DEPARTAMENTO DE CIENCIAS JURÍDICAS

CURSO TEORÍA Y POLÍTICA ECONÓMICA

PROF. GABRIELA PRADO

Apunte de clase para el tema: El Banco Central como autoridad monetaria.

Los aspectos institucionales de la autoridad monetaria.

Contenidos de esta clase:

1. El Banco Central y la política monetaria.

2. Breves antecedentes históricos del Banco Central.

3. Características institucionales del Banco Central.

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1. El Banco Central y la política monetaria.

La política monetaria es el conjunto de acciones y decisiones adoptadas por

el Estado destinadas a controlar la cantidad de dinero en la economía. Ya hemos
señalado que para el normal funcionamiento de la economía el dinero debe ser
suficiente y estable, de manera tal que pueda cumplir con las funciones que le
son inherentes como medio de cambio, medida de valor y depósito de valor.

La política monetaria ha quedado radicada normalmente en un aparato

institucional paralelo al ejecutivo. La especificidad de la política monetaria provocó
la creación en el entramado institucional de los Estados de una autoridad
monetaria diferenciada del aparato administrativo del Estado. En nuestro país se
denomina Banco Central.

El art. 3 de la Ley 18.840 dispone que el Banco Central tendrá por objeto
velar por la estabilidad de la moneda, y por el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos:

 Velar por la estabilidad de la moneda: Básicamente se trata de evitar la

pérdida de poder adquisitivo de la moneda por efecto de la inflación. Aquí
está el objetivo central de la política monetaria.
 Velar por el normal funcionamiento de los pagos internos: El sistema de
pagos interno está constituido por el conjunto de instituciones e
instrumentos que facilitan la realización de transacciones en la economía.
  Velar por el normal funcionamiento de los pagos externos: El sistema de
pagos externo está constituido por el conjunto de transacciones que los
residentes de un país realizan con no residentes, las que se registran en la
balanza de pagos.

2. Breves antecedentes históricos del Banco Central.

En 1925 el Estado chileno contrató una misión de profesores de la

Universidad de Princeton denominada Comisión Kemmerer, en atención al
economista que la presidía. Esta comisión recomendó adoptar el patrón oro
además de la creación de un Banco Central que monopolizara la emisión de
dinero y regulara el sistema financiero. Se dictó la primera Ley orgánica del Banco
Central (Decreto Ley N° 48 de 22 de agosto de 1925), que si bien establecía como
principal misión de la autoridad monetaria la emisión de dinero de acuerdo a las
necesidades de la economía no impidió que el Banco Central asumiera
progresivamente roles vinculados al desarrollo económico, principalmente a través
del financiamiento del gasto fiscal.

Esta actuación de la autoridad monetaria se vio acentuada a fines de la

década de 1930, cuando Chile asume los postulados de la política keynesiana
promovida desde EEUU. Esta política económica implica un Estado
intervencionista, promotor del desarrollo a través del apoyo fiscal a la inversión
productiva y de la redistribución del ingreso. El financiamiento de esta política
económica no provino de los impuestos o de créditos externos, sino que de
emisión inorgánica del Banco Central destinada a sostener la política de
otorgamiento de créditos por parte de la Corfo al sector productivo, que provocó
una notable expansión monetaria.

En 1955 el Estado contrató una nueva misión de expertos estadounidenses,

denominada Comisión Klein-Sack (1956-1958). Esta misión propuso una política
estabilizadora en materia monetaria, a través de la autonomía del Banco Central y
del financiamiento del gasto público a través de préstamos del exterior. Estas
recomendaciones se adoptaron parcialmente, disminuyendo en un primer
momento la inflación, pero incrementando la deuda externa del Estado chileno.
Debe tenerse en cuenta que las emisiones inorgánicas de dinero no cesaron, sino
que sólo se atenuaron.

En la segunda mitad de la década de los 60 se pretendió cubrir el déficit

fiscal con el incentivo al ahorro, promoviéndose desde el gobierno la creación de
las cooperativas de ahorro y préstamo, aunque tampoco se logró el objetivo
deseado de sanear las cuentas públicas. De hecho a comienzos de los años 70 el
déficit fiscal se acrecienta con las políticas de distribución masiva del ingreso
impulsadas por el gobierno de la Unidad Popular, que tuvo que hacer frente a la
falta de financiamiento externo con mayor emisión de circulante.

En resumen desde 1925 a 1973 la política monetaria estuvo subordinada a

financiar la política fiscal. El Banco Central financiaba el déficit público, sin que
existieran mecanismos que impidiesen o limitasen el financiamiento del gasto
fiscal, lo que provocaba procesos inflacionarios considerados normales. El rol de
financiamiento fiscal del Banco Central se explica por varias razones:

 La inexistencia de un mercado financiero consolidado que permitiera el

adecuado financiamiento de la economía.
 Restricciones para acceder al crédito externo.
 Políticas de desarrollo económico basadas en la redistribución del ingreso,
para fomentar la demanda interna y el crecimiento económico.

Las políticas económicas implementadas por la dictadura militar marcan un punto

de quiebre en la trayectoria de la autoridad monetaria chilena. La política
monetaria asume un rol de estabilización en el contexto de una economía abierta.
Se imponen criterios técnicos que miran como primer objetivo la estabilidad
monetaria. Desde el año 1974 se fijan límites a la emisión inorgánica de dinero
para controlar la inflación. Este año se redujo el déficit fiscal de un 23 % del PIB a
un 4 % del PIB. El Banco Central cerró una línea de crédito especial para las
empresas ese mismo año. Al mismo tiempo se fomentó la creación de un sistema
financiero y un mercado de capitales que reemplazara al Banco Central en su
función de financiar la economía nacional, se flexibilizó y rebajó la tasa de encaje y
se abrió la posibilidad de acceder a créditos externos, lo que trajo un flujo de
divisas al país. Se produjo una devaluación del peso que tenía por objeto fomentar
la actividad exportadora del país, considerada esencial en la estrategia de
crecimiento económico.

Progresivamente el Banco Central fue asumiendo un rol activo en el

establecimiento de las tasas de interés y en el control de la oferta monetaria, a
través de las operaciones de mercado abierto con los pagarés descontables del
BC. Hacia el año 1979 existía un tipo de cambio nominal fijo y una cuenta de
capitales abierta, por lo que en Chile se tenía un régimen monetario en que la
liquidez u oferta monetaria se regulaba automáticamente, a través de operaciones
de cambio de divisas. En 1982 la crisis financiera provocó la quiebra de la banca
privada y su necesaria intervención. Esto se hizo a través de una actuación del
Banco Central que rescató el sistema financiero asumiendo la deuda privada e
incurriendo en pérdidas de hasta un 40 % del PIB. Además se liberalizó el tipo de
cambio, lo que agudizó la crisis, al devaluarse el peso en hasta un 86% en junio
de 1982. La crisis fue superada a partir de la condonación de la deuda privada y
de la inyección de recursos en el sistema financiero, pero que no fue financiada
con mayor emisión, ya que eso provocaría inflación, sino que con la restricción del
gasto público, sin que hubiera un gran déficit fiscal.

Posteriormente la política monetaria continuó en el camino de mantener la

estabilidad de la moneda y el adecuado funcionamiento del sistema financiero.
Estos objetivos quedaron plasmados en la LOC del Banco Central N° 18.840 de
1989, que creó el estatuto orgánico actualmente vigente de nuestra autoridad
monetaria, que goza de autonomía constitucional, tal como dispone el artículo 108
CPR.

3. Características institucionales del Banco Central.

El BC es un órgano de naturaleza constitucional, definido por el artículo 108

CPR como un organismo autónomo, con patrimonio propio y de carácter técnico.
El artículo 1 de su LOC complementa esta definición señalando que el BCCH es
un organismo autónomo, de rango constitucional, de carácter técnico, con
personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida.

La manera más apropiada para sistematizar los distintos aspectos

institucionales del BCCh es mirar a la autoridad monetaria desde su característica
más relevante, que es la autonomía. Para ello, conviene distinguir entre autonomía
institucional, autonomía financiera y autonomía normativa.

3.1. La autonomía institucional:

La autonomía institucional del BC se refiere a sus principales aspectos orgánicos,

en cuanto a que se trata de un órgano de carácter técnico, dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propio, que tiene una duración indefinida. La personalidad
jurídica propia del BC lo distingue en primer lugar del fisco, ha sido definida en el
artículo 545 CC que dispone que “se llama PJ a una persona ficticia, capaz de
ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y
extrajudicialmente”. Siguiendo la clasificación tradicional de las PJ el BC es una
persona jurídica de Derecho Público

De manera coherente con una personalidad jurídica, la ley señala que el BC tiene
un patrimonio propio (atributo de la personalidad), esto es, una universalidad de
derecho o unidad abstracta, formada por los derechos y obligaciones
pertenecientes a una persona, que tienen generalmente un valor económico o
pecuniario. En consecuencia la ley previó que el BC tendría una PJ distinta de la
del fisco, por tratarse precisamente de un órgano constitucional autónomo. Para
poder operar en el tráfico jurídico se dotó al BC de un capital inicial, contemplando
el artículo 5 de su LO que éste será la suma de quinientos mil millones de pesos,
que podrá ser aumentado por acuerdo de la mayoría del total de los miembros del
Consejo del Banco, mediante la capitalización de reservas y ajustado por concepto
de corrección monetaria. Del mismo modo, el Banco, por acuerdo fundado de la
mayoría del total de los miembros del Consejo, podrá solicitar al Ministerio de
Hacienda, con cargo a los fondos que se consulten en la Ley de Presupuestos el
aumento de su capital o la entrega de aportes específicos a su patrimonio.

El carácter técnico del BC implica que la autoridad monetaria ha sido dotada de la

capacidad de establecer sus propios acuerdos y adoptar sus decisiones para le
ejercicio de sus funciones sin que interfiera otra autoridad, y sin que pueda
desviarse de su objeto institucional por consideraciones ajenas a las de orden
técnico. Como el BC no forma parte de la administración del Estado no se
encuentra sujeta a la fiscalización de la Contraloría General de la República, y en
su calidad de entidad bancaria tampoco está sujeta al control de la SBIF.

¿Cómo adopta sus decisiones el Banco Central?. El Consejo del Banco

Central.

La dirección y administración superior del Banco está a cargo del Consejo del BC,
al que corresponde ejercer las atribuciones y cumplir las funciones que la ley
encomienda a la autoridad monetaria nacional. Tal como lo dispone el artículo 10
de la Ley 18.840, este Consejo está formado por 5 miembros, designados por el
Presidente de la República, mediante decreto supremo expedido a través del
Ministerio de Hacienda, previo acuerdo del Senado. Esta fórmula de designación
persigue reflejar en la composición del Consejo cierta pluralidad en la visión de la
política monetaria que los miembros del Ejecutivo y de la Cámara Alta puedan
tener. Sin embargo, el período de 10 años por el cual son nombrados los
consejeros supera el período presidencial y parlamentario, con lo que se dan
ciertas garantías de autonomía a los miembros de este órgano rector.

El Presidente del Consejo y del Banco será nombrado por el Presidente de la

República de entre los miembros del Consejo y durará cinco años en este cargo,
pudiendo ser designado para nuevos períodos.

La remuneración de los miembros del Consejo es fijada cada dos años por el
Presidente de la República, de acuerdo a una propuesta que una comisión de tres
ex presidentes o vicepresidentes del BC le entregarán. Esta propuesta debe
formularse sobre la base de aquellas remuneraciones que, para los más altos
cargos ejecutivos, se encuentren vigentes en las empresas bancarias del sector
privado. (art 10)
El Presidente de la República, por causa justificada y previo consentimiento del
Senado, podrá remover a alguno o a la totalidad de los miembros del Consejo. La
remoción sólo podrá fundarse en la circunstancia de que el consejero afectado
hubiere votado favorablemente acuerdos del Banco que impliquen un grave y
manifiesto incumplimiento de su objeto establecido en el artículo 3 de la Ley
18.840, y siempre que dicho acuerdo haya sido la causa principal y directa de un
daño significativo a la economía del país. Los consejeros afectados por esta
medida podrán solicitar ser oídos por el Senado. La persona que haya sido
removida del cargo de consejero no podrá ser designada nuevamente en el cargo
durante 10 años.

Además de la remoción existe la destitución, contemplada en el artículo 16, en

virtud del cual el Presidente de la República podrá destituir al consejero que se
desempeñe como Presidente del Consejo, a petición fundada de a lo menos tres
de sus miembros, en razón de incumplimiento de las políticas adoptadas o de las
normas impartidas por el Consejo. En tal caso, la destitución deberá adoptarse
previo consentimiento del Senado, debiendo nombrarse a un nuevo miembro del
Consejo. La persona destituida no podrá ser nuevamente designada como
consejero del BC durante los siguientes 10 años.

El contenido de las decisiones:

Por lo demás debe destacarse que en su sistema de adopción de decisiones no se

admite injerencia externa alguna, debiendo prevalecer en todo evento el carácter
técnico de sus decisiones de política monetaria, de acuerdo a los objetivos que su
LOC le asigna, esto es, la estabilidad monetaria y el normal funcionamiento de los
pagos internos y externos. De hecho para la adopción de acuerdos sólo se
requiere de la mayoría de los asistentes al Consejo, salvo algunos casos en que
se requiere de una mayoría especial. En caso de empate, decidirá el voto del
presidente.

Suele señalarse que la obligación del órgano rector de la autoridad monetaria

nacional en cuanto a considerar en sus acuerdos la política económica general del
Gobierno, tal como lo dispone el art. 6 de la Ley 18.840 constituye un límite a su
autonomía. En todo caso, el alcance de esta obligación sólo corresponde
precisarla al propio Consejo, sin que sea admisible que se le imponga una
determinada decisión por parte del Ejecutivo, así que más bien se trata de una
prevención programática del legislador, que de un verdadero límite a la autonomía
del BC. Del mismo modo, la necesaria coordinación entre las medidas de política
económica y la política monetaria justifican que el art. 4 de la Leyn 18.840
disponga que el BC deberá informar al Presidente de la República y al Senado
respecto de las políticas y normas generales que dicte en el ejercicio de sus
atribuciones. Asimismo, esta norma dispone que deberá asesorar al Presidente de
la República cuando este lo solicite en todas aquellas materias que digan relación
con sus funciones.

También es considerada como límite a la autonomía del BC la participación con

derecho a voz en las sesiones del Consejo del Ministro de Hacienda, contemplada
en el artículo 19 de la LOCBC. Esta norma dispone que al Ministro se le
comunicará previamente y por escrito, toda citación a sesión del Consejo y la tabla
de asuntos a tratar. En caso de ausencia del Ministro, podrá asistir a las sesiones
del Consejo el Subsecretario del ramo con el objeto de informar a aquél de lo
tratado.

Una figura muy relevante de la LOCBC consiste en el derecho de propuesta que el

Ejecutivo tiene para lograr acuerdos en el BC. El citado artículo 19 dispone que el
Ministro podrá proponer al Consejo verbalmente o por escrito la adopción de
determinados acuerdos, debiendo dicho órgano tratar tales proposiciones en la
sesión siguiente. Otro derecho del Ejecutivo es el de suspensión de acuerdos,
contemplado en este mismo artículo que faculta al Ministro para suspender, en la
misma sesión a la que asista, la aplicación de cualquier acuerdo o resolución que
en ella adopte el Consejo por un plazo no superior a 15 días, contado desde la
fecha de la correspondiente sesión, salvo que la totalidad de los consejeros insista
en su aplicación, en cuyo caso no regirá la suspensión del mismo. Esta
disposición contempla además que en el evento de que se suspendiera la
aplicación de algún acuerdo o resolución del Consejo, el Ministro podrá requerir al
Presidente del Banco que convoque una sesión extraordinaria del Consejo con el
objeto de tratar la materia sujeta a la medida, en cuyo caso el Presidente no podrá
negarse a realizar la mencionada convocatoria.

La autonomía personal:

Finalmente, debemos apuntar que existe un estatuto de autonomía personal de los

miembros del Consejo del BC, que podemos clasificar en inhabilidades e
incompatibilidades establecidos en la Ley 18.840.

Las inhabilidades están contenidas en el artículo 13, que dispone que ningún
miembro del Consejo podrá intervenir ni votar en acuerdos que incidan en
operaciones de crédito, inversiones u otros negocios, en que él, su cónyuge, o sus
parientes hasta el tercer grado de consanguinidad o segundo de afinidad,
inclusive, tenga un interés de carácter patrimonial. No se entenderán
comprendidos en estas prohibiciones los acuerdos destinados a producir efectos
de carácter general. En caso de producirse alguna de las inhabilidades referidas
en este artículo, el consejero implicado no será considerado para los efectos de
determinar el quórum respectivo.

Las incompatibilidades están establecidas en el artículo 14, que dispone que la

calidad de consejero será incompatible con:

1. Todo caso o servicio, sea o no remunerado, que se preste en el sector privado,

salvo corporaciones y fundaciones sin fines de lucro en las que no reciban
remuneración.

2. Con todo empleo o servicio retribuido con fondos discales o municipales y con
las funciones, remuneradas o no, de consejero, director o trabajador de
instituciones públicas, incluyendo las empresas del Estado.

3. Con la participación en la propiedad de empresas bancarias, sociedades

financieras, cuando sus derechos sociales excedan del 1 % del capital de la
entidad.

Los miembros del Consejo, antes de asumir sus cargos, deberán presentar una
declaración jurada notarial acerca de su estado de situación patrimonial y la
circunstancia de no afectarles las incompatibilidades señaladas precedentemente.
También deberán realizar tal declaración al momento de dejar el cargo.

En caso de incurrir en alguna incompatibilidad, o realizar conductas que impliquen

un abuso de su calidad de consejero, con el objeto de obtener para sí o para
terceros beneficios directos o indirectos, podrá ser acusado ala Corte de
Apelaciones de Santiago, la que resolverá en sala y en única instancia si se ha
incurrido en infracción o abuso. Pueden presentar acusación el Presidente de la
República, el presidente del BC o dos consejeros. Si el fallo acoge la acusación el
consejero cesará inmediatamente en el ejercicio de sus funciones. La Corte
remitirá los antecedentes al tribunal competente, para hacer efectiva la
responsabilidad civil o penal, según corresponda. La persona destituida no podrá
ser designado nuevamente en el cargo.

3.2. La autonomía financiera:

a autonomía financiera dice relación con el funcionamiento y las operaciones que

el BC puede realizar, las que deben desarrollarse con total autonomía del fisco.
Sobre este punto el artículo 109 CPR dispone que el BC sólo podrá efectuar
operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas, y se le
prohíbe otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado,
sus organismos y empresas.

Recientemente se ha aprobado una reforma constitucional que admite

excepcionalmente que el BC compre bonos o instrumentos de deuda emitidos por
el Fisco, con lo cual se produce una excepción a la marcada autonomía de la
autoridad monetaria respecto del fisco. La ley 21.253 que contiene la citada
reforma agregó un inciso segundo nuevo al art. 109 CPTR que dispone:

 Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en

las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los
pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un
período determinado y vender, en el mercado secundario abierto,
instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo
establecido en su ley orgánica constitucional. (agregado por la Ley 21.253)

No obstante esta norma incorporada en la reciente reforma constitucional,

continúa vigente la disposición constitucional que impide el financiamiento de
gasto público por parte de la autoridad monetaria, ya que el actual inciso tercero
del art. 109 CPR, dispone que ningún gasto público o préstamo podrá financiarse
con créditos directos o indirectos del BC salvo que se presente el caso de guerra
exterior o peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, en cuyo
caso el BC podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades
públicas o privadas.

El artículo 27 dispone que el BC podrá otorgar financiamiento o refinanciamiento

sólo a las empresas y sociedades financieras. De manera alguna podrá otorgar a
ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o
empresas. Ningún gasto público p préstamo podrá financiarse con créditos
directos o indirectos del banco. Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro
de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional mediante oficio secreto, el
Banco podrá obtener, otorgar o financiar crédito al Estado y entidades públicas o
privadas.

La ley 21.265 modificó la LOC del Banco Central para permitir la entrada en
vigencia de la reforma constitucional recién señalada, e incorporó la siguiente
figura al art. 27:

 “Sin perjuicio de lo anterior, el Banco, en situaciones excepcionales y

transitorias determinadas por el Consejo mediante acuerdo fundado,
adoptado con el voto favorable de al menos cuatro consejeros, podrá,
cuando así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los
pagos internos y externos, comprar durante un período determinado en el
 mercado secundario abierto, para fines de provisión de liquidez,
instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. Además, para estos efectos,
se citará especialmente al Ministro de Hacienda a la sesión respectiva,
quien podrá ejercer las facultades establecidas en el artículo 19 de esta ley.
 Los instrumentos a que se refiere el inciso precedente serán enajenados
por el Banco en el mercado abierto, en la oportunidad y de acuerdo a los
términos y condiciones que el Consejo determine.

Además de lo previsto en este nuevo inciso del artículo 27, hay que mencionar
que el artículo 37 de la ley 18.840 dispone que el BC puede actuar como agente
fiscal en la contratación de créditos externos e internos y en aquellas operaciones
que sean compatibles con las finalidades del Banco, cuando el Ministro de
Hacienda lo solicite, para lo cual se requerirá del correspondiente decreto
supremo.

3.3. La autonomía normativa:

Finalmente, en lo que dice relación con la autonomía normativa de la autoridad

monetaria, debemos señalar que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3 de la
Ley 18.840, el BC cuenta con facultades para dictar normas en materia monetaria,
crediticia, financiera y de cambios internacionales. Las normas emanadas del BC
tienen la forma de acuerdos del Consejo, que se van incorporando a los
Compendios:

 Compendio de Normas Financieras.

 Compendio de Normas monetarias y financieras.
 Compendio de Normas de Cambios Internacionales.

Los acuerdos de carácter general y los que a juicio del Consejo o de alguno de
sus miembros requieran de conocimiento público deberán publicarse en el Diario
Oficial, tal como dispone el artículo 67, que enumera demás los casos en que
expresamente debe efectuarse tal publicación, como los acuerdos que fijan la tasa
de encaje, los acuerdos que regulen el sistema financiero y mercado de capitales,
los acuerdos que exijan que deba informarse por escrito al Banco acerca de la
realización de determinadas operaciones de cambios internacionales, los
acuerdos que dispongan que determinadas operaciones se realicen en el mercado
cambiario formal y los acuerdos que impongan restricciones a las operaciones de
cambios internacionales que se realicen en dicho mercado.

Por otra parte, tal como lo dispone el artículo 68, los acuerdos o resoluciones de
carácter particular del Consejo serán notificados al público mediante la inclusión
de un extracto de los mismos en una lista fijada, por lo menos, durante tres días
hábiles bancarios, dentro de la oficina principal del Banco en la ciudad de Santiago
y en sus sucursales, en un lugar al cual tenga acceso al público. Sin perjuicio de
este aviso, tales acuerdos deberán comunicarse al interesado, para cuyo efecto se
le enviará una carta certificada dirigida al domicilio que éste pueda tener registrado
en el banco.

Ya sea que se trate de normas de carácter general o particular, se trata de normas

obligatorias para sus destinatarios, y no existe a su respecto ningún control de
legalidad o constitucionalidad preventivo, ni por parte de la CGR u otro órgano.
Debe destacarse que para la aprobación de las normas del BC no se requiere el
concurso de ninguna autoridad del Estado y que el BC tiene la facultad exclusiva
para interpretar administrativamente sus acuerdos, reglamentos, órdenes e
instrucciones.

En lo que dice relación con la naturaleza jurídica de las normas del BC la doctrina
es unánime en señalar que se trata de actos emanados de la potestad normativa
de un ente autónomo, que tiene su fuente en el artículo 109 inciso final de la CPR
y en el artículo 3 de la ley 18.840.