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COMENTARIOS A LA LEY ORGNICA DE

GOBIERNOS REGIONALES

DERECHO REGIONAL
VOLUMEN II

Adolfo Cspedes Zavaleta

Lima, 2008

Dedicado a todos aquellos investigadores y estudiosos de la


descentralizacin a nivel Iberoamericano

PRLOGO de Jaime Rodrguez-Arana

Es muy grato para m redactar este prlogo a un nuevo libro de Adolfo


Cspedes Zavaleta. Primero, porque conozco personalmente al autor y su obra
me merece todo respeto intelectual; segundo, porque se trata de un tema de
gran actualidad en la llamada reforma del Estado; y, tercero, porque siempre he
profesado una especial devocin a la cuestin de las autonomas como
presupuesto poltico para el desarrollo de los pueblos y de las personas que los
componen.
El Per es un pas que cada vez conozco mejor. No slo he estado en
Lima. He tenido ya la ocasin de visitar diversas Universidades del norte y del
sur y la verdad es que cada vez me encuentro ms a gusto con los peruanos y
aprecio mejor su gran y rico territorio. Por eso, prologar una obra de un profesor
del Per es una manera, tambin, de conocer mejor la realidad normativa y
cientfica de un tema de gran calado que, si no me equivoco, est llamado a
tener, en parte ya lo tiene, una gran futuro en los prximos aos si es que se
maneja con generosidad, sentido de Estado y, sobre todo, con un determinante
compromiso con todos los peruanos, especialmente con los ms desfavorecidos.
La obra que el lector tiene en sus manos es el segundo volumen del
Derecho Regional elaborada por el profesor Cspedes. Por tanto, se trata de
una nueva reflexin sobre la descentralizacin, ahora sobre la base de unos
atinados Comentarios a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, norma que
constituye el fundamento normativo que, a partir de la Constitucin, ha de
permitir que los Gobiernos Regionales puedan ser esas instancias de gobierno y
administracin de asuntos pblicas que hagan posible el ejercicio de la libertad
solidaria de todos los peruanos.
En efecto, como seala Adolfo Cspedes Zavaleta, la descentralizacin
no es un fin en si misma. Es un instrumento al servicio de la mejora de las
condiciones de vida de los ciudadanos. Esta es una reflexin que juzgo de gran
relevancia porque las autonomas, la descentralizacin poltica no constituye un
dogma, es una propiedad del buen gobierno siempre que, de hecho, su
implantacin est presidida por un proceso de acercamiento del poder al pueblo
en un contexto, insisto, de mejora permanente e integral de las condiciones de
vida de los ciudadanos. Recuerdo, al hilo de esta consideracin, un interesante
debate en el seno de la comisin de expertos en administracin pblica de
Naciones Unidas, del que form parte entre los aos 2002 y 2006, acerca de si
la descentralizacin deba o no aconsejarse en un determinado problema de
orden colectivo en un determinado pas. Mientras que algunos de los miembros
de la comisin sealaban que la descentralizacin siempre y en todo lugar
resuelve todos los problemas, otros, entre los que me encuentro, argumentaron

que efectivamente la descentralizacin es una poltica pblica que de entrada


facilita la participacin y el mejor conocimiento de los problemas que hayan de
resolverse, pero que no tiene efecto taumatrgico porque ha de proyectarse
sobre realidades que no son iguales en todos los pases y que, en todo caso,
han de facilitar su adaptacin al terreno y su compromiso con la mejora
permanente e integral de las condiciones de vida de todos los ciudadanos sin
excepcin.
La descentralizacin, como poltica pblica diseada al servicio de los
ciudadanos es una consecuencia de entender el poder pblico de manera
abierta. Es ms, cuando se es consciente de que el poder es de titularidad
ciudadana y los polticos y funcionarios no son ms, ni menos, que
administradores temporales y provisionales de intereses pblicos del pueblo,
entonces la necesidad de gestionar mejor ese poder delegado al pueblo es una
exigencia ineludible. Y para gestionar mejor es menester conocer mejor la
realidad y las circunstancias que rodean a los problemas colectivos que aquejan
a los ciudadanos. Lo que ciertamente avala la cercana del poder con las
personas en aplicacin del famoso principio de subsidiariedad. Principio que
postula que las instituciones polticas ms prximas a los ciudadanos sean las
que dispongan de los medios y funciones precisos para gobernar estos espacios
territoriales, siempre que se demuestre que desde ese nivel se atienden mejor
los asuntos pblicos que conciernen a los ciudadanos.
La descentralizacin como tcnica, como mtodo o como poltica se
justifica siempre que, en efecto, se demuestre que de esta manera se va a
satisfacer mejor el inters pblico. En ocasiones, existen asuntos pblicos, como
puede ser el urbanismo, que se ha demostrado que ciertas decisiones es mejor
que estn residenciadas en el escaln local y otras en el nivel autonmico.
La experiencia espaola, treinta aos despus, demuestra que el
denominado Estado de las Autonomas ha sido un gran xito. Primero porque en
poco tiempo hemos sido capaces de levantar un edificio institucional pensado,
en trminos generales, para atender mejor los asuntos pblicos de la
ciudadana. Segundo, porque el proceso se inspir en la voluntariedad y en la
gradualidad, en el marco de una marcada voluntad poltica favorable. Y, tercero,
porque el modelo, que ahora reclama importantes reformas, requiere del
acuerdo y del entendimiento de los principales partidos polticos.
En efecto, en el modelo espaol de descentralizacin poltica y territorial
es imprescindible el concurso de las principales fuerzas polticas pues se trata
de una cuestin de Estado que no admite visiones unilaterales o partidarias. A
veces, es verdad, se producen, pero entonces el camino deja de ser andadero y,
tarde o temprano, ha de regresarse al ambiente de acuerdo que nunca debi
perderse.
En el libro de Adolfo Cspedes Zavaleta, el lector va encontrar una
exposicin sistemtica y comentada de los artculos de la principal ley de la
descentralizacin regional en Per. Es un libro de lectura fcil, con anlisis
razonados que, estoy seguro, va a contribuir de una manera muy especial al
estudio y desarrollo del propio proceso descentralizador en el Per.

Ojal que dentro de unos aos el Per tenga un rgimen de


descentralizacin bien anclado, bien slido, bien fundado. Que ello sea as
depende, en buena medida, de que se sigan los consejos de un profesor de
derecho administrativo que, adems, labora en un Gobierno Regional como es el
de Callao. Por eso, el libro del profesor Cspedes tiene tanta trascendencia,
porque est escrito por un acadmico que contempla la realidad, que trabaja
sobre la realidad y sabe que las normas jurdicas, sobre todo las del derecho
Pblico, han de ordenar razonablemente el poder para un mejor ejercicio de las
libertades por parte de los ciudadanos.

Jaime Rodrguez-Arana1
Julio de 2008, La Corua, Espaa

Jaime Rodrguez-Arana es Doctor en Derecho, Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho


Administrativo y Catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad de La Corua. Presidela Seccin
Espaola del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y es vicepresidente de la Asociacin
Internacional de Metodologa Jurdica. Pertenece al Consejo de Expertos en Administraciones Publicas de
Naciones Unidas.Es miembro de los Consejos Editoriales de las revistas Actualidad Administrativa, Nueva
Revista, Revista Argentina de Polticas Publicas, Tributos Locales, Revista de Pensamiento
Iberoamericano, Revista de Estudios Locales y Cuadernos de Derecho Local. Ha sido Diputado nacional
por la Provincia de La Corua, Subsecretario del Ministerio de Administraciones Publicas, Director del
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Presidente de la Fundacin Instituto Internacional de
Administracin Publica, Director de la Escuela Gallega de Administracin Publica, Magistrado suplente del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, entre otros cargos de importancia. Es miembro honorario de la
Fundacin Bonaerense de Ciencias Administrativas y autor de libros de Derecho Publico y Ciencia Poltica,
entre los que destacan: "Principios de tica Publica", "Estudios de Derecho Local", "Comunitarismo, tica y
solidaridad", "Por qu el centro?", "Cuestiones de tica Social", "Derecho Administrativo y Constitucin",
"Autonomas y nacionalismo, "La suspensin del acto administrativo" y "La privatizacin de la Empresa
Pblica".

PRLOGO de Franz Barrios

La investigacin comparada en torno a la descentralizacin se ha visto


perjudicada por la ausencia de formatos estables de interpretacin normativa de
los distintos pases. Es cierto que actualmente se puede tener acceso
electrnico a las normas descentralizadoras de los distintos pases, muchas
veces de forma prcticamente completa. El problema aparece cuando cualquier
interesado en descentralizacin comparada, al desgranar los diversos artculos
de pases diversos, acaba inevitablemente confrontado con la duda sobre lo que
esos artculos realmente significan.
Cuando el Art. 278 de la Constitucin del Ecuador sostiene que los
gobiernos seccionales autnomos tienen facultad de legislar: es legislar un
sinnimo de normar o se trata, en realidad, de un decir para denotar
simplemente un poder reglamentario? Es cierto que una lectura integral de la
Constitucin ecuatoriana puede dar muchas pistas sobre cmo interpretar el
trmino legislar del Art. 278. Tambin es cierto que una revisin de la
produccin acadmica ecuatoriana probablemente ofrecera adicionales
reflexiones al respecto, del mismo modo que lo hara un trabajo de anlisis de
otras normas o de la decisiones del rgano de control constitucional de dicho
pas. Pero eso no sustituir algo que no es muy comn en nuestros pases y es
la tradicin del comentario crtico, exegtico y sistemtico de un cuerpo
normativo, o sea, aplicando el anlisis contextual, histrico, doctrinal y
coyuntural de cada artculo de una norma.
El trabajo de comentario crtico de un cuerpo normativo partiendo de sus
piezas ms pequeas o artculos hasta alcanzar un conjunto compacto de
disposiciones, obliga a cualquier autor a una revisin de antecedentes,
jurisprudencia, entorno poltico detrs de las normas, a la contrastacin con la
realidad de aplicacin en el pas y, con suerte, a una referencia a experiencias
del derecho internacional comparado.
La obra Comentario a la ley orgnica de gobiernos Regionales del Per,
de Adolfo Cspedes es un ave rara pues nos propone justamente un ejemplo
inesperado, pero no por ello menos robusto de comentario crtico exegtico de
un cuerpo normativo fundamental para el Per y, como veremos luego, ms all
de esas fronteras. Llena pues un vaco.
Adolfo Cspedes desmenuza atentamente cada artculo desplegando con
persistencia una batera apreciable de fuentes doctrinales nacionales y, lo que
es ms refrescante, de parmetros internacionales de anlisis. Como si mirar
ms all del ombligo no fuera suficiente, el autor tampoco ha rehuido la tarea de
insertar sus crticas pero desde esquemas tericos propios y recuperando,
cuando es posible, datos de la aplicacin concreta de la ley analizada. Tampoco
ha escapado a la polmica con otros autores que defienden conclusiones
divergentes precautelando siempre que los argumentos y respaldos primen.

Se trata pues con razn de un comentario crtico, no de una mera


descripcin fra de artculos con alguna que otra referencia disimulada. Como el
autor hilvana los artculos dentro de una red de vnculos contextuales sin dejar
de apoyarse en el dogma, es una exgesis slida. Adicionalmente, su
preocupacin por el referente internacional torna la obra en una pieza
sofisticada. Una primera virtud del trabajo de Adolfo Cspedes es pues achicar
la orfandad cognitiva de propios y extraos abriendo la opcin de conocer ms y
mejor el Per y su proceso descentralizador tanto desde dentro como desde el
prisma comparado.
Un segundo elemento que llama la atencin es que el autor haya
escogido precisamente el tema regional. Los pases latinoamericanos, durante
muchos aos, han estado seducidos por el nivel local. Por eso es que no
sorprenden los contra-movimientos de diseo constitucional o legal comparado
tratando de moderar ese sesgo municipalista de los 90. Entre los intentos de
superar el localismo esta el potenciamiento paradigmtico del departamento en
Colombia durante la gran reforma constitucional de 1991 y ni que decir del
proceso boliviano que ha puesto en jaque ms de 180 aos de repblica por la
irrupcin del nivel intermedio a pesar de la meritoria aunque tambin fanatizada
reforma municipal de 1994.
Ahora bien, dedicarse al meso o nivel intermedio de un pas es un desafo
mucho ms complejo del usual, pues exige una serie de parmetros y referentes
conceptuales esquivos si se considera las cantidades navegables de tinta
dedicada al anlisis de municipios o del Estado central. No hay que olvidar
tampoco que sobre las espaldas del analista abordando el tema del meso
presiona toda la emotividad que reclama el principio de subsidiariedad que,
muchas veces, lo que ha hecho lamentablemente, es reforzar el sesgo localista.
No es que el principio clsico de subsidiariedad niegue lo regional, pero es
frecuente que lo postule como una suerte de mal menor por la imposibilidad de
no haber podido apretar todo lo que era posible en lo ms local. Bajo esas
condiciones, lo regional aparece entonces como un subproducto fatal y no como
una escala con identidad propia.
Asumir una posicin crtica sobre el sesgo localista no es polticamente
correcto debido a que es natural que cualquier estrategia municipalizante se
venda frecuentemente como va regia para el logro de valores antiestatales,
democratizantes y participativos. En fin, todas estas presiones tcnicas y
anmicas deben ser desmontadas para enfocar la realidad territorial de un pas
con ms equilibrio. La recompensa es alentadora pues cuando el anlisis del
meso se aplica convenientemente, se abre el camino a un enfoque que
descubra genuinamente y no slo en el discurso la rica dinmica vertical
territorial en toda su complejidad, no reducida a la pugna entre municipios y los
ministerios de la capital.
Se suma a lo anterior el hecho que para el analista extranjero, el caso
regional peruano es enigmtico. Departamentos que son llamados regiones,
pero en realidad deberan haberse unido para serlo? El trabajo que tenemos en
las manos contribuye a descifrar mejor esto, que para el peruano probablemente

es obvio, pero para el debate internacional es un misterio. Al mismo tiempo, la


habilidad del autor para develar los detalles ntimos de la dinmica de terreno en
el Per de las regiones, har que este trabajo sea un referente inescapable para
la profundizacin del debate crtico y doctrinal sobre lo regional en el contexto
peruano de descentralizacin.
Un tercer elemento que vale la pena destacar es que el autor se mueve
preocupado por fructificar una cierta matriz conceptual propia que uno podr
compartir o no pero que le otorga al trayecto analtico recorrido por el autor, un
perfil terico-propositivo saludablemente ambicioso. Entonces resulta que los
artculos que van pasando revisin acaban siendo permanentemente sometidos
a un contraste, no slo con lo autctono o lo comparado, sino con unos tipos
ideales de diseo institucional que el mismo autor produce. La obra no es pues
un trabajo de mera dogmtica que se auto justifica, sino un ensayo por alimentar
con una propia visin de la configuracin territorial del Estado peruano, la
comprensin de una norma sustantiva como la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.
Un cuarto elemento radica en que una empresa de anlisis sobre un
cuerpo normativo sobre descentralizacin que no es especficamente sectorial
reclamar, tarde o temprano, la difcil tarea de saber abordar varios temas
incluidos por supuesto los sectoriales sin dejar de garantizar una tensin
mnima de credibilidad a pesar de abarcar tal diversidad de tpicos. Comentar
una norma de descentralizacin como esta Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales no es como comentar una ley sectorial clsica de agua, fomento
industrial o educacin. Es comentar sobre todas estas cosas y mucho ms.
Adolfo Cspedes emprende ese viaje entre tantos asteroides y sale, me parece,
airoso. El especialista peruano en educacin o aquel dedicado slo a las
finanzas subnacionales peruanas probablemente sea menos benevolente en
esta valoracin, pero tendr que recordar que el esfuerzo del autor no ha sido
agotar temas especialsimos o pretender saber ms que el especialista sectorial.
La meta ha sido ms bien la integracin de varios temas en un sistema de
territorializacin estatal ms o menos panormico, con la escala regional como
pivote.
No puedo dejar de decir un par de cosas en relacin a la virtud ms sutil
de la obra de Adolfo Cspedes y que puede resumirse en su efecto polemista y
de agendamiento investigativo para el futuro mediato. Resulta que el producto,
adems de las potencialidades resumidamente destacadas en las lneas
precedentes, coloca sobre la mesa unos problemas sensibles y de difcil
resolucin. Es posible que el autor en su obra no los resuelva, o ni siquiera haya
pretendido hacerlo o, de haberlo aspirado, lo haya hecho de una forma que no
concuerde con lo que otros pudieran decir al respecto. En todo caso, deja una
agenda de debate e investigacin que ser sin dudas materia de
argumentaciones y debates futuros, no slo en el Per sino en Latinoamrica.
Por un lado est el tema regional mismo. Siempre tuve la impresin, por
supuesto corregible desde los que conocen mejor el proceso, que el intento
peruano de regionalizacin fracasara por haber confundido ordenamiento
espacial con ordenamiento territorial. En general, los autores peruanos

aceptan con comodidad preocupante la hiptesis saintsimoniana o jacobina de


pretender resolver la estructuralmente catica naturaleza de la divisin polticoadministrativa de las sociedades humanas (los lmites rompen lgicas
econmicas) con un trazo ingenieril que logre articular polos de desarrollo,
ramas infraestructurales o planicies geo ambientales en aras de la eficiencia
dura o de la bien intencionada lucha contra la injusticia social.
No me cabe duda de que sean objetivos encomiables, pero soy
abiertamente escptico sobre los medios, es decir, sobre la pretensin que
desde regiones racionalmente dibujadas e independientemente de lo
legitimizadas que fueran se llegue a buen puerto. Es cierto que la historia tiene
casos consumados de esta va, pero su xito no me parece que invalide la
constatacin, ms general, de que cuando las sociedades humanas trazan
fronteras suelen comportarse de forma arbitraria. Los efectos son ciertamente
muchas veces funestos como en el caso de la mutilacin de identidades
espaciales indgenas o del desaprovechamiento de sinergias geoeconmicas.
Para enfrentar esos efectos perversos, sin embargo, puede desarrollarse
institucionalidades que, por ejemplo, redistribuyan territorialmente mejor la
riqueza sin revolcar paradjicamente unos lmites muchas veces ominosos.
Se trata pues de aceptar dentro del ordenamiento territorial un momento
de resignacin filosfica combinada con la bsqueda pro-activa de soluciones
realistas y sostenibles en lo poltico, social y financiero a procesos de injusticia
vinculado a espacio y territorio. Por otro lado, se trata de explotar con muchsima
mayor claridad las potencialidades del ordenamiento espacial propiamente
dicho, donde s caben trazos inteligentes que puedan lidiar con externalidades o
economas de escala. La ventaja sera que las virtudes de ambos enfoques se
engarzaran a un bajo costo de irritacin social.
Un segundo complejo de temas que inspira la lectura del trabajo, es la
cuestin del sistema de normas en el marco del ordenamiento territorial; y las
relaciones de jerarqua y competencia entre ellas. En torno a la pregunta de
cun legislacin es la produccin normativa subnacional, Adolfo Cspedes
repone una de las discusiones ms descuidadas de la teora de la
descentralizacin. En relacin a este tema, los abogados estndar normalmente
acabaron presos de su dogma, mientras que los politlogos simplemente no
entienden de qu trata la polmica. Creo que en los aos venideros la doctrina,
ms all del Per, tendr que finalmente aceptar una revisin al respeto. Soy de
los que cree que una nueva teora de la descentralizacin slo es posible
cuando se acepte que el punto de colapso de la estructural territorial de un
Estado anida en la cuestin del monopolio de la potestad de legislacin y su
eventual ruptura. Sin ser por supuesto la nica variable de un sistema territorial
cualquiera, la cuestin de la legislacin en sentido fuerte, preciso y riguroso,
acaba siendo para m la hlice gentica de la cual deriva la matriz territorial de
un Estado.
No se an si la acertada insistencia del autor por trabajar este tema a lo
largo de su obra llega a un resultado que se compadezca de la realidad peruana
aunque reconozco que me falta conocimiento para emitir una valoracin
definitiva al respecto. Me deja en todo caso la sensacin que su hiptesis de que

las regiones peruanas s legislaran en un formato estructuralmente comparable


al de la legislacin nacional, es ms un deseo vlido (eisegesis) y no por ello
carente de una cuidadosa argumentacin doctrinal que un fenmeno
plenamente aceptado por el ordenamiento jurdico peruano.
Un tercer aspecto es que el autor produce categoras que provocan a la
reflexin innovadora como la etnoglocalizacin o la del Estado regio-local.
Con la categora del Estado regio-local Adolfo Cspedes canaliza con razn
su descontento con las anacrnicas comprensiones de la doctrina sobre lo
federal, lo regional, lo unitario, etc. Comparto con Adolfo Cspedes en este
punto una angustia terica similar aunque debo advertirnos que su implantacin
en el debate requerir de mucho ms esfuerzo por la modorra del
convencionalismo jurdico. Es tan difcil entusiasmar a la gente con la indagacin
terica pura pero es una seal de cientificidad irrenunciable no abandonar esta
senda tan pertinentemente tomada en la obra Comentarios a la Ley Orgnica
de Gobiernos Regionales del Per.
Como quiera que fuera, el turbulento proceso constituyente boliviano en
curso, me parece, acabar demostrando por primera vez que una disociacin del
Estado frente al nivel nacional un aspecto que no es abordado por Adolfo
Cspedes con la intensidad que aplica a otros asuntos en este contexto puede
ser sustantiva para un trabamiento constitucionalmente equipotente de niveles
territoriales en el Estado, de la misma manera que lo ser un
desencapsulamiento constitucional de los municipios en el contexto de un
nacimiento del meso con una potestad de legislacin cualitativamente
comparable a la nacional y local. Habr nacido un nuevo modo de Estado.
En esta intrigante aventura analtica de los prximos aos se insertan las
reflexiones en torno al Estado regional-local de Cspedes. No se puede decir
que un Estado con tres esferas equipotentes sea el telos de todo Estado como
no lo es lo federal o lo autonmico de corte espaol. Pero en el caso especfico
de Bolivia, ese puede ser un destino derivado de su propia historia y, por las
indagaciones ofrecidas por Adolfo Cspedes, un derrotero probable en el Per
en el mediano plazo.
En cuarto lugar, el autor no descuida otro de los grandes temas
latinoamericanos del anlisis descentralizador, a saber, el de la participacin
ciudadana. Aqu tambin debo confesar mi escepticismo general (o quien sabe
sea mejor decir, prejuicio) sobre frmulas algo romnticas y desproporcionadas
en cuanto al papel de la participacin de la sociedad civil en el tema de
descentralizacin. El mismo Adolfo Cspedes, acertadamente, nos recuerda los
mrgenes reales afectables en los presupuestos pblicos por prctica de
participacin. Me queda la duda de si Adolfo Cspedes, a pesar de sus
acertadas relativizaciones al respecto, ha hecho un corte radical con una visin
que deposita demasiada esperanza sobre el control social. No desconozco las
dosis beneficiosas de la participacin ciudadana en la gestin estatal, pero en la
tradicin analtica de los lustros pasados en Amrica Latina, veo un latente sobre
dimensionamiento de este aspecto en desmedro de otros, tan o ms importantes
mecanismos como el control independiente de la gestin desde estables e
institucionalizados rganos de contralora radicalmente territorializados. Sobre

este punto especifico (lase lo referido al rgano de control regional en su


exgesis), por suerte, la obra de Cspedes tambin nos ofrece comentarios
imprescindibles para encauzar el trabajo futuro.
Parte de esta desmesura participacionista ha sido producto de las
valiosas experiencias reales de los vecinos en las ciudades o de los pueblos
indgenas en las partes ms rurales de nuestros pases, pero parte ha sido
tambin inducida por la cooperacin internacional muchas veces de forma poco
responsable.
Un quinto elemento que quisiera subrayar para terminar es la dedicacin
otorgada en el texto al tema competencial o de asignacin competencial. Creo
que aqu el anlisis entre los expertos tiene an mucho tramo por recorrer. Son
muchas las tareas pendientes para dejar nacer lo que podra ser a futuro una
disciplina exclusivamente dedicada a tecnificar y transparentar las mecnicas de
asignacin competencial entre niveles territoriales sin desconocer, por supuesto,
el momento poltico inherente a cualquier alteracin de la distribucin territorial
del poder.
Slo como una muestra de la contribucin de la obra de Adolfo Cespedes
al respecto, es su discusin en torno a la mezcla entre materia competencial
propiamente dicha (salud bsica, saneamiento bsico) y los vectores de
poltica pblica conectados a tales materias. Urge diferenciar ambos temas,
pues de lo contrario acabamos haciendo normas donde los catlogos
competenciales acaban siendo listas de deseos, verbos o funciones
administrativas. El que pierde es el ciudadano. Se ratifica en este contexto que
una materia competencial, salvo excepciones, es neutra y lo que la sociedad
respectiva pretenda luego en torno a esas materias ya en trminos de
transformacin social (mejores ingresos, educacin gratuita hasta el x grado),
es algo distinto.
El trabajo de Adolfo Cspedes nos da a los que no conocemos la realidad
peruana con la profundidad deseable, pero creemos convencidamente en la
virtud del anlisis comparado, una herramienta valiosa. Pero tambin nos ofrece
una gama rica de visiones y propuestas conceptuales que por su pretensin
crtica e informada, garantizan su utilidad en el proceso de optimizacin de la
distribucin del poder territorial en el Estado peruano y en el Estado en general.
Franz Xavier Barrios Suvelza2
Julio de 2008, Solothurm, Suiza
2 Economista, Ph.D por la Universidad Tcnica de Berln. Fue Coordinador del Programa de
Descentralizacin en Bolivia en el Ministerio de Descentralizacin y responsable del equipo de diseo
Constitucional en descentralizacin en el Ministerio de la Presidencia. Ha sido asesor de la secretara a
cargo de la descentralizacin en la Republica del Ecuador (2007) y evaluador del
programa de descentralizacin de la republica de Guatemala (2008). Ha dado conferencias en el Banco
Mundial, en el Social Science Research Council en N.Y y en el Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales en Madrid. Sus ultimas publicaciones en el tema son "Procesos de desconcentracin
prefectural en Bolivia" (GTZ), "Alternativas de sistemtica constitucional en descentralizacin y
administracin pblica. Aplicaciones al caso Boliviano. Diecisis constituciones comparadas" (AECI). Ha
publicado en temas de descentralizacin fiscal en la Revista Latinoamericana de Economa de la UNAM
(Vol.132), en la Revista de Economa Institucional de la Universidad Externado de Colombia (Vol.7/13).

INTRODUCCION
Hemos querido centrar la presente obra en los Comentarios exegticos y
concordados de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), norma
fundamental de la descentralizacin peruana, en la cual se regula la estructura,
funciones, organismos, lmites, restricciones sistmicas y temas de importancia
administrativa que los Gobiernos Regionales peruanos, como entidades del nivel
intermedio de gobierno, deben aplicar a diario en su gestin pblica.
Sostenemos, al igual que en el primer volumen del libro Derecho
Regional, que la claridad de conceptos y trminos jurdico-econmicos es
imprescindible para la correcta lectura de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, as como de cualquier otra norma, jurisprudencia u obra relacionada
con el proceso de descentralizacin en el Per. Es por ello que las definiciones
que compilamos en el Volumen I resultan plenamente tiles y son aplicables a
los comentarios que se formularn a lo largo del presente libro.
De esta manera, confiamos en que se desterrarn, esperemos que
progresivamente, constantes enfoques contradictorios que se han planteado
respecto a los Gobiernos Regionales, su naturaleza jurdica y funciones
especficas, como el sostener que el proceso de regionalizacin se realiza
cuando el gobierno nacional transfiere competencias, en propiedad, a un
gobierno regional o municipal3, cuando sabemos que referirse al tema
municipal, constituira un caso de municipalizacin propiamente dicho. En el
mismo sentido se encuentran afirmaciones tales como que los departamentos
han pasado a denominarse regiones4, por arte de lo consuetudinario.
Conceptos que son expresados con ligereza y que no se fundamentan en
normas, disposiciones o teoras legales vigentes y que ms bien confunden a los
que tratan de investigar con seriedad el fenmeno de la descentralizacin en el
Per.
Reiterando la lnea de argumentacin que adoptramos en el primer
Volumen, es necesario tener presente que el proceso de descentralizacin, para
poder ser comprendido en todas sus dimensiones, sobretodo la jurdica, tiene
que considerar de manera obligada la real situacin econmica y social peruana,
producto del centralismo. Para ello, se requiere de un impulso econmico que
3

Esta afirmacin, que no deja de sorprender por lo incoherente que resulta, no slo semntica sino jurdica
y econmicamente hablando, la encontramos en artculos como el de ELGUERA VALEGA, Luis. Estructura
Jurdica y autonoma en los procesos de la descentralizacin. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y
Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 89 y 91 inclusive.
4
Ibd., p. 91. Resulta a la vez digno de comentarse el hecho que el autor, supuestamente, llega a esta
conclusin a travs de una interpretacin literal de la Constitucin Poltica del Per.

provenga de los Gobiernos Regionales que transforme las tendencias


tradicionales como elemento clave para lograr cambios positivos que reduzcan
la brecha existente en el ingreso per cpita de las zonas fuera de Lima, con
relacin al nivel alcanzado en la capital de la Repblica.
Tal como lo sostiene Ignacio Basombro, los indicadores centralistas del
Per contemporneo, tales como que el 53% de los mdicos trabajan en Lima,
que el 17% del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) se distribuye
en la capital, que el 57% de los estudiantes de nivel superior se concentren en
Lima y que slo el 12% de la poblacin analfabeta mayor de 15 aos de edad se
encuentra en Lima, muestra una situacin que justifica impulsar un nuevo estilo
de desarrollo. Esto se puede conseguir a partir de la promocin de actividades
econmicas en el interior del pas, reformando al Estado, permitiendo con ello
una distribucin ms adecuada del ingreso nacional, acrecentada por el empuje
de inversiones pblicas que permitan cumplir con los objetivos reales del
proceso de descentralizacin5.
Frente a ello, estamos convencidos que la descentralizacin no es un fin
en s misma, sino un proceso permanente cuyo fin ltimo es mejorar la calidad
de vida, proceso que dura dcadas en muchos casos, donde los cambios
continuos forman parte de su naturaleza y que slo avanza cuando la sociedad
en su conjunto asume los nuevos postulados y los convierten en rutinas
cotidianas6. La regionalizacin, como una forma especfica de descentralizacin,
slo tiene viabilidad en tanto sea un proyecto colectivo y nacional, por lo que
requiere de un cambio en la mentalidad de las autoridades y dirigentes polticos,
de los empresarios y dirigentes sociales e institucionales en relacin con el rol
del Estado, en todos sus niveles, por lo que no se trata nicamente de construir
acuerdos y proyectos estticos o de negar la existencia de intereses y conflictos,
sino de dar forma a un conjunto de propuestas estratgicas, flexibles, abiertas al
debate y al procesamiento de los cambios7.
En ese contexto, la descentralizacin de las empresas capaces de
proveer empleo adecuado en las zonas del interior del pas depende, en buena
medida, del xito en enfrentar la desarticulacin entre las actividades ms
productivas y las que lo son menos. Por ello, a pesar del contexto competitivo en
el que se desenvuelven estas actividades, la cooperacin entre ellas es
condicin de la cohesin interna. Esa cooperacin puede ocurrir a nivel
macroeconmico y se expresa en las diferentes formas de asociacin Interempresarial, incluyendo las llamadas cadenas, clusters8 y subcontrataciones9.
BASOMBRO, Ignacio, Regionalizacin: desarrollo institucional y econmico. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 110.
6
Reflexiones tomadas de VVAA, 20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro. Daro
Restrepo Editor. Bogot: RINDE, 2007, pp. 17 y 91. El mismo Daro Restrepo en la obra antes sealada
expresa que somos pases con grandes fracturas territoriales, no slo por la geografa sino por la alta
concentracin del Estado y el mercado en muy pocas ciudades y lugares cabe sealar que la
concentracin del centro y la difusin de las periferias se repiten en cada gran ciudad y bastin, Ibd., p.
296.
7
VELASCO FERNNDEZ, Otoniel, Descentralizacin y regionalizacin. Balance y perspectivas. En:
Gobernabilidad. Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 81.
8
Un "cluster" podra definirse como un conjunto o grupo de empresas pertenecientes a diversos sectores,
ubicadas en una zona geogrfica limitada, interrelacionadas mutuamente en los sentidos vertical, horizontal
y colateral en torno a unos mercados, tecnologas y capitales productivos que constituyen ncleos
5

Sin embargo, debe reconocerse que la descentralizacin no permite definir las


privatizaciones, los impuestos regresivos, la propiedad campesina, el modelo de
desarrollo, las aperturas y financiacin de la economa, porque dichas
decisiones se transnacionalizan, escapando de la lgica local10.
El reto de los prximos aos consistira en retener a los ms aptos e
interesados en iniciar o potenciar empresas privadas en las regiones de origen
(entendidas stas como la unin de departamentos desde el punto de vista
constitucional, y desde trminos coloquiales, desacertados, como las
jurisdicciones que se encuentran fuera de la capital). La respuesta a este reto se
encuentra en las ciudades de las provincias del pas y en las cadenas de
ciudades intermedias que se encuentran bien comunicadas por tierra, sobretodo,
con ellas. En ese sentido, la ciudad no es slo un mercado; es tambin un lugar
de vida y, ms importante an, es el centro donde la calidad de la educacin, los
servicios de salud y culturales hacen que sea el destino de aquellos y aquellas
que quieren que sus hijos se preparen para el futuro en las mejores condiciones
posibles11. Esto se ha empezado a visualizar en la prctica. Ciudades como
Trujillo, Chiclayo, Cajamarca o Huaraz, por citar algunos de los ejemplos ms
representativos, son capitales de departamentos peruanos que han
experimentado un auge o crecimiento econmico en sus jurisdicciones, debido al
aumento de las inversiones privadas, la mejor aplicacin de polticas regionales
y un planeamiento de largo plazo ms adecuado a sus realidades.
Resulta bastante apropiado, en este contexto, citar las palabras de
Yehude Simon, Presidente del Gobierno Regional de Lambayeque por dos
perodos consecutivos: qu difcil el proceso de descentralizacin visto desde
Lima!12. La misma autoridad sostiene que hasta ahora no se ha probado que el
proceso actual de descentralizacin o los que tuvimos en el pasado hayan
fracasado por razn de diseo constitucional o diseo legal, sino ms bien, por
falta de mecanismos institucionales que se encarnen en la realidad concreta.
La intensidad de la pobreza en el Per, en las localidades fuera de la
capital, est ligada a grandes inequidades en la distribucin del ingreso, en ese
sentido existe una exclusin de tipo absoluto determinada por la incidencia de la
pobreza, por otro lado, existe una exclusin relativa determinada por la
desigualdad. Esta exclusin relativa vinculada a la desigualdad es la que hace
referencia a la ausencia de medios, a la ausencia de posibilidades reales de
convertir los ingresos y los recursos en capacidades para funcionar. Debido a
ello, existen grandes diferencias entre la capital, Lima, y el resto del pas, as
como entre los departamentos costeros y aquellos ubicados en los Andes y la

dinmicos del sector industrial, formando un sistema interactivo en el que, con el apoyo decidido de la
Administracin, pueden mejorar su competitividad.
9
IGUIIZ ECHEVARRA, Javier Mara, Para un desarrollo econmico descentralizado. En: Evaluacin
Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima: Congreso de la Repblica, 2005, p. 67.
10
RESTREPO, Daro, La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus. En: VVAA, 20 aos de la
descentralizacin Op. Cit., p. 300.
11
IGUIIZ ECHEVARRA, Javier Mara, Op. Cit., p. 74.
12
SIMON, Yehude, comentarios contenidos en: VVAA, Evaluacin Anual y Balance del Proceso de
Descentralizacin. Lima: Congreso de la Repblica, 2005, p. 211.

Amazona, y entre los centros urbanos y las reas rurales al interior de cada
departamento13.
Sabemos que la inmigracin excesiva a la capital de la Repblica ocurre
frente a un Estado ausente, centralista, antidemocrtico e ineficiente, a un
Estado incapaz de proporcionar a grandes sectores de la poblacin los servicios
bsicos como educacin, salud, justicia y seguridad, servicios mnimos que
cualquier Estado decente debe brindar a su poblacin14.
Del mismo modo, la negacin del pluralismo cultural ha sido una de las
causas fundamentales de la fragilidad de nuestras instituciones democrticas y
de la distancia entre la sociedad y el Estado, lo cual hemos denominado en los
comentarios expresados a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales como una
falta de etnoglocalizacin. Este hecho ha sido analizado no slo desde la
ptica peruana, sino en numerosos eventos internacionales en los cuales se ha
abordado la problemtica de las estrategias adecuadas para descentralizar un
Estado15.
Como dice Rodrguez-Arana la descentralizacin no debe ser considerada
como una cesin forzada, sino una afirmacin profunda de la libertad y el
pluralismo tnico-social, un procedimiento eficaz para hacer efectivos mrgenes
ms amplios de participacin en la vida pblica, y una garanta definitiva de la
pervivencia y fortalecimiento de las diversas culturas que recprocamente nos
enriquecen. As pues, la nacin es la que aparece como la nica titular de la
soberana, cuya atribucin se realiza de un modo exclusivo, originario e
indivisible, integrada por pueblos diferenciados, pero que conforman un solo
Estado16.
Por otro lado, diversos hechos importantes que afectan la interpretacin
de las disposiciones normativas contenidas en la LOGR han sucedido en los
ltimos dos aos, lo cual definitivamente impacta en el anlisis del articulado
respectivo de esta importante norma. Tales acontecimientos se pueden resumir
en cinco principales:
La publicacin17 de la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N
29158, que establece la estructura del nivel de Gobierno Central, as
como la denominacin de los rganos y sistemas que lo constituyen.

VIZCARRA, Maite, Telecomunicaciones y Descentralizacin. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y


Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 159.
14
JAIME BARRETO, Wilson. Cultura y gobernabilidad. Hibridacin cultural de los migrantes en Lima. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 231.
15
Algunos ejemplos de ello lo constituyen el Seminario Internacional Descentralizacin: Transformacin del
rgimen poltico y cambio en el modelo de desarrollo celebrado en el ao 2005, en Bogot, Colombia, por
el Centro de Investigaciones para el desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia; el VIII Congreso
Iberoamericano de Municipalistas, celebrado en Guayaquil, Ecuador, en el ao 2006 por la UIM; y
recientemente el II Encuentro Latinoamericano: Retos del Desarrollo Local Gestin innovadora de
territorios: descentralizacin, competitividad y participacin, celebrado en Cuenca, Ecuador, en el ao
2007.
16
RODRGUEZ-ARANA, Jaime, El modelo autonmico en el 2005. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonmicos, Ao 1, N 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 96.
17
No sin ciertos cuestionamientos en cuanto a la originalidad del texto aprobado por el Congreso de la
Repblica. Para mayor informacin recomendamos visitar la siguiente direccin Web:
13

La transferencia de competencias y funciones sectoriales por parte del


Gobierno Central a los Gobiernos Regionales que en forma acelerada se
ha dado, sobretodo, a raz de los mandatos presidenciales emitidos en el
ao 2007.
Las modificaciones estructurales realizadas a la LOGR en lo que respecta
a la composicin del Consejo Regional, distinguiendo claramente las
funciones ejecutivas de las legislativas al interior de un Gobierno Regional
y las autoridades a cargo de las mismas.
Las declaraciones poco acertadas de ciertas autoridades regionales en
cuanto a convertir al Per en un estado federal por partes,
argumentando autonomas exclusivas de ciertos departamentos que se
desprenden del contexto integral de un Estado Regio-local.
La reciente publicacin de un cuantioso nmero de Decretos Legislativos
emitidos por el Gobierno en base a las facultades legislativas delegadas
por el Congreso en relacin con la prxima entrada en vigencia del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Norteamrica y
que afectan diversas reas de la administracin pblica entre las que se
encuentra el nivel regional de gobierno.
Estos hechos ameritan por s mismos la emisin del presente Volumen, y
de los comentarios actualizados que se vierten artculo por artculo de la
presente norma. Se hace hincapi que los comentarios expresados respecto a
las funciones especficas que compete desempear a los Gobiernos Regionales,
slo se han realizado desde una perspectiva del derecho administrativo y
constitucional, sin entrar a las especificidades propias de cada sector, lo cual
obviamente desborda el inters y finalidad principal de este trabajo, y que
hubiera requerido una obra particular para cada sector antes referido.
Una de las ideas base que alimentan los comentarios de la LOGR es el
sostener la importancia de la administracin por resultados en la gestin pblica
regional. De esta forma, tal como lo expresa Metcalfe, el modelo convencional
de eficacia, basado en la bsqueda de objetivos, debe ser sustituido por
modelos basados en una lgica de aprendizaje que tenga en cuenta el concepto
pluralista de la gestin pblica y acepte el desafo integrador de conseguir una
cooperacin interinstitucional en un entorno de cambio estructural. Es por ello
que la creacin de capacidades de macrogestin, necesarias para orientar el
cambio estructural requerirn importantes inversiones en recursos humanos y
desarrollo institucional; inversiones en escala mucho mayor que la adoptada
hasta ahora por el Estado18, particularmente en el nivel regional de gobierno.
No quera dejar pasar la oportunidad para agradecer a quienes han
colaborado con la publicacin de este libro, a Jaime Rodrguez-Arana y Franz
http://www.elcomercioperu.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-26/fiscalizacion-citaria-mesa-directiva-yministros.html
18
METCALFE, Les. La Gestin pblica: de la imitacin a la innovacin. Maastricht: European Institute of
Public Administration, 1990.

Barrios, por sus extraordinarios e inmerecidos prlogos cuyo contenido crtico y


aportes tericos son impresionantes, as como invaluables sus apreciaciones
respecto al proceso de descentralizacin peruano en el contexto global, a mis
amigos de Colombia, Ecuador y Venezuela expertos en la materia, por sus
sugerencias temticas, y una mencin a Roxana Paucar, por sus aportes en la
concordancia de variados artculos de la ley bajo comentario. De la misma
forma, agradecer la confianza depositada por Ediciones Caballero Bustamante
para la publicacin de esta pequea contribucin al Derecho Administrativo, y a
la Gestin Pblica en su conjunto, de nuestro pas.
Los invitamos entonces a repasar las ideas, sugerencias y expresiones
contenidas en la presente obra, que constituye un paso ms en la investigacin
del fenmeno regional en el pas, desde una perspectiva jurdica que no puede
desligarse de los aportes econmicos y sociales necesarios, por lo que
esperamos satisfaga las expectativas de todos aquellos operadores no slo del
derecho sino de la experiencia de la regionalizacin peruana, contribuyendo al
debate abierto sobre los siguientes pasos a darse dentro del contexto de un
Estado Regio-Local.

COMENTARIOS DETALLADOS Y CONCORDADOS A LA LEY


ORGNICA DE GOBIERNOS REGIONALES
LEY ORGNICA DE GOBIERNOS REGIONALES
LEY N 27867 y sus modificatorias19
19

Sus modificaciones han sido, hasta la fecha de publicacin de la presente obra, las Leyes No 27902,
28926, 28961 y 28968. Las concordancias ms importantes de la norma son: R. PRES. N 042-CND-P2003, DIR. N 009-2003-EF-76.01, R.D. N 007-2003-EF-68.01, R.C. N 369-2003-CG, Directiva N 0022004-EF-76.01.R.PRES. N 036-CND-P-2006, D. Leg. N 955, D.S. N 023-2004-PCM, Ley N 28273, Ley
N 28274, D.S. N 063-2004-PCM (Reglamento de la Ley de incentivos para Integracin de regiones), Ley
N 28423, 10ma., 11ma., 12ma., 13ra. y 14ta. D.S. N 087-2004-PCM, Art. 29, D.S. N 004-2005-PCM,
R.M. N 0126-2005-ED (Directiva Orientaciones para la Distribucin, Recepcin y Almacenamiento de
Textos para Estudiantes y Manuales para Docentes ), R.M. N 0073-2005-ED (Procedimiento para evaluar,
investigar y remover directores regionales de Educacin), DIRECTIVA N 009-2005-EF-76.01, D.S. N 0092005-ED, Art. 56 (Funciones de la Direccin regional de Educacin), D.S. N 009-2005-ED, Art. 70 R.S.G.
N 0452-2005-ED, DIRECTIVA N 011-2005-EF-76.01 (Directiva para la Programacin, Formulacin y
Aprobacin del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Ao Fiscal 2006), Ley N 28563 (Ley
General del Sistema Nacional de Endeudamiento), D.S. N 011-2005-JUS (Precisan objetivos y funciones
de COFOPRI) R.N 055-CND-P-2005 (Normas y Procedimientos para la inscripcin en el Registro de
Entidades Certificadoras aplicable al proceso de acreditacin correspondiente al Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Ao 2005 aprobado
por D.S. N 052-2005-PCM), Ley N 28611 (Ley General del Ambiente), Ley N 28652, Segunda Disp.
Final, Directiva N 002-2006-EF-76.01 (Directiva para la Ejecucin del Proceso Presupuestario de los
Gobiernos Regionales para el Ao Fiscal 2006), D.S. N 007-2006-VIVIENDA (Aprueban el Plan Nacional
de Saneamiento 2006 - 2015), Directiva N 22-2006-ME-SPE (Lineamientos Generales para la Ejecucin
Presupuestaria en los Programas de Educacin Bsica, Tcnico Productiva y Superior No Universitaria
para el Ao Fiscal 2006), R.S. N 026-CND-ST-2006 (Aprueban Directiva "Normas y Procedimientos para la
inscripcin en el Registro Nacional de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitacin en materia de
Gestin Pblica Descentralizada"), R.P. N 035-CND-P-2006 (Aprueban Directiva sobre Normas para la
Certificacin de Entidades Prestadoras de Servicios de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin
Pblica, inscritas en el Registro a que se refiere la Res. N 023-CND-P-2006), R.D. N 024-2006-EF-76.01
(Directiva N009-2006-EF-76.01. Directiva para la evaluacin de los Presupuestos Institucionales de las
Entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales correspondiente al ejercicio presupuestario
2005), D.S. N 021-2006-PCM (Aprueban Plan de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del ao 2006), R. N 860-2006-JNE (Establecen disposiciones aplicables a
los candidatos a Presidentes, Vicepresidentes y Consejeros Regionales as como candidatos a Alcaldes y
Regidores Municipales), R.PRES. N 044-CND-P-2006 (Plan de Transferencias 2006-2010), R.D. N 0302006-EF-76.01 (Directiva N 013-2006-EF-76.01 "Programacin y Formulacin del Presupuesto de los
Pliegos del Gobierno Nacional para el Ao Fiscal 2007"), R.D. N 036-2006-EF-76.01 (Directiva para la
Programacin, Formulacin y Aprobacin del Presupuesto de los Gobiernos Regionales para el Ao Fiscal
2007), R.P. N 054-CND-P-2006 (Directiva "Normas y Procedimientos para la inscripcin en el Registro de
Entidades Certificadoras, aplicables a los ciclos anuales del proceso de acreditacin"), R.M. N 175-2006PRODUCE (Declaran que diversos Gobiernos Regionales han concluido proceso de transferencia de
funciones sectoriales en materia de pesquera e industria o han acreditado parcialmente algunas
funciones), D.S. N 018-2006-ED (Aprueban Reglamento General de Concurso Pblico de Seleccin de
Directores de las Unidades de Gestin Educativa Local), R. N 1233-2006-JNE (Aprueban Reglamento de
Difusin y Control de la Propaganda Electoral para las Elecciones Regionales y Municipales), D.S. N 0382006-PCM (Anexo), Ley N 28865, Art. 6 (Declaran de Necesidad Pblica y de preferente Inters Nacional
la construccin del Puerto Almirante Miguel Grau y el Ferrocarril en el Departamento de Tacna), R.M. N
213-2006-PRODUCE (Declaran que los Gobiernos Regionales de Ancash, Ayacucho, Callao,
Huancavelica, Huanuco, Junn, La Libertad, Lima, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, San Martn y Tacna
han cumplido con la transferencia de determinadas funciones sectoriales en materia de pesquera e
industria), Ley N 28880, Quinta Disp. Comp. y Final.

TTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 1.- Objeto y contenido de la Ley
La presente Ley Orgnica establece y norma la estructura, organizacin,
competencias y funciones de los gobiernos regionales. Define la organizacin democrtica,
descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitucin y a la
Ley de Bases de la Descentralizacin.
Tal como lo expresamos en el Volumen I de la presente obra, los Gobiernos
Regionales, que denominaremos a lo largo de este trabajo con las siglas GGRR, como
nivel intermedio de gobierno20, creados y considerados como entes constitucionales en
sus aspectos esenciales gracias a la reforma constitucional establecida mediante la Ley
N 27680, y que fueran mencionados y regulados en sus aspectos generales en la Ley
de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, requeran de una Ley Orgnica que
regulara en detalle su funcionamiento, estructura, as como temas principales referidos
a sus actividades y competencias, tal como la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM)
lo hace para el mbito de los Gobiernos Locales y as como existe una Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo (LOPE), acorde con las actuales, y futuras funciones que corresponde
ejercer al Gobierno Nacional21.
Esta norma deba aprobarse bajo la figura de una Ley Orgnica y no de una Ley
ordinaria, debido a que segn lo establecido en el artculo 106 de la Constitucin
Poltica del Per22, todos los organismos constitucionales, as como los procesos
establecidos en la Constitucin deben ser normados a travs de una Ley Orgnica, la
cual requiere para su aprobacin de mayora calificada del Congreso de la Repblica.
Asimismo, cualquier modificacin que se realice respecto a la presente Ley deber ser
aprobada al menos por el nmero antes sealado, lo cual ha trado no pocos
Denominados en otros sistemas y por diferentes autores como nivel meso, trmino que no hemos
querido reproducir en la presente obra por lo extrao que suena a nuestra realidad jurdica nacional. Un
dato curioso es sealar a Freiherr Von Stein (1757-1831) como padre de las estructuras subnacionales de
gobierno, entre las que se encuentran los GGRR peruanos.
21
Puesto que el actual Decreto Legislativo N 560, no se adaptaba a diversos aspectos de la organizacin
contempornea del Estado peruano, fue necesario emitir la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N
29158. Cuando mencionamos al Poder Ejecutivo enfatizamos la idea que los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Locales no se encuentran comprendidos dentro de este Poder del Estado, sino que constituyen
entidades constitucionales autnomas. Esta idea es compartida por instituciones expertas en estudios
polticos como Transparencia, el Internacional Institute for Democracy and Electoral Assistance y gora
Democrtica. Cf. VVAA. El Estado: mdulo de formacin poltica. Lima: gora Democrtica, 2004, p. 26. En
ese sentido, encontramos inexacta la informacin que aparece consignada en organigramas como los que
figuran en: GUERRA-GARCA, Gustavo.La Reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el
Poder Ejecutivo. Lima: Agenda Per, 1999, pp. 127-128. La razn de nuestra discrepancia es que en los
cuadros sealados se ubican a las municipalidades dentro del organigrama del Poder Ejecutivo.
22
Artculo 106: Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica
est establecida en la Constitucin. Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley.
Para su aprobacin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros
del Congreso.
20

inconvenientes a aquellos proyectos de Ley presentados con la finalidad de modificar


las posibles imperfecciones de esta norma. Sobre este punto cabe traer a colacin lo
que muchos analistas han considerado como una descentralizacin centralista, debido
a la conduccin predominantemente central de los procesos de descentralizacin23.
Resulta interesante comentar que una ley de similar naturaleza no existe en el
sistema espaol, tan cercano al nuestro en cuanto al rgimen de su nivel intermedio de
gobierno, por cuanto son los Estatutos autonmicos los que regulan el rgimen jurdico
de cada CCAA24. Siendo necesaria la precisin que para conformar un Estado Regional,
o inclusive uno Federal25, no es requisito indispensable que cada regin o divisin
territorial con autoridad poltica definida se regule por un estatuto, norma fundamental
especfica o Constitucin individualizada, de esta forma en el caso peruano no resulta
legalmente exigible que cada Gobierno Regional se de asimismo un Estatuto individual
para poder ejercer sus funciones.
La presente Ley, que segn lo establece el artculo primero, define la
organizacin democrtica (en base a los principios de la eleccin por mayora de sus
representantes), descentralizada (orientada a los tres tipos de descentralizacin:
administrativa, econmica y poltica) y desconcentrada (en relacin a los mecanismos
que internamente deber aplicar cada nivel intermedio de gobierno) de los GGRR, se
divide principalmente en las siguientes partes:
-

Disposiciones Generales
Organizacin de los Gobiernos Regionales
Ordenamiento Normativo Regional
Funciones Generales del Gobierno Regional
Funciones Especficas del Gobierno Regional
Regmenes Especiales

Como ancdota histrico-poltica acerca de cmo fue aprobada la presente


norma, podemos citar el hecho que su promulgacin se efectu a escasos das de
culminarse la transferencia de activos y pasivos por parte de los Consejos Transitorios
de Administracin Regional (CTARS) a los flamantes GGRR26, y de que stos iniciaran
sus funciones, teniendo inclusive que ser modificada das despus mediante la Ley N
2790227, que incluy disposiciones referidas bsicamente a la estructura del Gobierno
Regional, en lo que respecta a las funciones de los denominados Consejos de
Coordinacin Regional, a semejanza de los existentes en la LOM.
Una muestra, tal vez, de la premura que se tuvo en el Legislativo para regular
este tema, se manifiesta en el hecho que en el ao 2005 se elaboraron varios proyectos
de Ley que contemplaban diversas modificaciones para la presente norma, proyectos
RESTREPO, Daro. Las fracturas del Estado en Latinoamrica. En: VVAA, Historias de
Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 37. En ese sentido, el autor afirma
que la descentralizacin, el caciquismo y la subordinacin de los clientes a sus protectores, y que la forma
de organizacin espacial del Estado por s misma no conduce a ms desarrollo, ni a una mayor difusin e
integracin de los mercados o ms y mejor democracia. Ibd., pp. 40 y 49.
24
Para una lista completa de las abreviaturas y definiciones que utilizaremos en esta publicacin,
recomendamos consultar el captulo I del Volumen I de nuestra obra Derecho Regional: Normatividad
Esencial del Proceso de descentralizacin peruano, Lima: Jaime Campodnico editores, 2005.
25
Al respecto la experiencia del Estado belga resulta interesante de mencionar, ya que el hecho que
carezcan sus territorios de normas fundamentales tipo estatutos o constituciones no merma el hecho de
considerarlo como un Estado Federal. Idntica cosa sucede con Canad.
26
Segn la Quinta Disposicin Complementaria y Final de la LBD esto debi suceder a ms tardar al
31DIC02.
27
Debido, principalmente, a la insistencia en el Congreso por parte de la cdula parlamentaria aprista,
quienes haban obtenido la mayora de Gobiernos Regionales a nivel nacional en las elecciones celebradas
en noviembre del ao 2002.
23

que se concretaron en uno solo, que fuera rechazado por el Congreso, hasta en dos
oportunidades, con fechas previas a la celebracin del primer referndum para la
conformacin e integracin de regiones (31 de octubre de 2005), que finaliz con un
resultado negativo en cuanto a las propuestas presentadas en los expedientes tcnicos
aprobados por el extinto CND y la PCM.
Queramos dejar constancia, que una obra fundamental del derecho
comparado contemporneo que ha servido para varios de los comentarios del presente
libro es Aplicaciones de Sistemtica Constitucional en descentralizacin y
administracin pblica- aplicaciones al caso boliviano,de Franz Barrios, quien sin ser
abogado, simplemente nos deja sorprendidos por el dominio y manejo que demuestra
del tema jurdico, sobretodo en el anlisis comparado de diversos textos
constitucionales en cuanto a la divisin territorial del poder que ha operado en los
mismos y la interrelacin entre los diferentes niveles de gobierno de cada Estado que es
analizado.
cc:

Constitucin Poltica del Per, Captulo XIV


Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783 (LBD)

Artculo 2.- Legitimidad y naturaleza jurdica


Los Gobiernos Regionales emanan de la voluntad popular. Son personas jurdicas
de derecho pblico, con autonoma poltica, econmica y administrativa en asuntos de su
competencia, constituyendo, para su administracin econmica y financiera, un Pliego
Presupuestal.
Debemos ser enfticos en sealar, antes de comentar el presente artculo, que
uno de los principales errores o fallas del proceso de descentralizacin peruano ha
consistido en tener Gobiernos Regionales electos desde el ao 2002, sobre bases
territoriales que no son propiamente regionales, segn lo dispone nuestra Carta Magna.
Me explico, los Gobiernos Regionales, por un criterio especficamente lgicojurdico, no debieron existir hasta que se cuente con regiones28 formal y jurdicamente
creadas por Ley del Congreso. Lo que sucedi en el caso peruano es que debido a lo
consignado en el artculo 189 de la Constitucin Poltica del Per se determin que el
proceso de regionalizacin se iniciaba con la eleccin de Gobiernos Regionales en los
actuales departamentos (a los cuales se sumaban las jurisdicciones de Lima
Metropolitana y el Callao). El error fue entonces constituir 26 Gobiernos regionales,
que propiamente hubieran sido denominados como Gobiernos Departamentales29, ya
que la jurisdiccin sobre la que ejercan sus competencias era departamental y no
regional. De esta forma, algunos autores han expresado que las regiones tienen el rol
de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido
incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia
republicana30.

28

Con respecto al trmino regin este es un concepto bastante vago, a veces sin contenido geogrfico ni
socio-poltico claro, su vigencia es variable y depende de factores polticos, guerras, tratados, cambios de
frontera, que en ocasiones separan entidades culturales y tnicas por razones geopolticas. AUROI,
Claude, regiones y descentralizacin en Europa y Amrica Latina. En: VVAA, Historias de
Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 56.
29
Salvo el caso de la Provincia Constitucional del Callao y de la Provincia de Lima Metropolitana.
30
AZPUR, Javier. Descentralizacin y Regionalizacin en el Per. En: Revista Debate, Quito: N 65,
Agosto, 2005, pp. 137-154.

Esto ha llevado a un sin nmero de confusiones en diversos mbitos, no slo


jurdicos (que ya mencionamos en la introduccin), en los propios funcionarios de los
niveles subnacionales de gobierno, sino principalmente, en mbitos polticos y hasta de
los medios de comunicacin social quienes se refieren a los actuales Gobiernos
Regionales indistintamente como regiones siendo ello inconstitucional, ilegal y
jurdicamente incorrecto.
El proceso de regionalizacin, es decir de constitucin de Regiones y no de
Macroregiones como se expresa la mayora, est en marcha, si bien la experiencia del
31 de octubre de 2005 no prosper en cuanto a que no se logr efectivamente constituir
ninguna regin31 (que por definicin constitucional, que no admite interpretacin en
contrario, implica la unin de dos o ms de los 24 departamentos, que an siguen
siendo departamentos y no Regiones) ello no quiere decir que el proceso haya
acabado32. Por el contrario existen diversas propuestas ciertamente interesantes de
nuevas conformaciones de regiones que deben ser estudiadas y analizadas con
cuidado33, en orden a determinar cul puede ser la ms adecuada para la realidad
cultural y econmica del pas, lo que incluye el transformar algunos departamentos
actuales en autnticas regiones geopolticas, para lo cual deberan modificarse ciertas
disposiciones de la Constitucin Poltica del Per.
De este modo, en caso de mantenerse los plazos consignados en el artculo 15
de la Ley de Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28274, el prximo
referndum nacional para determinar qu regiones conformaran el nuevo mapa poltico
del Per se celebrara en el 2009, a menos que esta fecha se cambie, o asimismo se
modifique en su totalidad el procedimiento 34de conformacin de regiones por el actual
gobierno, con propuestas como las de constituir regiones piloto sin necesidad de
referndum alguno. Es por ello, que seguiremos contando con 26 Gobiernos
Regionales, con todo su aparato burocrtico y legislativo, realizando sus funciones en
24 departamentos y en dos provincias del pas, hasta que la verdadera regionalizacin
se consolide y podamos definir un nmero preciso y reducido de los Gobiernos
Regionales, en base a las Regiones que efectivamente se lleguen a crear por Ley del
Congreso.
Siguiendo con la lgica anterior, se debi primero conformar, por el
procedimiento que se considere el ms ptimo, e instituir por Ley del Congreso, las
regiones ms adecuadas para el pas, mientras tanto establecer gobiernos
departamentales, que tengan mayores facultades que los extintos CTARS, pero sin
todas las atribuciones o competencias como las que poseen los actuales Gobiernos
Regionales, por cuanto se ha creado ya en muchas jurisdicciones la conviccin en sus
autoridades polticas que el unirse con otro departamento va a terminar debilitando sus
31

Segn los resultados oficiales publicados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el
nico departamento, de los que participaron en dicho referndum, en el cual el SI para constituir regiones
obtuvo un porcentaje mayoritario por parte de la poblacin consultada, fue el caso de Arequipa, con un
53.55% a favor, registrndose en la provincia de Islay, inclusive un 61.34% a favor de la propuesta de
integrar los departamentos de Arequipa, Puno y Tacna en una sola regin.
32
Para una interesante exposicin sobre las causas del fracaso del referndum del ao 2005, entre las que
se sealan como las ms importantes: la ausencia de un plan nacional de regionalizacin como estrategia
general de largo plazo, los plazos legislativos establecidos con carcter fijo y casi inamovibles, la
persistencia de vacos e incertidumbres en el marco legal de la integracin regional, la promulgacin de la
ley de Descentralizacin Fiscal y la ineficiencia de las Juntas de Coordinacin Regional, recomendamos:
CHIRINOS, Luis, Descentralizacin, integracin regional y democracia en Per. En: VVAA, 20 aos de la
descentralizacin en Colombia: presente y futuro, Daro Restrepo Editor. Bogot: RINDE, 2007, pp. 258287.
33
Como la que se realiza en GONZLES DE OLARTE, Efran. Regiones Integradas: Ley de Incentivos
para la Integracin y Conformacin de Regiones, lineamientos econmicos y polticos. Lima, 2004.
34
Como dato curioso, cabe sealar que la nica experiencia exitosa de referndum conectado a procesos
de descentralizacin del Estado se dio a nivel internacional en el caso de Escocia y Gales en 1997.

poderes, as como no va a convenir a los intereses de la poblacin, intereses que


desconocemos como han llegado a determinar con tanta precisin.
Ello no hubiera ocurrido de enfatizarse primero el hecho de promover la
constitucin de regiones y luego de esto proceder a la convocatoria y eleccin de las
autoridades que conduzcan a los Gobiernos Regionales, para que una vez constituidos
puedan aplicar mejor sus funciones, y con ello darle un sentido ms preciso a lo que se
espera de la regionalizacin y utilizar de una manera ms efectiva, coherente y
programada los recursos de inversin con los que cuentan y complementar las
actividades que a un nivel departamental no se hayan desarrollado lo suficiente para el
progreso econmico de las comunidades que las integran. Es decir, se empez por el
final, debido a ciertas presiones polticas que, de no haberse escuchado, tambin
ponan en riesgo la puesta en marcha de todo el proceso de descentralizacin, el cual
de repente ni siquiera hubiera podido iniciarse con el relativo empuje que ha tenido en
los ltimos aos.
Lo consecuente en la actualidad es que las autoridades regionales sean
concientes de la trascendencia que el proceso de regionalizacin representa con
relacin al desarrollo de las diversas provincias del pas y que de esa manera evalen
con cuidado y preocupacin las ventajas y beneficios que un departamento puede
obtener al unirse con otro, dejando de lado intereses econmicos o partidarios que tan
slo debilitan los impulsos autonmicos de las distintas zonas del pas. Ello se afirma
exclusivamente en el caso que resulte ms conveniente, desde diversos aspectos, la
unin de dos o ms departamentos, pues en situaciones particulares se hace
aconsejable que determinadas jurisdicciones permanezcan como Gobiernos Regionales
para todos los efectos, debido a factores como el nmero de poblacin existente, la
suficiente inversin pblica y privada en la zona, el desarrollo econmico de la
jurisdiccin, entre otros.
Retornando al comentario jurdico especfico sobre el presente artculo debo
enfatizar el hecho que se seala a los GGRR como entidades que emanan de la
voluntad popular. Pero, es ello fcticamente cierto? hasta qu punto podemos
considerar que un Gobierno Regional emana claramente de la voluntad popular, cuando
el sistema de eleccin de los mismos, en muchos casos, ha arrojado cifras en las cuales
las autoridades de un Gobierno Regional han sido electas por menos del 25% de la
poblacin electoral departamental o de la jurisdiccin respectiva35.
Y es que los mecanismos de eleccin popular en los niveles subnacionales de
gobierno36 no son los mismos que los existentes en el nivel nacional. Salvo para el caso
de los congresistas, en los cuales no se requiere de una mayora del 50% ms uno,
considero que el caso de los Presidentes Regionales debe ser tomado con mayor
cuidado en el momento de determinar si realmente estas autoridades representan los
intereses de la poblacin que los han elegido. Pensar en una segunda vuelta a nivel
regional para aquellos que no lleguen al 50% ms uno de los votos en esa jurisdiccin,
suena, desde mi ptica personal, a la vez que complicado, demasiado costoso en

35

Ver Balance del Proceso de Descentralizacin. Adems segn cifras de la ONPE, por lo menos cuatro
Presidentes de Gobiernos Regionales fueron electos con menos del 22% del porcentaje de votos
vlidamente emitidos, en las elecciones regionales y municipales del ao 2006. Dramtico es el caso de
Puno, en el cual su autoridad regional llega al poder con tal slo el 15.61% del respaldo de la poblacin
electoral. Para mayor informacin al respecto, ver el siguiente link en la Web:
http://www.onpe.gob.pe/resultadoserm2006/index.onpe
36
Denominados en otros mbitos jurdicos como seccionales. Cf. CARRIN, Fernando, Ecuador es la
suma de sus partes. En: VVAA, Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de Colombia,
2006, pp. 449-454. En Ecuador se puede apreciar la triloga provincia, cantn y parroquia.

tiempo, personal y recursos para entidades como la ONPE37. Sin embargo, establecer
un novedoso mecanismo electoral regional que permita al menos determinar un
porcentaje mnimo de aceptacin popular por jurisdiccin, no resulta del todo
descabellado.
En ese sentido, se puede pensar en un porcentaje de al menos el 30% de los
votos vlidamente emitidos por la poblacin electoral de la circunscripcin del Gobierno
Regional, lo cual constituye un nmero que en varios aspectos puede considerarse
factible de lograr y que asegura que la tercera parte de los electores confiaron
efectivamente, al menos en las urnas, en el que resulte electo como titular del Ejecutivo
Regional y el Vicepresidente, respectivamente. De la misma forma, se puede establecer
un sistema de eleccin, como sucede en algunas legislaciones extranjeras38, en el cual
los electores puedan marcar no por una sola opcin, sino en escalera es decir poner
nmeros al lado del candidato, de acuerdo al orden de preferencia que consideren
idneo. De esta manera, si ninguno de los candidatos llega al 30% mnimo requerido, se
proceder a verificar quines fueron escogidos como segunda opcin, para que de esta
forma se cuenten los votos de aquellos que no los escogieron como primera, pero que
al menos los consideran como segunda mejor alternativa (esto resultara sobretodo en
los casos que se presenten por lo menos dos candidatos a la Presidencia Regional con
proyecciones de tener porcentajes de votacin similares en las urnas).
Se establece en el presente artculo que los GGRR son personas jurdicas de
derecho pblico, ello para resaltar los efectos jurdicos de los actos que celebren los
mismos con terceros. Al estar sometidos al derecho pblico, los GGRR se rigen por
todas las denominadas normas transversales a la Administracin Pblica, en especial
por los sistemas administrativos, tales como el SNIP, las normas sobre Contrataciones y
Adquisiciones, el SIAF, las normas de control interno, endeudamiento pblico,
planeamiento estratgico, etc.39 El hecho de pertenecer al Derecho Pblico los hace
entidades administrativas bajo los criterios establecidos en la LPAG y en todas las
normas que regulen el funcionamiento de las entidades pblicas, en especial las
referidas a los funcionarios o empleados pblicos, y los regmenes laborales que les son
aplicables.
En lo que respecta a la autonoma poltica, administrativa y econmica de los
niveles subnacionales de gobierno sta fue definida en extenso en el Vol. I de la
presente obra, sobretodo en los comentarios efectuados a la Ley de Bases de la
Descentralizacin, a los cuales me remito.
Finalmente, de acuerdo a las normas presupuestales, se entiende por pliego
presupuestal, a las Entidades del Sector Pblico, a las que se le aprueba una
asignacin en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos
a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un ao fiscal.
La creacin o supresin de los pliegos presupuestarios se autoriza por ley. Desde el
punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los organismos ejecutores
responsables del cumplimiento de las Metas Presupuestarias y del logro de los
37

En esa lnea de ideas, nos mostramos en desacuerdo con lo sugerido por Javier Azpur, de Propuesta
Ciudadana. Op. Cit.
38
Tal es el caso de Nueva Zelanda. Ver DAHL, Robert. Es democrtica la Constitucin de los EEUU?,
Mxico: FCE, 2003, 190 p.
39
Los Sistemas Administrativos de aplicacin nacional que establece la nueva Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo (LOPE) en su artculo 46 son: Gestin de Recursos Humanos, Abastecimiento, Presupuesto
Pblico, Tesorera, Endeudamiento Pblico, Contabilidad, Inversin Pblica, Planeamiento Estratgico,
Defensa Judicial del Estado, Control y Modernizacin de la gestin pblica. La LOPE distingue a los
Sistemas Administrativos de los Sistemas Funcionales, estos ltimos son aquellos que tienen por finalidad
asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias entidades del
Estado, tales como el SINADECI, el SINASEC, entre otros.

Objetivos Institucionales trazados para cada Ao Fiscal, responsabilizndose igualmente- de la atencin de los gastos adicionales no contemplados en el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) que se presenten durante la Fase de
Ejecucin Presupuestal de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y financiera
existente40.
cc:

Constitucin Poltica del Per


Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N 28411
LBD

Artculo 3.- Jurisdiccin


Los gobiernos regionales tienen jurisdiccin en el mbito de sus respectivas
circunscripciones territoriales, conforme a Ley.
Este artculo va de la mano con lo sealado en los artculos 189 y 190 de la
Constitucin Poltica del Per. En ese sentido, en tanto no se formen las Regiones (que
segn definicin estrictamente constitucional slo pueden existir por la unin de dos o
ms departamentos) la jurisdiccin de los Gobiernos Regionales ser esencialmente
departamental, y en el caso de Lima y Callao, provincial. Esto, en muchos sentidos,
contradice el espritu de lo que un Gobierno Regional debe representar ya que la
naturaleza de entidad regional se aplica estrictamente a un gobierno que tenga
facultades sobre un mbito de esta naturaleza, el cual an no se conforma, tal como lo
demostr el referndum de integracin regional del 31 de octubre de 2005.
Cabe la pregunta, entonces, de qu suceder cuando las regiones existan, en lo
que respecta a los mbitos departamentales que comprendan las primeras. La
respuesta ms lgica es que se debern establecer principios adecuados de
desconcentracin de funciones al interior de cada regin que faciliten el desarrollo de
las actividades econmico-sociales de los departamentos que integren la misma, sin
dificultar las mismas para los ciudadanos41. De esta forma, el nacimiento de
subregiones42 es previsible, sobre todo en aquellas regiones que sean transversales, es
decir que abarquen ms de una regin natural y en las regiones que no gocen de
medios de comunicacin fcilmente accesibles. Por otro lado, como seala Javier
Azpur, existe el riesgo de que se busque dar continuidad a la actual demarcacin
departamental utilizando este mecanismo. Por ello, en la configuracin de las
subregiones lo ms aconsejable sera partir de espacios efectivamente articulados entre
s en cada regin, tomando como referencia las provincias, independientemente del
departamento al que pertenecieron histricamente.
El trmino jurisdiccin en lenguaje jurdico implica el poder o la autoridad para
gobernar y aplicar las leyes en un mbito geogrfico determinado. En ese sentido, debe
40

Resolucin Directoral N 007-99-EF/76.01, Glosario de Trminos de Gestin Presupuestaria del Estado,


publicada el 23FEB99.
41
Para mayores datos sobre los tipos de desconcentracin que pueden operar en el interior de una
organizacin administrativa recomendamos: MARTIN, Richard, Tutela sectorial, desconcentracin
administrativa de los ministerios y celebracin de convenios de colaboracin entre los ministerios y las
empresas del Estado. En: Derecho Administrativo Contemporneo, Ponencias del II Congreso de Derecho
Administrativo. Lima: Palestra Editores, 2007, p. 787.
42
Existe un antecedente en el proceso de regionalizacin llevado a cabo a fines de los ochenta,
representado en el DS N 071-88-PCM, "Texto nico Ordenado de la Ley de Bases de la Regionalizacin"
del 12JUN88, en el cual se faculta a la Asamblea Regional la creacin de Oficinas Sub-regionales de
Desarrollo. En la legislacin actual, la Sexta Disposicin Complementaria de la LBD, dispone que las
subregiones preexistentes mantienen su vigencia, estructura y competencias administrativas conforme a las
normas de su creacin. Sin embargo, esto resulta ciertamente incoherente, ya que al no existir regiones en
la actualidad, difcilmente se pueda hablar de subregiones dentro de una jurisdiccin departamental, las que
adems fueron extinguidas junto con las regiones al ser creados los CTARS.

entenderse que las normas que el Gobierno Regional emita, as como los actos
administrativos que produzca sern nicamente efectivos y aplicables al territorio
concreto en el cual los GGRR tengan jurisdiccin, de acuerdo a la ley de creacin de
cada regin. De esta forma, cualquier persona que se encuentre efectivamente en dicho
territorio, de manera permanente o transitoria, estar obligada y sujeta al cumplimiento
de las normas regionales correspondientes, independientemente de su pertenencia o no
como ciudadano de dicha jurisdiccin, es decir el hecho de haber nacido o tener la
condicin de vecino, o la calidad de persona regional en la misma.
cc:

Constitucin Poltica del Per


Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683
LBD

Artculo 4.- Finalidad


Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo
regional integral sostenible, promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo y
garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus
habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de
desarrollo.
La finalidad que cumplen los GGRR en cuanto a la mejora de las condiciones de
vida de la poblacin, sobre la cual ejercen sus competencias, es fundamental.
Justamente aquello que puede distinguir a los Gobiernos Regionales de los Gobiernos
Locales y del Gobierno Nacional, o Poder Ejecutivo, es el nfasis que se pone en el
aspecto econmico que deben promover en todo momento los Gobiernos Regionales,
aunado a fomentar la participacin poltica constante de la poblacin.
La necesidad o justificacin en cuanto a la existencia de los niveles intermedios
de gobierno se da cuando las competencias, as como la propia infraestructura con la
que cuentan los Gobiernos Locales se torna en insuficiente para poder atender las
demandas de la poblacin regional (departamental por el momento), al mismo tiempo
que el nivel central de gobierno se convierte en uno sumamente distante y casi
inaccesible para la mayora de comunidades al interior del pas. Tal como afirman
algunos autores, quien ms sufre por la inexistencia de niveles intermedios de gobierno
es el ciudadano, pues debe soportar gobiernos municipales dbiles; alcaldas que no
pueden ofrecer un bienestar mnimo, que niegan las economas de escalas e ignoran
los principios de subsidiariedad y complementariedad, hasta el punto de entorpecer, por
razones errneas de costo poltico, la posibilidad de ceder la prestacin de los servicios
bsicos a niveles superiores para lograr estndares de vida aceptables43. La
regionalizacin posee como prioridad esencial el servir de vehculo directo para el
desarrollo econmico de las jurisdicciones, logrando que el crecimiento productivo, el
intercambio comercial, as como las mejoras laborales y de capacidades humanas en
general satisfagan por igual a los ciudadanos de las distintas jurisdicciones del pas,
eliminndose por ello criterios centralistas de distribucin de oportunidades.
Es por ello, que como lo afirmaba brillantemente el Dr. Allan Brewer-Caras en el
prlogo del Volumen I, las dictaduras son las primeras enemigas de los procesos de
descentralizacin, porque tienden a enturbiar la visin de la ciudadana, hacindoles
creer que la solucin final de casi todos sus problemas reposa en una nica persona: el
dictador y en un nico aparato gubernamental: el central. Que una dictadura promueva
la descentralizacin, y con ello la regionalizacin de un pas, es ciertamente imposible,
SAGAWE, Thorsten, Niveles supramunicipales y niveles intermedios en la construccin de los Estados
modernos. En: VVAA,Historias de Descentralizacin, Op. Cit., p. 73.
43

por cuanto la prdida de poder y de reconocimiento de parte del gobernante autoritario


es una idea que no cuadra con las ideologas totalitarias, que tienden a concentrar un
poder cada vez mayor, lo que implica monopolizar las iniciativas del desarrollo
econmico y social de una comunidad. Esto con la finalidad que la poblacin identifique
aspectos mesinicos u omnipotentes en el gobernante, quien para tales objetivos podr
desplazarse a su antojo a todas las localidades del pas inaugurando y promoviendo
cuanta obra le venga en gana, sin tomar debida cuenta qu es aquello que necesita
cada regin o localidad intermedia del Estado.
Para las dictaduras, los Gobiernos Regionales constituyen un estorbo e inclusive
se puede afirmar casi lo mismo de los Gobiernos Locales (sino recordemos el famoso
perodo 1992-2000 denominado tan acertadamente por Johnny Zas Friz como la
descentralizacin ficticia). Sin embargo, la concentracin excesiva del poder genera
muy pronto resultados contraproducentes que se reflejan en la poca o nula importancia
que se concede a la poblacin de las provincias del pas en cuanto a la planificacin de
un desarrollo coherente y equitativo, y ello precisamente termina por sepultar los afanes
centralistas de los dictadores, que tan emblemticamente se reproducen ltimamente a
nivel mundial.
Continuando con esta lnea de ideas, nos atreveramos a decir que el xito de un
gobierno debe medirse no por la cantidad o calidad de obras que realice, por el poder o
autoridad que despliegue, por lo servicios que provea, sino en ltima instancia por haber
podido crear los mecanismos necesarios para que la ciudadana pueda desarrollarse en
diversas reas por s misma y depender cada vez menos de las constantes
circunstancias de quien o cual persona se encuentre en el poder. De este modo, con
una estructura de niveles de gobierno perfectamente descentralizados y
desconcentrados, que tengan una perspectiva econmica racional y definida a largo
plazo, poco afectara a los ciudadanos en general la persona que se ubique como jefe
de Estado, tal como sucede en las sociedades ms desarrolladas del orbe, las cuales
no tienen que hacer borrn y cuenta nueva cada vez que se produce un nuevo perodo
electoral, eliminando toda posibilidad de pensar en el futuro del pas, de unos veinte a
treinta aos a partir de la fecha.
Los Gobiernos Regionales efectivamente poseen esta grandsima
responsabilidad, la de convertirse en los autnticos y legtimos portavoces de los
intereses de sus jurisdicciones en torno al desarrollo integral de los seres humanos que
las habitan, de acuerdo a lo que contemplan las normas vigentes, haciendo frente a
todo aquello que amenace los mencionados intereses, inclusive a las pretensiones
centralistas del Poder Ejecutivo, que siempre estarn presentes. Para ello, es esencial
tener una visin de futuro, debidamente ordenada en cada Gobierno Regional, lo cual
debe plasmarse en un Plan de Desarrollo concertado con la sociedad civil de la zona. Al
mismo tiempo, que la capacidad normativa del Gobierno Regional sea empleada
legtimamente de acuerdo a los principios que regulan el ordenamiento jurdico nacional,
y que sirvan para identificar las peculiaridades regionales que hagan necesario el
legislar de una manera diferente para cada jurisdiccin en aspectos tan delicados como
el desarrollo econmico, la proteccin de comunidades nativas e indgenas, el impulso
de la promocin de la inversin privada, el acceso a la educacin y salud de los ms
necesitados, etc.
En lo referente a la participacin de la inversin privada, es necesario enfatizar
que la misma debe efectuarse en el contexto de un plan nacional de desarrollo
territorial, por lo que los objetivos que se han diseado deben llevarse a cabo en el
mediano y largo plazo, en funcin de identificar las especialidades productivas y las
oportunidades necesarias para que, captando los recursos de la inversin de capital de
riesgo, junto con la tecnologa y la capacitacin de los recursos humanos, puedan

obtenerse cambios estructurales importantes no slo en la organizacin del Estado


peruano sino, adems y fundamentalmente, en lo que tiene relacin con la distribucin
espacial de la inversin y de la produccin44.
Finalmente, es oportuno recalcar que los intereses partidarios o personales de
los representantes de los Gobiernos Regionales deben tener un peso especfico en las
decisiones que se tomen, pero nunca este peso asignado puede ser mayor cuando se
encuentran de por medio los intereses de sus ciudadanos, los cuales no pueden
descuidar o anteponer bajo ningn aspecto.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD
Ley Marco de modernizacin de la gestin del Estado, Ley N 27658 y su
Reglamento

Artculo 5.- Misin del Gobierno Regional


La misin de los gobiernos regionales es organizar y conducir la gestin pblica
regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco
de las polticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible
de la regin.
Este artculo se encuentra ntimamente ligado al antes expuesto, salvo la
precisin que en un caso se habla de finalidad, como meta, objetivo del Gobierno
Regional y en este caso de misin, como actividad prioritariamente encomendada a los
mismos. De esta forma los comentarios vertidos para el artculo 4 son plenamente
aplicables para el presente.
Vale sealar que el trmino organizar y conducir la gestin pblica se refiere
esencialmente a las facultades y prerrogativas establecidas en el texto constitucional,
as como en las normas vinculadas directamente con el manejo de la Administracin
Pblica, tal como la Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, este
artculo pone nfasis en la clasificacin de competencias que les corresponde ejercer a
los niveles subnacionales de gobierno de acuerdo a lo consignado en la LBD, as como
se hace hincapi en la concordancia que debe guardarse respecto a las polticas
nacionales y sectoriales que indudablemente guan el accionar de las diferentes
Direcciones Regionales.
Cuando se habla de polticas nacionales nos referimos a aquellas que involucran
al Estado en su conjunto, definiendo objetivos prioritarios45, tales como las contenidas
en el Acuerdo Nacional, especialmente las referidas a la promocin de los derechos
humanos, la lucha contra la corrupcin, el impulso a la cultura, continuar con el proceso
de descentralizacin, etc. No olvidar que en diciembre del ao 2002, el Gobierno invit a
los Presidentes Regionales a la reunin de la mesa del Acuerdo Nacional, para que
cada representante plantee sus anteproyectos, y para que se trazaran tareas comunes
entre los gobiernos regionales y el ejecutivo.

44

Ideas tomadas de BASOMBRO, Ignacio, Op. Cit., p. 106.


Segn lo establecido en el artculo 4 de la nueva LOPE, las polticas nacionales definen los objetivos
prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales
de cumplimiento y la provisin de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el
normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Estas polticas conforman la poltica general del
gobierno.
45

El trmino polticas sectoriales, como subconjunto de polticas nacionales que


afecta una actividad econmica y social especfica pblica o privada46 se refiere ms
concretamente a las que han sido establecidas en los diversos ministerios, que
contienen a uno o ms sectores, los cuales han sido definidos como el mbito poltico
que se genera por desconcentracin funcional de las competencias ejecutivas del
Gobierno Nacional. En cada sector las atribuciones y responsabilidades polticas del
gobierno las ejerce un Ministro o Viceministro de Estado. En ese sentido, existen
Ministerios como el de Transportes y Comunicaciones, de Trabajo y Promocin Social,
que tienen dos sectores dentro de s.
De esta forma, las polticas nacionales son ms universales que las polticas
sectoriales, y stas a su vez que las regionales y locales. La LOPE sostiene inclusive
que para la formulacin de las polticas nacionales y sectoriales el Poder Ejecutivo
establece mecanismos de coordinacin con los GGRR, GGLL y otras entidades, segn
requiera o corresponda a la naturaleza de cada poltica. Llama la atencin sobre el
particular que la LOPE haya dispuesto en su artculo 4, referido a las competencias
exclusivas del Poder Ejecutivo, que el cumplimiento de las polticas nacionales y
sectoriales es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, pues de esta manera el trmino
exclusivas debi ser matizado con compartidas para una correcta interpretacin de la
finalidad de dicha disposicin normativa.
Consideramos errneo el afirmar que los GGRR peruanos deban replicar el
modelo espaol de las autonomas, en el sentido de poseer cada uno de ellos un
estatuto que refleje la institucionalidad de las competencias regionales47. Esto debido a
que en Espaa no existe una Ley Orgnica de Comunidades Autnomas, tal como
sucede en el caso peruano, para sus Gobiernos Regionales. Es por ello que cada
Estatuto se hace necesario en la medida que se precisan las competencias que la
Constitucin espaola reserva para las CCAA. Asimismo, recordemos que, tal como lo
comentamos en el Vol. I, las CCAA ejercen unas funciones especficas con relacin a
los ayuntamientos, supervisndolos, lo cual no acontece en nuestro pas, que posee un
modelo regio-local de Estado, en el cual no se permiten ese tipo de ingerencias.
Tal como lo afirma Rodrguez-Arana para el caso espaol, la visin
constitutivamente plural de la nacin espaola, integrada por nacionalidades y regiones,
implica ciertamente reconocer un relieve poltico a la variedad territorial, el
reconocimiento de una complejidad territorial con una indudable relevancia poltica, y
este pluralismo poltico-territorial no pone en cuestin al espacio poltico comn, porque
la clave constitucional est en la rotunda afirmacin de ambos pluralismo poltico
territorial y espacio poltico comn- frente a los nacionalismos de uno y otro signo, el
uniformador y el particularista, que miran slo a uno de los brazos que la Constitucin
espaola pone en equilibrio48.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158 (LOPE)

Artculo 6.- Desarrollo regional


El desarrollo regional comprende la aplicacin coherente y eficaz de las polticas e
instrumentos de desarrollo econmico social, poblacional, cultural y ambiental, a travs
46

Artculo 4 de la LOPE.
Tal idea aparece consignada en ELGUERA VALEGA, Luis, Op. Cit., p. 96.
48
RODRGUEZ-ARANA, Jaime. El modelo autonmico en el 2005. En: Revista Iberoamericana de
Estudios Autonmicos, Ao 1, N 1, Guayaquil: Goberna & Derecho, 2005, p. 95.
47

de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el


crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el desarrollo social
equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio
regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e
igualdad de oportunidades.
De acuerdo con un interesante estudio realizado por la Unin Iberoamericana de
Municipalistas49, se considera a la descentralizacin como una de las fuerzas que forma
parte del proceso de globalizacin y de un cambio en los modelos de produccin
fordista a uno posfordista50, lo cual requiere de desafos sustantivos en las formas de
produccin para incorporarse a las mega tendencias internacionales51. Los estudios
actuales sobre la descentralizacin y la poltica de desarrollo regional ponen el nfasis
en la construccin de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento
eficiente de los recursos endgenos52, la creacin de entornos locales innovadores53 y la
cooperacin estratgica entre los actores territoriales pblicos y privados.
Con este fin, se han creado o fortalecido mltiples instituciones de carcter
regional y agencias de desarrollo local, con el objeto de impulsar procesos de
reestructuracin y cooperacin empresarial, establecer acuerdos y relaciones de
colaboracin y coordinar las polticas de fomento econmico de los diferentes niveles
territoriales de gobierno54. De este modo, se ha producido una redefinicin y
descentralizacin de funciones de la poltica de desarrollo, donde la regin o territorio,
adquiere un papel fundamental de referencia para la intervencin eficaz y eficiente de la
poltica de innovacin y desarrollo productivo local55.
An cuando el objetivo ltimo de los procesos de descentralizacin, no haya sido
promover el desarrollo econmico local/regional, estos espacios de distribucin del
poder han sido aprovechados por distintas instancias del gobierno subnacional para
hacer frente a las situaciones objetivas de la crisis econmica y lograr mayor eficacia en
sus actuaciones. De cualquier manera, los estudios recientes sobre el tema en
Latinoamrica, entre los que se consideran como ms importantes los realizados por
Silva, Vzquez-Barquero, Alburquerque, Aghn, Cortes, Boisier, y Ahumada56,
constatan que en los procesos de descentralizacin ms avanzados, es decir, con
eleccin directa de las autoridades subnacionales, con capacidad de generar recursos
fiscales locales y capacidades humanas, tcnicas y administrativas subnacionales
MONTECINOS, Egon, Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre el estado
actual de la temtica, artculo presentado en el VII Congreso Iberoamericano de Municipalistas. La Antigua,
2005, extrado de la pgina Web: www.uimunicipalistas.org.
50
DE MATTOS, C. La descentralizacin del Estado Una nueva panacea para enfrentar el subdesarrollo
regional?. En: LAURELLI, E., & ROFMAN, A. (Comp.), Descentralizacin del Estado. Requerimientos y
poltica en la crisis, Fundacin Friedrich Ebert-Ediciones CEUR, 1989.
51
BOISIER, Sergio. Teoras y Metforas sobre el Desarrollo Territorial. Santiago: Editorial Universidad de
Talca, 1999. Adems el autor expone ideas similares en Crnica de una muerte frustrada: El territorio en la
globalizacin. Texto de una charla dictada en el Instituto de Postgrado en Estudios Urbanos,
Arquitectnicos y de Diseo de la Universidad Catlica de Chile, 2001.
52
VZQUEZ-BARQUERO, A.. Desarrollo Endgeno y Globalizacin. En: EURE, 26, 79, 2000
53
SILVA, I. Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en Amrica Latina,
ILPES/CEPAL. En: Serie Gestin Pblica, N 33, 2003. Adems Metodologa para la elaboracin de
estrategias de desarrollo local, ILPES/CEPAL, En: Serie Gestin Pblica, 42, 2002.
54
AGHON, G., ALBURQUERQUE, F., CORTES, P. (comp.) Desarrollo econmico local y descentralizacin
en Amrica Latina. Santiago: CEPAL, Trimestre Fiscal, N 74, pp. 157-173, 2002. Adems, Desarrollo
Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina: Un anlisis comparativo. Santiago: CEPAL/GTZ,
2001.
55
LIRA, L. La cuestin regional y local en Amrica Latina. En: Serie Gestin Pblica, Santiago de Chile:
CEPAL, 44, 2003.
56
AHUMADA, J. Desarrollo, gobierno y fortalecimiento municipal: condiciones claves para la
profundizacin y la gobernabilidad democrtica. En: LIDER, 7, 10: 13-42, 2002.
49

suficientes, existen bases mucho ms consistentes para generar territorios competitivos


y propiciar iniciativas de desarrollo econmico que posicionen de mejor manera a los
territorios en la era global.
Al respecto, consideramos conveniente realizar una precisin sobre el impacto
de lo global en los procesos de descentralizacin. Tomando el concepto de
glocalizacin esgrimido por Donald Robertson y Jean Auby, referido a una
planificacin de lo global desde lo local, consideramos que podemos ir an ms all de
los alcances conceptuales de dicho trmino incorporando la temtica tnica, de
indudable importancia en nuestra realidad socio-cultural. Por lo que arriesgndonos en
el uso del castellano y de las definiciones que pueden resultar de esta serie de
reflexiones, nos atrevemos a plantear el trmino Etnoglocalizacin como el
complemento ideal de lo global, lo local y lo tnico, con un nfasis en lo ltimo, para
aplicar de manera realista y humana la nocin de desarrollo que requieren llevar a cabo
nuestros estados latinoamericanos.
La Etnoglocalizacin representara pues el justo medio de las polticas, definidas
tpicamente como liberales y socialistas, en cuanto a un adecuado tratamiento de los
intereses de las comunidades que se ven afectadas por regionalizaciones o
municipalizaciones que se basan en patrones no ciertamente ajustados a las exigencias
histricas y econmicas de dichos pueblos y de sus habitantes, que son, justamente,
aquellos que requieren con mayor urgencia de polticas nacionales, sectoriales,
regionales y locales acertadas en cuanto a sus races tnicas, culturales y sociolgicas
y las necesidades que se desprenden de las mismas. Todo ello sin desconocer los
parmetros oficiales del progreso econmico que rigen al orbe en su conjunto, es decir,
planteamos conectar globalizacin, descentralizacin y etnologa en un mismo plano
que pueda producir resultados ms confiables y en todo caso integrales para una
sociedad tan compleja culturalmente como la nuestra.
cc:

Constitucin Poltica del Per


Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada, Ley N 28059
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056

Artculo 7.- Relaciones de cooperacin y coordinacin y proceso de


integracin regional
La presente Ley Orgnica define las relaciones de cooperacin y coordinacin
entre los gobiernos regionales, y de stos con los otros niveles de gobierno, orientados al
proceso de integracin y conformacin de regiones y de coordinacin en espacios
macrorregionales.
Los trminos cooperacin y coordinacin no significan exactamente lo mismo en
derecho administrativo. Siguiendo con la lgica expuesta por el Profesor Luis Morell
Ocaa, y tomando en cuenta las definiciones contenidas en el Vol. I de la presente obra,
podemos definir a la cooperacin como:
La actividad de uno o varios sujetos que genera efectos en una esfera jurdica
que le es ajena, como resultado de la misma existe un disponente y un beneficiario y
generalmente se materializa en un convenio57. Los mecanismos de cooperacin, a
diferencia de la coordinacin no se encuentran determinados de manera obligatoria, en
una norma o disposicin similar.

57

Cf. GUZMN NAPUR, Christian. Op. Cit., p. 425.

Por su parte coordinacin implica generalmente, en derecho administrativo, la


existencia de un ente superior y de otro inferior, estando en la mayor parte de los casos
el inferior obligado a coordinar, con respecto a los temas en los que el superior tenga
algn tipo de ingerencia o competencia especfica. Es decir, la iniciativa de coordinacin
se espera que surja del rgano inferior hacia el superior.
Cuando el artculo hace referencia a otros niveles de gobierno seala al nacional
y al local, como partes integrantes de la divisin vertical de poder58 que ha acontecido
en el Estado peruano. Entendemos que la cooperacin y coordinacin que debe existir
entre los distintos niveles de gobierno no se encontrara, en todo caso, nicamente
limitada al proceso de integracin y conformacin de regiones, as como en lo referente
a la definicin de los espacios macroregionales, trmino ambiguo que ha generado una
confusin en la forma de referirse propiamente a las regiones que se conformen.
La cooperacin enmarca distintos aspectos que van desde aquellos referidos al
fortalecimiento de capacidades institucionales, a travs del intercambio de
profesionales, o estadas de aprendizaje, hasta aspectos socio-econmicos de
importancia como cadenas productivas, acciones de demarcacin territorial, difusin del
turismo, apoyo ante emergencias o catstrofes naturales, etc.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444 (LPAG)
Ley de Incentivos para la integracin y conformacin de Regiones, Ley N 28274

Artculo 8.- Principios rectores de las polticas y la gestin regional


La gestin de los gobiernos regionales se rige por los siguientes principios:
1. Participacin.- La gestin regional desarrollar y har uso de instancias y
estrategias concretas de participacin ciudadana en las fases de formulacin,
seguimiento, fiscalizacin y evaluacin de la gestin de gobierno y de la ejecucin
de los planes, presupuestos y proyectos regionales.
2. Transparencia.- Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del
Gobierno Regional sern difundidos a la poblacin. La implementacin de portales
electrnicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la informacin pblica
se rige por la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica N 27806.
3. Gestin moderna y rendicin de cuentas.- La Administracin Pblica Regional
est orientada bajo un sistema moderno de gestin y sometida a una evaluacin de
desempeo. Los gobiernos regionales incorporarn a sus programas de accin
mecanismos concretos para la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre los
avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestin. La Audiencia Pblica
ser una de ellas. Los titulares de la administracin pblica regional son gestores
de los intereses de la colectividad y estn sometidos a las responsabilidades que la
ley establezca.

58

Ms sobre el tema en BARRIOS, Franz, Aplicaciones de Sistemtica Constitucional en descentralizacin


y administracin pblica- aplicaciones al caso boliviano.La Paz: Plural Editores, 2007, pp. 23-25 y 38-41.

Los numerales 1, 2 y 3 se refieren a temas vinculados intrnsecamente con la


participacin ciudadana, como uno de los ejes clave en torno a los cuales se desarrollan
los procesos de descentralizacin que se promuevan en un Estado concreto. Promover
la participacin ciudadana, difundir adecuadamente la informacin pblica respectiva a
travs de los portales electrnicos59, as como efectuar rendiciones de cuentas
peridicas a la poblacin no constituyen meros formalismos a los que se ven obligados
de respetar los polticos y gobernantes de la nacin, por el contrario constituyen algunos
de los principales cauces reales en los que se puede verificar el adecuado ejercicio de
los poderes que democrticamente han sido confiados a los gobernantes60. En ese
sentido, los Gobiernos Regionales, como nivel intermedio de gobierno son los llamados
a promover una activa participacin e involucramiento de las poblaciones de sus
jurisdicciones en los actos previos, de desarrollo y de supervisin posterior
concernientes a las actividades que ejecuten los Gobiernos Regionales61.
Dentro de estos mecanismos cobra una mayor importancia y atencin, a nuestro
criterio, la realizacin de audiencias pblicas de rendiciones de cuentas, las cuales,
debidamente programadas constituirn medidas acertadas para el desempeo regional,
en cuanto a una ptica de evaluacin por resultados, y generarn confianza en los
electores y contribuyentes de una jurisdiccin determinada. No se tiene una estadstica
actualizada por parte del desaparecido CND sobre el nmero exacto de este tipo de
audiencias que se hayan llevado a cabo a nivel nacional, hecho que deben tomar en
cuenta las autoridades regionales para actualizar esta informacin, o en todo caso para
iniciar la realizacin de las mismas. En otras realidades jurdicas se ha podido constatar
que los avances en los procesos de participacin ciudadana en el mbito local son muy
parciales y que la capacidad de gestin de los gobiernos subnacionales es limitada en
ese sentido62.
Ello garantizar a la ciudadana, a los habitantes del departamento, o de las
futuras regiones, un conocimiento adecuado del destino de los recursos econmicos
que se han confiado para la ejecucin de determinadas obras o proyectos, sobretodo, y
se convertir, al mismo tiempo, en un procedimiento ms efectivo y prctico que las
acciones de control posteriores que se puedan ejecutar.
Sin embargo, hay que tener cuidado en pensar que la descentralizacin
constituye la solucin de todos los males de la Administracin Pblica. Tal como lo
menciona Franz Barrios, en realidad la utilidad y perspectiva del momento planificador
parece ir ms all de su conexin con los procesos de descentralizacin propiamente
dichos, por lo que la gestin por resultados, la transparencia y la efectividad de la
sancin a la gestin deficiente no necesariamente vienen vinculadas slo y nicamente
con la descentralizacin63.
Sobre el particular recomendamos, IRIARTE, Erick, Acceso a la informacin pblica en la participacin
ciudadana en Gobiernos Locales y Regionales. En: Revista Jurdica del Per, Lima: Gaceta Jurdica, N
83, enero 2008, p. 68.
60
Para un mayor detalle sobre las ventajas de la participacin ciudadana en el proceso de descentralizacin
Cf. nuestro artculo, Participacin ciudadana y democracia de inclusin en la Ley de Bases de la
Descentralizacin. En: Cuadernos de Comunicacin, Trujillo: Universidad Csar Vallejo, Ao 4, N 5, 2005,
p. 5.
61
En este sentido recomendamos nuestro artculo La participacin ciudadana como derecho poltico
fundamental en la Ley de Bases de la Descentralizacin. En: Athina, Lima: Grijley, Ao 2, N 3, 2007, p.
135 y una versin mejorada del mismo en Actualidad Jurdica, Lima: Gaceta Jurdica, N 171, febrero 2008,
p. 193. Sobre las deficiencias ms comunes de la participacin ciudadana en contextos sudamericanos,
recomendamos: RINDE, La descentralizacin: una apuesta poltica de futuro para Colombia. En: VVAA,
20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro. Daro Restrepo Editor. Bogot: RINDE,
2007, pp. 47-49.
62
ROGEL SALAZAR, Rosario, El centralismo del federalismo descentralizado en Mxico. En: VVAA,
Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 115.
63
Cf. BARRIOS, Franz, PropuestaOp. Cit., p. 84.
59

4. Inclusin.- El Gobierno Regional desarrolla polticas y acciones integrales de


gobierno dirigidas a promover la inclusin econmica, social, poltica y cultural,
de jvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente
excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el mbito rural y
organizados en comunidades campesinas y nativas, nutrindose de sus
perspectivas y aportes. Estas acciones tambin buscan promover los derechos de
grupos vulnerables, impidiendo la discriminacin por razones de etnia, religin o
gnero y toda otra forma de discriminacin.
En este aspecto cabe traer a colacin algunos ejemplos concretos de cmo
ciertos Gobiernos Regionales han materializado una poltica regional concreta de
inclusin en sus diversas facetas. Tal es el caso de la Ordenanza Regional N 0062003-GORE-ICA del 24 de abril de 2003, que constituye la Comisin Regional
Multisectorial de Mujer, Nio y Adolescente, el Decreto Regional N 002-2007-PR del
Gobierno Regional del Callao por el cual se constituye la Comisin de Igualdad de
Oportunidades en la jurisdiccin del mencionado Gobierno Regional, y la Ordenanza
Regional N 0016-2003-GORE-ICA del 31 de octubre de 2003, sobre Equidad y
Atencin Preferente a Nios, Mujeres, Gestantes, Adultos Mayores y Personas con
Discapacidad. Todas estas Ordenanzas Regionales, justamente buscan proteger los
derechos de los grupos regionales ms vulnerables y por ello cada Gobierno Regional
deber identificar cules son los predominantes en sus jurisdicciones con la finalidad de
brindarles una mayor atencin en los diversos planos que involucra la gestin del
desarrollo.

5. Eficacia.- Los Gobiernos Regionales organizan su gestin en torno a los planes


y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento de objetivos y
metas explcitos y de pblico conocimiento.
Blanco y Brewer-Carias64 sealan que los partidos polticos pueden influir en la
eficaz implantacin de la descentralizacin, puesto que son actores claves en la
estructuracin de todo proceso poltico. Sin un sistema de partidos institucionalizado, el
proceso poltico se torna menos predecible, polticamente ms errtico y la accin de
gobernar se vuelve ms compleja. De acuerdo a su argumento, en estos aos de
descentralizacin, la prctica ha evidenciado que sin partidos polticos estructurados,
disciplinados, democrticos e institucionalizados, el espacio para el populismo es mayor
y posibilita la emergencia de lderes locales con discursos dirigidos a las masas, sin los
constreimientos y compromisos propios de los partidos polticos.
En pases con partidos polticos ms descentralizados, como Brasil y Argentina,
se observan mayores avances descentralizadores, en los cuales los polticos
subnacionales ejercitan una fuerte influencia sobre los legisladores nacionales y
estaduales65. En este tema, los partidos polticos regionales peruanos presentan una
escasa ideologa, ms orientada a caudillismos que a esquemas programticos
definidos. Por otro lado, an no se precisa el hecho de pasar a un bicameralismo, a
travs de una reforma constitucional, que permita, posiblemente, una participacin ms
activa de los partidos polticos regionales en las elecciones de parlamentarios que
representen los intereses regionales.
64

BLANCO, C., BREWER-CARIAS, A. Gobernabilidad y Desarrollo Democrtico en Amrica Latina, Nueva


York:PNUD, 1997.
65
Aunque el clientelismo no deja de figurar en los partidos polticos regionales, as como la poca distincin
entre las estrategias tcnicas y polticas de los partidos regionales aplicables a la gestin pblica, una vez
que llegan efectivamente al poder.

Por lo tanto, la descentralizacin puede terminar siendo el resultado de los


incentivos disponibles para polticos de diferentes niveles de gobierno y de los pactos
resultantes entre ellos y para esto, la estructura de los partidos polticos, nacionales y
regionales, proporciona el medio natural mediante el cual, cada pacto toma su lugar66.
De esta manera, lo que estos estudios indican es que la descentralizacin es utilizada
por los partidos polticos como una estrategia electoral deseable67, especialmente para
quienes cuentan con apoyos polticos subnacionales ms seguros que en contiendas
electorales nacionales.

6. Eficiencia.- La poltica y la gestin regional se rigen con criterios de eficiencia,


desarrollando las estrategias necesarias para la consecucin de los objetivos
trazados con la utilizacin ptima de los recursos.
Cabe citar respecto al concepto de eficiencia en la gestin pblica, las palabras
de Carlos Herrera, en el sentido que reducir la eficiencia a lo econmico es una falsa
eficiencia que parte del error de comparar la accin estatal con la de una persona
jurdica, sin ponerse a pensar que la actuacin del Estado, precisamente por ser
Estado, necesariamente est vinculada a principios recogidos en normas y
procedimientos del Derecho Pblico, ligazn que no puede asegurarse si acudimos a
los cauces jurdico-privados, puesto que si lo hacemos, entonces, estaramos
renunciando a hacer plenos aquellos principios trascendentes constitutivos de la
esencia del Estado de Derecho68.
Llama la atencin, dentro de este contexto de eficiencia, que el nivel de
ejecucin de la inversin pblica regional tenga un promedio del 12%, segn cifras
oficiales del MEF al ao 200669, lo cual demuestra una severa ineficiencia por parte de
los Gobiernos Regionales, en esta rea de actividades esenciales para el desarrollo de
sus jurisdicciones, tema que se estara revirtiendo en los aos posteriores, de acuerdo a
las nuevas estadsticas que se manejan.

7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y


orientador de la gestin regional. La gestin regional promociona, sin
discriminacin, igual acceso a las oportunidades y la identificacin de grupos y
sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial por la gestin
regional.
Este principio se encuentra intrnsecamente conectado con el de inclusin, ya
que en nuestro pas el tema de la equidad es fundamentalmente uno ligado a la
inclusin de grupos econmicos y sociales marginados desde hace dcadas, en
diversas localidades de todo el territorio patrio por variadas y complejas razones. Entre
las principales se encuentran el profundo desconocimiento del potencial tnico de
nuestro pas y de su influencia en las polticas de gobierno que deben plantearse. Es
por ello que cobra mayor importancia la difusin e implementacin en el nivel regional
de normas tales como la que brinda atencin preferente a las personas de la tercera
edad, las normas relacionadas con la promocin del desarrollo rural, y de grupos
WILLIS, E., GARMAN, C. & HAGGARD, S., The politics of decentralization in Latin America. En: Latin
American Research Review, 34, 1: 7-50, 1999.
67
O'NEILL, Kathleen, Decentralization as an Electoral Strategy. En: Comparative Political Studies, Vol. 36,
N 9, 2003.
68
HERRERA, Carlos. La Despublificacin del Derecho Administrativo. Lima:Instituto Peruano de Estudios
sobre Administracin Pblica y el Estado, 2004, p. 36.
69
Mayores datos sobre este tema en particular se pueden conseguir en el siguiente link de la Web:
http://ofi.mef.gob.pe/WebPortal/GRInversionIniv102005-2007.aspx
66

tnicos marginado, as como aquellas que favorecen la formalizacin de las pequeas y


micro empresas, etc.

8. Sostenibilidad.- La gestin regional se caracteriza por la bsqueda del equilibrio


intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los
objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la proteccin de la
biodiversidad.
La gestin ambiental es un tema clave que no slo ha llevado a replantear
muchas nociones y procedimientos que se venan aplicando, lo cual se verific en la
reciente promulgacin de la Ley General del Ambiente, sino que adems dentro del
propio contexto regional ha generado la creacin especfica de una gerencia regional
dedicada a estos temas. A esto se suma un hecho de indubitable inters para la gestin
regional ambiental constituido por el reciente anuncio de la creacin del Ministerio del
Medio Ambiente (a la manera de la EPA70 norteamericana) como parte de los
compromisos de adecuacin de la legislacin peruana frente a la puesta en marcha del
Tratado de Libre Comercio con USA.

9. Imparcialidad y neutralidad.- Los Gobiernos Regionales garantizan la


imparcialidad y neutralidad en la actuacin de la Administracin Pblica.
Este principio constituye la expresin de una obligacin tcita para todo el
accionar del Estado, en sus diferentes niveles de gobierno. Una Administracin Pblica
parcializada o que favorezca a ciertos grupos de inters o a determinado administrado
por encima de otro, constituye un contrasentido con los principios bsicos que rigen la
misma y con el respeto que merecen los derechos de los administrados. Por ello, un
factor esencial para satisfacer las expectativas generadas y movilizar los recursos de
inversin que son indispensables para conseguir los objetivos de la transformacin
productiva, es crear un ambiente de confianza, tanto en el interior de las propias
jurisdicciones regionales como en la relacin de stas con los actuales y potenciales,
sobretodo, inversionistas71.

10. Subsidiariedad.- El gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para


ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el
Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas
eficientemente por los Gobiernos Regionales y stos, a su vez, no deben
involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los
gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones.
En el contexto del principio de subsidiariedad, la descentralizacin forma parte
de un macroproceso que la mayora de estados latinoamericanos se empean en
consolidar: La reforma del Estado.
Aqu la discusin se centra en los mritos relativos a la centralizacin y a la
descentralizacin del gobierno72. Este debate ha sido confuso principalmente por los
mltiples significados asignados a los procesos de descentralizacin73. Esta confusin
70

Siglas que representan a la Environmental Protection Agency, una de las public agencies ms
importantes del pas del norte.
71
Cf. BASOMBRO, Ignacio. Op. Cit., p. 107.
72
ORLANSKY, D., Las polticas de Descentralizacin. En: Revista Desarrollo Econmico, N 38, p. 151,
1998.
73
HAGGARD, S., La reforma del Estado en Amrica Latina. En: Reforma y Democracia, N 11, 1998.

ha llevado a que cada una de las formas entendidas de descentralizacin sea llevada a
la prctica y produzca ciertos riesgos, problemas polticos y organizaciones bastante
diferentes74. Como consecuencia, existen posiciones que sealan que, a pesar de las
mltiples ventajas, la descentralizacin genera numerosos problemas de control e
incentivos75, como la ausencia de controles institucionalizados sobre la accin del
gobierno76, lo que da lugar a que muchos programas sean manipulados con fines
polticos.
Esta visin es compartida por Vries77, quien pone en tela de juicio las bondades
de la descentralizacin, sealando que los argumentos a favor de la descentralizacin
son vlidos al mismo tiempo para defender el centralismo del Estado. Los argumentos
tan conocidos, como defendidos, de que la descentralizacin genera eficiencia, eficacia
y mayor democracia en la formulacin de polticas es cuestionada, ya que la experiencia
de algunos pases europeos seala que, en algunos periodos las ventajas percibidas de
la descentralizacin son las mismas identificadas en periodos previos para favorecer la
centralizacin. Por ello, una de las preocupaciones futuras sera si la descentralizacin
es el mecanismo ms idneo para generar procesos de incorporacin de la ciudadana
como un actor clave en la gestin pblica, y de ser as, cmo se puede lograr un mayor
control de la sociedad civil sobre el servicio pblico y qu cambios se deben impulsar
para que los organismos del estado operen de manera ms autnoma en lo
administrativo y responsable en lo poltico78.
En cuanto al principio de subsidiariedad debemos compartir lo sostenido por las
autoridades ms representativas de la Unin Europea en cuanto a las dos vertientes
que contiene este principio: horizontal y vertical79. Segn la subsidiariedad horizontal los
poderes pblicos deben apoyar las actividades de los individuos, de las familias y
sociedades o grupos intermedios, no destruirlos o absorberlos, por lo que los poderes
pblicos no deben asumir aquellas tareas que pueden ser realizadas mejor por la
sociedad misma80. En este sentido del trmino subsidiariedad es que se entiende el
lmite constitucional impuesto a la intervencin del Estado en la economa, en el artculo
60 de la Constitucin Poltica del Per81.
La subsidiariedad vertical o territorial consiste en privilegiar la intervencin de la
comunidad ms pequea o prxima a la ciudadana y sus problemas, lo cual deben
respetar los dems niveles de gobierno. Cuando las primeras no sean capaces de
asumir dichas responsabilidades o funciones, entonces el principio de subsidiariedad
PRUDHOMME, R. On the dangers of decentralization. En: Policy Research Working Paper, N 1252,
Washington, D.C., Banco Mundial, 1994.
75
CREMER, J., ESTACHE, A., Y SEABRIGHT, P., The decentralization of services public: Lessons from the
theory of the firm World Bank Policy Research Working. Paper 1345, 1994, citado por Stephen HAGGARD.
La reforma del Estado en Amrica Latina. En: Revista Reforma y Democracia, N 11, 1998.
76
PENFOLD, M., Descentralizacin y Mercado en Amrica Latina. En: Reforma y Democracia, N 16,
2000.
77
VRIES, M., The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in
European countries. En: European Journal of Political Research, N 38, pp. 193-224, 2000.
78
BRESSER PEREIRA, L., CUNILL, N., GARNIER, L., OSZLAK O., Y PRZEWORSKI, A. Poltica y Gestin
Pblica, Buenos Aires: F.C.E, 217 p., 2004.
79
El Tratado de Maastricht consagra el principio de subsidiariedad como eje fundamental para la regulacin
del ejercicio de las competencias en el seno de la Unin Europea, encontrando su definicin en el artculo
5 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Adems este principio se encuentra incorporado en
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.
80
Como un ejemplo de lo que otras legislaciones han establecido acerca del presente tema, la Constitucin
Italiana establece en su artculo 118, que: El Estado, las Regiones, las Ciudades, las Provincias y las
Municipalidades favorecern las iniciativas autonmicas de los ciudadanos, individualmente o asociados,
para el ejercicio de las funciones de inters general, en base al principio de subsidiariedad.
81
Artculo referido, adems de la intervencin del Estado en la economa, a los presupuestos o requisitos
obligatorios que debe satisfacer una Ley del Congreso por la cual se permita la creacin de una empresa
pblica o empresa del Estado, para cualquiera de sus niveles de gobierno.
74

cede frente al principio de supletoriedad, tambin denominado como de


proporcionalidad, por el cual se otorga preferencia en la actuacin al nivel de gobierno
que se encuentre en mejores condiciones para resolver las cuestiones puntuales que
por su naturaleza o dimensiones no pueden ser solucionadas por el nivel de gobierno
ms cercano a la poblacin82.
Lo que se busca, en el fondo, con la aplicacin del principio de subsidiariedad es
evitar la competencia desleal de inversin y accin con los municipios y con el mismo
Gobierno Central, estableciendo para ello la complementariedad de funciones en una
misma jurisdiccin. La subsidiariedad se convierte entonces en el fundamento terico
ms slido para descentralizar un Estado, cuando las competencias de todos los niveles
de gobierno son correctamente entendidas y ejecutadas.

11. Concordancia de las polticas regionales.- Las polticas de los gobiernos


regionales guardan concordancia con las polticas nacionales de Estado.
Este tema se vincula a la coherencia jerrquicamente inmediata que deben
guardar, unas con otras, las polticas nacionales, las sectoriales, las regionales, las
provinciales y las distritales con el fin de buscar el desarrollo armnico del pas.
Lamentablemente, hasta la fecha de publicacin de esta obra, a pesar de ya haberse
emitido la ley de su creacin y su reglamento, an no ha entrado en funciones el
CEPLAN, organismo pblico descentralizado que estara encargado de gestionar todos
estos temas de planificacin integral del pas. Reiteramos, en este aspecto, lo
expresado sobre lo que ha establecido la nueva LOPE respecto a la corresponsabilidad
en la implementacin de las polticas nacionales y sectoriales por parte del Gobierno
Central, Gobiernos Regionales y Locales, ya que ello contradice en cierta forma la
manera en las cuales se encuentran jerrquicamente organizadas. De esta manera,
sera absurdo que el fracaso de una determinada poltica sectorial, por poner un
ejemplo, en transportes, se deba a la gestin de un Gobierno Regional especfico, ya
que ello implicara en todo caso, que la poltica regional sobre ese tema es la que
resulta cuestionable.

12. Especializacin de las funciones de gobierno.- La organizacin de los gobiernos


regionales integra las funciones y competencias afines, evitndose en cualquier
caso la existencia de duplicidad de funciones entre sus distintas gerencias u
oficinas.
13. Competitividad.- El Gobierno Regional tiene como objetivo la gestin
estratgica de la competitividad regional. Para ello promueve un entorno de
innovacin, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores pblico y privado, el
fortalecimiento de las redes de colaboracin entre empresas, instituciones y
organizaciones sociales, junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos;

SILVA SNCHEZ, Manuel Jos, El Estado compuesto. Principios y Metodologa. En: Revista
Iberoamericana de Estudios Autonmicos. Guayaquil: Goberna y Derecho, 2005, N 1, p. 16. Supletoriedad
no significa lo mismo que subsidiariedad, en ese sentido nos encontramos en desacuerdo con los cuatro
principios de subsidiariedad que menciona Ugarte, pues los dos ltimos principios seran propiamente lo
contrario de la esencia de la subsidiariedad: cuando el gobierno de mbito local no puede asumir las
competencias que le son inherentes, lo hace un gobierno de mbito mayor y que cuando interviene un
mbito superior de gobierno, ste debe crear las capacidades necesarias para que asuma las
competencias el mbito al que le corresponde. Cf. UGARTE UBILLA, lvaro, El proceso de
descentralizacin en el Per: logros y agenda pendiente. En: Revista Dilogo Poltico. Lima: Konrad
Adenauer Stiftung, 2006.
82

y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formacin de ejes de


desarrollo y corredores econmicos, la ampliacin de mercados y la exportacin.
Tanto el principio 12, como el 13, nos llevan a la reflexin que la
descentralizacin trae como uno de sus principales resultados que se amplen las
libertades de los departamentos, divisiones, unidades y/o gobiernos subnacionales para
la gestin de sus servicios, lo que al mismo tiempo permitira aumentar su eficiencia. En
ese sentido, la descentralizacin no es un concepto nuevo de la modernizacin
administrativa, ya que, mientras en el pasado se pona el acento en la subsidiaridad, la
participacin ciudadana y la eficiencia de los servicios del Estado, hoy se habla cada
vez ms de la descentralizacin como un instrumento de integracin interna, de
responsabilidad tcnica y financiera y se relaciona con los conceptos de orientacin
hacia el cliente, eficiencia y de efectos sociales.
No obstante, Prates83 demuestra que la descentralizacin, entendida como
transferencia de poder de decisin sobre la gestin de las polticas pblicas hacia sus
usuarios, no garantiza necesariamente su eficacia y eficiencia. Para resolver sus
problemas, el ciudadano necesita que stos sean considerados por el Estado, no de
manera fragmentada por una u otra poltica, sino en su totalidad. Y a pesar de que los
servicios se dirigen a los mismos grupos sociales que ocupan un mismo espacio
geogrfico, la tendencia es que, su ejecucin se realiza de manera aislada por medio de
cada poltica pblica haciendo de esa accin, una accin ineficiente.
Por ello es que la descentralizacin y la intersectorialidad, impulsan la
innovacin en la gestin pblica, transfieren el poder hacia los que utilizan los servicios
e integran la gestin de las polticas pblicas. En este movimiento surge la red social
como otra nocin capaz de dar cuenta de la complejidad de la realidad social y de
buscar soluciones que optimicen los recursos disponibles en la gestin de las polticas
sociales, la red es vista como un proceso creativo y poseedor de inventiva, opuesto a
los procedimientos formales y rgidos84. Justamente esos procedimientos formalistas y
que desincentivan la implementacin de estructuras orgnicas ms adecuadas para
cada realidad regional promovidos desde el Poder Ejecutivo son los que se convierten
en enemigos directos de lo establecido en el presente artculo de la LOGR, tema que
debera ser analizado con bastante cuidado, especficamente por la Presidencia del
Consejo de Ministros y su actual Secretara de Descentralizacin, a la hora de
responder las consultas que le formulan los diferentes GGRR.

14. Integracin.- La gestin regional promueve la integracin intrarregional e


interregional, fortaleciendo el carcter unitario de la Repblica. De acuerdo con
este principio, la gestin debe orientarse a la formacin de acuerdos
macrorregionales que permitan el uso ms eficiente de los recursos, con la
finalidad de alcanzar una economa ms competitiva.
Este principio se vincula ntimamente con el concepto de regin contenido en la
Carta Magna. Es por ello, que la norma enfatiza el carcter unitario del Estado peruano,
que nosotros hemos denominado propiamente como Estado Regio-Local, puesto que el
proceso de territorializacin que se producira en el Per no implica un
desmembramiento nacional, ni una puesta en duda de la unicidad del Estado peruano.
Ello no sucede ni an en el caso de los Estados federales por cuanto, como ya
mencionamos en el Volumen I, el trmino unitario ciertamente resulta anacrnico y su
PRATES, L., Descentralizacin, Intersectorialidad, y red en la gestin de la Ciudad. En: Reforma y
Democracia, N 12, 1998.
84
SAIDN, O. REDES. El lenguaje de los vnculos, Buenos Aires: Paidos, 1994, pp. 294-302.
83

uso inadecuado puede convertirse hasta en contraproducente para explicar el tipo de


Estado descentralizado en el que nos encontramos85. Resulta curioso en este contexto
sealar la experiencia francesa de desconcentracin por colectividad territorial
producida a raz de la reforma constitucional del ao 2003, en la que se considera a la
regin junto a los municipios, pero una regin que no posee facultades legislativas y que
por tanto no puede considerarse como organismo descentralizado, todo ello dentro del
territorio de un Estado clsicamente conceptuado como unitario.
Se enfatiza, en este numeral, el hecho de utilizar los recursos que a nivel
macrorregional se puedan comercializar, integrar, unificar e inclusive exportar hacia
otros pases. En ese contexto cobran importancia las Juntas de Coordinacin
Interregional, como uno de los pasos considerados por algunos autores, como previos a
la verdadera integracin regional econmica y social del pas.

El cumplimiento de los principios rectores establecidos son materia de evaluacin


en el Informe Anual presentado por el Presidente Regional.
Para evitar las teorizaciones formalistas y sin contenido prctico alguno sobre los
temas previamente sealados, este artculo incluye una disposicin concreta en el
sentido de encargarle al Presidente Regional realizar un anlisis del cumplimiento por
parte del Gobierno Regional de los principios antes sealados. Dicho Informe deber
ser presentado, consideramos antes que finalice el ao fiscal correspondiente, al
Consejo Regional, y sera lo ms conveniente que el mismo se difunda en la pgina
Web del Gobierno Regional.

La gestin regional es parte de la gestin pblica del Estado, lo cual implica el


redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de
competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus
capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de sus
competencias constitucionales y exclusivas, la coordinacin y complementariedad
respecto de las competencias compartidas; y la creciente integracin espacial de
ejes de desarrollo.
Un tema gravitante para comprender el impacto de la descentralizacin en una
nacin concreta est constituido por el real cambio de funciones y de dimensiones de
todo el Estado, evitando generar mayor burocracia a la ya existente y por el contrario
reduciendo la misma y llevndola fuera del centro. Esta nocin es fundamental para
medir el xito de la descentralizacin administrativa de un pas. Si es que lo nico que
se produce con objeto del proceso de descentralizacin es reproducir las instancias del
Gobierno Central en los niveles subnacionales de gobierno, sin que las instancias
centrales se reduzcan (o que se creen nuevos ministerios u OPDs del Gobierno Central
bajo esa excusa), entonces lo que se habr logrado es un mayor gasto de los recursos
pblicos y una ineficiencia en la ejecucin de las polticas pblicas.
cc:

85

Constitucin Poltica del Per


LBD
LOPE
Ley de Incentivos para la integracin y conformacin de regiones, Ley N 28274 y
su Reglamento
Ley Marco de modernizacin de la gestin del Estado, Ley N 27658 y su
Reglamento

Una excelente exposicin respecto a este tema lo encontramos en BARRIOS, Franz. Propuesta
Autonmica de Santa Cruz: Balance de fortalezas y debilidades.La Paz: ILDIS, 2005, pp. 37-42.

Ley Marco de Promocin de la Inversin descentralizada, Ley N 28059 y su


Reglamento
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056 y su Reglamento
Ley de los derechos de participacin y control ciudadano, Ley N 26300
Polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional, aprobadas por DS N 027-2007-PCM

Artculo 9.- Competencias constitucionales


Los gobiernos regionales son competentes para:
a) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
c) Administrar sus bienes y rentas.
d) Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de
su responsabilidad.
e) Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
f) Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
g) Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad,
comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, conforme a Ley.
h) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.
i) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
j) Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley.

Dentro de las competencias constitucionales a las que hace referencia el


presente artculo, que podramos caracterizar como simetra estructural de las
competencias regionales86 (por lo que existe igual dotacin competencial para todos los
GGRR peruanos) se encuentran comprendidas algunas exclusivas y otras compartidas
de los Gobiernos Regionales. Las exclusivas se encuentran bsicamente referidas a
temas de organizacin interna y emisin de actos y normas administrativas, as como
de presentacin de iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia,
sobre las cuales es necesario enfatizar el vnculo que poseen estas competencias con
la autonoma administrativa-financiera del nivel regional de gobierno sobre el cual no
est legitimado a intervenir el Gobierno Central de manera no contemplada en las

Para un mayor anlisis del trmino, recomendamos BARRIOS, Franz, Propuesta ,Op. Cit., p. 47 y p.
98.
86

normas del Bloque de Constitucionalidad87, ya que esta autonoma constituye uno de los
pilares o ncleos en los cuales descansa la verdadera descentralizacin peruana.
Antes de realizar un anlisis ms detallado del presente artculo, es necesario
efectuar algunas precisiones terminolgicas. Entre ellas resalta el tema de la diferencia
entre competencia a secas y materia competencial, as como los trminos funciones
especficas y facultades. De acuerdo a esto la competencia estructura la actuacin
estatal en la medida en que integra permisividad jurdica con quehacer fctico88, con
una obligacin aparejada a dicha posibilidad de actuacin. La materia competencial en
cambio se refiere al contenido concreto de la competencia en reas o rubros de la
realidad social que sustenta el logro de tareas estatales89, es decir, temas como
educacin, salud, trabajo, seguridad social, etc. Por otro lado, las facultades y funciones
apuntan a verbos ms que a sustantivos, por lo que aqu se encontraran comprendidas
acciones como legislar, administrar, financiar, evaluar, promover, etc. Las normas
peruanas no llegan a este grado de distincin conceptual, pues en la redaccin de
competencias se confunden stas con las funciones y materias, pero igual resulta
importante tomar en cuenta estas nociones para entender con mayor propiedad cul es
el objetivo final del legislador en este punto.
En el derecho comparado, especficamente en el caso espaol, podemos
observar que la Constitucin espaola no presenta un modelo simple y ntido de
distribucin de competencias, por lo que en primer lugar surgen las listas de
competencias del Estado (las que estn definidas en el artculo 149 de la mencionada
Constitucin, no con ciertas imprecisiones90) y las Comunidades Autnomas (CCAA), y
luego existe la clusula residual de atribucin de competencias de doble carcter, y las
tcnicas normativas de ampliacin y restriccin de competencias a las CCAA, a lo que
se ana la definicin precisa de competencias que se establece en cada estatuto
autonmico. En el caso del Estado Federal brasileo, el principio general que determina
la distribucin de competencias es el de la predominancia del inters, de esta manera
se afirma que a la Unin federal le corresponden los asuntos de inters general, a los
Estados los asuntos de inters regional predominante y a los municipios los asuntos de
inters local. En Brasil existe la tcnica de la legislacin federal fundamental, de
normas generales y directrices esenciales, donde la legislacin federal revela las lneas
esenciales, mientras que la legislacin local busca complementar y particularizar las
normas91.
87

El bloque de constitucionalidad, expresin de origen francs acuada por Louis Favoreau, puede ser
definido como aqul conjunto de normas que versen sobre la produccin jurdica, es decir, que se les
encargue la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su
mismo rango, y que se traten de normas que incidan sobre el contenido de la formacin, o sea que por
encargo de la Constitucin pueden limitar su contenido. Respecto a estas normas el Tribunal Constitucional
realiza el anlisis de la inconstitucionalidad de las normas que sean sometidas a su juicio. Cf. CARPIO
MARCOS, Edgardo, El Bloque de Constitucionalidad. En: Revista de Derecho. Piura: Universidad de
Piura, 2004, pp. 144-183.
88
Palabras literales de BARRIOS, Franz, Propuesta Op. Cit., p. 125.
89
ISENSEE, J., Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, Heidelberg, 1988, p. 62, citado por
BARRIOS, Franz, Propuesta Op. Cit. p. 126.
90
Puesto que el numeral 2, artculo 148 de la citada Constitucin establece que transcurridos cinco aos
desde la aprobacin del correspondiente Estatuto (por parte de las CCAA), y mediante la reforma del
mismo, podrn asumirse todas las competencias no reservadas al Estado en el artculo 149 (El parntesis
es nuestro). Sobre este tema en particular y sus implicancias actuales para el constitucionalismo espaol
recomendamos: TORNOS MAS, J. La delimitacin constitucional de las competencias. Legislacin Bsica,
Bases, Legislacin de Desarrollo y Ejecucin. En: El funcionamiento del Estado Autonmico, Madrid: INAP,
1999, p.132. Sobre las relaciones de este artculo con los lmites del ejercicio competencial por parte de las
CCAA recomendamos: CASTILLO BLANCO, Federico, Competencias de las Comunidades Autnomas.
En: Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978, dirigidos por scar Alzaga Villamil. Tomo XI, Madrid:
EDERSA, 1996, pp. 156 y ss.
91
PENALVA S., Angela Moulin, Hitos, componentes y resultados de la descentralizacin en Brasil. En:
VVAA, Historias de Descentralizacin, Op. Cit., p.203.

Respecto a las competencias compartidas se hace referencia esencialmente a la


promocin y regulacin de diversas actividades relacionadas con funciones sectoriales.
Estas sern desarrolladas con mayor detalle y profundidad en los artculos siguientes.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculo 191


LBD

Artculo 10.- Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la


Constitucin y la Ley de Bases de la Descentralizacin
Los gobiernos regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas que les
asigna la Constitucin, la Ley de Bases de la Descentralizacin y la presente Ley, as
como las competencias delegadas que acuerden entre ambos niveles de gobierno.
1. Competencias Exclusivas
Son Competencias Exclusivas, de acuerdo al artculo 35 de la Ley Orgnica de
Bases de la Descentralizacin N 27783, las siguientes:
a) Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas
socioeconmicos correspondientes, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
b) Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su regin.
c) Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la
Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
d) Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en proyectos de
infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios bsicos de
mbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades
de inversin privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades.
e) Disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de
ciudades intermedias.
f) Promover la formacin de empresas y unidades econmicas regionales para
concertar sistemas productivos y de servicios.
g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesana, la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
h) Desarrollar circuitos tursticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.
i) Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econmico,
social y ambiental.
j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado
en su jurisdiccin, con excepcin de los terrenos de propiedad municipal.

k) Organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre acciones de demarcacin


territorial en su jurisdiccin, conforme a la ley de la materia.
I) Promover la modernizacin de la pequea y mediana empresa regional,
articuladas con las tareas de educacin, empleo y a la actualizacin e innovacin
tecnolgica.
m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y
proponer las iniciativas legislativas correspondientes.
n) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
o) Otras que se le seale por ley expresa.

Tal como lo sealamos al comentar la Ley de Bases de la Descentralizacin las


competencias exclusivas son aquellas que compete ejercer nicamente, y de manera
excluyente a un nivel de gobierno, pudiendo eventualmente ser delegadas, salvo el
caso de las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo contenidas en el artculo 4,
numeral 2 de la LOPE92. Por exclusivas nos inclinamos a decir que un nivel territorial
detenta la facultad de legislacin, reglamentacin y ejecucin sobre una materia
competencial determinada. En ese sentido, las competencias que el presente artculo
enumera deben ser ejercidas exclusivamente por los GGRR, los cuales pueden acudir a
los medios legales necesarios cuando se les impida inconstitucionalmente ejercer las
mismas, o cuando otro nivel de gobierno las ejecute, sin haber recibido delegacin
previa de las mismas. El sistema peruano opta entonces por un esquema distinto al de
ley bsica que emite el nivel central de gobierno y de leyes de desarrollo posteriores
que competera emitir a los niveles intermedios y locales de gobierno. En nuestro caso,
el esquema de competencias nos lleva a uno de lista competencial constitucional,
exclusiva, en algunos casos para todos los niveles de gobierno y compartida en otros,
es decir, cuando intervienen dos niveles o los tres al mismo tiempo, pero en diferentes
mbitos del mismo sector compartido.
Respecto a la naturaleza residual competencial que ejerce el Gobierno Central
en todas aquellas competencias, funciones, atribuciones o facultades no previstas en la
Constitucin Poltica del Per o en las normas que constituyen el Bloque de
Constitucionalidad, el prrafo final del artculo 4 de la LOPE se ha encargado de
precisar el tema al establecer que toda funcin, actividad, competencia, proyecto,
empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de
gobierno corresponde al Poder Ejecutivo, definindose por completo entonces este
tema de importancia fundamental para el proceso de descentralizacin peruano. Sin
embargo, se presenta una duda en aquellos casos en que debido a la facultad
legislativa de la cual gozan los GGRR se emiten Ordenanzas Regionales en las cuales
se contemplen nuevas materias competencias que ameriten exclusividad por parte del
92

El artculo precisa que las funciones y atribuciones inherentes a: Relaciones Exteriores, Defensa,
Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas, Justicia, con excepcin de la Administracin de Justicia, Orden
Interno, Polica Nacional del Per y de Fronteras, Administracin Tributaria de alcance nacional y
endeudamiento pblico nacional, rgimen de comercio y aranceles, regulacin de la marina mercante y
aviacin comercial, regulacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, regulacin de la
infraestructura pblica de carcter y alcance nacional y otras que le seale la ley conforme a la Constitucin
Poltica del Per, pueden desconcentrarse (se entiende que dentro del mismo nivel de gobierno), pero en
ningn caso delegarse (a otras instancias de gobierno).

Gobierno Regional emisor, podrn ser estas materias facultades no previstas en la


Constitucin? O entenderamos que son competencias regionales que por derivacin
de una competencia exclusiva regional resultan plenamente vlidas?, nos inclinamos
por la segunda de las opciones.
En ese sentido, existen competencias ligadas directamente a la planificacin del
desarrollo de sus jurisdicciones, como los literales a) y b). Asimismo, otras vinculadas a
la gestin interna de su organizacin, y las facultades normativas implcitas que poseen
como nivel intermedio de gobierno en el contexto de un Estado Regio-local, ellas son
los literales c) y m). Aunque resulta conveniente clarificar que en lo concerniente a los
presupuestos regionales, por razones netamente polticas se han mantenido en los
mismos los gastos de educacin, salud y otras direcciones regionales que ejercan
competencias desconcentradas por el Gobierno Nacional. De esta forma, los
Presidentes Regionales son los responsables del uso del presupuesto, pero tienen
competencias limitadas para definir gestin o polticas en estos mbitos (mientras no
reciban la totalidad de las funciones sectoriales que les seran transferidas), as, por un
lado deben planear el desarrollo regional como ordena la Ley, y por otro, estn
prcticamente maniatados para intervenir en la forma como se ejercen dichas
competencias en la jurisdiccin, y, peor an, deben dar cara por los problemas que se
presentan93.
No obstante lo antes dicho, algunos expertos nacionales en materia de
descentralizacin han insistido en el hecho que la auto-determinacin presupuestaria
por parte de los niveles regional y local debe hacerse en todo momento respetando las
normas que emita el nivel central de gobierno (no importando la jerarqua de las
mismas, o el respeto al bloque de constitucionalidad que deben ofrecer), aspecto sobre
el cual discrepamos, ya que nicamente se podran establecer precisiones a la propia
determinacin del presupuesto de los Gobiernos Regionales y Locales, por las Leyes
Orgnicas que regulen dicha materia, las Leyes anuales del presupuesto y no por otro
tipo de leyes o decretos supremos que invadan este mbito de autonoma y de
competencia exclusiva del nivel intermedio de gobierno.
Las competencias vinculadas al desarrollo econmico de sus localidades se
manifiestan en los literales d) al i), siendo necesario realizar algunas precisiones,
sobretodo en lo relacionado al literal f) referido a la promocin de la formacin de
empresas, lo cual no debe entenderse en ningn caso como empresas pblicas
regionales, sino que nicamente como una funcin general de promocin del
empresariado privado en sus jurisdicciones. Sostener lo contrario significara transgredir
la Ley 27170 y la propia Constitucin Poltica del Per, que en su artculo 60 regula la
actividad empresarial del Estado y los requisitos necesarios para que la misma se
pueda llevar a cabo94.
En cuanto a las competencias ligadas a la administracin de bienes inmuebles
de propiedad del Estado en sus jurisdicciones resultan de importancia las contenidas en
los literales j) y k). Temas que actualmente corresponde desarrollar a la Gerencia de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de los GGRR y que
constituyen funciones, en el caso del literal j), de la Superintendencia de Bienes
Nacionales que debern ser transferidas de acuerdo a las normas respectivas.

UGARTE, Mayen, Regionalizacin y reforma del Estado en el Per: retos para la implementacin. En: El
proceso de regionalizacin en el Per: realidades y desafos. Lima: CEDEP, 2005.
94
Recomendamos revisar al respecto HUAPAYA, Mario, Actividad Empresarial de los Gobiernos
Regionales. En: Suplemento Jurdica, Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Per, N 57, 2 de agosto de
2005.
93

2. Competencias Compartidas
Son Competencias Compartidas, de acuerdo al artculo 36 de la Ley Orgnica de
Bases de la Descentralizacin N 27783, las siguientes:
a) Educacin. Gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,
secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formacin para el desarrollo.
b) Salud pblica.
c) Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su
mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera, industria,
comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y
medio ambiente.
d) Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
e) Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas
regionales.
f) Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y
culturales regionales.
g) Competitividad regional y la promocin de empleo productivo en todos los
niveles, concertando los recursos pblicos y privados.
h) Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los intereses pblicos
y privados en todos los niveles.
i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.

Las Competencias compartidas son aquellas en las cuales participan en su


ejecucin distintos niveles de gobierno, y por lo tanto las funciones especficas, y las
denominadas facultades95 de los Gobiernos Regionales en este mbito son claves
para entender los lmites de cada nivel de gobierno, todo ello matizado con los
principios de subsidiariedad, supletoriedad e inters nacional.
Dentro de estas competencias se encuentran comprendidas una diversidad de
las mismas ligadas a sectores claves y trascendentes del desarrollo nacional, tales
sectores son:
1. Educacin
2. Salud
Decimos denominadas facultades porque es un trmino que fue inventado sectorialmente en el
momento de precisar an ms las funciones a ser transferidas en los Planes Anuales de Transferencia
respectivos. Dicho trmino no aparece consignado en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales ni en la
Ley del Sistema de Acreditacin.
95

3. Agricultura
4. Industria
5. Pesquera
6. Energa
7. Minas
8. Trabajo
9. Vivienda
10. Comercio Exterior
11. Turismo
12. Transportes y
13. Comunicaciones
Aparte de los mencionados sectores, existen temas transversales a la
Administracin Pblica que involucran a una serie de instituciones y rganos al interior
de los ministerios, tales temas son, por ejemplo, los relacionados al medio ambiente, los
vinculados a aspectos culturales (artesana, eventos), el deporte, la defensa civil y los
ligados a la participacin ciudadana.
En las competencias compartidas la lgica del proceso de descentralizacin es
que al final del mismo el Gobierno Nacional se encargue principalmente de todo aquello
relacionado con la planificacin de polticas nacionales y sectoriales, el Gobierno
Regional de la supervisin y puesta en marcha operativa de dichas polticas en el marco
de las polticas regionales que para tales efectos se implementen, mientras que los
Gobiernos Locales de la ejecucin efectiva y directa de las mismas en sus
jurisdicciones, en concordancia con sus realidades locales y hasta el lmite de sus
competencias.
Las competencias delegadas, que como bien dispone este artculo son aquellas
que acuerden entre s los distintos niveles de gobierno, se sujetan igualmente a lo
dispuesto en la LBD, y pueden operar de arriba hacia abajo o viceversa, es decir, una
competencia del Gobierno Central puede ser delegada temporalmente en su ejecucin
a una instancia subnacional como la regional o local (siempre y cuando no se encuentre
dentro de las prohibiciones establecidas por la LOPE), y al mismo tiempo, una
competencia de determinado Gobierno Local puede ser delegada a un Gobierno
Regional o al mismo Gobierno Central. En todas las situaciones se requerir de la
suscripcin de un convenio entre ambas entidades, que determine legalmente las
competencias o funciones especficas materia de la delegacin y el tiempo de duracin
de la misma, con las consecuentes responsabilidades por el incumplimiento de dicho
convenio.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD, artculos 35 y 36
Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27792 (LOM)
LOPE

TTULO II
ORGANIZACIN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

CAPTULO I
ESTRUCTURA ORGNICA
Artculo 11.- Estructura bsica
Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgnica bsica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL, es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno
Regional. Est integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros de las provincias de cada regin, con un mnimo de 7 y un mximo de 25, los
mismos que son elegidos por sufragio directo por un perodo de 4 aos. El mandato es
irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la materia.
LA PRESIDENCIA REGIONAL, es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional.
El Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
perodo de 4 aos. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la
materia. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 2 de la ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
Artculo 11.- Estructura bsica
Los Gobiernos Regionales tienen la estructura orgnica bsica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL, es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno
Regional. Est integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros de las provincias de cada regin, con un mnimo de 7 y un mximo de 25, los
mismos que son elegidos por sufragio directo por un perodo de 4 aos. El mandato es
irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la materia.
LA PRESIDENCIA REGIONAL, es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional.
El Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
perodo de 4 aos. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme a la Ley de la
materia.
EL CONSEJO DE COORDINACIN REGIONAL, es un rgano consultivo y
de coordinacin del Gobierno Regional con las municipalidades. Est integrado por los
Alcaldes Provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le seala la presente Ley."
(*) Artculo modificado por el Artculo nico de la Ley N 29053, publicada el 26 junio
2007, cuyo texto es el siguiente:
Artculo 11.- Estructura bsica
Los gobiernos regionales tienen la estructura orgnica bsica siguiente:
EL CONSEJO REGIONAL es el rgano normativo y fiscalizador del gobierno
regional. Est integrado por los Consejeros Regionales, elegidos por sufragio directo por

un periodo de cuatro (4) aos. El mandato es irrenunciable, con excepcin de los casos
previstos en la Constitucin, pero revocable conforme a Ley.
LA PRESIDENCIA REGIONAL es el rgano ejecutivo del gobierno regional. El
Presidente es elegido por sufragio directo conjuntamente con un Vicepresidente por un
periodo de cuatro (4) aos. El mandato es irrenunciable, con excepcin de los casos
previstos en la Constitucin, pero revocable conforme a Ley.
EL CONSEJO DE COORDINACIN REGIONAL es un rgano consultivo y de
coordinacin del gobierno regional con las municipalidades. Est integrado por los
alcaldes provinciales y por los representantes de la sociedad civil, con las funciones y
atribuciones que le seala la presente Ley."
Artculo 11-A.- Composicin y funcionamiento del Consejo de Coordinacin
Regional
El Consejo de Coordinacin Regional tendr la composicin y funcionamiento
siguiente:
a. Composicin
El Consejo de Coordinacin Regional est conformado por:
1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal funcin en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Regin.
3. Los representantes de las organizaciones de la sociedad civil.
La proporcin de los alcaldes provinciales y la sociedad civil ser de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invitar a los alcaldes distritales y representantes
de la sociedad civil, en las mismas proporciones de 60% y 40% establecidas para los
miembros plenos.
Al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad civil deber
corresponder a instituciones de empresarios y productores.
b. Representantes de la sociedad civil
Los representantes de la sociedad civil son elegidos democrticamente, por un
perodo de 2 aos, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel
regional y provincial, segn corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrir
para tal efecto el Gobierno Regional.
Para registrarse debern acreditar personera Jurdica y un mnimo de 3 aos de
actividad institucional comprobada. La eleccin de representantes ser supervisada por el
organismo electoral correspondiente.
Las organizaciones de la sociedad civil que podrn participar son, entre otras:
organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y

vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de


concertacin y organizaciones de mujeres y jvenes.
Una misma organizacin o componente de ella no puede acreditarse
simultneamente a nivel provincial y regional.
c. Rgimen de sesiones
El Consejo de Coordinacin Regional se rene ordinariamente dos veces al ao y
en forma extraordinaria cuando lo convoque el Presidente Regional. Puede ser convocado
para opinar sobre cualquier asunto o consulta que requiera el Gobierno Regional. Siendo
su naturaleza la concertacin y la consulta, sus acuerdos se toman por consenso. Los
representantes del Consejo de Coordinacin Regional en ningn caso perciben dietas,
viticos u otro tipo de asignacin del Gobierno Regional. La Gerencia de Planeamiento
del Gobierno Regional actuar como secretara tcnica, debiendo oportunamente
presentar los documentos para su anlisis.(*)
(*) Artculo incorporado por el Artculo 3 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003.
"Artculo 11-B.- Funciones del Consejo de Coordinacin Regional
Los miembros del Consejo de Coordinacin Regional emiten opinin consultiva,
concertando entre s, sobre:
a) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b) El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c) La visin general y los lineamientos estratgicos de los programas componentes
del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d) Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
El Consejo de Coordinacin Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno.
La ausencia de acuerdos por consenso no impide al Consejo Regional decidir sobre
lo pertinente."(*)
(*) Artculo incorporado por el Artculo 3 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003.
La Organizacin interna bsica de un Gobierno Regional pasa por tres rganos
claramente diferenciados en las facultades que poseen y con funciones distintas. Tal es
el caso del Consejo Regional, de la Presidencia Regional y del Consejo de
Coordinacin Regional. Como dice Allan Brewer, lejos de ser absoluto el principio de la
separacin de los poderes, la doctrina reconoce y seala el carcter complementario de
los diversos organismos a travs de los cuales el Estado ejerce sus funciones; de suerte
que unos y otros, segn las atribuciones que respectivamente les sealan las leyes,
realizan eventualmente actos de ndole distinta a las que por su naturaleza les incumbe.
De acuerdo con la ms respetada doctrina venezolana sobre descentralizacin,
entonces, los rganos del Estado realizan funciones que por su naturaleza son
semejantes a las funciones asignadas a otros rganos, lo cual quiere decir que no se

excluye la posibilidad que otros rganos ejerzan las funciones propias de cada rgano
en otra forma96 (de ah la posibilidad que el Consejo Regional tambin pueda emitir
actos administrativos).
La separacin legal entre tres grupos de rganos en el nivel regional de
gobierno, que tambin se da en otras legislaciones similares a la nuestra, pero propias
de estados federales como la venezolana, se ha visto reforzada con las recientes
modificaciones realizadas a la LOGR, por las que el Presidente y Vicepresidente
regionales ya no integran el Consejo Regional (en una primera modificatoria de la
LOGR se precis que lo integraban con voz pero sin voto, lo cual produca, en la
prctica, la consiguiente ausencia de estas autoridades a las sesiones del Consejo).
De esta manera, se ha producido una autntica separacin de poderes en los
GGRR, quedando las funciones legislativa y fiscalizadora determinadas para el Consejo
Regional y la parte ejecutiva y administrativa para la Presidencia Regional, como una
aplicacin indirecta del artculo 43 de la Constitucin Poltica del Per. De acuerdo a
ello, resulta ms coherente que en el futuro las elecciones regionales no se guen por
los mismos parmetros que las municipales, es decir, que se premie a la lista ganadora
con la mitad ms uno de los Consejeros, pues al existir una real divisin de poderes en
el Gobierno Regional, la fiscalizacin debe realizarse de acuerdo a lo que efectivamente
elija el pueblo. Por ello, nos mostramos partidarios que no exista una lista nica para el
ejecutivo y legislativo regional, sino que se proponga una lista para quienes postulen al
ejecutivo regional (presidente y vicepresidente) y otra para los consejeros97, por
provincia, o por departamentos en el futuro, que sean electos en base a criterios de
representacin proporcional a la votacin expresada en las urnas por los ciudadanos de
la jurisdiccin regional inscritos en el Padrn Electoral98.
Tradicionalmente se ha considerado que el Consejo Regional (ntese que se
escribe con s y no con c, Concejos, como sucede en el caso de los Gobiernos
Locales peruanos) es el rgano legislativo del Gobierno Regional, una especie de
reproduccin en escala regional del Congreso de la Repblica que opera a nivel estatal
central. Al mismo tiempo, dicho rgano cumple las funciones de fiscalizacin de los
empleados pblicos regionales, que son necesarias en toda entidad pblica.
Los miembros integrantes del Consejo Regional son los consejeros regionales
electos de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente sobre elecciones
regionales. El Presidente y el Vicepresidente de los Gobiernos Regionales, hasta antes
de la ltima modificatoria, participaban con voz y sin voto, pero, debido a los cambios
efectuados en la LOGR, ahora no integran dicho Consejo. Se ha creado, asimismo, la
figura del denominado Consejero Delegado que representaba a la figura del
Presidente Regional en el Consejo Regional y que se elige anualmente entre los
miembros del Consejo.
El rgano o instancia mxima del Ejecutivo Regional es la Presidencia Regional,
igualmente electa por el pueblo en los sufragios correspondientes. El Vicepresidente lo
96

BREWER CARIAS, Allan. Principios Fundamentales del Derecho Pblico. Ed. Jurdica Venezolana:
Caracas, 2005, pp. 96-97.
97
Cf. ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Revisin general del marco legal del proceso de descentralizacin. En:
Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la Repblica, 2005, pp.
177-179. El autor adems propone eliminar el premio de mayora a la lista ganadora e introducir una
barrera mnima a superar, que puede ser del 20% o 30%, y de no superarse dicha barrera, considerar
realizar una segunda vuelta electoral regional, ltimo tema con el que nos mostramos en desacuerdo, por
las razones que ya hemos expresado en pginas anteriores.
98
En esta lnea de ideas se muestra adems, VVAA. Descentralizacin: Mdulo de formacin Poltica.
Lima: gora Democrtica, 2004, p. 15.

es tambin por eleccin de la ciudadana. Este artculo menciona la irrenunciabilidad del


cargo, pero la revocabilidad del mismo, conforme a la normativa vigente.
En cuanto al Consejo de Coordinacin Regional, este es un invento novedoso
del sistema regional peruano, puesto que su composicin se encuentra conformada por
representantes de los niveles municipales de gobierno, as como por representantes de
la sociedad civil, lo cual lo convierte en una instancia importante de consulta y de
aprobacin previa, en algunos casos, de diversos documentos normativos y de gestin.
La introduccin del Consejo de Coordinacin Regional en la estructura de los Gobiernos
Regionales con funciones acordes con las dispuestas en la Constitucin Poltica del
Per fue realizada mediante los cambios que introdujo la Ley 27902, a pedido
mayoritario de la cdula parlamentaria aprista.
En esta norma se precis el carcter consultivo del Consejo de Coordinacin
Regional (CCR), as como la composicin del mismo (por entidades y rganos que no
precisamente son entidades pblicas hasta en un 40%), sealndose adems con
bastante cuidado, que el CCR no ejerce actos de gobierno, lo cual separa claramente
sus funciones de las del legislativo y ejecutivo regionales. Por tanto, es conveniente que
en el ROF de los GGRR el CCR figure en el mismo nivel que el Consejo Regional y la
Presidencia Regional, pues no se le podra en estricto considerar un rgano de apoyo,
asesora o de lnea del Gobierno Regional. Inclusive se afirma que la falta de decisin
por parte del Consejo de Coordinacin Regional no impide al Consejo Regional llevar a
cabo las acciones pertinentes.
Dentro de las funciones establecidas en la norma para el CCR, las cuales no son
taxativas, pues leyes posteriores vinculadas al proceso de descentralizacin han ido
confiriendo ms facultades al CCR que las originalmente previstas en la presente
norma, se establecen las referidas a emitir opinin consultiva, concertada entre sus
miembros, sobre los siguientes instrumentos y documentos:
a) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b) El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c) La visin general y los lineamientos estratgicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d) Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
Justamente, debido a que esta lista de instrumentos no es numerus clausus, el
numeral d) en alguna forma prev que el Consejo Regional pueda solicitar al CCR
opinin sobre otros temas o documentos. Ello en adicin a lo que las normas de la
descentralizacin peruana puedan ir encargando al CCR.
En cuanto a la composicin del mismo, es necesario precisar que los
porcentajes de participacin de los alcaldes provinciales y de la sociedad civil ha sido
fijado arbitrariamente, ya que muy bien hubiera podido ser 50% para ambos, lo cual
hubiera dotado de un equilibrio en las decisiones que se tomen, tanto a la parte poltica
del CCR como a la parte social o representativa de la ciudadana, pero a nivel gremial,
institucional o empresarial. Cabe resaltar, en dicho sentido, que la norma dispone que
por lo menos un tercio de los integrantes de la sociedad civil del CCR debe pertenecer
al empresariado de la jurisdiccin regional, lo cual habra que verificar en qu medida se
cumple y cual es el grado de participacin efectiva del empresariado en las decisiones a
las cuales arribe el CCR.

La composicin del CCR para algunos resulta cuestionable, cabe enfatizar que
no se excluy del todo la posibilidad que las municipalidades participaran del gobierno
regional, pero se enfatiz ms el hecho que unas y otras tan slo mantenan relaciones
de mutua Cooperacin99. Igualmente, se ha limitado la participacin de la sociedad civil
a un porcentaje que inclusive puede reducirse si se toma en cuenta la posibilidad de
convocar al mismo a los alcaldes distritales. De otro lado, a pesar que el CCR refleja el
protagonismo de la sociedad civil en la recuperacin del rgimen democrtico100, el tema
tnico tambin ha sido casi dejado de lado en la composicin del CCR ya que otorgar
prioridad en la representacin de la sociedad civil al empresariado, antes que a los
grupos tnicos en distintas localidades de nuestro pas, constituye un contrasentido que
no hace sino agravar los problemas de identidad cultural y postergacin de derechos
colectivos. Por tanto, planteamos que la exigencia que por lo menos el tercio de los
integrantes de la sociedad civil del CCR debe ser reconsiderado en aquellas
jurisdicciones en las que existan una diversidad de etnias, las cuales s deberan ser
consultadas con prioridad frente a las polticas regionales que se planifiquen, antes que
el empresariado que an no llega con la misma fuerza a esos territorios lejanos y no
muy proclives a la inversin.
Un tema a ser planteado respecto a la presente cuestin se refiere a la
composicin que eventualmente tendra el CCR una vez que se conformen las
autnticas regiones, ya que habra que pensar qu clase de autoridades existiran en el
nivel departamental (si es que estos llegan a tener la condicin de sub-regiones) y cmo
cambiara esto el porcentaje de representacin de los miembros actuales del CCR.
Tambin se debe evitar el asambleismo de los futuros CCR, puesto que la unin de
dos departamentos implicara el aumento inmediato del nmero de los alcaldes
provinciales, lo cual tampoco es saludable para la oportuna y rpida toma de decisiones
que se generen en el CCR.
En cuanto a los datos de importancia referidos a su organizacin interna,
sealamos que se renen obligatoriamente dos veces al ao y cuando lo requiera el
Gobierno Regional. Sus representantes no perciben dietas, ni viticos, ni conceptos
similares, lo cual resulta hasta cierto punto discutible, puesto que en pases como
Bolivia, el xito que han tenido estas instancias de consulta popular se ha debido en
gran parte a que cuentan con un presupuesto para sus reuniones y para llevar a cabo
las funciones que se les haya encargado realizar. La Gerencia de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial acta como Secretara Tcnica del CCR, lo
cual involucra a una instancia del Ejecutivo regional con el consultivo regional, hecho
que consideramos no es del todo correcto, ya que el propio CCR debera determinar de
entre sus integrantes a su secretara tcnica.
Resta precisar, en lo referente al funcionamiento del CCR, que an no se ha
realizado un estudio a profundidad101 sobre el real impacto que el mismo ha tenido en la
conduccin del Gobierno Regional o de la puesta en marcha de las polticas pblicas
PANIAGUA, Valentn, Regionalizacin: Una descentralizacin centralista y autoritaria. En: Ius et Veritas,
Lima, Ao 1, N 2, Feb 1991, p. 31. Lo que lleva a concluir al autor que la nuestra fue una
descentralizacin centralista.
100
En ese sentido se expresa MONROE MORANTE, Javier, Condiciones histricas y sentidos de la
cuestin territorial en el Per. En: VVAA, Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, pp. 559-560. El autor seala, cosa en la cual coincidimos, que el tema de la representacin
de las minoras implica necesariamente la instauracin de un marco jurdico ms amplio y completo que
an no ha sido desarrollado por el sistema jurdico peruano, de este modo slo se ven algunos avances al
respecto, por ejemplo, la ley de elecciones regionales seala que en las listas de candidatos para el
Consejo Regional se debe incluir un mnimo de 15% proveniente de las comunidades nativas y pueblos
originarios, donde existan.
101
Salvo algunos reportes de Ciudadanos al Da, PRODES o de Participacin Ciudadana, pero muy
esquemticos y meramente estadsticos.
99

regionales y de si la sociedad civil efectivamente ha logrado a travs de este organismo


tomar conocimiento de las decisiones ms importantes que afectan a sus actividades y
si se ha logrado influenciar al Gobierno Regional para que se escuchen las voces de la
ciudadana en ese sentido102.
Los datos que poseemos respecto al funcionamiento de los CCR son que al
segundo ao de la emisin de la LOGR, el ritmo de instalacin de los CCR ha sido
desigual. Por ejemplo, los primeros CCR (de Arequipa y Loreto) fueron elegidos en
marzo y los ltimos (de Junn y Cusco) entre fines de julio y mediados de agosto, a
pesar que la Ley 28013 fij el 30 de junio de 2003 como fecha mxima para instalarlos.
Con respecto a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en los CCR,
se registraron a nivel nacional 1118 organizaciones, aunque en diversas jurisdicciones
la participacin result extremadamente pobre, durante el 2003 y 2004, tal es el caso de
Pasco, Tumbes, Ayacucho y Ucayali. Sobre el tema de cuotas, los GGRR que optaron
durante esos aos por cuotas para mujeres fueron 11, cifra que aument a 12 en el ao
2006103, mientras que para indgenas fueron 6104.
Asimismo, informes actualizados al ao 2005, sealan que en GGRR donde
existe fuerte actividad industrial como es el caso de Callao, Piura y Pasco no existen
representantes de gremios laborales. De otro lado, en GGRR de fuerte presencia
campesina y comunera como Junn, Piura y Pasco no hay representantes de
organizaciones campesinas, mientras que en GGRR de selva como Loreto y Madre de
Dios no existan representantes de organizaciones de nativos, el problema de no
considerar el factor tnico al que nos referamos lneas atrs. En lo que respecta a Lima
Metropolitana, que tiene un rgimen especial, cuatro de los nueve miembros de su CCR
son representantes de asociaciones de vivienda de urbanizaciones y de una junta
vecinal, y no existen representantes de organizaciones de pobladores de alcance
provincial. Finalmente, en Lima provincias, sus ocho representantes pertenecan a
organizaciones de alcance provincial o distrital, sin que haya representantes de
organizaciones interprovinciales o departamentales105.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD
LOM
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056

Artculo 12.- Organizacin del rgano Ejecutivo del Gobierno Regional


El rgano Ejecutivo del Gobierno Regional se organiza en Gerencias Regionales
coordinadas y dirigidas por una Gerencia General. Se complementa con los rganos de
lnea, apoyo, asesoramiento y control que establece el reglamento correspondiente,
conforme lo determine cada Gobierno Regional, de acuerdo a los lmites presupuestales
asignados para su gasto corriente.

Sobre el tema recomendamos: CHIRINOS, Luis, Participacin ciudadana en los Gobiernos Regionales:
el caso de los Consejos de Coordinacin Regional. En: Grupo Propuesta Ciudadana, La participacin
ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica Latina, Lima, 2004.
103
Segn el Segundo Reporte elaborado sobre el particular por la Defensora del Pueblo, Lima, febrero de
2006.
104
Datos obtenidos del informe elaborado por Propuesta Ciudadana, Balance de la Descentralizacin. En:
Participa Per, N 16 y 17, Lima, 2004. Citados por VVAA, Inclusin y Participacin: Mdulo de formacin
poltica. Lima: gora Democrtica, 2004, pp. 20-21.
105
Cf. VSQUEZ, Ricardo, MENDOZA, Juan, BURGOS, Patrick & CORAL, Norma. Institucionalidad
democrtica, participacin ciudadana y transparencia en el proceso de descentralizacin. En: Evaluacin
Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la Repblica, 2005, p. 196.
102

La organizacin del Ejecutivo Regional replica en cierta manera la del Gobierno


Central y trata de superar a la municipal, en algunos sentidos.
La organizacin en Gerencias Regionales dirigidas por una Gerencia General
responde a un criterio similar al de los ministerios coordinando sus funciones sectoriales
con la Presidencia del Consejo de Ministros. Es interesante que este artculo mencione
que el Ejecutivo Regional se complementa con los rganos de lnea, apoyo,
asesoramiento y control que el reglamento de organizacin y funciones de cada
Gobierno Regional establece, todo ello sobre la base de los lmites presupuestales
asignados para el gasto corriente de estas entidades.
Por ello mismo, se puede deducir que los Gobiernos Regionales pueden prever
la existencia de rganos de lnea adicionales a los establecidos en la LOGR (nada lo
impedira, en nuestra concepcin, desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad
regional), y lo mismo sucedera con el caso de los rganos de apoyo y asesoramiento
(que constituyen un smil de lo que en el nivel central de gobierno constituyen los
mencionados organismos pblicos106, regulados en el artculo 28 y subsiguientes de la
LOPE107), lo cual constituira un indicio de la prevalencia de la autonoma administrativa
regional por encima de las disposiciones que se dicten en aspectos organizativos por
parte del Gobierno Central, como es el caso del DS N 043-2006-PCM, que se aplicara
de manera subsidiaria a lo dispuesto en la LOGR. Pensar lo contrario sera regular
administrativamente a los niveles subnacionales de gobierno, yendo en contraposicin
de lo que determinan las normas vigentes sobre descentralizacin y polticas regionales
adecuadas a cada jurisdiccin.
cc:

Constitucin Poltica del Per


Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867 y sus modificatorias
(LOGR)
LBD
LOPE
Ley de Presupuesto para el ao fiscal correspondiente
DS N 043-2006-PCM, mediante el cual se aprueban los lineamientos para la
elaboracin del ROF en las instituciones pblicas
DS N 043-2004-PCM, mediante el cual se aprueban los lineamientos para la
elaboracin del CAP

CAPTULO II
CONSEJO REGIONAL
Artculo 13.- El Consejo Regional
Es el rgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Le corresponden las
funciones y atribuciones que se establecen en la presente Ley y aquellas que le sean
delegadas. Est integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los
Consejeros Regionales elegidos en cada regin.
106

En el nivel regional de gobierno perfectamente podran crearse Organismos Pblicos dependientes de la


Presidencia Regional, como una muestra de la forma en la cual opera la desconcentracin en los entes
descentralizados.
107
Los Organismos Pblicos del nivel central de gobierno han sido debidamente clasificados mediante el
DS N 034-2008-PCM, en organismos pblicos ejecutores y especializados, en un cuadro anexo a dicha
norma.

(*) Artculo modificado por el Artculo nico de la Ley N 29053, publicada el 26


junio 2007, cuyo texto es el siguiente:
"Artculo 13.- El Consejo Regional
Es el rgano normativo y fiscalizador del gobierno regional. Le corresponden las
funciones y atribuciones que se establecen en la presente Ley y aquellas que le sean
delegadas. Est integrado por los Consejeros Regionales. Anualmente los Consejeros
Regionales eligen, entre ellos, a un Consejero Delegado que convoca y preside las Sesiones
del Consejo Regional, lo representa y tramita sus acuerdos. No hay reeleccin del
Consejero Delegado."
El Consejo Regional es co-responsable de elaborar y aprobar las polticas,
planes y programas de desarrollo del Gobierno Regional, as como su presupuesto y la
inversin de los recursos que a esta entidad le correspondan.
Este es un tema que muchos consejos regionales no han realizado en su total
dimensin, ya que han concentrado sus esfuerzos en temas normativos o en todo caso
de revocatoria y suspensin de las autoridades conforme a la Ley. La fiscalizacin
implica actividades que van ms all de la simple decisin de revocatoria o suspensin
y que se asemejan a aquellas con las que cuenta la Comisin de Fiscalizacin del
Congreso, por ello en cualquier momento, cualquiera de los integrantes del Consejo
Regional podra solicitar informacin a las diferentes reas del Gobierno Regional sobre
temas que considere necesarios de investigar o, por lo menos, sobre los cuales deba
mantenerse debidamente informado. La informacin no puede negarse bajo ningn
supuesto y no resultan aplicables en este tema las excepciones previstas en la Ley de
Acceso y Transparencia de la Informacin Pblica, por cuanto los que solicitan la
informacin no son ciudadanos comunes (administrados) sino autoridades de la misma
entidad que gozan de dicha atribucin.
Utilizando las tcnicas del derecho comparado, para un breve anlisis de un
modelo de Consejo Regional, pero de un Estado centralizado desconcentrado, como es
el caso chileno, es competencia del Consejo Regional aprobar los planes regionales de
desarrollo urbano, as como los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y
comunales. De igual forma, le corresponde aprobar, modificar o sustituir el plan de
desarrollo de la regin y presupuesto regional; resolver la distribucin del FNDR (Fondo
Nacional de Desarrollo Regional) y los recursos de los programas de inversin sectorial
de asignacin regional o local. Por ltimo, debe fiscalizar el desempeo del intendente
(una especie de Presidente Regional en el modelo peruano) y dar su acuerdo para que
ste pueda enajenar o gravar bienes races que sean del gobierno regional108.
Para proseguir con esta descripcin del modelo chileno, se indica que las
facultades resolutivas se estn cumpliendo, aunque con limitaciones. En efecto,
anualmente, se aprueba la distribucin del FNDR, aunque no siempre las provincias y
comunas quedan conformes con esa distribucin, debido a que los recursos son
escasos y que diversas discrecionalidades afectan la transparencia en la adopcin de
las decisiones. Del mismo modo, la aprobacin de los planes reguladores no ha sido del
108

La vivencia emprica ha demostrado que el ejercicio de estas facultades ha sido ms terico que real. Es
as como en el mbito normativo, se ha dictado slo el reglamento que regula su propio funcionamiento,
pero no se dispone de medidas que regulen las principales actividades sectoriales de impacto regional. En
relacin con las atribuciones fiscalizadoras, ellas slo han podido ejercerse respecto del intendente.
Adems, el ejercicio real de esta prerrogativa es mnima y, lo que es peor, sin atribucin para sancionar.

todo exitosa, sea por problemas tcnicos de las propias comunas para su elaboracin,
sea porque el sistema es engorroso y las normas poco claras.
En el caso chileno el funcionamiento de los Consejos Regionales se verifica en
que estos son presididos por el intendente y a falta de ste, por el gobernador.
Inicialmente sesionaban dos veces al mes, pero la magnitud del trabajo les oblig a
incrementar a tres o cuatro. Si a esto se agregan las sesiones extraordinarias, puede
concluirse que estos rganos sesionan casi todas las semanas del ao. La labor de los
consejeros regionales tambin incluye la participacin en comisiones regionales y el
"verdadero" trabajo de anlisis, estudio, debate y visitas de terreno109.
En definitiva, los Consejos Regionales en Chile no gozan de legitimidad, y a los
problemas anteriores descritos, se suma el hecho que se ha intentado de manera
encubierta, en este ltimo tiempo, incluir disposiciones que minimizan su rol, por
ejemplo, se propone crear un administrador regional, que en la prctica sera un
vicepresidente del consejo regional; y se incorpora una norma tan ambigua que permite
incluso que el intendente slo informe a los consejos sobre la inversin de los recursos
regionales110.
Tras este comentario sobre lo qu sucede en Chile con los Consejos
Regionales, podemos verificar que en nuestra realidad la cosa es un tanto distinta, ya
que la clase de problemas que enfrentan en el pas del sur son diferentes, a pesar de
que el Estado chileno es considerado ms desarrollado, en muchos aspectos adems
del econmico, que el peruano. De esta forma, la autonoma poltica de los Gobiernos
Regionales peruanos se muestra con claridad en la efectivizacin de las funciones que
desempean los Consejos Regionales, ya que son ellos los que aprueban finalmente
las normas con rango de ley, Ordenanzas Regionales, muestra plena de la capacidad
legislativa de los Gobiernos Regionales y una de las caractersticas fundamentales del
Estado Regio-Local en el cual nos encontramos por contraposicin al Estado chileno
desconcentrado en el nivel intermedio.
En lo que respecta a la conformacin del Consejo Regional, recientes normas
han dejado sin efecto la participacin del Presidente y Vicepresidente regionales en
cuanto a sus intervenciones como miembros integrantes del Consejo Regional,
109

El anlisis sobre el modelo chileno contina enfatizando que no existe una claridad respecto del fin de la
descentralizacin que se persigue a travs del consejo regional. Algunos autores se formulan la pregunta si
es que se tiende a una descentralizacin administrativa o se pretende una con autonoma y autoridades
representativas de la comunidad regional. As, se observan disfuncionalidades, entre otras, en el rol del
intendente, -es un lder sin liderazgo-; no se justifica la eleccin directa de los consejeros; los diputados
tratan de minimizarlos pues los ven como potenciales rivales. En definitiva, el modelo ofrece
interpretaciones para todos los gustos, todo lo cual va deformando la realidad de la gestin de los gobiernos
regionales. Se suma a este problema el hecho de que los intendentes deben jugar un doble rol, uno ante el
gobierno nacional y otro ante el local. Es el representante del Presidente de la Repblica y por ello ejerce
las funciones de gobierno interior. No obstante, tambin debe administrar la regin y presidir el consejo
regional. La experiencia demuestra que los intendentes representan ms al gobierno nacional que a la
comunidad regional. Tal actitud resulta lgica, ya que al ser funcionario de confianza del Presidente,
privilegia esa representacin sobre el liderazgo regional. Cuando excepcionalmente acontece lo contrario,
el intendente prontamente es relevado de su cargo. Otra rea que est en crisis es la administracin de los
recursos regionales. Muestra de ello es el fuerte lobby para rechazar el royalty minero, por no contemplar
uso de los recursos por las regiones potencialmente beneficiadas. En efecto, el FNDR, que en teora
constituye el nico y verdadero instrumento de inversin que dispone la regin, se ha visto mermado ao
tras ao en beneficio de otras modalidades que privilegian la distribucin de recursos por parte del gobierno
nacional. Por otra parte, el sistema premia la ejecucin del gasto y no la calidad de los proyectos. As, los
consejos han aprobado una importante cartera de programas que no cuentan con financiamiento, lo que
incrementa la impresin de un ineficaz funcionamiento de los GGRR.
110
BRAHM, Maria Luisa, El difcil escenario de los Consejeros Regionales. En: Instituto Libertad, Ao 9, N
189, Santiago de Chile, 2005.

habindose creado para ello la figura del Consejero Delegado que convoca y preside
las sesiones del Consejo Regional, representndolo y tramitando sus acuerdos. De esta
forma, suple al Presidente Regional como la autoridad que anteriormente presida el
Consejo Regional, hecho que se condice con la clara divisin de poderes que debe
existir al interior de todo Gobierno, como es el caso de un Gobierno Regional111,
situacin que tambin debera aplicarse al caso de los Gobiernos Locales y sobre la
cual no nos explicamos por qu an no se precisa dicho tema en la LOM.
Se ha enfatizado el hecho que el Consejero Delegado es elegido anualmente
entre los miembros del Consejo Regional, no se precisa el sistema de votacin, se
presupone que debe constar en actas y empezar sus funciones al inicio de cada gestin
anual. De la misma forma se indica que el mismo no se reelige, tal vez para evitar la
concentracin en una sola persona de tan importante funcin, hecho que curiosamente
no se repite en el Congreso de la Repblica.
Los dems integrantes del Consejo Regional son representantes electos de las
provincias de la regin, en el estado actual de las cosas, de los departamentos, y si
nos referimos al caso concreto del Callao, de los distritos que conforman la Provincia
Constitucional del Callao, en Lima metropolitana se presume algo similar, siempre
respetando los mnimos y mximos que establece la Constitucin Poltica del Per.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD
Ley N 29053, Ley que reforma la LOGR para precisar la conformacin del
Consejo Regional
Reglamento Interno del Congreso de la Repblica

Artculo 14.- Sesiones


a. Sesin de instalacin
El Consejo Regional es convocado para sesin de instalacin el 1 de enero por el
Presidente Regional elegido.
En la sesin de instalacin, el Consejero de mayor edad toma juramento al
Presidente; acto seguido, el Presidente Regional toma juramento al Vicepresidente
y los consejeros.
b. Rgimen de sesiones
El Consejo Regional se rene en sesiones ordinarias y extraordinarias, de acuerdo
a lo que establece su Reglamento. Deber reunirse como mnimo en una sesin
ordinaria al mes. Adicionalmente se convocar a solicitud de un tercio del nmero
legal de consejeros.
Las sesiones son pblicas, salvo excepciones por razones de seguridad nacional y/o
regional debidamente establecidas en el Reglamento del Consejo Regional.

111

Al respecto, cabe recordar las palabras de JJ Rousseau en su obra cumbre: El Contrato Social, cuando
expresa: El legislador es el mecnico que inventa la mquina; el prncipe quien la monta y pone en
marcha El legislador constituye una funcin particular y superior, que nada tiene en comn con el imperio
humano, pues si el que ordena y manda a los hombres no puede ejercer dominio sobre las leyes, el que lo
tiene sobre stas no debe ejercerlo sobre aquellos.

Para el cumplimiento de sus funciones fiscalizadoras y normativas, organiza su


trabajo en Comisiones.
A travs del portal electrnico del Gobierno Regional se difunde a la ciudadana la
agenda y las actas de las sesiones.
En relacin a la sesin de instalacin del Consejo Regional, se debe precisar
que la Ley N 28968 que modifica el Artculo 21 inciso l) de la LOGR dispone que el
Presidente Regional tiene la facultad de convocar y presidir el CCR y la Ley N 29053,
en su Undcima Disposicin establece que: anualmente los consejeros regionales
eligen entre ellos a un Consejero delegado que convoca y preside las reuniones del
Consejo Regional, l representa y tramita sus acuerdos, es elegido por mayora simple.
El Consejero de mayor edad convoca y preside la sesin de instalacin del CR, por lo
que la convocatoria ya no ser efectuada por el Presidente Regional elegido. Todo esto
rige para el periodo 2007-2010.
Sobre el Rgimen de sesiones, la LOGR hace mencin a sesiones ordinarias y
extraordinarias. Adicionalmente, algunos Gobiernos Regionales, en el ejercicio de su
autonoma normativa, han regulado otros tipos de sesiones denominadas de instalacin
y solemnes.
En relacin a la Sesin Ordinaria la LOGR seala que es celebrada como
mnimo una vez al mes y como mximo las veces que sean necesarias. Nuevamente en
el ejercicio de la mencionada autonoma algunos Gobiernos Regionales han regulado el
esquema de celebracin de las sesiones ordinarias, teniendo en cuenta las siguientes
estaciones:
1) Lectura y aprobacin del acta de la sesin anterior
2) Despacho;
3) Informes;
4) Pedidos;
5) Orden del Da;
Dicho esquema es compartido a la vez con la celebracin de las sesiones del
Pleno y Comisiones del Congreso de la Republica.
En lo que respecta a las Sesiones Extraordinarias, stas deben ser convocadas
por el Presidente (a) del Consejo Regional, o Consejero Delegado, a iniciativa propia o
cuando lo solicite un tercio del nmero legal de los miembros del Consejo Regional. Los
reglamentos internos de los Consejos Regionales sealan con qu anticipacin se
deben realizar las citaciones para stas. La Sesin Extraordinaria, se desarrolla
siguiendo los mismos actos procesales, que se siguen en la estacin de las Sesiones
Ordinarias.
La LOGR seala que para el cumplimiento de sus funciones normativas y
fiscalizadoras, el Consejo Regional organiza su trabajo en comisiones, las mismas que
algunos GGRR las han clasificado en:
a) Comisiones Ordinarias o Permanentes, y;
b) Comisiones Especiales o Investigadoras.
Las Comisiones, tal como lo define el artculo 34 del Reglamento del Congreso,
son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya funcin principal es el
seguimiento y fiscalizacin del funcionamiento de los rganos estatales y, en particular,

de los sectores que componen la Administracin Pblica. Asimismo, les compete el


estudio y dictamen de los proyectos de ley y la absolucin de consultas, en los asuntos
que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia. Cada
comisin est integrada por miembros titulares y accesitarios, con excepcin de la
Comisin de Inteligencia, cuyos miembros son titulares y permanentes, no contando con
miembros accesitarios. Los miembros accesitarios reemplazan en caso de ausencia, al
respectivo titular del mismo grupo parlamentario, para los efectos del cmputo del
qurum y de las votaciones, sin perjuicio de los derechos que les corresponden como
Congresistas.
En la conformacin de las Comisiones se procura aplicar los principios de
pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La distribucin de las
directivas de las Comisiones respeta la proporcionalidad de los Grupos Parlamentarios
que componen el Congreso (...).
Como un smil de lo que ocurre en el Congreso de la Repblica, las Comisiones
son rganos consultivos del Consejo Regional que tienen por finalidad efectuar los
estudios y las propuestas que ste les encomiende, dentro del marco de la normatividad
vigente. Se renen con la frecuencia que los asuntos sometidos a su estudio o dictamen
lo requiera, previa citacin con la anticipacin que su reglamento seale.
En cuanto a las clases de comisiones que existen en el Congreso, el artculo 35
del Reglamento de dicho Poder, seala lo siguiente Existen cuatro clases de
Comisiones:
Comisiones Ordinarias; encargadas del estudio y dictamen de los asuntos
ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la funcin legislativa y de
fiscalizacin (...).
Comisiones de Investigacin; encargadas del estudio, la investigacin y el
dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicacin del artculo
97 de la Constitucin Poltica. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones
sealadas en dicha norma constitucional y el presente Reglamento.
Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales o
para la realizacin de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con
comisiones del Gobierno, segn acuerde el Pleno a propuesta del Presidente del
Congreso.
Comisin de tica Parlamentaria; encargada de promover la tica
Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que
se le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de
acuerdo con el Cdigo de tica.
Es comn tambin que se haya regulado la inasistencia injustificada de un
Consejero(a) Regional a las reuniones de la Comisin de la que es miembro (no
confundir con inasistencias a sesiones del Consejo que estn reguladas como causales
de vacancia), en algunos casos se ha visto que la falta a determinadas reuniones
consecutivas en el mes o de manera alternada dentro del perodo de un ao, constituye
causal de cese de su calidad de miembro de la Comisin a la que perteneca, debiendo
el Consejo Regional elegir un Consejero(a) Regional que le reemplace en el cargo.
Toda iniciativa de los miembros del Consejo Regional, dependencias orgnicas
del Gobierno Regional o de la sociedad civil debe plasmarse en alguna disposicin
normativa regional, para lo cual deber cumplir necesariamente con el trmite previo

ante las Comisiones respectivas para el mejor ordenamiento de las funciones


normativas y fiscalizadoras que la Ley confiere al Consejo Regional, salvo que el pleno
del Consejo Regional lo exonere de dicho trmite.
Sobre la difusin de la agenda y las actas de las sesiones,112 se precisa que con
la finalidad de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho
fundamental del acceso a la informacin consagrado en el numeral 5 del Artculo 2 de
la Constitucin Poltica del Per la Ley 27806113, Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, en su artculo 3 seala que toda informacin que posea el Estado
se presume pblica, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley. Esta ley
regula lo relacionado al portal de transparencia y el acceso a la informacin pblica
As, en cuanto a la implementacin de los portales electrnicos la mencionada
ley establece como plazos para ello, sealando para el caso de los Gobiernos
Regionales que dichas publicaciones en su portal se plasmaran al ao de la instalacin
de los mencionados gobiernos.
cc:

Reglamento del Congreso de la Repblica


LOM, artculo 13
Ley de Acceso y Transparencia a la Informacin Pblica, Ley N 27806

Artculo 15.- Atribuciones del Consejo Regional


Son atribuciones del Consejo Regional:
a. Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos
y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional.
b. Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo,
concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la articulacin entre
zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de Coordinacin Regional.
c. Aprobar el Plan Anual y el Presupuesto Regional Participativo, en el marco del
Plan de Desarrollo Regional Concertado y de conformidad con la Ley de Gestin
Presupuestaria del Estado y a las leyes anuales del Presupuesto General de la
Repblica y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.
d. Aprobar los Estados Financieros y Presupuestarios.
e. Aprobar su Reglamento Interno.
f. Fijar la remuneracin mensual del Presidente, y Vicepresidente y las dietas de
los Consejeros.

112

En esta direccin se aprecia el ltimo reporte realizado por el Programa de Descentralizacin y Buen
Gobierno de la Defensora del Pueblo, sobre los contenidos de los portales de transparencia de los GGRR,
donde se toman distintos contenidos a ser observados entre los que no se encuentran el tema de agenda y
actas
de
sesiones
de
los
Consejos.
Ver:
www.defensoria.gob.pe/modules/downloads/buen_gobierno/2006/superv_portal_octubre_2006.pdf
113
Publicada el 3 de agosto de 2002.

g. Declarar la vacancia y suspensin del Presidente, Vicepresidente y los


Consejeros.
h. Autorizar, conforme a Ley, las operaciones de crdito interno y externo
incluidas en el Plan de Desarrollo Regional Concertado y solicitadas por el
Presidente Regional. Las operaciones de crdito externo se sujetan a la Ley de
Endeudamiento Pblico.
i. Autorizar la transferencia de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del
Gobierno Regional.
j. Aprobar la creacin, venta, concesin o contratos, disolucin de sus empresas y
otras formas empresariales, bienes y/o activos regionales, conforme a la
Constitucin y la Ley.
k. Fiscalizar la gestin y conducta pblica de los funcionarios del Gobierno
Regional y, dentro de ello, llevar a cabo investigaciones sobre cualquier asunto de
inters pblico regional.
I. Proponer ante el Congreso de la Repblica las iniciativas legislativas en
materias y asuntos de su competencia.
m. Proponer la creacin, modificacin o supresin de tributos regionales o
exoneraciones, conforme a la Constitucin y la Ley.
n. Aprobar el Programa de Promocin de Inversiones y Exportaciones Regionales.
o. Aprobar el plan de competitividad regional, los acuerdos de cooperacin con
otros gobiernos regionales e integrar las estrategias de acciones macro regionales.
p. Definir la poltica permanente del fomento de la participacin ciudadana.
q. Aprobar el plan regional de desarrollo de capacidades humanas y el programa
de desarrollo institucional.
r. Proponer y desarrollar acciones de integracin fronteriza de conformidad con
los Convenios y Tratados Internacionales, en acuerdo con el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
s. Las dems que les corresponda de acuerdo a Ley.
Las funciones del Consejo Regional se pueden equiparar a las que realiza el
Congreso de la Repblica, as como a las que efecta el Concejo Municipal, en ciertos
sentidos. Bsicamente el Poder Legislativo del Gobierno Regional se atiene a
desempear funciones estrictamente fiscalizadoras y normativas, de las que se
desprenden todas las contenidas en el presente artculo.
La funcin legislativa de mayor importancia es la contenida en el literal a). Los
literales b) y c) hacen referencia a los Planes de Desarrollo, Planes Anuales, por su

parte el literal n) se relaciona con el programa de Promocin de Inversiones y


Exportaciones Regionales, el o) con el Plan de Competitividad regional, el q) al Plan de
Desarrollo de capacidades humanas y el programa de desarrollo institucional.
Asimismo, el literal p) hace referencia a la definicin de la poltica de fomento de la
participacin ciudadana, tema conexo con las normas aplicables a la materia, sobretodo
en lo que respecta a la Ley de participacin y control ciudadanos, as como a la Ley del
Presupuesto Participativo.
Los literales d) y e) se relacionan con los estados financieros as como con las
remuneraciones mensuales del Presidente, Vicepresidente y las dietas de los
Consejeros, para lo cual debern tomar en cuenta las medidas de austeridad
comprendidas en las normas vigentes, y los topes remunerativos fijados en dichas
normas.
El literal f) tiene que ver con el reglamento interno del Consejo Regional,
documento de vital importancia para comprender la estructura orgnica de este rgano
del Gobierno Regional, as como sus funciones y procedimientos internos de actuacin.
En lo concerniente al literal h), el Marco Legal del Endeudamiento de los
Gobiernos Regionales est conformado por la Ley General de Endeudamiento del
Sector Pblico 114 y la Ley de Descentralizacin Fiscal, aprobada por Decreto Legislativo
N 955, entre las normas principales. La concertacin de endeudamiento se efecta
dentro de los lmites y reglas establecidos en la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal, el Marco Macroeconmico Multianual, la Ley de Bases de la
Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgnica de
Municipalidades y el Decreto Legislativo que regula la Descentralizacin Fiscal.
La transferencia de bienes muebles e inmuebles propiedad del Gobierno
Regional son autorizados por el Consejo Regional, mediante el Acuerdo respectivo, tal
como lo seala el literal i). Se debe tener presente que cuando los GGRR administren y
adjudiquen los bienes propiedad del Estado en sus jurisdicciones se tendr que precisar
este tema, por cuanto la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial tiene a su cargo estas funciones, pudiendo cumplir normativamente con las
mismas a travs de una Resolucin Ejecutiva Regional.
El literal j) reviste un especial comentario. Ello debido a que la creacin y
disolucin de empresas pblicas, como sera el caso de las empresas regionales se rige
por lo sealado en el artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per, por cuanto el
Consejo Regional no puede por s mismo autorizar la creacin o disolucin de empresas
regionales, si es que no se cumplen con los presupuestos constitucionalmente
establecidos.
El literal k) describe la funcin fiscalizadora primordial del Consejo Regional. Se
hace hincapi en el trmino conducta pblica, pues parecera referido a cualquier tipo
de accin referida a los funcionarios del Gobierno Regional. Por tanto, la investigacin
de cualquier tema referido a esta materia tambin es potestativo del Consejo Regional,
con la precisin que no es facultad del Consejo el destituir a los funcionarios regionales,
si no que esto es facultad del rgano pertinente del Ejecutivo Regional que tenga a su
cargo la aplicacin de sanciones, luego de haberse seguido el procedimiento
administrativo investigatorio y sancionador correspondiente por parte de la Comisin
pertinente.

114

Ley N 28563.

Las iniciativas legislativas del Gobierno Regional son presentadas por el Consejo
Regional al Congreso de la Repblica. Estas, en la mayora de casos, han sido
elaboradas por funcionarios del Ejecutivo Regional y responden a necesidades de
modificatorias o de suplir vacos en la legislacin nacional vigente sobre temas de
importancia regional.
Respecto al numeral m), nuestra actual Constitucin consagra el nivel regional
como gobierno intermedio. Sin embargo, en su texto original, no reconoci potestad
tributaria a los GGRR, as cabe sealar, en relacin a esta potestad, que el artculo 74
de la vigente Constitucin Poltica slo consideraba a dos niveles de gobierno como
titulares de la misma: al Gobierno Central y a los Gobiernos Locales, y es recin con la
Ley N 28390115, que reforma la Constitucin, que esta potestad tributaria alcanza a los
Gobiernos Regionales.
El tributo que de acuerdo con el Cdigo Tributario vigente comprende
Impuestos, Contribuciones y Tasas es bsicamente, una prestacin pecuniaria de
carcter coactivo. En este sentido, Dino Jarach sostiene que, el tributo es una
prestacin pecuniaria, objeto de una relacin cuya fuente es la ley, entre dos sujetos: de
un lado el que tiene derecho a exigir la prestacin, el acreedor del tributo, es decir el
Estado u otra entidad pblica que efectivamente, por virtud de una ley positiva, posee
ese derecho, y de otro lado el deudor, o los deudores, quienes estn obligados a
cumplir la prestacin pecuniaria116.
Nuestro actual Cdigo Tributario117 hace uso del trmino genrico tributo que
comprende:
a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin
directa en favor del contribuyente por parte del Estado.
b) Contribucin: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realizacin de obras pblicas o de actividades
estatales.
c) Tasa: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin
efectiva por el Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestacin o mantenimiento de un
servicio pblico.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestacin de un servicio
administrativo pblico o el uso o aprovechamiento de bienes pblicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtencin de autorizaciones especficas
para la realizacin de actividades de provecho particular sujetas a control o
fiscalizacin.

115 Publicada el 17 de noviembre de 2004.


116 Citado por SANABRIA ORTZ, Rubn. Derecho Tributario e Ilcitos Tributarios, 4 Ed., Lima, 1999, p.
41.
117 TUO del Cdigo Tributario, aprobado por DS N 135-99-EF.

La Ley de Descentralizacin Fiscal, seala en su Artculo 10 sobre las Tasas y


Contribuciones Regionales, lo siguiente:
Los Gobiernos Regionales podrn proponer directamente al Congreso de la Repblica,
la creacin de Tasas y Contribuciones destinadas a financiar las obras pblicas o los
servicios pblicos que sean de su competencia.
La administracin de las Tasas y Contribuciones Regionales ser de competencia
de las Gobiernos Regionales. Asimismo, ellos podrn suscribir convenios
de
cooperacin interinstitucional con la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria - SUNAT a los efectos de mejorar su capacidad de recaudacin.
En lo que se refiere al literal o), sobre el Marco legal para la competitividad
regional debemos sealar que el artculo 8 de la LOGR seala que El Gobierno
Regional tiene como objetivo la gestin estratgica de la competitividad regional. Para
ello, promueve un entorno de innovacin, impulsa alianzas y acuerdos entre los
sectores pblicos y privado, el fortalecimiento de las redes de colaboracin entre
empresas, instituciones y organizaciones sociales, junto con el crecimiento de
eslabonamientos productivos; y facilita el aprovechamiento de oportunidades para la
formacin de ejes de desarrollo y corredores econmicos, la ampliacin de mercados y
la exportacin.
Asimismo, el artculo 10 de dicha ley expresa que, de acuerdo con la Ley de
Bases de Descentralizacin (LBD), la competitividad regional y la promocin de empleo
productivo son competencias compartidas con otros niveles de gobierno. En particular,
la LOGR seala que el Presidente Regional tiene la atribucin de presentar, entre otros,
el Programa de Competitividad Regional (artculo 21) al Consejo Regional, quien debe
aprobarlo (artculo 15). Finalmente, el Captulo II del Ttulo III de la LOGR especifica
una serie de funciones especficas de los Gobiernos Regionales en distintas reas y
sectores que, a pesar de lo general, de alguna manera delimitan el campo de accin de
estos gobiernos. Por otro lado, la Ley Marco de Promocin de la Inversin
Descentralizada, define una serie de funciones de los GGRR para promover la inversin
privada (artculo 4), entre las que se menciona la ejecucin de la gestin estratgica de
la competitividad y productividad regional, as como la definicin, aprobacin y ejecucin
de las prioridades, vocaciones productivas y lineamientos estratgicos para la
potenciacin y mejor desempeo de la economa regional.
No existe un marco definido para la preparacin del Plan o Programa de
Competitividad Regional (PCR) que incluya caractersticas, contenidos, etc. Sin
embargo, es de suponer que stos deben ser compatibles y consistentes con todos los
otros planes previstos en la LOGR, tales como el Plan de Desarrollo Regional
Concertado; el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual; el Programa de
Promocin de Inversiones y Exportaciones Regionales; el Programa Regional de
Desarrollo de Capacidades Humanas; y el Programa de Desarrollo Institucional.
Finalmente, cabe sealar que la Ley del Sistema de Acreditacin de los
Gobiernos Regionales y Locales, no incluye entre sus requisitos para la acreditacin de
competencias la existencia de un PCR. Sin embargo, dicha ley incluye la necesidad de
contar con una Agencia de Promocin de Inversiones y con lineamientos de Polticas
Sectoriales Regionales. En ese sentido, la elaboracin de un Programa de
Competitividad Regional debe considerar la existencia de esa Agencia y definitivamente
ser pieza clave para la definicin de las Polticas Sectoriales Regionales. Es una
herramienta para atraer inversiones, mejorar la gestin de los GGRR y, en general,
promover el desarrollo econmico regional. El marco legal est en continuo proceso de
formulacin y revisin, y contempla diversos planes o Programas estrechamente

interrelacionados por lo que es crucial asegurarse de los PCR sean consistentes con la
normatividad e instrumentos vigentes.
Finalmente, la funcin contenida en el literal s) slo resulta aplicable a aquellos
GGRR que posean lmites territoriales con otros Estados, por la redaccin que posee la
norma.
cc:

LBD
LOM
Reglamento Interno del Congreso de la Repblica
Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley N 28563

Artculo 16.- Derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros


Regionales
Son derechos y obligaciones funcionales de los Consejeros Regionales:
a. Proponer normas y acuerdos regionales.
b. Fiscalizar los actos de los rganos de direccin y administracin del Gobierno
Regional u otros de inters general.
c. Integrar las comisiones ordinarias, investigadoras o especiales.
d. Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes con
derecho a voz y voto.
e. Las dems que le sean asignados por Ley o por el Consejo Regional.
Los derechos y obligaciones de los Consejeros Regionales corresponden a las
funciones que como integrantes del rgano legislativo y fiscalizador del Gobierno
Regional, por tanto el hecho de proponer normas y acuerdos regionales, integrar las
comisiones ordinarias, investigadoras o especiales que se necesiten para dichos
propsitos. Por consiguiente el hecho de asistir a las sesiones del consejo con voz y
voto, se relaciona con lo antes expuesto como si se tratara de los miembros del
parlamento nacional.
El tema de la fiscalizacin se relaciona con el literal b) referido a fiscalizar los
actos de los rganos de direccin y administracin del Gobierno Regional, lo cual
implica a cualquiera de los empleados pblicos que laboren o presten servicios bajo
cualquier modalidad al Gobierno Regional. Las decisiones que adopte el Consejo
Regional al respecto deben ser comunicadas luego al Ejecutivo Regional para que se
adopten las medidas pertinentes.
cc:

Reglamento del Congreso de la Repblica


LOM

Artculo 17.- Responsabilidades e incompatibilidades de los Consejeros


Regionales
a) El cargo de Consejero Regional es incompatible:
- Con el ejercicio de cualquier otra funcin pblica proveniente de eleccin
popular.
- Con la condicin de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado,
accionista o miembro del directorio de empresas o de instituciones que tienen con

el Gobierno Regional contratos de obras, de suministro o de aprovisionamiento,


administran rentas pblicas o prestan servicios pblicos.
- Con cargos similares en empresas que, durante el mandato de los Consejeros
Regionales, obtengan concesiones de los Gobiernos Regionales, as como en
empresas del sistema crediticio financiero supervisadas por la Superintendencia de
Banca y Seguros.
b) Los Consejeros Regionales son responsables:
- Solidariamente, por los acuerdos que adopten salvo que dejen expresa constancia
de su voto en contra.
- Individualmente, por los actos violatorios de la Ley, en el ejercicio del cargo.
Los Consejeros Regionales no pueden ejercer cargos en el Gobierno Regional, salvo
que hayan sido elegidos siendo trabajadores, en cuyo caso gozarn de licencia
durante el tiempo que dure su cargo.
Los Consejeros Regionales no pueden intervenir a favor de terceros en causas
pendientes con el Gobierno Regional.
Para hacer un paralelo de lo que sucede con el nivel central de gobierno,
respecto a las Incompatibilidades de los congresistas de la Repblica, el Reglamento
del Congreso en su artculo 19, establece lo siguiente:
El cargo de Congresista es incompatible:
a) Con el ejercicio de cualquiera otra funcin pblica, excepto la de Ministro de
Estado, y el desempeo, previa autorizacin del Congreso, de comisiones
extraordinarias de carcter internacional. (Esta incompatibilidad se relaciona
con el literal a), prrafo 1, con la precisin que en la LOGR se habla de cargo
de la funcin pblica proveniente de eleccin popular, no incluyendo a los
dems cargos que les corresponda ejercer por designacin expresa de otros
niveles de gobierno). Un caso evidente que violara esta disposicin es de
aquel miembro del Consejo Regional que sea a su vez alcalde, o regidor en
la misma u otra jurisdiccin.
b) Con la condicin de gerente, apoderado, representante, mandatario,
abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas que
tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de
aprovisionamiento, o que administran rentas o prestan servicios pblicos.
(Esta incompatibilidad se relaciona con el literal a, prrafo 2).
c) Con la condicin de gerente, apoderado, representante, mandatario,
abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas o de
instituciones privadas que, durante su mandato parlamentario, obtengan
concesiones del Estado, as como en empresas del sistema bancario,
financiero y de seguros supervisadas por la Superintendencia de Banca y
Seguros. (Esta incompatibilidad se relaciona con el literal a), prrafo 3). Cabe
hacer la precisin en este contexto de qu sucedera si en un determinado
caso que el Consejo Regional debe decidir la aprobacin de un contrato de
concesin o similar con una empresa en la que por coincidencia se

encuentra como uno de los miembros del directorio o de la gerencia uno de


los consejeros del Gobierno Regional. Pues, el consejero que ostente esa
condicin deber abstenerse de votar a favor o en todo caso votar en contra.
Si no obstante ello, la decisin es tomada por mayora del Consejo Regional
entonces no existe responsabilidad por parte del Consejero que cumpli con
su deber tal como lo exige este artculo de la LOGR y la Ley de prohibiciones
e incompatibilidades para los funcionarios del Estado.
Este artculo menciona adems el caso de las responsabilidades de los
Consejeros Regionales en el desempeo de sus diarias funciones, puesto que el hecho
de ser autoridades electas no los exime de las responsabilidades poltico-jurdicas del
caso por las decisiones que adopten.
La responsabilidad de los Consejeros Regional es solidaria, por los acuerdos
que adopten salvo que dejen expresa constancia de su voto en contra. Por tanto, no
caben excusas de los miembros del Consejo que hayan votado por determinada accin
y que luego argumenten que la parte tcnica no estaba del todo clara al momento de
realizar su votacin, para ello deben informarse adecuadamente, a travs de sus
asesores si es necesario, de todos lo informes tcnicos sustentatorios de las propuestas
del Ejecutivo Regional que lleguen al Consejo Regional.
La responsabilidad, asimismo, es individual, por los actos violatorios de la Ley,
en el ejercicio del cargo que ejercen, en este sentido se entiende la responsabilidad en
tres planos: Administrativa, Penal y Civil.
El artculo precisa que los Consejeros Regionales no pueden ejercer cargos en
el Gobierno Regional, salvo que hayan sido elegidos siendo trabajadores, en cuyo caso
gozarn de licencia durante el tiempo que dure su cargo. Una vez finalizado el cargo se
reincorporan a sus labores cotidianas en el Gobierno Regional. Se precisa que un
consejero regional puede dedicarse a cualquier actividad en el mbito privado, puesto
que las remuneraciones que perciben son slo dietas que tienen un lmite por mes y en
cuanto al mbito pblico pueden dedicarse a cualquier funcin siempre y cuando esta
no provenga de eleccin popular.
Finalmente, el artculo indica que los Consejeros Regionales no pueden
intervenir a favor de terceros en causas pendientes con el Gobierno Regional, ello no
slo se refiere a que puedan intervenir directamente a travs de las funciones que
normalmente cumplen, sino indirectamente influenciando a los rganos administrativos
del Ejecutivo Regional o a la misma Procuradora Pblica Regional.
cc:

Reglamento del Congreso de la Repblica


LOM
Ley de Elecciones Regionales, Ley N 27683
Resolucin N 860-2006-JNE

Artculo 18.- Secretara del Consejo Regional.


El Consejo Regional contar con una Secretara para el ordenamiento de su
trabajo y el cumplimiento de sus funciones.
Para el mejor desempeo de las funciones que deben cumplir los miembros del
Consejo Regional, la LOGR les ha conferido una Secretara del Consejo Regional,
especficamente dedicada a las labores de este Poder regional. No se debe confundir
las funciones de esta Secretara con las que pueda cumplir el rgano del Ejecutivo
Regional encargado de tramitar la documentacin del Gobierno Regional, y hacer las

veces de Secretara General de toda la entidad, hecho que debe estar claramente
diferenciado en el ROF de la institucin.
cc:

LOM

Artculo 19.- Dietas y licencias


a. Dietas
Los Consejeros Regionales tienen derecho a percibir dietas.
Las dietas son fijadas por el Consejo Regional dentro del primer trimestre de cada
ejercicio anual, de acuerdo a la capacidad econmica del Gobierno Regional. La norma que
los aprueba y los montos de las dietas, se publican obligatoriamente.
El monto de la dieta por el perodo mensual de sesiones no puede exceder de una y
media (1.5) Unidad Impositiva Tributaria vigente a la fecha del Acuerdo que las aprueba.
No tienen carcter remunerativo, son renunciables y excluyentes de cualquier otra
bonificacin o asignacin de similar concepto. Se abonan por cada perodo efectivo de
sesiones en el transcurso del mes, a las que haya asistido el consejero.
El Presidente Regional y el Vicepresidente Regional no tienen derecho a dietas.
b. Licencias
Los Consejeros Regionales tienen derecho a licencia laboral en su centro de
trabajo, con goce de haber, hasta por 80 horas mensuales, para cumplir con las
obligaciones de su funcin. Tienen derecho a no ser trasladados ni reasignados sin su
expreso consentimiento, mientras ejercen funcin regional.
El artculo en cuestin dispone que las dietas de los consejeros regionales son
fijadas de acuerdo con la capacidad econmica del Gobierno Regional, por lo que los
Gobiernos Regionales con menos recursos, obviamente, deberan fijar montos menores
para las dietas. En todo caso, las dietas mensuales no pueden exceder de una y media
UIT y el lmite tambin viene fijado por las normas de austeridad que se han dictado en
los ltimos aos. Al no tener carcter remunerativo, no estn sujetas a beneficios
laborales colaterales, como CTS, seguros, etc. Las dietas son renunciables, por lo que
en cualquier momento los consejeros regionales pueden prescindir de las mismas
solicitando tal hecho a la secretara del Consejo Regional. El prrafo siguiente de este
artculo carece de aplicacin prctica desde que el Presidente y Vicepresidente regional
ya no pertenecen al Consejo Regional.
Junto con mejorar la dieta de los Consejeros Regionales, a fin de profesionalizar
el cargo, tal como lo han solicitado diversos expertos, debe considerarse la situacin de
la falta de pago de viticos a los Consejeros que tienen que trasladarse para cumplir
acuerdos del Consejo, traslado que no implica asistencia a sesiones. En este caso, la
Contralora General de la Repblica ha resuelto que procede el reembolso de los gastos
incurridos, pero no el pago de "viticos" ya que ellos slo son procedentes para los
casos de asistencia a sesiones y a comisiones.
El tema de las licencias de las que gozan los miembros del Consejo Regional
constituye la clara expresin que la funcin de consejero regional no constituye un
cargo a dedicacin exclusiva por lo que sus centros laborales se encuentran en la

obligacin de concederles licencia con goce de haber hasta por 80 horas mensuales
para que puedan cumplir las funciones consignadas en las normas vigentes e inclusive
los consejeros no pueden ser reubicados o trasladados por sus empresas o entidades
pblicas para las que laboren, sin su consentimiento.
cc:

Reglamento del Congreso de la Repblica


LOM, art. 12

CAPTULO III
PRESIDENCIA REGIONAL
Artculo 20.- De la Presidencia Regional
La Presidencia Regional es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional; recae en el
Presidente Regional, quien es la mxima autoridad de su jurisdiccin, representante legal
y titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional.
El Presidente Regional desempea su cargo a dedicacin exclusiva, con la sola
excepcin de la funcin docente. Percibe una remuneracin mensual fijada por el Consejo
Regional de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, siendo obligatoria la publicacin de
la norma que la aprueba y su monto.
Este artculo describe la base de lo que constituye la mxima autoridad del
Ejecutivo Regional. Con las recientes modificaciones efectuadas a la LOGR se ha
consolidado el esquema de divisin de poderes al interior de los GGRR, esto debido a
que las funciones legislativas y de fiscalizacin encomendadas al Consejo Regional han
sido claramente separadas de las funciones ejecutivas encargadas a la Presidencia
Regional, (que incluye al Presidente Regional y al Vice Presidente Regional), y las
funciones de administracin, encargadas al Gerente General Regional y los dems
empleados pblicos de las diferentes Gerencias Regionales, Direcciones Regionales y
Oficinas Regionales que correspondan.
Esta separacin de poderes se ha verificado con la exclusin, como miembros
natos del Consejo Regional, de las principales autoridades electas del Ejecutivo
Regional, nos referimos al Presidente y al Vicepresidente Regional. La no intervencin
de estas autoridades en las decisiones que efecte el legislativo regional garantiza la
emisin de normas en las cuales un grupo distinto de autoridades al ejecutivo regional
sea el que decida los destinos normativos de los GGRR. Por su parte, los consejeros
regionales estaran impedidos de actuar directamente en funciones exclusivamente
ejecutivas o administrativas de los GGRR, ya que ello implicara una intromisin
indebida por parte del Consejo Regional en la Presidencia Regional, contradiciendo los
postulados bsicos de la divisin de poderes en el nivel regional de gobierno de nuestro
Estado Regio-local.
El artculo es enftico al sealar que el Presidente Regional es la mxima
autoridad de la jurisdiccin regional, por tanto las dems autoridades de la zona deben
respetar este hecho en cada situacin que resulte aplicable, al mismo tiempo que el
Presidente Regional deber respetar el hecho que la mxima autoridad a nivel distrital o

provincial118 correspondiente y a nivel provincial el Alcalde de la jurisdiccin


respectiva119.
El Presidente Regional, cuyo trmino Presidente resulta cuestionable para
diversos autores y autoridades polticas, pues se argumenta que lo ms apropiado
hubiera sido denominarlos como Gobernadores, es el representante legal del
Gobierno Regional, pudiendo delegar temporalmente (pero manteniendo las
responsabilidades de ley) este hecho en el Vicepresidente regional o en el Gerente
General Regional, sobretodo para la firma de documentos o convenios, de acuerdo a lo
dispuesto en la LPAG. El Presidente Regional es tambin Titular del Pliego
presupuestal, lo cual conlleva implicancias en cuanto al manejo de los fondos asignados
al Gobierno Regional y el cumplimiento de las normas presupuestarias vigentes.
Se indica en el artculo bajo comentario que desempea su cargo a dedicacin
exclusiva, con la sola excepcin de la funcin docente, por tanto, cualquier otra
ocupacin pblica120 o privada, que convierta el cargo en uno de ocupacin parcial, se
encuentra proscrita por la norma, pudiendo ser este hecho denunciado ante las
autoridades judiciales correspondientes, ya que no constituye una causal de suspensin
en el cargo o de inclusive vacancia del mismo, pero, s constituye, sin lugar a dudas,
una causal de revocatoria del mismo. Esta prohibicin se basa en dos razones o
argumentos bastante lgicos: La Presidencia Regional implica la realizacin de una
serie de actos y obligaciones que demandan todo el tiempo posible de la mxima
autoridad regional, lo cual conlleva un compromiso de responsabilidad no slo legal,
sino tica por parte del gobernante electo; y, adems de ello si se permitiera a la
autoridad regional desempear cargos o funciones distintas a su condicin como
Presidente Regional se podra configurar fcilmente un tema relacionado con conflictos
de intereses que tendra funestas consecuencias para toda la gestin del Gobierno
Regional. La actividad docente no interfiere con ninguno de los supuestos antes
mencionados, por el contrario permite al Presidente Regional el poder ejercer la
enseanza de temas prcticos o del da a da de los GGRR que resultan mucho ms
ilustrativos para los alumnos que la sola fra lectura de las normas de nuestro
ordenamiento jurdico.
En cuanto a la disposicin referida a la remuneracin mensual que percibe el
Presidente Regional y que es fijada por el Consejo Regional, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal, resulta apropiado tener en cuenta las normas de austeridad
vigentes en nuestra patria. Se indica, asimismo, que es obligatoria la publicacin de la
norma que la aprueba (Acuerdo de Consejo Regional, entendemos) y su monto. No se
especifica que tal publicacin deba realizarse en el diario Oficial El Peruano, pero por
cuestiones de transparencia y mayor difusin de este hecho, tan importante para
muchos sectores de la poblacin, recomendamos que se realice a travs de este medio
y adems en el portal electrnico de la entidad.

118

Lo mismo se aplica para el caso de los Municipios de Centros Poblados.


En el caso de la Provincia Constitucional del Callao esto no deja de ser problemtico ya que la
jurisdiccin territorial que comparten tanto el Presidente Regional como el Alcalde Provincial es la misma,
sin embargo aqu el tema de mxima autoridad de la jurisdiccin deber dilucidarse caso por caso
dependiendo de la competencia a la cual se haga referencia. De esta forma, y a manera de ejemplo, resulta
obvio que en temas de ordenamiento urbano la mxima autoridad es la provincial, en temas de polticas
educativas, en cambio, la mxima autoridad de la jurisdiccin sera la regional. Este peculiar aspecto no se
da en lo que respecta a la Municipalidad Metropolitana de Lima, donde la mxima autoridad municipal
cumple a la vez funciones de mxima autoridad regional.
120
Sobre este particular cabe citar la controvertida norma de reforma constitucional, Ley N 28607, la cual
reforma el artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per obligando a los Presidentes de los GGRR que
deseen postular a la Presidencia, Vicepresidencia, al Congreso de la Repblica o a la Alcalda renunciar
con un mximo de seis (06) meses previos antes de las elecciones respectivas.
119

A manera de conclusin sobre lo expuesto en el presente artculo podemos citar


el ejemplo de lo que ocurre en legislaciones comparadas, como el caso chileno, donde
el Intendente, que viene a ser el equivalente del Presidente Regional, es la mxima
autoridad del gobierno de cada regin, pero sin mayor capacidad de decisin121. A
diferencia de lo que sucede en el caso peruano, este es un funcionario (no una
autoridad) de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica de Chile y su agente
natural e inmediato en la regin, por tanto cumple una doble funcin: gobernar la regin
conforme a su calidad referida, y ser rgano de la administracin superior de dicha
regin122.
Por otro lado, en la Repblica del Uruguay, la Intendencia designa a un sistema
orgnico de la persona jurdica departamental y al rgano mximo de dicho sistema,
cuyo titular es el Intendente, al que corresponden las funciones ejecutivas y
administrativas. El intendente podr atribuir a comisiones especiales la realizacin de
cometidos especficos, delegando las facultades necesarias para su cumplimiento123.
Tambin dependen del Intendente los Directores Generales de Departamento, que son
algo as como los Ministros del Intendente, que actan mediante desconcentracin124.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LBD
LOGR, artculo 15, literal f)
Normas que rigen el Sistema Nacional de Presupuesto
Normas de austeridad vigentes

Artculo 21.- Atribuciones


El Presidente Regional tiene las siguientes atribuciones:
a. Dirigir y supervisar la marcha del Gobierno Regional y de sus rganos
ejecutivos, administrativos y tcnicos,
La mxima autoridad del Ejecutivo Regional tiene bajo su responsabilidad el
dirigir y supervisar la correcta marcha del Gobierno Regional y de los rganos
ejecutivos, administrativos y tcnicos que lo conforman de acuerdo a la estructura
orgnica que posee la entidad. Esta atribucin se presenta como smil de lo que sucede
en el nivel central de gobierno con el Presidente de la Repblica y en el nivel local de
gobierno con el alcalde.

RODRIGUEZ, Claudia, DUCCI, Mara Elena, La Descentralizacin en Chile: El peso de las tradiciones
centralistas y autoritarias. En: VVAA, Historias de Descentralizacin. Bogot: Universidad Nacional de
Colombia, 2006, p. 604.
122
Cf., entre otros: CEA EGAA, Jos Luis, Hacia el estado regional en Chile. En: Revista Chilena de
Derecho, Vol. 24, N 2, Santiago, 1997, pp. 337-351; OELCKERS CAMUS, Osvaldo, Descentralizacin
administrativa y regionalizacin. En: Revista Chilena de Derecho, Vol. 24, N 2, Santiago, 1997, pp. 353367; SOTO KLOSS, Eduardo, La desconcentracin en el derecho administrativo chileno. En: Revista de
Derecho Pblico. Santiago: Universidad de Chile, N 51-52, 1992, pp. 103-125.
123
Artculo 278 de la Constitucin uruguaya.
124
DELPIAZZO, Carlos E., Panorama General del Derecho Administrativo Uruguayo. En: VVAA., El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 705. En Uruguay ocurre algo
bastante curioso, pues a pesar que se trata de un pas de corta extensin geogrfica, las Juntas
Departamentales, que vendran a ser una especie de nivel intermedio de gobierno, son las que mejor
organizadas estn, lo cual no sucede con los municipios, o el nivel de gobierno ms cercano a la poblacin,
rara contradiccin que se explica por diversos factores sociales, econmicos y culturales de dicho pas. Cf.
al respecto lo expuesto por lvaro Richino sobre cmo opera la descentralizacin en Uruguay, lo cual se
puede apreciar en la direccin Web: http://www.grupoidd.org/descentralizacion/d_uruguay.html
121

b. Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el


Consejo Regional.
El Presupuesto Participativo Regional, que fuera previamente aprobado por el
Consejo Regional, debe ser ejecutado por el Presidente Regional, a travs de sus
Gerencias de lnea, especficamente la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y
Acondicionamiento Territorial. Asimismo, a travs de esta Gerencia se propone a la
poblacin el presupuesto participativo conforme a las normas que rigen la materia.

c. Designar y cesar al Gerente General Regional y a los Gerentes Regionales, as


como nombrar y cesar a los funcionarios de confianza.
Esta es una atribucin inherente a la mxima autoridad regional. Se realiza
mediante Resoluciones Ejecutivas Regionales. Las repercusiones en el mbito laboral
que tales decisiones conllevan deben ser analizadas en base a las ltimas sentencias
del TC sobre cargos de direccin y confianza y sus diferencias.

d. Dictar Decretos y Resoluciones Regionales.


La atribucin normativa del Presidente Regional no llega a normas con rango de
ley, sino a este tipo de dispositivos, que comentaremos con ms detalle en los artculos
40 y 41 de la presente norma.

e. Dirigir la ejecucin de los planes y programas del Gobierno Regional y velar por
su cumplimiento.
Los planes y programas que el Consejo Regional precisamente ha aprobado. El
cumplimiento debe ser supervisado especficamente por la Gerencia de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.

f. Administrar los bienes y las rentas del Gobierno Regional.


Esta funcin se conduce a travs de la Gerencia u Oficina de Administracin
regional, la cual debe contar con una unidad de control patrimonial.

g. Dirigir, supervisar, coordinar y administrar las actividades y servicios pblicos


a cargo del Gobierno Regional a travs de sus Gerentes Regionales.
Esta atribucin nicamente resulta de aplicacin en lo que se refiere a los
servicios pblicos cuando el Gobierno Regional tenga a su cargo efectivamente alguno
de ellos. En el caso de actividades pblicas el tema resulta obvio ya que la direccin y
supervisin le corresponde al Presidente Regional y sus autoridades.

h. Aprobar las normas reglamentarias de organizacin y funciones de las


dependencias administrativas del Gobierno Regional.
Entendemos que esta atribucin se refiere a los manuales de procedimientos
internos, puesto que el Reglamento de Organizacin y Funciones es aprobado mediante
Ordenanza emitida por el Consejo Regional.

i. Disponer la publicacin mensual y detallada de las estadsticas regionales.

Para ello la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento


Territorial debe contar con un rea de estadstica, la cual provea de informacin exacta
y debidamente actualizada a las diferentes dependencias del Gobierno Regional para la
ejecucin de los proyectos y actividades que se requieran realizar.

j. Suscribir convenios o contratos con la cooperacin tcnica internacional, con el


apoyo del Consejo Nacional de la Descentralizacin, y de otras entidades pblicas
y privadas, en el marco de su competencia125.
Para ello resultan de aplicacin las normas que rigen la cooperacin tcnica
internacional en el pas, con la precisin que el CND ya no existe en la actualidad y que
an durante su vigencia no realiz mayores avances al respecto.

k. Celebrar y suscribir, en representacin del Gobierno Regional, contratos,


convenios y acuerdos relacionados con la ejecucin o concesin de obras, proyectos
de inversin, prestacin de servicios y dems acciones de desarrollo conforme a la
Ley de la materia y slo respecto de aquellos bienes, servicios y/o activos cuya
titularidad corresponda al Gobierno Regional.
Esta es una atribucin directamente vinculada a las inversiones descentralizadas
en la jurisdiccin. Tener presente que el artculo enfatiza el hecho que los bienes,
servicios y/o activos deben corresponder al Gobierno Regional como titular de los
mismos, por tanto la propiedad regional debe estar saneada legalmente y en todo caso
definida y acreditada con precisin como perteneciente al patrimonio regional por los
dispositivos de la materia.

I. Convocar y presidir las sesiones del Consejo Regional y del Consejo de


Coordinacin Regional.
(*) Inciso modificado por el Artculo 1 de la Ley N 28968, publicada el 24 enero 2007,
cuyo texto es el siguiente:
"l) Convocar y presidir las sesiones del Consejo de Coordinacin Regional."126
El rgimen legal del Consejo Regional, segn la Ley N 28968 que dispone la
modificacin de la Undcima Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley
N 27867, modificando la regla de organizacin establecida, en el sentido de que para el
125

Mediante el DS N 007-2007-PCM se aprueba la fusin por absorcin del Consejo Nacional de


Descentralizacin- CND con la Presidencia del Consejo de Ministros; crendose la Secretara de
Descentralizacin como rgano de lnea de la PCM, encargada de dirigir y conducir el proceso de
descentralizacin.
126
Rgimen Legal Anterior del Consejo Regional. De conformidad al Artculo 191 de la Constitucin
Poltica y al Artculo 11 de la Ley N 27867, LOGR, el Consejo Regional como rgano normativo y
fiscalizador del Gobierno Regional, estaba integrado por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional
y los Consejeros de las provincias del Gobierno regional. Esto segn la Undcima Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley N 27867 el Consejo Regional es presidido por el Presidente Regional.
Dicha regulacin nos mostraba que no exista un rgimen legal de separacin de poderes al interior de los
GGRR, ya que el rgano ejecutivo era parte del rgano normativo y fiscalizador, y adicionalmente lo
presida, lo cual generaba dificultades y problemas para el cabal cumplimiento de las funciones y
atribuciones de cada rgano de gobierno. Esa estructura orgnica no permita efectuar un control poltico
objetivo (fiscalizacin) sobre el rgano ejecutivo (Presidente Regional); afectando as el equilibrio de
poderes que caracteriza a los gobiernos democrticos.

perodo 2007 2010, quin conduzca los trabajos del Consejo Regional sea un
consejero, elegido entre ellos, de manera ordenada por su reglamento y el apoyo de
una secretara tcnica; y, que al mismo tiempo Presidente y Vicepresidente asistan a las
sesiones, como miembros del Consejo Regional con voz pero sin voto. No se aclar
inicialmente si el Presidente y el Vicepresidente formaban parte o no del Consejo
Regional. Es con la dacin de la Ley N 29053, que se acenta la nueva conformacin y
estructura del Consejo Regional dentro del rgimen de la Separacin de Poderes, al
disponer que el Consejo Regional est integrado solo por los Consejeros Regionales,
dndole un tratamiento netamente legislativo y fiscalizador e independiente del ejecutivo
regional.

m. Presentar su Informe Anual al Consejo Regional.


n. Presentar la Memoria y el Informe de los Estados Presupuestarios y
Financieros del Gobierno Regional al Consejo Regional.
Estas dos atribuciones resultan ahora, con la separacin de poderes existente a
raz de la modificatoria efectuada, mucho ms transparentes y muestran cmo el
Ejecutivo Regional presenta al legislativo regional los resultados de su gestin para las
acciones de fiscalizacin que le corresponde ejecutar.

o. Promulgar las Ordenanzas Regionales y ejecutar los acuerdos del Consejo


Regional.
(*) Inciso modificado por la Ley N 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es
el siguiente:
o. Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su derecho a observarlas
en el plazo de quince (15) das hbiles y ejecutar los acuerdos del Consejo
Regional127.
El artculo 38 de la Ley N 27867, Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales,
establece que: Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carcter general, la
organizacin y la administracin del Gobierno Regional y reglamentan materias de su
competencia. Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la
Presidencia Regional para su promulgacin en un plazo de 10 das naturales.
El literal o) del presente artculo prescribe que el Presidente Regional tiene las
siguientes atribuciones Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su
derecho a observarlas en el plazo de quince (15) das hbiles y ejecutar los acuerdos
del Consejo Regional (Literal modificado por el Artculo nico de la Ley N 29053).
De acuerdo a ello, existira una especie de vaco legal en el artculo 38 respecto
al procedimiento para que el Presidente Regional objete las normas aprobadas por el
Consejo Regional que considere inapropiadas o ilegales, siendo necesario establecerse
el procedimiento administrativo que deba seguirse.
No obstante la modificatoria del literal o) del artculo 21 de la acotada ley,
respecto al plazo de 15 das hbiles para la promulgacin de las Ordenanzas
Regionales o hacer uso de su derecho a ser observadas por el Presidente Regional,
127

Cuando stos tengan el carcter de ejecutables.

este plazo no ha sido modificado por el que establece el artculo 38, (10 das
naturales), existiendo incompatibilidad entre los artculos antes descritos. Con la
finalidad de superar incongruencias en la norma y por tcnica legislativa se deben
armonizar estos plazos as como regular lo concerniente al procedimiento para la
promulgacin de las Ordenanzas Regionales, la objecin a las mismas de parte del
ejecutivo regional, as como el mecanismo para que el Consejo Regional insista en la
promulgacin de las iniciativas aprobadas.
De acuerdo a ello, realizando un smil con lo que ocurre a nivel de la
promulgacin de las leyes nacionales, el Artculo 79 del Reglamento del Congreso
seala lo siguiente La autgrafa de la proposicin de ley aprobada ser enviada al
Presidente de la Repblica para su promulgacin dentro del plazo de quince das tiles.
Si el Presidente de la Repblica tiene observaciones que hacer sobre el todo o una
parte de la proposicin aprobada, las presenta al Congreso en el mencionado trmino
de quince das tiles.
Las observaciones se tramitan como cualquier proposicin, pero corrern en el
expediente que dio origen a la ley observada y su reconsideracin por el Congreso
requiere del voto favorable de ms de la mitad del nmero legal de miembros del
Congreso. Seguidamente, el Artculo 80 del mencionado reglamento seala que Si no
tiene observaciones, el Presidente de la Repblica promulga la ley, ordenando su
publicacin. Si vencido el trmino de quince das, el Presidente de la Repblica no
promulga la proposicin de ley enviada, la promulga el Presidente del Congreso (...).
A modo de subsanacin de este denominado vaco legal el Gobierno Regional
de Arequipa public el 25 de abril de 2007 en el Diario Oficial El Peruano, la Ordenanza
Regional N 006-2007-Arequipa, en la que establece la facultad y el procedimiento para
que los Presidentes Regionales observen las ordenanzas aprobadas por el Consejo
Regional para que esta insista en las mismas, as como para que las promulgue128.
Entonces si se tuviera que replicar el modelo del procedimiento de la
promulgacin de las leyes nacionales, ste sera tal como se ha estipulado lneas atrs
para el caso del Congreso de la Repblica y el Presidente de la Repblica. La otra
opcin es seguir la propuesta esgrimida por el Gobierno Regional de Arequipa, por lo
que cada Gobierno Regional deber determinar qu camino seguir, regulndolo
especficamente a travs de una Ordenanza Regional.
Segn el literal p), corresponde al Presidente Regional, presentar al Consejo
Regional:
1) El Plan de Desarrollo Regional Concertado129.
2) El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual.
3) El Programa de Promocin de Inversiones y Exportaciones
Regionales.
4) El Programa de Competitividad Regional.

La mencionada Ordenanza Regional dispone lo siguiente: El Presidente Regional tiene la potestad de


observacin, en una sola oportunidad, sobre el todo o una parte de las Ordenanzas Regionales que
apruebe el Consejo Regional. La presenta debidamente fundamentada en el trmino de cinco das ante el
Consejo Regional. Reconsiderado o no el acuerdo de aprobacin de la Ordenanza Regional por el Consejo
Regional, se remite al Presidente Regional para que la promulgue en el trmino de 10 das.
129
Esto concuerda con el Ttulo III, Captulo V de la LBD.
128

5) El Programa Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas.


6) El Programa de Desarrollo Institucional.
7) Las propuestas de acuerdos de cooperacin con otros gobiernos
regionales y de estrategias de acciones macrorregionales.
De manera similar el literal q) establece como funcin de la Presidencia
Regional, el proponer al Consejo las iniciativas legislativas130, las cuales son
evidentemente elaboradas por el aparato administrativo del Ejecutivo del Gobierno
Regional.

r. Proponer y celebrar los contratos de las operaciones de crdito interno y externo


aprobadas por el Consejo Regional131.
Se entiende que dentro de los lmites establecidos en las normas vigentes para
los GGRR.

s. Promover y celebrar convenios con instituciones acadmicas, universidades y


centros de investigacin pblicos y privados para realizar acciones de
capacitacin, asistencia tcnica e investigacin.
Consideramos que esta atribucin resulta obvia y que en todo caso debi
redactarse de forma genrica para que abarque cualquier convenio de cooperacin
interinstitucional que se requiera celebrar sin autorizacin previa del Consejo Regional.

t. Promover y participar
macrorregionales132.

en

eventos

de

integracin

y coordinacin

Esta atribucin se puede verificar en la formacin de las Juntas de Coordinacin


Interregionales a nivel nacional.

u. Proponer, ejecutar las estrategias y polticas para el fomento de la participacin


ciudadana133.
Tema que ya hemos comentado lneas atrs.

v. Las dems que le seale la ley.


(*) Inciso modificado por la Ley N 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es
el siguiente:
v. Asistir a las sesiones del Consejo Regional cuando lo considere necesario o
cuando ste lo invita, con derecho a voz.
130

En el caso del Poder Ejecutivo Nacional el Presidente de la Repblica cuenta con iniciativa legislativa,
segn lo establecido por el Art. 105 de la Constitucin y lo normado por el Art. 76 del Reglamento del
Congreso.
131
Revisar el D Leg. N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal, y su Reglamento, aprobado por DS N 1142005-EF, as como la Ley N 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento.
132
Macrorregionales se entiende una vez conformadas las regiones y los acuerdos entre stas.
133
Concuerda con el Ttulo III, Captulo IV, Art. 17 de la LBD.

Esta atribucin fue agregada al producirse la separacin de poderes. Ntese que


la asistencia puede deberse a dos razones, cuando lo estime necesario o cuando sea
invitado, slo cuenta con derecho a voz, lo cual sin embargo cobra importancia cuando
el Presidente Regional cuenta con mayora en el Consejo Regional.

w. Las dems que le seale la Ley.


cc:

Constitucin Poltica del Per


Reglamento del Congreso de la Repblica
LBD
LOPE, art. 8 y 11
LOM
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056
Ley de Incentivos para la integracin y conformacin de regiones, Ley N 28274 y
su reglamento
Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada, Ley N 28059 y su
reglamento
Ley que modifica la LOGR, Ley N 29053
Ley de Descentralizacin Fiscal, D Leg. N 955, y su reglamento aprobado por DS
N 114-2005-EF

Artculo 22.- De los actos del Presidente Regional


El Presidente Regional ejecuta sus actos de gobierno mediante Decretos
Regionales; los actos administrativos que correspondan, son suscritos con el Gerente
General Regional y/o los Gerentes Regionales.
Este artculo constituye un adelanto de lo que ms adelante se ver al
comentarse los diferentes tipos de normas y actos administrativos resolutorios que los
GGRR pueden emitir. Consideramos que esta precisin resulta un tanto redundante en
cuanto esto ya se regula con precisin en artculos posteriores de la misma norma,
sobretodo el hecho que los actos administrativos son en cierta forma refrendados por
el Gerente General Regional y los Gerentes Regionales que corresponda. Asimismo, es
necesario aclarar que el trmino actos de gobierno no solamente se reduce a las
normas o disposiciones legales regionales, sino que tambin implica e incluye en su
concepto la realizacin de una serie de actividades y acciones orientadas al
cumplimiento de las funciones de la Presidencia Regional que siempre deben
enmarcarse dentro de lo permitido por el ordenamiento jurdico vigente del Estado
Regio-Local peruano.
cc:

LOGR, artculos 25, 29, 37, 40 y 41

Artculo 23.- Vicepresidencia Regional


El Vicepresidente Regional reemplaza al Presidente Regional en casos de licencia
concedida por el Consejo Regional, que no puede superar los 45 das naturales al ao, por
ausencia o impedimento temporal, por suspensin o vacancia, con las prerrogativas y
atribuciones propias del cargo. Cumple funciones de coordinacin y aquellas que
expresamente le delegue el Presidente. Percibe la remuneracin correspondiente a su
cargo, sin derecho a dietas.
El Vicepresidente regional, al igual que el Presidente regional, es electo por
sufragio de la poblacin correspondiente, por lo tanto, se presupone, goza de toda la

confianza de este ltimo. Sus funciones se circunscriben, principalmente, a reemplazar


al Presidente Regional en todos aquellos casos en los cuales por diversas
circunstancias este ltimo no pueda cumplir con las funciones que la LOGR determina,
ya sea por motivos de enfermedad, viajes al exterior o licencias concedidas por el
Consejo Regional, las cuales en ningn caso pueden superar los 45 das naturales al
ao. Se enfatiza el hecho que ante la procedencia de una causal de suspensin o de
vacancia del Presidente Regional el que asume la conduccin del Ejecutivo Regional es
el Vicepresidente.
Adems de las funciones relacionadas con el reemplazo de la Presidencia
Regional, la Ley dispone que el Vicepresidente Regional cumple funciones de
coordinacin y aquellas que expresamente le delegue el Presidente Regional. Esta
frase puede ser usada como cajn de sastre para todas aquellas situaciones en las que
por diversos motivos el Presidente Regional no pueda acudir a tal ceremonia, o
participar de la sesin de determinado Comit Regional, lo cual debe interpretarse caso
por caso a fin de establecer la prevalencia de esta norma por encima de las que regulan
los Sistemas Nacional de Seguridad Ciudadana, Defensa Civil, las Comisiones
Ambientales Regionales o el Sistema Descentralizado de Salud, por ejemplo.
cc:

LBD
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley N 27933
Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley N 19338

Artculo 24.- Audiencias pblicas regionales


El Gobierno Regional realizar como mnimo dos audiencias pblicas regionales al
ao, una en la capital de la regin y otra en una provincia, en las que dar cuenta de los
logros y avances alcanzados durante el perodo.
Este artculo se vincula con uno de los principios fundamentales de la gestin
regional, el relacionado con la rendicin de cuentas. Tener presente que el artculo
dispone que como mnimo se realizarn dos audiencias pblicas. Sin embargo, ello no
impide que el Gobierno Regional pueda realizar todas las que considere necesarias,
convocando debidamente a la poblacin regional para estos efectos, las que esperamos
no se lleven a cabo nicamente con la poblacin de la capital del Gobierno Regional.
En lo que respecta a las audiencias pblicas regionales obligatorias, por lo
menos una de ellas deber efectuarse en la ciudad que sea capital de la regin (o del
departamento, o de la Provincia Constitucional del Callao o de la Provincia de Lima
Metropolitana) y otra en una provincia distinta. En el caso de Lima y El Callao se debe
entender que la audiencia ser realizada en un distrito distinto al que se encuentra la
sede principal del Gobierno Regional. Tener en cuenta adems que las audiencias
pblicas se rigen por las disposiciones previstas sobre el particular en la Ley del
Procedimiento Administrativo General.
cc:

LOGR, artculo 8
LPAG, art. 182
Ley de los Derechos de Participacin y Control ciudadanos, Ley 26300

CAPTULO IV
GERENCIA REGIONAL

Artculo 25.- Gerencias Regionales


Las funciones administrativas del Gobierno Regional se desarrollan por las
Gerencias Regionales a cargo de los Gerentes Regionales.
Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los
actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el
Presidente Regional.
Dentro del aparato puramente ejecutivo-administrativo del Gobierno Regional se
encuentran presentes las Gerencias Regionales, que como hemos dicho, son los
smiles de los ministerios, en este nivel de gobierno. La responsabilidad por sus actos,
legal y administrativa, ms no poltica, se encuentra relacionada con los actos que
ejecutan en el ejercicio de sus funciones, debiendo entenderse que no estn
autorizados a desarrollar actividades que no se enmarquen estrictamente en las
funciones que tienen asignadas, tanto por la LBD, la presente LOGR, as como por lo
que establezca el Reglamento de Organizacin y Funciones del GGRR y el Manual de
Organizacin y Funciones respectivo.
De la lectura de la parte final del presente artculo se podra desprender la idea
que los actos que suscriben junto con el Presidente Regional no necesariamente
estaran vinculados al ejercicio propio de sus funciones, sino que su responsabilidad al
firmar este tipo de documentos abarca todo tipo de funciones en las cuales hayan
participado junto con la Presidencia del Gobierno Regional.
cc:

LOGR, artculo 12

Artculo 26.- Gerente General Regional


El Gerente General Regional es responsable administrativo del Gobierno Regional.
El Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son nombrados por el Presidente
Regional.
Similar a la estructura del Gobierno Nacional, en el cual existe un rgano de
coordinacin intersectorial que se personifica en la PCM; cada Gobierno Regional debe
contar con un rgano administrativo que se encuentre, por as decirlo por encima de los
dems de la entidad. En la estructura jerrquica del Gobierno Regional el Gerente
General aparece como la mxima autoridad administrativa despus del Presidente (y en
su caso del Vicepresidente).
Se precisa la formalidad por la cual son designados los gerentes regionales, a
travs de un acto administrativo del Presidente Regional contenido en una Resolucin
Ejecutiva Regional, la cual constituye la prueba del nombramiento o designacin
efectuada y que puede ser dejada sin efecto por otra Resolucin de igual jerarqua,
inclusive se puede designar por esta va a los encargados temporalmente de dicha
funcin.
cc:

LOGR, artculos 12 y 25

Artculo 27.- Coordinacin de las gerencias regionales


El Gerente General Regional coordina la accin de los diferentes Gerentes
Regionales.

Este artculo precisa las funciones del Gerente General Regional, tal como lo
indicamos, a semejanza de la PCM, en este nivel subnacional de gobierno. La
coordinacin apunta a que las dems gerencias debern informar permanentemente al
Gerente General de las actividades que realicen y si stas se encuentran adecuadas al
Plan de Desarrollo Regional Concertado, al Plan Estratgico del Gobierno Regional y al
Plan de Desarrollo Institucional, pudiendo la Gerencia General Regional corregir
cualquier accin que no se enmarque dentro de las normas vigentes y de dichos
documentos de gestin.
En base a ello, se considera imprescindible que el Gerente General Regional
informe diariamente al Presidente Regional de cualquier incumplimiento de lo antes
sealado por parte de cualquiera de los gerentes regionales, sean estos los de lnea o
no.
Un punto importante del anlisis en relacin a lo estipulado en el presente
artculo constituye el hecho de sealar que las tcnicas de gestin empresarial (de
donde se importa el trmino gerente y gerencias) es muy probable que contribuyan de
manera significativa a la resolucin de algunos problemas que la gestin pblica
regional implica. De esta forma, teniendo en cuenta las especificidades de la gestin en
las administraciones pblicas subnacionales, se podrn establecer las reas en las
cuales tendr sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea
a travs de la aplicacin directa de las tcnicas empresariales, mediante su adaptacin
creativa o, dadas las caractersticas peculiares del sector pblico, su reinvencin
definitiva134.
cc:

LOGR, artculos 25 y 26

Artculo 28.- Sesiones y acuerdos


Los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presidente Regional. El
Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables de los acuerdos que
adopten y, en cuanto corresponda, de su ejecucin.
A semejanza de lo que ocurre con los ministros y la Presidencia del Consejo de
Ministros en el nivel central de gobierno, los gerentes regionales sesionan bajo la
presidencia del Presidente Regional, como los primeros sesionan con el Presidente de
la Repblica. Estas sesiones regionales pueden denominarse de distintas maneras,
siempre y cuando conste en el nombre de las mismas las palabras Gerentes Regionales
y que se verifique la asistencia de la mayora de los Gerentes Regionales a cada
sesin. No se indica que los nicos gerentes regionales que puedan asistir a estas
sesiones sean los especificados en el artculo 29, por lo que se presume que tambin
puedan acudir a estas sesiones los gerentes de rganos tales como Asesora Jurdica,
Administracin, etc. Adems de ello, no se establece la obligatoriedad en relacin a la
periodicidad que pudieran tener estas sesiones por parte del Ejecutivo del Gobierno
Regional.
Se precisa que los acuerdos de estas sesiones constarn en Actas que servirn
para identificar con claridad los acuerdos que se hayan tomado y la validez de los
mismos.
El artculo es claro al indicar la responsabilidad, tanto del Gerente General
Regional, como de los Gerentes Regionales en cuanto a la suscripcin de los acuerdos
134

Para ello recomendamos revisar con detenimiento los aportes contenidos en: LOSADA i MARRODN,
Carlos. De burcratas a gerentes?. Washington DC: BID, 1999, pp. 24-25.

que adopten en dichas sesiones (siempre que firmen las actas) y, obviamente, en
relacin a la ejecucin de las acciones que se deriven de dichos acuerdos135. Esto
significa un claro smil con los refrendos ministeriales del Gobierno Central.
cc:

LOGR, artculos 25, 26 y 29


LPAG
Reglamento de la Representacin y Defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por DS N 002-2003-JUS (hasta
que entre en vigencia la Ley del Sistema de Defensa Jurdica del Estado

Artculo 29.- Gerencias Regionales


Se constituirn las Gerencias Regionales de:
1) Desarrollo Econmico;
2) Desarrollo Social;
3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial;
4) Infraestructura;
5) Recursos naturales y gestin del medio ambiente.
"Artculo 29-A.- Funciones especficas sectoriales de las gerencias
regionales
Le corresponden a las Gerencias Regionales las funciones que se sealan a
continuacin, adems de las establecidas expresamente por Ley:
1. Gerencia de Desarrollo Econmico.- Le corresponde ejercer las funciones
especficas regionales en los sectores industria, comercio, turismo, artesana,
pesquera, minera, energa e hidrocarburos y agricultura.
2. Gerencia de Desarrollo Social.- Le corresponde ejercer las funciones especficas
regionales de educacin, cultura, ciencia y tecnologa, recreacin, deportes, salud,
vivienda, trabajo, promocin del empleo, pequea y microempresa, poblacin,
saneamiento, desarrollo social e igualdad de oportunidades.
3. Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.- Le
corresponde ejercer las funciones especficas sectoriales en materia de planificacin
estratgica prospectiva, inversiones, presupuesto, tributacin y ordenamiento
territorial, administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del Estado.
Aqu podemos aplicar los conceptos del nuevo management de la administracin pblica: crear un
nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad en la
que se agota el principio burocrtico, como hilo conductor de las propuestas de modernizacin
administrativa. LOSADA i MARRODN, Op. Cit., p. 34. En este punto vale la pena recordar una frase de
esta misma obra, en la cual se dice que: frente a la escasa valoracin que la administracin pblica le
confiere a las funciones de gerencia, menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la
especializacin profesional, es fcil observar que esas mismas funciones reciben en el mundo empresarial
el mximo reconocimiento. Los gerentes son el recurso ms valioso de las empresas y su papel se legitima
en un amplio marco de responsabilidad que va expandiendo sus prerrogativas conforme van ascendiendo
de categora. Op. Cit., p. 36. El management pblico se convierte, entonces, en un paradigma que ofrece
un marco de interpretacin y accin a los problemas de integrar el funcionamiento de organizaciones
individuales en una lgica colectiva de formulacin e implantacin de polticas pblicas, por ello que las
versiones convencionales de la eficacia y eficiencia deben reinterpretarse con arreglo a valores colectivos
de participacin, representatividad, e igualdad. METCALFE, L., The Logic of Public Management.
Maastricht: European Institute of Public Administration, 1988.
135

4. Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente.- Le


corresponde atender las funciones especficas sectoriales en materia de reas
protegidas, medio ambiente y defensa civil.
5. Gerencia de Infraestructura.- Le corresponde ejercer las funciones especficas
sectoriales
en
materia
de
vialidad,
transportes,
comunicaciones,
telecomunicaciones y construccin y dems funciones establecidas por Ley. (*)
(*) Artculo incorporado por el Artculo 3 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003.
Un artculo clave de la LOGR, con respecto al funcionamiento administrativo y
operativo del Ejecutivo regional, es justamente el que vamos a comentar. En primer
trmino, se pone a discusin tcnico-legal el hecho que slo puedan existir cinco
gerencias regionales, consideradas como rganos de lnea en los Gobiernos
Regionales, que establece el presente artculo de la LOGR, y adems con funciones
especficas, dispuestas de forma casi taxativa.
Ello por varias razones, la primera de ellas se encuentra relacionada con el
fundamento en el cual reposa la autonoma administrativa de la cual gozan, segn la
propia Constitucin Poltica del Per, los niveles subnacionales de gobierno, y en
especial la que permite a los Gobiernos Regionales configurarse como entidades
efectivamente descentralizadas y no desconcentradas.
Hasta qu punto resulta lcito que una norma emitida por el Congreso, aunque
constituya un componente inobjetable del denominado Bloque de Constitucionalidad,
pueda regular de manera taxativa y definitiva la forma de organizacin interna y en la
que debe materializarse el cumplimiento de las funciones especficas que las normas
sealan para los Gobiernos Regionales?. Esto sin dejar de tomar en cuenta las normas
especficas que regulan la formulacin de los Reglamentos de Organizacin y
Funciones (ROF) de las entidades pblicas, tales como el Decreto Supremo N 0432006-PCM y que incluyen en su articulado a los GGRR, hecho que consideramos
sumamente discutible en cuanto a su legalidad constitucional y, sobretodo, en su
aplicacin prctica de cara a las funciones especficas que corresponde ejecutar a los
GGRR. A ello se aade que para el caso de los Gobiernos Locales no existe este tipo
de cors legal que opera para los Gobiernos Regionales.
Se ha definido a la autonoma administrativa regional, en normas
trascendentales del derecho comparado como la Ley Fundamental de Bonn, comentada
por tratadistas de la talla de Larenz, Blmel, o Burmeister como el ncleo de garanta
que reside en el derecho de autogobierno, o sea, el derecho a la atribucin de
potestades en todos aquellos supuestos en que se comprometan o afecten necesidades
de la comunidad regio-local, por lo tanto presupone un modo de ejercicio y desarrollo de
las funciones estatales de carcter administrativo en el escaln regional136. De acuerdo
a dichos conceptos administrativo-jurdicos, pasando al plano legal de nuestra realidad
nacional, no resulta ms acorde con lo dispuesto en la propia Constitucin Poltica del
Per, y en la Ley de Bases de la Descentralizacin, que sean los propios Gobiernos
Regionales quienes regulen y determinen su estructura interna, organizando sus
gerencias, u rganos de lnea, con la nomenclatura que fuere aplicable de la mejor

136

BURMEISTER, J., Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie.


Ed. Fraue Vahlen: Munich, 1977, citado por DE VICENTE GARCA, Jos. La autonoma local: un estudio a
travs de la Constitucin, la Jurisprudencia y el Derecho Comparado. Granada: UIM, 2002, pp. 64-65.

manera para los intereses de las jurisdicciones y realidades especficas a las cuales se
deben?.
Al respecto, ya existen ejemplos concretos de Gobiernos Regionales, como el de
Arequipa, que han emitido sus reglamentos de organizacin y funciones (ROF), los
cuales se aprueban va Ordenanza Regional segn lo dispuesto en la propia LOGR,
considerando a ms de cinco gerencias de lnea y no precisamente con los nombres
que les ha asignado la LOGR. Ello como una muestra de la disconformidad que este
tipo de regulaciones ha ocasionado a varios GGRR y adems, como una expresin
vlida de la adaptabilidad que los Gobiernos Regionales deben mostrar en relacin a las
funciones especficas que les sern progresivamente transferidas por parte de los
Sectores del Gobierno Central.
De esta forma, asumiendo que en la prctica muchas de las Gerencias de los
Gobiernos Regionales vendran a asumir diversas funciones correspondientes a varios
sectores del Gobierno Central, nada obstara a que estas Gerencias puedan repartirse
de una manera ms prctica y funcional. Es as que el artculo 29-A resulta, en nuestra
opinin, ms orientador que obligatorio, ms descriptivo que dispositivo, ya que
establece funciones especficas, bastante arbitrarias en algunos casos, para las
diversas gerencias.
Es as que a la Gerencia de Desarrollo Econmico se le adjudican funciones en
materia de industria, comercio, turismo, artesana, pesquera, minera, energa e
hidrocarburos y agricultura. Cabe la pena preguntar por qu no se consider en este
rubro, tambin, el tema de las PYMES, que se ha asignado a la Gerencia de Desarrollo
Social?, ello se argumenta debido a que las pequeas y micro empresas resultan
necesariamente ligadas al desarrollo econmico regional ms que al social.
Por otro lado, a la Gerencia de Infraestructura no se le consideran funciones
relacionadas con vivienda y saneamiento que entendemos se encuentran
definitivamente vinculadas con el tema de la construccin y no meramente con aspectos
sociales. Asimismo, las funciones en materia de Defensa Civil son asignadas a la
Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente, cuando existen disposiciones
especficas de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil y de la reciente Ley del
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, en la cual expresamente sealan que estas
funciones deben ser conducidas por una Oficina que dependa directamente de la
mxima autoridad de la entidad pblica correspondiente. Estos son slo algunos de los
indicios de hasta qu punto el artculo 29-A no responde a una lgica sectorialregional137 coordinada con precisin y efectividad con el resto de normas vigentes y que
por tanto cada Gobierno Regional debera tratar de perfeccionar su estructura orgnica
para el bien de los intereses de sus jurisdicciones.
Por ejemplo, bajo los actuales esquemas planteados en la LOGR, la Gerencia
Regional de Desarrollo Social tiene bajo su cargo aspectos tan complejos como la
Educacin y la Salud, aparte de encargarse de los programas sociales propiamente
dichos y de la promocin del empleo e igualdad de oportunidades. Por estas razones,
en esta Gerencia resultara recomendable separar las funciones de Educacin y Salud
en dos Gerencias distintas a las de Desarrollo Social, las que podran ser conducidas
por los denominados hasta ahora Directores Regionales, quienes bajo estos supuestos
se convertiran en Gerentes Regionales propiamente dichos, dejando de lado la

137

Muchos funcionarios regionales, suponemos, tambin habrn encontrado una serie de dificultades para
entender y poner en prctica la disposicin referida a que las funciones de ordenamiento territorial se hayan
encomendado a la Gerencia de Planificacin, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.

terminologa de Direcciones Regionales perteneciente a esquemas desconcentrados de


gobierno y no de un Estado Regio-Local como el peruano.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculos 188, 191 y 192


LBD
Ordenanza Regional del GGRR de Arequipa N 010-2007
DS N 043-2006-PCM, por el cual se establecen lineamientos para la elaboracin y
aprobacin del ROF por parte de las entidades de la Administracin Pblica
Exp. N 0002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 32 (Sentencia del TC)

CAPTULO V
VACANCIA Y SUSPENSIN DE CARGOS
Artculo 30.- Vacancia
El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca
por las causales siguientes:
1. Fallecimiento.
2. Incapacidad fsica o mental permanente debidamente acreditada por el
organismo competente y declarada por el Consejo Regional.
3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la
libertad.
4. Dejar de residir de manera injustificada hasta un mximo de 180 das en la
regin o por un trmino igual al mximo permitido por Ley para hacer uso de
licencia.
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas o
cuatro (4) alternadas durante un ao.
(*) Inciso modificado por la Ley 29053, publicada el 26 de junio de 2007, cuyo texto es el
siguiente:
5. Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres (3) sesiones consecutivas
o cuatro (4) alternadas durante un (1) ao. Esta causal es aplicable nicamente a
los Consejeros Regionales.
La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido
proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del nmero legal de
sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayora del nmero legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La
decisin puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 das siguientes
de la notificacin. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su
fallo es inapelable e irrevisable.

De producirse la vacancia simultnea del Presidente y Vicepresidente, el Consejo


Regional elige entre sus miembros a sus reemplazantes. El Jurado Nacional de Elecciones
acredita a los consejeros accesitarios.

La vacancia, o cese definitivo del cargo por causal establecida en una norma, de
las autoridades regionales electas por sufragio electoral de la poblacin
correspondiente, constituye un principio jurdico-constitucional de todos los estados
democrticos, y, obviamente, de los estados regio-locales138 como el nuestro. Ello
debido a que los cargos polticos no generan en las autoridades electas, facultades
irrestrictas que los desliguen de sus electores139.
En ese sentido, se encuentran comprendidas como autoridades regionales
susceptibles de ser vacadas: el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional, as
como los Consejeros Regionales.
En los ltimos aos se han podido apreciar una diversidad de casos, referidos
sobretodo a Presidentes Regionales, que han sido vacados de sus responsabilidades
por varios motivos140, lo cual ha causado una serie de controversias a nivel nacional
acerca de la correcta utilizacin de estos medios, previstos legalmente para cuestionar
el rgimen de determinada autoridad, cuando por aspectos, principalmente polticos,
que la oposicin permanentemente enfatiza, se llega sta a producir.
Puesto que el cargo de autoridad regional electa es irrenunciable, las nicas
maneras en las que una autoridad regional puede dejar el cargo son: a travs de la
declaracin de vacancia o de la revocatoria correspondiente.
Diferencias entre vacancia y revocatoria de autoridades subnacionales
Antes de comentar las causales de vacancia contenidas en el artculo 30 de la
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), resulta pertinente diferenciar el
procedimiento de vacancia del de revocatoria de las autoridades electas. Es as, que en
el primer caso esto se realiza en razn de un procedimiento que se inicia en la misma
entidad a la cual pertenece la autoridad electa regional o municipal, motivado y
amparado por una causal especfica, siendo la decisin adoptada por el rgano
legislativo correspondiente. En el segundo de los casos, sta se inicia por los
ciudadanos que decidan ponerla en marcha, la causal no es exigible y finaliza ante la
autoridad electoral competente, de cumplirse con los requisitos que exige la ley.
De esta manera, tal como sucede en el caso de las Municipalidades, de acuerdo
a lo dispuesto en la Ley N 26300, se ha previsto que cualquier ciudadano, habitante de
la jurisdiccin regional, pueda solicitar la revocatoria (destituir de su cargo) de una
autoridad regional, de cumplirse los requisitos que seala la norma antes sealada141.
La definicin del trmino regio-local la pueden encontrar en el captulo III de nuestra obra Derecho
Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralizacin Peruano, Vol. I.
139
LEON PATIO, Aldo, Vacancia de autoridades ediles. En: Revista Debate Electoral, Lima, N 1, 2005,
p. 111.
140
Durante el perodo que comprende los aos 2003 al 2006 los presidentes regionales apristas de los
GGRR de Ancash y San Martn fueron vacados por ausencias injustificadas, mientras que el presidente
regional de Unin por el Per, de Apurmac fue vacado por condena judicial firme.
141
Ley N 26300, Artculo 21.- Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No
procede la revocatoria durante el primero y el ltimo ao de su mandato salvo el caso de magistrados. La
solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.
El Jurado Nacional de Elecciones, convoca a consulta electoral la que se efecta dentro de los 90 das
siguientes de solicitada formalmente.
138

Para el caso de la vacancia regional no se ha previsto que la misma se pueda


iniciar con la peticin de un ciudadano, como sucede en el mbito municipal 142. En todo
caso, consideramos, que nada impide a que un ciudadano que habite en el mbito
regional pueda poner en conocimiento del Consejo Regional que alguna de sus
autoridades regionales ha cometido acciones o incurrido en hechos que configuren
alguna de las causales previstas en este artculo y que por tanto merece ser vacado.
Ello se podr realizar mediante los mecanismos que considere pertinentes (documentos
ingresados por mesa de partes, acudir a los medios de prensa, denuncias ante los
rganos de control de la entidad, solicitar audiencia con los miembros del Consejo
Regional). Consideramos que en los casos de presentacin de documentos escritos, el
administrado tendra el derecho a exigir una respuesta de su peticin al mismo Consejo
Regional, en base a lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, la
Ley 26300 y la propia Constitucin Poltica del Per.
Anlisis de las causales de vacancia de autoridades regionales
Las causales para determinar la procedencia de la vacancia de autoridades
regionales son taxativas y bastante claras, todas requieren de la documentacin
probatoria respectiva, aunque en muchos casos se recomienda consultar las sentencias
emitidas por el Poder Judicial y del Tribunal Constitucional al respecto, para tomar
referencia de las precisiones legales que se han emitido sobre varias de ellas.
La primera de las causales contenidas en la LOGR no admite cuestionamiento
alguno: fallecimiento, es decir, cesacin de la existencia humana. Al no existir la
persona, deber ser reemplazada por quien corresponda, de acuerdo al cargo que
ostentaba y lo que la ley dispone al respecto. Como requisitos aceptables para la
procedencia de esta causal se consideran: copias certificadas de la partida de defuncin
y copias del Acta de Sesin donde se acredite que esta causal de vacancia fue tratada
sin necesidad de aprobarse por mayora calificada143.
La segunda de ellas se refiere a la incapacidad fsica o mental permanente
debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo
Regional. Al respecto, no queda claro cul resulta el organismo competente, puesto que
en nuestra realidad existen una multitud de Organismos Pblicos Descentralizados que
poseen funciones especficas relacionadas con incapacidad fsica y mental, desde las
dependencias del Ministerio de Salud (a travs de los certificados mdicos
Artculo 22.- La consulta se lleva adelante en una circunscripcin electoral, si el veinticinco por ciento de los
electores de una autoridad, con un mximo de 400,000 firmas, presenta la solicitud de la revocacin del
mandato ante la oficina de procesos electorales correspondiente. Como se aprecia no se exige una causal
especfica para revocar a una autoridad regional o municipal electa, a diferencia de lo que sucede en el
caso de la vacancia. Vale la pena comentar, sobre este tema, el debate que surgi a principios de 2008
referido a la posibilidad que la revocatoria slo se pueda realizar a partir del tercer ao de gobierno efectivo,
debido a que uno de los argumentos utilizados estaba constituido por el hecho que al segundo ao de
gobierno era muy poco el tiempo concedido a las autoridades regionales para que demuestren s
efectivamente estaban cumpliendo con sus funciones o si estaban atentando contra los intereses del
pueblo. El tema se ha planteado hasta el extremo de afirmar que se debera modificar esta norma para que
la revocatoria no se pueda efectuar ni durante el primero, segundo ni el ltimo ao de gobierno. Este asunto
an no ha sido resuelto.
142
Artculo 23 de la LOM: Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del
concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar
fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba que corresponda, segn la causal. El Concejo se
pronuncia en sesin extraordinaria en un plazo no mayor de 30 (treinta) das hbiles despus de
presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
En caso que la solicitud sea presentada al Jurado Nacional de Elecciones, l correr traslado al concejo
municipal respectivo para que proceda conforme a este artculo.
143
LEON PATIO, Aldo. Op. Cit., p. 117.

correspondientes), la Direccin General de la Persona con Discapacidad (lo que fuera el


CONADIS), el Poder Judicial, a travs del proceso legal respectivo, etc. Asimismo, se
presta a dudas el hecho que se haya consignado que el Consejo Regional deba
declarar expresamente la misma. Es decir, es un requisito indispensable que el Consejo
la declare, no bastara con el pronunciamiento del organismo competente? O slo se
trata de una formalidad que se debe cumplir para que proceda la vacancia?.
La pregunta resulta vlida en aquellos casos en que no quepa la menor duda
sobre una incapacidad fsica que tenga el carcter de permanente. Pongamos el caso
que una autoridad regional, en particular un consejero regional, sufra un accidente que
lo deje en estado vegetal y que por tanto se configure el supuesto de hecho de la
norma. Seguir en su puesto mientras el Consejo Regional no lo declare como
incapaz? Y si el Consejo Regional decide no declararlo incapaz y prolongar su
ausencia de manera indefinida en las sesiones del mismo?. Este tipo de situaciones,
consideramos, debern ser esclarecidas por la jurisprudencia que se emita al respecto.
La tercera de las causales indica: condena consentida o ejecutoriada por delito
doloso con pena privativa de la libertad. De acuerdo a lo que dispone el ordenamiento
procesal penal peruano, debe asumirse que se requiere estar frente a una resolucin
judicial definitiva, que ponga fin al proceso judicial, y que por lo tanto, no proceda contra
ella, la interposicin de medio impugnatorio alguno, conforme a la naturaleza del
proceso (ordinario, sumario, etc.). En este sentido, una resolucin definitiva o firme ser
tal cuando se han vencido los plazos para la interposicin de los medios
impugnatorios144 (condena consentida) o cuando habindose agotado estos medios
impugnatorios, no proceda contra la resolucin ningn recurso posible, quedando
expedita para que se lleve a cabo efectivamente(condena ejecutoriada). Esta causal se
relaciona con lo establecido en el artculo 33, numeral 2) de la Constitucin Poltica del
Per, que seala que el ejercicio de la ciudadana (como participar en el Gobierno
Regional) se suspende por sentencia con pena privativa de la libertad.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que nicamente cuentan para configurar
esta causal de vacancia las sentencias condenatorias (consentidas o ejecutoriadas)
recadas en un proceso judicial seguido por la comisin de delitos dolosos (realizados
con conciencia y voluntad), es decir, los delitos que se hayan cometido slo por culpa145
del imputado no son considerados como vlidos para esta causal de vacancia, as
acarreen privacin de la libertad.
Asimismo, debe considerarse el hecho que la causal bajo anlisis, slo hace
referencia a la pena privativa de la libertad, sin distinguir si sta deber ser efectiva
(con internamiento en un establecimiento penitenciario) o con suspensin de la
ejecucin de la pena (condena condicional), por lo tanto, este supuesto de vacancia se
podr configurar ante cualquiera de estas dos formas de pena privativa de libertad,
independientemente del tiempo de prisin por el cual se condene al acusado.
La cuarta de las causales dejar de residir de manera injustificada hasta un
mximo de 180 das en la regin o por un trmino igual al mximo permitido por Ley
para hacer uso de licencia, contiene un vaco insalvable en la actualidad, ya que como
hemos expresado, en repetidas ocasiones y publicaciones, hoy en da no existen
regiones en el Per. Por tanto, mientras no se demuestre categricamente que con el
trmino regin la ley ha querido referirse al territorio sobre el que actualmente ejerce
144

CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopdico De Derecho Usual. Tomo III. Buenos Aires: Ed.
Heliasta SRL, 1981, p. 389.
145
Cuando mencionamos la palabra culpa en este contexto la utilizamos con el significado que el Derecho
Penal le asigna al trmino.

jurisdiccin el Gobierno Regional (departamental o provincial segn sea el caso) esta


causal siempre podr ser cuestionada en su validez.
Debemos entender que cuando se conformen las regiones de acuerdo a lo que
manda la Constitucin Poltica del Per, el dejar de residir en el territorio de la misma
sin justificacin adecuada o por el trmino mximo permitido para el goce de licencia
constituye una causal de vacancia cuya lgica es simple: la autoridad regional se debe
a sus pobladores regionales, por tanto el abandonarlos para vivir en otra jurisdiccin no
slo aparta a la autoridad de la realidad que debe conocer a diario, y por la que debe
encontrarse permanentemente a disposicin, sino que la lleva a tener posibles intereses
contrapuestos frente a la jurisdiccin que estara habitando. Constituyen pruebas que
acreditan esta causal, y que se extraen de la jurisprudencia del JNE, las siguientes:
certificacin expedida por autoridad competente que acredite el cambio de domicilio de
la autoridad regional146; constancia de notificacin a las autoridades regionales del
acuerdo que declar la vacancia por cualquier medio idneo permitido por el Cdigo
Procesal Civil y certificacin expedida por el Consejo en la que conste que el acuerdo
que declar la vacancia ha quedado consentido.
Con respecto a la quinta de las causales, en un primer momento se haba
considerado la Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres sesiones
consecutivas o cuatro alternadas durante un ao, aplicable tanto al Presidente como al
Vicepresidente Regional, debido a que antes de la Ley N 29053, ambas autoridades
formaban parte del Consejo Regional. Con la precisin realizada por dicha norma esta
causal slo resulta aplicable a los miembros del Consejo Regional, siempre que las
inasistencias sean injustificadas, y que representen por tanto, un desinters por parte de
la autoridad regional de participar en las sesiones del Consejo, perjudicando la toma de
decisiones para la gestin regional. Constituyen documentos probatorios de esta causal:
constancias de citaciones a las sesiones de Consejo, copias autenticadas de las actas
de Sesin a las que habra inasistido la autoridad regional, constancia de notificacin a
las autoridades regionales del acuerdo que declar la vacancia por cualquier medio
idneo permitido por el Cdigo Procesal Civil y certificacin expedida por el Consejo en
la que conste que el acuerdo que declar la vacancia ha quedado consentido.
La defensa de los imputados en los procesos de vacancia regionales
En relacin al derecho de defensa de los imputados, es necesario precisar que
en ningn momento se les priva del mismo y que por el contrario, tal como se encuentra
redactado este artculo, se presupone que la violacin del debido proceso y de los
derechos de defensa de los acusados por el Consejo Regional sera causal suficiente
de nulidad de la decisin tomada. Estas violaciones pueden ser denunciadas al mismo
Tribunal Constitucional, tal como la reciente Sentencia del supremo intrprete de la
Constitucin lo ha confirmado para el caso de decisiones que tome el JNE con relacin
a cuestiones de competencia de dicho rgano electoral, en las que sin embargo se
hayan vulnerado los derechos fundamentales de las personas147, en este caso de las
146

Hasta el ao pasado, la Polica Nacional del Per se encontraba a cargo de expedir los certificados
domiciliarios. Ahora, debido a que este documento ya no es exigible de acuerdo a Ley, la forma en la cual
se puede comprobar esta causal sera por medio de la constancia emitida por el Juez de Paz o Notario
donde figure que se realiz la diligencia de verificacin de domicilio y se constat que las autoridades
regionales ya no residen en la jurisdiccin desde fecha determinada.
147
Cf. Expediente No 00007-2007-PI/TC, Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de
Abogados del Callao contra el artculo nico de la Ley No 28642, modificatoria del artculo 5, numeral 8 de
la Ley N 28237, Cdigo Procesal Constitucional. En esta Sentencia el TC manifiesta, en el fundamento 49,
que, comparte plenamente el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido que
no cabe en ninguna circunstancia desconocer el derecho de toda persona a recurrir a los procesos
constitucionales de amparo y hbeas corpus frente a toda vulneracin de los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitucin del Estado, como manifestacin concreta, a nivel interno, del derecho

autoridades regionales sometidas al proceso de declaracin de vacancia. La norma


precisa que para el caso del Presidente y Vicepresidente regionales se requiere de los
dos tercios del nmero legal de consejeros regionales para que la vacancia sea
declarada como vlida y para el caso de los miembros del Consejo Regional slo se
requiere de la mayora del nmero legal de sus miembros, es decir la valla es ms alta
de superar cuando se trata de declarar la vacancia de las mximas autoridades del
Ejecutivo regional.
Se debe tener en cuenta que la decisin de vacancia emitida por el Consejo
Regional es apelable ante el JNE dentro de los 8 das de notificada la misma148. Esto no
sucede en el mbito municipal de la misma manera, ya que en este caso la LOM
dispone que el acuerdo de Concejo que declara o rechaza la vacancia municipal resulta
susceptible de que se interponga ante dicha decisin un recurso de reconsideracin, a
solicitud de parte, dentro del plazo de 15 das hbiles perentorios ante el respectivo
Concejo municipal. Asimismo, el acuerdo que resuelve el recurso de reconsideracin es
susceptible de apelacin. El recurso de apelacin se interpone, a solicitud de parte, ante
el Concejo municipal que resolvi el recurso de reconsideracin dentro de los 15
(quince) das hbiles siguientes, el cual elevar los actuados en el trmino de 3 (tres)
das hbiles al Jurado Nacional de Elecciones, que resolver en un plazo mximo de 30
(treinta) das hbiles.
El tema que ha suscitado polmica con relacin a la decisin final del JNE se
refiere a la reciente sentencia del TC en la que los magistrados consideran que cuando
se afecten derechos fundamentales de los implicados en la declaracin de vacancia, las
decisiones del JNE son revisables por el supremo intrprete de la Carta Magna, asunto
que ha causado una serie de polmicas por parte de diversos connotados juristas,
algunos cuestionando las competencias del TC sobre el particular, que presuntamente
vulneraran las funciones constitucionales del JNE y otros mostrndose a favor de la
revisabilidad de cualquier decisin en las que se involucren los derechos fundamentales
de la persona, provengan de quien provengan.
Finalmente, el presente artculo consigna que cuando se produce la vacancia
simultnea del Presidente y Vicepresidente, el Consejo Regional elige entre sus
miembros a sus reemplazantes, es decir a cualquier de los miembros del Consejo.
Tambin se recalca el hecho que el Jurado Nacional de Elecciones acredita a los
consejeros accesitarios, es decir aquellos que luego del cmputo de las elecciones
regionales estaran aptos para reemplazar a los miembros del Consejo Regional que
sean declarados vacantes.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculos 2, numeral 5 y 191


Ley de derechos de participacin y control ciudadanos, Ley N 26300
LPAG
LOM, artculos 22 al 24
Exp. N 05396-2005-AA, del 06/09/05, FJ 7 (Sentencia del TC)
Exp. N 00007-2007-PI/TC (Sentencia del TC)

humano de toda persona a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo antes los jueces
o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, an cuando tal violacin sea cometida por personas
que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.
148
Penltimo prrafo del artculo 30 de la LOGR: La vacancia es declarada por el Consejo Regional,
dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del
nmero legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la
mayora del nmero legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisin puede
apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 das siguientes de la notificacin. El Jurado
Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable.

TUPA del JNE vigente


R. N 639-2001-JNE

Artculo 31.- Suspensin del cargo


El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejero se suspende por:
1. Incapacidad fsica o mental temporal, acreditada por el organismo competente y
declarada por el Consejo Regional.
2. Mandato firme de detencin derivado de un proceso penal.
La suspensin es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido
proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por mayora del nmero legal de
miembros, por un perodo no mayor de 120 das. En los casos de suspensin simultnea
del Presidente y Vicepresidente Regionales o impedimento de este ltimo, asume
temporalmente el cargo el Consejero que elija el Consejo Regional. Tal nombramiento no
requiere investidura de los accesitarios a consejeros.
Una vez extinguida la causa de suspensin, el titular reasume su cargo de pleno
derecho.
Las causales de suspensin del cargo de las autoridades del nivel regional de
gobierno, a diferencia de las causales de vacancia de las mismas autoridades, son
bastante limitadas, mucho ms de lo que sucede en el mbito de los Gobiernos Locales.
La actual LOGR seala especfica y nicamente a dos.
Los casos que se sealan en el presente artculo son:
-

Incapacidad fsica o mental temporal, acreditada por el organismo competente


(se aplica aqu lo antes dicho para los casos de vacancia por incapacidad
permanente)

Mandato de detencin proveniente de una orden judicial.- Lo que debe


conjugarse con las nociones de plazo razonable para la detencin de la persona
en cuestin, por lo que se debe tener en cuenta la razonabilidad de los
presupuestos que autorizan a que el juez decrete dicha medida coercitiva, que
deben ser analizados en cada caso en concreto. Ello porque el principio de
legalidad persigue la necesidad que el Estado procese penalmente a quienes
han cometido delitos, lo que no significa que se dedique un perodo de tiempo
ilimitado al procesamiento de un imputado, lo que dara lugar a que, de manera
implcita, se asuma que el Estado siempre enjuicia a culpables y que, por lo
tanto, es irrelevante el tiempo que se utilice para probar la culpabilidad, lo que se
contradice con el hecho que a toda persona se le presume inocente hasta que
se demuestre su culpabilidad149.

En ambos casos la causal de suspensin se pronuncia por parte del Consejo


Regional, por la mayora del nmero legal de sus miembros. Siempre teniendo en
cuenta los principios del debido proceso y del derecho de defensa del imputado,
contrario sensu, la persona podra cuestionar judicialmente la decisin adoptada por el
AMORETTI PACHAS, Mario, El Plazo razonable de la detencin preventiva judicial. En: Athina, Lima:
Grijley, N 2, Ao 2, 2007, p. 179.
149

Consejo Regional. La suspensin no puede ser mayor a 120 (ciento veinte) das150, sino
devendra en causal para vacancia.
Se precisa en el artculo que, de proceder la suspensin simultnea de
Presidente y Vicepresidente, asume temporalmente el cargo el Consejero que el
Consejo Regional determina, no necesariamente el Consejero Delegado. La suspensin
no genera, en ningn caso, que los consejeros accesitarios asuman el cargo
formalmente, ya que se trata de reemplazos temporales. Es evidente que una vez que
cesa la causal que determin la suspensin del funcionario, entonces ste reasume de
pleno derecho sus funciones como autoridad regional.
Cabe expresar, como comentarios finales del presente artculo, que tanto la
vacancia como la suspensin del cargo constituyen figuras legales apropiadas para
corregir aquellas situaciones en que por haberse producido hechos posteriores a la
toma de cargo de las autoridades regionales, stas se encuentran impedidas de ejercer
sus funciones, debido a razones de ndole fsica, tica o jurdica. La cuestin de
importancia radica en el hecho de aplicar adecuadamente las causales de vacancia y
suspensin y no de utilizarlas nicamente con fines polticos por los partidos de
oposicin regionales que quieran aprovecharse indebidamente de los vacos o
incongruencias que la Ley posea.
cc:

Constitucin Poltica del Per, art. 139, inciso 3 y 4 Disp. Final y Transitoria
Cdigo Procesal Penal (2004), artculos 1, 273 y 274
LOM, artculo 25

CAPITULO VI
GESTIN REGIONAL
Artculo 32.- Gestin regional
La gestin de Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional
Concertado de mediano y largo plazo, as como el Plan Anual y el Presupuesto
Participativo Regional, aprobados de conformidad con polticas nacionales y en
cumplimiento del ordenamiento jurdico vigente.
Los gobiernos regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e
intercambio de informacin y experiencias de gobierno valiosas para la gestin, entre los
gobiernos regionales y entre stos y el gobierno nacional y gobiernos locales, haciendo uso
de las herramientas tecnolgicas disponibles.
Tal como ya lo seal la Ley de Bases de la Descentralizacin: el Plan de
Desarrollo Regional Concertado, los Planes Anuales y el Presupuesto Participativo
Regional son documentos esenciales que guan la gestin del Gobierno Regional. Estos
planes deben a su vez seguir los planes sectoriales y nacionales correspondientes151, en
respeto de los principios elementales que constituyen a un Estado Regio-Local.
En cuanto al segundo prrafo del presente artculo desconocemos de
experiencias concretas de intercambio de informacin y de experiencias de gobierno
150

Recordemos los casos, durante los aos 2003 al 2006, de los Presidentes de los GGRR de Madre de
Dios y Puno, suspendidos por orden de detencin.
151
Recomendamos revisar lo ya comentado acerca de las disposiciones de la LOPE sobre el particular.

valiosas para la gestin, aunque suponemos que las mismas se materializan a travs de
convenios de cooperacin interinstitucional entre los tres diferentes niveles de gobierno,
convenios en los cuales se promueve el uso de las herramientas tecnolgicas
disponibles, que consideramos se refieren en su mayora a los sistemas informticos y
de conectividad, como la informacin geogrfica en lnea, una base de datos geogrfica
regional, as como un Directorio Nacional de Datos Espaciales, que integren portales de
metadatos (portales de catlogos con accesos a datos geogrficos), los que permitan
descubrir, evaluar y acceder a recursos geo-espaciales152.
cc:

Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056


Normas que rigen el Gobierno Electrnico en el pas
Exp. N 00002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 68 (Sentencia del TC)

Artculo 33.- Administracin, direccin y supervisin


La administracin regional se ejerce bajo un sistema gerencial y se sustenta en la
planificacin estratgica, organizacin, direccin, ejecucin, evaluacin y control, dentro
del marco de las normas emitidas por los sistemas administrativos nacionales.
La direccin del Gobierno Regional est a cargo de la Presidencia Regional y las
funciones ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General Regional y los
Gerentes Regionales, segn lo establecido en la presente Ley Orgnica y el Reglamento de
Organizacin y Funciones aprobado por el Consejo Regional.
La supervisin de los actos de administracin o administrativos que ejecuten los
gobiernos regionales conforme a los sistemas administrativos nacionales a cargo del
gobierno nacional, se regula por las disposiciones legales del sistema correspondiente.
Este artculo es de trascendental importancia para comprender la dimensin de
las responsabilidades del Ejecutivo Regional en cuanto a conducir los destinos del
Gobierno Regional. Se indica el carcter gerencial de la organizacin regional
sustentada en los clsicos principios administrativos de planificacin estratgica,
organizacin, direccin, ejecucin, evaluacin y control, todos ellos alineados dentro de
las disposiciones emitidas por los sistemas administrativos de carcter transversal a
toda la Administracin Pblica.
El sistema gerencial aplicado a la lgica pblica (public management), como ya
lo enfatizamos, resulta ser bastante interesante y nos permite acercarnos hacia una
verdadera dimensin de una gestin por resultados como la que poseen los pases ms
adelantados del orbe. La denominada nueva gestin pblica apunta a cuatro lneas
base sobre las cuales modernizar al Estado en sus diferentes niveles de gobierno:
-

152

Delegacin de la toma de decisiones, lo que permite una mayor discrecin en


los niveles inferiores de jerarqua gubernamental.
Orientacin hacia el desempeo, lo que implica el cambio en la relacin de
responsabilidad desde el nfasis en los insumos y el cumplimiento legal
hacia un nfasis en los productos o resultados.
Orientacin hacia el cliente, lo que permite a los GGRR comprender
sistemticamente qu es lo que quieren los ciudadanos.
Orientacin de mercado, lo que incluye la externalizacin de servicios.

Para ms informacin sobre el tema visitar la pgina Web: www.ccidep.gob.pe.

Todo esto apunta a cambiar las administraciones pblicas hacia una ordenacin
ms estratgica de la formulacin de polticas, un cambio en la forma en la que los
organismos se organizan, un sistema de gestin financiera que haga nfasis en los
resultados y un sistema de personal descentralizado que ponga mayor nfasis en la
gratificacin por el desempeo153. Al final, tal como lo afirma un Informe del Banco
Mundial sobre las reformas del sector pblico en Colombia, los problemas relevantes en
cuanto a la gestin pblica son: tener prioridades estratgicas claras, formas ptimas
para proveer servicios, formas adecuadas de organizacin de las entidades pblicas,
especificacin de objetivos fundamentales, sistemas modernos de gestin, una gestin
financiera efectiva, sistemas de informacin de desempeo, capacidad institucional, as
como sistemas eficientes de personal.
Sin embargo, esta nueva gestin pblica regional que podra implementarse en
los GGRR se ve continuamente condicionada y parametrada por las reglas que
imponen los sistemas administrativos nacionales, lo cual responde a una lgica de
organizacin interna propia de un Estado Regio-Local, en el cual la autonoma regional
se encuadra en su real dimensin de garanta institucional y no de soberana ilimitada.
A ello se aaden las disposiciones especficas de las normas de control interno que
limitan an ms el desempeo por resultados que un sistema gerencial de gobierno
pblico pueda querer disear y llevar a cabo. Con el paso del tiempo, tal vez, estos
esquemas se flexibilicen y permitan un cambio en el planteamiento de estrategias de
desarrollo audaces y arriesgadas que conlleven una reforma de la manera en la cual se
entiende una administracin pblica al servicio de la colectividad y no principalmente de
las disposiciones normativas de un Estado, que por muy bien hechas que estn son tan
slo el medio para el fin pblico que se persigue con las polticas regionales.
El segundo prrafo del artculo hace mencin a la distincin que existe entre
dirigir por un lado, y ejecutar y administrar por el otro, los destinos de una entidad
pblica. La funcin de direccin se encuentra claramente establecida para el Presidente
Regional (y el Vicepresidente cuando sea el caso), electo por la poblacin justamente
para ello, mientras que las funciones ejecutivo-administrativas se encomiendan a la
Gerencia General Regional y a los Gerentes de Lnea.
Como vimos anteriormente, estos gerentes no slo son aquellos previstos en la
LOGR, sino que todos los que segn el ROF de cada Gobierno Regional (aprobado por
Ordenanza Regional emitida por el Consejo Regional) se consideren como necesarios
para el cumplimiento de las funciones que corresponde poner en prctica a los GGRR.
Entonces, cada ROF establecer con precisin las funciones ejecutivas y
administrativas de las diferentes gerencias regionales, tratando de no duplicar esfuerzos
y competencias entre las mismas, y con la perspectiva que las funciones que los
Gobiernos Regionales deben ejercer no se reducen nicamente a aquellas contenidas
en las competencias exclusivas, sino tambin a las compartidas, que les sern
transferidas, en gran parte en diciembre de 2008, y las delegadas que puedan asumir
en el tiempo.
Finalmente, el artculo hace referencia a las supervisiones o controles por parte
de los distintos sistemas administrativos que rigen el accionar de los GGRR y la
importancia de conocer con certeza las normas y disposiciones de cada uno de ellos,
con el fin de no transgredir las mismas en el momento de ejecutar las funciones de
direccin, ejecucin y administracin del Gobierno Regional. Sobretodo, teniendo en
cuenta que en nuestra realidad los rganos de control an no se convierten en los
153

LOSADA I MARRODN, Op. Cit., pp. 78-79. En ese mismo sentido, se expres la Dra. Miriam Ivanega
en su conferencia presentada en el III Congreso Nacional de Derecho Administrativo realizado en la PUCP,
Lima, Per, abril 2008.

verdaderos ejes de supervisin y de apoyo a la gestin correcta de las entidades


pblicas, por diversidad de razones que cualquier empleado pblico peruano conoce a
la perfeccin y que daran lugar a una investigacin especfica sobre el tema, lo que
trasciende los intereses del presente trabajo.
cc:

LBD
Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica, Ley N 27785
R.D. N 082-2003-EF-77.15

Artculo 34.- Promocin de la inversin privada en proyectos y servicios


Los gobiernos regionales crearn mecanismos para promover la inversin privada
nacional y extranjera dirigidos a lograr el crecimiento econmico regional conforme a ley.
En el marco de sus competencias, otorgan concesiones y celebran cualquier otra
modalidad contractual, siempre que se contribuya al desarrollo sostenible local y regional,
se asegure una mayor eficiencia social y se garantice el cumplimiento de las normas
legales establecidas.
Las concesiones y otras modalidades contractuales se sujetan a las condiciones
estipuladas en los respectivos contratos celebrados y suscritos conforme a Ley.
Para cumplir con las funciones establecidas en los prrafos precedentes los
Gobiernos Regionales estn facultados para solicitar asesora tcnica y financiera
especializada.
La regulacin de los mercados de servicios pblicos corresponde al Gobierno
Nacional a travs de los organismos reguladores, en concordancia con la Constitucin, en
cuanto a la capacidad de los gobiernos regionales para regular los servicios de su
responsabilidad.
La inversin privada constituye para un Gobierno Regional lo que las vas de
trnsito representan para los vehculos motorizados. De esta forma, la gestin y el
grado de avance de los GGRR se ven seriamente limitados cuando la inversin privada
disminuye o desaparece de determinada jurisdiccin por factores atribuibles al propio
Estado.
Al convertirse el territorio en un agente de transformacin y no en un mero
soporte de los recursos y de las actividades econmicas, se potencia que la inversin
privada y los agentes del territorio interacten entre s, a travs de estructuras de red
que impulsan la mejora de las infraestructuras para producir y vivir, suplir las carencias
y mejorar los factores inmateriales del desarrollo, fortalecer la capacidad organizativa
del territorio y el uso adecuado de los recursos no renovables154.
La dacin en el ao 2004 de una Ley especfica que regula el tema de la
promocin de la inversin privada descentralizada y de su reglamento, constituye una
clara muestra acerca de la importancia que este factor tiene en relacin con la
supervivencia y sostenibilidad del proceso de descentralizacin peruano, puesto que la
sola inversin pblica no se da abasto (en ningn pas del mundo) para poder suplir las
falencias de las que adolece una jurisdiccin regional determinada.

154

VSQUEZ BARQUERO, Antonio. Poltica Econmica local. Madrid: Pirmide, 1993, p. 45.

Dentro de las modalidades de promocin de la inversin privada contenidas en


las normas previamente sealadas, se consideran a la venta de activos (otro nombre
que se da a las privatizaciones), concesiones, asociacin en participacin, contratos de
gerencia, outsorcing, join ventures entre otras. Sin embargo, la ms utilizada, por
diversas razones de orden conceptual, socio-econmico y hasta de experiencia prctica
se podra argumentar, es la figura de la concesin de servicios pblicos y de
infraestructura de uso pblico.
Para ello, se convierte en esencial para los Gobiernos Regionales contar con
una definicin precisa de los servicios pblicos regionales que se pueden concesionar al
sector privado. Autores clsicos del derecho administrativo como Hauriou y Jez, as
como autores modernos como Bielsa coinciden en sostener que las caractersticas
esenciales del servicio pblico (o servicios de inters general, como el derecho
comunitario europeo los ha conceptualizado en la actualidad) son la continuidad y
regularidad de los mismos, as como el hecho que satisfacen una necesidad colectiva
respecto de la cual hay intereses positivos y negativos, que cuando predominan los
primeros, el Estado toma a su cargo la funcin y crea el servicio pblico 155.
A esto hay que agregar, como ancdota histrica, que fruto de la pugna de
competencias entre municipios y el Estado sobre algunos servicios pblicos, se utiliz la
relacin del servicio con el dominio pblico para justificar la intervencin de los
municipios, y es precisamente la intensiva intervencin de los municipios lo que har
que alguna de las actividades ms tarde se constituyan en servicios pblicos, sin que
para ello se hubiese formulado previamente declaracin formal que se trataba de un
servicio pblico156. Es as que autores como Eduardo Garca de Enterra encuentran los
orgenes del servicio pblico en el movimiento municipalista de la segunda mitad del
siglo XIX, movimiento que no tena nada de poltico, pero s bastante de espontneo y
natural157.
La concesin, por otro lado, es definida como un tipo de contrato estatal (no es
un acto administrativo como errneamente figura consignado en diversas normas
peruanas) regido por el Derecho Administrativo, de carcter temporal y que tiene por
objeto la entrega al sector privado de un servicio pblico o de una obra de
infraestructura de servicio pblico para su aprovechamiento, en donde el principio rector
lo constituye el inters pblico, el cual se antepone por encima del inters particular y de
cualquier otra consideracin extra-jurdica que haya sido tomada en cuenta en el
momento de celebrar el contrato, lo cual hace que las partes en esta relacin jurdica
sean por esencia desiguales, ya que el llamado a garantizar y vigilar la proteccin del
inters pblico de la comunidad es el Estado158. La Administracin Pblica interviene,
por ello mismo, en la regulacin de los contratos administrativos para preservar y
reservar esta desigualdad, lo cual le da una condicin privilegiada sobre la otra parte,
155

ZEGARRA VALDIVIA, Diego. El Servicio Pblico: fundamentos. Lima: Palestra editores, 2005, pp. 336337.
156
Ibd., p. 132.
157
Cf. HERRERA, Carlos. La lengua de los derechos en la relacin jurdica pblica o el lmite objetivo a la
accin del gobernante. Lima: IPEAPE, 2005, pp. 63-65. Continuando con la referencia al Dr. Garca de
Enterra se citan las siguientes frases del maestro espaol: la municipalizacin ha jugado histricamente
como la primera ruptura de este esquema al postular la posibilidad de una gestin industrial y mercantil
realizada directamente por la misma Administracin (sin necesidad de un concesionario interpuesto) tanto
para la realizacin de servicios pblicos como para la de simple gestin econmica, calificada as desde el
punto de vista sustancial. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. La actividad industrial y mercantil de los
municipios. En: RAP, Madrid: CEC, mayo-agosto 1955, N 17, pp. 87-138.
158
De particular importancia constituye el citar lo dispuesto en el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, La presente Ley tiene por finalidad establecer el
rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del
inters general...

con las correspondientes facultades de excepcin, que no se encuentran presentes en


otro tipo de contratos como los del derecho privado159.
Bajo esta premisa, las concesiones se otorgan por los Gobiernos Regionales al
sector privado sobre servicios pblicos o infraestructura de uso pblico que se
encuentre bajo su dominio (es decir que sean titulares de los mismos) y jurisdiccin,
para ello se deben tomar en cuenta las disposiciones normativas que regulan la entrega
en concesin de servicios y obras pblicas en nuestra patria.
Cabe resaltar que este artculo faculta a contratar asesora tcnica y financiera
especializada a los Gobiernos Regionales, lo cual se debe coordinar con las normas
presupuestarias vigentes y los recursos que al respecto dispongan los GGRR. Adems
de ello, no se debe dejar de tomar en cuenta las disposiciones contenidas en las
normas sobre contrataciones y adquisiciones del Estado.
La regulacin de los servicios pblicos constituye una obvia competencia
exclusiva del Gobierno nacional a travs de los organismos reguladores, que
curiosamente algunos de ellos, como OSITRAN, no tienen facultades para intervenir en
los contratos de concesin que suscriban los GGRR. Esta situacin se torna en
problemtica para los niveles subnacionales de gobierno ya que origina que se otorguen
concesiones sin el apoyo y supervisin de los organismos reguladores, los cuales
constituyen una pieza clave de dichos procesos. Las concesiones sin regulaciones
definidas o una clara supervisin de las clusulas del contrato de concesin al final se
convierten en una espada de doble filo, porque comprometen la propia gestin del
gobierno regional. Este tema consideramos debe ser analizado con mayor detalle por
parte del Gobierno Nacional. En ningn caso, eso s, se permite la creacin de
organismos reguladores descentralizados o especficos para cada Gobierno Regional.
Por ltimo resta mencionar los alcances de una norma que consideramos de
importancia fundamental para acelerar las inversiones pblicas en una jurisdiccin
regional y local, la Ley N 29230, mediante la cual se otorgan incentivos a los
inversionistas privados que cooperen con la inversin pblica regional, es decir, que
ejecuten las obras y que las trasladen luego al Gobierno Regional correspondiente.
Estos incentivos se traducen en la emisin de certificados de inversin pblica regional
y local emitidos por el MEF, los cuales la empresa privada podr utilizar para su
aplicacin contra los pagos a cuenta y regularizacin del Impuesto a la Renta de 3
categora, hasta por el 50% del monto de dicho impuesto.
cc:

T.U.O de las normas que regulan la entrega en concesin de las obras pblicas de
infraestructura y los servicios pblicos, aprobado por DS N 059-96-PCM
Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada, Ley N 28059 y su
Reglamento, aprobado por DS N 015-2004-PCM
Ley que elimina sobrecostos en la provisin de obras pblicas de infraestructura
y de servicios pblicos mediante inversin pblica o privada, Ley 28754 y su
reglamento aprobado por DS N 110-2007-EF
LOPE
Jerarquizacin de bienes, activos por su alcance nacional, regional y local
aprobado por DS N 023-2004-PCM
Ley que impulsa la inversin pblica regional y local con participacin del sector
privado, Ley N 29230

CSPEDES ZAVALETA, Adolfo, La potestas variandi de la Administracin Pblica en los contratos de


concesiones de obras y servicios pblicos. En: Revista de Derecho Administrativo, Lima: CDA, Ao 1,
Nmero 1, Marzo 2006.
159

Ley Marco de Asociaciones pblico-privadas para la generacin de empleo


productivo y dicta normas para la agilizacin de los procesos de promocin de la
inversin privada, D. Leg. N 1012
Medidas para propiciar la inversin en materia de servicios pblicos y obras
pblicas de infraestructura, D. Leg. N 1014
Promueve la inversin privada en proyectos de construccin de viviendas de
inters social a fin de mejorar la competitividad econmica de las ciudades, D.
Leg. N 1037

Artculo 35.- Contrataciones y adquisiciones regionales


Las contrataciones y adquisiciones que realizan los gobiernos regionales se sujetan
a la Ley de la materia, promoviendo la actividad empresarial regional.
Tal vez uno de los principales sistemas administrativos de nivel nacional, y a la
vez uno de los ms cuestionados, por diversidad de razones y circunstancias, es el de
contrataciones y adquisiciones del Estado, el cual no puede ser obviado en su
aplicacin, por ningn Gobierno Regional.
No entendemos el porqu se consider la necesidad de consignar este artculo,
debido a que lo mismo se hubiera tenido que realizar con relacin al Sistema Nacional
de Inversin Pblica, Sistema de Gestin Presupuestaria del Estado, Sistema Nacional
de Defensa Civil, al SIAF, etc. Sin embargo, entendemos que a todo empleado pblico
regional le debe quedar sumamente claro que no puede desligarse de las normas que
rigen este Sistema en el momento de contratar con los privados, Sistema cuyo ente
rector es el CONSUCODE (ahora denominado Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado OSCE), para todas las contrataciones y adquisiciones que
realicen, siempre y cuando stas superen la UIT vigente.
En ese sentido, algunas caractersticas del rgimen de contrataciones y
adquisiciones a nivel nacional son: que la contratacin debe estar presupuestada y
financiada antes de iniciar el proceso de seleccin, siendo obligatorio aprobar e ingresar
al Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) el Plan
Anual de Contrataciones, por lo que se revela una poderosa voluntad poltica de
promover la contratacin electrnica, lo cual reduce los costos de transaccin,
incrementa la transparencia y adecua los sistemas del Estado a los avances de las
tecnologas de la informacin.
Si bien el Sistema de Adquisiciones y Contrataciones ha ido mejorando, an
subsisten prcticas que resultan contradictorias con el objetivo de incrementar la calidad
de los bienes y lograr la razonabilidad de los precios que el Estado paga por ellos.
Muchas de estas distorsiones son ocasionadas por la legislacin y otras se encuentran
asociadas a comportamientos arraigados en el personal de las propias entidades
pblicas160.
Al respecto, resultan interesantes las prcticas que se han implementado en
otras legislaciones de Sudamrica, como es el caso del Ecuador, donde instituciones
como la Fundacin Esquel propone la suscripcin de compromisos por la honestidad
para fortalecer la transparencia en las adquisiciones y contrataciones pblicas, de las
municipalidades y niveles intermedios del gobierno seccional. Prcticas que cualquier

160

UGARTE, Mayen. Apuntes para apoyar la discusin del Proceso de Descentralizacin. Lima: IPESMKAS, 2005, pp. 95-96.

Gobierno Regional puede poner en marcha, complementando lo que ya actualmente


sealan las normas pertinentes161.
Dentro del paquete de normas emitidas en virtud de las facultades legislativas
otorgadas al Poder Ejecutivo en vista de la prxima implementacin del TLC con los
EEUU se han emitido los Decretos Legislativos N 1017, la nueva Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, as como el N 1018, por el cual se crea la
Central de Compras Pblicas- PERU COMPRAS, a travs de la cual se podrn efectuar
las compras corporativas obligatorias y facultativas de las entidades pblicas peruanas.
Las principales novedades en cuanto a las modificaciones efectuadas al sistema de
contrataciones y adquisiciones peruano se refiere a la facultad de las propias entidades
pblicas de conocer los recursos impugnativos procedentes de un proceso de seleccin
cuando el valor referencial del proceso no supere las 600 UITs.
Las palabras actividad empresarial regional que consigna este artculo al final
del mismo, hay que leerlas con bastante cuidado, puesto que se refieren a la actividad
empresarial privada, y no quieren decir que el Gobierno Regional se encuentre
habilitado directamente para constituir o formar empresas regionales (lase pblicas),
pues esto se encuentra regulado en el artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per.
En este artculo se establece, claramente, que slo por Ley del Congreso se puede
crear una empresa del Estado, en cualquiera de sus niveles, siempre y cuando
coexistan los elementos imprescindibles de la subsidiariedad con respecto a la actividad
privada y el alto inters pblico que justifique la creacin de las mencionadas empresas
regionales.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculo 60


Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, D. Leg. N 1017
Creacin de la Central de Compras Pblicas- PERU COMPRAS, D. Leg. N 1018
Todas las directivas y circulares emitidas por el Ex CONSUCODE

CAPITULO VIII
TTULO III
ORDENAMIENTO NORMATIVO REGIONAL
CAPTULO I
RGIMEN NORMATIVO
Artculo 36.- Generalidades
Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento
jurdico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno
Regional ni de los otros niveles de gobierno. Las normas y disposiciones de los gobiernos
regionales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y
simplificacin administrativa.

161

Cf. PONCE, Ximena, SILVA Roxana & VELA, Mara del Pilar.Mecanismos de control social: Caja de
herramientas. Quito: Fundacin Esquel, 2005, p. 75.

Continuando con nuestro anlisis del Derecho Regional comparado, segn lo


dispone el artculo 117 de la Constitucin italiana, la regin dicta para las materias de
su competencia normas legislativas dentro de los lmites de los principios
fundamentales establecidos por las leyes del estado, siempre que estas normas no
estn en contradiccin con los intereses nacionales y con los de otras regiones. Para la
basta mayora de la doctrina italiana las leyes regionales se hallan en un mismo plano
jerrquico que las leyes estatales,162 lo cual puede predicarse tambin en el caso
peruano.
Esto es justamente lo que constituye la esencia de nuestro Estado Regio-local,
que los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, dentro del mbito de su
jurisdiccin, competencias y atribuciones constitucionales puedan dictar las normas de
carcter general (lase leyes) que se apliquen a los ciudadanos afectados por los
criterios de emisin de las mismas. Todo ello, dentro de la lgica de un ordenamiento
jurdico nacional el cual deben respetar tanto los GGRR como los GGLL, pero que
igualmente corresponde observar al Congreso de la Repblica, tal como lo ha precisado
el TC.
Al referirnos a este ltimo punto en concreto, debemos hacer una oportuna
precisin que ya hemos mencionado en el comentario realizado a diversos artculos,
tanto de la presente norma, como de la LBD. El hecho que existan leyes orgnicas que
regulen la estructura, funcionamiento y recursos de los GGRR y GGLL constituye el
soporte fundamental y garanta institucional, al mismo tiempo, de la descentralizacin
poltica y administrativa del Estado peruano.
Esto se manifiesta en que las referidas leyes orgnicas, en la que se incluye la
LBD, constituyen o forman parte del denominado Bloque de Constitucionalidad
(concepto ya aceptado por nuestro TC), frente al cual se mide la legalidad de las
normas emitidas por los niveles subnacionales de gobierno. Esto quiere decir, que
existen una serie de normas emitidas por el Congreso que los GGRR deben respetar y
que jams podrn transgredir, como es el caso de la propia Constitucin Poltica del
Per y de las leyes que forman parte del antes sealado Bloque de Constitucionalidad.
A este grupo de normas se suman todas aquellas que forman parte de los sistemas
administrativos y tcnicos que regulan transversalmente a la Administracin Pblica en
su conjunto, ya que la propia LBD hace referencia a las mismas.
Este ltimo grupo de normas incluye no solo leyes, sino decretos supremos,
resoluciones ministeriales, etc. Sin embargo, como acertadamente lo ha manifestado el
TC, una norma del Congreso que no se inscriba en los supuestos anteriormente
sealados y que pretenda modificar, derogar o suspender los efectos de determinada
Ordenanza Regional no resulta vlida, por cuanto vulnerara lo establecido en la propia
Constitucin Poltica del Per y en la LBD. De la misma forma, una ley emitida por el
Congreso no podra alterar o colisionar directamente con las normas del Bloque de
Constitucionalidad del Estado Regio-Local peruano, sin que la misma constituya una
modificacin de las referidas normas, con los supuestos mnimos de votacin
parlamentaria que se requieren, ya que se trata de Leyes Orgnicas las que seran
modificadas.
Por tanto, podemos concluir que si bien es cierto existen una serie de lmites y
requisitos que deben ser observados para la emisin de normas generales regionales,
162

Ver entre otros, MIELE, CALAMANDREI, VIRGA, STURZO, GHERA, SALEMI, DE GENNARO, CASCIO,
LIGNOLA, FERRARA, MARTINES, BALLADORE PALLLIERI, BISCARETTI DI RUFFIA, DLESSIO,
PEGOLESI, ZANOBINI, GIANINI y MORTATI, entre otros citados por FERRANDO BADA, Juan. El Estado
Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid: Tecnos, 1978., pp. 389 y ss.

que gozan de la categora de ley en las jurisdicciones de los GGRR que las emiten (por
disposicin constitucional), por otro lado no deja de ser cierto que el Congreso de la
Repblica y el Ejecutivo, a nivel del Gobierno Central, no pueden atentar contra las
normas que conforman la garanta institucional de creacin y funciones de los GGRR, y
que al mismo tiempo se deben seguir los mecanismos constitucionalmente establecidos
para dejar sin efecto o derogar una Ordenanza Regional que se considere no ha
respetado dichos lmites, que es a travs de la interposicin de una accin de
inconstitucionalidad. Por tanto, no cualquier norma emitida por el Congreso constituye
de facto una norma que sea de mayor jerarqua que las normas regionales o locales,
que tambin gozan del rango de ley en sus respectivas jurisdicciones, con las
precisiones del caso163.
En esa lnea de ideas, existen una serie de lmites que las normas regionales
deben respetar al momento de ser emitidas, de lo contrario seran invlidas:
a) Territorial, los poderes de la regin no se pueden extender ms all de los
lmites de su circunscripcin, y slo se puede proveer a los intereses de su
territorio.
Sobre la base de este lmite territorial podemos disear el siguiente modelo de
primaca normativa en el Per:

163

Por lo expuesto, nos mostramos en desacuerdo con lo expresado por Jorge Dans cuando sostiene que
no cabe aceptar que una Ordenanza Municipal (o Regional) pueda contravenir lo establecido en una ley
porque la asignacin de rango de ley que realiza el numeral 4) del artculo 200 de la CPP slo permite
entender que las Ordenanzas Regionales o Municipales son las normas de mayor jerarqua dictadas por el
respectivo rgano de Gobierno Descentralizado (regional o local) en su respectiva circunscripcin, pero
siempre subordinadas al ordenamiento jurdico nacional. Cf. DANS, Jorge. Panorama General del
Derecho Administrativo en el Per. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAPUIM, 2005, p. 550. El autor no ha considerado en su afirmacin, que estimamos debera ser precisada pues
resulta un tanto genrica, el supuesto que hemos sealado lneas arriba, lo cual es corroborado por el TC
en la sentencia de dicho organismo, que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales promulgadas por
los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta legalidad del cultivo de la hoja de
coca. De esta forma, si se entiende por ordenamiento jurdico nacional cualquier ley emitida por el
Congreso, que inclusive invalide una Ordenanza Regional o Municipal, sin modificar para ello previamente
la LBD, la LOGR o la LOM, entonces esta ley constituye un atentado directo a la propia CPP, y al
denominado Bloque de constitucionalidad regio-local. De esta manera, el peligro de sostener una
afirmacin en ese sentido, se verifica en el hecho que cualquier ley que sea aprobada por el Congreso y
que pueda contener disposiciones que justamente vulneren las competencias constitucionales o legales
atribuidas a los GGRR tenga que ser acatada sin miramientos por los GGRR, por el simple hecho que estas
normas forman parte del ordenamiento jurdico nacional. Esto pone en riesgo constante la autonoma
poltica, administrativa y econmica de los niveles descentralizados de gobierno, tal como lo han sostenido
los tratadistas alemanes defensores del concepto de garanta institucional subnacional, y en Espaa el Dr.
Luciano Parejo, as como el mismo Garca de Enterra al sostener que las normas autonmicas no son
jerrquicamente subordinadas a las del Estado, por lo que para explicar su primaria relacin con stas no
hay que acudir al principio de jerarqua, sino al principio distinto de competencia, por ello el problema bsico
de todas las autonomas es justamente la delimitacin del mbito competencial donde esa autonoma
puede producirse. Adems de ello, este tipo de subordinacin de las normas regionales a cualquier norma
que constituya parte del ordenamiento jurdico nacional, como hemos podido apreciar, no sucede y no es
compatible con la naturaleza de ningn Estado Regional, por lo que bastara analizar con mayor detalle los
fundamentos de las jurisprudencias de los Tribunales espaoles e italianos sobre este aspecto en
particular.

b) Material o exclusividad, slo puede ejercerse competencia legislativa sobre


las materias que la Constitucin y las Leyes Orgnicas respectivas le asignen.
El siguiente cuadro grafica el referido lmite:

E
S Constitucin
LBD
T
LOPE
A
T
A
L

R
E
G
I
O
N
A
L

CONST

CONST
LBD
LOGR

L
O
C
A
L

LBD
LOM

c) Constitucional, las disposiciones constitucionales son un lmite evidente para


el legislador regional.
d) Las leyes sectoriales que se promulguen y que deben realizarse de acuerdo a
las competencias del Poder Ejecutivo y procurando la simplificacin de los
trmites administrativos para los ciudadanos.
e) Obligaciones internacionales, lo que incluye a los Tratados y Convenciones
Internacionales suscritos por el Estado peruano, y hasta cierto punto los
acuerdos Bilaterales, en determinadas materias de inters nacional.
f) Principios generales del ordenamiento jurdico del Estado.
En la legislacin italiana, por ejemplo, exista el denominado lmite de fondo,
como obligacin de respetar los intereses nacionales y de las otras regiones, este lmite
o control se realizaba previamente a la entrada en vigencia de las leyes regionales,
hecho que no existe en nuestra legislacin nacional164. De esta manera se habla de un
control preventivo de las leyes regionales que realizaban, hasta antes de la Reforma
Constitucional del 2001, el Comisario regional y el Gobierno de la Repblica 165,
pudiendo ste reenviarla al Consejo Regional cuando consideraba que exceda la
competencia de la regin (cuestin de legitimidad) o que contrastaba con los intereses
nacionales o con los de otras regiones (cuestiones de fondo)166. Asimismo, el Estado
siempre poda impugnar la ley aprobada en segunda instancia por el Consejo Regional,
164

Cf. PALADIN, L. Il Limite di merito delle leggi regionali. En: Riv. Trim. Dir.pubbl, Miln, 1957, pp.624-625,
citado por FERRANDO BADA, Juan; Op. Cit., p. 419. Aunque recientemente en el Senado italiano se
pretende reinstaurar este control de oportunidad, en base a razones del inters nacional que pudieran estar
afectando las regiones con sus disposiciones normativas.
165
Slo en el caso de Sicilia no se estableca el visto bueno previo.
166
Articulo 127 de la Constitucin Italiana.

ante el Tribunal Constitucional por cuestin de legitimidad o ante el Congreso por


cuestiones de fondo.
Resulta curioso mencionar que en el derecho alemn algunos ministerios han
diseado ordenanzas tipo, para los niveles subnacionales de gobierno, las que son
publicadas en medios oficiales, informando que no seran autorizadas como vlidas
aquellas ordenanzas que no coincidan con esta Ordenanza Tipo167.
Hay que enfatizar que ningn nivel de gobierno en nuestro sistema jurdico tiene
la potestad o competencia de interferir en los asuntos normativos de otro nivel, mucho
menos de derogar o cuestionar las normas expedidas por aquellos, sino que debe
recurrirse a los medios especficos previstos en las normas vigentes. Por lo tanto, los
GGRR no pueden invalidar normas expedidas ni por otros GGRR o por los GGLL (que
no se consideran jurdicamente inferiores a los GGRR), ni por las entidades del
Gobierno Nacional, ni siquiera supervisar la emisin de ordenanzas emitidas por los
municipios que se encuentren dentro de su jurisdiccin, tal como s sucede en otros
estados como Italia o Espaa, considerados como regionales.
En Espaa, resulta apropiado citar que a las CCAA, segn lo estipulado en sus
respectivos estatutos, se les permite crear, modificar y suprimir por medio de una Ley,
las reas metropolitanas, determinando los rganos que gobernarn y administrarn las
mismas, tal es el caso de la CCAA de Valencia que ha creado un Consejo metropolitano
con competencias de planificacin y gestin supra-municipal en lo que respecta al
abastecimiento de agua, residuos slidos, incendios, transportes e infraestructuras
urbanas.
En Italia, se afirma una reserva absoluta a favor del Estado en materia de
ordenacin local, no obstante la posibilidad que tienen los GGRR de determinar en las
materias transferidas las que son de inters municipal. Es por ello que, muchos autores
sostienen que las atribuciones regionales o comunitarias en Espaa, an no pudiendo
permanecer completamente extraas al ordenamiento local, han influido generalmente
en esa rea, de manera fragmentaria y limitada168. Es necesario precisar que varias
leyes autonmicas se dedican a regular aspectos municipales, tal es el caso de la Ley
Municipal y de Rgimen local de Catalua o la Ley Asturiana del 7 de noviembre de
1986, aunque habra que precisar sobre este hecho que, segn una importante
Sentencia del TC Espaol se ha sostenido que: como titulares de un derecho a la
autonoma constitucionalmente garantizada las comunidades locales no pueden ser
dejadas en lo que toca a la definicin de sus competencias y la configuracin de sus
rganos de gobierno a la interpretacin que cada Comunidad Autnoma pueda hacer de
ese derecho169.
El caso de la ingerencia regional en asuntos locales es distinto en Francia,
donde se excluye expresamente cualquier forma, incluso indirecta, de interferencia o
control regional sobre los municipios y departamentos tal como sucede en nuestro pas,
cuyas caractersticas de autonoma poltica y administrativa entre los tres niveles de
gobierno justamente se manifiestan en la imposibilidad que posee un nivel de gobierno
para derogar o dejar sin efecto, o suspender inclusive, las normas de carcter general

167

Cf. SOSA WAGNER, Francisco; Op. Cit., p. 3203.


Ver entre otros, VANDELLI, Luciano, Premisas de la ordenacin de la administracin local. En:
Distribucion Territorial Del Poder, p. 3147; SANCHEZ MORN, V.M., La Distribucin de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autnomas en materia de Administracin Local. En: Tratado de
Derecho Municipal, MUOZ MACHADO, S, pp. 151-152; PAREJO ALFONSO, Luciano. Constitucin,
Municipio y Garanta Institucional, Lima: Grijley, 2000, 284 p.
169
Sentencia del Tribunal Constitucional Espaol 21/4/1989.
168

emitidas por otro nivel de gobierno. Ni siquiera el Congreso puede emitir una norma que
deje sin efecto una ordenanza regional.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculo 200


LBD, art. 10 y 11
LOM, art. 38 al 45
Exp. N 00047-2004-AI, del 24/04/06, FJ 118-122 (Sentencia del TC)

Artculo 37.- Normas y disposiciones regionales


Los Gobiernos Regionales, a travs de sus rganos de gobierno, dictan las normas
y disposiciones siguientes:
a) El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo Regional.
b) La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales. Los
rganos internos y desconcentrados emiten Resoluciones conforme a sus funciones
y nivel que seale el Reglamento respectivo.
La doctrina italiana, tal vez la ms autorizada en el tema del derecho regional,
expresa que las leyes regionales son ciertamente actos normativos de autonoma, y que
son equiparables integralmente a las normas primarias del Estado, ya que pueden
modificar o abrogar normas con rango de ley o actos con fuerza de ley del Estado,
llegando a considerarlas especficamente como normas sub primarias, sujetas al orden
de los principios puestos por las normas primarias del Estado, o cuanto menos a
algunas de ellas, respetando las leyes marco que rigen la legislacin regional170. En el
caso italiano, tal como se explic en el captulo correspondiente, existe una leve
diferenciacin entre las regiones de estatuto especial con las comunes, en cuanto a la
reserva de competencia de excluir en los lmites que le reconoce la ley, toda legtima
intervencin normativa del Estado.
Un dato curioso que ya sealamos, se refiere a que en el caso de los GGRR se
habla de Consejos con s y en el caso de los GGLL de Concejos, con c, como si se
quisiera realizar una diferenciacin que va ms all de lo estrictamente gramtico y que
apunta a una organizacin interna de ambos.
Algunos GGRR han publicado en sus portales electrnicos o pginas Web las
Actas de Sesin de los Consejos Regionales, como si se tratara de normas emitidas por
el GGRR, o de Acuerdos del Consejo Regional, con lo que el tema se presta a
confusiones, tal es el caso de La Libertad y El Callao, entre otros.
En lo que respecta a las normas que est facultado a emitir el Ejecutivo
Regional, realizaremos el comentario respectivo en los artculos siguientes.
cc:

LOM, art. 39 al 43
Exp. N 00005-2003-AI, del 03/10/03, FJ 10 (Sentencia del TC)

Artculo 38.- Ordenanzas Regionales


Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carcter general, la organizacin
y la administracin del Gobierno Regional y reglamentan materias de su competencia.
Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la Presidencia Regional para
su promulgacin en un plazo de 10 das naturales.
Cf. ZAS FRIZ, Johnny. El Sueo ObcecadoOp. Cit., p. 38.

170

Las normas regionales de carcter general, en este caso denominadas


ordenanzas regionales, desarrollan dos efectos caractersticos de las leyes formales:
a) Eficacia abrogatoria, ya que pueden suspender, modificar o abrogar las leyes y
reglamentos mediante disposicin expresa o porque sean incompatibles con ella, ya
que tambin reglamentan materias de competencias de los GGRR, sobretodo aquellas
que sean compartidas en el sentido de la LBD; e
b) Inderogabilidad, no pueden ser suspendidas, modificadas o abrogadas, sino
mediante otra ley formal o acto equiparable (sentencia del TC). La Constitucin italiana,
por ejemplo, no contiene disposicin referida a que en caso de conflicto entre una ley
regional y otra estatal prevalece la ltima, ya que esto se resuelve en el TC. Es
necesario precisar que la eventual inercia de parte de los rganos legislativos
regionales no autoriza a los rganos legislativos estatales subrogarse y promulgar leyes
a falta de la actividad legislativa regional.
En todos los casos de estados regionales, la regin puede dictar leyes slo en
los lmites establecidos por el Estado, por medio de una ley de bases. La mayor o
menor amplitud de la potestad legislativa de las regiones, depende entonces de las
bases establecidas por las leyes emitidas previamente por el Congreso. De este modo,
la ley del congreso ofrece el continente o lmite externo y la ley regional el contenido171.
Al respecto, y por las implicancias poltico-jurdicas que representa, resulta
interesante citar y comentar los principales argumentos expuestos en la Sentencia del
Tribunal Constitucional que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales
promulgadas por los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta
legalidad del cultivo de la hoja de coca. Sobre el particular cabe enfatizar lo siguiente:
En los casos concretos de la Ordenanza Regional N 031-2005-GRC/CRC,
emitida por el Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regionales N 015-2004CR-GRH y N 027-2005-E-CR-GRH172 emitidas por el Gobierno Regional de Huanuco,
los antes sealados GGRR declaran a la planta de la hoja de coca como patrimonio
cultural de sus jurisdicciones173, se legaliza su cultivo en diversas zonas de sus
departamentos para determinados fines medicinales, ceremoniales y de
industrializacin lcita y adems se dispone que las plantas de hoja de coca sean
consideradas como bienes transmisibles y sucesorios del campesinado que habita en
dichas zonas.
Frente a la accin de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la
Repblica contra el contenido de dichas Ordenanzas Regionales, el Tribunal
Constitucional (TC) emiti, con fecha 27 de setiembre de 2005, la sentencia del Pleno
Jurisdiccional sobre los expedientes (acumulados) 0020-2005-PI/TC y 0021-2005PI/TC, constituyendo uno de sus fallos ms polmicos, y ms extensos dira yo, con
argumentos suficientemente claros y precisos como para delimitar el contenido de la
171

Cf. FERRANDO BADA, Juan, Op. Cit., p. 413. La Ley 12/1983, Ley del Proceso Autonmico espaol,
establece en su artculo 3 que el Gobierno velar por la observancia de parte de las CCAA de la normativa
estatal aplicable y podr formular requerimientos procedentes a fin de subsanar, en su caso, las
deficiencias advertidas.
172
La cual incorpora a la Ordenanza Regional N 015-2004-CR-GRH un artculo por el cual se declara la
legalidad del cultivo de la hoja de coca en la jurisdiccin del GGRR de Huanuco, para el consumo directo
(en la modalidad de chaccheo), con fines medicinales, ceremoniales y de industrializacin lcita.
173
Cabe sealar que los textos literales de las Ordenanzas regionales sealan la palabra patrimonio
regional natural, biolgico, cultural e histrico en el caso del Cusco y de patrimonio cultural y de seguridad
alimentaria de la Regin Huanuco, debiendo hacerse la precisin correspondiente a que el trmino regional
o regin no es aplicable jurdicamente hablando, an, a la actual configuracin poltica del pas, hecho que
debi ser considerado por ambos GGRR.

autonoma normativa regional, que viene establecido en la propia Constitucin Poltica


del Per y las normas que delimitan el poder de actuacin de los GGRR.
El problema de la inconstitucionalidad de las referidas Ordenanzas Regionales
ha sido analizado por el TC desde la perspectiva y bajo los procedimientos de lo que
propiamente constituye un proceso competencial174, puesto que como acertadamente
precisan los magistrados del TC peruano, el rango de Ley que goza una Ordenanza
Regional hace imposible que pueda argumentarse su inconstitucionalidad por vulnerar o
atentar directamente contra otra norma con rango de ley, como lo son las emitidas por
el Congreso de la Repblica (las cuales tampoco pueden dejar sin efecto a una
ordenanza regional por el slo hecho de ser leyes emitidas por el Congreso, tal como ya
lo explicamos), hecho que ratifica el poder y estabilidad del cual gozan las Ordenanzas
Regionales, constituyendo ste un importante aspecto de la sentencia que contribuye
jurisprudencialmente175 con la elaboracin de una apropiada definicin y proteccin
constitucional de la autonoma poltica de los GGRR, muy por en contra de lo que han
afirmado algunos connotados polticos y juristas.
Si quisiramos graficar el contenido de la Sentencia del TC en lo que respecta a
la jerarqua normativa de los niveles de gobierno, un resultado sera el siguiente:

Constitucin Poltica del


Per
Bloque de Constitucionalidad

Normas Transversales

Ordenanzas
Leyes Ordinarias

Para exponer las cosas en el lenguaje ms claro posible, debemos afirmar que
la inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional no es un proceso nicamente que
analiza si existe una disposicin constitucional concreta que haya sido violada por una
norma con rango de ley a nivel regional, sino que se vincula ineludiblemente, en la gran
mayora de casos, con el concreto contenido competencial consignado en las normas
emitidas por este nivel de gobierno, que justamente clarifiquen si el margen de
174

Segn lo establecido por el artculo 16 de la LBD y lo regulado en los artculos 109 al 113 del Cdigo
Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237.
175
Porque a nivel legal, la propia LBD establece en su artculo 10.2 que los Poderes Legislativo y Ejecutivo,
no pueden afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los Gobiernos Regionales y
Locales.

actuacin de dicho rgano de gobierno ha sido el adecuado desde el punto de vista


constitucional-competencial. Y es que una Ordenanza Regional no se emite slo de
manera formal o simplemente en razn del poder o garanta de considerarla protegida
jurdicamente bajo la prerrogativa que gozan del rango de ley, sino que toda Ordenanza
Regional conlleva un articulado, disposiciones particulares que deben ceirse a las
competencias que la propia Constitucin Poltica del Per (CPP) y las Leyes Orgnicas
respectivas han otorgado a los niveles de gobierno sub-nacionales.
Bajo esas premisas, el rgano llamado a definir y dilucidar los conflictos de
competencia entre los niveles de gobierno y las posibles contravenciones a la norma
constitucional en las que incurran los mismos es precisamente el TC, segn lo dispone
la CPP, la LBD y el Cdigo Procesal Constitucional, cuyas decisiones deben ser
respetadas por todas las autoridades y ciudadanos de la nacin sin distingo alguno y sin
cuestionamientos meramente polticos que pongan en peligro el proceso de
regionalizacin.
En ese sentido, y bajo las consideraciones terico-jurdicas sobre la naturaleza
de Estado en el cual nos encontramos, definido por el TC como Estado Unitario y
Descentralizado, que hemos preferido nosotros en calificar como Estado
descentralizado polticamente regional complejo o ms simplemente como Estado
Regio-Local176, la sentencia del TC, que si bien es cierto, formalmente al menos en un
60% realiza un anlisis competencial del tema en cuestin y en un 40% una precisin
sobre los temas de inconstitucionalidad propiamente dichos, ha establecido un
precedente de suma importancia para casos similares que se presenten en el futuro, de
los cuales habrn muchos ms, de eso estamos seguros, debido a que el proceso de
descentralizacin peruano recin se inicia y este tipo de acciones constitucionales es
comn en estados definidos propiamente como regionales, como es el caso de Espaa
o Italia.
Este precedente se ha construido en torno a nociones elementales de la
regionalizacin peruana, la cual no implica un federalismo o una autonoma de las
regiones precedente a la formacin del Estado, como suele ocurrir en los estados de
tipo federal, cuyos estados-miembros poseen constituciones propias y cdigos civiles,
penales, tributarios o laborales particulares177. Esta es una de las principales razones
por las que la disposicin contenida en las normas regionales precitadas, tendiente a
regular un aspecto propiamente del Derecho Civil que es el rgimen de los derechos
reales y sucesorios, que est plasmado en el Cdigo Civil, cuya aprobacin
corresponde al Congreso, no se puede calificar de constitucional bajo las premisas del
Estado Regio-Local en el cual nos encontramos.
De otro lado, el punto referido a la competencia de los GGRR con respecto al
patrimonio cultural o natural, ciertamente corresponde a una competencia compartida
entre el Gobierno Nacional y el Gobierno Regional, siendo competencia exclusiva del
Gobierno Nacional, a travs del INC, efectuar la declaracin respectiva del patrimonio

176

Cf. nuestra obra, Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralizacin Peruano.
Vol. I. Lima: Jaime Campodnico Editor. 2005, pp.127-128 y 173. La razn principal de denominarlo como
Estado Regio-Local se basa en que los GGRR y los GGLL en nuestro pas poseen la misma autonoma
poltica, administrativa y econmica, no existiendo relacin de jerarqua entre los mismos, a diferencia de lo
que ocurre en los estados meramente denominados como regionales.
177
Por tanto resulta preocupante que el Gobierno Regional de Puno, mediante Ordenanza Regional dictada
el presente ao haya vuelto a poner el tema de la legalizacin del cultivo de la hoja de coca, luego del
pronunciamiento del TC sobre el particular. Consideramos que actitudes como sa no respetan el marco
jurdico de actuacin de los niveles subnacionales de gobierno y causan que todo el proceso de
regionalizacin se ponga en peligro.

cultural178 y del GGRR promover la declaracin como tales por los organismos
competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin,
pero no compete declararlos formalmente a travs de una Ordenanza Regional.
El tema referido a la legalizacin del cultivo de la hoja de coca en los
departamentos de Cusco y Huanuco, ciertamente el ms polmico de la sentencia,
involucra artculos de la propia CPP, Tratados y Convenciones Internacionales sobre
estupefacientes y polticas nacionales establecidas sobre la materia, lo cual hace
nuevamente que nos encontremos ms que ante una inconstitucionalidad propiamente
dicha, ante una falta de poder legislativo por parte de los GGRR para normar este tipo
de asuntos que son competencia del Gobierno Nacional, por lo que las Ordenanzas
Regionales estaran legislando, al margen de las buenas intenciones que se posean al
respecto179, sobre materias ni constitucional, ni legalmente conferidas a los mismos180.
Por lo antes expuesto, las Ordenanzas Regionales, supremas expresiones de la
autonoma poltica de los Gobiernos Regionales poseen un rango jerrquico normativoterritorial de Ley en el sistema constitucional y administrativo del Estado peruano181 y
por tanto cumplen un rol fundamental dentro de la organizacin de los actuales
departamentos y futuras regiones del pas, en cuanto a regular y explicitar las
competencias y funciones que poseen, afectando por ello las libertades de los
ciudadanos en cuanto a la consecucin del bien comn en dichos territorios.
Es de esta manera que la autonoma regional poltica jams debe entenderse
fuera del contexto unitario del ordenamiento jurdico peruano quien fue justamente el
que se la atribuy, y tampoco desentendida de la naturaleza del Estado Regio-Local
peruano que se est formando progresivamente.
Autonoma no significa autarqua, independencia, soberana, anarqua, desunin
o separacin, sino que representa la forma ms viable para que los Gobiernos
Regionales puedan ejercer las competencias que les han sido legalmente conferidas en
sus jurisdicciones. Slo respetando las mismas y analizando con cuidado, antes de
promulgarlas, el contenido de las Ordenanzas Regionales, comparndolas y
178

Aunque nada impide formalmente a que el propio Congreso de la Repblica del Per emita una norma
en la cual se declara patrimonio cultural o natural de la nacin a la planta de la hoja de coca.
179
Puesto que debe quedar claro que la hoja de la coca s tiene aplicaciones ancestrales, fines y utilidades
lcitas que justamente han sido canalizados legalmente a travs de las entidades competentes como la
Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) o la Empresa Nacional de la Coca
(ENACO S.A.) y que el relacionar directamente hoja de coca con elaboracin de cocana constituye un
grave desconocimiento e ignorancia de la real dimensin del tema y bajo ningn punto de vista puede
sostenerse el mismo como argumento esencial para derogar las ordenanzas regionales pertinentes.
180
Al respecto, el fundamento 155, literal b) de la Sentencia del TC precisa que los GGRR tienen la
atribucin, en esta materia, de dictar normas de desarrollo de la poltica general y legislacin nacional
diseadas por el Gobierno Nacional.
181
Por lo que no nos parece acertado el comentario expresado en la obra de Franz Barrios, Aplicaciones de
Sistemtica Op. Cit.,pp. 85-87, en el sentido que existira una contradiccin en el texto constitucional
peruano cuando sostiene que las ordenanzas regionales y locales son materia de acciones de
inconstitucionalidad como las leyes del congreso. Inclusive cuando afirma que la LOGRno explicita que las
normas llamadas por ella ordenanzas regionales, que norman asuntos de carcter general, tengan
carcter de ley, puesto que este carcter de rango de ley les viene conferido por la propia Constitucin
Poltica en su artculo 200 y sobretodo, por la jurisprudencia del TC que reiteradamente ha afirmado dicho
carcter de las Ordenanzas Regionales peruanas. De esta manera, la sistmica constitucional que aplica
Franz Barrios para el caso peruano tambin debe tomar en consideracin las construcciones jurdicas que
el TC realiza sobre el texto constitucional y no slo la fra lectura de los artculos de la misma, ya que una
de las fuentes ms importantes del derecho es la jurisprudencia, y en este caso la jurisprudencia
constitucional es vinculante para todas las decisiones judiciales que se tomen respecto a dicho tema. Por
tanto, la afirmacin que las ordenanzas regionales tienen rango de Ley, no slo representa el pensamiento
de una parte de la doctrina peruana, sino tambin del supremo intrprete de la Constitucin Poltica del
Per, reafirmando el carcter de Estado Regio-local que hemos propuesto para el caso peruano.

contrastndolas con las normas constitucionales, lasdel bloque de constitucionalidad y


con las competencias exclusivas del Gobierno Nacional se podr garantizar un
adecuado orden regional que permita el desarrollo de dicho territorio, de acuerdo a los
principios bsicos que rigen el Estado de Derecho.
En resumen, el fallo bajo comentario del TC no limita, merma o atenta contra la
autonoma poltica de los GGRR, como equvocamente algunos han sostenido, sino que
por el contrario ha resaltado la importancia y necesidad de la misma, desde los
principios bsicos de creacin de los GGRR, llegando inclusive a exhortar a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo nacional a actuar de manera rpida y decisiva en los temas
planteados en la referida sentencia, puesto que los GGRR han logrado que ahora dicha
problemtica pase a un primer plano en la agenda legislativa y reglamentaria del pas, y
que esto no slo sea aplicable a dos departamentos, sino a la totalidad del territorio
nacional182.
En el futuro, caben esperar ms de estos conflictos, pues es el camino jurdico
ideal para configurar gradualmente el tipo de Estado al que apuntamos construir, y
depender mucho de las autoridades regionales y nacionales el asumir los retos que el
proceso de descentralizacin poltica presenta, y siempre estar atentos a cuando se
produzcan autnticas violaciones de las autonomas regionales por parte de las
autoridades nacionales, las cuales no dudaremos en sealar y criticar pblicamente.
Por otro lado, y en lo que respecta al derecho comparado Latinoamericano,
podemos resear algunas experiencias de inters en el contexto de las caractersticas
que renen las normas regionales.
De esta manera, en Colombia se reconoce expresamente potestad legislativa a
las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas, por intermedio de las cuales
ejercen sus materias de competencias y todas sus funciones, sin embargo, las
ordenanzas referidas a los planes y programas de desarrollo econmico y social, y los
de obras pblicas, presupuesto departamental y a la estructura de la administracin
departamental, requieren, para ser dictadas o modificadas, de la iniciativa del
gobernador183.
En Chile, las regiones, en lo que se ha denominado como regionalismo
subordinado o desconcentrado tienen una mnima potestad normativa, puesto que las
normas de carcter general que pueden dictar en las materias de su competencia estn
subordinadas a las disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo, a travs de los
Intendentes Regionales, quienes presiden y dirigen a los consejos regionales184. En el
Ecuador la Constitucin Poltica de 1998, reconoce expresamente que el gobierno
provincial goza de plena autonoma y que en uso de su facultad legislativa puede emitir
ordenanzas.
Estos razonamientos han sido extrados de nuestro artculo. A propsito del reciente fallo del Tribunal
Constitucional: Autonoma Poltica y Gobiernos Regionales. En: Jurdica, suplemento de anlisis legal del
Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Per, Ao 2, N 67, octubre 2005, pp. 6-7.
183
Artculo 300 de la Constitucin Poltica Colombiana de 1991.
184
FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos, El Estado Regional Chileno: Un Modelo de Descentralizacin
Administrativa sin Participacin Poltica. En: Revista Iberoamericana de Derecho Pblico, pp. 186-187. El
autor seala que la regionalizacin impulsada por el gobierno militar se caracteriz por un reparto del
poder administrativo en unidades operativas regionales, provinciales y locales, las que posean escaso
poder de decisin y adolecan adems de falta de representacin social en las comunidades en las cuales
operaban. Asimismo, Pinochet expres literalmente en una reunin que tuvo con los intendentes regiones
en 1977: Recuerden los seores Intendentes que son representantes del Presidente de la Repblica en
las regiones y no representantes de las regiones ante el Presidente, citado por BOISIER, Sergio, La
experiencia regionalista del gobierno militar. En: CPU Estudios Sociales, Santiago de Chile, N 104,
trimestre 2, 2000, pp. 43-46.
182

En Venezuela, existe una prevalencia constitucional de la competencia local


para los asuntos que afectan primordialmente a la comunidad asimismo local;
prevalencia que vincula al legislador ordinario, limitando su libertad de configuracin185.
En Portugal, corresponde a las regiones legislar, dentro del respeto a los
principios fundamentales de las leyes generales de dicha Repblica, o con autorizacin
del Parlamento nacional, en materias de inters especfico para las regiones que no se
encuentren reservadas a la competencia propia de los rganos de soberana186. Las
regiones administrativas portuguesas son concebidas esencialmente como centros de
planificacin para el territorio continental portugus.
La autonoma legislativa de la cual gozan los GGRR no es reconocida en
muchas legislaciones descentralizadas polticamente para el caso de los poderes
pblicos territoriales inferiores, como los municipios principalmente, hecho que no
sucede en nuestro pas, puesto que las Ordenanzas Regionales no son jerrquicamente
superiores a las Ordenanzas Municipales, debido a que cada una es norma vlida de
carcter general en su territorio y sobre las competencias que las leyes generales les
permiten ejercer a ambos tipos de gobierno.
En el aspecto estrictamente procedimental de aprobacin de las Ordenanzas
Regionales, se requiere seguir, ya que no se consigna un procedimiento especfico en
la LOGR, como sucede en el caso de las municipalidades, lo previsto en el Reglamento
Interno del Consejo Regional para el qurum de las sesiones y de las votaciones
respectivas, de no existir ste se debe aplicar supletoriamente lo consignado en la Ley
del Procedimiento Administrativo General, para todo tipo de aprobacin que tenga que
realizar el Consejo Regional, en los artculos que desarrollan el rgimen de los rganos
colegiados, sobretodo en los temas de atribuciones de los miembros, rgimen y qurum
de las sesiones187, qurum de las votaciones188, obligatoriedad del voto y acta de la
PAREJO ALFONSO, Luciano, Informe sobre Autonomas Locales, Descentralizacin y Vertebracin del
Estado. En: Revista Iberoamericana de Administracin Pblica, Madrid: INAP, 2001, p. 266.
186
DOLIVEIRA MARTINS, Alfonso,La descentralizacin territorial y la regionalizacin administrativa en
Portugal. En: Documentacin Administrativa, N 257-258 (mayo-diciembre 2000), p. 98. Dentro de esta
competencia para legislar corresponde a las regiones especialmente: crear, modificar o extinguir las
autarquas locales, aprobar el plan de desarrollo econmico y social, el presupuesto y las cuentas de la
regin entre otras funciones. Se prev la posibilidad que el Ministro de la Repblica, rgano que representa
al Estado en cada una de las regiones, disuelva los rganos propios de gobierno de la Regin Autnoma,
oda la Asamblea de la Repblica y el Consejo de Estado por la realizacin de actos graves contrarios a la
Constitucin.
187
Artculo 98, de la LPAG, Rgimen de las sesiones: 98.1 Todo colegiado se rene ordinariamente con la
frecuencia y en el da que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando l lo acuerde. 98.2 La
convocatoria de los rganos colegiados corresponde al Presidente y debe ser notificada conjuntamente con
la agenda del orden del da con una antelacin prudencial, salvo las sesiones de urgencia o peridicas en
fecha fija, en que podr obviarse la convocatoria. 98.3 No obstante, queda vlidamente constituido sin
cumplir los requisitos de convocatoria u orden del da, cuando se renan todos sus miembros y acuerden
por unanimidad iniciar la sesin. 98.4 Iniciada la sesin, no puede ser objeto de acuerdo ningn asunto
fuera del orden del da, salvo que estn presentes todos los integrantes del rgano colegiado y aprueben
mediante su voto unnime la inclusin, en razn a la urgencia de adoptar acuerdo sobre ello.
Artculo 99 de la LPAG: 99.1 El qurum para la instalacin y sesin vlida del rgano colegiado es la
mayora absoluta de sus componentes. 99.2 Si no existiera qurum para la primera sesin, el rgano se
constituye en segunda convocatoria el da siguiente de la sealada para la primera, con un qurum de la
tercera parte del nmero legal de sus miembros, y en todo caso, en nmero no inferior a tres. 99.3 Instalada
una sesin, puede ser suspendida slo por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se
indique al momento de suspenderla. De no ser posible indicarlo en la misma sesin, la Presidencia convoca
la fecha de reinicio notificando a todos los miembros con antelacin prudencial.
188
Artculo 100 de la LPAG, Qurum para votaciones: 100.1 Los acuerdos son adoptados por los votos de
la mayora de asistentes al tiempo de la votacin en la sesin respectiva, salvo que la ley expresamente
establezca una regla distinta; correspondiendo a la Presidencia voto dirimente en caso de empate. 100.2
Los miembros del rgano colegiado que expresen votacin distinta a la mayora deben hacer constar en
185

sesin respectiva189. En todo caso, la Presidencia Regional se encuentra obligada a


publicar la Ordenanza Regional en el plazo establecido de diez das calendarios, salvo
que la haya objetado o devuelto al Consejo Regional en el plazo de diez das hbiles de
recibida, como sucede en el Gobierno Nacional con el Poder Ejecutivo y el Congreso.
cc:

Constitucin Poltica del Per, art. 191 y 192


LOGR, art. 15
LOM, art. 13 al 19
LPAG, art. 95 al 102

Artculo 39.- Acuerdos del Consejo Regional


Los Acuerdos del Consejo Regional expresan la decisin de este rgano sobre
asuntos internos del Consejo Regional, de inters pblico, ciudadano o institucional o
declara su voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional. Los Acuerdos Regionales sern aprobados por mayora simple de sus
miembros. El Reglamento del Consejo Regional podr acordar otras mayoras para
aprobar normas.
Los acuerdos regionales o del Consejo Regional son actos normativos que no
llegan al rango jurdico que ostenta una norma de carcter general, por lo que en su
mayora constituyen meras expresiones del Consejo Regional sobre determinados actos
a los cuales el Gobierno Regional decide sujetarse o inclinarse en busca del inters
pblico, as como para regular actos de administracin interna del mismo Consejo. De
esta manera, se asemejan a los Acuerdos de Concejo municipales, referidos a asuntos
especficos de inters pblico, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del
rgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o
norma institucional y a las Resoluciones del Congreso en varios aspectos.
Su aprobacin se sujeta a lo mencionado para el caso de las Ordenanzas
Regionales y son publicados de acuerdo al Reglamento Interno que tenga a bien emitir
el Gobierno Regional especfico, debiendo ser difundidos en el portal electrnico del
mismo.
Analizando algunos de los acuerdos regionales emitidos por los GGRR podemos
apreciar que algunos de ellos bien pudieron ser emitidos como Decretos Regionales o
como Resoluciones Regionales, debido a la naturaleza de los temas que regulan.
Algunos ejemplos de materias que han sido base de un Acuerdo de Consejo Regional
se refieren en su mayora a competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales.
cc:

LOM, art. 41
LOGR, art. 36 y 37

acta su posicin y los motivos que la justifiquen. El Secretario har constar este voto en el acta junto con la
decisin adoptada. 100.3 En caso de rganos colegiados consultivos o informantes, al acuerdo mayoritario
se acompaa el voto singular que hubiere.
189
Artculo 102 de la LPAG, Acta de sesin: 102.1 De cada sesin es levantada un acta, que contiene la
indicacin de los asistentes, as como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos de
deliberacin, cada acuerdo por separado, con indicacin de la forma y sentido de los votos de todos los
participantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisin adoptada y su fundamento. 102.2 El
acta es leda y sometida a la aprobacin de los miembros del rgano colegiado al final de la misma sesin o
al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos especficos ya
aprobados, as como el pleno autorizar la ejecucin inmediata de lo acordado. 102.3 Cada acta, luego de
aprobada, es firmada por el Secretario, el Presidente, por quienes hayan votado singularmente y por
quienes as lo soliciten.

Artculo 40.- Decretos Regionales


Los Decretos Regionales establecen normas reglamentarias para la ejecucin de las
Ordenanzas Regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la Administracin
Regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de inters ciudadano. Los
Decretos Regionales son aprobados y suscritos por la Presidencia Regional, con acuerdo
del directorio de Gerencias Regionales.
Los Decretos Regionales son normas de carcter administrativo, anlogas a los
Decretos Supremos expedidos por el Poder Ejecutivo, y a los Decretos de Alcalda
emitidos por los municipios, los cuales, similarmente, a lo redactado en el caso del
artculo 40 de la LOM, establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las
ordenanzas municipales, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y
eficiente administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de
inters para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal. Esta
ltima precisin no figura en el texto de la LOGR, por lo que eventualmente los Decretos
Regionales podran regular asuntos que competen a los Consejos Regionales.
Este tipo de normas son regulatorias en esencia y por lo tanto procedimentales,
requiriendo para su existencia legtima, en la mayora de los casos de una ordenanza
regional previa, que sea la cual reglamentan, o que se sustenten en el inters de la
ciudadana y que se basen nicamente en competencias de carcter ejecutivo del
Gobierno Regional, no se establecen mayores requisitos para su aprobacin, tales
como consultas a la ciudadana, lo cual hubiera constituido una prctica muy saludable
de participacin ciudadana que los GGRR pueden regular en cada una de sus
jurisdicciones. Nuestra legislacin no regula nada especfico en lo referido a la
posibilidad que el Ejecutivo regional a travs de un decreto o norma similar, como una
especie de mecanismo de veto, pueda pronunciarse en contra de una Ordenanza
regional.
El mecanismo para declarar la inconstitucionalidad de un Decreto Regional,
debido al rango normativo que ostenta, sera la accin popular frente al Tribunal
Constitucional, o su inaplicacin a un caso concreto mediante el control difuso de la
Constitucin que efectan los jueces peruanos.
Muy pocos Decretos Regionales han sido emitidos por los GGRR, y en algunos
casos normas que han tenido esta naturaleza han sido consideradas errneamente
como Ordenanzas por los GGRR, tal es el caso de Amazonas que mediante Ordenanza
Regional N 171-Gobierno Regional Amazonas/CR, institucionalizan el Da Internacional
de la Mujer, el 08 de marzo de todos los aos (lo mismo ha hecho el Gobierno Regional
de Cajamarca en el ao 2007), mediante la Ordenanza Regional N 177-Gobierno
Regional Amazonas-CR, por la cual declaran una de las prioridades del Desarrollo
Social Regional del Gobierno Regional de Amazonas, la Promocin de los Derechos al
Nombre y a la Identidad, as como la Ordenanza Regional del Gobierno Regional de
Cajamarca No 007-2005-GRCJ-CR que institucionaliza el 15 de octubre como el da
mundial de la mujer rural regional.
Presumimos que mientras las funciones especficas (expresiones concretas de
las competencias compartidas) de los Gobiernos Regionales no les sean transferidas en
su totalidad mediante el cumplimiento de las disposiciones del Sistema de Acreditacin,
la utilizacin de los Decretos Regionales seguir siendo bastante reducida y relacionada
nicamente con las competencias exclusivas que actualmente ejecutan los Gobiernos
Regionales y con las pocas competencias compartidas que ejercen.
cc:

LOM, art. 42

Cdigo Procesal Constitucional

Artculo 41.- Resoluciones Regionales


Las Resoluciones Regionales norman asuntos de carcter administrativo. Se
expiden en segunda y ltima instancia administrativa.
Los Niveles de Resoluciones son:
a) Ejecutiva Regional, emitida por el Presidente Regional.
b) Gerencial General Regional, emitida por el Gerente General Regional.
c) Gerencial Regional, emitida por los Gerentes Regionales.
Las Resoluciones Regionales son las formas especficas en las que se expresan
los actos administrativos de los GGRR, y se clasifican de acuerdo al rgano del
ejecutivo regional que las emite. Inclusive existen las Resoluciones Directorales
Regionales, que emiten los Directores Regionales de las diversas Direcciones
Regionales que pertenecan a los sectores del Gobierno Central, tema que se encuentra
sujeto a discusin una vez que las Direcciones Regionales sean integradas por
completo a la estructura orgnica de las Gerencias Regionales de los GGRR.
Las Resoluciones Ejecutivas Regionales generalmente designan a los
funcionarios de ms alto nivel del Gobierno Regional, as como resuelven los recursos
administrativos en ltima instancia en algunos casos nicamente, adems de delegar a
las dems Gerencias Regionales muchas de las facultades que tiene a su cargo el
Presidente Regional, descongestionando sus funciones administrativas. Las
Resoluciones Gerenciales Generales Regionales son las ms utilizadas para casos de
sanciones por faltas disciplinarias y para normas aspectos que la Presidencia Regional
ha delegado a esta Gerencia. Las Resoluciones Gerenciales Regionales pueden ser
emitidas por cualquiera de las cinco Gerencias de Lnea Regionales, o por las
Gerencias Regionales que en adicin a stas tenga a bien crear el Gobierno Regional.
Habra que preguntar si las resoluciones directorales regionales, ahora incorporadas a
la estructura del Gobierno Regional, son de igual rango o inferiores a las Resoluciones
Gerenciales Regionales, o si en todo caso estas ltimas absorberan las resoluciones
directorales que tengan a su cargo.
Todas las Resoluciones Regionales son pasibles de los recursos administrativos
de reconsideracin y apelacin. No son aplicables los recursos de revisin en los
GGRR, salvo en materia tributaria y de contrataciones y adquisiciones, conforme lo
disponen las normas vigentes.
cc:

LPAG
LOM, art. 43

Artculo 42.- Publicidad de las normas regionales


La norma regional de alcance general es obligatoria desde el da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial El Peruano, salvo plazo distinto expresamente sealado
en la misma, debiendo publicarse adems en el diario encargado de las publicaciones
judiciales en la capital de la Regin. Deben incluirse adems en el portal electrnico del
Gobierno Regional. Los Acuerdos del Consejo Regional y los Decretos Regionales son
publicados de acuerdo al reglamento que dicte el Gobierno Regional y se difunden en su
portal electrnico.

Como un caso a citar del Derecho Comparado, en Italia, las leyes regionales son
promulgadas por el Presidente Regional, sin embargo la Constitucin italiana deja al
futuro estatuto regional la regulacin concreta de la publicacin de estas leyes y
reglamentos regionales, los cuales usualmente se publican en la Gaceta Oficial y en el
Boletn de la regin190. La promulgacin y publicacin de estas leyes regionales deben ir
precedidas del visto bueno del Comisario del Gobierno, sin este visto bueno no tiene
lugar la publicacin de este tipo de leyes, inclusive en los casos en los cuales haya sido
impugnada por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional por vicios de legitimidad o
ante las Cmaras por estar en aparente contraste con el inters nacional o con el de las
otras regiones, por lo que la ley no tiene efectividad hasta cuando estos rganos hayan
emitido dictamen favorable191.
De acuerdo a lo dispuesto en el presente artculo, las Ordenanzas Regionales
(que entendemos fue lo que quiso decir el legislador al hablar de normas de inters
general, aunque con dicho trmino tambin se podra incluir a los Decretos Regionales)
deben publicarse en el Diario Oficial El Peruano para considerarse como exigibles y
vlidas legalmente hablando, adems de ello debern ser publicadas en el diario
encargado de las publicaciones judiciales de la jurisdiccin regional. Entendemos que
una Ordenanza Regional que no cumpla con este requisito formal, aunque haya sido
aprobada por el Consejo Regional no ser reconocida como legalmente vlida, al no
satisfacer una de las caractersticas esenciales de las normas con rango de ley. Lo que
suele suceder en estos casos es que los GGRR publican la Ordenanza (el aspecto
formal de la misma) mediante la cual se aprueba determinado asunto, pero el texto
ntegro de la misma se encuentra en la Web del Gobierno Regional.
Esto no sucede de la misma forma con los Gobiernos Locales que no tienen la
exigencia de publicar sus Ordenanzas en El Peruano. El caso de los Decretos
Regionales y los Acuerdos del Consejo se regula por lo que disponga el Reglamento
que dicte el propio Gobierno Regional.
cc:

Constitucin Poltica del Per, art. 191 y 192


LBD, art. 11.2

Artculo 43.- Garantas del ordenamiento regional


Las Ordenanzas y Decretos Regionales pueden impugnarse mediante los
mecanismos de accin de inconstitucionalidad y accin popular, respectivamente, en la
va correspondiente. Las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en va
administrativa y contencioso-administrativa, con arreglo a ley. Los procedimientos
administrativos en general, a nivel del Gobierno Regional, se rigen por el ordenamiento
jurdico de la Repblica.
Se precisan con este artculo los mecanismos legales por los cuales se pueden
impugnar las normas regionales, indicndose las vas que correspondan, con lo cual se
reafirma el carcter de ley que poseen las Ordenanzas Regionales (ya mencionado en
la Constitucin Poltica del Per), de especie de Decretos Supremos que poseen los
Decretos Regionales, y de las Resoluciones Regionales como actos administrativos,
primero impugnables en la va administrativa y luego en la va judicial contenciosoadministrativa. Este artculo, recomendamos, debe ser tomado en cuenta por aquellos
legisladores que pretenden intervenir a GGRR que emiten normas presuntamente
inconstitucionales, ya que justamente los procedimientos establecidos en la presente
norma y en la LBD permiten anular aquellas disposiciones normativas errneas o
190
191

Artculos 123 y 126 de la Constitucin Italiana.


Cf. FERRANDO BADA, Juan, Op. Cit., pp. 402-403.

ilegales, sin necesidad de afectar los principios bsicos de la descentralizacin poltica


contenida en la Constitucin Poltica del Per.
Al indicarse que los procedimientos de los Gobiernos Regionales se sujetan a
las disposiciones de la LPAG y de las normas respectivas que regulan a los
mencionados procedimientos administrativos en general. En relacin a este tema,
resulta apropiado mencionar el caso, errneo por cierto, del Gobierno Regional de LimaProvincias que aprobara su TUPA regional del ao 2004 mediante una Resolucin
Ejecutiva Presidencial, lo cual contravendra diversos artculos de la LPAG.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculo 200


LPAG
Ley del Procedimiento Contencioso-Administrativo, Ley N 27584
Cdigo Procesal Constitucional
Normas vinculadas a los procedimientos y sistemas administrativos nacionales

CAPTULO II
RGIMEN LABORAL
Artculo 44.- Rgimen laboral
Los funcionarios y servidores a cargo de los Gobiernos Regionales se sujetan al
rgimen laboral general aplicable a la administracin pblica, conforme a ley. El rgimen
pensionario aplicable a los trabajadores sealados en el prrafo anterior se regula por la
legislacin especfica de la materia. Los trabajadores que se encuentren incorporados al
rgimen del Decreto Ley N 20530, podrn mantener dicho rgimen, de acuerdo a Ley.
Los dems trabajadores se regirn por las normas del Sistema Nacional de Pensiones o del
Sistema Privado de Pensiones, segn corresponda, conforme a ley.
Esta norma tiene vigencia en tanto no se apliquen las disposiciones especficas
de la Ley Marco del Empleo Pblico (cuyo Ttulo II acaba de ser derogado) o de la
famosa Ley de la Carrera Pblica, que an no se aprueba. Lo nico que se han
aprobado son una serie de normas vinculadas al denominado servicio civil peruano, que
entendemos actan como parches de una verdadera legislacin laboral pblica.
Ejemplo de ello son los Decretos Legislativos N 1023, por el cual se crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, el N 1024, por el cual se crea y regula el cuerpo de
Gerentes Pblicos y el N 1025, por el que se aprueban normas de capacitacin y
rendimiento del sector pblico.
Una primera precisin a realizar es que debe entenderse por funcionarios y
servidores de los GGRR a los empleados pblicos en general, segn lo establecido en
el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su reglamento donde se establecen las
sanciones correspondientes a las infracciones que se cometan al mismo.
Hay que concordar este artculo con las normas de la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa, las disposiciones sobre la funcin pblica en general, asimismo,
con lo referido a las modificaciones efectuadas a dichas normas y a las resoluciones
especficas emitidas por el extinto CND sobre el concurso pblico para elegir a los
Directores Regionales que pertenecan a los diferentes Sectores. En los casos
especficos de los Gobiernos Regionales de Lima-Provincias y el Callao, la situacin
laboral de sus trabajadores es sui generis, por herencia de las disposiciones laborales
que regulaban en especfico a estos ex CTARES, y por tanto en la actualidad gozan de

un rgimen laboral privado, que no interfiere con su calificacin como empleados


pblicos del Estado (a la manera de PROINVERSION, FONAFE, los Organismos
Reguladores y todas las entidades pblicas denominadas de Tratamiento Empresarial).
En cuanto al rgimen pensionario se establece que aquellos trabajadores ya
incorporados a la Ley N 20530 podrn mantener dicho rgimen, y los dems pueden
regirse ya sea por el Sistema Nacional de Pensiones o por el Privado (AFPs), de
acuerdo a las normas concretas sobre la materia.
Una norma que s resulta de bastante utilidad para los GGRR en el plano laboral,
sobretodo para solucionar una serie de problemas vinculados con trabajadores no
productivos al interior de estas entidades se encuentra representada por el Decreto
Legislativo N 1026, mediante el cual se establece un rgimen especial facultativo,
mediante la presentacin ante la Secretaria de Gestin Pblica de la PCM de un
expediente de modernizacin institucional, por parte de los GGRR y GGLL que deseen
implementar procesos de modernizacin institucional. Entre dichos procesos se
encuentran: incorporacin de nuevos profesionales, modificacin del presupuesto sin
incrementar plazas, mejora de la retribucin econmica de puestos claves, supresin de
plazas innecesarias del Presupuesto Analtico de Personal, medidas de cese de
personal bajo cualquier rgimen de contratacin por supresin de reas, entre las
principales medidas, algunas de las cuales podran resultar inconstitucionales de
primera intencin.
A nivel de derecho comparado, resulta curioso sealar que en el caso de Espaa
el personal de las CCAA representa el 47.8% del total de la administracin pblica
espaola, frente al 24.5% que representa el personal del Gobierno Central192. En el Per
todava no se tienen datos precisos de cuntos empleados pblicos laboran y prestan
servicios para los Gobiernos Regionales en comparacin con el Gobierno Central, por
diversas razones, entre las que se incluye el hecho que an no se definen los Cuadros
de Asignacin Personal definitivos de los Gobiernos Regionales, en tanto no se culmine
con los procesos de transferencias de competencias sectoriales.
cc:

192

Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector


Pblico, D Leg. N 276, sus modificatorias y su Reglamento, aprobado por DS N
021-2000-PCM
Ley N 28175- Ley Marco del Empleo Pblico
DS N 043-2004-PCM, lineamientos para la aprobacin del CAP en las entidades
pblicas
Decreto Ley N 20530 y sus modificatorias
Ley N 26771, Ley que prohbe ejercer la facultad de nombramiento y
contratacin de personal en el Sector Pblico en casos de parentesco y su
reglamento, aprobado por
Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Ley N 27515 y su Reglamento aprobado
por DS N 033-2005-PCM
DS N 002-2003-JUS, Art. 5
Todas las disposiciones referidas a pensiones y remuneraciones del sector
pblico, tales como el D.S. 070-98-EF y el D.S. 054-97-EF
Normas especficas que regulaban a los CTARES Callao y Lima
D. Leg. N 1023, crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema
Administrativo de gestin de Recursos Humanos
D. Leg. N 1024, crea y regula el Cuerpo de Gerentes Pblicos

Segn datos proporcionados por el Ministerio para las Administraciones Pblicas (MAP) de Espaa,
Direccin General de Cooperacin Territorial. Enero de 2002.

D. Leg. N 1025, aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el sector


pblico
Rgimen especial facultativo para los GGRR y GGLL que deseen implementar
procesos de modernizacin institucional, D. Leg. N 1026

TTULO IV
FUNCIONES
CAPTULO I
FUNCIONES GENERALES
Artculo 45.- Funciones Generales
Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercern con sujecin al
ordenamiento jurdico establecido por la Constitucin, la Ley de Bases de
Descentralizacin y dems leyes de la Repblica:
a) Funcin normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance
regional, regulando los servicios de su competencia.
b) Funcin de planeamiento.- Diseando polticas, prioridades, estrategias,
programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera
concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases Descentralizacin y a la
presente Ley.
c) Funcin administrativa y ejecutora.- Organizando, dirigiendo y ejecutando los
recursos financieros, bienes, activos y capacidades humanas, necesarios para la
gestin regional, con arreglo a los sistemas administrativos nacionales.
d) Funcin de promocin de las inversiones.- Incentivando y apoyando las
actividades del sector privado nacional y extranjero, orientada a impulsar el
desarrollo de los recursos regionales, creando los instrumentos necesarios para tal
fin.
e) Funcin de supervisin, evaluacin y control.- Fiscalizando la gestin
administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes regionales y la
calidad de los servicios, fomentando la participacin de la sociedad civil. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 4 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
Artculo 45.- Concordancia de polticas sectoriales y funciones generales

a) Concordancia de polticas y funciones del Gobierno Regional y polticas


sectoriales
Es competencia exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir, normar y
gestionar las polticas nacionales y sectoriales, las cuales se formulan
considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades
regionales, concordando el carcter unitario y descentralizado del gobierno de la
Repblica. Se ejerce con criterios de orden tcnico-normativo y de la forma que
establece la Ley.
Los Gobiernos Regionales definen, norman, dirigen y gestionan sus polticas
regionales y ejercen sus funciones generales y especficas en concordancia con las
polticas nacionales y sectoriales. Corresponde al Gobierno Nacional determinar la
jerarquizacin de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional,
regional o local, la que se aprobar mediante Decreto Supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinin tcnica del Consejo Nacional
de Descentralizacin.
Un Gobierno Regional o una Junta de Coordinacin Interregional pueden
administrar activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen
capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios especficos acordados
con el Gobierno Nacional.
b) Funciones Generales
Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercern con sujecin al
ordenamiento jurdico establecido por la Constitucin, la Ley de Bases de la
Descentralizacin y dems leyes de la Repblica:
1. Funcin normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance
regional y regulando los servicios de su competencia.
2. Funcin de planeamiento.- Diseando polticas, prioridades, estrategias,
programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera
concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases de la Descentralizacin y a
la presente Ley.
3. Funcin administrativa y ejecutora.- Organizando, dirigiendo y ejecutando los
recursos financieros, bienes, activos y capacidades humanas, necesarios para la
gestin regional, con arreglo a los sistemas administrativos nacionales.
4. Funcin de promocin de las inversiones.- Incentivando y apoyando las
actividades del sector privado nacional y extranjero, orientada a impulsar el
desarrollo de los recursos regionales y creando los instrumentos necesarios para
tal fin.

5. Funcin de supervisin, evaluacin y control.- Fiscalizando la gestin


administrativa regional, el cumplimiento de las normas, los planes regionales y la
calidad de los servicios, fomentando la participacin de la sociedad civil.
En principio, es necesario indicar que muchas de las competencias
determinadas como exclusivas de los GGRR por la LBD, constituyen en realidad
funciones al interior de materias de competencias sectoriales y compartidas. Por lo que
la LOGR en su mayora desarrolla las competencias compartidas de los GGRR y en los
artculos que siguen desarrolla cules son las funciones especficas que cumpliran los
GGRR una vez que les sean transferidas las competencias primordialmente
compartidas respectivas, ya que pueden ser ejercidas por distintos niveles de gobierno,
de acuerdo a lo establecido en las normas vigentes193.
En ese sentido, las entidades del Gobierno Central que tienen a su cargo
competencias compartidas con los GGRR no pueden desentenderse de las mismas por
simple interpretacin directa de la LOGR, debido a que las funciones se dan en distintos
mbitos de gobierno y, sobretodo, deben formalizarse las transferencias sectoriales a
los GGRR antes que estos puedan iniciar el cumplimiento de las funciones especficas
contenidas en esta norma.
Por ejemplo, dentro de las funciones que se consignan en el presente artculo, la
referida a los temas administrativos y ejecutores, debe guardar correlacin estrecha con
los sistemas administrativos nacionales, pero para ello resulta crtico modernizar los
sistemas administrativos, para que sean de conocimiento pblico y de fcil ejecucin,
para que se conviertan en herramientas de gestin y seguimiento de las polticas,
especialmente de aquellas que requieren de la intervencin de varios niveles de
gobierno. Adems los sistemas administrativos deben contener un conjunto sistmico
de incentivos que motiven comportamientos eficientes de las organizaciones pblicas
para que stas persigan de forma continua mejorar su produccin de bienes y servicios
para el ciudadano194.
No se establece, a diferencia del sistema espaol, una competencia
especficamente ejecutiva de la legislacin emitida por el estado de parte de los GGRR,
sistema en el cual inclusive se confieren potestades reglamentarias al primero que no
quedan bloqueadas y que permiten imponer ulteriores obligaciones y prescripciones
sobre la ejecucin de la legislacin respectiva195.
El TC ha expresado que las competencias regionales slo sern aquellas que
explcitamente estn consagradas en la Constitucin y en las leyes de desarrollo de
descentralizacin, de modo que lo que no est sealado en ellas, corresponde a la
competencia exclusiva del Gobierno Central196. Inclusive las competencias propias de
los municipios constituyen un lmite a la competencia ejecutiva de las CCAA, en el caso
espaol, en aquellas materias coincidentes, como urbanismo, vivienda, turismo197.
193

ZAS FRIS BURGA, Johnny. La Insistencia de la Voluntad. El Actual proceso peruano de


descentralizacin poltica y sus antecedentes inmediatos (1980-2004), PRODES, Lima, 2004, pp. 262-266.
194
Hemos tomado estas importantes reflexiones de UGARTE, Mayn. Apuntes para , Op. Cit., p. 80.
195
BASSOLS COMA, Martn, Las Competencias Ejecutivas de las Organizaciones Administrativas. En:
MARTN-RETORTILLO, Sebastin. Estudios Sobre La Constitucin Espaola: Homenaje Al Profesor
Eduardo Garca De Enterria,Madrid: Civitas, 1991, Vol. 4, Del Poder Judicial, Organizacin Territorial del
Estado, p. 3406.
196
Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional N 002-2005-PI/TC, publicada en el Diario El Peruano el
02 de marzo de 2005, fundamento 48. Esto se ve complementado con lo dispuesto en la LOPE.
197
BASSOLS COMA, Martn, Op. Cit., p. 3410. Esto se complementa con el hecho que las entidades locales
espaolas pueden llevar a cabo por delegacin o transferencia funciones o competencias propias de las

En la legislacin comparada, concretamente en el caso alemn, se establece


que cuando los niveles sub-nacionales de gobierno caigan en supuestos de inactividad
existe la denominada orden de cumplimiento, pasndose luego a la accin sustitutoria
que se realiza a costa del gobierno negligente. Inclusive existen situaciones en las
cuales se enva a un comisario o delegado del gobierno para que ejecute
temporalmente algunas o todas las competencias de los municipios, y analgicamente
en nuestro caso, de las regiones. La medida ms drstica es la disolucin de la entidad
cuando se produce una grave incapacidad para atender sus asuntos competenciales198.
Asimismo, el sistema espaol establece que en el ejercicio de las competencias
transferidas o delegadas, las autoridades de las CCAA, habrn de ajustar su actuacin,
en todo caso, a las instrucciones emanadas de las autoridades estatales competentes,
dando lugar el incumplimiento o inobservancia reiterada de las mismas, una vez
constatado, la revocacin de la delegacin o transferencia199.
En cuanto al derecho comparado, en el caso venezolano, los estados miembros
tenan como competencias: la administracin y la demarcacin territorial de las
entidades locales, y la polica urbana y rural locales, luego en los noventas se
identificaron nuevas competencias en los estados miembros aplicando el principio de
las competencias residuales, principalmente en los siguientes aspectos: comercio e
industria, medio ambiente, ordenacin del territorio, obras pblicas, vas de
comunicacin, vivienda rural y participacin ciudadana200.
En lo que respecta a Colombia, son competencias de las entidades
territoriales201departamentales, las referidas a la administracin local, transporte, medio
ambiente, obras pblicas, vas de comunicacin, zonas de frontera, deporte, educacin
y salud, estas materias no son las nicas, puesto que la ley podr establecer para uno
o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestin administrativa
y fiscal distintas a las sealadas para ellos en la Constitucin, en atencin a la
CCAA, tal como sucede en el caso italiano, estando sometidos en el ejercicio de estas competencias a un
estricto control de las CCAA.
198
Cf. SOSA WAGNER, Francisco, Op. Cit., p. 3205. Lo cual no sucede en el sistema espaol, donde
puede afirmarse que el vaciamiento de una competencia atribuida por el bloque de constitucionalidad se
erige en un criterio interpretativo general del Tribunal Constitucional espaol. Cf. CRUZ VILLALN, Pedro;
La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las autonomas territoriales. En: MARTNRETORTILLO, Sebastin. Estudios Sobre La Constitucin Espaola, Op. Cit., p. 3362.
199
TORNOS, J, Legislacin sobre Comunidades Autnomas. Madrid: Tecnos, 1982, p. 453. Segn la
Constitucin espaola, la revocacin unilateral se produce a travs del mismo instrumento normativo
utilizado para la descentralizacin: una ley orgnica sin ningn requisito material o procedimental
especfico, salvo en lo que se refiere a su objeto. En ese sentido, el Estado puede recobrar las facultades
transferidas o delegadas por libre decisin al entender cesadas las causas que justificaron la habilitacin o
simplemente considerar pertinente la reversin como consecuencia de un juicio de oportunidad, esto lleva a
Montilla a afirmar que no se ha transferido propiamente la titularidad competencial, sino propiamente el
ejercicio de las mismas. Cf. MONTILLA MARTOS, Jos Antonio, Las Leyes Orgnicas de Transferencia en
el Proceso de Homogeneizacin Competencial. En: R.A.P. Madrid: CEC, N 140, mayo-agosto 1996, p.
294.
200
Posteriormente con la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder Pblico se dio inicio a un importante proceso de descentralizacin, dndose inicio
a la transferencia progresiva de competencias a los estados miembros como la familia y el menor, las
comunidades indgenas, la educacin, la cultura y los monumentos histricos, el deporte y la recreacin, los
servicios de empleo, los programas de formacin profesional, la agricultura, industria, comercio, medio
ambiente, recursos naturales, el acondicionamiento territorial, obras pblicas, vivienda popular, defensa del
consumidor, salud pblica, nutricin, investigacin cientfica y defensa civil.
201
Segn lo definido por el artculo 286 de la Constitucin colombiana, la entidad territorial constituye un
organismo de derecho pblico con capacidad suficiente dentro de los trminos de la Constitucin y la Ley
para ser depositario de competencias y funciones que deben ser desarrolladas con el grado de autonoma
que la misma norma fundamental y el legislador le otorguen, en un mbito territorial predefinido. La entidad
territorial por tanto, implica necesariamente la capacidad de ser poseedores de instrumentos legales para
su actuacin en el mundo legal como es el de la personalidad jurdica.

necesidad de mejorar la administracin o prestacin de los servicios pblicos de


acuerdo con su poblacin, recursos econmicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecolgicas202. El sistema colombiano acepta la posibilidad de la existencia
de regiones con un rgimen jurdico prcticamente indefinido despus de diez aos de
vigencia de la Constitucin. Esta modalidad de organizacin territorial se concepta, en
primer lugar, como un modelo de entidad poltico territorial con los mismos derechos y
prerrogativas de las otras formas de distribucin territorial tipificadas en el texto
constitucional, generando una especie de alternativa para la divisin del territorio
colombiano203. Es por eso que algunos autores colombianos, encuentran una puerta
abierta para definir al Estado colombiano como un Estado Regional, en lo que se
denominara como el tercer modelo de organizacin territorial al cual se puede llegar si
la voluntad poltica se inclina en ese sentido204.
En Bolivia, La Ley de Descentralizacin Administrativa Boliviana reconoce al
prefecto, como autoridad poltica del departamento, un buen nmero de funciones y
materias de su competencias, tales como: orden interno, transporte, energa, desarrollo
agropecuario e industrial, investigacin cientfica, medio ambiente, turismo,
administracin local, educacin, salud, deporte y cultura. Asimismo el artculo 14 de
dicha norma establece entre las funciones ms importantes del consejo departamental
las referidas a: aprobar los planes, programas y proyectos para el desarrollo
departamento propuestos por el Prefecto, aprobar el proyecto de presupuesto
departamental, promover la coordinacin con los gobiernos municipales, promover la
participacin de la comunidad, fiscalizar los actos del prefecto, entre otras.
En Chile, se reconocen como competencias de las intendencias, denominadas
como parcialmente descentralizadas205, las referidas a: ordenamiento territorial,
infraestructura, medio ambiente, transporte pblico, produccin, investigacin cientfica
y tecnolgica, educacin, turismo, asistencia social y cultura, ejercindose en la mayora
de estas competencias se ejercen mediante una accin de promocin206.
En Ecuador, los gobiernos seccionales autnomos207 son ejercidos por los
consejos provinciales, concejos municipales (de los cantones), juntas parroquiales y los
organismos que determine la ley para la administracin de las circunscripciones
territoriales indgenas y afroecuatorianas208. Las materias de competencia de las
provincias ecuatorianas, especficamente de los consejos provinciales (que no tienen
capacidad de autorregulacin) son las siguientes: vialidad, medio ambiente, riego y
manejo de cuencas y microcuencas hidrogrficas, servicios pblicos de inters
provincial, obras pblicas, produccin agrcola, pecuaria, industrial y minera, educacin,

202

Artculo 302 de la Constitucin Poltica Colombiana de 1991.


SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Panorama General del Derecho Administrativo en Colombia
(2004). En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, pp. 192-193.
204
Cf. VIDAL PERDOMO, Jaime. La Regin en la Organizacin Territorial del Estado. Bogot: Universidad
del Rosario, 2001, p. 12. Esto se contrapone a la tendencia de otros autores colombianos y de las
sentencias de la propia Corte Constitucional la cual sostiene que el sistema colombiano es definitivamente
unitarista, negando el federalismo, y que la gran limitante al rgimen del unitarismo colombiano se
encuentra en la existencia de niveles de decisin autnomos (sobretodo en lo que definen como el poder
administrativo descentralizado), bajo la tutela del poder central, por lo que se aprecia una frmula mixta de
distribucin del poder sobre el territorio que juega acorde a las coyunturas polticas, por lo que el rgimen
colombiano no se matriculara en una frmula determinada, sino que juega con todas ellas. Cf. Corte
Constitucional Colombiana, Sentencia C-497, 3 de noviembre de 1994.
205
VERGARA BLANCO, Alejandro, Panorama General del Derecho Administrativo Chileno.En: VVAA, El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 142.
206
Artculos 17 y 18 de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional.
207
As se les denomina en Ecuador, a los niveles de gobierno subnacionales.
208
CAMPAA MORA, Joffre, Una visin sobre el derecho administrativo en el Ecuador. En: VVAA, El
Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 366.
203

proteccin del nio y del adolescente, salud y turismo209. La gran diferencia del sistema
ecuatoriano de transferencia de competencias con otros sistemas se manifiesta en que
segn la Ley de Descentralizacin y Participacin Social de 1997, es potestad de los
Gobiernos Locales solicitar al Gobierno Central las competencias siendo obligatorio que
ste las transfiera, con ello la responsabilidad pesa ms en las decisiones finales que
tomen las instancias locales que en la ejecucin por parte del mbito nacional,
estableciendo el sistema de convenios para formalizar la transferencia.
En Argentina, la Constitucin nacional distribuye el poder del Estado entre la
Nacin y las provincias. Las atribuciones estatales han sido clasificadas, de acuerdo al
mbito y el modo de las mismas en la siguiente forma: a) delegadas al gobierno federal,
b) conservadas por las provincias, y c) concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos210.
De esta forma, en Argentina cada una de las provincias conserva todo el poder no
delegado, dndose sus propias instituciones y rigindose por ellas (poder residual de
las provincias)211. La Constitucin argentina habra escogido un sistema segn el cual
todo lo que no se atribuye al estado federal se considera reservado a los estados
miembros, pues la capacidad es la regla para stos y la incapacidad es la
excepcin212.
En Italia, las regiones con autonoma comn tienen competencia normativa en
las siguientes esferas: organizacin de las funciones o de los entes administrativos
dependientes de la regin; circunscripciones municipales; polica local o urbana; ferias y
mercados; beneficencia pblica y asistencia sanitaria y hospitalaria; instruccin artesana
y profesional; asistencia escolar; museos y bibliotecas de los entes locales; urbanismo;
turismo e industria regional; vas, acueductos y obras pblicas de inters regional;
navegacin y transporte lacustres; aguas minerales y termales; canteras y hornagueras,
caza, pesca en las aguas interiores; agricultura y bosques; artesanado; otras materias
sealadas en las leyes constitucionales213.
En Espaa, la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin
General del Estado (LOFAGE), para el adecuado ejercicio competencial, impulsa el
proceso de reestructuracin de la Administracin perifrica del Estado, en la lnea de la
llamada Administracin nica (atribucin de las funciones ejecutivas a la
Administracin de las CCAA), como una decidida profesionalizacin de numerosos altos
cargos (Directores Generales, Sub secretarios, Secretarios Generales Tcnicos, Sub
delegados) elegibles nicamente entre personas de cualificacin acreditada214.
En los denominados estados regionales, o regio-locales como el peruano, existe
un reparto horizontal de competencias, o distribucin entre los rganos legislativos
estatales y regionales de las materias legislativas y un reparto vertical, cuando la misma
materia se distribuye entre los rganos legislativos estatales y regionales. El reparto de
competencias puede ser de enumeracin bilateral: la constitucin enumera las materias
asignadas al Estado y a las regiones, estatal, la constitucin slo enumera las
competencias del Poder central (constituciones federales) y enumeracin regional, slo
se enumeran las de las regiones, existiendo presuncin de competencia a favor del
estado en las materias no atribuidas a las regiones.
209

Cf. Constitucin Poltica Ecuatoriana de 1998.


CASSAGNE, Juan Carlos, El Derecho Administrativo Argentino. En: VVAA, El Derecho Administrativo
Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 41.
211
Artculo 121 de la Constitucin Nacional argentina.
212
BIDART CAMPOS, Germn. Manual de Derecho Constitucional. Buenos Aires, 1984, p. 131.
213
Para ms informacin al respecto recomendamos: BARRIOS, Franz, Aplicaciones de Sistemtica
Constitucional, Op. Cit., pp. 82-84.
214
GONZLEZ-VARAS IBAEZ, Santiago; RIVERO ORTEGA, Ricardo, El Derecho Administrativo de
Espaa. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 403.
210

En el reparto vertical se puede tener una competencia exclusiva, entendida


como que la regin puede modificar o derogar las leyes que el Estado haya promulgado
sobre la misma materia, complementaria, en la cual corresponde al Estado fijar los
principios fundamentales que dirigen la legislacin regional sobre dichas materias, e
integrativa, que se reduce a la promulgacin de normas integrativas y de actuacin por
parte de las regiones215. En el caso italiano, la competencia legislativa regional de las
regiones con estatutos comunes es complementaria (denominada en algunos casos
legislacin concurrente, repartida o distribuida) e integrativa, en el caso de las regiones
con estatutos especiales, esta competencia es adems exclusiva, lo cual quiere decir
que a regin tiene adems el poder de incidir sobre la reglamentacin estatal para
adecuarla a sus necesidades e intereses particulares216.
Entre los mbitos de competencia legislativa regional se encuentran normas de
derecho administrativo, de derecho penal administrativo y de derecho privado.
El tema particular de la jerarquizacin de las empresas de propiedad del Estado,
y cules de ellas perteneceran a los Gobiernos Regionales sigue an sin resolverse217,
ya que a la fecha de publicacin de la presente obra an no se expide el Decreto
Supremo especfico del que hablan las normas vigentes, asunto que debe ser resuelto
por el MEF, con opinin de la PCM, y en concordancia con el mejor inters de las
poblaciones que se vean afectadas por dichas medidas.
Respecto a la afirmacin realizada en el prrafo anterior, interpretando el
Decreto Supremo N 023-2004-PCM por el cual se establece la jerarquizacin de los
bienes del Estado por su alcance nacional, regional y local en el marco del proceso de
la descentralizacin, tal como lo dispuso el artculo 45 de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, se puede verificar que esta norma no contempl dentro de sus
disposiciones a las empresas del Estado administradas por el Gobierno Central218.

215

Segn Ferrando Bada, citando a Virga, en la competencia integrativa los principios materiales contenidos
en las leyes estatales condicionan ms estrechamente la actividad legislativa regional, de tal forma que slo
consienten la promulgacin de normas subsidiarias de actuacin (secundarias respecto a las principales) y
de integracin (regulan las materias que no hayan sido reglamentadas expresamente). Cf. FERRANDO
BADA, Juan, Op. Cit., p. 387.
216
De esta forma, las leyes promulgadas por el Estado sobre materias que son de la competencia exclusiva
de la regin extienden su eficacia al territorio de la regin slo en el caso que hayan sido promulgadas con
anterioridad a la ley regional. Cf. Ibd., p. 390.
217
A pesar que el Presidente de la Repblica, en el ao 2006, manifest a la ciudadana que entre las
medidas ms importantes de la descentralizacin se encontraba la transferencia de las empresas
distribuidoras de electricidad: Electro Puno, Electro Ucayali y SEAL a los Gobiernos Regionales de Puno,
Ucayali y Arequipa, respectivamente, hecho que a la fecha no se ha llevado a cabo. El caso del anuncio
presidencial referido a que la Empresa Nacional de la Coca (ENACO S.A.) pasara a la administracin del
Gobierno Regional del Cusco tampoco se ha concretizado, aunque el mismo deber formalizarse mediante
una Ley del Congreso (a diferencia de lo que suceder con las distribuidoras elctricas en las que slo se
requerir de un DS), debido a que ENACO opera y tiene activos no slo en el departamento del Cusco, sino
en varios departamentos que an no constituyen una regin.
218
En la parte de los considerandos del DS N 023-2004-PCM se precisa que las empresas estatales
debern ser jerarquizadas mediante una norma legal especfica (no especifican cual), por la especialidad de
su tratamiento y criterios tcnicos de alcance regional y nacional de cada una de ellas. Esto se refleja en el
artculo 2.3, literal d), de la misma norma, cuando se dispone que constituye un bien que pertenece al nivel
nacional la infraestructura pblica a cargo de la administracin de Entidades pblicas conformantes del
Gobierno Nacional, excepto las Empresas Estatales que debern ser jerarquizadas mediante norma
especfica. Ahora bien, la norma especfica debe entenderse, de manera restrictiva, es decir como un
Decreto Supremo, refrendado por la Presidencia del Consejo de Ministros, debido a lo consignado en el
artculo bajo comentario, ya que dicha disposicin normativa hace mencin expresa a las empresas del
Estado, como uno de los bienes estatales que requieren estar jerarquizados mediante Decreto Supremo.

A esto se aade lo establecido en el primer prrafo del Artculo 72 de la Ley


Orgnica de Gobiernos Regionales, de acuerdo con la modificacin dispuesta por la Ley
N 27902, que dispone que son recursos de los Gobiernos Regionales, entre otros
establecidos por dicho artculo, los sealados en la Ley de Bases de la
Descentralizacin y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin
que transferir el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquizacin y gradualidad
establecidos en los Artculos 45 Inciso a) y 81 de la referida LOGR.
De acuerdo a ello, las disposiciones antes mencionadas precisan los elementos
esenciales que debern tomarse en cuenta para determinar las empresas del Estado
que debern transferirse a los Gobiernos Regionales: que se encuentren dentro de la
circunscripcin de una regin o departamento determinado y que su alcance involucre a
dicha regin o departamentos. Dichos elementos deben aplicarse en concordancia con
el principio de subsidiariedad contenido en el Inciso f) del Artculo 4 e Inciso a) del
Numeral 14.2 del Artculo 14 de la Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin, as como en el Numeral 10 del Artculo 8 de la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales y con el concepto de inters nacional sealado en diversas
sentencias del Tribunal Constitucional referidas a conflictos de competencias
producidos entre entidades de distintos niveles de gobierno.
Por tanto, para establecer si una empresa del Estado se encuentra dentro de la
jurisdiccin de un Gobierno Regional, debe considerarse, en primer trmino, el lugar en
el cual se ubican los activos que intervienen directamente en su cadena productiva. De
otro lado, para establecer si una empresa del Estado tiene alcance regional debe
considerarse el mbito de cobertura de los servicios prestados o de comercializacin de
los bienes producidos, bajo el criterio de demanda atendida, ya que ello permite
establecer claramente si hoy en da los bienes y servicios que pueda ofrecer una
empresa impactan econmicamente en la jurisdiccin de un Gobierno Regional
determinado o en ms de una. Si ambos factores confluyen, entonces se determinar
que la mencionada empresa ha dejado de pertenecer a la esfera del Gobierno Central y
corresponde ser transferida al Gobierno Regional respectivo.
Finalmente, y sin perjuicio de la jerarquizacin de las empresas del Estado que
dispone este artculo de la LOGR, el mismo dispositivo contempla la posibilidad que un
Gobierno Regional o una Junta de Coordinacin Interregional puedan participar en la
administracin de activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen
capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios especficos acordados con
el Gobierno Nacional, lo cual no deja de ser una interesante alternativa para el
funcionamiento y direccin que requieren las empresas del Estado.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculo 192, inciso 7


LBD, art. 14 y 47 al 64
LOM, art. 73
LOGR, art. 8, 72 y 81
Jerarquizan los bienes del Estado por su alcance nacional, regional o local, DS N
023-2004-PCM, artculo 2.3

CAPTULO II
FUNCIONES ESPECFICAS
Artculo 46.- Contexto de las funciones especficas

Las funciones especficas que ejercen los Gobiernos Regionales se desarrollan en


base a las polticas regionales, las cuales se formulan en concordancia con las polticas
nacionales sobre la materia.
En cuanto a las funciones especficas que corresponde desarrollar en la medida
que se vayan transfiriendo las competencias sectoriales respectivas a los GGRR,
conforme a las normas vigentes y los cambios recientes en las disposiciones del
Sistema de Acreditacin, se debe recalcar que el principio de competencia se subordina
al principio de jerarqua normativa, por lo que la unidad prima sobre la diversidad. De
esta manera, el TC ha sealado que el Gobierno Constitucional del Per no puede
verse soslayado por una autonoma excesiva que quieran arrogarse los Gobiernos
Regionales en estos mbitos, an cuando ejerzan efectivamente todas las funciones
especficas que les sean transferidas. En ese sentido, cobra importancia la
homologacin de las soluciones tcnicas, con la notable aproximacin de los
mecanismos formales empleados para hacer posible el reparto de competencias y
permitir su ejercicio, articulando los poderes separados en un sistema nico capaz de
funcionar con eficacia219.
As se ha afirmado que por medio de la descentralizacin, el Estado controlador
se descarga de una parte de sus controles, en primer grado: fija las directrices
generales y deja el derecho de inspeccin a los administrados sobre la eficacia de los
administradores que surgen de sus filas. En el sector descentralizado hay flexibilidad, el
control es ms distante, aunque atento, durante la fase de utilizacin de competencias
discrecionales. En ambos sectores, el control Inter-administrativo vigila la oportunidad
de las acciones administrativas para que no contradigan las normas gubernamentales y
legislativas y para que favorezcan su ejecucin220.
Los criterios para la reparticin de competencias en las experiencias del Derecho
Comparado han sido de diversa ndole: polticos, ideolgicos, econmicos y de tcnica
jurdica, pudiendo reducirse los tres primeros a los conceptos de democracia y
solidaridad221. Jurdicamente, se recomienda que los criterios adecuados para la
distribucin de competencias sean:
Por materias taxativas y por lista; de exclusiva competencia sobre la legislacin y
ejecucin de las mismas por el Estado. Materias compartidas establecidas por listas, en
las respectivas leyes orgnicas y a travs de dos criterios: la legislacin de base
corresponde al Estado y la legislacin de desarrollo y ejecucin corresponde a las
regiones.
En cuanto a la transferencia efectiva de competencias por parte del Gobierno
Central a los Gobiernos Subnacionales, de acuerdo a lo supervisado por la Defensora
del Pueblo a setiembre de 2006, el proceso de efectivizacin de la transferencia de
competencias contenidas en el Plan Anual 2004 se ha limitado a la suscripcin de Actas
sustentatorias y de Entrega y Recepcin; as como a la entrega, en algunos casos, del
acervo documentario, sin que se efecte en ningn caso la transferencia de los recursos
presupuestales, logsticos ni humanos vinculados a las funciones que se transfieren222.

219

MUOZ MACHADO, Santiago. Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas. Madrid: CIVITAS,
1982, p. 318.
220
LUCAS VERD, Pablo. Curso de Derecho Poltico. Madrid: Editorial Tecnos S.A, Vol. IV, 1984, pp. 670671.
221
GERPE, Manuel, Criterio para un reparto de competencias entre el Estado y las Regiones; En:
Federalismo y Regionalismo, Op. Cit., p. 472.
222
Defensora del Pueblo, Reporte de la supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Defensora del Pueblo, 2006, p. 12.

Por estas razones, podemos afirmar que no se estara cumpliendo cabalmente con el
principio de neutralidad fiscal, similar al de suficiencia, el cual seala que el
financiamiento descentralizado debe ser suficiente para financiar los gastos de los
GGRR y GGLL223.
Se debe sealar que las funciones especficas contempladas en la presente
norma han sido, en nuestra opinin, indebidamente desagregadas en facultades, esto
ha sido contemplado, en gran medida, en los planes anuales de transferencia de
competencias de los ltimos aos.
Siguiendo con esta lnea de ideas, los mayores problemas que se han
presentado en cuanto a la transferencia de funciones por medio del sistema de
acreditacin han sido los siguientes: Incumplimiento de los requisitos especficos,
nombramiento de los Directores Regionales por concurso pblico, escasa concertacin
entre Sectores y Gobiernos Regionales y falta de adecuacin administrativa,
especialmente en el caso del Gobierno Regional del Callao224. En el caso de las
adecuaciones administrativas es responsabilidad de los Sectores realizar las acciones
pertinentes, como por ejemplo establecer la pertinencia de conformar Direcciones
Regionales de determinados mbitos como el Callao, precisando el personal respectivo
que pudiera ser transferido, o en todo caso si las mismas gerencias regionales se
convierten automticamente en Direcciones Regionales a falta de stas.
Cabe resaltar que muchas crticas se han esgrimido sobre la operatividad y
funcionalidad del Sistema de Acreditacin en cuanto a las finalidades que contempla,
puesto que en los dos primeros aos de vigencia del mismo ste se ha reducido a un
recuento o chequeo de insumos comunes en todos los GGRR que recibirn
determinada funcin225. As, esto requiere de un proceso de acompaamiento para no
slo verificar que existen los insumos, sino tambin analizar cmo la combinacin de
stos (recursos humanos, materiales, financieros, sociales y polticos) permite producir
los bienes y servicios deseados, y de acuerdo a ello, definir los procesos de creacin de
capacidades adecuados a los problemas de cada tipo de Gobiernos Regionales226. Los
aspectos positivos que se han contemplado con referencia al Sistema de Acreditacin
se conectan con la creacin de espacios de concertacin y planificacin
institucionalizados en los Gobiernos Regionales, inicio de la transferencia concreta de
recursos y funciones en los niveles descentralizados y la puesta en marcha del
presupuesto participativo con carcter obligatorio para todos los GGRR.
A nuestro entender, y con el fin de clarificar un tanto el controvertido aspecto de
las competencias de los Gobiernos Regionales peruanos, debemos precisar que la
LOGR se lee de distintas formas en lo que respecta a los artculos que vienen a
continuacin, desde el 47 al 65 inclusive.
De esta manera tenemos, por un lado, Gobiernos Regionales que han
acreditado ser competentes para el ejercicio de las funciones (y facultades)
Recomendamos revisar con detalle esta publicacin donde se analiza el proceso de transferencia de
funciones en diversos sectores a nivel nacional.
223
Cf. VVAA, Descentralizacin Fiscal: Marco Conceptual, Santiago de Chile: CEPAL, 1993.
224
Fuente: pgina Web de la Secretara de Descentralizacin de la PCM. Defensora del Pueblo:
Descentralizacin y Buen Gobierno.
225
Otras crticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditacin se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinicin de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de produccin de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditacin y el de formulacin y
aprobacin del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Da, IDD (www.grupoidd.org), entre otros.
226
UGARTE, Mayn, Op. Cit. p. 68.

consignadas en los Planes Anuales de Transferencia de los aos pasados y que por
tanto ya pueden poner en prctica dichas funciones, que son muy pocas en realidad.
Por otro lado, tenemos a Gobiernos Regionales que slo han acreditado ser
competentes para el ejercicio de una reducida parte de dichas funciones, por lo que no
pueden ejercer aquellas para las que no han sido acreditados. Asimismo, tenemos leyes
especficas en el pas que regulan muchas de las funciones que figuran en la presente
Ley Orgnica y que respecto a las cuales los Gobiernos Regionales vienen ejerciendo
sin necesidad de acreditacin alguna. Esto se verifica por ejemplo, en los casos de
funciones relativas al ambiente o a Defensa Civil, cuyas normas especficas ya asignan
responsabilidades concretas a los Gobiernos Regionales.
Presuponemos entonces que para este tipo de funciones la acreditacin se
reduce a una mera formalidad que indicara en todo caso la no necesidad de acreditar
nada para las mismas. Si es que se cumple con lo dispuesto en el Plan Anual de
Transferencias del ao 2007 donde se simplifica el procedimiento de acreditacin a
travs de una Directiva emitida por la PCM, y para el ao 2008 ya se han transferido la
casi totalidad de las funciones especficas que vamos a analizar muy sucintamente (por
la naturaleza del presente trabajo) en el comentario que realizaremos de los prximos
artculos (funciones pertenecientes a competencias compartidas de los Gobiernos
Regionales) entonces recin podremos decir que la LOGR se lee de igual forma para
todos los GGRR.
Este es un dato curioso que muchos expertos en la materia han obviado de
comentar, por cuanto no se puede exigir a un GGRR que cumpla determinada funcin
especfica para la que an no ha sido acreditado, as sta figure consignada en la
LOGR (claro, con las excepciones que hemos mencionado respecto a normas de
sistemas administrativos especficos). Como es difcil que todos los GGRR del Per
acrediten estar aptos para todas las funciones especficas que les debern ser
transferidas, entonces consideramos que nuestro criterio de interpretacin se
mantendr vigente en tanto existan diferentes lecturas de las funciones especficas
regionales, de acuerdo al Gobierno Regional en concreto del cual se trate.
cc:

LBD, Quinta Disposicin Transitoria


LOGR, artculo 85
Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N 28273
Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin, DS N 80-2004-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2007, aprobado por DS 036-2007-PCM
Directiva 001-2007-PCM/SD Normas para la ejecucin de la Transferencia del
ao 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones sectoriales
incluidas en los Planes Anuales de Transferencia, aprobada mediante
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 003-2007-PCM/SD
Exp. N 00002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 53 (Sentencia del TC)

Artculo 47.- Funciones en materia de educacin, cultura, ciencia,


tecnologa, deporte y recreacin.
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales de
educacin, cultura, ciencia y tecnologa, deporte y recreacin de la regin.
b) Disear, ejecutar y evaluar el proyecto educativo regional, los programas de
desarrollo de la cultura, ciencia y tecnologa y el programa de desarrollo del

deporte y recreacin de la regin, en concordancia con la poltica educativa


nacional.
c) Diversificar los currculos nacionales, incorporando contenidos significativos
de su realidad sociocultural, econmica, productiva y ecolgica y respondiendo a
las necesidades e intereses de los educandos.
d) Promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de oportunidades para
todos.
e) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacin
inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinacin con el
Gobierno Local y en armona con la poltica y normas del sector correspondiente y
las necesidades de cobertura y niveles de enseanza de la poblacin.
f) Modernizar los sistemas descentralizados de gestin educativa y propiciar la
formacin de redes de instituciones educativas, en coordinacin con el Ministerio
de Educacin.
g) Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas de
alfabetizacin en el marco de las polticas y programas nacionales.
h) Integrar los distintos programas educativos regionales en una poltica integral
orientada, en lo econmico, a la mejora en la productividad y competitividad de la
regin; en lo social, a propiciar la igualdad de oportunidades, la integracin y la
inclusin a nivel regional; en lo poltico, al afianzamiento de los mecanismos de
participacin ciudadana y rendicin de cuentas en los distintos niveles de
gobierno, y en lo cultural, al desarrollo de una cultura de paz y reconocimiento y
respeto a la diversidad.
i) Promover permanentemente la educacin intercultural y el uso de las lenguas
originarias de la regin.
j) Promover e incentivar la investigacin, la extensin en las universidades y en
otras instituciones educativas de nivel superior, en funcin del desarrollo
regional.
k) Promover y difundir las manifestaciones culturales y potenciar las
instituciones artsticas y culturales de la regin, en coordinacin con los
Gobiernos Locales.
I) Declarar, proteger, conservar y promover en coordinacin con los gobiernos
locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural regional y local.
(*)
(*) Inciso modificado por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-012003, cuyo texto es el siguiente:

"l) Proteger y conservar, en coordinacin con los Gobiernos Locales y los


organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la
regin, as como promover la declaracin por los organismos competentes de los
bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la regin."
m) Disear e implementar las polticas de infraestructura y equipamiento, en
coordinacin con los Gobiernos Locales.
n) Identificar, implementar y promover el uso de nuevas tecnologas eficaces y
eficientes para el mejoramiento de la calidad de la educacin en sus distintos
niveles.
o) Desarrollar e implementar sistemas de informacin y ponerla a disposicin de la
poblacin.
p) Evaluar peridicamente y de manera sistemtica los logros alcanzados por la
regin en materia educativa y apoyar las acciones de evaluacin y medicin que
desarrolla el Ministerio de Educacin, as como contribuir al desarrollo de la
poltica de acreditacin y certificacin de la calidad educativa en el mbito de su
competencia.
q) Fomentar y participar en el diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos de
investigacin, experimentacin e innovacin educativa que aporten al desarrollo
regional y al mejoramiento de la calidad de servicio educativo.
r) Desarrollar los procesos de profesionalizacin, capacitacin y actualizacin del
personal docente y administrativo de la regin, en concordancia con el plan
nacional de formacin continua.
s) Fortalecer en concordancia con los Gobiernos Locales, a las instituciones
educativas, promoviendo su autonoma, capacidad de innovacin y
funcionamiento democrtico, as como la articulacin intersectorial y la
pertenencia a redes, con participacin de la sociedad.
t) Articular, asesorar y monitorear en el campo pedaggico y administrativo a las
unidades de gestin local.
u) Impulsar y articular la participacin de las universidades, empresas e
instituciones de la sociedad civil en la ejecucin de los planes de desarrollo
regional227.
Se ha sealado a nivel doctrinal, con bastante acierto, que las funciones en
materia de educacin no sern efectivamente descentralizadas sino trascienden los
niveles regional y municipal, es decir si no pueden hacer responsables a los directores
de un determinado colegio o a los que conducen un instituto frente a la ciudadana.
227

Las modificaciones aprobadas desde el literal q) al u) del artculo 47 fueron incluidos por sugerencia de
los congresistas de la cdula parlamentaria aprista.

En Europa y Norte Amrica, por ejemplo, la educacin primaria constituye una


responsabilidad concurrente del gobierno central, gobiernos estatales y locales, pero la
funcin del nivel superior del gobierno suele limitarse al financiamiento y no se extiende
a la gerencia de las operaciones cotidianas228.
Segn Finot, desde el plano econmico lo que s tiene una demanda
geogrficamente diferenciada y por tanto sera conveniente descentralizar en funcin
de esa diferenciacin sera la definicin del contenido de cada competencia estatal,
por ejemplo, los programas mnimos en educacin o el contenido de la canasta en
materia de servicios de salud (esto ltimo en funcin de perfiles epidemiolgicos).
Dentro del concepto de descentralizacin econmica, tambin sera conveniente
descentralizar la produccin de los servicios de educacin y salud hasta el nivel de
unidad productiva (establecimiento) y abrindola a establecimientos no pblicos,
aunque bajo condiciones que aseguren calidad y competencia en igualdad de
condiciones y, sobre todo, que no haya prdidas sino ganancias en equidad social. Ello
implica no solamente desarrollar regulaciones y establecer un sistema de subsidios (a la
oferta o a la demanda, segn sean los casos) sino ms difcil contar con la
capacidad para controlar el cumplimiento de esas regulaciones y para operar los
sistemas de subsidios. Para esto ltimo sera particularmente til aprovechar las
ventajas que, en principio, los gobiernos locales tendran, por su mayor proximidad al
ciudadano229.
Ahora bien: tanto para la operacin de subsidios como para la organizacin de la
provisin de los servicios, ocurre nuevamente que la divisin poltico-administrativa no
coincide con la distritacin tcnica que resultara ms eficiente. Una manera de resolver
este problema sera que cuando no hubiera esa correspondencia se trasladara esas
competencias al nivel superior. Otra, preguntarse al menos, si siguiendo el principio de
subsidiariedad, a travs del asociativismo no se encontrara una solucin ms eficiente.
En sntesis: en lo que se refiere a la provisin de una canasta social sera
recomendable mantener centralizadas o recentralizar las decisiones en lo que
corresponde a estructura, niveles y financiamiento de dicha canasta; descentralizar
polticamente lo que se refiere al contenido y organizacin de la provisin, y tender a
descentralizar econmicamente, hacia establecimientos, las decisiones sobre
produccin de los servicios y bienes que haran parte de esa canasta. Tambin sera
conveniente contar con el concurso de los gobiernos locales para el control de
regulaciones (por ejemplo sobre calidad de los servicios de educacin y salud) y la
operacin de un sistema de subsidios, pero esta ltima sera una descentralizacin
operativa (no poltica)230.
A nivel de educacin, se han conseguido relativos avances con la emisin de la
Ley General de Educacin donde se establecen funciones y competencias para los
diferentes niveles de gobierno, incluyendo funciones para las Unidades de Gestin
Educativa Local (UGEL) y las escuelas propiamente dichas. No olvidar adems que
para el caso de los GGLL la LOM establece funciones especficas en materia educativa
para estas entidades. De acuerdo a las principales normas sobre educacin en el pas
228

BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Ms all del centro, Washington:
Banco Mundial, 1999, p. 24.
229
FINOT, Ivn, Op. Cit. El autor afirma que entregar a los gobiernos locales la responsabilidad de operar
esos sistemas no sera una descentralizacin poltica (el poder decisin sobre qu, cunto y con qu
recursos, en lo que se refiere a subsidios, permanecera centralizado) sino operativa.
230
FINOT, Ivn, Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local. Santiago de
Chile: ILPES, Publicacin de las Naciones Unidas, Octubre 2003, pp. 24 y 25.

se puede llegar al siguiente cuadro de funciones en la materia por nivel de gobierno


involucrado:
Funciones en educacin de los niveles de Gobierno
Gobierno Nacional

Ministerio de
Educacin
LGE Art.68

Gobierno Regional
LGE,
ReglamentosLOGR
GDS
Unidad de Gestin
Direccin Regional Educativa Local /
LOGR
LGE
Art. 74

a) Definir, dirigir,
regular y evaluar la

a) Formular, aprobar,
ejecutar, evaluar y

poltica educativa y
pedaggica nacional
y establecer
polticas de equidad.

administrar las
polticas regionales
de educacin, cultura, de la poltica
ciencia, tecnologa,
educativa regional
deporte y recreacin. y nacional.

b) Formular,
aprobar, ejecutar y
evaluar el proyecto
educativo nacional.

b) Disear, ejecutar y
evaluar el proyecto
educativo regional y
los programas de
cultura, ciencia,
tecnologa, recreacin
y deporte.

c) Conducir el
proceso de
planificacin de la
eduacin.

h) Integrar los
diferentes programas
educativos
regionales.

o) Elaborar normas
tcnicas de carcter
arquitectnico,
estructural y
urbanstico para el
desarrollo de la
infraestructura
educativa
n) Asegurar, desde
una perspectiva
intersectorial, la
atencin integral de
los estudiantes para
garantizar su
desarrollo

m) Disear e
implementar las
polticas de
infraestructura y
equipamiento en
coordinacin con los
Gobiernos Locales.

a) Contribuir en la
formulacin

b) Disear,
ejecutar y evaluar
el proyecto
educativo de su
jurisdiccin.

m) Determinar las
necesidades de
infraestructura y
equipamiento, as
como participar en
su construccin y
mantenimiento con
el Gobierno
Regional y Local.

Gobierno Local

LOM
Institucin
Educativa LGE.
Art. 68
a) Elaborar,
aprobar, ejecutar
y evaluar
el proyecto
educativo
institucional; as
como el plan
anual y su
reglamento
interno.
f) Facilitar
programas de
apoyo a los
servicios
educativos de
acuerdo a las
necesidades de
los estudiantes,
en condiciones
fsicas y
ambientales.
h) Disear,
ejecutar y
evaluar
proyectos de
innovacin
pedaggica y de
gestin,
experimentacin
e investigacin
educativa.

b) Organizar,
conducir y
evaluar sus
procesos de
gestin
institucional y
pedaggica.
e) Propiciar un
ambiente
institucional
favorable al
desarrollo del
estudiante.

Art. 82
Art. 84
2) Disear,
ejecutar y
evaluar

el proyecto
educativo de su
jurisdiccin.

6) Apoyar la
creacin de
redes
educativas para
la participacin
y cooperacin
entre centros y
programas
educativos.

equilibrado.
b) Organizar
Programas
especiales de apoyo
al servicio educativo
que sirva para
compensar las
desigualdades y
lograr equidad en el
acceso, procesos y
resultados
educativos

e) Promover, regular,
incentivar y
supervisar los
servicios de
educacin primaria,
secundaria y superior
no universitaria.

s) Fotalecer las
instituciones
educativas,
promoviendo su
autonoma, capacidad
de innovacin y
funcionamiento
democrtico.

f) Asesorar la
gestin
pedaggica y
administrativa de
las instituciones
educativas,
fortaleciendo su
autonoma.

a) Otorgar
certificados,
diplomas y
ttulos segn
corresponda.
m) Rendir
cuentas
anualmente,
ante la
comunidad
educativa, de su
gestin
pedaggica,
administrativa y
econmica.
k) Participar, con
el Consejo
Educativo
Institucional, en
la evaluacin
para el ingreso,
ascenso o

20) Promover
la consolidacin
de una cultura
de ciudadana
democrtica y
g) Conducir el
fortalecer la
proceso de
identidad de la
evaluacin y de
permanencia del poblacin
ingreso del
personal
campesina,
personal docente y docente y
nativa y afro
administrativo.
administrativo.
peruana

j) Establecer un
plan nacional de
transparencia en la
gestin que
consolide una tica
pblica.
Conducir el proceso
de concurso pblico
de los Directores de
las UGEL y designar
a los ganadores.
Reg. De gestin
Art.54-h)
p) Fortalecer el
funcionamiento de
Organismos
Pblicos
Descentralizados y
regular la relacin
de stos con el
Ministerio

c) Regular y
supervisar las
actividades y
servicios que
brindan las
instituciones
educativas.
e) Prestar apoyo
administrativo y
logstico a las
instituciones
educativas
pblicas.

4) Monitorear
la gestin
pedaggica y
administrativa
de las
n) Actuar como
instituciones
instancia
educativas de
administrativa en su jurisdiccin,
asuntos de su
fortaleciendo su
competencia.
autonoma.

r) Desarrollar los
procesos de
profesionalizacin,
capacitacin y
actualizacin del
personal docente y
administrativo de la
regin

e) Desarrollar
acciones de
Desarrollar
formacin y
acciones de
capacitacin
personal.
permanente.
c) Diversificar y
p) Identificar las
complementar el
necesidades de
currculo bsico,
capacitacin del
realizar acciones
personal docente y tutoriales y
administrativo, y
seleccionar
desarrollar
libros de texto y
programas de
material
capacitacin.
educativo.

3) Promover la
diversificacin
curricular.

h) Definir las
polticas sectoriales
de personal,
programa de
mejoras del
personal directivo,

c) Diversificar los
currculos nacionales
atendiendo a la
realidad, necesidades
e intereses de los
educandos.
n) Identificar,
implementar y
promover el uso de
docente y
nuevas tecnologas
administrativo.
eficientes y eficaces
Implementar la
para mejorar la
carrera pblica
calidad de la
magisterial.
educacin.
Incentivar la creacin
de Centros de
Recursos Educativos
y tecnolgicos que
contribuyan a mejorar
el aprendizaje.
p) Evaluar
peridicamente los
logros alcanzados por
la regin en materia
f) Dirigir el Programa de educacin. Apoyar
Nacional de
las acciones de
Formacin y
evaluacin y medicin
Capacitacin
que desarrolla el
Permanente del
Ministerio de
Magisterio.
Educacin.
c) Elaborar los
Asegurar la calidad y
diseos curriculares la oportunidad de la
bsicos y establecer formacin inicial y el
lineamientos
servicio de los
tcnicos para su
profesores en su
diversificacin.
mbito.

m) Promover y
apoyar la
diversificacin de
los currculos de
las instituciones
educativas.

g) Formular,
ejecutar y
evaluar el
presupuesto
anual de la
institucin.

j) Cooperar en
las diferentes
actividades
educativas de la
comunidad.
i) Promover el
desarrollo
educativo,
cultural y
deportivo de su
comunidad.

d) Disear
programas
nacionales de
aprovechamiento de
nuevas tecnologas g) Ejecutar y evaluar
de informacin y
programas de
comunicacin.
alfabetizacin.

i) Apoyar el
desarrollo y
adaptacin de
nuevas
tecnologas de
comunicacin y de
informacin para
mejorar el sistema
educativo.

m) Promover una
evaluacin formativa
que motive el
desarrollo integral
del estudiante.

j) Promover y
ejecutar
estrategias y
programas de
alfabetizacin.

8) Apoyar la
incorporacin y
desarrollo de
nuevas
tecnologas
para la mejora
del sistema
educativo.
9) Promover,
coordinar,
ejecutar y
evaluar los
programas de
alfabetizacin
7) Impulsar y
organizar el
Consejo
Participativo
Local de
Educacin,
acuerdos
concertados y
vigilancia
ciudadana.
12) Promover
la proteccin y
difusin del
patrimonio
cultural de la
nacin..
Defensa y
conservacin
de los
monumentos ar
queolgicos,
histricos y
artsticos

i) Liderar la gestin
para conseguir el
incremento de la
inversin educativa
y consolidar el
presupuesto
nacional de
educacin, as como
los planes de
inversin e
infraestructura
educativa.
p) Establecer los
lineamientos
bsicos para
garantizar la
participacin de la
sociedad civil en la
orientacin y
mejoramiento de la
educacin.

s) Asesorar en la
formulacin,
i) Promover la
ejecucin y
educacin
evaluacin del
intercultural y el uso
presupuesto anual
de lenguas originarias de las instituciones
de la regin.
educativas.

13) Promover la
cultura de la
prevencin y
educacin para
la preservacin
del medio
ambiente.

c) Promover una
cultura de derechos,
de paz y de igualdad
de oportunidades
para todos.

17) Promover
espacios de
participacin
del adulto
mayor. (Artculo
84)

b) Formular, ejecutar
y evaluar el
presupuesto
educativo de la
regin.
u) Impulsar y
articular la
participacin de las
universidades,
empresas e
instituciones de la
sociedad civil en la
ejecucin de los
planes de desarrollo
regional.
e) Declarar, proteger,
conservar y promover
el patrimonio cultural
regional y local.

k) Promover y
difundir las
manifestaciones
culturales y potenciar
las instituciones
artsticas y culturales
de la regin.

m) Formular,
ejecutar y evaluar
su presupuesto en
atencin a las
necesidades de
los centros y
programas
educativos.

18) Normar,
coordinar y
fomentar el
deporte y la
recreacin de la
niez y el
vecindario.

k) Impulsar la
actividad del
Consejo
Participativo Local
Educacin, para
lograr acuerdos
concertados y
promover la
vigilancia.

Construccin
de campos
deportivos y
recreacionales

i) Promover
centros culturales,
bibliotecas, teatros
y talleres de arte,
as como el
deporte y la
recreacin

19) Promover
actividades
culturales.
11) Organizar y
sostener
centros
culturales,
bibliotecas,
teatros y
talleres de arte
en provincias,
distritos y
centros
poblados

El tema en s es sumamente complejo por la cantidad de implicancias que posee


la materia educativa en el pas, la cual en el presenta artculo ha sido puesta en el
mismo nivel que los asuntos cientficos, tecnolgicos, deportivos y recreativos, por lo

que las funciones en esta rea especfica son diversas y sumamente profundas. Es as
que muchas funciones consignadas en este artculo no se realizaban adecuadamente
por el Gobierno Central o simplemente no se realizaban. Se debe desarrollar adems la
capacidad de un cumplimiento efectivo de las funciones en relacin con la Ley General
de Educacin, el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente, el
Proyecto Educativo Nacional y los Proyectos Educativos Regionales.
La coyuntura de principios del ao 2008 en lo que respecta a las polticas
nacionales en educacin dictadas por el Gobierno Central, concretamente referidas a la
evaluacin del magisterio, en cuanto a su nombramiento o ingreso al sector por el
criterio de poner como requisito principal el haber pertenecido al tercio superior de las
instituciones educativas en las cuales obtuvieron su grado, puso en el tapete una seria
discusin sobre los mbitos y lmites competenciales del Gobierno Nacional y de los
GGRR en temas trascendentales como la educacin de todos los peruanos.
Una de las interrogantes ms serias que se han planteado a raz del problema
suscitado y que involucr la emisin de una serie de Ordenanzas Regionales en las que
se desconoca un Decreto Supremo emitido por el MINEDU sobre el particular, es el
razonamiento de si estas normas resultaban vlidas a pesar que el DS tena rasgos de
ser ciertamente inconstitucional y que adems cada Gobierno Regional tendra las
facultades necesarias para determinar polticas regionales vinculadas al magisterio de
sus jurisdicciones.
En nuestra opinin, y retrocediendo un poco a los comentarios expresados en lo
referido al sistema normativo regional, las normas que rigen sistemas administrativos o
tcnicos del Estado, semejantes a las de las polticas nacionales peruanas no pueden
ser desconocidas por los GGRR, mucho menos con la emisin de Ordenanzas
Regionales, que si bien poseen el rango de ley en sus jurisdicciones y que por ello
algunas autoridades regionales errneamente consideran que son superiores a
cualquier Decreto Supremo. Si la norma emitida por el Gobierno Central presenta
rasgos o caractersticas de inconstitucionalidad, la va correcta para demandar la misma
constituye, en el caso de normas como los Decretos Supremos, una accin popular
planteada ante el TC. Una vez declarada su inconstitucionalidad, los GGRR pueden
emitir las normas regionales apropiadas a su realidad particular, siempre que stas se
ajusten a las competencias y funciones especficas que les hayan sido otorgadas en el
Bloque de Constitucionalidad.
Algunos temas de importancia en lo relativo a las funciones del artculo 47 son
los siguientes: implementacin de una hora adicional de estudios en los centros
educativos que tengan un solo turno, puesta en marcha del Plan Piloto de
Municipalizacin de la Educacin Peruana, la revisin del diseo curricular nacional en
cuanto a la diversificacin curricular regional con atencin a la interculturalidad, la
universalizacin de la cobertura en la educacin inicial en el rea rural, la ampliacin de
la cobertura en secundaria en el rea rural, concertacin de nuevas plazas y de
racionalizacin intergubernamental, promocin del patrimonio cultural y de la creatividad
cultural, presupuesto por resultados como instrumento de accin compartida,
incremento de la inversin por alumno con criterio de equidad, evitar la duplicacin de
programas a nivel del MINEDU, incremento de los presupuestos regionales para la
educacin y no slo entrega de presupuesto histricos de las Direcciones Regionales,
actualizacin de los Planes de Desarrollo Concertados en base a los Planes Educativos
Regionales, apoyar a los municipios a asumir funciones de manera orgnica y gradual
diferenciando el tipo de municipalidades (para lo cual se deber reorientar a los

Consejos Educativos Municipales e incluir a los GGRR en la coordinacin con los


municipios)231.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculos 13 al 20


Ley General de Educacin, Ley N 28044, artculos 76 al 78
LOPE, art. 23
Ley Orgnica del Ministerio de Educacin, Decreto Ley N 25762
LOM, art. 82
Ley que modifica la Ley del profesorado en lo referido a la Carrera Pblica
Magisterial, Ley N 29062
Ley del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la
calidad educativa, Ley N 28740 y su reglamento aprobado por DS N 018-2007ED
D Leg. 998, que impulsa la mejora de la calidad de la formacin docente
Ley del Ejercicio Profesional en Bibliotecologa y Ciencias de la Informacin, Ley
N 29181
Ley que declara la Educacin Bsica Regular como servicio pblico esencial, Ley
N 28988, y su Reglamento aprobado por DS N 017-2007-ED
Ley que regula la participacin de las Asociaciones de Padres de Familia en las
Instituciones Educativas Pblicas, Ley N 28628
Ley del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana- FONDEP, Ley
N 28332
Ley que reconoce los servicios docentes efectivamente prestados en el nivel de
educacin bsica, Ley N 28118
Ley del artista intrprete o ejecutante, Ley N 28131
Ley de Democratizacin del Libro y de fomento de la lectura, Ley N 28086
Ley de Promocin y Desarrollo del Deporte, Ley N 28036, y su Reglamento
aprobado por DS N 018-2004-PCM
Ley de proteccin a la economa familiar respecto al pago de pensiones en
centros y programas educativos privados, Ley N 27665
Texto nico de Procedimientos Administrativos del Instituto Peruano del
Deporte IPD, DS N 021-2002-ED
Reglamento de Organizacin y Funciones del Instituto Peruano del Deporte,
aprobado por DS N 017-2004-PCM
Ley de Seguridad y Tranquilidad Pblica en Espectculos Deportivos, Ley N
26830
Ley de centros educativos privados, Ley N 26549
Ley que crea el Colegio Profesional de Profesores del Per, Ley N 25231
Ley del profesorado y sus modificatorias, Ley N 24029
Modifica el Reglamento de Creacin, Autorizacin y Revalidacin de
Funcionamiento de Instituciones de Educacin Superior No Universitaria de
Formacin Tecnolgica, DS N 002-2008-ED
Se declara de preferente inters sectorial para el Ministerio la permanente
implementacin y ejecucin de la evaluacin del sistema educativo, DS N 0212007-ED
Se crea la Superintendencia Nacional de Educacin SUNACE, DS N 019-2007ED
Autorizan evaluacin censal complementaria a docentes de Educacin Bsica
Regular que no rindieron la evaluacin del ao 2007, DS N 013-2008-ED
R. N 032-2008-P/IPD

Artculo 48.- Funciones en materia de trabajo, promocin del empleo y la


pequea y microempresa
231

Fuente: Secretara Tcnica de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las


polticas en materia de trabajo, promocin del empleo y fomento de la pequea y
micro empresa, con la poltica general del gobierno y los planes sectoriales.
b) Incorporar la promocin del empleo productivo en los planes de desarrollo
regional concertados.
c) Formular y ejecutar los planes de promocin de la pequea y micro empresa, y
apoyo a las iniciativas empresariales, que incidan en la mejora de la calidad del
empleo de estas unidades econmicas.
d) Promover el dilogo y la concertacin con las organizaciones representativas de
los trabajadores, empleadores y sectores de la sociedad vinculados, en materia de
trabajo, promocin del empleo, formacin profesional y fomento de la micro y
pequea empresa.
e) Promover mecanismos de prevencin y solucin de conflictos laborales, difusin
de la normatividad, defensa legal y asesora gratuita del trabajador.
f) Conducir y ejecutar los procedimientos de supervisin, control e inspeccin de
las normas de trabajo, promocin del empleo y fomento de la pequea y micro
empresa, aplicando las sanciones que correspondan de acuerdo a ley en el mbito
de su competencia.
g) Promover e incentivar el desarrollo y formalizacin de pequeas y
microempresas con criterios de flexibilidad y simplificacin, la instalacin de
empresas en la regin y la iniciativa privada en actividades y servicios regionales.
h) Conducir y ejecutar acciones en materia de seguridad y salud en el trabajo y
bienestar social, concertando con entidades pblicas y privadas, as como con
organizaciones representativas de la regin. Del mismo modo, hacer cumplir las
normas de prevencin y de proteccin contra riesgos ocupacionales.
i) Dirigir y ejecutar en el mbito regional la poltica nacional de promocin del
empleo, capacitacin y formacin profesional, promoviendo la normalizacin y
certificacin de competencias laborales.
j) Elaborar y difundir informacin en materia de trabajo, promocin del empleo y
fomento de la micro y pequea empresa.
k) Promover la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo.
I) Fomentar la formacin profesional de los recursos humanos de las empresas de
la regin como un mecanismo de mejoramiento de los ingresos, la productividad y
competitividad a travs de actividades de capacitacin, provisin de informacin y
transferencia tecnolgica.

m) Coordinar la oferta de formacin profesional y los programas de orientacin


laboral y ocupacional que brindan las entidades pblicas y privadas; asimismo,
supervisar los sistemas de intermediacin laboral en la regin y su articulacin
con el sistema de formacin profesional.
n) Conducir y ejecutar en la regin la poltica de fomento de la pequea y micro
empresa, en el marco de la poltica nacional.
o) Promover la provisin de servicios financieros y de desarrollo empresarial a la
pequea y micro empresas, por parte del sector privado.
p) Resolver como Instancia Regional de Trabajo, en los procedimientos
administrativos que tratan sobre materias de trabajo, promocin del empleo y
fomento de la pequea y micro empresa.
q) Llevar los registros administrativos en el mbito de su competencia, en
aplicacin de la normatividad vigente.
r) Simplificar los trmites y procedimientos administrativos aplicables a la
constitucin de empresas en su jurisdiccin.
A menudo se ha indicado que cuando se descentraliza un servicio de
importancia, tambin se suele descentralizar al personal local existente. De esta forma
los gobiernos pueden facilitar la transferencia del personal del gobierno central
exigiendo que los gobiernos locales ofrezcan los mismos salarios y beneficios que
reciban como empleados del gobierno central, pero ello puede dificultar los esfuerzos
de los gobiernos subnacionales para adaptar los salarios y beneficios a las condiciones
locales o inclusive si se trata de introducir reformas administrativas y de personal232.
En ese contexto se debe reflexionar sobre el tema de las Direcciones Regionales
de Trabajo y su importancia con referencia a la transferencia de funciones sectoriales a
los GGRR, sobretodo en los aspectos administrativos vinculados a los registros
laborales, los trmites requeridos, los procedimientos administrativos y las inspecciones
laborales.
En similar forma a lo consignado en el presente artculo, se expresa la reforma
constitucional de 1994 en la Argentina, al sealar que las provincias y la ciudad de
Buenos Aires pueden promover el progreso econmico, el desarrollo humano, la
generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
El Ministerio de Trabajo y Promocin del empleo propone polticas de calificacin
de recursos humanos basadas en la demanda laboral, tanto en grandes y medianas
empresas de diferentes sectores productivos, como en pequeas empresas dinmicas.
Se deben ayudar por tanto, a las personas a identificar sus capacidades productivas y
empresariales para formar micro y pequeas empresas en algunos casos, o en otros,
transferirlas a la bolsa de empleo, a Pro-empleo, un programa que permite direccional
trabajadores de manera gratuita para la demanda de grandes, medianas y pequeas

232

BURKI, Shahid Javed;PERRY, Guillermo E.; DILLINGER, William R., Op. Cit., p. 25.

empresas, pues todas ellas se inscriben en la bolsa de trabajo solicitando trabajadores


con determinadas caractersticas233.
cc:

Ley que regula la participacin y la eleccin de los representantes de las MYPE en


las diversas entidades pblicas, Ley N 29051
Ley del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, Ley N 27711
D. Leg. N 1038, precisa alcances de la Ley que regula los servicios de
tercerizacin
Ley de Promocin de la Competitividad, formalizacin y desarrollo de la micro y
pequea empresa y del acceso al empleo decente, D. Leg. N 1086
Ley que promueve la actividad laboral de pensionistas del rgimen del Decreto
Ley N 19990, Ley N 28678,
Ley General de Inspecciones del Trabajo, Ley N 28806, y su Reglamento
aprobado por DS N 019-2006-TR
Ley que establece la homologacin de los contratos de obra con los contratos de
bienes y servicios que celebren las MYPE con el Estado para poder otorgar la
retencin del 10% del monto total del contrato como garanta del fiel
cumplimiento, Ley N 29034
Ley de Fortalecimiento del Fondo Mltiple de cobertura MYPE, Ley N 28368
Ley que promueve la actividad laboral de pensionistas del Rgimen del Decreto
Ley N 19990, Ley N 28678,
Reglamento de la ley de relaciones colectivas de trabajo, aprobado por DS N 01192-TR, y sus modificatorias
Reglamento de Seguridad y salud en el Trabajo, aprobado por DS N 009-2005TR, y sus modificatorias
Reglamento de la Carrera del Inspector del Trabajo, aprobado por DS N 0212007-TR
Dictan medidas sobre jornadas mximas de modalidades formativas reguladas
por la ley N 28518 as como de las prcticas pre-profesionales de Derecho y de
internado en Ciencias de la Salud, aprobado por DS N 003-2008-TR
Eliminan la obligacin de presentar la informacin de las Planillas de Pago de
Remuneraciones de los Trabajadores percibidas en el mes de junio de cada ao,
por aplicacin de planillas electrnicas, por DS N 002-2008-TR
Se crea la Comisin Nacional para la Lucha contra el trabajo forzoso por DS N
001-2007-TR
Fusin por absorcin del Centro de Promocin de la Pequea y MicroempresaPROMPYME con el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, aprobado
por DS N 003-2007-TR
Se crea el Registro Nacional de Empresas Contratistas y Subcontratistas de
Construccin Civil por DS N 004-2007-TR
Plan Nacional para la lucha contra el trabajo forzoso, aprobado por DS N 0092007-TR
Establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado Planilla
Electrnicapor DS N 018-2007-TR
Reglamento de Multas del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo,
aprobado por DS N 002-2006-TR
Actualizan listado de ocupaciones bsicas y operativas, modalidad formativa
laboral de capacitacin laboral juvenil, por R.M. N 054-2008-TR

Artculo 49.- Funciones en materia de salud

PINILLA CISNEROS, Susana. Estrategias para generar empleo en el Per. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 328-330.
233

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las


polticas de salud de la regin en concordancia con las polticas nacionales y los
planes sectoriales.
b) Formular y ejecutar, concertadamente, el Plan de Desarrollo Regional de
Salud.
c) Coordinar las acciones de salud integral en el mbito regional.
d) Participar en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud de
conformidad con la legislacin vigente.
e) Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promocin y
prevencin de la salud.
f) Organizar los niveles de atencin y administracin de las entidades de salud
del Estado que brindan servicios en la regin, en coordinacin con los Gobiernos
Locales.
g) Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la prevencin,
proteccin, recuperacin y rehabilitacin en materia de salud, en coordinacin con
los Gobiernos Locales.
h) Supervisar y fiscalizar los servicios de salud pblicos y privados.
i) Conducir y ejecutar coordinadamente con los rganos competentes la
prevencin y control de riesgos y daos de emergencias y desastres.
j) Supervisar y controlar la produccin, comercializacin, distribucin y consumo
de productos farmacuticos y afines.
k) Promover y preservar la salud ambiental de la regin.
I) Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria y
equipamiento, promoviendo el desarrollo tecnolgico en salud en el mbito
regional.
m) Poner a disposicin de la poblacin, informacin til sobre la gestin del
sector, as como de la oferta de infraestructura y servicios de salud.
n) Promover la formacin, capacitacin y el desarrollo de los recursos humanos y
articular los servicios de salud en la docencia e investigacin y proyeccin a la
comunidad.
o) Evaluar peridicamente y de manera sistemtica los logros alcanzados por la
regin en materia sanitaria.

p) Ejecutar, en coordinacin con los Gobiernos Locales de la regin, acciones


efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la poblacin de la
regin.
A diferencia de lo sucedido en otros sectores, donde no ha existido una
preocupacin tan acentuada por la transferencia de competencias sectoriales, debemos
enfatizar que las reuniones de concertacin entre el Ministerio de Salud MINSA y los
GGRR a nivel nacional se han realizado, desde hace un par de aos, tomando como
referencia la Hoja de Ruta para la descentralizacin de la funcin salud, documento
elaborado por el MINSA para determinar la distribucin de competencias y facultades
entre los diferentes niveles de gobierno y ordenar, de alguna manera, el proceso de
transferencia de funciones y facultades en tres bloques de secuencia. Inclusive se ha
adelantado el proceso de transferencia en lo referido al sector salud en relacin a lo
consignado en la LBD.
Constituyendo la salud uno de los sectores de desarrollo social claves para el
bienestar de la sociedad en su conjunto, se esbozan algunos de los principales
problemas relacionados con la transferencia de competencias que los Gobiernos
Regionales asumiran en este campo. En ese sentido, resulta imprescindible tomar en
cuenta cmo en el sector Salud, como en casi todos los sectores, la distribucin del
gasto actualmente no se realiza en funcin de criterios de pobreza, inequidad,
necesidades insatisfechas u otros que lleven a que, a travs del gasto pblico,
compensen los desbalances y se reduzcan las brechas entre las futuras regiones que
se conformen en el Per. De esta manera, los gastos per cpita hoy en da del sector
salud no guardan correlacin con las necesidades sanitarias de cada departamento, no
obstante que la equidad en salud es reconocida como un derecho en el artculo 9 de la
Constitucin Poltica del Per234.
Otras legislaciones como la chilena han planteado alternativas tericas para
aproximarse a este tema, ms all de la simple transferencia de funciones con los
presupuestos histricos atribuidos a cada sector para el desarrollo de dichas funciones.
Tales alternativas incluyen, por un lado, establecer el costo total del cumplimiento de
esa atribucin o responsabilidad antes de su transferencia al nivel subnacional o de la
satisfaccin media de la necesidad colectiva que pretende cubrir el servicio especfico; y
por otro lado, determinar el volumen de recursos en relacin al costo actual del servicio
por cada habitante, estableciendo mecanismos de correccin temporal, en relacin a los
ajustes que se haga de stos, los nuevos costos marginales que se generan por la
prestacin de los mismos o los requerimientos adicionales por una mejora en la
prestacin de los mismos235.
En conclusin, las transferencias de competencias y funciones, y por ende de los
recursos asociados a stas a los Gobiernos Regionales, en sectores claves del
desarrollo social como la salud, no pueden consolidar los esquemas actuales de
desigualdad en la distribucin y asignacin histrica del gasto, lo cual se convertira en
un problema de muy difcil reversin para los niveles subnacionales de gobierno y que
conllevara a la deficiente calidad de los servicios de salud a nivel regional y
consecuentemente, a nivel local.
234

UGARTE, Mayn. Apuntes para apoyar la discusin del Proceso de Descentralizacin. Lima: IPESMKAS, 2005, pp. 58-59.
235
Ibd. La autora afirma que a esto se le agregan los costos en que se incurrir durante el perodo de
traslado de esa responsabilidad, cautelando evitar una prdida de calidad y eficiencia en la prestacin del
servicio. Ello va de la mano con los principios esenciales que rigen el proceso de descentralizacin
peruano, mediante los cuales se pretende que los servicios que se prestan a los ciudadanos actualmente
mejoren el nivel y calidad que poseen actualmente o que por lo menos no disminuya la calidad de los
mismos cuando stos sean transferidos a los Gobiernos Regionales.

Realizando un anlisis particular de lo que sucede en el Derecho comparado en


este trascendental tema, concretamente el caso espaol, encontramos una
competencia especfica de Alta Inspeccin por parte del Gobierno Central hacia las
CCAA en el tema sanitario, concretndose la mencionada alta inspeccin a las
siguientes tres reas:
1. Supervisin de la adecuacin de planes y programas sanitarios comunitarios a
los objetivos establecidos por el Estado.
2. Supervisin del destino de los servicios transferidos y de las subvenciones y
fondos asignados a las CCAA, comprobando su aplicacin a los servicios de
salud.
3. Verificar la inexistencia de discriminaciones en la prestacin de servicios
sanitarios y la realizacin del principio de participacin democrtica de los
interesados236.
Tal es la importancia que se le confiere al sistema sanitario en Espaa, que el
Estado se reserva la Alta Inspeccin de las acciones ejecutivas, la planificacin y la
coordinacin del sistema mismo. Ello como muestra de cmo la transferencia en
materia sanitaria no puede ser dejada de lado de una fiscalizacin permanente por parte
del Gobierno Central.
Por otro lado, en Argentina, el problema central de la poltica sanitaria es la falta
de coordinacin entre subsectores y de regulacin de los componentes no pblicos: as,
la organizacin es fragmentada en exceso, existen fisuras en la integracin en los
mencionados subsectores y dentro de cada uno de ellos; a lo que se aade la divisin
entre jurisdicciones del sector pblico (nacin, provincias y municipios)237. En Bolivia
resulta interesante analizar la forma en la cual se ha tratado, descentralizadamente, de
aumentar la cobertura de los seguros pblicos de salud, as como asegurar una mayor
participacin de la comunidad en las polticas pblicas de salud238.
Respecto a las funciones especficas en materia de salud que consigna el
presente artculo, podemos clasificarlas de acuerdo a los aspectos esenciales que
priorizan. De esta forma, encontramos que las mismas se refieren a temas concretos
como:
-

Prevencin de enfermedades, estrategias y planificacin


Evaluacin y mejora continua de los recursos humanos del sector Salud
Calidad de la Infraestructura mdico-hospitalaria
Aspectos ambientales y de control de epidemias o desastres
Aspectos administrativos de la gestin
Mejora de los niveles nutricionales de la poblacin
Coordinacin a nivel de Sistemas con los Gobiernos Locales
Supervisin de servicios de salud y de productos farmacuticos

De esta manera, se puede apreciar claramente el carcter de competencia


compartida que presenta este tema, tanto con el nivel nacional de Gobierno como con
Ley espaola 14/1986, comentada por BASSOLS COMA, Martn, Las Competencias Ejecutivas de las
Organizaciones Administrativas. En: MARTN-RETORTILLO, Sebastin, Estudios Sobre La Constitucin
Espaola, Op. Cit., p. 3420.
237
MANZANAL, Mabel, Descentralizacin, recursos y poder poltico de los gobiernos provinciales en
Argentina. En: VVAA, Historias de Descentralizacin, Op. Cit., p. 267.
238
Para un mayor anlisis sobre el particular recomendamos: DE LA FUENTE, Manuel, Descentralizacin,
movimientos regionales e indgenas campesinos en Bolivia. En: VVAA,Historias de Descentralizacin,
Op. Cit. pp. 514-515.
236

los Gobiernos Locales de la jurisdiccin. Esto lleva a la reflexin de considerar como


factible la creacin de una Gerencia Regional de Salud al interior de la estructura
orgnica de los GGRR, bajo la cual se encontrara la Direccin Regional de Salud
respectiva, o de considerarlo necesario el GGRR y previa consulta a la PCM, como
opinin no vinculante, cambiar la denominacin de sta ltima por la primera. Como se
sabe, actualmente la LOGR prev que los temas de salud sean tratados por la Gerencia
de Desarrollo Social, la cual no puede darse abasto tcnica, econmica ni
humanamente hablando, para asumir dicho reto.
Siguiendo con el ejemplo de los servicios de salud y la priorizacin de
actividades por parte de los Gobiernos Regionales, debemos enfatizar que gran parte
su contenido puede ser igual en todo el pas (por ejemplo, la atencin inmediata de
partos, la infraestructura deficiente de postas mdicas), pero en aquello en lo que la
demanda se diferencia (los perfiles epidemiolgicos) las decisiones deberan ser
descentralizadas correctamente a travs de las herramientas legales y tcnicas que
poseen los GGRR. Estas herramientas concretamente se encuentran referidas a las
Ordenanzas Regionales, Decretos Regionales y similares que juridifiquen las polticas
regionales en la materia.
cc:

Ley Orgnica del Ministerio de Salud, Ley N 27657


Ley del Sistema Nacional Coordinado y centralizado de Salud, Ley N 27813
Ley General de Salud, Ley N 26842 y sus modificatorias
Ley de nombramiento del personal tcnico asistencial y administrativo, personal
de servicios y auxiliar asistencial, que se encuentren prestando servicios en la
condicin de contratados bajo cualquier modalidad por el Ministerio de Salud a
nivel nacional, Ley N 28560
Ley que determina las fuentes de financiamiento del Seguro Integral de Salud,
Ley N 27812
Ley de Creacin del Fondo Intangible Solidario de Salud, Ley N 27656
Ley del servicio Rural y Urbano Marginal de Salud SERUMS, Ley N 23330
Establecen criterios y mecanismos para mejorar la equidad u calidad en el gasto
social y la prioridad de atencin de grupos beneficiarios, a travs de la
focalizacin, DS N 130-2004-EF
Reglamento de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de
Enfermedades Neoplsicas INEN, aprobado por DS N 001-2007-SA
Implementacin de la Defensora de la Salud y Transparencia en el mbito del
Gobierno Regional Huanuco, Ordenanza Regional N 077-2006-CR-GRH
Fusin por absorcin del Instituto de Desarrollo de Recursos Humanos IDREH
con el Ministerio de Salud, aprobada por DS N 003-2007-SA
Constituyen Patronato del Ministerio de Salud y ADAVAMINSA, con el objetivo
de implementar o mejorar el servicio de salud que prestan los establecimientos de
salud materno perinatales por DS N 002-2007-SA
Conformacin de los Consejos Provinciales de Salud de la Regin Amazonas,
aprobado por Ordenanza Regional N 167- GOBIERNO REGIONAL
AMAZONAS/CR
Lineamientos del Sistema Regional de Proteccin de los derechos de los usuarios
y garanta de la calidad en los servicios de salud de la Regin Ucayali, Ordenanza
Regional N 020-2006-GRU/CR
Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias de aplicacin obligatoria para
todos los establecimientos que reciban financiamiento del SIS, por DS N 0042007-SA
Reglamento de la Ley N 29242, ley que permite prestaciones complementarias de
mdicos y/o mdicos especialistas de la salud en el mbito nacional entre
entidades del sector pblico para la ampliacin de cobertura de los servicios de
salud, aprobado por DS N 013-2008-SA

Artculo 50.- Funciones en materia de poblacin


a) Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en
materia de poblacin a nivel regional, en concordancia con la poltica y plan
nacional de poblacin, en coordinacin con los Gobiernos Locales.
b) Promover la educacin e informacin en materia de poblacin, contribuyendo a
consolidar una cultura demogrfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales hbitos de vida saludables y prcticas orientadas a la solucin de los
problemas de poblacin. (*)
(*) Inciso modificado por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:
"b) Promover la educacin e informacin en materia de poblacin, contribuyendo
a consolidar una cultura demogrfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales, hbitos de vida saludables y prcticas orientadas a la solucin de los
problemas de poblacin, en especial la reversin de los saldos migratorios
negativos provinciales, la redistribucin espacial de la poblacin y la atencin al
envejecimiento demogrfico."
c) Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribucin territorial de
la poblacin en funcin a las potencialidades del desarrollo regional y en base a los
planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de las ciudades para absorber
flujos migratorios.
d) Promover la incorporacin de criterios y previsiones demogrficos en los
planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinacin con los
Gobiernos Locales.
e) Generar alternativas a la emigracin rural a travs del fortalecimiento de
capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento
de los centros poblados, que permitan la atencin a las necesidades de la poblacin
rural dispersa y aislada.
f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el
deterioro ambiental en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas de riesgo,
en coordinacin con los gobiernos locales. (*)
(*) Inciso modificado por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:
"f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el
deterioro ambiental y de salud en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas
de riesgo para la vida y la salud, en coordinacin con los Gobiernos Locales,
garantizando el pleno respeto de los derechos constitucionales de las personas."

Respecto a las funciones de los GGRR relacionadas con poblacin, tema


vinculado con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la Comisin de la Verdad y
Reconciliacin Nacional recomend a los GGRR de los departamentos de alta ruralidad,
particularmente aquellos que fueron ms afectados por la violencia, la realizacin de
planes de ordenamiento territorial concertados con las municipalidades, para permitir la
atencin integral de las necesidades de las poblaciones de poca necesidad239.
Algunas de las acciones ms importantes que los GGRR pueden llevar a cabo
en cuanto al cumplimiento de esta competencia especfica la constituyen las siguientes
estrategias:
Implementacin de un sistema de registro regional informtico de mujeres,
nios, nias, adolescentes, jvenes, personas con discapacidad, adultos
mayores, beneficiarios de programas sociales, poblacin en situacin de
vulnerabilidad. Diagnstico situacional que permita implementar, priorizar y
focalizar acciones de asistencia social productiva.
Fomentar y ejecutar proyectos de educacin e informacin en materia de
poblacin.
Promocin y difusin de estrategias de lucha contra la pobreza, la malnutricin y
de atencin integral de la primera infancia.
Disear estrategias de informacin, educacin y comunicacin relacionadas a la
prevencin, promocin de los derechos de la poblacin en situacin de
vulnerabilidad.
Promover con RENIEC y Municipalidades, campaas de derecho al nombre y a
la identidad.
Promover el fortalecimiento de las agrupaciones de jvenes organizadas para su
participacin en el desarrollo comunal.
Acciones de Desarrollo Integral con poblaciones desplazadas por la violencia
poltica.
Campaa nutricional sobre buenos hbitos alimentarios y de higiene a poblacin
escolar, padres de familia, instituciones escolarizados y no escolarizados para la
prevencin de enfermedades prevalentes, con ONG y empresas privadas.
Promover el fortalecimiento de las agrupaciones de personas adultas mayores
organizadas para su participacin en el desarrollo comunal.
Acerca de la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas en el sistema
interamericano de Derechos Humanos, recomendamos revisar el trabajo elaborado por
Giovanna Gismondi240.
Sobre este tema resultan de peculiar importancia las palabras de RodrguezArana cuando menciona que el buen gobernante, el buen administrador pblico, debe
tener particular sensibilidad para atender a las demandas de grupos y sectores
minoritarios que manifiestan un especial compromiso tico-poltico en la solucin de
239

VVAA. Inclusin y Participacin: Mdulo de formacin poltica. Lima: gora Democrtica, 2004, p. 10.
GISMONDI, Giovanna, El Sistema Interamericano y la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas. En: ATHINA, Lima: Grijley, Ao 2, N 3, 2007, pp. 151-170.
240

graves problemas que aquejen a nuestra sociedad, y que representan, en cierto modo,
aquello que se denominaba conciencia crtica de la sociedad241.
cc:

Constitucin Poltica del Per


LOM, artculo 84
Ley del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ley N 27793 y modificatorias
Plan de Reforma de los Programas Sociales, aprobado por DS N 029-2007-PCM
Ley de promocin de acceso a internet para personas con discapacidad y de
adecuacin del espacio fsico en cabinas pblicas de internet, Ley N 28530
Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, Ley N 28983
Ley General de comunidades campesinas, Ley N 24656
Normas del proceso de transferencia de los programas sociales a las
municipalidades
Disponen actualizar el inventario de programas sociales y el establecimiento de
lineamientos para su fusin, articulacin y/o integracin por DS N 080-2006PCM
Bases para la Estrategia de superacin de la Pobreza y Oportunidades
Econmicas para los Pobres, aprobadas por DS N 002-2003-PCM
Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, aprobado por DS N 011-2004-MIMDES, modificado por DS N 006-2007MIMDES
Modifican el reglamento de la Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones por
DS N 003-2008-JUS
Fusin del CONADIS y del INDEPA con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, aprobada por DS N 001-2007-MIMDES

Artculo 51.- Funciones en materia agraria


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y polticas de la regin en materia agraria en concordancia con las polticas
nacionales y los planes sectoriales y las propuestas promocionales de desarrollo
rural de parte de las municipalidades rurales.
b) Administrar y supervisar la gestin de actividades y servicios agropecuarios, en
armona con la poltica y normas de los sectores correspondientes y las
potencialidades regionales.
c) Participar en la gestin sostenible del recurso hdrico en el marco de las
entidades de cuencas y las polticas de la autoridad nacional de aguas.
d) Promover la transformacin, comercializacin, exportacin y consumo de
productos naturales y agroindustriales de la regin.
e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de
los recursos naturales bajo su jurisdiccin.

RODRGUEZ-ARANA, Javier, Las reformas administrativas en los ltimos aos. En: Anuario Da
Facultade de Dereito Da Universidade Da Corua, Revista Jurdica interdisciplinar internacional, N 10,
2006, p. 979.
241

f) Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigacin, mejoramiento de riego,


manejo adecuado y conservacin de los recursos hdricos y de suelos.
g) Supervisar y administrar el servicio de informacin agraria en la regin, la cual
podr contar con una red de informacin provincial y distrital, la que operar en
armona con el sistema nacional de informacin agraria.
h) Promover la provisin de recursos financieros privados a las empresas y
organizaciones de la regin, con nfasis en las micro, pequeas y medianas
empresas y las unidades productivas orientadas a la exportacin.
i) Planificar, promover y concertar con el sector privado, la elaboracin de planes
y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial.
j) Planear, supervisar y controlar, en coordinacin con el gobierno nacional la
mejora de los servicios de comercializacin agropecuaria, del desarrollo de cultivos
y de crianzas y ganadera.
k) Promover y prestar servicios de asistencia tcnica en sanidad agropecuaria, de
acuerdo a las polticas y programas establecidos por la autoridad nacional de
sanidad agraria.
I) Fomentar sistemas de proteccin de biodiversidad y germoplasma.
m) Fomentar la investigacin y transferencia de tecnolgica y extensin
agropecuaria.
n) Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento fsico-legal de la
propiedad agraria, con la participacin de actores involucrados, cautelando el
carcter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de las
comunidades campesinas y nativas.
o) Promover polticas para generar una cultura de seguridad alimentaria.
p) Promover, asesorar y supervisar el desarrollo, conservacin, manejo,
mejoramiento y aprovechamiento de cultivos nativos, camlidos sudamericanos y
otras especies de ganadera regional.
q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en reas al interior
de la regin, as como ejercer labores de promocin y fiscalizacin en estricto
cumplimiento de la poltica forestal nacional.
En cuanto a las funciones especficas de los Gobiernos Regionales en materia
agraria, se debe impulsar un programa de forestacin masiva en todas las cuencas y
sub cuencas del pas. Este programa debe aprovechar el protocolo de Kyoto de reducir
en las prximas dcadas la contaminacin de la tierra y una de las formas de lograr
dicho objetivo es mediante la captacin de carbono con un nmero mayor de bosques.
Este trabajo podra convertirse en un ingreso importante para las comunidades

campesinas de las jurisdicciones regionales que se encuentran en una situacin de


pobreza y extrema pobreza.
En esa lnea de ideas, varios autores especialistas en la materia sugieren que
las comunidades alto-andinas que en la actualidad son las ms pobres del pas,
deberan estar organizadas y capacitadas, para que se encarguen de la produccin de
agua y conjuntamente con una autoridad regional del agua, se emprenda el proceso de
produccin y distribucin del agua a los centros de consumo, tanto de la costa como de
los valles interandinos.
Dentro de las funciones especficas e) y q) que contiene el presente artculo,
podemos identificar como una de las facultades esenciales que han sido transferidas a
diversos Gobiernos Regionales la de:
-

Formular y aprobar, planes y normatividad para la conservacin y el


aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre,
en el mbito de su jurisdiccin, en concordancia de la poltica nacional.
(funciones que corresponda ejercer al Instituto Nacional de Recursos
Naturales- INRENA)

Esta funcin puede ser correctamente aprovechada por los GGRR en cuanto a
la desburocratizacin de muchos trmites que actualmente se deben seguir con
INRENA para efectos de dinamizar el tema agrario y al mismo tiempo impulsar
actividades tursticas relacionadas con las zonas en donde se encuentran este tipo de
recursos, de gran inters para expertos a nivel mundial por la diversidad que presenta
nuestro pas en la materia.
El tema agrario se convierte en uno de prioritaria preocupacin para las
autoridades regionales de casi todos los GGRR debido a la prxima entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio con los EEUU, con otros pases como Canad y
previsiblemente los pases miembros de la Unin Europea, ello se ve reflejado en el
gran nmero de Decretos Legislativos que han sido emitidos con referencia al tema
agrario (ms de trece). Las razones no corresponde discutirlas en un texto de esta
naturaleza por cuanto desbordan los objetivos de esta obra, pero s nos llevan a la
reflexin de que las protestas en el futuro cercano por la mala actuacin que en este
mbito puedan desempear los GGRR ya no podr ser dirigida exclusivamente a los
funcionarios del Gobierno Central.
Por otro lado, en este artculo de la LOGR se mencionan varias funciones
interconectadas con otras funciones producto de competencias compartidas que
corresponde ejecutar a los GGRR, como es el caso de Promover, gestionar y
administrar el proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria (tema
vinculado con las funciones de COFOPRI); Promover polticas para generar una cultura
de seguridad alimentaria; Planear, supervisar y controlar, en coordinacin con el
gobierno nacional la mejora de los servicios de comercializacin agropecuaria;
Promover la provisin de recursos financieros privados a las empresas y organizaciones
de la regin, con nfasis en las micro, pequeas y medianas empresas y las unidades
productivas orientadas a la exportacin. Como se puede apreciar estas funciones se
interlazan con temas comerciales, de desarrollo social, de vivienda y dems.
Recordemos como ancdota de este tema que la transferencia de recursos
presupuestales vinculados a las funciones de promocin agraria tard, en una primera
etapa, ms de un ao en ser solucionada.
cc:

Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura, D Leg. N 997

Ley que promueve la irrigacin de tierras eriazas con aguas desalinizadas, D Leg.
N 1007
Ley que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de
la Sierra y de la Selva, con los de la Costa, para mejorar su produccin y
competitividad agropecuaria, D Leg. N 1015, modificando la Ley N 26505
Ley de la promocin de la organizacin de los productores agrarios y la
consolidacin de la propiedad rural para el crdito agrario, D Leg. N 1020
Ley que regula el Sistema Nacional de Innovacin Agraria, D Leg. N 1058
D Leg. N 1059, que aprueba la Ley General de Sanidad Agraria
D Leg. N 1064, rgimen jurdico para el aprovechamiento de las tierras de uso
agrario
D Leg. N 1073, modifica el literal b) del artculo 10 de la Ley N 26505, Ley de la
Inversin Privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del
territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas; modificado por
el artculo nico del D Leg. N 1015
D Leg. N 1074, aprueba la Norma de proteccin de informacin de seguridad y
eficacia en el procedimiento de autorizacin de comercializacin de plaguicidas
qumicos de uso agrcola
D Leg. N 1079, establece medidas que garanticen el patrimonio de las reas
naturales protegidas
D Leg. N 1080, modifica la Ley N 27262, Ley General de Semillas
D Leg. N 1081, por el que se crea el Sistema Nacional de Recursos Hdricos
D Leg. N 1083, promueve el aprovechamiento eficiente y la conservacin de los
recursos hdricos
D Leg. N 1085, Ley que crea el Organismo de Supervisin de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre
D Leg. N 1090, aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Fe de Erratas D.
Leg. 1036 y D. Leg. 1047
DS N 011-2007-AG, aprueban transferencia de facultades del INRENA a GGRR
que suscriban Actas de Entrega y Recepcin y modifican el Reglamento de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre
D Leg. 653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario y su
reglamento aprobado por DS N 048-91-AG
Ley de relanzamiento del Banco Agropecuario y su modificatoria, Ley N 29064
Ley que restablece la denominacin del Instituto Nacional de Investigacin
Agraria- INIA y precisa sus funciones, Ley N 28987
Ley que crea Sierra Exportadora, Ley N 28890
Ley de desarrollo y fortalecimiento de organizaciones agrarias, Ley N 28062
Ley que crea el programa de promocin a la formalizacin del comercio
algodonero de las variedades Tangis, Pima, Supima, del Cerro, Hazera y otras
producidas en Per, Ley N 28600
Ley que crea el Consejo Nacional de Concertacin Agraria para la reactivacin y
desarrollo del sector agropecuario y sus modificatorias, Ley N 27965
Ley de promocin del manejo integrado del control de plagas, Ley N 26744
Ley de la inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las
tierras del territorio nacional y en las comunidades campesinas y nativas, Ley N
26505
Ley que establece la veda por 15 aos a tala e bosques naturales de Tumbes,
Piura, Lambayeque y la Libertad, Ley N 26258, ampliada por Ley N 26721
DS N 019-2007-AG, por el cual se dictan normas reglamentarias para la
aplicacin de la Ley N 28841, sobre adjudicacin de terrenos eriazos por parte de
Proyectos Especiales Hidroenergticos y/o de irrigacin, a favor de agricultores
afectados por ejecucin de obras
DS N 072-2006-AG, por el cual se aprueban lineamientos de polticas de Estado
para el desarrollo de la agricultura y la vida rural en el Per

DS N 027-91-AG, normas sobre libre comercializacin interna y externa de


plaguicidas
DS N 037-91-AG, normas de comercializacin interna y externa de plaguicidas
agrcolas y sustancias afines

Artculo 52.- Funciones en materia pesquera


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los
planes y polticas en materia pesquera y produccin acucola de la regin.
b) Administrar, supervisar y fiscalizar la gestin de actividades y servicios
pesqueros bajo su jurisdiccin.
c) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de
los recursos bajo su jurisdiccin.
d) Promover la provisin de recursos financieros privados a las empresas y
organizaciones de la regin, con nfasis en las medianas, PYMES y unidades
productivas orientadas a la exportacin.
e) Desarrollar e implementar sistemas de informacin y poner a disposicin de la
poblacin informacin til referida a la gestin del sector.
f) Promover, controlar y administrar el uso de los servicios de infraestructura de
desembarque y procesamiento pesquero de su competencia, en armona con las
polticas y normas del sector, a excepcin del control y vigilancia de las normas
sanitarias sectoriales, en todas las etapas de las actividades pesqueras.
g) Verificar el cumplimiento y correcta aplicacin de los dispositivos legales sobre
control y fiscalizacin de insumos qumicos con fines pesqueros y acucolas, de
acuerdo a la Ley de la materia. Dictar las medidas correctivas y sancionar de
acuerdo con los dispositivos vigentes.
h) Promover la investigacin e informacin acerca de los servicios tecnolgicos
para la preservacin y proteccin del medio ambiente.
i) Velar y exigir el adecuado cumplimiento de las normas tcnicas en materia de
pesquera. Dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los
dispositivos vigentes.
j) Vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal
y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas. Dictar las medidas
correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.
Las funciones en materia pesquera se entienden dentro del contexto de las
competencias sectoriales asignadas al Ministerio de la Produccin (PRODUCE), que
absorbiera al Ministerio de Pesquera existente antes del ao 2000 y que ahora se
encuentran bajo la supervisin del Vice-Ministerio de Pesquera. En lo fundamental se
aplican nicamente a aquellas jurisdicciones en donde efectivamente se puedan realizar

estas actividades extractivas o productivas, como es en toda la costa peruana y en


algunas jurisdicciones lacustres o fluviales de la sierra, o en todo aquel lugar donde se
promueva la piscicultura.
En el caso del Ministerio de la Produccin, este Ministerio inform que la
transferencia vinculada a las funciones en materia de pesquera, de los recursos de
personal, presupuesto, bienes y acervo documentario fue realizada a travs de los
CTAR en su oportunidad. Con ello se observa, por parte de PRODUCE, una falta del
principio de provisin contenido en la LBD y de congruencia con respecto al sistema de
acreditacin de competencias que an sigue vigente y bajo el cual an existen
funciones en materia pesquera que no han sido incluidas en los Planes Anuales de
Transferencia respectivos. Dentro de esta problemtica resalta la referida a la
transferencia de activos como son los muelles pesqueros, sobre los cuales debe
hacerse una adecuada revisin de los documentos de titularidad referidos a los mismos,
los pasivos con los que cargan y las mejoras necesarias de realizar en cumplimiento del
marco legal vigente.
El tema de la exportacin de productos derivados de la pesca cobra vital
importancia para un pas como el nuestro, que siempre ha figurado como uno de los
lderes en lo que respecta a produccin de harina de pescado, y que ahora se
encuentra promocionando especies de consumo como la anchoveta que en pocas
anteriores era visto como un pescado poco atractivo para figurar en las mesas
peruanas. En todo caso consideramos que corresponde a cada Gobierno Regional, y
sobretodo a aquellos que reciben recursos por concepto de canon pesquero, el
ponderar cules son las principales actividades pesqueras que deben promocionar,
sean stas artesanales o industriales, proveyendo de los medios de infraestructura y el
apoyo necesario para conseguir recursos econmicos efectivos a los pescadores
dedicados a esta difcil tarea.
De esta manera, temas como la fiscalizacin, supervisin, investigacin de
especies marinas, formulacin de polticas regionales, as como la posibilidad de
sancionar a los infractores de las normas pesqueras se convierten en actividades que
deben corresponder con la realidad de los hechos en cada jurisdiccin regional y que
definitivamente trascienden lo que los municipios pueden y han podido realizar en este
contexto. En esa lnea de ideas, la aprobacin de procedimientos administrativos
sancionadores debidamente establecidos, por medio de Ordenanzas Regionales, se
convierte en una medida prioritaria a ser llevada a cabo por el Consejo Regional.
cc:

Decreto Ley N 25977, Ley General de Pesca y sus modificatorias, y su


Reglamento, aprobado por DS N 002-99-PE
D Leg. N 095, Ley del Instituto del Mar del Per - IMARPE
D Leg. N 750, Ley de Promocin de las inversiones en el sector pesquero
D. Leg. N 1027, modifica la Ley General de Pesca
D Leg. N 1032, declara de inters nacional la actividad acucola
D Leg. N 1084, Ley sobre lmites mximos de captura por embarcacin
Ley de Promocin y Desarrollo de la Acuicultura, y sus modificatorias, Ley N
27460
Ley que incorpora como Afiliados Regulares del Seguro Social de Salud a los
Pescadores y Procesadores Pesqueros Artesanales Independientes,Ley N 27177
Ley del Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero, Ley N 27059
Ley que excepta a la pesca artesanal de lo previsto en Art. 240 de la Ley General
de Pesca, referido al requerimiento de autorizacin de incremento de flota, Ley
N 26867
Ley de control y vigilancia de las actividades martimas, fluviales y lacustres, Ley
N 26620

Ley que declara especies legalmente protegidas a mamferos marinos conocidos


como: delfn oscuro, tonino o marsopa espinoza, bufeo y delfn comn; as como
los de las aguas continentales: delfn rosado o bufeo rosado y bufeo negro, Ley N
26585
D.S. N 008-2002-PE, aprueban Reglamento de Inspecciones y del Procedimiento
Sancionador de las Infracciones en las Actividades Pesqueras y Acucolas y sus
modificatorias
D.S. N 002-2007-PRODUCE, que declar de importancia estratgica y de inters
nacional la promocin del consumo de anchoveta y de pota y su modificatoria.
Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Sanidad Pesquera SANIPES,
aprobado por D.S. N 025-2005-PRODUCE
D.S. N 010-2004-PRODUCE, establecen sanciones para aquellas embarcaciones
pesqueras que realicen actividades extractivas pesqueras sin identificacin
obligatoria
D.S. N 027-2003-PRODUCE, que crea el Programa de Vigilancia y Control de la
Pesca y Desembarque en el mbito Martimo
Resolucin Ministerial N 108-2005-PRODUCE, que aprueba el Programa de
Seguimiento, Vigilancia y Control Pesquero a nivel nacional a ejecutarse entre
abril y diciembre de 2005
DS N 007-2008-PRODUCE, regula la transferencia de desembarcaderos
pescadores artesanales, centros de acuicultura y mdulo de comercializacin de
especies hidrobiolgicas

Artculo 53.- Funciones en materia ambiental y de ordenamiento


territorial
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los
planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en
concordancia con los planes de los Gobiernos Locales.
b) Implementar el sistema regional de gestin ambiental, en coordinacin con las
comisiones ambientales regionales.
c) Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicacin de las estrategias
regionales respecto a la diversidad biolgica y sobre cambio climtico, dentro del
marco de las estrategias nacionales respectivas.
d) Proponer la creacin de las reas de conservacin regional y local en el marco
del Sistema Nacional de reas Protegidas.
e) Promover la educacin e investigacin ambiental en la regin e incentivar la
participacin ciudadana en todos los niveles.
f) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitacin en el mbito
del territorio regional y organizar evaluar y tramitar los expedientes tcnicos de
demarcacin territorial, en armona con las polticas y normas de la materia.
g) Participar en el diseo de los proyectos de conformacin de macrorregiones.
h) Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y
estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su

respectiva jurisdiccin. Imponer sanciones ante la infraccin de normas


ambientales regionales.
i) Formular planes, desarrollar e implementar programas para la venta de
servicios ambientales en regiones con bosques naturales o reas protegidas.
j) Administrar, en coordinacin con los Gobiernos Locales, las reas naturales
protegidas comprendidas dentro de su jurisdiccin, as como los territorios
insulares. (*)
(*) Inciso modificado por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-012003, cuyo texto es el siguiente:
"j) Preservar y administrar, en coordinacin con los Gobiernos Locales, las
reservas y reas naturales protegidas regionales que estn comprendidas
ntegramente dentro de su jurisdiccin, as como los territorios insulares,
conforme a Ley."

Las funciones especficas sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento


territorial presentan una ligera diferencia con las dems funciones de la LOGR. Esta
diferencia se expresa en que muchas de las funciones contenidas en el presente
artculo ya se vienen ejecutando por parte de los Gobiernos Regionales mucho antes
que la propia norma entre en vigencia, debido a las normas que en materia ambiental
rigen al Estado peruano, tales como la creacin y conformacin de las Comisiones
Ambientales Regionales, el Sistema Ambiental Regional, El Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental y las facultades que posee el Gobierno Regional en dicho tema242.
Comentando un poco lo consignado en este artculo podemos afirmar que existe
un amplio espacio para la descentralizacin poltica en materia de uso de suelo, que
correspondera ejercer a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y del Medio
Ambiente, lo que a su vez est directamente vinculado con la organizacin de la
prestacin de dichos servicios. Para que los Gobiernos Locales pudieran decidir
autnomamente sobre el uso del suelo se debera contar con una normativa superior
especfica. En su defecto, se debera prever una interaccin entre niveles de gobierno,
como el regional y el nacional.
Llama la atencin el literal h) donde se consigna claramente la potestad
sancionadora de los GGRR, es decir, a pesar que no existe un artculo especfico en el
resto de la Ley sobre la potestad sancionadora de los GGRR y tal como sabemos esta
potestad nicamente pueden ejercerla aquellas entidades del Estado que por ley tienen
conferida tal facultad, entonces este artculo, contenido en una norma que tiene el rango
de orgnica, se convierte en pieza clave para sostener la potestad sancionadora de los
GGRR, tal como sucede en las funciones especficas en Pesca de los GGRR. De esta
forma, en el tema concreto ambiental los GGRR estaran autorizados a definir mediante
Ordenanza Regional las posibles infracciones y sanciones a las normas, planes,
contratos, proyectos ambientales y de uso de recursos naturales. Ante ello se debe
Para un mayor detalle sobre el particular recomendamos: VALENCIA MARTN, Germn, Reflexiones
sobre la nueva Ley General del Ambiente peruana. En: Derecho Administrativo Contemporneo,
Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo, Lima: Palestra Editores, 2007, p. 721. Asimismo,
LANEGRA QUISPE, Ivn, Competencias ambientales en el Per. En: Derecho Administrativo
Contemporneo, Ponencias del II Op. Cit., pp. 751-772.
242

tener en cuenta que las facultades concretas sancionadoras de los GGRR no deberan
superponerse a las que en este tema posea el Gobierno nacional o el Local para evitar
la duplicidad de sanciones.
En cuanto a las funciones en el tema del ordenamiento territorial (OT) de la
jurisdiccin, la primera precisin a realizarse consiste en el tema que estas funciones
son ejercidas por la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial (notar la diferencia del trmino Acondicionamiento con Ordenamiento, que
estimamos sera el ms apropiado). Al respecto, cabe mencionar que mediante el DS
N 045-2001-PCM se declar de inters nacional el OT en todo el pas, tomando como
base la Zonificacin Ecolgica Econmica, y el 23 de diciembre del 2004 se aprob
mediante DS N 087-2004-PCM el reglamento de ZEE. Es bueno recordar que tanto la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (UNFCC) y el
Protocolo de Kyoto pretenden reducir las emisiones y desarrollar formas para reducir el
CO2 excedente en la atmsfera.
Profundizando en el tema, debemos sealar que los Gobiernos Regionales son
las entidades encargadas de la ejecucin de la Zonificacin Ecolgica y EconmicaZEE dentro de sus respectivas jurisdicciones. Un representante de los GGRR conforma
el Comit Tcnico Consultivo relacionado con la Zonificacin Ecolgica y Econmica y
el Ordenamiento Territorial a nivel nacional.
Cada proceso de Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE desarrollado en el
mbito regional y local (macro y meso) requiere la conformacin de una Comisin
Tcnica y de manera opcional para el caso de microzonificacin.
Esta Comisin ser constituida a travs de una Ordenanza por el Gobierno
Regional y/o Local segn corresponda, y estar integrada por:
a) Un representante del (los) Gobiernos Regionales;
b) El (los) Alcalde(s) de la(s) Municipalidad(es) Provincial(es), distrital(es) de la
circunscripcin(es) donde se ubica el rea a ser materia de la ZEE;
c) Un representante de una institucin cientfica del rea de trabajo;
d) Un representante de la(s) universidad(es) del rea de trabajo;
e) Representantes de los sectores y de los niveles de gobierno con
competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre el uso del territorio
o los recursos naturales existentes en el rea a ser objeto de la ZEE;
f) Dos representantes de las Organizaciones de Pueblos Indgenas;
g) Dos representantes de la empresa privada; y
h) Dos representantes de los organismos no gubernamentales.
Las funciones de la Comisin Tcnica son las siguientes:
a) Proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin del proceso de la
Zonificacin Ecolgica y Eco-nmica - ZEE a nivel regional y local; as como los
aspectos relacionados a la macrozonificacn nacional; y
b) Proponer los mecanismos de consulta y participacin ciudadana y procesos
de difusin y capacitacin.
El proceso de formulacin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE, ser
desarrollado en tres niveles: nacional, regional y local.

a) Nacional, conducido por el Consejo Nacional del Ambiente - CONAM en


coordinacin con los Gobiernos Regionales, sectores involucrados y
organismos autnomos regionales.
b) Regional, conducido por el respectivo Gobierno Regional en coordinacin
con los Gobiernos Locales, bajo metodologas, criterios y lineamientos
bsicos establecidos en la Estrategia Nacional de la ZEE y las normas
especficas.
c) Local, conducido por los Gobiernos Locales Provinciales, en coordinacin
con los Gobiernos Locales Distritales y el Gobierno Regional respectivo, bajo
metodologas, criterios y lineamientos bsicos establecidos en la Estrategia
Nacional de la ZEE y las normas especficas.
En el caso que se inicien procesos de la Zonificacin Ecolgica y EconmicaZEE que involucren mbitos geogrficos que trasciendan a la jurisdiccin de dos o ms
Gobiernos Regionales, estos, en coordinacin con el Consejo Nacional del Ambiente
CONAM (ahora Ministerio del Ambiente), conformarn una Comisin de Tcnica
Multiregional que involucre la participacin de los Gobiernos Regionales y dems
entidades competentes.
En el caso que se inicien procesos de la Zonificacin Ecolgica y EconmicaZEE que involucren mbitos geogrficos que trasciendan a la jurisdiccin de un
Gobierno Local, estos en coordinacin con el Gobierno Regional respectivo
conformaran una Comisin Tcnica que debe involucrar igualmente la participacin de
todos los GGLL competentes en el mbito provincial. Los estudios de Zonificacin
Ecolgica y Econmica-ZEE, sern aprobados por la autoridad competente en el nivel
correspondiente, segn lo planteado en la etapa inicial: nacional, regional y local.
a) Nacional, es aprobada por Decreto Supremo de la Presidencia de Consejo
de Ministros.
b) Regional, la ZEE es aprobada por Ordenanza del Gobierno Regional
respectivo.
c) Local, la ZEE es aprobada por Ordenanza Municipal del Gobierno Local
Provincial, con opinin favorable del Gobierno Regional respectivo.
d) Multiregional.
En el caso que la ZEE involucre a dos o ms mbitos geogrficos de GGRR,
sta ser aprobada por todos los GGRR comprometidos. En caso que involucre dos o
ms mbitos geogrficos locales, la ZEE deber ser aprobada por Ordenanza Municipal
de cada Gobierno Local Provincial involucrado y ratificada por los Gobiernos Regionales
de la jurisdiccin.
Una vez aplicada la Zonificacin Ecolgica y Econmica-ZEE, corresponde
hacer el monitoreo, evaluacin, actualizacin de la ZEE en el uso y ocupacin del
territorio: en el mbito nacional, al Ministerio del Ambiente, en el mbito regional a los
GGRR. Para la macrozonificacin y mesozonificacin, corresponde al Gobierno
Regional, absolver las consultas de dichas autoridades y facilitar los documentos y
mecanismos necesarios para generar la correcta aplicacin de la Zonificacin Ecolgica
y Econmica - ZEE.
En caso de conflictos surgidos por la aplicacin de la Zonificacin Ecolgica y
Econmica ZEE entre dos o ms GGRR o GGLL en la fase de aprobacin, el
Ministerio del Ambiente intervendr para compatibilizarlas.
A nivel de la experiencia comparada, en el caso espaol, las competencias
asignadas a los gobiernos de las CCAA en materia de ordenacin del territorio (que se

superpone a la ordenacin urbanstica) son bastante amplias, por cuanto existe una
muy avanzada legislacin de ordenacin del territorio, que permite a las CCAA aprobar
los distintos planes regionales de ordenacin del territorio, incluyendo aquellos
vinculados a aspectos sectoriales como inundaciones o riesgos ssmicos243. Inclusive la
gestin de la red de parques nacionales est conferida a las CCAA.
Finalmente cabe mencionar que en el paquete de Decretos Legislativos
aprobados por el Congreso de la Repblica, entre los que se incluye la creacin del
Ministerio del Ambiente a manera de la EPA norteamericana, muchos de ellos tienen
que ver con temas ambientales debido a la misma exigencia contenida en el TLC
suscrito con EEUU referida a solucionar problemas vinculados con contaminacin
ambiental y similares, producto de las actividades extractivas a las que se dedican la
mayora de empresas exportadoras en el pas. De esta forma, los GGRR deben analizar
y aplicar con el debido cuidado la nueva normativa ambiental que rige en el pas.
cc:

243

Ley General del Ambiente, Ley N 28611


D Leg. N 1013, Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del
Ambiente
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, Ley N 28245, y su
Reglamento aprobado por DS N 008-2005-PCM
LOM, artculos 60, 61 y 79
Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, Ley N 27446
Ley General de Residuos Slidos, Ley N 27314
Poltica ambiental nacional, publicada por el CONAM
Ley de prevencin de riesgos derivados del uso de la biotecnologa, y su
reglamento aprobado por DS N 108-2002-PCM, Ley N 27104
Ley sobre conservacin y aprovechamiento sostenible de la diversidad biolgica
Ley que norma internamiento de desechos peligrosos o txicos, Ley N 26828
Ley N 26839, y su reglamento aprobado por DS N 068-2001-PCM
Ley de reas Naturales Protegidas, Ley N 26834
Ley Orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley
N 26821
Ley de creacin del Fondo Nacional del Ambiente, Ley N 26793
Ley sobre concesin de tierras eriazas, Ley N 26681
Ley sobre aplicacin de los delitos ambientales, Ley N 26561
D. Leg. N 682, dispone que las medidas de Libre Comercio no excluyen el
cumplimiento de normas ambientales
D Leg. N 1039, modifica disposiciones del D Leg. N 1013, que aprueba la Ley de
Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente
D Leg. N 1048, precisa la regulacin minera ambiental de los depsitos de
almacenamiento de concentrados de minerales
D Leg. N 1055, que modifica la Ley N 28611, Ley General del Ambiente
D Leg. N 1064, que modifica la Ley N 27314, Ley General de Residuos Slidos
D Leg. N 1078, que modifica la Ley N 27446, Ley del Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental
D Leg. N 1079, que establece medidas que garanticen el patrimonio de las reas
naturales protegidas
Reglamento Nacional para la Aprobacin de Estndares de Calidad Ambiental y
Lmites Mximos Permisibles, aprobado por DS N 044-98-PCM
Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire, aprobado
por DS N 074-2001-PCM
Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido,
aprobado por DS N 085-2003-PCM

GONZLEZ-VARAS IBAEZ, Santiago & RIVERO ORTEGA, Ricardo. El Derecho Administrativo de


Espaa. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 431.

Estndares Nacionales de Calidad Ambiental para Radiaciones no Ionizantes,


aprobados por DS N 010-2005-PCM, y su reglamento aprobado por DCD 0092005-CONAM/CD
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 27795 y su Reglamento,
aprobado por DS N 019-2003-PCM
Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica, aprobado por DS N 0872004-PCM
Ordenanza N 036-AREQUIPA
Toda la legislacin ambiental sectorial, tales como el Reglamento de proteccin
ambiental en las actividades elctricas, aprobado por DS 029-94-EM y sus
modificatorias; el Reglamento para la Proteccin ambiental en las actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS N 046-93-EM y sus modificatorias o el
Reglamento para la proteccin ambiental en la actividad minero-metalrgica,
aprobado por DS N 016-93-EM y sus modificatorias

Artculo 54.- Funciones en materia de industria


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y polticas en materia de industria de la regin, en concordancia con las polticas
nacionales y los planes sectoriales.
b) Impulsar el desarrollo de sus recursos humanos, y la mejora en la productividad
y competitividad de sus unidades econmicas y el aprovechamiento de las
potencialidades regionales.
c) Identificar las oportunidades de inversin y promover la iniciativa privada en
proyectos industriales.
d) Promover la provisin de servicios financieros a las empresas y organizaciones
sociales productivas de la regin, con nfasis en las PYMES y las unidades
productivas orientadas a la exportacin, por parte del sector privado.
e) Desarrollar, implementar y poner a disposicin de la poblacin sistemas de
informacin relevante y til para las empresas y organizaciones de la regin, as
como para los niveles regional y nacional.
f) Simplificar los trmites y procedimientos administrativos aplicables a las
empresas en su jurisdiccin, con nfasis en las medianas y PYMES y las unidades
productivas orientadas a la exportacin.
g) Organizar ferias regionales y promover la participacin de la regin en eventos
similares de nivel internacional.
Descentralizar a PRODUCE, en lo que respecta al tema industrial, es uno de los
principales objetivos econmicos, valga la redundancia de la descentralizacin, debido a
la necesidad de crear e impulsar los parques industriales a nivel nacional en todas las
jurisdicciones regionales.
Como lo expres Fernando Holgun, el da en que los industriales tengan que
pelearse por invertir en Loreto o en Piura y en cada regin, ser cuando existan

condiciones de inversiones favorables, y ese da recin estaremos viendo un futuro real,


concreto, de beneficio para el pueblo244.
Un breve comentario sobre estas funciones, nos lleva a centrar el anlisis en la
productividad y competitividad como factores claves del desarrollo, as como el
relacionar el apoyo en servicios financieros a las MYPES y PYMES, y el contar con
sistemas de informacin eficientes, simplificando los procedimientos y trmites
administrativos. En ese ltimo aspecto el tema del apoyo que los GGLL pueden prestar
es inconmensurable, sobretodo a raz de normas como la del Silencio Administrativo o
las que regulan la emisin de TUPAS a nivel nacional.
El tema de organizar ferias y promover la participacin del Gobierno Regional en
dichas ferias ha sido una de las principales actividades ejecutadas por la Gerencia de
Desarrollo Econmico de los GGRR en este mbito, lo cual consideramos como una
prctica saludable, pero que no debe ser la nica en la cual esta Gerencia concentre
sus esfuerzos, pues el tema industrial y comercial rebasa ampliamente este tipo de
actividades.
cc:

244

Ley General de Industrias, Ley N 23407


Ley de rotulado de productos industriales manufacturados, Ley N 28405
Ley que crea el programa nacional "Cmprale al Per" y su reglamento aprobado
por DS N 030-2005-PRODUCE, Ley N 28312
Ley de promocin del desarrollo econmico y productivo, Ley N 28304
Ley Marco de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica, Ley N 28303
Ley Marco de Desarrollo de Parques Industriales, Ley N 28183
Ley mediante la cual se cre el Parque Industrial Tingo Mara en la Amazona
Peruana, Ley N 28264 y su Reglamento
Ley de la Creacin del Parque Industrial Amazonas en el Nor Oriente Peruano,
Ley N 28270, y su Reglamento
Ley de Creacin de los Centros de Innovacin Tecnolgica (CITES) Ley N 27267
y sus modificatorias, y su reglamento aprobado por DS N 012-2005-MINCETUR
Ley de la pequea empresa industrial,Ley N 24062
D Leg. N 784, precisa los trminos para la obtencin del Dictamen de
conformidad de contratos suscritos por empresas industriales
D Leg. N 1004, elimina el Registro de Productos Industriales Nacionales
D. Leg. N 1022, modifica la Ley del Sistema Portuario Nacional
D. Leg. N 1030, Ley de los Sistemas Nacionales de Normalizacin y Acreditacin
D Leg. N 1047, Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Produccin
D Leg. N 1072, proteccin de datos de prueba no divulgados de productos
farmacuticos
D Leg. N 1075, aprueba Disposiciones Complementarias a la Decisin 486 de la
Comisin de la Comunidad Andina que establece el Rgimen Comn sobre
Propiedad Industrial
D Leg. N 1077, que crea el Programa de Compensaciones para la Competitividad
D Leg. N 1086, aprueba la Ley de Promocin de la Competitividad,
Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al
Empleo Decente
Reglamento de la Ley N 24877, referido al Proyecto Especial Parque Industrial
Cono Sur de Lima, aprobado por DS N 003-89-MIPRE
Reglamento Tcnico sobre Etiquetado de Calzado, aprobado por DS N 017-2004PRODUCE

Comentarios expresados en VVAA. Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima:
Congreso de la Repblica, 2005, p. 255.

Artculo 55.- Funciones en materia de comercio


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y polticas en materia de comercio de la regin, en concordancia con las polticas
nacionales y los planes sectoriales, en coordinacin con las entidades del sector
pblico competentes en la materia.
b) Impulsar el desarrollo de los recursos humanos regionales y la mejora en la
productividad y competitividad de las unidades econmicas de la regin, a travs
de actividades de capacitacin, provisin de informacin y transferencia
tecnolgica.
c) Elaborar y ejecutar las estrategias y el programa de desarrollo de la oferta
exportable y de promocin de las exportaciones regionales.
d) Identificar oportunidades comerciales para los productos de la regin y
promover la participacin privada en proyectos de inversin en la regin.
e) Promover la provisin de servicios financieros a las empresas y organizaciones
de la regin, con nfasis en las medianas, PYMES y las unidades productivas
orientadas al comercio y a las exportaciones, por parte del sector privado.
El fomento del desarrollo econmico, a nivel comparado, de las CCAA est
inserto en el marco de la poltica econmica general o nacional y en el de la poltica
econmica regional, esto presupone la necesidad de una coordinacin o cooperacin en
aquellos mbitos en los que est en juego el inters nacional245.
Un hecho que afecta de manera trascendental estas funciones especficas se
encuentra representado en el tema del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los EEUU,
prximo a implementarse en nuestra realidad nacional. Debido a los acuerdos a los que
obliga el TLC, los GGRR no pueden implementar polticas regionales que desconozcan
lo ya acordado en el referido Tratado, y por tanto, deben adaptar las mismas a los
contenidos de este Tratado y a las medidas que el Gobierno Nacional adopte con
respecto a paliar los efectos negativos que el mismo pueda tener en diversas
jurisdicciones del pas, medidas tales como la aprobacin de casi cien Decretos
Legislativos referidos a diversas materias conexas con la mejora del comercio exterior.
Eso s, las polticas regionales pueden dentro de estos mrgenes de actuacin adecuar
las polticas nacionales en materia de comercio a sus realidades particulares, brindando
una proteccin adecuada a los exportadores e importadores que se vean ms afectados
por este tipo de acuerdos.
En esa lnea de ideas, las actividades de capacitacin, provisin de informacin
y transferencia tecnolgica, la ejecucin de estrategias y el programa de desarrollo de la
oferta exportable y de promocin de las exportaciones regionales, as como la
identificacin de oportunidades comerciales para los productos de la jurisdiccin se
convierten en funciones prioritarias para el adecuado desarrollo comercial de los GGRR,
debidamente sintonizados con los acuerdos comerciales a los que nuestro pas llegue
BASSOLS COMA, Martn, Las Competencias Ejecutivas de las Organizaciones Administrativas. En:
MARTN-RETORTILLO, Sebastin. Estudios Sobre La Constitucin Espaola, Op. Cit., p. 3439.
245

con otros estados, aparte de USA. Para ello, se estima conveniente desarrollar alianzas
estratgicas entre GGRR que tengan una oferta exportable similar, o entre GGRR y las
instituciones de la sociedad civil de las zonas correspondientes, que se encuentren ms
involucradas con la materia, aprovechando las potencialidades que cada una de ellas
ofrece.
Un tema recurrente en las funciones especficas de los GGRR es el referido a la
provisin de servicios financieros adecuados para las PYMES vinculadas a las
actividades relacionadas con las mencionadas funciones especficas que se convierte
en una especie de clich de estos artculos de la LOGR, y que en todo caso debi
consignarse en las funciones generales de los GGRR. Como un dato curioso sobre las
funciones especficas de los GGRR en comercio, se puede apreciar que en el listado de
procedimientos administrativos aprobados por el MINCETUR para las Direcciones
Regionales de Comercio Exterior y Turismo, bajo la jurisdiccin de los respectivos
GGRR no se aprecia ningn procedimiento administrativo a cargo de los GGRR, por lo
que se presume que las autorizaciones, licencias y concesiones en este mbito
seguirn a cargo del Gobierno Central por un perodo indeterminado.
cc:

Decreto Legislativo N 939, que aprueba medidas para la lucha contra la evasin
y la informalidad
Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo,
Ley N 27790
Ley de Facilitacin de Comercio Exterior, Ley N 28977, y su Reglamento
aprobado por DS N 022-2008-EF
Plan Estratgico Nacional Exportador
Planes Estratgicos de exportacin regional
D Leg. N 1000, que permite la regularizacin de exportaciones y dispone que la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria - SUNAT establecer el
procedimiento para la subsanacin de errores en las declaraciones de exportacin
D Leg. N 1011, que modifica el artculo 10 del D Leg. N 662 y el artculo 38 del D
Leg. N 757, e incorpora la suscripcin de Convenios de Estabilidad Jurdica
posteriores a la obtencin del ttulo habilitante
D Leg. N 1034, que aprueba la Ley de Represin de Conductas Anticompetitivas
D Leg. N 1035, que aprueba la Ley de Adecuacin al Acuerdo sobre las
medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio de la
Organizacin Mundial de Comercio - OMC
D Leg N 1036, que establece los alcances de la Ventanilla nica de Comercio
Exterior
D Leg. N 1044, que aprueba la Ley de Represin de la Competencia Desleal
D Leg. N 1053, que aprueba la Ley General de Aduanas
D Leg. N 1056, Ley para la implementacin de los asuntos relativos al
cumplimiento del Rgimen de Origen de las Mercaderas en el marco de los
Acuerdos Comerciales suscritos por el Per
D Leg. N 1069, que mejora la administracin de justicia en materia comercial,
modificando normas procesales
D Leg. N 1087, aprueba normas en educacin para el mejor aprovechamiento de
los Acuerdos de Promocin Comercial
D Leg. N 1092, que aprueba medidas en frontera para la proteccin de los
derechos de Autor o Derechos Conexos y los derechos de Marcas
Decreto Ley N 22342, Ley de Promocin de exportaciones no tradicionales
Normas sobre aranceles de aduanas

Artculo 56.- Funciones en materia de transportes

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes


y polticas en materia de transportes de la regin, de conformidad con las polticas
nacionales y los planes sectoriales.
b) Planificar, administrar y ejecutar el desarrollo de la infraestructura vial
regional, no comprendida en la Red Vial Nacional o Rural, debidamente
priorizada dentro de los planes de desarrollo regional. Asimismo promover la
inversin privada, nacional y extranjera en proyectos de infraestructura de
transporte.
c) Desarrollar y administrar la infraestructura portuaria regional de acuerdo con
las regulaciones tcnico-normativas emitidas por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones a travs del organismo pertinente y de la forma que establezcan
los dispositivos legales sobre la materia.
d) Otorgar las autorizaciones portuarias, licencias y permisos para la prestacin
de los servicios portuarios martimos, fluviales y lacustres de alcance regional, a
travs del organismo pertinente, de acuerdo a los dispositivos legales sobre la
materia.
e) Desarrollar y administrar los aerdromos de mbito regional, coordinando con
la Direccin General de Aeronutica Civil conforme a ley.
f) Supervisar y fiscalizar la gestin de actividades de infraestructura de transporte
vial de alcance regional.
g) Autorizar, supervisar, fiscalizar y controlar la prestacin de servicios de
transporte interprovincial dentro del mbito regional en coordinacin con los
gobiernos locales.
h) Regular, supervisar y controlar el proceso de otorgamiento de licencias de
conducir, de acuerdo a la normatividad vigente.
Conocidas son las experiencias a nivel latinoamericano de asignar
responsabilidades a un determinado nivel de gobierno, en el sistema vial de un pas,
dependiendo del tipo de camino que se requiera manejar. De esta forma, los caminos
rurales quedaran en manos de los Gobiernos Locales rurales, las calles urbanas en
manos de los Gobiernos Locales distritales, las vas secundarias en los Gobiernos
Locales Provinciales, las vas regionales en manos de los GGRR y las principales
autopistas en manos del gobierno nacional246. No obstante, este esquema ha fracasado
en el Per, debido a la falta de financiamiento efectivo para el mantenimiento y
construccin de los caminos descentralizados.
Desde el punto de vista econmico, la provisin que s sera conveniente
descentralizar polticamente (es decir, las decisiones sobre qu cuanto y con qu
aportes ciudadanos proveer) hasta los mbitos que mejor se aproximen a la respectiva
configuracin de la demanda incluidos los ms prximos al ciudadano sera la de
246

En esa lnea de ideas apunta el literal b) del presente artculo.

infraestructura bsica: principalmente de transportes y de uso de recursos hdricos, y


tambin la de algunos servicios bsicos, como agua potable y disposicin de deshechos
lquidos y slidos, y distribucin local de energa y comunicaciones.
En este caso, a diferencia del anterior, la demanda est claramente diferenciada,
tanto cualitativa como cuantitativamente, se trata tpicamente de bienes locales. Ahora
bien: lo ms relevante es que el desarrollo local depende primordialmente que las
decisiones sobre la provisin de ese tipo de bienes sean adoptadas localmente. Ello
implica que para estimular dicho desarrollo sera decisivo transferir a niveles locales el
poder de decisin y los recursos complementarios necesarios para dicha provisin. Y en
este caso s cabra plenamente una descentralizacin poltica respaldada por
transferencias de libre disponibilidad pero proporcionales a los respectivos aportes247.
De acuerdo a ello, a la fecha, el Programa de Caminos Departamentales- PCD
ha realizado importantes transferencias de recursos presupuestales a 18 GGRR,
adems de haberse apoyado la elaboracin de los Planes Viales Departamentales248
(instrumento bsico de gestin vial a nivel regional) de 22 GGRR.
El tema portuario cobra inters en el articulado bajo comentario. Los literales c) y
d) apuntan en dicho mbito, con las funciones vinculadas a la infraestructura portuaria
regional y la emisin de licencias, autorizaciones y permisos. Sin embargo, la LOGR no
se puede leer en solitario en el contexto del Sistema Portuario Nacional que regula a
todo el pas. Las normas especficas de dicho Sistema implican que se constituyan
Autoridades Portuarias Regionales en diversas jurisdicciones del pas que administren
puertos considerados como regionales en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario. El
problema surge cuando ya existe una Sentencia del TC en la cual se declaran
inconstitucionales las ordenanzas emitidas por los GGRR del Callao, Ancash y
Moquegua, respecto a la constitucin de Autoridades Portuarias Regionales, que fueron
realizadas por los mencionados GGRR mediante sendas Ordenanzas Regionales, por
lo que corresponder a la Autoridad Portuaria Nacional decidir y precisar finalmente
dicho tema, bajo los supuestos del Decreto Legislativo N 1022, que modifica la Ley del
Sistema Portuario Nacional.
Promover la inversin privada, nacional y extranjera en proyectos de
infraestructura de transporte, as como supervisar y fiscalizar la gestin de actividades
de infraestructura de transporte vial de alcance regional, son funciones en materia de
transporte ntimamente vinculadas con los procesos de promocin de la inversin
privada descentralizada que figuran en la Ley Marco de Inversin Descentralizada.
Particularmente, el tema de las concesiones cobra trascendencia en este contexto, por
cuanto la mayor parte de concesiones que se puedan otorgar por parte de los GGRR se
pueden efectuar sobre obras de infraestructura de servicios pblicos vinculados al
transporte. Bajo esa lnea de ideas cobra una fundamental importancia el tener claros
los conceptos vinculados a la entrega en concesin de servicios pblicos e
infraestructura, as como la regulacin y fiscalizacin por parte de OSITRAN que
debera estar legalmente facultado a intervenir en este tipo de concesiones.
La funcin que hace referencia a la autorizacin, supervisin, fiscalizacin y
control de la prestacin de servicios de transporte interprovincial dentro del mbito
regional, se halla vinculada con el fatdico tema de los accidentes en carretera que
suceden casi a diario en las vas interprovinciales de nuestro pas y que ha generado

247

FINOT, Ivn, Op. Cit., p. 25.


Informacin obtenida del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los GGRR y GGLL
del ao2008.
248

una controversia respecto a qu nivel de gobierno debera ser el encargado principal de


resolver esta problemtica249, hecho que hasta la fecha no presenta visos de resolucin.
Finalmente, las funciones especficas de regular, supervisar y controlar el
proceso de otorgamiento de licencias de conducir, es una funcin tpicamente ejercida
por el MTC, que con motivo del proceso de transferencia de funciones sectoriales a los
GGRR, demanda por parte de ellos la asuncin de costos para la emisin de las
mismas, lo cual puede ser realizado por los propios GGRR o tercerizado a travs de las
empresas especializadas en emitir las mismas, lo que no es aceptable es que esta
funcin permanezca en el mbito del Gobierno Central por razones no fundamentadas
adecuadamente por el MTC.
cc:

249

Ley de Creacin del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ley N 27779


Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ley N 27791
Ley General de Transporte y Trnsito Terrestre, Ley N 27181
Ley del Servicio de Transporte Pblico Especial de Pasajeros y Carga en
vehculos menores motorizados o no motorizados, Ley N 27189
Ley que regula la atencin de las personas con discapacidad, mujeres
embarazadas y adultos mayores en los aeropuertos, aerdromos, terminales
terrestres, ferroviarios, martimos y fluviales y medios de transporte, Ley N
28735
Ley que establece la formalizacin de transporte terrestre de pasajeros en
automviles colectivos, Ley N 28972
Ley del programa de incentivos para la sustitucin de omnibuses ensamblados
sobre chasis de camin del servicio de transporte terrestre interprovincial de
pasajeros, Ley N 29177, y su Reglamento, aprobado por DS 020-2008-MTC
Ley que crea el Sistema Nacional de Inspecciones Tcnicas Vehiculares, Ley N
29237
Plan Nacional de Seguridad Vial 2007 2011, aprobado por DS N 013-2007-MTC
DS N 213-2007-EF, por el que se crea el Rgimen Temporal de Renovacin del
Parque Automotor para fomentar el cambio de matriz energtica
Reglamento Nacional de Administracin de Transporte, aprobado por DS N 0092004-MTC
Reglamento Nacional de Transporte Turstico Terrestre, aprobado por DS N 0032005-MTC
DS N 035-2006-MTC, por el cual establecen el Sistema de Control en Garitas de
Peaje "Tolerancia Cero" y sus modificatorias
Reglamento Nacional de Trnsito, aprobado por DS N 033-2001-MTC
Reglamento de Placa nica Nacional de Rodaje, aprobado por DS N 017-2008MTC
Reglamento de Licencias de Conducir, aprobado por DS N 015-94 MTC y sus
modificatorias
Reglamento de Escuelas de Conductores, aprobado por DS N 005-2008-MTC
Reglamento Nacional de Vehculos y sus modificatorias, aprobado por DS N
058-2003-MTC
Ley que promueve la Transparencia de la informacin del Seguro Obligatorio de
Accidentes de Trnsito (SOAT), Ley N 28515
DS N 024-2002-MTC, Texto nico Ordenado del Reglamento Nacional de
Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios por Accidentes de Transito
Reglamento del Fondo de Compensacin del Seguro Obligatorio de Accidentes
de Trnsito, aprobado por DS N 024-2004-MTC

Donde se han implementado medidas poco eficaces como el Plan Tolerancia Cero del MTC.

Ley de Aeronutica Civil del Per, Ley N 27261 y su Reglamento aprobado por
DS N 050-2001-MTC y sus modificatorias
Ley de Promocin de los Servicios de Transporte Areo, Ley N 28525 y su
Reglamento aprobado por DS N 028-2006-MTC
DS N 019-2007-MTC, por el cual establecen criterios de clasificacin de la
infraestructura aeroportuaria del pas y la jerarquizacin de aerdromos de
propiedad pblica
Ley de Seguridad de la Aviacin Civil, Ley N 28404 y su Reglamento aprobado
por DS N 007-2006-MTC
DS N 024-2007-MTC, dictan medidas para que las carreteras a construirse
cuentan con ductos y cmaras que permitan la instalacin de infraestructura de
servicios de telecomunicaciones
Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Martimas, Fluviales y Lacustres,
Ley N 26620 , y sus modificatorias, y su Reglamento, aprobado por DS N 028DE-MGP
Ley que facilita la ejecucin de obras pblicas viales, Ley N 27628
Ley del Trabajo Portuario, Ley N 27866
Ley para Formalizar el Transporte Pblico Interprovincial de Pasajeros, Ley N
28226
Ley que declara de necesidad pblica la continuacin de la Ejecucin del Sistema
Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Ley N 28253
Ley que regula el transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, Ley N
28256
Ley de Reactivacin y Promocin de la Marina Mercante Nacional, Ley N 28583
Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las
escuelas de conductores, Ley N 29005
Ley que declara de necesidad y utilidad pblica la prestacin de servicios de
transporte areo a zonas aisladas donde no haya oferta, Ley N 29159
Reglamento de Transporte Fluvial, aprobado por DS N 014-2006-MTC
Decreto Ley N 20081, por el cual dictan disposiciones sobre inmuebles afectados
por trazos en vas pblicas
D Leg. N 98, Ley de la Empresa Nacional de Puertos del Per
Reglamento de Organizacin y Funciones de la Autoridad Portuaria Nacional,
aprobado por DS N 034-2004-MTC
Reglamento del Rgimen General de Infracciones y Sanciones para la Actividad
Portuaria, aprobado por DS 008-2008-MTC
Ley del Sistema Portuario Nacional, Ley N 27943 y su Reglamento, aprobado
por DS N 003-2004-MTC y sus modificatorias
D Leg. N 1022, Ley que modifica la Ley del Sistema Portuario Nacional
Plan Nacional de Desarrollo Portuario, aprobado por DS N 006-2005-MTC
Reglamento de Jerarquizacin Vial, aprobado por DS N 017-2007-MTC
Reglamento Nacional de Ferrocarriles, aprobado por DS N 032-2005-MTC y sus
modificatorias
Identificacin de las vas frreas existentes en el pas que se encuentran bajo
competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, aprobada por RD
N 034-2006-MTC
DS N 034-2007-MTC, que actualiza el Clasificador de Rutas del Sistema Nacional
de Carreteras (SINAC)
Directiva N 01-2006-MTC/14, GUA PARA INSPECCIN DE PUENTES,
aprobada por la Resolucin Directoral N 012-2006-MTC
DS N 05-94-TCC, por el cual crean el Proyecto Especial de Rehabilitacin de
Infraestructura de Transportes PERT
DS N 033-2002-MTC, por el cual crean el Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Nacional PROVIAS NACIONAL
DS N 029-2006-MTC, por el que fusionan PROVIAS Departamental y PROVIAS
RURAL bajo la modalidad de fusin por absorcin

Todos los Manuales emitidos por la Direccin de Caminos y Ferrocarriles del


MTC, y las normas tcnicas aplicables al transporte en general

Artculo 57.- Funciones en materia de telecomunicaciones


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes
y polticas en materia de telecomunicaciones de la regin, de conformidad con las
polticas nacionales y los planes sectoriales.
b) Promover, ejecutar y concesionar los proyectos regionales de
telecomunicaciones de su competencia, en concordancia con la normatividad
nacional y los convenios internacionales. Asimismo, promover la inversin
privada en proyectos de telecomunicaciones, de acuerdo a la ley de la materia.
c) Fomentar y fortalecer el desarrollo de medios de comunicacin regional y de
una red pblica de comunicaciones en la Regin.
d) Coordinar con el Gobierno Nacional las autorizaciones de las estaciones de
radio y televisin regional y el Gobierno Nacional otorga las licencias
correspondientes, en armona con las polticas y normatividad nacional y los
convenios internacionales.
e) Participar en los proyectos de comunicaciones a cargo del gobierno nacional.
Se debe precisar que las funciones en materia de telecomunicaciones asignadas
a los GGRR no son, como podra pensarse, aquellas relacionadas con la instalacin de
estaciones de radio o de televisin por parte del Estado (lo cual nicamente
corresponde realizar al Instituto Nacional de Radio y Televisin del Per), sino ms bien
las referidas a la promocin de la inversin privada en estos asuntos.
Es por ello que la tarea de los GGRR en este rubro se concentra en concesionar
los proyectos de telecomunicaciones de su competencia (respetando las normas sobre
el particular), fortalecer el desarrollo de una red pblica de comunicaciones, fortalecer
los medios de comunicacin regional, as como, sobretodo, la emisin de las
autorizaciones y licencias respectivas para los usos en telecomunicaciones solicitados
por los particulares, para lo cual deben aplicarse los principios de simplificacin
administrativa necesarios y las fiscalizaciones que se estimen convenientes.
Un ejemplo respecto a un proyecto de comunicacin a cargo del Gobierno
Nacional en el cual participan los GGRR es el relacionado al mantenimiento e
instalacin de estaciones repetidoras de las seales de los medios de comunicacin del
Estado en las comunidades ms alejadas del pas.
Finalmente, cabe comentar, con relacin a estas funciones especficas, que
tradicionalmente se define a las TIC (Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones)
como la convergencia de las tecnologas de las telecomunicaciones, la informtica y el
audiovisual con unos resultados superiores a la mera adicin de las mismas, producto

del trasvase de tecnologas y de la colaboracin250. Asimismo, una definicin amplia de


TICs incluye a las diferentes tecnologas que pueden servir para la recoleccin,
organizacin y difusin de la informacin, tales como la radio y la televisin.
Los enfoques que hablan de la ltima milla para las TIC en zonas rurales son
aquellos que promueven la conexin de lo local a lo global. De acuerdo a ello, Maite
Vizcarra propone que las TIC se vinculen al entorno rural y resuelvan problemas
concretos de los pobladores, incluido el problema de la comunicacin local251. La autora
sostiene que la sola conectividad no garantiza todo el impacto que pueden generar las
TIC dentro de una estrategia de desarrollo orientada a promover la integracin,
sostenida en las capacidades de organizacin e informacin relevante252.
De esta forma, la tecnologa por s sola no genera desarrollo, la integracin de
las comunidades, a travs del uso de TIC debe afrontarse desde una visin que integre
conectividad y desarrollo de capacidades humanas, las polticas pblicas vigentes
tienen una especial preferencia por superar la brecha de infraestructura, sin considerar
la sostenibilidad de la misma en el tiempo. Por ello, la descentralizacin como poltica
pblica debe considerar la autogestin de las comunidades beneficiadas, ms all de la
mera transferencia de recursos, porque la informacin debe responder a necesidades
propias de cada circunstancia, de modo que pueda ser utilizada en la resolucin de
problemas.
Con el Plan Anual 2005 se da inicio a la transferencia de funciones en materia
de transportes, quedando pendiente la transferencia de funciones en materia de
comunicaciones, la cual se ha concretado, casi en su totalidad en el ao 2008.
cc:

250

T.U.O. de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado por D.S. N 013-93-TCC y sus


modificatorias DS 027-2004-MTC y sus modificatorias Texto nico Ordenado del
Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones
Ley de Creacin del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ley N 27779
Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ley N 27791
Ley que regula el uso del correo electrnico comercial no solicitado (SPAM), Ley
N 28493, y su Reglamento, aprobado por DS N 031-2005-MTC
Ley que crea el Registro Nacional de Terminales de Telefona Celular, establece
prohibiciones y sanciona penalmente a quienes alteren y comercialicen celulares
de procedencia dudosa Ley N 28774, y su Reglamento, aprobado por DS N 0232007-MTC
Ley que otorga al Fondo de Inversin en Telecomunicaciones - FITEL, la calidad
de persona jurdica de derecho pblico, adscrita al Sector Transportes y
Comunicaciones, Ley N 28900
Ley para la expansin de infraestructura en telecomunicaciones, Ley N 29022
D Leg. N 1019, Ley de Acceso a la Infraestructura de los Proveedores
Importantes de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones
D Leg. N 1021, Ley que otorga al OSIPTEL la facultad de establecer obligaciones
normativas respecto del acceso a los elementos de red de manera desagregada
Lineamientos de Poltica de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones en el
Per, aprobados por DS N 020-98-MTC y sus modificatorias

GRETEL, Nuevo diseo de las telecomunicaciones, el audiovisual e internet. Madrid: Colegio Oficial de
Ingenieros de las Telecomunicaciones, 2002.
251
Cf. VIZCARRA, Maite, Op. Cit., p. 162.
252
Ibd., p. 168. Tambin recomendamos revisar los interesantes comentarios sobre el particular aportados
por: OJEDA SUREZ, Rafael, Gestin del conocimiento en el desarrollo local. En: Retos del Desarrollo
Local. CARPIO BENALCAZAR, Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp. 269-287.

Establecen lmites mximos permisibles de Radiaciones no Ionizantes en


Telecomunicaciones, aprobados por DS N 038-2003-MTC
DS N 030-2007-MTC, por el cual aprueban el Sistema de Comunicaciones en
Situaciones de Emergencia
Ley de Radio y Televisin, Ley N 28278 y sus modificatorias y su Reglamento,
aprobado por DS N 005-2005-MTC
Ley que regula el acceso y uso compartido de infraestructura de uso pblico para
la prestacin de servicios pblicos de telecomunicaciones, Ley N 28295, y su
Reglamento, aprobado por DS N 009-2005-MTC
Lineamientos de Polticas para promover un mayor acceso a los servicios de
telecomunicaciones en reas rurales y lugares de referente inters social,
aprobados por DS N 049-2003-MTC
Reglamento del Canon por el uso del Espectro Radioelctrico para Servicios
Pblicos Mviles, aprobado por DS N 043-2006-MTC
Reglamento para la Gestin y supervisin de la numeracin de los Servicios
Pblicos de Telecomunicaciones, aprobado por DS N 021-2004-MTC
Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades del Organismo Supervisor de
Inversin Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL, Ley N 27336

Artculo 58.- Funciones en materia de vivienda y saneamiento


a) Formular, aprobar y evaluar los planes y polticas regionales en materia de
vivienda y saneamiento, en concordancia con los planes de desarrollo de los
gobiernos locales, y de conformidad con las polticas nacionales y planes
sectoriales.
b) Promover la ejecucin de programas de vivienda urbanos y rurales, canalizando
los recursos pblicos y privados, y la utilizacin de los terrenos del gobierno
regional y materiales de la regin, para programas municipales de vivienda.
c) Incentivar la participacin de promotores privados en los diferentes programas
habitacionales, en coordinacin con los gobiernos locales.
d) Difundir el Plan Nacional de Vivienda y la normativa referida a la edificacin
de vivienda, as como evaluar su aplicacin.
e) Ejecutar acciones de promocin, asistencia tcnica, capacitacin, investigacin
cientfica y tecnolgica en materia de construccin y saneamiento.
f) Apoyar tcnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestacin de
servicios de saneamiento.
g) Aprobar los aranceles de los planos prediales con arreglo a las normas tcnicas
vigentes sobre la materia del Consejo Nacional de Tasaciones.
h) Asumir la ejecucin de los programas de vivienda y saneamiento a solicitud de
los gobiernos locales.
Las funciones especficas de los GGRR en materia de vivienda y urbanismo han
sido, en nuestra opinin, errneamente asignadas a la Gerencia de Desarrollo Social,

confundiendo un tema que en su mayor parte responde a criterios tcnicos antes que a
socio-polticos.
De esta forma, consideramos que los GGRR bien pueden adaptar en el futuro,
en sus Reglamentos de Organizacin y Funciones, estas funciones a la Gerencia
Regional de Infraestructura, la cual se encuentra ms cercana a las mismas.
Dentro de las funciones vinculadas a los literales d) y h), el Decreto Supremo N
027-2003-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano,
precisa que el Estado debe garantizar con respecto a la distribucin territorial:
-

La ocupacin racional y sostenible del territorio


La armona entre el ejercicio del derecho de propiedad y el inters social
La coordinacin de los diferentes niveles de gobierno, nacional, regional y local
para facilitar la participacin del sector privado
La distribucin equitativa de los beneficios y cargas que se deriven del uso del
suelo
La seguridad y estabilidad jurdica para la inversin inmobiliaria

Estas funciones se encuentran ntimamente vinculadas con las competencias


compartidas en la materia con los GGLL de la jurisdiccin253, quienes son los primeros
llamados a prestar los servicios de saneamiento (a travs de empresas municipales,
reguladas por normas especficas), y ejecutar los programas de vivienda y saneamiento
que vengan conduciendo en sus jurisdicciones locales, as como los que el Gobierno
Central les transfiera en el marco de las competencias compartidas o delegables que se
puedan determinar al respecto.
La promocin de la inversin privada en proyectos municipales de urbanismo y
proyectos habitacionales, contenida en los literales b) y d) tambin resulta un tema
clave de este artculo, por cuanto vincula la verdadera funcin de un estado promotor,
regulador y fiscalizador antes que uno que acapare la ejecucin de todo lo que se
pueda hacer en las diarias actividades de una sociedad.
Las acciones de promocin asistencia tcnica, capacitacin, investigacin
cientfica y tecnolgica en materia de construccin y saneamiento se pueden realizar en
coordinacin con el SENCICO y con las entidades tipo CAPECO que apoyen esta labor
de los GGRR en sus jurisdicciones.
En lo que respecta a la funcin consignada en el literal g) se debe tomar en
cuenta las normas sobre tasaciones que se encuentren vigentes, precisando que el
CONATA no existe en la actualidad, pero s las regulaciones que fueran emitidas por
dicho organismo o que regulaban las tasaciones en el pas.
cc:

Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construccin y


Saneamiento, Ley N 27792, y su Reglamento aprobado por DS N 002-2002VIVIENDA
Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley N 26338
Lineamientos para la formulacin de Planes Regionales de Saneamiento, R.M. N
424-2007-VIVIENDA
Ley que crea las Empresas Administradoras Hipotecarias, Ley N 28971

Para un anlisis ms extenso sobre el particular recomendamos nuestro artculo Alcances de las
funciones municipales exclusivas y compartidas en materia urbanstica. En: Actualidad Jurdica, Lima:
Gaceta Jurdica, N 152, Julio 2006, p. 193.
253

Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado


por DS N 027-2003-VIVIENDA, modificado por DS N 012-2004-VIVIENDA y
sus modificatorias
Reglamento de Habilitacin y Construccin Urbana Especial D.S. N 053-98-PCM
Crean el Macro Proyecto Pachactec, D.S. N 007-2003-VIVIENDA
Crean el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios MiBarrio, D.S. N 0042004-VIVIENDA
Texto nico Ordenado del Reglamento de la Ley General de Habilitaciones
Urbanas, aprobado por D. S. N 010-2005-VIVIENDA
Texto nico Ordenado del Reglamento de la Ley de Regularizacin de
Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fbrica y del Rgimen
de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Comn,
aprobado por D. S. N 035-2006-VIVIENDA
Determinan derechos que debe abonarse a las Municipalidades por Servicios que
prestan Delegados de Colegios Profesionales acreditados como Miembros de
Comisiones Tcnicas Calificadoras de Proyectos, aprobados por R.M. 253-2000MTC
Ley de Regulacin de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, Ley N 29090
Ley que crea el Bono Familiar Habitacional (BFH), Ley N 27829
Ley que permite el uso del 80% de la (CTS) destinado a la adquisicin de
vivienda o terreno en el marco de los programas promovidos por el Ministerio de
Vivienda y Construccin o por el Sector Privado Ley N 28461
Ley de Creacin del Bono del Buen Pagador, Ley N 29033
Ley de Creacin del Bono de Formalizacin Inmobiliaria, Ley N 29071 y su
Reglamento, aprobado por DS N 030-2007-VIVIENDA
Aprueban procedimiento simplificado de Declaratoria de Fbrica e
Independizacin para la construccin de nuevas unidades inmobiliarias en aires,
D.S. N 036-2006-VIVIENDA
Plan Nacional De Vivienda Vivienda Para Todos, aprobado por D.S. N 0052006-VIVIENDA
Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado por D.S. N 011-2006VIVIENDA
66 Normas Tcnicas del Reglamento Nacional de Edificaciones- RNE, aprobadas
por D.S. N 011-2006-VIVIENDA
Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Ley
N 26284 y su Reglamento, aprobado por DS N 024-94-PRES

Artculo 59.- Funciones en materia de energa, minas e hidrocarburos


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar
los planes y polticas en materia de energa, minas e hidrocarburos de la regin, en
concordancia con las polticas nacionales y los planes sectoriales.
b) Promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley.
c) Fomentar y supervisar las actividades de la pequea minera y la minera
artesanal y la exploracin y explotacin de los recursos mineros de la regin con
arreglo a Ley.
d) Impulsar proyectos y obras de generacin de energa y electrificacin urbano
rurales, as como para el aprovechamiento de hidrocarburos de la regin.
Asimismo, otorgar concesiones para minicentrales de generacin elctrica.

e) Conducir, ejecutar, supervisar y cooperar en programas de electrificacin rural


regionales, en el marco del Plan Nacional de Electrificacin Rural.
f) Otorgar concesiones para pequea minera y minera artesanal de alcance
regional.
g) Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de
hidrocarburos regionales.
h) Aprobar y supervisar los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental
(PAMA) de su circunscripcin, implementando las acciones correctivas e
imponiendo las sanciones correspondientes.

Para nadie es un secreto que la mayor parte de los recursos econmicos con los
que cuentan diversos GGRR en la actualidad se debe a la explotacin minera,
energtica y de hidrocarburos que se efecta en sus reas geogrficas. Los porcentajes
del canon minero, petrolero, gasfero, hidroenergtico y las regalas que pagan las
empresas privadas al Estado, de acuerdo a lo estipulado en las normas vigentes, han
llegado a proporcionar a distintos GGRR, como es el caso de Cajamarca, Ancash,
Cusco, Piura o Tacna, recursos que resultan ciertamente desproporcionados con
relacin a los presupuestos por recursos por todo concepto con los que cuentan GGRR
como los de Lambayeque, Madre de Dios, Tumbes o Huanuco, por citar algunos
ejemplos.
En este apartado resulta apropiado sealar nuestra crtica al actual sistema de
distribucin de riqueza basado en el concepto de la zona donde se encuentren o
exploten estos recursos naturales. Crtica, por cuanto consideramos que en un pas tan
pobre como el nuestro la distribucin de la riqueza debe ser realizada con un mayor
criterio de equidad, privilegindose no tanto el lugar donde se extraigan estos recursos
sino las zonas donde efectivamente la presencia del Estado se haga sentir, por su falta
oportuna de intervencin. Al mismo tiempo, constituir GGRR con recursos tan
desproporcionados, que muchas de las veces no muestran ndices aceptables de
ejecucin de inversiones pblicas, constituye un autntico contrasentido, ya que ello no
solo dificulta la verdadera constitucin de regiones, por cuanto el hecho de no querer
compartir los recursos absurdamente distribuidos con este criterio se convierte en una
de las razones fundamentales para que las poblaciones de departamentos colindantes
se muestren renuentes a unirse.
De la misma forma, se cuestiona el hecho que ciertas personas pretendan llegar
a los altos cargos de dichos GGRR orientados ms que por trabajar por el bienestar de
sus poblaciones por el hecho de invertir los abultados recursos econmicos con los
que cuentan los mencionados GGRR.
Si se quieren plantear soluciones adecuadas a esta problemtica, se debe partir
por modificar ciertas normas como la ley del canon y las regulaciones vinculadas a la
misma, empezando a redimensionar la distribucin de los porcentajes que se obtengan
por estos conceptos y privilegiando a las jurisdicciones ms pobres y abandonadas del
pas. En todo caso, se debera premiar a aquellos GGRR que hayan invertido
adecuadamente los recursos obtenidos por estas fuentes y castigar, por as decirlo, a
aquellos que los hayan malgastado o que no hayan invertido lo suficiente en la medida
de lo que esperaban y necesitaban sus poblaciones.

Pasando a comentar el contenido concreto del presente artculo, debemos


mencionar que los GGRR deben tener mucho cuidado con los aspectos polticos y
sociales vinculados a los proyectos energticos y mineros que se promuevan en sus
jurisdicciones, en cuanto a la afectacin de las poblaciones indgenas o nativas que
viven cerca de los mismos, sobretodo en lo que respecta a los problemas que pueden
ocasionar a la biodiversidad de las zonas por las cuales atraviesan. Las ms grandes
posibilidades energticas y mineras del pas se encuentran ubicadas en provincias, y
esto lo corroboran los casos de Camisea y Antamina, justo donde se encuentran
poblaciones en pobreza extrema. La mayor parte de las inversiones comprometidas
para los prximos diez aos se encuentran igualmente en provincias, por lo que se debe
aprovechar este potencial254.
En los ltimos aos se han realizado muchos estudios sobre las causas de los
conflictos, inclusive sobre los conflictos entre el sector privado, y especialmente la
industria extractiva, y las comunidades y los gobiernos locales. Estos estudios
demostraron la necesidad urgente de crear conciencia de que no es suficiente hacer
evaluaciones de efectividad y eficiencia, el desarrollo sostenible que todos quieren slo
es posible si todos los actores interesados empiezan a tomar en cuenta los impactos de
sus proyectos, especialmente los impactos negativos no intencionales, haciendo que los
proyectos sean sensibles al conflicto, y que haya una real transformacin del conflicto
en una cultura de paz. De esta manera, las prcticas sensibles al conflicto ayudarn,
cuando sean implementadas correctamente, a fomentar y cultivar una cultura de paz255.
La pequea minera y la minera artesanal, la explotacin de los recursos
mineros en la jurisdiccin regional, otorgar concesiones para pequea minera y minera
artesanal, as como inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de
hidrocarburos regionales son funciones que se encuentran ntimamente vinculadas
entre s en el tema minero, siempre teniendo en cuenta lo antes expresado sobre el
particular.
Por otro lado, en lo que respecta al tema energtico y de electricidad, que para
muchos constituyen lo mismo, pero que presentan peculiaridades en cuanto a la forma
en la que operan tcnica y econmicamente ambos256, bajo ese contexto, las funciones
consignadas en los literales d) y e) resultan de trascendental importancia. Dentro de las
mismas resalta la problemtica de la electrificacin rural que corresponde resolver a
diversos GGRR en cuyos territorios an muchos pobladores no cuentan con luz en sus
domicilios o centros de trabajo.
La funcin consignada en el literal h) se encuentra relacionada con las
competencias otorgadas a la Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente
sobre la materia, por lo que se tendr que desarrollar una estrecha relacin entre la
Gerencia de Desarrollo Econmico y la anteriormente mencionada Gerencia para la
correcta ejecucin de esta funcin, ello sin obviar los procedimientos del TUPA regional
que requieran ser modificados o precisados al respecto, as como las normas de
carcter sancionador que se estimen pertinentes de emitir en la jurisdiccin.
SORLOZA RODRGUEZ, Reynaldo, Camisea, gobernabilidad y descentralizacin. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 185-186.
255
VANDENBUSSCHE, Paskal, La evaluacin de los proyectos de desarrollo sobre la paz y los conflictos
(PERC) dentro de un esquema de prcticas empresariales sensibles al conflicto. En: Gobernabilidad.
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 287.
256
En el tema concreto de la electricidad no se debe descuidar el hecho de considerar en las decisiones a
las empresas pblicas del estado peruano que actualmente operan en los campos de generacin y
distribucin elctrica, as como el tema de la Red Interconectada Nacional y las transacciones que se
efectan entre los operadores con arreglo a las disposiciones contenidas en la ley de concesiones
elctricas y lo que determine al respecto el COES, Comit de Operaciones Econmica del Sistema
Interconectado Nacional.
254

Finalmente, debemos sealar que en este artculo no prosper la propuesta de


organizar y administrar el registro regional de minera. No fue aprobado en repetidas
ocasiones por los congresistas de la Repblica.
cc:

Ley Orgnica del Sector Energa y Minas, Decreto Ley N 25962


DS N 014-92-EM, Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera
Ley que establece mecanismo para asegurar el suministro de electricidad para el
mercado regulado, Ley N 29179
D Leg. N 1058, Ley que promueve la inversin en la actividad de generacin
elctrica con recursos hdricos y con otros recursos renovables
Ley de promocin para el desarrollo de la industria petroqumica, Ley N 29163
Decreto de Urgencia N 007-2006, que resuelve contingencia en el mercado
elctrico originada por la existencia de empresas concesionarias de distribucin
sin contratos de suministro de electricidad
Decreto de Urgencia N 035-2006, que resuelve contingencia en el mercado
elctrico originada por la carencia de contratos de suministro de electricidad
entre generadores y distribuidores
Ley de descentralizacin del acceso al consumo de gas natural, Ley N 28849
Ley de fortalecimiento y modernizacin de la Empresa Petrleos del Per, Ley N
28840
Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la generacin elctrica, Ley N 28832
Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, Ley N 28804
Ley que excluye a los suministros de predios agrcolas para uso de la produccin
agraria del pago por concepto de alumbrado pblico, Ley N 28790
Ley que Modifica la Distribucin del Canon por la Produccin de Petrleo y Gas
en el Departamento de Ucayali, Ley N 28699
Ley que regula el contenido de azufre en el combustible Diesel, Ley N 28694
Ley que Crea el Fondo de Desarrollo Socioeconmico del Proyecto CAMISEA
FOCAM, Ley N 28451 y sus modificatorias
Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera, Ley N 28271
Ley de Regala Minera, Ley N 28258 y sus modificatorias
Ley de Promocin de la Inversin en Plantas de Procesamiento de Gas Natural,
Ley N 28176
Ley para de la Inversin en la Explotacin de Recursos y Reservas marginales de
Hidrocarburos a nivel Nacional, Ley N 28109
Ley que regula el cierre de Minas, Ley N 28090 y sus modificatorias
Ley de Promocin del Mercado de Biocombustibles, Ley N 28054
Ley Complementaria de Legislacin del Canon y sobre canon para Petrleo y Gas
en Piura y Tumbes, Ley N 27763 y sus modificatorias
Ley de Electrificacin Rural y de Localidades Aisladas y de Frontera, Ley N
27744
Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera y la Minera Artesanal,
Ley N 27651
Ley del Canon, Ley N 27506 y sus modificatorias
Ley de Fiscalizacin de las Actividades Mineras, Ley N 27474
Ley de Promocin de Concesiones de Centrales Hidroelctricas, Ley N 27435
Ley de Actualizacin de Hidrocarburos, Ley N 27377
Ley de Promocin del uso eficiente de la energa, Ley N 27345, y su Reglamento
aprobado por DS N 053-2007-EM
Ley de Promocin del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, Ley N 27133,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado DS N 040-99-EM
Ley que crea la Comisin de Tarifas de Energa, Ley N 27116
Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Elctrico, Ley N 26876, y su
Reglamento aprobado por DS N 017-98-ITINCI y sus modificatorias

Ley Orgnica de Recursos Geotrmicos, Ley N 26848, y su Reglamento aprobado


por DS N 072-2006-EM
Ley del Organismo Supervisor de Inversin en Energa, OSINERG, Ley N 26734,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado por DS N 054-2001-PCM
Ley de Organizacin y Funciones de PERUPETRO S.A., Ley N 26225
Ley de Concesiones Elctricas, Decreto Ley N 25844 y su Reglamento aprobado
por DS N 009-93-EM
Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, DS N 042-2005-EM
Constitucin de la Direccin Ejecutiva de Proyectos a cargo del Ministerio, DS N
021-93-EM
Medidas para el ahorro de energa en el sector pblico, aprobadas por DS N 0342008-EM
Supuestos de infraccin a la libre competencia en las actividades de generacin,
transmisin y distribucin de energa elctrica, aprobados por DS N 027-95ITINCI
Reglamento para la comercializacin de electricidad en un rgimen de libertad de
precios, aprobado por DS N 017-2000-EM
Reglamento de Importacin y Exportacin de Electricidad, aprobado por DS N
049-2005-EM
Reglamento de Cogeneracin, aprobado por DS N 064-2005-EM, y sus
modificatorias
Reglamento del Consejo de Administracin de Recursos para la Capacitacin en
Electricidad (CARELEC), aprobado por D.S. N 020-2007-EM
Reglamento de Transmisin, aprobado por DS N 027-2007-EM
Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad, aprobado por DS N
052-2007-EM
Reglamento de fiscalizacin de actividades energticas por terceros, aprobado
por DS N 029-97-EM
Texto nico Ordenado del Reglamento de Distribucin de Gas Natural por Red
de Ductos, aprobado mediante DS N 042-99-EM
Reglamento de participacin ciudadana para la realizacin de actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS N 012-2008-EM
Ordenanza N 038-AREQUIPA, que aprueba la adecuacin ambiental de la
minera informal de la regin Arequipa

Artculo 60.- Funciones en materia de desarrollo social e igualdad de


oportunidades
a) Formular, aprobar y evaluar las polticas en materia de desarrollo social e
igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la poltica
general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas
correspondientes de los Gobiernos Locales.
b) Supervisar y evaluar el cumplimiento de la ejecucin por los gobiernos locales
de las polticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la
pobreza y desarrollo social del Estado, con nfasis en la calidad de los servicios, la
igualdad de oportunidades con equidad de gnero y el fortalecimiento de la
economa regional. (*)
(*) Inciso modificado por el Artculo 9 de la Ley N 27902, publicado el 01-012003, cuyo texto es el siguiente:

"b) Coordinar la ejecucin por los Gobiernos Locales de las polticas sectoriales y
el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social
del Estado, con nfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades
con equidad de gnero y el fortalecimiento de la economa regional. El Gobierno
Nacional coordina el cumplimiento de la ejecucin por los Gobiernos Regionales
de lo que les competa de las polticas y programas sealados en el presente inciso."
c) Formular polticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar
las acciones orientadas a la prevencin de la violencia poltica, familiar y sexual.
d) Promover la participacin ciudadana en la planificacin, administracin y
vigilancia de los programas de desarrollo e inversin social en sus diversas
modalidades, brindando la asesora y apoyo que requieran las organizaciones de
base involucradas.
e) Gestionar y facilitar el aporte de la cooperacin internacional y las empresas
privadas en los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social.
f) Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades.
g) Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientadas a la inclusin,
priorizacin y promocin de las comunidades campesinas y nativas en el mbito
de su jurisdiccin.
h) Formular y ejecutar polticas y acciones concretas orientando para que la
asistencia social se torne productiva para la regin con proteccin y apoyo a los
nios, jvenes, adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores
y sectores sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad.
Este es uno de los pocos casos en los cuales textualmente la LOGR trata del
tema de la coordinacin de los GGRR con los GGLL, entendindose que estos ltimos
se encuentran obligados a consultar las polticas locales que en materia de desarrollo
social tengan a bien implementar en sus localidades.
Un tema que no puede obviarse en este apartado se refiere a una mayor
representatividad de los pueblos indgenas en la toma de decisiones y capacidad de
gestin y negociacin para su desarrollo social, desde su propia ptica, integrndolo al
desarrollo regional257. Para ello, se torna en relevante la construccin de un modelo de
identidad regional, con principios ticos, estticos y funcionales, donde se rescate y
combine los valores de los pueblos indgenas, de los mestizos y de las poblaciones
migrantes y el concepto que mencionamos al principio de la presente obra referido a la
etnoglocalizacin.
Segn lo dispuesto en el DS N 009-2004-PCM, por el que se aprueban
acciones para el fortalecimiento de los programas y proyectos sociales y de la ejecucin
de la poltica social y de lucha contra la pobreza, se constituye la Comisin
Sobre el particular recomendamos los valiosos aportes de FLORES, Germn, Aportes para entender el
desarrollo local desde la perspectiva indgena. En: Retos del Desarrollo Local. CARPIO BENALCAZAR,
Patricio, Comp. Quito: OFIS/ILDIS, 2006, pp.355-364.
257

Interministerial de Asuntos Sociales - CIAS, integrada por los Ministros de Estado258.


Esta Comisin es la encargada de la coordinacin, formulacin, seguimiento y
evaluacin del cumplimiento de los lineamientos de la Poltica Social del Estado
Peruano y establece las prioridades para su implementacin, coordina la ejecucin de
los programas y proyectos de superacin de la pobreza que efectan los Sectores del
Gobierno Nacional, asimismo coordina la reestructuracin de los Sectores sociales
dentro del marco de la reforma y modernizacin del Estado.
La Secretara Tcnica de la CIAS asesora y apoya el diseo y puesta en
operacin por parte de cada Sector del sistema de seguimiento y evaluacin de la
Poltica Social. Corresponde al Ministerio de Economa y Finanzas efectuar el
seguimiento de la ejecucin presupuestal. A travs de la Secretara Tcnica de la CIAS
se facilitarn los procesos para que, entre otras cosas, los programas y proyectos que
efectan las Instituciones del Gobierno Nacional, Regional y Local, se realicen de
manera articulada y coordinada, vinculando las Estrategias de: Superacin de la
Pobreza y Oportunidades Econmicas para los Pobres, de Desarrollo Rural, de Salud y
Seguridad Alimentaria, en el marco de los Lineamientos de la Carta de Poltica Social
2001-2006, los compromisos del Acuerdo Nacional y los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.
En sntesis, se necesita de un Estado Regio-local que priorice la igualdad de
oportunidades econmicas, sociales, tnicas, culturales, polticas y de diversidad sexual
en los mbitos local, regional y nacional. Por ello, es necesario vincular estrechamente
las polticas sociales a las macroeconmicas, definiendo y evaluando la poltica
econmica en funcin de metas e impactos en el campo social259.
Resulta interesante sobre el particular, mencionar los casos de Mxico y
Sudfrica los cuales confirman que los prejuicios contra las mujeres a menudo son ms
fuertes en el mbito local que en mbitos superiores, pues estn en relacin con los
sistemas de autoridad tradicionales, que siguen siendo profundamente patriarcales260.
Este tema se vincula con la funcin consignada en el literal f), la de promover una
cultura de paz e igualdad de oportunidades.
Desarrollando de manera ms extensa el punto de la igualdad de oportunidades,
debemos complementar lo dispuesto en el presente artculo con lo establecido en el
artculo 6 de la Ley N 28983, en el cual se seala como funciones de los GGRR:
a) Promover y garantizar la participacin plena y efectiva de mujeres y hombres
en la consolidacin del sistema democrtico.
b) Garantizar la participacin y el desarrollo de los mecanismos de vigilancia
ciudadana para el cumplimiento de las polticas de igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres.
c) Desarrollar polticas, planes y programas para la prevencin, atencin y
eliminacin de la violencia en todas sus formas y en todos los espacios, en
especial la ejercida contra las mujeres.
d) Fomentar el acceso a recursos productivos, financieros, cientficotecnolgicos y de crditos para la produccin y titulacin de tierras,
particularmente a las mujeres en situacin de pobreza, teniendo en cuenta la
diversidad geogrfica, tnico-cultural, lingstica y las zonas afectadas por la
violencia poltica.
258

Asimismo, un representante de los GGRR integra el Consejo Directivo del Sistema de Apoyo al Sector
Rural, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 28298.
259
CONADES, Lineamientos para una Reforma del Estado. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2006.
260
HERNNDEZ, Zoila & HERNNDEZ Gaby, Descentralizacin y derechos de gnero. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 121.

e) Promover la participacin econmica, social y poltica de las mujeres rurales,


indgenas, amaznicas y afroperuanas as como su integracin en los espacios
de decisin de las organizaciones comunitarias, asociativas, de produccin y
otras, garantizando su acceso a una remuneracin justa, indemnizaciones,
beneficios laborales y de seguridad social, de acuerdo a ley, en igualdad de
condiciones con los hombres.
f) Garantizar el derecho a un trabajo productivo, ejercido en condiciones de
libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, incorporando medidas dirigidas
a evitar cualquier tipo de discriminacin laboral, entre mujeres y hombres, en el
acceso al empleo, en la formacin, promocin y condiciones de trabajo, y en una
idntica remuneracin por trabajo de igual valor. Se incluye entre los derechos
laborales la proteccin frente al hostigamiento sexual y la armonizacin de las
responsabilidades familiares y laborales.
La diversidad de las condiciones geogrficas y medio ambientales, sociales,
productivas, culturales y tecnolgicas de cada uno de los departamentos del pas,
hacen que sea necesario elaborar estrategias que no solamente permitan el
aprovechamiento de estas diversidades, sino que al mismo tiempo nos permitan luchar
frontalmente contra la pobreza e inequidad existentes y hacer frente al desempleo que
agobia a gran parte de los peruanos261.
En esta lnea de ideas se encuentran las funciones consignadas en los literales
e), como la de facilitar el aporte de la cooperacin internacional y las empresas privadas
en los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social; g), es decir ejecutar
polticas y acciones concretas orientadas a la inclusin, priorizacin y promocin de las
comunidades campesinas y nativas; y h) ejecutar acciones concretas orientadas a que
la asistencia social se torne productiva con proteccin y apoyo a los nios, jvenes,
adolescentes, mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores y sectores
sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad.
cc:

Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social,


Ley N 27793
Ley de Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, Ley N 28983
Ley de las personas adultas mayores, Ley N 28803, y su Reglamento aprobado
por DS N 013-2006-MIMDES
Ley que regula la atencin de las personas con discapacidad, mujeres
embarazadas y adultos mayores en los aeropuertos, aerdromos, terminales
terrestres, ferroviarios, martimos y fluviales y medios de transporte, Ley N
28735
Ley del Derecho al Nombre, Ley N 28720
Ley que establece la Atencin Preferente a las mujeres embarazadas, las nias,
nios, los adultos mayores, en lugares de atencin al pblico, Ley N 28683
Ley Marco para el desarrollo Econmico del Sector Rural, Ley N 28298
Ley que prohbe el acceso de menores de edad a pginas web de contenido
Pornogrfico, Ley N 28119
Ley que declara el segundo domingo de abril de cada ao como Da del Nio
Peruano, Ley N 27666
Cdigo de los Nios y Adolescentes, Ley N 27337
Ley General de la Persona con Discapacidad, Ley N 27050 y su Reglamento
aprobado por D S N 003-2000-PROMUDEH
Ley de Proteccin frente a la Violencia Familiar, Texto nico Ordenado de la Ley
N 26260 y su modificatoria, Ley N 27306

LERMO RENGIFO, Jorge, Las ciudades y el desarrollo: el rol de los gobiernos locales. En:
Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p.203.
261

Acciones para el Fortalecimiento de los Programas y Proyectos Sociales y de la


Ejecucin de la Poltica Social y de Lucha Contra la Pobreza, aprobadas por DS
N 009-2004-PCM
Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza 2004 -2006, aprobado por DS N
064-2004-PCM
Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010, aprobado
por DS N 003-2002-PROMUDEH; y los Planes Regionales por la Infancia
aprobados por los GGRR de Puno, Tacna, Ucayali, Cusco, Moquegua, Cajamarca
y Lambayeque
Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y varones 2006-2010,
aprobado por DS N 009-2005-MIMDES
Comisin de Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y
el Adolescente, 1998, constituida por la R.S. N 090-98-PROMUDEH
Lineamientos de poltica para la prevencin del maltrato y defensa de los
derechos de las personas adultas mayores, R.M. N 156-2005-MIMDES

Artculo 61.- Funciones en materia de Defensa Civil


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
polticas en materia de Defensa Civil, en concordancia con la poltica general del
gobierno y los planes sectoriales.
b) Dirigir el Sistema Regional de Defensa Civil
c) Organizar y ejecutar acciones de prevencin de desastres y brindar ayuda
directa e inmediata a los damnificados y la rehabilitacin de las poblaciones
afectadas.
d) Promover y facilitar la formacin y equipamiento de Compaas de Bomberos
Voluntarios en la regin.
e) Promover y apoyar la educacin y seguridad vial.

Las funciones de los GGRR en este mbito se encuentran divididas en tres


campos diferenciados que no necesariamente se refieren a competencias relacionadas
con la Defensa Civil. Esto se encuentra representado por el hecho de incluir la presente
norma, en un mismo artculo, funciones correspondientes al SINADECI (Sistema
Nacional de Defensa Civil, conducido por su rgano rector el Instituto Nacional de
Defensa Civil- INDECI), al Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per y a
normas de la polica, y del MTC, vinculadas a la seguridad vial. Por tanto, se confunden
distintas instancias gubernamentales en una sola que se ha tenido a bien denominar
como Defensa Civil. Realizada esta primera precisin, los GGRR debern adecuar sus
estructuras orgnicas al cumplimiento de las funciones consignadas en este artculo
diferenciando los casos antes citados y no subsumiendo todos ellos bajo el esquema de
las Oficinas de Defensa Civil.
Nos explicamos, segn las normas que rigen al SINADECI (y que existen mucho
antes de la emisin de la LOGR), existe la obligacin en cada entidad del Estado, y en
este particular caso de los GGRR, de contar con una dependencia, rgano, que en la

mayora de casos se denominar como Oficina de Defensa Civil, en este caso con el
apelativo de Regional, la que se encargar de las siguientes funciones principales262:
a. Planear, dirigir y conducir las actividades de Defensa Civil en su organismo
b. Inventariar los recursos de su organismo aplicables a la Defensa Civil
c. Ejecutar planes de prevencin, emergencia y rehabilitacin cuando el caso lo
requiera
d. Promover y/o ejecutar acciones de capacitacin en Defensa Civil a todo nivel
e. Prestar servicios tcnicos de inspeccin y otros de seguridad en Defensa Civil
que est en su capacidad
f. Aplicar en el rea de su competencia las normas tcnicas emitidas por el
INDECI
g. Suscribir y ejecutar convenios en materia de Defensa civil con organismos
Nacionales o Extranjeros, previa la aprobacin por el INDECI
Debido a que el Presidente Regional es al mismo tiempo el Presidente del
Comit Regional de Defensa Civil de su jurisdiccin, el apoyo que brinda la Oficina de
Defensa Civil Regional para estos efectos es imprescindible, denominndosele en
muchos de los casos como Secretario Tcnico al encargado de la Oficina en cuestin.
Es conveniente precisar que los Comits de Defensa Civil, segn lo consignado en el
artculo 8 del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS N 005-88-SGMD,
son funciones generales de los Comits de Defensa Civil en la respectiva jurisdiccin
territorial:
a. Dictar medidas y/o coordinar la ejecucin de acciones necesarias para hacer
frente a los desastres o calamidades que les afecten
b. Supervisar la administracin y asegurar la utilizacin ptima de los recursos
pblicos y/o no pblicos disponibles, de acuerdo con las normas emitidas por el
INDECI
c. Dirigir y promover la capacitacin a la poblacin para prevenir daos por
desastres posibles de ocurrir y hacerles frente
d. Supervisar los programas de Defensa civil para asegurar la rehabilitacin
hasta que existan las condiciones mnimas para el desarrollo ininterrumpido de
actividades en la zona
e. Pronunciarse previamente o tramitar la declaracin de estados de emergencia
por desastres o calamidad pblica, de acuerdo a los dispositivos legales vigentes
f. Mantener los canales de comunicacin con los otros componentes del Sistema
g. Aprobar el Plan de Defensa Civil de la jurisdiccin del Comit, que incluye
medidas de prevencin, emergencia y rehabilitacin
Sin embargo, como se ha podido apreciar, las funciones de la Oficina de
Defensa Civil no incluyen el tema de los bomberos ni de la seguridad vial, por lo que
262

Segn lo dispuesto en el artculo 14 del Reglamento de la Ley del SINADECI, aprobado por DS N 00588-SGMD. Adicionalmente, el artculo 15 de la norma dispone que las Oficinas de Defensa Civil de los
Gobiernos Regionales actan como Secretara Tcnica del respectivo Comit Regional; como tal tienen las
funciones adicionales siguientes:
a. Proponer al Comit el Plan de Defensa Civil para su aprobacin.
b. Llevar el Libro de Actas y el Archivo del Comit.
c. Informar acerca del grado y oportunidad del cumplimiento de los acuerdos.
d. Centralizar la informacin cursada al Comit por sus miembros y otros organismos.
e. Garantizar la continuidad operativa del Comit.
f. Informar oficialmente a los medios de comunicacin sobre las acciones de Defensa Civil, por delegacin
del Presidente de Comit (en este caso el Presidente Regional).
g. Ejecutar el Plan de Capacitacin en Defensa Civil para la colectividad de su jurisdiccin.
h. Centralizar la recepcin y custodia de ayuda material y ejecutar el Plan de distribucin de ayuda en
beneficio de los damnificados en caso del desastre.

sera conveniente que cada Gobierno Regional encuentre la mejor forma de llevar a
cabo estas funciones separndolas adecuadamente.
En ese sentido, cabe llamar la atencin sobre un tema particularmente
importante. Segn la LOGR las funciones en materia de Defensa Civil se encuentran
dentro de las materias que corresponde ejercer a la Gerencia de Recursos Naturales y
del Medio Ambiente, por lo que en apariencia, la Oficina de Defensa Civil y todas las
funciones consignadas en este artculo deberan formar parte de la estructura orgnica
de dicha Gerencia. Sin embargo, aqu entran en juego, o en colisin mejor dicho, dos
normas especficas sobre la materia, ambas con rango de Ley que permitiran a los
GGRR colocar a las Oficinas de Defensa Civil en las estructuras orgnicas de sus
entidades, dependiendo directamente de la Presidencia Regional. Estas son la propia
ley que regula el SINADECI, Decreto Ley N 19338 y la Ley del Sistema de Seguridad y
Defensa Nacional, Ley N 28478, as como su Reglamento, que en su artculo 28,
seala las siguientes responsabilidades de los Gobiernos Regionales:
a. Planear, programar, ejecutar y supervisar las acciones de Defensa Nacional,
en el mbito regional;
b. Compatibilizar los planes estratgicos regionales con las polticas de
Seguridad y Defensa Nacional;
c. Coordinar y concertar acciones pertinentes a la Defensa Nacional, con las
municipalidades, provinciales y distritales, as como con la poblacin en los
mbitos regionales;
d. Optimizar el funcionamiento de las respectivas Oficinas de Defensa Nacional.
Y el artculo 30 de la misma norma dispone que las Oficinas de Defensa
Nacional asesoran a la Alta Direccin de sus correspondientes entidades, en asuntos de
Seguridad y Defensa Nacional. Desarrollarn las funciones generales de Defensa
Nacional, Difusin de Doctrina, Movilizacin y, lase con detenimiento, Defensa Civil.
Por tanto, nada impedira a un Gobierno Regional determinado, el considerar en
su estructura orgnica a las Oficinas de Defensa Civil (que podran llevar aparejado el
nombre de Defensa Nacional) como rganos de apoyo o de asesoramiento (segn se
estime ms pertinente, nosotros recomendamos como de apoyo por las funciones que
les corresponde desempear) dependientes directamente de la Presidencia Regional, y
que no se encuentren situadas bajo la Gerencia Regional de Recursos Naturales y del
Medio Ambiente.
Mencin aparte en este artculo lo constituye el literal b) que al querer referirse al
Comit Regional de Defensa Civil introdujo el trmino Sistema Regional de Defensa
Civil, producindose la confusin de crear en cada instancia regional un subsistema del
SINADECI, hecho que deber ser esclarecido cuando se apruebe el proyecto de nueva
ley del SINADECI.
Tal vez la ms importante de las funciones consignadas en este artculo se
encuentra representada por el literal c) la cual resume las dos principales vertientes de
la defensa civil en el pas: la prevencin y la atencin de desastres. En cuanto a la
atencin de desastres, basta recordar los fenmenos naturales a los que continuamente
nuestro pas se ve expuesto y la necesidad de una pronta y eficaz intervencin de los
organismos pblicos que conforman el SINADECI. Este hecho dej traslucir serias
debilidades por parte de las autoridades regionales y sobretodo municipales263 en el

263

Para un mayor anlisis sobre las competencias municipales en materia de Defensa Civil recomendamos
nuestro artculo Las responsabilidades y atribuciones de los Gobiernos Locales en materia de seguridad en

ltimo terremoto acontecido en el Per. En cuanto al tema de la prevencin, la ejecucin


de evaluaciones de riesgo, para determinar la peligrosidad de zonas geogrficas como
ros, explanadas, montaas, glaciares, etc. tambin se convierte en un aspecto pilar de
la seguridad en Defensa Civil, estando los GGRR habilitados a cobrar tasas por estos
servicios individualizados cuando sean solicitados por particulares interesados en
conocer el nivel de riesgo de determinadas reas geogrficas que le corresponden.
Caso distinto es el de las Inspecciones Tcnicas de Seguridad en Defensa Civil
(ITSDC), las cuales se encuentran reguladas en detalle en el Reglamento de ITSDC
(norma que toda Oficina Regional de Defensa Civil debe conocer en su integridad), y las
que cobraron un auge e importancia inusitada luego de los desastres ocurridos en la
discoteca Utopa y en Mesa Redonda. Las ITSDC que corresponder ejecutar a los
GGRR a partir de la asuncin de competencias sectoriales en esta materia, sern
aquellas denominadas como de Detalle y Multidisciplinarias, es decir, las que revisten el
mayor grado de complejidad en cuanto al objeto de inspeccin (discotecas,
tragamonedas, fbricas, hospitales, centros educativos de gran alumnado, etc.). Estas
ITSDC tienen un costo que debe estar consignado, junto con los requisitos para
solicitarla, en el TUPA del Gobierno Regional, y los ingresos que se obtengan por la
ejecucin de las mismas deben ser destinados a medidas de prevencin y atencin de
desastres en la jurisdiccin. Confiamos en que los GGRR puedan realizar una
adecuada administracin de las ITSDC que les corresponda ejecutar y que apliquen en
las mismas todas las normas de seguridad en Defensa Civil que existen en nuestro
pas.
cc:

Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, Decreto Ley N 19338 y sus
modificatorias
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil, aprobado por DS
N 005-88-SGMD y sus modificatorias
Ley que establece la obligacin de elaborar y presentar planes de contingencia,
Ley N 28551
Reglamento de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil,
aprobado por DS N 059-2001-PCM, y sus modificatorias
Procedimientos para la Declaratoria de Estado de Emergencia, aprobados por DS
N 058-2001-PCM y sus modificatorias
Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, aprobado por DS N 001A-2004-DE-SG
Texto nico de Procedimiento Administrativo del instituto Nacional de Defensa
Civil-INDECI, aprobado por DS N 075-2OO5-PCM y sus modificatorias
Ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, Ley N 28478 y su Reglamento
aprobado por DS N 016-2006-DE-SG
Ley del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per, Ley N 27067
Reglamento de Inspecciones Tcnicas de Seguridad en Defensa Civil, aprobado
por DS N 066-2007-PCM
Ley de Seguridad y Tranquilidad Pblica en Espectculos Deportivos, Ley N
26830 modificada por Ley N 27153
Ley de Seguridad en Espectculos Pblicos no Deportivos con Gran
Concentracin de Personas, Ley N 27276
Todas las normas tcnicas que se utilizan para la ejecucin de ITSDC

Artculo 62.- Funciones en materia de administracin y adjudicacin de


terrenos de propiedad del Estado

Defensa Civil contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades. En: Revista Jurdica del Per, Lima:
Editorial Normas Legales, N 56, Mayo-Junio 2004.

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las


polticas en materia de administracin y adjudicacin de terrenos de propiedad del
Estado, de conformidad con la legislacin vigente y el sistema de bienes
nacionales.
b) Realizar los actos de inmatriculacin saneamiento, adquisicin, enajenacin,
administracin y adjudicacin de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del
Estado en su jurisdiccin, con excepcin de los terrenos de propiedad municipal.
c) Establecer los mecanismos aplicables al registro, inscripcin y fiscalizacin de
los bienes de propiedad estatal, con excepcin de los de propiedad de los gobiernos
locales y del Gobierno Nacional, de acuerdo con la normatividad vigente.
Las observaciones formuladas por el extinto CND a travs de las entidades
certificadoras que existan en su oportunidad, en su mayora estuvieron referidas al
incumplimiento del requisito de la capacitacin en materia de administracin de bienes
del Estado y adjudicacin de terrenos de propiedad del Estado por parte de los GGRR
que deseaban acreditarse en este mbito. En otros casos, por el incumplimiento de los
requisitos relacionados con los perfiles profesionales y/o los recursos logsticos. Esto
tambin apunta a una falta de coordinacin de la Superintendencia de Bienes
Nacionales y los Gobiernos Regionales, que felizmente parece haberse superado en el
ao 2008, al haberse acreditado a la casi totalidad de los GGRR para ejercer estas
funciones en sus jurisdicciones.
Este artculo es preciso al sealar que los actos de inmatriculacin,
saneamiento, adquisicin, enajenacin, administracin y adjudicacin de los terrenos
urbanos y eriazos del Estado en sus jurisdicciones sern realizados por los GGRR,
exceptuando aquellos referidos a la propiedad municipal. Debe entenderse al respecto
que los terrenos que sean propiedad del Gobierno Regional no entran en esta funcin,
por cuanto las acciones referidas a los mismos corresponde ejercerlas a la Oficina o
rea de control Patrimonial del Gobierno Regional en cuestin, la cual debe llevar un
registro actualizado de los bienes inmuebles propiedad de la entidad regional. El literal
c) consigna una diferencia en cuanto a los mecanismos aplicables para el registro,
inscripcin y fiscalizacin de los bienes de propiedad estatal (exceptuando a los
municipales y, curiosamente, a los del Gobierno Nacional) de lo sealado para el caso
de los terrenos. Es decir, el tratamiento es distinto si se refiere a un terreno que a un
bien inmueble, en este ltimo caso las limitaciones que poseen los GGRR son mucho
ms severas que en el primero y en cualquiera de los casos siempre se debern aplicar
las normas que rigen la propiedad estatal en el pas.
Resulta indicado aseverar que la incorporacin de los bienes del Estado a los
Sistemas Administrativos del Estado, con motivo de la dacin de la Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales representa un aspecto de vital importancia para
el tratamiento y ejecucin de estas funciones por parte de los GGRR264. En esta ley se
establece, en el artculo 3 de su reglamento, que el Sistema Nacional de Bienes
Estatales est integrado por el conjunto de organismos, garantas y normas que regulan
integral y coherentemente los bienes estatales en sus niveles de Gobierno Nacional,
Regional o Local que apoya al proceso de descentralizacin y modernizacin de la
gestin del Estado. Igualmente, en el artculo 18 del Reglamento se indica que los
GGRR administran y adjudican los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado
Recomendamos: JIMNEZ, Roberto, Incorporando a los Sistemas Administrativos el Sistema de Bienes
del Estado, a propsito del Proyecto de Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. En:
Gestin Pblica, Lima: Estudio Caballero-Bustamante, N 3, 2007, pp. B14-B19.
264

dentro de su jurisdiccin, incluyendo aquellos que cuenten con edificaciones, a


excepcin de los bienes de alcance nacional (definidos en el artculo 2 del Reglamento,
lo cual resulta bastante limitativo de lo que en realidad pueden realizar los GGRR en
esta materia), los comprendidos en proyectos de inters nacional identificados por la
SBN y los bienes de propiedad municipal.
Resulta curioso que en el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes
Estatales, entre las atribuciones que se le otorgan a la SBN en esta materia se
encuentra la de emitir opinin tcnica en los actos de disposicin de predios de
propiedad del Estado, exceptuando a los de propiedad regional y municipal, es decir, la
norma no seala expresamente que el requisito de la opinin tcnica sea exigible para
el caso de los GGRR. Por otro lado, en el artculo 42 del Reglamento de esta norma se
faculta a la SBN y a los GGRR a calificar a los inmuebles de dominio pblico, sin
embargo, la desafectacin de un inmueble de dominio pblico estar a cargo de la SBN
y de los GGLL, por lo que existira una discordancia o incompatibilidad presunta en esta
disposicin265.
Sugerimos que cada Gobierno Regional obtenga informacin actualizada y
pormenorizada de las cargas o gravmenes que pesan sobre los inmuebles de
propiedad del Estado cuya administracin les sea transferida en virtud de lo consignado
en el presente artculo, a fin de evitar afrontar gastos inesperados para el
mantenimiento adecuado de los mismos.
cc:

LBD, Segunda y Quinta Disposicin Transitoria


Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley N 29151
Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales,
aprobado por DS N 007-2008-VIVIENDA
Directiva N 003-2008/SBN que regula el "Procedimiento para el Registro de
Informacin de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposicin Transitoria de
la Ley N 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales", aprobada
por Resolucin N 026-2008/SBN
Directiva N 007-2007-SBN, denominada Procedimientos para la Venta por
Subasta Pblica de Predios de Dominio Privado del Estado de Libre
Disponibilidad Efectuada por la Superintendencia de Bienes Nacionales,
aprobada por Resolucin N 035-2007/SBN
DS N 130-2001-EF, por el cual se dictan medidas reglamentarias para que
cualquier entidad pblica pueda realizar acciones de saneamiento tcnico, legal y
contable de inmuebles de propiedad estatal
Directiva N 007-CND-P-2003, aprobada por Resolucin Presidencial N 147CND-P-2003, Procedimientos para el Saneamiento de los Bienes Muebles e
Inmuebles Transferidos por los Extinguidos y Desactivados Consejos Transitorios
de Administracin Regional- CTARS a los Gobiernos Regionales

Artculo 63.- Funciones en materia de turismo


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
polticas en materia de desarrollo de la actividad turstica regional, en
concordancia con la poltica general del gobierno y los planes sectoriales.

265

Para un mayor detalle sobre estas apreciaciones recomendamos consultar: GONZALES BARBADILLO,
Elvira, Comentarios al Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales. En: JUS, Gestin
Pblica. Lima: Editorial GRIJLEY, N 1, 2008, pp. 401-409.

b) Formular concertadamente, aprobar y ejecutar las estrategias y el programa de


desarrollo turstico de la regin.
c) Aprobar directivas relacionadas con la actividad turstica, as como criterios
tcnicos que aseguren el cumplimiento de objetivos y metas que se derivan de los
lineamientos de la poltica nacional de turismo.
d) Promover el desarrollo turstico mediante el aprovechamiento de las
potencialidades regionales.
e) Calificar a los prestadores de servicios tursticos de la regin, de acuerdo con las
normas legales correspondientes.
f) Coordinar con los gobiernos locales las acciones en materia de turismo de
alcance regional.
g) Llevar y mantener actualizados los directorios de prestadores de servicios
tursticos, calendarios de eventos y el inventario de recursos tursticos, en el
mbito regional, de acuerdo a la metodologa establecida por el MINCETUR.
h) Identificar posibilidades de inversin y zonas de inters turstico en la regin,
as como promover la participacin de los inversionistas interesados en proyectos
tursticos.
i) Proponer y declarar zonas de desarrollo turstico prioritario de alcance regional.
j) Disponer facilidades y medidas de seguridad a los turistas, as como ejecutar
campaas regionales de proteccin al turista y difusin de conciencia turstica, en
coordinacin con otros organismos pblicos y privados.
k) Verificar el cumplimiento de las normas de medio ambiente y preservacin de
recursos naturales de la regin, relacionadas con la actividad turstica.
I) Declarar eventos de inters turstico regional.
m) Supervisar la correcta aplicacin de las normas legales relacionadas con la
actividad turstica y el cumplimiento de los estndares exigidos a los prestadores
de servicios tursticos de la regin, as como aplicar las correspondientes sanciones
en caso de incumplimiento, de conformidad con la normatividad vigente.
n) Suscribir contratos, convenios o acuerdos de cooperacin interinstitucional con
entidades pblicas o privadas.
o) Promover la formacin y capacitacin del personal que participa en la actividad
turstica.
p) Fomentar la organizacin y formalizacin de las actividades tursticas de la
regin.

q) Organizar y conducir las actividades de promocin turstica de la regin en


coordinacin con las organizaciones de la actividad turstica y los gobiernos
locales.
r) Desarrollar circuitos tursticos que puedan convertirse en ejes del desarrollo
regional.
El sector turismo es probablemente uno de los que ms crecimiento tenga en el
pas en los prximos aos, debido sobretodo a la eleccin de Macchu Picchu como una
de las nuevas maravillas de la poca contempornea, lo cual representar para nuestro
pas el ingreso de una cantidad de turistas sumamente importante en los prximos
aos, aparte del ya reconocido turismo gastronmico peruano que se encuentra de
moda a nivel mundial. Las competencias en materia de turismo que los GGRR asumirn
a travs de las DIRCETURS, que ahora pertenecen a la estructura orgnica de los
Gobiernos Regionales se manifiesta en la dependencia administrativa de las mismas a
la Gerencia de Desarrollo Econmico.
Por lo que respecta a la legislacin de carcter nacional aplicable a la presente
funcin, debemos mencionar que en el ao 1998 se aprob la ley N 26961, Ley para el
desarrollo de la actividad turstica, en la cual se establece como uno de los principios
bsicos de la actividad turstica el promover la competitividad de los productos tursticos
nacionales, fomentando el desarrollo de infraestructura, la calidad de los servicios para
la adecuada satisfaccin de los usuarios. Esta ley estableci como objetivos de la
poltica estatal a nivel nacional los siguientes: Establecer las condiciones para el
desarrollo sostenible del turismo a travs del mantenimiento de un producto turstico
competitivo, contribuir al proceso de descentralizacin, proteger al turista, dotar de
infraestructura bsica para el desarrollo de los recursos tursticos, en concordancia con
las disposiciones especficas de la materia, garantizar la libre iniciativa privada para el
desarrollo de infraestructura complementaria y para la prestacin de servicios tursticos,
propiciar la investigacin, formacin y capacitacin tcnica y profesional, as como
fomentar la conciencia turstica.
Posteriormente, en el ao 2002 se aprob la Ley N 27889, Ley que crea el
Fondo y el Impuesto Extraordinario para la Promocin del desarrollo turstico nacional,
con el objeto de financiar las actividades y proyectos destinados a la promocin y
desarrollo del turismo nacional. En el ao 2005 se aprob el Plan Estratgico Nacional
de Turismo- PENTUR para el perodo 2005-2015, cuyo objetivo es lograr la
sostenibilidad y competitividad de la actividad turstica del Per a nivel mundial, por lo
que se promueve la inversin pblica y privada en el desarrollo de infraestructura bsica
y puesta en valor de los recursos tursticos266.
De acuerdo a ello, los GGRR estn facultados a promover la inversin privada
en dos campos fundamentales del turismo: activos o recursos pblicos, ya sea que se
produzca esto por iniciativa estatal o privada de acuerdo a lo normado en la Ley Marco
de Promocin de la Inversin Descentralizada; y a travs de negocios privados, que
tienen por objetivo identificar oportunidades de inversin en turismo, llevndolas a cabo
en funcin de sus propios intereses. En definitiva los mejores aliados de los GGRR en el
caso de la actividad turstica y de la generacin de recursos por este concepto son los
266

Para un mayor anlisis de esta norma y su impacto en toda la actividad turstica, recomendamos revisar
VILLAFRANQUI, Giancarlo, El Turismo en el Per y el proceso de promocin a la inversin privada como
herramienta para la generacin de ventajas competitivas. En: Gestin Pblica, Lima: Estudio CaballeroBustamante, N 3, 2007, pp. 12- 15.

operadores tursticos privados quienes, con una adecuada poltica regional en este
mbito pueden llegar a revertir los escasos recursos con los que actualmente cuentan
las DIRCETURS a nivel nacional.
Llama la atencin, sobretodo desde la perspectiva regional, que un
procedimiento administrativo tan solicitado a nivel nacional, como es el de la
autorizacin para operar salas de juegos, casinos y mquinas tragamonedas an no se
haya transferido a los GGRR por razones supuestamente relacionadas con la
informalidad con la que operan este tipo de establecimientos, tema que debe ser
controlado por las autoridades pertinentes, por lo que consideramos nada obstara a
que este procedimiento sea transferido en su totalidad a los GGRR para que stos lo
incorporen en sus TUPAS institucionales y pueda cumplirse cabalmente con lo
establecido en las normas que rigen el proceso de descentralizacin peruano.
Aunque propiamente la seguridad constituye una competencia municipal, la ley
del SINASEC establece que los comits regionales de seguridad ciudadana estarn
presididos por los Presidentes de los GGRR, lo cual puede aplicarse en el presente
artculo en lo referido a las medidas de proteccin tendientes a salvaguardar la
seguridad de los turistas en la Regin.
En lo que se refiere a las funciones especficas en materia de seguridad
ciudadana es importante enfatizar el desconocimiento y la escasa importancia que las
autoridades regionales y locales confieren a la seguridad ciudadana, problemtica que
generalmente se interpreta como de competencia exclusiva de la Polica Nacional. A
ello se ana la falta de institucionalizacin del SINASEC, debido a que los secretarios
tcnicos nombrados por los presidentes de los Comits, en su gran mayora, no tienen
formacin profesional en materia de seguridad ciudadana, ni tampoco un compromiso
con el sistema267.
cc:

Ley que precisa los alcances de las leyes N 29164, Ley de promocin del
desarrollo sostenible de servicios tursticos en los bienes inmuebles, integrantes
del Patrimonio Cultural de la nacin, y N 29167, Ley que establece el
Procedimiento Especial y Transitorio para las licencias de edificacin, ampliacin
o remodelacin de establecimientos de hospedaje, Ley N 29202
Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar
infracciones por va reglamentaria en materia de prestacin de servicios tursticos
y calificacin de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones
aplicables, Ley N 28868, y su Reglamento aprobado por DS N 007-2007MINCETUR
Ley para el desarrollo de la actividad turstica, Ley N 26961, y su Reglamento
aprobado por DS N 002-2000-ITINCI y sus modificatorias
Reglamento de canotaje turstico, aprobado por DS N 004-2008-MINCETUR
Reglamento Nacional de Transporte Turstico Terrestre, aprobado por DS N 0032005-MTC
Reglamento de establecimientos de hospedaje, aprobado por DS N 029-2004MINCETUR
Reglamento de Calificadores de Establecimientos de Hospedaje, aprobado por
RM N 151-2001-ITINCI/DM
Reglamento de agencias de viajes y turismo, aprobado por DS N 026-2004MINCETUR

Comentarios expresados por GUEVARA, Danilo, Seguridad Ciudadana y regionalizacin. En:


Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 140.
267

Reglamento de Autorizacin y Registro de casas Particulares y Centros


Educativos que ofrecen servicio de alojamiento, aprobado por DS N 10-95ITINCI
Establecen requisitos que debern cumplir los establecimientos que brindan
servicio
de
Alojamiento,
aprobados
por
RD
N
0011-95MITINCI/VMTINCI/DNT
Reglamento de Restaurantes, aprobado por DS N 025-2004-MINCETUR
Disponen que los Establecimientos que expenden Comidas y Bebidas incluyan en
sus listas de precios el IGV y el Recargo al Consumo, RM N 081-94-ITINCI/DM
Ley del Gua de Turismo, Ley N 28529
Reglamento de Guas de Montaa, aprobado por DS N 028-2004-MINCETUR y
sus modificatorias
Decreto Ley N 25533, Establece que el otorgamiento de licencia para el uso de las
fuentes de Aguas Minero-Medicinales y el control de su explotacin con fines
tursticos es de competencia MICTI (ahora MINCETUR), y su Reglamento
aprobado por DS N 05-94-ITINCI
Establecen requisitos y procedimientos para los expedientes del Certificados de
Calificacin de Prestador de Servicios Tursticos, aprobados por DS N 032-2005MINCETUR
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana-SINASEC, Ley N 27933 y su
Reglamento, aprobado por DS N 012-2003-IN

Artculo 64.- Funciones en materia de artesana


a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
polticas en materia de desarrollo de la artesana, en concordancia con la poltica
general del gobierno y los planes sectoriales.
b) Planificar concertadamente y ejecutar el desarrollo de la actividad artesanal de
la regin, mediante el aprovechamiento de las potencialidades regionales.
c) Fomentar y desarrollar proyectos, programas u otros mecanismos para
promover la competitividad y productividad de la actividad artesanal en la regin,
con la participacin de entidades pblicas y privadas.
d) Promover el desarrollo de productos artesanales orientados a la exportacin y al
mercado turstico.
e) Supervisar y evaluar el desarrollo de la actividad artesanal y la aplicacin de las
polticas, normas y procedimientos especficos.
f) Fomentar y autorizar ferias y exposiciones regionales, as como declarar eventos
de inters artesanal orientados a promover el desarrollo de la artesana de la
regin.
g) Fomentar y promover la organizacin y formalizacin de los productores
artesanales y fortalecimiento gremial en la regin.
h) Propiciar la conservacin, preservacin, rescate y desarrollo de las tcnicas de
produccin tradicional artesanal en la regin.

i) Promover mecanismos e instrumentos para el desarrollo de la actividad


artesanal en la regin, vinculados a la actividad turstica.
j) Identificar oportunidades de inversin, difundir y promover el crecimiento de
las inversiones en la actividad artesanal en la regin, aprovechando sus ventajas
comparativas y promoviendo la exportacin de artesanas.
k) Fomentar la innovacin, la transferencia de tecnologas y la formacin de
artesanos, desarrollando instrumentos que posibiliten la generacin y el acceso de
las empresas artesanales de la regin a nuevas tecnologas.
I) Promover la calidad, la productividad, el valor agregado, la imagen y la
diferenciacin de los productos artesanales de la regin.
Las funciones en materia de artesana en realidad han venido siendo incluidas
sectorialmente como propias del MINCETUR, por lo que debido a la importancia que
posee esta actividad para diversas jurisdicciones del pas, se ha visto por conveniente
identificarla propiamente como una especie de sub-sector dentro del sector ms amplio
que sera el de Turismo.
El desarrollo que requiere la artesana en nuestra patria reposa
fundamentalmente en el apoyo que se pueda otorgar a los artesanos en diversos
aspectos, que van desde el tema econmico, pasando por el reconocimiento social, as
como la promocin desinteresada de sus productos en ferias nacionales e
internacionales.
Cobra una singular importancia, en este contexto, las funciones que compete
desempear al Consejo Nacional de Fomento Artesanal, tales como formular
recomendaciones y emitir opinin sobre asuntos vinculados al fomento del sector
artesanal, as como mantener una articulacin permanente con los Consejos
Regionales y Consejos Locales de Fomento Artesanal a fin de lograr una visin
conjunta del sector artesanal para el diseo de polticas y estrategias de desarrollo
correspondiente. Por su parte, los artesanos deben constituir sus asociaciones, para lo
cual deben inscribirlas en el Registro Nacional del Artesano.
Otro aspecto de inters en las funciones de este artculo se refiere a la
formalizacin de los artesanos (simplificando los trmites que se requieran para ello);
propiciar la conservacin, preservacin, rescate y desarrollo de las tcnicas de
produccin tradicional artesanal (lo que equivale a difundirlas adecuadamente en las
ferias), as como identificar oportunidades de inversin, difundir y promover el
crecimiento de las inversiones en la actividad artesanal en la regin, fomentar la
innovacin, la transferencia de tecnologas y la formacin de artesanos, promover la
calidad, la productividad, el valor agregado, la imagen y la diferenciacin de los
productos artesanales.
cc:

Ley del artesano y del desarrollo de la actividad artesanal, Ley N 29073


Reglamento del Registro Nacional del Artesano y del Consejo Nacional de
Fomento Artesanal, aprobado por DS N 001-2008-MINCETUR

TTULO V
REGMENES ESPECIALES
CAPTULO I
RGIMEN ESPECIAL DE LIMA METROPOLITANA
Artculo 65.- Capital de la Repblica
La capital de la Repblica no integra ninguna regin. En la provincia de Lima las
competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual posee autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda mencin
contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se
entiende tambin hecha a la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte
aplicable.
Lima Metropolitana no constituye ninguna regin, esta disposicin se encuentra
consignada tambin en la Constitucin Poltica del Per, as como en la Ley de Bases
de la Descentralizacin. Lo que ha sucedido con el caso de la capital peruana, es algo
comn en pases de sistemas federales de distribucin territorial del poder, en los
cuales las ciudades metrpoli, debido a diversos factores, tales como el nmero de
ciudadanos que la habitan, las instituciones pblicas que tienen su sede principal en la
misma, o el nivel de comercio y recursos financieros que movilizan es tal, que se ven
obligados a otorgarles un rgimen especial que las distinga de las dems ciudades,
regiones, departamentos o provincias del pas.
En la prctica, el hecho que Lima Metropolitana no constituya ninguna regin,
imposibilita asimismo el hecho que la Provincia Constitucional del Callao pueda serlo,
ya que los lmites territoriales que posee esta provincia son nicamente con Lima
Metropolitana y con el mar de Grau, por lo que debera replantearse la necesidad de
convertir algunas jurisdicciones en regiones piloto que por la naturaleza de las cosas no
puedan convertirse en regiones, tal como lo prevn los mecanismos legales
actualmente establecidos para la integracin y conformacin de regiones.
Lima Metropolitana por tanto no es una regin, pero s un Gobierno Regional, la
Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) cumple la doble funcin de ser
Municipalidad y Gobierno Regional sobre la misma jurisdiccin. Hasta la fecha slo
tenemos conocimiento que Lima Metropolitana ha cumplido sus funciones como
Municipalidad ms no como Gobierno Regional y que inclusive existe una reiterada
negativa por parte de la MML de acreditarse como apta para recibir la transferencia de
funciones especficas. Este hecho es distinto a lo que sucede en la Provincia
Constitucional del Callao, donde existe una Municipalidad Provincial y un Gobierno
Regional distintos, actuando sobre la misma jurisdiccin lo cual genera no pocos
problemas de interpretacin de hasta donde llegan las competencias de una u otra
entidad.
Sociolgicamente, diversos estudios revelan que alrededor de un 70% de la
poblacin limea es de origen provinciano o descendiente de provincianos. En Lima
vive hoy ms de la tercera parte de la poblacin total del pas y constituye el lugar de

encuentro de prcticamente todas las culturas y comunidades del interior del pas. De
esta forma existe un activo proceso de hibridacin por la convivencia de gente de
diverso origen tnico, racial y cultural. Los migrantes usan redes de parentesco y
reciprocidad en sus estrategias de insercin en la ciudad. La pertenencia a gremios
profesionales y a sindicatos, por un lado, y a organizaciones de empresarios y
comerciantes, por otro, origina mejoras significativas y ayuda con el funcionamiento de
organizaciones como clubes de madres, comedores populares y comits de vaso de
leche268.
cc:

Constitucin Poltica del Per, artculo 198


LBD, art. 40
LOM, art. 151 y 152
Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28274
y su Reglamento aprobado por DS N 063-2004-PCM

Artculo 66.- Estructura Orgnica Bsica del Rgimen Especial


Para el ejercicio de sus competencias y funciones regionales la estructura orgnica
bsica de la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente:
a) El Concejo Metropolitano de Lima, al que corresponden las competencias y
funciones del Consejo Regional, como rgano normativo y fiscalizador y las que norme la
Ley Orgnica de Municipalidades. Est integrado por el Alcalde Metropolitano y los
regidores elegidos conforme a la Ley Electoral correspondiente, que deber incorporar un
criterio descentralista de eleccin.
b) La Alcalda Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y
funciones de la Presidencia de Regin, como rgano ejecutivo y las que norme la Ley
Orgnica de Municipalidades. El Alcalde Metropolitano de Lima ejerce las competencias
y funciones de la Presidencia Regional. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 2 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
"Artculo 66.- Estructura Orgnica Bsica del Rgimen Especial de Lima
Metropolitana
Para el ejercicio de sus competencias y funciones regionales la estructura orgnica
bsica de la Municipalidad Metropolitana de Lima es la siguiente:
a) El Concejo Metropolitano de Lima, al que corresponden las competencias y
funciones del Consejo Regional, como rgano normativo y fiscalizador y las que
norme la Ley Orgnica de Municipalidades. Est integrado por el Alcalde
Metropolitano y los Regidores elegidos conforme a la legislacin electoral
correspondiente, que deber incorporar un criterio descentralista de eleccin.

268

JAIME BARRETO, Wilson, Op. Cit., pp. 239-240. El autor sostiene con bastante acierto que las
migraciones han generado una nueva cultura popular urbana que no corresponde a los patrones culturales
occidentales sino que se nutre de la cultura de origen de los migrantes. La cultura de origen no ha
desaparecido por el proceso de migracin en el contexto de la modernizacin, sino que se ha unido a la
cultura occidental para dar lugar a un proceso de hibridacin.

b) La Alcalda Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y


funciones de la Presidencia Regional como rgano ejecutivo y las que norme la
Ley Orgnica de Municipalidades.
c) La Asamblea Metropolitana de Lima, a la que corresponden las competencias y
funciones del Consejo de Coordinacin Regional, como rgano consultivo y de
coordinacin de la Municipalidad Metropolitana de Lima, y las que norme la Ley
Orgnica de Municipalidades para su campo especfico. Su composicin es la que
define la Ley Orgnica de Municipalidades. La ausencia de acuerdos por consenso
en este rgano, no impide al Concejo Metropolitano de Lima decidir sobre lo
pertinente."
Este artculo describe la composicin de la Municipalidad Metropolitana de Lima
como un Gobierno Regional ms, sui generis, es cierto pero Gobierno Regional al fin y
al cabo. Es decir, nos encontramos ante una entidad que tiene la doble condicin de
Gobierno Local y Gobierno Regional.
Por ello, los rganos que la conforman son un correlato de los rganos que
conforman a los GGRR del pas: Un Concejo Metropolitano que cumple las veces del
Consejo Regional, en este caso no ha operado la modificacin que seala que los
titulares del Ejecutivo Regional no integran ms el Consejo Regional, por cuanto este
artculo no ha sido variado en su contenido y se entiende que el Concejo Metropolitano
sigue contando entre sus miembros al Alcalde, lo cual reafirma su naturaleza ms de
Gobierno local que de Gobierno Regional propiamente dicho.
Igualmente la Alcalda es el parangn de la Presidencia Regional y sus
Gerencias; y la Asamblea Metropolitana de Lima con las funciones de Consejo de
Coordinacin Regional, aunque entendemos que todo ello est mucho ms focalizado
en el tratamiento que le brinda al respecto la Ley Orgnica de Municipalidades, por lo
que este artculo pasa a ser meramente declarativo en nuestra opinin, primando lo
dispuesto en la norma que regula a las municipalidades.
cc:

LBD, art. 40
LOM, art. 153

Artculo 67.- Competencias y funciones regionales especiales del Concejo


Metropolitano de Lima.
a) Aprobar el Plan Regional de Desarrollo de Lima Metropolitana, concertado con
las municipalidades distritales. (*)
(*) Inciso modificado por el Artculo 2 de la Ley N 27902, cuyo texto es el
siguiente:
"a) Aprobar el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana,
previamente concertado en la Asamblea Metropolitana de Lima."
b) Aprobar el Presupuesto Regional Participativo de Lima Metropolitana,
concertando con la Asamblea Metropolitana de alcaldes. (*)

(*) Inciso modificado por el Artculo 2 de la Ley N 27902, cuyo texto es el


siguiente:
"b) Aprobar el Presupuesto Regional Participativo de Lima Metropolitana, previa
opinin concertada en la Asamblea Metropolitana de Lima.
c) Dictar las normas que regulen o reglamenten las competencias y funciones
regionales a cargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
d) Determinar el mbito de las reas interdistritales e instancias de coordinacin y
planificacin interregional.
e) Aprobar la ejecucin de las inversiones pblicas de mbito regional
metropolitano en proyectos de infraestructura, que lleve a cabo el Gobierno
Nacional.
f) Autorizar y aprobar la ejecucin de programas de tratamiento de cuencas y
corredores econmicos en coordinacin con las regiones correspondientes en cada
caso.
g) Aprobar la formacin de sistemas integrales y de gestin comn para la
atencin de los servicios pblicos de carcter regional en reas interregionales.
h) Aprobar programas regionales de promocin de formacin de empresas,
consorcios y unidades econmicas metropolitanas, para impulsar, concertar y
promocionar actividades productivas y de servicios.
i) Autorizar las operaciones de crdito regional interno y externo, conforme a Ley.
j) Las dems que le corresponden.
Las funciones del Concejo Metropolitano de Lima son bastante similares a las de
los Consejos Regionales, debiendo, en todo caso, entenderse este artculo en
conjuncin con lo establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades sobre el particular.
Llama la atencin, la modificacin establecida en cuanto al literal a) sobre el Plan
Regional de Desarrollo Concertado y su concertacin previa en la Asamblea
Metropolitana de Lima. La pregunta que surge al respecto, se refiere a la efectividad de
este Plan Regional y su relacin con el Plan provincial de Lima, no se trata del mismo
documento acaso?, o qu precisiones se realizan en este mbito, si se trata de una
jurisdiccin nica?, si la respuesta se basa en la diferencia de competencias otorgadas
para ambos niveles de gobierno, entonces las disposiciones que establezca el Plan
Regional no podrn repetir aquellas que ya se encuentren consignadas en el Plan
Provincial de Desarrollo Concertado. La misma pregunta se formula en relacin al literal
b) y el Presupuesto Participativo regional y local de Lima.
Las dems funciones del Concejo Metropolitano se refieren a reglamentar las
competencias regionales de Lima Metropolitana, definir las instancias de coordinacin
interregional (por lo pronto interprovinciales o interdepartamentales). En el mbito
econmico se mencionan las competencias referidas a las inversiones en proyectos del
gobierno nacional en la jurisdiccin, ejecucin del tratamiento de cuencas y corredores
econmicos con las regiones aledaas (nueva precisin sobre el trmino que debera

ser el correcto), gestin comn de servicios pblicos regionales, as como aprobar


programas regionales de promocin de formacin de empresas, consorcios y unidades
econmicas metropolitanas, para impulsar, concertar y promocionar actividades
productivas y de servicios y autorizar las operaciones de crdito regional interno y
externo.
cc:

LOM, art. 157

Artculo 68.- Pliego Presupuestal


La Municipalidad Metropolitana de Lima constituye un pliego presupuestal cuyo
titular es el Alcalde Metropolitano.
Realmente no comprendemos la necesidad de este artculo, cuando ello resulta
claramente establecido en la LOM, por lo que deviene en innecesario el comentarlo.
cc:

LOM

Artculo 69.- Comisin de transferencia de competencias regionales


Las transferencias de competencias, funciones y recursos, as como de proyectos de
inversin, se realizan a travs de una Comisin Bipartita de Transferencia, integrada por
cuatro representantes del Consejo Nacional de la Descentralizacin y cuatro
representantes de la Municipalidad Metropolitana de Lima conforme a lo establecido por
la presente Ley.
Este artculo resulta de aplicacin nicamente al caso de las transferencias de
competencias y funciones sectoriales a la Municipalidad Metropolitana de Lima, tema
que a la fecha de la edicin del presente libro an no se resuelve del todo.
En todo caso, citamos la norma por la cual se constituye la citada Comisin
Bipartita: Resolucin Presidencial N 006-CND-P-2006. Entendemos que los cuatro
miembros que representaban al extinto CND ahora representan a la Secretara de
Descentralizacin de la PCM. La Comisin Bipartita fue reactivada en diciembre de
2007269, con el objeto de centrarse en aquellos temas de inters regional que ms
importan a Lima Metropolitana siempre cumpliendo con los requisitos establecidos para
la transferencia de funciones sectoriales.
cc:

Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N y su Reglamento aprobado por DS N


Directiva 007-2007-PCM/SD, aprobada por Resolucin N 032-2007-PCM/SD
Normas del proceso de transferencia de funciones sectoriales

CAPTULO II
LAS ARTICULACIONES INTERREGIONALES
Artculo 70.- De los Comits de Coordinacin Interregional
Por iniciativa del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de
Lima Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralizacin se
crearn Comits de Coordinacin Interregional, como rganos intergubernamentales de
269

Informacin recogida del Diario El Comercio, del Per, edicin del 05 de diciembre de 2007.

carcter regional para la coordinacin y planificacin de los servicios pblicos e


inversiones interregionales.
Est conformado por dos representantes de cada instancia de gobierno y un
miembro del Consejo Nacional de Descentralizacin, con voz y sin voto.
Este artculo de la LOGR parece haber sido ignorado por comentarios como los
que sugieren que se debera configurar una regin central con la Provincia
Metropolitana de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, donde algunos distritos
adquieran calidad de provincia y se defina un distrito capital, todo lo cual debe ser
asumido como una peculiaridad dentro de la regla de integracin, continuidad y
competitividad. Este tipo de sugerencias, no slo resultan incongruentes con lo
sealado en la propia Constitucin Poltica del Per, con lo que sucede en la
experiencia comparada con las metrpolis de estados federados que ni siquiera llegan
al nmero de poblacin con el que cuenta Lima, y con el rgimen especial del que goza
Lima Metropolitana en la LBD, por lo que no pueden ser tomadas en cuenta con
seriedad270.
En la parte de este artculo, referido a los Comits de Coordinacin Interregional,
los miembros del Congreso, en la sesin de debates, sugeran que tambin sea entre el
Gobierno Regional de Lima Metropolitana y el Gobierno Regional de Lima-Provincias.
En el prrafo final de este artculo se entiende que el Comit de Coordinacin
Interregional en el caso de constituirse ya no estara integrado por un miembro del
desaparecido CND, sino de la Secretara de Descentralizacin de la PCM.
cc:

LBD

Artculo 71.- Gestin comn de los servicios pblicos regionales.


En caso de existir continuidad con regiones colindantes, los servicios pblicos
regionales, deben ser gestionados por Regmenes de Gestin Comn en base a los criterios
de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que
cada organismo pblico debe aportar.
Los servicios pblicos regionales colindantes deben entenderse en la
actualidad como servicios colindantes entre jurisdicciones departamentales,
gestionados por Regmenes de Gestin Comn, que tendran que definirse de comn
acuerdo entre los Gobiernos Regionales del Callao y de Lima Metropolitana. Este es el
caso de servicios vinculados a electricidad, agua, saneamiento, gas, etc. para ello
existen empresas pblicas, supuestamente de alcance nacional, como SEDAPAL, que
deberan replantear su rol y definirse propiamente como empresas propiamente
regionales. En todo caso, entendemos que este artculo hace referencia a la prestacin
de servicios pblicos a travs de empresas del Estado, sean stas municipales o
regionales, por cuanto la actividad privada no podra verse vinculada con una gestin
estatal ciertamente interventora, a menos que se trate de empresas privadas con
accionariado estatal que existan con anterioridad a lo normado en el presente artculo.

Cf. PAREDES NUEZ, Fernando & TALAVERA DELGADO, Domingo, El desafo de conformar
regiones. En: Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la
Repblica, 2005, p. 158. Adems de lo expresado lneas arriba, basta sealar criterios de tipo poblacional,
en relacin al nmero de habitantes de la Provincia Constitucional del Callao, que supera a ms de la mitad
promedio de habitantes del resto de capitales de departamentos del pas, a lo cual se suma el amplio
nmero de profesores, mdicos y empleados pblicos que laboran en el Callao, lo cual constituye de por s
criterios econmicos suficientes para justificar su existencia separada de la ciudad de Lima.
270

Resulta interesante traer a colacin los comentarios de autores espaoles al


respecto, Una comunidad regional que se considere autnoma necesita el fundamento
de una slida organizacin municipal (provincial o distrital) ya que no cabe regin
prspera sin municipio prspero, ni sera lcito sustituir el centralismo del Estado por el
centralismo de la Regin271.
cc:

D Leg. N 1031, Ley que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del


Estado

TTULO VI
REGIMEN ECONMICO Y FINANCIERO REGIONAL
Artculo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales.
Son recursos de los Gobiernos Regionales los sealados en la Ley de Bases de la
Descentralizacin, las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin que
transferir el Gobierno nacional. Tambin lo son los recursos financieros transferidos
correspondientes a todos los proyectos de inversin de alcance regional a cargo del
respectivo Consejo Transitorio de Administracin Regional, los generados por los
permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional y
todos los proyectos de inversin pblica, en ejecucin de alcance regional, que sern
transferidos por el Gobierno nacional en materia de agricultura, pesquera, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin,
salud, y medio ambiente, presentes en su circunscripcin, de acuerdo a lo establecido en el
artculo 81.
El Gobierno regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos
conforme a ley. (*)
(*) Artculo modificado por el Artculo 5 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003,
cuyo texto es el siguiente:
Artculo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales
Son recursos de los Gobiernos Regionales los sealados en la Ley de Bases de la
Descentralizacin y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripcin que
transferir el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquizacin y la gradualidad
establecidos en los artculos 45 inciso a) y 81 de la presente Ley.
Tambin lo son, los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los
proyectos de inversin de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de
Administracin Regional, los generados por los permisos, licencias, autorizaciones y
concesiones que otorgue el Gobierno Regional y todos los proyectos de inversin pblica
en ejecucin, de alcance regional, presentes en su circunscripcin, que sern transferidos
por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
DE LOJENDIO IRURE, Ignacio Mara, Autonoma y Consenso. En: Federalismo y Regionalismo; Op.
Cit., p. 82.
271

comercio, turismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio


ambiente, en el marco de lo establecido en los artculos 45 inciso a) y 81 de la presente
Ley.
El Gobierno Regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos
conforme a Ley.
Concordamos en este aspecto con lo sealado por Jorge Dans, al considerar
que resulta indispensable que la transferencia gradual de funciones y competencias
administrativas que se transfieran a los GGRR se acompaen de los correspondientes
recursos para financiar su prestacin (principio de neutralidad fiscal), de lo contrario la
calidad de las prestaciones ser deficiente. Como ejemplo de ello, cita la experiencia de
las municipalidades y los graves problemas que afrontan la mayor parte de ellas
derivados de la carencia de ingresos suficientes para cumplir las competencias
administrativas asignadas, lo que pone en cuestin la viabilidad econmica de un buen
nmero de los GGLL272.
Se debe sealar que ms del 90% de los ingresos de los GGRR provienen de
transferencias del gobierno central, mediante recursos de Tesoro Pblico y
transferencias condicionadas como el Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), o
de lo que recibieron en su oportunidad respecto a los proyectos de inversin regional, a
cargo de los CTARS.
En el tema de los recursos directamente recaudados que generen los GGRR por
los permisos, licencias y autorizaciones que emitan, primero estos debern recibir las
competencias y funciones sectoriales respectivas que les permitan incluir dichos
procedimientos administrativos en sus TUPAS institucionales y de esta forma, estar
legalmente autorizados a cobrar a los administrados por dicho concepto, tal como lo
dispone la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos casos se debern
tomar en cuenta las regulaciones dispuestas en las normas sobre aprobacin de
TUPAS y adems el hecho que las entidades del Gobierno Central debern eliminar
estos procedimientos de sus TUPAS y no generar dobles cobros a los administrados
por estos conceptos o similares. Llama la atencin que algunos procedimientos
administrativos bastante costosos, vinculados a funciones especficas ya certificadas
para su transferencia a los GGRR no hayan sido transferidos a la fecha, hecho que
debe ser revisado por las instancias y organismos competentes en materia de
descentralizacin corrigiendo estas presuntas violaciones legales, por cuanto no tendra
sentido el transferir una funcin especfica a los GGRR y que las entidades del Poder
Ejecutivo retengan algunos de los procedimientos administrativos vinculados a stas.
Sobretodo si estos procedimientos son los que generan recursos directamente
recaudados que permiten a las entidades pblicas costear al menos la mano de obra,
por contratacin administrativa, directamente vinculada a la resolucin de los mismos.
Un comentario aparte merece el tema de las empresas del Estado de alcance
regional de su circunscripcin que les sean transferidas, en el marco de la
jerarquizacin y gradualidad que sobre el tema debe hacer el gobierno central. Al
respecto valen las precisiones efectuadas en los comentarios que realizamos al artculo
45 de la LOGR, con el comentario adicional de enfatizar que bajo los criterios
contenidos en esta norma slo tres empresas del Estado actualmente bajo el mbito del
Gobierno Central pasaran en un futuro cercano a ser transferidas en lo que

DANS, Jorge, Panorama General del Derecho Administrativo en el Per. En: VVAA, El Derecho
Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 558.
272

corresponde a su accionariado a los Gobiernos Regionales273. Este es el caso de las


empresas de distribucin elctrica regionales que slo operan en una circunscripcin
actualmente departamental, que es sobre la que ejerce jurisdiccin un gobierno regional
contemporneo, distinto ser el caso cuando se unan dos o ms departamentos y se
tenga que replantear el tema del mbito funcional de las empresas del Estado en lo que
respecta a su jerarquizacin como regionales o nacionales. Las tres empresas en
cuestin son las siguientes: Electro Puno, Electro Ucayali y SEAL (Sociedad Elctrica
del Sur Oeste)274.
Como este artculo hace referencia directa a la LBD, debemos repetir lo
consignado en el artculo 37 de dicha norma, el cual seala a los siguientes recursos
de los GGRR:
a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad
b. Las asignaciones y transferencias especficas para su funcionamiento, que se
establezcan en la Ley Anual de Presupuesto
c. Los tributos creados por Ley a su favor
d. Los derechos econmicos que generen por las privatizaciones y concesiones
que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo
concepto
e. Los recursos asignados del Fondo de Compensacin Regional
f. Los recursos asignados por concepto de canon
g. El producto de sus operaciones financieras y las de crdito interno
concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crdito
externo requieren el aval o garanta del Estado, y se sujetan a la ley de
endeudamiento pblico
h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley
Al respecto, slo cabe comentar y repetir, como hiciramos en el Volumen I de la
presente obra, que toda autoridad regional para poder desempear adecuadamente las
funciones y competencias que le son otorgadas o transferidas por ley debe contar a su
disposicin con los recursos apropiados y adecuados a dichas competencias, de lo
contrario la descentralizacin se convertir en un mero formalismo, de cambio de
autoridad eso s, pero donde las funciones se paralicen o no puedan llevarse a cabo las
obras o proyectos asignados a los GGRR.
La forma en la cual los GGRR utilicen estos recursos debe ser lo ms amplia
posible, sin exagerados formalismos o autorizaciones innecesarias para el uso de estos
recursos, siempre enmarcado dentro de las acciones de control respectivas, en el
sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado y los dems sistemas que se
encuentren vinculados con el uso de estos recursos.
Los recursos propiamente obtenidos del mbito jurisdiccional regional deben ser
utilizados para provecho de dichos territorios, y es por ello que los europeos han
273

Esto ha sido reiterado en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2008.
274
Cuyos servicios son prestados exclusivamente en el departamento de Arequipa.

previsto, por ejemplo, que los sistemas financieros en los cuales los recursos
disponibles para los GGRR estn basados deben ser de una diversidad suficiente y de
una naturaleza tal que les permita estar acordes con la real evolucin del costo que
representa llevar a cabo esas tareas.
Un tema importante de comentar en el presente artculo est referido al
endeudamiento externo de los GGRR que requiere necesariamente del aval o garanta
del Estado275, con lo cual se evitan excesos o abusos por parte de los GGRR en cuanto
a concertar operaciones de crdito externo que pongan en riesgo la economa nacional
en el momento en que no puedan ser pagados y el Gobierno Central acuda a su
rescate.
Finalmente, no podemos dejar de comentar el tema de los tributos creados por
el Gobierno Nacional su favor, hecho referido a que el Congreso de la Repblica es el
nico autorizado a crear impuestos, es decir, tributos que no generen contraprestacin
alguna por parte de los GGRR en este caso. Dentro de la gama de tributos que pueden
y estn autorizados constitucionalmente a crear los GGRR se encuentran las tasas y
contribuciones, con las diferencias entre ambos conceptos que ya explicamos en su
oportunidad. Por tanto, un hecho de suma importancia para las economas regionales
se sita en la oportunidad y eficacia (vinculadas a las competencias exclusivas
sobretodo de los GGRR) en la que se pueda crear estas tasas y contribuciones
regionales sin generar sobrecargas innecesarias o injustificadas en los contribuyentes, o
duplicar lo que estos pagan en otros niveles de gobierno como el local o el nacional.
cc:

LBD, art. 37
LPAG, Ley N 27444
D Leg. N 1005, que autoriza al MEF a delegar sus atribuciones de evaluacin y
declaracin de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado
Jerarquizacin de los bienes del Estado por su alcance nacional, regional o local,
aprobada por DS N 023-2004-PCM

Artculo 73.- Fondo de Compensacin Regional, FONCOR


El Fondo de Compensacin Regional, FONCOR, forma parte de los recursos
financieros destinados a los gobiernos regionales. Este Fondo se constituye inicialmente
con el 30% de los recursos generados por la privatizacin y concesiones. Los fondos son
ntegramente utilizados para financiar proyectos de inversin regional que hayan
cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversin Pblica.
En el ao 2004 entr en vigencia el FONCOR, mediante el cual se transfirieron
recursos destinados a proyectos de inversin por un monto de S/. 371 MM. En el ao
2005 se distribuy un total de 425 a 437 MM276 por concepto de FONCOR. Se precisa
que durante los aos 2006 y 2007 no se han efectuado ninguna transferencia por este
concepto. Esta distribucin se hizo en funcin del ndice preparado por el MEF,
275

Con las precisiones formuladas por el Decreto Legislativo N 1005, que autoriza al MEF a delegar sus
atribuciones de evaluacin y declaracin de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado, por el cual se modifica el artculo 9.1 del
artculo 9 de la Ley N 27293, facultando al MEF a delegar total o parcialmente esta atribucin a los
Gobiernos Regionales, con lo cual se podran agilizar considerablemente los trmites relacionados con
proyectos de inversin pblica regionales.
276
Las cifras varan segn las fuentes consultadas. Cf. FARFN RUIZ, Hillman, El Proceso de
Descentralizacin, Retos y Oportunidades. En: Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima:
Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 77.

introducindose algunas modificaciones con relacin a los porcentajes asignados a


compensacin y al criterio de equidad para asignar montos mayores a los
departamentos ms pobres277. Se entiende que este artculo al referirse al trmino
concesiones no comprende a las tradicionales concesiones mineras.
cc:

LBD

Artculo 73-A.- Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin


(FIDE)
El Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE), administrado por
el Consejo Nacional de Descentralizacin, obtiene sus recursos del 30% de los fondos
captados por el proceso de privatizacin, concesiones y otras modalidades contractuales
vinculadas a la administracin de activos de alcance nacional propiedad del Estado.
Asimismo, podr recibir fondos provenientes de cooperacin no reembolsable y
operaciones de endeudamiento que para tal fin concrete el Gobierno Nacional. Los
recursos de este fondo fomentarn el desarrollo regional, la integracin de las regiones y
la realizacin de proyectos que involucren a varios niveles de gobierno.
El FIDE es un fondo sostenible y concursable destinado exclusivamente al
financiamiento y cofinanciamiento de proyectos.
Los criterios para el concurso se establecen en una normativa elaborada por el
Consejo Nacional de Descentralizacin." (*)
(*) Artculo incorporado por el Artculo 6 de la Ley N 27902, publicado el 01-012003.
El FIDE es el gran Fondo que nunca existi (al menos hasta la fecha no se ha
puesto en prctica), y slo sirvi para otorgar esperanzas de mayores recursos a los
GGRR. La excusa para no ponerlo en prctica ha sido realmente muy dbil: no se han
generado privatizaciones o concesiones recientes que constituyen su fuente principal de
ingresos.
El tema en cuestin acerca de esta premisa es saber si por recientes se refieren
a aquellos procesos de privatizaciones y concesiones que se iniciaron con posterioridad
a la entrada en vigencia de la LBD o si con el trmino recientes se indica a los que se
otorgan efectivamente con posterioridad a la LBD. Si se trata del segundo de los casos,
entonces el razonamiento resulta obvio: no existe excusa para no destinar el porcentaje
que la ley seala como parte del FIDE y es responsabilidad tanto del MEF, como de
PROINVERSIN y de la propia PCM cumplir con este mandato legal. Asunto que sin
lugar a dudas generar una serie de controversias en distintos mbitos regionales y que
podra terminar en eventuales conflictos judiciales.
Por lo pronto, las resoluciones del extinto CND sealaban que este fondo
persigue los objetivos de: facilitar el proceso de regionalizacin a travs de la
identificacin de cadenas de valor y comercializacin de productos, la articulacin de
centros urbanos, definicin de vas terrestres, infraestructura, redes empresariales,
entre otros componentes, contribuyendo al mejoramiento de la competitividad regional y
el crecimiento econmico sostenible; facilitar el proceso de integracin de las actuales
circunscripciones territoriales; apoyar la integracin y la articulacin entre los GGRR,
277

UGARTE, Mayn, Op. Cit., p. 61.

GGLL y el Gobierno Central, y de todos estos con el sector privado; promover la


inversin privada; y, hacer ms eficiente la inversin pblica. El FIDE no financia en su
integridad proyectos de inversin, ya que su naturaleza es la de ser un fondo
concursable, que complementara los recursos de los GGRR, GGLL y del sector
privado.
En cuanto a la adjudicacin de los recursos del FIDE, sta se realiza observando
los siguientes criterios: pertinencia (identificacin de los problemas reales o
necesidades que comprende el proyecto y la correcta identificacin de los beneficiarios,
coherencia, adecuacin y viabilidad de las actividades propuestas por el proyecto,
complementariedad o coherencia con actividades realizadas por el gobierno u otras
entidades para evitar duplicidad o conflicto, claridad y factibilidad del plan de accin del
proyecto), eficiencia (la calidad de la administracin del proyecto en trminos de
presupuesto, personal e informacin en la relacin con autoridades locales,
instituciones, beneficiarios y otras fuentes de financiamiento y en el respeto por las
fechas lmite, los costos del proyecto justifican los beneficios generados por el mismo,
existen contribuciones asociadas de instituciones locales, privadas o del gobierno);
efectividad (capacidad de obtener los resultados esperados y los beneficios que sern
percibidos por los beneficiarios estratgicos del proyecto); impacto (cmo se incrementa
el desarrollo econmico y social ms all del nivel de los usuarios inmediatos,
incremento de la competitividad, del PBI Regional per cpita y de las exportaciones no
tradicionales, entre otros); y sostenibilidad (grado de aceptacin de los objetivos y
posibles logros del proyecto por parte de los beneficiarios y partes involucradas,
compromiso de las organizaciones de gobierno, empresariales, y de la sociedad civil
con los resultados del proyecto, capacidad institucional de los agentes estratgicos
vinculados, cuidado de los factores socioculturales, sostenibilidad financiera).
Segn las disposiciones vigentes, la convocatoria para la presentacin de
proyectos a ser financiados con recursos del FIDE se hace anualmente, en el mes de
mayo, y los proyectos aprobados sern anunciados durante el mes de agosto, al menos
en teora estas son las normas que regulan el funcionamiento del FIDE.
En todo caso, es necesario precisar que a partir del 2006, mediante Ley N
28939, se ha creado el FONIPREL (Fondo de promocin a la Inversin Pblica Regional
y Local) que tiene como finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversin pblica
regionales y locales, incluyendo los estudios de preinversin, orientados a reducir las
brechas en la provisin de los servicios e infraestructura bsicos, que tengan el mayor
impacto en la reduccin de la pobreza extrema en el pas. En el artculo 6 de la Ley N
29125, al mencionar los recursos del FONIPREL, se dispone en el literal f) que los
recursos que a la fecha forman parte del FIDE, por lo que se entiende que el FIDE ha
sido sustituido por el FONIPREL.
cc:

Res. Pres. N 150-CND-P-2003


Normas que rigen el SNIP
DIR. N 009-2003-EF-76.01, Art. 16.2.c)
Ley del Crdito Suplementario y transferencias de partidas en el presupuesto del
sector pblico para el ao 2006, Ley N 28939
Ley que establece la implementacin y el funcionamiento del FONIPREL, Ley N
29125

Artculo 74.- Operaciones de endeudamiento


Los Gobiernos Regionales pueden concertar y celebrar operaciones de
endeudamiento. Asimismo, slo podrn celebrar operaciones de endeudamiento externo,
emisin de bonos y titulacin de cuentas, con aval o garanta del Estado, previa

aprobacin del Gobierno Nacional. Las referidas operaciones deben sujetarse a los
procedimientos y normas que regula la Ley del Sistema Nacional de Endeudamiento y los
lmites establecidos en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y la norma que se
emita sobre descentralizacin fiscal.
Endeudamiento significa toda forma de financiamiento sujeta a reembolso que
los GGRR acuerden con personas naturales y jurdicas domiciliadas o no en el pas. Las
operaciones de mediano y largo plazo presentan plazos de vencimiento mayores de un
ao, y las de corto plazo tienen un plazo de vencimiento de hasta un ao. Los recursos
que obtengan los GGRR por medio de operaciones de endeudamiento externo (con
aval del Estado central, y con las precisiones establecidas en el Decreto Legislativo N
1005) e interno se destinan nica y exclusivamente a financiar proyectos de inversin
pblica, nunca podrn destinarse dichos recursos al pago de gastos corrientes278.
Al respecto, la Ley de Descentralizacin Fiscal, establece que el monto asumido
por un GGRR por endeudamiento de corto plazo, incluida la deuda flotante al cierre de
un ao fiscal determinado, no deber exceder del equivalente a la doceava parte de los
ingresos corrientes anuales que stos perciban por todo concepto, incluyendo
transferencias.
Por otro lado, la misma norma dispone que las operaciones de endeudamiento
sin la garanta del gobierno nacional se regirn por los siguientes lmites: la relacin
entre el stock anual por concepto de la deuda contrada sin garanta del gobierno central
y los ingresos corrientes anuales de los GGRR no deber ser superior al 40%; y el
servicio anual del total de la deuda contrada sin la garanta del gobierno central
incluidos los intereses, no deber superar el 10% de los ingresos corrientes anuales.
Cabe sealar adems, en base a lo dispuesto en dicha norma, que el gasto no
financiero de los GGRR no debe crecer cada ao ms del 3% en trminos reales. Otro
tema de vital importancia se refiere a la limitacin a las autoridades regionales de no
efectuar gastos corrientes en el ltimo ao de su mandato que impliquen pagos en el
ejercicio posterior279, hecho que en caso de suceder, podr ser denunciado y
cuestionado por la nueva autoridad regional empleando los mecanismos legales que
considere necesarios.
cc:

Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento, Ley N 28563


Ley de Endeudamiento del Sector Pblico para el ao fiscal correspondiente
Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal correspondiente
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley N 27958
Ley de Descentralizacin Fiscal, D. Leg. N 955 y su Reglamento

TTULO VII
CONTROL Y DEFENSA DE LOS INTERESES DEL GOBIERNO REGIONAL
CAPTULO I
278

ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralizacin y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006,
pp. 153-154.
279
CASAS, Carlos, Op. Cit. p. 71.

CONTROL
Artculo 75.- Rgimen de fiscalizacin y control
a. Fiscalizacin
El Gobierno Regional est sujeto a la fiscalizacin permanente del Congreso de la
Repblica, del Consejo Regional y la ciudadana, conforme a ley y al Reglamento del
Consejo Regional.
La fiscalizacin se ejerce con arreglo a los principios de gestin pblica regional
sealados en la presente Ley.
b. Control
El control a nivel regional est a cargo del rgano Regional de Control Interno, el
cual depende funcional y orgnicamente de la Contralora General de la Repblica
conforme a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General
de la Repblica.
La fiscalizacin del Gobierno Regional es permanente, por parte de tres entes
totalmente distintos: El Congreso de la Repblica en lo que respecta al nivel de
gobierno central y sus atribuciones constitucionales, el Consejo Regional dentro del
mismo mbito regional, y la ciudadana como la sociedad civil que eligi a las
autoridades regionales y por tanto stas deben responder al mandato representativo
otorgado por la comunidad a la que se deben. El primer prrafo de este artculo dispone
que la fiscalizacin es realizada conforme a la ley y a lo que dispone el reglamento del
Consejo Regional, por tanto en dicha norma debe quedar claramente establecido el
rgimen de fiscalizacin regional. Esta fiscalizacin se debe efectuar respetando los
principios de gestin pblica regional consignados en la propia LOGR.
El tema del control que se ejerce a nivel de todos los estamentos del Estado
descansa en los rganos de Control Interno de los GGRR para el caso del nivel
intermedio de gobierno. En cada Gobierno Regional existe un rgano de control que
depende funcional y orgnicamente de la Contralora General de la Repblica, por lo
que el Ejecutivo Regional no tiene ingerencia alguna en su designacin o remocin
quedando este hecho limitado a lo que decida la Contralora en base a lo dispuesto en
la normativa que la rige. Un tema que llama la atencin en este contexto es el referido a
la dependencia y conexin que tienen los rganos de Control Interno de las Direcciones
Regionales pertenecientes a las Gerencias Regionales, con el OCI del Gobierno
Regional en s, y cmo se articulan las funciones y responsabilidades de los mismos,
para evitar duplicidad de mbito de actuaciones.
De esta forma, el Gobierno Nacional mantiene el contacto con los GGRR y
GGLL a travs del Sistema Nacional de Control, sobretodo en lo que respecta a la
supervisin del gasto de las regiones y municipalidades. Un tema polmico es el
referido al tiempo de duracin en el cargo de los auditores internos de los GGRR y
GGLL llegando a sugerirse que ste no sea superior a los dos aos,280 debido a la
colusin que suele producirse entre el auditor interno y las autoridades, porque
permanecen por mucho tiempo en los GGRR o GGLL. En cuanto al Sistema Nacional
280

Propuesta formulada por el Congresista Walter Alejos Caldern, Segunda Legislatura Ordinaria de 2001,
16 A Sesin (Vespertina) Martes 11 de Junio de 2002.

de Control tambin se esbozaron sugerencias en el Legislativo para cambiar esta


denominacin por Sistema Descentralizado de Control281.
cc:

Constitucin Poltica del Per, art. 82


Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica, Ley N 27785 y sus modificatorias
LBD, art. 21
Resolucin N 052-2008-CG

Artculo 76.- El Jefe del rgano de Control Regional


El rgano de Control Regional est bajo la Jefatura de un funcionario
seleccionado y nombrado por la Contralora General de la Repblica, mediante concurso
pblico de mritos. Su mbito de control abarca a todos los rganos del Gobierno Regional
y todos los actos y operaciones conforme a Ley.
Tal como lo comentamos en el artculo anterior la Jefatura del OCI regional es
decidida por el Organismo Constitucionalmente Autnomo, conocido como la
Contralora General de la Repblica. Para la seleccin y nombramiento de dicho
funcionario se realiza previamente un concurso pblico de mritos, para lo cual sera
aconsejable que en el mencionado concurso de mritos se establezcan condiciones o
requisitos relacionados con conocimientos bsicos de descentralizacin y
regionalizacin del Estado peruano, por parte de los aspirantes a este cargo, ello se
puede demostrar con la participacin en eventos, seminarios o conferencias, nacionales
o internacionales vinculados al tema o con diplomados, o cursos de corta o larga
duracin sobre la materia. Esta sugerencia es importante para que el Jefe del OCI
Regional pueda tener criterios ms amplios de evaluacin al momento de ejercer sus
funciones y comprender las reales dimensiones de lo que representa un Gobierno
Regional, el cual es muy distinto en su funcionamiento a un Ministerio, a un OPD e
inclusive a un Gobierno Local.
El artculo es preciso al sealar que el mbito del rgano de control abarca todos
los rganos del Gobierno Regional y todos los actos y operaciones conforme a ley.
Sobre el particular la postura de la presente obra ha sido en todo momento de enfatizar
la importancia de introducir en la gestin pblica regional el concepto y las nociones y
principios ms importantes de la administracin por resultados y un enfoque gerencial
de la actividad pblica regional. En ese sentido, las acciones de control que se
programen al interior de un Gobierno Regional deberan compartir este enfoque y
centrarse en fiscalizar la actividad de este tipo de entidades de acuerdo a la eficiencia
de los resultados obtenidos en la gestin efectuada, dejando en un segundo plano los
formalismos establecidos en las normas y dando prioridad a las funciones y
competencias de los GGRR en pro de la mejora de la calidad de vida de las poblaciones
de sus jurisdicciones. En esa lnea de ideas apunta el principio r), de los principios que
rigen el control gubernamental282, cuando expresa que la flexibilidad, segn la cual, al
realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas,
respecto de aquellos formalismos cuya omisin no incida en la validez de la operacin
objeto de la verificacin, ni determinen aspectos relevantes en la decisin final.
cc:

281

Constitucin Poltica del Per, art. 82


Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica, Ley N 27785, y sus modificatorias

Dictamen en Minora de la Ley de Bases de la Descentralizacin, suscrito por los congresistas Csar
Zumaeta Flores, Juan Figueroa Quintana, Rosa Len Flores y Rodolfo Raza Urbina.
282
Dichos principios se encuentran en el artculo 9 de la Ley N 27785.

LBD, art. 21

Artculo 77.- Informes


El Jefe del rgano de Control Regional emite informes anuales al Consejo
Regional acerca del ejercicio de sus funciones y del Estado del control del uso de recursos
y fondos pblicos. Estos informes son pblicos.
Las observaciones, conclusiones y recomendaciones de cada accin de control se
publican en el portal del Gobierno Regional.
Los Informes a los que hace referencia este artculo se realizan en adicin a los
que el Jefe del OCI remite a la propia Contralora de la Repblica en base a las
disposiciones normativas vigentes. De acuerdo a ello, anualmente el Consejo Regional
recibe el informe de la OCI regional donde se detalla el cumplimiento de las normas que
rigen a los GGRR, as como el control adecuado de los recursos y fondos que utilizan
estas entidades. Al tener el carcter de pblicos cualquier persona puede tener acceso
a los mismos, en cualquier momento, de acuerdo a las normas que rigen el acceso a la
informacin pblica.
Se estipula, adems, que las observaciones, conclusiones y recomendaciones
de las acciones de control se deben publicar en el portal del Gobierno Regional, por lo
que habra que verificar cuntos GGRR han cumplido con esta disposicin, sobretodo
en lo referente a la implementacin de las recomendaciones emitidas por el OCI.
cc:

Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la


Repblica, Ley N 27785
LBD, art. 21

CAPTULO II
DEFENSA JUDICIAL DE INTERESES DEL ESTADO
Artculo 78.- Defensa Judicial de los intereses del Estado
La defensa de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional se
ejerce judicialmente por un Procurador Pblico Regional, nombrado por el Presidente
Regional, previo concurso pblico de mritos.
El Procurador Pblico Regional ejercita la representacin y defensa en los
procesos y procedimientos en que el Gobierno Regional acte como demandante,
demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesin en juicio
en representacin del Gobierno Regional y convenir en la demanda o desistirse de ella o
transigir en juicio previamente autorizados por Resolucin Ejecutiva Regional, con
acuerdo de los Gerentes Regionales.
El Procurador Pblico Regional guarda relaciones de coordinacin y cooperacin
con el Consejo de Defensa Judicial del Estado. Informa permanentemente al Consejo
Regional, del estado de las acciones judiciales en defensa de los derechos e intereses del

Estado a nivel regional y anualmente formula la memoria de su gestin. Sus informes son
pblicos.
Este artculo se debe interpretar en conexin con el Decreto Legislativo N 1068,
que crea el Sistema de Defensa Jurdica del Estado, con la finalidad de fortalecer,
unificar y modernizar la defensa jurdica del Estado en el mbito local, regional y
nacional, supranacional e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal
Constitucional, rganos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y
conciliaciones.
En la mencionada norma se precisa que el ente rector del sistema ser el
Ministerio de Justicia, que determinar el cese de la funcin de los procuradores cuando
renuncien, cuando se d por culminada su designacin, o cuando se aplique una
sancin impuesta por el Tribunal de Sancin.
De la misma manera, el Consejo de Defensa Jurdica (ha cambiado el nombre
originario de Judicial) del Estado se convierte en el ente colegiado que dirige y
supervisa el sistema, el cual estar presidido por el Ministro de Justicia o por la persona
que lo represente.
La designacin de los procuradores pblicos regionales se realiza por el
Presidente Regional, previo concurso pblico de mritos, sin embargo habr que tomar
en cuenta que el artculo 16 del Decreto Legislativo N 1068 indica que para ser
procurador pblico regional deber cumplirse, entre otros requisitos bsicos, con
aspectos tales como: tener ttulo de abogado y estar colegiado y habilitado para ello,
haber ejercido la profesin por no menos de diez (10) aos, gozar de reconocida
solvencia moral y trayectoria en defensa judicial, no tener litigio pendiente con el
Estado, tener una especialidad jurdica en los temas relacionados con el Gobierno
Regional, entre otros. Se dispone la existencia de los Procuradores Pblicos Regionales
adjuntos que coadyuvan en las funciones que compete desempear a los titulares,
establecindose adems los requisitos que deben cumplir estos.
Entendemos que una vez que entre en vigencia el Decreto Legislativo N 1068
(seis meses despus de su publicacin) el Reglamento de la Representacin y Defensa
de los derechos e intereses del Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por DS
N 002-2003-JUS quedar automticamente derogado, por lo que ya no se requerir del
Acuerdo de los Gerentes Regionales para autorizar a los procuradores pblicos
regionales, el inicio o continuacin de acciones legales en sede judicial, ya que el
artculo 22 de la norma establece que la defensa jurdica del Estado comprende todas
las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral, y las de carcter sustantivo
permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier
diligencia por el solo hecho de su designacin, informando al Titular de la Entidad sobre
su actuacin.
Esto se complementa con lo dispuesto en el articulo 23 del Decreto Legislativo
bajo comentario, al sealar que entre las atribuciones de los Procuradores Pblicos se
encuentra la de conciliar, transigir o desistirse de las demandas para lo cual deben
emitir un Informe elevado al titular de la entidad, el cual con una Resolucin autoritativa
les permite efectuar este tipo de actuaciones.
La norma tambin establece que todos los procuradores son responsables de
los daos y perjuicios que ocasionen al Estado en el ejercicio de sus funciones, del
mismo modo, cometern inconductas funcionales cuando la defensa del Estado sea
negligente, o cuando incumplan las obligaciones previstas en el reglamento del sistema.

Corresponde al Tribunal de Sancin del Sistema de Defensa Jurdica del Estado


recomendar al Presidente Regional el inicio del procedimiento administrativo
sancionador de verificarse algn perjuicio para el Estado por el ejercicio indebido o por
conducta infuncional.
Llama la atencin la Sexta Disposicin Complementaria y Final, de la norma
antes analizada, al contemplar el caso de los abogados externos que suelen contratar
las entidades pblicas para coadyuvar en los procesos judiciales que tienen a cargo los
procuradores pblicos. Se dispone que los procuradores pblicos tendrn a su cargo la
supervisin y control de las actividades que desarrollen estos abogados, los cuales
sern contratados por los resultados que obtengan, con ello se limita bastante la
utilizacin de este tipo de servicios (a veces abusiva por parte de algunas entidades
pblicas), ya que de no obtener resultados favorables en el proceso, los estudios de
abogados o letrados individuales no podrn cobrar suma alguna. Esto ha sido precisado
an con mayor claridad en la disposicin que expresamente seala que por Resolucin
Ministerial se precisarn los lineamientos de los contratos a ser suscritos con los
abogados externos, as como las clusulas tipo que debern ser incorporadas en dichos
contratos por resultados.
cc:

D Leg. N 1068, Ley que crea el Sistema de Defensa Jurdica del Estado
Ley que autoriza a los procuradores pblicos encargados de la defensa del Estado
para desistirse de las pretensiones menores de tres mil nuevos soles, Ley N
27076 (en vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. N 1068)
Reglamento de la Representacin y Defensa de los derechos e intereses del
Estado a nivel del Gobierno Regional, aprobado por D.S. N 002-2003-JUS (en
vigencia hasta que pasen seis meses de publicado el D Leg. N 1068)

TTULO VIII
PROCESO DE TRANSFERENCIA
CAPTULO I
CONFORMACIN TOTAL DEL CONSEJO NACIONAL DE
DESCENTRALIZACIN
Artculo 79.- Eleccin de representantes al Consejo Nacional de
Descentralizacin
Los Presidentes Regionales, convocados por la Presidencia del Consejo Nacional
de Descentralizacin, dentro de los 30 das siguientes a su instalacin, eligen a sus 2
representantes ante dicho organismo, con una votacin de dos tercios.
Los alcaldes provinciales, convocados por el Presidente del Consejo Nacional de
Descentralizacin se reunirn dentro de los 30 das de instalados, para elegir a su
representante ante dicho organismo, por una votacin de dos tercios de los asistentes.

Los alcaldes distritales, convocados por el Presidente del Consejo Nacional de


Descentralizacin, desarrollarn asambleas provinciales, dentro de los 30 das de
instalados, para elegir un delegado que los representar en una asamblea nacional de
delegados de alcaldes distritales en la que se elegir, por mayora de dos tercios de los
asistentes, a su representante ante el Consejo Nacional de Descentralizacin. El sistema
electoral prestar su apoyo tcnico para los efectos de esta eleccin.
En este mismo acto se elegir al representante de los alcaldes distritales ante el
Consejo de Coordinacin Regional.
Este artculo slo tuvo vigencia en cuanto el CND existi en el pas, a la fecha
carece de objeto comentar el mismo, a pesar que su fusin por absorcin resulta
claramente ilegal realizarla por una norma de rango inferior a la LBD.
cc:

DS N 007-2007-PCM, fusin por absorcin del CND a la PCM


R. Pres. N 008-CND-P-2003

Artculo 80.- Coordinacin del Consejo Nacional de Descentralizacin


con Presidentes Regionales
Como mnimo dos veces al ao La Presidencia del Consejo Nacional de
Descentralizacin convoca a los Presidentes Regionales, a fin de evaluar y coordinar la
marcha del proceso de descentralizacin.
Tal como lo informa la Defensora del Pueblo, la percepcin del nivel de gobierno
regional, respecto de las funciones que desarrollaba el extinto Consejo Nacional de
Descentralizacin, entre las que se encontraba la descrita en el presente artculo, era la
siguiente:
-

Instancia que slo cumple un rol orientador, que emite directivas y que acta
como facilitador entre los Gobiernos Regionales y Sectores
Sus Directivas no eran comunicadas oportunamente y los plazos que establece
en ellas no son razonables
Coordinaba con los Sectores, pero no lograba que stos coordinen directamente
con cada Gobierno Regional
No cumpla un rol imparcial que le permitiera equilibrar las propuestas de los
Sectores con las de los Gobiernos Regionales
La comunicacin con el CND no era muy fluida, lo que obligaba muchas veces a
los representantes de los Gobiernos Regionales viajar a la ciudad capital
No cumpla con coordinar, ni impulsar el proceso de adecuacin administrativa
de los Sectores respecto de los Gobiernos Regionales de Lima, Callao y Lima
Metropolitana.
No promova, ni coordinaba los programas de capacitacin y asistencia tcnica a
favor de los Gobiernos Regionales y Locales

Por lo expuesto, los Gobiernos Regionales no reconocan en el CND un rol


conductor y coordinador o impulsor y promotor de la concertacin entre niveles de
gobierno, sobretodo en lo referido al proceso de transferencia de competencias
sectoriales del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales283. Nos mostramos
escpticos a que esta situacin se revierta en la actualidad con relacin a la Secretara
283

Defensora Del Pueblo, Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la Transferencia de
competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales. Lima: Programa de Descentralizacin y Buen
Gobierno, 2006, p. 58.

de Descentralizacin de la PCM, por cuanto la dependencia con el Poder Ejecutivo se


hace ms evidente y difcil de evitar los controles estrictos que son impuestos por
funcionarios pblicos de la PCM y del MEF, los que a su vez, se muestran como los
mayores escpticos con respecto a los avances de la descentralizacin en el pas.
cc:

LBD

CAPTULO II
PROCESO DE TRANSFERENCIA
Artculo 81.-Gradualidad del proceso
El proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, as como de
los recursos y presupuesto asignados al Gobierno Regional, es gradual y se realiza por
etapas, conforme a lo establecido en la Ley de Bases de la Descentralizacin, la presente
Ley Orgnica y las disposiciones que sobre el particular dicte el Poder Ejecutivo a travs
del Consejo Nacional de la Descentralizacin. El ejercicio de las funciones especficas
indicadas en la presente Ley Orgnica se realizar respetando estas etapas.
El Consejo Nacional de la Descentralizacin es el responsable de normar y
monitorear las acciones y transferencias sealadas en cada una de las etapas del proceso.
Este artculo corrobora lo ya expresado cuando comentamos las disposiciones
referidas al ejercicio de las funciones especficas asignadas a los Gobiernos
Regionales. En esa lnea de ideas, la gradualidad en las etapas de la transferencia de
funciones que se haba respetado hasta el ao 2006, fue sustituida por el criterio de
prontitud excesiva en la transferencia de competencias, determinndose en las
disposiciones correspondientes al ao 2007 que la transferencia de la casi totalidad de
funciones sectoriales se realizar al menos en teora, de manera definitiva, a fines de
dicho ao.
Las normas y disposiciones sobre este tema, dictadas por el Ejecutivo, en una
primera instancia fueron emitidas por el extinto CND, y ahora lo son por la Secretara de
Descentralizacin de la PCM (por lo que este artculo debe leerse en tal sentido).
Consideramos que este rgano de la PCM seguir emitiendo ms directivas en la
medida que no se cumpla con la transferencia de la totalidad de las funciones
sectoriales para fines del ao 2007.
Cabe sealar, como un aspecto de importancia ligado a este tema, que las
competencias han sido entregadas a los Gobiernos Regionales de manera ciertamente
aislada, prescindiendo del traslado de responsabilidad global por un servicio. De esta
forma, el que recibe no tiene poder para modificar lo existente, y se concibe a s mismo
como ejecutor de tareas especficas que forman parte de un proceso mayor sobre el
cual no tiene ninguna o poca discrecionalidad, por lo que no existira una dispersin real
del poder. A ello se aade el hecho que los mecanismos de asignacin de recursos
para los niveles descentralizados no han sido discutidos en funcin de esquemas
razonables de compensacin e incentivos, ni como mecanismos efectivos para superar
los desbalances verticales y horizontales. De acuerdo a esto, coincidimos con Mayn
Ugarte cuando afirma que, la distribucin de los recursos (unida a la dificultad de
identificar el costo de la provisin de productos o servicios) responde a las
negociaciones polticas coyunturales y a la inercia de un sistema que no ha sido
replanteado con seriedad.

cc:

Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N 28273


Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin, aprobado por DS N 080-2004PCM
R.M. N 144-2002-MINCETUR-DM
R.M. N 478-2002-PCM
R. PRES. N 044-CND-P-2002

Artculo 82.-Inventario, registro y entrega de activos y pasivos


El ordenamiento, saneamiento y entrega de los activos, pasivos y patrimonio de
los Consejos Transitorios de Administracin Regional a los gobiernos regionales se
regir, adems de lo dispuesto en la Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin N
27783, por las siguientes reglas:
a. El Consejo Nacional de Descentralizacin en coordinacin con la Presidencia
del Consejo de Ministros realizarn el inventario y registro de los activos y pasivos de los
Consejos Transitorios de Administracin Regional, a efectos de que sean transferidos a
los gobiernos regionales con su acervo documental y patrimonio debidamente certificados.
Inmediatamente de producida la transferencia, los Gobiernos Regionales con el apoyo del
Consejo Nacional de Descentralizacin recibirn durante el ao 2003, la auditora
financiera y de gestin realizada por la Contralora General de la Repblica, a fin de
culminar el proceso de transferencia.
b. Una vez proclamados los Presidentes Regionales por el Jurado Nacional de
Elecciones, designarn Comisiones de Transferencia para coordinar todo lo referente a la
entrega de activos y pasivos.
c. En aplicacin de la Tercera y Cuarta Disposicin Transitoria de la Ley de Bases
de la Descentralizacin cada Gobierno Regional recibir formalmente del Consejo
Nacional de Descentralizacin y de la Presidencia del Consejo de Ministros, el 1 de enero
del ao 2003, un Acta de Transferencia de Activos y Pasivos, con el inventario y
registro de los activos y pasivos que le sean transferidos del Consejo Transitorio de
Administracin Regional.
Uno de los bienes ms importantes con los que se constituyeron los GGRR
fueron precisamente aquellos que les fueron transferidos en virtud de la extincin de los
CTARES. Transferencia que se realiz a fines de diciembre de 2002 y que culmin en el
ao 2003. Resalta en este artculo el tema de los activos y pasivos que reciben de los
CTARS pues ello resulta de aplicacin jurdica tanto para beneficio como para perjuicio
jurdico-econmico de los GGRR, que tuvieron que asumir en muchos casos deudas de
los extintos CTARS y en otros casos recibieron propiedades no saneadas, ni fsica, ni
legalmente. Es necesario precisar que los nicos bienes que por transferencia directa
de los CTARS los GGRR estuvieron legtimamente autorizados a recibir fueron aquellos
que figuraban en el inventario y registro de los activos correspondientes y en el Acta
respectiva, por cuanto los bienes, o activos, dentro de lo que algunos GGRR
pretendieron incluir acciones de empresas pblicas que en su momento fueron
regionales, no estn considerados en esta relacin y la propiedad de los mismos dej
de pertenecer a los GGRR por normas especficas que regularon tal materia y el
traspaso de las acciones de todas las empresas estatales al FONAFE.
cc:

R.M. N 485-2002-PCM, art. 1

R. PRES. N 046-CND-P-2002

Artculo 83.- Organizacin de la transferencia


Para asegurar que el proceso de transferencias se realice en forma progresiva y
ordenada conforme lo dispone la Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin N
27783, el Poder Ejecutivo constituir, dentro de los 10 primeros das hbiles de entrar en
vigor la presente Ley, Comisiones Sectoriales de Transferencia, presididas por un
Viceministro del sector correspondiente.
Las Comisiones Sectoriales de Transferencia propondrn, hasta el ltimo da til
del mes de febrero de cada ao, planes anuales de transferencia, presentndolos al Consejo
Nacional de Descentralizacin.
Hasta el ltimo da til del mes de marzo del ao correspondiente el Consejo
Nacional de Descentralizacin evaluar y articular los planes sectoriales y coordinar la
formulacin del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales, el mismo que ser presentado para su aprobacin por Decreto
Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Este es un artculo que ya no resulta aplicable en la actualidad, por los cambios
recientes que se han dado en todo el tema de la transferencia de competencias, por lo
que se considera que a partir del ao 2009 ya no se dictarn Planes Anuales de
Transferencias, propuestos principalmente por las Comisiones Sectoriales de
Transferencia del Poder Ejecutivo. Sin embargo, es preciso sealar, a manera de
comentario del mismo, que la asignacin de responsabilidades en el marco de un
proceso de descentralizacin no implica que el abastecimiento de servicios pblicos
deba recaer casi exclusivamente sobre instancias subnacionales.
En efecto, constituye uno de los objetivos del proceso de transferencias de
competencias sectoriales a los GGRR que el Gobierno Central puede influenciar, en
especial a travs de los mencionados Planes Anuales de Transferencia, en la provisin
descentralizada de bienes y servicios a travs del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos, para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la poblacin y la supervisin de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestin, as como del adecuado uso de las transferencias284.
cc:

R.M. N 1048-2002-AG
R.M. N 1271-2002-ED
R.M. N 570-2002-EM-DM
R.M. N 709-2002-MIMDES
R.M. N 478-2002-PCM
R.M. N 168-2002-VIVIENDA

Artculo 84.- Criterios para la elaboracin de los Planes Anuales de


Transferencia
Para la elaboracin de los Planes Anuales de Transferencia el Consejo Nacional de
Descentralizacin se regir por las disposiciones que establezca, en concordancia con lo
dispuesto por la Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin N 27783.
284

CASAS, Carlos. Aspectos econmicos y fiscales de la Descentralizacin en el Per. Lima: Defensora


del Pueblo, 2005, p. 19.

En la elaboracin de dichos Planes el Consejo Nacional de Descentralizacin


deber cumplir los siguientes criterios:
a. La capacidad de gestin de cada Gobierno Regional para ejercer las
competencias y funciones asignadas por ley.
b. Las reglas de prudencia y transparencia fiscal y las normas tcnicas de los
sistemas administrativos del Estado.
c. La inclusin de las actividades, programas, proyectos de inversin y fondos
sociales que les correspondan recibir en los planes de desarrollo regional. Se
incluyen adems empresas, activos y acciones del Estado del mbito regional.
d. La adopcin de medidas que favorezcan la promocin de inversiones.
e. La compatibilizacin de los planes de desarrollo regionales con las polticas
nacionales de desarrollo.
f. Evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de
responsabilidades de gasto.
Este artculo resulta un tanto anacrnico por cuanto el CND ya no tiene ms esa
funcin al haber sido declarada su extincin. Asimismo, y tal como lo mencionamos al
comentar el artculo precedente, si las cosas resultan tal como el Gobierno Central lo ha
afirmado, a travs de la propia Presidencia de la Repblica, ya no se requerirn de
Planes Anuales de Transferencia a partir del ao 2009.
Respecto a lo que se regulaba con relacin a los Planes Anuales de
Transferencia debemos enfatizar el hecho que el literal f) no se respetaba en la mayora
de los planes emitidos y que el papel que desempearn los diferentes niveles de
gobierno en los prximos aos, como lineamiento bsico a seguir por el proceso de
descentralizacin peruano, no ha sido considerado de una manera adecuada en los
Planes Anuales de Transferencia que han sido emitidos en el ao 2005 y 2006, por
ejemplo.
De esta manera, como lo afirma Ugarte, el nivel nacional debe girar a una
posicin de prestador de servicios programticos y financieros, y ya no un prestador de
servicios para ser consumidos directamente por la ciudadana. La definicin de un mapa
de competencias resulta de vital importancia, puesto que su ausencia o falta de claridad
se suele convertir en el argumento para la superposicin de programas y duplicacin de
gasto, as como una fuente potencial de conflictos entre niveles de gobierno.
De esta forma, al descentralizar las competencias, su papel deber ser producir
servicios considerados como de segundo piso, por ejemplo asistencia tcnica, rectora
nacional, informacin, planeamiento sectorial, entre otras, para ser consumidos por los
prestadores de servicios directos al nivel regional o local, quienes al final de cuentas
sern los encargados de ofrecer a la ciudadana los servicios bsicos de salud,
educacin, transporte, seguridad, etc. De la misma manera, resulta necesario definir el
papel que los Gobiernos Regionales cumplirn con respecto a las Municipalidades,

teniendo en cuenta los principios de subsidiariedad y supletoriedad contenidos en las


normas vigentes285.
cc:

Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N 28273


Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin, aprobado por DS N 80-2004PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2007, aprobado por DS N 036-2007-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2008, aprobado por DS N 049-2008-PCM

Artculo 85.- Sistema de acreditacin de los gobiernos regionales


El sistema de acreditacin de los gobiernos regionales es regulado por ley, con
votacin calificada, sobre la base de la propuesta tcnica elaborada por el CND.
El comentario que podemos efectuar sobre el presente artculo reproduce
muchas de las afirmaciones que realizamos al analizar el artculo 46 de esta norma, en
el sentido que los mayores problemas que se han presentado en cuanto a la
transferencia de funciones por medio de las regulaciones establecidas en el Sistema de
Acreditacin, han sido los siguientes: Incumplimiento de los requisitos especficos,
nombramiento de los Directores Regionales por concurso pblico, escasa concertacin
entre Sectores y gobiernos Regionales y falta de adecuacin administrativa,
especialmente en el caso del GGRR del Callao286.
En el caso de las adecuaciones administrativas es responsabilidad de los
Sectores realizar las acciones pertinentes, como por ejemplo establecer las Direcciones
Regionales de determinados mbitos como el Callao, precisando el personal respectivo
que pudiera ser transferido, o en todo caso si las mismas Gerencias Regionales se
convierten automticamente en Direcciones Regionales a falta de stas.
Cabe resaltar que muchas crticas se han esgrimido sobre la operatividad y
funcionalidad del Sistema de Acreditacin en cuanto a las finalidades que ste
contempla, siendo la fundamental que en sus dos primeros aos de vigencia, el mismo
se ha reducido a un recuento o chequeo de insumos comunes287, o de requisitos
burocrticos que no necesariamente garantizan que al efectivizarse la transferencia de
nuevas funciones stas puedan ser ejercidas de manera efectiva288 por parte de todos
los GGRR que recibirn determinada funcin289. As las cosas, esto requiere de un
proceso de acompaamiento para no slo verificar que existen los insumos, sino
UGARTE, Mayn, Apuntes , Op. Cit., pp. 107-108.
Fuente: pgina web de la Secretara de Descentralizacin de la PCM. Defensora del Pueblo:
Descentralizacin y Buen Gobierno.
287
Para clarificar un poco ms el tema se puede decir que en la mayora de casos solo se exige que se
haya cumplido con el procedimiento formal de aprobacin de determinada norma o documento, sin verificar
si realmente ste sirve o no a los intereses de la jurisdiccin para la cual ha sido aprobado, y si del
contenido de los mismos, se desprende si miden adecuadamente las capacidades y el desempeo de los
gobiernos subnacionales o si van a ser pieza fundamental o importante en las funciones especficas que
reciban los GGRR.
288
En esto coincidimos con CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, El reparto de competencias. En:
Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la Repblica, 2005, p.
144.
289
Otras crticas de importancia que se han realizado con respecto al Sistema de Acreditacin se refieren a
la ausencia de sistemas de seguimiento y monitoreo de los resultados de los programas y funciones
transferidos, indefinicin de responsabilidades respecto de las diferentes etapas de produccin de los
servicios y la inconsistencia entre el cronograma del proceso de acreditacin y el de formulacin y
aprobacin del presupuesto. Ver al respecto los Informes elaborados por entidades especializadas en el
tema como: PRODES, Propuesta Ciudadana, Ciudadanos al Da, IDD, entre otros.
285
286

tambin analizar cmo la combinacin de stos (recursos humanos, materiales,


financieros, sociales y polticos) permite producir los bienes y servicios deseados, y de
acuerdo a ello, definir los procesos de creacin de capacidades adecuados a los
problemas de cada tipo de Gobiernos Regionales290.
Los aspectos positivos que se han contemplado con referencia al Sistema de
Acreditacin se conectan con la creacin de espacios de concertacin y planificacin
institucionalizados en los Gobiernos Regionales, inicio de la transferencia concreta de
recursos y funciones en los niveles descentralizados y la puesta en marcha del
presupuesto participativo con carcter obligatorio para todos los Gobiernos Regionales.
De esta forma, si aplicamos el criterio de la efectividad administrativa al Sistema de
Acreditacin, podemos sealar que las jurisdicciones a las que debe asignarse
determinadas funciones deben ser capaces de asumir satisfactoriamente sus
responsabilidades y saber manejar sus intereses por adquirir otras competencias, de
esta manera se podran evitar los conflictos entre niveles de gobierno por la provisin de
un bien o servicio, lo cual apoya la coordinacin interinstitucional y la cooperacin en el
desempeo de responsabilidades estatales.
Asimismo, tal como lo afirma Carlos Casas, la asignacin de competencias debe
tener en cuenta que las unidades de gobierno ms adecuadas deben poseer planes
estratgicos explcitos que establezcan su visin y misin, los objetivos de sus
instituciones, y hasta indicadores que permitan evaluar su gestin. A ello se aade la
necesidad de contar con niveles de gobierno dispuestos a adoptar polticas
intergubernamentales para promover la cooperacin interjurisdiccional y reducir los
conflictos entre entidades estatales291.
Consideramos que, de cumplirse con el anuncio presidencial que la totalidad de
las funciones especficas contempladas en la LOGR se transferirn a los GGRR a
inicios del ao 2008 (lo cual, sin embargo, no se ha cumplido hasta la fecha), el Sistema
de Acreditacin dejar de tener vigencia en nuestro pas y ser recordado como una de
las valiosas herramientas que hicieron posible la transferencia de competencias
sectoriales, herramienta que ha sido vista con muy buenos ojos por otros pases del
continente, interesados en implementar mecanismos eficientes de transferencia de
responsabilidades del nivel central de gobierno a los niveles subnacionales, de acuerdo
a la gradualidad y prudencia que exigen este tipo de situaciones.
A la fecha, lo que ha sucedido con el Sistema de Acreditacin en el pas, en los
aos 2007 y 2008, por disposicin de la PCM es lo siguiente:
En el ao 2007, toda la lgica de progresividad establecida en las normas del
Sistema de Acreditacin fue cambiada debido a la emisin de Resoluciones de la
Secretara de Descentralizacin de la PCM, por medio de las cuales se estableci un
procedimiento abreviado para la acreditacin de funciones sectoriales por parte de los
GGRR, procedimiento que inclua las funciones que en Planes Anuales de
Transferencia de aos anteriores no hubieran podido ser acreditadas por los citados
GGRR. En ese sentido, como antecedente rector del proceso de transferencia de
funciones sectoriales para la presente gestin de los GGRR se encuentra la Resolucin
de Secretara de Descentralizacin N 0032007PCM/SD publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 18 de mayo de 2007, la misma que aprob la Directiva N 0012007
PCM/SD, referida a las Normas para la Ejecucin de la Transferencia del ao 2007 a los
Gobiernos Regionales y Locales de las funciones sectoriales comprendidas en los

290
291

UGARTE, Mayn, Apuntes , Op. Cit. p. 68.


CASAS, Carlos, Op. Cit., p. 26.

Planes Anuales de Transferencias, mediante la cual se estableci el procedimiento para


la acreditacin de funciones sectoriales por parte de las instancias regionales.
Bajo este proceso simplificado se emitieron directivas para normar el
cumplimiento por parte de los GGRR de una serie de requisitos generales y especficos
(se establecieron cuatro etapas: compromiso, certificacin, acreditacin y
efectivizacin292), cumpliendo estos requisitos los GGRR podan ser acreditados,
primeramente, mediante un Informe de Concordancia emitido por la Secretara de
Descentralizacin de la PCM293, en cuanto a su aptitud para continuar con la siguiente
fase del procedimiento, es decir la efectivizacin de funciones.
Luego, por Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 0252007
PCM/SD, se emiti la Directiva N 0062007PCM/SD, Normas para la Efectivizacin
del proceso de Transferencia del ao 2007 de los Sectores del Gobierno Nacional a los
Gobiernos Regionales, mediante la cual se determinaron los procedimientos para
efectivizar las funciones sectoriales previamente acreditadas por los Gobiernos
Regionales.
De acuerdo a ello, la efectivizacin, es la etapa con que culmina la transferencia
de funciones sectoriales; siendo el nico requisito previo para acceder a esta etapa que
dichas funciones le sean acreditadas al Gobierno Regional. Las condiciones contenidas
en la referida Directiva, para la efectivizacin en el proceso de transferencias,
bsicamente son las siguientes:
Suscripcin de Convenios Marco Intergubernamentales con cada Sector del
Gobierno Central a fin de acreditar las funciones por potenciar
Identificacin y Cuantificacin de los recursos presupuestales histricos, y los
recursos y/o presupuestos marginales que demandar la ejecucin de las
transferencias (Sobre este apartado las quejas y reclamos, totalmente fundados,
por parte de los GGRR responde al cambio de lgica del proceso de
descentralizacin de obligar a los niveles intermedios de gobierno a cuantificar
sus demandas presupuestales, cuando la situacin debi realizarse
completamente al revs, es decir, cada sector debi identificar los recursos
necesarios para el cumplimiento de las funciones que les competa recibir, y de
esa manera redimensionar el aparato central de gobierno y cumplir con la
normatividad vigentes en cuanto a la no duplicidad de funciones y la adecuada
transferencia presupuestal a los GGRR)
Para las funciones ya acreditadas, los Convenios Marco Intergubernamentales
se pueden suscribir paralelamente a la efectivizacin, de esta manera se agilizan
los procedimientos de la acreditacin exigida
Para concluir la etapa de efectivizacin es imperiosa la suscripcin de:
Actas de Entrega y Recepcin (Ministro y Presidente
Regional, entendemos)
Actas Sustentatorias, las cuales incluyen: Informe Final
(suscrito por el Presidente de la Comisin Regional de
Transferencia y el representante sectorial de la
transferencia), dicho informe incluye el acta referida a los
recursos asociados a las funciones que sern transferidas,
292

Aunque se habla de cuatro etapas del proceso, bsicamente stas se reducen a dos: acreditacin y
efectivizacin.
293
Este Informe de Concordancia se basaba en el Informe previamente emitido por el Sector respectivo y
por el Informe emitido por el Gobierno Regional, donde ambos deban coincidir en cuanto a declarar como
apto al Gobierno Regional para la transferencia de las funciones sectoriales respectivas.

as como el acervo documentario, los recursos humanos,


bienes muebles e inmuebles que sern transferidos a los
GGRR
Expediente de Efectivizacin que es el documento que
contiene las Actas y el Informe Final
Resoluciones Ministeriales y Decretos Supremos, mediante
los cuales se formaliza jurdicamente y comunica lo
transferido
En lo que corresponde al ao 2008, se ha emitido el Plan Anual de
Transferencias correspondiente, en el cual se precisan lineamientos para los Sectores,
GGRR y GGLL en materia de simplificacin de procedimientos para las transferencias,
idnticos a los antes sealados, en materia de identificacin y cuantificacin de recursos
asociados a las transferencias (en el marco de las orientaciones proporcionadas por el
MEF), en materia de transferencia de recursos humanos (correspondiendo a los Pliegos
Ministeriales fijar el nmero, modalidad de contratacin e identificacin del recurso
humanos que pueden transferir, conservando el personal transferido su rgimen
laboral), en materia de asistencias tcnica y capacitacin, en materia de seguimiento,
monitoreo y evaluacin del ejercicio de las funciones, en materia de estructura y
funcionamiento descentralizado.294
Se dispone en el mencionado Plan la transferencia de las cinco funciones que no
haban sido consideradas en el Plan del ao 2007, por lo que ahora las 185 funciones a
ser transferidas estaran debidamente consignadas para cada GGRR. Interesante
resulta de mencionar lo consignado en Captulo IV del referido Plan cuando menciona
en el numeral 4.1, lineamiento 7, lo siguiente: La transferencia de recursos asociados a
las funciones sectoriales inmersas en el proceso, se realizar mediante Decreto
Supremo propuesto por el Sector ante el MEF Esto conllevar a las modificaciones
presupuestales en los pliegos de las entidades del Gobierno Nacional de donde
provengan los recursos materia de la transferencia de competencias y funciones
sectoriales, para que queden incorporados en los presupuestos institucionales de los
GGRR y GGLL receptores de la transferencia
Asimismo, lo expresado en el Captulo VIII del Plan que seala que los Sectores
debern continuar identificando recursos asociados a la transferencia de funciones,
fondos, programas, proyectos, empresas y activos, segn las orientaciones brindadas
por el MEF y la Secretara de Descentralizacin de la PCM, los mismos que sern
incluidos en las respectivas Actas de Entrega y Recepcin, formalizando las
transferencias, y que los Sectores podrn incorporar otras funciones, fondos,
programas, proyectos, empresas y activos para ser transferidos a los GGRR y GGLL
que no se encuentren sealizados en el mencionado Plan. Con estas disposiciones
esperamos que se corrijan las deficiencias que el proceso ha mostrado en cuanto al
cumplimiento del principio de neutralidad del gasto fiscal y el redimensionamiento del
aparato central de gobierno.
Llama la atencin en este apartado, lo consignado en el artculo 8 de la norma sobre el proceso de
sensibilizacin para apoyar la construccin de un ESTADO UNITARIO, DESCENTRALIZADO Y
DEMOCRTICO (as con maysculas) y que en ningn caso deber interpretarse en acciones contrarias
a la UNIDAD DEL ESTADO (el original con maysculas tambin). Nos preguntamos si tal tipo de
redaccin, para empezar, es propia de una norma reglamentaria. En segundo lugar, si la misma fue hecha
con nombre propio, es decir, dirigida a aquellas autoridades regionales sobretodo, que pretenden fundar
estados federados o autonmicos desvinculados del gobierno central, o si la norma fue teledirigida por la
Secretaria de Gestin Pblica de la PCM para defender su constitucionalmente insostenible posicin de
seguir monitoreando los ROF de los GGRR y con ello pretender salvaguardar la legitimidad del artculo 29
y 29A de la LOGR. En cualquiera de los casos consideramos que este tipo de expresiones no deben
formar parte de una norma, sino del mismo plan, de una Sentencia del TC o en todo caso la PCM debera
elaborar un tratado al respecto defendiendo sus posiciones sobre el particular.
294

Finalmente, cabe resaltar lo dispuesto en el numeral 4.2 del Plan bajo


comentario, en el sentido que los GGRR deben presentar, en un plazo de 120 das
calendarios, un informe de implementacin de los requisitos generales (tales como el
ROF, Planes de Desarrollo, CAP, etc.) en sus jurisdicciones, en razn de ello la
Secretara de Descentralizacin de la PCM emitir resoluciones de certificacin de
cumplimiento de estos requisitos, vlido para el ciclo de transferencias del ao 2008.
Esperamos, sinceramente, que esta disposicin sea interpretada sistemticamente en
conjuncin con lo sealado en el numeral 7.2.3 del mismo Plan, donde se ordena que la
referida Secretara fomente que los diferentes niveles de gobierno opten por estructuras
capaces de integrar mejor las respuestas a los principales problemas que se presenten.
cc:

Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N 28273


Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin, DS N 80-2004-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2007, DS 036-2007-PCM
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2008, aprobado por DS N 049-2008-PCM
Directiva 001-2007-PCM/SD Normas para la ejecucin de la Transferencia del
ao 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones sectoriales
incluidas en los Planes Anuales de Transferencia, aprobada mediante
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 003-2007-PCM/SD
Requisitos especficos, indicadores y procedimientos de verificacin, a aplicarse
en la etapa de certificacin de las funciones especficas sectoriales, a ser
transferidas a los Gobiernos Regionales, comprendidas en el "Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales del ao
2007", aprobados por Resolucin de Secretaria de Descentralizacin N 004-2007PCM/SD
Directiva N 006-2007-PCM/SD, sobre modelos de Actas de Entrega y Recepcin,
Actas Sustentatorias e Informe Final, aprobada por Resolucin de Secretara de
Descentralizacin N 025-2007-PCM/SD
Medidas complementarias para la transferencia a los Gobiernos Regionales de la
funcin sectorial prevista en el artculo 51, literal n) de la Ley N 27867,
aprobadas por Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 0282008
PCM/SD

CAPTULO III
PLAN DE CAPACITACIN A NIVEL REGIONAL
Artculo 86.- Planes de capacitacin y asistencia
El Consejo Nacional de Descentralizacin formular y aprobar el Plan de
Capacitacin en Gestin Pblica a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad
de gestin de los gobiernos regionales y acelerar el proceso ordenado de transferencias, el
cual ser refrendado por el Consejo de Ministros mediante Decreto Supremo.
El Plan Nacional al cual hace referencia el presente artculo fue aprobado
mediante Decreto Supremo N 021-2004-PCM. El mismo establece que los objetivos
generales de la capacitacin y asistencia tcnica son contribuir a que los Gobiernos
Regionales y Locales estn en la capacidad de ejercer a plenitud sus competencias
exclusivas y compartidas, y otorgar sostenibilidad al proceso de descentralizacin,
mejorando la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales. El hecho es
que el mencionado Plan ha quedado tan slo como una gua referencial, ya que su

puesta en prctica ha sido dejada de lado, hecho que se agrava an ms con la


desaparicin del CND y sus ocasionales esfuerzos por impulsarlo. Ahora se pretende
formular un nuevo Plan denominado Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades 20082011, a travs de la Comisin Multisectorial para el desarrollo de capacidades en
Gestin Pblica de los Gobiernos Regionales y Locales295, el problema es que ninguno
de estos planes se lleva a la prctica, y mientras tanto los GGRR requieren de una
capacitacin urgente sobretodo en lo referido a la ejecucin de procedimientos
administrativos antes concentrados en el nivel central de gobierno.
cc:

LBD, artculo 24 y Segunda Disposicin Transitoria


Plan Nacional de Capacitacin en Gestin Pblica, aprobado por DS N 021-2004PCM
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Acreditacin, aprobado por DS N
080-2004-PCM
Crean Comisin Multisectorial para el desarrollo de capacidades en Gestin
Pblica de los Gobiernos Regionales y Locales, DS N 002-2008-PCM

Artculo 87.- Contenidos fundamentales


El Plan de Capacitacin en Gestin Pblica para las regiones incluir, entre otros,
fundamentalmente los siguientes aspectos:
a. Fortalecimiento de los sistemas administrativos de presupuesto, personal,
tesorera, contabilidad, crdito, contrataciones y adquisiciones e inversin pblica.
b. Actualizacin y simplificacin de los textos nicos de procedimientos
administrativos (TUPAS), a fin de facilitar la participacin ciudadana en la
fiscalizacin de los gobiernos regionales.
c. Adopcin de sistemas electrnicos de procesamiento de informacin que
permitan disponer de informacin relevante y oportuna para la toma de decisiones
adecuadas de gobierno y administracin, y
d. Fortalecimiento de las capacidades de formulacin y evaluacin de los proyectos
de inversin.
Las crticas que se han hecho a las polticas de capacitacin en gestin pblica
que fueran responsabilidad del extinto CND, se dirigan sobretodo al hecho de la
inexistencia de una carrera pblica en los Gobiernos Regionales, lo cual causaba que
se enfrentase, de manera permanente, problemas de alta rotacin de personal,
funcionarios y servidores poco motivados e imposibilidad de reformar sus instituciones.
A ello se aunaba el hecho que no se haba creado un sistema de informacin que
brindase insumos necesarios para la gestin pblica descentralizada, con aspectos
referidos a capacitacin y planificacin, sobretodo296. Podemos complementar lo
expuesto en el presente artculo sobre la necesidad de contenidos fundamentales en
gestin pblica con lo dispuesto en el artculo 2 del DS N 027-2007-PCM, donde se
Esta Comisin ha sido denominada como La Plataforma, y est compuesta por 4 representantes de la
PCM, uno por cada ministerio (se incluye al de Relaciones Exteriores) y por los OPDs que transfieren
funciones sectoriales, dos representantes de los GGRR y dos representantes de los GGLL, siendo el
Secretario Tcnico de la Plataforma el responsable de la Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales
y Municipales y Articulacin Intergubernamental de la Secretara de Descentralizacin de la PCM.
296
PRODES, Proceso de Descentralizacin: la Agenda a cuatro aos de iniciado el proceso. Lima: USAID,
2006, p. 6.
295

precisa que constituyen Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento, la


capacitacin sectorial a los Gobiernos Regionales y Locales a fin de generar y
consolidar una conveniente capacidad de gestin, y el desarrollo de plataformas
regionales de competitividad.
De esta forma, los aspectos que contempla este artculo como fundamentales en
lo que respecta a la capacitacin en gestin pblica para los Gobiernos Regionales son
definitivamente los ms importantes, pero no todos, ni los nicos en la escala jerrquica
de importancia en capacitacin. Se consideran de esta forma a los sistemas
administrativos, la simplificacin administrativa, el gobierno electrnico y la formulacin
de proyectos de inversin. Somos de la opinin que a los mencionados aspectos se
adicionen otros de indudable importancia, y que estn al mismo nivel de los mismos:
marco legal y poltico de la descentralizacin, derecho administrativo subnacional,
participacin ciudadana, mecanismos de promocin de la inversin privada
descentralizada, planificacin del desarrollo y del presupuesto regional, imagen
institucional de los GGRR entre otros, adems de incluir la demanda regional en los
talleres de sensibilizacin que sobre el proyecto de Plan se realicen.
cc:

LBD, artculo 24 y Segunda Disposicin Transitoria


LPAG
Ley de eliminacin de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversin privada,
Ley N 28996
Plan Nacional de Capacitacin en Gestin Pblica, aprobado por DS N 021-2004PCM
Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional, aprobadas por DS N 027-2007-PCM
Crean Comisin Multisectorial para el desarrollo de capacidades en Gestin
Pblica de los Gobiernos Regionales y Locales, DS N 002-2008-PCM

Artculo 88.- Optimizacin de recursos para la capacitacin


El Consejo Nacional de Descentralizacin homogenizar los contenidos de los
programas de capacitacin que se lleven a cabo y optimizar la utilizacin de recursos
actualmente destinados a ese fin.
Para tal fin realizar las siguientes acciones:
a. Convocar a las diversas fuentes de cooperacin internacional no reembolsable
para integrar sus actividades concordantes con este fin, en un Plan Nacional de
Capacitacin en Gestin Pblica para las regiones, convocando asimismo a las
universidades y centros de investigacin.
b. Formular el Plan de Asistencia Tcnica a los gobiernos regionales, para su
aprobacin por Decreto Supremo, el cual contendr por lo menos los siguientes aspectos:
1. Apoyar la elaboracin de un banco de datos e indicadores regionales que
permitan la evaluacin del desarrollo regional y el monitoreo de la gestin
regional, dentro de las normas del Sistema Estadstico Nacional.
2. Formulacin, actualizacin y evaluacin de sus planes de desarrollo y proyectos
de inversin, a fin de que los mismos constituyan guas efectivas para su accin.

3. Apoyar a los gobiernos regionales para que al aprobar su organizacin interna


tengan en cuenta la situacin de las sub regiones preexistentes y la posible
integracin de regiones.
Todas estas acciones se han realizado slo parcialmente, ya que no ha existido
una poltica clara ni agresiva de capacitacin para los niveles subnacionales de
gobierno, otorgndose sta de forma espordica. Inclusive, en muchos casos, han sido
los mismos Gobiernos Regionales los cuales han hecho lo posible por capacitarse
mediante la contratacin de expertos en las diferentes reas que requieren de su
conocimiento y prctica.
Lo nico concreto que se ha efectuado en cuanto a tratar de homogeneizar la
oferta de capacitacin disponible en nuestro pas est referido al Registro de las
entidades que ofrecen servicios de capacitacin, las cuales figuran en la pgina Web
del extinto CND. Sin embargo, ahora dicho registro es meramente referencial, por
cuanto se encuentra en proceso de aprobacin el Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades en Gestin Pblica.
Inclusive la Defensora del Pueblo sostiene que dentro del Sistema de
Acreditacin para la transferencia de competencias deben existir cursos de capacitacin
especficos sobre las funciones que van a ser asumidas por los Gobiernos Regionales y
que no necesariamente son los mismos que han sido contemplados en el ya aprobado
Plan Nacional de Capacitacin en Gestin Pblica. La necesidad de suscribir convenios
consensuados en la etapa previa a la certificacin de los Gobiernos Regionales se hace
evidente para que los sectores coadyuven al cumplimiento de los requisitos especficos
por parte de los GGRR.
En cuanto al financiamiento para la capacitacin del sector pblico regional,
debemos mencionar la creacin del Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano,
aprobado por el artculo 4 de la Ley N 28939, y regulado por la Ley N 29244 297
mediante el cual se destinarn recursos para la capacitacin del capital humano de las
entidades pblicas, especialmente en la promocin de un programa de financiamiento
de becas que permitan realizar estudios de postgrado conducentes a la obtencin de un
grado acadmico en universidades nacionales y del extranjero, previamente
acreditadas, para la mejora permanente de la calidad del empleo pblico a travs de la
capacitacin, a efectos de incrementar el nivel del servicio al ciudadano.
Bajo ese contexto, la Ley N 29244 establece que entre las reas prioritarias
para el otorgamiento y financiamiento respectivo de las mencionadas becas se
encuentran las relacionadas con gestin pblica, desarrollo regional y local, as como
gestin de proyectos, por cuanto resulta plenamente vlido que los GGRR enfoquen su
atencin a este tipo de ayudas financieras para la capacitacin permanente de sus
empleados pblicos, sobretodo de aquellos que cumplen con los requisitos para la
obtencin del financiamiento correspondiente.
En sntesis, el tema de la capacitacin en gestin pblica programada para los
diferentes niveles subnacionales de gobierno es uno que ha sido postergado
constantemente y al que no se la otorgado la importancia debida, lo cual es una
verdadera lstima, puesto que si hubiera ocurrido lo contrario y se hubiera considerado
a la capacitacin como una, sino la principal, actividad a poner en marcha dentro de las
fases del proceso de descentralizacin, mucho se hubiera logrado al contar con
297

Artculo a su vez modificado por la Primera Disposicin Complementaria Modificatoria contenida en el D


Leg. N 1025, Ley que aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico.

funcionarios y servidores regionales plenamente concientes de sus responsabilidades y


derechos, as como de la necesidad de agilizar las transferencias de las funciones
sectoriales ms importantes, as como de dedicarse al desarrollo regional y no a las
protestas continuas, con bloqueo de carreteras y dems que tan slo arrojan una
imagen peyorativa de la gestin de diversos presidentes regionales.
cc:

LBD, artculo 24 y Segunda Disposicin Transitoria


Ley de creacin del APCI, Ley N 27692
Plan Nacional de Capacitacin en Gestin Pblica, aprobado por DS N 021-2004PCM
Ley que aprueba Crdito Suplementario y Transferencia de Partidas en el
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2006, Ley N 28939
Ley que establece la implementacin y el funcionamiento del Fondo para el
Fortalecimiento del Capital Humano, Ley N 29244
D. Leg. N 1025, Ley que aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el
sector pblico

CAPTULO IV
MECANISMOS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN
Artculo 89.- Mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralizacin
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece los mecanismos de
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralizacin. La reglamentacin de estos
mecanismos corresponde al Ministerio de Economa y Finanzas, con opinin del Consejo
Nacional de Descentralizacin en todo lo referente a los gobiernos regionales.
El tema de la sostenibilidad fiscal de todo el proceso de descentralizacin, es
uno de los ms trascendentes de dicho proceso. Justamente, aparte de las
disposiciones existentes en la Ley de Bases de la Descentralizacin sobre el particular,
la LOGR ha querido ser explcita al sealar la vinculacin directa que poseen los GGRR
con relacin a la Ley de Prudencia (Responsabilidad) y Transparencia Fiscal, y a las
posibles reglamentaciones de la misma que realice el MEF de aplicacin directa a los
GGRR.
Puntualmente, las reglas fiscales de importancia para los GGRR que seala la
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal son: Que la deuda total en un determinado
perodo no sea superior al 100% de los ingresos corrientes del GGRR; que el total del
servicio de la deuda total cada ao no sea superior al 25% de los ingresos corrientes del
GGRR; y que el promedio mvil de los resultados primarios de los GGRR de los ltimos
tres aos no sea negativo. Resultado primario quiere decir la diferencia entre los
ingresos y los gastos no financieros, lo cual implica que debe descontarse del total de
gastos el pago del principal e intereses de la deuda que tengan estos niveles de
gobierno. Las reglas fiscales antes sealadas se aplican tanto a las deudas que cuenten
con aval del Estado, como a las que tengan como garantas los propios bienes y rentas
de los GGRR298.

298

CASAS, Carlos, Op. Cit., p. 70.

Slo esperamos que las reglamentaciones futuras, del MEF con opinin de la
PCM, que se establezcan para los GGRR, no sean ms severas que para los
organismos del Gobierno Central o que para los del Gobierno Local, ya que ello
desnaturalizara las caractersticas del Estado Regio-Local en el cual vivimos en la
actualidad.
cc:

Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley N 27958


D. Leg. N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal y su Reglamento
LBD, artculo 5

Artculo 90.- Operatividad de los mecanismos de sostenibilidad


La no observancia por dos aos consecutivos de las reglas fiscales establecidas para
los gobiernos regionales en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal generar la
suspensin temporal a las transferencias del FIDE y FONCOR.
La suspensin ser por un mximo de 90 das con el voto aprobatorio de los 2/3 de
los integrantes del CND.
Un artculo particularmente curioso es el 90 de la LOGR. Ahora que no
contamos con CND nos preguntamos cmo se podr aplicar esta disposicin en la
prctica. Aparte de los detalles formales, resulta interesante que no se haya precisado
con el debido cuidado quin determina la no observancia de las reglas fiscales
establecidas en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, puesto que una cosa es
quin sanciona y otra quien determina efectivamente que se ha producido una violacin
a las normas en este sentido.
La sancin es drstica en lo que se refiere al FONCOR (si lo consideramos
como fuente de financiamiento distinta a los otros tipos de transferencias), puesto que
hasta tres meses de no contar con dichas transferencias implica para muchos
Gobiernos Regionales, que no cuentan con canon o regalas, el reducir dramticamente
sus ingresos. El tema del FIDE resulta inaplicable por ahora, mientras no se ponga en
prctica el mismo y adems por el carcter concursable que posee este Fondo, aplicado
para proyectos de tipo intra-regional.
cc:

Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley N 27958


D Leg. N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal y su Reglamento
LBD, artculo 5
Resolucin Presidencial N 150-CND-P-2003, Reglamentacin del FIDE

"Artculo 90-A.- Situaciones extraordinarias y sostenibilidad fiscal


Se dictan medidas temporales y extraordinarias en materia econmica y
financiera, conforme al inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin, cuando los
indicadores de desempeo financiero y/o presupuestario de los Gobiernos Regionales
comprometan los estndares de gestin previamente establecidos y exista grave riesgo de
la economa nacional y del proceso de descentralizacin.
El Congreso tomar conocimiento de dichas medidas y adoptar las decisiones que
le correspondan, de acuerdo a la Constitucin y la Ley. (*)
(*) Artculo incorporado por el Artculo 6 de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003.

Este artculo cobra una indudable importancia en relacin con los principios
bsicos de la descentralizacin fiscal que rigen al pas en su conjunto, sobretodo
previendo la ocurrencia de situaciones como las acontecidas en los casos de Argentina
y Brasil y determinando las medidas de carcter extraordinario que el Gobierno Central,
a travs del Congreso en estos casos, podra ejecutar en estos aspectos. Los
estndares de ejecucin previamente establecidos se refieren a los niveles de gestin
que el Gobierno Central tena antes de realizar la transferencia de funciones sectoriales
a los Gobiernos Regionales, ya que uno de los principios bsicos de la
descentralizacin es que las funciones y facultades que realicen los Gobiernos
Regionales, en base a las transferencias efectivamente recibidas sea, por lo menos, de
igual nivel al que realizaban las entidades nacionales, pero nunca por debajo del que
ejecutaban las mismas.
El trmino grave riesgo para la economa nacional hace referencia a una serie
de aspectos que, a causa de la actuacin de los Gobiernos Regionales, puedan
repercutir de manera negativa en los ndices macroeconmicos o en la programacin
multianual del MEF. Ello, sin dejar de lado aspectos de incidencia ms directa en
nuestra economa, como el conocido caso de conversin de una gran cantidad de
divisas extranjeras a moneda nacional usando tipos de cambio menos favorables que
los otorgados por entidades como el Banco de la Nacin, lo cual origin una
inestabilidad cambiaria en todo el pas.
cc:

Constitucin Poltica del Per


Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley N 27958
D Leg. N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal y su Reglamento
LBD, artculo 5

TTULO IX
COORDINACIN INTERREGIONAL
Artculo 91.- Juntas de Coordinacin Interregional
A iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de
Descentralizacin, los Gobiernos Regionales podrn establecer, por comn acuerdo,
Juntas de Coordinacin Interregional como espacios de coordinacin de proyectos, planes
y acciones conjuntas, las cuales se materializan a travs de convenios de cooperacin,
procurando la consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo,
con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
Las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) realizan la gestin estratgica
para la integracin y conformacin de regiones y la realizacin de acuerdos de
articulacin. Pueden celebrar convenios de cooperacin entre regiones y conducir
proyectos productivos y de servicios. El acuerdo por el que los GGRR constituyen una
JCI se debe tramitar ante la PCM, Secretara de Descentralizacin (antes era el CND),
para su inscripcin y la aprobacin de su estatuto. Las JCI quedan disueltas mediante

acuerdo de los GGRR que la componen, o al terminar aprobatoriamente su proceso de


integracin en una regin por referndum299.
El trmino correcto, como venimos enfatizando a lo largo del presente trabajo, es
constituir una regin y no una macroregin, por lo que el artculo al hablar de futuros
espacios macrorregionales se refiere, a nuestro entender, a aquellos que sean
necesarios de cogestionar una vez conformadas las autnticas regiones, y la interaccin
que entre ellas se derive. Con relacin al futuro proceso de integracin regional
peruano, y la posibilidad de crear regiones piloto en algunas jurisdicciones del pas,
esta iniciativa encuentra respaldo con lo sucedido en otras legislaciones a nivel mundial,
e inclusive en lo sostenido por la doctrina ms aceptada sobre las opciones que se
poseen para descentralizar un Estado. Dentro de estas opciones se encuentra la
denominada Descentralizacin asimtrica por la cual los territorios de un Estado300
pueden gozar de distintos grados de autogobierno o niveles de competencia, en el
procedimiento de acceso a mayores recursos y a su complejo competencial.
Con respecto al tema de las JCI, instituciones vinculadas al anlisis del proceso
de descentralizacin peruano, como PRODES, han coincidido en afirmar que se debe:
Ampliar las oportunidades de acceso a recursos de co-financiamiento para
proyectos interdepartamentales o intermunicipales de inversin a travs de
bonificaciones en el acceso a recursos del FIDE u otros fondos concursables
(como FONIPREL) condicionados al cumplimiento de metas de poltica nacional,
para (i) proyectos de JCIs o mancomunidades, (ii) ms si aportan recursos de
los Gobiernos Regionales y Locales conformantes y (iii) ms an si asocian
recursos de ambos niveles de gobierno descentralizado. Igual podran aplicarse
bonificaciones en el acceso a recursos de COFIDE para proyectos de inversin
privada en el mbito de JCIs o mancomunidades.
Posibilitar la transferencia de funciones sectoriales para su gestin compartida
por GGRR o GGLL organizados en JCIs o mancomunidades municipales.
Requiere que stas puedan constituirse en unidades ejecutoras de recursos
pblicos, para lo cual los GGRR y GGLL deben poder crear regmenes de
gestin comn; la experiencia probada de los Institutos Viales Provinciales
promovidos a nivel municipal por Provas Rural da indicaciones de lo que se
puede esperar de un modelo como ste cuando es adecuadamente
implementado, incorporando acciones eficaces de fortalecimiento de
capacidades institucionales.
Incorporar a las JCIs una instancia de coordinacin con los alcaldes provinciales,
los principales representantes del sector privado, las universidades y los
colegios profesionales de su mbito, para concertar orientaciones y estrategias
de desarrollo econmico, expansin de infraestructura y polticas sociales301.

299

ELGUERA VALEGA, Luis.La Descentralizacin y sus instituciones. Lima: Fondo Editorial UCSS, 2006, p.
55.
300
Esto sucede, por ejemplo, en Italia donde existen regiones de rgimen especial y otras de rgimen
ordinario, asimismo, en Espaa, en el caso de los territorios forales en el mbito econmico-financiero (Pas
Vasco y Navarra) y de algunas CCAA en virtud del principio de competencias, como es el caso del Pas
Vasco y Catalua.
301
Estas reflexiones han sido extradas del INFORME EXPLORATORIO:Organizacin Territorial y
Formacin de Regiones: Situacin en el Per, Lima: PRODES, 2006, p. 70. El informe se puede encontrar
en la web: www.prodes.org.pe. En esa lnea de ideas tambin recomendamos revisar el Informe de la misma
institucin: Hacia un Territorio mejor organizado, Lima: 2007.

Es importante sealar que en el Plan Anual de Transferencias del ao 2008 se


dispone que los Proyectos Especiales del INADE302 con cobertura multidepartamental303
se trasfieren cuando se conformen las nuevas regiones; sin embargo, se ha propuesto
que mientras esto se llegue a materializar los referidos Proyectos sean administrados
por Consejos Directivos que estarn constituidos por los GGRR cuyos mbitos
jurisdiccionales coinciden con el rea de influencia de dichos Proyectos, lo cual guarda
cierta similitud con las finalidades que cumplen las JCI.
cc:

Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, Ley N 28274


Reglamento de la Ley, aprobado por DS N 063-2004-PCM
R. PRES. N 148-CND-P-2003, y todas las Resoluciones del CND que hayan
formalizado a las JCI o a sus estatutos, as como las que emite actualmente la
PCM

DISPOSICIONES TRANSITORIAS, COMPLEMENTARIAS Y FINALES


PRIMERA.-Reglamento Interno de organizacin y funciones
Los gobiernos regionales en sus tres instancias, aprobarn mediante Ordenanza
Regional su propio Reglamento de Organizacin y Funciones con arreglo a la presente
Ley Orgnica, dentro de los 60 das siguientes de su instalacin. En tanto culmina su
elaboracin mantienen su vigencia las normas de gestin vigentes al 31 de diciembre del
2002, en lo que sean aplicables.
Los Reglamentos de Organizacin y Funciones o ROF son aquellos que regulan
la estructura orgnica de las entidades de la administracin pblica. En ese sentido, su
existencia es obligatoria para entender adecuadamente los rganos que conforman a
los GGRR y las funciones especficas que los mismos desempean. Los ROF deben
ser formulados respetando los principios y lineamientos establecidos en las normas
emitidas por la PCM, pero al mismo tiempo recogiendo las disposiciones del Bloque de
Constitucionalidad (ver nuestros comentarios respecto a los artculos 25 y 29 de la
LOGR).
En todo caso, los ROF son un instrumento o documento de gestin totalmente
flexible y adaptable a las continuas variaciones que se presenten en el tiempo de vida
de los GGRR, por lo que esta disposicin debe entenderse solamente obligatoria en
cuanto al primer ROF que debieron emitir los GGRR a la entrada en vigencia de la
presente norma, pero nunca como que se refieren al nico ROF que los GGRR deben
aprobar. Es ms, con la transferencia de funciones sectoriales completa por parte del
Gobierno Central estos documentos de gestin se vern seriamente afectados y
debern ser modificados continuamente y en esa lnea de ideas el numeral 7.2.3 del
Plan Anual de Transferencias del ao 2008 dispone que la Secretara de
Descentralizacin de la PCM debe fomentar que los diferentes niveles de gobierno
opten por estructuras capaces de integrar mejor las respuestas a los principales
problemas que se presenten.

302

Mediante los DS N 076-2006-PCM y 036-2007-PCM se incluy la transferencia de los Proyectos


Especiales del INADE a los GGRR.
303
Tales como el proyecto Jequetepeque-Zaa; Sierra-Centro-Sur; Alto Huallaga; Pichis-Palcazu; y JanBagua-San Ignacio, habindose transferido hasta la fecha los proyectos especiales departamentales:
Huallaga Central-Bajo Mayo al Gobierno Regional de San Martn; Chinecas, al Gobierno Regional de
Ancash y Madre de Dios, al Gobierno Regional de Madre de Dios.

cc:

LOGR, art. 29 y 29A


DS N 043-2006-PCM, Establecen lineamientos para la aprobacin de los
Reglamentos de Organizacin y Funciones de las entidades de la Administracin
Pblica
Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2008, aprobado por DS N 049-2008-PCM

SEGUNDA.-Plan y Presupuesto Regional 2003


Los gobiernos regionales adecuarn sus presupuestos asignados para el ejercicio
2003, a los planes de desarrollo regional que aprueben concertadamente para dicho ao,
con excepcin de aquellas regiones que tienen sus presupuestos participativos aprobados
por el MEF.
Asimismo, los gobiernos regionales adecuarn la gestin administrativa del 2003
a las asignaciones presupuestarias aprobadas en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico.
De requerir modificaciones presupuestarias, no podrn ser partidas habilitadoras las
vinculadas al pago de planillas del personal activo y pensionistas. Tampoco se podrn
transferir partidas de gasto de capital a gasto corriente.
La debilidad del sistema de planeamiento, al no articular los GGRR y GGLL y el
planeamiento institucional a los planes concertados ha ocasionado una debilidad en los
proyectos de inversin del presupuesto participativo, por lo que corren el riesgo de no
estar dirigidos al cumplimiento de metas y objetivos establecidos en los planes,
situacin que debe corregirse a travs del establecimiento de un sistema de
planificacin nacional, regional y local, que permita armonizar las polticas nacionales y
sectoriales, para que stas sirvan de gua al planeamiento regional y local, a travs del
establecimiento de un marco normativo y de un sistema de capacitacin y monitoreo de
planes304.
Esta disposicin es de aplicacin exclusiva para el ao 2003, sin embargo es
conveniente resaltar el hecho que, a diferencia de los GGLL, en los cuales el
componente estructural y de funcionamiento inercial del gasto pasa de 61% a 56% entre
el 2001 y el 2004, en el caso de los GGRR, dicha participacin sube de 79% a 83%, con
lo cual los grados de libertad asociados a la aplicacin del componente de
funcionamiento flexible del gasto se reduce de 21% a 18%.
cc:

Ley del Presupuesto del Sector Pblico, ao 2003

TERCERA.-Transferencia para el ao 2003


Los gobiernos regionales una vez instalados, inician el ejercicio de sus
competencias exclusivas asignadas por Ley. Culminan la recepcin de todos los activos,
pasivos, programas y proyectos de los Consejos Transitorios de Administracin Regional
de las respectivas regiones.
El Consejo Nacional de Descentralizacin, en coordinacin con los sectores, inicia
la transferencia segn las atribuciones que le corresponda, a los Gobiernos Regionales y
SHACK YALTA, Nelson, Algunas recomendaciones para mejorar el desempeo presupuestario en el
marco de un esfuerzo general de fortalecimiento del proceso de descentralizacin en el pas. En:
Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima. Congreso de la Repblica, 2005, p.
125.
304

Locales establecidas en las respectivas leyes orgnicas de los fondos y proyectos sociales,
programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversin de
infraestructura productiva de alcance regional.
El Consejo Nacional de Descentralizacin, en coordinacin con los sectores,
establece los proyectos y programas a ser transferidos a los gobiernos regionales para que
sean incorporados al presupuesto del 2003.
El cronograma para el cumplimiento del proceso de transferencia ser aprobado
por Decreto Supremo, antes del 31 de diciembre de 2002, el mismo que contar con el
informe favorable del Consejo Nacional de Descentralizacin. (*)
cc:

R.M. N 709-2002-MIMDES

(*) Disposicin Transitoria, Complementaria y Final modificada por el Artculo 7 de la


Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente:
TERCERA.- Transferencia para el ao 2003
Los Gobiernos Regionales una vez instalados, inician el ejercicio de sus
competencias exclusivas asignadas por Ley. Culminan la recepcin de todos los activos,
pasivos, programas y proyectos de los Consejos Transitorios de Administracin Regional
de las respectivas regiones.
El Consejo Nacional de Descentralizacin, en coordinacin con los sectores, inicia
la transferencia segn las funciones y atribuciones que le corresponda, a los Gobiernos
Regionales y Locales establecidas en las respectivas leyes orgnicas de los fondos y
proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de
inversin de infraestructura productiva de alcance regional.
El Consejo Nacional de Descentralizacin, en coordinacin con los sectores,
establece los proyectos y programas a ser transferidos a los Gobiernos Regionales para que
sean incorporados al presupuesto de 2003.
El cronograma para el cumplimiento del proceso de transferencia ser aprobado
por Decreto Supremo antes del 31 de marzo de 2003, el mismo que contar con el informe
favorable del Consejo Nacional de Descentralizacin.
Cabe indicar, en primera instancia, que esta Disposicin hace referencia al ao
2003, sin embargo, se pueden realizar algunas precisiones. Ciertamente, los actuales
GGRR han heredado la pesada carga laboral de los CTARs, lo que ha provocado que
muchos de ellos no han podido reorganizarse satisfactoriamente como niveles de
gobierno con autonoma, de cara a las nuevas competencias y atribuciones que tienen,
especialmente, en materia de promocin del crecimiento econmico y articulacin de los
esfuerzos de inversin privados y pblicos, bajo el convencimiento que el proceso de
descentralizacin no es slo el reparto del presupuesto pblico, el mismo que se
encuentra desconcentrado305.
cc:
305

Ibd, p. 111.

D.S. N 036-2003-PCM

D.S. N 088-2003-PCM
D.S. N 033-2003-VIVIENDA

CUARTA.- Formulacin de los Planes Anuales de Transferencia a partir


de 2004
Los Planes Anuales de Transferencia de Competencias Sectoriales, en lo que se
refiere a los Gobiernos Regionales, contendrn cronogramas detallados de la transferencia
hacia los gobiernos regionales. El ao 2004 se inicia la transferencia de las funciones y
servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio,
turismo, energa, minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda,
saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, conservacin de monumentos
arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, educacin y salud. (*)
(*) Disposicin Transitoria, Complementaria y Final modificada por el Artculo 8 de la
Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente:
CUARTA.- Formulacin de los Planes Anuales de Transferencia a partir
de 2002
Los Planes Anuales de Transferencias de Competencias Sectoriales, en lo que se
refiere a los Gobiernos Regionales, contendrn cronogramas detallados de la transferencia
hacia los Gobiernos Regionales. El 1 de enero del ao 2004 se inicia la transferencia de las
funciones y servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energa, minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente,
vivienda, saneamiento, sustentabilidad de los recursos naturales, conservacin de
monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, educacin y salud.
Basta sealar al respecto los comentarios vertidos sobre el sistema de
acreditacin en general. Recordando que un grupo importante de funciones sectoriales
que se haban contemplado transferir a los gobiernos descentralizados, en los Planes
Anuales de Transferencia, ya venan siendo ejecutadas por stos, por lo cual algunos
manifiestan que ms que transfiriendo se est regularizando este ejercicio de
competencias306.
cc:

Ley del Sistema de Acreditacin, Ley N 28273


Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin, DS N 80-2004-PCM

QUINTA.- Recepcin de bienes de los gobiernos regionales


Dentro de cinco das hbiles de entrar en vigencia la presente Ley, los Consejos
Transitorios de Administracin Regional designarn un comit de transferencia de sus
activos y pasivos a los gobiernos regionales.
Tal como lo expresaba Yehude Simon, los GGRR recibieron el manejo de los
CTAR, con presupuestos lastimosos, que no satisfacen las demandas y que obligan a
los GGRR a pelear con el Gobierno Central307. El tema de los activos y pasivos de los
CTAR debe ser correctamente interpretado en cuanto a los activos y pasivos que
306

Cf. CONTERNO, Elena & DOIG, Sandra, Op. Cit., pp. 137-138. Las autoras sealan como una debilidad
adicional de estos Planes Anuales de Transferencia el que no se contemplan indicadores que permitan
monitorear el desempeo de las nuevas responsabilidades por parte de los gobiernos descentralizados.
307
Comentarios contenidos en VVAA, Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin. Lima:
Congreso de la Repblica, 2005, p. 211.

efectivamente posean los CTAR a la fecha de efectuarse la transferencia a los


presentes GGRR. Decimos esto, por una serie de mal interpretaciones de parte de
algunos GGRR que pretendan demandar al Estado central reclamando activos que
pertenecieron a los extintos GGRR de principios de los noventa.
cc:

Art. 82 LOGR

SEXTA.- Medidas tributarias a favor de las regiones


En concordancia con el artculo 38 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, el
Poder Ejecutivo, dentro de los 180 das de vigencia de la presente ley, presentar al
Congreso de la Repblica el proyecto de Ley de Descentralizacin Fiscal, el mismo que
considerar los tributos regionales cuya recaudacin y administracin ser de cuenta
directa de los gobiernos regionales, como parte de una propuesta integral de reforma
tributaria.
Cabe indicar al respecto, que la Ley de Descentralizacin Fiscal fue aprobada
mediante Decreto Legislativo N 955, si bien no dentro del plazo consignado en la
presente Disposicin, s llego a emitirse. En dicha norma slo se permite a los GGRR
cuyas jurisdicciones geogrficas se unan para conformar una regin el recibir el 50% del
Impuesto a la Renta de 1, 2, 4 y 5 categora de la zona, el Impuesto General a las
Ventas y el Impuesto Selectivo al Consumo. La recaudacin y administracin directa por
parte de los GGRR no fue considerada en la mencionada norma.
cc:

Decreto Legislativo N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal


Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, aprobado por DS N 114-2005EF

STIMA.- Normas de Austeridad


La ejecucin del presupuesto de los Gobiernos Regionales en materia de gastos
corrientes, de contratacin de personal y servicios no personales se har respetando
obligatoriamente y bajo responsabilidad de sus autoridades, las normas de austeridad
establecidas en la Ley de Presupuesto y la legislacin sobre la materia.
Consideramos que esta disposicin resulta innecesaria toda vez que las propias
normas de austeridad en materia presupuestal son de aplicacin al Estado en su
conjunto, o en todo caso precisan cuando se excepta a alguno de los niveles de
gobierno de su aplicacin, por lo que corresponder a cada Gobierno Regional el
verificar el cumplimiento estricto de las mismas.
cc:

Ley de Presupuesto para el ao fiscal correspondiente


Normas de austeridad vigentes

OCTAVA.- Mesas de Concertacin para la lucha contra la pobreza


Las Mesas de Concertacin para la lucha contra la pobreza seguirn cumpliendo
las mismas funciones que les han sido asignadas respecto a las polticas sociales por el
Decreto Supremo N 001-2001-PROMUDEH -modificado por el Decreto Supremo N
014-2001-PROMUDEH-, al que se le otorga fuerza de ley.
Curiosa disposicin la que pasamos a comentar. No entendemos por qu en una
norma referida a los Gobiernos Regionales tena que otorgarse fuerza de ley a las
disposiciones normativas que rigen el funcionamiento de las mesas de concertacin

para la lucha contra la pobreza. La principal finalidad de estas entidades es emprender


acciones inmediatas de alcance nacional para el mayor aprovechamiento de los
recursos del Estado, de la cooperacin tcnica y del sector privado, dirigidos a las
diversas acciones que comprenden la lucha contra la pobreza, por lo que se encuentran
en todo el pas, a nivel no solo departamental, sino tambin provincial. Consideramos
que hubiera sido tcnicamente correcto elevar a rango de ley los decretos supremos a
los que hace referencia esta Disposicin mediante una ley especfica sobre las mismas
y no a travs de una ley como sta.
cc:

DS N 014-2001-PROMUDEH y sus modificatorias

NOVENA.- Evaluacin por el Congreso de la Repblica


La Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin del Congreso de la Repblica
evala anualmente el desarrollo del proceso de descentralizacin en base al Informe que
hace llegar al Congreso el Consejo Nacional de Descentralizacin, con la participacin de
los Presidentes de los Gobiernos Regionales.
A cuatro aos de iniciado el proceso, se haba perdido de vista que el fin ltimo
del proceso de descentralizacin es la mejora de los servicios que el Estado presta a la
ciudadana, para convertirse en un proceso burocrtico y complejo que tena dificultades
para mostrar sus avances. Por ello, los Informes anuales que corresponda presentar al
Congreso de la Repblica, por parte del extinto CND, y que ahora es responsabilidad de
la PCM, a travs de la Secretara de Descentralizacin constituyen un buen indicador de
los avances realizados y de las prioridades que se necesitan en materia de
descentralizacin en el pas.
cc:

Reglamento del Congreso de la Repblica


Informes Anuales del Extinto CND al Congreso de la Repblica (ver pgina Web
de la Secretara de Descentralizacin de la PCM)
Informe Anual del Proceso de Descentralizacin de mayo de 2008 elaborado por
la Secretara de Descentralizacin de la PCM)

DCIMA.- Saneamiento de propiedad agraria


Los Gobiernos Regionales para culminar el saneamiento fsico legal de la
propiedad agraria, a que se refiere el artculo 51, literal n) de la presente Ley, tiene un
plazo mximo de tres aos a partir de haber asumido la competencia respectiva.
Se entiende que esta disposicin slo resulta aplicable para aquellos GGRR que
poseen propiedades agrarias. Resulta un tanto extrao que se haya prorrogado el
plazo, hasta el 31 de diciembre de 2008, para la transferencia a los Gobiernos
Regionales de la funcin especfica prevista en el literal n) del artculo 51 de la
presente ley y que se haya modificado el DS N 012 2007 VIVIENDA. La funcin en el
literal n) del mencionado artculo est referida a promover, gestionar y administrar el
proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria, con la participacin de los
actores involucrados, cautelando el carcter imprescriptible, inalienable e inembargable
de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Lo extrao es que corresponde
ahora a COFOPRI y ya no al Ministerio de Vivienda la responsabilidad de la
transferencia, esperamos que tal postergacin no esconda intereses no estrictamente
tcnicos o legales.
cc:

DS N 012-2007-VIVIENDA
DS N 074-2007-PCM

UNDCIMA.-Presidencia del Consejo Regional para el perodo 2003-2006


Para el perodo 2003-2006 el Presidente del Gobierno Regional preside el Consejo
Regional.
(*) Disposicin modificada por el Artculo 1 de la Ley N 28968, publicada el 24
enero 2007, cuyo texto es el siguiente:
"UNDCIMA.- Anualmente los Consejeros Regionales eligen entre ellos a un
Consejero Delegado que convoca y preside las Sesiones del Consejo Regional; lo
representa y tramita sus acuerdos, el cual es elegido por mayora simple.
El Consejero de mayor edad convoca y preside la sesin de instalacin del Consejo
Regional.
El Presidente y Vicepresidente Regional tienen voz ms no voto en el Consejo
Regional. Esta disposicin rige para el perodo 2007-2010.
La Ley N 28968 modific esta Disposicin para incluir el tema del Consejero
Delegado, el Consejero que es designado por los Consejeros Regionales por mayora
simple para convocar y presidir las Sesiones del Consejo. Es decir, el Presidente del
Gobierno Regional no presida ms el Consejo Regional, sino que nicamente
participaba en l con voz, pero sin voto (al igual que el Vicepresidente), lo cual
contribuye a una verdadera divisin de poderes al interior del Gobierno Regional, hecho
que fuera reclamado por diversas autoridades durante el tiempo de vigencia de la
LOGR. Sin embargo, llama la atencin que esto no se haya aplicado por igual a los
Gobiernos Locales a pesar que tienen la misma lgica en su funcionamiento con
respecto a que el alcalde integra y participa con su voto en las reuniones de Consejo.
Extraa que se haya consignado al final de esta Disposicin que la misma rige
para el perodo 2007-2010, ya que si la separacin de poderes en la instancia de
Gobierno Regional ha sido la principal motivacin para incluir esta modificatoria no
entendemos por qu su perodo de validez abarcaba nicamente hasta el ao 2010,
debiendo ser una disposicin permanente de la LOGR, o tal vez lo que se busque con
esto es poner a prueba el tema de la separacin de poderes, tan slo durante estos
aos y ver cmo funciona en la realidad y luego retornar al esquema anterior. Lo cierto
es que no lo sabemos con claridad.
En lo que respecta a la conformacin del Consejo Regional, luego se emiti la
Ley N , por la cual se dej sin efecto la participacin del Presidente y Vicepresidente
regionales en cuanto a sus intervenciones (inclusive con voz y sin voto, como en un
inicio determin la Ley N 28968), como miembros integrantes del Consejo Regional,
configurndose la definitiva separacin de poderes en la instancia intermedia de
gobierno de nuestro Estado Regio-local, y por tanto forzando a modificar las estructuras
orgnicas en ese sentido.
cc:

LOGR, art. 13 y 21
Ley que modifica la LOGR, Ley N 28968
Ley que modifica la LOGR, Ley N 29053

DUODCIMA.- Disposicin derogatoria y modificatoria

Quedan derogadas o modificadas, en su caso, todas las normas que se


opongan a la presente Ley Orgnica. (*)
(*) Disposicin Transitoria, Complementaria y Final modificada por el Artculo 8
de la Ley N 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo texto es el siguiente:
"DUODCIMA.- Rgimen de las Direcciones Regionales sectoriales
Los Directores Regionales son responsables de la implementacin y ejecucin de
las polticas nacionales sectoriales y de las polticas regionales sectoriales en el mbito
regional. Estn bajo la direccin del Sector y de la Gerencia Regional correspondiente,
respectivamente, ante quienes dan cuenta de su gestin.
La seleccin de Directores Regionales sectoriales se har previo concurso pblico
convocado por los Gobiernos Regionales en coordinacin con el Gobierno Nacional, de
acuerdo a los lineamientos generales elaborados por el Consejo Nacional de
Descentralizacin, a efectos de garantizar la neutralidad del procedimiento y la seleccin
tcnica del personal, as como mecanismos de supervisin y evaluacin permanente que
deber aplicar el Gobierno Regional al Director Regional sectorial en el desempeo de la
funcin.
Mientras culmine el concurso pblico de los Directores Regionales de cada sector,
los actuales Directores Regionales sectoriales continuarn en funciones bajo dependencia
administrativa del Gobierno Regional y dependencia tcnica y funcional del
correspondiente sector del Gobierno Nacional.
El plazo para la elaboracin de los lineamientos del concurso y las normas y
procedimientos del mismo vence el 31 de enero de 2003."
(*) Disposicin modificada por el Artculo 2 de la Ley N 28926, publicada el 08
diciembre 2006, cuyo texto es el siguiente:
DUODCIMA.- Rgimen Transitorio de las Direcciones Regionales Sectoriales
Las Gerencias Regionales son responsables de las polticas regionales que tienen
asignadas para su gestin integrada en el mbito de su jurisdiccin, con arreglo a los
artculos 5, 45 y 46 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y cuentan con los
rganos sectoriales que determine cada gobierno regional.
Las Direcciones Regionales Sectoriales son rganos dependientes de las Gerencias
Regionales correspondientes. Tienen a su cargo las funciones especficas de un sector en
el mbito del gobierno regional. Estn a cargo de los Directores Regionales que son
funcionarios de confianza. Para ser Director Regional se requiere acreditar ser profesional
calificado y con experiencia en la materia sectorial respectiva, mediante concurso de
mritos. Su designacin y cese corresponde al Presidente Regional a propuesta del
respectivo Gerente Regional.
Los actuales Directores Regionales culminan su labor en la fecha de trmino de su
designacin.

Esta Disposicin fue modificada mediante la Ley N 28296, la cual dispone que
las Gerencias Regionales son las que tienen a su cargo la gestin del Gobierno
Regional, en concordancia con lo establecido en el artculo 191 de la Constitucin
Poltica del Per. Frente a ello, las Direcciones Regionales Sectoriales se ubican en el
organigrama de los Gobiernos Regionales como rganos de lnea bajo las Gerencias
Regionales, por lo que dependen tcnica y funcionalmente de las mismas, desligndose
de la dependencia funcional que posean en relacin a los Sectores del Gobierno
Central y convirtindose en verdaderas partes integrantes, como rganos
desconcentrados en muchos casos, de la maquinaria subnacional regional, de
conformidad con los principios de un Estado Descentralizado. La nica dependencia de
las Direcciones Regionales con los Sectores a los que pertenecan se basa en el
aspecto de rectora y de planificacin normativa que posee el Sector en el mbito de
competencias del Gobierno Regional que le corresponde ejecutar a las Direcciones
Regionales o como stas se llamen en el futuro.
El artculo es claro al precisar que la designacin de los Directores Regionales
se realizar por la Presidencia Regional, entendemos que se formalizar esto por
Resolucin Ejecutiva Regional, a propuesta de la Gerencia Regional donde se ubique la
Direccin Regional correspondiente. Cuando la norma expresa que para ser Director
Regional se requiere acreditar ser profesional calificado y con experiencia en la materia
sectorial respectiva, mediante concurso de mritos, entendemos que no
necesariamente este concurso debe ser pblico o abierto a todo el mundo, por lo que
podra haber una seleccin previa por parte de la Gerencia Regional respectiva. Se
debe establecer, para mayor precisin, recomendamos mediante norma regional, un
procedimiento expeditivo para la designacin de los Directores Regionales, en el que se
muestre transparencia y a la vez autonoma administrativa por parte del Gobierno
Regional en la libre decisin de las autoridades bajo su jurisdiccin, como personal de
confianza, que pueden ser cesados en cualquier momento sin expresin de causa.
Un problema que surge respecto a las Direcciones Regionales se encuentra
referido al hecho que diversas jurisdicciones del pas, como por ejemplo el caso del
Callao, no poseen Direcciones Regionales en varios sectores de la actividad econmica
y social de la zona, por lo que el mismo proceso de acreditacin y transferencia de
funciones sectoriales se ha visto entorpecido por este hecho. Al mismo tiempo, cabe
resaltar un tema vinculado a la autonoma administrativa de la que gozan los Gobiernos
Regionales. Es posible que las actuales Direcciones Regionales Sectoriales que se
encuentran dentro del organigrama del Gobierno Regional puedan variar de nombre?
Pensamos que no habra obstculo legal en el futuro para que cada Gobierno Regional,
aplicando los principios de la desconcentracin administrativa pueda llevar a cabo la
nueva nomenclatura de estos rganos que forman parte de su estructura, sea
denominndolos Gerencias o Sub Gerencias, a travs de las normas correspondientes.
Por otro lado, surge una pregunta ciertamente atemorizante y que algunas
dependencias del Gobierno Central han empezado a esbozar Es lcito que una vez
transferidas en su totalidad las Direcciones Regionales Sectoriales a los Gobiernos
Regionales puedan los organismos del Gobierno Nacional desconcentrar nuevamente
sus funciones y crear organismos descentralizados o dependencias en cada
jurisdiccin regional, con el pretexto de vigilar las funciones que cumplen los Gobiernos
Regionales?. Mi opinin es que tal hecho contravendra lo expresado en la Ley de
Bases de la Descentralizacin, la LOGR y hasta se podra argumentar, la propia
Constitucin Poltica del Per, ya que el proceso de descentralizacin significa traspaso
de poder y de competencias con recursos, no duplicidad de esfuerzos o el
mantenimiento permanente de la burocracia dorada de los diversos estamentos del
Gobierno Central, argumentando para ello que las nuevas responsabilidades de
supervisar a los Gobiernos Regionales pasan por la creacin de estas dependencias.

Este tipo de situaciones deben ser corregidas y denunciadas ante los rganos de
control correspondientes inclusive, para despejar las dudas sobre el particular debera
promoverse la dacin de una Ley que prohba al Ejecutivo a nivel nacional la creacin
de nuevas dependencias de supervisin de los Gobiernos Regionales en cada sector,
evitando la duplicidad de funciones, reduciendo el gasto que aquello pueda causar al
pas en su conjunto y siendo coherentes con la visin de un verdadero Estado
Descentralizado y no burocratizado al mximo.
cc:

Constitucin Poltica del Per


Ley N 28926, Ley que modifica la 12 Disposicin Transitoria, Complementaria y
Final de la LOGR
R. Pres. N 012-CND-P-2003
DIRECTIVA N 22-2006-ME-SPS, art. 27
R.M. N 0429-2006-ED (Aprueban Directiva "Normas para el Proceso de evaluacin de
la gestin de los Directores Regionales de Educacin")

"DCIMO TERCERA.- Reflotamiento de empresas municipales de


saneamiento
Los Gobiernos Regionales en coordinacin con los Gobiernos Locales y el Gobierno
Nacional, de conformidad con lo establecido en el literal f) del artculo 58 de la presente
Ley, podrn contribuir a reflotar a las Empresas Municipales Prestadoras de Servicios de
Saneamiento, declaradas en insolvencia, a fin de garantizar la prestacin ininterrumpida
de los servicios de saneamiento, y evitar riesgos inminentes para la salud pblica. En
estos casos, los Gobiernos Regionales, asumirn transitoriamente la facultad contenida en
el artculo 5 de la Ley N 26338, Ley General de los Servicios de Saneamiento, y el
Gobierno Nacional llevar a cabo las acciones necesarias para obtener los recursos y/o
mejorar la situacin patrimonial de dichas empresas." (*)
(*) Disposicin Transitoria, Complementaria y Final incorporada por el Artculo 8 de la
Ley N 27902, publicado el 01-01-2003.
Las empresas pblicas subnacionales por excelencia son las municipales, en
especial las de saneamiento. La crisis que gener la mala administracin de las
empresas pblicas municipales hizo que la mayora de stas quebraran al ser utilizadas
con fines especficamente polticos y no empresariales. Por lo mismo, esta Disposicin
fue pensada con el objetivo de aminorar los problemas econmicos de este tipo de
empresas, al permitirse a los Gobiernos Regionales intervenir para reflotarlas, con la
intencin primordial que los servicios pblicos que stas presten no se vean
interrumpidos.
Para ello, inclusive se menciona que los Gobiernos Regionales asumiran
transitoriamente las facultades contenidas en el artculo 5 de la Ley N 26338, el cual
dice textualmente que: Las municipalidades provinciales son responsables de la
prestacin de los servicios de saneamiento y en consecuencia, les corresponde otorgar
el derecho de explotacin a las entidades prestadoras, de conformidad con las
disposiciones establecidas en la presente Ley y en su Reglamento. Asimismo, se indica
que el Gobierno Central llevar a cabo las acciones necesarias para la obtencin de
recursos que permitan mejorar la situacin patrimonial de las mismas.
cc:

Artculo 58, literal f), LOGR.


Ley N 26338

"DECIMO CUARTA.- Saneamiento legal de bienes


Declrase de necesidad y utilidad pblica el saneamiento legal de los bienes
muebles e inmuebles de los Consejos Transitorios de Administracin Regional que sern
transferidos a los Gobiernos Regionales. En consecuencia, autorzase a stos y a los
Comits de Transferencia de sus activos y pasivos a proceder al saneamiento legal de los
bienes muebles e inmuebles de su propiedad y que estn siendo transferidos a los
Gobiernos Regionales.
Los actos y derechos registrales, necesarios para cumplir con el saneamiento legal
de los bienes muebles e inmuebles a que se refiere la presente disposicin, que se inscriban
en las Zonas Registrales de la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos,
estarn exonerados de cualquier pago por derecho de inscripcin u otros correspondientes,
incluyendo el pago de derechos municipales, desde la entrada en vigencia de la presente
Ley hasta el 31 de diciembre de 2003.
En un plazo de 30 das a partir de entrar en vigencia la presente Ley, el Poder
Ejecutivo dictar las normas reglamentarias necesarias para la aplicacin de la presente
disposicin." (*)
(*) Disposicin Transitoria, Complementaria y Final incorporada por el Artculo 8 de la
Ley N 27902, publicado el 01-01-2003.
Esta disposicin de la Ley estableci con claridad la necesidad y urgencia de
realizar el saneamiento fsico legal de los bienes muebles e inmuebles que los
Gobiernos Regionales recibieran de los extintos CTARS, bienes que pasan a formar
parte de los recursos de los nuevos Gobiernos Regionales y por tanto dejan de estar
inscritos a nombre del Gobierno Central o de los CTARS y se inscriben como propiedad
de los Gobiernos Regionales, pudiendo estos disponer de los mismos de acuerdo a lo
consignado en la presente norma. Para ello podrn seguir los procedimientos y reglas
establecidos por la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN).

"DECIMO QUINTA.- Disposicin derogatoria y modificatoria


Quedan derogadas o modificadas, en su caso, todas las normas que se opongan a la
presente Ley Orgnica.
(*) Disposicin Transitoria, Complementaria y Final incorporada por el Artculo 8 de la
Ley N 27902, publicado el 01-01-2003. (**)
(**) Disposicin modificada por el Artculo 2 de la Ley N 28013, publicado el 27-062003, cuyo texto es el siguiente:
"DECIMO QUINTA.- Institucin del Consejo de Coordinacin Regional
Dentro de los primeros sesenta das naturales del ao correspondiente se realizar
la eleccin de los representantes de la sociedad civil y la instalacin de los Consejos de
Coordinacin Regional.
Para el ao 2003, el plazo mximo para instalar los Consejos de Coordinacin
Regional ser el 30 de junio de dicho ao. Los representantes de la sociedad civil elegidos
para este perodo culminarn su mandato con la eleccin de los nuevos representantes a

los Consejos de Coordinacin Regional que se realice en los plazos establecidos en el


prrafo anterior.
Este artculo fue de aplicacin exclusiva para el ao 2003, precisndose la
instalacin de los primeros Consejos de Coordinacin Regional, actualmente no tiene
vigencia.
cc:

LOGR, art. 11-A

"DECIMO SEXTA.- Disposicin derogatoria y modificatoria


Quedan derogadas y modificadas, en su caso, todas las normas que se opongan a
la presente Ley Orgnica" (*)
(*) Disposicin incorporada por el Artculo 2 de la Ley N 28013, publicada el 27-062003.
Vale la pena resaltar el hecho que esta disposicin fue incorporada, adems de
ser una clusula de estilo en todo tipo de normas, por cuanto muchos GGRR habran
empezado, durante los primeros meses de vigencia de la LOGR, a considerar diversas
normas de anteriores procesos de descentralizacin como vlidas frente a las
disposiciones de la presente norma, inclusive argumentando que las normas dictadas
durante el perodo de Fujimori eran invlidas y por lo tanto recobraban vigencia las
normas del proceso de descentralizacin de inicios de los noventa. Con esta inclusin el
tema queda totalmente aclarado.

Comunquese al seor Presidente de la Repblica para su promulgacin.


En Lima, a los ocho das del mes de noviembre de dos mil dos.
CARLOS FERRERO
Presidente del Congreso de la Repblica
GUSTAVO PACHECO VILLAR
Quinto Vicepresidente del Congreso de la Repblica
AL SEOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los diecisis das del mes de
noviembre del ao dos mil dos.
ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la Repblica
LUIS SOLARI DE LA FUENTE
Presidente del Consejo de Ministros

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PUBLICACIONES DIVERSAS
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Proyecto de Ley Orgnica del Poder Ejecutivo: Balance y Propuestas. Lima,
2007.
GRADE
Etnicidad, pobreza y exclusin social. Lima: Grupo de Anlisis para el Desarrollo,
2002.
PNUD
Hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en el Per. Lima:
PNUD, 2004.