en Derecho Administrativo y Administración Pública egresado de la

Universidad Nacional de Buenos Aires. En el ámbito académico ha sido profesor adjunto en la
Universidad de Buenos Aires, profesor titular en la Carrera de Posgrado en Derecho Administrativo en
la Universidad de Buenos Aires, profesor titular en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
del Salvador, y en el Instituto Nacional de la Administración Pública. Actualmente es profesor titular del
Programa Master en Derecho Administrativo de la Universidad Austral, profesor titular de Derecho
Administrativo II de la Universidad Austral, profesor titular de la Carrera de Especialización en Derecho
Administrativo Económico de La Universidad Católica Argentina. Es autor de numerosas publicaciones
sobre cuestiones de derecho administrativo, municipal y urbanístico; miembro del Instituto de Derecho
Administrativo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, miembro de la Asociación
Argentina de Estudios Municipales. Ha sido Procurador General Adjunto de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, Secretario Letrado y Secretario de la Procuración General de la Nación,
Secretario de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En la actualidad, es juez de la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

1. Introducción
El tema que me han asignado versa sobre las áleas económicas y administrativas de los
contratos. Vale decir, que es una temática vinculada al período de ejecución del contrato
y refleja dos situaciones extraordinarias, dos situaciones especiales. Es necesario dilucidar
cuándo se reúnen los requisitos que configuran ambas excepcionales circunstancias y
cuáles son las consecuencias que de ella se derivan. Vamos a referirnos, dentro del álea
económica, a la llamada teoría de la imprevisión; y, en lo que hace al álea administrativa,
al llamado hecho del Príncipe.

2. Equilibrio económico del contrato

Tanto la teoría de la imprevisión como el hecho del Príncipe, son hijos en definitiva de la
doctrina del equivalente económico, también llamada garantía del equilibrio financiero
del contrato. Esta doctrina encuentra su origen en un luminoso fallo del Consejo de Estado
Francés dictado ya hace bastante tiempo, en los primeros años del siglo pasado, el 21 de
marzo de 19101; son de destacar, en especial, las conclusiones que le hiciera llegar al
tribunal el llamado comisario de gobierno, una suerte de fiscal, o si quisiéramos usar una
figura nacional: Procurador General de la Corte. En este caso era nada menos que el
renombrado León Blum2.
1
“Compagnie Générale Française des Tramways”, Les grands arrêts de la jurisprudente administrative. Éditions
Dalloz, 1993, p. 125.
2
Acerca de los relojes del personal del Consejo de Estado, V. de Laubadère, André: “Traité de Droit
Administratif”, 8a. ed., 1980, p. 420.
ALEJANDRO JUAN USLENGHI

¿Cuál era la situación que había dado origen a este pronunciamiento? El prefecto de una
zona de Francia, Bouches-du-Rhône, había impuesto a una empresa, la Compañía
General Francesa de Tranvías, la obligación de aumentar el número de ramales que tenía
en servicio, para satisfacer necesidades crecientes de un área de la población que se iba
ensanchando. La empresa plantea, en definitiva, al Consejo de Estado –porque primero
pasó por el Consejo de Prefectura que era la primera instancia en esa época– el
cuestionamiento de la decisión de este prefecto, por entender que era violatoria de los
términos en los cuales había celebrado el contrato de concesión con el municipio.
Aprovechó esta oportunidad León Blum para enunciar magistralmente dos principios
básicos de la contratación administrativa, que era una temática que recién se estaba
abriendo camino, fuertemente influida hasta ese momento por las normas propias del
derecho privado.
Por una parte destacó la legitimidad de aquel principio que hemos dado en llamar de
mutabilidad del contrato; vale decir la potestad de imponer modificaciones unilaterales
por parte de la Administración.
En segundo lugar, y de no menos importancia, consagra la garantía del equilibrio
económico. Sostuvo en esa oportunidad, el comisario de gobierno: “es de la esencia
misma de todo contrato de concesión el buscar y realizar, en la medida de lo posible, una
igualdad entre las ventajas que se conceden al concesionario y las obligaciones que le son
impuestas”. Y agregaba: “en todo contrato de concesión está implicada como un cálculo
la honesta equivalencia entre lo que se concede al concesionario y lo que se le exige. Es
lo que se llama (decía Blum) la equivalencia comercial, la ecuación financiera del
contrato de concesión”. Términos que realmente hicieron escuela.
Podemos históricamente apreciar que, así como el contrato de obra pública alumbró la
tesis de “a riesgo y ventura” con relación a las condiciones en que el contratista encaraba
la obra; por otra parte, otro contrato administrativo típico como es la concesión de
servicios públicos, dio lugar a la idea del contratista colaborador, de la mutabilidad del
contrato y del mantenimiento de la ecuación económico-financiera como un principio
ínsito en toda la contratación administrativa.

3. Hecho del Príncipe

Pero dijimos que íbamos a hablar tanto de imprevisión como del hecho del Príncipe.
¿Qué entendemos por este factum principis o hecho del Príncipe? Según Waline son
hechos del Príncipe aquellos actos de la autoridad pública que agravan sin culpa la
situación de un cocontratante de una persona pública3. En el mismo sentido me permito
traer a colación la noción que nos da el Código Civil de Etiopía. Aclaro que no lo hago por
exotismo, sino simplemente porque este Código Civil tiene dos características que me
parece importante resaltar: la primera, fue un código hecho con una fuerte influencia de
la doctrina y jurisprudencia francesa; así que está en la línea de pensamiento que estamos
tratando de desgranar. Y la segunda, que tiene la particularidad, dentro de los códigos
civiles, que a pesar de ser una obra típicamente de derecho privado, se insertó un título:
el título XIX nominado “de los Contratos Administrativos”, donde se hace en prieta síntesis
una verdadera doctrina completa del contrato administrativo en general, y de varios de los
contratos típicos que celebra la Administración.

3
Cfr. Villar Palasí, Apuntes de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1977, p. 403.
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Hechas estas advertencias les digo que el Art. 3.190 de este Código establece que: “(1) Las
leyes, reglamentos, ordenanzas y otras medidas de carácter general, tomadas por los
poderes públicos, dan lugar a indemnización, en provecho del contratante de la
administración, cuando esas medidas modifiquen directamente las disposiciones del
contrato, u obstaculicen la aplicación de ciertas disposiciones del contrato, o pongan fin
prematuramente a la ejecución del contrato”. Tal el concepto del hecho del Príncipe.

4. Teoría de la Imprevisión
En cuanto a la teoría de la imprevisión el Art. 3.183, da a mi juicio, una acertada
concepción de esta doctrina, al sostener que “(1) cuando circunstancias imprevisibles al
tiempo de la celebración del contrato, vienen a romper el equilibrio de él, el co-
contratante de la administración continúa obligado a ejecutar sus obligaciones, siempre
que su ejecución sea materialmente posible”. A renglón seguido agrega: “(2) El co-
contratante puede sin embargo reclamar que la persona pública con la cual contrató lo
ayude a superar la dificultad sobreviniente; tomando a su cargo una parte del déficit
provocado por estas circunstancias”. El artículo siguiente aclara que “El equilibrio del
contrato se rompe cuando nuevas circunstancias imponen al cocontratante de la
administración un aumento de sus obligaciones, que supere de manera cierta los límites
extremos que pueden ser previstos por las partes al momento de celebrar el contrato”.
De esta manera deja perfilada la llamada doctrina o teoría de la imprevisión.

5. Circunstancias que requiere la teoría de la imprevisión

Nuestra Corte Suprema ha sostenido que para ser aceptada esta teoría en materia de
contratos administrativos, en aquellos casos en que el desequilibrio se origina en causas
ajenas a la voluntad del Estado (por lo que estamos en presencia del álea económica),
deben concurrir determinadas circunstancias. En primer lugar, deben ser “extraordina-
rias”. Reafirma ese concepto diciendo “que sean anormales”. Exige, también, que sean
“imprevisibles”, y por lo tanto posteriores a la celebración del contrato. Debe tratarse de
alteraciones que no hayan podido ser previstas por las partes (de ahí el carácter de
imprevisibles) o eventos que de haberse conocido hubieran determinado la celebración
del contrato en otras condiciones4.
Todos los autores administrativistas, por lo menos los que son de manejo habitual,
concuerdan en que la teoría de la imprevisión tiene su origen en una construcción de
carácter jurisprudencial, y realizada por el Consejo de Estado francés, este tribunal que
muchas veces como un faro ha ido iluminando el camino del derecho administrativo. Lo
hizo allá por el 30 de marzo de 1916, cuando resuelve una causa llevada por la Compañía
General de Iluminación de Burdeos. Comúnmente llamamos a este caso Gaz de
Bordeaux5.
Vamos a ver los antecedentes que lo precedieron para apreciar la originalidad y el alcance
que el tribunal dio a esta construcción jurídica. La actora, la Compañía General de
Iluminación, había demandado al municipio, con el cual había celebrado un contrato de
concesión de servicios públicos. Lo había demandado ante el Consejo de Prefectura de la

4
C.S.J.N. “J.J. Chediak S.A. c/ Estado nacional (Fuerza Aérea Argentina)”, del 27-8-96, Fallos: 319:
5
“Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux”, Les grands arrêts..., cit en nota 1, p. 173.
ALEJANDRO JUAN USLENGHI

Gironde, que es el tribunal de primera instancia, para que se revisara el precio del gas que
se había fijado en el contrato de concesión. Y además con la finalidad de obtener una
indemnización que le reparara la pérdida sufrida por el alza del precio del carbón.
Imaginen ustedes Francia, 1916, la iluminación era a gas. Ese gas, no era natural sino que
se producía a partir de la quema de la hulla, un tipo de carbón.
Para que ustedes adviertan cómo se había ido trastocando la economía del contrato, la
tonelada del carbón había pasado de un precio original de 35 francos, en enero de 1915,
a 117 francos en marzo de 1916. Claro, a nosotros no nos hace mucha mella, porque
hemos estado acostumbrados a otras variantes más duras todavía. Pero, para aquel
entonces, creaba un desconcierto total en la economía de este servicio. Se había debido
a consecuencias de la entrada de Francia en la guerra. Por un lado se había producido una
ocupación por el enemigo –en este caso Alemania– de grandes regiones productoras de
carbón, que era toda la zona del Rur, por lo tanto no abastecían a Francia. Había que traer
el carbón desde las minas de Inglaterra y toda la actividad naviera enemiga hacía motivo
de presa o derecho de requisa a los barcos que aprovisionaban a Francia, lo cual había
producido lógicamente el encarecimiento desmedido del precio de este insumo.
El Consejo de Estado Francés sostuvo que esa alza sobrevenida en el curso de la guerra
en el precio del carbón, que es la materia prima de la fabricación del gas, había
alcanzado una proporción tal que no solamente tenía carácter excepcional –ya ahí
está estableciendo una condición, la excepcionalidad– sino que entrañaba en la
fabricación del gas un aumento que sobrepasaba ciertamente los límites extremos de
incremento que hubieran podido ser previstos por las partes en el momento de
contratar. El contrato se había hecho cuando no había atisbo de guerra. Concluyó que,
como consecuencia del curso de las circunstancias indicadas, la economía del
contrato se encuentra absolutamente trastocada (bouleversée). A esta altura nos está
emparentando con el fallo anterior, acerca de la doctrina del equilibrio. El equilibrio
ha quedado totalmente roto.
En consecuencia, lo que se decide en el pronunciamiento del tribunal, es buscar una
solución para poner fin a estas dificultades temporales (destaco lo de temporales). Ello
implica que hay posibilidad de un remedio dentro del plazo originario establecido para la
concesión. Buscar, les decía, una solución que tenga en cuenta a la vez: a) el interés
general, que exige la continuación del servicio por la compañía; y b) las condiciones
especiales en que se encuentra la compañía y que no permiten al contrato recibir su
aplicación normal.
Por lo tanto, para satisfacer ese interés general –sostuvo el Consejo de Estado– quedaba la
compañía obligada a asegurar el servicio concedido. De modo tal que, aún dándose las
circunstancias que hacen aparecer con toda su virtualidad la doctrina de la imprevisión,
el cocontratante no puede dejar de cumplir con sus obligaciones. En lo que hace a los
derechos de la empresa, ésta debía recibir la ayuda de la contratante; pero con la
aclaración de que la empresa debía soportar, solamente a lo largo de este período
transitorio, la parte de las consecuencias onerosas de la situación de fuerza mayor, que la
interpretación del contrato permita dejar a su cargo.
De este modo, reenvió las actuaciones a primera instancia para que las partes, en este caso
el municipio comprometido y la concesionaria, llegaran a un acuerdo acerca de las
condiciones en que se iba a continuar con el servicio. En caso de que no se lograra ese
acuerdo, le correspondía al tribunal de primera instancia, con apelación posterior ante el
Consejo de Estado, fijar la indemnización que le era debida a la concesionaria.
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6. Condiciones de Aplicación

¿Cuáles son, de acuerdo con nuestra experiencia jurisprudencial, las condiciones dentro
de las cuales se aplica esta teoría de imprevisión? En primer lugar, se ha destacado que la
operación del contrato no solamente debe arrojar quebranto, sino que éste supera la
aleatoriedad económica corriente –su demostración queda a cargo de quien pretende
hacer jugar la teoría–. Así lo estableció la Cámara Contencioso Administrativa, entre otras
causas, en un fallo del 10 de julio de 19846, y lo reiteró al año siguiente, el 28 de mayo
del 857.Ya que hablamos de condiciones, agreguemos que esa excesiva onerosidad no
pueda ser paliada con el reconocimiento de las variaciones de costos pactadas. Esta es otra
de las condiciones que debe demostrar aquél que invoca la doctrina; vale decir, que el
sistema normal del régimen de variación de costos no es útil para sufragar las
consecuencias de esta excesiva onerosidad sobreviniente.

En cuanto al Código de Etiopía, el Art. 3.186 prescribe: “La presencia en el contrato de una
cláusula de variación o de revisión de precios, no impide que la indemnización se deba:
a) cuando la cláusula en cuestión no se pueda aplicar; b) cuando ocurre que la aplicación
de esa cláusula, no es suficiente para corregir los efectos del desequilibrio económico del
contrato, por ejemplo –cita el mismo artículo– como consecuencia de fluctuaciones que
recaen sobre otros elementos que aquéllos que han sido escogidos como índice en la
cláusula de variación”.

Otra de las condiciones: El reajuste del contrato y la indemnización que le es debida al

contratista se calculan desde la época en que éste denunció el desequilibrio a la
administración y no desde que el hecho generador del desequilibrio se produjo8. Llega a
esta conclusión la jurisprudencia demostrando que el tiempo transcurrido entre el hecho
y su denuncia por el contratante, es un efecto ya concluido, o cumplido, en los términos
del Art. 1.198 apartado 3ro. del Código Civil. Por lo tanto no corresponde compensación
durante ese período. Sólo se reparará desde la denuncia del contratista ante la
Administración.

Por su parte, el Código Civil de Etiopía en el Art. 3.187 agrega otra condición. La
indemnización requiere que haya un déficit a cargo del cocontratante. Nunca, dice el
código, puede ser reclamada si las circunstancias sobrevivientes tuvieron como único
efecto disminuir o suprimir los beneficios; es decir que el perjuicio tiene que haberse
concretado en un déficit del cocontratante y no solamente en la pérdida de la ganancia
esperada.

En definitiva esta conclusión del Código etíope es perfectamente aplicable en nuestro

derecho, si tomamos en cuenta que es una mera aplicación de las reglas de la
responsabilidad extracontractual del Estado cuando no media un comportamiento
ilegítimo. Porque es conveniente aclarar que ambas doctrinas que estamos examinando,
tanto la teoría de la imprevisión como el hecho del príncipe, encuadran dentro de una
formulación jurídica más amplia propia de la actuación administrativa, que es la
responsabilidad extracontractual del Estado por actividad legítima.

6
Sala III, “Marle Construcciones contra Caja Nacional de Ahorro y Seguro”
7
Id. “Ottonello-Santoro S.A.C. c/ Corporación del Mercado Central”.
8
Ver causa citada en nota anterior.
ALEJANDRO JUAN USLENGHI

7. Consecuencias de la admisión
¿Cuáles son las consecuencias de admitir la existencia de imprevisión? En primer lugar el
otorgamiento de una compensación, como ya había dicho en Gaz de Bordeaux el Consejo
de Estado, para que el co-contratante continúe con la ejecución del contrato. En este
sentido el Código etíope prescribe en el Art. 3.188 (1) “La indemnización aludida debe
dejar a cargo del cocontratante una parte del perjuicio ocasionado por las circunstancias.
Lo que brinda el Estado en estos casos es una ayuda y no un paliativo completo, integral,
de todos los perjuicios sufridos por el cocontratante. Porque, como vimos, las
circunstancias que le dan origen a su aplicación son imprevisibles y ajenas a las partes; de
modo tal que ambos se ayudan para superar estas circunstancias extraordinarias y poder
continuar con la ejecución normal del contrato.
Para fijar la indemnización el Código etíope dice “se tendrá en cuenta en este aspecto los
esfuerzos hechos por el cocontratante para superar sus dificultades, la situación general en
que se encuentra la empresa y todos los otros elementos que hagan a una solución de
equidad”.
¿Qué pasa si esta grave alteración de la ecuación económico financiera no es transitoria
como veníamos predicando?, vale decir que por más que el Estado venga en ayuda del
contratista no va a poder seguir la ejecución del contrato. En este supuesto, doctrina y
jurisprudencia han coincidido en que si las circunstancias sobrevinientes causan la
imposibilidad total de la continuación del contrato, la Administración puede rescindirlo.
Porque en ese caso, se asemejan estas circunstancias a un supuesto de fuerza mayor. Esto
es lo que se resolvió en la causa “Marle”9, a la que les hice referencia y también es la
doctrina del Consejo de Estado Francés, desde 1932, cuando la asentó en la causa
“Compañía de Tranvías de Cherburgo”.
Hasta ahora hemos venido refiriéndonos fundamentalmente al contrato de obra pública
y al contrato de concesión de servicio público; ¿qué pasa en nuestro ordenamiento en
materia de contrato de suministro?. Alguna previsión trae el Decreto Nº 5.720/72, en el
inc.56 de la reglamentación, cuando establece que ante una situación imprevisible, el
proveedor puede requerir mayores costos y ante la negativa de la Administración a
reconocérselos puede solicitar la rescisión del contrato.
Se advierte en la norma una mezcla quizás un poco inoportuna entre conceptos que no
son exactamente iguales, como es la teoría de la imprevisión –a la que hace referencia al
hablar de una situación imprevisible– y el régimen de mayores costos, que está previsto
para otras circunstancias.
Lo que sí ha tenido oportunidad de aclarar la sala que integro, en un pronunciamiento
anterior a que yo formara parte de ella, es que el proveedor en estos casos no puede
rescindir directamente el contrato sino que debe pedir primero a la Administración que le
reconozca los mayores costos y recién, ante su negativa, podrá rescindirlo10.

8. Evolución legislativa de la contratación pública

¿Cómo se fue afirmando en la legislación federal la doctrina del mantenimiento de la
ecuación económico-financiera del contrato? Hay una primera aproximación en el año
1947, cuando antes de sancionarse la ley de obras públicas que hoy nos rige, se gestó la
9
Ver causa citada en nota 5.
10
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal., Sala IV, causa “Garro S.A.I.S.y A.
c/ Estado Nacional -M° de Educación-“, 15-10-85; id. “Cía. General Fabril Financiera c/ Encotel”, 12-8-88.
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Ley Nº 12.910. El objetivo inmediato era su aplicación a las obras contratadas o

ejecutadas durante la guerra. Otra vez vemos aparecer este fenómeno, que lógicamente
trae como consecuencia económica el trastrocamiento del equilibrio financiero de los
contratos.
En este cuerpo legal, lo que se hizo fue prever el aumento de los costos de una serie de
insumos que eran propios del contrato de obra pública. La norma persiguió el propósito
de activar las obras que estaban paralizadas por el aumento desmedido de los precios
provocados por las circunstancias bélicas. No obstante, además de las medidas
coyunturales, se previeron reglas estables que permitieran en lo futuro atender el
problema. Así, en el Art. 6º se instaló la obligación para el Poder Ejecutivo de que prevea
en adelante y para todos los contratos de obras públicas, un régimen de emergencia que
contemple las posibles variaciones de costos.
En el año 1960, incorporó nuevos ítems que tenían que ser valorados en este reajuste de
costos. El Decreto Nº 3.772, del año 1964, reglamentó una vez más la Ley Nº 12.910; y
fíjense la sucesión de normas reglamentarias que se había dado hasta ese momento, que
el Decreto Nº 3772/64, tras aprobar el nuevo régimen, procedió a derogar 16 decretos
anteriores.
En 1961 se reglamenta por el Decreto Nº 6.927 la Ley Nº 15.285 y así vamos viendo
como, cada vez que en el país se produce una grave crisis de tipo económico, provocada
por ciertas medidas políticas, por circunstancias económicas ajenas, o por circunstancias
internas del país; la consecuencia es que se va de madre todo este sistema económico
financiero de los contratos, las obras quedan paralizadas. Tras ello, la angustia de los
gobernantes se orienta a encontrar el camino para reactivar este tipo de emprendimientos;
y para lo cual se dictan normas, normas y más normas.
El Decreto Nº 2.874, del 1975, que hemos dado en llamar el famoso “Rodrigazo”, estableció
un sistema de renegociación de los precios de los contratos para las obras públicas
paralizadas; ampliando el 3.772/64. El Decreto Nº 2.875/75 también amplió el
reconocimiento de variaciones de costo y la Ley Nº 21.250 ratificó ambos decretos. Luego en
el año 1976 aparecen dos nuevos decretos el Nº 2.347 y el Nº 2.348, que dan nuevas normas
para renegociar los contratos y aplican una nueva mecánica de reconocimiento de
variaciones de costo. No quiero seguir abrumándolos, sino simplemente hacerles ver cómo
a lo largo de los últimos años se han ido sucediendo estos regímenes, un tanto anacrónicos
hoy en día, y además no siempre bien ensamblados en un sistema homogéneo.
La última de las emergencias que pasamos, dio origen en el 1989, a las leyes llamadas “de
Reforma del Estado y Emergencia Económica”, que de nuevo afrontaron el problema de
la paralización de los contratos.

9. Diferencias entre imprevisión y mayores costos

¿Cuáles son las diferencias que median entre la teoría de la imprevisión y los mayores
costos? Pues yo había dicho que al referirme al contrato de suministro, había una mezcla
de ambos conceptos.
La teoría de la imprevisión se aplica a supuestos excepcionales, mientras que regímenes
de reconocimiento de las variaciones de costos contemplan situaciones normales de
alteración de precios, provocados por diferentes situaciones de mercado. La teoría de la
imprevisión, por otra parte, trae soluciones excepcionales, en algunos casos indemniza-
ción parcial –como hemos visto– por parte del estado y en otros casos rescisión sin culpa
ALEJANDRO JUAN USLENGHI

del contratista. En cambio la teoría de los mayores costos o el régimen de mayores costos,
apunta a reparar en forma integral la ecuación económico financiera. Por otro lado, la
imprevisión se aplica a todos los contratos administrativos y, en cambio, el régimen de
mayores costos es propio del contrato de obra pública11.

10. Situación actual

Llegamos así a 1991, momento en que la Ley de Convertibilidad –Nº 23.928– deroga
todos los regímenes que autorizan indexaciones de precios, actualización monetaria,
variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas.
¿Desaparecieron los regímenes de variación de costos?. En principio, sí. ¿Desapareció la
teoría de la imprevisión? No, no implica una derogación de esta teoría de la imprevisión;
e incluso no podría hacerlo, porque la base última de esta teoría, está anidada en la
Constitución Nacional y se desprende del Art.17 “la protección de la propiedad”, y del
16 “la igualdad ante las cargas públicas”.
Ante esta nueva situación, en el año 1993 se dicta el Decreto Nº 1.312 que prevé una re-
determinación periódica de los precios en los contratos de obra pública. Establece una
redeterminación anual, la primera tiene que producirse un año después de la oferta y los
nuevos precios se aplicarán, hacia el futuro, sobre la base del cronograma de obra que ya
se ha planteado. Siempre queda inalterable un 20% del precio total, que se adjudica a
beneficios presuntos, a gastos generales indirectos, a costos financieros o cualquier otro
costo de la producción.

11. Conclusión
Creo que fueron loables los propósitos que persiguieron tanto los autores de la Ley Nº
12.910, como quienes dictaron las leyes y reglamentaciones que las siguieron. Estaban
enfrentados a situaciones generalmente de emergencia, urgidos en conseguir la ejecución
de contratos que hacían al interés público, y por lo tanto diseñaron o actualizaron un
sistema que asegurara la retribución de los gastos incurridos y la prosecución de las obras
paralizadas. Pero con el tiempo, esos propósitos –a mi juicio– se fueron desvirtuando.
Contribuyeron varios factores, entre los que podemos citar la inestabilidad económica
recurrente en nuestro país, la desvalorización monetaria que le seguía de cerca y además
estos regímenes que reflejan la adopción promiscua de medidas coyunturales, arbitradas
al calor de la emergencia pero con reglas que pretenden ser permanentes y se insertan para
regir contratos futuros.
Todo este régimen carente de sistematización, derivó en un sistema que llevó a instalar en
nuestro país una verdadera “industria del juicio”, tal como lo calificó la fina ironía
popular. A través de esa industria, los contratistas obtuvieron, en no pocos casos,
irrazonables compensaciones en carácter de mayores costos, que se cargaron sobre las
magulladas espaldas de los contribuyentes.
Esperamos que la estabilidad económica y la aplicación de nuevos regímenes
administrativos, reviertan ese estado de cosas, volviendo a los sabios principios que han
sentado tanto la jurisprudencia como la doctrina administrativas. En ese contexto,

11
Gordillo, Agustín, “Mayores costos, imprevisión, indexación”, en Contratos Administrativos, AADA, Buenos.
Aires, 1977, capítulo VI, p. 103 y ss.
 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

pensamos que la doctrina de la imprevisión y el hecho del príncipe, servirán en primer

lugar para que los contratos administrativos se cumplan y además para que los contratistas
vean garantizados sus derechos a una honesta ganancia y no a espurios lucros. Así los
intereses públicos y privados que están involucrados en esos contratos van a poder
convivir armoniosamente. Confiamos en que así sea, pues el bien común lo exige.