Ventajas de oponer la Prescripción al Ejecutor Coactivo

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Ventajas de oponer la Prescripción al Ejecutor Coactivo

        Mery Bahamonde Quinteros

Voces: Exigibilidad de la deuda tributaria, prescripción de deuda, procedimiento de cobranza

coactiva, medidas cautelares, procedimiento no contencioso, recurso de queja

Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal  N° 03869-Q-2016

Asunto                        : Queja

Procedencia               : Cusco

Fecha  de emisión      : 28 de octubre de 2016

Fecha de Publicación : 08 de noviembre de 2016

1. Criterio Jurisprudencial

Respecto al efecto de la oposición de la prescripción a la acción de la Administración para

determinar la obligación tributaria, así como de la acción para exigir su cobro y aplicar sanciones
interpuesta al Ejecutor Coactivo, el Tribunal Fiscal mediante Resolución de Observancia Obligatoria
N° 03820-Q-2016, ha establecido el siguiente precedente de observancia:

“Procede declarar fundada la queja y ordenar que se remita el expediente al Ejecutor Coactivo para
que emita pronunciamiento sobre la prescripción de la acción de la Administración para
determinar la obligación tributaria, así como de la acción para exigir su cobro y aplicar sanciones,
si califica como solicitud no contenciosa o recurso de impugnación el escrito presentado ante éste
con el fin de que se pronuncie sobre la prescripción cuando la deuda tributaria se encuentra en
cobranza coactiva, siempre que el procedimiento iniciado como resultado de dicha calificación se
encuentre en trámite.

Asimismo, procede disponer la suspensión temporal del procedimiento coactivo y ordenar al

Ejecutor Coactivo que se abstenga de ejecutar medidas cautelares que hubiera trabado o de trabar
o ejecutar alguna otra, en tanto no emita pronunciamiento sobre la prescripción que le ha sido
opuesta. En caso no pueda ordenarse al Ejecutor Coactivo que emita pronunciamiento sobre la
prescripción, al haberse notificado la resolución emitida en el procedimiento iniciado como
resultado de indebida calificación, procede disponer la suspensión temporal del procedimiento
coactivo y ordenar al Ejecutor Coactivo que se abstenga de ejecutar medidas cautelares que
hubiere trabado o de trabar o ejecutar alguna otra, mientras no haya un pronunciamiento firme en
el citado procedimiento”

2. Descripción de los hechos

La quejosa solicitó la conclusión del procedimiento de cobranza coactiva y opuso al ejecutor

coactivo la excepción de prescripción de la acción de la Administración para efectuar el cobro de
las deudas materia del citado procedimiento, sin embargo mediante Resolución Coactiva el
ejecutor coactivo calificó de forma indebida su escrito y lo derivó a dos áreas distintas para su
atención, sin haber motivado debidamente tal decisión ni haber realizado la correcta evaluación de
su pedido lo que según ésta vulnera su derecho de defensa y de petición previstos y los demás
principios previstos en la Ley N° 27444, por lo que solicitó al Tribunal Fiscal que ordene al ejecutor
coactivo emita pronunciamiento sobre dicha prescripción.

La SUNAT informó al Tribunal Fiscal que seguía a la quejosa el procedimiento de cobranza coactiva
de las deudas contenidas en diversos valores y que la quejosa opuso la prescripción por lo que
resolvió suspender el citado procedimiento hasta la emisión de la prescripción deducida.

Asimismo a SUNAT indicó que se remitió dicho escrito a la Sección de Control de la Deuda para la
atención de la solicitud de prescripción, habiéndose otorgado al mencionado escrito el trámite de
solicitud no contenciosa de prescripción, el cual fue atendido mediante Resolución de Intendencia y
que respecto a las órdenes de pago del RESIT objeto de cobranza se abrió el expediente de
apelación el cual fue declarado inadmisible mediante Resolución de Intendencia sin que se haya
impugnado.

El Tribunal Fiscal declaró fundada la queja toda vez que el ejecutor coactivo calificó de forma
indebida el escrito mediante el cual la quejosa opuso la prescripción ante éste, ocasionando que se
le otorgue a dicho escrito, por un lado, el trámite de una solicitud no contenciosa de prescripción y
por otro lado el trámite de recurso de apelación contra una resolución de intendencia que declaró
improcedente una anterior solicitud de prescripción.

Señala el órgano colegiado que dado que ya existen pronunciamientos al respecto del escrito en el
que la quejosa opuso la prescripción, los que además quedaron firmes por cuanto fueron
notificados conforme a ley sin que la quejosa haya impugnado dichos actos, no corresponde que el
ejecutor coactivo emita pronunciamiento sobre dicho escrito, ni que el Tribunal Fiscal disponga la
suspensión temporal de la cobranza coactiva, por lo que se declaró improcedente la queja en dicho
extremo.
Así, conforme con el acuerdo contenido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2016-22 se
estableció como criterio vinculante:

“Procede declarar fundada la queja y ordenar que se remita el expediente al Ejecutor Coactivo para
que emita pronunciamiento sobre la prescripción de la acción de la Administración para
determinar la obligación tributaria, así como de la acción para exigir su cobro y aplicar sanciones,
si califica como solicitud no contenciosa o recurso de impugnación el escrito presentado ante éste
con el fin de que se pronuncie sobre la prescripción cuando la deuda tributaria se encuentra en
cobranza coactiva, siempre que el procedimiento iniciado como resultado de dicha calificación se
encuentra en trámite.

Asimismo, procede disponer la suspensión temporal del procedimiento coactivo y ordenar al

Ejecutor Coactivo que se abstenga de ejecutar medidas cautelares que hubiera trabado o de trabar
o ejecutar alguna otra, en tanto no emita pronunciamiento sobre la prescripción que le ha sido
opuesta. En caso no pueda ordenarse al Ejecutor Coactivo que emita pronunciamiento sobre la
prescripción, al haberse notificado la resolución emitida en el procedimiento iniciado como
resultado de indebida calificación, procede disponer la suspensión temporal del procedimiento
coactivo y ordenar al Ejecutor Coactivo que se abstenga de ejecutar medidas cautelares que
hubiere trabado o de trabar o ejecutar alguna otra, mientras no haya un pronunciamiento firme en
el citado procedimiento

3. Fundamentos del Criterio de Observancia Obligatoria establecido por el Tribunal Fiscal

El Tribunal Fiscal consideró que a efectos de resolver el citado recurso correspondía determinar la
consecuencia que se deriva cuando se presenta una queja por infracción al procedimiento por
calificarse como solicitud no contenciosa o recurso impugnativo al escrito presentado ante el
ejecutor coactivo con el fin de que éste se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la
administración para determinar la obligación tributaria. Así como sobre la acción para exigir su
cobro  aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria se encuentra en cobranza coactiva y el
procedimiento iniciado como resultado de dicha calificación se encuentra en trámite.

El Tribunal Fiscal sustenta el criterio de observancia obligatoria en los siguientes fundamentos:

Respecto a la oposición de la prescripción en el procedimiento de cobranza coactiva

 La prescripción puede ser opuesta por el deudor tributario en el procedimiento de cobranza

coactiva, al calificar este como un procedimiento administrativo, toda vez que en virtud de
los artículos 47 y 48 del Código Tributario ésta excepción puede ser opuesta en el
procedimiento administrativo y judicial.

 El ejecutor coactivo debe de verificar que ha operado la prescripción según lo previsto por
el numeral 3 inciso b) del artículo 119 del Código Tributario y el artículo 16 de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, puesto que el propósito de ambas normas es que no
proceda a la cobranza coactiva cuando se verifica que ha operado la prescripción.
  El ejecutor coactivo cuenta con facultad de analizar y emitir pronunciamiento sobre la
prescripción en aplicación de los artículos 48, 112, 116 y 119 del Código Tributario.

 Si el ejecutor coactivo no emite pronunciamiento sobre la prescripción opuesta infringe el

artículo 48 del Código Tributario y las disposiciones que rigen el procedimiento de cobranza
coactiva.

Respecto a la derivación efectuada por el ejecutor coactivo de la  solicitud de prescripción a éste

invocada

 Derivar la oposición referida a la prescripción para darle trámite de solicitud no

contenciosa o de recurso de reclamación vulnera el debido procedimiento pues ello
implicaría que no puede oponerse la prescripción en el procedimiento de cobranza
coactiva, máxime cuando solo procede la suspensión del procedimiento de cobranza
coactiva cuando se haya interpuesto los recursos impugnativos dentro de del plazo.

 Procede la interposición del recurso de queja cuando la Administración ha efectuado una

incorrecta calificación de los escritos a fin de que se encausen los procedimientos a fin de
que estos se desarrollen conforme a ley y a los intereses de las partes, criterio de
observancia obligatoria establecido en la Resolución N° 08862-2-2004.

 Procede que en vía queja se reencauce el procedimiento en tanto ello sea posible, esto es
mientras no se haya notificado una resolución del procedimiento no contencioso o
contencioso tributario, puesto que en tal caso corresponde impugnar la resolución emitida,
sin perjuicio de que la queja sea declarada fundada.

 Cuando el Tribunal Fiscal resuelva la apelación deberá declarar la nulidad de la misma, al

haberse derivado indebidamente el medio de defensa presentado al ejecutor coactivo;
asimismo deberá resolver sobre el fondo del asunto de contar con los elementos suficientes
para ello, según lo dispuesto por el artículo 217 de la Ley N° 27444.

 Cuando en apelación no se cuente con los elementos probatorios suficientes para resolver
el Tribunal Fiscal declarará la nulidad de la resolución apelada y remitirá los actuados al
Ejecutor Coactivo para que cumpla con emitir pronunciamiento sobre la prescripción que le
fue opuesta.

 Corresponde declarar fundada la queja cuando el Ejecutor Coactivo hizo una indebida
calificación y le dio trámite de no contencioso o de reclamación y ordenar a la
Administración que los actuados sean remitidos al Ejecutor Coactivo para que este se
pronuncie por la prescripción alegada, siempre que se encuentre en trámite.
  Corresponde que todos los actuados sobre la prescripción invocada en el procedimiento de
cobranza coactiva sea evaluado por el Ejecutor Coactivo en cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 150 de la Ley N° 27444.

 Cuando se haya remitido el expediente al Ejecutor Coactivo y este omita pronunciarse

corresponde que se interponga el recurso de queja, correspondiendo al Tribunal Fiscal
pronunciarse por la prescripción invocada según lo previsto por la Resolución de
Observancia Obligatoria N° 0226-Q-2016.

Respecto a la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva

 Procede que el Tribunal Fiscal disponga la suspensión temporal del procedimiento coactivo
y ordene al ejecutor que se abstenga a ejecutar las medidas cautelares que hubiera
trabado o de trabar o ejecutar alguna otra, en tanto no emita pronunciamiento sobre la
prescripción que le fue opuesta y que derivó indebidamente a otra área de la
Administración, o en tanto no culmine el procedimiento no contencioso o contencioso
tributario que el administrado se vio obligado a seguir.

 El Tribunal Fiscal precisa que la suspensión de la cobranza coactiva solo se ordenará en los
supuestos en los que el Ejecutor Coactivo infringió el procedimiento al derivar
indebidamente el escrito mediante el cual el administrado opuso la prescripción a otra
área de la Administración.

 La suspensión de la cobranza coactiva opera en los supuestos en los que se sigue un

procedimiento no contencioso por indebida calificación, no siendo de aplicación la
Resolución de Observancia Obligatoria N° 07367-3-2004 según el cual no procede la
suspensión de la cobranza coactiva durante el trámite de un procedimiento no contencioso
iniciado como tal a solicitud del administrado.

 Se indica que el supuesto de la suspensión de la cobranza coactiva recae en la naturaleza

misma de la queja regulada en el artículo 155 del Código Tributario y los artículos 31 y 38
de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, pues es propósito de la ley que no se
proceda con la cobranza coactiva cuando se verifica que ha operado la prescripción,
otorgándose para tal efecto el derecho de oponerla en cualquier momento del
procedimiento que incluye el de cobranza coactiva.

 Se señala que sólo la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva ha previsto en el inciso b)

del artículo 31 que el Ejecutor Coactivo debe de suspender la cobranza coactiva por orden
del Tribunal Fiscal, se señala que pese a que el Código Tributario no ha previsto causal de
suspensión no se puede otorgar un tratamiento diferenciado a las cobranzas coactivas de
otras Administraciones Tributarias.

4. Comentarios
4.1 ¿Qué es la prescripción?

La prescripción extintiva es una institución jurídica de vital importancia para el orden y la seguridad
jurídica, la misma que es relevante en el Derecho Tributario, toda vez que limita el poder de la
Administración Tributaria frente a los contribuyentes al limitarse el ejercicio de sus facultades a
determinados plazos

Así pues, el artículo 43 del Código Tributario, señala que la acción de la Administración Tributaria
para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar las
sanciones prescribe a los cuatro años, y a los seis años para quienes no hayan presentado la
declaración respectiva. Asimismo, prevé que dichas acciones prescriben a lis diez años cuando el
agente de retención o percepción no ha pagado el tributo retenido o percibido.

Cabe indicar que la prescripción no extingue ni el derecho ni la acción, sino que únicamente
posibilita liberarse de la obligación en vía de excepción o de acción, pues en sí provee de un
derecho de defensa frente a la pretensión de quien fue perjudicado con el transcurso del tiempo.

4.2 ¿Cuál es la oportunidad para oponer la solicitud de prescripción?

De conformidad con el inciso o) del artículo 92 del Código Tributario, el deudor tributario tiene
derecho a solicitar la prescripción. Asimismo el artículo 48 del anotado código dispone que se
puede oponer la prescripción en cualquier estado del procedimiento administrativo o judicial.

En atención a las citadas normas se interpreta que el deudor tributario puede oponer la
prescripción en cualquier procedimiento administrativo, así pues si realizamos un repaso de los
procedimiento administrativos regulados en el Código Tributario y normas de desarrollo, tenemos:
el procedimiento de compensación de oficio, el procedimiento de devolución, procedimiento de
fiscalización, procedimiento de revocación a solicitud de parte, procedimiento de reclamación,
procedimiento de apelación y procedimiento de cobranza coactiva.

4.3 ¿Cómo se invoca la prescripción?

1. Prescripción como excepción en recurso impugnatorio

La prescripción puede ser invocada como una excepción en el procedimiento de reclamación y/o
apelación en cuyo caso la deuda tributaria cuya prescripción se deduce no es exigible
coactivamente según lo previsto por el artículo 115 del Código Tributario y serán los órganos
encargados de resolver el recurso impugnatorio quienes deben de pronunciarse por dicha oposición
a la acción de la SUNAT.

1. Prescripción como procedimiento no contencioso

La Administración Tributaria ha otorgado a la solicitud de prescripción el trámite de un

procedimiento no contencioso regulado en el artículo 162 del Código Tributario.
 

En esa línea, el Texto Único de Procedimientos Administrativos de la, TUPA SUNAT, aprobado
mediante Resolución de Superintendencia N° 192-2015/SUNAT, en el Procedimiento 57 del TUPA
de SUNAT señala que autoridad competente para resolver dicha solicitud de prescripción
presentada en mesa de partes de la SUNAT es el jefe de la División de Control de Deuda y/o el
Gerente de Control de la Deuda y Cobranza de la Intendencia y/u Oficina Zonal quien deberá
resolver en el plazo de 45 días hábiles. Posteriormente ante la falta de pronunciamiento de la
Administración en el referido plazo, según el artículo 163 del Código Tributario, el deudor tributario
podrá interponer una reclamación contra la resolución ficta denegatoria, y en el supuesto que en el
que la SUNAT se pronunció declarando improcedente el citado recurso, corresponde la
interposición del recurso de apelación contra dicha resolución que declaró improcedente la
solicitud de prescripción.

En ese sentido, cuando el contribuyente invoca de la prescripción durante el trámite de otros

procedimientos administrativos, tales como, compensación de oficio, devolución, solicitud de
revocación, en cuyo caso el plazo para impugnar la deuda tributaria objeto de cobranza por parte
de la SUNAT ha transcurrido, la Administración Tributaria otorga a dichas solicitudes el trámite de
solicitud no contenciosa administrativa.

1. Prescripción como cuestionamiento de la exigibilidad de la deuda tributaria en cobranza

coactiva

Conforme lo ha previsto el artículo 116 del Código Tributario, el Ejecutor Coactivo es quien ejerce
las acciones de coerción para el cobro de la deuda tributaria, estando facultado, entre otros para
verificar la exigibilidad de la deuda tributaria a fin de iniciar el procedimiento de cobranza coactiva.

Asimismo, según lo prescrito por el artículo 119 del referido código y el artículo 16 de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, el procedimiento de cobranza coactiva debe ser concluido o
suspendido cuando ha operado la prescripción.

El Tribunal Fiscal en la Resolución de Observancia Obligatoria N° 0226-Q-2016 señaló que la

prescripción no solo puede ser invocada como una excepción en el procedimiento contencioso
tributario o mediante un procedimiento no contencioso, sino que puede oponerlo en el
procedimiento de cobranza coactiva.
 

Sobre el particular, es necesario distinguir dos conceptos que al parecer no quedan claros en la
antes citada jurisprudencia, el primero es  la oportunidad de oposición de la prescripción y el
segundo es el trámite que se debe dar a dicha solicitud.

Así pues en las Resoluciones de Observancia Obligatoria N° 0226-Q-2016 y 03869-Q-2016 el

Tribunal Fiscal ha señalado que el Ejecutor Coactivo cuenta con facultad de analizar y emitir
pronunciamiento sobre la prescripción en aplicación de los artículos 48, 112, 116 y 119 del Código
Tributario; en tal sentido, si es que el ejecutor coactivo no emite pronunciamiento sobre la
prescripción opuesta infringe el artículo 48 del Código Tributario y las disposiciones que rigen el
procedimiento de cobranza coactiva.

De los criterios jurisprudenciales antes glosados, el deudor tributario puede interponer la

prescripción mediante dos procedimientos: (i) Prescripción de la deuda en cobranza coactiva
invocada al Ejecutor Coactivo de la Administración Tributaria y (ii) Prescripción de la deuda en
cobranza coactiva cuyo trámite se origina como solicitud no contenciosa.

Ambos procedimientos gozan de prerrogativas totalmente distintas lo cual es cuestionable pues en

ambas se discute la prescripción de una deuda tributaria en estado de cobranza coactiva.

 Prescripción de la deuda en cobranza coactiva invocada al Ejecutor Coactivo de la

Administración Tributaria

Es indiscutible que la prescripción puede ser opuesta en el procedimiento de cobranza coactiva al

ser este también un procedimiento administrativo, sea dicha solicitud sea dirigida al Ejecutor
Coactivo o mediante un escrito dirigido a la SUNAT o a la Administración Tributaria que lleve a
cabo el procedimiento de cobranza coactiva, lo que el Tribunal Fiscal ha olvidado señalar es cuál es
el procedimiento que debe de seguir para que el Ejecutor Coactivo resuelva dicha solicitud.

Ahora bien, de la lectura de las Resoluciones de observancia obligatoria N° 0226-Q-2016 y 03869-

Q-2016, antes mencionadas, queda claro que a criterio del Tribunal Fiscal, el Ejecutor Coactivo
infringe el debido procedimiento si es que deriva la solicitud de prescripción como una solicitud no
contenciosa o como un recurso impugnatorio, pues a criterio del órgano colegiado el Ejecutor
Coactivo debe emitir pronunciamiento respecto a la prescripción invocada, surge entonces la
interrogante ¿cuál es el plazo con el que cuenta el Ejecutor Coactivo para pronunciarse por la
prescripción?, ¿Cuál es el recurso que debe oponerse si es que el Ejecutor Coactivo declara no ha
lugar la solicitud de prescripción?.

Al respecto, en la Resolución de Observancia Obligatoria N° 0226-Q-2016 señaló lo siguiente:

 Cuando el Ejecutor Coactivo omite emitir pronunciamiento y no le derivó la solicitud a otra

área de la Administración, procede que el deudor tributario interponga el recurso de queja
para que sea el Tribunal Fiscal quien se pronuncie sobre la prescripción y ordene la
conclusión del procedimiento.

 Cuando el ejecutor coactivo resuelve no ha lugar y su pronunciamiento no se ajusta a lo

previsto por el Código Tributario corresponde que el deudor tributario interponga recurso
de queja sobre la prescripción invocada.

Para complementar el criterio anterior, el Tribunal Fiscal mediante la Resolución de Observancia

Obligatoria N°3869-Q-2016, objeto de comentario, ha señalado que:

 Procede disponer la suspensión temporal del procedimiento coactivo y ordenar al Ejecutor

Coactivo que se abstenga de ejecutar medidas cautelares que hubiera trabado o de trabar
o ejecutar alguna otra, en tanto no emita pronunciamiento sobre la prescripción que le ha
sido opuesta.

 En caso no pueda ordenarse al Ejecutor Coactivo que emita pronunciamiento sobre la

prescripción, al haberse notificado la resolución emitida en el procedimiento iniciado como
resultado de indebida calificación, procede disponer la suspensión temporal del
procedimiento coactivo y ordenar al Ejecutor Coactivo que se abstenga de ejecutar
medidas cautelares que hubiere trabado o de trabar o ejecutar alguna otra, mientras no
haya un pronunciamiento firme en el citado procedimiento

Conforme se aprecia, corresponderá la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva si es

que la prescripción fue invocada al Ejecutor Coactivo y este aun no haya emitido pronunciamiento
o haya derivado la tramitación del expediente como una solicitud no contenciosa o como un
recurso impugnatorio.

 
Pese a lo expuesto, en las resoluciones mencionadas no se ha señalado cuál es el plazo con el que
cuenta el Ejecutor Coactivo para pronunciarse y a partir de qué momento el deudor tributario
puede interponer recurso de queja para que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento.

(ii) Prescripción de la deuda en cobranza coactiva cuyo trámite se origina como solicitud no

contenciosa.

Hasta antes del 27 de enero de 2016, fecha de publicación de la Resolución 0226-Q-2016, la

solicitud de prescripción de una deuda exigible coactivamente pese a que el deudor tributario haya
invocado la prescripción al Ejecutor Coactivo era tramitada como:  (i) Una reclamación en caso se
oponga dentro del plazo impugnatorio previsto en el artículo 137 del Código Tributario o (ii) Como
un procedimiento no contencioso regulado en el artículo 162  y 163 del Código Tributario, esto es la
Administración Tributaria deberá resolver en el plazo de 45 días hábiles.

En reiterada jurisprudencia el Tribunal Fiscal, tal como en la Resolución N° 04039-Q-2015, el

Tribunal Fiscal declaraba infundada la queja interpuesta por el deudor tributario quien alegaba
haber interpuesto prescripción de la deuda objeto de cobranza ante el Ejecutor Coactivo, cuando se
encontraba pendiente de resolución que declare la prescripción.

Bajo dicha línea interpretativa, el Tribunal Fiscal mediante la Resolución de Observancia

Obligatoria N° 07367-3-2004 señaló que no procede la suspensión del procedimiento de cobranza
coactiva durante la tramitación de un recurso de apelación formulado dentro de un procedimiento
no contencioso.

Al respecto en la Resolución N° 03869-Q-2016, el Tribunal ha señalado que el criterio de la

Resolución N° 07367-3-2004  antes mencionada, no será aplicable si es que dicho trámite se
originado en una indebida derivación que efectuó el Ejecutor Coactivo cuando se interpuso a este
prescripción.

De conformidad a los criterios jurisprudenciales antes mencionados, se puede interpretar que la

prescripción respecto de la deuda en cobranza coactiva tramitada originalmente por el deudor
tributario como una solicitud no contenciosa mantendrá su exigibilidad coactiva hasta que no se
declare la prescripción como lo ha resuelto el Tribunal Fiscal en la Resolución N° 18303-8-2011 y
otras tantas resoluciones.
 

Como se recordará de los fundamentos que sustenta el criterio de observancia establecido en la

Resolución N° 03869-Q-2016, el Tribunal Fiscal señaló no corresponde otorgar un tratamiento
diferenciado entre las Administraciones Tributarias, por cuanto toda vez que el artículo 31 de la Ley
de Procedimiento de Cobranza Coactiva que regula la cobranza seguida por los gobiernos locales
ha previsto la invocación de la prescripción al ejecutor coactivo como causal de suspensión del
procedimiento de cobranza, aun cuando el Código Tributario no lo prevea corresponde utilizar
similar criterio en la cobranza coactiva seguida por la SUNAT.

Bajo la misma premisa utilizada por el Tribunal, esto es, no otorgar un tratamiento diferenciado a
situaciones similares, es incomprensible por qué el Tribunal Fiscal no consideró como un supuesto
de suspensión de la cobranza coactiva cuando la prescripción ha sido iniciada por el deudor
tributario como un procedimiento no contencioso, pues en dicha suspensión es imprescindible a
efectos de proteger el patrimonio del deudor hasta que se resuelva dicho procedimiento.

Debe recordarse que el trámite de la prescripción como procedimiento no contencioso ha sido

previsto así como un procedimiento regulado en el TUPA de SUNAT, por lo que el contribuyente que
actuó orientado por la SUNAT se encuentra a expensas de que la SUNAT ordene medidas
cautelares respecto de deudas que pueden estar prescritas y con ello vaciar de contenido el
derecho de solicitar la prescripción, cuyo sustento constitucional es el principio de seguridad
jurídica, máxime cuando dicho procedimiento dura por lo menos 3 años.

En virtud de lo expuesto, se concluye que interponer la prescripción al Ejecutor Coactivo tiene las
siguientes ventajas:

 El ejecutor coactivo deberá emitir pronunciamiento respecto a la prescripción en 30 días

hábiles según el artículo 142 de la Ley N° 27444, norma aplicable cuando no exista norma
que regule dicho plazo expresamente.

 La omisión del ejecutor coactivo habilita la interposición de queja para que el Tribunal
Fiscal se pronuncie sobre la prescripción invocada en solo 20 días hábiles.

 Una vez invocada la prescripción del Ejecutor Coactivo este deberá suspender el
procedimiento de cobranza coactiva hasta que se resuelva lo solicitado.
Blog de Armando Mendoza Ugarte

Derecho tributario, derecho administrativo, ejecución coactiva y humanidades

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones tributarias por la

interposición de un recurso o de una demanda contencioso administrativa

10 respuestas

Esta causal se encuentra prevista en el inciso c) del artículo 31° de la Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva (LPEC)[1] y se encuentra referida a las obligaciones de naturaleza tributaria. Es
por eso que se hace mención a los recursos que se utilizan dentro del procedimiento contencioso
tributario, tales como la reclamación ante la propia entidad que dictó el acto administrativo y la
apelación ante el Tribunal Fiscal. No cabe hacer mención al recurso de apelación que se presenta
ante una municipalidad provincial (mencionado en el texto de la ley) debido a que tal posibilidad
ha sido suprimida por el Código Tributario. En la actualidad, de rechazarse una reclamación,
corresponde interponer apelación ante el Tribunal Fiscal.

Concluido el procedimiento administrativo cabe la posibilidad al particular de interponer demanda

contencioso administrativa en contra de lo resuelto por el Tribunal Fiscal y, en tal supuesto y en
tanto dure el proceso, no será posible ejecutar el acto administrativo.

Conforme a la LPEC sólo procede la suspensión si: a) los recursos se encuentran dirigidos contra el
acto administrativo que sirve de título de ejecución; y, b) se hubieran interpuesto dentro del plazo
de ley.

La primera exigencia es de una lógica implacable: sólo procede la suspensión si es que, de forma
clara y expresa, se ha impugnado el acto administrativo que sustenta la ejecución. No cabe la
suspensión si el acto administrativo no ha sido impugnado expresamente, por lo que deben
descartarse aquellos escritos que no cumplen con tal exigencia (cartas u oficios protocolares,
peticiones de gracia, etc.)[2].

De esta exigencia se desprende, también, que no pueda invocarse la suspensión del procedimiento
como consecuencia de haberse interpuesto un recurso dentro de un procedimiento no contencioso
y que de alguna forma guarde relación con la deuda materia de ejecución. Por ejemplo, dentro de
un procedimiento de cobranza coactiva por una deuda de impuesto predial, el ejecutado no podrá
solicitar la suspensión por haber presentado una solicitud de exoneración del pago de dicho
impuesto. De igual forma, no podrá solicitar la suspensión argumentando haber interpuesto un
recurso en contra de la resolución que denegó su solicitud. Así y más claro se señaló en el
precedente de observancia obligatoria del 27/09/04 contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal
N° 07367-3-2004 que indica lo siguiente:

“De acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31º de la Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165, no procede la suspensión del
procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de un recurso de apelación formulado
dentro de un procedimiento no contencioso.”

 Explicando el colegiado que:

“debe entenderse que dichos recursos deben ser formulados dentro de un procedimiento
contencioso tributario, pues sostener lo contrario, esto es, que se pueda suspender la cobranza
coactiva por el inicio de un procedimiento no contencioso, implicaría introducir una causal no
prevista en la ley que no guarda relación con el carácter exigible de la deuda, más aún si se
considera que no existe un plazo para presentar una solicitud no contenciosa, de modo que el
contribuyente se encuentra en cualquier momento en la atribución de presentar dichas solicitudes,
pudiendo por tanto desvirtuar el carácter exigible de la deuda” [3].

La segunda exigencia respecto de la interposición de un recurso dentro del plazo de ley ha sido
recogida expresamente por el Tribunal Fiscal al señalar en precedente de observancia obligatoria
que:

“De acuerdo a lo establecido en el inciso d) del artículo 119° del Código Tributario y al inciso c) del
artículo 31° de la Ley 26979, procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva
siempre que el recurso impugnativo se haya presentado oportunamente”[4].

Los requisitos examinados deben presentarse en forma conjunta. No se admite que la sola
interposición de un recurso, vencido el plazo de ley, pueda suspender el procedimiento y tampoco
que pueda conseguirse tal efecto con la sola interposición de un escrito que no pueda ser calificado
jurídicamente como recurso (v.g. la sola petición de un plazo de gracia, la solicitud de información
sobre el acto administrativo o la contradicción genérica o indeterminada).

Y al decir recurso se excluye cualquier otro medio de defensa legal que pueda utilizar el
administrado, como por ejemplo una solicitud de nulidad del acto administrativo. Esto, porque la
nulidad no es considerada un recurso. En el ámbito del procedimiento administrativo ordinario
existe el recurso de reconsideración, apelación y eventualmente revisión, mientras que en el
procedimiento tributario existe el recurso de reclamación y de apelación. No existen más recursos.
Si el particular desea alegar la nulidad del acto administrativo podrá subsumir dicha petición
dentro de su recurso y, al momento de resolverse deberá ser motivo de pronunciamiento por parte
de la autoridad. Si la nulidad se presenta a iniciativa de parte, fuera del texto del recurso y fuera
del plazo, deberá ser entendida como solicitud, no dañando la exigibilidad del acto administrativo.
Postura discordante exhibe Fernández Cartagena[5], para quien “más que a un plazo, el derecho
del contribuyente a solicitar la nulidad se sujeta a una condición que consiste en que el Tribunal
Fiscal o el Poder Judicial no haya emitido una resolución sobre el particular. En tal sentido, la
nulidad puede ser invocada por el contribuyente en cualquier momento anterior al
pronunciamiento del Tribunal Fiscal o del Poder Judicial.” Lo que le permite concluir que “en estos
casos el ejecutor coactivo debe suspender la cobranza coactiva, sin tomar en cuenta si el recurso
fue presentado dentro del plazo de veinte días, pues la única condición consiste en que el Tribunal
Fiscal o el Poder Judicial no se hayan pronunciado”[6].

Si bien es cierto que toda nulidad puede ser interpuesta en cualquier momento y es posible,
también, que pueda invocarse dentro de un recurso, lo determinante será siempre la existencia de
un plazo para impugnar. Vencido dicho plazo no será posible sustentar con éxito un pedido de
suspensión. Lo contrario significaría dar paso a la subjetividad del particular, a quien le bastaría
invocar la existencia de una nulidad en cualquier oportunidad para obtener la suspensión del
procedimiento.

La cabal comprensión de esta causal de suspensión exige analizar por separado los supuestos de
impugnación de una orden de pago y la existencia de una demanda contencioso administrativa en
trámite.

a) La impugnación de una orden de pago

Ya en comentario anterior se ha estudiado el principio solve et repete que resulta de aplicación al

momento de impugnarse una orden de pago. En dicha oportunidad se afirmó que, en virtud de tal
principio, el particular debe cancelar previamente la deuda que reclama a efectos de que su
recurso pueda ser admitido. Expresamos también que, por efecto de la misma exigencia, en el
específico caso de una orden de pago, el plazo para reclamar no existe, ya que si para reclamar se
debe pagar previamente, no hay razón alguna para la existencia de un plazo.

Claro está que, si bien el plazo para reclamar puede extenderse en el tiempo, no ocurre lo mismo
con la acción de cobranza de la orden de pago por parte de la Administración debido a que por la
misma razón que no existe un plazo para reclamar, es legalmente posible que la Administración
ejercite una acción de cobro inmediata.

Esto fue, grosso modo,  lo que se explicó con anterioridad, con lo que quedó claro que frente a una
orden de pago el contribuyente se encontraba en una posición de mayor debilidad que ante otro
tipo de actos administrativos.

Justo o injusto, constitucional o inconstitucional, el desbalance se encontraba consagrado

legalmente. Sin embargo, el Tribunal Fiscal —en preocupante jurisprudencia— modificó
radicalmente la naturaleza de la orden de pago al establecer una nueva causal de suspensión de la
cobranza que podía resumirse en lo siguiente: si se interpone una reclamación en contra de una
orden de pago y la misma es declarada —con justa razón— inadmisible por falta de pago previo, la
apelación interpuesta en contra de esa resolución dentro del plazo de ley (veinte días) inicia el
procedimiento contencioso tributario y, por lo tanto, debe suspenderse el procedimiento de
ejecución coactiva al existir un recurso en trámite[7]. Con esto, el requisito de pago previo fue
eliminado de un plumazo. Bastaba impugnar una orden de pago —sin pagar— e impugnar
posteriormente la resolución que denegaba tal recurso para obtener la suspensión del
procedimiento.

Tiempo después, el propio Tribunal Fiscal rectificó su decisión por todo lo alto al dictaminar como
un precedente de observancia obligatoria lo siguiente:

“procede la cobranza coactiva de una orden de pago cuya reclamación ha sido declarada
inadmisible por la Administración, aún cuando el deudor tributario haya interpuesto recurso de
apelación en el plazo de ley”[8].

b)  La existencia de una demanda contencioso administrativa en trámite

A diferencia de una causal similar aplicable a las obligaciones no tributarias, en esta causal no se
menciona como motivo de suspensión el que exista un plazo pendiente de vencimiento para
interponer un recurso administrativo o una demanda contencioso administrativa. Sin embargo, en
el primer caso, tal excepción no resulta necesaria ya que uno de los requisitos para contar con una
obligación exigible coactivamente es que el acto administrativo se encuentre consentido (artículos
9° y 25° de la LPEC); es decir, que haya vencido todo plazo para impugnar, por lo que ningún
procedimiento de ejecución se podrá iniciar si no se cumple con tal requisito. En el segundo caso,
no existe ninguna disposición legal al respecto y, por lo tanto, consideramos que la existencia de un
plazo para accionar (que como regla general es de tres meses contados desde la notificación del
pronunciamiento del Tribunal Fiscal) no constituye causal para suspender el procedimiento,
requiriéndose necesariamente la existencia de un proceso judicial.

Un comentario final respecto a la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por existir un
proceso contencioso administrativo en trámite. Algunas entidades han interpretado que, a pesar
de haberse interpuesto una demanda contencioso administrativa, no corresponde suspender el
procedimiento de ejecución por expreso mandato del artículo 23° de la Ley N° 27584, Ley del
Proceso Contencioso Administrativo[9], que dispone que la admisión de la demanda contenciosa
no impide la ejecución del acto administrativo.

Tal interpretación es errónea ya que en este caso nos encontramos frente a una norma especial (la
LPEC), que prima sobre la norma general. Posibilidad que, inclusive, es admitida y prevista por el
propio artículo 23° de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. En el mismo sentido ha
resuelto el Tribunal Fiscal en la RTF N°  2837-5-2004:

“Que mediante Resolución N° 65-16-00003341M del 7 de abril de 2004 el ejecutor coactivo declaró
improcedente la solicitud de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva presentada por la
quejosa, por considerar que era de aplicación el artículo 23° de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo, aprobada por Ley N° 27584, según el cual la admisión de la demanda contencioso
administrativa no impide la ejecución del acto administrativo (…). Que sobre el particular el artículo
31.1° de la Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165, establece como causal de suspensión del
procedimiento de cobranza coactiva, entre otras, el que se haya presentado dentro de los plazos de
ley, recurso impugnatorio de reclamación, apelación ante el Tribunal Fiscal o demanda contenciosa
administrativa que se encontrara en trámite. Que dicha norma  resulta aplicable al presente caso
por tratarse de una norma especial, a diferencia del artículo 23° de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo”.

[1]  Artículo 31.- Suspensión del Procedimiento.

31.1 Además de las causales de suspensión que prevé el artículo 16 de la presente Ley, el Ejecutor,
bajo responsabilidad, también deberá suspender el Procedimiento en los siguientes casos:

(…)

c) Cuando se haya presentado, dentro de los plazos de ley, recurso impugnatorio de reclamación;
de apelación ante la Municipalidad Provincial de ser el caso; apelación ante el Tribunal Fiscal o
demanda contencioso administrativa que se encontrara en trámite.

[2] STC N° 3462-2005-PA/TC del 21 de setiembre de 2005. Caso Radio Bitel: “4.- En cuanto al
reclamo presentado al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que en copia legalizada corre a
fojas 3, se aprecia que éste no constituye ninguno de los recursos impugnativos a que se ha hecho
referencia en el fundamento precedente —sino que se trata de una carta por la que la actora
solicita, en su condición de empresa de radiodifusión, la verificación de las denominadas ‘señales
piratas’—, no ha sido interpuesto contra el acto administrativo que sirvió de título para la
ejecución ni, por último, contra el Ejecutor Coactivo del Banco de la Nación(…)”

[3] RTF N° 07367-3-2004 del 27/09/2004. La queja versaba sobre la inafectación del impuesto
predial solicitada por una institución educativa. Denegada la misma se interpuso recurso de
apelación ante el Tribunal Fiscal, la que sirvió para sustentar una posterior solicitud de suspensión.

[4] RTF N° 03459-2-2003 del 18/06/2003.

[5] FERNÁNDEZ CARTAGENA, Julio. Conclusión de la cobranza coactiva cuando se aduce la nulidad

de la resolución de determinación. Legal Express N° 56, Gaceta Jurídica, agosto 2005, p. 20.

[6] Ibidem.

[7] RTF N° 05870-1-2006 del 30/10/2006: “(…) se aprecia que (…) la Administración Tributaria ha
remitido el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución Gerencial (…) que declaró
inadmisible el recurso de reclamación formulado contra la Orden de Pago (…), apreciándose en sus
folios 57 y 58 que tal resolución gerencial fue notificada el 26 de octubre de 2005, por lo que
habiéndose formulado apelación contra la misma el 11 de noviembre del mismo año, dicho recurso
ha sido presentado dentro del plazo de ley (..). Que por lo tanto y atendiendo a que la apelación ha
sido interpuesta oportunamente y elevada a este Tribunal para su pronunciamiento respectivo,
existe un procedimiento contencioso tributario en trámite.”

[8] RTF N° 054464-4-2007 del 20/06/07. A mayor abundamiento dicha resolución expresa lo

siguiente: “Específicamente, en el numeral 1 del inciso b) del artículo 119° del referido Código, se
señala que el ejecutor coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y
ordenar el archivo de los actuados, cuando “se hubiera presentado oportunamente reclamación o
apelación contra la resolución de determinación o resolución de multa que contenga la deuda
tributaria puesta en cobranza”. Como se puede apreciar, el anotado numeral 1 no hace referencia
a las órdenes de pago, por lo que no incluye el caso de una apelación contra una resolución que
declaró inadmisible la reclamación contra una orden de pago.

Por tanto, la deuda tributaria contenida en una orden de pago emitida conforme al artículo 78º del
Código Tributario y notificada conforme a ley es exigible coactivamente según se señala en el inciso
d) del artículo 115º del citado Código; la interposición de un recurso de reclamación contra dicha
orden de pago no modifica su exigibilidad, por el contrario, el pago previo de la totalidad de la
deuda constituye requisito para admitir a trámite la reclamación tal como se establece en el
artículo 136º del Código Tributario y solo de manera excepcional, cuando existan circunstancias
que evidencien que la cobranza de la deuda podría ser improcedente, en el numeral 3 del inciso a)
del artículo 119º del Código Tributario, se permite al ejecutor suspender temporalmente la
cobranza. Asimismo, la apelación oportuna de una resolución que declaró inadmisible la
reclamación contra una orden de pago, tampoco modifica la exigibilidad de la deuda contenida en
dicha orden de pago, pues ello no se encuentra previsto dentro de los supuestos de conclusión del
procedimiento de cobranza coactiva contenidos en el inciso b) del citado artículo 119º.”

[9] Ley N° 27584, Ley d