JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL

JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL

En qu momento concluye el Procedimiento
de Cobranza Coactiva?
RTF N 20904-1-2012
Expedientes N

: 11704-2012 y
11751-2012

Procedencia

: Lima

Fecha

: 19.12.2012

I. Criterio adoptado por el Tribunal Fiscal

Se entiende que el procedimiento coactivo concluye mediante la notificacin debidamente efectuada de la resolucin que le
pone fin. En tal sentido, procede que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la va de
la queja sobre la legalidad del procedimiento
de cobranza coactiva en el que se ha producido la ejecucin de medidas cautelares o
cuando se produzca la extincin de la deuda por pago efectuado en el marco de dicho
procedimiento, siempre que la queja se presente antes de la mencionada notificacin.

II. Nuestros comentarios

2.1. El Procedimiento de Cobranza Coactiva y sus alcances

El artculo 117 del TUO del Cdigo
Tributario, aprobado por Decreto Supremo N 135-99-EF, dispone que el
Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor Coactivo
mediante la notificacin al deudor tributario de la Resolucin de Ejecucin
Coactiva, que contiene un mandato de
cancelacin de las Ordenes de Pago o
Resoluciones en Cobranza, dentro de 7
das hbiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse
la ejecucin forzada de las mismas, en
caso que stas ya se hubieran dictado.

Adicionalmente, el inciso a) del artculo
118 de la misma norma establece que
vencido el plazo de 7 das, el Ejecutor
Coactivo podr disponer se trabe las
medidas cautelares previstas en di-

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cho artculo, que considere necesarias.

Adems, agrega, podr adoptar otras
medidas no contempladas en el mismo
artculo, siempre que asegure de la forma ms adecuada el pago de la deuda
tributaria materia de la cobranza.
En ese sentido, podemos concluir que
el Procedimiento de Cobranza Coactiva es un procedimiento administrativo,
consistente en un conjunto de actos y
diligencias conducentes a la emisin de
un acto administrativo que produzca
efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
En este caso concreto, el propsito de
este procedimiento administrativo iniciado de oficio es lograr la ejecucin del
patrimonio del deudor debido a la falta
de pago de una deuda que es exigible
coactivamente.
Sin embargo, cabe hacer la precisin
que el Cdigo Tributario en sus artculos
114 al 123 y la Resolucin de Superintendencia N 216-2004-SUNAT, Reglamento del Procedimiento de Ejecucin
Coactiva, regulan el Procedimiento de
Ejecucin Coactiva para las deudas y
obligaciones tributarias con el Gobierno Central administradas y recaudadas por la SUNAT; y el TUO de la Ley
de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, Decreto Supremo N 018-2008-JUS,
y su Reglamento, Decreto Supremo N
069-2003-EF regulan el Procedimiento
de Ejecucin Coactiva de obligaciones
no tributarias y el Procedimiento de
Cobranza Coactiva para obligaciones
tributarias de los gobiernos locales.

2.2. Los medios de defensa, remedios,

recursos y otros para revisar la legalidad de los Procedimientos de Ejecucin Coactiva

Evidentemente, si el Procedimiento
de Cobranza Coactiva es procedente y cumple con todos los requisitos
dispuestos por las normas aplicables,
respecto de cualquier deuda, el mismo
debe de concluir con el pago voluntario
de la misma por parte del ejecutado o,

de ser el caso contrario, con la ejecucin

del patrimonio del ejecutado a fin de
hacerse cobro de las deudas exigibles
pendientes de pago.
Sin embargo, cuando en la ejecucin del
mismo, el ejecutor coactivo no ha verificado el cumplimiento de los requisitos
y las normas que regulan dicha accin o
el procedimiento se ejecuta violentando
el debido procedimiento y los derechos
del contribuyente, proceder la presentacin de remedios y medios de defensa
administrativos y judiciales para la cautela y defensa de los derechos del ejecutado. De ese modo, proceder la interposicin de una queja o la apelacin o
interposicin de un recurso de revisin
cuando corresponda.
As, el artculo 155 del TUO del Cdigo
Tributario dispone que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente
o infrinjan lo establecido en dicho Cdigo, en la Ley General de Aduanas, su
reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera; as como en
las dems normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal.
Asimismo, el artculo 122 del Cdigo
Tributario dispone que slo despus de
terminado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, el ejecutado podr interponer recurso de apelacin ante la Corte
Superior dentro de un plazo de 20 das
hbiles de notificada la resolucin que
pone fin al Procedimiento de Cobranza
Coactiva.
Al respecto, en concordancia con la
norma anterior, en el caso de cobranzas iniciadas por la SUNAT, el artculo
34 del Reglamento de Procedimiento
de Cobranza Coactiva, aprobado por
Resolucin de Superintendencia N
216-2004-SUNAT, establece que notificada la resolucin coactiva que pone fin
al procedimiento, el deudor podr interponer, dentro de los 20 das hbiles siguientes, el recurso de apelacin ante la
Sala correspondiente de la Corte Superior. Adems, se dispone que se entiende concluido el procedimiento cuando

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INFORMATIVO DERECHO TRIBUTARIO

no exista deuda exigible, de conformidad con el artculo 115 del Cdigo

Tributario y/o se notifique al deudor la
resolucin con este efecto.
Por su parte, el artculo 38 del TUO de
la Ley de Procedimiento de Ejecucin
Coactiva, Decreto Supremo N 0182008-JUS, establece que el Obligado
podr interponer recurso de queja ante
el Tribunal Fiscal contra las actuaciones
o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar
que lo afecten directamente e infrinjan
lo establecido en el presente captulo.
De igual modo, el artculo 23 del TUO
de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva prev la posibilidad de
presentar una demanda ante la Corte
Superior, con la finalidad de que se lleve a cabo la revisin de la legalidad del
Procedimiento de Ejecucin Coactiva,
en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando iniciado un Procedimiento

de Ejecucin Coactiva, se hubiera
ordenado mediante embargo, la retencin de bienes, valores y fondos
en cuentas corrientes, depsitos,
custodia y otros, as como los derechos de crdito de los cuales el obligado o el responsable solidario sea
titular y que se encuentren en poder
de terceros, as como cualquiera de
las medidas cautelares previstas en
el artculo 33 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
b) Despus de concluido el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, dentro de un plazo de 15 das hbiles de
notificada la resolucin que pone fin
al procedimiento.

De ese modo, lo sealado anteriormente se puede resumir del siguiente modo:

COMPETENCIA DE LA REVISION DE LA LEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCION COACTIVA

ORGANO O INSTANCIA
Tribunal Fiscal

MEDIO O VIA

OPORTUNIDAD

Queja

En cualquier oportunidad del Procedimiento

de Cobranza Coactiva hasta su conclusin;
esto es, con anterioridad a la debida notificacin de la resolucin que da por concluido
el procedimiento.

Corte Superior del Poder Recurso de apelacin

Judicial

En el plazo de 20 das hbiles de notificada la

resolucin que pone fin al Procedimiento de
Cobranza Coactiva.

Corte Superior del Poder Demanda de revisin ju- 1. Cuando iniciado un Procedimiento de EjeJudicial
dicial tramitada mediante
cucin Coactiva, se hubiera ordenado meProceso Contencioso Addiante embargo, la retencin de bienes,
ministrativo
valores, etc., as como cualquiera de las
medidas cautelares previstas en el artculo
33 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
2. Despus de concluido el Procedimiento
de Ejecucin Coactiva, dentro de un plazo
de 15 das hbiles de notificada la resolucin que pone fin al procedimiento.

En ese sentido, se puede concluir que

de las normas citadas, se advierte que
con el fin de determinar la competencia del Tribunal Fiscal o el Poder Judicial
para emitir pronunciamiento sobre la
legalidad de un procedimiento coactivo
respecto de deudas y obligaciones tributarias y no tributarias, es importante
definir el momento en el que ste ha
concluido. En efecto, en tanto se encuentre en trmite el Procedimiento de
Cobranza Coactiva ser competente el
Tribunal Fiscal para que en la va de la
Queja se pronuncie respecto de la legalidad del procedimiento; una vez que
concluya el procedimiento, el Tribunal
Fiscal carecer de competencia para realizar la mencionada revisin, la cual deber ser realizada por el Poder Judicial.
Sin embargo, tambin se observa que

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respecto de las deudas tributarias de

los gobiernos locales, el ejecutado tiene
una doble opcin, aun cuando se est
desarrollando el Procedimiento de Ejecucin Coactiva, podr acudir al Tribunal Fiscal va una Queja o al Poder Judicial mediante una demanda de revisin
judicial la misma que se tramita a travs
del Proceso Contencioso Administrativo.
Es en ese marco, que el Tribunal Fiscal
en la resolucin materia de comentario, a fin de determinar su competencia ha estimado que: Se entiende que
el procedimiento coactivo concluye
mediante la notificacin debidamente
efectuada de la resolucin que le pone
fin. En tal sentido, procede que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en
la va de la queja sobre la legalidad del
procedimiento de cobranza coactiva

en el que se ha producido la ejecucin

de medidas cautelares o cuando se
produzca la extincin de la deuda por
pago efectuado en el marco de dicho
procedimiento, siempre que la queja
se presente antes de la mencionada
notificacin.
Sin embargo, tal conclusin genera incoherencias en la aplicacin de los medios de defensa con los que cuenta el
contribuyente ante procedimientos de
ejecucin coactiva por deudas tributarias ante los gobiernos locales.

2.3. En qu momento se tiene por concluido el Procedimiento de Cobranza

Coactiva?

Como ya lo sealamos, el artculo 122
del Cdigo Tributario prev la posibilidad de apelar ante la Corte Superior,
slo despus determinado el procedimiento en un plazo de veinte das hbiles de notificada la resolucin que
pone fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva. En tal sentido, de acuerdo
con el citado artculo 122, es necesario
que exista una resolucin que ponga fin
al procedimiento y que sta sea notificada conforme a Ley para poder considerar que ste ha concluido.

De otro lado, el artculo 34 del Reglamento de Procedimiento de Cobranza
Coactiva, dispone que notificada la resolucin coactiva que pone fin al procedimiento, se podr interponer la referida apelacin dentro de un plazo de
veinte das y que se entiende concluido el procedimiento cuando no exista
deuda exigible, de conformidad con
el artculo 115 del Cdigo Tributario
y/o se notifique al deudor la resolucin con este efecto. A ello se agrega que si el procedimiento no hubiera
concluido, el deudor podr presentar
la queja a que se refiere el artculo 155
del Cdigo Tributario cuando considere
que no se ha seguido el procedimiento
de acuerdo a lo sealado en ste y en el
referido Reglamento.

De lo anterior se desprende que el uso
de las conjunciones y/o lleva a concluir
que para que se tenga por concluido el
Procedimiento de Ejecucin Coactiva
basta que no exista deuda exigible, esto
es, que no es necesario que se notifique
al deudor la resolucin que ponga fin al
procedimiento.

Sin embargo, a partir de una interpretacin conjunta del Cdigo Tributario
y del citado Reglamento, considerando
la jerarqua normativa de ambas, debe
prevalecer lo dispuesto por el Cdigo
Tributario y, de ese modo, en todo caso
es necesario que se produzca la notifi-

Informativo
Caballero Bustamante

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cacin de acuerdo a Ley de la resolucin

que pone fin al procedimiento para que
sea considerado concluido.
En ese caso, argumenta el Tribunal
Fiscal que: En efecto, si bien el citado reglamento seala que se entiende concluido el procedimiento
cuando no exista deuda exigible, de
conformidad con el artculo 115 del
Cdigo Tributario y/o se notifique al
deudor la resolucin con este efecto, el Cdigo Tributario hace referencia a la posibilidad de presentar
apelacin cuando haya terminado el
procedimiento coactivo, otorgando
para ello un plazo de veinte das que
se cuentan desde que se notifica la
resolucin que le pone fin, esto es,
de acuerdo con el artculo 122 del
mencionado cdigo, se considera
terminado el procedimiento cuando
se produce la indicada notificacin y
mientras ello no suceda, proceder
el anlisis de su legalidad en la va
de la queja. De igual modo, en el mbito de la Ley del Procedimiento de
Ejecucin Coactiva, el artculo 23 de
dicha norma dispone que la revisin
judicial del procedimiento proceder despus de su conclusin, dentro
de un plazo de quince das hbiles
de notificada la resolucin que le
pone fin.
De ese modo, el procedimiento administrativo debe concluir con la emisin
de una resolucin en la que se exprese
si la relacin obligatoria entre la Administracin y el administrado se ha extinguido, esto es, un acto formal que as lo
establezca y que sea debidamente notificado. As, es imprescindible que la Administracin emita y notifique (para que
sea eficaz) una resolucin que d por
concluido el procedimiento. La extincin de una deuda va ejecucin forzosa
de una medida cautelar o por su pago
en el marco de una cobranza coactiva constituye un hecho que amerita la
conclusin del procedimiento pero que
no lo concluye por s mismo sino que
conforma parte del fundamento de la
resolucin que le pone fin.
Asimismo, debe considerarse que el primer prrafo del artculo 119 del Cdigo
Tributario establece que ninguna autoridad nirgano administrativo, poltico,
ni judicial podr suspender o concluir
el Procedimiento de Cobranza Coactiva
en trmite con excepcin del ejecutor
coactivo quien deber actuar conforme a los supuestos regulados en dicho
artculo, por lo que la decisin de ste
sobre la conclusin del procedimiento se ve materializada en la resolucin

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Caballero Bustamante

coactiva que le pone fin, la cual debe ser

debidamente notificada.
En tal sentido, el Tribunal Fiscal concluye que: () mientras la Administracin
no notifique la resolucin que pone fin
al procedimiento de cobranza coactiva,
el Tribunal Fiscal tendr la facultad de
pronunciarse sobre su legalidad en tanto
stos no hayan concluido. Esto es concordante con la naturaleza de remedio
procesal que se predica de la queja pues
hasta dicho momento es que se puede
corregir las actuaciones de la Administracin y encauzar el procedimiento. En
efecto, producida dicha notificacin, existir otra va idnea, esto es, la apelacin
ante la Corte Superior, en el caso de las
cobranzas coactivas reguladas por el Cdigo Tributario, y de Revisin Judicial en el
caso de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
As, agrega que: () mientras no se
lleve a cabo la referida notificacin, se
entiende que el procedimiento mantiene sus efectos, en la esfera jurdica de
la quejosa y siendo ello as, el Tribunal
Fiscal est facultado para emitir pronunciamiento al respecto y ordenar, de ser
el caso, la devolucin del dinero indebidamente embargado, en aplicacin de
las Resoluciones del Tribunal Fiscal N
10499-3-2008 y N 08879-4-2009.
En caso contrario, si se considerara
que el Tribunal Fiscal no pudiera analizar el procedimiento por haberse
producido la extincin de la deuda,
podra presentarse una situacin que
afecte el derecho de defensa del administrado pues de acuerdo con las normas citadas, slo se puede acudir al
Poder Judicial cuando el procedimiento coactivo ha terminado mediante la
resolucin que le pone fin. As, por un
lado, el Tribunal Fiscal no analizara un
procedimiento en dichas circunstancias y por otro, tampoco podra acudirse a la va judicial por no haberse
concluido el procedimiento mediante una resolucin que le ponga fin.
Por ello, ante posibles interpretaciones,
el Tribunal Fiscal concluye que debe
optarse por la que mejor se adecue al
derecho constitucional de defensa, esto
es, por aquella segn la cual, el administrado no estar en ningn momento
en desamparo, pudindose acudir en la
va de la queja ante el Tribunal Fiscal en
tanto no se produzca la referida notificacin.
Por lo tanto, en caso que el contribuyente quiera hacer valer su derecho de
defensa frente a actos que lo vulneren o
que transgreden las normas que rigen
al procedimiento coactivo, podr acudir

al Tribunal Fiscal mientras que ste no

haya concluido con la notificacin (debidamente realizada) de la resolucin
que le ponga fin. Habiendo concluido
ste, no podr acudirse en la va de la
queja sino a la va judicial.

III. A modo de conclusin

Consideramos que lo sealado por el
Tribunal Fiscal no resulta del todo acertado
cuando concluye que mientras la Administracin no notifique la resolucin que pone
fin al Procedimiento de Cobranza Coactiva, el
Tribunal Fiscal tendr la facultad de pronunciarse sobre su legalidad en tanto stos no
hayan concluido. Esto es concordante con la
naturaleza de remedio procesal que se predica de la queja pues hasta dicho momento es
que se pueden corregir las actuaciones de la
Administracin y encauzar el procedimiento.
En efecto, producida dicha notificacin,
existir otra va idnea, esto es, la apelacin ante la Corte Superior, en el caso de
las cobranzas coactivas reguladas por el
Cdigo Tributario, y de Revisin Judicial
en el caso de la Ley de Procedimiento de
Ejecucin Coactiva.
Ello en razn de lo siguiente:
i) Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal
tiene competencia para pronunciarse respecto del procedimiento coactivo con anterioridad a la conclusin de este a travs
de una notificacin formal, respecto de
los tributos administrados por los gobiernos locales, de acuerdo a al artculo 23
de la Ley del Procedimiento de Ejecucin
Coactivo antes citado, tambin tendr
competencia para pronunciarse sobre su
legalidad el Poder Judicial va la demanda
de revisin judicial, que si es interpuesta
en el Procedimiento de Cobranza Coactiva suspende la ejecucin del mismo hasta
que la Sala competente emita la resolucin correspondiente.
ii) Sealar que slo con la conclusin formal
del Procedimiento de Ejecucin Coactiva
se inicia la competencia del Poder Judicial en los procesos de revisin judicial es
contrario al artculo 23 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva.
iii) En estos casos, como ya lo sealamos, se
observa que respecto de las deudas tributarias de los gobiernos locales, el ejecutado tiene una doble opcin, aun cuando
se est desarrollando el Procedimiento
de Ejecucin Coactiva, podr acudir al Tribunal Fiscal va una queja o al Poder Judicial mediante una demanda de revisin
judicial tramitada a travs de un Proceso
Contencioso Administrativo. n

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