CURSO VIRTUAL

GESTIÓN DE GOBIERNO Y
GENERACIÓN DE VALOR PÚBLICO
Módulo I
 GESTIÓN
DE GOBIERNO Y
GENERACIÓN DE
VALOR PÚBLICO

Jessica Bensa
Doctora en Ciencia Política y de
la Administración por la
Universidad Complutense de
Madrid, Master en Estudios
Latinoamericanos por la
Universidad de Salamanca,
tiene un Diploma de Estudios
Avanzados en Gobierno y
Administración Pública por el
Instituto Universitario de
Investigación Ortega y Gasset
de Madrid y es Licenciada en
Sociología por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos.
También tiene estudios
doctorales en Derechos
Humanos en la Universidad de
Salamanca y un Diplomado en
Sociología por la Pontificia
Universidad Católica de Perú.
Sus áreas de interés son:
Gobernanza multinivel,
políticas públicas, gobierno
local, políticas urbanas,
estudios sobre transferencia de
políticas.
 TEMA 1

Definiendo el valor
público

Introducción

“En esta primera parte, abordaremos

la definición de valor público y sus
premisas, explicaremos los
elementos que debe tener una
estrategia de generación de valor
público y discutiremos acerca de los
dilemas éticos involucrados en una
gestión pública orientada a la
generación de valor público para los
ciudadanos y ciudadanas.”

Jessica Bensa
Autora del material

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 1.1. ¿Qué es el valor público?

Cuando hablamos de valor público nos referimos a una actitud de

liderazgo de los funcionarios y funcionarias públicas orientada a definir
“propósitos valiosos para la colectividad” y a crear en ese proceso capital
institucional, al tiempo que son capaces de comprender los cambios en
el entorno y en la sociedad para poder innovar y adaptarse (Moore 1998).

En esta definición podemos distinguir varios elementos. En primer lugar se

habla de liderazgo y es necesario explicar que en el enfoque de valor
público Moore se refiere principalmente a los directivos públicos como
aquellos funcionarios sobre los que recae la tarea de generar valor. Sin
embargo a nivel de la administración pública el enfoque de valor público
ha sido recogido y adaptado en diferentes contextos y países para hacer
extensiva esta forma de gestionar el Estado al conjunto de funcionarios y
funcionarias en sus diferentes niveles de gobierno (SGP 2019; Unidad de
Modernización y Gobierno Digital de Chile 2014, Secretaría de la Función
Pública de México 2012). De otro lado desde la disciplina de las políticas
públicas también se valora el papel de los burócratas de la calle en la
generación de valor (Lipsky 2010; Brodkin 2008; Hupe & Buffat 2014)

En segundo lugar es necesario definir a ¿qué nos referimos cuando

hablamos de “propósitos valiosos para un colectivo”?. El valor público es
un enfoque de gestión pública que cuestiona o busca modificar algunos
de los supuestos introducidos por la Nueva Gestión Pública. Entre estos
supuestos se encuentra la idea de que los ciudadanos deben ser
considerados como clientes o consumidores y de que el Estado y sus
instituciones deben enfocarse en satisfacer sus preferencias individuales.

La concepción del ciudadano como cliente parte de la idea de que para

ser eficaz y eficiente el Estado debe introducir instrumentos y formas de
operar provenientes del mercado y el sector privado que agilicen la
gestión pública y reduzcan el poder de las burocracias. Bajo esta lógica
las instituciones deberían dejar de mirar solo hacia dentro para mirar
hacia fuera y enfocarse en satisfacer a los consumidores. En
contraposición a esta idea, el enfoque de valor público identifica un
“mercado político” (Moore 1998 p.) que funcionaría de manera distinta al
mercado en el sector privado. ¿Cuáles serían las características de este
particular mercado político? Un factor importante es que se trata de un
mercado que no está enfocado solo en la satisfacción de consumidores
sino que también impone obligaciones y deberes a los ciudadanos:
nuestra relación con el Estado no solo se basa en recibir beneficios y
servicios de este sino que también tenemos que pagar impuestos,
cumplir con las leyes, aceptar regulaciones y ciertas limitaciones a
nuestras preferencias individuales en beneficio del bien común.

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 Un segundo factor que caracteriza al mercado político es que en la
medida que las preferencias de los individuos en una sociedad son
contradictorias, el Estado debe muchas veces satisfacer al mismo tiempo
preferencias contrapuestas, y si tomamos en cuenta que el poder está
distribuido de manera desigual en las sociedades ¿cómo decidir
entonces cuáles necesidades o preferencias debe satisfacer el Estado?
¿Quién lo decide? Es por ello que el concepto de “propósitos valiosos para
la colectividad” hace referencia a las preferencias colectivas, es decir a
aquellas acciones del Estado orientadas a “garantizar una condición
socialmente valiosa y distribuir equitativamente sus beneficios” lo que
además puede implicar establecer alguna obligación social a los
beneficiarios o a una parte de ellos con el fin de ayudar a conseguir dicha
condición en beneficio de la colectividad (Moore 1998 p 78). Para
determinar cuándo una condición es socialmente valiosa es necesario
que los servidores y servidoras públicas sean capaces de identificar las
“preferencias colectivas expresadas” que a diferencia de las preferencias
individuales son aquellas preferencias orientadas a garantizar el
bienestar superior de la comunidad en su conjunto (por encima de las
preferencias individuales) involucrando en este proceso de decisión a la
propia colectividad (Moore 1998).

Un tercer concepto es el de capital institucional. Según explica Moore

(1998) este concepto se refiere a la capacidad de los funcionarios para
trasladar su liderazgo individual hacia las organizaciones públicas en las
que trabajan, institucionalizando de esta manera las rutinas, procesos y
formas de operar internamente y de relacionarse con los ciudadanos y el
entorno a través de las cuales han sido capaces de generar valor público.
Se trata de gestionar el conocimiento, la capacidad operativa, la
experiencia acumulada por las organizaciones públicas de tal manera
que perduren en el tiempo más allá de las personas concretas que
trabajan en ellas. Esta función de los gestores públicos es crucial para
garantizar una mirada de largo plazo en la solución de los problemas
públicos de una sociedad, dado que contrarresta la mirada de más corto
plazo de los políticos que frecuentemente se encuentra condicionada por
la coyuntura y por la competencia política-electoral. A través de la
generación de capital institucional se garantiza la estabilidad y
sostenibilidad de las buenas prácticas de gestión pública. Pero además
el desarrollo de capital institucional constituye en sí mismo una forma de
generación de valor público en la medida que no solo garantiza la mejor
provisión de bienes y servicios sino que establece nuevas formas de
relación entre el Estado, sus instituciones y los ciudadanos contribuyendo
de esta manera a generar confianza y legitimidad, lo que también
garantiza la sostenibilidad de las políticas y buenas prácticas de gestión
generando un círculo virtuoso.

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 Para terminar un cuarto concepto en la definición de valor público es el de
adaptación al cambio e innovación. Desde un enfoque de Nueva Gestión
Pública la adaptación al cambio implica pasar de una gestión
burocrática que solo mira hacia dentro de la institución a incorporar una
mirada estratégica que tome en cuenta el entorno y las oportunidades y
amenazas que este presenta, así como emplear una mirada prospectiva
que incorpore el largo plazo en nuestro análisis. Sin embargo desde el
enfoque de valor público no se comprende el entorno solo como un factor
externo a la institución o que condiciona desde fuera nuestro trabajo, sino
que sobre todo hay que ser capaces de establecer nexos, conexiones con
ese entorno: en otras palabras podría decirse que para el enfoque de
valor público la clave para que las instituciones puedan adaptarse e
innovar es su capacidad de permear el entorno en lugar de solo
considerarlo como una variable externa. Por ello las instituciones y los
servidores y servidoras públicas que las integran deben ser capaces de
establecer vínculos, confianza, relaciones de colaboración fluidas con su
entorno.

1.2. Las premisas del enfoque de generación de valor público

Llegados a este punto cabe preguntarse ¿por qué es necesario generar

valor público? ¿es que acaso para generar valor no basta con garantizar
el cumplimiento de los objetivos, medir los resultados, gestionar por
procesos y ser eficaces?

En primer lugar, al igual que la Nueva Gestión Pública el enfoque de valor

público parte de las premisas del “public choice” (la teoría de la elección
racional aplicada a la gestión pública) (Buchanan 1989). Bajo estas
premisas se considera que los servidores públicos en tanto funcionarios
estatales ejercen autoridad sobre nosotros al tomar decisiones sobre las
políticas públicas y los servicios que el Estado nos ofrece. Asimismo para
poder funcionar y financiar estos servicios el Estado nos obliga a pagar
impuestos. Sin embargo es necesario garantizar que los servidores y
servidoras públicas empleen los recursos públicos de manera adecuada
y que actúen en beneficio de los ciudadanos y no en beneficio propio. En
la medida que el Estado actúa con autoridad sobre nosotros no es posible
corregir los fallos en la provisión de sus servicios mediante elecciones de
consumo individual, dado que a diferencia de nuestras elecciones en el
mercado, nuestra relación con el Estado es obligatoria y la mayoría de las
veces no tenemos elección. Nos encontraríamos entonces desprotegidos
frente a los abusos que pudiera cometer el Estado y sus funcionarios.

06
 Para solucionar este problema la NGP propone introducir mecanismos del
sector privado en la gestión pública estatal que permitan controlar las
acciones del Estado y sus burocracias garantizando que estas actúen en
favor del ciudadano entendiéndolo como cliente. Entre estas herramientas
se incluyen los contratos, la evaluación de desempeño, la evaluación por
resultados, la gestión por procesos, el análisis costo- beneficio, el análisis
costo-efectividad. En definitiva todas estas herramientas se orientan a
garantizar dos elementos para satisfacer al ciudadano-cliente: la
eficiencia (lograr los objetivos haciendo un uso adecuado de los recursos
públicos) y la eficacia (lograr los objetivos de la gestión).

Si bien el enfoque de valor público asume la necesidad de garantizar la

eficiencia y la eficacia, va un poco más allá que la NGP porque introduce el
concepto de legitimidad. Se trataría por tanto de emplear todas esas
técnicas para ejercer un mayor control sobre las burocracias y garantizar
que el Estado actúe en beneficio de los ciudadanos sí, pero el fin último de
la eficiencia y la eficacia no sería solo la satisfacción del
ciudadano-cliente sino la obligación del Estado de legitimarse ante los
ciudadanos: una obligación que se deriva del ejercicio de la autoridad
estatal y del uso de recursos públicos financiados con nuestros impuestos
(Moore 1998).

En segundo lugar, el enfoque de valor público tiene como premisa que la

legitimación del Estado ante los ciudadanos requiere garantizar otros dos
elementos clave que no fueron considerados por la NGP: la justicia y la
equidad. No existe en las sociedades otro actor con la obligación y
capacidad de garantizar una distribución equitativa y justa de los recursos
y servicios para corregir las desigualdades: los actores privados tienen
fines de lucro e incluso cuando actúan como parte de sus actividades de
responsabilidad social su alcance es limitado y está circunscrito a
objetivos puntuales, igualmente las organizaciones sociales, fundaciones
sin fines de lucro e incluso la cooperación internacional realizan
intervenciones focalizadas y concretas. A diferencia del Estado ninguno de
estos otros actores tiene autoridad para imponer obligaciones a los
individuos en beneficio del bien común o para redistribuir recursos entre
los ciudadanos (Moore 1998).

De lo planteado por Moore (1998) podemos concluir entonces que las

premisas del enfoque de valor público se sustentan en la necesidad y
obligación del Estado de legitimar su ejercicio de autoridad sobre los
ciudadanos lo que solo puede lograrse garantizando a) la eficacia y la
eficiencia en la provisión de bienes y servicios en condiciones iguales o
incluso mejores a las ofrecidas por el mercado y b) la equidad y la justicia
en la distribución de estos bienes y servicios entre los ciudadanos,
teniendo en cuenta no solo la satisfacción individual de un
ciudadano-cliente imaginario sino por sobre todo el bienestar de la
colectividad.

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 Los elementos de una estrategia de generación de
1.3. valor público.

En el enfoque propuesto por Moore (1998) la generación de valor público

requiere de una mirada estratégica del gestor o gestora pública
compuesta por tres elementos profundamente interrelacionados que
juntos componen lo que se ha denominado “el triángulo estratégico de la
generación de valor público”. Estos tres elementos son: la definición
sustantiva del valor que se pretende generar, la gestión política y la
gestión operativa. A continuación desarrollaremos cada uno de ellos
explicando sus relaciones.

Gráfico 1: El Triángulo estratégico de Moore (1998).

DEFINICIÓN
SUSTANTIVA

VALOR
PÚBLICO

GESTIÓN GESTIÓN
POLÍTICA OPERATIVA

Fuente: Moore, 1998

1.3.1.1 La definición sustantiva del valor público:

El primer paso para la generación de valor público es la identificación de

los propósitos valiosos para la colectividad. ¿cómo podemos identificar
aquellas acciones del Estado que permitan garantizar una condición
socialmente valiosa para los ciudadanos?. En primer lugar se requiere
identificar un problema sobre el que estemos en capacidad de intervenir
desde nuestro ámbito concreto de acción y formularlo adecuadamente.

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 Dado que los problemas en la sociedad suelen ser complejos una
formulación adecuada implica entender el problema en sus múltiples
dimensiones:

Dimensión sustantiva:

se trata de identificar qué propósitos valiosos para el colectivo se

requiere alcanzar, qué condiciones o necesidades de los ciudadanos
se busca solucionar o mejorar, en otras palabras ¿cuál sería el
contenido del valor público que pretendemos generar? ¿se trata de un
bien, un servicio, de promover la equidad en el acceso a determinados
servicios y recursos, de generar una mejor forma de relacionarse con
los ciudadanos o con el entorno, de una mejora del funcionamiento
interno de la institución o de una vinculación de varios de estos
elementos?

Dimensión normativa:

muchas veces se cree que los problemas públicos y sus soluciones

radican exclusivamente en la aprobación de leyes: concebir la gestión
pública de esta manera implicaría aceptar que no es posible generar
valor público porque las leyes se aprueban por los congresistas no por
los servidores públicos. Sin embargo si se entiende la dimensión
normativa en un sentido amplio, (más allá de las leyes) se debe incluir
un conjunto de instrumentos clave para la gestión como: documentos
de política que delimiten claramente los objetivos, sus planes de
desarrollo, directivas y guías de implementación, manuales, etc. Es
importante comprender que la dimensión normativa (la existencia y
características de estos instrumentos) no es la única dimensión
relevante para definir los problemas públicos, sin embargo se requiere
identificar la existencia de contradicciones o vacíos en los
instrumentos normativos y sus efectos sobre el problema que
pretendemos abordar.

Dimensión de gestión:

otra dimensión del problema público sobre el que pretendemos

actuar puede estar relacionada con problemas de gestión. Una buena
manera de identificar estos problemas es definir con claridad la
cadena de valor y ubicar aquellos nudos o problemas que estarían
dificultando la generación de valor para los ciudadanos en cada una
de sus etapas.

09
 De acuerdo con la Secretaría de Gestión Pública la cadena de valor
consta de los siguientes elementos: recursos, actividades, productos,
resultados (específicos), impacto (resultado final) (SGP 2019, 2013).

En el gráfico 2 puede observarse un ejemplo de cada uno de estos

elementos de la cadena de valor desde una óptica de gestión por
procesos y cómo se interrelacionan en la generación de valor público.

Gráfico 2: Ejemplo de cadena de generación de valor: sector educación.

POLÍTICAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO (PEDN, PEN, PESEM, PER)

Gestión por resultados

Demandad del Niño(a)

Niño(a) satisfecho
Conjunto de Resultado Resultado
Insumo actividades Producto específico final
= proceso

Materiales Distribución de Presentación de Población que Desarrollo integral

Profesores materiales. educación con accede a eduación del niño y de la
Infraestructura Gestión de materiales de calidad. persona, desarrollo
docentes. adecuados, y bien del país.
Mejoramiento de distribuidos,
infraestructura docentes
capacitados y
contratados a
tiempo.

Procesos de soporte
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO

Fuente: Elaboración propia sobre la base SGP: 2013, 2019.

Dimensión relacional:

una dimensión que pocas veces se toma en cuenta es la relacional: no

se trata solamente de brindar bienes y servicios a los ciudadanos, sino
que la forma como nos relacionamos con ellos, como comunicamos lo
que estamos haciendo, los criterios y objetivos de las intervenciones
estatales también es un instrumento de generación de valor público. El
fundamento detrás de la importancia de la dimensión relacional es la
necesidad de legitimar el ejercicio de la autoridad estatal por lo tanto
la forma como nos relacionamos con los ciudadanos debe ser sencilla,
trasparente, respetuosa reconociéndolos no solo como beneficiarios
sino ante todo como ciudadanos en igualdad de derechos con el resto
de miembros de la sociedad.

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 1.3.2 La gestión política:

Para generar valor público además se requiere tener en cuenta la

dimensión política de la gestión pública. Muchas veces la palabra política
es interpretada como sinónimo de clientelismo y priorización de
intereses partidarios por encima del interés general lo que redundaría en
una mala gestión. Sin embargo desde el enfoque de generación de valor
público la política se entiende como una actividad humana orientada a
gestionar la vida en común y legitimar las acciones de las autoridades
ante los ciudadanos. Por ese motivo la política así entendida es
recuperada como parte esencial de la gestión pública que genera valor.
Ya hemos explicado más arriba el concepto de “mercado político” para
hacer referencia a la particular tarea que tienen los servidores y
servidoras públicas de identificar los propósitos valiosos para la
colectividad o dicho de otra manera de conciliar intereses contrapuestos
y distribuir sanciones y beneficios en busca del bien común. En ese
sentido, gestionar el Estado no solo implica cumplir con la cadena de
valor y generar resultados sino que también requiere capacidad de
identificar ¿qué resultados requerimos? ¿qué acciones debemos tomar
para alcanzar esos resultados? ¿qué priorizamos? ¿cómo estamos
seguros de que nuestras decisiones y acciones son las correctas para
generar valor público? ¿cómo y a quienes comunicamos nuestras
decisiones y acciones? Todas estas son decisiones políticas. Si la
generación de valor público requiere identificar los propósitos valiosos
para la colectividad, ello solo puede hacerse teniendo en cuenta la
necesidad de legitimar las decisiones del Estado ante dicha colectividad,
involucrándola en el proceso. Bajo estas premisas el enfoque de valor
público sugiere el empleo de técnicas como el liderazgo empresarial, la
deliberación, la negociación, la comunicación y el marketing estratégico
para generar procesos en los que sea posible involucrar a los ciudadanos
en el proceso de generación de valor público, lo que permitirá a los
gestores de un lado identificar y validar los propósitos valiosos para la
colectividad y de otro lado, asegurar la confianza y la legitimidad de sus
decisiones y acciones ante los ciudadanos. Un instrumento útil para
iniciar todo proceso de gestión política es la identificación de los actores
involucrados, en el Cuadro Nº 1 puede observarse un ejemplo de
herramienta de mapeo de actores que considera de un lado los recursos
(poder) de los diferentes actores y del otro sus intereses.

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 Cuadro 1. Mapeo de actores.

ALTO +

Poder alto + Poder alto +

PODER interés bajo interés alto

Zona intermedia.

Poder bajo + Poder bajo +

interés bajo interés alto

BAJO - ALTO +
INTERÉS EN APOYAR LA PROPUESTA

Fuente: Elaboración propia.

1.3.3 La gestión operativa:

El tercer elemento que completa la generación de valor público es la

gestión operativa: si la gestión política mira hacia fuera de la institución,
la gestión operativa mira hacia dentro de la misma. El objetivo de la
gestión operativa es traducir el apoyo y la legitimidad obtenidos
externamente mediante la gestión política en apoyo y legitimidad al
interior de la organización de tal manera que podamos adaptar el
funcionamiento, rutinas, procesos, decisiones internas de la organización
a los requerimientos de generación de valor público. La gestión política
contribuye pues con la generación de capital institucional o dicho en
otras palabras con la capacidad de convertir el liderazgo de los gestores
y gestoras en formas institucionalizadas de funcionamiento de la
institución u organización. Es necesario sin embargo comprender que los
cambios organizacionales muchas veces son lentos y difíciles. Para
poder identificar aquellos aspectos a modificar dentro del
funcionamiento de la organización se requiere un adecuado diagnóstico
que tome en cuenta la cultura organizacional y particularmente los
patrones de comportamiento formal e informal de sus integrantes.
Según explica Ramió (1999) un adecuado diagnóstico organizacional
requiere comprender tanto la “organización formal” (aquella que
aparece en los documentos, los manuales y reglamentos de operación y
funciones así como en el organigrama), como la “organización informal”
(aquellos patrones de relación que se establecen al interior de toda
organización que pese a no estar escritos, juegan un papel clave ya sea
facilitando la colaboración en el cumplimiento de los fines institucionales
o eventualmente dificultándola).

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 Esta organización informal normalmente suele actuar sobre la
organización formal modificándola y adaptándola. De esta manera una
adecuada gestión operativa requiere comprender ambas
organizaciones (formal e informal) y sus mutuas relaciones lo que
finalmente nos permitirá un diagnóstico certero de lo que Ramió (1999)
denomina “organización real”. En el gráfico 3 puede observarse la
relación entre la organización formal e informal y como ambas
configuran la organización real:

Gráfico 3: Gestión operativa: la organización real

Más allá de la dicotomía de la organización formal e

informal: en búsqueda de la organización real.

Organización Organización Organización

Formal. Real Informal.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ramió: 1999.

1.4. Dilemas éticos en la generación de valor público.

De lo dicho hasta ahora se desprende que el contenido sustantivo del

valor público solo se puede identificar y justificar plenamente a través de
la gestión política y que a su vez la legitimidad política obtenida por este
medio es la clave para facilitar los cambios organizacionales internos y
una gestión operativa conducente a la generación de valor público. Es
decir los tres elementos del triángulo estratégico se encuentran
completamente interrelacionados produciendo un círculo virtuoso
conducente a la generación de valor público. Queda sin embargo por
resolver un dilema ético que se plantea de la siguiente manera: ¿están
legitimados los gestores y gestoras públicas para tomar decisiones
acerca de los propósitos valiosos para la colectividad?

13
 ¿o se encontrarían invadiendo de manera ilegítima competencias y
responsabilidades que más bien corresponden a los representantes
políticos electos por los ciudadanos? Para salvar este dilema se recurre
a los fundamentos de la “gestión política” en la generación de valor
público señalando que la identificación de los propósitos valiosos para
un colectivo no es producto solo de una decisión técnica, especializada
del gestor o decisor público sino que requiere de procesos en los que
dichas decisiones y acciones sean validadas y legitimadas por los
ciudadanos. Solo en la medida en que se produzca este proceso de
legitimación es que los propósitos valiosos para la colectividad
adquieren su naturaleza y pueden generar valor público: no se trata pues
únicamente de elaborar propuestas técnicas por parte de los gestores
y gestoras públicas sino de construir e identificar juntos los propósitos
valiosos para la colectividad empleando los distintos instrumentos de
gestión política (Moore 1998).

14
 TEMA 2

Los modelos de gestión

pública y la modernización
del Estado.
Oportunidades y límites
para la generación de valor
público en Perú.
Introducción

“En esta segunda parte se explicará los modelos de

gestión pública (burocrático, Nueva Gestión Pública,
Post Nueva Gestión Pública) y la evolución de los
paradigmas sobre la modernización del Estado. A
partir de esos insumos discutiremos en clase los retos
y particularidades de la implementación del enfoque
de valor público en el contexto peruano. La pregunta
que guiará esta parte del curso será ¿teniendo en
cuenta nuestro contexto cómo y bajo qué
condiciones podemos generar valor público en Perú?

Jessica Bensa
Autora del material

15
 Los modelos de gestión pública y la modernización
del Estado.

2.1. El modelo burocrático.

Como explica Weber (1983) el desarrollo de la burocracia moderna es

parte de un proceso de separación entre lo público y lo privado y de
construcción de autonomía de la administración pública frente al poder
político, todo ello en el marco del desarrollo del Estado nación y el
capitalismo. Si bien la burocracia se desarrolla por primera vez en China
(siglos 200 a.c y 220 dc.), en el caso de occidente fue recién en el siglo
XVIII con la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano luego
de la revolución francesa (1789) que se reconoció por primera vez la
meritocracia en el acceso al empleo público. Un siglo más tarde surgieron
movimientos sociales que demandaban la implantación de sistemas de
servicio público meritocráticos y el fin del modelo tradicional
predominante hasta entonces basado en el clientelismo, la lealtad a los
políticos de turno y la venta de cargos públicos. Así por ejemplo en
Estados Unidos las protestas de la Liga por la Reforma del Servicio Civil
dieron lugar a una reforma del servicio civil con la aprobación de la
“Pendelton Act” (1883), en Reino Unido por su parte desde 1870 se aprobó
una ley que estableció los criterios de mérito e igualdad en el acceso y
promoción de los cargos públicos. En el caso de España este proceso tuvo
que esperar hasta 1918 (Villoria 2009).

Según la caracterización de Weber (1983) la burocracia tiene un conjunto

de rasgos:

a. El carácter legal de las normas y reglamentos detrás de lo cuál se

encuentra la idea de establecer una organización racional e
imparcial del Estado.
b. La centralidad de las jerarquías dentro de la administración, que
establecen responsabilidades, controles y una cadena clara de
mando.
c. La división funcional del trabajo.
d. La centralidad de los procedimientos como mecanismo para
garantizar la neutralidad de los funcionarios públicos.
e. Lo que a su vez se vincula con la impersonalidad (o neutralidad) de
la administración frente a los ciudadanos.
f. La meritocracia y profesionalización de los burócratas, aparejada
con su permanencia en el puesto, lo que les permite hacer carrera
pública sin depender de los políticos de turno de tal manera que su
lealtad se oriente exclusivamente al servicio de los ciudadanos.

16
 Basándonos en estas características podemos plantear que en un modelo
de gestión pública de características burocráticas se asume que los
objetivos de la gestión pública consisten fundamentalmente en que cada
uno de los integrantes de la organización cumpla adecuadamente con
sus funciones. Mientras que el interés general se define sobre la base de la
neutralidad estatal en el trato con los ciudadanos y se encuentra
garantizada mediante el cumplimiento estricto de los procedimientos
establecidos racionalmente (ver cuadro 2).

2.2. La nueva gestión pública:

La nueva gestión pública surge a fines de la década de 1970 en un

contexto de crisis económica y déficit fiscal. Para enfrentar estos
problemas Reino Unido, Estados Unidos y otros países anglosajones
implementaron un conjunto de medidas de estabilización económica y
racionalización de sus aparatos estatales. Posteriormente dichas
medidas fueron asumidas como un paradigma modernizador del Estado
e implementadas con diversos niveles de profundidad y éxito en América
Latina y otras regiones. El objetivo era hacer más eficiente el Estado para
reducir el gasto público y para ello incorporaron instrumentos tomados
del mercado y del sector privado. Si bien recibieron varios nombres, estas
medidas de reforma fueron agrupadas bajo la etiqueta de Nueva Gestión
Pública por Hood (1991, p.4) quien sintetiza los elementos doctrinales de
este modelo de gestión en las siguientes características:

a. El gerencialismo: gestión profesional en el sector público. Otorgar

mayor discrecionalidad a directivos públicos para tomar decisiones
reduciendo trabas burocráticas.
b. Establecer indicadores de desempeño: de tal manera que el control
de los burócratas pase de estar relacionado con los procedimientos
a relacionarse con el cumplimiento de los objetivos y la eficiencia.
c. Establecer indicadores de resultados: para satisfacer al cliente es
necesario colocar el énfasis en los resultados en lugar de los
procedimientos.
d. Agencialización: creación de agencias o unidades eficientes
especializadas que rompan la organización jerárquica y monolítica
de la burocracia para agilizar la gestión.
e. Eficiencia, racionalización, reducción de costos: hacer más con
menos.
f. Superación de la ética burocrática y énfasis en valores provenientes
del sector privado para promover la competencia y la eficacia.

17
 Otros autores como Pliscoff (2012) señalan que los elementos centrales de
la NGP serían: la contractualización, la discrecionalidad y la gestión por
resultados.

Sobre la base de esas características podemos plantear que para la NGP

el objetivo prioritario de la gestión es obtener resultados para satisfacer al
cliente. El interés público queda definido en este modelo como un
agregado de preferencias individuales y el control de la labor de los
burócratas recae ya no únicamente en los procedimientos sino y sobre
todo en mecanismos como los contratos, los indicadores de desempeño y
resultados: se trata en última instancia de gestionar los procesos
adecuadamente para obtener los mejores resultados posibles en
beneficio de los clientes (Ver cuadro 2).

2.3. La post nueva gestión pública y el enfoque de valor público.

Desde fines de la década de 1990 y con mayor fuerza a partir del 2000 las
premisas de la NGP empiezan a ser cuestionadas o matizadas por un
conjunto de nuevas orientaciones de reforma de la gestión pública que
buscan corregir lo que se ha denominado como “los efectos perversos”
de las reformas de NGP (Christensen & Lagreid 2007a, 2007b). Estas
iniciativas de reforma se denominaron como “post nueva gestión
pública” y surgen nuevamente en los países anglosajones pero luego
expanden su influencia con diversas intensidades y matices en nuestra
región y otros lugares gracias a los mecanismos de difusión de políticas
impulsados por expertos, organismos internacionales, consultores,
programas académicos para gestores públicos, etc. Dentro de los
enfoques de post NGP se incluyen: el de “la totalidad del gobierno”, “el
gobierno conjunto”, “la gobernanza inteligente” y también el enfoque de
“valor público”

En los orígenes de la post NGP se encuentra la identificación de

problemas de coordinación que generan efectos perversos en la gestión
pública. Un caso emblemático fue el del atentado contra las Torres
gemelas en Nueva York que despertó el debate sobre los fallos de
seguridad generados por la excesiva especialización de las agencias y
su falta de colaboración para compartir información. Igualmente los
mismos problemas de colaboración se identificaron en otros ámbitos
que requieren una mirada integral de las necesidades de los ciudadanos
como por ejemplo la gestión de las políticas sociales, la gestión de
desastres o las políticas medio ambientales.

18
 Los críticos a los problemas de la NGP no buscan establecer un nuevo
paradigma de gestión pública, sino que desde una mirada pragmática
proponen identificar aquellos aspectos en que la NGP no funciona
adecuadamente o genera nudos en la gestión pública para establecer las
reformas necesarias, siempre teniendo en cuenta las particularidades de
las diferentes administraciones públicas y contextos institucionales
(Bensa 2015). Hood (1991 p. 11) ha identificado algunos de los aspectos
clave en los que la post NGP puede contribuir a corregir los problemas de
la NGP y complementarla, así distingue tres tipos de valores que
orientarían a la administración pública y que tendrían mayor o menor
predominio según sus diferentes áreas o sectores. Se trata de los valores
“Sigma”, “Theta” y “Lambda”. En el modelo de gestión promovido por la
NGP destacan fundamentalmente los valores “Sigma” relacionados con la
eficiencia, los resultados, la precisión de los objetivos y la adecuación de
los medios a los fines, la especialización, la segmentación. Por su parte los
valores “theta” están vinculados con la honestidad en la gestión, la justicia
en la asignación de bienes y servicios, la construcción de confianza y
legitimidad, el énfasis en el proceso y no solamente en ajustar los medios
y los fines. Finalmente los valores “lambda” se vinculan con la capacidad
de la administración para garantizar o promover la fortaleza y la
resiliencia de la sociedad, es decir la capacidad de adaptarse, de
responder ante desastres, de proveer seguridad, de promover estrategias
de colaboración para alcanzar objetivos colectivos o solucionar
problemas de una comunidad. Siguiendo esta clasificación Hoods (1991)
señala que el problema no habría sido la aplicación de la NGP sino que
por la excesiva centralidad de los valore sigma que esta promueve se
haya dejando de lado los tan necesarios valores theta y lambda de las
administraciones pública. De lo que se trataría pues es de recuperar
dichos valores identificando en qué ámbitos de la gestión serían cruciales
y cómo y en qué medida conciliarlos o matizarlos con los valores sigma,
también necesarios.

En el Cuadro 2 puede observarse que en el caso de la post NGP dentro de

la cual se incluye el enfoque de valor público, los objetivos prioritarios de
la gestión pasan de ser solamente los resultados para satisfacer las
necesidades de un agregado de clientes individuales, a incluir objetivos
múltiples que también involucran la generación de confianza, legitimidad,
la creación de redes, la calidad en las relaciones entre el estado y los
ciudadanos, la participación, todo ello partiendo de una definición del
interés público basada en las preferencias colectivas expresadas.
En ese sentido si el modelo burocrático plantea una gestión
procedimental y neutra, el modelo de NGP enfatiza la competencia y la
orientación al cliente.

19
 De esta manera el enfoque de valor público como parte de los enfoques
de post NGP se define como un enfoque post competitivo, donde lo que se
busca es la colaboración y el involucramiento de los participantes en la
identificación de aquellas acciones que contribuyan al bien común bajo
principios de eficiencia y efectividad pero también de justicia y equidad.

Modelo de POST NGP

gestión Burocrático NPG
(El valor público)
Variables

Objetivos múltiples.
(Además de resultados se
Objetivos Cumplir con las busca confianza,
Obtener
de gestión funciones internas legitimidad, participación,
resultados. equidad, redes,
prioritarios de la organización.
sostenibilidad, calidad,
participación).

Construidos a partir
Definifión Contenidos en la
de preferencias Preferencias colectivas
de interés ética
individuales expresadas.
público procedimental.
agregadas.

Medición de resultados
Determinados en Objetivos múltiples.
Objetivos de de desempeño. Gestión
el manual de Impostancia de aspectos
desempeño del proceso. Eficiencia y
funciones relacionales y cualitativos.
responsabilidad.

Sistemas múltiples
(participación, confianza,
Cumplimiento de Mecanismos de
Modelo aprendizajes,
procedimientos, mercado (contratos,
predominante retroalimentación,
normas, leyes. encuestas de
de control sostenibilidad,
satisfacción)
institucionalización de
buenas prácticas.

Sistema de
Público –privado Público-privado
“delivery” de Público
(rigidez). (pragmatismo)
los servicios

Procedimental/ Post burocrático/

Caracterización Post competitivo
neutro competitivo

Fuente: elaboración propia sobre la base de: (Kelly, Mulgan & Muers: 2002 ,
O’Fynn: 2005, Stoker: 2006).

20
 2.3. Las discusión sobre las reformas de gestión pública
en Latinoamérica.

Diversos autores han colocado el énfasis en las particularidades de la

implementación de los distintos modelos de gestión pública en el caso de
América Latina ya sea para señalar las dificultades para superar el
modelo tradicional de gestión pública e implementar un modelo
burocrático basado en la meritocracia, o la falta de estrategias de
adaptación de las reformas de NGP a los diferentes contextos
institucionales (Ramió 2001; Bensa 2015). Desde algunos espacios como
el CLAD autores como Bresser Pereira & Cunnill 1998; Bresser Pereira 1999,
Bresser Pereira et. al 2001) propusieron la necesidad de establecer
caminos propios para la implementación de la NGP en la región. Otros
autores también han discutido los límites de las reformas de NGP en las
administraciones latinoamericanas (Pliscoff 2012, Dussaugge 2009).
Ramió (2001) por ejemplo ha planteado que en el caso de las
amdinistraciones públicas latinoamericanas la superposición de
modelos de reforma implementados de manera parcial e inconclusa
habría dado lugar a una hibridez del Estado, lo que genera un conjunto de
problemas de gestión. En todo caso es necesario tomar en cuenta que en
un contexto de hibridez como el que nos caracteriza cualquier estrategia
de generación de valor público debería tomar en cuenta las
caracteristicas partciculares del contexto en el que se va a implementar,
pues solo a partir de un diagnóstico adecuado de nuestra realidad
podremos implementar reformas que generen valor público.

21
 Referencias:

Bensa, J (2015). “El estudio de las políticas de la reforma del Estado en

América Latina en perspectiva comparada con los países anglosajones
1990-2014” en: Tanaka, M & Dargent, E (2015) ¿Qué implica hacer ciencia
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23
 ESCUELA DE GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Av. Universitaria 1801, San Miguel – Complejo Mac Gregor, Piso 11

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