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presidencialismo en el Perú

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HUBERT WIELAND CONROY

(/PERFIL/HUBERT/SEGUIDORES/)

Magister en Derecho Constitucional.

Diploma de Estudios Superiores en
Relaciones Internacionales de la
Universidad de Ginebra.

Parlamentarismo vs. presidencialismo en el Perú

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PUBLICADO: 2020-08-08
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Sumilla: La incorporación creciente de elementos provenientes del

parlamentarismo en la forma de gobierno esencialmente presidencialista de la
¡Tú también puedes publicar!

Constitución vigente no es siempre susceptible de una articulación armoniosa y

Esta es una plataforma abierta.

constructiva. 
Cualquier persona puede crearse un blog y
escribir libremente.

Desde hace algún tiempo se viene escuchando términos como responsabilidad No necesitas ningún permiso.

política de los ministros, voto de investidura, cuestión de confianza, voto de Ninguna autorización.
censura, disolución del Congreso, conceptos que atañen a las relaciones entre el
P U BLIC A R (HT TP S :// C U ENTAS . L A MU L A. P E /LO GIN /? NEX T=
ejecutivo y el legislativo, es decir entre el gobierno y el Congreso. Y si bien se trata
de ideas que la mayoría de constitucionalistas – así como algunos políticos –
manejan con la debida solvencia, no resulta ocioso preguntarse cuánto entienden
al respecto el electorado y el público en general.

Todos sabemos, ciertamente, que tanto el Presidente de la República como el

Congreso de la República son elegidos por voto popular, pero también que las
relaciones entre ambos poderes del Estado no son siempre fáciles. Pero quizá no
todos sepamos que dichas relaciones están reguladas en nuestra Constitución
mediante instituciones que provienen de dos formas de gobierno distintas –
presidencialismo y parlamentarismo – que, como hemos de ver a continuación, no
siempre son susceptibles de una articulación armoniosa en beneficio de una
buena gestión gubernamental. La historia de la elección de 2016, del Congreso
disuelto y la reciente negación de la confianza al gabinete Cateriano son prueba de
ello.

Examinemos ahora, muy sucintamente, las características principales de la lógica

de ambas formas de gobierno. Empecemos por el parlamentarismo, que apareció
primero.

El parlamentarismo

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25/11/22, 22:27 Post: Parlamentarismo vs. presidencialismo en el Perú
El parlamentarismo hizo su aparición en Europa alrededor del siglo XVII, en el
proceso de transferencia del poder político de la persona del monarca a las
asambleas populares, primero en Gran Bretaña, donde empezó dicho proceso, y
posteriormente en buena parte del resto de Europa, aunque no sin sufrir
variaciones en función de las peculiaridades de cada sociedad. De hecho, algunas
monarquías se convirtieron en repúblicas y los monarcas fueron reemplazados por
presidentes, pero manteniendo siempre la forma parlamentaria de gobierno.

Esta forma de gobierno tiene dos rasgos esenciales, que se deducen fácilmente de
sus orígenes históricos. El primero es que la fuente del poder político reside en el
Parlamento, que es elegido directamente por el pueblo y que, por ello, es el único
órgano que goza de legitimidad democrática. Y el segundo, que el gobierno es
dirigido por el líder del partido político que ha obtenido la mayoría en el
Parlamento. Dicho líder forma su gabinete de ministros con parlamentarios de su
partido y se constituye en Jefe de Gobierno con una autoridad real y efectiva.

Al monarca – o Presidente si se trata de una república – se le conoce como Jefe

de Estado pero carece de facultades políticas reales y su rol se limita al ejercicio
de funciones esencialmente protocolares. Como se suele decir a propósito de las
monarquías constitucionales: el rey reina pero no gobierna.

Como se puede apreciar, el gobierno podrá ejercer sus funciones en tanto y en

cuanto mantenga su mayoría en el Parlamento, es decir mientras tenga la
confianza de este último. Pero si pierde esa mayoría, deberá renunciar y el líder de
la nueva mayoría pasará a ser Jefe de Gobierno. Esto puede suceder como
resultado de elecciones periódicas o como resultado de una votación sobre algún
tema de trascendencia en cualquier momento entre dos elecciones periódicas. Y
en la medida que los ministros son también miembros del Parlamento, se entiende
fácilmente que ellos sean en todo momento responsables políticamente ante
dicho órgano legislativo.

Ahora bien. Así como el Parlamento tiene facultades para pedirle cuentas a los
ministros, incluyendo al Jefe de Gobierno, y eventualmente para negarles la
confianza, este último está también facultado para decretar la disolución del
órgano legislativo y convocar de inmediato a elecciones parlamentarias, en caso
de un impasse entre el gobierno y el Parlamento. La finalidad de la disolución es
poner en manos del electorado la solución a un eventual impasse. Una vez
producidas dichas elecciones, si el partido del gobierno vuelve a obtener una
mayoría, continuará gobernando; pero si es la oposición la que obtiene la nueva
mayoría, el Jefe de Gobierno que decretó la disolución deberá renunciar.

Al respecto, es muy importante notar que cualquier impasse entre el gobierno y el

Parlamento, en un régimen parlamentario, se reduce siempre y en última instancia
a un impasse entre las fuerzas políticas presentes en el Parlamento, debido a que
el gobierno está conformado por parlamentarios cuya agrupación política tiene la
mayoría en dicho órgano legislativo. Censura a los ministros y derecho de
disolución son, pues, dos instituciones típicas del parlamentarismo que permiten
resolver situaciones de crisis política. Es por ello que Karl Loewenstein ha dicho
que «el derecho de disolución del parlamento y el voto de no confianza están
juntos como el pistón y el cilindro en una máquina. Su respectivo potencial hace
funcionar las ruedas del mecanismo parlamentario».

Habida cuenta que el ejecutivo está conformado por parlamentarios que ostentan
la mayoría en el Parlamento, queda fácilmente en evidencia que, en el
parlamentarismo, no existe ni puede existir separación alguna de poderes.
Ejecutivo y legislativo son controlados siempre por el partido que ostenta la
mayoría parlamentaria. Y en tal sentido, se entiende también que el ejecutivo
pueda hacer cuestión de confianza en relación con cualquier proyecto normativo
que desee hacer aprobar por el Parlamento.

El presidencialismo

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25/11/22, 22:27 Post: Parlamentarismo vs. presidencialismo en el Perú
El presidencialismo, a diferencia del parlamentarismo, apareció en Norteamérica
hacia fines del siglo XVIII con la Constitución de 1776 de los Estados Unidos de
América. Los emigrantes europeos que se establecieron en dichas tierras no
querían tener un monarca, pero no dejaban de ser muy conscientes, al mismo
tiempo, de la necesidad de tener a una persona al mando del gobierno e inventaron
la figura del Presidente, quien a fin de cuentas no era sino una suerte de monarca
elegido por el pueblo, con poderes estrictamente delimitados por una Constitución,
y por un período determinado. Esta figura fue eventualmente exportada al resto del
continente americano, incluyendo naturalmente al Perú.

Esta forma de gobierno también tiene dos rasgos esenciales, que la diferencian
claramente del parlamentarismo. El primero es que el Parlamento no es el único
órgano de gobierno que es elegido por el pueblo y que, por ello, goza de legitimidad
democrática. El Presidente o jefe del poder ejecutivo también es elegido por el
pueblo, de manera directa o indirecta, como sucede en los Estados Unidos de
América, principal exponente de dicha forma de gobierno. Y el segundo, que el
gobierno es dirigido personal y efectivamente por el Presidente, quien asume
plenamente la responsabilidad política de sus actos y nombra directamente a sus
ministros, quienes responden políticamente ante él mismo y no ante el
Parlamento. Este último no los puede censurar.

Más aún, los ministros no forman un equipo bajo la dirección o presidencia de un

Primer Ministro denominado Jefe de Gobierno, como en el parlamentarismo, sino
que responden de manera individual y directa al Presidente. Se entiende entonces
que la distinción entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, que se explica
perfectamente en el parlamentarismo, carezca de sentido en el presidencialismo,
ya que el Presidente ejerce las responsabilidades de ambos.

Por otro lado, en el presidencialismo se verifica plenamente el principio de

separación de poderes, puesto que, si el Parlamento no puede censurar a los
ministros, el Presidente tampoco lo puede disolver, como en el parlamentarismo.
Más aún, el Presidente tampoco suele tener iniciativa legislativa ni puede, por ello,
plantear cuestiones de confianza sobre proyectos normativos. Esto no quiere decir
que no existan puntos de contacto en las actuaciones de ambos poderes. Sí los
hay y suelen estar puntualmente establecidos en Constitución concernida. Así,
mientras que en el parlamentarismo prima la «integración» entre gobierno y
Parlamento, en el presidencialismo prima la «coordinación» entre ambos.

El presidencialismo parlamentarizado peruano….

El Perú tiene una forma de gobierno híbrida, en la medida que contiene

instituciones propias del presidencialismo y del parlamentarismo, pero su raíz es
claramente presidencialista y se le suele denominar «presidencialismo
parlamentarizado». En efecto, el Presidente de la República es elegido por voto
popular, goza de legitimidad democrática plena y ejerce el gobierno de manera real
y efectiva. Asimismo, reúne en su persona las funciones que el Jefe de Estado y el
Jefe de Gobierno desempeñan en un régimen parlamentarista y se debe entender
que, mediante su elección, el Presidente ha recibido el respaldo del pueblo para
poner en práctica las propuestas políticas que hizo durante la campaña electoral.

Siguiendo la lógica del presidencialismo, el Presidente nombra y remueve a los

ministros con los que habrá de ejecutar la política para la cual fue elegido. Pero es
aquí donde nuestro diseño constitucional empieza a alejarse de la lógica del
presidencialismo. Los ministros no son funcionarios que el Presidente elige
libremente para que trabajen bajo su dirección inmediata. Son más bien
funcionarios que, una vez nombrados, formarán parte de un cuerpo denominado
Consejo de Ministros que tendrá su propio presidente, denominado Presidente del
Consejo de Ministros. Este último, sin embargo, es el único ministro que el
Presidente de la República nombra libremente, pues todos los demás ministros
deberán ser nombrados «a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo»
(Art. 122 de la Constitución).

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25/11/22, 22:27 Post: Parlamentarismo vs. presidencialismo en el Perú
El Consejo de Ministros nos recuerda inevitablemente al gabinete de ministros en
el parlamentarismo, pero con una diferencia fundamental: mientras que en el
parlamentarismo la persona que preside el gabinete es el líder del partido que tiene
la mayoría en el Parlamento y es también, precisamente por ello, el Jefe de
Gobierno, el Presidente del Consejo de Ministros en el Perú no tiene ningún poder
político real, puede ser removido en cualquier momento por el Presidente de la
República y ni siquiera «preside» dicho Consejo, ya que éste es presidido siempre
por el propio Presidente de la República. El Presidente del Consejo de Ministros no
es el Jefe de Gobierno, como en el parlamentarismo, y nuestro Consejo no es sino
un remedo inútil de la figura del gabinete que hemos importado de dicha forma de
gobierno.

Ahora bien. Una vez nombrado el Consejo de Ministros, su presidente tiene treinta
días para presentarse ante el Congreso con todos los ministros «para exponer y
debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su
gestión» y solicitar su confianza, sin la cual no podrá iniciar sus funciones y un
nuevo Consejo de Ministros deberá ser formado (Art. 130 de la Constitución).

En buena cuenta, esta obligación constitucional significa que «la política general»
del Presidente de la República, que mereció el respaldo mayoritario del pueblo en
la elección respectiva, deberá ser objeto de una nueva expresión de respaldo, esta
vez de los representantes del pueblo. Y si el Presidente de la República no dispone
de una mayoría en el Congreso, o si algunos de los ministros no son del agrado de
dicho órgano, puede ocurrir que los congresistas terminen negando el respaldo a
una «política general» que contó con el respaldo inicial del mismo pueblo. Se
aprecia fácilmente la poca compatibilidad de la llamada «investidura» con la forma
de gobierno presidencialista.

Por otro lado, a pesar de ser nombrados por el Presidente de la República, aunque
«a propuesta y con acuerdo del Presidente del Consejo», y de permanecer al frente
de sus carteras mientras gocen de la confianza del Presidente, los ministros son
también responsables políticamente ante el Congreso de la República, que los
puede censurar en cualquier momento (Art. 132 de la Constitución). Como
contrapeso a la censura de los ministros, que es una institución propia del
parlamentarismo, se ha introducido otra institución proveniente de la misma forma
de gobierno: la disolución del Congreso por el Presidente de la República si el
Congreso le censura a dos Consejos de Ministros (Art. 134 de la Constitución).
Esto fue lo que ocurrió el 30 de setiembre de 2019.

Y sin embargo, la disolución no puede producir en un contexto presidencialista

como el peruano los mismos efectos para los cuales fue creada en la lógica del
parlamentarismo. La razón de ser de la disolución es permitir que el pueblo defina
la nueva correlación de fuerzas dentro del Parlamento. Si el mismo partido
consigue obtener nuevamente la mayoría, volverá a ser gobierno y podrá continuar
con las políticas que venía desarrollando hasta antes de la disolución, y en caso
contrario será la oposición quien forme el nuevo gobierno y ponga en práctica
políticas distintas.

Nada de esto ocurre ni podría ocurrir en el Perú, puesto que aun cuando la
oposición obtenga la mayoría, el Presidente de la República, quien dirige
efectivamente el gobierno, se mantendrá en su puesto hasta el término de su
mandato. Recordemos que en el parlamentarismo quien gobierna realmente es el
Jefe de Gobierno y no el Jefe de Estado, mientras que en el presidencialismo la
distinción entre el Jefe de Gobierno y el Jefe de Estado simplemente no existe y
quien gobierna realmente es el propio Presidente de la República.

Comentarios finales

Parlamentarismo y presidencialismo son dos formas de gobierno que obedecen a

lógicas radicalmente distintas: en el primero, solo el Parlamento es elegido por
votación popular y el gobierno es dirigido por el partido que ostenta la mayoría en

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25/11/22, 22:27 Post: Parlamentarismo vs. presidencialismo en el Perú
dicho órgano legislativo; mientras que en el segundo, tanto el Parlamento como el
Presidente, quien dirige el gobierno, son elegidos por votación popular, de manera
que ambos gozan de igual legitimidad democrática y, por ello, de autonomía
recíproca. Las relaciones entre gobierno y Parlamento en el primero se
caracterizan por la «integración», mientras que por la «coordinación» en el
segundo.

La responsabilidad política de los ministros ante el Congreso de la República y la

obligación constitucional de recabar la confianza de dicho órgano legislativo para
que un Consejo de Ministros recién nombrado pueda empezar a trabajar y a
ejecutar la «política general» que mereció el respaldo mayoritario del pueblo
durante la elección presidencial respectiva, que figuran en nuestra Constitución,
son incompatibles con el principio de separación de poderes y con el origen
popular y democrático del Presidente de la República, pues contrapone la
confianza del pueblo con la confianza de los representantes del pueblo.

La disolución del Congreso, prevista en la Constitución peruana como contrapeso

a la censura de los ministros, no tiene el mismo efecto que en el parlamentarismo.
Y la razón es que el titular del ejecutivo en el Perú no deriva su mandato por ser el
líder de la mayoría en el Congreso sino de una elección popular por un término fijo.
Por ello, mientras que en el parlamentarismo una elección parlamentaria tras una
disolución podría implicar un cambio de Jefe de Gobierno, una elección en
situación similar en el Perú no podría nunca implicar un cambio de Presidente de la
República.

El diseño constitucional vigente en el Perú, al igual que en la lógica del

parlamentarismo, resulta políticamente viable esencialmente en la medida que el
Presidente de la República disponga de una mayoría en el Congreso que le permita
asegurar el voto de confianza inicial al Consejo de Ministros y proteger a éste de
eventuales votos de censura. Para ello, el Presidente tendría que ser elegido en el
mismo acto electoral que el Congreso y no en dos vueltas como sucede
actualmente en el Perú. Recuérdese que los congresistas son elegidos en una sola
vuelta.

Pero en caso que la mayoría recaiga en la oposición, le debería corresponder a ella,

dentro de la lógica del parlamentarismo, el derecho a formar gobierno, pero eso no
es posible en el diseño híbrido peruano, motivo por el cual a dicha oposición solo
le quedará, o hacer gala de una gran madurez política y concertar con el ejecutivo,
como se espera de ella en las actuales circunstancias, o intentar vacar al
Presidente de la República, como parece haber sido el caso durante la gestión del
Congreso disuelto constitucionalmente el pasado 30 de setiembre de 2019.

Finalmente, no está de más poner en relieve que los diversos elementos que
conforman un diseño determinado de forma de gobierno, léase parlamentarismo,
presidencialismo, o cualquiera de sus combinaciones, no deben ser evaluados
haciendo abstracción de la cultura cívica y política de la sociedad de la cual
provienen, o en la cual son insertados. Muy por contrario, la viabilidad real de tal o
cual forma de gobierno dependerá siempre del consenso que prime en la sociedad
sobre el mejor diseño constitucional para materializar los ideales de convivencia
democrática, justicia y desarrollo para todos.

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ESCRITO POR

Hubert Wieland Conroy (http://plumainquieta.lamula.pe)
Magister en Derecho Constitucional. Diploma de Estudios Superiores en
Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.

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2 comentarios Ordenar por Más

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Leopoldo De La Jara
muy claro, Hubert, como siempre. El hibridismo peruano exige que las fuer
"conversen" para poder gobernar. Lo cual lamentablemente no es frecuente
nuestra realidad, Vizcarra muestra orfandad visible por carecer de represen
parlamento Y un congreso poco brillante, por decir lo menos.
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Hubert Wieland Conroy

Gracias por tu comentario, Leopoldo.
Me gusta · Responder · 2 años

Javier Távara
Interesante artículo que explica muy bien las disfunciones estructurales del
político peruano. Solamente una objeción. En los sistemas parlamentarios,
ministros no necesariamente proceden del parlamento. Los jefes de gobier
gabinete pueden nombrar ministros a políticos electos del Parlamento o pu
por darle la cartera ministerial a personas que ni son parlamentarias ni está
a un partido político. En España, el asunto se regula en el Art. 11 de la Ley
Para ser ministro, únicamente hay que ser español, mayor de edad y cump
requisitos de id… Ver más
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