Marco Normativo y Alcances de la

DESCENTRALIZACIÓN
MSc Yamila Osorio
I. ANTECEDENTES

Fuente: APOYO CONSULTORÍA

PRINCIPALES HITOS
• Tres últimas décadas: gobiernos centralizados y descentralizados.

• 1er Gobierno de Alan García: Conformación de 12 regiones.

Constitución de Gobiernos Regionales tipo parlamentarios.

• Década de los 90: Conformación de CTAR. Centralización. Politización.

• Inicios Siglo XXI: Relanzamiento del proceso de descentralización.

Predominio del discurso político reivindicatorio de las provincias.
II. DISEÑO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

ETAPA PREPARATORIA
Aprobación Leyes y Planes
P.E 3º ETAPA
Transferencia de
competencias sectoriales

1º ETAPA
Instalación de los Gores
4º ETAPA
Transferencia de
competencias salud y
educación
2º ETAPA
Consolidación del Proceso
de Regionalización (p.89)
 Línea del Tiempo del Marco Normativo

Fuente: Contraloría General de la República (2014)

REFORMA CONSTITUCIONAL: Ley Nº 27680

• Definición de la • Constitución, autonomía,

Descentralización competencias y recursos de los
(Art. 188 CPP)
Gobiernos Regionales
(Art. 191 – 194 CPP)
• División Territorial
(Art. 189 CPP) • Organización y Funciones de las
Municipalidades
(Art. 195-197 CPP)
• Conformación de Regiones
(Art. 190 CPP)
• Control y Fiscalización
(Art. 199 CPP)
 ElElPerú,
Perú,su
suvisión,
visión al
su2050, su yagenda
agenda 2030 y laestratégica
la planificación planificación
al estratégica
2050

Las personas alcanzan su potencial

Visión al
en igualdad de oportunidades y sin
discriminación para gozar de una Política General de
vida plena. Gobierno al 2021

2050 Gestión sostenible de la naturaleza y

medidas frente al cambio climático.
• Integridad y lucha contra
la corrupción.
• Fortalecimiento
Se aprobó por consenso la Visión del Perú al
2050, para guiar las acciones del Estado, la institucional para la
sociedad civil, academia, empresas y Desarrollo sostenible con empleo digno y en
organismos cooperantes para lograr una vida armonía con la naturaleza. gobernabilidad.
digna para todas las personas. • Crecimiento económico,
Orienta la formulación y actualización de equitativo, competitivo y
políticas y planes de todos los niveles de Sociedad democrática, pacífica, respetuosa de los derechos
gobierno y en todos los territorios. humanos y libre del temor y de la violencia.
sostenible.
Es la base de consenso para la formulación
• Desarrollo social y
del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, bienestar de la
que será presentado al Presidente del Consejo Estado moderno, eficiente, transparente y descentralizado que garantiza
de Ministros para su discusión y aprobación una sociedad justa e inclusiva, sin corrupción y sin dejar a nadie atrás. población.
en el Consejo de Ministros.
• Descentralización
Fuente: CEPLAN efectiva para el
desarrollo.
LEY DE ELECCIONES REGIONALES: Ley Nº 27683
• Periodicidad de las elecciones regionales.
• Autoridades objeto de elección:
Presidente, Vicepresidente y miembros Consejo Regional.

• Inscripción de los candidatos (requisitos e impedimentos, plazos de

renuncia, licencia).
*Deudores alimentarios, sentenciados por terrorismo,
corrupción.
• Tachas e impugnaciones.
LEY DE ELECCIONES REGIONALES: Ley Nº 27683
• Reformas en el tiempo:
• Elección de Consejeros Regionales: Desde 2009 es elegido
el más votado.

• De las cuotas de género a la paridad y alternancia:

Fórmula presidencial intercalada.
Lista Consejeros 50/50
20% jóvenes. 15% comunidades.

• Domicilio: Desde 2017. Nacimiento.

LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN: Ley Nº 27783
• Regulación de la descentralización y
los 3 niveles de gobierno.
*Finalidad: Desarrollo integral
*Principios: permanente,
dinámica, irreversible, gradual,
subsidiaria, etc.
*Objetivos: político, económico,
administrativo, social, ambiental.
• Autonomías de gobierno: política,
económica y administrativa.
• Creación del CND
• Participación Ciudadana
• Fiscalización y control
• Distribución de competencias:
exclusivas, compartidas y delegables.
*Principios: subsidiariedad,
selectividad, provisión,
concurrencia.
*Conflicto: Resuelve TC.
• Relaciones de gobierno
 COMPETENCIAS POR NIVELES DE GOBIERNO
Gobierno Nacional
Competencias Exclusivas Competencias Compartidas
Diseño de políticas nacionales y sectoriales

Defensa, seguridad nacional y Fuerzas Armadas

Orden interno, polícia nacional, de fronteras y
de prevención de delitos
Moneda, banca y seguros
Tributación y endeudamiento público nacional
Régimen de comercio y aranceles Previstas en la Ley Orgánica del Poder
Regulación y gestión de la marina mercante y la Ejecutivo y leyes especiales
aviación comercial
Regulación de los servicios públicos de su
responsabilidad
Regulación y gestión de infraestructura pública
de carácter nacional
Otras que señale la ley conforme a la
Constitución Política del Estado
Fuente: Ley de Bases de la Descentralización.
 Gobierno Regional
Competencias Exclusivas
Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los
programas socioeconómicos correspondientes
Formular y aprobar el plan de desarrollo regional
concertado con las municipalidades y la sociedad civil de
su región
Aprobar su organización interna y presupuesto
institucional
Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito
regional en proyectos de infraestructura vial, energética,
de comunicaciones, servicios básicos de ámbito regional
(..)
Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas,
corredores económicos y de ciudades intermedias.
(…)
Otras que se señale por ley expresa
Fuente: Ley de Bases de la Descentralización.
Competencias Compartidas
Educación
Salud pública
Promoción, gestión y regulación de actividades
económicas y productivas en su ámbito y nivel,
correspondientes a los sectores agricultura,
pesquería, industria, comercio, turismo, energía,
hidrocarburos, minas, transportes,
comunicaciones y medio ambiente
Gestión sostenible de los recursos naturales y
mejora de la calidad ambiental
Competitividad regional y la promoción de
empleo productivo en todos los niveles,
concertando los recursos públicos y privados
(…)
Otras que se asignen conforme a ley
 Gobierno Local
Competencias Exclusivas Competencias Compartidas
Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su
Educación
circunscripción y ejecutar los planes correspondientes

Normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento Salud pública

territorial y asentamientos humanos
Administrar y reglamentar los servicios públicos locales
destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter Cultura, turismo, recreación y deportes
local

Preservación y administración de las reservas y

Aprobar su organización interna y su presupuesto
áreas naturales protegidas locales, la defensa y
institucional
protección del ambiente

Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado

Seguridad ciudadana
de su comunidad
Conservación de monumentos arqueológicos e
Ejecutar y supervisar la obra pública de carácter local históricos
Transporte colectivo, circulación y tránsito
(…) urbano
Otros que deriven de sus propias atribuciones y que Vivienda y renovación urbana y otras que asigne
señale la ley la ley
Fuente: Ley de Bases de la Descentralización.
LEY DE DEMARCACIÓN Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL: Ley
Nº 27795
• Definiciones básicas, criterios técnicos
y procedimientos para el tratamiento
de demarcación territorial.
• COMPETENCIA P.E.: La demarcación,
el saneamiento de límites y la
organización racional del territorio de
la República.
• PLAZOS para terminar la delimitación
de las circunscripciones distritales,
provinciales y departamentales.
• REFERÉNDUM: Procedimiento para la
integración de regiones.
• Las provincias y distritos contiguos a
una futura región podrán cambiar de
circunscripción regional, en el mismo
procedimiento de consulta.
• Referéndum 2005:
69% votó en contra.
Sólo en Arequipa +50% votó SI.
 ALTERNATIVA PARA LA INTEGRACIÓN TERRITORIAL:
Las Mancomunidades
Ley de Mancomunidad Regional: Ley
Ley de Mancomunidad Municipal: Ley
Nº 29768.
Nº 29029.
Se constituye por el acuerdo de voluntades de
dos (2) o más municipalidades, colindantes o no,
que se unen para la prestación conjunta de
servicios y la ejecución de obras, promoviendo
el desarrollo local, la participación ciudadana y
la mejora de la calidad de los servicios a los
ciudadanos.
*Procedimiento de constitución, principios,
objetivos, incentivos.
Acuerdo voluntario de dos o más
gobiernos regionales que se unen para la
articulación de políticas públicas
nacionales, sectoriales, regionales y
locales, formulación y ejecución de planes,
programas y proyectos de inversión
interdepartamental, para garantizar la
prestación conjunta de servicios y bienes
públicos con enfoque de gestión
descentralizada, que promuevan la
integración, el desarrollo regional y la
participación de la sociedad, coadyuvando
al proceso de regionalización.
LEY ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES: Ley Nº 27867

• Regula: • Sistema de Acreditación

✓ Estructura, • Plan de Capacitación en
Gestión Pública
✓ Organización,
• Rectoría Sectorial Nacional
✓ Competencias y
• Mecanismos de
✓ Funciones de los Gob. Reg. sostenibilidad fiscal
• CCR
 LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES: Ley Nº 27972
• Ratifica la estructuración básica • Institucionalización
municipal: Participación Ciudadana.

✓Concejo Municipal: órgano ✓Consejos de Coordinación

normativo y fiscalizador
Local provincial y distrital.
✓Alcalde: órgano ejecutivo

• Precisa competencias municipales y

funciones generales y específicas,
de carácter exclusivo y compartido
según nivel de las municipalidades.
OTRAS LEYES 2003-2004
• Ley del Sistema de Acreditación
• Ley Marco del Presupuesto de los gobiernos regionales y
Participativo (Ley Nº 28056). locales (Ley Nº 28273).

• Ley de Promoción de la Inversión • Ley de Incentivos para la

Descentralizada (Ley Nº 28059) Integración y Conformación de
Regiones (Ley Nº 28274).
• D.L. Descentralización Fiscal (D.L.
955) • Ley canon (Ley Nº 27506).
LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO: Ley Nº 29158
• Principios y normas básicas de
organización, competencias y
funciones del Poder Ejecutivo.
• Ministerios diseñan, establecen,
ejecutan y supervisan políticas
nacionales y sectoriales,
asumiendo la rectoría respecto
de ellas.
• Comisiones Interministeriales
• Entidades desconcentradas del
PE:
✓Org. Públicos Ejecutores
✓Org. Públicos Especializados
• Creación de Sistemas:
✓Funcionales
✓Administrativos
MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN
ESTRUCTURA
Constitución Gobiernos
1
Regionales

Transferencia de
2 competencias a Gobiernos
COMPONENTES DE
LA REFORMA Regionales y Locales

3 Promoción mecanismos
participación ciudadana

Competencia exclusiva para

4 formular PDRC y PDLC
MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN
FINALIDAD
Reducir desigualdades
* regionales

Desarrollo homogéneo
* territorio nacional Mejorar prestación de
* servicios públicos

* Competitividad
* Desarrollo económico

“La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y

sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el
equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la
población” (LBD).
EL CRECIMIENTO INCLUSIVO SIGUE SIENDO UN DESAFÍO
La descentralización no ha generado los
Índice de Competitividad Regional 2020 - IPE resultados esperados
Comparación del Índice de Desarrollo Humano 2018

0.9

0.7
0.4

0.4 0.5

0.3

LIMA HUANCAVELICA USA HAITI

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2018; basado en Ganoza y Augusto (2021)

Fuente: Instituto Peruano de Economía

III. EVALUACIÓN Y APORTES PARA UN PROCESO INACABADO

DESCENTRALIZACIÓN
1 FISCAL

GOBERNANZA
2 MULTINIVEL
Gestión del servicio
civil

REFORMA
3 INSTITUCIONAL
Inversión pública
eficiente
1. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

➢“Si los gobiernos subnacionales han de llevar a cabo funciones

descentralizadas eficazmente requieren de una cantidad adecuada de
recursos – recaudados directamente y transferidos desde el gobierno
central – así como la autoridad para tomar decisiones sobre los gastos” –
(OCDE).
 Ingresos propios Vs Transferencias Intergubernamentales

Gobiernos Locales, 2015-2018 Gobiernos Regionales, 2015-2018

Fuente: MEF. Elaboración propia Fuente: MEF. Elaboración propia.

 Composición de las Transferencias Intergubernamentales en el
Presupuesto de los Gobiernos Sub-nacionales: El peso del Canon y Regalías
Mineras.
Gobiernos Locales, 2015-2018 Gobiernos Regionales, 2015-2018

35% 100%
8% 7% 7% 6%

30% 29% 29% 28% 29% 28%

27% 28%
25% 80%
25% 24% 35%
42% 42%
20% 20%
20% 18%
60% 63%
14%
15% 13% 8%
12%
8%
10% 9% 14%
6% 7% 40%
6% 6% 5%
4% 4% 4%
5%
1% 1% 1% 1%
50%
0% 16% 45%
20% 37%
2015 2016 2017 2018

RECURSOS ORDINARIOS RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE CREDITO 13%

DONACIONES Y TRANSFERENCIAS FONCOMUN 0%
PLAN DE INCENTIVOS A LA MEJORA DE LA GESTIÓN. MUNICIPAL CANON Y REGALÍAS 2015 2016 2017 2018

RENTA DE ADUANAS OPERACIONES OF ICIALES DE CRÉDITO DONACIONES Y TRANSFERENCIAS CANON Y REGALÍAS RENTA DE ADUANAS

Fuente: Elaborado con información del Portal de Fuente: Elaborado con información del Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y
Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas, extraída de https://apps5.mineco.gob.pe/transferencias/gr/default.aspx (Consultado 02/06/2020).
Finanzas, extraída de
https://apps5.mineco.gob.pe/transferencias/gl/default.aspx
(Consultado 02/06/2020).
 Distribución comparativa del Canon y Regalías Mineras entre
departamentos. Correlación con la pobreza.
Distribución per cápita promedio anual de canon y regalías Canon y regalías mineras e incidencia de pobreza por
mineras a los gobiernos sub-nacionales, por departamento, NBIs, a nivel departamental, 2015-2018
2015 – 2018 Departamento Asignación per cápita I ncidencia de pobreza - NBI s

01: AMAZONAS 0.00 35.35

02: ANCASH 732.39 14.93
03: APURIMAC 406.23 15.53
04: AREQUIPA 389.21 11.81
05: AYACUCHO 155.00 20.30
06: CAJAMARCA 205.06 21.39
07: PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO 8.00 9.59
08: CUSCO 1,440.46 18.64
09: HUANCAVELICA 376.72 20.91
10: HUANUCO 47.06 29.12
11: ICA 219.81 8.81
12: JUNIN 88.37 25.97
13: LA LIBERTAD 175.41 13.42
14: LAMBAYEQUE 0.00 14.21
15: LIMA 23.31 9.11
16. LORETO 106.62 55.62
17: MADRE DE DIOS 119.16 22.84
Fuente: Elaborado con información del Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y 18: MOQUEGUA 1,211.05 11.63
Finanzas, extraída de https://apps5.mineco.gob.pe/transferencias/gl/default.aspx (Consultado 02/06/2020). 19: PASCO 342.15 32.66
20: PIURA 186.45 26.97
*La correlación canon y regalías 21: PUNO 114.63 24.19
22: SAN MARTIN 2.48 34.16
mineras - pobreza no es 23: TACNA 612.04 8.78
estadísticamente significativa, en 24. TUMBES 537.35 25.59
25: UCAYALI 168.77 42.29
el período analizado. Fuente: Elaborado en base a información del INEI y MEF.
 ❑ Implementar mecanismos de compensación fiscal hacia los gobiernos
subnacionales menos beneficiados con la distribución del canon y
regalías mineras, considerando capacidad para administrar las
transferencias presupuestales.

❑ Creación de un fondo de estabilidad para equilibrar la naturaleza cíclica

del sistema de canon y regalías.
PROPUESTAS
❑ Fortalecer capacidades de distritos productores para mejorar la
ejecución del canon y regalías mineras. Monitoreo y acompañamiento
especial por parte del MEF.

❑ Adoptar modelo CONTRATO – PLAN colombiano: Definición de objetivos

estratégicos que deben realizarse con los recursos transferidos y los
resultados que se deberían lograr con dichas inversiones públicas.

❑ Implementar reportes oficiales anuales del gobierno sobre el destino de

recursos canon y regalías.
2. GOBERNANZA MULTINIVEL “Relaciones Intergubernamentales”

➢ Desarrollo de acciones conjuntas en los territorios para la

implementación de políticas, estrategias o intervenciones nacionales
priorizadas en el marco del proceso de descentralización
 • PCM 5 MINISTROS
COMITÉ DIRECTIVO • ANGR AMPE
CONSEJO DE • REMURPE RENAMA
COORDINACIÓN
INTERGUBERNAMENTAL

INSTANCIAS OPERATIVAS • GORE EJECUTIVO

• MUNI EJECUTIVO
• MANCOMUNIDADES

COMISIONES • SALUD
INTERGUBERNAMENTALES • EDUCACIÓN
SECTORIALES • TRABAJO
 ❑ Fortalecer Centro de Gobierno de la PCM

❑ De la Secretaría de Descentralización a Viceministerio de la Descentralización de

la PCM, para:

➢ Asegurar funcionamiento del CCI, y ampliar la conformación de las

comisiones intergubernamentales sectoriales a otros ministerios.
➢ Implementar un procedimiento de determinación de la capacidad de
PROPUESTAS gestión efectiva de los gobiernos subnacionales para el cumplimiento
de las competencias transferidas.
➢ Fijar un plazo para el logro de estándares determinados en la provisión
de servicios relacionados a sus competencias con posibilidad de
recentralizar u otorgar incentivos fiscales como reconocimiento al
desempeño.
➢ Eliminar toda coincidencia, duplicidad y defectos a fin de lograr mayor
claridad, transparencia y rendición de cuentas para la descentralización.
➢ Finalizar la definición de los roles y responsabilidades de los gobiernos
nacionales, regionales y locales.
➢ Informe Anual de Descentralización con indicadores de desempeño
sobre la descentralización y sobre el impacto de ésta en la mejora de
estándares y la calidad de los servicios
3. APOYO INSTITUCIONAL
3.1. GESTIÓN DEL SERVICIO CIVIL
➢ No se puede juzgar la contribución de la
SERVIR descentralización a un país si no se han
otorgado primero las capacidades para
que ésta se implemente.
Profesionalizar el servicio civil en todos
los niveles de gobierno ➢ Un servicio civil profesional y estable es
fundamental para el desempeño del
gobierno en todas sus áreas.

• Mérito ➢ Las políticas y procesos de la gestión del

• Profesionalismo servicio civil pueden afectar fuertemente la
• Estabilidad
• Continuidad del personal capacidad de un país para lograr los
objetivos estratégicos, y mejorar la entrega
❖ DATO: 494/2000 entidades se de servicios a los ciudadanos.
encuentran en tránsito al régimen del
servicio civil (inc. Municipalidades)
 3.2. INVERSIÓN PÚBLICA EFICIENTE
Atrasos en las inversiones en GSN, 2019. (Var. % adjudicación
Inversión del sector público ejecutada (eje izq. S/ Buena Pro)
millones) y porcentaje de ejecución (eje der.)1/2/
35,000 90%
17,054 17,105
8,855
11,225 8,587
30,000 13,950 80%
10,735 12,887
8,892
25,000
10,889 78% 25,358 70%
11,278
20,000
60%

15,000 11,817

50%
10,000 7,611 47%

40%
5,000

0 30%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Gobierno nacional Gobierno local Gobierno regional % ejecución

1/ Al 15 de diciembre de 2020.
2/ Los números encima de las barras corresponden al monto no ejecutado por año.

Fuente: SIAF-MEF. Elaborado por: CPC

❖ DATO: En 2019 no se ejecutó un

monto equivalente al 2,2% del
PBI
 ❑ Agilizar el tránsito de las instituciones públicas a SERVIR.

❑ Diagnóstico y evaluación de conocimientos e implementación de un

plan sostenible de capacitación y desarrollo de capacidades que
PROPUESTAS reduzca las brechas de conocimientos.

❑ Reforma de la ley de contrataciones públicas.

❑ Utilizar mecanismos distintos a la Ley de Contrataciones que

incorporen las mejores prácticas internacionales para las obras de gran
envergadura.

➢ Mecanismo de Gobierno a Gobierno

➢ Los Proyectos Especiales de Inversión Pública (PEIP).