DIPLOMADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA Y LAS
FORMAS DE ACTUACIÓN DE
LA ADMINISTRACIÓN
Expositor: Franco Aguilar Curay, abogado por la UPC
1. Las funciones del Estado
◦ Son las actividades del Estado que conllevan el ejercicio de su potestad de imperio y de autoridad, cuya
realización atiende al interés público. El Dr. GUZMAN NAPURI1 precisa que la función administrativa
posee ciertas características diferenciales que permiten notar que la misma transita por los más diversos
organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales. En primer lugar, debe
considerarse que la función administrativa siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a través
de la delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, como veremos más adelante. La
función gubernativa, la función jurisdiccional y la función legislativa son ejercidas por el Estado, estas no
son delegables a entes no estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni siquiera a
otros entes estatales.
1.1. La función administrativa y la función
gubernativa
◦ Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los particulares en general, de tal
manera que las actividades que desempeña la administración pública los afectan directamente. Ello no
significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a particulares, pues en muchos
casos los destinatarios pueden ser funcionarios públicos, a través de los llamados actos de administración
interna. La función legislativa se enfoca indirectamente en los particulares; la función gubernativa se
enfoca en el Estado en su conjunto; y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares,
pretende resolver conflictos, y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado.
1.2. La función administrativa: El Congreso
y el Poder Judicial
◦ La función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos organismos del Estado
que desempeñan funciones matrices — llamadas poderes —: el Congreso y el Poder Judicial. El
Parlamento controla la administración pública a través de diversos mecanismos de control político
existentes, y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. El Poder Judicial
controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones
administrativas — vía el proceso contencioso administrativo — y de la existencia de los diversos
procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la
administración pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición
poseen rango secundario.
1.3. La función administrativa
◦ La Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general, señala en su Artículo I, ámbito de
aplicación, a las personas jurídicas que ejercen función administrativa. Así, bajo este contexto, podemos
indicar que constituye función administrativa el conjunto de decisiones adoptadas por las políticas
públicas para satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
◦ En efecto, a decir del profesor MORÓN2 :

« (…) constituye el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura dentro de las orientaciones
generales trazadas por las políticas públicas y el gobierno a través de las normas legales, el estímulo, coordinación u
orientación de actividades privadas para asegurar la satisfacción regular de las necesidades colectivas de seguridad y
bienestar de los individuos. Las notas peculiares son: concreción, inmediatez, espontaneidad, continuidad y
subordinación».
1.4. Función ejecutiva
◦ El ámbito natural de la aplicación de la Ley del procedimiento administrativo general, Ley 27444, es el
Poder Ejecutivo (incluyendo los ministerios, organismos públicos descentralizados, organismos
ejecutores, proyectos, programas).
◦ Alcanza también a los gobiernos regionales y gobiernos locales, cuyo contenido será presentado líneas
arriba.
◦ La norma administrativa resulta de la aplicación directa a los cuerpos administrativos descentralizados
del Estado, sea cual fuere su denominación, organización y funciones.
1.5. Función legislativa
◦ El poder legislativo se encuentra sujeto a la aplicación de la Ley del procedimiento administrativo, en cuanto se
involucre con las actuaciones y procesos de contenido administrativo producido por las autoridades del Poder
Legislativo, salvo con aquellas que por su propia naturaleza están referidas al ámbito parlamentario que se rigen por
sus propias normas.
◦ Así, las normas del procedimiento administrativo no están sujetas ni se aplica supletoriamente en los procedimientos
legislativos, de fiscalización política, de petición parlamentaria, de designación de funcionarios, de acusación
constitucional, de interpelación, elementos que integran la actuación congresal de los procedimientos del Poder
Legislativo. Se materializa cuando, con prescindencia del órgano que la ejerce, produce normas jurídicas generales,
abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas.

La potestad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio de esta función, al imponer patrones de actuación a la
conducta externa humana a través de normas generales

En ejercicio de esta función el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga las leyes.
2. La organización de la administración
pública
◦ 2.1. Las principales técnicas organizativas de la administración pública La doctrina reconoce que las dependencias
que auxilian al Poder Ejecutivo para el desempeño de la actividad administrativa y la prestación del servicio
público se organiza de cuatro formas diversas: la centralización, la desconcentración, la descentralización.
◦ 2.1.1. Centralización Las órdenes y la toma de decisiones de la administración pública centralizada descienden
invariablemente del órgano mayor al inferior, de tal manera que todas las entidades administrativas guardan un
orden y obedecen a los imperativos que emite la cúspide de la organización central.
◦ Todo ente inferior se encuentra supeditado al superior, y cada órgano administrativo tiene su propia competencia.
La competencia administrativa es al órgano administrativo lo mismo que la capacidad es a las personas físicas y
jurídicas del derecho civil.
◦ La centralización administrativa, dado su carácter jerarquizado y rígido impide que se pueda tomar decisiones
expeditas, pues en muchas ocasiones, para que se pueda emitir un acto administrativo, se requiere que los trámites
asciendan desde los órganos inferiores al superior, y luego vuelvan al inferior, con el consecutivo consumo de
tiempo.
2.2. Descentralización
◦ Es un proceso de carácter democrático y una política permanente del Estado, de carácter obligatorio.
El Estado peruano es un Estado unitario y descentralizado, porque es una sola entidad que tiene
deberes comunes y persigue metas compartidas como el bienestar general o la protección de las
personas. Para ello se distribuye competencias, funciones y recursos entre tres niveles de gobierno:
gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, para el ejercicio equilibrado del poder estatal.
La descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para hacer que el Estado brinde mejores
servicios a la ciudadanía. Sus principales objetivos son:
◦ Transferencia ordenada de competencias públicas del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
◦ Redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de gobierno, con el objetivo de promover el
desarrollo eficiente y equitativo del territorio.
◦ Desarrollo económico, autosostenible y promoción de la competitividad de los departamentos.
◦ Participación y fiscalización por parte de la ciudadanía.
◦ 2.2.1. Descentralización territorial
Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado de manera racional a través de la conformación de
bloques políticos y económicos que hagan contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata de repensar la
vinculación de las provincias y distritos con los espacios regionales, así como determinar sus límites para
eliminar los repetidos conflictos que se presentan.
◦ 2.2.2. Descentralización funcional
Alude al desarrollo de capacidades y prestación de asistencia técnica al gobierno nacional, a los gobiernos
regionales y locales, así como también a los representantes de la sociedad civil que participen activamente en
la gestión descentralizada. La finalidad es fortalecer los tres niveles de gobierno para el cumplimiento de las
nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo.
◦ 2.2.3. Descentralización fiscal
Se refiere a la autonomía financiera de los gobiernos descentralizados para cumplir con sus responsabilidades,
a los que se les asigna lo recaudado por determinados tributos en su zona, y se les define un sistema de
transferencias intergubernamentales para complementar lo que recauden, en especial en las zonas pobres y de
bajo desarrollo.
◦ 2.2.4. Descentralización económica Se orienta a favorecer el desarrollo económico en los distintos
territorios, lo cual requiere que el Estado – y en especial los gobiernos regionales – establezca condiciones
favorables para la iniciativa privada, y requiere que los empresarios apuesten a dar valor a las
potencialidades de los distintos departamentos y localidades.
◦ 2.2.5. Desconcentración y descentralización de funciones La desconcentración de funciones es el
otorgamiento de funciones a un agente local para que las ejerza en nombre de quien las asigna. Ahora
bien, no debe confundirse la descentralización con la desconcentración; si bien ambas implican traslado
de competencias administrativas, en la descentralización ese traslado de funciones es permanente, forzoso,
opera por mandato directo de la ley y se produce de una persona jurídica a otra.
◦ En cambio, en la desconcentración (delegación), el traslado es transitorio y discrecional (la ley lo autoriza,
pero no lo ordena, es el delegante quien decide hacerlo) y se da desde un órgano central a unidades
administrativas que le están subordinadas y que carecen de personería jurídica. Así que hay delegación
cuando el superior, con autorización legal expresa traslada a alguien —subordinado— alguna de las
funciones que les son propias, de manera que se mantiene la relación jerárquica entre el órgano que
transfiere la facultad y el que la ejecuta.
2.3. Formas de transferencia de
competencias administrativas
◦ La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, precisa que la propia administración puede cambiar la
competencia administrativa a través de las técnicas de la delegación y la avocación, siguiendo las normas y requisitos
previstos en la norma para cada caso. La competencia se transfiere por decisión superior, de superior a inferior,
mediante la delegación. La competencia se transfiere por decisión del superior, de inferior a superior, mediante la
avocación (el superior atrae la competencia en un caso concreto).
◦ 2.3.1. Delegación de competencia El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano administrativo
que la tenga atribuida como propia; sin embargo, de manera excepcional, esta puede ser delegada a otras entidades
para que realicen labores accesorias y complementarias. Algunos autores consideran lo siguiente:

La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, la cual es siempre una determinación normativa. A
través de la norma de competencia se determina en qué medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como actividad del
ente administrativo; por ello, la distribución de competencias entre los varios órganos de un ente constituye una operación básica de
la organización.
◦ Por otro lado, MORÓN URBINA, al comentar la Ley n. º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, dice:

«La delegación es una técnica de transferencia de competencias, autorizada por ley, en virtud de la cual un
órgano denominado delegante se desprende de una parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a
otro órgano — delegatorio— al cual esa competencia no le había sido asignada. Por ello se dota al órgano
receptor de facultades decisivas que serán ejercidas (...). La transferencia de competencias no es absoluta sino
relativa, puesto que el delegante mantiene algunas potestades aún operada la delegación»

◦ 2.3.2. Avocación Es una técnica del derecho administrativo, utilizada en la organización de la administración pública para
la traslación del ejercicio de la competencia para resolver en un asunto concreto, desde un órgano jerárquicamente inferior
hacia otro que sea superior. En esta figura, un órgano jerárquicamente superior es quien decide asumir tal ejercicio de
competencia, quitándoselo al órgano titular e inferior, destacando además que la eficacia de la técnica solo se produce
entre los órganos de una misma administración. Según la Ley n.° 27444, artículo 69°, la ley puede considerar, con
carácter general, casos excepcionales de avocación de conocimiento, por parte de los superiores, en razón de la materia o
de la particular estructura de cada entidad. Asimismo, la entidad delegante podrá avocarse al conocimiento y decisión de
cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en virtud de la delegación.
2.4. Organización nacional: las entidades
◦ 2.4.1. Las entidades
Pese a ser un término muy referente en las normas de gestión pública, no existe uniformidad entre los
diversos sistemas administrativos respecto al concepto de entidad. Sin embargo, podemos afirmar que es la
unidad básica de la administración pública, a través de la cual, el Estado (o el sistema administrativo
correspondiente) desempeña sus funciones.
2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General Para efectos de la Ley
n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se considera entidad a4 :
El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos descentralizados.
El Poder Legislativo.
El Poder Judicial.
◦ Los gobiernos regionales.
◦ Los gobiernos locales.
◦ Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
◦ Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en
virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen.
◦ Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme con la normativa
de la materia.
◦ 2.4.1.2. Entidades según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)
◦ La Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), precisa las entidades del dicho poder del
Estado, indicando su aplicación, creación y los aspectos principales de organización:
◦ Ministerios:5
◦ Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores, considerando su
homogeneidad y finalidad.
◦ Diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría de
ellas.
◦ Están confiados a los ministros de Estado, quienes son responsables de la dirección y gestión de los
asuntos públicos de su competencia.
◦ El ámbito de competencia y estructura básica de cada uno de los ministerios se establece en la Ley de
Organización y Funciones. Los reglamentos de organización y funciones de los ministerios son aprobados
por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
◦ Los ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo. El
redimensionamiento y reorganización de los ministerios se podrá hacer mediante decreto supremo, con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
 FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS
(Artículo 23. ° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo)
Funciones generales
a. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y
sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno.
b. Aprobar las disposiciones normativas que les correspondan.
c. Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia,
ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente. d. Coordinar la defensa judicial de las
entidades de su sector.
e. Realizar seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel nacional,
regional y local, y tomar las medidas correspondientes.
f. Otras funciones que les señale la ley. Las funciones a las que se refieren los literales a, b y
d requieren, para su delegación, norma expresa.
Para el ejercicio de las competencias exclusivas:
a. Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales.
b. Otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y
concesiones, de acuerdo con las normas de la materia.
c. Planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de servicios públicos, de
acuerdo con las normas de la materia
Para el ejercicio de las competencias compartidas, en las funciones que son materia de
descentralización:
a. Coordinar con los gobiernos regionales y locales la implementación de las políticas
nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento.
b. Dictar normas y lineamientos técnicos para el otorgamiento y reconocimiento de
derechos, a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones.
c. Prestar apoyo técnico a los gobiernos regionales y locales para el adecuado cumplimiento
de las funciones descentralizadas.