Introducción a las Políticas Publicas – Segunda parte

Clase 13:

Estado de bienestar:
 Comprende las políticas de estado destinadas a brindar atención ante riesgos sociales
comunes a segmentos amplios de la sociedad.
o Estas son: las pensiones para la vejez, la discapacidad, programas de salud,
desempleo, apoyo a los hogares, entre otras

 El tamaño y el alcance de estas políticas y su incidencia en el gasto publico llevo a

hablar de estado de bienestar.

¿Cómo aparece el concepto de bienestar?

o Estado: toma un gran papel en la post guerra: para poder ayudar a la población luego
de los destrozos que genero la guerra
o A partir de entonces se inicia un proceso de transformación del estado de bienestar

Distintos tipos de estado de Bienestar:

 Esping-Andersen (1991) – Los tres Mundos del Estado de Bienestar:

 Sostiene que muchos países gastan en política social, pero no todos gastan igual.
 El gasto es un indicador más  pero no el mas importante para entender la política social
 Propone: pensar en una tipología de regímenes de bienestar, con políticas, entramados
institucionales y relaciones particulares entre el mercado, el estado y las familias en la
provisión de bienestar.
o Diferentes países  diferentes políticas de bienestar
 El elemento clave en su tipología es la desmercantilización, el derecho a sobrevivir sin
trabajar en situación de riesgo (desempleo, enfermedad, vejez)
o Desmercantilización: protegen a las personas que están incapacitadas para trabajar.
o Por enfermedad, por vejez, porque no consiguen trabajo

Tipos de estado de Bienestar:

No es el gasto, sino hacerse estas preguntas, para poder ver los programas que puede tener el estado
de bienestar

¿Quiénes reciben?: personas en situación de pobreza, trabajadores y sus dependientes, ciudadanía

¿Qué beneficios?: beneficios focalizados por ingreso y modestos; beneficios generosos y segmentados
en base al estatus, universales, generosos, uniformes

¿Qué rol tiene el estado en el bienestar?  escaso, subsidiario, central

¿Como se financian? impuestos y/o contribuciones laborales

Habla de tres modelos de estado de bienestar:

1. Liberales
- Políticas sociales para los más pobres
o Beneficios focalizados por ingreso y modestos; financiados con impuestos.
o Principales beneficios son transferencias monetarias
o Amplia presencia del mercado en la provisión de servicios
- Países: EEUU, Reino Unido, Canadá, Australia
  Origen: La política dominada por sectores conservadores o de derecha,
escaso poder sindical

2. Conservadores
- política social para los trabajadores (un adulto por hogar, “el que gana el pan”)
o Beneficios generosos y segmentados en base al salario (dependiendo del
estatus) tiene desigualdad (algunos adultos reciben y el otros no)
o Financiados con contribuciones
o Pensiones son importantes
- Países que se implementan: Europa Continental (Francia, Austria, Países Bajos,
Alemania)
- Origen:
 Coaliciones de sectores medios y de clase trabajadora; sindicatos con poder,
pero menor al socialdemócrata; sectores de izquierda mas débiles. Partidos
demócrata cristianos, centro derecha, fuertes

3. Socialdemócratas
- política social dirigida al ciudadano
- Beneficios universales, generosos, uniformes
- Financiados con impuestos
- Amplia cobertura de servicios
- Ejercicio: Suecia, Noruega, Finlandia, Dinamarca
 Origen:
o Altos niveles de sindicalización y de centralización sindical, fuerte presencia de
partidos de izquierda, centroizquierda

¿De dónde surgen los estados de bienestar?

 surgen inicialmente, de los recursos de poder de las organizaciones de trabajadores, los poderes de
los sindicatos en alianza con partidos de izquierda.
Con el tiempo, se volvieron más poderosos, entonces surgieron más política social
Partidos centro, confesionales, Democracia Cristiana. Partidos de derecha y bajo poder sindical menos
política social

¿Por qué Importan?

- Los estados de bienestar son resultado de la política y al mismo tiempo la estructuran.
Generan sus bases de apoyo y el modo en el que responde a determinados shocks y cambios
en la sociedad varía entre Estado de Bienestar.
- Los estados de bienestar son recursivos, son producto de la sociedad y la modelan

Austeridad:
 A partir de la década de los 70: la globalización  cambia las formas del empleo: la caída del
pleno empleo y el crecimiento del desempleo, junto con el costo de los programas sociales
(maduración del Estado de bienestar) y el envejecimiento de la población, generaron una
fuerte presión fiscal que puso en cuestión la continuidad del estado de bienestar
 Pierson llama a este contexto de presión fiscal  un contexto de “austeridad permanente”
 La literatura habla de la “crisis” del estado de bienestar en varias democracias desarrolladas,
del desmantelamiento del Estado Bienestar

Desafíos del Estado de Bienestar:

 Se comienzan a plantear si el estado de bienestar es bueno o no
 Globalización
 Economía de servicios
 Caída del empleo estable y el crecimiento del desempleo
  Maduración del estado de bienestar significa que ha asumido compromisos que debe cumplir
– Jubilaciones, seguros de desempleo- y que generalmente crecen en contextos recesivos
 Envejecimiento de la población

¿Desmantelamiento del estado de bienestar?

Pierson sostiene que la existencia de un contexto de austeridad permanente no implica el

desmantelamiento, colapso de los estados de bienestar nacionales

Lo que empieza a emerger es la reestructuración más que el desmantelamiento del estado de bienestar

¿Por qué?

Estado de bienestar cuenta con dos fortalezas;

1- Elecciones: el apoyo popular a las políticas del estado de bienestar
2- La resistencia institucional de estas políticas

Combinadas han generado una fuerte resistencia ante la crisis del estado del bienestar

Incentivos Electorales
 Gran apoyo popular al Estado de Bienes, oposición de los votantes y beneficios del Estado de
Bienestar a las reformas radicales
 Crecimiento del estado de bienestar, crecimiento del electorado. Los beneficiarios representan
aproximadamente el 50% de los votantes en los 80s.
 Intereses concentrados son más poderosos que los difusos
 Aversión a las perdidas. El “sesgo negativo” es mas fuerte que la potencial ganancia que pueda
obtenerse al incurrir en un riesgo.

Permanencia Institucional
 Puntos de veto institucionales formales e informales: se necesitan determinadas mayorías
para modificar instituciones formales. Ejemplos de estas estructuras de veto son el
federalismo, bicameralidad, las mayorías cualificadas, los gobiernos de coalición, etc.
 Procesos de dependencia de la trayectoria, “path dependent processes” que hacen difícil
cambiar el rumbo de una trayectoria. Los procesos se auto refuerzan. Expectativas,
preferencias, organizaciones se forman en torno a un contexto institucional determinado.
Aprendizajes, expectativas, coordinación contribuyen a restringir el rango de opciones
existentes y las posibilidades de reformas radicales.
 Estos factores llevan a que el cambio en Estado de Bienestar probablemente sea
incremental. El ataque frontal al Estado de Bienestar es un suicidio político.

Política de Reforma
 La reforma del Estado de Bienestar no es una batalla entre quienes quieren el statu-quo y
quienes quieren desmantelar el Estado de Bienestar. Se trata de procesos negociados, de
reformas por consenso y donde ganan peso los votantes pivotes (pivotal voters) que permiten
aprobar una reforma. Mas que desmantelamiento hay reestructuración.
 Dada la popularidad del Estado de Bienestar quienes avanzan una reforma tienen una gran
debilidad política y buscan acuerdos amplios para repartir la responsabilidad de las reformas,
pera no perder apoyo electoral. Al mismo tiempo buscan acuerdos con el fin de mostrar que la
reforma tiene apoyo, que no será de corto plazo, que es legítima. El electorado quiere la
continuidad y predictibilidad de las políticas de bienestar (salud, pensiones, etc.). Esto lleva a
reformas moderadas.
 Es probable que los gobiernos más identificados con el EB sean los que puedan hacer la
reestructuración sin pagar un costo político enorme. Son más creíbles. Esto nuevamente lleva
a reformas moderadas.
  Hay que reacomodar los presupuestos

Restructuración:

Tiene tres dimensiones:

1. Re-mercantilización: la imposibilidad de subsistir si no es trabajando. Reducción de coberturas

ante riesgos (seguro de desempleo)
a. Las personas pierden beneficios  ahora tienen que trabajar más. Ante el riesgo
deben trabajar mas

2. Contención de Costos: reducir la política social con el fin de cortar gastos, no con el objetivo de
desmantelar. Temor a los impuestos desmedidos, especialmente sobre sectores medios, a los
impuestos al trabajo que desincentiven el empleo en contextos de recesión.
3. Recalibración. Dos modos:
1. Racionalización es mejorar los programas para que cumplan con sus objetivos (por ej.
Evitar abusos)
a. Que los programas cumplan los objetivos
2. Actualización: atender a nuevos riesgos; nuevas dinámicas familiares y laborales (ej.
Guarderías, atención a adultos mayores), incoherencia entre políticas existente y necesidades.
b. Actualización  para poder poner nuevas políticas según lo que se requiera en ese
momento

Política de Reestructuración
Agenda de restructuración y coaliciones de reforma varían de acuerdo a las características del estado
de Bienestar

1. Liberal: remercantilizacion
2. Conservador: recalibración (actualización) y contención de gastos
3. Socialdemócrata: recalibración (racionalización) y contención de gastos

Política de Reestructuración

1. Liberal: remercantilización arena partidaria/electoral es el ámbito donde se resuelven y negocian

los procesos de restructuración. Votantes pivotes son en general menos apegados al statu-quo. Menos
enraizamiento del EB en general, apoyo popular moderado, presión de reforma moderada.
Remercantilizacion: reducción de pagos a personas en edad de trabajar. Contraprestación.
2. Socialdemócrata: Gran alcance de programas y apoyo popular. Presión moderada de reforma.
Contención de gastos y racionalización de programas (salud). Sindicatos y partidos de izquierda.
3. Conservador: Gran alcance de programas, gran apoyo popular, y fuertes presiones de reforma.
Participación sindicatos y empleadores en política social. Sistemas basados en el consenso y las
coaliciones. Problemas: Baja participación laboral, alto costo de las pensiones, desempleo entre
menos calificados, falta de participación de mujer en el mercado laboral. Contención de costos de
pensiones y recalibración (actualización) para ingreso de la mujer al mercado de trabajo. Negociación
con actores de centro, reformas de recalibración.

Reformas:

1. Agenda de reestructuración y coaliciones de reforma varían de acuerdo a las características

del Estado de Bienestar.
2. Reformas para contener costos
3. Posibilidad de abordar nuevas necesidades son limitadas en un contexto de austeridad
permanente. Control de gastos también para inaugurar nuevas políticas.
 4. Situación más compleja: EB conservadores. Niveles de gasto elevados, concentración en
transferencias generosas, y segmentación. Costos concentrados y población excluida

La Retracción del Estado de Bienestar

Pierson
¿Qué es la retracción? Cambios que cortan el gasto, restructuran programas para hacerlos residuales
—que llegan a los más pobres solamente—o que alteran el ambiente político aumentando la
probabilidad de estos resultados en el futuro.
Los cambios de largo plazo en el entorno político son la “retracción sistémica”
Los cambios inmediatos en los programas son“ retracción programática"

Clase 14 y 15 – 3 de octubre

 Los orígenes, evolución y retracción de los beneficios de la seguridad social en América

Latina
 Expansión de beneficios para poblaciones excluidas – Quiénes son los excluidos? – Política
de expansión – Casos
 • Desafíos futuros

Orígenes de los programas sociales

 La política social en América latina históricamente protegió a los trabajadores del sector
formal y sus dependientes
 Pensiones, servicios de salud y asignaciones familiares establecidas como sistemas de
seguridad social entre 1920 – 50
 Financiados con contribuciones e impuestos
 La movilización sindical fue el principal factor detrás de la creación de beneficios de
seguridad social
o Herramientas importantes para poder resolver conflictos  sistema de jubilación

Consolidación de la Seguridad social

- La seguridad social se desarrolló en América latina más que en ninguna otra región en
desarrollo
- Los sistemas más amplios se desarrollaron en los países más industrializados y con los
movimientos sindicales más importantes o con competencia democrática mas relevante
(Uruguay, Argentina, Costa Rica y Chile)
- Profundización en los 1960: más beneficios, pero cobertura limitada
o Mejores los beneficios los que estaban dentro del sistema, pero no había mayor cantidad
de persona
- Los outsiders permanecieron excluidos de la seguridad social y una profunda división entre
insiders y outsiders
- Algunos gobiernos autoritarios crearon programas sociales grandes para outsiders. Estos
programas se lanzaron en respuesta a la protesta rural (Brasil 1960s) o la competencia
electoral (ej. México 1990s). Sin embargo, estos programas fueron temporarios y/o
discrecionales
- Antes de la tercera ola de democracia, pocos programas grandes y no discrecionales fueron
creados para outsiders. Esto sucedió en el en democracias con competencia electoral por
outsiders (Chile 1960s, Argentina 1940s)

Retracción de la Seguridad Social

- Los sistemas de seguridad social fueron erosionados por la crisis de la deuda, inflación, y las
reformas de mercado en los años 80 y 90
- Presión para recortar el gasto. Herramientas: recortes en beneficios; reglas más estrictas de
acceso; descentralización de servicios sociales.
 - Privatización de jubilaciones/pensiones. Primera región en el mundo en adoptarla en los 90
- Beneficios focalizados en los más pobres
o Generalmente selectivos, temporarios e insuficientes
o Beneficios si eran chicos, eran muy selectivos
o Beneficios focalizados  controla quien los recibe
- Mas empleo  más seguridad social
- Que haya suficiente empleo para cubrir el gasto (las jubilaciones)

La expansión de la política social:

- Programas sociales de gran alcance y no discrecionales dirigidos a sectores históricamente
excluidos de la protección social o “outsiders”
- (trabajadores informales, rurales, desocupados y sus dependientes)

¿Por qué es sorprendente la expansión?

La literatura existente enfatizaba:
- El achicamiento del rol del estado, en lugar de la expansión de la política social
- La dificultad que enfrentan los outsiders para la acción colectiva
- Oposición de los insiders (trabajadores formales) a los beneficios dirigidos a outsiders
- Existencia partidos que mantienen vínculos clientelares con la población outsiders

Preguntas de investigación:

- ¿Por qué́ algunos gobiernos han expandido beneficios a los outsiders y otros no?
- ¿Por qué́ observamos modelos diferentes de política social?

Expansión de la Política Social:

Creación de nuevos programas o extensión de programas pre-existentes que cubren al menos al 35%
de la población outsider relevante.
Programas de alcance nacional y no discrecionales – gobernados por reglas que fijan las condiciones
de elegibilidad

Explicando la expansión

- En democracia, dos factores han motivado al gobierno a expandir la política social:

o La competencia electoral por los excluidos
o La movilización social de coaliciones de movimientos de excluidos y sindicatos
reclamando la expansión
- Si la democracia no tiene competencia, y estos actores no son significativos electoralmente,
no se activan los mecanismos de respuesta

Modelo restrictivo vs inclusivo

El contenido de la política social resulta de la negociación entre los actores que participan del diseño
de la política. Es clave quiénes participan y su poder institucional.
Restrictivo: resulta de la negociación en el congreso entre partidos con distintas preferencias de
política social
Inclusivo: resulta de negociaciones que involucran a coaliciones de movimientos sociales y sindicatos
Explicando la expansión y el modelo inclusivo
1. Respuesta a la movilización en gran escala por parte de una coalición de movimientos sociales y
sindicatos.
2. Negociación del contenido de los programas con los dirigentes de estos movimientos, o respuesta
estratégica a sus reclamos de política social.

Evolución de la Movilización Social  Reclamando Expansión (1996 – 2010)

Protesta deja de ser el único mecanismo para participar en la discusión política. Dialogo social 
Empieza a tener canales institucionales

Esto llevo a una caída en la protesta. La protesta por lo general responde bien cuando les dan
respuestas
Algunos movimientos empiezan a ingresar en puestos en Estados -ministerios, secretarias, asesores de
ministros, etc.

A partir de eso gran caída de las protestas

Tres ámbitos:
- Protesta
- Canales institucionales
- Ingresan en el Estado

 cuando las organizaciones participan del gobierno: quieren que al gobierno le vaya bien, entonces
deja de lado algunos intereses – uno de los TRADE off de participar en el gobierno (pierden alguno
de sus intereses, ya que no pueden completar con todos los intereses entonces dejas de lado algunos
de ellos)

Movilización social

Intenta influir sobre la política publica  pero lo puede hacer en distintos ciclos de la política publica,
utilizando las distintas estrategias:

(dependiendo de las personas y los intereses, se utilizan diversas estrategias)

Tres modos que la organización de movimientos sociales se aproxima al estado para poder influir en
la política y acercarse a los políticos, depende la estrategia por la cantidad de personas dentro del
movimiento y sus intereses.
 1) La presión y participación por canales institucionales
a. Participando en consejos de políticas publicas
b. Utilizando el lobby en el congreso
c. Participando en sesiones informativas con legisladores
d. Hablar con los que están en el poder, para que les intereses algunas cuestiones  los
políticos les sirven: les dan ideas con que trabajar
2) La protesta y las manifestaciones
a. Presión para colocar temas en la agenda pública y gubernamental
b. Mostrar su poder de movilización al gobierno
3) Poblando el aparato estatal
a. Cargos en el estado desde donde defender sus políticas
b. Fortalecer sus organizaciones en el estado y fuera del estado (capacitación,
financiamiento para proyectos, información, etc.)
i. Entrar en el estado: hace que las organizaciones tengan un vínculo y formen
parte de la política, cerca de los que toman las decisiones y cambian la
política
ii. Fuente de resistencia para cambiar la política publica o no (dependiendo de
sus intereses)

Factores Alternativos
• El crecimiento económico y el boom de los commodities
• La difusión de modelos de política social
• El rol de los gobiernos de izquierda

En resumen;

Tres elementos importantes:

1. Importancia de los outsiders en la democracia (voto, movilización)
a. Los outsiders cuando se abrió la democracia, comenzaron a tener relevancia, los
comenzaron a tener en cuenta
b. Las movilizaciones  desestabiliza a los partidos en el gobierno
2. Coaliciones de organizaciones que representan outsiders y sindicatos
3. Política social no-discrecional
a. La mayoría de los planes sociales no están pensando en que si no vota en el candidato
se les saca esos planes

Nuevo Escenario de Política Social

• Beneficios para Insiders y Outsiders
– Integrados en determinadas áreas de política
publica (Incluidos dentro del mismo programa)
– Segmentados o Fragmentados (Pertenecen a diferentes estructuras)
– En conjunto, los programas para insiders y para outsiders cubren en mayor (inclusivos) o menor
medida (restrictivos) a la población.

Cuestiones a Considerar
• Los programas integrados para outsiders e insiders, son más estables? ¿Es más difícil que sean
recortados en contextos políticos o económicos adversos?
• ¿Qué ha sucedido con los sectores que permanecían no cubiertos o que recibían beneficios
insuficientes? ¿Ha habido reformas expansivas, se han recortado beneficios?

Dinámica Política Post-expansión

– Crecimiento marginal de cobertura
Si movilización social o competencia electoral es intensa (por ej., Piñera 2010-14 en Chile; Macri en
Argentina 2015-6)
Nivel de nuevos beneficios es bajo si el gobierno es conservador
– Erosión de cobertura y de nivel de beneficio
En situaciones de caída del crecimiento/ajuste económico, pero sin eliminación de programas sociales
(por ej., Bolsa familia en Brasil).

I. Desafíos de la Política Social

• Variación sub-nacional en la implementación de servicios.
 Desigualdad geográfica en indicadores de bienestar.
 Las políticas de menor desarrollo: vivienda, programas laborales/educativos para jóvenes.

Variación Subnacional en la Implementación

Servicios Descentralizados:
⎼ Cómo garantizar servicios similares en todo el territorio? Qué explica una mayor/menor provisión
de servicios?
Rol de Autoridades Subnacionales
- Provisión de servicios en función del alineamiento
político.
- Reglas de descentralización generan distintos incentivos que favorecen o no la provisión por
parte de los actores subnacionales (por ej. , Brazil control nacional, Colombia controles
limitados).

Desigualdad Territorial
- Disparidades geográficas en indicadores bienestar. Mortalidad infantil como indicador clave
de bienestar.
- La mortalidad infantil ha caído en toda la región, pero hay importantes diferencias
subnacionales en los niveles de MI.
- Por qué́ algunos países son territorialmente más desiguales que otros? Cómo reducir la
desigualdad territorial?

Algunas hipótesis sobre el impacto de la política social

1. La desigualdad territorial es mayor donde los programas sociales son de menor alcance territorial.

2. Los programas sociales descentralizados con controles del centro (Brasil), o centralizados (Chile)
favorecen la reducción de la desigualdad.

Clase 16 – 12 de octubre de 2022

Agenda de la Clase
Los recursos de gobierno del Ejecutivo Argentino
Repaso: recursos institucionales, partidarios y fiscales que el presidente argentino tiene a su
disposición para gobernar
- Los recursos del presidente y la agenda presidencial
- Los recursos de gobierno y la actividad legislativa del Congreso y del Ejecutivo
- El funcionamiento del régimen presidencial en Argentina

Características del Poder Ejecutivo argentino

- El régimen político argentino es un régimen presidencialista, caracterizado por poseer un
poder ejecutivo monista y unipersonal.
 - El presidente electo por elección popular directa y su mandato es fijo.
- A diferencia de lo que ocurre en el parlamentarismo, aquí el poder ejecutivo y el poder
legislativo presentan separación de orígenes, supervivencia y propósitos.

Los recursos de gobierno del Ejecutivo argentino

- El Poder Ejecutivo argentino cuenta con recursos institucionales y fiscales suficientes para
formar y mantener coaliciones de gobierno y avanzar la agenda presidencial a discreción.
- Los recursos institucionales le permiten al ejecutivo gobernar de manera virtualmente
unilateral, pero el uso efectivo de estos recursos es contingente a la distribución del poder
partidario y al nivel de integración de los partidos políticos.

¿Cuáles son estos recursos (institucionales y fiscales)?

- Capacidad de formación del gabinete – modificar el gabinete
- Poder de decreto
o La capacidad del ejecutivo de emitir decretos legislativos (de urgencia)
o Decretos legislativos son fuertes: porque el presidente que tenga mayoría 
 No pueden ser modificados, necesitan una mayoría
 Ambas cámaras deben imponerse en contra – para ser decretado
- Poder de veto
o Vetar las leyes
o Veto fuerte: es necesario que ambas cámaras se expidan
o Dos tercios (mayoría calificada)

Permanentes: no se modifican  el gabinete poder de veto y de decreto

Los recursos partidarios del poder Ejecutivo:
- El contingente legislativo del presidente
o Como se distribuyen las bancas en el congreso
- La cohesión de los partidos políticos
o La cohesión del partido político que el presidente llega el poder (más importante)
o Si el partido tiene agenda nacional, si busca ganar en la mayoría o en todos los distritos
o O si sus legisladores solo tienen intereses en su agenda local

Los recursos fiscales del poder ejecutivo:

1. Transferencias intergubernamentales que funcionan como recursos de gobierno
2. También tiene la capacidad de modificar el presupuesto – con bastante discrecionalidad

Los recursos de gobierno y el funcionamiento del régimen presidencial

- El uso de los recursos institucionales solo puede hacerse efectivo en tanto el Ejecutivo
controle un contingente legislativo suficiente como para contrarrestar cualquier maniobra
opositora destinada a bloquear dicho uso
- La utilización de los recursos fiscales solo puede hacerse efectiva mientras el ejecutivo tenga
financiamiento suficiente y encuentre actores partidarios con incentivos complementarios

Conclusiones:
1) El régimen político confiere al presidente recursos para gobernar
2) Los recursos de gobierno permiten. Al presidente disciplinar políticamente a legisladores y
gobernadores, así como centralizar la autoridad fiscal, pero el uso pleno de estos recursos
puede alterar el equilibrio entre los actores principales del régimen político y movilizarlos,
eventualmente, a resistir o limitar el poder presidencial
Clase 17 – 17 de octubre de 2022

El estado – rol del estado, capacidad que tiene el estado para poder establecer sus objetivos
- Vamos a hablar de formulación e implementación de las políticas publicas

¿Qué es el estado?
- El instituto que reclama para sí el monopolio de la violencia legítima en un territorio dado. El
control de la violencia legítima no es el único rol del estado, pero es el que le es propio – Max
Weber
- Propio del estado: el monopolio de la violencia política, estado es un instituto que representa un
orden legitimo (que los ciudadanos creen)
- Un orden legitimo: los ciudadanos creen y lo aceptan y hacen sus acciones teniendo en cuenta
en ello

Rol del estado en el Desarrollo

El estado es fundamental para el desarrollo económico en los países de industrialización tardía (los
que tardaron más en industrializarse que en otros)
Peter Evans:
El rol que juega el estado en el proceso de desarrollo es visto desde tres ópticas distintas a través
del tiempo:
Tres momentos cronológicos sobre el pensamiento del estado:
1. Primera ola: dice que el rol del estado es fundamental en el desarrollo
a. Ej. Infraestructura, facilitar y o financiar la industrialización
2. Segunda ola: critica de la primera
a. Piensa que el estado es un problema  aplica el instrumental neoliberal a la
compresión del estado (lo teoriza desde esa mirada)
b. El rol del estado debe ser resolver lo mínimo  solo rol de control
3. Tercera ola: critica esta segunda ola de pensamiento
i. Centra no ya en si el estado aplica las políticas correctas, sino en si puede
instrumentarlas
ii. Eje es: la capacidad estatal
iii. ¿puede el estado llevar adelante sus proyectos?
iv. ¿puede llevar adelante la política industrial?
v. ¿puede reducir sus funciones al mínimo, es decir, llevar adelante esa
transformación?

Rol del estado:

- El supuesto que subyace al pensamiento de la tercera ola es que la capacidad estatal de un
determinado estado es robusta para llevar adelante políticas públicas o no lo es,
independientemente de que políticas se trate

Visión Neoutilitaria
Visión utilitaria: nos dice que el estado es el problema  como se piensa el rol del estado
o Visión neoliberal: funcionarios solo quieren rentar
Visión Neoutilitaria: el estado como problema
- Teoría del estado como renta – seeking (orientado a la obtención de renta)
- Los funcionarios buscan maximizar su probabilidad de sobrevivir en el poder
- A tal fin
o Distribuyen los recursos públicos (subsidios, empleos, prestamos) entre sus partidarios
para lograr su apoyo y/o
o Utilizan su autoridad para generar rentas públicas a grupos favorecidos, limitando las
fuerzas del mercado (ej. Racionamiento de divisas, licencias aranceles o limitaciones a
las exportaciones)
 - Todo lo que genera un beneficio que no se generaría en competencia  es una renta: se lo ve
como algo negativo
- Visión pesimista
o La competencia para ocupar cargos públicos es aún competencia por las rentas
o La generación de rentas para grupos privilegiados torna menos atractiva la inversión
productiva; la economía pierde dinamismo, disminuye su eficiencia

Solución para la visión Neoutilitaria:

- Para reducir sus efectos nocivos, el estado debe reducir su intervención al mínimo,
reemplazando el control burocrático por los mecanismos de mercado.
- Variación en el universo de actividades que pueden permanecer bajo jurisdicción estatal en esta
literatura

Evans: la concepción Neoutilitaria es un avance sobre la visión neoclásica del estado neutral
- Reintroduce el rol de la política
- Ve a los estados como depredadores de la sociedad
- Extraen rentas de la sociedad
- Generan un empresariado interesado en las rentas y no provee bienes colectivos

Evans: esta caracterización es aplicable a algunos casos de estados específicos donde el estado es
depredador, pero no sirve como teoría aplicable a los estados en general
- La visión Neoutilitaria presenta una paradoja: el estado es un problema debe convertirse en el
agente iniciador e instrumentado de programas de ajustes (la solución).
- ¿Cómo podrían hacer esto las autoridades orientadas a la apropiación de renta?

Critica a la visión Neoutilitaria:

Visión Institucionalista Clásica
1- ¿Por qué actúan colectivamente los burócratas, que son apropiadores de rentas? ¿porque
existe el estado? ¿Por qué los burócratas podrían construir el estado vigilante, mínimo?
2- Evidencia empírica refuta dos supuestos básicos del neoutilitarismo:
a. Que las relaciones de intercambio son naturales y
b. Que son anteriores a otras relaciones sociales
3- Los mercados están inextricablemente integrados en redes sociales, pautas culturales y lazos
individuales polivalentes. Y funcionan bien cuando están apoyados en otro tipo de relaciones
sociales. Durkheim: confianza mutua y entendimiento culturales compartidos
4- Polanyi: el mercado este entrelazado con lazos sociales y con las políticas estatales. No existe
por fuera de estas relaciones e instituciones
5- Weber: la empresa capitalista depende de que exista un tipo de orden que solo puede
proporcionar el estado burocrático moderno (previsible). El capitalismo y burocracia son el
uno para el otro. Este estado es la imagen opuesta al estado neoutilitario. El uso de las
prerrogativas del carfo para maximizar sus intereses particulares era premoderno

Mercado necesita de una burocracia:

- Corporativamente coherente, aislada de la sociedad
o Una burocracia eficaz, que contrata expertos, a través del reclutamiento basado en el
mérito

6- Gershenkron: Además de un orden institucional adecuado, el estado proporcionó a los países

de industrialización tardía el capital para la industrialización. Además, ante la dificultad de los
empresarios de asumir riesgos, el estado debe actuar como empresario substituto
7- Hirshman: además del capital, lo que falta en los países de desarrollo muy tardío del tercer
mundo es la “capacidad empresarial” la voluntad de arriesgar capital e invertirlo en
actividades productivas. Estado debe brindar incentivos para instar a los capitalistas a invertir
Tercera Ola:
- No se trata solamente de identificar las políticas correctas que permitan el desarrollo: se
requiere también de un estado capaz
- La respuesta no está en el desmantelamiento del estado, sino en su reconstrucción.
- Necesidad de una estructura perdurable y eficaz; no se trata solamente de la formación de sus
tecnócratas
- Capacidad transformadora del estado requiere de una autonomía enraizada – coherencia interna
y conexiones externas
- Estado debe estar conectado con la sociedad, en contacto con la sociedad, ¿Qué es lo que los
empresarios pueden hacer? Que es real, ¿que no es tan real en las demandas? – conexiones
institucionalizadas en la sociedad

Evans: Diferentes tipos de estado en países de desarrollo tardío

- Estados desarrollistas
o Tiene una burocracia coherente, meritocrática; es capaz de movilizar los recursos
necesarios para la industrialización
o Generar la voluntad de invertir y la capacidad empresarial. Provee bienes y servicios
colectivos
o En base a las teorías anteriores: los estados que logran un orden burocrático
meritocrático (weber), el financiamiento (gershekron) y la capacidad empresarial
(Hirshman) son estados desarrollistas
o Característica clave: la burocracia es autónoma – tiene capacidad para fijar sus objetivos
orientados al bien común e instrumentarlos y esta enraizada en la sociedad, lo cual le
permite obtener información; generar consensos difíciles entre los actores económicos y
el estado. A diferencia de Weber, la burocracia no está aislada de la sociedad.
o Ej. Japón, Corea, Taiwán
- Estados Predatorios
o Rent seeking
o Carece de una burocracia coherente.
o Es amalgama de personalismo con un aparato estatal mercantilizado.
o Carece de autonomía: es incapaz de desarrollar e instrumentar metas coherentes dado
que las decisiones de política económica están en venta
o Caracterizado por una flagrante apropiación de rentas públicas que socava la posibilidad
de inversión y no provee los medios necesarios para el desarrollo de una economía
moderna. El estado extrae para beneficio de sus funcionarios sin brindar servicios ni
beneficios a la sociedad
o Ej., Zaire
- Estados intermedios
o Es capaz de auspiciar un desarrollo notable
o Reductos de eficiencia en la burocracia
o Modernización gradual del aparato estatal en lugar de una transformación amplia.
o Parte del estado esta caracterizado por una burocracia basada en el favoritismo y
vínculos personales
o Los reductos de eficiencia cuentan con un reclutamiento meritocrático y enraizamiento
o Rodeados de un mar de clientelismo, los reductos dependen de la protección personal de
los presidentes
o Falta de coherencia del aparato estatal en general, vínculos con sociedades menos
institucionalizados, mas personales
o Ej. Brasil, India

Diferentes tipos de estado:

- Estados desarrollistas; elementos no burocráticos son importantes. Redes de méritos externas.
Son distintas de las redes de parentesco o las lealtades lugareñas del esquema predatorio
 - Autonomía inserta en lazos sociales que suministran canales para la negociación y
renegociación continua de objetivos y políticas
Lecciones:
Cuando los estados no funcionan, es porque:
- Hay escasez y no exceso de burocracia
- La capacidad del estado es un bien escaso
- Los estados desarrollistas son más selectivos en sus políticas
- Demandas de accion sobre el estado superan su capacidad
- Necesidad de reconstrucción del estado
- Aparatos capaces para un tipo de política puede ser la base para instrumentar otro tipo de
políticas

Clase 18 – 19 de octubre

- Formulación e implementación de políticas publicas

- Capacidad estatal
- Burocracia de Base

Rol del Estado en el Desarrollo

- El Estado es fundamental para el desarrollo económico en los países de industrialización
tardía.
- El rol que juega el Estado en los procesos de desarrollo es visto desde tres ópticas distintas a
través del tiempo. Tres olas de pensamiento y prescripciones de política pública acerca del rol
del Estado.
- Peter Evans

Rol del estado

Tercera ola: Se centra no ya en si el Estado aplica las políticas correctas sino en si puede
instrumentarlas.
El eje es: la capacidad estatal.
- ¿Puede el estado llevar adelante sus proyectos?
- ¿Puede llevar adelantes la política industrial?
- ¿Puede reducir sus funciones al mínimo, es decir, llevar adelante esa transformación?

El supuesto que subyace al pensamiento de la tercera ola es que la capacidad estatal de un

determinado Estado es robusta para llevar adelante políticas públicas o no lo es, independientemente
de qué políticas se trate.

Tercera Ola
- No se trata solamente de identificar las políticas correctas que permitan el desarrollo; se
requiere también de un Estado capaz.
- La respuesta no está en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstrucción. (Evans
1996:530).
- Necesidad de una estructura perdurable y eficaz; no se trata solamente de la formación de sus
tecnócratas.
- Capacidad transformadora del Estado requiere de una autonomía enraizada—coherencia
interna y conexiones externas (Peter Evans).

Diferentes Tipos de Estado

 Estados Desarrollistas
 Japón, Corea, Taiwán
 Estados Predatorios
 Zaire
  Estados Intermedios
 Brasil, India

Lecciones
 Hay escasez y no exceso de burocracia.
 La capacidad del Estado es un bien escaso.
 Los Estados desarrollistas son más selectivos en sus políticas.
 Más que desmantelar hay que reconstruir el Estado.
 Aparatos capaces para un tipo de política pueden ser la base para instrumentar otro tipo de
políticas.

Ejemplo:
Descentralización en Brasil
Brasil estableció un sistema universal de salud (SUS) en 1988.
SUS está descentralizado a nivel local pero el gobierno nacional fija prioridades, provee
financiamiento, y controla la implementación.
Organizaciones de la sociedad civil, proveedores de servicios, sindicatos participan en consejos de
salud local. Estos consejos tienen que aprobar el presupuesto de salud local.

Política de SIDA en Brasil

 Los funcionarios públicos enfrentaron el enorme desafío de implementar la política de HIV-
SIDA en todo el territorio. En los años 2000, esta política fue descentralizada a los estados y
gobiernos locales, cuya capacidad burocrática y voluntad política varia enormemente.
 La burocracia nacional temía que el clientelismo y la corrupción socavara la política de SIDA.
• ¿Qué estrategia persiguió la burocracia nacional?

Burocracia de Base
• Movilizar aliados fuera del Estado.
• Movilizar la sociedad civil para que controle al
gobierno y defienda el programa de HIV-SIDA.

Burocracia de Base
• Movilizar la sociedad civil para que controle al gobierno y defienda el programa de HIV-SIDA.
– La sociedad civil pone presión sobre los gobiernos subnacionales para que se ajusten a los
lineamientos de la política nacional. Monitorea la implementación.
– Los burócratas nacionales movilizan a las organizaciones con financiamiento federal, las involucran
en consejos de política publica, y las entrenan como lobistas.
– Las organizaciones de SIDA entonces presionan a políticos locales que intentan resistir a la política
de HIV-SIDA o que demoran su implementación.
15
• Las organizaciones de SIDA pasaron de un par de docenas en 1980 a más de 1,000 en 2010.
• Desarrollo intencional de activistas por parte del Estado.

Clase 19 – 26 de octubre de 2022

Imagen de la industria en Argentina

¿Cómo es la industria textil en Argentina?

- Se compone de una vasta red de pequeños talleres domiciliarios que derivan trabajos a
terceros  a filiales de empresas locales y extranjeras de la indumentaria, y pagan por prenda
- Es imposible conocer el número exacto de estos talleres y del personal que trabajan en ellos,
pero algunos funcionarios estimaron en 2009 había 3000 en capital federal
Competencia hacia abajo  competir con los precios  cada empleado tiene menos trabajo
- Talleres clandestinos
o Para poder achicar el costo
o Mayor beneficio para las marcas
o Muy difícil de regular
o Se le paga por cada prenda que hace  entonces no se paga por hora

En CABA la industria de la indumentaria tiene niveles extremadamente altos de violaciones a las

normas laborales
1) en 2008, los voceros de la industria estimaban que cerca del 80% de los trabajadores eran
informales
2) a los factores que contribuyen a las malas condiciones de trabajo en la industria del vestido en todo
el mundo se les añade la situación jurídica de los trabajadores migratorios no documentados.

Problemática mucho más grande en argentina: hay mucha gente que está en negro porque no están
documentados  muchos extranjeros

¿Cómo está regulada la industria textil en argentina?

- Ley general de contrato de trabajo
- Ley de trabajo a domicilio
- Una comisión formada por los sindicatos, las asociaciones de empresarios de la industria y el
ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social establece las tarifas para el trabajo a destajo
en esta actividad

¿Cómo esta regulada la industria textil en CABA?

- Jurisdicción dividida: en 1999 el gobierno nacional transfirió parcialmente el control de las
inspecciones laborales a la ST-CABA en el caso de todas las disposiciones legales menos las
que regían los acuerdos de tercerización, que son la norma en la industria de la indumentaria.
Entonces, en los hechos, hasta 2006 el cumplimiento de las normas laborales en la industria
del vestido se hallaba bajo la jurisdicción del MTESS.

Pre-2006: ¿Por qué carecía el MTESS de la capacidad para enfrentar las violaciones normas
laborales?
1) El MTESS contaba con grandes recursos administrativos
2) Carecía de muchos de los mecanismos administrativos que suelen asociarse a una burocracia
autónoma y coherente
3) Vínculos estado-sociedad: SOIVA y la Alameda

2006: el incendio y la intensificación del control

- Abrir ventana para que se intervenga
- Incendio por corto circuito  termino en muertos
- La ST-CABA fue culpada por los hechos (aunque carecía de poder legal para hacer cumplir la
ley en esa jurisdicción)
- La ST-CABA emprendió una campaña de una amplia recolección de información, trabajando
en conjunto con La Alameda.

2006: El incendio y la intensificación del control

- En los once días posteriores al incendio, inspectores de la ST-CABA cerraron, en una serie de
operativos, 122 talleres.
- Hacia septiembre del 2006, la ST-CABA había realizado 1.700 inspecciones en el sector y
clausurado 700 talleres.
- En los primeros ocho meses de 2007 la STCABA cerró 713 talleres.
Pre-2006: ¿Por qué carecía el MTESS de la capacidad para enfrentar las violaciones normas
laborales?
1) El MTESS contaba con grandes recursos administrativos.
2) Carecía de muchos de los mecanismos administrativos que suelen asociarse a una burocracia
autónoma y coherente.
3) Vínculos Estado-sociedad: SOIVA y La Alameda.

2006: ¿Por qué se modifico la aplicación de la ley? El incendio como ventana de oportunidad:
- Por ser responsabilizada, la ST-CABA se hizo cargo de las inspecciones.
1) Recursos administrativos: Ésta contaba con un gran número de inspectores (uno cada 15.000
trabajadores en 2007), y más del 15% del total de inspectores fueron destinados al problema de los
talleres clandestinos. Estos inspectores recibían una formación especial

2) La creación de esta división generó entre el personal cierta estabilidad laboral, lo cual garantizaba
que las inspecciones de esa rama de actividad continuarían aun cuando hubiera un cambio de gobierno
central.

El incendio como ventana de oportunidad:

- Por ser responsabilizada, la ST-CABA se hizo cargo de las inspecciones.

3) La capacidad de la ST-CABA para emprender una campaña de vastos alcances se debió a una serie
de cambios políticos posteriores al trágico incendio, que transfirieron la jurisdicción al gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y dieron mayor poder a La Alameda.

2006: ¿Por qué se modifico la aplicación de la ley? El incendio como ventana de oportunidad: La
capacidad de la ST-CABA para emprender una campaña de vastos alcances se debió a la combinación
de sus vínculos con La Alameda y al alto nivel de recursos administrativos disponibles: sin los
primeros, les habría sido virtualmente imposible a los inspectores descubrir a numerosos talleres
ocultos; y sin los segundos, no habrían podido ir más allá de los reclamos inmediatos de La Alameda
y conducir operaciones de envergadura.

2008: Freno a la aplicación de la ley

1) Cambio en la administración.
2) Se mantuvieron los recursos administrativos.
3) Cambios en el vinculo Estado-sociedad

En resumen:
La trayectoria de aplicación de las normas laborales en la industria de la indumentaria en CABA
desde 2001 hasta 2009:
En los primeros años el Estado casi no reaccionó frente a las violaciones extremas de dichas normas.
Luego, a partir de 2006, la aplicación de las normas se incrementó drásticamente durante casi dos
años; pero desde 2008 volvió a menguar.

¿Por qué cambió tan drásticamente, en tan breve lapso, la capacidad del Estado para reaccionar frente
a violaciones de las leyes laborales?
Según la literatura: La capacidad para la aplicación de las normas es muy estable, ya que es producto
de los recursos administrativos (cantidad de inspectores) y su autonomía (protección respecto de la
interferencia política).

Matthew Amengual (2011) agrega: la aptitud de los inspectores de movilizar recursos de la sociedad
con vistas a la aplicación de tales normas (vínculos Estado-sociedad).

Clase 20 – 31 de octubre
Instituciones
 son los limites concebidos por los seres humanos que modelan la interacción humana de maneras,
perfectamente análogas a las reglas del juego de un deporte de competición por equipos.
- Las instituciones están compuestas de reglas
- Las organizaciones son análogas a los jugadores en un juego competitivo

Instituciones formales vs instituciones informales

- Las instituciones políticas pueden ser formales o informales
- Ambos tipos de instituciones juegan un rol significativo en la política

¿Qué son las instituciones formales y las informales?

- Instituciones formales:
o Son reglas escritas aceptadas como obligatorias dentro de un sistema de gobierno
o Ej.: leyes aprobadas por el congreso
o Están sancionadas oficialmente y estructuran el comportamiento y las actividades
humanas en torno a una meta o actividad
- Instituciones informales:
o Son reglas conocidas y sancionadas por fuera de canales institucionales oficiales
o Ej. acuerdos de corrupción. De clientelismo, el secreto de las mafias, el dedazo. –
México
o que no están escritas, pero todos las conocen y regulan el comportamiento de las
personas
o Pienso que va a haber una sanción
o Como me tengo que comportar – aunque no este regulado por instituciones formales
 puede fortalecer o debilitar las reglas formales

Debilidad institucional
- Según Brinks, Levitsky y Murillo – en gran parte de América Latina, las instituciones son
inestables y no logran modelar efectivamente el comportamiento de los individuos, creando
un hiato entre “las reglas del juego” y su resultado esperado
- Las instituciones formales fuertes más que la regla son la excepción en el mundo en
desarrollo

Instituciones Débiles
- ¿Qué son las instituciones débiles?
o Inestabilidad: cuando estamos en un sistema donde la debilidad institucional es más
relevante, los políticos están pensando en la elección siguiente.
o Incumplimiento: no modelan el comportamiento de los actores – fracasan en imponer
las reglas
o Insignificancia – que las instituciones no tengan grandes ambiciones. Si están o no están
las personas se van a comportar igual
- Son reglas inestables (cambian todo el tiempo) y / o de cumplimiento débil y/o cuyo objetivo
es insignificantes

Instituciones fuertes:
- Son reglas estables, tienen un objetivo valioso y lo alcanzan, y por tanto modelan el
comportamiento y las expectativas de los actores

Tipos de Debilidad Institucional

– Incumplimiento
 ➢ Las reglas no se cumplen, son ignoradas debido a la incapacidad de los funcionarios
estatales para aplicar las reglas o la decisión de no aplicar las reglas por parte de funcionarios
estatales.

– Inestabilidad
➢ Las reglas cambian con una frecuencia inusualmente alta y en sentidos contradictorios, lo
que impide que los actores desarrollen expectativas estables sobre cómo funcionan.

– Insignificancia
➢ Carecen de ambición para cambiar el comportamiento individual/el status quo. Si se
cumplen totalmente, el estatus quo continua. Si deja de existir, el comportamiento de los individuos
permanece inalterado.

Incumplimiento: Falta de aplicación de las reglas

¿Por qué ocurre?
 No hay un monitoreo eficiente
 Es muy costoso poder llevarla acabo
 Conveniencia o no – vista gorda (por parte del estado)
 No hay capacidad por parte del estado
 Mucha resistencia a aplicarla  genera más costo político
 Costo político (puede ser de distintos tipos)
 Dinámica de implementación de la ley  dependiendo de las elecciones (se cumplen las
leyes antes de las elecciones)
 Contradicción de la ley
 Falta de especificidad
 Aplicación de la ley impugnativa
- Tolerancia (negligencia estratégica en la aplicación, normalmente motivada por incentivos
políticos)
- Aplicación selectiva (beneficia a los aliados, afecta a los opositores)
- Instituciones Decorativas: creadas sin la intensión de aplicación total
 No se crean con la intensión de ser aplicadas
 Como estado no está en los planes aplicarlas
 Se pueden activar, si actores empujan a hacerlo
- Aplicación no punitiva: Se aplica la ley y se imponen sanciones, pero las penas son
demasiado bajas para modificar el comportamiento
- Capacidad estatal débil en relación con la resistencia social:
o Estados distantes: aplicación intermitente, especialmente donde hay menos resistencia
social. Beneficia a distintos sectores por clase y geografía. Se aplican algunas reglas en
algunos momentos, pero no todas las reglas todo el tiempo. La capacidad estatal es
relacional y depende de la cooperación social o de su resistencia. El cumplimiento
supone co-produccion. Si aquellos que se residen a cumplir con las reglas son poderosos
aun los estados fuertes pueden tener problemas en aplicar la ley.
 Sociedad + estado  para llegar a un mismo objetivo
o Leyes aspiracionales: creadas con las expectativas de un cumplimiento social bajo
inicialmente, pero con la meta de un cambio a largo plazo en las normas sociales
 Estados las adoptan para quedar bien

Inestabilidad:
- Reformas seriales: se reemplazan las reglas y los procedimientos en forma sistémica, sin
llegar a afianzarse o acomodarse a un equilibrio estable

Posibles causas de las instituciones débiles:

- el costo del incumplimiento o el cambio institucional es más bajo que el costo de su
cumplimiento
 - La falta de cumplimiento voluntario debido a normas sociales no congruentes.
- Debilidad por diseño, leyes creadas para no ser aplicadas sino para satisfacer reclamos o
expectativas de actores internacionales, ONG, etc.
- Leyes aspiracionales
- Separación de objetivos entre quienes escriben y quienes hacen cumplir las reglas
- Shocks económicos socavan la estabilidad institucional
- Coaliciones inestables que socavan la estabilidad. Por ejemplo, la volatilidad electoral
incentiva el cambio de reglas electorales
- La estabilidad institucional puede retroalimentarse  trampas de inestabilidad

Fortaleza institucional y Normas sociales

- El cumplimiento de las reglas esta generalmente reforzado por normas congruentes (por
ejemplo, parar en un semáforo en rojo) No se trata solamente de sanciones sino de normas de
cumplimiento
- Las reglas formales buscan modificar las normas sociales (uso de cinturón de seguridad, por
ejemplo), al punto de hacer que las reglas sean casi inútiles

Cambio institucional
- Instituciones fuertes
o Incremental: cambio lento y gradual, acumulativo
o Segmentación, nuevas reglas se crean sobre viejas instituciones, conversión, la misma
regla adquiere nuevos objetivos; deriva institucional, se produce una atrofia gradual de
la institución; desplazamiento, la regla se vuelve irrelevante
- Instituciones débiles
o Colapso y reemplazo rápido de instituciones

Institutional Change In Weak Institutional Environments Changing levels of enforcement or

compliance can bring about institutional change.
Reinterpretation of existing institutional structures even if the formal institutions remain the same
(same laws, different interpretations).
Noncompliance may generate rule stability of formal rules even if the goals of a given institution are
not attained. Governments may decide to not change a controversial rule but rather may not enforce it.

Por qué importan las instituciones débiles?

- ¿Qué podría contribuir a la fortaleza institucional?

- ¿Cómo podemos incrementar la fortaleza institucional?

7 de noviembre – clase 21

1. Sistemas federales
- Principales características y diferencias entre sistemas federales

2. Problemas de los sistemas federales

Federalismo

Desde la década de los ochenta, las instituciones federales y la descentralización ha ganado relevancia
en América Latina, y a nivel global

En América Latina ha habido en la región un abandono de la “tradición centralista”

En la región, la proporción del gasto público subnacional se ha duplicado entre 1980s y 2015, pasando
del 13% al 25%

Hay cuatro federaciones: en América Latina  Argentina, Brasil, México y Venezuela

En los sistemas federales, hay más arenas para la competencia política y la formulación y/o
implementación de políticas públicas. Las dinámicas multinivel adquieren relevancia con la
descentralización y con las estructuras federales

Sistemas Federales
 un sistema federal contiene múltiples niveles de gobierno, cada uno de los cuales ejerce su
autoridad sobre áreas de política pública determinadas constitucionalmente, pero donde solo un nivel,
el gobierno nacional, es soberano a nivel internacional.

El federalismo incluye “autogobierno” y “gobierno compartido”

- Los sistemas federales son comunes en:

o Democracias multinacionales
o Paises de gran extensión territorial
o Paises con grandes poblaciones
o Democracias con fragmentación lingüística a nivel territorial
o Todas las democracias de larga data que son multinacionales y multiétnicas son estados
federales (India, Canadá, Bélgica, los EEUU, España, Suiza)

Características de los Sistemas Federales:

 Congreso Nacional Bicameral
o Una cámara alta que representa las unidades territoriales subnacionales
(estados/provincias)
o Una cámara baja que representa a los ciudadanos
Variación en los Sistemas Federales

1. Federalismo demos-restrictivo y federalismo demos-permisivo

- El grado de sobrerrepresentación en el senado/cámara alta

- La autoridad del senado para definir políticas públicas
- Los tipos de cuestiones que quedan bajo la egida de las unidades subnacional

Sobrerrepresentación en la Carama Alta

- Mismo número de senadores por estado, independientemente de la cantidad de habitantes
o EEUU, Brasil, Argentina
- En argentina y Brasil, la desproporcionalidad esta también en la cámara baja
o Sao Paulo en Brasil debería tener 144 legisladores (con proporcionalidad perfecta) tiene
70, el número máximo permitido por la constitución (el mínimo es 8)

Cuestiones bajo la Autoridad de las Unidades Subnacionales

- En algunas federaciones, los estados están a cargo de políticas públicas, pero el control y la
definición de esas políticas es prerrogativa del centro /gobierno nacional (federalismo demos-
entablan)
- En otras, decisiones cruciales de política publica son realizadas por las unidades
subnacionales (demos constraining federalism)
- ¿implicaciones de que la definición de políticas públicas críticas bajo responsabilidad de
estados subnacionales?
2. Federalismo simétrico y federalismo asimétrico

Asimétrico: las constituciones asignan competencias lingüísticas, legales y culturales diferentes a las
unidades subnacionales (España, India). Este es el caso de las federaciones multinacionales

Simétrico: las constituciones asignan las mismas competencias a todas las unidades de la federación
(EEUU)

Orígenes de los Sistemas Federales:

Coming together (de Acuerdo)

- Negociación entre unidades independientes que acuerdan ceder parte de su soberanía
principalmente para incrementar sus recursos y su seguridad colectiva

Holding together (de Unidad)

- Los líderes políticos entregan poder constitucional a las unidades subnacionales para crear
una federación con el fin de mantener el país unido

Clase 22 – 9 de noviembre

Sistema multinivel, en paises federales

Sistemas federales: en los sistemas

Expansión agropecuaria y deforestación

Bosques Amenazados:
- América latina tiene el mayor potencial para la expansión agrícola en el planeta
- También tiene niveles altos de desigualdad y concentración de la tierra
- La presión para deforestar se intensifico durante el boom de los commodities en los años 2000
- Se generaron nuevas instituciones de protección de bosques en la región. La preocupación es
que estas leyes fueran leyes decorativas, instituciones débiles (con bajo cumplimiento y
cambios permanentes

¿Por qué la deforestación en un problema?

o Calentamiento global
o Almacenan dióxido de carbono  liberan oxigeno
o Deforestación  saliniza los suelos (no se puede cultivar)
o Deforestar hace que el suelo se desgaste -> no se puede cultivar

- Expansión agrícola en el Chaco Argentino

o Se ubica principalmente en cuatro provincias de bajo ingreso
o Estas provincias centrales del chaco perdieron el 9% de su bosque entre 2006 y 2014
o Hay una correlación positiva entre área deforestada y cultivo de soja en los
departamentos del Chaco entre 2002 y 2010

Ley de presupuestos mínimos:

- En 2007, la “ley de Bosques” fue aprobada por el Congreso debido a la presión ONG
ambientales nacionales aliadas a legisladores de provincias con mayor población urbana
- La ley fue resistida por los gobernadores de provincias con gran superficie de bosque
 - La ley requiere que las provincias aprueben una ley de bosques (Ordenamiento Territorial de
Bosques Nativos, OTBN), en consonancia con la nacional
- Los OTBNs deben ser propuestos por el ejecutivo, votados por la legislatura previa su
discusión (no vinculante) en consejos participativos

OTBN Contiene:
1) Mapa de zonificación de bosques de acuerdo con su valor de conservación:
- rojo (alto, conservación)
- amarillo (intermedio, actividades sustentables)
- Verde (bajo, conversión/tala)

2) Regulación de actividades en áreas amarillas

3) Régimen de sanciones y multas por incumplimiento

Gobernadores deben implementar el OTBN

Variación en la Implementación de la Ley

Consistencia entre OTBN provinciales y la Ley nacional:

- Zonificación
- Regulación de áreas amarillas
- Reclasificación de fincas /campos a nivel individual

Aplicación de la Ley:
- Tasa de deforestación en áreas rojas y amarillas (donde está prohibido talar)
- Tasa de deforestación general

OTBNs:
- Gran variación resultante entre provincias en definición de:
o Mapas
o regulación de áreas amarillas
o Multas, sanciones (diseño y aplicación)

Gobernadores, Productores, y Coaliciones Conservacionistas

La decisión de los gobernadores de diseñar regulaciones consistentes con la Ley de Bosques y

hacerlas cumplir, está moldeada por:
✓El poder de grandes productores.
✓Presencia o ausencia de coalición conservacionista.

Alternative Explanations

Partisan Competition: fear of replacement. Higher consistency, lower deforestation.

• Similar levels of competition across provinces.

State Capacity: capable states should be able to curb pressure from organized interests, engage in
technocratic policymaking, monitor forest protection.
• Similar capacity (fiscal revenue collection, social indicators).
• Those with greater funds for environmental protection show worse enforcement.
Proximity to the Agricultural Core: areas closer to the agricultural core will experience greater
deforestation.
• No systematic empirical connection.

Soy Suitability
• No systematic empirical connection

Conservationist Coalitions:
• Organized interests opposing the expansion of the agricultural frontier
• Advance environmental principles or act in self-interest.
• Each group’s collective action—even if not concerted—puts pressure on governors to design and
enforce conservationist aspects of the NFPR.
• Connect the question of forest protection with other issues such as property rights, the status of
indigenous communities, and the provinces’ longerterm economic development plans

Final Notes
• The NFPR reduced deforestation but there is considerable subnational variation in its
implementation
• The presence of a conservationist coalition is critical for governors to design regulations
consistent with the NFPR, even when producers are strong. In the presence of strong producers, in
turn, governors relax enforcement regardless of whether a conservationist coalition is present.

Clase 23 – Descentralización

Fases de formulación e implementación de políticas publicas:

Descentralización

Definición
 transferencia de autoridad a las unidades subnacionales o la creación de competencias para
unidades subnacionales en un sistema federal o unitario
- La descentralización es un proceso multifacético
Formas de descentralización:
- Política: cuando los ciudadanos pueden elegir autoridades en las unidades subnacionales
- Administrativa: tiene que ver con la implementación de políticas
- Fiscal: cobrar impuestos, poder crear nuevos impuestos

¿Qué factores han motivado la descentralización?

- Crisis económicas, reformas de mercado, que puede llevar a los paises a reducir los
presupuestos públicos vía la descentralización
- Influencia de círculos de política y el IFI (instituciones financieras internacionales) que
promueven un rol más limitado para el estado nacional; la descentralización es vista como
mas eficiente.
o Organismos institucionales – que el estado nacional gaste menos, que se descentralice
o Alentó la descentralización
- Presión de las organizaciones de la sociedad civil que buscan incrementar la participación
ciudadana en la toma de decisiones
- Consideraciones electorales. Los partidos políticos que (ya) no logran ganar votos a nivel
nacional promueven la descentralización con el fin de a) ganar elecciones y recursos a nivel
subnacional b) limitar el alcance de un partido poderoso a nivel nacional
- Descentralización como un modo de pacificación en un contexto de guerra civil

Descentralización en Colombia
 - Colombia tuvo el conflicto armado más violento – con el mayor número de víctimas – de
América latina, una región con muy pocas guerras durante el siglo 20
- El centralismo era considerado una de las causas principales del conflicto armado
- Los políticos se embarcaron en la descentralización con el objetivo de pacificar el país
“pacificación vía descentralización”

El sistema político colombiano antes de la descentralización:

- Sistema altamente centralizado, unitario; los presidentes designaban a los gobernadores que
designaban a los alcaldes.
- Competencia partidaria limitada. El frente Nacional fue establecido después de la guerra civil
llamada la violencia (1948 – 1958). Los partidos pasaron a gobernar juntos compartiendo el
gobierno entre ellos
- El centralismo y el Frente Nacional excluyeron a otros actores de la política. El conflicto
armado en los años 1980 fue considerado por muchos un resultado de centralización

De acuerdo con Eaton: (2006)

- ¿Por qué la descentralización alimentó el clientelismo armado?
- ¿Qué lecciones podemos extraer de este estudio
o Las causas de un problema, puede ser que no sea la solución al problema  resolver las
consecuencias hay que ver que se provocó y buscar la solución allí en el núcleo del
problema