DERECHO SOCIAL Y COMBATE A LA POBREZA EN MÉXICO:

LEYES, INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

José Luis Llaquet De Entrambasaguas

Universidad Loyola Andalucía

Federico Seyde Meléndez

Instituto Nacional de Administración Pública de México

El Estado mexicano contemporáneo hunde sus raíces históricas en un violento y prolongado

proceso revolucionario impulsado por tres grandes movimientos reivindicativos. El primero
de ellos movilizó a un amplio segmento de la burguesía con la pretensión de hacer efectivo el
orden republicano y liberal postulado en la Constitución de 1857. El segundo movilizó a
campesinos y comunidades indígenas para reivindicar la tenencia de la tierra. El tercero,
finalmente, tuvo por protagonistas a trabajadores industriales y mineros en su intento por
conquistar los derechos laborales básicos.
La síntesis de estos tres grandes movimientos reivindicativos, cuya confrontación abierta
originó la etapa más cruenta de la revolución mexicana, tuvo lugar en 1917 con la redacción
de una constitución híbrida que recuperaba el ideario liberal plasmado en la constitución de
1857 y, a la vez, introducía preceptos “revolucionarios” en materia agraria y laboral animados
por un claro imperativo de “justicia social”. En ese contexto, la pacificación del país fue
posible gracias a la síntesis que se logró alcanzar en la mencionada Constitución de 1917
tanto del ideario liberal como del ideario revolucionario. Fueron precisamente los preceptos
inspirados en la búsqueda de la justicia social los que habrían de otorgarle a la Constitución
de 1917 su especificidad histórica. Esta dimensión fuertemente social convirtió a dicho
documento en algo muy diferente de lo que hubiera supuesto la simple restauración de un
sistema liberal, tal como lo proyectaba la Constitución de 1857, y que no se llevó a término
como resultado de la dictadura de Porfirio Díaz.
Como resultado de lo anterior, se promulgó la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos el 5 de febrero de 1917. Esta constitución está dividida en tres partes.
Tiene una parte orgánica en la que se establecen los fundamentos del ordenamiento estatal,
republicano, democrático y federal, con una forma de gobierno presidencialista. Tiene,

1
igualmente, una parte dogmática sustentada en un sistema liberal de derechos humanos y que
está basado en los principios individuales de la libertad, la igualdad y la seguridad jurídica.
Finalmente, la tercera sección es la parte programática, y de ella emergen los derechos
sociales fundamentales del pueblo mexicano y con relación a la cual el Estado, más que
desempeñar el papel de garante, desempeña el papel de promotor activo.
El Estado, a través de sus instituciones de gobierno, ha asumido el compromiso histórico
de crear las condiciones estructurales necesarias para hacer posible la justicia social en
México. Precisamente como resultado de este compromiso han surgido y se han desarrollado
diferentes vertientes programáticas de acción gubernamental. Entre éstas destacan las
políticas de reforma agraria, de organización laboral y de seguridad social que surgieron
como consecuencia directa de la lucha revolucionaria y que se consolidaron en la década de
los años treinta. Estos derechos sociales se complementaron en décadas posteriores con
políticas de cobertura universal en materia de educación y salud. A partir de la década de los
ochenta se añadieron políticas que estaban estratégicamente orientadas a la protección de
comunidades indígenas y de grupos sociales en condiciones de pobreza extrema al estar
ubicados en regiones sumamente deprimidas en términos económicos.

El Derecho Social Mexicano

Mientras que la dimensión institucional de este amplio abanico de vertientes programáticas

de acción gubernamental incluye una gran variedad de dependencias y entidades cuya acción
abarca los tres órdenes o niveles de gobierno que caracterizan a la federación mexicana; la
dimensión jurídica incluye una compleja red de leyes, reglamentos y disposiciones
administrativas cuya integración sistémica configura lo que doctrinalmente se conoce como
“derecho social mexicano”. Dada la amplitud temática que resulta de la gran cantidad de
materias que contempla, es conveniente, para fines analíticos, dividir el derecho social
mexicano en tres grandes bloques.
El primero de ellos es el que tiene que ver con los derechos sociales “corporativos”. Son
aquellos que surgieron del movimiento revolucionario de 1910 y que se fundamentan en los
artículos 27 y 123 de la Constitución de 1917. Denominamos estos derechos como
“corporativos” en virtud de que pretenden lograr la inclusión política de los sectores
populares movilizados en el marco de la lucha revolucionaria. Estos sectores populares y, en
particular, los campesinos y los obreros organizados en grandes confederaciones de ligas

2
agrarias y uniones sindicales, se convirtieron en la base de la organización corporativa del
partido oficial que llevó a cabo el Presidente Lázaro Cárdenas en 1938.
El derecho agrario encontró su fundamento programático en los compromisos estatales
de combate al latifundismo, reparto agrario y protección de la pequeña propiedad rural
emanados del artículo 27 de la constitución y estaban destinados a crear las condiciones
básicas de justicia social en el campo mexicano. Por su parte, el derecho laboral hizo lo
propio en el texto del artículo 123, el cual estableció la obligación del Estado de equilibrar los
derechos del trabajo con los del capital mediante el establecimiento de la jornada laboral
máxima, el salario mínimo, el derecho de huelga, la participación de los trabajadores en las
utilidades de las empresas, y en los derechos de antigüedad, escalafón y ascenso.
El marco jurídico agrario y laboral (emanado de la Constitución de 1917 y estructurado a
lo largo del tiempo mediante la promulgación de diversas leyes reglamentarias de rango
federal) junto con el complejo andamiaje institucional a que dio lugar y que incluyó dos
secretarías de Estado y un conjunto importante de organismos públicos descentralizados y
órganos desconcentrados, brindó sustento por espacio de cinco décadas a una forma de
régimen político provisto de tres características fundamentales: [A] Una organización
corporativa del poder político basada en la adhesión del “campesinado revolucionario” y del
“movimiento obrero organizado” al Partido Revolucionario Institucional (PRI), en su carácter
de partido oficial o partido de gobierno; [B] Un discurso populista centrado en la orientación
nacionalista y “eminentemente social” del régimen político surgido de la Revolución
Mexicana, que habría de quedar plasmado no sólo en la retórica del partido y del gobierno,
sino en múltiples expresiones culturales emanadas de diversos sectores de la sociedad civil;
[C] Un modelo clientelista de distribución de la riqueza dentro del cual los sectores
“incorporados” (obreros, campesinos, sectores populares urbanos, burócratas y empresarios
mexicanos vinculados a la industria de la transformación) obtuvieron importantes beneficios
materiales (seguridad social, tierras de cultivo, contratación colectiva, plazas permanentes,
créditos subsidiados, apoyos y exenciones fiscales, contratos de obra pública y contratos de
prestación de servicios profesionales, etc.), a cambio de una “lealtad política” que habría de
traducirse en un continuo apoyo a las decisiones presidenciales y en una férrea disciplina
electoral en favor del partido oficial.
El segundo bloque temático tiene que ver con los derechos sociales de cobertura
universal cuya satisfacción fue posible gracias al éxito del modelo de industrialización de
“orientación interna” impulsado por el Estado mexicano a través del gobierno federal después
de la Segunda Guerra Mundial. A diferencia de los derechos “corporativos” previamente

3
referidos, estos derechos “universales” se encuentran dirigidos a la población en general y a
lo largo del tiempo han experimentado una importante expansión y profundización.
En una primera etapa el esfuerzo principal del gobierno federal estuvo centrado en
ampliar la cobertura de los derechos sociales básicos en materia educativa y sanitaria a fin de
hacerlos accesibles a la totalidad de la población mexicana y, en particular, a los sectores de
población ubicados en zonas rurales aisladas. A partir de la década de los setentas la acción
gubernamental se ha centrado en incrementar la calidad de los mencionados derechos sociales
mediante la creación de nuevas instituciones y mediante la implementación de diversos
programas de coordinación intergubernamental, desconcentración territorial y
descentralización administrativa. Junto con el derecho a la seguridad social de carácter
corporativo dirigida a obreros y burócratas organizados en grandes confederaciones
sindicales, estos derechos sociales de cobertura universal en materia educativa y sanitaria
originaron lo que podría considerarse como la versión mexicana del Estado del bienestar o
welfare state.
Finalmente, un tercer bloque temático incluye los derechos sociales que en este trabajo
denominamos “compensatorios”. Estos derechos surgen a finales del siglo pasado y, a
diferencia de los derechos corporativos y de cobertura universal anteriormente referidos,
tienen por titulares a grupos sociales cuya especificidad no deriva de su movilización y
participación política, sino de su particular situación social y económica. Dentro de estos
grupos sociales se encuentran las comunidades indígenas y diversos colectivos humanos,
tanto rurales como urbanos, ubicados en zonas definidas como de “atención prioritaria” en
virtud de los elevados índices de marginación y pobreza que registran. La satisfacción de
estos derechos sociales de carácter compensatorio reviste una profunda importancia en
términos estratégicos para la estabilidad y gobernabilidad del Estado mexicano y su
existencia es, en gran medida, resultado de las profundas contradicciones y asimetrías
provocadas por el modelo centralista y dependiente de desarrollo económico que ha
consolidado en México desde el siglo pasado.
Este modelo, tanto en su etapa sustitutiva de importaciones como en su etapa promotora
de exportaciones, ha contribuido a la configuración de una sociedad altamente heterogénea.
Así, coexisten grupos y regiones con unos índices de bienestar económico basados en
“ingresos medianos altos” e “ingresos altos”, según la clasificación de la OCDE, con otros
grupos y regiones que se encuentran en condiciones de marginación y pobreza equiparables a
las existentes en países con “ingresos medianos bajos” e incluso con “ingresos bajos”, de
conformidad con la clasificación actualmente vigente del Banco Mundial.

4
 En los párrafos siguientes haremos referencia a los grandes marcos normativos que dan
forma a cada uno de estos tres bloques temáticos, así como a las principales instituciones y
programas gubernamentales que SE derivan de los mismos. En el tema que abordamos en
este trabajo subyace, de forma implícita, una concepción orgánica acerca del derecho social
mexicano mediante la conexión indisoluble y dinámica existente entre las leyes, las
instituciones y las políticas públicas.
La Ley no sólo constituye los derechos sociales en México al conferir validez jurídica a
las diversas demandas y reivindicaciones que éstos implican, sino que también establece los
fundamentos institucionales y las grandes líneas programáticas a que habrán de sujetarse las
acciones gubernamentales destinadas a hacerlos efectivos. Los derechos sociales en México
son, en este sentido, inseparables de una concepción del Estado como estructura reguladora
de contradicciones y promotora de procesos de desarrollo. En México el desarrollo social,
incluyendo la erradicación de la pobreza extrema se concibe como un compromiso histórico
del Estado y no tanto como el resultado lógico de una economía de mercado inmersa en una
dinámica expansiva. Dicho con otras palabras, el desarrollo social se entiende como el
resultado de una voluntad política consagrada en el texto de la Ley, cuya ejecución depende
de una gran diversidad de instituciones gubernamentales y políticas públicas.

Reforma Agraria, Derechos Laborales y Seguridad Social

Los derechos sociales de carácter corporativo en materia agraria y laboral emanados del
contenido de los artículos 27 y 123 de la Constitución de 1917 han encontrado apoyo
normativo en diversas leyes reglamentarias de jurisdicción federal. Estas leyes no sólo han
precisado el contenido y alcance de estas “garantías sociales”1, sino también las bases
institucionales y programáticas de las acciones gubernamentales necesarias para conferirles
efectividad. El Código Agrario de 1934, la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971 y la Ley
Agraria, actualmente vigente, de 1992, de forma sucesiva, han regulado la materia agraria.
Por su parte, la materia laboral ha conocido dos Leyes Federales del Trabajo, la primera de
ellas promulgada en 1931 y la segunda promulgada en 1970 y reformada en 2012.
A partir de una concepción doctrinal basada en la tesis del “dominio eminente” del
1
Margarita Luna Ramos, Ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, define las “garantías sociales”
como aquellas “que la Constitución consagra para los integrantes de la clase campesina” y que se definen como
“sujetos de derecho agrario”; así como para “los miembros de la clase trabajadora, que son aquellos que se
encuentran en una especial relación jurídica frente a los llamados patrones, relación jurídica que el Estado tutela
mediante leyes y procedimientos especiales cuya violación supone, a su vez, la de las garantías de legalidad”.
(Luna Ramos, 2007).

5
Estado sobre el espacio territorial en que se encuentra asentado y que delimita su jurisdicción
en términos espaciales, el artículo 27 constitucional expresamente establece que, en el caso
de México, “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada”.
Este Dominium eminens otorga al Estado, de conformidad con el texto del artículo 27
constitucional, “el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público”, mediante el ejercicio de su potestad expropiatoria. Con base en esta
concepción de la propiedad territorial y del papel estatal en la definición y regulación de la
misma, el propio artículo 27 constitucional introdujo una vertiente programática de acción
gubernamental al establecer la necesidad de llevar a cabo “en los términos de la ley
reglamentaria” el “fraccionamiento de los latifundios” y la constitución de nuevos centros de
población agrícola mediante la dotación de las tierras y de las aguas “que les sean
indispensables”, así como mediante acciones encaminadas a lograr la “restitución” de las
tierras y aguas pertenecientes al patrimonio ancestral (demostrable mediante la exhibición de
“títulos primordiales”) de pueblos y comunidades indígenas afectados por los procesos de
desamortización de fincas rústicas y de expansión de las grandes haciendas llevados a cabo
durante la segunda mitad del siglo XIX y en el marco histórico de la dictadura porfiriana.
El resultado fue el desarrollo de un amplio programa de reforma agraria basado en
acciones de dotación, ampliación y restitución de tierras y aguas, en beneficio de campesinos
vinculados a dos formas colectivas de propiedad rural denominadas “ejido” y “comunidad”.
Arturo Warman2 señala en el documento corporativo de la FAO titulado “La Reforma Agraria
Mexicana: Una Visión de Largo Plazo”, que entre 1911 y 1992 el programa federal de
reforma agraria hizo posible la creación de más de 30,000 centros de población agrícola que
beneficiaron a más de tres millones de familias campesinas. Esta profunda transformación en
el sistema mexicano de propiedad rural abarcó una extensión superior a los 100 millones de
hectáreas, cifra equivalente a la mitad del territorio nacional y a dos terceras partes del total
de la propiedad rústica existente en el país.
En el año de 1992 se dio por concluido el proceso de “reparto agrario”, por lo que se
procedió a la reforma del artículo 27 de la constitución y a la promulgación de un nuevo
marco legislativo a nivel federal.
2
Arturo Warman, doctor en antropología social por la Universidad Iberoamericana, fue uno de los principales
arquitectos conceptuales de las reformas al marco legal agrario emprendidas a comienzos de la década de los
noventas. Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari ocupó el cargo de Procurador Agrario.

6
 A partir de 1992, el énfasis de la política gubernamental en materia agraria se desplaza
del fraccionamiento de los latifundios y reparto de tierras al ordenamiento territorial de la
propiedad rural (con la finalidad de corregir los “errores operativos” de la reforma agraria), a
la consolidación de la organización interna de ejidos y comunidades, a la incorporación legal
y ordenada de tierras de propiedad social al desarrollo urbano y, de manera fundamental, a la
promoción de asociaciones productivas entre ejidos, comunidades y empresas privadas.
Este cambio de orientación estratégica ha implicado cambios institucionales importantes,
así como el surgimiento de nuevas vertientes de política pública. La Secretaría de la Reforma
Agraria se ha transformado en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y se
han fortalecido las capacidades operativas del Registro Agrario Nacional, de los Tribunales
Agrarios y de la Procuraduría Agraria. Esta última institución es particularmente importante
ya que opera como un Ombudsman de los diversos sujetos comprendidos dentro del ámbito
de protección y tutela del derecho agrario. Este ámbito de protección incluye tanto a los
ejidos y comunidades en su carácter de personas morales o jurídicas, como a los ejidatarios y
comuneros en su carácter de personas físicas.
Por lo que se refiere a la materia laboral, el artículo 123 constitucional se apoya en una
concepción “tutelar” de la relación entre el Estado y los trabajadores que en gran medida es
consecuencia, como en el caso del programa previamente referido de reforma agraria, del
origen “revolucionario” del documento constitucional de 1917. Esta naturaleza tutelar
implica un compromiso del Estado para lograr, mediante el reconocimiento y la defensa de
los derechos laborales, la armonización de los derechos del trabajo con los del capital a fin de
conseguir el equilibrio entre los factores de la producción.
Con base en esta concepción tutelar la legislación federal en materia laboral iniciada en
1931 y ajustada en 1970, si bien establecía condiciones de trabajo favorables desde una
perspectiva individual, introducía principios de contratación colectiva que colocaban a los
sindicatos en una situación de absoluta dependencia con relación al Estado.
En su ensayo titulado “El Sistema Laboral en México” 3, Néstor de Buen señala que estos
principios que hicieron posible el sometimiento de los trabajadores a los “intereses del
gobierno” muy probablemente surgieron por influencia del Codice del Lavoro promulgado
por el Estado corporativo-fascista de Mussolini. como ocurrió en la Italia fascista, la
legislación federal mexicana en materia laboral facilitó la consolidación de un sistema de
control corporativo sobre el movimiento obrero, por la que el Estado, a través de una
3
Néstor de Buen. “El Sistema Laboral en México”. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
(Biblioteca Jurídica Virtual).

7
compleja red institucional que incluía al partido oficial, a las grandes confederaciones obreras
afiliadas a él y a la secretaría del trabajo y previsión social, tenía la última palabra sobre la
constitución, organización y reglamentación interna de los sindicatos, sobre su
reconocimiento oficial e, incluso, sobre la procedencia o improcedencia del ejercicio del
derecho de huelga por parte de los mismos.
Así como el programa federal de reforma agraria, junto con la compleja red institucional
que lo hizo posible, fue expresión programática del texto del artículo 27; la creación de una
red institucional de seguridad social dirigida a trabajadores y burócratas lo fue en el caso del
artículo 123 constitucional. Mientras que la fracción XXIX del apartado A (destinado a
regular los derechos laborales de los trabajadores del sector privado) establece que la Ley del
Seguro Social es de utilidad pública y “comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida,
de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería
y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no
asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”; la fracción IX del apartado B
(destinado a regular los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado), es aun
más explícita al establecer las bases mínimas a que habrá de sujetarse el régimen de
seguridad social de la burocracia. Particularmente importante con relación a los trabajadores
gubernamentales son los derechos de jubilación, maternidad, asistencia médica individual y
familiar, recreación vacacional, así como el establecimiento de un fondo nacional destinado a
proporcionar crédito barato para la adquisición de viviendas. Poderosas instituciones como el
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) destinadas a satisfacer, respectivamente, los
derechos que en materia de previsión social confiere la Ley a los trabajadores del sector
privado y del gobierno, son resultado directo de esta importante vertiente programática de
acción gubernamental. Con más de 16 millones de trabajadores afiliados, el IMSS es
actualmente la institución de seguridad social más grande de América Latina y, en conjunción
con el ISSSTE, configura una red de atención sanitaria que cubre a más de la mitad de la
población mexicana.
Particularmente importante, con relación a los trabajadores gubernamentales son los
derechos de jubilación, maternidad, asistencia médica individual y familiar, recreación
vacacional, así como el establecimiento de un fondo nacional destinado a proporcionar
crédito barato para la adquisición de viviendas.
Poderosas instituciones como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) están

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destinadas a satisfacer, respectivamente, los derechos que en materia de previsión social
confiere la Ley a los trabajadores del sector privado y del gobierno Y son consecuencia
directa de esta importante vertiente programática de acción gubernamental.
Con más de 16 millones de trabajadores afiliados, el IMSS es actualmente la institución
de seguridad social más grande de América Latina y, en conjunción con el ISSSTE, configura
una red de atención sanitaria que cubre a más de la mitad de la población mexicana.
Los procesos gubernamentales (legales, institucionales y programáticos) que otorgaron
concreción histórica a los derechos agrarios y laborales en México tuvieron una innegable
profundidad y magnitud. Tanto la reforma agraria como la expansión de la seguridad social
tuvieron, igualmente, un gran impacto en términos de cambio estructural.
La constitución y expansión de los derechos sociales corporativos no sólo tuvo un efecto
de la mayor importancia en términos de la consolidación del régimen político post-
revolucionario, sino que también resultó ser fundamental para el éxito de la estrategia de
desarrollo económico basada en la promoción de exportaciones agrícolas y en la sustitución
de importaciones industriales que el país siguió entre comienzos de la década de los cuarentas
y finales de la década de los ochentas.
De hecho puede argumentarse que el llamado “milagro mexicano” que hizo posible la
transformación estructural de un país predominantemente rural y agrícola en un país
predominantemente urbano e industrial en tan sólo cuatro décadas, fue posible gracias al
desarrollo de una “complementariedad estructural” entre los requerimientos reproductivos del
sistema político y del sistema económico. Mientras el sistema político fue capaz de ofrecer al
sistema económico un control efectivo sobre campesinos y trabajadores que resultó ser
fundamental para la rentabilidad del capital privado agrícola e industrial, el sistema
económico fue capaz de ofrecer al sistema político un largo periodo de expansión en el
proceso de generación de empleo y en la demanda urbana de productos agrícolas que resultó
ser fundamental en términos de legitimidad, estabilidad y gobernabilidad.

Educación Pública y Salubridad General

Además de los derechos sociales corporativos dirigidos a campesinos y obreros, el régimen

político surgido de la Revolución Mexicana elevó a rango constitucional LOS derechos
sociales básicos, dirigidos a la población mexicana en su conjunto. Los estos derechos
sociales de cobertura universal más importantes han sido, sin lugar a dudas, el derecho a la

9
educación y el derecho a la salud. Al igual que los derechos sociales de carácter corporativo,
los derechos sociales universales en materia educativa y sanitaria han implicado el despliegue
de una enérgica acción gubernamental basada en leyes, instituciones y políticas públicas
emanadas de los grandes compromisos programáticos asumidos por el Estado mexicano en el
texto constitucional de 1917.
En su artículo tercero la constitución proclama que la educación es un derecho universal,
al asentar que todo individuo tiene derecho recibirla. Esta afirmación se amplía en el artículo
segundo de la Ley General de Salud, en la que se establece que la educación, además de ser
universal, deberá ser “de calidad” y se concibe tanto como un “proceso permanente que
contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad”, como un “factor
determinante” para la adquisición de los conocimientos que hacen posible formar hombres y
mujeres “con sentido de solidaridad social”4.
Es importante mencionar que la definición conceptual de “educación” ha sido objeto de
acalorados debates ideológicos en México. En la década de los treinta se modificó el texto
constitucional que se limitaba a establecer la laicidad de la educación impartida en los
establecimientos oficiales, para introducir el concepto de “educación socialista”, entendida
como una educación impartida por el Estado que debería excluir toda doctrina religiosa, así
como combatir el fanatismo y los prejuicios, fomentando el racionalismo. Esta concepción
radical fue modificada en la década de los cuarenta, al sustituirse la referencia a la “educación
socialista” por la de una educación “laica, humanista, nacionalista y democrática”, que
ciertamente se encontraba más en sintonía con la ideología de los gobiernos de “Unidad
Nacional” surgidos después del sexenio de Lázaro Cárdenas.
Sin embargo la educación pública en México, más que un derecho social definido en
términos abstractos, ha sido fundamentalmente un programa de acción gubernamental cuyo
marco general de referencia emana de la Constitución de 1917 y cuyas grandes líneas de
ejecución se encuentran contenidas en el texto de la “Ley General de Educación”.
El carácter esencialmente programático de la educación en México queda claramente
reflejado en el texto del artículo tercero de la constitución al establecerse que el sistema
educativo público “será democrático, considerando a la democracia no solamente como una
estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el

4
El concepto de “solidaridad social” que, como finalidad del proceso educativo, se encuentra presente en el
texto de la Ley General de Educación de 1993, surgió en el contexto del proceso de “modernización”
institucional e ideológica del Estado mexicano iniciado por Carlos Salinas de Gortari a comienzos de la década
de los noventas y que terminaría formando parte de un proceso más amplio y profundo de transformación
democrática durante la administración de Ernesto Zedillo.

10
constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. De lo anterior se desprende
que se considera a la educación pública no solamente como la satisfacción de un derecho
social, sino como uno de los vectores fundamentales del desarrollo integral del país, en virtud
de su asociación con la definición “integral” de democracia propia del régimen político
surgido de la revolución mexicana.
En el marco de este particular contexto político, la educación pública, la justicia social y
la democracia integral se entienden como tres momentos o instancias interdependientes
dentro de un mismo proceso histórico. De hecho, durante décadas, el concepto de democracia
se asoció de manera más directa al desarrollo social y económico de los mexicanos que a la
existencia de un sistema electoral verdaderamente libre y abierto.
La Secretaría de Educación Pública (SEP), creada en 1921, es la institución encargada de
concretar los compromisos programáticos emanados del artículo tercero de la constitución y
de la “Ley General de Educación”. Entre otras atribuciones importantes la SEP determina
“para toda la República” los planes y programas de estudio para la educación preescolar,
primaria y secundaria; así como los planes y programas de estudio que deberán seguir las
escuelas para la formación, actualización, capacitación y superación profesional de los
maestros de educación básica. La SEP es una institución de grandes dimensiones que controla
y coordina los muchos órganos desconcentrados y organismos públicos que existen, además
de contar con una de las estructuras funcionariales y sindicales más grandes de América
Latina.
Aunque los avances logrados por el programa de educación pública en México son
innegables en materia cuantitativa o de cobertura, es un hecho que aún existen importantes
deficiencias en lo relativo a la calidad de los procesos de enseñanza-aprendizaje. Después de
haber transcurrido más de veinte años desde la finalización del proceso de descentralización
educativa mediante la firma del “Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica”
entre el gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y el Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educación (SNTE), aun existen importantes disparidades cualitativas
tanto entre entidades federativas como entre zonas rurales y urbanas.
Con los derechos sociales en materia de salud ha ocurrido algo semejante. Al igual que en
el caso de la educación, el texto constitucional, en su cuarto artículo, define la salud como un
derecho universal, al señalar que “toda persona tiene derecho a la protección de la salud” y, al
mismo tiempo, como una obligación programática del Estado al indicar que la “Ley definirá
las bases y modalidades” para el acceso de la población a los servicios de salud y para la
concurrencia de la federación y de las administraciones estatales en la prestación de los

11
mismos. La salubridad general es, por lo tanto, expresión de una política de Estado que, al
igual que en el caso de la educación pública, implica una coordinación intergubernamental
entre el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas.
Se puede, por lo tanto, argumentar que en México el Estado no sólo tiene la obligación de
proteger un bien jurídico de carácter social, la “salud de las personas”, sino que además tiene
la obligación de crear los fundamentos institucionales y programáticos de una “asistencia
sanitaria” efectiva, es decir, provista de suficiente cobertura y calidad en todo el territorio de
la República. El Estado, a través de sus diferentes órdenes o niveles de gobierno, asume una
serie de obligaciones positivas “de hacer” que emanan de la definición constitucional del
derecho a la salud no sólo como un derecho social de carácter universal, sino también como
una obligación programática del Estado con el desarrollo integral del pueblo mexicano.
La ley reglamentaria que desarrolla el mandato soberano contenido en el tercer párrafo
del artículo cuarto constitucional es la “Ley General de Salud”. Este instrumento normativo
se encuentra vigente desde el 7 de febrero de 1984, fecha en que fue publicado en el Diario
Oficial de la Federación, y desde entonces ha sido objeto de varias reformas. Además de
señalar que el derecho a la salud implica garantizar el bienestar físico y mental de las
personas “para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades”, así como “prolongar y
mejorar la calidad de la vida humana”; el artículo segundo de la “Ley General de Salud”
(LGS) establece la obligación gubernamental de proporcionar “los servicios de salud y
asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población” y de
elevar la calidad de los mismos mediante: [A] programas destinados a fomentar entre las
personas el conocimiento necesario para su “adecuado aprovechamiento y utilización”, y [B]
programas e instituciones destinados a desarrollar “la enseñanza y la investigación científica
y tecnológica”.
La ejecución de este amplio mandato constitucional ha supuesto la creación de un sistema
institucional integral a través del cual se diseñan, instrumentan y evalúan las políticas
públicas en materia de salud. El Título Segundo de la ley reglamentaria establece
textualmente que el “Sistema Nacional de Salud” ha sido constituido con la finalidad de “dar
cumplimiento al derecho a la protección de la salud” y está integrado por todas las
dependencias y entidades de la administración pública federal y estatal que prestan servicios
de salud, junto con personas físicas y morales pertenecientes al sector social y al sector
privado. La coordinación del sistema le corresponde al Poder Ejecutivo Federal a través de la
Secretaría de Salud. Ésta institución está encargada no sólo de coordinar el funcionamiento
de las diversas dependencias y entidades de la administración pública federal que prestan

12
servicios de salud, sino también de promover la participación de los sectores social y privado,
y definir las bases de coordinación intergubernamental a que habrán de sujetarse las
relaciones con las entidades federativas.
Con relación a este punto la LGS establece en su artículo noveno que “los gobiernos de
las entidades federativas coadyuvarán, en el ámbito de sus respectivas competencias y en los
términos de los acuerdos de coordinación que celebren con la Secretaría de Salud a la
consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. Con tal propósito, los
gobiernos de las entidades federativas planearán, organizarán y desarrollarán en sus
respectivas circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud, procurando su
participación programática en el Sistema Nacional de Salud”.
Si bien es un hecho que el Sistema Nacional de Salud ha representado un importante
avance en términos de coordinación interinstitucional e intergubernamental en beneficio de
una mayor cobertura y calidad de los servicios de salubridad general en México, no es posible
sostener que el país cuente en la actualidad con un sistema de asistencia sanitaria
verdaderamente “universal” como el existente en el Reino Unido, Alemania, España o
Canadá.
Como en el caso del sistema educativo, el sistema mexicano de salud pública aun
presenta importantes insuficiencias regionales, especialmente en lo relativo a la atención de
los sectores más desprotegidos y vulnerables de la población mexicana.

Comunidades Indígenas y Zonas de Atención Prioritaria

El mayor problema social de México es de carácter estructural y tiene que ver con la
existencia de una desigualdad multifactorial provista de profundas raíces históricas y que, en
palabras de Clara Jusidman5, “se manifiesta en condiciones, niveles y esperanzas de vida
fuertemente diferenciados entre personas y grupos de población, y determina trayectorias
laborales y educativas que profundizan estas distancias”. De acuerdo con esta autora, “un tipo
de desigualdad fundamental –que, además, es acumulativa de generación en generación– se
relaciona con la propiedad diferenciada de bienes y recursos para la producción o para la
obtención de rentas, tales como tierras, recursos naturales, de capital (inmuebles, equipo y
maquinaria) y recursos financieros”. Se trata de una desigualdad estructural emanada de un
sistema económico de perfiles oligopólicos que ha generado una enorme concentración del
5
Clara Jusidman es economista y fue Secretaria de Educación, Salud y Desarrollo Social del Gobierno del
Distrito Federal. Ha realizado estudios académicos sobre política social para el Banco Mundial y para El
Colegio de México.

13
ingreso y la riqueza (Jusidman, 2009).
Esta desigualdad adopta manifestaciones específicas tanto en términos étnicos como
territoriales. Las comunidades indígenas y ciertas poblaciones ubicadas en zonas
particularmente aisladas y deprimidas en términos económicos registran los mayores índices
de pobreza y, en virtud de ello, desde finales del siglo pasado el Estado mexicano ha
generado un marco legal, institucional y programático específico, dentro del cual los derechos
sociales asumen un carácter compensatorio. Estos derechos encuentran sustento en una
noción distributiva de justicia, en donde la igualdad de oportunidades inherente a toda
sociedad democrática solamente puede alcanzarse otorgando un tratamiento diferenciado o
específico a ciertos sectores sociales.
En este sentido, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha señalado que
igualar oportunidades requiere otorgar un tratamiento integral y diferenciado a “quienes son
distintos”. De ahí la necesidad de contar con derechos sociales y políticas públicas que
compensen la desigualdad de orígenes y trayectorias formativas y laborales que afectan a
determinados sectores de población (CEPAL 2000).
Detrás de estas argumentaciones se encuentra la idea fundamental de que, al ser en gran
medida resultado del funcionamiento de un modelo de formación de capital basado en
mercados dependientes y altamente asimétricos, la solución a los graves problemas de
exclusión social y marginación histórica que afecta a determinados colectivos en los países
latinoamericanos solamente puede darse mediante una enérgica acción del gobierno y de sus
aparatos. Esta acción, en el caso de México, encuentra fundamento normativo en la
Constitución de 1917 y en diversas leyes federales entre las cuales destacan por su
importancia la “Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas” y
la “Ley General de Desarrollo Social”.
La atención a las comunidades indígenas se tornó prioritaria y adquirió perfiles de
integralidad a partir de la década de los noventas como resultado del movimiento de
insurrección dirigido por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional en el Estado de
Chiapas. Aunque el movimiento armado fue rápidamente controlado por el ejército mexicano,
la insurrección de las comunidades indígenas puso de manifiesto ante la nación y el mundo
los graves problemas de marginación cultural y exclusión social y económica de las mismas.
Los acuerdos de San Andrés Larraínzar sobre derechos y cultura indígena de 1996 fueron
importantes precursores de las reformas constitucionales de 2001. Estas reformas afectaron el
texto de varios artículos de la Constitución de 1917 y sentaron las bases, junto con las
reformas al marco legal agrario operadas en 1992, de un nuevo marco jurídico para la

14
atención integral de las comunidades indígenas en México.
De conformidad con el texto reformado del artículo segundo de la constitución, las
comunidades indígenas se definen como aquellas unidades sociales, económicas y culturales
asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias con base en sus “usos y
costumbres”. Amparándose en esta definición, el Estado otorga a estas entidades un marco
constitucional de “autonomía” para, entre otras cosas, “decidir sus formas internas de
convivencia y organización social, económica, política y cultural”, y aplicar, dentro de los
límites del orden constitucional, “sus propios sistemas normativos en la regulación y solución
de sus conflictos internos”.
Basándose en el reconocimiento de esta especificidad y autonomía, el Estado mexicano
asume la obligación de promover, a través de sus tres niveles de gobierno, la “igualdad de
oportunidades de los indígenas”, estableciendo para ello las instituciones y las políticas
públicas que resulten necesarias para garantizar “la vigencia de sus derechos y el desarrollo
de sus pueblos y comunidades”.
Esta política de desarrollo en beneficio de las comunidades indígenas es de carácter
integral e implica, entre otras cosas, “impulsar el desarrollo regional” a fin de fortalecer las
economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos”; garantizar la cobertura
y calidad de la educación; “asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud”; y apoyar
mediante programas específicos las actividades productivas, el desarrollo sostenible de los
espacios territoriales y la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra.
En virtud del carácter integral de la política social dirigida a las comunidades indígenas,
así como de la participación en la misma de múltiples instituciones, el Ejecutivo Federal creó
en 2003 la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). Además de
diseñar y ejecutar políticas propias, esta institución tiene por finalidad apoyar, mediante
acciones de consulta, asesoría y evaluación, las políticas públicas que ejecutan diversas
dependencias y organismos del gobierno federal en beneficio de las comunidades indígenas.
Los derechos sociales de carácter compensatorio no solamente se encuentran dirigidos a
las comunidades indígenas sino también a otros colectivos humanos afectados por
condiciones de exclusión social y pobreza extrema. El propio artículo segundo de la
constitución establece en su último párrafo que, sin perjuicio de los derechos establecidos en
“favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable” tendrá “los
mismos derechos”.
La “Ley General de Desarrollo Social” (LGDS), publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 20 de enero de 2004, tiene por objeto proporcionar un marco jurídico general

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para la política social en México, con la finalidad de dotarla de la integralidad que demanda
la obligación estatal de “garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
Esta integralidad implica definir con precisión la competencia de los gobiernos
municipales, de las entidades federativas y de la federación, así como las bases para la
concertación de acciones con los sectores social y privado, mediante el establecimiento de un
Sistema Nacional de Desarrollo Social. En su artículo 38, la LGDS define el Sistema
Nacional de Desarrollo Social como “un mecanismo permanente de concurrencia,
colaboración, coordinación y concertación” de los tres órdenes de gobierno, y de los sectores
social y privado. El brazo ejecutivo de este sistema es una comisión nacional presidida por el
titular de la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal. SU instancia de control y
evaluación ES el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social. Esta última
institución es de particular importancia ya que a ella le corresponde establecer los
lineamientos y criterios para definir, identificar y medir la pobreza en México.
Uno de los objetivos fundamentales de la LGDS y del marco institucional y de
coordinación intergubernamental que acabamos de referir es el diseño e instrumentación de
programas gubernamentales y políticas públicas destinados a brindar atención a las
denominadas “Zonas de Atención Prioritaria”.
Bajo este concepto la LGDS, en su artículo 29, hace referencia a aquellas “áreas o
regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices
de pobreza y marginación social indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y
rezagos”. El artículo 30, por su parte, establece que el Poder Ejecutivo Federal “revisará
anualmente las zonas de atención prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de
resultados de los estudios de medición de la pobreza que emita el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social e informará a la Cámara de Diputados sobre su
modificación”.
Con base en esta información la Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto anual de
gastos federales, “hará la declaratoria de zonas de atención prioritaria”. Esta declaratoria
tendrá como efectos importantes: aumentar las asignaciones presupuestales en la región a fin
de incrementar el gasto social en “rubros deficitarios”; realizar obras prioritarias de
infraestructura; e introducir estímulos fiscales y programas de apoyo, financiamiento y
diversificación dirigidos a las actividades productivas provistas de mayor potencial en
términos de generación de empleo.
La definición de una región como “Zona de Atención Prioritaria” depende de los

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lineamientos y criterios para la medición de la pobreza que, con base en la información
generada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), establece
el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social. La LGDS reconoce como
indicadores importantes la renta per cápita, el rezago educativo, el acceso a los servicios de
salud, así como las condiciones generales en materia de alimentación, vivienda y vías de
comunicación. Para el 2015, las zonas declaradas como de atención prioritaria abarcan 1,080
municipios en el ámbito rural y 2,271 municipios en el ámbito urbano.

Conclusión

El objetivo de este trabajo ha sido proporcionar una visión de conjunto sobre el derecho
social mexicano a partir del establecimiento de una distinción conceptual entre derechos
corporativos, universales y compensatorios. Como se ha visto, cada uno de estos “derechos
sociales” encuentra fundamento normativo en la Constitución de 1917 y en diversas leyes
federales de carácter reglamentario, y deriva su concreción de mandatos programáticos
dirigidos al Estado y ejecutados por el gobierno a través de diversas instituciones y políticas
públicas.
A lo largo de este estudio hemos Intentado poner de manifiesto la complejidad e
importancia del derecho social en el seno de un Estado que, habiendo surgido de un proceso
revolucionario, ha hecho de su compromiso histórico con la “justicia social” uno de los ejes
fundamentales de su discurso de legitimidad.
Tanto los derechos corporativos dirigidos a campesinos y obreros organizados dentro del
paraguas institucional del PRI, como los derechos universales dirigidos a la totalidad de la
población, y los derechos compensatorios dirigidos a los sectores más empobrecidos y
marginados del país, han respondido en su génesis y evolución histórica a la necesidad de
preservar la estabilidad estructural del Estado mexicano.

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