GOBERNANZA Y DESARROLLO HUMANO

Jan Kooiman

Modelo de Gobernanza Interactiva

Gobernanza en su sentido más amplio sugiere que no solo el estado sino también el
mercado y la sociedad civil tienen roles prominentes en el gobierno de las sociedades
modernas, desde niveles locales a internacionales. La gobernanza interactiva refleja las
interacciones entre entidades que corresponden a estas partes de la sociedad.
Gobernabilidad es definido como el estado de la Gobernanza de un sector de la sociedad o
sistema.

La medición de dicha gobernabilidad es abordada reconociendo sus tres completos

componentes de análisis:

1. El sistema a ser gobernado

2. El sistema de gobierno
3. Interacciones de Gobernanza

Distinguir y conceptualizar estos tres componentes forma un paso en el proceso en que la

gobernabilidad de los sistemas sociales puede ser valorada.

Ilustración 1 - Marco integrado de gobernabilidad de un sistema social

La gobernanza, en esta perspectiva, es cualitativamente diferente de la tarea relacionada

con la gestión en la dirección de los procesos sociales y ambientales. Gobernanza añade
dimensiones que están ausentes en un enfoque práctico de gestión.

Se introducen así dos conceptos:

1. "Gobernanza Interactiva", enfatiza la solución de problemas sociales y la creación de

oportunidades de la sociedad a través de interacciones entre los actores civiles, públicos y
privados.
2. "Gobernabilidad", proporciona una base conceptual para la evaluación y la mejora de la
“gobernanza interactiva”.

Existe una estrecha relación entre los dos conceptos.

Un entendimiento que busque mejorar la gobernabilidad se traduce inevitablemente en la
necesidad de estudiar y evaluar la gobernabilidad.
En teoría, la perspectiva interactiva sobre el gobernanza propone que las sociedades se
componen de un gran número de actores de la gobernanza, que se ven obligados o
habilitado en sus acciones por las estructuras. Actores, en esta perspectiva, son una
unidad social que posee poder de acción. Estos incluyen individuos, asociaciones,
promotores, empresas, departamentos y organismos internacionales. Estructura se refiere
a los marcos en los que estos agentes actúan, estas limitar o amplían sus potenciales de
acción y que, por lo tanto, debe tenerse en cuenta. Estos marcos incluyen la cultura, la
legislación, los convenios, el material y las posibilidades técnicas.

Según el razonamiento sociológico, los actores están realizando continuos cambios en estas
estructuras, mientras que al mismo tiempo, ser sometida a su influencia (Vertigo, 1984;
Berger y Luckmann 1966). El análisis de la gobernanza requiere la atención a ambas
dimensiones.

Gobernabilidad

El enfoque de la gobernanza sugiere relacionar gobernabilidad a las cualidades del objeto

de la gobernanza (el sistema-a-ser-gobernado), su objeto (sistema de gobierno) y la relación
entre los dos (Kooiman 2008). Gobernadores, los gobernados y la naturaleza de las
interacciones entre los gobernantes y los gobernados, todo contribuye a la gobernabilidad.
Gobernabilidad por lo tanto se puede definir como: La capacidad completa de gobierno de
cualquier entidad de la sociedad o sistema.

El enfoque interactivo se supone que la condición de la gobernabilidad de cualquier

sistema está continuamente cambiando en respuesta a factores externos e internos.

Muchos factores externos que influyen en la gobernabilidad, así, algunos de los cuales no
pueden, o sólo de manera incompleta, ser manejado por el sistema de gobierno.

El punto de partida para desarrollar el concepto de gobernabilidad es considerar tres

grupos de variables que contribuyen a la gobernabilidad de las entidades de la sociedad y
los recursos naturales de los que ellos dependen. Estas entidades se denominan: "sistema-
a-ser gobernados", "sistema de gobierno", y "las interacciones de gobernanza".

La “gobernanza interactiva” considera la gobernabilidad como una propiedad compuesta.

En otras palabras, la gobernabilidad de cualquier sistema social depende de la naturaleza
del “sistema-a-ser-gobernados”, el “sistema de gobierno”, y las “interacciones de
gobernanza” en su conjunto que existen entre ellos. Cada componente tiene aspectos de
gobernabilidad.

Cualquier sistema – social, natural o combinaciones de – es parte de una jerarquía

anidada. Donde en la jerarquía de un sistema en particular se encuentra, depende del
propósito de estudio o definición. Ilustración 1 muestra un sistema social, con una serie de
características fundamentales: la diversidad, la complejidad y la dinámica.

Gobernabilidad y el sistema a ser gobernado

Los sistemas sociales se caracterizan por su complejidad, la diversidad y la

dinámica (Kooiman et al. 2005).
Desde la perspectiva de la teoría de sistemas, Complejidad es un indicador de la
arquitectura de las relaciones entre las partes de un sistema, entre las partes y el todo y
entre el sistema y su entorno. La complejidad no es sólo una expresión de la
interdependencia social, sino también de las nociones fundamentales para ello. Tiene que
ser reducido de forma responsable. Diversidad es una característica de las entidades que
forman el sistema y señala la naturaleza y el grado en que difieren. Diversidad aquí es una
fuente de creación y la innovación, pero también conlleva el peligro de la discordia y,
posiblemente, la desintegración. Dinámica va desde las tensiones que crean los flujos de
energía, materiales e información dentro y entre los sistemas. La Dinámica crea potenciales
para el cambio, pero también puede ser perjudicial. Esto en ocasiones se ve bastante
limpio y ordenado, en teoría, pero no lo es en la práctica. Si son diagramados todos los
esfuerzos de gobernanza, a diferentes niveles de escala, la imagen resultante se asemejaría
a una amplia y multidimensional tela de araña, enredados y en constante cambio.

Sin embargo, es de gran importancia para conceptualizar un sistema-a-ser-gobernado de

manera tal que sus características esenciales puede servir como una base operacional para
evaluar su contribución a la gobernabilidad. Con demasiada frecuencia la gobernabilidad
se ve sólo como una cualidad de un sistema de gobierno y su capacidad para gobernar un
particular sistema-a-ser-gobernado. Sin embargo, el carácter del sistema-a-ser-gobernado
también afecta a la gobernabilidad de un sistema social particular.

Gobernabilidad y el Sistema de Gobierno

La gobernabilidad, desde el punto de vista del sistema de gobierno, es la capacidad de

producir, organizar y llevar a cabo las interacciones de gobierno para afrontar la
diversidad, la complejidad y la dinámica. En un nivel abstracto de gobernabilidad puede
ser descrito aquí como el equilibrio entre la capacidad del sistema de gobierno y las
necesidades del sistema-a-ser-gobernado, con las interacciones de gobernanza desempeña
un papel de intermediario.

La teoría interactiva de gobernanza analiza el sistema de gobierno en términos de

elementos, modalidades y órdenes de gobierno, como se indica en la Ilustración 2.

Ilustración 2 - Un esquema sintetizado para gobernanza

Elementos de Gobernanza
La gobernanza interactiva se compone de tres elementos: imágenes, instrumentos y
acciones.
Las imágenes constituyen las guías del cómo y el porqué de la gobernanza. Son de varios
tipos: las visiones, conocimientos, hechos, juicios, suposiciones, hipótesis, las
convicciones, los fines y objetivos. No solo se relacionan a problemas específicos de
gobierno, también contienen presunciones sobre asuntos fundamentales como son las
relaciones entre humanos y la naturaleza, y los roles del estado, mercado y sociedad civil.

Instrumentos se relacionan con las imágenes para la acción. No son un medio neutro -de
hecho su diseño, selección y aplicación provocan conflictos a menudo. La gama de
instrumentos disponibles para influir en las interacciones sociales es muy amplia. Los
instrumentos pueden ser "soft", por ejemplo, información, el soborno o presión de grupo.
También pueden tener sus raíces en los ámbitos jurídicos o financieros, e involucrar a los
casos judiciales, los impuestos, permisos o multas. También están los instrumentos "hard"
de la fuerza física. Es evidente que la elección de los instrumentos no es libre, la posición
de uno en la sociedad determina la gama disponible.

El último elemento de la gobernanza interactiva es la acción, es decir, poner los

instrumentos en vigor. Esto incluye la aplicación de las políticas de acuerdo para
establecer directrices, que es un asunto de rutina. Sin embargo, la acción también puede
consistir en movilizar a los actores en direcciones nuevas y desconocidas.

Orden de Gobernanza

1. El primer orden representa los asuntos corrientes o del día a día, y se

denomina gobernanza de primer orden.

2. La gobernanza de segundo orden se ocupa de las instituciones.

3. El tercero -meta-gobernanza- consiste en el debate sobre los valores y principios

subyacentes.

Los tres órdenes están estrechamente relacionados y siempre -incluso cuando no son
explícitos- disponibles.

Gobernanza de primer orden tiene lugar donde la gente y sus organizaciones interactúan

con el fin de resolver los problemas sociales y crear nuevas oportunidades. Proporciona los
medios para resolver el flujo constante de problemas que se dan en el sistema-a-ser-
gobernado -los problemas de la oferta, precio, mercado, el empleo, la satisfacción del
trabajo, etc. En diversas, complejas y dinámicas sociedades, la gobernanza de primer orden
se enfrenta a retos especiales. Se inicia con la identificación de problemas, un proceso que
tiene lugar en primer lugar en la mente de los actores de la sociedad. El primer paso en el
proceso de gobernanza es por tanto la identificación y formulación de los problemas
sociales, por el que éstos se distinguen de los problemas privados por su escala y la
naturaleza compartida. Una vez que los problemas, y los sistemas de problema, se han
identificado, la atención se desplaza hacia el espacio de soluciones. Es importante
mantener en todo el análisis, la diversidad, la complejidad, la dinámica y la magnitud de
las situaciones, ya que sólo entonces las imágenes permanecen cerca de la realidad.

Gobernanza de Segundo Orden se centra en los arreglos institucionales dentro de los que
la Gobernanza de Primer Orden tiene lugar. Aquí, el término institución denota acuerdos,
normas, derechos, leyes, reglas, creencias, roles, procedimientos y organizaciones que se
aplican para tomar decisiones.

Las instituciones ofrecen el marco en el que la gobernanza de primer orden tiene lugar, y
constituyen el punto de encuentro para los gobernados y los gobernantes. Proporcionan los
criterios con los que el éxito y el fracaso se miden. Gobernanza de Segundo Orden implica
la revisión y adaptación de los parámetros de gestión de la Gobernanza de Primer Orden.

Meta o Gobernanza de Tercer Orden se alimenta, se une y evalúa el ejercicio de gobierno.

En meta-gobernanza, gobernantes y gobernados por igual toman la medida de cada uno en
la formulación de normas por las cuales juzgan a cada uno y también al proceso de
medición.
Para la evaluación de la gobernabilidad, las órdenes tienen una importancia especial. Las
preguntas cruciales son: ¿Están de acuerdo o en desacuerdo las tres órdenes de
gobernanza en un sistema social? ¿Cada orden recibe una atención adecuada?

Gobernabilidad e Interacciones de Gobernanza

En la realidad de las sociedades modernas, una enorme variedad de interacciones de

gobernanza puede ser observada.

Desde la perspectiva del actor puede ser organizado en unas pocas categorías principales:

1. Participativa: El carácter de la interacción participativa es básicamente determinado

por la capacidad de respuesta de los gobernantes y de los
gobernados. Conceptualmente podemos ver las interacciones de participación como las
interacciones del  sistema-a-ser-gobernado con el sistema de gobierno. Los
movimientos sociales son el  ejemplo clásico de este tipo de forma espontánea, poco
organizada de interacción con el gobierno.

2. Colaborativa: Las asociaciones entre entidades públicas y privadas son una forma
popular de esa colaboración, pero las interacciones de colaboración entre empresas y
ONG también lo son, aunque sus motivos pueden ser diferentes.

3. Política o de Gestión: son iniciativas intervencionistas de los sistemas de gobierno sobre

los sistema-a-ser-gobernados. Las autoridades públicas poseen múltiples formas de
interacción, en términos de política, para lograr cambios.

A nivel estructural se encuentran:

1. Self-governance (Autonomía): se refiere a situaciones en que los actores cuidan de sí

mismos, fuera del ámbito de gobierno. El pensamiento político liberal de la sociedad
típicamente destaca capacidades de self-governance (autonomía o autogobierno),
mientras que los socialistas tienden a quitarles importancia.

2. Co-governance: las partes de la sociedad unen esfuerzos con un objetivo común en

mente, y con la participación de su identidad y autonomía a este proceso.

3. Hierarchical governance: es el modo más clásico, y se caracteriza por la interacción

entre el Estado y sus ciudadanos. Se trata de un estilo de intervención de arriba hacia
abajo, que se expresa en las políticas y la ley.
Todas las sociedades muestran, y requieren, las mezclas de estos tres modos de
gobernanza, y los tres modos de contribuir de manera específica para la función que los
sistemas de gobierno juegan en la maximización de la gobernabilidad.

Para la evaluación de la gobernabilidad, es importante conocer cómo los actores políticos –

sociales como individuos- pero también como entidades de gobierno y la sociedad -tales
como organizaciones, grupos, movimientos u otras formas de acción colectiva coagulada-
participan en las interacciones de gobierno. ¿De dónde viene la acción participativa?
¿Quién actúa y quién reacciona? ¿Cuáles son las cuestiones en juego? ¿Qué aspecto tiene
y cuáles son sus entradas y salidas?

GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD: AUTORES

Al revisar información acerca de Gobernanza y Gobernabilidad, tratando de encontrar una

relación e importancia acerca de estos conceptos en el desarrollo, aparte de entender los
conceptos, encontré algunos exponentes que investigan y/o aplican los conceptos y que
tienen experiencia de campo importante (eso quiere decir, no son
absolutamente teóricos como la mayor parte de los textos que uno puede encontrar). Los
que encontré y llegué a la conclusión (a mi parecer) que son los más importantes son (en
ese orden):

- Jan Kooiman
- Daniel Kaufmann
- Michael Coppedge

Cada cual con una experiencia sobre el concepto y con una perspectiva diferente, pero
cada cual a su manera intenta evaluar la Gobernanza y Gobernabilidad con la finalidad de
establecer cómo afectan estas en los resultados de los esfuerzos de desarrollo interno de
un país y de la cooperación internacional para el desarrollo.

Sobre Jan Kooiman, su trabajo me parece importante por que brinda con su modelo de

"Interactive Governance" una herramienta (no sé si él está de acuerdo con llamarla
herramienta) para poder evaluar las componentes de Gobernanza y como estas afectan a
la Gobernabilidad.

Daniel Kaufmann, con su trabajo en el Banco Mundial (World Bank) intenta dar una

referencia cuantitativa basada en modelos estadísticos y a cifras de diferentes fuentes
acerca de Gobernabilidad basadas en la evaluación de componentes. Esas cifras son
referencia importante para dirigir los esfuerzos de cooperación internacional del Banco
Mundial y otras instituciones.

Michael Coppedge, tiene un trabajo similar al de Jan Kooiman (anterior a este) que
considero importante porque es un modelo que permite evaluar las variables de
Gobernanza. 

TAREA: Con base en estos enfoques de sistemas de gobernanza que realizan los
diferentes autores, los equipos de trabajo académico deberán construir un sistema
de gobernanza inédito que tenga coherencia con la realidad del estado colombiano
actual. Dicha propuesta deberá ser presentada en ponencia activa y a viva voz, en
forma crítica y propositiva, dentro del marco de fechas acordadas por el docente y
en concordancia con el horario institucional.