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CAPÍTULO 1. Los bienes de la administración: Régimen Básico.

MARCO NORMATIVO
DISPOSICIONES GENERALES
• Constitución Española 27 de diciembre de 1978

o TÍTULO PRIMERO. De los Derechos y Deberes Fundamentales
▪ CAPÍTULO II. DERECHOS Y LIBERTADES
▪ SECCIÓN 2.ª. De los derechos y deberes de los ciudadanos
▪ Artículo 33
o TÍTULO VII. Economía y Hacienda
▪ Artículo 132
• Ley 33/2003, de 26 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
o TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales
▪ CAPÍTULO II. Patrimonio de las Administraciones públicas
• Reglamento General de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas
ADQUISICIÓN DE BIENES Y DERECHOS
• Código de Comercio
• Código Civil
• Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa
• Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Suelo y Rehabilitación Urbana
• Ley General Tributaria
• Reglamento General de Recaudación
• Comunicación entidades financieras depositarias de bienes muebles y saldos abandonados
PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL PATRIMONIO
• Ley General Presupuestaria

• Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.
• Ley Hipotecaria
PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

• Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local
• Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales
1. La administración y los bienes.

Los bienes de titularidad pública están sujetos a un régimen singular de derecho administrativo, derogatorio
y exorbitante (Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas).
Patrimonio de los entes públicos (ART. 3): conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su
naturaleza y el título de su adquisición. Se excluye de ese concepto el dinero, los valores, los créditos, los
demás recursos financieros de su hacienda los que constituyen su tesorería, es decir, lo que se entiende por
su patrimonio financiero o hacendístico.
Bienes de Dominio Público o demaniales (art. 5): los que, siendo de titularidad pública, se encuentren
afectados al uso público, al servicio público o al fomento de la riqueza nacional, así como aquellos a los que
una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Principios (art. 6):
a) Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
b) Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público a que estén
destinados.
c) Aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las derivadas de
razones de interés público debidamente justificadas.
d) Dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo.
e) Ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las
Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad.
f) Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
g) Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias

sobre el dominio público.
Bienes patrimoniales: aquellos en los que no concurre la circunstancia de su afectación o no tengan carácter
de demaniales. Su administración se hará conforme a los principios de eficiencia y economía en su gestión y
eficacia y rentabilidad en la explotación siguiendo los principios de publicidad, transparencia, concurrencia
y objetividad en la adquisición, explotación enajenación (art. 8).
2. El régimen jurídico básico de los bienes de la administración

Comprende la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, el régimen de
inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, normas sobre adquisición y gravamen y transmisión.
Dos vertientes:
- las limitaciones y servidumbres, de fondo y procedimentales, que impone a la Administración para

el manejo de sus bienes
- otorgamiento de poderes privilegiados, de naturaleza cuasi-judicial, para su protección o defensa
(deslinde, reintegro posesorio o desahucio).
Además, los demaniales disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección mediante las reglas de la
imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, recuperatoria o reivindicatoria directa en cualquier
tiempo, sancionadora.
3. Adquisición de bienes por la administración

Art 15 L 33/2003 PAP: por cualquiera de los modos previstos en el OJ y, en panicular:
1. Por atribución de la ley, tanto leyes singulares expropiatorias como obligaciones de cesión
establecidas en leyes generales. Incluye bienes mostrencos o vacantes (muebles, inmuebles, valores,
dinero-20 años-).
2. A título oneroso
a. Sin ejercicio de potestad expropiatoria: se regirá por las disposiciones de la Ley del
Patrimonio y supletoriamente por las normas del Derecho privado, civil o mercantil.
b. Con ejercicio de la potestad expropiatoria: se regirá por la Ley de 16 de diciembre de 1954,
de Expropiación Forzosa, y por el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
8/2015. la afectación del bien o derecho al uso general se entenderá implícita en la
expropiación.
3. A título gratuito (herencia, legado o donación): sólo podrán aceptarse previo expediente en el que
se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere. Estado
es heredero cuando el causante intestado y en defecto de parientes de cuarto grado.
4. Resolución judicial o administrativa: en pago de deudas (Ley General Tributaria y el Reglamento de
Recaudación)
5. Por prescripción: posesión de buena fe (10, 20, 30 años, Código Civil).
6. Por ocupación
4. Gestión, transmisión y cesión

La utilización de los bienes patrimoniales podrá hacerse:
1. En provecho de la Admón. y sus políticas.

2. Explotados para obtener beneficio.
3. Enajenación:
a. Por los órganos superiores (Mº Hacienda en el Estado, Consejo de Ministros si supera 20
Mill).
b. Mediante concurso o adj. directa
c. Cabe cesión gratuita con fines de utilidad pública o social a favor de otras administraciones
públicas o de asociaciones declaradas de utilidad pública.
d. Conflictos: Jurisdicción Contencioso-Administrativa (validez, interpretación o
incumplimiento del contrato) o Civil (invalidez o rescisión por motivos de propiedad)
5. La autotutela básica: inventario, registro, investigación, deslinde, desahucio.

Recuperación de oficio
Incluye las potestades de deslinde, de recuperación directa o interdicto propio, desahucio administrativo
e inscripción en el Registro de la Propiedad; las reglas internas de custodia y gestión de los bienes
(inventarios y catálogos), así como la posibilidad de adoptar medidas provisionales que considere necesarias
para asegurar la eficacia del acto que en su momento pueda dictarse. Incluso sí existe un peligro inminente
de pérdida o deterioro del bien, estas medidas podrán ser adoptadas antes de la iniciación del procedimiento.
a) inventarios y catálogos
Permite el conocimiento exacto de aquéllos, su naturaleza y situación. Se trata de una obligación impuesta
por la LPAP. Constituyen principio de prueba.
BBPP Estado: Inventario general de Bienes y Derechos del Patrimonio de Estado
BBPP Corporaciones Locales: por separado inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico,
artístico o de considerable valor económico, valores mobiliarios, créditos y derechos de carácter personal de
la Corporación, vehículos, semovientes, muebles, bienes y derechos reversibles.
b) la inscripción en el registro de la propiedad

Comporta la presunción posesoria, condición de tercero hipotecario, Juicios sumarios en defensa de los
bienes inscritos al amparo del art.41 LH, constitución de hipotecas, etc.
Obligatorio: Las AAPP deben inscribir los bienes derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o
patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos.
Potestativo: arrendamientos inscribibles.
Deberá solicitarla el órgano titular del bien o derecho o causante del acto. Los Registradores comunicarán
a los órganos la existencia de bienes no inscritos, así como la inmatriculación de fincas colindantes.
La resolución estimatoria de una reclamación previa a la vía judicial civil interpuesta por el interesado para
que se reconozca su titularidad sobre una o varias fincas será título bastante, una vez haya sido notificada a
aquél, para que se proceda a la rectificación de la inscripción registral contradictoria existente a favor de la
Administración pública.
c) la acción de investigación
derecho y el deber de investigar la situación de los bienes o derechos que se presuman de su propiedad.
Se fomenta con el reconocimiento en favor de los particulares denunciantes del derecho a recibir un premio,
10% del precio de venta del bien o de su tasación pericial si la finca investigada no fuere vendida.
d) el deslinde
facultad de todo propietario de precisar los límites de sus fincas, procediendo después a hacerlos visibles
por medio de hitos o mojones, operación llamada amojonamiento. La LPAP además reconoce a las AAPP la
potestad de deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los
límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación, sin que los poseedores colindantes
puedan iniciar acción judicial alguna.
Procedimiento para los bienes del Estado: se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los
colindantes, comunicándose al Registro de la Propiedad correspondiente a fin de que, por medio de nota al
margen de la inscripción de dominio, se tome razón de su incoación. Se publicará en el BOE y en el tablón
de edictos del Ayuntamiento y se notificará a los colindantes. Se inscribirá en el RP y, si fuera necesario, se
amojonará. Todo ello, sin necesidad de proceso declarativo ante el juez civil. El propietario agraviado puede
también recurrir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el acto de deslinde por supuestos vicios de
competencia o procedimiento.
e) reintegro posesorio o interdictum proprium

recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes derechos de su patrimonio.
Si se trata de bienes y derechos patrimoniales requiere que la iniciación del procedimiento haya sido
notificada antes de que transcurra el plazo de un año contado desde el día siguiente de la usurpación. Pasado
el plazo deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante la jurisdicción civil.
Si se trata de bienes de dominio público podrá ejercitar la acción de recuperación directa de la propiedad, y
no sólo de la posesión, en cualquier tiempo.
Procedimiento: Fase declarativa (con audiencia al interesado y requerimiento al ocupante de desalojo en 8

días) y Fase ejecutoria (lanzamiento o multas coercitivas 5% cada 8 días).
f) El desahucio administrativo
Tipo especial de proceso civil mediante el cual el propietario de un inmueble recupera su posesión frente a
los precaristas u otros ocupantes previa anulación o rescisión del título normalmente arrendaticio, que
legitimaba su posesión.
En el caso de bienes públicos, es competencia de la Administración declarar la rescisión, anulación,

caducidad de los títulos concesionales.
g) control judicial de los actos de autotutela.

Manifestación del carácter provisional de los actos administrativos para determinar situaciones posesorias.
Con independencia de la vía contencioso-administrativa, siempre es posible plantear por el particular que
se sienta lesionado en su derecho dominical la cuestión definitiva de la propiedad, o de la subsistencia y
vigencia del derecho arrendaticio en el caso del desahucio, ante la Jurisdicción Civil (reserva competencial
en materia de derechos reales y arrendamiento de inmuebles).
6. La inembargabilidad.
Art. 132.1 CE y 6, 30 LPAP 33/2003. Cubre todos los derechos, valores, fondos y bienes en general de la
Hacienda Pública.
La legislación local prohíbe también a los jueces dictar providencias de embargo contra los derechos y
bienes de las Haciendas locales, excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes
patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos.
STC: En relación a los derechos fondos y valores de la Hacienda local y a los bienes demaniales entiende el
Tribunal que se cumplen estos requisitos, pues la inembargabilidad viene justificada por estar los primeros
afectados, a través de los presupuestos de la entidad local a fines concretos de interés general, y los segundos
a _fines de uso o utilidad pública. Pero cuando se trata de simples bienes patrimomales no afectados a
ninguna finalidad pública, la inembargabilidad no viene justificada ni por el principio de eficacia ni por la
continuidad del servicio, y que tampoco se cumple la exigencia de proporcionalidad entre la finalidad
perseguida y el sacrificio impuesto, dada la generalidad con que estaba formulada la regla de la
inembargabilidad.
la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas afirma únicamente la inembargabilidad respecto de
los bienes demaniales (art. 30).
CAPÍTULO 2. El dominio público

MARCO NORMATIVO
• Ley 33/2003, de 26 de Noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas

• Código Civil
• Ley Hipotecaria

Entidades Locales
LEYES PROPIEDADES ESPECIALES
• Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.

• Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas.
• Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos
• Real Decreto-ley de 25 de abril de 1928, que aprueba el Estatuto sobre la explotación de manantiales
de aguas minero-medicinales.
• Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Aguas.
• Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes
• Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
• Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (DEROGADA)
• Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
1. La formación del concepto de dominio público.

concepto de afectación como criterio definidor por excelencia del dominio público que permite definir el
demanio como las cosas afectadas al servicio público (DUGUIT) o a la utilidad pública (HAURIOU).
2. El criterio de la afectación como definidor del dominio público. Bienes que comprende.
(Art. 5 LPAP) Bienes de Dominio Público: siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso
general o al servicio público o al fomento de la riqueza nacional o así calificados por ley.
Bienes plurifuncionales o concurrentes: vinculados a más de un uso o servicio público competencia de la

Administración General del Estado o de sus organismos públicos
a) bienes afectados al uso público o general

Estado: Caminos, canales, puertos, puentes
Entidades locales: carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, canales, puentes y demás obras públicas
de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la Entidad
local
b) bienes afectados a un servicio público. Los edificios públicos

Concepción restrictiva (CC): titularidad del Estado afectados a la defensa nacional.
Concepción ampliada (Legislación local-art. 4 Reglamento Bienes Entes Locales-, L33/2003 PAP): edificios
administrativos y de órganos constitucionales, edificios Patrimonio del Estado. Principios:
1. Planificación global e integrada de las necesidades de inmuebles de uso administrativo_

2. Eficiencia y racionalidad en su utilización.
3. Rentabilidad de las inversiones, considerando el impacto de las características de los inmuebles
en su utilización por los ciudadanos y en la productividad de los servicios administrativos
vinculados a los mismos.
4. De imagen unificada, que evidencie la titularidad de los edificios, y que transmita los valores de
austeridad, eficiencia y dignidad inherentes al servicio público.
5. De coordinación por el Ministerio de Hacienda de los aspectos económicos
c) los bienes afectados a la corona. El patrimonio nacional

Art. 2 Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional: Bienes muebles e inmuebles de
titularidad Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia en el ejercicio de
la alta representación.
- Son inalienables.
- Son imprescriptibles.
- Son inembargables.
- Gozan de las prerrogativas de los bienes de dominio público estatal
d) bienes afectados al fomento de la riqueza nacional

art. 339 CC: aquellos que perteneciendo privativamente al Estado (y las CCAA) están afectos al fomento de
la riqueza nacional.
▪ Las minas: mientras no se otorgue su concesión. Regidas por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas.
▪ Los hidrocarburos y las rocas: Usando la fórmula mutatis mutandis, regulados en la Ley 34/1998, de
7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
• Las aguas mineromedicinales y las aguas minero-industriales: se requiere autorización

administrativa previa que otorga derecho de aprovechamiento preferente en terrenos privados al
dueño de la superficie; en terrenos de dominio público al que ha obtenido la autorización. Real
Decreto-ley de 25 de abril de 1928, que aprueba el Estatuto sobre la explotación de manantiales de
aguas minero-medicinales.
▪ Las aguas terrestres que están afectadas, además de a usos públicos, al fomento de la riqueza
nacional y sus principales aprovechamientos como abastecimiento de poblaciones, riegos, saltos de
agua para energía eléctrica, etc. Se organizan por concesión administrativa en favor de Entes
públicos o de particulares. Pueden compatibilizar usos privativos con usos públicos. Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.
▪ La zona marítimo-terrestre, las playas y la plataforma continental, así como la zona económica
exclusiva que están afectadas a usos generales y aprovechamientos privativos. Ley de Costas.
e) los montes públicos

Los incluidos en el Catálogo de Utilidad Pública y con los restantes montes afectados a un uso o un servicio
público.
Posibilidad de la utilización del dominio público forestal por los ciudadanos para aquellos usos respetuosos
con el medio natural.
Art. 14 Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes: inalienables, imprescriptibles e inembargables y no

están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad.
f) el dominio público radioeléctrico

Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones: radioelectricidad, cuya titularidad,
gestión, control del espectro de frecuencias, planificación, administración y control corresponden al
Estado.
(DROGADA)Uso común: en forma de autorización administrativa si se trata del espectro radioeléctrico para
radioaficionados y otros sin contenido económico.
Uso privativo: por concesión a favor únicamente de los operadores, por plazos renovables en función de las
disponibilidades y previsiones de la planificación de dicho dominio público.
- Sin limitación de número: 5 años naturales.

- Con limitación de número: máx. 20 años renovable.
g) el demanio marítimo
Art. 132 CE: en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales
de la ZEE y la PC.
3. Los bienes comunales.

Categoría ajena al régimen patrimonial de los bienes del Estado de las Comunidades Autónomas.
Art. 79 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local: Bienes de dominio público:
- Demaniales:
o Uso público
o Servicio público
- Patrimoniales:
- Comunales: aquellos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos, preferentemente
en régimen de explotación colectiva y comunal.
Montes vecinales o parroquiales:
- comunidad de tipo germánico, con titularidad no del municipio, sino de los grupos de vecinos que
los disfrutaban.
- Propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Código Civil.
- indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no están sujetos a impuestos
territoriales.
- Tutela administrativa a través de los Jurados de montes vecinales en mano común.
- Deslinde y regulación sucesoria administrativa.
Montes de socios:
- Titularidad pro-indiviso de varias personas, algunas desconocidas.

- Los copropietarios podrán promover ante el órgano competente la constitución de una junta
gestora: órgano de gobierno y representación de la comunidad en tanto existan cuotas de
participación vacantes y sin dueño conocido,
4. Extensión de la demanialidad: los bienes muebles y los derechos reales demaniales.
Bienes muebles: deben ser irreemplazables, no fungibles. La afección se produce por la simple adquisición.
Sujeto al régimen exorbitante de protección los bienes de carácter histórico, que se extiende también a las
cosas accesorias.
Derechos reales demaniales: otros distintos a la plena propiedad. Sólo caben cuando sirven al desarrollo de
la actividad administrativa y su defensa incluye poderes de policía y coerción.
5. Excurso doctrinal sobre la aplicación del concepto de propiedad a los bienes públicos.
Asimilación del demanio a la propiedad y a la Administración como titular investido de facultades propias
del derecho real de dominio. Esta tesis permite establecer un régimen de protección y seguridad jurídica
correspondientes al de propiedad
6. Comienzo y cese de la demanialidad. Afectación y desafectación

A. Modalidades de la afectación
- dominio público natural o necesario y afectados al fomento de la riqueza nacional.
o Comienzo:
▪ precepto de carácter general que establezca esa condición para todo un género de
bienes.
▪ en un bien concreto se den las características físicas que permitan considerarlo
incluido en aquel.
o Fin:
▪ por una derogación o modificación de la norma calificadora
▪ por degradación o desnaturalización
- dominio público artificial:
o por virtud de una sociedad administrativa que incorpora el bien al régimen jurídico propio
de la demanialidad (afectación).
▪ expresa a un servicio público mediante un expediente, que acredite la oportunidad
y legalidad de la afectación.
▪ implícita, sin necesidad de la instrucción de un expediente específico, cuando la
vinculación deriva expresa o implícitamente de actos de la Corporación local
dictados con iguales o mayores solemnidades que cuando se produce la afección
expresa.
▪ presunta que, sin necesidad de acto formal alguno, producida automáticamente por
la adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o
servicio público o comunal; o cuando la Entidad local adquiere por usucapión, con
arreglo al Derecho civil, el dominio de una cosa que viniese estando destinada a un
uso o servicio público o comunal.
▪ afectación de futuro: los inmuebles en construcción que se entenderán afectados al
departamento con cargo a cuyos créditos presupuestarios se efectúe la edificación.
▪ Bienes muebles: por adquisición para el desenvolvimiento de los servicios públicos
o para la decoración de dependencias oficiales.
B. Modalidades de la desafectación
Convertir el bien demanial en bien patrimonial. Mismas formas o variedades que la afectación expresa.
7. Mutaciones demaniales
alteración de alguno de los elementos del demanio, titularidad (sucesión entre Entes, transferencia de la
competencia) o afectación, sin salir el bien del dominio público.
Debe efectuarse de forma expresa salvo en el caso de reestructuración orgánica.
Se admite la expropiación por acuerdo del Consejo de Ministros de bienes comunales sin expediente de
desafectación previa, admitiendo a estos efectos la desafectación tácita del bien.
CAPÍTULO 3. Utilización y protección del dominio público.
MARCO NORMATIVO

o TÍTULO PRIMERO. De los Derechos y Deberes Fundamentales
▪ CAPÍTULO II. DERECHOS Y LIBERTADES
▪ SECCIÓN 2.ª. De los derechos y deberes de los ciudadanos
▪ Artículo 33
▪ Artículo 132
• Ley 33/2003, de 26 de Noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
• Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
CONCESIÓN DE OBRAS Y SERVICIOS
• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
• Código Civil
• Ley Hipotecaria

Entidades Locales
1. Deberes de conservación y clases de utilización del dominio público

Art. 75 Reglamento de Bienes de las Entidades Locales:
1) Uso común: igual a todos los ciudadanos no impida el de los demás interesados
a) General, cuando no concurran circunstancias singulares.
b) Especial, si concurrieran circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o
menoscabo del bien.
2) Uso privativo, ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la
utilización por los demás interesados.
3) Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte.
4) Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino.
5) Utilización directa por la Admón.
La LPAP exige título habilitante:

• Autorización: Si se trata de aprovechamiento especial u ocupación sólo con instalaciones
desmontables, por un período no superior a 4 años.
• Concesión: Si se trata de una ocupación privativa de bienes demaniales con obras o instalaciones
fijas, instalaciones desmontables o bienes muebles por más de 4 años.
2. La utilización de los bienes afectados a los servicios públicos

Utilización instrumental similar a la de cualquier propietario salvo en los casos de:
- Uso restringido de administrados (según reglas propias de organización del servicio)

- Usos privativos por terceros (previa autorización, concesión o contrato administrativo)
- Uso esporádico para eventos, que puede conllevar contraprestación pecuniaria.
3. El uso común general. Los colindantes de las vías públicas.

Por el público en general, indiscriminadamente, en forma anónima, sin necesidad de título alguno, que se
traduce en una actividad de circulación o breve estacionamiento, y en ocasiones aprovechamiento de los
frutos o productos de la dependencia demanial.
Principios: libertad, igualdad y gratuidad
El uso común se convierte cada vez más en un uso especial, ni libre ni gratuito, por la preocupación por la
defensa del medioambiente.
Vías públicas: para los colindantes:
- Acceso a garajes
- Preferencia acceso propiedad de aparcamientos
- Menor coste aparcamientos vigilados
- Derecho a indemnización por los daños ocasionados por obras públicas en la medida en que el daño
exceda de los inconvenientes derivados de la vecindad o por perjuicios directos.
- Indemnización cuando la desafectación origina la privación de una ventaja o prerrogativa
importante (desafectación y cierre definitivo de una calle que impide todo acceso a los inmuebles).
4. Excepciones al uso común general. Los usos comunes especiales

Caza y pesca: supeditadas a licencia, prohibición en épocas de veda.
Navegación (licencia) y amarre (regulación)
Circulación automóvil: licencia aptitud conductor y vehículo.
Aparcamientos: limitación en el tiempo, pago de tasa, prohibición uso abusivo.
Servicios de transporte: explotación comercial con licencia previa directa o por licitación o sorteo, a petición
el interesado, con cláusula de precariedad (libre revocación unilateral sin indemnización, pero sometida a
un trámite de audiencia).
5. Utilización privativa. La concesión demanial.

Comportan utilización privativa anormal, impeditiva del uso general, que requiere una transformación, una
obra definitiva y deben estar amparadas en un título más solemne y eficaz, la concesión.
Rasgos contractuales de la concesión:
- Objeto: situación estable de disfrute del bien demanial, explotación económica protegida de la
revocación sin indemnización.
- Procedimiento: igualdad de oportunidades y elección el proyecto idóneo, concurrencia (concurso,
subasta o concurso de proyectos- dos fases, con información pública, derecho de tanteo).
Otorgamiento directo en circunstancias especiales.
- Cláusula de neutralidad: a salvo del derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.
- Formalización en documento administrativo inscribible en el registro de la propiedad. Trasmisible,
hipotecable y titulizable con conformidad del órgano
- Por tiempo determinado (máx. 75 años).
- Extinción: muerte o incapacidad sobrevenida del concesionario individual o extinción de la
personalidad jurídica de la empresa, falta de autorización previa en los supuestos previstos,
caducidad por vencimiento del plazo, rescate de la concesión, previa indemnización, o revocación
unilateral de la autorización, mutuo acuerdo, falta de pago del canon o cualquier otro
incumplimiento grave de las obligaciones del titular de la concesión, declarados por el órgano que
otorgó la concesión o autorización, desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento,
desafectación del bien o cualquier otra causa prevista en las condiciones generales o particulares.
Las obras serán demolidas a costa del concesionario o transmitidas gratuitamente a la Admón.
- Jurisdicción:
o Civil: defensa de derechos reales del concesionario frente a terceros.
o Contencioso-Administrativa: conflictos con la Admón.
6. Los aprovechamientos comunales

Aprovechamiento colectivo, circunscrito a la totalidad o parte de los que ostenten la condición de vecinos
del Municipio.
TRLBRL:
- preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal, es decir, aquella en la que

participan todos los vecinos.
- Cuando este aprovechamiento y disfrute general fuera impracticable regirá la costumbre u
Ordenanza local al respecto, y en su defecto se adjudicarán por lotes o suertes a los vecinos, en
proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica.
- Si esta forma de aprovechamiento fuere imposible, el órgano competente de la Comunidad
Autónoma podrá autorizar su adjudicación en pública subasta, mediante precio, con preferencia en
igualdad de condiciones para los postores que sean vecinos.
Si los bienes comunales no hubieren sido objeto de disfrute de esta índole durante más de diez años, podrán
ser desprovistos de su carácter comunal.
7. La protección del dominio público. Fundamento y clases de protección.

Protección penal: tipos penales delitos de hurto, robo, usurpación o alteración de lindes, con circunstancias
agravantes.
Protección civil: acciones posesorias, declarativas y reivindicatorias
Protección administrativa:
- Reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes demaniales para ser objeto de
propiedad privada (imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad).
- Remedios ofensivos para recuperación del dominio público perdido o usurpado (facultades de
deslinde, reintegro posesorio, reivindicación directa).
- Remedios para castigar atentados al dominio público como la potestad sancionadora directa.
8. Imprescriptibilidad
Los bienes de dominio público no pierden esa condición, ni la Administración su titularidad, cualquiera que
fuere el tiempo de posesión por los particulares (Las Partidas, CC, art. 132 CE, LBRL, LPAP).
Efectos de la imprescriptibilidad:
• Impide la pérdida en favor de un particular de la titularidad total del bien demanial, y tampoco
pueden adquirirse por prescripción ni las servidumbres ni cualesquiera otros derechos de
aprovechamiento.
• La imprescriptibilidad de la propia acción para exigir a los particulares la reparación o indemnización
por los daños que aquellos han ocasionado a las dependencias de dominio público.
9. Inalienabilidad e inembargabilidad
Inalienabilidad.
Los bienes de dominio público no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o
provisional y que los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso,
aprovechamiento y explotación de estos bienes los derechos regulados en la propia Ley.
Es independiente del valor de los bienes y encuentra su fundamento en el carácter extracomercial del
demanio, indisponible mientras está afectado a un fin de utilidad pública.
La transmisión a particulares conlleva la nulidad absoluta por falta de objeto en el contrato de enajenación.
Los actos de disposición de bienes de dominio privado de la Admón. conlleva la anulabilidad. La rescisión o
anulación del contrato, al implicarse en ella una cuestión de propiedad, puede determinar la competencia
de la Jurisdicción Civil.
Inembargabilidad
Art. 30 : la inembargabilidad respecto de los bienes demaniales.
Respecto de los restantes bienes reduce la embargabilidad a prohibir a todos los tribunales y autoridades
administrativas dictar providencia de embargo o despachar mandamiento de ejecución contra los bienes
y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una
función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a
fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades
estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.
10. La autotutela del dominio público. La recuperación de oficio en cualquier Tiempo.

Los poderes de naturaleza cuasi-judicial (deslinde, reintegro posesorio, reivindicación de oficio y desahucio
administrativo) caracterizan el régimen de autotutela de los actos administrativos, dotados de validez y
fuerza ejecutoria. Aplicable a TODOS LOS BIENES, incluidos los de dominio privado.
El particular desposeído siempre podrá acudir al juez civil vía acción declarativa de dominio o reivindicatoria
si no ha prescrito conforme al Derecho civil.
Art. 22 LOPJ: La Administración por sí y ante sí no pueda de forma definitiva determinar las titularidades
demaniales y su verdadera extensión, resolver cuestiones de propiedad sin la posibilidad de que el particular
pueda defender en cualquier tiempo su propiedad o sus límites ante el juez civil.
Art. 1 LH: asientos del Registro de la Propiedad bajo la salvaguarda de los jueces civiles, cuyas
determinaciones no pueden ser alteradas por simples actos administrativos.
11. La potestad sancionadora

la potestad sancionadora directa es la tradicional y se encuentra regulada en leyes sectoriales (montes,
aguas, minas o del patrimonio histórico-artístico). La Administración impone las sanciones directamente,
bajo la revisión posterior, si median recursos, por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
LPAP contempla:
1. Infracciones muy graves, sancionadas con multa de hasta 10 millones de euros, que prescriben a los
3 años.
2. Infracciones graves, sancionadas con multa de hasta 1 millón de euros que prescriben a los 2 años.
3. Infracciones leves, sancionadas con multa de hasta 100.000 euros que prescriben a los 6meses.
Se trata de techos máximos y mínimos graduables en función del:
• Importe de los daños causados

• Reiteración por parte del responsable
• Grado de culpabilidad de éste
• Se considera atenuante, que permitirá reducir la multa a la mitad, corrección por el infractor de la
situación creada.
CAPÍTULO 4. Las aguas terrestres.

MARCO NORMATIVO

o TÍTULO VIII. De la Organización Territorial del Estado
▪ Capítulo tercero. De las Comunidades Autónomas.
▪ Artículo 148.1. 10ª
• Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.(DEROGADA) De especial interés las DDTT 2ª y 3ª

• Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Aguas.
3. La publificación de las aguas en la ley de 2 de agosto de 1985

A. extensión del demanio hidráulico
1. Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (derogada):
• declaró públicas todas las aguas terrestres, superficiales y subterráneas por tratarse de recurso
unitario que se renueva a través del ciclo hidrológico, subordinado al interés general (recurso natural
escaso, indispensable para la vida y la inmensa mayoría de las actividades económicas, irreemplazable, no
ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en su forma de presentarse en el tiempo y en el espacio,
fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos)
• Se excluyen las aguas minerales y termales (legislación propia)
2. Modificación 2001: Dominio público hidráulico del Estado:
a. Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con
independencia del tiempo de renovación. En el caso de subterráneas, derechos para el titular
de la superficie:
i. derecho de aprovechamiento ex lege, sin necesidad de título administrativo, hasta un
volumen total anual de 7.000 metros cúbicos
ii. derecho preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigación y para la
concesión de aprovechamiento en su caso (en un plazo de seis meses, formalizar la
petición de concesión sin competencia de proyectos)
b. Los cauces (incluyendo las riberas de los ríos) de corrientes naturales, continuas o
discontinuas.
c. Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.
d. Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos
hidráulicos.
e. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
B. régimen de los derechos privados sobre las aguas anteriores a la ley de 1985.
Disposiciones transitorias 2ª y 3ª Ley 29/1985 reconocen a los antiguos titulares de pozos y manantiales
derecho a elegir entre mantener la titularidad con el mismo régimen de utilidad o acceder a una concesión
preferente durante 50 años, previa inscripción en el Registro de Aguas.
En la práctica, los antiguos titulares, en especial los de acuíferos sobreexplotados, mantuvieron la propiedad,
por lo que la mayoría de aguas subterráneas continúan siendo privadas y tenían hasta 1999 derecho a
indemnización en caso de restricciones por sequía.
Aguas privadas:
• subterráneas no renovables
• charcas con servicio exclusivo a una propiedad
• cauces íntegramente en finca particular
4. El sistema garantizador de la ley de aguas. El deslinde. El registro de aguas Públicas. El

catálogo de aguas privadas y el registro de la propiedad
Sistema garantizador: integrado por la Jurisdicción civil (titularidades), penal o contencioso-administrativa
(titularidades y sanciones), las relaciones entre los registros de Aguas y el Registro de la Propiedad, el
régimen jurídico exorbitante propio de los bienes demaniales (reglas de inalienabilidad, imprescriptibilidad
e inembargabilidad), prerrogativas de deslinde y apero y recuperación de oficio en cualquier tiempo.
Deslinde:
• a partir de la reforma de 1999 define tanto la posesión como la titularidad dominical

• la resolución de aprobación del deslinde es título suficiente para la inmatriculación y la rectificación
de las inscripciones privadas contradictorias, siempre que los afectados hayan tenido intervención
en el expediente.
Jurisdicción:
• civil:
• para la determinación definitiva de la titularidad (acciones declarativas y reivindicatorias)
• para conflictos entre particulares por causa de títulos civiles
• contencioso-administrativa:
• conflictos por causa de títulos administrativos
Registro de la Propiedad:
• bajo la protección de los tribunales de Justicia.

• inmatriculación de aguas públicas (título inscribible resolución de aprobación del deslinde).
• derechos de aprovechamiento por concesión o prescripción (legislación anterior).
• titularidad aguas privadas anteriores (al amparo de las disposiciones transitorias).
• operaciones de tráfico inmobiliario sobre ellas (venta, hipoteca).
• Constitutiva.
• Carácter público.
Registro de Aguas:
• bajo la protección de la Admón.

• uno por cada Organismo de Cuenca.
• obligatorio bajo multa.
• meramente declarativa, valor probatorio en juicio.
• permite la protección del Organismo de Cuenca.
• Carácter público.
Catálogo de Aguas Privadas:

• Al amparo de las disposiciones transitorias
• Obligatoria bajo sanción y multas coercitivas
• Consulta obligada por parte de la Admón. previo otorgamiento de nuevas concesiones.
• Sin perjuicio de tercero, no oponible a las inscripciones del RP.
5. Usos comunes y aprovechamientos directos de las aguas públicas sin título

Administrativo.
Usos comunes o generales:
• beber, bañarse, abrevar ganado

• sin alterar calidad ni caudal
• sin desviar del cauce
Formas de aprovechamiento directo:
• Aprovechamiento directo de la AGE y CCAA:

• Previa autorización del Presidente del Organismo de Cuenca (extracomunitarias) o del
órgano de la CCAA (intracomunitarias)
• Aprovechamiento legal del propietario del suelo
• hasta 7.000 m3 al año para una misma finca, susceptible de caducidad si no se justifica su
utilización.
• Exige comunicación previa al Organismo de Cuenca (supuesto de prohibición salvo
dispensa)
• Críticas:
1. Limite uniforme sin tener en cuenta la extensión de la finca
2. Ausencia de definición legal de finca
3. Ha favorecido pozos ilegales y dificultado control de los existentes
• Derechos privados al amparo del Derecho Transitorio
• hasta 7.000 m3 al año.
• En caso de sequía o urgente necesidad-> mismas limitaciones del régimen de aguas
públicas
• En caso de declaración de sobreexplotación o salinización-> constitución obligatoria de
Comunidad de Usuarios y aprobación de Plan de Ordenación de extracciones.
6. Aprovechamientos especiales y privativos.

A. Usos especiales. Declaración responsable
Tradicionalmente requerían autorización administrativa:
• navegación y flotación.
• establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos.
• Cualquier otro uso que no excluya la utilización del recurso por terceros
• Pesca
• Vertidos
Modificación 2001: sujetos a declaración responsable, 15 días antes.
B. Usos privativos. Concesión

a) Delimitación y enumeración
Adquisición: por disposición legal o concesión administrativa. Se excluye la adquisición por prescripción de
20 años.
Orden de preferencia:
1. Abastecimiento de población
2. Uso ecológico (límite general): caudal ecológico o medioambiental que permite la vida de los
peces y el mantenimiento de los ecosistemas dependientes del agua. Fijado en los
Planes Hidrológicos de Cuenca.
3. Regadíos y usos agrarios.
4. Usos industriales para la producción de energía eléctrica.
5. Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores.
6. Acuicultura.
7. Usos recreativos.
8. Navegación y transporte acuático.
9. Otros aprovechamientos.
Concesión:
• Título ordinario y único

• Sujeta a expropiación forzosa en caso de incompatibilidad de usos
• Otorgamiento discrecional motivado, no reglado.
• Procedimiento basado en principios publicidad y competencia de proyectos
• Obligatorio inscribir en Registro de Aguas del organismo de cuenca.
Especialidades de los usos privativos de aguas subterráneas:
• autorización de investigación de aguas subterráneas

• Objetivo: determinar la existencia de caudales aprovechables.
• Plazo: 2 años.
• Conlleva declaración de utilidad pública de los terrenos ocupados.
• 6 meses para concesión de uso privativo sin competencia de proyectos.
• Cabe indemnización al propietario de los terrenos si no es el concesionario.
• Autorización de reutilización de las aguas públicas, salvo que se trate de vertido de aguas ya
depuradas.
b) Límites y condiciones de la concesión de aguas públicas

Usos privativos sujetos a:
• explotación racional
• facultades extraordinarias del Organismo de cuenca:
• limitar caudales
• prescribir régimen de utilización conjunta de embalses y acuíferos
• declarar sobreexplotación
• cabe indemnización cunado genere perjuicios comparativos
• condiciones generales
• sin perjuicio de tercero
• obligación de instalar y mantener sistemas de medición
• compatible con medio ambiente y caudales ecológicos
• principio de adscripción del agua a los usos indicados en la concesión. Posible utilización del
mercado de aguas:
1. contrato de cesión de aguas
2. carácter temporal
3. autorizada por el Organismo de cuenca, q tiene derecho de adquisición preferente
• Carácter temporal, máximo 75 años.
• Autorización previa para transmisión de derecho de uso, constitución de gravámenes,
modificación de la concesión.
Extinción de la concesión:
• Término del plazo

• Expropiación forzosa
• Renuncia expresa
• Caducidad (incumplimiento grave)
7. La planificación hidrológica
Objetivos generales: buen estado y protección del dominio público hidráulico y de las aguas, satisfacción
de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando
las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos
en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales.
Plan Hidrológico de Cuenca:
• Naturaleza: mismo carácter normativo que los planes de Urbanismo (finalidades y normas concretas
de uso y reparto de caudales)
• Ámbito territorial: demarcación hidrográfica
• Contenido:
• La descripción general de la demarcación hidrográfica
• La descripción general de los usos,
• La identificación mapas de las zonas protegidas
• Las redes de control establecidas
• La lista de objetivos medioambientales
• Un resumen del análisis económico del uso del agua
• Resumen de los Programas de Medidas adoptados
• Un registro de los programas y planes hidrológicos detallados relativos a subcuencas,
sectores, cuestiones específicas o categorías de aguas
• resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas
• Una lista de las autoridades competentes designadas.
• puntos de contacto y procedimientos para obtener la documentación de base
• Aprobación por el Organismo de Cuenca.
8. La administración de las aguas. La distribución de competencias entre el estado y las

comunidades autónomas.
Art. 149.1. 22º: Competencias ESTADO (criterio territorial): legislación, ordenación y concesión de recursos
y aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma,
autorización de las instalaciones eléctricas más de una Comunidad Autónoma.
Art 148.1. 10ª Competencias CCAA (criterio funcional): proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, aguas minerales y termales
Cuenca Hidrográfica: superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una
serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta.
la cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se considera indivisible.
• Estado:
o otorgamiento de concesiones y autorizaciones, tutela del demanio hídrico excedan de
una Comunidad Autónoma.
o Posibilidad de impugnar (Delegado de Gobierno) actos contra legislación o contra
planificación.
• CCAA:
o Gestión de Cuenca íntegramente dentro de su territorio, pero sometida a los principios
de unidad de gestión, tratamiento integral, representac1on de los usuarios en los
órganos colegiados de la Administración hidráulica (min 1/3)
o Competencias en Medio Ambiente (estaciones depuradoras, captación de aguas
subterráneas, vertidos a cauces públicos)
• duplicidad de autorizaciones por parte del Organismo de cuenca y de la Comunidad Autónoma
llega a impedir e interferir a menudo en el ejercicio de sus propias competencias
Técnicas de coordinación y cooperación:
• incorporación y participación efectiva de las Comunidades Autónomas en los Organismos de cuenca

• exigencia de informes previos:
• sobre utilización y aprovechamiento de DP
• sobre actos y planes de la CCAA sobre medioambiente, ordenación del territorio, urbanismo,
espacios naturales, obras públicas, pesca, montes, regadíos
• sobre nuevas demandas de recursos hídricos (silencio negativo)
• Convenios de colaboración
Demarcación Hidrográfica: zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas
vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas. principal unidad a
efectos de la gestión de cuencas constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de
las aguas, tanto terrestres como marítimas. Fijada por el Gobierno.
9. La administración hidráulica
Características: complejidad, tensión competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
estructuras de poder muy divididas
a) el Consejo Nacional del Agua

Órgano de coordinación de naturaleza consultiva
Competencia: informar preceptivamente los proyectos de Planes Hidrológicos y disposiciones de carácter

general y las cuestiones comunes a dos o más Organismos de cuenca
Componentes: Estado, CCAA, Entes Locales, Organismos de cuenca, organizaciones profesionales y

económicas más representativas, organizaciones sindicales y empresariales. ONG.
Presidencia: Ministro Medio Ambiente
b) Organismos de cuenca o Confederaciones Hidrográficas

Organismos autónomos con personalidad jurídica propia distinta de la del Estado, adscrita a efectos
administrativos al Ministerio de Medio Ambiente y con plena autonomía funcional
Competencias:
• funciones de fomento y de policía

• elaboración del Plan Hidrológico de Cuenca (que aprueba el Gobierno)
• administración y control del dominio público hidráulico;
• administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una
Comunidad Autónoma
• proyectos y explotación de las obras hidráulicas
• realización de programas y acciones
• prestación de servicios técnicos
Estructura:
• órganos de gobierno: Junta de Gobierno (amplias competencias) y el Presidente (nombrado por el

Gobierno)
• órganos de gestión: Asamblea de Usuarios, Comisión de Desembalse, Juntas de Explotación y Juntas
de Obras
• órgano de planificación: Consejo del Agua de la cuenca
10. Las corporaciones de usuarios

Corporaciones de Derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, integradas por los beneficiarios del
agua y otros bienes de dominio público hidráulico de una misma toma o concesión. Suponen un caso de
gestión privada colectiva, forzosa y forzada de bienes públicos.
Su constitución es obligatoria.
Cuando el destino dado a las aguas fuera el riego se denominan Comunidades de Regantes.
Régimen jurídico:
• Usuarios aprueban sus propios Estatutos

• Están obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene pudiendo el
Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que se realicen.
• Sus acuerdos son ejecutivos, con posible impugnación al Organismo de cuenca.
• se benefician de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres
Estructura:
• órgano de gobierno: Junta o Asamblea General

• órgano ejecutivo: Junta de Gobierno
• Jurados: Tribunales consuetudinarios y tradicionales (cuestiones de hecho, sanciones,
indemnizaciones). Procedimientos públicos y verbales.
CAPÍTULO 5. El demanio marítimo. Costas y Puertos.

MARCO NORMATIVO

▪ Artículo 132(reserva legal, reglas I+I+I, definición bienes DP)
▪ Capítulo tercero. De las Comunidades Autónomas
▪ Artículo 149.1. 19ª(competencia del Estado)
• Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

• Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley
22/1988, de 28 de julio, de Costas. (Declaración de inconstitucionalidad de varios preceptos, STC
233/2015
• Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.
• Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
• Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos
del Estado y de la Marina Mercante. (DEROGADA)
1. EL DEMANIO MARÍTIMO. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y DERECHO COMPARADO

b) La ley 22/1988, de 28 de Julio, de Costas
Nació para cumplir el mandato constitucional de determinación, protección, utilización y policía del DPMT y
especialmente de la ribera del mar (art. 1).
se propuso restituir íntegramente al dominio público las propiedades privadas existentes dentro del mismo
mediante una amplia y costosa operación de deslinde, compensando a los propietarios con un derecho de
concesión por treinta años prorrogable por otros treinta. dotó a la Administración de exorbitantes poderes
de deslinde y sancionadores.
c) La reforma de la Ley 22/1988 de Costas por la Ley 2/2013 de 29 de mayo.

Contenido de la reforma
• Plan Nacional de Deslindes (2004-2008): presupuestos insuficientes para afrontar indemnizaciones,
justiprecios y compras de terrenos.
• Medidas de protección del litoral:
• Prohíben nuevas edificaciones
• Permite mejoras q no incrementen volumen, altura o superficie
• Faculta al Delegado del Gobierno para suspender actuaciones urbanísticas ilegales
• Medidas seguridad jurídica:
• Clarifica el alcance tierra adentro de la zona marítimo-terrestre
• Se excluyen terrenos antropizados y urbanos consolidados
• Garantiza información pública sobre propiedad (Registro de la Propiedad obligatorio para
bienes de zona marítimo-terrestre)
• Ampliación plazo máximo para las concesiones de 30 a 75 años.
• Estímulo actividad económica:
• Prórroga de concesiones para evitar desaparición de empresas
• actividades industriales potencialmente contaminantes requerirán informe ambiental
autonómico específico
• permite la transmisión de los derechos mortis causa e inter vivos
• se permiten las obras reparación de instalaciones en esta zona, siempre que no impliquen
incrementos en altura ni volumen
Jurisprudencia constitucional
STC de 2015 sobre la reforma del 2013: declaración de inconstitucionalidad de varios artículos:
• Las modificaciones que alteraban la tendencia tecnificadora del establecimiento de medidas y límites
en las zonas de protección suponen derogación singular del régimen general establecido en la ley de
1988
• rige una reserva de ley particularmente estricta que persigue eludir la colaboración del reglamento
en la determinación del contenido o alcance del DPMT.
• Inconstitucionalidad de la exclusión del DPMT de los terrenos destinados a cultivo marino o salinas
marítimas que hubieran sido inundados artificial o controladamente.
• determinación singular del dominio público de Formentera no justificada
• se anula el plazo por el que la Administración General del Estado tenía dos años para practicar el
deslinde
2. LAS DEPENDENCIAS DEL DEMANIO MARÍTIMO.

Art. 3 Ley 22/1998 de Costas
a) Mar territorial y recursos de la plataforma continental
El mar territorial
franja inicialmente fijada en seis millas, ampliada a 12 a efectos de pesca y de represión del contrabando,
medida a partir de la línea de bajamar escorada (línea base) o línea base recta (simplificada) hasta 12 millas
náuticas medidas desde los puntos más próximos a las líneas base.
Aguas interiores: ríos, lagos y aguas continentales situadas en el interior de las líneas base del mar territorial.
Plataforma continental
recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental: el lecho y el subsuelo del mar
territorial y del adyacente (200 millas) hasta donde sea posible la explotación de sus recursos naturales
b) Zona marítimo-terrestre
Ribera del mar: terrenos contiguos al mar territorial, espacio en donde el mar entra en contacto con la tierra
emergida. Incluye:
1. Zona marítimo-terrestre: el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima

viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos
o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Incluye también:
o Las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.
o terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo reflujo de las mareas, de las
y olas o de La filtración del agua del mar (marismas, albuferas, marjales, esteros)
2. Playas: zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, guijarros, incluyendo
escarpes, bermas, dunas (hasta dónde resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa
y la defensa de la costa).
Zonas de determinación legal: El TC establece que dicha ampliación de bienes ha de considerarse dictado en
virtud de la facultad que la misma Constitución concede al legislador para determinar los bienes que integran
el dominio público. Son:
o accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del Mar
o terrenos ganados al mar
o terrenos invadidos por el mar por causas distintas del flujo Y reflujo de las mareas
o acantilados verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de DPMT
o Los terrenos deslindados como dominio público que hayan perdido sus características
naturales de playa, acantilado o zona DPMT
o Islas
o terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una
concesión de dominio público marítimo-terrestre
o terrenos adquiridos para incorporarlos al DPMT
o obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.
o obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima construidas por
el Estado
o Puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal
3. LA PROTECCIÓN ADMINISTRATIVA DEL DEMANIO MARÍTIMO. INDISPONIBILIDAD,

DESLINDE Y RÉGIMEN SANCIONADOR
a) la indisponibilidad y la recuperación posesoria del demanio marítimo
Indisponibilidad: reglas de inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad.
Se hacen operativas a través de la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo,

prohibiéndose a los jueces la admisión de interdictos contra las resoluciones que dicte la Administración del
Estado en ejercicio de sus competencias.
b) el deslinde y el registro de la propiedad

procedimiento de deslinde:
• competencia de la AGE
• de oficio a petición de cualquier interesado
• acuerdo de incoación: plano, propietarios afectados se notifica al RP
• RP debe:
• certificación de dominio y cargas de las fincas afectadas
• nota marginal: a) incoación del expediente de deslinde; b) La expedición de la certificación
de dominio y cargas de las fincas afectadas por el deslinde. c) La advertencia de que pueden
quedar afectadas por el deslinde, pudiendo así, las fincas incorporarse, en todo o en parte,
al DPMT o estar incluidas total o parcialmente en la zona de servidumbre de protección. d)
La circunstancia de que la resolución aprobatoria del procedimiento de deslinde servirá de
título para rectificar las situaciones jurídico-registrales contradictorias con el deslinde.
• deslinde aprobado: declara posesión y titularidad dominical a favor del Estado, amojonamiento sin
que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer (excepción al art. 1 LH).
• Derecho de los propietarios deslindados: ocupación y aprovechamiento por concesión de 75 años,
sin canon.
Garantía judicial efectiva: sólo durante 5 años para acciones civiles.
Defensa registral del DP: obligación de precisar si los terrenos cuya inscripción se pretende lindan con el
dominio público terrestre.
Terrenos en regresión grave: tramos del DPMT en los que se verifique un retroceso en la línea de orilla
• No podrá otorgarse ningún nuevo título de ocupación

• Construcciones se mantendrán siempre que el mar no les alcance o exista riesgo cierto de que lo
haga.
• AGE podrá realizar actuaciones de protección, conservación o restauración.
c) la potestad sancionadora
INFRACCIONES:
• Graves (alteración de hitos, ocupación o la utilización sin el debido título, obras no autorizadas,
extracción no autorizada, incumplimiento de limitaciones, interrupción de accesos públicos, usos no
permitidos, falseamiento de información, daños irreparables, reincidencia)
• Leves (incumplimiento servidumbres, publicidad no autorizada, obstrucción funciones policía)
SANCIONES
• graves: hasta 300.000 euros, publicidad de la sanción, revocación de título

• leves: hasta 60.000 euros
• restituir y reponer.
PRESCRIPCIÓN
• infracc graves: 2 años

• infracc. Leves: 6 meses
• sanciones graves: 2 años
• sanciones leves: 1 año.
• Reparación del daño: 15 años.
AUTORÍA: titulares de las autorizaciones y concesiones, promotor de la actividad, empresario, director

técnico, otorgantes de títulos, funcionarios, empleados, autoridades, miembros de órganos colegiados.
Carácter solidario.
EJECUCIÓN DE RESPONSABILIDADES: ejecución forzosa de las multas y demás responsabilidades por vía de
apremio administrativo y a la técnica de las multas coercitivas, cuya cuantía máxima será del 20 por 100 de
la multa fijada por la infracción cometida.
4. LA INFLUENCIA EXPANSIVA DE LA DEMANIALIDAD MARÍTIMO-TERRESTRE SOBRE LA
PROPIEDAD COLINDANTE. LIMITACIONES Y SERVIDUMBRES
Limitaciones de la propiedad generales y no indemnizables salvo daños y perjuicios.
servidumbres de protección
cien metros ampliables otros cien medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar
impide en todos los predios sirvientes determinados usos y construcciones:
• Actividades permitidas: cultivos y plantaciones, instalaciones deportivas descubiertas que no

puedan instalare en otro lugar.
• Actividades sujetas a autorización (extracción de áridos)
• Actividades prohibidas: construcción de viviendas y de vías de transporte y áreas de servicio,
destrucción de áridos, tendido de líneas eléctricas vertido de residuos sólidos, la publicidad por
carteles o medios acústicos o audiovisuales
servidumbre de tránsito
en favor de las autoridades y funcionarios con competencia y público en general.
Franja expedita de seis metros ampliables hasta un máximo de veinte en lugares de tránsito difícil o
peligroso medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar
servidumbre de acceso al mar

terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que
demanden la naturaleza y finalidad del acceso
zona de influencia
500 metros mínimo
se imponen:
• reservas de suelo para aparcamientos de vehículos

• densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto
para urbanizar en el término municipal
5. USOS Y APROVECHAMIENTOS DEL DEMANIO MARÍTIMO

Utilización directa por la Administración
puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar, zonas militares portuarias
la ley prevé la adscripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre a las Comunidades Autónomas
(máx 30 años)
Utilización privativa por particulares

sujetas a AUTORIZACIÓN: circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad. NO
transferible, no inscribible en RP, máx. 4 años, no indemnizables
sujetas a CONCESIÓN: utilización privativa con obras permanentes, máx. 30-75 años, sin perjuicio de
tercero, inscribibles en RP, transmisibles.
El plazo máximo por lo que se podrá otorgar una concesión depende del objeto o uso:
• Usos destinados a actuaciones ambientales: hasta un máximo de 75 años.

• Usos que desempeñan una función o presten un servicio que, por su naturaleza, requiera la
ocupación del dominio público marítimo-terrestre: hasta un máximo de 50 años.
• Usos que presten un servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa
en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes
con dicho dominio: hasta un máximo de 30 años.
Usos comunes
Bajo los principios de libertad, igualdad, gratuidad
pasear; estar; bañarse, navegar; embarcar y desembarcar; varar, pescar; coger plantas y marisco
Usos especiales
Podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión.
especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de

obras e instalaciones, sujeta a condiciones muy estrictas
6. PESCA Y CULTIVOS MARINOS

uso especial sujeto a diversas autorizaciones o licencias de policía cuando se constituye en actividad
profesional, referida a condiciones de los barcos o de los patrones, forma en que la pesca marítima ha de
efectuarse, especies a que afecta, lugar donde se efectúa.
Ley 3/2001 de Pesca Marítima del Estado -> competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.19 CE): normativa
básica del sector, de ordenación de la actividad comercial, de comercio exterior, de investigación, régimen
sancionador.
STC 1983 -> competencias de las CCAA: inspección, sanción, vigilancia sanitaria
Acuicultura, maricultura, cultivos marinos: producción de especies marítimas incrementando los

rendimientos naturales. Exigen la utilización de áreas marinas o marítimo-terrestres sujeta a:
• Autorización en terrenos de propiedad privada

• Concesión en zonas de DPMT.
7. COMUNICACIONES MARÍTIMAS. LOS PUERTOS

Puertos de interés general: espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situados en la ribera de
la mar o de Las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales de organización que permitan la
realización de operaciones de tráfico portuario, sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por
Administración competente. Regulados por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
a) clases y régimen de competencias

• militares (Mº Defensa)
• civiles (Mº Fomento/CCAA):
• comerciales (Fomento +1 CCAA)
• no comerciales (CCAA):
1. pesqueros
2. de refugio
3. deportivos
• de interés general (titularidad estatal):
• efectúan actividades marítimas comerciales internacionales;
• zona de influencia comercial afecte a más de una Comunidad Autónoma
• sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional
• volumen anual y características de las actividades comerciales alcancen niveles
suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la economía del Estado
• elementos de la seguridad del estado.
• de interés local (CCAA)
b) la organización y gobierno de los puertos de interés general

PUERTOS DEL ESTADO: ente de derecho público, actúa en régimen de derecho privado salvo en el ejercicio
de funciones de poder público. Funciones:
• coordinación y control de eficiencia del sistema portuario estatal

• control de eficiencia de la gestión y cumplimiento de objetivos
• programación financiera y de inversiones
• administración del Fondo de Compensación Interportuario para garantizar la autofinanciación del
sistema portuario y a potenciar el marco de la leal competencia
AUTORIDADES PORTUARIAS: al frente de cada puerto de interés general o de los puertos de una CCAA. ente
de derecho público, actúa en régimen de derecho privado salvo en el ejercicio de funciones de poder
público:
• conversión de las tasas y precios públicos en precios privados

• publicidad y concurrencia para la actividad de contratación
• contratos que celebran se rigen por la de Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en lo
que respecta a los actos preparatorios.
c) el fraude a las competencias estatales sobre los puertos de interés general

Reforma ley 62/1997: ejecutivo de la Comunidad Autónoma designa a la totalidad de los miembros del
Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria.
Ha propiciado la transferencia de la gestión de los puertos de interés general de titularidad estatal a las
Comunidades Autónomas.
Estado responde patrimonialmente por estos organismos públicos del daño que a terceros
d) los puertos autonómicos

no de interés general (pesca, abrigo, comerciales), adscritos a una comunidad autónoma pueda desarrollar
sobre aquel la actividad de gestión de la actividad
plazo de las concesiones que se otorguen en los bienes adscritos no podrá ser superior a treinta años.
TC permite ocupaciones y utilizaciones destinadas a uso hotelero.
8. PRESTACIÓN DE SERVICIOS PORTUARIOS Y UTILIZACIÓN DEL DEMANIO PORTUARIO

La ley permite promoción e incremento de la participación de la iniciativa privada en la financiación,
construcción y explotación de las instalaciones portuarias y la prestación de los servicios portuarios a través
del otorgamiento de los correspondientes títulos habilitantes
a) los servicios prestados en los puertos de interés general

principios de autosuficiencia económica y de cobertura de costes bajo criterios homogéneos y no
discriminatorios -> regulación de la prestación de los servicios portuarios por parte de la iniciativa privada
en un «régimen de libertad de acceso»
servicios prestados en los puertos de interés general:
a) Servicios portuarios que, a su vez, podrán ser

i) Generales (Autoridad portuaria): conllevan el ejercicio de autoridad o son indivisibles.
ii) Básicos (por empresas autorizadas, bajo licencia): practicaje; servicios técnico-náuticos;
servicios al pasaje; de manipulación y transporte de mercancías, y de recepción de desechos
generados por los buques.
b) Servicios comerciales y otras actividades.
c) Servicio de señalización marítima.
b) la utilización del dominio público portuario.

Autorización previa:
• utilización de instalaciones portuarias fijas

• ocupación del dominio público portuario por plazo no superior a tres años
Concesión demanial:
• instalaciones no desmontables cuyo plazo se amplía hasta treinta y cinco años (para amortización
de la inversión)
CAPÍTULO 6. Los montes y la protección de la naturaleza.

MARCO NORMATIVO

• Ley de 8 de junio de 1957, sobre la nueva Ley de Montes. (DEROGADA)

• Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
• Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
• Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
• Ley de 7 de diciembre de 1916, de Parques Nacionales de España.
• Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales.
• Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestres. (DEROGADA)
• Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
3. BASES DEL SISTEMA FORESTAL VIGENTE

a) la ley de 1957 y la incidencia del estado autonómico
Fijaba los instrumentos de una política de fuerte intervención administrativa sobre montes públicos y
privados.
Posteriormente los EEAA afirmaron la competencia exclusiva de cada Comunidad Autónoma sobre los
montes y materias conexas (ENP, VVPP, pastos, zonas de montaña, montes vecinales en mano común).
incidencia del Derecho comunitario: reglamentos sobre repoblación, incendios, fomento de actuaciones
Consejo Nacional de Montes: órgano de asesoramiento a la Administración del Estado y de participación de

todas las partes interesadas
b) la ley de montes 43/2003, de 21 de noviembre

marco legislativo básico en materia forestal: «garantizar la conservación y protección de los montes
españoles, promoviendo su restauración, mejora, sostenibilidad y aprovechamiento racional apoyándose en
la indispensable solidaridad colectiva y la cohesión territorial»
justifica el intervencionismo administrativo con independencia de su titularidad por desempeñar una función
social relevante como recursos naturales, servicios ambientales, depósito de diversidad biológica y paisaje.
Obliga a las Administraciones Públicas a velar en todos los casos por su conservación, protección,
restauración, mejora y ordenado aprovechamiento
Obliga a la información pública (Estadística Forestal Española) y a la planificación (Estrategia forestal

española, Plan forestal español y los PORF de ámbito comarcal).
c) la sustancial reforma de la ley 10/2006, de 28 de abril, de modificación de la ley 43/2003 de

montes.
Modifica la distribución de competencias y rescata la gestión estatal de los montes de su titularidad.
amplía los terrenos que tienen consideración de montes, aumenta las clases de montes (protectores,
protegidos)
modifica mecanismos de protección jurídica (deslinde)
limita uso de vehículos y regula acceso a los montes.
medidas de lucha contra los incendios, crea Fiscalías de Medio Ambiente bajo un Fiscal de Sala del Tribunal
Supremo
Nueva redacción de la certificación forestal y el comercio de productos forestales con la gestión sostenible
de los bosques
Crea el Fondo para el Patrimonio Natural, mecanismo de cofinanciación dirigido a asegurar la cohesión
territorial, el apoyo a la gestión forestal sostenible, prevención estratégica de incendios, protección de
espacios naturales
d) La ley 21/2015 de 20 de julio por la que se modifica la ley 43/2003 de 21 de noviembre de

montes
Consideración de montes como infraestructuras verdes
imbricación del territorio forestal como una parte muy importante del mundo rural
se reconoce el concepto de multifuncionalidad (económica, social, ecológica, cultural)
extiende el ámbito de aplicación de la ley a los terrenos agropecuarios que se dediquen temporalmente a
cultivos de especies forestales hasta que termine el turno de aprovechamiento
4. CONCEPTO Y CLASES DE MONTES

Monte: «todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas,
sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones
ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas». Por extensión legal:
• Los terrenos yermos, roquedos y arenales.

• Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican.
• Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la
Comunidad Autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal.
• Todo terreno que, sin reunir las características descritas anteriormente, se adscriba a la finalidad de
ser repoblado o transformado al uso forestal.
• Los enclaves forestales en terrenos agrícolas con superficie mínima que se determine.
NO MONTE: terrenos agrícolas o urbanos.
según titularidad:
• Públicos (Estado, CCAA, EELL, entidades derecho público, se rigen por Ley de Montes y Ley de
Patrimonio de las AAPP)
• Demaniales
1. Catalogados de utilidad pública
2. resto
• patrimoniales
• Vecinales en mano común (naturaleza especial derivada de su propiedad en común, sujeta a las
limitaciones de indivisibilidad, inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad
• Privados (personas físicas o jurídicas de Derecho privado, ya sea individualmente o en régimen de
copropiedad)
5. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS MONTES PÚBLICOS.
a) Montes demaniales. Régimen jurídico y usos del demanio forestal
Características: Inalienables, imprescriptibles e inembargables y no sujetos a tributo alguno que grave su
titularidad.
Instrumentos de protección jurídica:
• potestad de investigación: terrenos que se presuman pertenecientes al dominio público forestal

• recuperación posesoria en cualquier tiempo, no admitiéndose acciones posesorias ni
procedimientos especiales.
• Deslinde administrativo:
• De oficio o a instancia
• Publicidad BO Comunidad autónoma, edictos en los ayuntamientos
• Aprobación de límites, cabidas y gravámenes de fincas afectadas
• Resolución recurrible ante la Contencioso-Administrativa o la Civil (derechos reales)
• Título suficiente para inscripciones en el RP y rectificaciones de finas colindantes, pero no
derechos anteriores)
• Amojonamiento
• Defensa del carácter de monte:
• Frente a actuaciones urbanísticas-> por instrumentos de planificación previo informe de la
Admin forestal
• Frente a la modificación de la cubierta vegetal, carácter excepcional.
• montes públicos que tienen la consideración de patrimoniales, se permite la usucapión o
prescripción adquisitiva mediante la posesión en concepto de dueño, pública, pacífica e
ininterrumpida por 30 años.
Usos:
• uso público: sin ánimo de lucro y de acuerdo con la normativa vigente
• uso especial por su intensidad, peligrosidad o rentabilidad: previa autorización con informe
favorable del órgano forestal de la Comunidad Autónoma
• uso privativo: previo informe favorable
b) El catálogo de montes de utilidad pública
Origen 1863: inventario estatal de montes de las Administraciones Públicas exceptuados de las ventas a que
obligaba la legislación desamortizadora
Con la Ley de Montes 2003: instrumento capital de su defensa y gestión de montes al homologar su régimen
con el de los bienes plenamente demaniales y al ampliar los motivos de catalogación (añadido aquellos que
más contribuyen a la conservación de la diversidad biológica y, en particular, aquellos que constituyan o
formen parte de espacios naturales protegidos o espacios de la red europea Natura 2000)
Montes «Catalogados de utilidad pública»: cumplan con alguna de las características de los montes
protectores y otras figuras de especial protección de montes, los destinados a las restauración, repoblación
o mejora forestal.
Inclusión en el catálogo: de oficio o a instancia del titular, y se adoptará por acuerdo del máximo órgano de
gobierno de cada comunidad autónoma, a propuesta de su respectivo órgano forestal, previa instrucción del
correspondiente procedimiento
Exclusión del catálogo: cuando haya perdido las características por las que fue catalogado.
Excepcionalmente se podrá se podrá autorizar la exclusión o permuta de una parte de monte catalogado por
razones de interés general prevalente.
6. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS MONTES PRIVADOS

a) Antecedentes. Los llamados montes particulares
Ley de Montes 2003 mantiene intervención administrativa en montes privados protectores o sujetos a
especial protección. Supone limitación en su gestión y aprovechamiento.
Sobre los montes privados de pequeña superficie-> sólo poderes generales de policía para prevención
incendios.
b) Montes protectores y “montes protegidos” o de especial protección

MONTES PROTECTORES
El fundamento y origen (Ley de Montes protectores de 1908) de esta figura y su régimen jurídico no está en
la necesidad de su protección jurídica frente a eventuales usurpaciones, sino en su destino funcional,
originariamente circunscrita a la necesidad de propiciar la actuación forestal en las cabeceras de las cuencas
hidrográficas para prevenir avenidas, fijar dunas, etc. La Ley de 2003 amplía notablemente el concepto de
monte protector, que incluye:
- montes de las cabeceras de las cuencas hidrográficas

- aquellos que contribuyan decisivamente a la regulación del régimen hidrológico
- los que se encuentren en áreas de actuación prioritaria para los trabajos de conservación de suelos
frente a procesos de erosión y corrección hidrológico-forestal (desprendimientos de tierras o rocas,
protección de cultivos frente al viento, perímetros de zonas de captación de aguas, tramos fluviales
de interés ambiental)
- Que contribuyan a la conservación de la diversidad biológica
- Que formen parte de espacios naturales protegidos, Red Natura 2000, Reservas Biosfera
- zonas de alto riesgo de incendio.
- Por la especial significación de sus valores forestales.
La reforma operada en 2015 redefine los montes protectores como aquellos montes privados que cumplen
alguna de las condiciones que se exige a los públicos para declararse de utilidad pública.
competencia para clasificar o desclasificar se atribuye a las CCAA, previa audiencia de los propietarios y la
entidad local.
Su gestión buscará la máxima estabilidad de la masa forestal, no fragmentar y orientar los métodos
silvícolas a la prevención de la erosión, incendios, inundaciones, nevadas. Corresponde a los propietarios
conforme a PORF o plan dasocrático, que podrán ser compensados económicamente.
MONTES PROTEGIDOS o DE ESPECIAL PROTECCIÓN

Aquellos que contribuyan a la diversidad biológica, formen parte de espacios naturales protegidos, o de
áreas de la Red Natura 2000, se encuentren en Zonas de Alto Riesgo de Incendio o tengan valores forestales
de especial significación
competencia para clasificar o desclasificar se atribuye a las CCAA, previa audiencia de los propietarios y la
entidad local.
Su gestión buscará orientar su mantenimiento en estado de conservación favorable, conforme a PORF o

plan dasocrático.
7. POLÍTICA, PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN FORESTAL

Objetivo (art. 1 L 43/2003): garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promoviendo
su restauración, mejora, sostenibilidad y aprovechamiento racional apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva y la cohesión territorial
Sistematización de las facultades de la Administración General del Estado (art. 7 L 21/2015):

• coordinación de la elaboración y aprobación de las directrices sobre distintos aspectos de la lucha
contra incendios forestales
• despliegue de medios estatales de apoyo a las CCAA
• establecimiento de un sistema de licencias FLEGT (Aplicación de la legislación forestal, gobernanza
y comercio de madera)
• conservación y ordenación de los recursos cinegéticos y piscícolas que superan el ámbito de una
comunidad autónoma
Órganos de coordinación:
• Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural: configuración, funciones y objeto de los
comités técnicos
• Consejo Forestal Nacional: órgano de participación de ámbito forestal
a) política y planificación estatal

Estrategia Forestal Española: diagnóstico del sector forestal español, las previsiones de futuro, y las
directrices que permiten articular la política forestal española (Consejo de Ministros)
Plan Forestal Español: instrumento de planificación a largo plazo (10 años) desarrolla la Estrategia Forestal
Española (Consejo de Ministros).
Directrices básicas comunes para la ordenación y el aprovechamiento de montes de forma sostenible:

integración de los aspectos ambientales con las actividades económicas, sociales y culturales. fijan el
contenido mínimo de las instrucciones de ordenación aprovechamiento de los montes (Real Decreto)
b) Planificación autonómica: planes de ordenación de los recursos forestales (PORF)

Elaborados por la CCAA cuando condiciones de mercado de los productos forestales, los servicios y
beneficios generados por los montes o cualquier otro aspecto de índole forestal tengan especial relevancia
socioeconómica
Ámbito territorial: territorio de características homogéneas de extensión comarcal o equivalente.
contenido obligatorio y ejecutivo en las materias reguladas en la Ley y tendrá carácter «indicativo»
respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales.
no es necesario cuando exista un plan de ordenación de recursos naturales.
c) la gestión forestal sostenible. Proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos

aprobados por las CCAA para montes catalogados o protectores de superficie superior al mínimo para
determinar las directrices básicas comunes para su ordenación y aprovechamiento, ajustándose a los PORF
Pueden establecerse modelos-tipo de gestión forestal para cada una de las clases de monte
El titular del monte se compromete a seguir lo que en dicho modelo se indica y su monte se puede
considerar ordenado.
d) aprovechamientos forestales
aprovechamientos maderables y leñosos: regulados por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma o
por las entidades locales, comunales o de particulares (estos aprobación o autorización previa).
resto de aprovechamientos: titular del monte será en todo caso el propietario de los recursos forestales que
produzca, incluidos los frutos espontáneos, condicionado a un control previo salvo que estén regulados en
PORF.
Fondo de mejoras: obligación de cesión de parte de los beneficios de los aprovechamientos forestales (máx.
15%), destinado a conservación y mejora de los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad
Pública. Administrado por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma.
11. DE LA PROTECCIÓN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

Y LAS INFRAESTRUCTURAS VERDES
a) Principios inspiradores y fundamentación jurídica
Origen en la Ley de Creación de Parques Nacionales (1916)
Sucesivas regulaciones hasta llegar a L42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad. principios

reguladores (art. 2):
a) El mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos,

respaldando los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano.
b) La conservación y la restauración de la biodiversidad y de la geodiversidad.

c) La utilización ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del
patrimonio natural, en particular, de las especies y de los ecosistemas, su conservación,
restauración y mejora y evitar la pérdida neta de biodiversidad.
d) La conservación y preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas

naturales, de la diversidad geológica y del paisaje.
e) La integración de los requisitos de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del

patrimonio natural y la biodiversidad en las políticas sectoriales y, en particular, en la toma de
decisiones en el ámbito político, económico y social, así como la participación justa y equitativa
en el reparto de beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.
f) La prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística y los

supuestos básicos de dicha prevalencia.
g) La precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales o especies silvestres.
h) La garantía de la información a la ciudadanía y concienciación sobre la importancia de la

biodiversidad, así como su participación en el diseño y ejecución de las políticas públicas, incluida
la elaboración de disposiciones de carácter general, dirigidas a la consecución de los objetivos de
esta ley.
i) La prevención de los problemas emergentes consecuencia del cambio climático, la mitigación y

adaptación al mismo, así como la lucha contra sus efectos adversos.
j) La contribución de los procesos de mejora en la sostenibilidad del desarrollo asociados a espacios

naturales o seminaturales.
k) La participación de los habitantes y de los propietarios de los territorios incluidos en espacios

protegidos en las actividades coherentes con la conservación del patrimonio natural y de la
biodiversidad que se desarrollen en dichos espacios y en los beneficios que se deriven de ellas.
12. MEDIOS DE CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN DE LA NATURALEZA

a) Los Parques Nacionales. La ley 30/2014 de Parques Nacionales
Declaración mediante Ley de las Cortes Generales, previo acuerdo de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas, de espacios representativos de alguno de los principales sistemas naturales
españoles
Gestión y organización: CCAA, aunque el Estado puede intervenir si se declara situación de conservación
desfavorable.
Órganos de gestión y coordinación:

• Consejo de la Red de Parques Nacionales: órgano consultivo para realizar un seguimiento continuo
y permanente. En él estarán representadas la AGE y las CCAA.
• Comisión Mixta de Gestión, órgano de gestión de cada parque.
• Patronatos: órganos colegiados asesores y colaboradores en la gestión.
• Director-Conservador: funcionario perteneciente a la Administración General del Estado o de la
Comunidad Autónoma
Instrumentos de gestión:
• Plan Director de la Red de Parques Nacionales: pauta para la redacción de los Planes
Rectores de Uso y Gestión
• Planes Rectores de Uso y Gestión, instrumentos para la gestión de cada parque.
• Comité Científico de Parques Nacionales: asesoramiento científico.
Los titulares de derechos en los parques nacionales capacidad para desarrollar actividades económicas o
comerciales en especial las relacionadas con el uso público o el turismo rural
acciones para el desarrollo territorial: ayudas técnicas, económicas y financieras.

b) Los Espacios Naturales Protegidos
Antecedentes. La ley 4/1989 de Conservación de Espacios Naturales
• ámbito: espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales y los espacios
marítimos sujetos a jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma
continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales
sobresalientes
• Objetivo: a) constituir red representativa de los principales ecosistemas y regiones naturales en el
territorio nacional; b) proteger áreas y elementos naturales con interés singular desde el punto de
vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico y recreativo; c) contribuir a la supervivencia
de comunidades o especies necesitadas de protección mediante la conservación de sus hábitats;
colaborar en programas internacionales de conservación de espacios naturales y de vida silvestre de
los que España sea parte.
• Competencia: CCAA declarar espacios propios, al Estado espacios de más de una CA.
• Órgano consultivo y de cooperación: Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza
• Efectos de la declaración: expropiatorios, derecho de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas
inter vivos
• Clasificación de ENP:
o Parques: belleza de paisajes, representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su
flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, valores ecológicos, estéticos,
educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente
o Reservas Naturales: protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que,
por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una valoración especial.
prohibida con carácter general la recolección de material biológico o geológico
o Monumentos Naturales: formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza que merecen
ser objeto de una protección especial
o Paisajes Protegidos: valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección
especial
• Instrumentos de gestión: Planes de Ordenación de los Recursos Naturales. Obligatorios y ejecutivos
Ley 42/2007 de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y su reforma por la Ley 33/2015,
de 21 de septiembre. Espacios protegidos
régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de
la biodiversidad española. recogió las normas y recomendaciones internacionales.
• Objetivo: garantizar la correcta aplicación del derecho internacional y la incorporación de la

normativa de la Unión Europea en nuestro ordenamiento jurídico
• Competencia: determinada por las características y circunstancias objetivas del lugar a proteger,
basadas en la mejor evidencia científica (jurisprudencia TC)
• Definición ENP: espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales, y el medio marino,
junto con la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que cumplan al menos uno de los
requisitos:
a) Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frágiles, amenazados o
de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo.
b) Estar dedicados especialmente a la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica,
de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados.
• Declaración y gestión: CCA (salvo medio marino)
• Nuevas figuras incorporadas:
• Red Natura 2000 (LIC, ZEC, ZEPA)
• Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas:
garantizar la conectividad ecológica y la restauración del territorio español (APROBADA JULIO 2021)
CAPÍTULO 9. El dominio público radioeléctrico.

MARCO NORMATIVO

• Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (DEROGADA)

• Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
• Real Decreto 123/2017, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento sobre el uso del
dominio público radioeléctrico.
1. INTRODUCCIÓN.
a) Relevancia del sector de las telecomunicaciones y del dominio público radioeléctrico
La diferencia entre este bien otros bienes territoriales que hemos estudiado radica en su carácter inmaterial.
Espectro radioeléctrico: medio y soporte utilizado para poder desarrollar el sector de las telecomunicaciones
sobre el que se construyen el resto de actividades.
El tradicional régimen de monopolio ha dado paso a un régimen de competencia en la prestación de unos

servicios considerados de interés general.
El papel de la Administración es el de ordenamiento de la prestación de servicios por parte de los

operadores privados mediante la concesión de títulos habilitantes para la utilización de los recursos
escasos.
2. CONCEPTO, NATURALEZA JURÍDICA Y PRINCIPIOS BÁSICOS DE GESTIÓN DEL DOMINIO

PÚBLICO RADIOELÉCTRICO.
Energía electromagnética o radioeléctrica: forma de energía que, a causa de su frecuencia y longitud,
permite ser emitida en un punto sin necesidad de un canal específico y ser recibida en otros puntos
distantes del primero. Comprende ondas de diferente longitud que permiten la transmisión codificada de
información sin interferencias. Su interés radica en la difusión de contenidos punto a punto (radio y
televisión) y para telecomunicación entre puntos inconexos físicamente (telecomunicaciones).
LGTel define:
• dominio público radioeléctrico (DPR): espacio por el que pueden propagarse las ondas
radioeléctricas
• espectro radioeléctrico: las ondas electromagnéticas cuya frecuencia se fija convencionalmente por
debajo de 3.000 gigahertzios que se propagan por el espacio sin guía artificial. La utilización de ondas
electromagnéticas en frecuencias superiores a 3.000 gigahertzios y propagadas por el espacio sin
guía artificial se somete al mismo régimen.
• Frecuencia: identificación de la porción de espectro necesario para efectuar una determinada
comunicación radioeléctrica.
Naturaleza jurídica:
• Sector doctrinal: bien de dominio público, cuya titularidad, gestión planificación, administración y
control corresponden al Estado sin perjuicio de las competencias autonómicas.
• Sector doctrinal: res nullius, res comunis ómnium, patrimonio común de la humanidad.
Principios inspiradores de la intervención administrativa:
a) Garantizar el uso eficaz, eficiente y flexible del dominio público radioeléctrico como factor de
crecimiento económico, de seguridad y de interés público, social y cultural.
b) Fomentar la competencia efectiva en el mercado de las comunicaciones electrónicas, y facilitar la
entrada de nuevos actores en el mercado, garantizando un acceso equitativo a los recursos
radioeléctricos mediante procedimientos abiertos, transparentes, objetivos, no discriminatorios, y
proporcionados, y a través del desarrollo del mercado secundario y del uso compartido del espectro.
c) Promover la inversión eficiente, la certidumbre regulatoria, y el despliegue territorial de

infraestructuras y redes, que faciliten la prestación de servicios de calidad.
d) Favorecer el desarrollo de nuevos servicios y redes y de tecnologías innovadoras, y el acceso a los

mismos por parte de todos los ciudadanos, en particular mediante el fomento de la neutralidad
tecnológica y de servicios en el uso del espectro.
e) Contribuir al uso armonizado del espectro en el ámbito de la Unión Europea, y facilitar la

introducción de sistemas de comunicaciones globales.
f) Garantizar la disponibilidad de espectro para servicios públicos que generan importantes

externalidades positivas para la sociedad, en particular, de las comunicaciones relacionadas con la
defensa y seguridad nacional, la seguridad pública y los servicios de protección civil y emergencias.
Régimen jurídico de la gestión: marco jurídico que asegure unas condiciones armonizadas para su uso que
permita su disponibilidad y uso eficiente. Corresponde al Estado:
• Planificación: planes de utilización del DPR

• Gestión: condiciones técnicas de explotación y otorgamiento de los derechos de uso.
• Control: comprobación técnica de las emisiones y su adecuación a los derechos de uso otorgados y
sus parámetros de utilización. protección activa del DPR mediante las emisiones sin contenidos
sustantivos en aquellas frecuencias y canales radioeléctricos cuyos derechos de uso, en el ámbito
territorial correspondiente, no hayan sido otorgados. Facultades sancionadoras.
3. PLANIFICACIÓN.
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT-ONU): encargado de atribuir el espectro radioeléctrico las
órbitas de satélite a escala mundial y elaborar normas técnicas que garantizan la interconexión continua de
las redes y las tecnologías, además de mejorar el acceso a las TIC de las comunidades insuficientemente
atendidas de todo el mundo.
planes de utilización del dominio público radioeléctrico:
• Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias.

• Naturaleza reglamentaria.
• Elaboración según procedimiento para disposiciones administrativas de carácter general.
• Objetivo: utilización coordinada y eficaz del DPR
• Previsiones:
a. Reservar parte del dominio público radioeléctrico para servicios determinados.
b. Establecer preferencias de uso por razón del fin social del servicio a prestar.
c. Delimitar las bandas, canales o frecuencias que se reservan a las Administraciones Públicas, o
entes públicos de ellas dependientes, para la gestión directa de sus servicios.
d. Establecer las bandas, subbandas o frecuencias que se destinarán al uso privativo del dominio
público radioeléctrico.
e. Establecer las bandas, subbandas o frecuencias que tengan la consideración de uso común del
dominio público radioeléctrico.
f. Fomentar la neutralidad tecnológica y de los servicios en la explotación del dominio público
radioeléctrico.
g. Fijar para determinadas bandas o subbandas de frecuencias, o conjuntos de bandas, límites a la
cantidad de espectro que podrá ser reservado en favor de un mismo titular, cuando sea necesario
para promover la competencia en la prestación de los servicios, garantizar el acceso equitativo
al uso del espectro, o evitar comportamientos especulativos o acaparamiento de derechos de
uso del dominio público radioeléctrico
• planes técnicos nacionales de radiodifusión sonora y de televisión
• elaboración corresponde a la Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la
Agenda Digital, aprobación al Gobierno. Participación de las CCAA.
• Objetivo: utilización racional, óptima, eficaz y con calidad del DPR
• planes a probados por Orden Ministerial
4. UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO RADIOELÉCTRICO.

uso común
• sin título habilitante
• en las bandas de frecuencias y con las características técnicas que se establezcan en el Cuadro
Nacional de Atribución de Frecuencias.
uso especial
• en las bandas de frecuencias habilitadas para su explotación de forma compartida, sin limitación de
número de operadores o usuarios, y con las condiciones técnicas y para los servicios que se
establezcan en cada caso.
• título habilitante:
▪ autorización general en los supuestos de uso especial de las bandas de frecuencia
habilitadas, a tal efecto, a través de redes públicas de comunicaciones electrónicas
instaladas o explotadas por operadores de comunicaciones electrónicas. Duración 5
años naturales, renovables.
▪ Radioaficionados sin contenido económico: Autorización individual. 6 semanas
desde la solicitud. Silencio desestimatorio. Duración indefinida mientras persistan
las condiciones.
uso privativo
• mediante la explotación, en exclusiva o por un número limitado de usuarios, de determinadas
frecuencias en un mismo ámbito físico de aplicación.
• Título habilitante:
• Concesión administrativa.
• Requisitos:
a. Ostentar la condición de operador de comunicaciones electrónicas.
b. No incurrir en ninguna de las prohibiciones de contratar reguladas en el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
c. Haber realizado el pago de las tasas correspondientes
• Órgano competente: Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información la
Agenda Digital
• Duración del título: la del título habilitante audiovisual. Máximo 20 años.
- Gravado con TASA. Excepciones:
• AAPP (exentas)
• Las que conlleven obligaciones de servicio público el 75%
Uso compartido
- una banda o rango de frecuencias por parte de varios usuarios
- podrá imponerse el uso compartido del espectro radioeléctrico por terceros cuando:
• En las zonas geográficas en las que exista una infrautilización de los derechos de uso
otorgados.
• permitan el otorgamiento de derechos de uso compartidos, de manera compatible con los
derechos de uso anteriormente otorgados
5. CONTROL.
Agencia Estatal de Radiocomunicaciones.
- Competencias:
• Comprobación técnica de emisiones radioeléctricas
• Identificación de interferencias, infracciones, irregularidades y perturbaciones
• control y la inspección de las telecomunicaciones
• incoación de expedientes sancionadores
• inspección previa de las instalaciones
- Potestades:
• protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas
• limitaciones a la propiedad y a la intensidad de campo eléctrico y las servidumbres que
resulten necesarias
• realización de emisiones sin contenidos sustantivos en aquellas frecuencias y canales
radioeléctricos cuyos derechos de uso, en el ámbito territorial correspondiente, no hayan
sido otorgados:
• imposición de sanciones:
▪ muy graves: uso en condiciones distintas a las autorizadas del espectro
radioeléctrico que impida la correcta prestación de servicios por otros operadores;
el incumplimiento grave o reiterado de las condiciones impuestas a los operadores
por el uso del espectro; la producción deliberada de interferencias; o efectuar
emisiones que incumplan los límites de exposición.
▪ Graves
▪ leves
6. NOVEDADES Y PECULIARIDADES DE LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO

RADIOELÉCTRICO: EL MERCADO SECUNDARIO DEL ESPECTRO. TRANSFERENCIAS DE
USO Y MUTUALIZACIÓN.
A. transferencia de títulos habilitantes para el uso privativo del dominio público radioeléctrico
• autorizado previamente por el Ministro de Energía, Turismo Agenda Digital o por la Secretaría de
Estado
• la ausencia de autorización genera la nulidad de pleno derecho del negocio
• se transmite la titularidad del título habilitante, la totalidad de los derechos de uso privativo, por
todo el periodo de tiempo que reste de vigencia y en todo el ámbito geográfico del título (no cabe la
transferencia parcial)
B. cesión de derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico
C. mutualización de los derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico
• puesta en común de dos o más titulares de derechos de uso del dominio público radioeléctrico, o
uno o más titulares de derechos de uso con uno o más operadores que no disponen de derechos de
uso objeto de la mutualización en una zona geográfica concreta.
• frecuencias mutualizadas pasan a ser entonces de utilización conjunta
• no exime a cada titular, con los derechos de uso de los que es titular, del cumplimiento de las
obligaciones individuales que tenga asumidas
• no pueden ser cedidos ni ser objeto simultáneamente de otras mutualizaciones.
D. provisión de servicios mayoristas relevantes.
• Podrán prestarse servicios mayoristas haciendo uso de los derechos mutualizados, previo acuerdo
de todos los mutualistas.
CAPÍTULO 12. Las bases estatales del derecho urbanístico.
MARCO NORMATIVO

o TÍTULO PRELIMINAR
▪ Artículo 9 (participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y
social)
o TÍTULO I. De los derechos y deberes fundamentales
▪ Capítulo tercero. De los principios rectores de la política social y económica
▪ Artículo 47 (derecho vivienda digna, participación de la comunidad en las
plusvalías)
▪ Artículo 148.1. 3ª (competencia CCAA planificación y urbanismo)
▪ Artículo 149.1. 23ª (Competencia Estado legislación básica sobre protección
del medio ambiente)
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas.(procedimientos publicidad, concurrencia, transparencia)
DERECHO URBANÍSTICO ESTATAL
• Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. (DEROGADA, creación de
los Patrimonios municipales de suelo)
• Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. .
(DEROGADA, extensión de los Patrimonios municipales de suelo a todos los municipios con
planeamiento)
• Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. (DEROGADA, PSOE)
• Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. (PP, Ley de las tres
R)
de Suelo y Rehabilitación Urbana.
REGLAMENTOS (NO ENTRAN EN EL MANUAL CON CARÁCTER GENERAL)
• Creación de sociedades urbanísticas por el Estado, O. autónomos y Corporaciones locales

• Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
• Reglamento de disciplina urbanística
• Reglamento de gestión urbanística
• Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística
• Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo
JURISPRUDENCIA
• STC 141/2014 (inconstitucionalidad tope máximo ponderación al alza de valoraciones)

• STC 43/2015 (constitucionalidad de valoración de expectativas derivadas de la asignación de
edificabilidades y usos por la ordenación territorial y urbanística aún no realizados.)
• STC 218/2015 (inconstitucionalidad del método de valoración de la facultad de indemnizar la
privación de participar en una actuación de primera urbanización)
• Ley Hipotecaria
1. CARACTERÍSTICAS DEL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VIGENTE: DISPERSIÓN

NORMATIVA, SOLAPAMIENTO E INSEGURIDAD JURÍDICA
Complejidad de un sistema permanentemente en conflicto competencial e ideológico.
Perspectivas:
• Ideológica: el trasfondo radica en el concepto de liberalización del suelo y del planeamiento

urbanístico de una parte y la contabilización de las plusvalías que ofrece el plan antes de que este
haya sido ejecutado de otra.
• Competencial: tensión jurídica entre las competencias en la regulación sobre propiedad, regulación
de la economía y medio ambiente permiten al Estado entrar en materias que las Comunidades
Autónomas consideran de su exclusiva competencia por recaer en la esfera del urbanismo y la
ordenación del territorio.
Cada nuevo gobierno aprueba una ley de suelo en la que pretende contrarrestar los efectos de la anterior
normativa, pero no lo logra porque en el ínterin el Tribunal Constitucional se encarga de dejar sin efecto
parte de las medidas del nuevo corpus legislativo que dejan sin efecto el sentido de la reforma y que nos
dejan en un limbo jurídico que los operadores deben resolver de forma a veces intuitiva.
La técnica de ensanche y el perfeccionamiento del sistema de cesiones han hecho que nuestro hacer ciudad
sea poco costoso para nuestras Administraciones y además haya convertido en fuente de enriquecimiento
de estas y por esta razón, entre otras, y por las dificultades presupuestarias que generan las expropiaciones
ha hecho que el TRLSRU incorpore este tipo de técnicas también para el suelo urbano.
Exceso y solapamiento normativo, inseguridad jurídica y dispersión normativa en un sector económico que
precisamente requeriría un marco estable y armonizado a través del cual ir superando la profunda y grave
crisis del sector inmobiliario.
2. ÁMBITO, FINALIDAD Y CONTENIDOS. EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO Y

REHABILITACIÓN URBANA 7/2015
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y ley 8/2013 de 26 de junio de Rehabilitación, Regeneración y
Renovación urbanas han sido refundidos por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana con dos objetivos:
- aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo

- estructurar y ordenar en una única disposición general los preceptos de diferente naturaleza y
alcance
Características:
- el legislador estatal prescinde de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos
de planes o las clases de suelo, que son competencia autonómica
- Urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el
impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica de una urbanización dispersa o
desordenada
- Nuevo sistema de valoración de los terrenos.
- división del Derecho urbanístico entre un Derecho estatal general y un Derecho urbanístico
autonómico
- complejidades impuestas por el Derecho europeo a través de dos títulos específicos en que la Unión
Europea ha asumido importantes competencias: el medio ambiente (evaluación ambiental de
proyectos y de planes) y la contratación pública (obras de urbanización se deben de regir por las
normas de la contratac1on de obra pública a los efectos de la selección de contratistas)
- condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes de los ciudadanos (tres estatutos
básicos del ciudadano, de la iniciativa y participación en la actividad urbanística y de la propiedad
del suelo.
Profesora Lora-Tamayo
• Estatuto básico del ciudadano.
– Derechos y deberes.
• Estatuto básico de la iniciativa en la actividad urbanística.
– Actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias
– Iniciativa pública y privada.
– Participación p y p.
• Estatuto jurídico de la propiedad del suelo.
– Contenido del derecho de propiedad. Régimen urbanístico del derecho de propiedad del
suelo.
– Situación suelo rural+vacante de edificación. Facultades. Deberes y cargas.
– Situación suelo urbanizado. Facultades. Deberes y cargas.
• Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas.
– Deberes.
– Derechos de realojamiento y retorno.
3. EL ESTATUTO BÁSICO DEL CIUDADANO. EL DERECHO A LA CIUDAD. DERECHOS Y

DEBERES.
• Derechos.
– Disfrutar de una vivienda digna.
– Acceso a :
• dotaciones públicas.
• Información/ser informados.
• Participación efectiva.
• Alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones, quejas.
• Obtener de la Administración una respuesta motivada.
• Ejercicio de la acción pública.
• Deberes.
– Respeto y contribución a la preservación del medioambiente.
– Cumplimiento actividades molestas, insalubres, nocivas.
– Uso racional y adecuado de los bienes de dominio público.
– Respeto y contribución a la preservación del paisaje urbano
incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona, con

independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, que asegure su disfrute en libertad del medio en
el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones,
servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.
Estos derechos son (art. 5):

a) Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, concebida con arreglo al principio de diseño
para todas las personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes
de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable y en un
medio ambiente y un paisaje adecuados.
b) Acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las
dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público, de acuerdo con la
legislación reguladora de la actividad de que se trate.
c) Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del
territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación
de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación
reguladora.
d) Ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo
razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los
términos dispuestos por su legislación reguladora.
e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera
instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su
evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas,
reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la
legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se
trate.
f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y
urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de
los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos
por su legislación reguladora.
Se trata de declaraciones que repiten lo establecido en la Constitución Española o en otras leyes como la
LPAC y que pueden ser considerados derechos públicos subjetivos, salvo del que ya disponíamos, el de
ejercitar la acción pública, por mucha amplitud que quiera dársele al concepto.
deberes del ciudadano (art. 6):
g) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural absteniéndose de realizar

actuaciones que contaminen el aire, el agua, el suelo y el subsuelo o no permitidas por la legislación
en la materia.
h) Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres,
nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles
conforme a la normativa aplicable, encaminadas a eliminar o reducir los efectos negativos señalados.
i) Respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde en todo caso con sus características, función y
capacidad de servicio, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios
urbanos.
j) Respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural
absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no
permitidos.
4. EL ESTATUTO BÁSICO DE LA INICIATIVA Y LA PARTICIPACIÓN EN LA ACTIVIDAD

URBANÍSTICA Y EL ESTATUTO BÁSICO DE LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES
URBANÍSTICAS: EL DERECHO A URBANIZAR
• Condicionamiento del “modelo” urbanístico. (Modelo sistema legislativo, administrativo-

organizativo y financiero de materialización de la ciudad).
• Urbanismo de obra pública-iniciativa pública¿vs? Urbanismo de obra privada-ejecución privada.
• Derecho a urbanizar como derecho-deber.
• Punto de partida:
• a) Pdv político. Concepción del urbanismo y la Ordenación del Territorio como el conjunto
de políticas públicas de orientación (1ª) y decisión (2ª) del destino urbanístico (o no) del
territorio de una determinada organización territorial
• B) Pdv económico. Urbanismo es una política pública de transformación y decisión de una
materia prima : suelo. Producto final: ciudad (bienes públicos y bienes privados)
• c) Pdv jurídico: ¿Cómo llevar a cabo esas decisiones?
• c.1. Hacerse con la materia prima del proceso. (expropiación)
• c.2. Hacer que los dueños de la materia prima realicen el proceso.
a) El derecho a urbanizar
derecho de iniciativa privada para la actividad urbanística, que se considera una actividad económica de
interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa.
relación económica y ambiental de los derechos y deberes de los ciudadanos, de los poderes públicos, y de
los urbanizadores con respecto a la ciudad: los poderes públicos formularán y desarrollarán, en el medio
urbano, las políticas de su respectiva competencia de acuerdo con los principios de competitividad y
sostenibilidad económica social y medioambiental destacando entre otras funciones el hecho de que
deberán mejorar la calidad y funcionalidad de las dotaciones, infraestructuras y espacios públicos al servicio
de todos los ciudadanos y fomentarán unos servicios generales más eficientes económica y ambientalmente
obedece a la necesidad de justificación competencial (el Estado sí tiene competencia exclusiva en la

regulación de la política económica y medio ambiente) y de esta forma justifica su intervención en un ámbito
en el que el Tribunal Constitucional insiste en que ni siquiera supletoriamente puede el Estado legislar.
Pese a la pretensión socializadora de la exposición de motivos de la ley, reconoce que poner en marcha y
explotar “el negocio” de crear o ampliar las ciudades, no se reserva sólo a la Administración, y que, es un
derecho que la legislación urbanística autonómica puede atribuir a la Administración, a los propietarios de
los terrenos o a terceros.
desigualdad en cuanto a la atribución del derecho de urbanizar o de ejercer la iniciativa entre los
propietarios de unos y otros municipios, que la tendrán, o no, o será pública, en función de la legislación
autonómica sobre ejecución de planes urbanísticos.
el Estado ha renunciado a una competencia: regular los sistemas de ejecución de los planes de urbanismo,
a juicio de Parada, indispensable para establecer un régimen uniforme, unas condiciones básicas igualitarias
de la propiedad inmobiliaria en todo el territorio nacional, lo que es incompatible con remitir al legislador
autonómico para que decida si el derecho a urbanizar forma o no parte de las facultades de la propiedad,
algo a su vez, contrario a la regulación unitaria formulada en el artículo 149.1 CE.
b) Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística

1. Principios básicos
Contiene el régimen jurídico que, desde la legislación estatal, se impone a la autonómica. Deberá regular:
- Derecho de iniciativa de los particulares, los urbanizadores, sean o no propietarios de los terrenos,
en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no
deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente. La habilitación a particulares
para ello deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios
de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías
derivadas de las actuaciones urbanísticas,
- derecho de consulta sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y
proyectos sectoriales y de las obras que habrán de realizar, derecho que corresponde a quienes sean
titulares del derecho de iniciativa. La legislación autonómica fijará un plazo máximo de contestación
de la consulta, que no podrá exceder de tres meses (salvo norma con rango de ley establezca uno
mayor), así como los efectos que de ella se deriven. En todo caso, el consultante tendrá derecho a
la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios
que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.
- derecho de quienes hubieran obtenido la previa autorización de la Administración competente a que
se le faciliten los elementos necesarios para su redacción y a efectuar en fincas particulares las
ocupaciones necesarias para la redacción del instrumento con arreglo a la Ley de Expropiación
Forzosa.
- Derecho a edificar o construir sobre sus terrenos dentro del orden jurídico previsto.
Además, establece:
- la participación de las actuaciones sobre el medio urbano se producirá siempre sea posible en un
régimen de equidistribución de beneficios y cargas
- la iniciativa privada para este tipo de actuaciones pueda presentar y redactar para su tramitación
los instrumentos de ordenación y gestión que sean precisos según la legislación aplicable.
- posibilidad de participación de los propietarios de suelo urbano en este régimen equidistributivo a
través de la creación de asociaciones administrativas (equivalentes a las Juntas de Compensación),
cuyos acuerdos se adoptarán por mayoría simple de cuotas de participación salvo que en los
estatutos o en otras normas se establezca un quorum especial para determinados casos
2. Articulación y directrices del proceso de participación pública y privada en el urbanismo

Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados las Administraciones Públicas
deberán, al formular los planes y demás instrumentos, sujetarse a determinadas directrices:
- posibilitar el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, impidiendo al tiempo la
especulación y preservando de la urbanización al resto del suelo rural.
- los planes deberán destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial,
con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda de protección pública con un
mínimo del 30% de la edificabilidad residencial prevista, que permita establecer su precio máximo
en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión
administrativa. No obstante, la legislación autonómica podrá también fijar o permitir
excepcionalmente una reserva inferior para determinados municipios o actuaciones, siempre que,
cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación
el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución
de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.
- En la ordenación que los planes hagan de los usos del suelo deberán respetar los principios de
accesibilidad universal, de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, de
movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos
naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación
de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.
- la adecuación al ambiente de las instalaciones, construcciones y edificaciones que habrán de
adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de
paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en la perspectiva que ofrezcan los conjuntos urbanos
de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras
y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios,
muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las
bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.
- protección de las zonas verdes y espacios libres previstos en los planes. La sanción prevista es la de
nulidad de pleno derecho, de modo que, mientras las obras estén en curso de ejecución, se
procederá a la suspensión de los efectos del acto administrativo legitimador y a la adopción de las
demás medidas que procedan; si las obras estuvieren terminadas, es obligada la revisión de oficio
del acto nulo por los trámites previstos en la legislación de procedimiento administrativo común.
- principio de transparencia y publicidad en la tramitación de los planes y demás instrumentos de
gestión urbanística, incluidos los convenios. Deben ser sometidos al trámite de información pública
en los términos y por el plazo que establezca la legislación autonómica, que nunca podrá ser inferior
al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común. La documentación
expuesta al público deberá incluir un resumen expresivo de la delimitación de los ámbitos en los que
la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de situación, y alcance de dicha alteración
y, en su caso, los ámbitos en los que se suspendan mientras se tramitan los nuevos planes la
concesión de licencias de edificación. Asimismo, deberá la legislación autonómica asegurar el trámite
de audiencia de las Administraciones Públicas cuyas competencias pudiesen resultar afectadas, y, en
fin, deberán publicarse los acuerdos de aprobación definitiva en el Boletín Oficial correspondiente.
- Para salvaguardar el derecho de los particulares a la iniciativa de los procedimientos de aprobación
de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística, se prevé que el incumplimiento del deber
de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el
importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo en los
casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo
de conformidad con la legislación aplicable.
Este conjunto de reglas que se superponen a la legislación autonómica se cierra con la regla de que los
instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio por la
Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un órgano de
otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la legislación
urbanística.
la participación privada en la ejecución del planeamiento se podrá articular mediante:
- actuaciones de urbanización que responden a la lógica tradicional del urbanismo de ensanche

- actuaciones de dotación previstas para poder obtener dotaciones en suelo urbano.
- actuaciones de transformación urbanística y edificatoria previstas para la reforma interior de las
ciudades, que incorporan los principios reparcelatorios y equidistribuidores en suelo urbano.
CLASES DE LORA-TAMAYO
Actuaciones de transformación urbanística (ATU):
- Actuaciones de urbanización
• De nueva urbanización (paso de suelo rural a urbanizado)
• De reforma o renovación de un ámbito de suelo urbanizado en los mismos términos que el
anterior
- Actuaciones de dotación
• NO requieren la reforma o renovación (integral). Objetivo: incremento de las dotaciones
ajustadas a las nuevas edificabilidades.
- Actuaciones edificatorias
• Nueva edificación y sustitución de la edificación existente
• Rehabilitación edificatoria (Términos LOE 38/1999)
- Suelo rural con núcleo tradicional
Comienzo y cese de las actuaciones (claves para determinar la situación-clasificación-valoración)
A los solos efectos de lo dispuesto en esta ley, las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas en el
momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que
requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización,
empiece la ejecución material de éstas. (EL SUELO, A EFECTOS DE EXPROPIACIÓN O ADMINISTRATIVOS, SE
VA A VALORAR NO POR SU CLASIFICACIÓN EN EL PLANEAMIETO SINO POR SU ESTADO).
La iniciación se presumirá cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del comienzo de las obras.
La caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye, a los efectos de esta ley, el suelo a
la situación en que se hallaba al inicio de la actuación,
La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando concluyan las obras urbanizadoras
de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las
cargas correspondientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Administración o, en
su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud
acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras.
Participación pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias.
- Posibilidad de utilización de TODAS las formas admitidas por la legislación de contratos.

- Iniciativa pública+propietarios+ no propietarios: libertad de empresa: garantía principios
transparencia, publicidad y concurrencia.
- Iniciativa pública en medio urbano: admón decide su ejecución directa o indirecta.
• Ley 3r. Procedimiento, forma de participación de las comunidades de propietarios, proporción a
sus cuotas de participación, formación de Entidades Urbanísticas de Conservación, adjudicación
preferente propietario suelo.
• Posibilidad de creación/formación de Consorcios.
• La participación en la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano se producirá, siempre
que sea posible, en un régimen de equisdistribución de beneficios y cargas.
- Posibilidad de redactar y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación y gestión precisos,
según la legislación aplicable. (art.9.7)
Deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y las actuaciones
edificatorias.
- Actuaciones de transformación urbanística
• Cesiones de suelo: viales, espacios libres, zonas verdes y demás dotaciones públicas.
• Suelo para vivienda protegida en alquiler.
• Cesión de suelo para PMS (5-15-20%): edificabilidad media ponderada de la actuación.
• Costear y ejecutar: obras de urbanización, infraestructura, ampliación conexiones.
• Entrega.
• Garantizar realojamiento
• Indemnización de titulares de derechos
- Actuaciones de dotación.
• No cabe:
• % de edificabilidad media ponderada, sólo en cuanto al incremento de esa edificabilidad.
- Actuaciones edificatorias.
• Cabe exención por imposibilidad técnica.
5. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO
– Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo.
• Régimen estatutario: resulta de su vinculación a concretos destinos (en los

términos…)
• No inclusión ergo no indemnizabilidad de la previsión de edificar. Sí su

patrimonialización.
• Especificaciones actos edificación y uso del suelo.
– Art. 11.3. 4 y 5. Incorporación ley 3r. ¿? Obligatoriedad licencias actos de

edificación y usos del suelo.
– Contenido del derecho de propiedad. (GENERAL)
• DERECHOS. Uso, disfrute y explotación de acuerdo/conforme al estado, clasificación,

características objetivas y destino que tenga en cada momento de acuerdo con la
legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de
las características y situación del bien.
• FACULTADES. Alcanzan el vuelo y el subsuelo, conforme a la legislación urbanística +

legislación de dominio público.
• DEBERES Y CARGAS. (ART 15)

combinación de facultades y deberes entre los que cuenta el de participar en la actuación urbanizadora de
iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías
de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas
que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la
iniciativa de la urbanización en determinados casos.
el derecho a urbanizar parece no emanar de las prerrogativas del derecho de propiedad sino del de la libre
empresa. Si bien, el segundo círculo concéntrico (el de la iniciativa de la urbanización) y el tercero (el del
propietario de suelo) pueden ser cumulativos, es decir, coincidir en el mismo sujeto, propietario y
urbanizador al mismo tiempo.
a) Derechos
la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan
y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y
deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere
derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.
De esa prescripción se deduce que el derecho de propiedad es un derecho estatutario, un estatuto que varía
en función de las clases de suelo. El resultado es que unos terrenos son enriquecidos con las posibilidades
urbanizadoras y edificatorias, y otros, caso de suelo rústico, no tenían opción urbanizadora.
la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el

contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce
únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y
el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la
legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
TRLSRU reconoce, dentro de las limitaciones del sistema urbanístico, las facultades de:
- uso, disfrute y explotación

- facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen establecido de formación de
fincas y parcelas y de relación entre ellas.
- derecho a urbanizar, entendido como "participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización
en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios
afectados en proporción a su aportación".
Dado que participar en una actuación urbanística, cuando está prevista la gestión privada, es un derecho
potestativo del propietario, este dispondrá del plazo que fije la legislación autonómica, que no podrá ser
inferior a un mes ni contarse desde un momento anterior a aquel en que pueda conocer el alcance de las
cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados.
b) Deberes y cargas de los propietarios

La concepción social o estatutaria de la propiedad impone al propietario una serie de deberes y cargas que,
incluso, en determinados casos pueden ser lesivas por desbordar el contenido económico que la propiedad
en cuestión comporta.
En esa línea de responsabilidad social, el TRLSRU establece:
- el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones,

comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos
que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística;
- conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de
seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles;
- realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación.
- En el suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en
los plazos establecidos en la normativa aplicable.
- En el suelo rural, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en
condiciones de evitar riesgos de erosión incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas,
daño o perjuicio a terceros o al interés general; incluido el ambiental; prevenir la contaminación del
suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes.
- Además, si el propietario de suelo rural ejercita sus facultades de realizar las instalaciones y
construcciones que no tengan el carácter legal de edificación o de edificar sobre unidad apta para
ello y no estén sometidos al régimen de una actuación de urbanización, comporta el deber de costear
y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado
legalmente exigible, y costear, y en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la
instalación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración para su
incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo.
- en la ejecución de actuaciones de urbanización deberá asumir como carga real la participación en
los deberes de promoción, en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como
permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras al responsable de ejecutar la
actuación.
6. DE LAS CLASES A LAS SITUACIONES DEL SUELO
a) Las nuevas situaciones del suelo en el TRLSRU 2015

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 prescindió del sistema de clasificación de suelo para definir
los dos estados básicos según fuera su situación: rural o urbana, como criterio central de un nuevo sistema
de valoración, que es competencia del Estado.
No entraba a regular sus distintas clases a efectos del planeamiento urbanístico, que era competencia de
las Comunidades Autónomas. El legislador entendía que: "las tasaciones expropiatorias no han de tener en
cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la
expropiación ni las previsibles para el futuro".
Sin embargo una de las novedades introducidas por el TRLSRU es la vuelta al régimen conceptual y material
de clasificación de suelo a pesar de que formalmente mantiene la denominación de situaciones de suelo. en
la actualidad el régimen jurídico de las situaciones de suelo equivale al anterior régimen de clasificación de
suelo en la legislación estatal.
La pieza que faltaba para volver al sistema que hemos criticado a lo largo de estas páginas (aquel que
computa la plusvalía no adquirida a efectos de valoración en suelos urbanizables) va a ser introducida por el
Tribunal Constitucional en las sentencias 141/2014, 43/2015, y 218/2015, que declaran la
inconstitucionalidad de parte del sistema de valoraciones de forma que deja prácticamente sin efecto la
pretendida revolución del TRLS-2008.
b) Contenido del derecho de propiedad en suelo urbanizado
Viene de 3r de nuevo equidistribución en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización o de

dotación.
Se considera suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios
propios de los núcleos de población. Se entenderá que ocurre así en las parcelas que cuenten con las
dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras
obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento.
• Facultades
– Completar la urbanización.
– Edificar.
– Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización o de
dotación en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas
• Deberes.
– Deber de completar.
– Actuaciones sobre el medio urbano: participar en régimen de equidistribución de beneficios
y cargas.
• Sujetos:
• Propietario.
• Propietarios de derechos de uso
• Comunidades de propietarios/agrupaciones/cooperativas
• Administraciones públicas 8elementos propios de la urbanización y no exista
el deber legal de conservarlas)
– Deber legal de conservación.
• Límite de las obras; razones turísticas, culturales, DUS.
• Cuantificación.
¿Qué es el suelo urbanizado? Concepto legal y jurisprudencial
Es el suelo integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de
población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las
dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin
otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.
Con relación a su significado legal, es el concepto determinado por el TRLSRU 7/2015, para definir la
“situación básica” de los terrenos que, por estar plena y legalmente integrados en la red de dotaciones y
servicios de un núcleo urbano, han alcanzado todos sus derechos urbanísticos y, por tanto, pueden ser
destinados a utilización urbana, y, fundamentalmente, valorados –a efectos de expropiación,
reparcelación, y otros indemnizatorios o sancionadores– por sus aprovechamientos de dicha naturaleza.
Tanto este término, como el que sigue, suelo “rural”, son independientes de la “clasificación” urbanística –
aunque parecidos–, y se refieren al régimen básico de la propiedad del suelo y, en consecuencia, a su
contenido económico, cuya delimitación es competencia del Estado y no de las Comunidades Autónomas
Si establecemos un paralelismo con las anteriores clasificaciones de nuestra tradición legislativa estatal (Ley
6/1998, del Régimen del Suelo y Valoraciones), estarían en la situación básica de suelo urbanizado el antiguo
suelo urbano consolidado y el suelo ya urbano que se encuentra sometido a una operación de reforma por
renovación. Sin embargo, el suelo urbano no consolidado, al carecer de urbanización en los términos
exigidos por el art. 14, se encuentra en la situación básica de suelo rural, a efectos de valoración.
Tiene por destino la edificación. De aquí tanto el derecho del propietario a edificar en los términos previstos
en los planes, como su obligación de hacerlo en los plazos previstos en los instrumentos de ordenación,
arriesgándose en caso contrario a ser expropiado o sustituido por un tercero, en los términos que veremos,
al estudiar la expropiación y la posibilidad de sustitución de su titular.
c) Derechos y deberes. La integración de la lógica de la equidistribución de beneficios y cargas

en suelo urbano consolidado, las actuaciones de dotación
El art. 14 TRLSRU incorpora la lógica jurídica y económica del ensanche estableciendo como prioritaria la
actuación en régimen de equidistribución de beneficios y cargas en el suelo urbanizado, el suelo urbano, de
tal forma que entiende que son facultades que emanan del derecho de propiedad las siguientes:
a. Completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones
establecidos para su edificación. Este derecho podrá ejercitarse individualmente o, cuando los
terrenos estén sujetos a una actuación de carácter conjunto, con los propietarios del ámbito, en la
forma que disponga la legislación aplicable.
b. Edificar sobre unidad apta para ello en los plazos establecidos para ello en la normativa aplicable y
realizar las actuaciones necesarias para mantener la edificación, en todo momento, en un buen
estado de conservación.
c. Participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación
en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas, cuando proceda, o de distribución, entre
todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución y de los beneficios imputables a la misma,
incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso
vinculado a la operación.
d. Obtener, en su caso, la conformidad o autorización administrativas correspondientes para realizar
cualesquiera de las actuaciones sobre el medio urbano, lo que determinará la afección real directa
e inmediata, por determinación legal, de las fincas constitutivas de elementos privativos de
regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario privado, cualquiera que sea su
propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras. La afección real se hará constar
mediante nota marginal en el Registro de la Propiedad, con constancia expresa de su carácter de
garantía real y con el mismo régimen de preferencia y prioridad establecido para la afección real al
pago de cuotas de urbanización en las actuaciones de transformación urbanística.
d) Contenido del derecho de propiedad en situación rural (Art. 16)

Contenido del derecho de propiedad del suelo. (art.13. viene de la ley 3r.)
• SITUACIÓN RURAL
• Suelo rural.
– Estático. Usar, disfrutar, disponer.
– +Protección extra (paisaje, patrimonio, dominio público), deberes que coadyuven esa
protección.
– Dinámico. La legislación autorice/permita su paso a urbanizado. Suelo urbanizable.
• Consulta.
• Elaboración y presentación del instrumento de ordenación (salvo reserva de la
Administración).
• Derecho a participar en actuaciones de nueva urbanización, en régimen e equitativa
distribución de beneficios y cargas. ¡¡AQUÍ SI LO INCORPORA¡¡
– Facultades. (art 13)
• Dos categorías:
• Suelo en situación de rural (no urbanizable/permanente). Art. 13.1.
• Sin vocación urbana.
• Usar, disfrutar y disponer conforme a la naturaleza del bien.
• Uso agrícola, ganadero, forestal o cinegético.
• Usos específicos de interés social.
• Suelo rural (cambiante/previsión de paso a suelo urbanizable).
• Usar y disfrutar
• Derecho de consulta.
• Derecho a elaborar y presentar el instrumento de ordenación que
corresponda (subsidiariamente).
• Derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva
urbanización en un régimen de equitativa distribución de beneficios
y cargas.
• Realización de obras y usos de carácter provisional.
– Deberes.
• Deber de conservación.
• Costeamiento de la conexión de redes.(prohibición de parcelaciones urbanísticas).
• Situación de transformación urbanística: asunción del propietario como carga real la
promoción de los deberes legales de la promoción de la actuación en régimen de
equitativa distribución de beneficios y cargas (…)
A) Concepto
En la situación de suelo rural se comprenden las anteriores categorías de suelo no urbanizable o rústico y
suelo urbanizable. Según la Ley este suelo podrá clasificarse en las siguientes situaciones:
• Rural no urbanizable: cuenta con una especial protección porque así lo impone la legislación
sectorial o no se considera apto para la urbanización de acuerdo con los criterios de cada Comunidad
Autónoma. Como mínimo incluye los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación
de protección o policía del dominio público.
• Rural sujeto a una actuación urbanizadora: suelo que puede pasar a la situación de suelo
urbanizado. Podrá distinguirse entre suelo urbanizable delimitado o sectorializado, en los términos
autonómicos a los efectos de poder exigir su transformación en suelo urbanizado.
Los terrenos dentro del suelo rural, no son en principio, aptos para la edificación, (pero sí para la
urbanización, si se trata de terrenos urbanizables). No obstante, la legislación podrá permitir edificaciones
de interés público o social.
El uso de los terrenos con valores culturales, ambientales, históricos, objeto de protección, queda sometido
a la preservación de dichos valores, limitándose exclusivamente a actos de alteración del estado natural de
los terrenos que la legislación aplicable autorice expresamente estarán protegidos por la legislación aplicable.
Asimismo sólo puede alterarse la delimitación de los espacios protegidos naturales y los incluidos en la Red
Natura 2000, reduciendo su superficie o excluyendo terrenos de los mismos cuando lo justifiquen los
cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. Dicha alteración debe
someterse a información pública, que en el caso de Red Natura 2000 será previa a remitir la propuesta de
descatalogación a la Comisión Europea para su aceptación.
En el suelo rural rige rigurosamente la prohibición de las parcelaciones urbanísticas, salvo legislación
contraria. Los usos y obras, con carácter provisional, podrán autorizarse, salvo prohibición expresa, por la
legislación territorial urbanística o la sectorial, hasta el punto de demolición sin indemnización alguna, si así
lo acuerda la Administración.
B) Facultades y deberes
El art. 13 TRLSRU establece una serie de facultades del derecho de propiedad del suelo en situación rural.
Suelo no urbanizable:
• Regula de una parte el suelo no urbanizable desde una concepción del suelo en situación rural, en la
que incluye las facultades del derecho de propiedad de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de
conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y
la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro
vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
• Para continuar con la regulación de mínimos (complementada por la legislación autonómica) de
aquellos suelos que por contar con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos,
científicos y paisajísticos deban ser objeto de protección por la legislación aplicable, quedará
siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de
alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación autorice.
Suelo urbanizable, es decir, el suelo vacante que puede llegar a ser ciudad, el suelo de ensanche,
reconociendo una serie de facultades:
a. El derecho de consulta a las Administraciones competentes, sobre los criterios y previsiones de la

ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar
para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de
ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación. La legislación sobre ordenación
territorial y urbanística fijará el plazo máximo de contestación de la consulta, que no podrá exceder
de tres meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor, así como los efectos
que se sigan de ella. En todo caso, la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la
contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de
los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles,
en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas.
b. El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la

Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.
c. El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización, en un régimen de
equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción
a su aportación. Para ejercer esta facultad, o para ratificarse en ella, si la hubiera ejercido antes, el
propietario dispondrá del plazo que fije la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, que
no podrá ser inferior a un mes ni contarse desde un momento anterior a aquél en que pueda conocer
el alcance de las cargas de la actuación y los criterios de su distribución entre los afectados.
d. La realización de usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente
prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial y sean compatibles con la
ordenación urbanística. Estos usos y obras deberán cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras,
sin derecho a indemnización alguna, cuando así lo acuerde la Administración urbanística. La eficacia
de las autorizaciones correspondientes, bajo las indicadas condiciones expresamente aceptadas por
sus destinatarios, quedará supeditada a su constancia en el Registro de la Propiedad de conformidad
con la legislación hipotecaria. El arrendamiento y el derecho de superficie de los terrenos a que se
refiere este apartado, o de las construcciones provisionales que se levanten en ellos, estarán
excluidos del régimen especial de arrendamientos rústicos y urbanos, y, en todo caso, finalizarán
automáticamente con la orden de la Administración urbanística acordando la demolición o desalojo
para ejecutar los proyectos de urbanización. En estos supuestos no existirá derecho de
realojamiento, ni de retorno.
e. El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con lo previsto en el

apartado 1, siempre que el ejercicio de estas facultades sea compatible con la previsión ya contenida
en el instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación con su paso a la situación de
suelo urbanizado.
No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios
naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o
excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su
evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que
en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a
la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación.
7. VALORACIONES DEL SUELO

• COMIENZO Y CESE.
– CLAVES PARA DETERMINAR LA SITUACIÓN-CLASIFICACIÓN-VALORACIÓN.
• A los solos efectos de lo dispuesto en esta ley, las actuaciones de urbanización se
entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los
instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación
territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece la
ejecución material de éstas.
• La iniciación se presumirá cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del
comienzo de las obras.
– La caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye, a los efectos de esta
ley, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.
– La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando concluyan las obras
urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido
los deberes y levantado las cargas correspondientes. La terminación se presumirá a la
recepción de las obras por la Administración o, en su defecto, al término del plazo en que
debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación
expedida por la dirección técnica de las obras.
a) Antecedentes. De la nonata revolución del TRLS 2008 a la involución de las STC en 2015. ¿Una
vuelta a la libre valoración?
El sistema de valoración, que venimos denunciando por injusto y especulativo, es objeto de crítica implacable
en la Exposición de Motivos del TRLS-2008 y de hecho, el leit motiv del cambio normativo.
pretendió volver a la regla clásica de que las plusvalías y aprovechamientos urbanísticos previstos en los
planes no computaran en ningún caso en las valoraciones, imponiendo la referida distinción de las
situaciones entre suelo rural y suelo urbanizado que atiende a la realidad física de no estar o estar
urbanizado.
De esta forma el suelo rural-urbanizable al que el TRLSRU llama suelo rural vacante (suelo rural con vocación
urbana) no podrá ser valorado, como venía ocurriendo, por el método residual en el que se computaban los
aprovechamientos urbanísticos previstos en los planes y, ni siquiera, por el método de comparación con
fincas análogos propenso a incluir esa plusvalía u otras expectativas. Una regla, sin embargo, que se queda
a medio camino, porque el necesario rigor en la aplicación de esta regla no se lleva hasta el final, pues los
propietarios de suelo rural-urbanizable resultan compensados con conceptos indemnizatorios que no
alcanzan a los propietarios de suelo rural no urbanizable.
Tribunal Constitucional ha desmantelado esta pretensión, pues ha declarado la inconstitucionalidad de los

preceptos del TRLS-2008 que permitían una modulación de los valores al alza, de una parte, y de otra, ha
terminado por dinamitar la intencionalidad primigenia del texto declarando la inconstitucionalidad del
método de valoración de la facultad de indemnizar la privación de participar en una actuación de primera
urbanización (STC 218/2015).
En consecuencia, se deja un margen de interpretación tan amplio que permite precisamente lo contrario de
lo que pretendía originariamente: valorar expectativas urbanísticas prácticamente sin limitación alguna.
b) Valoración del suelo rural

El art. 36 TRLSRU establece que cuando el suelo sea rural, y al margen de lo que determinen los instrumentos
de ordenación urbanística sobre su aprovechamiento edificatorio, los terrenos se tasarán mediante la
capitalización de la renta anual real o potencial, eligiendo la que sea superior, según el momento al que
deba entenderse dicha valoración, no siendo posible aplicar el criterio de comparación (valoración según
precios de mercado de fincas análogas).
En ningún caso podrán considerarse para la valoración del suelo rural las expectativas derivadas de la
asignación de edificabilidad y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún
plenamente realizados.
La renta potencial se calculará según el rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean
susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, incluyendo, en su caso las
subvenciones que con carácter estable se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su
cálculo, y descontándose los costes necesarios.
El rigor de este criterio quedaba, en principio, rebajado por la regla según la cual el valor así obtenido,
podía ser corregido al alza, hasta un máximo del doble, en función de valores tales como localización,
accesibilidad o ubicación, que había de ser justificado mediante expediente de valoración.
El art. 23.1.a TRLSRU ya no incorpora la determinación del máximo por el que se podía ponderar al alza que
era el doble de la valoración obtenida. Las STC 141/2014 y 43/2015 vienen a entender que, aunque es posible
la existencia de un factor de corrección o ponderación al alza, no es competencia del Estado el
establecimiento de cuál haya de ser ese porcentaje. El resultado de la declaración de inconstitucionalidad
de estas tres palabras “máximo del doble” dejan sin efecto todo el sentido que la ley pretendía dar al nuevo
sistema de valoraciones porque al permitir la existencia de una ponderación pero no establecer su límite deja
en manos del legislador autonómico, si entra a regularlo o directamente atribuye la posibilidad de elevar el
valor hasta el límite que entiendan a los sujetos legitimados.
Además, cuando el suelo rural era urbanizable según las previsiones de los instrumentos de ordenación
urbanística, a la valoración asignada, según la renta, había que sumarle la indemnización que le pudiera
corresponder por la privación de la facultad de participar en una actuación de nueva urbanización (por
expropiación del suelo o por modificación de las condiciones antes de estar terminada la actuación).
Esta indemnización consistía en aplicar a la diferencia entre el valor del terreno según el método de
capitalización de rentas y el valor que tendría si ya estuviera urbanizado (si fuera suelo finalista), el mismo
porcentaje que determine la legislación autonómica sobre la participación de la Comunidad en las
plusvalías. El art. 38 TRLSRU establece este porcentaje entre el 5% y el 15%, pero podrá excepcionalmente
ser incrementado por cada CA de forma proporcionada y motivada, hasta el 20%.
En todo caso esta sobrevaloración del suelo rural-urbanizable solo procede cuando concurran los siguientes
requisitos:
• Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los
requisitos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de acuerdo con la legislación.
• Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración, impida el ejercicio de dicha facultad
o altere las condiciones de su ejercicio, modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.
• Que la disposición, el acto o el hecho surtan efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento
de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por
causas imputables a la administración.
• Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la
facultad.
Se mantiene la desigualdad ya existente entre los propietarios de suelo rural-urbanizable y suelo rural no-
urbanizable, pues estos últimos, al no tener derecho a urbanizar, no tienen ninguna compensación por la
pérdida de éste, y así, la enfática declaración de la Exposición de Motivos de que la nueva Ley deja fuera del
justiprecio cualquier plusvalía urbanística, queda desmentida.
Se introduce una nueva diferencia entre los propietarios de suelo rural-urbanizable, en función del sistema
de ejecución de la unidad de actuación elegida para su desarrollo urbanístico. Los propietarios que lleven a
cabo la urbanización por sí mismos (sistema de compensación) recibirán de plusvalía mínimo un 80%, y el
municipio un 20% como máximo, pero si el municipio opta por un sistema de ejecución pública, expropiación
o concesión, los propietarios recibirán la menor parte, máximo un 20%
La Disposición Transitoria 3 de la Ley 8/2007, dispone que los terrenos rurales calificados como
urbanizables y delimitados para su actuación, se valorarán conforme a la Ley 6/1998, reformada por la Ley
10/2003, siempre que al momento en que deba entenderse referida la valoración, no hayan vencido los
plazos para la ejecución del planteamiento, o si han vencido, sea por causa debida a la Administración o a
terceros. Si no existe previsión expresa sobre plazos, se aplicará el de 3 años contados a partir de la entrada
en vigor de la Ley 8/2007.
Por su parte, la STC 218/2015 declaró inconstitucional el art. 25.2.a TRLS-2008 por entender que el método
de valoración de la compensación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización cuando
los propietarios no han iniciado aún la urbanización pero no han incumplido sus deberes, no garantiza el
proporcional equilibrio que debe existir entre la compensación prevista en la ley y el contenido real de la
facultad de la que se ve privado el propietario y entiende que la compensación que contempla el art. 25.2.a
aunque es constitucional, la forma de valorarla no lo es.
c) Valoración del suelo urbanizado

En el suelo urbanizado que no está edificado o en el que la edificación existente o en curso de ejecución es
ilegal o en situación de ruina física, el valor radica en la plusvalía urbanística que los planes atribuyen a los
terrenos.
Se considera uso y edificabilidad de referencia, los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística,
incluido el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permite tasar su precio máximo de venta o
alquiler.
Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación, se les atribuirá
edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la
ordenación urbanística los ha incluido. Una vez determinada la edificabilidad se aplicará, para obtener el
valor del suelo, el método residual estático, que partiendo del precio de mercado del producto inmobiliario
finalizado, descuenta todos los costes conocidos. Lo que resta será el precio del terreno.
Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, la Ley determina que el valor de la tasación
será el superior entre el valor conjunto del suelo y la edificación por el método de comparación, o bien por
el método residual (valor del suelo, sin considerar la edificación o construcción).
Si de lo que se trata, por último, es de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de
la urbanización, el método residual considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en
su situación de origen.
d) Ámbito de aplicación y reglas complementarias

El ámbito de aplicación de las reglas del TRLSRU (art. 34) sobre valoraciones del suelo, instalaciones,
construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre ellos se aplicará para:
• Verificación de operaciones de reparto de beneficios y cargas, necesarias para la ejecución de la

ordenación territorial y urbanística, en que la valoración determine facultades o deberes propios del
derecho de propiedad (en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados).
• Fijación del justiprecio en la expropiación cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que
la justifique.
• Fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosa.
• Determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
En cuanto al momento en que han de ser referidas las valoraciones:
• En las operaciones de reparto de beneficios y cargas a la fecha de iniciación del instrumento que las
provoque.
• En la expropiación forzosa, al momento de iniciación del expediente de justiprecio individualizado
o de exposición al público del proyecto de expropiación si se sigue el procedimiento tasación
conjunta.
• En la venta o sustitución forzosas, al inicio del procedimiento que la motive.
• Cuando la valoración sea necesaria para determinar la responsabilidad de la Administración Pública,
al momento de entrar en vigor de la disposición o del comienzo de la eficacia del acto que causó la
lesión.
Los justiprecios o valoraciones han de referirse al pleno dominio de los terrenos, libres de cargas y conforme
a su situación (urbanizado o rural). No obstante, si se expropia una finca con cargas, la Administración, podrá
elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los derechos, y distribuirlo entre sus titulares, o bien valorar su
conjunto y consignar su importe en el órgano judicial, para que éste, por el trámite de incidentes, fije y
distribuya.
Como reglas de valoración de otros bienes distintos de los terrenos la Ley impone las siguientes:
• Las edificaciones, construcciones e instalaciones, sembrados y plantaciones, en el suelo rural, se

tasarán independientemente del suelo, siempre que se ajusten a la legalidad, y por el método de
coste de reposición, según su estado y antigüedad al momento de la valoración. Por el contrario, en
el suelo urbanizado, las edificaciones, instalaciones y construcciones que se ajusten a la legalidad, se
tasarán conjuntamente con el suelo, teniendo en cuenta su antigüedad y su estado y si quedaron
incursas en situación de fuera de ordenación, su valor se reduce en proporción al tiempo transcurrido
de su vida útil.
• Las concesiones administrativas y los derechos reales sobre inmuebles, a efectos de constitución,
modificación o extinción, se valorarán con arreglo a las disposiciones sobre expropiación que
determinen específicamente el justiprecio de los mismos, y subsidiariamente, según las normas de
Derecho.
• Las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo
a las leyes LEF y LAR.
e) Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas
Cuando el sistema de ejecución de la legislación autonómica permita a los propietarios, y éstos así lo decidan,
asumir la iniciativa urbanizadora, es preciso valorar las aportaciones de los terrenos para ponderarlas, entre
sí, o con las del promotor o la Administración, a efectos del reparto de beneficios y cargas y a la adjudicación
de parcelas restantes.
La Ley dispone en primer lugar que para la valoración de los terrenos hay que atender al acuerdo entre todos
los afectados y en su defecto, se valorará este suelo como suelo urbanizado.
En el caso de propietarios cuya insuficiente participación no les permita participar en la adjudicación de

parcelas, el suelo se tasará como urbanizado, descontando los gastos de urbanización correspondiente,
incrementados por la tasa y la prima de riesgo.
f) Indemnizaciones por privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva

urbanización y por la iniciativa de la promoción de actuaciones de urbanización o de
edificación
El TRLSRU contempla 3 supuestos indemnizatorios, no excluyentes y que pueden, por tanto, darse de forma
conjunta.
• Indemnización por la privación del derecho de urbanizar (el derecho de participar en actuaciones de
nueva urbanización). Este derecho solo se reconoce a los propietarios del suelo rural-urbanizable
(ver valoración suelo rural urbanizable), y que al considerarla la Ley en su Exposición de Motivos,
servicio público, es incompatible con la indemnización (Cínicamente, según el profesor Parada)
• Indemnización por asumir la iniciativa urbanizadora que contempla la posibilidad de resarcir los
gastos en que se incurre por asumir la iniciativa urbanizadora, al margen de tener o no derecho a
participar en actividades de nueva urbanización (ej. el agente urbanizador). Todo proceso de esta
índole supone una gestión empresarial, que finalmente puede quedar sin provecho por efecto de
una disposición o acto de la Administración. Los actores tienen derecho, en todo caso, a una
indemnización por los gastos, incrementada por la tasa y prima de riesgo.
• Indemnización por edificación, se valorarán tomando en cuenta los costes en proporción al grado
alcanzado en su ejecución, siempre que ésta se ajuste a la legalidad y no se hayan incumplido los
plazos. Para su valoración, el grado de ejecución se situará entre 0 y 1 y se multiplicará:
o Por la diferencia entre el valor del suelo en origen y su valor terminada la actuación.
o Por la merma provocada en el valor que correspondería si estuviera terminada la actuación,
cuando sólo se alteren las condiciones sin impedir su terminación.
La indemnización nunca será inferior a la establecida para el suelo urbanizado y se distribuirá

proporcionalmente entre los adjudicatarios de las parcelas. Si el Promotor no ha sido retribuido con
parcelas, se descontará de las de los propietarios, y se calculará aplicando la tasa libre de riesgo y la prima
de riesgo a la parte dejada de percibir de la retribución que tuviere establecida.
8. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DE SUELO

a) La expropiación urbanística. Supuestos de reversión-retasación
El TRLSRU, además de establecer las reglas sobre valoraciones, prescribe que la expropiación puede aplicarse
para ordenación territorial y urbanística conforme a lo establecido en la misma y en la LEF. La expropiación
además de ser en sí misma un sistema-ejecución, es, de una u otra forma, de necesaria aplicación en los
demás sistemas, por lo que incluye determinadas reglas que modalizan aquélla en su aplicación sobre
urbanismo.
A esto efecto, el TRLSRU determina que la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y
urbanística, conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y
derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ocupación y esta deba producirse
por expropiación.
El procedimiento para la fijación del justiprecio, se hará mediante expediente individualizado o por el
procedimiento de tasación conjunta, y como regla muy especial, si hay acuerdo con el expropiado, el
justiprecio podrá ser en especie.
A efectos de inscripción registral de nuevas fincas y sus titulares la nueva Ley aumentan los rigores formales:
El acta de ocupación para cada finca o bien afectado por la expropiación será título inscribible siempre que
incorpore su descripción, identificación conforme a la legislación hipotecaria, etc. Además la superficie objeto
de actuación se inscribirá como una o varias fincas registrales, sin que sea obstáculo la falta de
inmatriculación de alguna de ellas.
Respecto a la reversión, la Ley prescribe que tendrá lugar a favor del propietario expropiado, si se alterara
el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de
ordenación territorial y urbanística.
No obstante, la reversión no tendrá lugar cuando concurra alguna de estas circunstancias:
• Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación, hubiera sido efectivamente
implantado y mantenido durante 8 años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente
dotacional público.
• Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de
suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
• Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actividad de urbanización.
• Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las
cargas propias del régimen aplicable al suelo, según la Ley.
• Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión según la LEF.
La reversión también podrá exigirse cuando el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de
urbanización y hayan transcurrido 10 años desde la expropiación sin que se haya concluido la urbanización.
Los propietarios expropiados podrán reclamar la retasación de los terrenos, es decir una nueva valoración
de los mismos, y que se les abone en su caso la diferencia con el justiprecio percibido, cuando se alteren los
usos o la edificabilidad del suelo, correspondiendo esta diferencia al expropiado o sus causahabientes.
b) Régimen de fincas y parcelas. División, transmisión y obra nueva

El TRLSRU recoge diversos preceptos sobre aspectos fundamentales del tráfico inmobiliario, orientados a
garantizar el respeto de la legislación e instrumentos de ordenación urbanística.
Comienza distinguiendo entre los conceptos de finca y parcela.
Finca: unidad jurídica de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o

varios en pro indiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo, y si según la LH puede
abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene consideración de finca registral.
Parcela: es una unidad urbanística, definida como la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo
o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o solo uso urbanístico independiente.
DIVISIÓN
La división de una finca, que antes de la intervención legislativa agraria en la regulación de derecho de
propiedad era potestad ilimitada del propietario, debió adaptarse a la legislación urbanística, y por ello la
Ley prescribe que la división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes solo es posible
si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable a la ordenación
territorial y urbanística.
Para evitar fraudes la Ley del Suelo prescribe que esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división
ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de
porción o porciones concretas de la finca, y también a la constitución de sociedades en las que la cualidad
de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva, constituyendo a notarios y registradores en
garantes del cumplimiento de estos requisitos.
En la constitución de fincas en régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario, se considera su
superficie total como una sola parcela, siempre que dentro del perímetro de esta no quede ninguna
superficie que deba tener la condición de dominio público o uso público, deba servir de soporte a obras de
urbanización o pueda computarse a efectos del cumplimiento del deber legal de entregar a la Administración
suelo reservado para viales, espacios verdes, etc.
Por otro lado, cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la
rasante, subsuelo o vuelo, a la edificación o uso privado y dominio público, podrá constituirse complejo
inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa
desafectación y con las limitaciones y servidumbre procedentes para protección del demanio público.
TRANSMISIÓN
En la transmisión de fincas el nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior
propietario, así como en las obligaciones por este asumidas frente a la Administración y que hayan sido
objeto de inscripción registral. En las escrituras debe constar:
• La situación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso privado o edificación,
cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública.
• Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir
La infracción de estas prescripciones faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro
años y exigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil.
Los notarios están facultados para solicitar de la Administración un informe sobre la situación urbanística,
debiendo luego remitirle una copia de las escrituras para las que hayan solicitado dicho informe.
OBRA NUEVA
Los requisitos exigidos para la declaración de obra nueva son muy rigurosos:
• Si se trata de obra nueva en construcción: se exigirá la aportación del acto de conformidad,

aprobación o autorización administrativa que requiera la obra, así como la certificación expedida
por técnico competente y acreditativa de que la obra se ajusta al proyecto.
• Si se trata de obra nueva terminada: se exigirá por el notario y el registrador, además la certificación
expedida por el técnico competente acreditativa de la finalización conforme al proyecto,
acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la ley y el
otorgamiento de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación
territorial y urbanística.
Para practicar las correspondientes inscripciones de las escrituras de declaración de obra nueva, los
Registradores de la Propiedad exigirán el cumplimiento de los anteriores requisitos, y en aquellos casos en
los que la descripción de la obra terminada no coincida con la que conste en el Registro de la Propiedad, por
haberse producido modificaciones en el proyecto, la constancia registral de la terminación de la obra se
producirá mediante un asiento de inscripción, cuya extensión quedará sujeta a lo previsto en relación con los
requisitos para la inscripción de las obras nuevas terminadas.
En el caso de construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar

medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido
los plazos de prescripción correspondientes, la constancia registral de la terminación de la obra se regirá por
el siguiente procedimiento:
• Se inscribirán en el Registro de la Propiedad las escrituras de declaración de obra nueva que se

acompañen de certificación expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial
descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca, en las que conste la
terminación de la obra en fecha determinada y su descripción coincidente con el título. A tales
efectos, el Registrador comprobará la inexistencia de anotación preventiva por incoación de
expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la construcción, edificación e instalación
de que se trate y que el suelo no tiene carácter demanial o está afectado por servidumbres de uso
público general.
• Los Registradores de la Propiedad darán cuenta al Ayuntamiento respectivo de las inscripciones
realizadas en los supuestos comprendidos en los números anteriores, y harán constar en la
inscripción, en la nota de despacho, y en la publicidad formal que expidan, la práctica de dicha
notificación.
• Cuando la obra nueva hubiere sido inscrita sin certificación expedida por el correspondiente
Ayuntamiento, éste, una vez recibida la información a que se refiere la letra anterior, estará obligado
a dictar la resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen
de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de la misma, con
la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario.
En todo caso serán inscribibles en el Registro de la Propiedad:
• Los actos firmes de aprobación de los expedientes de ejecución de la ordenación urbanística en

cuanto supongan la modificación de las fincas registrales afectadas por el instrumento de
ordenación, la atribución del dominio o de otros derechos reales sobre las mismas o el
establecimiento de garantías reales de la obligación de ejecución o de conservación de la
urbanización.
• Las cesiones de terrenos con carácter obligatorio en los casos previstos por las leyes o como
consecuencia de transferencias de aprovechamiento urbanístico.
• La incoación de expediente sobre disciplina urbanística o restauración de la legalidad urbanística, o
de aquéllos que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar, tanto el cumplimiento
de las sanciones impuestas.
Inscrita la parcelación o reparcelación de fincas, la declaración de nuevas construcciones o la constitución

de regímenes de propiedad horizontal, o inscritos, en su caso, los conjuntos inmobiliarios, el Registrador de
la Propiedad notificará a la comunidad autónoma competente la realización de las inscripciones
correspondientes, con los datos resultantes del Registro. A la comunicación, de la que se dejará constancia
por nota al margen de las inscripciones correspondientes, se acompañará certificación de las operaciones
realizadas y de la autorización administrativa que se incorpore o acompañe al título inscrito.
c) Venta y sustitución forzosas

La LEF-1879 preveía la facultad del municipio de proceder a la confiscación de los solares que no hubiesen
sido edificados en el plazo previsto.
El TRLSRU, muy lejos del rigor de la confiscación, establece que en los supuestos de expropiación, venta o
sustitución forzosas, el contenido del derecho de propiedad del suelo nunca podrá ser minorado por la
legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística en un porcentaje superior al 50% de su valor,
correspondiendo la diferencia a la Administración.
Además se puede originar un sistema desigual pues corresponde a cada Comunidad Autónoma regular los
términos en que los municipios pueden optar entre la sustitución forzosa (consistente en sustituir al
propietario incumplidor en la facultad de la edificación, para imponer su ejercicio en régimen de propiedad
horizontal), o bien, la más drástica de la venta forzosa (en la que se le priva del derecho de propiedad que
pasa a otro sujeto). Además el porcentaje del 50% que se podría minorar como máximo del valor del suelo
depende de la legislación autonómica.
El procedimiento para la venta o sustitución forzosa se iniciara de oficio o a instancia del interesado, por lo
que en este último caso, el aspirante a sustituto se convierte en agente edificador que insta y pone en marcha
la edificación a cambio de recibir parte de lo que se edifique.
El sistema pivota sólo sobre el Registro de la Propiedad, por lo que dictada resolución de declaración de
incumplimiento de deberes y acordada la venta o sustitución forzosa, la Administración remite al Registro
certificación del acto o actos para constancia en nota al margen de la última inscripción de dominio, y una
vez resuelto el procedimiento se inscribirá la adjudicación haciendo constar los plazos de edificación a que
quede obligado el adquirente.
d) Patrimonios públicos de suelo
La Ley del Suelo de 1956 al reservar a unos pocos propietarios el derecho a urbanizar, permitió la formación
de oligopolios, la retención de solares y la especulación, dando lugar al déficit y encarecimiento de los suelos.
Para combatir esto, la propia ley crea los Patrimonios Públicos de Suelo, es decir una bolsa de terrenos con
la que competir con los oligopolios de propietarios del suelo y que en momentos de escasez de suelo
permitiesen ampliar la oferta y provocasen una rebaja de los precios (técnica que hasta la fecha ha dado
escasos resultados).
La Ley de Reforma de 1975 respetó la legislación anterior y potenció los Patrimonios Públicos de Suelo al
aumentar sus activos con las cesiones obligatorias del 10% de las plusvalías y facilitando la expropiación de
terrenos con esa finalidad al reducir a 2 (urbanístico y rústico) los criterios de valoración de las
expropiaciones, si bien la obligación de constitución de los mismos se limitaba a municipios capitales de
provincia, de más de 50.000 habitantes y los que determinase la Comunidad Autónoma.
La Ley 8/1990 extendió la obligación de constituir Patrimonios Públicos de Suelo a todos los municipios que
dispusieran de planeamiento general. Por su parte, la Ley del Suelo de 1992 (arts. 276 y 280 del Texto
Refundido) dispuso que una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser
destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de
interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
Los bienes que constituyen el Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los
restantes bienes municipales adscritos a la construcción de viviendas sujeta a algún régimen de protección
pública u otros usos de interés social según el planeamiento urbanístico. Se permite a los Ayuntamientos
adscribir al Patrimonio Municipal el suelo de su propiedad, aunque en determinados casos la propia Ley del
Suelo imponía tal incorporación (era el caso de los bienes patrimoniales municipales que resultaban
clasificados como suelo urbano o urbanizable programado por el planeamiento urbanístico y los terrenos
adquiridos como suelo urbanizable no programado o no urbanizable adquiridos con el fin de incorporación
al Patrimonio municipal).
El TRLSRU excluye el derecho de reversión (algo que permitía la Ley 6/98) de los suelos expropiados cuando
se modifique el uso al que estaban destinados siempre que el nuevo uso sea compatible con finalidades
legalmente previstas.
Dentro de los bienes del patrimonio público del suelo la Ley distingue dos clases:
• Bienes, recursos y derechos que adquiere la Administración con motivo de la cesión de edificabilidad
de los promotores urbanísticos, destinados a la construcción de viviendas de protección pública u
otros usos de interés social, sólo cuando lo prevea la legislación en la materia, especificando los usos
admisibles.
• Bienes que la legislación autonómica obligue a incorporar al Patrimonio Público del Suelo, como
pudieran ser ciertos bienes patrimoniales del municipio y no que no están vinculados a esas
finalidades.
Como el destino mayoritario de los terrenos que integran el Patrimonio es construir viviendas sujetas a algún
régimen de protección oficial, la Ley para prevenir fraudes dispone que no podrán ser adjudicados ni en
primera ni en sucesivas trasmisiones, por precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el
tipo de vivienda de que se trata, conforme a su legislación reguladora.
e) Derecho de superficie
En términos jurídicos-administrativos, estamos ante una especie de concesión de utilización privativa
temporal de bienes públicos.
La Ley del Suelo de 1992 reguló el derecho de superficie, regulación ahora sustituida por la contenida en el
TRLSRU que se regirá por las disposiciones de esta Ley, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el
título constitutivo del derecho.
El derecho real de superficie se define como aquel que atribuye al superficiario la facultad de realizar
construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la
propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas.
También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre
viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la
propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.
El derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado y para
que quede válidamente constituido se requiere:
• formalización es escritura pública y la inscripción en el Registro de la Propiedad.

• Que en la escritura se determine el plazo de duración (no podrá exceder de 99 años)
Puede ser constituido a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario
podrá consistir:
• en el pago de una suma alzada o de un canon periódico,

• en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamientos de unos u otros a favor del
propietario del suelo.
• bien en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado
finalizado el plazo pactado al constituir el derecho.
Una vez constituido el derecho de superficie es susceptible de transmisión y gravamen, con las limitaciones
fijadas al constituirlo, pudiendo, si las características de edificación o construcción lo permiten, constituir la
propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal, con separación del terreno del propietario,
pudiendo transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, locales, elementos privativos durante
el plazo del derecho sin consentimiento del propietario. Además se podrán incluir cláusulas y pactos relativos
a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las
transmisiones del derecho o de los elementos anteriores.
El propietario del suelo podrá transmitir y gravar su derecho con separación del derecho del superficiario y
sin necesidad del consentimiento de éste. El subsuelo corresponderá al propietario del suelo y será objeto
de transmisión y gravamen juntamente con éste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.
El derecho de superficie se extingue:
• por falta de edificación de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto
en el título de constitución,
• y en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho, en cuyo caso el propietario del
suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna,
extinguiéndose toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario.
El derecho de superficie no se extingue por confusión, pues si en una misma persona se reúnen los derechos
de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recaen sobre uno y otro continuarán gravándoles
separadamente hasta el transcurso del derecho de superficie.
CAPÍTULO 13. El planeamiento urbanístico.

MARCO NORMATIVO

del medio ambiente)

• Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. (DEROGADA, creación de
los Patrimonios municipales de suelo)
• Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
(DEROGADA, introdujo los estándares urbanísticos)
• Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. .
(DEROGADA, extensión de los Patrimonios municipales de suelo a todos los municipios con
planeamiento)
• Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. (DEROGADA, PSOE)
• Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. (PP, Ley de las tres
R)
DERECHO AUTONÓMICO RELEVANTE
• Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística. (DEROGADA, introduce la

figura del agente urbanizador)
• Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat
Valenciana. (DEROGADA, cambia la relación de jerarquía entre instrumentos de planeamiento por
relación de especialidad)
• Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras. (zonas de afección, servidumbre y límite de

edificación)
• Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.(limitaciones a la construcción y uso de terrenos junto a la
ribera del mar)
JURISPRUDENCIA
• SSTS 22/5/1974, 29/9/1980, y 11/2/1991 (concepción del plan como norma más que como acto
administrativo)
1. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
En la actualidad la competencia para regular el planeamiento o los instrumentos de ordenación territorial
y urbanística, como los denomina el TRLSRU, es competencia de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3
CE) y están recogidos en sus respectivas leyes. En todas ellas se recoge una planificación superior o
estratégica diseñada por instrumentos con diversas denominaciones: planes regionales, directrices de
ordenación territorial, normas urbanísticas regionales, etc. Estos planes permiten condicionar y controlar,
desde la CA, los planes de segundo nivel, los planes de ordenación municipales, que son los propiamente
urbanísticos, pues en ellos se anticipan todas las operaciones necesarias para reformar o ampliar la ciudad.
PROFESORA Lora-Tamayo:
Concepto: (pdv amplio) operación técnica con reflejo documental por la cual se anticipa la utilización y usos
que ha de darse a un determinado territorio;
• Implica también la fijación del alcance del derecho a urbanizar y a edificar.
• Clasificación de suelo.
• Evolución leyes 1956/1976/1990/ 1998/ 2008. CCAA.
a) la distribución de competencias sobre la ordenación territorial y urbanística. Las indisponibles

competencias estatales
El Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de clara dimensión
espacial, cuyo ejercicio incide en la ordenación del territorio, no cabiendo negar legitimidad al Estado para
que planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos
que considere oportunos (ej. el Plan Director de Infraestructuras), así como establecer al amparo del 149.1.13
CE las fórmulas de coordinación, condicionando la estrategia territorial de las Comunidades Autónomas.
El art. 244 del Texto Refundido de 1992, garantiza al Estado la imposición puntual de sus proyectos en todo
el territorio nacional y la Ley 13/2003 reguladora del contrato de concesión de obras públicas obliga al Estado
a intentar a estos efectos acuerdos con las Administraciones inferiores y si esto fracasa, prevalece la decisión
estatal.
Además el Estado, en relación con los planes autonómicos y locales de localización de obras públicas, emitirá
informes en los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación
territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de competencias estatales.
El TRLSRU ha supuesto cierta recuperación de la competencia del Estado a través de la que le corresponde
sobre medio ambiente y las bases de régimen local, y en ellas justifica diversas prescripciones que se
imponen a competencias autonómicas sobre ordenación territorial y urbanismo, fruto de la Directiva
2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo que somete a evaluación medioambiental todo plan y
programa elaborado con respecto a agricultura, energía, pesca, ordenación del territorio urbano y rural o
ubicación del suelo, etc. y que hace que la Ley determine que los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística se someten a evaluación ambiental, sostenibilidad económica y otros informes de la
Administración del Estado.
La Disposición Adicional 8 TRLSRU establece que la Administración General del Estado podrá participar en
los procedimientos de ordenación territorial y urbanística en la forma que determine la legislación en la
materia. Cuando así lo prevea esta legislación, podrán participar representantes de la Administración General
del Estado, designados por ella en los órganos colegiados de carácter supramunicipal que tengan atribuidas
competencias de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
Las indisponibles competencias estatales.
• STC 61/97 vs planificación espacial/sectorial en ámbitos de competencia estatal (medio ambiente,

costas, puertos…).
• Directiva Parlamento Europeo 2001/42 evaluación ambiental de los planes y programas.
• Disposición adicional octava TRLS 2008 “la AGE podrá participar en los procedimientos de ordenación
territorial y urbanística en la forma que determine la legislación en la materia. (…) podrán participar
representantes de la AGE en los órganos colegiados de carácter supramunicipal”.
b) las relaciones entre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Naturaleza

jurídica.
– Relación jerárquica. Salvo legislación valenciana diferencia ordenación estructural y

pormenorizada.
– Naturaleza jurídica de los planes.
• O. Territorial-ley.
• Planeamiento general ¿Acto administrativo general o reglamento?
corresponden a las Comunidades Autónomas el planeamiento urbanístico más detallado, y por ello más
operativo, a los municipios por medio de los Planes Generales Municipales, y, subordinadamente por los
Planes Parciales, pero también por los Planes Especiales, los Programas de Actuación Urbanística y los
Estudios de Detalle.
El concepto tradicional, para entender las relaciones entre planes supralocales o directivos de las
Comunidades Autónomas en relación con los Planes Generales Municipales, es, en términos generales, el
principio de jerarquía, de forma que los instrumentos o directivas autonómicas vinculan la redacción de los
planes urbanísticos de los municipios. A su vez, los Planes Parciales no pueden redactarse sin acomodarse a
un Plan General Municipal o Normas Subsidiarias de Planeamiento, y en ningún caso, podrán modificar las
determinaciones de uno y otras (art. 13 TRLS-1976).
La ley valenciana de 1994 impuso una nueva visión del planeamiento que pretendía romper el tradicional
régimen, basado en planes jerarquizados y rígidos introduciendo la diferenciación entre ordenación
estructural y pormenorizada, adoptada como estándar por el resto de legislaciones autonómicas, con el fin
de dotar de rigor a la actividad planificadora y clarificar la diferenciación del marco competencial que, en la
materia, comparte la administración autonómica y la local.
Conviene advertir que la reducción del ámbito de regulación de los planes generales tiene por objeto, en
cuanto se aprueban por la CA, trasladar parte de su contenido y determinaciones a los planes parciales u
otros cuya aprobación definitiva es del municipio, liberándoles de esta manera y en buena medida del control
de aquella.
En cuanto a su naturaleza jurídica se ha dicho de todo:
• Para algunos son actos administrativos, más bien generales.

• Para otros reglamentos o actos mixtos o complejos, acto y norma a la vez.
• E incluso alguien dice que estamos ante un aliud, un tertius genus que no encaja con ninguna de las
anteriores categorías.
• Al margen de los planes territoriales estatales o de las Comunidades Autónomas que se aprueban
con normas con rango de Ley, a los planes generales de ordenación municipal, la doctrina
mayoritaria y la jurisprudencia, les otorga carácter normativo, pues contienen prescripciones
vinculantes para Administración y particulares.
• Tesis, la del apartado anterior, en todo caso discutible pues a partir de la figura del plan parcial, se
desdibuja la naturaleza reglamentaria y general y aflora el particularismo propio de los actos
administrativos.
El TRLSRU aunque evita hablar de planeamiento urbanístico establece en primer lugar la necesidad de
motivación de la potestad de ordenación territorial y urbanística y, por otra parte, apuntando la necesidad
de que garantice “la dirección y control por las Administraciones Públicas competentes del proceso
urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por
cualesquiera sujetos públicos y privados”.
La concepción del plan como norma más que como acto administrativo domina también en la jurisprudencia
(SSTS 22/5/1974, 29/9/1980, y 11/2/1991).
c) los riesgos de planeamiento municipal

En donde más se manifiesta el riesgo de discrecionalidad en el ejercicio del planeamiento es en la
determinación del suelo urbanizable frente al que no tiene tal condición; y dentro del primero en la
determinación de los aprovechamientos edificatorios.
Obviamente, la reducción del suelo urbanizable, potencia el monopolio de los propietarios de tales terrenos,
permitiendo la elevación de precios sin control; por contra, su ampliación sin tasa ni control, conduce a la
sobreexplotación del territorio.
Ante esta situación ¿es conveniente poner en manos de los municipios el planeamiento urbanístico? Según
el profesor Parada, en modo alguno, pues nadie debe ser juez y parte al mismo tiempo, planificador e
interesado en el planeamiento. Tal coincidencia ha llevado a la legislación de las Comunidades Autónomas a
tratar de condicionar el poder municipal sobre el planeamiento (aparte de la débil competencia de éstas en
la aprobación definitiva de los planes generales de ordenación), superponiendo a éstos otros planes y
directivas de ordenación territorial, aprobados por leyes autonómicas que vinculan a los municipales, como
los subregionales, intermunicipales u otros sectoriales o especiales, siendo lo más razonable reconocer a la
provincia (por dimensiones y recursos de las Diputaciones) como el espacio idóneo para ejercer las
competencias sobre planificación y control urbanístico.
– Competencia municipal.
– ¿Es razonable y conveniente? ¿alternativas, soluciones?
2. CLASES DE PLANES E INSTRUMENTOS PARA SU DESARROLLO

– Planes supramunicipales.
• Directrices territoriales.
• Plans de OT.
• Planes supramunicipales propiamente dichos.
– Planeamiento general.
• Nat. Jdca. Plan originario y necesario.
• Ambito.
• Competencias.
– Planes parciales.
• Ordenación detallada. Calificación, establecimiento de usos e intensidades.
– Desarrollo/complemento: estudios de detalle.
– Normas complementarias y subsidiarias.
– PAU’s. urbanismo concertado.
– Proyectos de delimitación de suelo urbano.
– Proyectos de urbanización // licencias en suelo urbano.
a) La ordenación del territorio y sus manifestaciones jurídicas.

Una figura general de planeamiento que adopta la mayoría de las leyes autonómicas es la de las directrices
territoriales aprobadas mediante ley autonómica. En ellas se distingue por materias entre las que son
vinculantes en sus propios términos, de aquellas otras en que obligan solo respecto de los fines y objetivos
perseguidos al margen de las técnicas arbitradas para ello y, en fin, en otros casos las prescripciones previstas
son simplemente orientativas o de mera recomendación.
No se descarta tampoco la acción sectorial en este marco territorial bajo la fórmula de planes territoriales
sectoriales o de programas o de ordenación del medio físico natural tendentes a asegurar la protección
específica del suelo no urbanizable.
b) El planeamiento municipal. planes estructurales y de desarrollo.

El Plan General de Ordenación Urbana
Naturaleza jurídica. El Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) se trata de un Plan originario (su
formación no requiere la preexistencia de ningún otro plan), pero necesario, pues sin el no cabe el desarrollo
pleno del sucesivo proceso de planeamiento y la realización con base en el mismo, de la actividad
urbanizadora y edificatoria.
Ámbito de aplicación. El PGOM ordena urbanísticamente el término municipal solamente, si bien puede
abarcar la ordenación de más de un término municipal cuando sea conveniente la extensión de la zona de
influencia a más de un municipio o sea procedente la ordenación urbanística de una comarca, siendo la
legislación autonómica la que precise los términos de regulación de estos planes.
Contenido. En el PGOM se incluyen las prescripciones más importantes del planeamiento urbanístico, lo que
hace de él el instrumento central de la política urbanística, instrumento de ordenación integral que en el
término o los términos municipales que abarquen clasificarán el suelo para el establecimiento del régimen
jurídico correspondiente, definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la
ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa para su desarrollo y ejecución así como el
plazo mínimo de su vigencia.
La función del PGOM es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de ordenación, y por ello, además
de las determinaciones generales aplicables a todos ellos, ha de contener una serie de determinaciones
específicas.
Las determinaciones generales se refieren a la clasificación (urbano, urbanizable, no urbanizable) y la

calificación urbanística del suelo (residencial, industrial, etc.), delimitación de áreas de reparto de cargas y
beneficios y fijación de los aprovechamientos tipo o medio, usos, intensidades y tipologías edificatorias,
estructura general y orgánica del territorio y, en particular, los sistemas generales de comunicación, espacios
libres destinados a parques y zonas verdes públicos, carácter público o privado del territorio, medidas para
la protección del medio ambiente, elementos naturales y conjuntos urbanos y históricos, y las circunstancias
con arreglo a las cuales sea procedente, en su momento, la revisión del Plan y plazos para la aprobación del
planeamiento parcial.
• En suelo urbano existe normalmente una urbanización y ordenación anterior preexistente que el
PGOM completará o modificara de tal modo que quede reglamentado el uso de los terrenos y las
edificaciones. El PGOM opera, pues, en suelo urbano como un plan directamente ejecutivo, no
necesitado de desarrollo a través de un Plan Parcial, debiendo prever una ordenación detallada
directamente aplicable. Si bien puede precisar de otras figuras de planeamiento como Planes
Especiales para desarrollo de sus previsiones o se trate de abordar operaciones de renovación,
reforma interior o infraestructuras, operaciones respecto a las que se limita a establecer los
elementos básicos.
• En el suelo urbanizable programado o delimitado, que en el TRLSRU está en situación de suelo rural,
el PGOM debe contener una programación para la conversión de suelo rústico en urbano, que
deberá luego ser precisada por medio de los Planes Parciales, cuya aprobación es conditio sine qua
non para abordar las obras de urbanización y de edificación. De acuerdo con ello, el objeto específico
del PG en esta clase de suelo será "definir los elementos fundamentales de la estructura general de
la ordenación urbanística del territorio; establecer, según sus categorías, una regulación genérica de
los diferentes usos globales y niveles de intensidad y fijar los programas de desarrollo a corto y medio
plazo, referidos a un conjunto de actuaciones públicas y privadas”. Las determinaciones para
cumplimiento de estos objetivos se deberán hacer con la precisión suficiente para permitir redactar
Planes Parciales, asignación de intensidades y usos globales a las diferentes zonas, trazados de redes
de agua, luz, alcantarillado, etc. y en fin, la división del terreno en sectores para el desarrollo de
Planes parciales.
• Por contra, en el suelo urbanizable no programado o no delimitado el Plan General debe regular la
forma y condiciones con que esta clase de suelo podrá incorporarse al desarrollo urbano mediante
los correspondientes Programas de Actuación Urbanística. Además el Plan General ha de contener
en este suelo el señalamiento de usos incompatibles con los previstos en las distintas clases de
terrenos y estructura general y establecimiento de características técnicas y de magnitudes mínimas
que han de reunir las actuaciones en función de los usos y dotaciones, servicios y dotaciones
correspondientes.
• Por último, en el suelo no urbanizable la función específica del PG consiste en la preservación de
dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y, en su caso, el establecimiento de las medidas de
protección del territorio y del paisaje que se estimen precisas para la conservación y protección de
todos sus elementos naturales. El Plan General puede limitarse a la simple clasificación de parte del
territorio como suelo no urbanizable o, además de esa clasificación, dictar normas de protección.
Los Planes Generales deberán incluir un Programa de Actuación que contiene las previsiones para la efectiva
realización en el tiempo de las determinaciones del Plan general y fundamentalmente las referidas al suelo
urbano y suelo urbanizable programado o delimitado.
La Memoria es el documento explicativo y justificativo de los contenidos del PG, su motivación de las
determinaciones urbanísticas por las que el Plan ha optado. Estas exigencias es la justificación última y
completa de las determinaciones del Plan, pues no es un documento accidental sino una exigencia de la Ley.
El contenido económico del PG se ha de reflejar en un Estudio económico y financiero sobre la evolución del
coste de la ordenación prevista y de los recursos públicos y privados con que se cuenta para hacerle frente,
su importancia ha sido recalcada por el Tribunal Supremo. Siendo pues estos últimos documentos
importantes para el control de la discrecionalidad del planeamiento, no son equiparables a otros que
expresan prescripciones jurídicamente obligatorias como las que se recogen en las Normas Urbanísticas y
Planes de Ordenación.
El art. 22 TRLSRU introduce, como documentos específicos que encajan en el Plan General, el informe de
sostenibilidad que debe incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Así como un
informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de la actuación en las
Haciendas Locales afectadas por la implantación y el mantenimiento de infraestructuras necesarias, puesta
en marcha y prestación de servicios resultantes, etc.
c) Las normas de ordenación complementarias y subsidiarias del planeamiento

El objetivo de las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento es completar las deficiencias de
los Planes Generales o suplir, en su caso, la ausencia de éstos proporcionando un mínimo de ordenación.
Participan por ello de la misma naturaleza de los planes a los que suplen y complementan y tiene su mismo
rango jerárquico.
Las normas complementarias tienen un límite preciso; no podrán en ningún caso modificar la calificación del
suelo ni alterar las determinaciones de los planes que complementen.
Las normas subsidiarias suplen la falta de planeamiento general y cumplen este objetivo limitadamente a un
municipio (normas subsidiarias de ámbito municipal) o bien estableciendo para la totalidad de una provincia
o parte de ella la normativa de carácter general y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación
aplicables a los municipios que carezcan de Plan General o de normas subsidiarias de carácter municipal
(normas subsidiarias con ámbito provincial). Dada su función supletoria de los Planes Generales, deben
contener con más o menos concreción, según los casos, determinaciones precisas en orden a la clasificación
y uso pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para su operatividad y eficacia.
d) Los Programas de Actuación Urbanística

La ordenación del suelo urbanizable no programado se desarrollaba desde la reforma de 1975, de
conformidad con el Plan General Municipal mediante los Programa de Actuación Urbanística, que nacen
unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distinción entre suelo urbanizable programado (una
pequeña parte y la de más valor se reserva a propietarios para su desarrollo en planes parciales y sistema de
compensación) y el suelo urbanizable no programado (terrenos más alejados y de menos valor) responden a
la necesidad de programar el suelo urbanizable cuando el Plan General no lo ha hecho. Por ello, su ámbito
es el del suelo urbanizable y no programado y, ha de contener las mismas determinaciones previstas en el
Plan General para operar en el suelo urbanizable: desarrollo de los sistemas de estructura general de la
ordenación, determinaciones de uso y en niveles de intensidad, aprovechamientos tipo, trazado de las
redes fundamentales de los servicios, y en fin, división sectorial para el desarrollo en etapas sucesivas del
programa. Las determinaciones del Programa de Actuación Urbanística se completan para cada etapa con
los correspondientes Planes Parciales y los Proyectos de Urbanización.
La finalidad del Programa de Actuación Urbanística es aumentar la oferta de suelo, cuya escasez derivaba
de la restricción de lo urbanizable programado, a una parte muy pequeña. La supresión de la división entre
urbanizable programado y no programado por RD-Ley de 1996, amplió el horizonte territorial de los
Programa de Actuación Urbanística. La ley 6/98 dejó de nuevo las cosas igual, de forma que el Programa de
Actuación Urbanística solo podría operar en suelo urbanizable no delimitado, para precisamente delimitarlo
y hacerlo plenamente urbanizable vía planes de delimitación o sectorización como se denominan en algunas
Comunidades Autónomas.
e) Los Planes Parciales

El Plan Parcial es el último escalón del planeamiento operativo. Su objeto es el suelo urbanizable
programado o delimitado o sectorizado, desarrollándolo, mediante la ordenación detallada de una parte
de del Plan General y para desarrollar los Planes de Ordenación Urbanística. A partir del Plan Parcial
comienza, pues, la fase de ejecución del planeamiento, de construcción de las infraestructuras urbanísticas
(calles, plazas, etc.).
El Plan Parcial puede ser complementado o adaptado a través de un Estudio de Detalle, pues tal posibilidad,
que se da en el suelo urbano, depende del propio Plan Parcial y del grado de precisión que éste dé a la
ordenación que establece.
Contenido. Los contenidos del Plan Parcial consisten en:
• determinaciones sobre asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías

edificatorias.
• delimitación de las zonas y división en unidades de ejecución.
• reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas, etc.
• trazado y características de la red de comunicaciones propia del sector y de su enlace con el sistema
general de comunicaciones previsto por el Plan General de Ordenación.
• Plan de Etapas que incluya fijación de plazos para dar cumplimiento a deberes de cesión,
equidistribución y urbanización de unidades de ejecución que comprenda el sector y de solicitar
licencia de edificación, adquirido el derecho de aprovechamiento urbanístico.
Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular deben precisar además el modo de ejecución
de las obras de urbanización, señalando el modo de actuación o los compromisos que hubieran de contraer
el urbanizador y el Ayuntamiento y aquél con los futuros propietarios en orden a plazos de ejecución,
construcción de edificios destinados a dotaciones comunitarias y conservación de la urbanización, así como
las garantías del exacto cumplimiento de dichos compromisos.
En cuanto a su contenido documental deben incluir los Plan Parciales: planos de información, estudios
justificativos de sus determinaciones y planos de proyecto, determinaciones de servicio, y ordenanzas
reguladoras necesarias para la ejecución.
f) Planes Especiales y Catálogos

Los Planes Especiales no tratan de ordenar un sector territorial con carácter general (como los Planes
Parciales), sino que se limitan a cumplir un objetivo concreto. Se trata de planes sectoriales, y en principio,
tienen el carácter de derivados, pues requieren la existencia de un planeamiento superior, debiendo
adecuarse a sus determinaciones.
"En ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir a los Planes Generales Municipales ni a las Normas
Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento en su función de instrumentos de ordenación integral del
territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan
establecer" (art. 17 TRLS-1976).
Los Planes Especiales, sirven para establecer las estructuras básicas relativas a las comunicaciones
terrestres, marítimas y aéreas, al abastecimiento de aguas, saneamiento, suministros de energía y otras
análogas, ordenación de recintos y conjuntos histórico-artísticos, etc.
Instrumento complementario de los Planes especiales son los Catálogos, que contendrán relaciones de los
monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares valores o características, hayan
de ser objeto de una especial protección. Los Catálogos pueden también completar las determinaciones del
los Planes Generales, estableciendo relaciones de bienes concretos que, situados en cualquier tipo de suelo,
deban ser objeto de conservación o mejora.
g) Estudios de Detalle
Objeto. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o, en su caso, adaptar las determinaciones
establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales. Su finalidad es el
señalamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las
especificaciones del planeamiento, manteniendo en todo caso las determinaciones fundamentales del
planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio.
En ningún caso, podrá ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios
colindantes.
Naturaleza jurídica. Dado que su formulación es potestativa, se discute si los Estudios de Detalle forman o
no parte del planeamiento o, por el contrario, se integran ya en los documentos de ejecución del mismo. En
favor de su carácter de planes postula la circunstancia de que los Estudios de Detalle sirven a la definición
última de contornos del derecho a edificar, precisando los volúmenes de edificabilidad, pese a lo limitado
de su ámbito territorial y fines que cumplen.
h) Proyectos de delimitación de suelo urbano

Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general deben formular un Proyecto de
Delimitación de Suelo Urbano que marque el perímetro de los terrenos que deban ser comprendidos en el
mismo por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía
eléctrica o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la
superficie, quedando sin plan el resto del suelo en estos municipios calificado como suelo no urbanizable.
El Tribunal Supremo entiende que el Proyecto de delimitación de suelo urbano no es un auténtico plan, sino
un medio a través del cual se constata, aplicando criterios obligatorios de la Ley del Suelo, qué suelo dentro
de su ámbito es suelo urbano, y qué otro, por exclusión es no urbanizable y ello no para ordenar esos suelos
como tenga a bien la Administración, sino para aplicarles de forma automática e inexorable la ordenación
directa, obligatoria y exacta, que a falta de planeamiento determine la ley. Esta doctrina, no tiene en cuenta
que la inexistencia de planeamiento general no impide la actividad constructora en suelo urbano por lo que
el Proyecto de Delimitación, además de señalar el perímetro de los terrenos comprendidos en suelo urbano,
podrá contener determinaciones sobre alineaciones del sistema viario completando con las que sean
procedentes las insuficiencias de dicho sistema y la reglamentación de condiciones de edificación contenida
en las correspondientes ordenanzas.
i) Los proyectos de urbanización

Los proyectos de urbanización son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica, en suelo
urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales, y en suelo urbanizable, las propias
de los Planes Parciales. También pueden ser necesarios para la ejecución de Planes Especiales de Reforma
interior. Los proyectos de urbanización son a urbanización lo que las licencias de obra son para la edificación
de los solares resultantes de aquélla. Por ello en ningún caso pueden contener determinaciones sobre
ordenación, régimen de suelo o de edificación ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan, sin
perjuicio de que puedan efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por la ejecución material de las obras,
debiendo detallar y programar las obras con la precisión necesarias para que puedan ser ejecutadas por
técnicos distintos del autor del proyecto y desarrollar todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto
a obras de urbanización.
3. LOS ELEMENTOS REGLADOS Y DISCRECIONALIDAD EN LA PLANIFICACIÓN
– Estándares urbanísticos.
– Determinaciones legales de directa aplicación.
• Generales: adaptación al paisaje.
• Sectoriales. Costas.
– Reducción de la discrecionalidad en la elaboración de los planes y su control judicial.
• ¿Cómo?
• Verificación de la existencia y realidad de los hechos.
• Principios generales del derecho.
• Principio de proporcionalidad.
a) los estándares urbanísticos.
La Ley de Reforma de 1975 redujo tal libertad técnica del planeamiento e introdujo unos estándares o
criterios en la elaboración y aprobación de los Planes que, en la actualidad, siguen vigentes por haber sido
recogidos en los mismos términos por la legislación autonómica.
Los estándares urbanísticos son indicadores, formulados en términos numéricos, de un determinado nivel
de equipamiento de una zona a urbanizar y edificar, que operan a partir de los PGMU y que, al imponer una
mayor vinculación técnica, reducen la discrecionalidad administrativa en el planeamiento urbanístico y que
permiten un mayor control de la legalidad de los Planes, que incurren obviamente en nulidad si se aprueban
contrariando lo en ellos dispuesto.
La Ley del Suelo de 1992 incluyó entre las determinaciones del los Planes Generales Municipales, y para todo
el territorio ordenado, los "espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicas en proporción no
inferior a 5 m2 por habitante". Para el suelo urbano el Plan General debía prever el terreno necesario para
parques y jardines públicos y zonas deportivas, de recreo y expansión, templos, centros docentes,
asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social, cuya dotación debería establecerse en
función de las características socioeconómicas de la población y legislación específica sobre la materia, así
como el suelo destinado a aparcamientos públicos y privados. En suelo urbanizable, los Planes Parciales
desarrollan el Plan General ordenando el suelo urbanizable programado en un sector, por lo que los
estándares son idénticos que el Plan General establece para el suelo urbano, aunque más detallados.
Por su parte, los Planes Parciales establecían la necesidad de prever reservas de terrenos para parques y
jardines, zonas deportivas de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La
superficie destinada a dichas reservas se estableció como mínimo en 18 m2 por vivienda o por cada 100 m2
de edificación residencial. Esta reserva no podría ser inferior al 10% de la superficie total ordenada,
debiendo establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libre o
zonas verdes para parques. Las superficies mínimas deberán ser de dominio público y uso público (art. 83.2).
También se imponían reservas de terrenos para centros culturales y docentes, en proporción mínima de 10
m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificación residencial. Por último, el Plan ha de referirse al trazado y
características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de
comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación.
Los estándares urbanísticos están ahora, como dijimos, precisados en la legislación autonómica. No
obstante, el TRLSRU impone uno general consistente en destinar suelo adecuado y suficiente para usos
productivos y uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a
régimen de protección pública, que al menos, permita establecer el precio máximo de venta, alquiler u otras
formas de acceso a la vivienda.
Esta reserva será determinada por la legislación de ordenación territorial y urbanística comprendiendo como
mínimo los terrenos para realizar el 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística
en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.
Dicha legislación excepcionalmente puede fijar o permitir una reserva inferior para determinados
municipios o actuaciones siempre que cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice
en el instrumento de ordenación:
• el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación.

• una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.
b) las determinaciones legales de directa aplicación
Además de los estándares, la Ley del suelo de 1956 y después el TRLS-1976 estableció una norma imperativa,
de directa aplicación, sobre el aspecto externo de los edificios: "las construcciones habrán de adaptarse, en
lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas..." debiendo de armonizar con el entorno artístico, histórico
o arqueológico en que se encuentren, sin que puedan romper la armonía del paisaje o desfigure la
perspectiva propia del mismo si la construcciones se sitúan en lugares de paisaje abierto y natural, en las
perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico artísticas, inmediaciones de
carreteras y caminos de trayecto pintoresco.
Esa determinación está ahora contenida en el art. 20.2 TRLSRU: “Las instalaciones, construcciones y
edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los
lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos
urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras
y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y
cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales,
rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo”.
Determinadas leyes especiales imponen concretas limitaciones sobre la urbanización, la construcción y uso
de los terrenos, y que resultan también directamente aplicables prevaleciendo sobre determinaciones
contrarias de los planes.
En este sentido, la Ley de Carreteras, distingue, en razón de la mayor o menor proximidad a dichas vías, tres
zonas diferentes y una línea de edificación que sujeta los terrenos contiguos a las carreteras a determinadas
limitaciones o vinculaciones urbanísticas:
1. La zona de dominio público comprende los terrenos ocupados por la carretera y sus elementos
funcionales, y además una franja de terreno de 8m de anchura en autopistas, autovías y vías rápidas
y de 3m en el resto, a cada lado de la vía, medidas en horizontal y perpendicularmente al eje de la
misma, desde la arista exterior de la explanación a cada lado de aquélla. En esta zona no pueden
realizarse obras sin autorización previa del Ministerio de Fomento, cuando la prestación de un
servicio público de interés general así lo exija, sin perjuicio de cualesquiera otras competencias
concurrentes, sobre todo de la municipal (art. 21).
2. La zona de servidumbre de las carreteras estatales consiste en dos franjas de terreno a ambos lados
de la carretera, delimitadas interiormente por la zona de dominio público y exteriormente por dos
líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación, situadas a una distancia de 8m medidos
desde las citadas aristas. Esta distancia es de 25m en el caso de la autopista. Esta zona queda gravada
con una serie de servidumbres, reduciéndose los usos del suelo a los que sean compatibles con la
seguridad vial y la sujeción de la realización de tales usos a previa licencia del organismo
administrativo competente. Se prohíbe en todo caso la publicidad. Serán indemnizables la ocupación
de la zona de servidumbre y los daños y perjuicios que se causen por su utilización (art. 22).
3. La zona de afección comprende dos franjas de terreno a ambos lados de la carretera, delimitadas
interiormente por la zona de servidumbres y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas
exteriores de la explanación, situadas a una distancia de 50m en las carreteras de las redes nacionales
y de 30m en las restantes, medidas desde las citadas aristas. En el caso de autopistas, autovías y vías
rápidas, la distancia es de 100m. En esta zona la ejecución de cualquier obra, el cambio de uso o de
destino y la plantación de tala de árboles precisan previa licencia del organismo administrativo del
que depende la carretera, sin perjuicio de la competencia del municipio o cualesquiera otras.
También aquí se prohíbe la publicidad.
4. Además hay que contar con la línea límite de edificación, línea que se sitúa a 25m de la arista exterior
de la calzada, y en las autopistas y autovías a 50m, medidos de idéntica forma. La funcionalidad de
la línea de edificación sirve para impedir en ella toda obra de construcción, reconstrucción o
ampliación de cualquier tipo de edificaciones, con la sola excepción de las que resulten
imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las ya existentes (art. 25).
Cuando las carreteras discurren por tramos urbanos, travesías urbanas, las anteriores disposiciones pueden
ser excepcionadas, reduciéndose las distancias mínimas de retranqueo de la edificación conforme a lo
establecido en el PGOM o Programa de Actuación Urbanística, o cuando sin existir planeamiento urbanístico
el Ayuntamiento, previo informe de los órganos correspondientes, adopte acuerdo fijando las distancias que
deben guardar las edificaciones con respecto a la carretera.
También la Ley de Costas impone limitaciones de construcción y uso de los terrenos situados junto a la ribera
del mar.
c) la reducción de la discrecionalidad en la elaboración de los planes y su control judicial

A pesar del incremento de los elementos reglados que condicionan el ejercicio de la potestad de
planificación, y cuyo control judicial se ejerce por los Tribunales Contencioso-Administrativos, son muchos
los márgenes de discrecionalidad que en un urbanismo de obra privada y discriminatoria se ofrecen al
planificador.
Ante decisiones de tanta trascendencia como el planeamiento supone, la doctrina y la jurisprudencia se han
planteado la cuestión de las formas de control de la discrecionalidad que en aquél se manifiesta.
El Tribunal Supremo ha venido respondiendo negativamente a los recursos que pretendían el control de la
discrecionalidad del planificador urbanístico hasta fechas recientes, por entender que la potestad de
planeamiento participa, en cierto modo, de la naturaleza y en innovativa del propio poder legislativo. Sin
embargo, en la década de los 80 se ha abierto paso una actitud más progresiva que permite el control sobre
la apreciación o valoración de los hechos determinantes mediante los principios generales del derecho.
La primera posibilidad de control camina por la vía de verificar la existencia y realidad de los hechos y de su
calificación jurídica por parte de la Administración, distinguiendo entre:
• La fijación de criterios para calificar o proteger en el plan de urbanismo el interés general, en la que
existe discrecionalidad en su configuración, desde de la racionalidad que impone el principio de
interdicción de arbitrariedad del poder público.
• La concreta calificación o protección de una finca determinada, donde no se estaría ante una
actividad discrecional de configuración, sino ante una simple labor de subsunción del caso concreto
en las determinaciones legales o criterios recogidos en el planeamiento.
Sirven igualmente al control judicial los principios generales del Derecho, figurando en vanguardia el de
prohibición de la arbitrariedad que afecta a aquellas decisiones administrativas que respeten la legalidad,
pero que son claramente absurdas, manifiestamente ilógicas, no conformes con las mínimas exigencias de la
racionalidad, exigiendo la Constitución Española a todos los poderes públicos la obligación de velar por el
uso racional de todos los recursos naturales, entre ellos el suelo.
La Jurisprudencia ha utilizado también en el control de la discrecionalidad en el planeamiento el principio de
proporcionalidad, considerándolo como exigencia de equilibrio y ponderación entre los intereses generales
y los particulares implicados en la ordenación urbanística y recogido en cierto modo por el ordenamiento
urbanístico, normas administrativas y el propio Tribunal Supremo.
A pesar de que el sistema español de régimen del suelo consagra la más flagrante discriminación entre los
propietarios del término municipal, el principio de igualdad se manifiesta legalmente en la prohibición de
dispensas o reserva de dispensación contenidas en los planes de urbanismo y en una formulación positiva,
cuando se hace referencia a ordenaciones generales uniformes para los terrenos de cada zona y a la
exigencia del reparto interzonal de costes y beneficios.
4. LA PRIVATIZACIÓN DEL PLANEAMIENTO. LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS DE

PLANEAMIENTO.
– Asfixia operativa.
– Problemática.
– Planteamientos comparados.
La única justificación de que después de la Ley de 1956, se dijera que el urbanismo función pública lo era no
porque lo fuese la titularidad del derecho a urbanizar que había pasado a ser privado básicamente, sino
porque en mano pública quedaba la función del planeamiento de forma absolutamente incondicionada.
Ahora ni eso, debido a la admisión legal de acuerdos y pactos con propietarios y promotores que condicionan
el planeamiento, los llamados convenios urbanísticos de planeamiento.
El origen del convenio se sitúa en la asfixia operativa creada por el urbanismo de obra privada, que, de una
parte, sitúa en el Ayuntamiento la potestad de planeamiento total y en los propietarios privilegiados, la
plusvalía urbanística que los planes generan, pero que al incluirla en el justiprecio, hace económicamente
imposibles las expropiaciones y por tanto, la gestión urbanística directa o complementaria del municipio.
Excluido el Ayuntamiento del negocio urbanístico, su entrada es a través del reconocimiento legal en su favor
de una parte mínima del aprovechamiento urbanístico, y de otra pactando con propietarios de terrenos un
aumento de participación legal o la entrega de dinero o el costeamiento de servicios o infraestructuras
municipales a cambio de aumentar el aprovechamiento o edificabilidad a incluir en los planes, lo que
beneficia a ambas partes.
El legislador estatal en la Ley 8/90 no se dio por enterado de la situación, y siguió regulando la situación como
si todo fuera fruto de una racional e incondicionada reflexión y decisión sobre el uso del terreno. Las
legislaciones autonómicas, por el contrario, si abordaron la cuestión. Así la Ley 6/87 del Gobierno de Canarias,
permite convenios de urbanización diferida para rebajar los niveles de urbanización exigidos por la legislación
urbanística para que se otorgue licencia y permitir que la urbanización se complete después de la edificación
y venta de terrenos. Esto logra dos objetivos:
Abaratar la edificación y desincentivar la edificación ilegal que hacen precisas después cuantiosas obras de
edificación.
La ley valenciana 4/92 reguladora de suelo no urbanizable, habilitaba a los municipios para suscribir
convenios, ya no de ejecución, sino sobre planeamiento futuro, imponiendo diversas medidas que
garantizasen la publicidad y con la reserva de que sus suscripción se entenderá sin perjuicio de “la plenitud
de ejercicio por la Administración de la potestad de planeamiento y sometido a la condición suspensiva de
que el plan o instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento”.
El resto de leyes autonómicas siguieron el esquema conceptual, tratando de conciliar principio de
indisponibilidad de las potestades administrativas con la máxima transparencia sobre los convenios
celebrados.
La ley de la Rioja de 1998 declara su naturaleza como jurídica administrativa, prescribiendo que cuando la
realización de un convenio exija modificación del planeamiento, la Administración competente estará
obligada a tramitarla, conservando en todo caso, en plenitud, el ejercicio de sus facultades normativas.
Pero con regulación autonómica o sin ella, la concertación urbanística es imparable.
Todo lo más, las cautelas de publicidad revistas en las leyes que tranquilizan conciencias y legalizan prácticas
que vistas desde el rigor del Derecho público tradicional podrían haberse calificado de tentativas de
prevaricación, pues esa es la conducta típica y antijurídica del funcionario que se compromete a planificar o
alterar el planeamiento existente vía acuerdos con los interesados, incluso con beneficio para la
Administración.
Pero ¿Cómo ha respondido la jurisprudencia ante la flagrante ilegalidad o alegalidad que suponía pactar,
mediante precio casi siempre, sobre el futuro planeamiento o la reforma del presente? La jurisprudencia se
enfrentó a reclamaciones de propietarios promotores contra el incumplimiento del convenio por la
Administración, o de terceros, ajenos al mismo, que pretendía su anulación por no haberse ajustado la
Administración a un convenio previo, lo que calificaban como desviación de poder.
Inicialmente reaccionó en términos de rechazo y condena radical para pasar a una prudente composición de
intereses, reconociendo eficacia, aunque de forma indirecta para proteger a la parte cumplidora del
convenio Más adelante aunque se sigue afirmando la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, ya no
se declara la nulidad radical del convenio y la imposibilidad legal del ejercicio de acciones, sino que se
reconoce su validez de forma indirecta al dejar a salvo las consecuencias del incumplimiento, “sin perjuicio
de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de los convenios
existentes”.
En definitiva, según la jurisprudencia los convenios en los que se pacta un determinado planeamiento a
cambio de dinero u otras prestaciones materiales no son constitutivos de un delito de prevaricación, ni
siquiera contratos radicalmente nulos sobre los que es imposible fundar acción alguna, sino contratos en los
que se cumplen o se indemnizan los daños y perjuicios, de igual manera que si se trataran de incumplimiento
de contratos válidos.
Si además de ello la legislación autonómica los reconoce y solemniza la forma de su tramitación, es que
estamos admitiendo una nueva modalidad de la planificación, la planificación contractual por mucho que
las leyes, jurisprudencia o Ayuntamientos digan que los convenios urbanísticos no obligan a cumplir lo
estipulado, pues en caso contrario, los ayuntamientos serán sancionados con graves condenas de
responsabilidad por los daños derivados de los incumplimientos.
El TRLSRU sigue sin regular los convenios. En principio, el art. 4.1 recuerda que la ordenación territorial y la
urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio
y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de
propiedad del suelo conforme al destino de éste. Partiendo de esta premisa de que el planeamiento es una
función pública, y por ello extra comercium, los convenios sobre la misma serían nulos.
Sin embargo, el mismo TRLSRU sujeta todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y
ejecución urbanística, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con
dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, al trámite de información pública que
establezca la legislación en la materia; lo que equivale a reconocer su validez. Además, el art. 18 TRLSRU
alude de nuevo a los convenios al prohibir que los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la
actuación celebre con la Administración, establezcan para los propietarios obligaciones adicionales o más
gravosas que las exigidas por la ley.
CAPÍTULO 14. Formación y eficacia de los planes.

MARCO NORMATIVO

▪ Artículo 9 (seguridad jurídica y publicidad de las normas)
▪ Capítulo segundo. De las Administración Local
▪ Artículo 140 (autonomía de los municipios)
del medio ambiente)
• Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.
• Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente.

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS
• Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para
el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. (regula la consulta
previa antes de la elaboración del plan)
1. INTRODUCCIÓN: REPARTO DE COMPETENCIAS EN LA ELABORACIÓN Y APROBACIÓN

DE LOS PLANES. NORMAS ESTATALES DE GENERAL APLICACIÓN
– Gral:
• PGOU, PP, aprobación por CCAA.
• P.especiales: P Parciales.
• Art. 11 TRLS 2008-procedimiento administrativo.
Antecedentes. Por incidir los Planes sobre el territorio y ser éste ámbito de competencia de diversas
entidades territoriales superpuestas (Estado, Comunidad Autónoma, Provincia y Municipio), todas son
realmente titulares de un interés en orden a la planificación urbanística y todos reclaman en función de aquél
la competencia para la elaboración y aprobación de los Planes.
Obviamente en este pleito entre Estado y Municipio predominaron las competencias del primero como
demuestra la legislación decimonónica de Ensanche y Expropiación forzosa.
Después de la Constitución de 1978, las Comunidades Autónomas heredan del Estado las competencias para
la aprobación de los planes o instrumentos de ordenación urbanística como los denomina el TRLSRU pero
con poderes muy mermados por la necesidad de respetar los nuevos perfiles de la autonomía local.
En términos generales, la situación que se desprende de la legislación autonómica es la siguiente:
• Los planes generales de ordenación urbana, los programas de actuación urbanística, las normas
complementarias y subsidiarias de planeamiento y los proyectos de delimitación del suelo urbano
son aprobados por la Comunidad Autónoma.
• Los planes parciales de capitales de provincia o de ciudades de más de 50.000 habitantes se

aprueban definitivamente por los ayuntamientos respectivos, previo el informe no vinculante de la
Comunidad Autónoma. En los demás casos y cuando afecten a varios municipios, la aprobación
corresponderá a la Comunidad Autónoma.
• Los planes especiales se rigen por las reglas de los parciales cuando afecten a varios municipios, la
aprobación corresponderá a la Comunidad Autónoma.
• Los estudios de detalle y los proyectos de urbanización se aprueban definitivamente por los
ayuntamientos.
En el municipio es el Pleno municipal el competente para la aprobación inicial y provisional que ponga fin
a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación, así como los convenios que
tengan por objeto alterar cualquiera de dichos instrumentos.
Sobre el procedimiento de aprobación de los planes ya es muy poco lo que tiene que decir la legislación
estatal, desautorizada reiteradamente por la doctrina del Tribunal Constitucional.
No obstante, el TRLSRU se hace presente en la materia a través de su competencia del Estado para regular
el procedimiento administrativo estableciendo determinadas reglas imperativas de aplicación general (art.
25):
1. Todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos

los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser
suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública
en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior
al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse
en la forma y con el contenido que determinen las leyes.
2. Los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de ordenación territorial y

urbanística se publicarán en el «Boletín Oficial» correspondiente. Respecto a las normas y
ordenanzas contenidas en tales instrumentos, se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable.
3. En los procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la

documentación expuesta al público deberá incluir un resumen ejecutivo expresivo de los siguientes
extremos:
a. Delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un
plano de su situación, y alcance de dicha alteración.
b. En su caso, los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de

ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión.
4. Las Administraciones Públicas competentes impulsarán la publicidad telemática del contenido de

los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, así como del anuncio de su
sometimiento a información pública.
5. Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa de los procedimientos de

aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística, el incumplimiento del deber
de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el
importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo en los
casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo
de conformidad con la legislación aplicable.
6. Los instrumentos de ordenación urbanística cuyo procedimiento de aprobación se inicie de oficio

por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación definitiva competa a un
órgano de otra Administración, se entenderán definitivamente aprobados en el plazo que señale la
legislación urbanística.
7. En todo caso, en la tramitación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística deberá

asegurarse el trámite de audiencia a las Administraciones Públicas cuyas competencias pudiesen
resultar afectadas.
2. REDACCIÓN Y PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE

ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y LA SIMULTÁNEA TRAMITACIÓN DEL INFORME DE
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
• Formulación/Redacción. Posibilidad de avances.

• Información pública. Consulta/participación. Evolución.
• Evaluación ambiental.
– Informe de sostenibilidad ambiental.
– Alternativa cero.
a) Fases del procedimiento. El trámite de información pública

La participación ciudadana cobra un interés especial en la aprobación de los Planes Generales por la
Administración municipal, que se venía articulando únicamente en la fase posterior de aprobación inicial del
plan, sobre la técnica de una audiencia colectiva.
El trámite de información pública consiste en la exposición al público de un proyecto completo, seguido de
un posterior trámite de alegaciones por los interesados en el plazo de un mes, alegaciones que se resuelven
motivadamente en la aprobación correspondiente (inicial, provisional o definitiva).
El Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978) reguló con carácter potestativo la consulta previa “antes
de acordar la elaboración de cualquier Plan de Ordenación, Norma o Programa como modalidad anticipada
de la información pública, la Administración podrá abrir un periodo de información pública para recoger
sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación. El
Reglamento de Planeamiento impuso este debate previo cuando se tratare de:
• Planes Generales.
• Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.
• Planes Especiales de reforma interior”.
La consulta previa se impuso a la tramitación de los planes superiores y no a otros de menor entidad de
desarrollo de aquellos, como los planes parciales, etc, para los que la consulta previa era facultativa. Según
esta regulación, que ahora recogen las leyes autonómicas, a partir del momento en que los trabajos técnicos
de elaboración del PGOM “hayan adquirido el suficiente grado de desarrollo que permita formular los
criterios, objetivos y soluciones generales del planeamiento”, es obligado exponer al público esos trabajos
“al objeto de que durante el plazo que señale la legislación urbanística los particulares puedan formular
sugerencias y, en su caso, otras alternativas al planeamiento”.
Redactado o formulado el Plan o instrumento de ordenación urbanística el procedimiento para su aprobación

responde al prototipo de procedimiento trifásico descrito:
1. Cumplida la aprobación inicial por la Entidad local u Organismo se somete a información pública
por el periodo marcado por la legislación autonómica.
2. A la vista del resultado la Entidad u Organismo que aprobó el plan inicialmente, acuerda
la aprobación provisional como las modificaciones que procedieran. Si dichas modificaciones son
sustanciales se abre nuevo periodo de información. antes de acordar la aprobación provisional.
3. Otorgada la aprobación provisional se somete a la autoridad u órgano competente que debe

otorgar la aprobación definitiva.
De lo expuesto se deduce que la fórmula participativa por excelencia en los procedimientos administrativos,
como es este de aprobación de los planes de urbanización, es la información pública que se instrumenta
tanto en la ya comentada fase de elaboración (consulta previa), como inmediatamente después, y que
consiste en su exposición pública, seguida de un plazo de audiencia para alegaciones de los interesados a fin
de que expresen sus puntos de vista.
b) Formulación o redacción de los planes

La formulación o redacción material de los Planes Generales de Ordenación corresponde a los
Ayuntamientos, aunque si carecen de medios pueden pedir el apoyo del órgano competente de la
Diputación o la CA.
El planeamiento de desarrollo (los Programa de Actuación Urbanística, Planes Parciales y Especiales) es

formulado asimismo por las Entidades locales. No obstante, se reconoce a los particulares y otras entidades
públicas la facultad de redactar y elevar a la Administración competente para su tramitación los instrumentos
de desarrollo del planeamiento general; pero este derecho se convierte en un deber para los propietarios
afectados cuando lo establece la legislación urbanística aplicable.
El TRLSRU reconoce la iniciativa de los particulares, propietarios o no de terrenos, en ejercicio de la libre

empresa, para ejecutar la urbanización cuando ésta no deba o vaya a realizarse por la Administración
competente; un derecho que se complementa con el derecho a que se les facilite por los Organismos públicos
cuantos elementos informativos precisen e incluso el beneficio de ocupación de fincas conforme a lo
establecido por la LEF.
c) La evaluación ambiental
El procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística se ha visto complicado por la
necesaria y concurrente tramitación del procedimiento dirigido a obtener la declaración de impacto
ambiental exigida por las leyes autonómicas y obligado en virtud de la transposición de la Directiva 2001/42
del Parlamento y del Consejo Europeo, y, en último término, regulado por la Ley 9/2006.
Dicha norma impone que la normativa reguladora de los planes y programas de cualquier índole que puedan
tener efecto significativo sobre medio ambiente se someterán a un proceso de evaluación ambiental. Este
proceso comprende la elaboración de un informe de sostenibilidad, un régimen de consultas a las
Administraciones afectadas, al público y, en fin, la redacción de una memoria ambiental cuyo resultado
deberá integrarse en la decisión final en dicho procedimiento.
Todo comienza con un documento básico que es el informe de sostenibilidad ambiental. Éste debe
identificar y evaluar los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente que puedan derivarse de la
aplicación del plan o programa de que se trate, así como las alternativas razonables técnicas y
ambientalmente viables. En todo caso, debe tenerse en cuenta y analizarse la alternativa cero, es decir, las
ventajas que se derivarán de la no realización del programa o plan que se propone, pues, muchas veces, en
términos ambientales, lo mejor es dejar las cosas como están.
Aplicando esta regla, el art. 22 TRLSRU somete a evaluación ambiental todos los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística, sin perjuicio del anterior evaluación del impacto ambiental de los proyectos
necesarios para su ejecución.
Es el Ayuntamiento el órgano competente para tramitar este procedimiento ambiental incardinado en el de

aprobación de los planes. Tras cumplimentar los trámites de audiencia e información pública, el
Ayuntamiento remitirá el conjunto del expediente, que incluirá todos los informes y alegaciones que se
hayan efectuado sobre éste al órgano ambiental competente, de ordinario la Consejería de Medio Ambiente
de la CA, para que emita el Informe de sostenibilidad ambiental.
3. LA PROBLEMÁTICA DE LA APROBACIÓN DEFINITIVA
– ¿Acto de tutela o acto decisorio?

– ¿Control de legalidad o de oportunidad?: aspectos reglados y/o discrecionales del plan.
– Cuestiones controvertidas:
• Concepto de autonomía local.
• Posibilidad d aprobación parcial definitiva.
• Plazo. ¿Silencio?.
La aprobación o modificación definitiva de los planes de instrumentos de ordenación urbanística corresponde

a la CA si se trata de PGOM, Planes de Sectorización o cualquier otro de incidencia supramunicipal; por el
contrario corresponden de ordinario a los municipios aprobar definitivamente los Planes parciales y
especiales que no desarrollen planes de ordenación intermunicipal, así como estudios de detalle y catálogos
de ámbito municipal.
Otra cuestión de interés es si la aprobación definitiva es un acto de tutela, simple condición de eficacia de la
aprobación provisional del Ayuntamiento a quien correspondería la competencia decisoria o por el contrario,
esa aprobación definitiva supone asignar a la Comunidad Autónoma una competencia decisoria, de tal
forma que la aprobación provisional del Ayuntamiento ha de entenderse que no pasa de ser una simple
propuesta no vinculante.
Esta última interpretación (posibilidad de que la autoridad urbanística superior pudiera aprobar, rechazar o
condicionar su aprobación a una modificación sustancial del mismo) ha sido la interpretación sostenida por
el Tribunal Supremo hasta el 1990. En esa fecha en STS de junio, da entrada a un nuevo concepto de la
autonomía municipal que trae causa de la Constitución Española (art. 140 CE).
A partir de aquí, el Tribunal Supremo se esforzó por compatibilizar el interés local con los intereses
supralocales afectados por el planeamiento, precisando en términos generales que sobre los aspectos
reglados del plan cabe un control pleno por parte de la Comunidad Autónoma, y que sobre los aspectos
discrecionales determinó que si las determinaciones del Plan afectan al entorno de una convivencia que no
trasciende a intereses superiores no es posible un control de oportunidad, que si es posible para imponer la
vigencia de intereses superiores frente a los estrictamente locales.
La jurisprudencia posterior admitió la posibilidad de aprobaciones definitivas parciales en el supuesto de

que existan obstáculos concretos que impidan la aprobación total del plan.
En lo referente al plazo en que debe recaer la aprobación definitiva, el TR 1992 lo fijó en seis meses, contados
desde el ingreso del expediente del Plan en el Registro del órgano urbanístico autonómico, transcurrido el
cual sin comunicar la resolución se entendía aprobado por silencio administrativo. El plazo queda en
suspenso cuando se advierta la existencia de deficiencias que deban ser subsanadas, reanudándose una vez
cumplimentado el requerimiento.
Por último recordar los limitados efectos que pudiera tener este silencio positivo, concepto, que sin
regularlo, reitera el TRLSRU, remitiendo el establecimiento de los plazos a la legislación autonómica (art.
25). Y es que una cosa es obtener la aprobación de un plan o licencia de construcción por silencio
administrativo y otra es que después se reconozcan en todo caso como válidas dichas silenciosas
aprobaciones, como precisó el Reglamento de Planeamiento.
4. LA SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS DURANTE LA TRAMITACIÓN DE

LA MODIFICACIÓN DE LOS PLANES
– Leg. Autonómica.
– Impugnación directa e indirecta.
El carácter temporal y episódico de todo planeamiento urbanístico llamado a sucederse en el tiempo por
otro, cuando el primero se encuentre cumplido o cuando varíen las circunstancias, fuerza a regular las
actividades de los particulares que, en el límite de vigencia del primero, pudieran con una actuación
edificatoria in extremis perjudicar las finalidades perseguidas por la reforma.
Frente a ese riesgo se ha arbitrado la técnica de la suspensión de licencias como una medida cautelar
tendente a evitar que se produzcan aprovechamientos de consolidación del planeamiento que va a ser
inmediatamente sustituido amparándose en su precaria vigencia.
El Tribunal Supremo ha precisado que en la medida en que el acto de suspensión de licencias implica la
inaplicación temporal de la ordenación contenida en los Planes participa de la naturaleza reglamentaria de
estos, lo que permite, además de su impugnación directa, su impugnación indirecta a través de sus actos de
aplicación, es decir, de los acuerdos denegatorias del otorgamiento de licencia.
La suspensión de licencias puede ser facultativa u obligatoria.
• La suspensión facultativa puede acordarse cuando se trata solamente de estudiar la formación o

reforma de los Planes Generales Municipales, Normas Subsidiarias del Planeamiento, Planes
Parciales, Especiales o Estudios de Detalle para lo que se puede acordar suspender otorgamiento de
licencias de parcelación, edificación, y de demolición para áreas o usos determinados
• La suspensión obligatoria y automática tiene lugar cuando el proyecto de plan se aprueba
inicialmente y, por sí sola, supone la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellas áreas del
territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones suponen modificar el régimen
urbanístico vigente, debiéndose señalar expresamente las áreas afectadas por la suspensión.
Para evitar abusos en la utilización combinada de una y otra modalidad de suspensión, se han puesto unos
topes temporales a los efectos de esta medida. Así, en principio, nada se opone a que pueda acordarse,
primero, la suspensión facultativa para el Estudio del Plan, y que, después tenga lugar la obligatoria tras su
aprobación inicial.
Pero el tiempo total, sumada una y otra no puede ser superior a dos años, pudiendo ser menor (ej. la
suspensión facultativa para estudio del Plan que caduca al año de acordada si no se produce la esperada
aprobación inicial).
5. ENTRADA EN VIGOR Y EFICACIA DE LOS PLANES
– Publicación.
– Información.
• Cédula urbanística.
• Publicidad telemática.
– Obligatoriedad. Obras del estado y edificios fuera de ordenación.
• ¿Obligatoriedad de licencia?
• Fuera de ordenación.
– Legitimación de las expropiaciones. Reversión.
• Si legitima.
• Reversión, derecho nuevo, excepciones.
a) Publicación
Al igual que las disposiciones reglamentarias de cuya naturaleza se reclaman, los Planes deben ser
publicados en aplicación del principio de seguridad jurídica que impone el art. 9 CE.
La LBRL de 1985 obligó a insertar en el Boletín Oficial de la Provincia, además del texto íntegro del acuerdo
aprobatorio, las ordenanzas y demás normas de los Planes urbanísticos. El Texto Refundido de 1992 restringió
la publicación sólo a los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento.
Por último, la Ley 39/1994 modificó el régimen local exigiendo la publicación en el Boletín Oficial de la
Provincia, además del acuerdo de aprobación de los Planes, de las Normas de aquellos que sean aprobados
definitivamente por los propios entes locales, exigencia que, al no alcanzar a los Planes cuya aprobación
definitiva corresponde a los órganos autonómicos, ha creado una diferencia de trato difícil de justificar.
Deficiencias de publicidad corregidas de ordinario por la legislación autonómica que impone la publicación
de los planes en el Boletín o Diario Oficial de cada Comunidad Autónoma, y sobre todo con la creación de
registros especiales para su depósito.
El art. 25 TRLSRU establece todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución
urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto
vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información
pública, así como establece la obligatoriedad de que los acuerdos de aprobación definitiva de todos los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística se publicarán en el Boletín Oficial correspondiente.
Respecto a las normas y ordenanzas contenidas en tales instrumentos se estará a lo dispuesto en la
legislación aplicable, es decir en la legislación autonómica.
b) Información y derecho de consulta

Si la publicación es preceptiva para la validez de los acuerdos de aprobación definitiva de todos los
instrumentos de planeamiento, así como de las normas urbanísticas y ordenanzas en ellos contenidas,
también sirve a su publicidad material o conocimiento público el derecho a consultar e informarse sobre
ellos en el Ayuntamiento (Ley de 1992). Además del derecho a consultar, el propietario de terrenos puede
solicitar del Ayuntamiento información sobre el régimen urbanístico aplicable a su finca, unidad de
ejecución o sector. Derecho a la información y obtención de certificaciones reconocido por la LPAC a todos
los interesados.
De nuevo vuelve sobre esta cuestión la Ley 8/2007 y el TRLSRU, calificando de derechos de los ciudadanos el
acceso a la información disponible por las Administraciones Públicas sobre ordenación del territorio,
urbanística y su evaluación material, así como obtención de copia o certificación de disposiciones o actos
administrativos adoptados, en términos dispuestos por su legislación reguladora; también, ser informados
por la Administración de forma completa, tiempo razonable y por escrito del régimen y condiciones
urbanísticas aplicables a una finca determinada en los términos expresados por la ley reguladora.
Dentro del derecho de iniciativa de los particulares, se regulan las consultas a las Administraciones
competentes sobre criterios y previsiones de ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales y
de las obras a realizar para asegurar la conexión de la urbanización a redes de servicios y en su caso, de
ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación. A estos efectos, se fijará el plazo máximo de
contestación a la consulta (no más de 3 meses), así como los efectos que se sigan de ella. En todo caso la
alteración de criterios y previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en que ésta surta efectos,
puede dar derecho a indemnización por los gastos incurridos por elaborar proyectos necesarios que resulten
inútiles en los términos establecidos para fijar la responsabilidad de las Administraciones Públicas.
A estos mismos efectos sirve la llamada Cédula urbanística de terreno o de edificio, acreditativa de las
circunstancias urbanísticas concurrentes en cada finca, documentos que los Ayuntamientos están obligados
a crear y que podrán exigir para la parcelación, edificación y cualquier utilización de los edificios.
Y en fin, con carácter general, la misma norma prescribe que las Administraciones Públicas competentes
impulsarán la publicidad telemática del contenido de los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística en vigor, así como del anuncio de su sometimiento a información pública.
c) La obligatoriedad de los planes y sus efectos jurídicos

Los Planes y demás instrumentos urbanísticos son obligatorios e inmediatamente ejecutivos una vez
publicada su aprobación definitiva. El efecto más inmediato de la obligatoriedad es que vinculan tanto a la
Administración como a los particulares, que quedan obligados por igual al cumplimiento de sus
disposiciones. Consecuencia de esa obligatoriedad y del carácter reglamentario de los Planes es la regla de
su inderogabilidad singular; "será nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieran
en los Planes y Ordenanzas, así como las que, con independencia de ellos, se concedieran". No obstante, si
no hubiesen de dificultar su ejecución, admitió que en contra de lo establecido por los Planes, se autorizasen
usos y obras justificados de carácter provisional, que habrían de demolerse cuando lo acordase el
Ayuntamiento sin derecho a indemnización (art. 34).
Pero, ¿De qué forma obligan los Planes a las Administraciones superiores y en concreto a la Administración
del Estado? y, ¿Tiene el Estado el deber de aceptar la denegación municipal de una licencia para las propias
actividades que esta obligado a hacer o, por el contrario, puede imponer una actividad constructiva no
prevista en el Plan?
Inicialmente no es excusa suficiente para eludir la obligatoria observancia del planeamiento territorial, la
existencia de otros proyectos de las Administraciones Públicas superiores a la municipal. La obligatoriedad
va también con éstas, sujetas al deber general de obtener la preceptiva licencia del Ayuntamiento para
ejecutar cualquier actividad de urbanización o construcción, regla que se atemperada por dos vías:
1. Una primera, prevista cuando concurran razones de urgencia o excepcional interés público,
supuestos en los que en lugar de licencia, es preciso solicitar y obtener la conformidad municipal en
relación con el proyecto y ante una negativa, el Consejo de Ministros puede acordar que se lleva a
efecto en todo caso, acordando a la vez inmediata incoación del procedimiento de revisión o
modificación del planeamiento.
2. Una segunda posibilidad es que las leyes especiales exceptúen la necesidad de licencia municipal
para determinadas obras de las Administraciones públicas o de las Entidades de Derecho público
que administren bienes de aquéllas (Ley de Puertos, Ley de Aeropuertos…)
Otra cuestión problemática es la de los efectos del nuevo Plan de urbanismo sobre lo ya construido. ¿Debe
demolerse, tolerarse o hacerse más gravosa la persistencia de construcciones que no se ajustan al nuevo
planeamiento?
En principio esas edificaciones calificadas de fuera de ordenación se respetan y pueden convivir con el
nuevo planeamiento, pero al precio de sufrir una suerte de congelación: no podrán realizar obras de
consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las
pequeñas reparaciones que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble, salvo casos
excepcionales que podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación si no está previsto
expropiar o demoler la finca en 15 años a contar desde que se pretenda realizarlas. Cuando la
disconformidad con el planeamiento no impida edificar en el mismo solar que ocupa el edificio el propietario
puede demoler y construir con sujeción a dicho planeamiento, teniendo en estos casos el arrendatario
derecho de retorno.
d) legitimación de expropiaciones. Reversión

Mayor importancia reviste la legitimación de expropiaciones que sigue a la obligatoriedad y ejecutoriedad
de los Planes, dada la variedad de funciones que en el urbanismo cumple la expropiación y que van desde su
función legitimadora de las obras públicas previstas en los Planes a ser un sistema público de ejecución del
planeamiento, pasando por su papel de garantizador de los deberes de los propietarios.
El art. 42.2 TRLSRU reitera la tradicional regla de que la aprobación de los instrumentos de ordenación
territorial y urbanística conllevará la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de bienes y
derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse
por expropiación.
Pero ¿qué ocurre cuando, habiéndose expropiado unos terrenos en ejecución del planeamiento, éste no
se ejecuta o un planeamiento nuevo o la modificación del antiguo alteran la finalidad por la que fueron
expropiados?¿Procede en este caso la reversión?
El TRLSRU admite la reversión con carácter general pero con numerosas excepciones. No procederá:
a. Cuando el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efectivamente
implantado y mantenido durante 8 años, o bien cuando el nuevo uso asignado al suelo sea
igualmente dotacional público.
b. Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de
suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
c. Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización.
d. Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las
cargas propias del régimen aplicable al suelo.
e. Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la LEF.
En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización procede la
reversión, cuando hayan transcurrido 10 años desde la expropiación sin que la urbanización se haya
concluido. Por el contrario, no procede cuando del suelo expropiado se segreguen su suelo o subsuelo,
conforme a lo previsto en el art. 47.2, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue
expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero.
6. VIGENCIA, REVISIÓN Y MODIFICACIÓN DE LOS PLANES. SUPUESTOS

INDEMNIZATORIOS
El TRLS-1976 y la legislación autonómica, prescriben la vigencia indefinida de los planes de ordenación pero
al tiempo admiten y reglamentan sus posibles revisiones y modificaciones.
La revisión consiste en la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del
territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo urbanístico diverso, con
motivo de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico. La revisión implica un
examen de la totalidad del plan, a fin de verificar si se ajusta o no a la realidad, y podrá determinar la
suspensión del instrumento del planeamiento existente aunque también podrá dejarse inalterado porque se
estime correcto o modificarse sólo parcialmente.
Procede en todo caso la revisión, según el TRLS-1992:
a. Cuando se den las circunstancias de revisión señaladas por el propio Plan u otras circunstancias que
así lo exigieren, precisando que cuando las circunstancias lo exijan, el órgano competente de la
Comunidad Autónoma podrá ordenar motivadamente la revisión de los Planes Generales y Normas
Subsidiarias, previa audiencia de las entidades locales afectadas, acordando lo procedente en cuanto
a la redacción
b. Cuando el Plan resulte afectado por las determinaciones establecidas en uno de rango superior.
c. Cuando se cumpla el plazo establecido en el propio Plan para la revisión.
Los demás supuestos de alteración del planeamiento que suponen cambios aislados se consideran supuestos
de modificación, que se pueden acordar en cualquier momento con arreglo a las mismas disposiciones que
regulan su tramitación y aprobación.
Problema de suma importancia es la responsabilidad administrativa por lesiones originadas y los bienes y
derechos que resulten de los cambios del planeamiento que según el art. 48 TRLSRU procede en los siguientes
supuestos:
d. Por la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de participación

de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial, urbanística o del acto o negocio
de adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos
para su desarrollo o, transcurridos estos, si la ejecución no se hubiese llevado a cabo por causas
imputables a la Administración. Por el contrario, las situaciones de fuera de ordenación producidas
por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de
que pueda serlo la imposibilidad de uso y disfrute lícito de la construcción o edificación incursa en
dicha situación durante su vida útil.
e. Por la imposición de vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de deberes legalmente

establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la
edificabilidad o uso que no sea susceptible de distribución equitativa.
f. Por la modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y

actividades, determinadas por cambio sobrevenido de ordenación territorial o urbanística.
g. Por la anulación de títulos administrativos habilitantes de obras y actividades y por demora

injustificada en su otorgamiento y denegación improcedente. En ningún caso se indemniza si existe
dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.
h. La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas,

por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación
definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente.
CAPÍTULO 15. EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO.

MARCO NORMATIVO

▪ Artículo 9 (seguridad jurídica y publicidad de las normas)
del medio ambiente)
• Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.
• Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente.

• Ley del Ensanche de 1864

• Reglamento de la Ley del Ensanche 1876
• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
• Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación
DERECHO AUTONÓMICO RELEVANTE
• Ley Foral 7/1989, de 8 de junio, de medidas de intervención en materia de suelo y vivienda.

(DEROGADA, introduce la compensación forzosa)
DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS
• Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para
el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. (regula la consulta
previa antes de la elaboración del plan)
1. ANTECEDENTES: EJECUCIÓN PRIVADA Y EJECUCIÓN PÚBLICA

Ejecutar el Plan es poner en obra sus determinaciones, lo cual comporta una pluralidad de acciones de muy
distinto carácter que van desde la urbanización a la edificación. Mientras que esta última es básicamente
una actividad privada, la urbanización puede ser tanto una actividad pública como privada.
Inicialmente la Administración decidía el cuándo y el cómo del proyecto urbanizador; a su costa, expropiaba
los terrenos necesarios para las obras y ejecutaba estas, mientras que los beneficios derivados de la mejora
y edificabilidad de los solares resultantes quedaban en el patrimonio de los propietarios colindantes con las
vías y plazas públicas.
Este sistema fue corregido por la segunda Ley de Ensanche de 1876, que impuso a los propietarios la
obligación de ceder los terrenos para los viales.
El sistema de cesión de viales cede paso al sistema de urbanismo de obra pública, de expropiación y
beneficio público que arranca con la LEF-1879 y que llega hasta la Ley del Suelo de 1956, sistema en que
todas las urbanizaciones se harán a través de proyectos de reforma interior, ensanche y extensión y
saneamiento.
La Ley del suelo de 1956 ofrece un escenario muy diferente al configurar diversos sistemas de ejecución,
públicos y privados, pero sobre la base de trasladar el derecho de urbanizar a los propietarios del suelo de
reserva urbana (urbanizable), configurando de facto en favor de aquéllos un monopolio que antes era de
disfrute municipal.
La misma variedad de sistemas de ejecución de los planes establecido por la ley de 1956 continúa hasta la
reforma de la Ley del Suelo de 1990 (TR 1992), que reguló, con olvido del sistema de cesión de viales, tres
sistemas de actuación: el sistema de compensación, el de cooperación y el de expropiación, caracterizados
por el menor o mayor protagonismo o responsabilidad que en cada uno de ellos asume la Administración, e
inversamente, a los titulares de los terrenos.
En el sistema de compensación la Administración limita su actividad a una actitud de asistencia vigilante y
arbitral de la actividad de los particulares, que ejecutan el Plan bajo su responsabilidad y a su costa,
aportando capital y terrenos y agrupados en una Junta de Compensación, apropiándose de los terrenos
urbanizados y de las plusvalías urbanísticas que éstos generan.
En el sistema de cooperación los propietarios también hacen suyos los terrenos ya urbanizados, aunque el
protagonismo de la ejecución pasa a la Administración, que lleva a cabo las obras necesarias bajo su
responsabilidad y con cargo a aquéllos. Los propietarios limitan su actividad a la aportación de terrenos y
capitales para financiar las obras, recibiendo solares urbanizables en proporción a los terrenos aportados,
teniendo posibilidad de crear, a efectos colaboradores con la Administración, una Asociación Administrativa
de Propietarios.
En estos dos sistemas, se trata de una empresa o negocio privado, aunque los propietarios, para poder
beneficiarse con la explotación de los solares resultantes de la urbanización tienen la obligación de efectuar
las cesiones de terrenos, sufragar los costes de urbanización, las indemnizaciones por derribo de
construcciones, destrucción de plantaciones, obras e instalaciones, costes de los proyectos de los planes
parciales, proyectos de urbanización, etc.
El pago de estas partidas será en dinero o -previo acuerdo con los propietarios interesados- cediendo
gratuitamente y libres de cargas terrenos edificables en la proporción que se estime suficiente para
compensarlos.
En el sistema de expropiación el protagonismo y la responsabilidad de la ejecución pasa íntegramente a la
Administración asumiendo los propietarios el papel pasivo de expropiados. Los terrenos a expropiar y
urbanizar son todos los del polígono y quedan, después de las obras de urbanización, en propiedad de la
Administración: no sólo los viales pasan al dominio público, sino también todos los solares resultantes.
Los propietarios de los terrenos se benefician de la obra urbanizadora al ser compensados con justiprecios
urbanísticos que tenían en cuenta el aprovechamiento previsto en los planes o proyectos de urbanización,
lo que encarecía las expropiaciones sobre manera. La LS-2007, abarata el justiprecio expropiatorio para
adquisición de terrenos urbanizables, bien por ejecución de la Administración, bien a través de un
concesionario interpuesto, adquiriese notable protagonismo.
La elección entre los diversos sistemas fue en principio dejada a la libre elección de la Administración (LS-
1956). El TRLS-1976 dio preferencia a los propietarios privados, al imponer los sistemas de compensación y
cooperación. El TRLS-1992 rectificó la anterior Ley en el sentido de reconocer a la Administración la potestad
de escoger de modo discrecional entre los diversos sistemas, pero este sistema ha vuelto a ser corregido por
la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoración que a pesar de reconocer la acción urbanística de los entes
públicos, a los que corresponde en todo caso la dirección del proceso, impuso la regla de la preferencia de
la iniciativa privada, sin perjuicio de respetar a los propietarios privados.
En todo caso desde la Ley de 1998, siguiendo la doctrina de la STC 61/1997, y ahora el TRLSRU, no regulan ya
para todo el Estado las técnicas y procedimientos de ejecución de los planes de urbanismo.
El TRLSRU, a pesar de no regular los sistemas de ejecución del planeamiento urbanístico, establece en ese
segundo círculo concéntrico de derechos y deberes una serie de directrices básicas en torno a lo que califica
como estatuto básico de la iniciativa y la participación que van a ser el marco jurídico del que deban pender
los sistemas de ejecución que las legislaciones urbanísticas establezcan.
El TRLSRU enmarca la actividad de ejecución del planeamiento en torno a cuatro figuras que son:
a. Actuaciones de urbanización;
b. Actuaciones de dotación;
c. Actuaciones de transformación urbanística; y
d. Actuaciones edificatorias.
Lleva a cabo una clasificación material, con base en el tipo de operación y final que pretende obtenerse y a
partir de ella establece una serie de derechos y deberes mínimos y desde estas premisas será donde la
legislación urbanística de las Comunidades Autónomas podrá especificar y decidir a través de qué sistema
de ejecución concreto se realizará la operación, que estará inscrita, por otra parte, en una forma concreta
de planeamiento.
2. ESTATUTO BÁSICO DE LA INICIATIVA Y PARTICIPACIÓN EN LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA

• A) Iniciativa pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y edificatorias. (art.8)
– ¿Ponerla al principio? Es el marco, ¿Quién tiene la iniciativa? ¿A quién pertenece? ¿A quién

le corresponde?.
• B) Derecho a urbanizar.
– ¿Quiénes?
– Iniciativa pública; Administraciones Públicas, entidades públicas adscritas o dependientes de

las mismas.
– Iniciativa privada;
• En las condiciones dispuestas por la ley: propietarios del suelo.
• Se considerarán propietarios: (ley 3r)
– Comunidades de propietarios, cooperativas, titulares de derechos reales o

de aprovechamiento, sociedades que los representen.
– ¿Cómo?
– Los particulares sean o no propietarios deberán contribuir en los términos establecidos en

las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso,
la dirección del proceso, tanto en los supuestos de iniciativa pública, como privada.
• C) Participación pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las

edificatorias.
– Posibilidad de utilización de TODAS las formas admitidas por la legislación de contratos.
– Iniciativa pública+propietarios+ no propietarios : libertad de empresa: garantía principios

transparencia, publicidad y concurrencia.
– Iniciativa pública en medio urbano: admón decide su ejecución directa o indirecta.
• Ley 3r. Procedimiento, forma de participación de las comunidades de propietarios,

proporción a sus cuotas de participación, formación de Entidades Urbanísiticas de
Conservación, adjudicación preferente propietario suelo.
• Posibilidad de creación/formación de Consorcios.
• La participación en la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano se

producirá, siempre que sea posible, en un régimen de equisdistribución de
beneficios y cargas.
– Posibilidad de redactar y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación y gestión

precisos, según la legislación aplicable.(art.9.7)
a) la participación privada. Actuaciones de urbanización y dotación
La Ley, partiendo de la hipótesis de que serán los propietarios o un agente urbanizador (público o privado)
quien ejercite el derecho de urbanizar, regula las clases de actuaciones de transformación urbanística y los
deberes y cargas que se imponen a los urbanizadores.
El art. 7 TRLSRU entiende por actuaciones de transformación urbanística:
a. Las actuaciones de urbanización, que incluyen:
1. Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de

suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y
dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y
conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial
y urbanística.
2. Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo
urbanizado, en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior.
b. Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las
dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor
edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más
parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.
Por otra parte, siempre que no concurran las condiciones establecidas en el apartado anterior, y a los solos
efectos de lo dispuesto por esta ley, se entiende por actuaciones edificatorias, incluso cuando requieran
obras complementarias de urbanización:
a. Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
b. Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de
mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en
los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
Una vez establecidas las definiciones de lo que hayan de ser estas actuaciones, la ley enumera los deberes
vinculados a la promoción de las actuaciones urbanísticas.
Para ello entiende que las actuaciones de nueva urbanización, las más importantes, se entienden iniciadas
una vez que, aprobados los instrumentos de ordenación y ejecución, comience la ejecución material de
aquellas, lo que se produce con la firma del acta de replanteo, y comportan para sus titulares los siguientes
deberes:
a. Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas
verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su
obtención.
b. Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre
de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de
la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación
reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Con carácter general, el porcentaje a que se
refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%. No obstante, la legislación
autonómica podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma
proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20% en el caso de su incremento, para las
actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior
o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.
c. Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación

correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y
las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su
dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de
instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se
estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la
Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente. Entre
las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de
potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación
reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las
infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible.
d. Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e

infraestructuras a que se refiere la letra anterior, que deban formar parte del dominio público como
soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así
como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de
titularidad pública.
e. Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados
dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando
tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo siguiente.
f. Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser
demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
Como garantía del cumplimiento de los deberes legales, los terrenos incluidos en el ámbito de las
actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los
deberes señalados que se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las
obras de urbanización.
b) iniciativa y participación pública en las actuaciones de transformación urbanística y

edificatorias
El art. 8 TRLSRU establece que la iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de transformación
urbanística y las edificatorias podrá partir de las Administraciones Públicas, las entidades públicas adscritas
o dependientes de las mismas y, en las condiciones dispuestas por la ley aplicable, los propietarios. Cuando
se trate de actuaciones sobre el medio urbano, la iniciativa en la ordenación de las actuaciones podrá partir,
además, de las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de vivienda
constituidas al efecto, los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas, los titulares de
derechos reales o de aprovechamiento, y las empresas, entidades o sociedades que intervengan en nombre
de cualesquiera de los sujetos anteriores.
Se concibe el derecho a hacer ciudad como una potestad pública donde los particulares, sean o no
propietarios, deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los
entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, tanto en los supuestos de
iniciativa pública, como privada.
El TRLSRU introduce la reforma urbana en la lógica equidistributiva considerando pues la ciudad como un
proceso físico siempre inacabado.
El art. 9 TRLSRU establece que las Administraciones Públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad
de ejecución de las actuaciones, todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la
legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de
En los supuestos de ejecución de las actuaciones a que se refiere este capítulo mediante procedimientos de
iniciativa pública, podrán participar, tanto los propietarios de los terrenos, como los particulares que no
ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable. Dicha legislación
garantizará que el ejercicio de la libre empresa se sujete a los principios de transparencia, publicidad y
concurrencia.
En las actuaciones de iniciativa pública en el medio urbano, la Administración resolverá si ejecuta las obras
directamente o si procede a su adjudicación por medio de la convocatoria de un concurso público, en cuyo
caso, las bases determinarán los criterios aplicables para su adjudicación y el porcentaje mínimo de techo
edificado que se atribuirá a los propietarios del inmueble objeto de la sustitución forzosa, en régimen de
propiedad horizontal. En dichos concursos podrán presentar ofertas cualesquiera personas físicas o jurídicas,
interesadas en asumir la gestión de la actuación, incluyendo los propietarios que formen parte del
correspondiente ámbito.
A tales efectos, éstos deberán constituir previamente una asociación administrativa que se regirá por lo
dispuesto en la legislación de ordenación territorial y urbanística, en relación con las Entidades Urbanísticas
de Conservación.
La adjudicación del concurso tendrá en cuenta, con carácter preferente, aquellas alternativas u ofertas que
propongan términos adecuadamente ventajosos para los propietarios afectados, salvo en el caso de
incumplimiento de la función social de la propiedad o de los plazos establecidos para su ejecución,
estableciendo incentivos, atrayendo inversión y ofreciendo garantías o posibilidades de colaboración con
los mismos; y aquellas que produzcan un mayor beneficio para la colectividad en su conjunto y propongan
obras de eliminación de las situaciones de infravivienda, de cumplimiento del deber legal de conservación,
de garantía de la accesibilidad universal, o de mejora de la eficiencia energética.
Asimismo podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades
públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución
a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo
indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en
todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento.
Se podrán integrar en la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, además de las Administraciones
Públicas competentes y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas:
a. las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios,
b. las cooperativas de viviendas,
c. los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas y los titulares de derechos reales
o de aprovechamiento,
d. las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y
e. las asociaciones administrativas que se constituyan de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre
ordenación territorial y urbanística o, en su defecto, por el artículo siguiente.
Todos estos nuevos agentes rehabilitadores referidos en el apartado anterior, podrán, de acuerdo con su
propia naturaleza:
a. Actuar en el mercado inmobiliario con plena capacidad jurídica para todas las operaciones, incluidas
las crediticias, relacionadas con el cumplimiento del deber de conservación, así como con la
participación en la ejecución de actuaciones de rehabilitación y en las de regeneración y renovación
urbanas que correspondan. A tal efecto podrán elaborar, por propia iniciativa o por encargo del
responsable de la gestión de la actuación de que se trate, los correspondientes planes o proyectos
de gestión correspondientes a la actuación.
b. Constituirse en asociaciones administrativas para participar en los concursos públicos que la

Administración convoque a los efectos de adjudicar la ejecución de las obras correspondientes, como
fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los elementos comunes del correspondiente edificio o
complejo inmobiliario y las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquéllas, sin más
limitaciones que las establecidas en sus correspondientes estatutos.
c. Asumir, por sí mismos o en asociación con otros sujetos, públicos o privados, intervinientes, la
gestión de las obras.
d. Constituir un fondo de conservación y de rehabilitación, que se nutrirá con aportaciones específicas
de los propietarios a tal fin y con el que podrán cubrirse impagos de las cuotas de contribución a las
obras correspondientes.
e. Ser beneficiarios directos de cualesquiera medidas de fomento establecidas por los poderes
públicos, así como perceptoras y gestoras de las ayudas otorgadas a los propietarios de fincas.
f. Otorgar escrituras públicas de modificación del régimen de propiedad horizontal, tanto en lo

relativo a los elementos comunes como a las fincas de uso privativo, a fin de acomodar este régimen
a los resultados de las obras de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas
en cuya gestión participen o que directamente lleven a cabo.
g. Ser beneficiarios de la expropiación de aquellas partes de pisos o locales de edificios, destinados

predominantemente a uso de vivienda y constituidos en régimen de propiedad horizontal, que sean
indispensables para instalar los servicios comunes que haya previsto la Administración en planes,
delimitación de ámbitos y órdenes de ejecución, por resultar inviable, técnica o económicamente
cualquier otra solución y siempre que quede garantizado el respeto de la superficie mínima y los
estándares exigidos para locales, viviendas y espacios comunes de los edificios.
h. Solicitar créditos con el objeto de obtener financiación para las obras de conservación y las
actuaciones reguladas por esta ley.
La regulación de la participación pública y privada concluye con una atribución preferente del derecho a
urbanizar o a edificar o a rehabilitar a los propietarios en la medida en que entiende que la participación en
la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano se producirá, siempre que sea posible, en un régimen
de equidistribución de cargas y beneficios.
3. EL ESTATUTO BÁSICO DE LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS:

DEBERES VINCULADOS A LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS Y A LAS
ACTUACIONES EDIFICATORIAS
• Deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y las

actuaciones edificatorias.
• Actuaciones de transformación urbanística
– Cesiones de suelo: viales, espacios libres, zonas verdes y demás dotaciones públicas.
– Suelo para vivienda protegida en alquiler.
– Cesión de suelo para PMS (5-15-20%): edificabilidad media ponderada de la actuación.
– Costear y ejecutar: obras de urbanización, infraestructura, ampliación conexiones.
– Entrega.
– Garantizar realojamiento
– Indemnización de titulares de derechos
• Actuaciones de dotación.
– No cabe:
• % de edificabilidad media ponderada, sólo en cuanto al incremento de esa

edificabilidad.
• Actuaciones edificatorias.
– Cabe exención por imposibilidad técnica.

El art. 8 TRLSRU califica los tradicionales deberes de los propietarios de suelo en suelo urbanizable, es decir
a aquel que va a ser desarrollado con el denominado estatuto básico de la promoción de las actuaciones
urbanísticas de forma que, de nuevo, intenta desvincular el derecho a urbanizar del derecho a hacer ciudad
estableciendo como deberes los siguientes:
1. Las actuaciones de urbanización a que se refiere el art. 7.1.a comportan los siguientes deberes legales:
a. Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas
verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su
obtención. En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de urbanización
cuyo uso predominante sea el residencial, los que el instrumento de ordenación adscriba a la
dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al
alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de
la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de
viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos
con especiales dificultades de acceso a la vivienda.
b. Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre
de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la
actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación
reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Con carácter general, el porcentaje a que se
refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%. La legislación sobre
ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este
porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20% en el caso de su
incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea
sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría
de suelo. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y
condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber,
excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de
protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20.
c. Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación

correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las
de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su
dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de
instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos que se
estipulen en los convenios que al efecto se suscriban y que deberán ser aprobados por la
Administración actuante. En defecto de acuerdo, dicha Administración decidirá lo procedente. Entre
las obras e infraestructuras a que se refiere el párrafo anterior, se entenderán incluidas las de
potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación
reguladora, y la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá incluir asimismo las
infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible.
d. Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e

infraestructuras a que se refiere la letra anterior, que deban formar parte del dominio público como
soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así
como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de
titularidad pública.
e. Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados
dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando
tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo siguiente.
f. Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser
demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
2. Cuando se trate de las actuaciones de dotación a que se refiere el artículo 7.1.b, los deberes anteriores se
exigirán con las siguientes salvedades:
g. El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización

correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito
superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación
territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media
ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación. Dicho deber
podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la
finalidad de costear la parte de financiación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación,
o a integrarse en el patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de
rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas.
h. El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado

con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo
en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en
un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 26.4, o por otras
formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre
3. En relación con las actuaciones edificatorias serán exigibles, de conformidad con su naturaleza y alcance,
los deberes referidos en las letras e) y f) del apartado 1 de este artículo, así como el de completar la
urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.
4. Con independencia de lo establecido en los apartados anteriores, con carácter excepcional y siempre que
se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente viable, los
instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas
de suelo que les correspondiesen, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia
material de suelos disponibles en su entorno inmediato. La misma regla podrá aplicarse a los aumentos de la
densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los
requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente
actuación.
5. Las actuaciones sobre núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural, comportarán los
deberes legales establecidos en los números anteriores, de acuerdo con las características que a éstos
atribuya su propia legislación.
6. Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter
de garantía real, al cumplimiento de los deberes de los apartados anteriores. Estos deberes se presumen
cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o de
rehabilitación y regeneración o renovación urbanas correspondientes, o en su defecto, al término del plazo
en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por
la dirección técnica de las obras, sin perjuicio de las obligaciones que puedan derivarse de la liquidación de
las cuentas definitivas de la actuación.
4. CONDICIONES PREVIAS A LA EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO

La ejecución del planeamiento requiere en primer lugar, la aprobación del instrumento de ordenación
urbanística más detallado exigible según la clase de suelo de que se trate que concrete, al máximo, el deber
de los propietarios afectados de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio en las condiciones y
plazos previstos en el planteamiento, así como cargas que les afecten (texto refundido de 1992).
En cada clase de suelo hay un Plan distinto que concreta definitivamente el planeamiento y legítima la
actuación material de la urbanización y de la edificación:
a. En suelo urbanizado, el tradicional suelo urbano, será suficiente la aprobación del planeamiento
general si éste contuviera una ordenación detallada. En su defecto, se precisará la aprobación del
correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle. El art. 24 TRLSRU regula esta cuestión
estableciendo que las actuaciones sobre el medio urbano que impliquen la necesidad de alterar la
ordenación urbanística vigente, observarán los trámites procedimentales requeridos por la
legislación aplicable para realizar la correspondiente modificación. No obstante, tal legislación podrá
prever que determinados programas u otros instrumentos de ordenación se aprueben de forma
simultánea a aquella modificación, o independientemente de ella, por los procedimientos de
aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos efectos que tendrían los propios planes de
ordenación urbanística. En cuanto a las actuaciones que no requieran la alteración de la ordenación
urbanística vigente, precisarán la delimitación y aprobación de un ámbito de actuación conjunta, que
podrá ser continuo o discontinuo, o la identificación de la actuación aislada que corresponda, a
propuesta de los sujetos mencionados en el artículo 8, y a elección del Ayuntamiento.
b. En suelo urbanizable, delimitado o sectorizado, o con condiciones estables para su desarrollo, se

requerirá la aprobación del Plan Parcial del sector correspondiente o, en su caso, la aprobación de
Programas de Actuación Urbanística o de los correspondientes Planes Parciales para su ejecución.
La ejecución del planeamiento precisa también la previa delimitación de unidades de ejecución dentro de
cada área de reparto, delimitación que se hará agrupando a los propietarios afectados para permitir el
cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de la totalidad de la
superficie.
La delimitación de las unidades de ejecución puede llevarse a término en los Planes de ordenación o bien
acordarse, de oficio o a petición de los particulares interesados, por el Ayuntamiento, previos los trámites de
aprobación inicial e información pública, requiriéndose la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia para
efectividad de la delimitación de la aprobación definitiva.
La ejecución de las obras de urbanización requiere, por último, la previa aprobación de los proyectos de
urbanización correspondientes, que supone para dichas obras lo que es el proyecto de un edificio para su
construcción.
5. DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS COMO SISTEMA PREFERENTE

Antecedentes. La opción preferente por el urbanismo de obra privada por la que optó la Ley de 1956 produjo
en el Derecho urbanístico español una obsesión por igualar en el negocio urbanístico cargas y beneficios a
los propietarios favorecidos con la clasificación de suelo urbanizable de sus terrenos, sin reparar la
desigualdad que creaba respecto a los propietarios de los suelos rústicos o no urbanizable. Por tanto dicha
Ley solo atendió a igualar en el aprovechamiento urbanístico a los propietarios incluidos en el ámbito espacial
en que operaba un plan parcial, mediante la técnica de la reparcelación.
Dicha técnica, no podía corregir las desigualdades creadas por los distintos aprovechamientos atribuidos a
los diversos planes parciales. Por ello el texto refundido de 1976, ideó para igualar a todos los propietarios
de suelo urbanizable, la técnica del aprovechamiento medio, que venía a ser la media aritmética de todos los
aprovechamientos permitidos por el plan en dicho suelo, de forma que cada propietario recibiera en metros
cuadrados un aprovechamiento proporcional a los metros cuadrados de su propiedad.
Así mismo crea el concepto de aprovechamiento medio para todo el suelo urbanizable. Cada propietario
tendrá derecho a recibir un aprovechamiento en metros cuadrados, que era resultado de multiplicar el
“aprovechamiento medio” por los metros cuadrados de su propiedad. Después por la compensación, se
ubicaba el aprovechamiento de cada propietario en la parcela concreta resultante del plan a ejecutar.
La reforma del Texto refundido de 1992, varió la técnica pero no el concepto, sustituyendo los sectores por
áreas de reparto y el aprovechamiento medio por el aprovechamiento tipo, solución asumida por la mayoría
de Comunidades Autónomas.
Tras la igualación de los aprovechamientos en los terrenos calificados de suelo urbanizable, se hace
necesario utilizar la técnica de la reparcelación con la finalidad de ubicar en cada nueva parcela su nuevo
propietario. La reparcelación supone una nueva división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las
parcelas resultantes a los interesados en proporción a sus respectivos derechos y con el objeto de distribuir
los beneficios y cargas de la ordenación urbanística, regularizar la configuración de las fincas y situar su
aprovechamiento en zonas aptas para la edificación con arreglo al planeamiento.
La reparcelación deviene innecesaria en el sistema de compensación donde se produce aportación de todas
las propiedades a una gestión común por la Junta de Compensación y en la expropiación, donde los
propietarios reciben el justiprecio en proporción a sus terrenos.
El expediente de reparcelación se inicia al aprobarse la delimitación de la unidad de ejecución, salvo que la
reparcelación se tramitase y aprobase conjuntamente con la propia delimitación y conlleva la suspensión de
otorgamiento de licencia de parcelación y edificación en el ámbito de la unidad de ejecución hasta la firmeza
del acuerdo aprobatorio de reparcelación en vía administrativa. A continuación, se aprueba el Proyecto de
reparcelación que deberá ofrecer un resultado proporcional a la superficie de las parcelas aportadas salvo
que los propietarios, por unanimidad, hayan adoptado un criterio distinto.
La reparcelación puede ejecutarse:
• Voluntariamente: Por propia iniciativa de los propietarios de la unidad de ejecución. El

Ayuntamiento tras un trámite de información pública, debe, si procede, aprobarlo y transcurrido el
plazo establecido sin que recaiga acuerdo pertinente, se entiende aprobado por silencio positivo.
• Forzosamente: Cuando imponga al Ayuntamiento de oficio o a instancia de parte, por ser necesaria
con arreglo al sistema de ejecución establecido.
El acuerdo aprobatorio de reparcelación, impugnable en vía administrativa y contencioso-administrativa

supone la transmisión a la Administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todo los
terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio del suelo o su afectación a los usos
previstos en el planeamiento, la subrogación, con plena eficacia real de las antiguas por las nuevas parcelas,
así como la afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos
inherentes al sistema de actuación correspondiente, procediéndose a su inscripción en el Registro de la
Propiedad, bien por cancelación directa de las inscripciones y demás asientos vigentes de las fincas
originarias, bien por agrupación previa de la totalidad de la superficie comprendida en la unidad de ejecución
y su división en todas y cada una de las fincas resultantes de las operaciones de reparcelación.
Las adjudicaciones de terrenos con ocasión de la reparcelación, efectuados a propietarios de la
correspondiente unidad de ejecución y en proporción a sus respectivos derechos están exentos del ITPAJD
y no se considerarán transmisiones de dominio a efectos del Impuesto sobre Incremento de Valor de
Terrenos de Naturaleza Urbana.
El art. 23 TRLSRU establece una serie de pautas comunes para las que denomina, con carácter general
operaciones de distribución de beneficios y cargas y establece la traslación de esta técnica al ámbito del
suelo urbano (art. 24) estableciendo una serie de reglas específicas.
6. SISTEMAS DE EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

a) Sistemas de ejecución pública
1. Ejecución pública en sentido estricto: la expropiación forzosa como sistema de ejecución del planeamiento
La expropiación, como sistema de ejecución del planeamiento, consiste en la privación a los particulares,
mediante indemnización, de todos los terrenos de la unidad de ejecución y su atribución de las parcelas
resultantes a la propia Administración, la cual se responsabiliza de la realización de las obras de
urbanización. Sistema que había quedado inaplicado, tanto por la preferencia de la legislación urbanística
por el sistema de compensación, como por la sobrevaloración ocasionada por la propia legislación de los
terrenos urbanizables que la hacía inviable para la Administración, circunstancia que corrige el TRLSRU, que
regula las reglas básicas de la expropiación forzosa de manera tradicional (arts. 42 a 48).
En el sistema de expropiación la Administración actuante asume el protagonismo exclusivo del proceso y es
a ella a la que se imputa el riesgo económico, pérdidas y ganancias de la operación. El sistema admite tanto
la gestión directa como la indirecta por concesionario.
La expropiación por razón de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades
previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación, conforme con el TRLSRU y la LEF.
La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación
reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos
correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejercicio y esta deba producirse por
expropiación.
La Ley además amplía el ámbito físico de legitimación de la expropiación habilitando a que dicha declaración
se extienda a los terrenos precisos para conectar la actuación de urbanización con las redes generales de
servicios, cuando sean necesarios.
Por su parte, en los casos de delimitación espacial de un ámbito para la realización de actuaciones sobre el
medio urbano, sea conjunta o aislada, una vez firme en vía administrativa, esta comportará también la
declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, a los efectos de la aplicación de los
regímenes de expropiación, venta y sustitución forzosas de los bienes y derechos necesarios para su
ejecución, y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante, además
de aquellos otros que expresamente se deriven de lo dispuesto en la legislación aplicable.
Una vez delimitado el ámbito de la actuación urbanística, la Administración actuante puede elegir entre
realizar la expropiación individualmente o bien utilizar la especialidad procedimental, aplicable a las
expropiaciones urbanísticas de la tasación conjunta, que permite determinar el justiprecio en un
procedimiento único, para lo cual, la Administración actuante, procederá a la fijación de precios según:
• la calificación urbanística del suelo (situación del suelo).

• hojas del justiprecio individualizado de cada finca.
• hojas del justiprecio que correspondan a otras indemnizaciones.
Tras la exposición al público del proyecto expropiatorio como de la notificación individual a los afectados de
criterios valorativos, hojas de aprecio de sus fincas para alegaciones, la Administración dicta resolución que
deberá ser notificada a los interesados. En caso de oposición, se da traslado de expediente y hoja al Jurado
de Expropiación Forzosa, suponiendo la resolución del expediente en cualquier caso la declaración de
urgencia.
Entre los requisitos procedimentales cabe destacar la innecesariedad de acuerdo del propietario para que
el justiprecio sea pagado en especie en las actuaciones sobre el medio urbano (art. 43.2) siempre que el
mismo se efectúe en el mismo ámbito de gestión dentro del plazo temporal establecido para la
determinación de las obras correspondientes.
En cuanto a la efectividad de la expropiación como sistema de ejecución del plan, este sistema ha estado
bloqueado por los altos justiprecios. Por ello, el TRLS-1992 permitió expropiar terrenos no urbanizables en
favor del Patrimonio Municipal del Suelo y su reclasificación posterior a urbanizable para llevar a efecto la
urbanización, una práctica sin duda fraudulenta, contra la que reaccionó la ley 6/1998 de Régimen del Suelo
que arbitró moderadamente un derecho de reversión de los propietarios afectados por la expropiación. Una
cautela que parece haber desactivado el art. 29 TRLS-2007, a cuyo tenor la reversión no procede aún en el
caso de que se alterara el uso que motivó la expropiación, en virtud de modificación o revisión de
instrumentos de ordenación territorial y urbanística, si habiéndose producido la expropiación para formación
de ampliación de un patrimonio público del suelo, el nuevo uso fuere compatible con los fines de éste.
2. La concesión urbanística y sus variantes
La concesión administrativa mediante la cual un particular se subroga en las funciones y el riesgo de la obra
urbanizadora en lugar de la Administración, tiene en el urbanismo un importante papel.
De la concesión de urbanismo de obra pública, las variantes concesionales últimamente introducidas (agente
urbanizador y concesiones a favor de empresas de economía mixta, de diferencian en el empeño del actual
legislador en que los propietarios arriesguen también en la actividad urbanizadora aportando terrenos e
incluso dinero. Así mismo se apartan del modelo tradicional vigente, en la facilidad otorgada al concesionario
para atender al pago de las expropiaciones mediante el pago en especie (terrenos urbanizados), si están de
acuerdo los propietarios.
3. La concesión expropiatoria tradicional. Su aplicación en la ejecución de los programas de actuación
urbanística
La concesión expropiatoria tradicional constituye una alternativa a la gestión directa por la Administración
referida en el epígrafe anterior, valiendo lo antes dicho sobre el régimen jurídico y utilidad de la expropiación
como sistema de ejecución, régimen que habrá de observar el concesionario beneficiario de la expropiación
a cuyo cargo estará el pago de los justiprecios expropiatorios sobre la totalidad de los terrenos, así como de
las obras de urbanización, resarciéndose con la venta o la edificación de los solares. El concesionario,
obviamente se debe seleccionar por procedimientos que respeten la publicidad y concurrencia.
La concesión urbanística se puso de actualidad en la ejecución de los Programa de Actuación Urbanística
introducidos por la reforma de la Ley del Suelo de 1975, como alternativa a su gestión directa por la
Administración. Consciente ésta de haber creado un monopolio a favor de propietarios de suelo urbano y
suelo urbanizable programado, trató de romperlo actuando sobre el suelo urbanizable no programado. Las
grandes operaciones urbanísticas quedaban dentro del planeamiento a través de los Programa de Actuación
Urbanística más flexibles, mientras que el urbanismo autogestionado de los propietarios por las Juntas de
Compensación se circunscribía a terrenos urbanos y urbanizables programados, de más valor, por ser los
más cercanos a la ciudad.
La formulación de estos programas podía ser efectuada por la Administración actuante procediendo
directamente a su ejecución o reservarse la formulación adjudicando su ejecución y desarrollo a particulares
mediante concurso, o encomendar a éstos la formulación y ejecución.
Si opta por la concesión, las bases del Programa de Actuación Urbanística son redactadas y aprobadas por
la Entidad local convocante, señalando zonas aptas para localizar actuaciones, magnitud de superficies
urbanizables, etc. así como las garantías y sanciones en caso de incumplimiento.
La concesionaria asume una serie de obligaciones que comprenden la cesión gratuita a la entidad de
terrenos destinados a dotaciones públicas, construcción de red viaria, luz, alcantarillado, etc. y finalmente
cesión de terrenos en que se localice el aprovechamiento correspondiente a la Administración, que podrá
ser superior al marcado por la Ley, dado el carácter negocial de la operación. El incumplimiento de las
obligaciones facultaba a la Administración a resolver el convenio y declarar la caducidad del Programa de
Actuación Urbanística, respecto de la parte pendiente de ejecutar, sin perjuicio de las sanciones procedentes.
4. El agente urbanizador
Estamos ante un sistema orientado a incorporar la mayor cantidad de suelo posible al proceso urbanizador,
rompiendo el esquema rígido y secuencial de los Planes y que arroja el suelo urbanizable a los agentes
urbanizadores, encargados de formular propuestas, aunar voluntades y seducir propietarios. Para ello, se
recurrió a modificar la regla del pago de los justiprecios de las expropiaciones con dinero y su sustitución
por solares resultantes de la urbanización en proporción a los terrenos de los que la operación urbanizadora
les priva.
Esta es la esencia de la Ley valenciana 6/94 que introduce la figura del agente urbanizador, que convierte a
los propietarios en "socios empresariales" forzosos del agente o concesionario obligándoles a participar en
el negocio; en sus beneficios y también en sus riesgos. A los propietarios que no quieren participar en el
proceso urbanizador se les expropia mediante justiprecio en dinero, pero no con el valor urbanístico sino
por el valor inicial.
La figura clave dentro de este sistema es el agente urbanizador, responsable de ejecutar la actuación
integrada, lo que no empecé que esta responsabilidad pueda ser asumida por la propia Administración.
Las relaciones entre el urbanizador, Administración o agente urbanizador y los propietarios se rigen por las
bases siguientes:
a. El urbanizador debe soportar los costes de la urbanización y se le retribuye en terrenos edificables
o en metálico por los propietarios de los terrenos edificables resultantes de la operación.
b. Los propietarios afectados pueden cooperar aportando su primitivo terreno sin urbanizar,
recibiendo a cambio, y proporcionalmente, parcelas edificables urbanizadas libres de cargas,
descontada la retribución del urbanizador o con abono en metálico, y como retribución a favor de
éste su cuota parte de las cargas de la urbanización, garantizando esta deuda.
c. El propietario que decline expresamente cooperar puede renunciar a ello si piden la expropiación y
pago según su valor inicial o el que corresponda.
Esta reducción del precio de la expropiación con privación de su valor urbanístico era el elemento coactivo
imprescindible para asegurar la participación de los ciudadanos, adecuada a la valoración de la Ley del Suelo
8/07 que impone una valoración rústica a todo suelo no urbanizado. Una ley, por otra parte, que salva esta
figura prescribiendo que la legislación autonómica, regulará el derecho de iniciativa de los particulares,
propietarios o no, en ejercicio de la libre empresa, par la actividad de ejecución de la urbanización cuando
ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración. Dicha habilitación se efectuará en un
procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios que salvaguarden una adecuada participación
de la comunidad en las plusvalías generadas por la actuación urbanística, sin perjuicio de excepciones o
especialidades previstas a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.
Termina de perfilar la figura del urbanizador como figura cercana al concesionario de obras públicas, el
régimen de relaciones con la Administración:
• Ésta ejercerá potestades públicas como la expropiación o reparcelación forzosa cuando sea preciso
para desarrollar la actuación, en todo caso a propuesta del urbanizador, que redactará a su costa los
proyectos técnicos precisos.
• El incumplimiento del plazo de ejecución o de sus otros compromisos puede ser objeto de las penas
contractuales previstas en el propio programa y ser, en casos graves privado de su condición de
urbanizador.
• El agente urbanizador tiene derecho a ser compensado en los términos previstos por la legislación
sobre contratación administrativa por revocación anticipada del programa o cuando el inadecuado
ejercicio de sus potestades públicas por la Administración actuante le impida el normal desarrollo de
la actuación.
• Cuando decisiones públicas alteren el desarrollo de una actuación integrada variando las previsiones
del programa se arbitrarán las compensaciones procedentes para restaurar el equilibrio económico
de la actuación, bien a favor de la Administración, bien del adjudicatario.
Otras leyes autonómicas han acogido la institución del agente urbanizador con esta denominación o con la
de concesionario de obra urbanizadora.
5. La concesión en favor de sociedades de economía mixta con propietarios de suelo
Una fórmula todavía más directa y expeditiva que las anteriores y que permite al municipio no compartir
las ganancias de la operación inmobiliaria con el concesionario o agente urbanizador, consiste en concertar
directamente (para eso están los convenios urbanísticos), la operación urbanizadora con los propietarios
de los terrenos y constituir con ellos una sociedad de economía mixta.
Las sociedades de economía mixta, de capital público y privado, ya estaban previstas en la legislación local.
El Reglamento de Gestión Urbanística señaló esta fórmula como operativa para la gestión del planeamiento
pero sin alterar la regulación básica de régimen local, por lo que su constitución se ajustaba a la regla
fundamental de adjudicar el capital privado a través de procedimientos públicos competitivos, "reglas de
publicidad y concurrencia", un trámite que impedía poner directamente de acuerdo al municipio y
propietarios del suelo.
Desde la reforma de la Ley del Suelo de 1990 y desde la legislación autonómica asistimos a una derogación
de esta regla de la publicidad y la concurrencia para que la sociedad de economía mixta sirva como fórmula
organizativa especialmente apta para el encuentro de los intereses municipales y de los propietarios, sobre
todo a la hora de repartirse los beneficios de reclasificar suelo no urbanizaba a urbanizable o delimitar un
ámbito del urbanizable. Ahora la regla es que "la Administración podrá ofrecer la suscripción de una parte
del capital de la sociedad a constituir a todos los propietarios afectados sin licitación; la distribución de dicha
parte del capital entre los propietarios que aceptasen participar en la Sociedad se hará en proporción a la
superficie de los terrenos”.
El art. 33 TRLSRU intenta reconducir esta figura a través de la formalización de distintos convenios y en este
sentido articula varias posibilidades para la financiación de las actuaciones: “las Administraciones Públicas
actuantes, los agentes responsables de la gestión y ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria y
de regeneración y renovación urbanas, así como los demás sujetos mencionados en el artículo 9.4, podrán
celebrar entre sí, a los efectos de facilitar la gestión y ejecución de las mismas, entre otros, los siguientes
contratos:
a. Contrato de cesión, con facultad de arrendamiento u otorgamiento de derecho de explotación a

terceros, de fincas urbanas o de elementos de éstas por tiempo determinado a cambio del pago
aplazado de la parte del coste que corresponda abonar a los propietarios de las fincas.
b. Contrato de permuta o cesión de terrenos o de parte de la edificación sujeta a rehabilitación por
determinada edificación futura.
c. Contrato de arrendamiento o cesión de uso de local, vivienda o cualquier otro elemento de un
edificio por plazo determinado a cambio de pago por el arrendatario o cesionario del pago de todos
o de alguno de los siguientes conceptos: impuestos, tasas, cuotas a la comunidad o agrupación de
comunidades de propietarios o de la cooperativa, gastos de conservación y obras de rehabilitación
y regeneración y renovación urbanas.
d. Convenio de explotación conjunta del inmueble o de partes del mismo.
En el caso de las cooperativas de viviendas, los contratos a que hacen referencia las letras a) y c) del apartado
anterior sólo alcanzarán a los locales comerciales y a las instalaciones y edificaciones complementarias de
su propiedad, tal y como establece su legislación específica”.
b) Sistemas de ejecución privada

1. El sistema. de compensación
En el sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su
costa la urbanización y se constituyen en Junta de Compensación. Obviamente no hay nada que compensar
cuando los terrenos pertenecen a un solo titular y siempre que la situación de única titularidad se mantenga
mientras duren las obras de urbanización, siendo entonces ese propietario el único responsable ante el
Ayuntamiento.
El sistema de compensación gira en torno a la Junta que constituyen los propietarios y que ostenta
personalidad jurídica y plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Legalmente se la califica
de ente de "naturaleza administrativa", congruente con el hecho de que sus actos están dotados de
presunción de validez y de ejecutoriedad a través del apremio, actos que, además, son inmunes a los
interdictos y recurribles en alzada ante la Administración y posterior en vía contencioso- administrativa.
Los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensación son los Estatutos y las Bases de
Actuación. La aprobación de estos documentos requiere que los propietarios que representen al menos el
60% de la superficie total de la unidad de ejecución, presenten a la Administración actuante los
correspondientes proyectos que deberá dictar aprobación inicial dentro de los 3 meses siguientes y previa
audiencia a los restantes propietarios.
La incorporación voluntaria de los propietarios a la Junta no supone la transmisión de la propiedad plena a
la misma de los terrenos afectados por la urbanización. Dichos terrenos quedarán directamente vinculados
al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema y las Juntas actuarán como fiduciarias con pleno
poder dispositivo sobre los mismos, sin más limitaciones que las establecidas en los estatutos. Los
propietarios que no se incorporan voluntariamente en el plazo de un mes serán expropiados de sus terrenos
por la Junta de Compensación que deviene beneficiaria.
A la Junta de Compensación corresponde repartir las cargas y los beneficios entre los propietarios en
proporción a la aportación de sus terrenos, por lo que la compensación es una reparcelación e implica la
ejecución de un proyecto de obras de urbanización. De aquí la importancia capital del Proyecto de
Compensación, elaborado a partir de las Bases de Actuación y que realiza la distribución de beneficios y
cargas entre los diferentes propietarios, la correlativa adjudicación a cada uno de ellos de las nuevas parcelas
acomodadas al planeamiento que sustituyen a las primitivas, la adjudicación a la Administración del
aprovechamiento de cesión obligatoria y la ubicación de los terrenos para viales y equipamientos previstos
en el planeamiento. El Proyecto de Compensación debe ser aprobado por la Junta, previa audiencia de todos
los propietarios, y por la mayoría de sus miembros que, a su vez, representen los dos tercios de las cuotas
de participación, tras lo cual se somete a la aprobación definitiva de la Administración actuante. El Proyecto
una vez aprobado surte los mismos efectos que la aprobación de la reparcelación a la que sustituye.
Como la finalidad de la compensación no es sólo la justa distribución de cargas y beneficios, sino sobre todo,
llevar a cabo las obras de urbanización, la Ley del suelo prevé la incorporación a las Juntas de una empresa
urbanizadora, que sirve para decidir anticipadamente quien ha de encargarse de las obras de urbanización.
La empresa urbanizadora es un instrumento de ejecución de las obligaciones urbanizadoras de la Junta de
Compensación o, una adjudicataria preferencia de las obras y operaciones a que está comprometida la
Junta.
c) Sistemas mixtos
1. Sistema de cooperación
En el sistema de cooperación los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración
gestiona las obras con cargo a los mismo y al igual que en el sistema de compensación, los solares resultantes
quedan para los propietarios aportantes de los terrenos, que son, por consiguiente, los únicos beneficiarios
de todo el proceso urbanizador.
La diferencia con el sistema de compensación radica en que en la cooperación la Administración asume la
responsabilidad directa del proceso de ejecución, actuando como un mandatario o fideicomisario de los
propietarios de los terrenos.
La colaboración que los propietarios pueden prestar a la administración se caracteriza y actúa a través de
las asociaciones administrativas de cooperación de pertenencia voluntaria, si bien no podrá constituirse
más de una en cada unidad de ejecución. Las normas o estatutos por los que haya de regirse la asociación
serán sometidos a la aprobación de la Administración actuante y se inscriben en el Registro de Entidades
Urbanísticas Colaboradoras. Este complejo montaje no se corresponde con la escasa entidad de las funciones
que se atribuyen a estas asociaciones, en comparación a las que ostentan las Juntas de compensación,
referidas a ofrecer sugerencias a la Administración referentes a ejecutar las obras, colaborar en el cobro de
cuotas de la urbanización, auxiliarla en vigilancia de ejecución de las obras, etc.
La cooperación requiere dos operaciones:
1. Una es la de la equidistribución de los beneficios y cargas entre los propietarios de la unidad de

ejecución, salvo que éstos aparezcan ya equitativamente repartidos desde el mismo Plan, llevada a
cabo mediante la reparcelación.
2. Otra es la ejecución de las obras de urbanización, que compete a la Administración actuante, la cual,
en principio, puede utilizar al efecto cualesquiera de las formas de gestión admisibles en Derecho
administrativo. Aunque para la contratación de la obra debe atenerse a lo establecido en la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas.
El importe de las obras y demás gastos se cargarán a los propietarios en proporción al valor de las fincas que
les sean adjudicadas en la reparcelación, o en caso de que la reparcelación no tenga lugar por innecesaria,
en proporción al aprovechamiento urbanístico de sus respectivas parcelas (art. 163.1).
2. Correcciones al sistema de compensación. La ejecución forzosa
El protagonismo que desde la Ley del Suelo de 1956 han tenido los propietarios a través del sistema de
compensación constituye una de las lacras del urbanismo español, porque ha sido el causante fundamental
del retraso de los procesos de urbanización.
La compensación, cuando la lleva a efecto un solo propietario o muy pocos con el mismo objetivo
empresarial no ofrece problemas; pero convertir a un grupo numeroso de propietarios en impulsores de un
proyecto empresarial con la Administración de por medio y, detrás de todos ellos la Justicia contencioso-
administrativa, es la peor de las fórmulas que el legislador pudo imaginar.
Marginar a los propietarios que no tienen interés en poner en marcha la urbanización, o bien terminar
con los bloqueos que se producen por otros, una vez que aquélla se inició, constituían dos problemas
pendientes de una respuesta por parte del legislador.
Se trata de romper con estos frenos tradicionales del sistema de compensación, configurando la Ley
navarra de 1989 de intervenciones sobre suelo y vivienda, una variante de ésta que se llama compensación
forzosa porque se impone:
• Cuando la solicita al menos los propietarios que representen el 25% de la superficie total
• Cuando lo decida la Administración ante el retraso de los propietarios en la presentación del
proyecto de Estatutos, la constitución de la Junta de Compensación o de la entrega del proyecto de
reparcelación.
La compensación forzosa faculta a la Administración para ocupar los terrenos afectados por los sistemas
generales que resulten necesarios para la ejecución de la unidad de que se trate, traspasando las funciones
de gobierno y administración a una Comisión gestora (en la que la mitad de sus miembros son nombrados
por la Administración) a la que se faculta para concertar créditos dando en garantía los terrenos afectados a
la unidad de actuación y para acordar por mayoría absoluta un programa de construcción.
GLOSARIO URBANISMO
Actuación asistemática o aislada: Procedimiento para la capacitación para el cumplimiento de los

deberes urbanísticos de los propietarios de Suelo Urbano con aprovechamiento lucrativo o destinado a
dotaciones públicas de carácter local, excluido justificadamente de las Unidades de Ejecución y no formando
parte de ninguno de los sistemas de actuación previstos en la Ley. Se distingue así la obtención de suelo
dotacional mediante “transferencia de aprovechamiento”, o bien mediante expropiación. El planeamiento
general las delimita, generalmente bajo esta denominación, o también la de Actuación Aislada (AA), puesto
que no requiere interesar simultáneamente, ni vincular jurídicamente entre sí, a un conjunto de diversas
propiedades de terreno
ACTUACIÓN DE DOTACIÓN (o de Incremento de Aprovechamiento): la que define así el TRLS (legislación

del Estado) para referirse a la que es necesaria para ampliar la superficie de las dotaciones existentes y que
debe efectuarse por motivo de un aumento de aprovechamiento, manteniendo así la proporción establecida
por el Plan vigente entre aquéllas (las dotaciones) y la edificabilidad, uso, o densidad, lucrativos. En Andalucía
–aunque no recibe esa denominación específica– está regulada por la LOUA (arts. 45.2.B.c y 55.3),
determinando que los terrenos incluidos en ella constituirán una de las categorías posibles del suelo urbano
no consolidado, en parcelas integradas en “áreas homogéneas”; de manera que aunque se trate de terrenos
incluidos en suelo completamente urbanizado (o sea, urbano consolidado), pasan a no consolidado por
motivo del incremento de aprovechamiento que se les otorga, siempre que éste sea superior a un 10% del
preexistente. Su desarrollo se efectuará mediante Innovación del planeamiento general
Actuación sistemática: Procedimiento para la delimitación de Unidades de Actuación en Suelo

Urbanizable o en Suelo Urbano por el cual el conjunto de propietarios de dichos terrenos resulta capacitado
para el cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización. Se efectúa mediante la
aplicación de alguno de los tres sistemas de actuación. O sea, que tiene como finalidad exclusiva ejecutar la
urbanización “integral” de un ámbito de suelo de naturaleza rústica, o también la reforma completa de uno
ya urbanizado. En caso contrario, la actuación se denomina “asistemática” (no-sistema)
ACTUACIÓN SOBRE EL MEDIO URBANO: concepto no urbanístico definido por la Ley 8/2013, de
rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (actualmente refundida con el TRLS 2/2008 por el RDL
7/2015, Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, TRLSRU), y que se refiere a la realización
de obras de rehabilitación edificatoria, que pueden llevar aparejadas otras de mejora de la urbanización del
entorno (“regeneración”), así como de construcción de edificaciones en lugar de otras previamente
demolidas (“renovación”), aunque el TRLSRU engloba actualmente los tres conceptos dentro del más
genérico de “rehabilitación urbana”. Su régimen no es propiamente de naturaleza urbanística, aunque viene
regulada por el citado Texto Refundido. En caso de que sus determinaciones requieran la innovación del
planeamiento urbanístico deberán someterse a la tramitación correspondiente según la legislación en la
materia, aunque ambos procedimientos podrían desarrollarse de forma simultánea
Agente urbanizador: La Administración convoca concurso público para adjudicar a una persona (que
puede no ser propietario del suelo) la gestión integral del ámbito de desarrollo, y presenta el planeamiento
de desarrollo, proyecto de reparcelación y urbanización y ejecuta la obra de urbanización y, en su caso, la
edificación de los solares que se haya reservado como contraprestación de la gestión y urbanización
ejecutadas.
ALINEACIÓN VIARIA: línea determinada por cualquier instrumento de planeamiento (Plan o Estudio de
Detalle), que establece, en los planos de ordenación, la delimitación gráfica del espacio correspondiente al
viario público, y que, al mismo tiempo, también delimita la superficie computable de las zonas
pormenorizadas, separando el espacio del vial público de éstas, ya sean públicas o privadas
APROVECHAMIENTO MEDIO (AM): el que se obtiene, como “media” de los aprovechamientos de un

área de reparto, dividiendo su aprovechamiento objetivo total por la suma de su superficie más la de los
sistemas generales que incluya o se le hayan asignado para compensar en ella (en suelo urbano no
consolidado se excluyen las superficies de las dotaciones ya existentes). Es la cantidad de aprovechamiento
por m2 de suelo que determina la base (porque ha de deducirse un porcentaje para la Administración) del
derecho de aprovechamiento que corresponde a los terrenos incluidos en cada área de reparto
APROVECHAMIENTO OBJETIVO: el que realmente ha sido asignado a cualquier ámbito según lo

permitido por el PGOU (también conocido como aprovechamiento “real” o “total”). O sea, el
aprovechamiento que corresponde a toda la edificabilidad asignada por el planeamiento general, sin
deducción alguna, al terreno (el “objeto”)
APROVECHAMIENTO PREEXISTENTE: el que resulta al descontar, del que está determinado por el Plan
vigente antes de su Innovación, los deberes y cargas urbanísticas pendientes de satisfacer. En caso de que no
cuente con edificabilidad asignada por el Plan, se computará como la media de la edificabilidad del uso
mayoritario del área homogénea o zona del suelo urbano (la LOUA no establece el criterio para elegir entre
ellas) en que se encuentre la parcela
APROVECHAMIENTO SUBJETIVO: el que corresponde al derecho del propietario (el “sujeto”) de

cualquier ámbito dentro de un “área de reparto” (también conocido como “susceptible de apropiación”,
“patrimonializable” o “de derecho”). No debe confundirse la utilización del término “subjetivo” con la
naturaleza jurídica de este concepto, que es siempre, a pesar de esta forma de expresión, de carácter real
(que depende de las características del terreno, y no de las de su propietario), por lo que puede ser tratado
como un bien inmueble, a través de título inscribible en el Registro de la Propiedad
APROVECHAMIENTO TIPO (AT): concepto propio de la legislación anterior –Ley 8/90–, por lo que todavía
aparece en los planes que aún no hayan sido adaptados a la LOUA, y que es prácticamente equivalente al
“aprovechamiento medio” de esta última
Aprovechamiento urbanístico: Cantidad de metros cuadrados de techo edificables destinados al uso

privado, que asigna o permite el planeamiento urbanístico sobre un ámbito determinado, incluyendo todo
uso no rotacional, así como las dotaciones urbanísticas privadas, y excluyendo las dotaciones urbanísticas
públicas. Cociente entre la superficie o volumen que ha de construirse y la superficie en m2 del área de
reparto, excluidos los terrenos destinados a dotaciones generales y locales existentes.
Aprovechamiento tipo: Aprovechamiento tipo es la edificabilidad unitaria que el planeamiento establece

para todos los terrenos comprendidos en una misma Área de Reparto, a fin de que a sus propietarios les
corresponda en régimen de igualdad un aprovechamiento subjetivo idéntico o similar, con independencia de
los diferentes aprovechamientos objetivos que el Plan permita construir en sus fincas. El aprovechamiento
tipo se fija al determinar el área de reparto y concretar la edificabilidad bruta de los sectores que la componen
y los suelos de sistemas generales o red primaria de dotaciones públicas que deben obtenerse con cargo a
dichos sectores.
Aprovechamiento medio: de cada sector o ámbito se obtendrá dividiendo su aprovechamiento
urbanístico por su superficie total, incluida la de los sistemas generales comprendidos o adscritos al mismo.
El resultado se expresará en unidades de aprovechamiento por metro cuadrado.
ÁREA DE REFORMA INTERIOR (ARI): ámbito, delimitado por el PGOU (o también por el POI) en suelo
urbano, para reformar su urbanización ya existente, y reordenarlo pormenorizadamente mediante un Plan
Especial de Reforma Interior (PERI), o por el propio PGOU de forma directa
ÁREA DE REPARTO: ámbito delimitado por el PGOU, por el POI, o por el PS, para repartir los beneficios
(los “aprovechamientos urbanísticos” que se ubican sobre los suelos con edificabilidad o uso lucrativo) entre
los propietarios del suelo, determinando, para cada una de ellas, su “aprovechamiento medio”. Se establecen
tanto en SUNC, como en SUS o en SUO (nunca en SUC, ni en SUNS, ni en SNU, en los que este concepto no
tendría sentido). Y, en todos los casos, la totalidad de la superficie de estos suelos –tanto del SUNC, como del
SUS o del SUO– ha de quedar comprendida en una, o en varias, áreas de reparto; con la excepción de los
terrenos afectados por actuaciones de incremento de aprovechamiento en suelo urbano (casos del art.
45.2.B.c de la LOUA), que podrían ser excluidos de esta delimitación
Área de reserva: Superficie de suelo para dotaciones municipales y supramunicipales que garanticen
servicios esenciales: escuelas infantiles, residencias de ancianos, sanidad y enseñanza pública...
ÁREA HOMOGÉNEA: ámbito de suelo urbano que debe ser delimitado por el PGOU (o su Innovación), con
la finalidad de que se ubiquen en ella los aumentos de suelo dotacional debido a incrementos de
aprovechamiento (Actuaciones de Dotación). Se entiende que, por su propia expresión, debe referirse a
espacios urbanísticamente “homogéneos”, o sea, calificados con usos y tipologías edificatorias similares
Bases de Actuación: Reglas de incorporación, ejecución y liquidación de los efectos de la actuación de la

Junta de Compensación.
Bienes demaniales: Bienes de dominio público. Propiedades administrativas formalmente sometidas al

uso y servicio público, por expreso reconocimiento y delimitación hecha por la propia Administración.
CALIFICACIÓN (que no es la “clasificación”): facultad que tiene cualquier tipo de “plan” –y también, aunque
de forma menor, el Estudio de Detalle (ED)–, por la que pueden asignar uso, edificabilidad, densidad y
tipología al territorio –o sea, determinándolo jurídicamente a dicha configuración–, ZONIFICÁNDOLO
(plasmando gráficamente dichas calificaciones en “planos”)
Catálogo: Conjunto de documentos complementarios de las determinaciones de los Planes Especiales que
contienen las relaciones de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares
valores o características, hayan de ser objeto de una especial protección.´
cédula urbanística: documento otorgado por parte del área de urbanismo y vivienda del ayuntamiento
que corresponda con el municipio en el que se encuentra una parcela, finca o solar. A través de este
documento informativo se acredita tanto el régimen urbanístico como las circunstancias relativas a un solar,
parcela o finca.
Ciudad: Espacio geográfico donde se desarrollan las funciones de residencia, gobierno transformación e
intercambio en todos los niveles; ocupada por una población cuya densidad y heterogeneidad permiten los
contactos sociales, con un grado de equipamiento que asegure las condiciones de la vida urbana y
manifestándose, en la generalidad de los casos, con un paisaje construido cuyas características son la
continuidad y contigüidad.
CLASIFICACIÓN: según la LOUA, la división del suelo se delimitará, sólo por el PGOU (o también por el Plan
de Ordenación Intermunicipal, POI), en alguna de las tres “clases” siguientes: o Para el suelo urbanizado, o
cuasi-urbanizado, ya existente, SUELO URBANO (SU); que se divide, a su vez, en dos categorías: el ya
finalizado (“consolidado”, SUC), y el que aún no está definitiva y plenamente urbanizado (“no consolidado”,
SUNC). o Para el futuro suelo urbanizado, SUELO URBANIZABLE; que se divide en tres categorías: el que aún
no tiene delimitados (por el PGOU) los “sectores” para su desarrollo mediante planes parciales (“no
sectorizado”, SUNS); el que sí los tiene ya delimitados, (“sectorizado”, SUS); y el de este último que, además,
ha sido ya ordenado pormenorizadamente (“ordenado”, SUO). o Para el suelo no urbano (que nunca será
urbano durante la vigencia del PGOU): SUELO NO URBANIZABLE (SNU); que puede entenderse dividido en
varias categorías, de las que son principales: el que ha de ser preservado por valores naturales, ambientales,
etc. (“protegido”); el que carece de dichos valores (“no protegido”, o “común”); y el que está integrado por
grupos de edificación residencial rural y dispersa (“Hábitat Rural Diseminado”)
Compensación: sistema de actuación para la ejecución urbanística de un sector, polígono, unidad de

ejecución o de actuación (actuación de transformación urbanística) que se basa en la acción directa de los
propietarios constituidos en juntas de compensación, como interlocutor único y válido ante la
Administración, en el proceso urbanizador, mediante la aportación de suelo y asunción proporcional de
beneficios y cargas de urbanización.
Convenios urbanísticos: Acuerdos suscritos por una Administración con otras Administraciones Públicas
y con particulares, al objeto de colaborar en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanizadora.
Cooperación: sistema de actuación para la ejecución urbanística de un sector, polígono, unidad de

ejecución o de actuación (actuación de transformación urbanística), en el que es la Administración actuante,
el ayuntamiento, quien lleva la iniciativa en lo que a la formulación de los proyectos de reparcelación y
urbanización se refiere, y la que asume las obligaciones de urbanización y edificación que corresponderían a
los propietarios para, en un momento posterior, recuperar los costes asumidos que recaen en los
propietarios.
Deberes urbanísticos: Conjunto de obligaciones derivadas de la titularidad de un bien inmueble
DENSIDAD BRUTA (o GLOBAL): la aplicable, igual que la anterior, a un ámbito que ha de ser ordenado
pormenorizadamente (sector, área de reforma interior, o unidad de ejecución). Igualmente que la
edificabilidad bruta, sólo pueden establecerla, o generarla, el PGOU, el POI, o el PS
DENSIDAD MÁXIMA: cantidad máxima de viviendas por unidad de superficie de un ámbito determinado.
Suele expresarse en número de viviendas por hectárea (viv/ha)
DENSIDAD NETA: la cantidad de viviendas por unidad de superficie (aplicable a la superficie neta) de una
zona ya ordenada pormenorizadamente. Puede ser determinada por el PGOU en la ordenación potestativa
del suelo urbano o de un sector de SUS; o bien por el PPO, o el PERI, en sus respectivos ámbitos de desarrollo
(sector, o ARI, en cada caso)
Delimitación: Acto de establecer los límites de un ámbito cuya función se ha fijado previamente. Se trata
de una operación esencial en el conocimiento y comprensión del espacio geográfico y los territorios si se la
entiende como el acto que culmina cualquier propuesta de realizar una distinción de parte en aquéllos y, por
tanto, también de la regionalización en su más amplio sentido.
Desarrollo local: Desarrollo socioeconómico sustentable, cuyo ámbito territorial corresponde al área de
influencia de servicios locales, el que se apoya en la eficaz utilización de los recursos del entorno, físicos,
humanos, de capital, etc. y en cuya orientación general tiene un protagonismo importante la comunidad
local. Los recursos utilizados podrán ser propios del área, en un desarrollo endógeno, o parcialmente
provenientes de otras áreas.
Desarrollo Territorial: Proceso de cambio progresivo, que propicia la armonía entre: el bienestar de la
población, el uso del territorio, la conservación y protección de los recursos naturales, y de las actividades
productivas; a efecto de lograr el mejoramiento en la calidad de vida de la población, bajo un enfoque de
auto-sustentación.
Determinaciones: Cada una de las diferentes normas, criterios y orientaciones, tanto de carácter escrito
como gráfico, que se contienen en los instrumentos de ordenación del territorio, planeamiento y gestión
urbanística.
Determinaciones estructurantes: establecidas por el planeamiento general, y se definen como aquellas

mediante las que se determina el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo, así como los
elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial.
Determinaciones pormenorizadas: son las que desarrollan sin contradecirlas las determinaciones
estructurantes y tienen el grado de precisión suficiente para legitimar los actos concretos de ejecución
material. Se contienen en general y en el de desarrollo.
Dotaciones públicas: Conjunto de suelos reservados para viarios, zonas verdes, equipamientos y otros
servicios que, al margen de los sistemas generales, deberá contener cada uno de los sectores de los suelos
urbanos no consolidados y del suelo urbanizable, y cuya organización espacial o bien se regula en el Suelo
Urbano de las propias Normas Urbanísticas Municipales, o se regulará en el Planeamiento de rango jerárquico
inferior que se redacte para desarrollo y pormenorización de las previsiones de las Normas Urbanísticas
Municipales en el suelo urbanizable.
Dotaciones urbanísticas: Conjunto de los sistemas y elementos que se caracterizan por estar destinados
al servicio de la población, que comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y
equipamientos.
EDIFICABILIDAD, o SUPERFICIE CONSTRUIBLE (o también “TECHO” EDIFICABLE): la cantidad de

superficie de edificación que puede materializarse en un terreno, parcela, sector, etc., conforme a las
determinaciones de cualquier Plan (la calificación). También se le denomina como “techo” porque,
urbanísticamente, lo que no tiene techo, no computa. Se mide en metros cuadrados de techo, cuyo símbolo
representativo es, generalmente, “m2 t”, aunque muy raramente también se expresa como “m2c”. En
muchas ocasiones, coloquialmente, se identifica con el concepto “índice, o coeficiente, de edificabilidad”.
También debe distinguirse entre la edificabilidad “lucrativa” –la que corresponde a los terrenos destinados a
tráfico jurídico-privado–; y la “dotacional”, que es la que se asigna a los que han de pasar a dominio público;
por lo que la primera computa urbanísticamente, y la segunda, no
EDIFICABILIDAD BRUTA (o también, GLOBAL): la que se otorga a un ámbito que ha de ser ordenado
pormenorizadamente por el planeamiento de desarrollo, o que ya viene así ordenado por el planeamiento
general. O sea, la correspondiente a un sector, unidad de ejecución, o área de reforma interior (ARI). Es la
que se reparte “en bruto”, para ser distribuida después, mediante la ordenación pormenorizada, en las
edificabilidades pormenorizadas, o “netas”, de cada zona. Pueden generarla (crearla) sólo los planes de
“rango general”, tanto el PGOU, como el POI, como también el PS
EDIFICABILIDAD GLOBAL DE ZONA: suma de las edificabilidades de las distintas zonas pormenorizadas
que estén incluidas en una zona del suelo urbano (las “grandes”, no las pormenorizadas)
EDIFICABILIDAD NETA: la que se otorga a la zona ya ordenada pormenorizadamente por cualquier Plan
(resultante de la aplicación del índice, o coeficiente, de edificabilidad a la superficie neta, la “encerrada”
entre las alineaciones y los límites de otras zonas adyacentes; o sea, la “computable”), ya sea de rango
general o de desarrollo
Equidistribución: Distribución de beneficios y cargas derivados del proceso de urbanización, es la de idear

un mecanismo que permita plasmar en el campo urbanístico el principio de igualdad consagrado por el
artículo 14 de la Constitución. Estos beneficios apropiables son los que generan la obligación de cesión al
ayuntamiento del 10% o el 15%, según lo contemple la legislación autonómica, de forma que se cumpla el
mandato constitucional de reversión a la comunidad de los beneficios de la urbanización y edificación
(retorno de la plusvalía urbanística).
Equipamientos: Sistema de construcciones, instalaciones y espacios asociados que se destinen a la
prestación de servicios básicos a la comunidad, de carácter educativo, cultural, sanitario, asistencial,
religioso, comercial, deportivo, administrativo, de ocio, de transporte, se seguridad y otros análogos,
incluidas las plazas de aparcamiento anejas y las superficies cubiertas con vegetación complementarias de
los equipamientos. Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de los deberes de cesión y
urbanización, solo los de titularidad pública tienen carácter de dotaciones urbanísticas públicas.
Espacios libres: Sistema de espacios e instalaciones asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de
ocio, expansión y recreo de la población, áreas reservadas para juego infantil, zonas deportivas abiertas de
uso no privativo y otras áreas de libre acceso no vinculadas al transporte ni complementarias de las vías
públicas o de los equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los deberes de
cesión y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas.
Estatuto jurídico de la propiedad del suelo: Los Art. 11-17 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de
30 de octubre, correspondientes al Capítulo III del Título I de la norma, se ocupan de lo que se
da en llamar el "Estatuto jurídico de la propiedad del suelo". El punto de arranque de la
regulación, en conexión con lo dispuesto en el apdo. 2 del Art. 33 ,Constitución española (la
función social de la propiedad delimita el contenido del derecho) es la afirmación de que el
régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y que resulta de su vinculación a
concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y
urbanística. Tal enunciado, coincidente con lo manifestado por normas anteriores (Vg. Ley de
12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana o el Real Decreto 1346/1976,
de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana) se completa con varias precisiones tendentes a delimitar el referido
derecho. Así, el apdo. 2 del Art. 11 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y
rehabilitación urbana) señala que la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y
urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo y que
la patrimonialización de ésta ( se dice, de la edificabilidad) se produce únicamente con su
realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el
levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda. Acorde con lo anterior se
encuentra la previsión de que todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad,
aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de
ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación, sin que en ningún
caso puedan entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que
contravengan la ordenación territorial o urbanística (vid. a este respecto, los apdos. 3 y 4 del Art.
11 del RDLeg. 7/2015 de 30 de Oct (TR. de la ley de suelo y rehabilitación urbana) , afectados
en parte por la Sentencia del TC 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 (Recurso de
inconstitucionalidad 5493-2013).
Hechas las anteriores prevenciones, la norma parte de entender que el derecho de propiedad
del suelo comprende una serie de facultades, pero también, como correlato a las mismas, una
serie de deberes y cargas, unas y otras distintas en función del tipo de suelo de que se hable:
suelo en situación rural o suelo en situación de urbanizado.
El esquema normativo es el siguiente:
• Régimen urbanístico del derecho de la propiedad del suelo (Art. 11 ,Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver tema: Régimen urbanístico del derecho de
propiedad del suelo).
• Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades (Art. 12 ,Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver tema: Contenido del derecho de propiedad del
suelo).
• Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades (Art. 13 ,Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver tema: Facultades del derecho de
propiedad del suelo en situación rural).
• Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado:
facultades (Art. 14 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver
tema: Facultades del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado).
• Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas (Art. 15 ,Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver tema: Deberes y cargas del derecho de
propiedad del suelo).
• Contenido del derecho de propiedad del situación rural o vacante de edificación: deberes
y cargas (Art. 16 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver tema: Deberes
y cargas de la propiedad del suelo en situación rural).
• Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: deberes y
cargas (Art. 17 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) (Ver tema: Deberes y
cargas de la propiedad del suelo en situación de urbanizado).
Estudio de detalle: Figura complementaria al planeamiento destinada a establecer, adaptar o reajustar las
alineaciones y rasantes establecidas en el planeamiento general, si se trata de suelo urbano, o de los Planes
Parciales, si se trata de suelo urbanizable. Reordenan los volúmenes determinados por éstos y completan,
en su caso, las redes de comunicaciones, pero ante su subordinación, no pueden originar un aumento de
estos volúmenes, ni alturas o índices de ocupación, ni tampoco incrementar densidades o alterar los usos
preestablecidos.
Expropiación: Cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses

patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada
imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación
de su ejercicio.
Facultades dominicales: Conjunto de facultades que tiene el dueño o propietario del suelo, en relación
con el uso y edificación de éste.
Facultades urbanísticas: Facultades que conforman el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria

y que se integra mediante la adquisición sucesiva de los derechos a urbanizar, a edificar, al aprovechamiento
urbanístico y de edificación.
FINCA: unidad jurídica de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o

varios en pro indiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo, y si según la LH puede
abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene consideración de finca registral. Unidad de propiedad
inmobiliaria (en urbanismo, habitualmente se refiere a terrenos, y en lenguaje hipotecario, a cualquier tipo
de inmueble: un piso, un trastero o un aparcamiento). Normalmente, en lo urbanístico, se utiliza para
referirse a una propiedad “rústica”, o sea, que aún no ha sido ordenada pormenorizadamente por el
planeamiento urbanístico. Sin embargo, al redactar una Reparcelación, por aplicación de la terminología
hipotecaria, también se utilizan las expresiones “finca antigua, de origen, o aportada” –las que han de ser
“reparceladas”–, y “finca resultante, de resultado, o adjudicada” –las ya “reparceladas”–. Véase la definición
que incluye la legislación estatal de suelo, art. 26.1.a) del TRLSRU 7/2015, puesto que en este último se unifica
el concepto “finca” entre sus consideraciones urbanística e hipotecaria, al atribuirle también el significado
de “edificación”
ÍNDICE, O COEFICIENTE, DE EDIFICABILIDAD MÁXIMA: cantidad máxima de superficie construible

por cada metro cuadrado de terreno. Normalmente se expresa en metros cuadrados de “techo” por metro
cuadrado de suelo (m2 t/m2 ). Puede corresponder tanto a la edificabilidad “neta”, como a la “bruta”
Informe urbanístico: Descripción para un inmueble de la arquitectura, emplazamiento, entorno, trazado

de viales, accesos, aparcamientos, jardines, monumentos y mobiliario urbano, comunicaciones de superficie
y subterráneas, servicios de agua-gas-electricidad y teléfono; proximidad a colegios, centros hospitalarios y
bomberos; comercio, áreas de cultura, expansión o recreo.
Junta de Compensación: Forma de asociación de los propietarios de los terrenos objeto de una actuación
urbanística conforme al Sistema de Compensación a fin de acometer la ejecución de las obras de urbanización
bajo la vigilancia de la Administración.
Justiprecio: Pago al propietario/s y a cargo de la Administración en concepto de adquisición de un inmueble

para la inscripción de éste a nombre de la segunda en el Registro de la Propiedad, en base al acuerdo entre
las partes implicadas y a la decisión de los Jurados de Expropiación Forzosa o de los Tribunales de Justicia.
MEDIA DOTACIONAL: parámetro urbanístico que ha de establecer el PGOU (o su Innovación) para cada
una de las zonas del suelo urbano, y que se obtiene dividiendo la superficie dotacional de cada una de éstas
por su edificabilidad global, para establecer la proporción unitaria de superficie dotacional por cada m2 t
lucrativo
Normas complementarias de planeamiento: Figura que complementa un Plan General cuyo objeto es
regular aspectos no previstos o insuficientemente desarrollados por aquél. Sus determinaciones guardarán
la debida coherencia con las propias del Plan General que complementen, y en ningún caso podrán
modificarlas.
Normas subsidiarias de planeamiento: Se redactan con la finalidad de definir la ordenación urbanística

en aquellos municipios que carezcan de Plan General.
ORDENACIÓN ESTRUCTURAL: la más importante de las que determina el PGOU (o también el POI, o el
PS). La que “estructura” o vertebra la totalidad del término municipal (o una parte del mismo, en los casos
del POI y el PS); y para ello proyecta las grandes carreteras, los grandes parques y dotaciones, las grandes
infraestructuras (todos ellos llamados sistemas generales). Además, divide la totalidad del municipio en
“clases” de suelo (lo clasifica), y también distribuye las reservas de suelo para uso de Viviendas de Protección
Pública (VPP), etc. Incluye la denominada ordenación “global”
ORDENACIÓN GLOBAL: la establecida por el PGOU (o un POI, o un PS) para los ámbitos a ordenar
pormenorizadamente por él mismo, o por el planeamiento de desarrollo (también llamada, coloquialmente,
“bruta”). Es la que asigna los usos, edificabilidades y densidades (todas globales, o brutas) a las zonas del
suelo urbano (importante: a las “grandes”, no a las pormenorizadas), a los sectores (tanto en suelo urbano,
como urbanizable sectorizado) y a las ARI en suelo urbano. O sea, la que establece los parámetros de los
ámbitos que luego han de ser ordenados “pormenorizadamente” por los instrumentos de planeamiento de
desarrollo (o incluso por el propio planeamiento general)
ORDENACIÓN PORMENORIZADA, o también “detallada”: la ordenación secundaria, la que diseña

“pormenorizadamente”, o sea, a nivel no general, sino particularizado, los viales, las zonas edificables, las
espacios libres (o zonas verdes públicas), las reservas de suelo para equipamientos o dotaciones locales (las
que surten las necesidades urbanas a escala de barrio, como centros escolares, de salud, o ambulatorios,
centros deportivos, etc.) Es la que se establece por cualquier instrumento de planeamiento –ya sea de
desarrollo, o incluso general–, “calificando” (asignando uso específico, índices de edificabilidad y densidad
“netas”, y tipologías edificatorias) el territorio, dividiéndolo en zonas (“zonificándolo”). Normalmente, la
realiza el PGOU (y también el POI) en el suelo ya urbanizado, dejándola para los instrumentos de desarrollo
en los sectores (tanto de suelo urbano no consolidado, como en suelo urbanizable sectorizado) y las ARI;
aunque en ambos casos también podría efectuarse por el planeamiento general, de manera potestativa
PARCELA: es una unidad urbanística, definida como la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el
vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o solo uso urbanístico independiente. Porción
de suelo urbano apto para edificar. Unidad de propiedad de terrenos ya ordenados pormenorizadamente y
jurídicamente “ejecutados”, o “reparcelados” (o sea, después de que hayan sido cedidos al Ayuntamiento los
terrenos dotacionales y el aprovechamiento correspondiente, y efectuado el reparto de cargas y beneficios).
También puede decirse que son los “lotes” de superficie en que pueden dividirse las “fincas resultantes” de
una Reparcelación o también las “zonas” determinadas por el PGOU en el suelo urbano consolidado (que ya
no ha de ser “reparcelado”) mediante una licencia de parcelación. Véase también la definición contenida en
el art. 26.1.b) del TRLSRU 7/2015
Parcela mínima: Superficie mínima que debe de tener una parcela para que se puedan autorizar
sobre ella los usos permitidos por el planeamiento urbanístico.
PARCELACIÓN: división en lotes de las zonas o fincas resultantes de una ordenación pormenorizada (deben
cumplir las normas u ordenanzas impuestas por el Plan, como superficie y dimensiones mínimas, o, incluso,
máximas). Su licencia es la que deberá exigirse para otorgar escritura pública, o inscribir divisiones de
terrenos en el Registro de la Propiedad (salvo que se trate de una “segregación” de fincas rústicas)
Plan Especial: Instrumento de planeamiento formulado en desarrollo de las previsiones contenidas en los
Planes Directores Territoriales de Coordinación y sin necesidad de previa aprobación de Plan General; en
desarrollo de Planes y Normas Complementarias y Subsidiarias sin necesidad de previa aprobación de Plan
Parcial; en ausencia de Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General.
Plan Especial de Reforma Interior (PERI): Plan Especial cuyo ámbito de aplicación es el suelo urbano y
cuya finalidad es la realización de una actuación aislada o de una operación integrada.
Plan general: Figura de Planeamiento para la ordenación urbanística integral de un Municipio y, en

concreto para el establecimiento del régimen jurídico del suelo perteneciente al término municipal. Por otra
parte, corresponde a este instrumento la definición de la estructura general para la ordenación urbanística
del territorio (sistemas generales).
Plan parcial: Instrumento por el que se desarrollan las disposiciones de un Plan General.
Plusvalía: Mecanismo que permite la redistribución de los beneficios generados por el ordenamiento
urbano, a través de acciones administrativa constitutivas de hechos generadores de plusvalía.
Polígono: Superficie sobre la que se lleva a cabo la ejecución de un Plan General. Se trata de un término
equivalente al de Unidad de Actuación Urbanística.
Programa de Actuación Urbanística: Instrumento para la ordenación y urbanización de terrenos

clasificados como suelo urbanizable.
Proyecto de ejecución: Instrumento a tramitar una vez aprobado definitivamente el instrumento de

planeamiento preciso, o de forma conjunta con éste.
Proyectos de edificación: Instrumento que contiene todas las determinaciones generales y parciales para
la posterior ejecución de las obras de edificación.
Proyectos de urbanización: se consideran proyectos de obras, y son los instrumentos

para el desarrollo de las determinaciones en cuanto a urbanización de viales, abastecimiento de
agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado, jardinería, etc.
Reparcelación: Agrupación o integración del conjunto de las fincas comprendidas en un polígono o unidad
de actuación para su nueva división ajustada al Plan, con adjudicación de las parcelas resultantes a los
propietarios de las primitivas, en proporción a sus respectivos derechos, y a la Administración competente,
en la parte que corresponda conforme a la Ley del Suelo y al Plan.
REPARCELACIÓN: operación específica por la que se ejecuta jurídicamente un Plan, lo que consiste en
refundir todas las fincas “rústicas”, o preexistentes, para dividirlas en nuevas fincas ajustadas al
planeamiento, y distribuir éstas entre los propietarios, el municipio –que recibe las dotaciones y el
aprovechamiento que le corresponde– y los titulares de sistemas generales que, en su caso, hayan sido
asignados a compensar en el ámbito de que se trate (o ceder alternativamente las fincas que correspondan
a estos al Ayuntamiento, en el supuesto de que no se haya realizado tal asignación). También se utiliza para
afectar (gravar) las fincas resultantes con las cargas económicas correspondientes a los gastos de
urbanización. Asimismo, las cargas o servidumbres que tuvieran las fincas antiguas se trasladan a las nuevas
a las que den lugar. El documento producido –Proyecto de Reparcelación– debe acceder al Registro de la
Propiedad, para la inscripción de las nuevas fincas, cancelando las hojas registrales de las primitivas. No debe
confundirse con la “Modificación de parcelación”, operación mucho más simple en la que sólo se alteran la
forma o dimensiones de una parcelación ya existente. También debe tenerse en cuenta que, hasta la
promulgación de la LOUA, se diferenciaba entre el “proyecto de compensación” (denominación que ya ha
desaparecido en Andalucía) y la “reparcelación”, para la aplicación respectiva de los sistemas de
compensación y cooperación, aunque ambos documentos tenían los mismos contenidos y efectos
Reparto de cargas y beneficios: Distribución de los costos de la actuación en proporción directa al área
de los inmuebles y otros bienes y valores adoptados por cada propietario afectado.
Reversión: Derecho real administrativo de adquisición a favor del expropiado, en cuya virtud al propietario
que se privó de una finca por razones urbanísticas puede recobrar la propiedad, si no se realiza la ordenación
urbana que justifique la privación.
SECTOR: ámbito de crecimiento o desarrollo urbanístico, delimitado por el PGOU, POI o también por un
Plan de Sectorización (PS), para ser ordenado pormenorizadamente y de forma unitaria (de una sola vez)
mediante un Plan Parcial de Ordenación (PPO); o incluso directamente por el PGOU, si así se realiza por éste
de forma potestativa. Puede establecerse tanto en suelo urbano no consolidado (“vacíos relevantes” dentro
del mismo), como en suelo urbanizable sectorizado (de ahí su nombre)
Sector: Ámbito del suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable que se utiliza como referencia para
establecer las determinaciones de ordenación detallada. Deberá ajustarse al propio perímetro exterior y a
elementos naturales o infraestructuras (barrancos, caminos, sendas catastradas).
SEGREGACIÓN: división de fincas “rústicas” –o sea, en suelo urbanizable no sectorizado, o no urbanizable–

, mediante la “declaración de innecesariedad de licencia de parcelación” por el municipio, que, a efectos
hipotecarios, habrá de ajustarse a la normativa en materia de ordenación del desarrollo agrícola (no
urbanística) que limita el tamaño de las “unidades mínimas de cultivo”. Dicho acuerdo (de “innecesariedad
de licencia de parcelación”) será requisito para el otorgamiento de la escritura pública correspondiente (con
efecto equivalente al de la licencia de parcelación)
SISTEMA DE ACTUACIÓN: procedimiento fijado por la legislación urbanística para llevar a cabo las
determinaciones del planeamiento (“ejecutar” el planeamiento) de forma “integral” (completa). O sea,
produciendo la transformación total (jurídica y material) de los terrenos de naturaleza rústica a urbana; o la
reforma, también plena, de una urbanización anteriormente existente. La LOUA establece tres sistemas:
expropiación, cooperación y compensación. La aplicación de cualquiera de ellos da lugar a una “actuación
sistemática” (mediante “sistema”)
Sistema de Compensación: Sistema de actuación cuya finalidad es la gestión y ejecución de la

urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en
su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas. Por este sistema, los propietarios aportan los terrenos
de cesión obligatoria y realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones que especifique el
Planeamiento aplicable, constituyéndose en unas Juntas de Compensación, salvo que el propietario sea
único.
Sistema de Cooperación: Sistema de actuación por el que los propietarios del polígono o unidad de
actuación aportan el suelo de cesión obligatoria, y la Administración ejecuta las obras de urbanización. Los
costes de urbanización se distribuyen entre los propietarios en proporción al valor de las fincas que les sean
adjudicadas en la reparcelación.
Sistema de Expropiación: Sistema de actuación consistente en la aplicación del procedimiento de
expropiación forzosa para la ejecución de los sistemas generales o de alguno de sus elementos o para llevar
a efecto actuaciones aisladas en suelo urbano, así como para la urbanización de polígonos o unidades de
actuación completos.
SISTEMA GENERAL (SG): conjunto de terrenos en que se localizan los usos, edificaciones e instalaciones
necesarias para el adecuado funcionamiento urbanístico de la globalidad de un municipio (espacios libres o
“zonas verdes públicas”, equipamientos, comunicaciones, y grandes infraestructuras), y que solo pueden ser
determinados (calificados) por el planeamiento de rango general (PGOU, POI y PS). O sea, algo similar a
nuestros “sistemas” nervioso, linfático, o digestivo, como ejemplo y explicación de donde se toma el nombre.
A veces, este término se utiliza también para referirse a cada uno de los elementos del conjunto y, así, se
habla coloquialmente de “un sistema general” para referirse a un terreno así calificado. Debe evitarse la
confusión con el concepto “sistema de actuación”, por la repetición del vocablo “sistema”
SISTEMA LOCAL (SL): cualquier terreno en que se localizan los usos, edificaciones e instalaciones
necesarias para el adecuado funcionamiento urbanístico de un espacio urbano concreto, a escala de “barrio”,
o área diferenciada de un núcleo urbano, o también de una “urbanización” existente, así como de un sector,
una unidad de ejecución, o un área de reforma interior. Son los espacios libres o “zonas verdes públicas”,
equipamientos, viales –incluidos las calzadas de tráfico rodado, aceras, espacios peatonales y aparcamientos
públicos–, y las infraestructuras, todos correspondientes a dichos ámbitos de escala “local”. En los suelos ya
urbanizados han de ser ordenados directamente por el planeamiento general, y en los ámbitos de desarrollo
lo son por los instrumentos de planeamiento correspondiente a cada uno, aunque también podrían serlo
directamente por los de rango general, de forma potestativa
Sistemas de actuación: Procedimientos para la transformación de los terrenos por medio de los cuales el
conjunto de propietarios de cierta superficie de suelo afectada por una figura de Planeamiento, realizan una
serie de cesiones de forma proporcional al valor de sus fincas originarias y se reparten de manera equitativa
los beneficios y cargas derivadas de la Normativa Urbanística aplicable. La finalidad principal de los sistemas
de actuación es disponer los mecanismos necesarios que garanticen la ejecución de la ordenación que se
hubiese previsto en la ordenación aplicable, de forma que se obtengan por parte de la Administración los
terrenos de cesión obligatoria y se garantice que entre los propietarios se verifique un reparto equitativo de
los beneficios y las cargas y conforme al régimen jurídico que corresponda a cada tipo de suelo.
Sistemas generales: Conjunto de las dotaciones urbanísticas públicas que puedan considerarse al servicio
de toda la población del término municipal.
Sistemas locales: Conjunto de las dotaciones urbanísticas que no tengan el carácter de sistema general,
tanto públicas como privadas.
Solar: Superficie de suelo urbano apta para ser edificada por estar pavimentada la vía a que dé frente, con
arreglo a las alineaciones rasantes y normas técnicas establecidas en el Planeamiento, y disponer de los
servicios suficientes de suministro de agua, evacuación de aguas residuales a red de saneamiento, energía
eléctrica y alumbrado público. “parcela” ya urbanizada completamente, y conforme a los requisitos exigidos
por el Plan. Por esta razón es la que está habilita- da para poder ser objeto de otorgamiento de licencia de
edificación sin ningún tipo de condicionante
Suelo rural: Suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la
urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la
legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que
deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en
ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquellos
con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros
prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. También es el suelo para el que los instrumentos
de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta
que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que
se refiere el apartado siguiente. Por no haber llegado al estado real del suelo urbanizado (aún estando
clasificado como suelo urbanizable, o incluso como urbano no consolidado), es el que corresponde a los
terrenos que se declaran, por el TRLSRU 7/2015, como aún no poseedores de ningún aprovechamiento
urbanístico, y ni siquiera de los que pudieran ser otorgados, en su caso, por el planeamiento general (por
ejemplo, el suelo urbanizable). Por tanto, su valoración económica –a los mismos efectos del apartado
anterior– ha de calcularse, exclusivamente, en función de las rentas, ya sean agropecuarias, o bien producto
de actividades de cualquier otro tipo (cinegéticas, extractivas, forestales, turísticas, deportivas, de
producción energética, etc.), que sean capaces de producir y siempre que sean compatibles con la normativa
urbanística que les sea de aplicación.
SUELO URBANIZADO: Suelo integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios
de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten
con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos
sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. Con relación a
su significado legal, es el concepto determinado por el TRLSRU 7/2015, para definir la “situación básica” de
los terrenos que, por estar plena y legalmente integrados en la red de dotaciones y servicios de un núcleo
urbano, han alcanzado todos sus derechos urbanísticos y, por tanto, pueden ser destinados a utilización
urbana, y, fundamentalmente, valorados –a efectos de expropiación, reparcelación, y otros indemnizatorios
o sancionadores– por sus aprovechamientos de dicha naturaleza. Tanto este término, como el que sigue,
suelo “rural”, son independientes de la “clasificación” urbanística –aunque parecidos–, y se refieren al
régimen básico de la propiedad del suelo y, en consecuencia, a su contenido económico, cuya delimitación
es competencia del Estado y no de las Comunidades Autónomas
SUPERFICIE BRUTA: la de un ámbito que ha de ser ordenado pormenorizadamente (sector, unidad de

ejecución, área de reforma interior). O sea, la que corresponde a la ordenación “global” del PGOU, POI, o PS
SUPERFICIE COMPUTABLE: la que ha de medirse –sea de terreno, o de edificación– para la aplicación de

los parámetros urbanísticos, en cualquier sector, zona, parcela, o, incluso, proyecto de construcción (no
suelen computarse en estos, por ejemplo, ni las terrazas descubiertas, ni los patios, ni los sótanos bajo
rasante; pero esto depende siempre de lo que determinen las normas, u ordenanzas, de edificación
aplicables en cada municipio)
SUPERFICIE NETA: la del terreno de una zona, o una parcela, medida entre sus alineaciones (esto es muy
importante), que vienen definidas por el viario delimitado por el Plan, o por los límites de otras zonas
colindantes; todo ello conforme a su ordenación “pormenorizada” o “detallada”
sustitución forzosa: procedimiento de ejecución del planeamiento ante el incumplimiento del propietario
consistente en sustituir al propietario incumplidor en la facultad de la edificación, para imponer su ejercicio
en régimen de propiedad horizontal
TIPOLOGÍA EDIFICATORIA: conjunto de características arquitectónicas que diferencian los distintos

modelos de edificación, y, de paso, también su régimen de tenencia de la propiedad (vertical u horizontal).
Por ejemplo: vivienda unifamiliar exenta o “chalets” aislados; vivienda unifamiliar adosada; bloque
plurifamiliar exento; bloque plurifamiliar adosado o en “manzana cerrada” (o también “alineado a vial”);
viviendas unifamiliares en “hilera”; “pareadas”; naves industriales adosadas; naves industriales exentas;
centros comerciales exentos; etc
TRANSFERENCIA DE APROVECHAMIENTO: intercambio de aprovechamiento, bien por compraventa,

o bien por reparto, por el cual el propietario de una parcela con “déficit” de aprovechamiento vende, o
reparte, el derecho que no puede materializar (porque el planeamien- to no lo permite en su propiedad), con
otro propietario que tiene en su terreno “exceso” de aprovechamiento (o sea, en el que el Plan permite
materialmente –por la calificación y sus ordenanzas de edificación– mayor aprovechamiento del que le
corresponde, según el aprovechamiento medio determinado en el área de reparto en que se encuentre). La
LOUA exige que, necesariamente, la efectividad del acuerdo de intercambio requiere la cesión al
Ayuntamiento del suelo dotacional correspondiente a la parcela deficitaria. Asimismo determina que esta
transmisión tiene carácter real, por lo que tiene acceso al Registro de la Propiedad
Unidad de actuación urbanística: Área constituida por uno o varios inmuebles que delimita el ámbito
completo de una actuación integrada y cuyo proyecto de delimitación debe quedar explícito en un Plan
Parcial.
UNIDAD DE EJECUCIÓN: Ámbito territorial delimitado dentro de las áreas de reparto, para permitir el
cumplimiento conjunto de los deberes urbanísticos básicos, conforme a lo establecido por la legislación
urbanística vigente. Ámbito para “ejecutar” de forma “unitaria” (de una sola vez) el planeamiento
urbanístico; tanto jurídicamente –aplicando alguno de los sistemas de actuación para efectuar la
Reparcelación, para “equidistribuir” (o repartir) y “ceder”, o bien expropiar todos los terrenos–, como
materialmente, o sea, urbanizándolos. Su delimitación puede realizarla cualquier Plan, ya sea General,
Parcial, o Especial; o también puede hacerse independientemente, mediante un procedimiento específico
que incluye –como todos los de planeamiento urbanístico– exposición pública y notificación individualizada
a los propietarios de los terrenos. Su desarrollo solo puede producirse mediante actuación sistemática; o sea,
por aplicación de alguno de los tres sistemas
Urbanismo: Es el conjunto de disciplinas que se encarga del estudio de los asentamientos humanos para su
diagnóstico, comprensión e intervención. El urbanismo utiliza a la geografía urbana como herramienta
fundamental, e intenta comprender los procesos urbanos a fin de planificar las intervenciones para la
cualificación del espacio.
Urbanización: Núcleo de población con características de asentamiento urbano, morfológicamente

diferenciado por su viario y edificación, generalmente separado del continuo urbano y de funcionalidad
esencialmente residencial.
Urbanizar: Acción de dotar un terreno de redes secundarias o de distribución (primarias) de los servicios de
agua, alcantarillado, y energía, además de la apertura de vías, que conforman un tramado que corresponda
a manzanas, en donde individual o colectivamente se pueda desarrollar la construcción de edificaciones, y
quedan pendiente solo las acometidas de conexión a dichos servicios, pero que además estén incorporados
al perímetro urbano.
Uso del suelo: Cualquier tipo de utilización humana de un terreno, incluido el subsuelo y el vuelo que le
correspondan, y en particular, su urbanización y edificación. Conjunto de aprovechamientos y funciones que
se dan a la superficie terrestre. Hay dos grandes tipos: suelo rústico (destinado a aprovechamientos agrícolas,
ganaderos, forestales) y suelo urbano (excluido de las anteriores utilizaciones y ocupado por la edificación,
los solares, el viario urbano y los espacios verdes urbanos).
• Uso predominante: El uso característico de un ámbito, de tal forma que sea mayoritario
• respecto del aprovechamiento total del mismo.
• Uso compatible: Todo uso respecto del cual resulte admisible su coexistencia con el uso
• predominante del ámbito de que se trate.
• Uso prohibido: Todo uso incompatible con el uso predominante del ámbito de que se
• trate; en suelo rústico, todo uso incompatible con su régimen de protección.
• Uso provisional: Uso para el que se prevea un plazo de ejercicio concreto y limitado, sin
• que resulten relevantes las características constructivas.
Valoración: Asignación al suelo del aprovechamiento urbanístico correspondiente conforme al

planeamiento vigente y en función de la clase y situación del suelo, así como de las particularidades de la
actuación de la que se derive la atribución de valor.
Venta forzosa: procedimiento de ejecución del planeamiento ante el incumplimiento del propietario
consistente en privar del derecho de propiedad que pasa a otro sujeto
VIARIO PÚBLICO: espacio destinado a vial (tránsito peatonal o rodado) de uso y dominio público. Suele ser
también el soporte material de paso, por el subsuelo, de las instalaciones (colectores, tuberías, arquetas,
etc.) de infraestructura urbana (redes de suministro de agua, saneamiento (alcantarillado), electricidad,
telecomunicaciones, gas, etc.) Asimismo, el planeamiento suele permitir en su ámbito la implantación de
elementos complementarios y necesarios para el funcionamiento del tránsito en la vida urbana: mobiliario
urbano (bancos, parques infantiles, etc.), así como instalaciones de alumbrado público y de ordenación del
tráfico, arbolado y jardinería, kioscos, cabinas de teléfono, u otros objetos similares. En ocasiones, pueden
presentarse en los Planes calificaciones de viales privados, cuyo uso suele ser semejante al anterior, pero de
titularidad no pública
VOLUMEN EDIFICABLE: término heredado de la época (Ley de 1956) en que la cantidad de edificación
construible se controlaba por los Planes midiéndola por su volumen geométrico (en unidades de metros
cúbicos), y que se sigue utilizando coloquialmente para referirse a la “cantidad” de superficie construible,
aunque sea una incongruencia terminológica. Lamentablemente –para algunos nostálgicos–, el
planeamiento urbanístico ha dejado de preocuparse, en los últimos tiempos, por el volumen espacial que
ocuparán las futuras edificaciones, para prestar toda su atención a la cantidad de superficie construible que
incluirán estas últimas y su condición lucrativa
ZONA: ámbito, delimitado por cualquier tipo de Plan (y solo “redelimitado” por el ED), ordenado
“globalmente” con el mismo uso, o bien, “pormenorizadamente” con la misma calificación, en el que se aplica
una ordenanza particular para la ordenación y uso del suelo. El primer tipo ha de ser delimitado directamente
por el PGOU (las grandes “zonas del suelo urbano” –delimitadas según usos “globales”–, que tienen escasa
utilidad, a salvo del cálculo de la “media dotacional”); el segundo, en cambio, puede serlo tanto directamente
por el PGOU, como por el PPO o el PERI, al ordenar pormenorizadamente el suelo urbano, o, solo en el caso
del PPO, el urbanizable sectorizado. Siendo este último (ordenar con la misma calificación) el que tiene
importancia sustantiva, ya que la calificación determinada por los planes se implanta mediante la
“zonificación”, que es la que ha de consultarse para conocer como ha sido ordenado pormenorizadamente
(o “detalladamente”) el territorio
Zonas verdes: Dentro de los espacios libres públicos, las superficies específicamente destinadas a la
plantación de especies vegetales.
Zonificación: Técnica que consiste en el establecimiento de usos y actividades característicos de un

determindo ámbito espacial precisando su vocación residencial, industrial, terciaria o turística en suelo
urbano y urbanizable, o el destino agrícola, ganadero, forestal o de reserva integral en el suelo no
urbanizable.

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CAPÍTULO 1. Los bienes de la administración: Régimen Básico.

• Constitución Española 27 de diciembre de 1978

ADQUISICIÓN DE BIENES Y DERECHOS

PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL PATRIMONIO

• Ley General Presupuestaria

PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

1. La administración y los bienes.

a) Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.

d) Dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo.

f) Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.

g) Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias

2. El régimen jurídico básico de los bienes de la administración

- las limitaciones y servidumbres, de fondo y procedimentales, que impone a la Administración para

3. Adquisición de bienes por la administración

4. Gestión, transmisión y cesión

1. En provecho de la Admón. y sus políticas.

5. La autotutela básica: inventario, registro, investigación, deslinde, desahucio.

BBPP Estado: Inventario general de Bienes y Derechos del Patrimonio de Estado

b) la inscripción en el registro de la propiedad

Potestativo: arrendamientos inscribibles.

e) reintegro posesorio o interdictum proprium

Procedimiento: Fase declarativa (con audiencia al interesado y requerimiento al ocupante de desalojo en 8

En el caso de bienes públicos, es competencia de la Administración declarar la rescisión, anulación,

g) control judicial de los actos de autotutela.

CAPÍTULO 2. El dominio público

• Ley 33/2003, de 26 de Noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas

ADQUISICIÓN DE BIENES Y DERECHOS

PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL PATRIMONIO

PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

LEYES PROPIEDADES ESPECIALES

• Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.

1. La formación del concepto de dominio público.

Bienes plurifuncionales o concurrentes: vinculados a más de un uso o servicio público competencia de la

a) bienes afectados al uso público o general

b) bienes afectados a un servicio público. Los edificios públicos

1. Planificación global e integrada de las necesidades de inmuebles de uso administrativo_

c) los bienes afectados a la corona. El patrimonio nacional

d) bienes afectados al fomento de la riqueza nacional

• Las aguas mineromedicinales y las aguas minero-industriales: se requiere autorización

e) los montes públicos

Art. 14 Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes: inalienables, imprescriptibles e inembargables y no

f) el dominio público radioeléctrico

- Sin limitación de número: 5 años naturales.

3. Los bienes comunales.

Montes vecinales o parroquiales:

- Titularidad pro-indiviso de varias personas, algunas desconocidas.

6. Comienzo y cese de la demanialidad. Afectación y desafectación

Debe efectuarse de forma expresa salvo en el caso de reestructuración orgánica.

• Constitución Española 27 de diciembre de 1978

CONCESIÓN DE OBRAS Y SERVICIOS

ADQUISICIÓN DE BIENES Y DERECHOS

PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL PATRIMONIO

PATRIMONIO DE LAS ENTIDADES LOCALES

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

1. Deberes de conservación y clases de utilización del dominio público

La LPAP exige título habilitante:

2. La utilización de los bienes afectados a los servicios públicos

- Uso restringido de administrados (según reglas propias de organización del servicio)

3. El uso común general. Los colindantes de las vías públicas.

Principios: libertad, igualdad y gratuidad