INFORME N° 032-2020-SAAFP/ N° 114-2020-SAAJ

A : SOCORRO HEYSEN ZEGARRA

Superintendente de Banca, Seguros y AFP

ASUNTO : Solicitud de opinión al Proyecto de Ley N° 5512/2020-CR, que propone declarar de

interés nacional y necesidad pública la reforma integral del sistema nacional de
pensiones y la creación del Sistema Unificado de Jubilación y Pensiones-SUJP, con
la finalidad de establecer principios, lineamientos y modificaciones normativas
necesarias para la unificación de los regímenes de pensiones públicos y privados,
que permita una pensión universal, digna, justa, equitativa y oportuna a favor de la
población en edad de jubilación.

FECHA : 05 de agosto de 2020

I. ANTECEDENTES

1.1. Mediante comunicación del Congreso de la República, se solicita a la Superintendencia emitir

opinión acerca del Proyecto de Ley N° 5512/2020-CR1, que propone declarar de interés
nacional y necesidad pública la reforma integral del sistema nacional de pensiones y la
creación del Sistema Unificado de Jubilación y Pensiones-SUJP, con la finalidad de establecer
principios, lineamientos y modificaciones normativas necesarias para la unificación de los
regímenes de pensiones públicos y privados, que permita una pensión universal, digna, justa,
equitativa y oportuna a favor de la población en edad de jubilación.

1.2. El proyecto de ley en mención, tiene como antecedente el Proyecto de Ley N° 5068/2015-CR,
que fue respondido por la Superintendencia mediante Oficio N° 25764-2016-SBS de fecha
6.7.2016.

1.3. El proyecto de ley propone la creación del nuevo sistema previsional peruano, y cuyos
planteamientos pueden resumirse en los siguientes:

a) Crea el Sistema Unificado de Jubilación y Pensiones (SUJP), con el objetivo de establecer

la unificación e integración de los regímenes previsionales vigentes, y comprende al
Decreto Ley N° 19990, Ley del sistema nacional de pensiones - ONP y al Decreto Ley N°
25897, Ley del sistema privado de administración de fondos de pensiones - AFP, así como
la incorporación progresiva de los sistemas previsionales regulados por Decreto Ley N°
20530, Decreto Ley 19846, Decreto Legislativo 1133, y otros creados por normas
especiales.
b) El fondo de los afiliados al SUJP constará de tres partes: i) Aporte individual, como
porcentaje del salario o ingreso laboral independiente que será progresivo según el monto
de los ingresos (min. 5% máx. 12%)2; ii) Aporte social, subsidio financiado con impuestos

1 En el expediente digital del Proyecto de Ley, el nombre de este es “Ley de eliminación de las AFPs y de creación del nuevo
Sistema Previsional Unificado para el otorgamiento de pensiones universales y dignas”
(http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/641842f7e5d631bd052578e20058a231/9100c4378e73
b77505258588007777ea?OpenDocument) Revisión 14.07.2020.
2 Los estratos de aporte estarán en función al nivel del salario o aporte independiente mensual: menor a 5% (hasta 1

Remuneración Mínima Vital (RMV)), 9% (hasta 10 RMV) y mayor a 12% (a partir de 10 RMV).

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 (recaudación del Impuesto General a las Ventas – IGV) en función del monto de los
ingresos de cada afiliado, hasta alcanzar el 12% del monto de ingresos3; y iii) Ganancia
alícuota de las inversiones del SUJP, a las que se suman los fondos provenientes de la
ONP, Pensión 65 y otros sistemas previsionales a cargo del Estado4.
c) Pensión para todos los trabajadores mayores de 60 años, que será establecida en función
de los años de aportes acreditados de los trabajadores. Así, aquellos que acrediten menos
de 10 años de aportes, recibirán una pensión equivalente a media Remuneración Mínima
Vital (RMV); y, aquellos que acrediten 10 años hasta 30 años, reciben una pensión
mensual cuyo monto mínimo es equivalente a 1 RMV.
d) Las prestaciones diferentes a la pensión universal, como pensión de invalidez,
sobrevivencia y gastos de sepelio, podrán ser puestas a disposición de los trabajadores,
por decisión del Directorio del SPUJ.
e) Aquellos pensionistas del SPP o SNP que reciban pensiones superiores a la pensión
universal, continuarán recibiendo dicha prestación, que será ajustada de acuerdo al Índice
de Precios al Consumidor (IPC) para que mantenga su capacidad adquisitiva.
f) La administración del SUJP estará a cargo de un Directorio, que se constituye como
administradora de fondos intangibles con personería jurídica de derecho público interno,
de duración indefinida y que se financia con presupuesto público; conformado por
representantes del Estado y de los trabajadores afiliados a dicho sistema5. Asimismo, está
prohibido de cobro o descuento por concepto de comisión de administración de los fondos.
g) Los fondos previsionales deben rendir un interés acumulable, como el de los demás
depósitos financieros.
h) Libre retiro de fondos, en los siguientes casos:
i. Por motivo de una enfermedad crónica grave o de tipo terminal, desde cualquier edad, y
de forma automática a partir de los 60 años.
ii. Por declaratoria de situaciones de excepción, conforme al artículo 137 de la
Constitución Política del Perú.
iii. Para vivienda, inversión o emprendimiento, desde cualquier edad debidamente
acreditada por expediente técnico aprobado por el sector público pertinente, o en
inversión en otro instrumento del sistema financiero en mejores condiciones.
i) Entrega del fondo en caso de muerte del titular a solicitud de los herederos forzosos, y a
falta de estos por los beneficiarios que el afiliado haya designado, previa acreditación de
su derecho.
j) Devolución mensual de pérdidas en valores reales ocurridas en el periodo 1993-2020 en
las cuentas individuales que administraron las AFP y por las que cobraron una comisión.

1.4. En la Exposición de Motivos se señala que la propuesta legislativa incorpora una síntesis de
las evaluaciones que se han realizado en Perú y Chile sobre el problema de las
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP). Por ejemplo, se menciona el fracaso
del SPP al brindar cobertura, falta de transparencia en la rentabilidad, comisiones elevadas,
entre otros.

3 La regla se establecería de la siguiente manera: i) Si el aporte individual es de 5%, el subsidio será de 7%; ii) Si el aporte
individual es de 9%, el subsidio será de 3%; y, iii) Si el aporte individual es de 12%, no recibirá subsidio.
4 También constituyen recursos del SUJP, el aporte del 100 % de bienes de capital e intereses de los inmuebles de

propiedad del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley N° 19990 administrado por la Oficina de Normalización
Previsional (ONP) y Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que deberá ser transferido para la administración del SUJP.
Así como, el aporte del 100 % de la deuda social del estado, por la utilización y uso indebido de recursos financieros en la
ejecución de obras públicas por el gobierno nacional, que de acuerdo a ley corresponde al sistema previsional su
recuperación y cobranza.
5 Si bien el Artículo 8 de la propuesta legislativa se denomina “Administración única tripartita”, en la administración o

Directorio del SUJP no se incluye a representantes de los empleadores o del sector privado.

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II. BASE LEGAL

2.1. Decreto Supremo Nº 054-97-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado
Administración de Fondos de Pensiones, y sus modificatorias, en adelante TUO de la Ley del
SPP.
2.2. Decreto Supremo Nº 004-98-EF, Reglamento de la Ley del SPP, y sus modificatorias, en
adelante el Reglamento de la Ley.
2.3. Decreto Supremo Nº 008-2020-SA, que declaró la Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el
plazo de noventa (90) días calendario, y se dictaron medidas para la prevención y control para
evitar la propagación del COVID-19.
2.4. Decreto de Urgencia Nº 033-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas para reducir el
impacto en la economía peruana, de las disposiciones de prevención establecidas en la
declaratoria de Estado de Emergencia Nacional ante los riesgos de propagación del COVID –
19.
2.5. Decreto de Urgencia Nº 034-2020, Decreto de Urgencia que establece el retiro extraordinario
del fondo de pensiones en el Sistema Privado de Pensiones como medida para mitigar efectos
económicos del aislamiento social obligatorio y otras medidas.
2.6. Decreto de Urgencia N° 035-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas
complementarias para reducir el impacto en la economía nacional, del aislamiento e
inmovilización social obligatorio dispuesto en la declaratoria de Estado de Emergencia
Nacional, así como para reforzar sistemas de prevención y respuesta sanitaria, como
consecuencia del COVID-19.
2.7. Decreto de Urgencia N° 038-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas
complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los trabajadores y
empleadores ante el COVID-19 y otras medidas.
2.8. Ley Nº 31017, Ley que establece medidas para aliviar la economía familiar y dinamizar la
economía nacional en el año 2020.
2.9. Ley Nº 31022, Ley que preserva el carácter intangible del retiro extraordinario de fondos del
Sistema Privado de Pensiones de la Ley 31017.

III. ANALISIS

Con relación al Sistema de Pensiones en el Perú

3.1. En el Perú, actualmente el Sistema de Pensiones se caracteriza por tener un esquema

multipilar conformado por un sistema público no contributivo (primer pilar “Pensión 65”, que a la
fecha no es universal); un sistema obligatorio mixto contributivo (segundo pilar) en el cual
coexisten el Régimen de Reparto (público) con el Régimen de Ahorro y Capitalización
individual (privado). Bajo el régimen de capitalización individual, los afiliados además pueden
realizar aportes voluntarios (tercer pilar) en una AFP.

3.2. Mediante Decreto Ley N° 19990 con fecha 24 de abril de 1973, se creó el Sistema Nacional de
Pensiones (SNP) basado en un sistema de reparto y del tipo de beneficio definido;
posteriormente, mediante Decreto Ley Nº 25897 con fecha 6 de diciembre de 1992, se creó el
Sistema Privado de Pensiones (SPP) con el objetivo de contribuir al desarrollo y fortalecimiento
del sistema previsional en el país, basado en un sistema de capitalización individual del tipo de
aportes definidos.

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3.3. El SNP y SPP son esquemas de distinta naturaleza, en la forma de acumulación y el pago de
las pensiones o prestaciones para sus afiliados o beneficiarios. En el caso del SNP, los aportes
de un afiliado pasan a formar parte de un fondo común, administrado por la ONP, y su pensión
se calcula en función de un mínimo de años de aporte, edad del asegurado y de un valor
máximo o tope de pensión; mientras que el SPP se basa en un esquema de capitalización
individual, es decir, los aportes periódicos de un afiliado y la rentabilidad generada por las
inversiones de dichos aportes, se emplean para calcular y financiar la pensión del trabajador,
independientemente de la cantidad de años de aporte realizados, en función de la estructura
familiar del afiliado al momento de solicitar el beneficio, de modo tal que tanto él y su familia se
encuentren protegidos ante los riesgos de la vejez, así como también de invalidez y
fallecimiento.

3.4. El Programa Nacional de Asistencia Solidaria, Pensión 65, se creó el 19 de octubre del 2011
mediante Decreto Supremo N° 081-2011-PCM, con la finalidad de otorgar protección a los
adultos a partir de los 65 años de edad que se encuentren en condición de extrema pobreza,
de acuerdo a la clasificación socioeconómica otorgada por el Sistema de Focalización de
Hogares (SISFOH). Este programa social se encuentra a cargo del Ministerio de Desarrollo e
Inclusión Social (MIDIS).

Con relación al objetivo del Sistema Privado de Pensiones

3.5. El SPP forma parte del sistema de seguridad social, que de acuerdo con la definición de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), es aquel sistema por el cual la sociedad en su
conjunto brinda protección a sus miembros a través de acceso a la asistencia médica, y
garantiza la seguridad de ingresos en caso de vejez, invalidez, muerte del sostén de familia,
desempleo, accidentes de trabajo, entre otros riesgos. En ese sentido, y en representación de
la sociedad, es obligación de los gobiernos dictar medidas que garanticen un sistema de
seguridad social sostenible en el tiempo; razón por la cual los artículos 10 y 11 de la
Constitución Política del Perú pretenden garantizar el derecho a la seguridad social, recogido
como derecho fundamental de la persona.

3.6. Además, de acuerdo con Bosch, Melguizo y Pagés (2013) los objetivos de un sistema
previsional deberían ser: i) evitar la pobreza en la vejez, es decir proporcionar un ingreso
suficiente que permita financiar necesidades básicas; y, ii) suavizar el consumo, es decir, evitar
caídas abruptas en la capacidad de consumo al llegar a la edad de jubilación. En ese sentido,
se debe desincentivar a que las personas retiren el total de sus recursos bajo la figura
denominada del tipo “lump sum”6, toda vez que dicha situación genera una potencial falta de
protección del afiliado frente al riesgo de longevidad, así como una eventual carga al resto de
la sociedad, debido a que ésta tendrá que, finalmente, proveer los recursos financieros (vía
impuestos u otros medios) para financiar la protección y/o prestación de servicios a aquellos
afiliados desprotegidos durante todo el período de la contingencia.

3.7. Así, el SPP es un régimen que brinda, a sus afiliados, protección frente a los riesgos de vejez,
invalidez y fallecimiento; y es administrado por las AFP7. En dicho régimen, cada afiliado tiene
una Cuenta Individual de Capitalización (CIC), en la que se registran sus aportes y la

6 Pago único efectuado a suma alzada.

7 Para efectos de cubrir los riesgos de invalidez y fallecimiento, el SPP contempla el pago de una prima de seguro única para
todos sus afiliados, que recauda la AFP y luego es trasladada íntegramente a las compañías de seguros, quienes, ante la
ocurrencia de un siniestro (muerte o invalidez del afiliado) responden con un aporte monetario que junto a la CIC del afiliado,
constituye el capital para pensión que servirá para financiar la respectiva pensión de invalidez o de sobrevivencia.

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 rentabilidad generada por dichos aportes a partir de la inversión de estos recursos en un
conjunto de activos financieros.

3.8. El objetivo final es que, con la acumulación de recursos en la CIC, el afiliado acceda a una
pensión de jubilación, que lo proteja8 durante toda la contingencia de la vejez9, es decir, que se
le garantice un flujo de ingresos para la cobertura de sus necesidades básicas a fin de que, de
esta manera, logre un estándar mínimo de vida durante el periodo de su jubilación. Al respecto,
cabe mencionar que, en el SPP, la pensión a percibir por el afiliado guarda proporción directa
con la trayectoria de sus ingresos durante su vida laboral, por lo que se promueve, entre otras
medidas, la mayor regularidad posible en los aportes (es decir, una alta densidad de las
cotizaciones), mayor tiempo de cotización y, de ser posible, la realización de aportes
voluntarios con fin previsional10.

3.9. En consecuencia, la propuesta legislativa no se alinea con los principios de una política pública
pensionaria consistente y responsable en materia de seguridad social, toda vez que se
desnaturaliza los mecanismos de protección a los miembros de la sociedad frente a los riesgos
de desempleo, vejez, invalidez y sobrevivencia, incluso el derecho de acceso a los servicios de
salud. Esta situación se agrava más, si el afiliado opta por retirar los recursos de su CIC o usa
dichos recursos para fines distintos a contratar o financiar una pensión de jubilación, principal
objetivo de un sistema pensionario, quedando desprotegido frente al riesgo de longevidad11.

Con relación a la creación del SUJP propuesto por el Proyecto de Ley bajo análisis

3.10. Con relación a lo señalado en el numeral 1.3. del presente informe, se estima necesario contar
con la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Esto, debido a las siguientes
consideraciones:

a) El diseño del denominado SUJP, conllevaría la adherencia de diferentes partidas

presupuestales, en la medida que dicho sistema está orientado a proveer una cobertura
obligatoria en función de los años de aporte del trabajador y, a la vez, estaría estructurado
a modo de extensión del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) que es financiado con

8 Podemos citar, por ejemplo, a Robert Palacios en “Resultados y Desafíos de las Reformas a las Pensiones”, FIAP, pág. 22,
“El primer objetivo y la esencia de cualquier diseño de sistema de administración de pensiones lo constituye la Tasa de
reemplazo que puede esperarse al momento de la jubilación”; Rofman, Apella y Vezza en “Más allá de las pensiones
contributivas”, BM, pág. 13, “Los objetivos centrales de los sistemas de seguridad social son suavizar el nivel de ingreso
durante el ciclo de vida de los individuos, a partir del reemplazo de sus ingresos laborales luego del retiro, y reducir la
incidencia de la pobreza entre aquellos de edad avanzada…”; Morón y Carranza en “Diez años del Sistema Privado de
Pensiones”, pág.24, “Lo cierto es que el nuevo sistema de pensiones surgió con el objetivo de asegurar un ingreso estable a
los trabajadores que concluyeron su vida laboral –procurando que dicho ingreso guarde relación con el percibido durante su
vida activa- y fue creado con diferencias importantes en relación con el SNP…”; Banco Mundial en “Envejecimiento sin
Crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento”, BM, pág. 341, “Las pensiones tienen por
objetivo reemplazar los salarios cuando una persona es demasiado vieja para trabajar productivamente…”; Valero, en
“Planes de pensiones complementarios en empresas latinoamericanas”, pág. 17, “Los objetivos de un sistema de pensiones
son múltiples (Barr y Diamond, 2009). Esos objetivos pueden ser individuales, como son la distribución del consumo a lo
largo del ciclo de vida y protección, lo que significa ahorrar durante la vida activa para poder consumir cuando no existan
otros ingresos, y que eso se de en un marco de seguridad y garantía...”.
9 Cabe indicar que aquellos afiliados que hubieran contado con aportes efectuados al Sistema Nacional de Pensiones (SNP)

con anterioridad al 6 de diciembre de 1992, enero de 1997 o enero de 2002, también se incluye el monto del valor de
redención del Bono de Reconocimiento al que tengan derecho.
10 La tendencia y recomendación de los organismos internacionales vienen recomendando a los países la revisión de

variables paramétricas como la edad de jubilación, tasa de aporte, y mecanismos alternativos para aportar.
11 El riesgo de longevidad se refiere a la posibilidad de que las personas sobrevivan más allá de lo esperado.

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 recursos del Tesoro Público, por lo que debería contarse con la información que sustente
su viabilidad fiscal.

b) En la exposición de motivos del referido proyecto de ley, se señala que este no genera
gasto significativo al Estado, toda vez que se transferirían recursos que ya se destinan al
pago de pensiones en el SNP, y las pensiones en el SPP se financian con los fondos en la
CIC de los afiliados. No obstante, considerando las características y condiciones del
sistema de pensiones de la propuesta legislativa, es indispensable contar con una
evaluación rigurosa respecto de la sostenibilidad económica y financiera en el largo plazo.

3.11. Sin perjuicio de lo señalado previamente, se debe recordar que los sistemas de pensiones de
capitalización individual se diseñaron en respuesta al sobre costo fiscal que generaba el
financiamiento de pensiones por parte del Estado. Como se muestra en el gráfico siguiente,
para el caso peruano antes de la reforma de 1992 (creación del SPP), la proyección de carga
fiscal para el año 2050 se encontraba alrededor del 100% del PBI. Esto, debido a que todas las
pensiones que recibían los trabajadores provenían del Tesoro Público. A partir de la creación
del SPP, en el cual los trabajadores financian sus pensiones con sus aportes, la proyección de
la carga fiscal del Perú para el año 2050 es menor al 25%. En consecuencia, es importante que
la propuesta legislativa evalúe el retorno a un sistema de pensiones bajo administración pública
bajo un escenario de sostenibilidad fiscal, de tal forma que evite escenarios previos a la
reforma de los 90’s.

Gráfico N° 1. Deuda pensional implícita, 2000-2050.

(En porcentajes del PBI)

Fuente: Zviniene & Packard, 2004. En Más allá de las pensiones contributivas. Banco Mundial. Buenos Aires,
2013. Página 14.

3.12. Asimismo, respecto al cuadro siguiente, incluido en la exposición de motivos del proyecto de
ley, se debe advertir que en los países donde se ha implementado un apoyo o subsidio a las
pensiones por parte del Estado, este ha sido inferior al 1.5% en caso sea un sistema de reparto
y menor a 0.80% cuando ha sido un sistema de capitalización individual. Sin embargo, en la
propuesta analizada, el aporte social a cargo del Estado llega a un máximo de 7%, por encima
de 4 a 7 veces lo aplicado en otros países. Al respecto, se recordar la regla de

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 Responsabilidad General del Estado estipulada en el Convenio 102 de la OIT12, por la cual el
Estado debe garantizar la realización de estudios y cálculos actuariales necesarios, previos a
cualquier modificación de las prestaciones, de la tasa de las cotizaciones del seguro o de los
impuestos destinados a cubrir las contingencias en cuestión para garantizar el equilibrio
financiero y la sostenibilidad del sistema.

Tabla N° 1. Tasa de aporte previsional en los sistemas de pensiones en Latinoamérica

(Porcentaje del salario / 2018)

Fuente: Exposición de motivos del Proyecto de Ley 5512/2020-CR, Congreso de la República del Perú.

3.13. Por otro lado, la propuesta de reducir la edad de jubilación conllevaría a que los afiliados del
SPP perciban una pensión que no guardaría relación con la trayectoria de sus ingresos a lo
largo de su vida laboral, toda vez que se reduciría el volumen esperado de años de aportación
y, a la vez, se afectaría el horizonte de rendimiento por la administración de los fondos de
pensiones, por efecto de la reducción en los años de aportación a un sistema de pensiones. De
esta manera, las menores pensiones esperadas pueden llevar a un escenario no deseado de
menor aplicación en las capacidades contributivas de los afiliados y, a futuro, ser utilizadas
como premisas para disposiciones de recursos a edades cada vez más tempranas,
desnaturalizando el ahorro obligatorio para protección de la vejez en el SPP.

3.14. Asimismo, el potencial aumento en las jubilaciones, al reducir la edad de acceso a este
beneficio, puede llevar a una mayor redención anticipada de Bonos de Reconocimientos (BdR)
de los afiliados que se trasladaron al SPP, lo que afectaría el tema fiscal en razón a los
compromisos de pago que se asuman, generando descalce entre los activos y pasivos del
Estado, por lo que, tal como lo recomendamos en el punto 3.10, es indispensable también
contar con la opinión del MEF sobre este punto en particular.

3.15. Otro aspecto muy preocupante en la propuesta de un nuevo sistema pensionario (SUJP), es el
referido a no disponer en la fórmula legal el acceso a las pensiones de invalidez, sobrevivencia
y gastos de sepelio, medida que contraviene con los principios del Convenio 102 Marco de

12Aprobado por Resolución Legislativa No. 13284 el 9 de diciembre de 1959. Fecha de entrada en vigencia para el Perú el
23 de agosto de 1962.

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 Seguridad Social celebrado por Perú con la OIT, cuyo compromiso fue ratificado en agosto de
196113.

3.16. Respecto a la medida de permitir el libre retiro de fondos para fines distintos a la de financiar
una pensión (por ejemplo, financiar un emprendimiento), se debe indicar que esta va en contra
del único objetivo que tiene un sistema de pensiones descrito en secciones previas, además de
no estar alineada con lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Constitución Política del Perú.

Los fondos de pensiones han sido creados con el objetivo de brindar pensiones de jubilación,
de invalidez o de sobrevivencia. Así, se ha diseñado con determinadas características
orientadas al logro de este objetivo, como son las siguientes:
a) Dado que las pensiones se desembolsan a partir de la edad de jubilación del afiliado, los
fondos de pensiones tienen un horizonte de inversión de muy largo plazo, estando
orientados a maximizar la rentabilidad en el largo plazo.
b) Se han establecido diferentes tipos de fondos de pensiones, orientados a afiliados con
diferente perfil de riesgo y de grupo etario, de la siguiente manera:
i. El SPP ofrece fondos agresivos de mayor riesgo (fondos tipo 3 y 2, en ese orden),
orientados a afiliados que disponen de mayor tiempo para afrontar eventuales
períodos de crisis financieras y beneficiarse de la posterior recuperación, por lo que
cuentan con rentabilidades esperadas más altas.
ii. El SPP también ofrece fondos conservadores de menor riesgo (fondos tipo 1 y 0),
orientados a afiliados cercanos a la edad de jubilación, que son más estables en el
tiempo, por lo que ofrecen una rentabilidad esperada menor.
c) Así, a efectos de que el afiliado pueda maximizar su pensión, es pertinente que se siga la
ruta de un modelo de ciclo de vida, en el cual se empieza aportando en un Tipo de Fondo
de mayor volatilidad y a medida que la edad del afiliado avanza, pase a Tipos de menor
volatilidad.

3.17. Por otro lado, aprobar medidas que permitan efectuar retiros anticipados (a cualquier edad) de
los fondos de pensiones14 genera los siguientes impactos negativos en los afiliados y en la
sociedad en general:
a) Expone a las personas a la falta de protección frente al riesgo de longevidad (vejez), pues
los retiros que se efectúen hoy reducen la futura pensión que reciban al momento de la
jubilación.
b) Genera una mayor carga financiera a la sociedad, debido a que tendrá que ser esta la que
provea los recursos (vía impuestos u otros medios de recaudación) para financiar la

13 En el marco del artículo 59° del Convenio 102, el Perú se compromete a garantizar prestaciones de
sobrevivencia, las cuales en un escenario en el que se realizara el retiro de los recursos acumulados en la CIC
del afiliado, se estaría afectando a sus sobrevivientes al recibir una menor pensión por sobrevivencia. Con
relación a esta prestación el artículo 60° del Convenio 102 cita lo siguiente: “1. La contingencia cubierta
[sobrevivencia] deberá comprender la pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como
consecuencia de la muerte del sostén de familia; en el caso de la viuda, el derecho a la prestación podrá quedar
condicionado a la presunción, según la legislación nacional, de que es incapaz de subvenir a sus propias
necesidades (…)”.
14Mediante las leyes N° 30425 y N° 30478 se han aprobado medidas que han afectado la finalidad principal de un sistema
pensionario, que es otorgar pensiones de jubilación. Actualmente, en el SPP se permite retirar hasta el 95.5% de los
recursos de la CIC para un uso diferente al de contratar o financiar una pensión de jubilación. Adicionalmente, cabe señalar
que un beneficio colateral otorgado a los trabajadores afiliados al SPP es el que se ha establecido por Ley Nº 30478, en lo
que respecta a la posibilidad de disponer hasta el 25% del fondo de pensiones para la compra de un primer inmueble, en
cualquier de la etapa de afiliación de un trabajador.

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 protección a aquellos afiliados que decidieron retirar anticipadamente sus fondos y, con
ello, quedaron desprotegidos al momento de su jubilación.
c) Distorsiona el objetivo de largo plazo de los fondos de pensiones, pues, como las
personas podrían retirar sus recursos anticipadamente a edades muy tempranas, se
generan incentivos perversos para la inversión en instrumentos más líquidos, esto es, más
fácilmente convertibles a efectivo, pero que, a su vez, son menos rentables. Es decir, se
priorizaría contar con efectivo el día de hoy para solventar los retiros anticipados, en
detrimento de la rentabilidad futura que se podría obtener si se respetara el horizonte de
largo plazo de los fondos de pensiones.
d) Puede generar pérdidas en los recursos de los afiliados, especialmente en los siguientes
casos:
i. Cuando el tiempo en el que se ha realizado aportes con fin previsional es muy corto,
pues el afiliado no ha generado una rentabilidad suficiente que permita amortiguar el
impacto del retiro anticipado.
ii. Cuando el retiro se efectúa en periodos de crisis financieras, pues el valor cuota de los
fondos de pensiones, a raíz de la caída generalizada de los mercados, disminuye su
valor, situación que incluso podría afectar a los aportes efectuados por los afiliados,
especialmente si estos han permanecido un corto tiempo en el SPP o hayan
efectuado pocos aportes (baja densidad de cotización).

3.18. Adicionalmente, es preocupante la propuesta que dispone que los fondos previsionales deben
rendir un interés acumulable, como el de los depósitos financieros. Esto, debido a que dicha
medida es perjudicial para los afiliados en el largo plazo, debido a que se afecta de forma
drástica la etapa de acumulación de sus aportes obligatorios al establecer incentivos a invertir
en instrumentos y operaciones poco rentables. Es decir, dicha medida propicia a que el
administrador del fondo se concentre en instrumentos de renta fija, lo cual resultaría contrario a
una adecuada diversificación de portafolios (condición esencial para una apropiada gestión de
los fondos de pensiones), afectando las tasas de rentabilidad real de largo plazo observadas al
interior del SPP, y que han sido superiores a las tasas de depósitos a plazo fijo o instrumentos
de renta fija, tal como se puede observar en la Tabla N° 2.

3.19. Al respecto, es oportuno recordar el mandato que deben observar las AFP en la administración
del portafolio de inversiones de los fondos de pensiones y que está recogido en el literal e) del
artículo 59 de la Ley del SPP15.

Tabla N° 2. Rentabilidad Nominal Anualizada por Tipo de Fondo del SPP

Al 30 de junio de 2020
Tipo de
1 año 3 años 5 años 10 años 14 años 20 años 26 años
Fondo
Fondo Tipo 0 3.96% 4.00% NA NA NA NA NA
Fondo Tipo 1 3.81% 5.74% 6.39% 6.58% 6.87% NA NA
Fondo Tipo 2 2.29% 4.73% 5.94% 6.47% 8.20% 9.61% 10.60%
Fondo Tipo 3 -5.83% 0.94% 2.73% 4.55% 8.02% NA NA
Nota: La información disponible de los fondos Tipo 1 y Tipo 3 es a partir del año 2006, y Fondo Tipo 0 a partir
de junio de 2016. Fuente: Boletín SPP.

3.20. Por otro lado, en el artículo 8 de la propuesta legislativa planteada, se señala que el SUJP se
desarrollaría a través de una administración tripartita, sin embargo, de la lectura del precitado

15 El Artículo 59 señala que las AFP deben administrar cada fondo con el objeto de maximizar la rentabilidad
ajustada por el riesgo del portafolio de inversiones, diversificando las inversiones de manera tal que el riesgo del
portafolio se mantenga a un nivel razonable y adecuado de acuerdo con los objetivos de cada fondo.

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 artículo se puede concluir que dicha administración solo será realizada por representantes del
Estado y representantes de los afiliados, no habiéndose incluido a representantes de los
empleadores o del sector privado. No obstante, se considera que los lineamientos o
mecanismos de administración del nuevo sistema de pensiones deberá ser materia de
evaluación; y cuya administración deberá estar acorde con el nuevo diseño del sistema, y
asegurar una gestión eficiente.

3.21. Finalmente, con relación a disponer la devolución mensual de pérdidas en valores reales
ocurridas en el periodo 1993-2020 en las CIC que administraron las AFP y por las que
cobraron una comisión, se debe recordar que una reducción temporal del valor de la Cartera
Administrada no significa que la rentabilidad de los fondos de pensiones haya disminuido en
esa proporción, pues las fluctuaciones en el valor de los fondos de pensiones son originadas
por lo siguiente:
a) Los ingresos que recibe el fondo de pensiones por las contribuciones que efectúan los
afiliados por distintos conceptos, como son aportes, valor de redención de bonos de
reconocimiento, y otros, los cuales incrementan el valor del fondo de pensiones, pero que
no representan “ganancias” a este.
b) Los egresos que entrega el fondo de pensiones por los pagos que efectúa a los afiliados
por diversos conceptos como pensiones de jubilación, beneficios, retiro a suma alzada del
95.5% de la CIC, retiro del 25% de la CIC para crédito hipotecario, retiros autorizados por
los Decretos de Urgencia 034-2020 y 038-2020, retiro del 25% de la CIC habilitado por la
Ley 31017, entre otros, conceptos que disminuyen el valor del fondo de pensiones, pero
que no representan pérdidas de ningún tipo.
c) Las variaciones del valor de las inversiones efectuadas por las AFP con los recursos de
los fondos de pensiones. Con relación a este punto, si bien los instrumentos financieros en
los cuales se invierten los recursos de los fondos de pensiones pueden presentar
disminuciones en su valorización (metodología de valor razonable), debido principalmente
a factores de riesgo internos y externos, esta disminución tampoco puede catalogarse
como “pérdida”, pues se deben a la volatilidad inherente de los mercados, los cuales
presentan periodos de alza y rentabilidades positivas, y periodos de baja y rentabilidades
negativas; más aún, estas fluctuaciones son aún más marcadas cuando se analizan
periodos de corto plazo como un solo año o menos. Sin embargo, es importante reiterar
que los fondos cuentan con un horizonte de inversión de muy largo plazo, por lo que el
objetivo de las AFP es maximizar la rentabilidad de los fondos en este largo plazo, objetivo
que se ha venido logrando pues, a pesar de la volatilidad antes mencionada, la
rentabilidad ha mantenido una tendencia de crecimiento positiva en todo el periodo de su
existencia, como puede observarse en el Gráfico N° 2.

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 Gráfico N° 2: Evolución de los Fondos de Pensiones 1993-2020
Al 30 de junio de 2020

Fuente: SBS - Boletín Semanal del Sistema Privado de Pensiones: Año 2020 - N° 26.

3.22. Así, al 30 de junio de 2020, el valor total de los Fondos de Pensiones ha alcanzado los S/
150,930 millones, de este total S/ 108,598 millones (72% del Fondo), corresponde a la
rentabilidad generada entre agosto de 1993 y el 30 de junio de 2020. Asimismo, el 28% del
fondo de pensiones (S/ 42,333 millones) proviene de los aportes netos de los afiliados, siendo
este resultado neto de los retiros que los afiliados efectúan del fondo de pensiones (pagos de
pensiones y beneficios, retiros de ahorro voluntario, retiro a suma alzada del 95.5% de la CIC y
el retiro hasta el 25% de la CIC para crédito hipotecario, aprobado por las leyes N° 30425 y N°
30478, Decretos de Urgencia N° 034-2020 y N° 038-2020, entre otros).

3.23. En el caso particular de la disminución del valor de los fondos de pensiones en los últimos
meses, es importante recalcar que en este periodo se habilitó los retiros por los Decretos de
Urgencia N° 034-2020 y N° 038-2020, y por la Ley N° 31017, los cuales generaron
desembolsos por alrededor de S/ 21,046 millones al 09 de julio de 2020.

3.24. En ese sentido, un mejor indicador del desempeño de los fondos de pensiones es el valor
cuota, el cual se ve afectado únicamente por las variaciones en el valor de las inversiones de
los fondos de pensiones. Así, el siguiente gráfico muestra la evolución del valor cuota durante
toda la existencia del SPP:

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 Gráfico N° 3: Evolución del valor cuota promedio durante los años 2019-2020
Al 30 de junio de 2020

3.25. Como se puede observar, si bien durante el mes de marzo del presente año los fondos de
pensiones presentaron una caída importante en su valorización debido a la pandemia del
COVID-19, en los meses posteriores ha mostrado una recuperación sostenida, a pesar de los
efectos negativos generados por la pandemia antes mencionada.

3.26. Incluso, si se observa toda la existencia del SPP, los fondos de pensiones han sufrido los
impactos de diversas crisis y pandemias que han afectado los mercados financieros mundiales,
sin embargo, en todos los casos ha podido recuperarse y superar estos escenarios negativos,
como se ilustra en el gráfico siguiente:

Gráfico N° 4: Evolución del valor cuota promedio durante toda la existencia del SPP
Al 30 de junio de 2020

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Con relación a las críticas efectuadas al Sistema Privado de Pensiones en exposición de
motivos del proyecto de ley

3.27. Es de resaltar que las AFP deben proveer un conjunto de servicios a lo largo de la vida laboral
del trabajador (actividades que las entidades bancarias no realizan, al no ser propias de su giro
de negocio); estos servicios incluyen la recaudación, conciliación, acreditación y cobranza de
los aportes que mensualmente se efectúan por parte de los empleadores, así como los que por
cuenta propia – trabajadores independientes – realizan aportes a su fondo de pensiones, la
gestión de las inversiones de los fondos de pensiones, los servicios por las solicitudes de
cambios de fondo, así como de traspasos y traslados de los saldos de las cuentas individuales
de capitalización de aportes obligatorios y voluntarios entre las AFP, respectivamente.
Asimismo, también tienen a su cargo el otorgamiento de los beneficios al finalizar su etapa
laboral, sea a través de pensiones. Ello, en adición al encargo de contratar, bajo un modelo de
licitación, la cobertura por los riesgos de invalidez y sobrevivencia a fin de otorgar los
beneficios pensionarios bajo la cobertura previsional.

3.28. En lo referido a la gestión de portafolios de inversiones, se debe tomar en consideración el

mandato que deben observar las AFP en la administración del portafolio de inversiones de los
fondos de pensiones y que está recogido en el artículo 22 de la Ley del SPP, el cual establece
que la inversión de los fondos debe promover una gestión eficiente, flexible y oportuna del
portafolio y que incentive una diversificación del riesgo financiero, así como lo dispuesto en el
literal e) del artículo 59 del Reglamento de la Ley del SPP16, señalando este último que las AFP
deben administrar cada fondo con el objeto de maximizar la rentabilidad ajustada por riesgo del
portafolio de inversiones, diversificando las inversiones de manera tal que el riesgo del
portafolio se mantenga a un nivel razonable y adecuado de acuerdo con los objetivos de cada
fondo.

Con relación a una propuesta de reforma del SPP

3.29. Sin perjuicio de lo señalado en los párrafos anteriores, esta Superintendencia presenta a
continuación una propuesta de lineamientos para una reforma de pensiones que busca ampliar
la cobertura previsional y reducir las comisiones cobradas al afiliado17. Una propuesta de
reforma y mejora del sistema previsional peruano, independientemente de los detalles de
diseño que ello requiere, implica el logro de un objetivo fundamental, que es reducir el riesgo
que un trabajador caiga en situación de pobreza cuando llegue a la etapa de la vejez. Para ello,
se ha considerado las siguientes líneas maestras:

a) mejorar la cobertura y el ahorro previsional;

b) continuar con la eficiencia y reducción de costos en beneficio del afiliado;
c) mejorar el régimen de inversiones del fondo de pensiones; y
d) mejorar el esquema de beneficios y prestaciones, con la finalidad de mitigar el riesgo de
pobreza en la vejez.

16 Aprobado por Decreto Supremo N° 004-98-EF.

17 Boletín Semanal SBS N° 20 (Junio 2020). Lineamientos para una reforma integral del sistema previsional.
https://www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/1116?title=Lineamientos%20para%20una%20reforma%2
0integral%20del%20sistema%20previsional

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 Estos elementos deben considerar además, una mejor comprensión del funcionamiento del
sistema de pensiones, lo que requiere de una mayor educación financiera para lograr la
confianza de los afiliados.

3.30. La propuesta implica el rediseño del sistema de pensiones y pasar del actual sistema hacia un
esquema mixto o integrado que tome lo mejor del sistema de reparto (pensión mínima) y
combinarlo con las bondades del sistema de ahorro individual (sin tope a las pensiones,
propiedad individual de los aportes, retorno de largo plazo, sin requisito de años de aporte para
acceder a un beneficio).

Dicha reforma se realizaría integrando cuatro pilares de los sistemas público y privado:
a) El pilar no contributivo: Incluye a los beneficiarios de Pensión 65, adultos mayores en
pobreza extrema. Se buscaría que este monto sea actualizado, de acuerdo con la
inflación.
b) El pilar semicontributivo: Incluye pensiones sociales de trabajadores de bajos ingresos.
Este pilar estaría constituido por un fondo colectivo, sin propiedad individual y sería
administrado por el Estado, que realizaría aportes complementarios para garantizar una
pensión mínima a los beneficiarios, tanto en el sistema público como en el privado.
c) El pilar contributivo: La pensión es autofinanciada con los aportes de los trabajadores; y a
través del cual se realizaría la administración de cuentas individuales y la mejora del
esquema de comisiones.
d) El ahorro voluntario: El cuarto pilar estaría constituido por independientes e informales, a
quienes se les brindaría facilidades para el aporte voluntario, mediante mecanismos
innovadores de ahorro, a través del cobro de IGV, aportes por consumo y otras
facilidades de aporte.

Gráfico N° 5: Propuesta de un sistema integrado de pensiones

3.31. Un aspecto importante será establecer una garantía de pensión mínima para todos los
afiliados, además de hacer más eficiente y fácil la elección de los productos pensionarios al
momento de optar por una pensión de jubilación. Una alternativa para recuperar el objetivo
previsional, sería el establecimiento de una pensión objetivo.

3.32. Adicionalmente, dentro de la propuesta de crear un sistema integrado de pensiones de ahorro

individual con garantía de pensión mínima, como beneficio adicional se plantea otorgar una
pensión social para los trabajadores de bajos ingresos, ya sean independientes o que
pertenezcan a las micro y pequeñas empresas (MYPE). Si bien con estas medidas se busca
proteger a un mayor número de personas, es indispensable una evaluación rigurosa para
garantizar su sostenibilidad económica y financiera en el largo plazo, ya que para su

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 financiamiento se requiere recursos fiscales. Por lo cual, para este punto se considera
necesario la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas.

IV. CONCLUSIONES

4.1. Tomando en consideración lo señalado en la sección III del presente informe, las
Superintendencias Adjuntas que suscriben el presente informe emiten opinión no favorable sobre
el Proyecto de Ley N° 5512/2020-CR, dado que en su formulación no se han considerado
aspectos fundamentales en el correcto desarrollo de un sistema de pensiones que tiene por
objetivo brindar mecanismos de seguridad a los afiliados en su vejez.

4.2. Complementariamente, se considera que debería tomarse en cuenta la propuesta de

lineamientos para una reforma del sistema de pensiones peruano, expuesto en el presente
Informe, con miras a conseguir un diseño de protección social para la vejez de mayor calidad
para los trabajadores de nuestro país.

Atentamente,

Firmado digitalmente por: MILA GUILLÉN RISPA

Superintendente Adjunta de Asesoría Jurídica

ELIO SÁNCHEZ CHÁVEZ

Superintendente Adjunto de Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones

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