Estimación de Costos

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ESTIMACIÓN DE COSTOS
Y EVALUACIÓN
GUÍA
Mejores prácticas para desarrollar y administrar
Costos del programa
GAO-20-195G
marzo 2020
Contenido
Prefacio 1
Introducción 3
Capítulo 1 Por qué los programas gubernamentales necesitan estimaciones de costos

y los desafíos para desarrollarlos 8
Desafíos de estimación de costos 9
Capitulo 2 Análisis de costos y estimaciones de costos 17

Tipos de estimaciones de costos Importancia 17
de las estimaciones de costos Estimaciones 22
de costos en la adquisición 22
La importancia de las estimaciones de costos en el establecimiento de presupuestos 24
Estimaciones de costos y asequibilidad 25
Capítulo 3 Las características de las estimaciones de costos creíbles y

un proceso confiable para crearlas 31
Las cuatro características de una estimación de costos confiable 31
Mejores prácticas relacionadas con el desarrollo y mantenimiento
una estimación de costos confiable 32
Mejores prácticas de estimación de costos y el proceso de estimación 33
Capítulo 4 Paso 1: Definir el Propósito de la Estimación 38

Alcance 38
Incluir todos los costos en una encuesta de estimación de costos del 39
ciclo de vida del paso 1 40
Capítulo 5 Paso 2: Desarrollo del plan de estimación 41

Composición y organización del equipo 41
Plan de estudio y horario 42
Equipo de Estimación de Costos 44
Certificación y Capacitación para Estimación de Costos y Encuesta de Análisis 46
EVM del Paso 2 46
Capítulo 6 Paso 3: Definir el Programa - Descripción Técnica Base 48

Definición y Propósito 48
Proceso 48
Contenido 49
Página i GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Encuesta de características clave del sistema y parámetros de 52
rendimiento del paso 3 54
Capítulo 7 Paso 4: Determinar la Estructura de Estimación -

Estructura de Desglose del Trabajo 56
Conceptos de la EDT 56
Elementos comunes de la EDT 61
Desarrollo de la EDT 63
EDT estandarizada 64
EDT y Programación sesenta y cinco
EDT y EVM 66
WBS y gestión de riesgos 67
Beneficios de WBS 67
Encuesta del Paso 4 69
Capítulo 8 Paso 5: Identifique las reglas básicas y los supuestos 71

Reglas de juego 71
suposiciones 71
Reglas básicas y supuestos globales y específicos de elementos 73
Supuestos, sensibilidad y análisis de riesgos 76
Capítulo 9 Paso 6: obtener los datos 81

Recopilación de datos 81
Tipos de datos 84
Fuentes de datos 86
Aplicabilidad de datos 89
Validación y análisis de los datos Sesgo 90
de datos 92
Confiabilidad de datos EVM 92
Normalización de datos 93
Ajustes por inflación de costos recurrentes, no 94
recurrentes, fijos y variables 96
Selección de la documentación de 97
datos de índices adecuada 98
Capítulo 10 Paso 7: Desarrollar los métodos de estimación 102

de costos de estimación puntual 102
Página ii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Reunir la estimación puntual y comparar
a una Encuesta Independiente de Estimación 123
de Costos del Paso 7 127
Capítulo 11 Paso 8: Realice un análisis de sensibilidad 130

Análisis de sensibilidad en la estimación de costos Pasos 130
para realizar un análisis de sensibilidad Identificación de 134
factores para el análisis de sensibilidad Las limitaciones del 134
análisis de sensibilidad Encuesta del paso 8 136
137
Capítulo 12 Paso 9: Realice un análisis de riesgo e incertidumbre 139

Riesgo e Incertidumbre 141
La necesidad de un análisis de riesgos e incertidumbres de costos 142
Realización de un análisis de riesgos e incertidumbres de costos 144
Datos y métodos del análisis de riesgos de costos 146
Análisis de riesgo de costos con factores de riesgo 149
Recopilación de datos de riesgo e incertidumbre 151
Correlación entre elementos de costos 155
Contingencia de costos 158
Asignación, escalonamiento y conversión de un costo ajustado al riesgo
Estimar 160
Actualización y documentación de una encuesta de análisis de riesgo e 163
incertidumbre del paso 9 164
Capítulo 13 Paso 10: Documente la estimación 167

Elementos de la documentación de estimación de 170
costos Otras consideraciones 173
capitulo 14 Paso 11: Presentar la Estimación a la Encuesta de 176

Gestión del Paso 11 178
Capítulo 15 Paso 12: actualice la estimación 180

Actualice la estimación de costos del programa con la encuesta de costos 180
reales del paso 12 183
Página iii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

capitulo 16 Auditoría y validación de la estimación de costos 184
Las cuatro características de una estimación de costos confiable
y sus Mejores Prácticas 184
Evaluación de la confiabilidad de una estimación de costos Evaluación 197
de la medida en que la estimación de costos es la mejor
Se cumplen las prácticas 201
Evaluar la exhaustividad de una organización
Guía de estimación 203
capitulo 17 Gestion del valor ganado 207

Qué es EVM 207
Otros beneficios de EVM 215
Obstáculos para EVM 216
Pautas federales y de la industria para implementar EVM 220
capitulo 18 Proceso de Gestión del Valor Ganado 223

Proceso EVM 223
capitulo 19 Ejecución de la gestión del valor ganado 241

Validación de la línea base de medición del rendimiento
y Revisiones de referencia integradas 241
Informes de rendimiento del contrato 243
Analizar el rendimiento 252
Rendimiento futuro del proyecto 264
Continúe con EVM hasta que el programa esté completo 270
capitulo 20 Validación de la gestión del valor ganado, vigilancia y

líneas base sobre el objetivo 272
Validando el Sistema EVM 272
Uso de la vigilancia del sistema para mantener el rendimiento
Línea de base de gestión Actual Desarrollo de 276
un plan de vigilancia corporativa Líneas de base 278
y cronogramas superados 284
Pasos clave del presupuesto Overtarget-Overtarget
Proceso de programación 290
Mantener la Gerencia Actualizada 296
Auditoría de Sistemas EVM y Relevamiento 297
de Datos de EVM 299
Página IV GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Apéndice I Objetivos, Alcance y Metodología 305
Apéndice II Antecedentes del estudio de caso 306
Apéndice III Expertos que ayudaron a desarrollar esta guía 340
Apéndice IV Instrumento de recopilación de datos y justificación 344
Apéndice V Estimación de costos de software 347
Apéndice VI Ejemplos de estructuras de descomposición del trabajo 360
Apéndice VII Análisis de la curva de aprendizaje 378
Anexo VIII Niveles de preparación tecnológica 386
Apéndice IX Revisión de línea de base integrada 388
Apéndice X Distribuciones de probabilidad comunes 397
Apéndice XI Mejores Prácticas para el Proceso de Análisis de Alternativas 399
Apéndice XII El proceso de estimación de costos y el control interno 417
página v GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Apéndice XIII Contactos de la GAO y reconocimientos del personal 427
Glosario 428
Referencias 436
Fuentes de imagen 462
Mesas
Tabla 1: Estimaciones de costos del ciclo de vida Tabla 20
2: Otros tipos de estimaciones de costos 20
Tabla 3: Los Doce Pasos y sus Mejores Prácticas Tabla 4: 36
Elementos Típicos de Línea Base Técnica Tabla 5: 49
Características Generales del Sistema 52
Tabla 6: Elementos comunes en las estructuras de desglose del trabajo 61
Tabla 7: Fuentes de datos primarias y secundarias básicas Tabla 8: 86
Comparación de tres métodos de estimación de costos 103
Tabla 9: Un ejemplo del método de estimación de costos por analogía 104
Tabla 10: Un ejemplo del costo de construcción de ingeniería
Método de estimación 108
Tabla 11: Un ejemplo del método de estimación de costos paramétricos 111
Tabla 12: Rangos de costos por EDT 146
Tabla 13: Riesgos, probabilidad y efectos de costos de los vehículos aéreos 149
Tabla 14: Incertidumbre y efectos de costos de los vehículos aéreos Tabla 15: 150
Elementos de la documentación de la estimación de costos 171
Tabla 16: Selección de criterios de estimación de costos y EVM para
Agencias: Leyes y Reglamentos 200
Tabla 17: Los Doce Pasos y sus Tareas Asociadas Tabla 203
18: Beneficios Clave de Implementar EVM 214
Tabla 19: Once preocupaciones comunes sobre EVM 217
Tabla 20: Guías de implementación de EVM 221
Tabla 21: Métodos típicos para medir el valor ganado
Actuación 231
Tabla 22: Elementos de datos del informe de desempeño del contrato: Formato 245
1 Tabla 23: Índices de desempeño de EVM 257
Página vi GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Tabla 24: Mejor estimación predictiva en la finalización (EAC) Eficiencia
Factores por estado de finalización del programa 265
Tabla 25: Preguntas básicas de gestión de programas que ganaron
Tabla de respuestas de ayuda de datos de Value Management 271
(EVM) 26: Factores de muestra en la selección de proyectos 279
Tabla 27: Indicadores comunes de desempeño deficiente del programa Tabla 28: 288
Implicaciones de financiamiento del presupuesto por encima de la meta por contrato
Escribe 289
Tabla 29: Opciones para tratar las variaciones en la realización de una sola
Ajuste de puntos 292
Tabla 30: Mejores prácticas de EVM 299
Tabla 31: Estudios de casos extraídos de los informes de la GAO que ilustran esto
Guía 306
Tabla 32: Elementos comunes de recopilación de datos 344
Tabla 33: Elementos complementarios de recopilación de datos comunes Tabla 345
34: Estructura de desglose del trabajo del sistema de la aeronave 360
Tabla 35: Estructura de desglose del trabajo de los sistemas de misiles/artillería 363
Tabla 36: Estructura de desglose del trabajo del sistema marítimo 365
Tabla 37: Estructura de desglose del trabajo del sistema espacial Tabla 38: 367
Estructura de desglose del trabajo del sistema de vehículos terrestres Tabla 39: 368
Sistemas de información/Sistemas comerciales de defensa
(Inversión) Estructura de desglose del trabajo 370
Tabla 40: Desglose del trabajo del proyecto de desarrollo tecnológico
Estructura 372
Tabla 41: Estructura de Desglose de Trabajo del Sistema Acelerador de 372
Partículas Tabla 42: Estructura de Desglose de Trabajo de Gestión Ambiental 373
Tabla 43: Desglose de Trabajo de Gestión Farmacéutica
Estructura 374
Tabla 44: Estructura Desglosada del Trabajo de Construcción de la Planta de Proceso Tabla 45: 376
Estructura Desglosada del Trabajo de Telecomunicaciones 376
Tabla 46: El método de Anderlohr para el factor de pérdida de aprendizaje 382
Tabla 47: Categorías de riesgo de revisión de referencia integrada Tabla 48: 391
Distribuciones de probabilidad comunes 397
Tabla 49: Las cuatro características del proceso AOA y sus
Mejores prácticas correspondientes 414
Tabla 50: Pasos de estimación de costos asignados a componentes seleccionados
y Principios de Controles Internos 425
Cifras
Figura 1: Desafíos y mitigaciones de la estimación de costos 9
Figura 2: Estimación representativa del costo del ciclo de vida de un sistema 19
Página vii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Figura 3: Cono de incertidumbre Figura 4: Una 24
evaluación de asequibilidad Figura 5: El 26
proceso de estimación de costos 34
Figura 6: Disciplinas y conceptos en el análisis de costos Figura 7: Estructura 42
de desglose del trabajo orientada al producto Figura 8: Estructura de 57
desglose del trabajo con elementos comunes Figura 9: Estructura de 62
desglose del trabajo por contrato 63
Figura 10: Una curva de aprendizaje 121
Figura 11: Un análisis de sensibilidad que crea un rango alrededor de un
Punto estimado 132
Figura 12: Gráfico Tornado para un análisis de sensibilidad 136
Figura 13: Cambios nocionales en los rangos de costos a lo largo del ciclo de vida 143
Figura 14: Una función de distribución acumulativa o curva S 145
Figura 15: Distribución de probabilidad acumulada del costo del vehículo aéreo
de una estimación de tres puntos 148
Figura 16: Distribución de probabilidad acumulada del costo del vehículo aéreo
de una simulación de controlador de riesgo 151
Figura 17: Distribuciones de probabilidad acumulada con y sin
Correlación 157
Figura 18: Estimación de pasos y mejores prácticas relacionadas con un
Estimación Integral 185
Figura 19: Estimación de pasos y mejores prácticas relacionadas con un pozo
Estimación documentada 188
Estimación precisa 191
Estimación creíble 194
Figura 22: Integración de Estimación de Costos, Desarrollo de Sistemas
Supervisión y Gestión de Riesgos 209
Figura 23: Integración de la gestión del valor ganado y el riesgo
administración 212
Figura 24: Entradas y salidas para el seguimiento del valor ganado 215
Figura 25: Estructura de desglose del trabajo Integración de costos,
Horarios e Información Técnica 224
Figura 26: Identificación de la responsabilidad de gestionar el trabajo en el
Control de cuenta 226
Figura 27: Valor ganado, utilizando el método de porcentaje completado,
Comparado con los costos planificados 233
Figura 28: La génesis de la medición del desempeño
Base 234
Figura 29: Rendimiento acumulativo por fases temporales
Línea base de medición 236
Página viii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Figura 30: Evaluación mensual del programa utilizando el valor ganado 250
Figura 31: Vista general del programa de la gestión del valor ganado
Datos 251
Figura 32: Comprender el crecimiento de los costos del programa mediante el trazado
Presupuesto al finalizar Tendencias 260
Figura 33: Comprensión del rendimiento del programa mediante la representación gráfica del costo
y variaciones de horario 261

Figura 34: Comprensión de los sobrecostos esperados por trazado
Estimación al finalizar 262
Figura 35: Aceptación del Sistema de Gestión del Valor Ganado
Proceso 273
Figura 36: El efecto en un contrato de implementar un overtarget
Presupuesto 287
Figura 37: Pasos típicamente asociados con la implementación de un
Presupuesto por encima del objetivo 291
Figura 38: Establecimiento de una nueva línea de base con un solo punto
Ajustamiento 294
Figura 39: Niveles de preparación tecnológica Figura 40: 387
Gráfico de proceso de análisis de alternativas Figura 41: 412
Cubo de control interno 418
Figura 42: Principios de Control Interno 418
Página ix GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Siglas y abreviaturas
VAA Vehículo anfibio de asalto Láser

ABL aerotransportado
C.A. costo real
ACWP costo real del trabajo realizado Sistema
ALÍS Autonómico de Información Logística Instituto
ANSI Nacional Americano de Estándares análisis de
AOA alternativas
BAC presupuesto completo
BCWP costo presupuestado del trabajo realizado
BCWS costo presupuestado del trabajo control
LEVA programado administrador de cuentas
CAPA Valoración de costos y evaluación del programa
TARJETA Análisis de costos Requisitos Descripción base del
CBB presupuesto del contrato
CBO Índice de desempeño de costos de revisión
RCE de evaluación de cumplimiento de relación
RCE de estimación de costos de la Oficina de
IPC Presupuesto del Congreso
RCP informes de ejecución de contratos Agencia de
DCMA Gestión de Contratos de Defensa Departamento
DHS de Seguridad Nacional Departamento de
Departamento de Defensa Defensa
GAMA Departamento de Energía
EAC estimación completa
EIA Valor obtenido de planificación de
ERP recursos empresariales de Electronic
VE Industries Alliance
EVM empresa de gestión de valor
FFP ganado precio fijo
GR&A Reglas básicas y supuestos
GSA Administración de Servicios Generales
HUD Vivienda y Desarrollo Urbano revisión
IBR integrada de la línea de base
ICA evaluación de costos independiente
HIELO estimación de costos independiente
ICEAA Asociación Internacional de Estimación y Análisis de Costos
IGCE Estimaciones de costos gubernamentales independientes
SOY S programa maestro integrado
página x GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

ES sistema de informacion
ESO tecnologías de la información
JIAC Complejo de análisis de inteligencia
JSF conjunta Joint Strike Fighter
JWST Estimaciones del costo del ciclo de vida del
LCCE telescopio espacial James Webb
MOX Óxido mixto
SRES reserva de gestión
NASA Estructura organizativa de la Administración
INDIA Nacional de Aeronáutica y del Espacio Asociación
NNSA Industrial de Defensa Nacional Administración
OBS Nacional de Seguridad Nuclear
OGP Oficina de Gestión y Presupuesto objetivos,
OSM alcance y metodología medición del
PMB rendimiento línea de base estimación de la
PMI oficina del programa del Instituto de
POE Gestión de Proyectos
fotovoltaica valor planificado
PWS declaración de trabajo de desempeño
ROM orden aproximado de magnitud
RAE Informes de adquisición seleccionados
SLOC líneas de código fuente
SLS Sistema de lanzamiento espacial
PYME experto en la materia
SOO declaración de objetivo
SEMBRAR Declaración de trabajo
SPI programar el índice de rendimiento para
TCPI completar el índice de rendimiento
TRA evaluación de preparación tecnológica nivel
TRL de preparación tecnológica
USCG Variación del Cuerpo de Marines de los
USMC Estados Unidos de la Guardia Costera de
VACACIONES los Estados Unidos al finalizar
EDT estructura de desglose del trabajo
Este es un trabajo del gobierno de los EE. UU. y no está sujeto a la protección de derechos de autor en
los Estados Unidos. El producto publicado puede reproducirse y distribuirse en su totalidad sin
autorización adicional de la GAO. Sin embargo, debido a que este trabajo puede contener imágenes con
derechos de autor u otro material, es posible que necesite el permiso del propietario de los derechos de
autor si desea reproducir este material por separado.
Página xi GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Carta
441 G St. NW
Washington, DC 20548
Para usar los fondos públicos de manera efectiva, el gobierno debe emplear prácticas y
Prefacio procesos de gestión efectivos, incluida la medición del desempeño del programa
gubernamental. Además, los legisladores, los funcionarios gubernamentales y el público
quieren saber si los programas gubernamentales están logrando sus objetivos y cuáles
son los costos de sus programas. La Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE. UU.
(GAO, por sus siglas en inglés) ha demostrado que para llevar a cabo la supervisión del
gobierno federal, incluida la administración de los fondos públicos por parte de las
agencias, se requiere información confiable sobre los costos. Desarrollamos esta Guía
para establecer una metodología consistente basada en las mejores prácticas que se
pueden usar en todo el gobierno federal para desarrollar, administrar y evaluar las
estimaciones de costos del programa. losGuía de estimación y evaluación de costos
presenta las mejores prácticas asociadas con el desarrollo de una estimación de costos
confiable y de alta calidad y las mejores prácticas asociadas con la gestión eficaz de los
costos del programa utilizando la gestión del valor ganado (EVM).1El uso de estas mejores
prácticas debería permitir que los programas gubernamentales estimen y administren
mejor sus costos para mejorar la gestión y ejecución del programa.
A los efectos de esta Guía, una estimación de costos es la suma de los elementos de
costos individuales, utilizando métodos establecidos y datos válidos, para estimar los
costos futuros de un programa, con base en lo que se conoce hoy. La gestión de una
estimación de costos implica actualizar la estimación con datos reales a medida que
estén disponibles, revisar la estimación para reflejar los cambios del programa y
analizar las diferencias entre los costos estimados y reales, por ejemplo, mediante el
uso de datos de un sistema EVM confiable.
La metodología descrita en esta Guía es una compilación de las mejores prácticas que utilizan
las organizaciones federales de estimación de costos, el sector público y la industria para
desarrollar y mantener estimaciones de costos confiables a lo largo de la vida de un programa
gubernamental. La capacidad de generar estimaciones de costos confiables es una función
crítica para las agencias federales y es necesaria para respaldar la programación de capital de
la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB).
1EVM es una herramienta de gestión de proyectos que integra el alcance técnico del trabajo con elementos de
cronograma y costo para la planificación y control de inversiones. Compara el valor del trabajo realizado en un
período determinado con el costo real del trabajo realizado y el valor del trabajo planificado en ese período. Las
diferencias se miden tanto en el costo como en las variaciones del cronograma. La Oficina de Administración y
Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés) requiere que las agencias usen EVM para adquisiciones importantes con
esfuerzo de desarrollo.
Página 1 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

proceso.2Sin esta capacidad, las agencias corren el riesgo de experimentar sobrecostos, plazos
incumplidos y deficiencias en el desempeño, todos problemas recurrentes que las
evaluaciones de programas de la GAO revelan con demasiada frecuencia. Además, los
sobrecostos pueden hacer que el gobierno reduzca el financiamiento de otros programas, lo
que afecta sus resultados o la ejecución oportuna.
La GAO, la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) y otras organizaciones han

desarrollado proyecciones que muestran que el camino fiscal de la nación es insostenible,
principalmente debido a los programas de atención médica y el interés neto de la deuda.
Las nuevas demandas de recursos y las tendencias demográficas ejercerán serias
presiones presupuestarias sobre el gasto federal discrecional, así como sobre otras
políticas y programas federales en los próximos años. Cuando los recursos son escasos,
aumenta la competencia por esos recursos. Por lo tanto, es imperativo que los programas
gubernamentales entreguen los resultados prometidos, no solo por su valor para el
público, sino también porque cada dólar gastado en un programa es un dólar menos
disponible para financiar otros esfuerzos.
Tenemos la intención de actualizar elGuía de estimación y evaluación de costospara

mantenerlo actualizado. Los comentarios y sugerencias de usuarios experimentados, así como
las recomendaciones de expertos en las disciplinas de estimación de costos, programación y
adquisición de programas, son siempre bienvenidos. Si tiene alguna pregunta sobre esta Guía,
puede comunicarse conmigo al (202) 512-6888 opersonst@gao.gov. Los puntos de contacto de
nuestra Oficina de Relaciones con el Congreso y la Oficina de Asuntos Públicos se pueden
encontrar en la última página de esta Guía. Los principales contribuyentes a este proyecto se
enumeran en el apéndice III.
Timothy M. Personas, Ph.D.

Científico Jefe y Director General
Equipo de ciencia, evaluación tecnológica y análisis
2Oficina de Gerencia y Presupuesto, Oficina Ejecutiva del Presidente,Preparación, Presentación

y Ejecución del Presupuesto, Circular No. A-11 (Washington, DC: diciembre de 2019); Oficina de
Gerencia y Presupuesto, Oficina Ejecutiva del Presidente, Gestión de la información federal
como un recurso estratégico, Circular No. A-130 (Washington, DC: 28 de julio de 2016); y
Oficina de Gerencia y Presupuesto, Oficina Ejecutiva del Presidente,Guía de Programación de
Capital, Suplemento a la Circular A-11, Parte 7, Preparación, Presentación y Ejecución del
Presupuesto(Washington, DC: diciembre de 2019).

El desarrollo de estimaciones de costos confiables es crucial para una planificación,
Introducción presupuestación y gestión de programas realistas. Si bien las pautas de algunas agencias sobre
la estimación de costos son exhaustivas, la orientación de otras agencias es limitada con
respecto a los procesos, procedimientos y prácticas para garantizar estimaciones de costos
confiables. losGuía de costostiene como objetivo abordar esa brecha. Su propósito es doble:
abordar las mejores prácticas generalmente aceptadas para garantizar estimaciones de costos
confiables (aplicables en el gobierno y la industria) y proporcionar un vínculo detallado entre la
estimación de costos y la gestión del valor ganado (EVM). Proporcionar ese enlace es
especialmente crítico, porque demuestra cómo ambos elementos son necesarios para
establecer líneas de base realistas y gestionar el riesgo. Como resultado, los gerentes
gubernamentales y los auditores pueden usar las mejores prácticas en elGuía de costospara
ayudarlos a evaluar (1) la confiabilidad de la estimación de costos de un programa para
propósitos de presupuesto y toma de decisiones, y (2) el estado del programa utilizando EVM.
losGuía de costosdescribe los pasos clave en el proceso de estimación de costos: el

propósito, el alcance y el cronograma de una estimación de costos; una descripción
técnica básica3; una estructura de desglose del trabajo (WBS); reglas básicas y supuestos;
recopilación de datos; metodologías de estimación; análisis de sensibilidad y riesgo;
documentar y presentar resultados; y actualizar las estimaciones con los costos reales. La
Guía también incluye información sobre EVM; la composición de un equipo de estimación
de costos competente; estimación de costos de software; y mejores prácticas para un
análisis de alternativas. Además, la Guía aborda la auditoría y la validación de las
estimaciones de costos. La Guía analiza las dificultades asociadas con la estimación de
costos y EVM que pueden llevar a las agencias gubernamentales a aceptar solicitudes de
presupuesto poco realistas, como cuando los riesgos no se tienen en cuenta en un
enfoque lógico para estimar costos.
Desarrollo de la guía Nuestro enfoque para desarrollar esta Guía fue revisar y actualizar las mejores prácticas
y los criterios estándar publicados originalmente en GAO'sGuía de costos. Para actualizar
los criterios para los estándares de estimación de costos, consultamos con un comité de
especialistas en estimación de costos, programación y análisis de valor ganado de todo el
gobierno, la industria privada y la academia. Solicitamos aportes y comentarios de todos
los que expresaron interés en revisar el Guía de costosdurante tres meses. Describimos
nuestro alcance y metodología en detalle en el Anexo I.
3Una descripción de referencia técnica es un documento o conjunto de documentos que describen el

propósito, el sistema, las características de desempeño y la configuración del sistema del programa o
proyecto.

Tenemos la intención de actualizar elGuía de costosperiódicamente. Los
comentarios y sugerencias de usuarios experimentados son siempre bienvenidos, al
igual que las recomendaciones de expertos en las disciplinas de estimación de
costos y EVM.
losGuía de costosen El Apéndice XII proporciona información sobre cómo las normas de estimación de costos
Relación con las Normas se relacionan con el sistema de control interno de una entidad. La lista de referencias de
esta guía identifica guías y fuentes de estimación de costos disponibles de otras agencias
Establecidas
gubernamentales y organizaciones en las que confiamos para determinar los procesos,
prácticas y procedimientos recomendados con mayor frecuencia en la comunidad de
estimación de costos. Los usuarios de la Guía pueden consultar esas referencias para
obtener más información. Además, nos basamos en información de la Asociación
Internacional de Análisis y Estimación de Costos (ICEAA) y AACEI, que brindan estándares
para la estimación de costos, y del Project Management Institute (PMI), que brinda
estándares de EVM.
Los lectores de la guía La comunidad de auditoría federal es la audiencia principal de esta Guía. Además de la
GAO, las agencias de auditoría incluyen Inspectores Generales y servicios de auditoría de
agencias. Además, las agencias que no tienen una política formal para realizar o revisar
estimaciones de costos se beneficiarán de la Guía porque les informará sobre los criterios
que utiliza la GAO para evaluar la confiabilidad de una estimación de costos. La
Fundación Nacional de Ciencias, la Administración Federal de Ferrocarriles y la Agencia de
Defensa de Misiles son ejemplos de agencias que han alineado su guía de estimación de
costos con las mejores prácticas de estimación de costos de la GAO.
Los estudios de casos de la guía losGuía de costoscontiene una serie de estudios de casos extraídos de las revisiones de
programas de la GAO. Los estudios de casos resaltan los problemas típicamente
asociados con las estimaciones de costos y aumentan los puntos clave y las lecciones
aprendidas que se analizan en los capítulos. El Apéndice II proporciona información
básica para cada programa utilizado en los estudios de caso. Algunos estudios de casos
en esta Guía se han reimpreso de informes de la GAO que tienen varios años. Estos
estudios de casos reflejan las prácticas de la agencia en ese momento y se
proporcionan solo con fines ilustrativos.
Aplicabilidad de la Guía A lo largo de esta Guía, nos referimos principalmente a las estimaciones de costos que
abarcan adquisiciones de sistemas importantes, aunque las mejores prácticas de la Guía son
igualmente aplicables a las estimaciones de costos de programas de capital y no de capital.
Desde su publicación en 2009, hemos aplicado las mejores prácticas de estimación de costos
como criterio de auditoría a una miríada de programas capitales y no capitales. Estos criterios
no se limitan a programas no inmobiliarios a gran escala, como sistemas de armas, naves
espaciales, aeronaves

soportes y sistemas de software. Hemos aplicado las prácticas de estimación de costos en
trabajos anteriores relacionados con redes de comunicaciones, el censo decenal, proyectos
ferroviarios de alta velocidad y proyectos federales de construcción y mantenimiento. Las
prácticas también son aplicables a los esfuerzos de desarrollo internos del gobierno para los
cuales se debe desarrollar una estimación de costos para respaldar una solicitud de
presupuesto. Siempre que sea posible, la Guía utiliza una terminología generalizada de
estimación de costos para las prácticas y la documentación relacionada. Sin embargo, en ciertos
casos usamos la terminología del Departamento de Defensa porque muchos expertos
consideran que el DOD es una agencia líder en técnicas de estimación de costos.
En esta Guía, usamos el término “programa”, pero algunas agencias pueden hacer
distinciones entre programas, proyectos, actividades, funciones, políticas o
productos. A los efectos de esta Guía, estos términos se pueden usar
indistintamente para adaptarse a la aplicación particular de una agencia. Los
procesos y las mejores prácticas desarrollados en esta Guía están destinados para
su uso en cualquier adquisición, programa, proyecto, actividad, función, política o
producto que se beneficie del uso de la estimación de costos y la gestión del valor
ganado.
Finalmente, aunque discutimos brevemente los análisis económicos en una descripción general
del análisis de costos en el capítulo 2, esta Guía no se refiere a los análisis económicos.
El nuevoGuía de costos Los capítulos 1 a 16 de laGuía de costosdiscutir la importancia de la estimación de costos y las
mejores prácticas asociadas con la creación de estimaciones de costos confiables. Describen
cómo se utilizan las estimaciones de costos para predecir, analizar y evaluar el costo y el
cronograma de un programa y sirven como una herramienta crítica de planificación de control
de programas. Los primeros dos capítulos discuten la necesidad del gobierno de realizar
estimaciones de costos y una descripción general de los tipos de estimaciones de costos y
análisis relacionados. El Capítulo 3 presenta los 12 pasos para desarrollar una estimación de
costos confiable, las mejores prácticas asociadas y cómo los pasos y las mejores prácticas se
relacionan con las cuatro características de una estimación confiable. Los capítulos 4 a 15
abordan cada uno de los 12 pasos de estimación de costos. El Capítulo 16 es un nuevo capítulo
centrado en el auditor y resume los pasos, las mejores prácticas y las características y el proceso
para auditar y validar una estimación.
Los capítulos 17 a 20 analizan la gestión de costos y el uso de la gestión del valor

ganado para medir el desempeño del programa en comparación con un plan de
referencia aprobado. Esos capítulos abordan las mejores prácticas en la
implementación e integración de la estimación de costos, la supervisión del desarrollo
del sistema y la gestión de riesgos y su uso para administrar los costos a lo largo de la
vida de un programa.

Cambios desde el 2009 Hemos revisado la versión inicial delGuía de costospor las siguientes
Guía de costos razones:
• Para describir mejor la alineación de las mejores prácticas, las características de la

estimación de costos y los pasos de la estimación de costos
• Aclarar algunas de las mejores prácticas y sus criterios relacionados.
• Proporcionar contenido adicional en anexos técnicos y revisar o

eliminar otros
• Actualizar estudios de casos y referencias a legislación y normas.
• Modernizar el formato y gráficos de la Guía
Desarrollamos un nuevo capítulo y revisamos significativamente un
segundo para describir mejor la alineación de las mejores prácticas con
las características de una estimación de costos confiable y el proceso
para crear estimaciones confiables. El Capítulo 3 presenta las cuatro
características: completo, bien documentado, preciso y creíble. También
presenta las 18 mejores prácticas y muestra cómo las mejores prácticas
se alinean con las cuatro características. Además, presenta los 12 pasos
del proceso de estimación de costos que producen estimaciones
confiables y muestra cómo las mejores prácticas se alinean con los 12
pasos. El Capítulo 16 revisa las características y mejores prácticas en el
contexto de la auditoría y validación de la estimación de costos. Describe
cada característica, sus mejores prácticas asociadas e incluye los efectos
que pueden ocurrir si no se cumplen las mejores prácticas.
Agregamos una encuesta de cada paso de estimación de costos al final de su capítulo asociado.
La encuesta describe las tareas del proceso de estimación de costos y las mejores prácticas
asociadas. También incluye efectos probables si los criterios asociados no se cumplen por
completo.
Hemos aclarado algunas de las mejores prácticas. Por ejemplo, la Guía original establece
que es una buena práctica presentar la estimación a la gerencia en una sesión
informativa. Reconocemos que las organizaciones pueden usar otros métodos para
informar a la gerencia sobre las estimaciones de costos y hemos actualizado las mejores
prácticas al generalizar el requisito. En la Guía actualizada, cualquier forma de
presentación a la dirección es un medio válido para cumplir con las mejores prácticas.
Además, anteriormente describimos la línea de base técnica como un documento único
que incluye información técnica detallada, programa y cronograma sobre un sistema.
Hemos encontrado que algunos programas describen esta información del sistema en
una colección de

documentos. Por lo tanto, hemos generalizado nuestra descripción de la línea de base
técnica para que sea un solo documento o varios documentos almacenados en una
ubicación.
Hemos agregado dos nuevos apéndices, uno que analiza las mejores prácticas para el
análisis de alternativas (AOA) y el segundo que describe la relación de los controles
internos con el proceso de estimación de costos. Hemos eliminado tres apéndices. El
apéndice que cubre la estimación de costos federales y la legislación sobre el valor
ganado se simplificó y ahora se incluye como una tabla en el capítulo 16. Debido a que el
análisis de riesgo del cronograma se cubre en profundidad en la Guía de evaluación de
cronogramas de la GAO, hemos eliminado ese apéndice de la Guía. Además, movimos el
capítulo de software al apéndice y eliminamos el apéndice anterior sobre los riesgos de
estimación de costos de software. Finalmente, se eliminó del capítulo 18 parte del
material relacionado con los criterios de honorarios de adjudicación y los pagos
progresivos.
El originalGuía de costosincluye estudios de casos de 1998-2007. Siempre que ha sido

posible, hemos utilizado los informes de la GAO publicados desde entonces para incluir
estudios de casos más recientes en la Guía. Además, hemos actualizado las referencias en
esta Guía.
El originalGuía de costosse publicó en 2009. Desde entonces, la GAO ha

actualizado y modernizado el estilo y la apariencia de sus guías de mejores
prácticas. Esta Guía ha sido revisada para alinearse con sus guías
complementarias, laProgramar guía de evaluacióny la Guía de evaluación de
preparación tecnológica.
Expresiones de gratitud losGuía de costosEl equipo agradece a los muchos miembros de la comunidad de costos
que ayudaron a desarrollar y mejorar la Guía. Después de discutir nuestros planes para
realizar una actualización de la Guía original con miembros de la comunidad de costos,
varios expertos expresaron interés en trabajar con nosotros. Sus contribuciones son
invaluables.
Junto con estos expertos, la GAO ha desarrollado una Guía que describe claramente sus
criterios para evaluar las estimaciones de costos y los datos de EVM durante las
auditorías que creemos beneficiará a todas las agencias del gobierno federal. Nos
gustaría agradecer a todos los que brindaron su tiempo asistiendo a las reuniones,
brindándonos documentación valiosa y brindando comentarios.

Capítulo 1: Por qué GRAMOo vmir norte Programas
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Capítulo 1: Por qué los programas gubernamentales necesitan costos
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Desarrollándolos
Las estimaciones de costos son necesarias para los programas de adquisición del gobierno
por muchas razones: para respaldar las decisiones sobre la financiación de un programa
sobre otro, para desarrollar solicitudes presupuestarias anuales, para evaluar los requisitos
de recursos en puntos clave de decisión y para desarrollar líneas de base de medición del
desempeño. Además, tener una estimación realista de los costos proyectados hace que la
asignación de recursos sea efectiva y aumenta la probabilidad de éxito de un programa. Los
programas gubernamentales, tal como se identifican aquí, incluyen esfuerzos tanto internos
como por contrato.
Desarrollar estimaciones de costos confiables ha sido difícil para las agencias de todo el
gobierno federal durante muchos años. OMBGuía de programación de capitalesayuda a las
agencias a usar los fondos sabiamente para lograr sus misiones y servir al público. losGuía de
programación de capitalesenfatiza la necesidad de que las agencias desarrollen procesos para
tomar decisiones de inversión que entreguen la cantidad correcta de fondos a los proyectos
correctos. También destaca la necesidad de que las agencias identifiquen los riesgos asociados
con la adquisición de activos de capital que pueden conducir a sobrecostos, retrasos en los
cronogramas y déficit de capacidad.
OMBGuía de programación de capitalesrequiere que las agencias tengan un proceso

disciplinado de programación de capital que establezca prioridades entre activos nuevos y
existentes.4También requiere que las agencias realicen la gestión de riesgos y desarrollen
estimaciones de costos para mejorar la precisión de la gestión de costos, cronogramas y
desempeño. Estas actividades deberían ayudar a mitigar los difíciles desafíos asociados
con la gestión y adquisición de activos. además, elGuía de programación de capitales
requiere que una agencia desarrolle una evaluación de referencia para cada programa
principal que planea adquirir. Como parte de esta línea de base, se espera una
contabilidad completa de las estimaciones de costos del ciclo de vida, incluidos todos los
costos directos e indirectos de planificación, adquisiciones, operaciones y mantenimiento,
y eliminación.
El proceso de programación de capital, tal como se promulga en la Guía de

programación de capital de OMB, describe cómo las agencias deben usar la
planificación a largo plazo y un proceso presupuestario disciplinado para administrar de
manera efectiva una cartera de activos de capital que logre los objetivos de costo,
cronograma y rendimiento. Describe tres fases: (1) planificación y presupuestación; (2)
adquisición; y (3) gestión en uso, a menudo denominada operaciones y mantenimiento.
Para cada fase, las estimaciones de costos confiables son esenciales
4La OMB emitió por primera vez laGuía de programación de capitalescomo Suplemento a la versión 1997 de
la Circular A-11, Parte 3. Nos referimos a la versión 2019.

Capítulo 1: Por qué los programas gubernamentales
necesitan estimaciones de costos y los desafíos para
desarrollarlos
y necesario para establecer líneas de base realistas a partir de las cuales medir el
progreso futuro.
Las estimaciones de costos confiables son importantes para la aprobación del programa y para
Estimación de costos la continuación del financiamiento. Sin embargo, la estimación de costos es un desafío. El
Desafíos tiempo y los recursos limitados a menudo impiden el desarrollo de la estimación de costos
perfecta; es adecuado y prudente completar la estimación con la mejor información disponible
en ese momento y, al mismo tiempo, documentar las deficiencias de la estimación. Para
desarrollar una estimación de costos sólida, los estimadores deben poseer una variedad de
habilidades y tener acceso a datos de alta calidad.
Además, las estimaciones de costos creíbles toman tiempo para desarrollarse, no se
pueden apresurar. Estos desafíos aumentan la posibilidad de que los programas no
alcancen los objetivos de costo, cronograma y desempeño. Reconocer y planificar estos
desafíos al principio del proceso puede mitigar los riesgos.
Incluso en las mejores circunstancias, la estimación de costos puede ser difícil. El estimador de
costos generalmente enfrenta muchos desafíos. Estos desafíos a menudo conducen a
estimaciones poco confiables; por ejemplo, estimaciones que contienen suposiciones mal
definidas, no tienen documentación de respaldo, no están acompañadas de comparaciones con
programas similares, se caracterizan por una recopilación de datos inadecuada y metodologías
de estimación inapropiadas, se sustentan en información irrelevante o externa. datos
desactualizados, no proporcionan una base o justificación para la estimación, o no se adhieren
a ningún proceso definido para generar la estimación. La Figura 1 ilustra algunos de los
desafíos que enfrenta un estimador de costos y algunas de las formas de mitigarlos.
Figura 1: Desafíos y mitigaciones de la estimación de costos
Algunos desafíos de estimación de costos son comunes. Por ejemplo, obtener estimaciones de
costos de alta calidad depende de la calidad de las bases de datos históricas.

desarrollarlos
A menudo, el analista de costos no puede recopilar los tipos de datos necesarios para
desarrollar relaciones de estimación de costos (CER) y otros métodos de estimación. En la
mayoría de los casos, mejores datos permiten al estimador crear una mejor estimación.
Debido a que gran parte del tiempo de un analista de costos se dedica a recopilar y normalizar
datos, se necesitan analistas de costos experimentados y bien capacitados. Con demasiada
frecuencia, las personas sin estas habilidades especializadas tienen la tarea de realizar un
análisis de costos para satisfacer una necesidad apremiante.
Además, el financiamiento limitado del programa y el tiempo disponible a menudo dificultan la

participación amplia en los procesos de estimación de costos y obligan al analista (o al equipo
de costos) a reducir la medida en que se realizan los análisis de compensación, sensibilidad e
incluso incertidumbre.
Muchos desafíos de estimación de costos pueden atribuirse a un exceso de optimismo.

Los analistas de costos suelen desarrollar sus estimaciones a partir de líneas de base
técnicas proporcionadas por las oficinas del programa. Reconocer la incertidumbre en la
línea de base técnica de un programa puede ayudar a formar una mejor comprensión de
dónde ocurrirán los problemas en la fase de ejecución. Por ejemplo, si la línea de base de
un programa de software establece que su código fuente total será de 100 000, pero el
total final es de 200 000, el costo se subestimará. O bien, si la línea de base establece que
el nuevo programa reutilizará 80 000 líneas de código de un sistema heredado pero
eventualmente puede reutilizar solo 10 000, el costo se subestimará.
De manera similar, los proponentes del programa a menudo postulan la disponibilidad de una
nueva tecnología, solo para descubrir que no está lista cuando se necesita, lo que aumenta los
costos del programa. Los defensores también suelen hacer suposiciones poco realistas sobre
la complejidad o dificultad de los nuevos procesos, como los esfuerzos de integración por
primera vez. En ambos casos, el tiempo y el esfuerzo adicionales conducen directamente a
mayores costos, como lo demuestra el estudio de caso 1.

desarrollarlos
Estudio de caso 1: uso de suposiciones realistas de adquisiciones espaciales,

GAO-07-96
En cinco de los seis programas de adquisición de sistemas espaciales que revisó la GAO, los funcionarios
del programa y los estimadores de costos asumieron cuando se desarrollaron las estimaciones de costos
que las tecnologías críticas estarían maduras y disponibles. Hicieron esta suposición a pesar de que los
programas habían comenzado sin una comprensión completa de cuánto tiempo durarían o cuánto costaría
garantizar que las tecnologías funcionaran según lo previsto. Después de que comenzaron los programas,
ya medida que su desarrollo continuaba, los problemas tecnológicos terminaron siendo más complejos de
lo que inicialmente se creía. Por ejemplo, para el Sistema Nacional de Satélites Operacionales en Órbita
Polar (NPOESS), el DOD y el Departamento de Comercio de EE. UU. comprometieron fondos para
desarrollar y producir satélites antes de que la tecnología estuviera madura. Solo una de las 14 tecnologías
críticas estaba madura al inicio del programa, y se descubrió que una tecnología era menos madura
después de que el contratista realizara más pruebas de verificación. GAO encontró que el programa más
tarde se vio afectado por aumentos significativos de costos y retrasos en el cronograma, en parte debido a
problemas técnicos como el desarrollo de sensores clave.
GAO,Adquisiciones de espacio: el DOD debe tomar más medidas para abordar las estimaciones de costos
iniciales poco realistas de los sistemas espaciales,GAO-07-96(Washington, DC: 17 de noviembre de 2006).
La estabilidad del programa presenta otro serio desafío para los analistas de costos. Las decisiones
presupuestarias impulsan los cronogramas de los programas y las cantidades de adquisición. Si se
reducen los fondos para el desarrollo, el cronograma puede estirarse y los costos pueden aumentar.
Si se reduce el financiamiento de la producción, la cantidad de cantidades adquiridas generalmente
disminuirá, lo que hará que aumenten los costos promedio de adquisición por unidad. Es posible que
no se materialicen los ahorros proyectados de iniciativas tales como adquisiciones multianuales
(contratación para la compra de suministros o servicios para más de un año del programa). El estudio
de caso 2 muestra cómo ocurren los sobrecostos debido a la inestabilidad del programa.

desarrollarlos
Estudio de caso 2: problemas de estabilidad del programa, de Federal Real

Property, GAO-14-648
A partir de 2014, el DHS y la GSA administraban un proyecto de construcción estimado en

$4500 millones en el campus de St. Elizabeth en Washington, DC. El proyecto está
diseñado para consolidar el liderazgo ejecutivo, la gestión operativa y otro personal del
DHS en un lugar seguro en lugar de en varios lugares. en toda el área metropolitana de
Washington, DC. Se le pidió a la GAO que examinara la gestión del DHS y la GSA de la
consolidación de la sede, incluido el desarrollo del campus de St. Elizabeth.
En 2007, DHS y GSA estimaron que el costo total de construcción en St. Elizabeth's
fue de $ 3260 millones, que se completará en 2015 y con ahorros potenciales de $ 1
mil millones atribuibles al cambio de espacio arrendado a propio. Sin embargo,
según los funcionarios del DHS y la GSA, la falta de financiamiento constante afectó
las estimaciones de costos, las fechas de finalización estimadas y los ahorros. Por
ejemplo, en 2006, DHS y GSA proyectaron que USCG se mudaría a St. Elizabeth's en
2011, pero la mudanza se retrasó porque no había suficientes fondos disponibles
para la Fase 1 del proyecto hasta el año fiscal 2009. En 2009, DHS y GSA actualizaron
la fecha de finalización proyectada para el verano de 2013. La mayoría de los fondos
para St.
Según los funcionarios del DHS y la GSA, la brecha de financiamiento entre lo que se
solicitó y lo que se recibió desde los años fiscales 2009 hasta 2014 fue de más de
$1,600 millones. Según estos funcionarios, esta brecha aumentó los costos
estimados en más de $ 1 mil millones, de $ 3,3 mil millones a $ 4,5 mil millones, y
retrasó la finalización programada en más de 10 años, desde una fecha de
finalización original de 2015 hasta la estimación actual de 2026. Sin embargo, la GAO
descubrió que DHS y GSA no habían realizado una evaluación integral de las
necesidades actuales, identificado brechas de capacidad o evaluado y priorizado
alternativas para ayudarlos a adaptar los planes de consolidación a las condiciones
cambiantes y abordar los problemas de financiamiento como se refleja en las
prácticas líderes. DHS y GSA informaron que habían comenzado a trabajar juntos
para considerar cambios en sus planes, pero a partir de agosto de 2014,
GAO,Bienes inmuebles federales: DHS y GSA necesitan fortalecer la gestión de la

consolidación de la sede del DHS,GAO-14-648(Washington, DC: 19 de septiembre de
2014).
Pagina 12 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

desarrollarlos
También pueden surgir problemas de estabilidad cuando se recortan los fondos esperados. Por ejemplo, si
las presiones presupuestarias provocan interrupciones en la producción, es posible que los proveedores
altamente especializados ya no estén disponibles o que deban reestructurar sus precios para cubrir sus
riesgos. Cuando esto sucede, generalmente se producen retrasos inesperados en el cronograma y aumentos
de costos. Un cambio de cantidad, incluso si no genera una interrupción de la producción, es un problema de
estabilidad que puede aumentar los costos al afectar la carga de trabajo.
Acelerar significativamente un cronograma de desarrollo también presenta riesgos. En tales

casos, la tecnología tiende a incorporarse antes de que esté lista, las pruebas se reducen o
eliminan, o no se cuenta con el apoyo logístico. El resultado puede ser una reducción de los
costos a corto plazo, pero un aumento significativo de los costos a largo plazo a medida que
se descubren problemas, se adapta la tecnología o se desarrolla el apoyo logístico después
de que el sistema esté en el campo.
Al desarrollar estimaciones de costos, los analistas a menudo no abordan

adecuadamente el riesgo, especialmente los riesgos que están fuera del control del
estimador o que no se esperaban. Esto puede resultar en estimaciones puntuales que no
brindan a los tomadores de decisiones información sobre su probabilidad de éxito, o les
brindan niveles de confianza de estimación engañosos. Un análisis de riesgo e
incertidumbre debe ser parte de cada estimación de costos, pero debe ser realizado por
analistas experimentados que comprendan el proceso y sepan cómo utilizar las
herramientas adecuadas. En numerosas ocasiones, la GAO ha encontrado estimaciones
de costos con niveles de confianza sin sentido porque los analistas no comprendían las
matemáticas o las herramientas subyacentes.
Se debe utilizar un análisis de riesgo para determinar el financiamiento de contingencia de un

programa.5Todos los programas de desarrollo deben tener fondos de contingencia
porque no es razonable esperar que un programa no encuentre problemas. Los administradores
de programas necesitan acceso inmediato a la financiación para resolver problemas sin afectar
negativamente a los programas (por ejemplo, estirando el cronograma). Desafortunadamente, los
recortes presupuestarios a menudo tienen como objetivo la financiación de contingencia y, en
algunos casos, dicha financiación no está permitida por
5Para nuestros propósitos en esteGuía de costos, la contingencia representa los fondos retenidos en o por encima
de la oficina del programa del gobierno para "incógnitas desconocidas" que están fuera del control de un
contratista. En este contexto, el financiamiento de contingencia se agrega a una estimación para tener en cuenta
artículos, condiciones o eventos cuyo estado, ocurrencia o efecto es incierto y que la experiencia muestra que es
probable que genere costos adicionales. Los fondos de reserva de gestión, por el contrario, son para “incógnitas
conocidas” que están vinculados al alcance del contrato y se gestionan a nivel del contratista. A diferencia de la
contingencia, que está relacionada con la financiación, la reserva de gestión está relacionada con el presupuesto. El
valor del contrato incluye estas incógnitas conocidas en la base del presupuesto, y el contratista decide cuánto
dinero apartar. Reconocemos que otras organizaciones pueden usar los términos de manera diferente.

desarrollarlos
política. Los tomadores de decisiones y los analistas presupuestarios deben comprender que la eliminación
de los fondos de contingencia limita la capacidad de los administradores de programas para responder a los
riesgos del programa.
Con demasiada frecuencia, las organizaciones fomentan objetivos que son inalcanzables
debido a un exceso de optimismo. Un informe de 2012 de la Oficina del Inspector General de la
NASA encontró que una cultura de optimismo ayuda a desarrollar y adquirir productos
tecnológicos de vanguardia y de vanguardia, pero también puede llevar a la gerencia a
sobreestimar su capacidad para entregar dichos productos dentro de su costo. y programar
líneas de base. También puede resultar en una subestimación de los riesgos, lo que puede
conducir al desarrollo de estimaciones de costos y cronogramas poco realistas. Si bien los
administradores de programas creen que incorporan el riesgo en su plan, a menudo no toman
suficientemente en cuenta el riesgo.6
Los gerentes de programa optimistas creen en las estimaciones originales del plan sin tener en
cuenta adecuadamente los cambios en el alcance, los retrasos en el cronograma u otros
elementos de riesgo. Además, en un entorno competitivo, los administradores de programas
de contratistas pueden sobreestimar lo que su empresa puede hacer en comparación con la
competencia.
Para mitigar adecuadamente este optimismo, es importante tener una visión independiente del
programa. Si bien esta función puede ser realizada por analistas internos o externos, si la
organización no está dispuesta a abordar y comprender los riesgos que enfrenta su programa,
tendrá pocas esperanzas de administrarlos y mitigarlos de manera efectiva. Tener este enfoque
de "intermediario honesto" para los programas ayuda a sacar a la luz acciones que pueden
limitar potencialmente la capacidad de la organización para tener éxito. Por lo tanto, los
administradores de programas y sus organizaciones deben comprender el valor y la necesidad
de la gestión de riesgos abordando los riesgos de manera proactiva y teniendo un plan para
responder a los riesgos.
Valor agregado OMB requiere que los principales programas de adquisición gestionen el riesgo mediante la
Desafíos de gestión aplicación de la gestión del valor ganado (EVM), entre otras formas. Los datos confiables de
EVM generalmente indican qué tan bien se está desempeñando un programa en términos de
costo, cronograma y asuntos técnicos. Esta información es necesaria para la gestión proactiva
del programa y la mitigación de riesgos. Los sistemas EVM representan una mejor práctica si se
implementan correctamente, pero un sistema EVM no confiable producirá resultados no
confiables. (Véase el estudio de caso 3.)
6“NASA's Challenges to Meeting Cost, Schedule, and Performance Goals”, Oficina del Inspector
General de la NASA, 27 de septiembre de 2012, Informe IG-12-021, Washington DC.

desarrollarlos
Estudio de caso 3: Aplicación de EVM, de Nuclear Waste Cleanup,GAO-19-223
La Oficina de Gestión Ambiental (EM) del Departamento de Energía (DOE) administra la mayor parte de
su limpieza de desechos nucleares (77 por ciento de su presupuesto del año fiscal 2019) bajo una
categoría a la que EM se refiere como actividades operativas, utilizando requisitos menos estrictos que
los que se utilizan para sus proyectos de bienes de capital. La misión de EM es completar la limpieza de
desechos nucleares en 16 sitios del DOE y trabajar para reducir riesgos y costos dentro de su marco
regulatorio establecido. En diciembre de 2018, el DOE informó que enfrentaba costos futuros de
limpieza ambiental estimados en $494 mil millones.
Nuestro análisis de los sistemas EVM de los contratistas de EM para actividades de operaciones encontró que
EM no ha seguido las mejores prácticas para un sistema EVM confiable. Los datos de EVM para los contratos
que cubren las actividades operativas contenían numerosas anomalías inexplicables en todos los informes que
revisó la GAO, incluidos valores faltantes o negativos para algunos de los trabajos completados hasta la fecha.
Los valores negativos deben aparecer en raras ocasiones, si acaso, en los informes de EVM porque implican la
anulación de un trabajo programado o realizado anteriormente. Además, la GAO encontró problemas con la
estimación al finalizar en los sistemas EVM de los 20 contratistas. Más específicamente, la GAO encontró (1)
muchos casos en los que los costos reales excedieron las estimaciones al momento de la finalización a pesar de
que todavía quedaba una cantidad significativa de trabajo pendiente; (2) varias ocasiones en las que las
estimaciones al finalizar eran menos de la mitad del presupuesto original al comienzo del proyecto; y (3) varios
contratistas informaron estimaciones al finalizar de cero dólares cuando sus presupuestos originales eran de
cientos de millones de dólares. Estos problemas indicaron que los sistemas EVM no se estaban actualizando de
manera oportuna o no estaban bien monitoreados ya que los valores estimados al momento de la finalización
eran demasiado optimistas y muy poco probables.
Si bien EM requiere que la mayoría de sus contratistas para actividades operativas mantengan los sistemas
EVM, la política de EM de 2017 generalmente no requiere que los sistemas EVM se mantengan y utilicen de
una manera que siga las mejores prácticas de EVM. Hasta que EM actualice su política de limpieza para exigir
que los sistemas EVM se mantengan y utilicen de manera que sigan las mejores prácticas de EVM, es posible
que el liderazgo de EM no tenga acceso a datos de rendimiento confiables para tomar decisiones informadas
en la gestión de su trabajo de limpieza y para proporcionar al Congreso y otros partes interesadas en miles
de millones de dólares en trabajos de limpieza cada año.
GAO,Limpieza de desechos nucleares: el DOE podría mejorar la gestión de

programas y proyectos al clasificar mejor el trabajo y seguir las prácticas líderes,
GAO-19-223(Washington, DC: 19 de febrero de 2019).
Quizás el mayor desafío en el uso de EVM es la tendencia a reorganizar los programas. Esto
sucede cuando la línea de base actual no es adecuada para completar todo el trabajo, lo que
hace que un programa se retrase o sobrepase los costos planificados. Una nueva línea de base
cumple un importante propósito de gestión cuando ya no se pueden lograr las metas del
programa porque brinda una perspectiva sobre el estado actual del programa. Sin embargo, los
auditores deben ser conscientes de que la comparación de la estimación de costos más reciente
con la línea de base aprobada más reciente proporciona una perspectiva incompleta de los
resultados de un programa.

desarrollarlos
rendimiento porque una nueva línea de base acorta el período de rendimiento

informado y restablece la medición del crecimiento del costo a cero.
Todos los desafíos discutidos anteriormente dificultan que los estimadores de costos
desarrollen estimaciones precisas. Por lo tanto, es muy importante que los estimadores de
costos de las agencias cuenten con la orientación y capacitación adecuadas para ayudar a
mitigar estos desafíos. En el capítulo 20, analizamos los criterios de auditoría relacionados con
la estimación de costos y EVM.

Capítulo 2: Análisis de costos y Capítulo 2: Análisis de costos y estimaciones de costos Coste estimado
La aplicación sistemática y rigurosa de los métodos de análisis de costos brinda un apoyo

fundamental a los administradores de programas y las autoridades decisorias. Estos métodos
pueden mejorar la asignación de recursos y el manejo de los riesgos del programa. Aunque
los términos estimación de costos y análisis de costos pueden usarse indistintamente, la
estimación de costos generalmente se entiende como un subconjunto de actividades dentro
del alcance más amplio del análisis de costos.
El análisis de costos es una disciplina utilizada para obtener conocimiento sobre los costos y se
utiliza para desarrollar estimaciones de costos. El análisis de costos también se puede utilizar
para evaluar compensaciones, analizar productos o servicios alternativos o evaluar una
estimación de costos existente. Además, el análisis de costos puede enfocarse en comprender
los esfuerzos pasados y la influencia de varios parámetros. Por el contrario, la estimación de
costos generalmente se usa para predecir el costo de un programa específico. Usando
métodos de análisis de costos, la estimación de costos se basa en datos históricos que se
ajustan para reflejar información sobre nuevos materiales, tecnología, software y equipos de
desarrollo para el programa de interés.
Los analistas de costos exitosos suelen combinar conceptos de campos tan variados
como contabilidad, elaboración de presupuestos, informática, economía, ingeniería,
matemáticas, investigación de operaciones y estadística. Debido a que el análisis de
costos y la estimación sintetizan la experiencia de una amplia gama de disciplinas, es
importante que el analista de costos desarrolle un amplio conocimiento de estas
disciplinas o tenga fácil acceso a expertos.
Tipos de costo Es probable que los auditores se encuentren con estimaciones de costos del ciclo de vida (LCCE), que
incluyen estimaciones de la oficina del programa y estimaciones de costos independientes. Los
Estimados auditores también pueden ver otros tipos de estimaciones de costos, como evaluaciones de costos
independientes (ICA), estimaciones presupuestarias, estimaciones aproximadas de orden de
magnitud (ROM), estimaciones al finalizar (EAC) y estimaciones de costos gubernamentales
independientes (IGCE).
Estimación del costo del ciclo de vida Una estimación del costo del ciclo de vida (LCCE) proporciona una contabilidad estructurada de
toda la mano de obra, material y otros esfuerzos necesarios para desarrollar, producir, operar y
mantener, y desechar un programa. El desarrollo de una estimación del costo del ciclo de vida
implica identificar y estimar todos los elementos de costo que pertenecen al programa desde el
concepto inicial hasta el final de cada fase en la duración del programa. El programa LCCE
abarca todos los costos pasados (o irrecuperables), presentes y futuros para cada aspecto del
programa, independientemente de la fuente de financiación.
La estimación del costo del ciclo de vida informa la toma de decisiones, especialmente en la
planificación y formulación tempranas de un programa de adquisición. Los estudios de
compensación de diseño realizados en este período se pueden evaluar sobre la base del costo, como

Capítulo 2: Análisis de costos y estimaciones de costos
así como sobre una base técnica y de rendimiento. Una estimación del costo del ciclo de vida
puede respaldar decisiones presupuestarias, puntos de decisión clave, revisiones de hitos y
decisiones de inversión.
La LCCE debe convertirse en la línea de base presupuestaria del programa. El uso de la LCCE
para determinar el presupuesto ayuda a garantizar que todos los costos se contabilicen en su
totalidad para que los recursos sean adecuados para respaldar el programa.
En general, utilizaremos los términos desarrollo, producción, operaciones y

mantenimiento, y eliminación para describir las fases del ciclo de vida de un programa.
Sin embargo, las agencias federales pueden usar diferentes terminologías y definiciones
para las fases del ciclo de vida de un programa. OMBGuía de programación de capitales
define ampliamente el ciclo de vida de adquisición de programas que incluye análisis de
conceptos, definición de tecnología, planificación de requisitos, adquisición y operaciones
y mantenimiento.7El DOD identifica cuatro fases: investigación y desarrollo, inversión,
funcionamiento y apoyo, y eliminación.8Otro
las agencias pueden referirse a las fases de investigación y desarrollo e inversión
como la fase de desarrollo, modernización y mejora e incluir en ellas la planificación
y financiación de adquisiciones. Además, las agencias pueden referirse a las
operaciones y el apoyo como "estado estable" e incluirlos en las actividades de
operaciones y mantenimiento.
Independientemente de la terminología utilizada para describir las diversas fases, los LCCE
brindan una gran cantidad de información sobre cuánto se espera que cuesten los programas
a lo largo del tiempo porque incluyen todos los costos del programa. La información de los
LCCE se puede mostrar gráficamente (como se muestra en la figura 2 a continuación) para
mostrar qué financiamiento se necesita en un momento determinado y cuándo se espera que
el programa pase de una fase a otra.
7Oficinade Gerencia y Presupuesto,Guía de Programación de Capital: Suplemento a la Circular

A-11, Parte 7, Preparación, Presentación y Ejecución del Presupuesto(Washington, DC:
diciembre de 2019).
8Departamento de Defensa, Oficina del Secretario de Defensa – Análisis de Costos y Evaluación de

Programas,Guía de estimación de costos operativos y de soporte(Washington, DC: marzo de 2014),
2-3 a 2-4.

Figura 2: Estimación representativa del costo del ciclo de vida de un sistema
La Figura 2 ilustra un perfil teórico de los costos a lo largo del tiempo para un
programa desde su inicio hasta su eliminación utilizando la terminología de la
fase del ciclo de vida del DOD. Los perfiles de los programas pueden variar
significativamente según el sistema. Por ejemplo, los sistemas espaciales deben
invertir mucho en investigación y desarrollo porque una vez que un sistema se
lanza al espacio, no se puede recuperar para su mantenimiento. Otros sistemas,
como aviones, barcos y sistemas de tecnología de la información, normalmente
incurren en costos operativos y de soporte que son grandes en comparación
con los costos de investigación y desarrollo y de inversión. Dichos costos
operativos y de soporte son grandes porque los sistemas se pueden recuperar y
mantener y, por lo tanto, requieren un soporte continuo y una capacitación
recurrente de base amplia para grandes poblaciones de usuarios. De este modo,
La Tabla 1 describe los dos tipos de estimaciones de costos del ciclo de vida y el nivel de
esfuerzo necesario para desarrollarlos.

Tabla 1: Estimaciones de costos del ciclo de vida
Tipo de estimación Nivel de esfuerzo y Alcance Descripción

Presupuesto de la oficina del Requiere un equipo grande, puede Un POE es responsabilidad del administrador del programa. Debe cubrir toda la
programa (POE) tomar muchos meses para vida del programa y escalonarse por año fiscal para todos los años desde el inicio
lograr y aborda el ciclo de del programa hasta la fase de eliminación. Los POE se utilizan para preparar los
vida completo requisitos de recursos para traducirlos en documentación y solicitudes de
programación y presupuestación.
costo independiente Por lo general, requiere un equipo Un ICE, realizado por una organización independiente de la cadena de mando de
estimación (ICE) grande, puede llevar muchos meses adquisición, se basa en la misma información técnica y programática detallada utilizada
lograrlo y, por lo general, para hacer la estimación de referencia, generalmente el POE. Los ICE se desarrollan para
aborda el ciclo de vida completo respaldar nuevos programas o conversión, activación, modernización o extensiones de la
vida útil y para respaldar las decisiones de hitos para los programas. Los ICE se utilizan
principalmente para validar las estimaciones de la oficina del programa y se concilian con
ellas. Debido a que el equipo que realiza el ICE es independiente, el ICE proporciona una
prueba imparcial de si la estimación de costos de la oficina del programa es razonable.
También se utiliza para identificar riesgos relacionados con déficits o excesos
presupuestarios.
Fuente: GAO, DOD, NIH, OMB e ICEAA | GAO-20-195G
Otros tipos de Otros tipos de estimaciones de costos también respaldan las decisiones de agencias y
estimaciones de costos programas. Este tipo de estimaciones pueden no incluir todo el ciclo de vida del
programa. La Tabla 2 analiza más de cerca estos tipos de estimaciones de costos.
Tabla 2: Otros tipos de estimaciones de costos

Presupuesto estimado Requiere un equipo grande, puede La estimación del presupuesto debe basarse en el POE u otro LCCE como un ICE.
tomar muchos meses para La estimación del presupuesto generalmente cubre solo los próximos años y no
lograr, y por lo general todo el ciclo de vida.aDebe traducirse al año presupuestario.bdólares con la
cubre sólo una parte de la aplicación de inflación y escalonamiento de tiempo, y debe identificar los tipos de
LCCE apropiación y dar cuenta de cualquier política de financiamiento asociada con
esas apropiaciones.
Estimación aproximada del orden Puede ser realizado por un grupo Similar a la “estimación conceptual” definida por OMB, una ROM se desarrolla cuando
de magnitud (ROM) pequeño o por una sola persona; se se necesita una estimación rápida y hay pocos detalles disponibles.CPor lo general, se
puede hacer en horas, días o semanas; basa en información histórica, por lo general se desarrolla para respaldar los análisis
y puede cubrir solo una parte de la hipotéticos y se puede desarrollar para una fase particular o parte de una estimación
LCCE o la estimación de costos completa, según los datos disponibles. Es útil para examinar
las diferencias en las alternativas de alto nivel para ver cuáles son las más factibles.
Debido a que se desarrolla a partir de datos limitados y en poco tiempo, un análisis
aproximado de orden de magnitud nunca debe considerarse una estimación de
costos de calidad presupuestaria.


costo independiente Requiere un grupo pequeño; Una ICA es una evaluación de la calidad y la precisión de una estimación de costos por parte
evaluación (ICA) puede llevar meses lograrlo, de un no defensor, que analiza específicamente el enfoque técnico, el riesgo y la estrategia de
dependiendo de cuánto de la adquisición de un programa para garantizar que la estimación de costos del programa
LCCE se esté revisando; por lo capture todos los requisitos. Por lo general, solicitado por un administrador de programa, una
general no aborda el ciclo de fuente externa o requerido por la política de la agencia, puede usarse para determinar si la
vida completo del programa estimación de costos refleja el programa registrado. No es tan formal como un ICE y no tiene
que ser realizado por una organización independiente de la cadena de mando de adquisición,
aunque por lo general lo es.
gobierno independiente Requiere un grupo pequeño, Un IGCE se realiza con múltiples propósitos. Primero, ayuda al gobierno a determinar
estimación de costos (IGCE) puede tardar meses en presupuestos para acciones de contratación nocionales. En segundo lugar, sirve como
realizarse y cubre solo la punto de comparación para verificar la razonabilidad y el realismo de la propuesta de
parte de la fase LCCE bajo costos de un contratista. Finalmente, sus detalles apoyan al oficial de contrataciones
contrato durante el proceso de negociación y adjudicación. Los IGCE son útiles para los
programas a la hora de evaluar la viabilidad de tareas emergentes individuales para
determinar si los costos asociados son realistas y razonables.
Estimación al finalizar Requiere un esfuerzo nominal una Un EAC es una evaluación del costo para completar el trabajo autorizado basado
(EAC) vez que los datos de gestión del en el desempeño histórico de EVM de un contratista. Un método para desarrollar
valor ganado (EVM) están un EAC utiliza varias métricas de EVM para pronosticar el costo final esperado. Un
disponibles y se ha determinado segundo método, llamado EAC integral o de abajo hacia arriba, implica una
que son confiables; cubre evaluación detallada del esfuerzo restante para estimar el costo.
únicamente la parte de la fase
LCCE bajo contrato. El desarrollo
ascendente de EAC requiere un
esfuerzo adicional
Fuente: GAO, DOD, NIH, OMB e ICEAA | GAO-20-195G
aOMB declara que el presupuesto se enfoca principalmente en el próximo año fiscal; sin embargo, incluye datos del
año finalizado más recientemente, el año actual y los nueve años posteriores al año presupuestario.
bA lo largo de esta guía, usamos "año presupuestario" para referirnos a dólares que incluyen los efectos de la inflación. Los estimadores
de costos a menudo se refieren a los dólares del “año presupuestario” como dólares del “año en ese momento”. Usamos el término “año
base” para referirnos a dólares que se expresan en el valor de un año específico y no incluyen los efectos de la inflación. Los dólares del
"año base" a menudo se denominan dólares del "año constante". Consulte el capítulo 9 para obtener más información.
COficina de Gerencia y Presupuesto,Circular A-11(Washington, DC: diciembre de 2019).
Además, los auditores pueden encontrar varios análisis que se basan en estimaciones de
costos del ciclo de vida u otros tipos de estimaciones de costos. Estos pueden incluir
análisis de alternativas (AOA), análisis de costo-efectividad y análisis de costo-beneficio.
Análisis de alternativas: El proceso AOA es un estudio analítico realizado para

comparar la eficacia operativa, el costo y los riesgos de una serie de posibles
alternativas para abordar necesidades válidas y deficiencias en la capacidad
operativa. Este proceso ayuda a garantizar que se elija la mejor alternativa que
satisfaga la necesidad de la misión en función de los criterios de selección, como
la seguridad, el costo o el cronograma. GAO ha identificado 22 mejores prácticas
para un proceso AOA que se detallan en el apéndice XI.

Análisis de rentabilidad: El análisis de rentabilidad es un método cuantitativo

sistemático para comparar los costos de medios alternativos para lograr el
mismo flujo de beneficios o un objetivo dado. Un programa es rentable si, sobre
la base de un análisis del costo del ciclo de vida de las alternativas
competidoras, se determina que tiene los costos más bajos expresados en
términos de valor presente para una determinada cantidad de beneficios. El
análisis de rentabilidad es apropiado cuando los beneficios de las alternativas
que compiten son los mismos o cuando se ha tomado una decisión política para
proporcionar los beneficios.
Análisis de costo-beneficio: El análisis de costo-beneficio es un método cuantitativo

sistemático para evaluar la conveniencia de proyectos o políticas gubernamentales
cuando es importante tener una visión a largo plazo de los efectos futuros y una visión
amplia de los posibles efectos secundarios. Los análisis de costo-beneficio deben
incluir estimaciones integrales de los beneficios y costos esperados para la sociedad
basados en definiciones y prácticas establecidas para la evaluación de políticas y
programas.
La estimación de costos es un elemento crítico en cualquier proceso de adquisición y

Importancia del costo ayuda a los tomadores de decisiones a evaluar los requisitos de recursos en hitos y otros
Estimados puntos de decisión importantes. Es la base para establecer y defender presupuestos e
impulsa los análisis de asequibilidad. Las estimaciones de costos son integrales para
determinar y comunicar una visión realista de los resultados probables de costos y
cronogramas que se pueden usar para planificar el trabajo necesario para desarrollar,
producir, operar, mantener y eliminar un programa.
La estimación de costos también brinda información valiosa para ayudar a

determinar si un programa es factible, cómo debe diseñarse y los recursos
necesarios para respaldarlo. Además, la estimación de costos es necesaria para
realizar análisis de programa, técnicos y de cronograma y para respaldar otros
procesos, tales como:
• selección de fuente,
• evaluar los cambios tecnológicos,
• analizando alternativas,
• realizar compensaciones de diseño, y
• cumplir con los requisitos legales y de supervisión.
Un programa de adquisición se enfoca en el costo de desarrollar y producir un

Estimaciones de costos en
artículo final y si hay suficientes recursos y fondos disponibles. El objetivo final del
Adquisición proceso de adquisición es una capacidad de programa que satisfaga los requisitos de
los usuarios a un precio asequible. Durante el proceso de adquisición,

se deben tomar decisiones sobre la mejor manera de consumir mano de obra, capital,
equipo y otros recursos finitos. Una estimación de costos realista facilita las
compensaciones entre costo, cronograma y requisitos, lo que permite una mejor toma
de decisiones para aumentar la probabilidad de éxito de un programa.
La adquisición es un proceso impulsado por eventos. Los programas

generalmente pasan por varios hitos o revisiones de decisiones de inversión en
las que la administración del programa es responsable de los logros del
programa. Las estimaciones de costos juegan un papel importante en estas
decisiones. En los programas gubernamentales, se debe validar una estimación
de costos si un programa importante va a continuar a través de sus muchas
revisiones de adquisición y otros puntos de decisión clave. La validación implica
probar una estimación para ver si es razonable y asegurarse de que incluye
todos los costos necesarios para ejecutar con éxito el programa. La prueba
puede ser tan simple como comparar resultados con datos históricos de
programas similares o usar otro método de estimación para ver si los resultados
son similares. Los programas de la industria requieren un escrutinio similar a lo
largo del desarrollo,
Una vez que se ha aceptado y aprobado una estimación de costos, debe actualizarse
periódicamente a medida que madura el programa. También debe actualizarse
cuando haya cambios en los horarios o requisitos. Las estimaciones actualizadas
brindan a la gerencia la información más reciente sobre las necesidades de recursos
y ayudan con la toma de decisiones. Esto es especialmente importante al principio de
un programa, cuando se sabe menos sobre los requisitos y la oportunidad de
cambio (y crecimiento de costos) es mayor. A medida que se adquiere más
conocimiento, los programas pueden eliminar parte del riesgo y reducir el potencial
de costos inesperados y el crecimiento del cronograma. Por lo tanto, las
estimaciones de costos tienden a volverse más seguras a medida que los costos
reales comienzan a reemplazar las estimaciones anteriores. Esto sucede cuando los
riesgos se mitigan o se realizan. Si se presentan riesgos, cualquier aumento de
costos resultante se incluye en una estimación de costos actualizada.

Figura 3: Cono de Incertidumbre
Por esta razón, es importante actualizar continuamente las estimaciones con los costos
reales, para que la gerencia tenga la mejor información disponible para tomar decisiones
informadas. Es importante tener un historial de la estimación para poder medir el
crecimiento a partir de la estimación original.
La importancia de Se debe usar la estimación de costos aprobada de un programa para crear el plan de gastos del
presupuesto. Este plan describe cómo ya qué ritmo se gastarán los fondos del programa a lo
Estimaciones de costos en largo del tiempo. Dado que los recursos son finitos, la presupuestación requiere un acto de
equilibrio delicado para garantizar que la tasa de gasto refleje fielmente los recursos y la
Establecimiento de presupuestos
financiación disponibles. Además, debido a que las estimaciones de costos se basan en
suposiciones de que ciertas tareas se llevarán a cabo en momentos específicos, es imperativo
que haya fondos disponibles cuando se necesiten para no interrumpir el cronograma del
programa.
Un presupuesto razonable y sostenible es esencial para la ejecución eficiente y

oportuna de un programa y una estimación confiable es la base de un presupuesto
razonable. Las estimaciones de costos ayudan a evaluar la razonabilidad de los

presupuestos y de propuestas de contratistas. Las estimaciones de costos también ayudan a las oficinas del
programa a justificar los presupuestos ante el Congreso, la OMB y los secretarios departamentales, entre
otros. Además, las estimaciones de costos a menudo se utilizan para ayudar a determinar cómo los recortes
presupuestarios pueden obstaculizar el progreso o la eficacia de un programa.
Si bien los contratistas ocasionalmente ofrecen ofertas poco realistas para ganar una
competencia, las estimaciones de costos bajos a menudo se pueden atribuir a una estimación
de costos deficiente. Las estimaciones de costos poco realistas ocurren cuando los contratistas
son demasiado optimistas sobre los desafíos del programa y subestiman los riesgos
potenciales. Cuando el presupuesto de un programa se basa en una estimación de este tipo,
pronto se hace evidente que el contratista o el cliente deben pagar por un sobrecosto, como
muestra el estudio de caso 4.
Estudio de caso 4: Estimaciones realistas, del portaaviones Ford-Class,

GAO-17-575
La estimación de costos para el segundo portaaviones Ford-Class, CVN 79, no abordó las lecciones
aprendidas del desempeño del buque líder, CVN 78. Como resultado, la estimación no demostró que el
programa pudiera alcanzar su límite de costos de $11,400 millones. . El crecimiento de los costos para
el barco líder fue impulsado por los desafíos con el desarrollo, el diseño y la construcción de tecnología,
agravados por una estimación presupuestaria optimista. En lugar de aprender de los errores del CVN
78, la Armada desarrolló una estimación para el CVN 79 que asumía una reducción en las horas de
trabajo necesarias para construir el barco sin precedentes en los últimos 50 años de construcción de
portaaviones.
Después de desarrollar la estimación del programa, la Marina negoció un 18 por ciento menos de horas de
trabajo para CVN 79 que las requeridas para CVN 78. La estimación de CVN 79 fue optimista en comparación
con las reducciones de horas de trabajo calculadas en revisiones de costos independientes realizadas en
2015 por el Centro Naval de Análisis de Costos. y la Oficina de Valoración de Costos y Evaluación de
Programas. El análisis de la Marina mostró que la estimación de costos del CVN 79 puede no haber tenido en
cuenta suficientemente los riesgos del programa, y es probable que el presupuesto actual sea insuficiente
para completar la construcción del barco.
GAO, portaaviones clase Ford: los barcos de seguimiento necesitan estimaciones de costos más
frecuentes y precisas para evitar las trampas del barco líder,GAO-17-575(Washington, DC: 13 de
junio de 2017).
La asequibilidad es el grado en que los requisitos de financiamiento de un programa de

Estimaciones de costos y adquisiciones se ajustan al presupuesto general proyectado de la agencia. Los análisis de
asequibilidad asequibilidad no son responsabilidad exclusiva de los estimadores de costos; un análisis de
asequibilidad implica el liderazgo de la agencia y sus comunidades de planificación, requisitos
y adquisición. Sin embargo, la asequibilidad de un programa depende en gran medida de la
calidad de su estimación de costos. Por

Siguiendo el proceso de estimación de 12 pasos, los estimadores ayudan a las agencias

a garantizar que desarrollen y presenten estimaciones de costos realistas, lo que
permite a la gerencia tomar decisiones informadas sobre si el programa es asequible
dentro del plan de cartera.
Los tomadores de decisiones deben considerar la asequibilidad periódicamente a lo

largo del ciclo de vida de un programa. Es importante conocer la estimación del costo
del programa a intervalos particulares para garantizar que se disponga de los fondos
adecuados para ejecutar el programa de acuerdo con el plan. El análisis de asequibilidad
demuestra si la estrategia de adquisición de un programa tiene un presupuesto
adecuado. También muestra si la cartera general de la agencia es asequible o si los
programas dentro de la cartera deben cancelarse o reestructurarse (ver figura 4).
Figura 4: Una evaluación de asequibilidad

En la figura 4, los costos de siete programas (A–G) se grafican contra el tiempo. El

beneficio de graficar los programas juntos brinda a los tomadores de decisiones un
análisis de alto nivel de su cartera y los recursos que necesitarán en el futuro. En este
ejemplo, parece que las necesidades de financiamiento generalmente se satisfacen en los
años fiscales 1 a 12, pero después del año fiscal 12, es evidente una creciente necesidad
de más financiamiento. Esto se conoce comúnmente como onda de proa, lo que significa
que hay un aumento inminente en el requisito de fondos adicionales. La disponibilidad de
estos fondos determinará el estado de los programas, como la continuación según lo
planeado, la cancelación o la reestructuración para ajustarse a un presupuesto por
programas revisado. Debido a que los programas deben competir entre sí por fondos
limitados, se considera una mejor práctica realizar la evaluación de la asequibilidad a nivel
de agencia, no programa por programa, para que la gerencia pueda tomar decisiones
informadas en toda la agencia sobre las compensaciones. El estudio de caso 5 analiza las
preocupaciones de asequibilidad que deben tenerse en cuenta tanto a nivel de programa
como de agencia, y las consideraciones que la administración debe tener al equilibrar las
prioridades.

Estudio de caso 5: Consideraciones de asequibilidad a nivel de programa y cartera, de

Joint Strike Fighter,GAO-11-325
El Joint Strike Fighter (JSF) es la adquisición de aeronaves más costosa y ambiciosa del Departamento de
Defensa (DOD), que busca desarrollar y desplegar simultáneamente tres variantes de aeronaves para la
Fuerza Aérea, la Armada, la Infantería de Marina y ocho socios internacionales. El JSF es fundamental
para recapitalizar las fuerzas aéreas tácticas y requerirá un compromiso a largo plazo con desembolsos
de financiación anuales muy grandes.
La asequibilidad, tanto en términos de los costos de inversión para adquirir el JSF como de los costos
continuos para operarlo y mantenerlo durante el ciclo de vida, está en riesgo. El aumento de los precios de los
aviones erosiona el poder adquisitivo y dificulta que Estados Unidos y sus aliados compren tantos aviones
como estaba previsto. Las reducciones de cantidad podrían impulsar aumentos de precios adicionales para
futuros aviones. Además, las previsiones de costos han aumentado a medida que el programa madura y hay
más datos disponibles. Las estimaciones actuales del costo del ciclo de vida de JSF son considerablemente más
altas que las del avión heredado que reemplazará; esto tiene implicaciones importantes para las demandas
futuras de presupuestos operativos y de apoyo militares y planes para recapitalizar las fuerzas de combate.
La adquisición de JSF exige una parte sin precedentes de los futuros fondos de inversión del DOD: un
promedio anual de casi $11 mil millones durante las próximas dos décadas. El tamaño y la prioridad del
programa son tales que sus sobrecostos y cronogramas extendidos se deben a recortes de fondos a
otros programas o bien impulsan aumentos en la línea superior de gastos de defensa. Hasta ahora, los
problemas de JSF se han abordado con más tiempo y dinero o posponiendo la adquisición de
aeronaves para que se haga cargo de los presupuestos de años futuros.
El JSF tendrá que competir anualmente con otras prioridades de defensa y no defensa por el dólar
federal discrecional cada vez más reducido. Mantener el mayor enfoque del liderazgo senior en los
resultados del programa, responsabilizar al gobierno y a los contratistas por mejorar el desempeño, y
brindar un enfoque de gestión más asertivo y agresivo para que el JSF "viva dentro de sus
posibilidades" podría ayudar a administrar de manera efectiva el crecimiento del programa y limitar las
consecuencias en otros programas de la cartera. Controlar el crecimiento de los costos futuros de JSF
minimizaría la interrupción de la financiación y ayudaría a estabilizar la cartera de adquisiciones de
defensa al brindar más certeza a las proyecciones financieras y al facilitar la asignación de la autoridad
presupuestaria restante a otros programas de modernización de defensa.
GAO,Joint Strike Fighter: programa de reestructuración de lugares sobre una base más firme, pero el
progreso aún está rezagado,GAO-11-325(Washington, DC: abril de 2011).
Si bien los enfoques pueden variar, las agencias deben considerar extender sus evaluaciones
de asequibilidad varios años más allá del marco de tiempo del presupuesto para examinar las
necesidades de financiamiento a largo plazo de sus carteras. Por ejemplo, D.O.D.

la política es que los análisis de asequibilidad aborden el ciclo de vida de los programas
planificados en la cartera, nominalmente un período de 30 a 40 años.9
Por lo tanto, los LCCE de los programas brindan a los tomadores de decisiones información importante en el
sentido de que no todos los programas requieren el mismo tipo de perfil de financiamiento. Diferentes
productos básicos requieren diferentes etapas de financiación y se ven afectados por diferentes factores de
costo.
Si bien es posible que el desarrollo de algunos programas no cueste tanto (por ejemplo, los
costos de desarrollo en los programas espaciales difieren de los costos de los barcos y los
aviones), es posible que requieran más fondos para la producción, operación y mantenimiento
en los próximos años en comparación con otros programas. Los gráficos de líneas o gráficos de
arena como los de la figura 4 se utilizan a menudo para mostrar cómo encaja un programa
dentro del plan organizacional, tanto en general como por componentes individuales del
programa. Estos tipos de gráficos permiten a los tomadores de decisiones determinar cómo y
si el programa se ajusta al presupuesto general. Por lo tanto, es importante que las LCCE sean
realistas y oportunas para que estén disponibles para los tomadores de decisiones lo antes
posible. El estudio de caso 6 demuestra la importancia de las estimaciones realistas para
permitir la planificación de programas para la asequibilidad de la cartera.
9Departamento de Defensa,Funcionamiento del Sistema de Adquisición de Defensa, Instrucción DOD

5000.02T. Washington, DC: 23 de enero de 2020.

Estudio de caso 6: Importancia de LCCE realistas para informar la planificación de programas y

carteras, de Tecnología de la información,GAO-17-281
La tecnología de la información (TI) juega un papel fundamental en la capacidad de Vivienda y

Desarrollo Urbano (HUD) para realizar sus funciones comerciales, que implican la gestión de miles de
millones de dólares para llevar a cabo su misión. El presupuesto de TI de HUD cubre dos categorías de
gastos: (1) operaciones y mantenimiento de sistemas existentes y (2) nuevas inversiones para
modernización (a menudo denominada desarrollo, modernización y mejora). Los fondos de operaciones
y mantenimiento se refieren a los gastos necesarios para el mantenimiento general de los sistemas
existentes del departamento. Los fondos para la modernización respaldan proyectos y actividades que
conducen a nuevos sistemas o cambios y modificaciones a los sistemas existentes que mejoran
sustancialmente la capacidad o el rendimiento para respaldar mejor la misión y las funciones
comerciales de HUD.
La mayor parte de la solicitud de presupuesto de modernización de HUD para el año fiscal 2017 se identificó
como apoyo a cuatro esfuerzos de modernización, que se encontraban en varias fases de planificación y
desarrollo. La GAO determinó que las estimaciones de costos que desarrolló HUD para las cuatro inversiones
de TI seleccionadas no eran confiables. Las debilidades significativas en las estimaciones de costos para las
inversiones seleccionadas se atribuyeron en gran medida a la falta de orientación del departamento para
desarrollar estimaciones de costos confiables, lo que resultó en prácticas de estimación de costos
descentralizadas e inconsistentes en todo el departamento.
Aunque todas las estimaciones incluyeron costos para elementos y fases específicos de las inversiones,
ninguna de las estimaciones incluyó los costos de la inversión tanto del gobierno como del contratista
durante el ciclo de vida. Debido a que no eran confiables, las estimaciones de costos de TI carecían de
una base sólida para informar las decisiones presupuestarias y de inversión del departamento.
GAO,Tecnología de la información: HUD necesita abordar debilidades significativas en sus

prácticas de estimación de costos,GAO-17-281(Washington, DC: 7 de febrero de 2017).

Capítulo 3: El C h r aCt mir i st ics de creíble
Capítulo 3: Las características de Credible
Co st es tiempos unda real I able P Ro eso
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Estimaciones de costos yun proceso confiable para

Creándolos
Creándolos
En este capítulo, presentamos las características de una estimación de costos confiable y
de alta calidad, las mejores prácticas asociadas con el desarrollo de esas características y
un proceso establecido y repetible que rige la ejecución de las mejores prácticas.
Describimos cómo el proceso, si se implementa con prudencia, da como resultado una
estimación que refleja cuatro características distintas de una estimación de costos
confiable. Finalmente, describimos cómo el Guía de costosmuestra esta información al
presentar cada paso como su propio capítulo con tareas de proceso asociadas y mejores
prácticas.
El cuatro La investigación de la GAO ha encontrado que una estimación de costos confiable es

aquella que es completa, bien documentada, precisa y creíble. La gerencia minimiza el
Características de un riesgo de sobrecostos y objetivos de rendimiento no alcanzados al garantizar que las
estimaciones de costos reflejen estas cuatro características.
Costo confiable
Estimar Integrallas estimaciones de costos definen completamente el programa y
reflejan el cronograma actual y la línea de base técnica. Están estructurados
con suficiente detalle para garantizar que los elementos de costo no se omitan
ni se cuenten dos veces. Cuando la información es limitada y se deben hacer
juicios, las suposiciones y exclusiones en las que se basa la estimación son
razonables, claramente identificadas, explicadas y documentadas.
Bien documentadalas estimaciones de costos se pueden repetir o actualizar fácilmente

y se pueden rastrear hasta las fuentes originales mediante auditorías. La documentación
exhaustiva identifica explícitamente los métodos, cálculos, resultados, fundamentos o
suposiciones principales y las fuentes de los datos utilizados para generar la estimación
de cada elemento de costo.
Precisolas estimaciones de costos se desarrollan estimando cada elemento de

costo utilizando la mejor metodología a partir de los datos recopilados. Las
estimaciones precisas se basan en los ajustes apropiados por inflación. Se
validan sus fórmulas matemáticas subyacentes, bases de datos y entradas, y las
estimaciones resultantes contienen pocos errores matemáticos menores, si es
que los hay. Las estimaciones precisas se basan en un registro histórico de
estimación de costos y experiencias reales de programas comparables.
Finalmente, se actualizan regularmente para reflejar cambios significativos en el
programa. Cualquier variación entre los costos estimados y reales se
documenta, explica y revisa.
Creíblelas estimaciones de costos discuten y documentan cualquier limitación del

análisis, incluida la incertidumbre o el sesgo en torno a los datos de origen y las
suposiciones. Los principales supuestos de la estimación varían para determinar
qué tan sensible es a los cambios. Las estimaciones de costos creíbles incluyen un
análisis de riesgo e incertidumbre que determina el nivel de confianza asociado con
la estimación. Además, el costo de alto valor

Capítulo 3: Las características de las
estimaciones de costos creíbles y un proceso
confiable para crearlas
los elementos se cotejan con metodologías de estimación alternativas para validar los
resultados. Finalmente, la estimación se compara con una estimación de costos
independiente realizada por un grupo externo a la organización adquirente.
Una serie de mejores prácticas forman la base de una estimación eficaz de los costos del
Mejores prácticas programa. Nuestra investigación muestra que las organizaciones gubernamentales y de la
Relacionado con industria desarrollan estimaciones de costos integrales, bien documentadas, precisas y
Desarrollando y creíbles que implementan sistemáticamente estas mejores prácticas. La siguiente lista
describe las mejores prácticas que, si se implementan, dan como resultado una estimación
mantener un de costos que exhibe las cuatro características.
Costo confiable
Estimar Una estimación de costos completa
• incluye todos los costos del ciclo de vida;
• se basa en una descripción de referencia técnica que define

completamente el programa, refleja el cronograma actual y es
técnicamente razonable;
• se basa en una WBS que está orientada al producto, rastreable a la declaración
de trabajo, y en un nivel apropiado de detalle para asegurar que los elementos
de costo no se omitan ni se cuenten dos veces; y
• documenta todas las reglas básicas y suposiciones que influyen en los costos. Una
estimación de costos bien documentada
• muestra los datos fuente utilizados, la confiabilidad de los datos y la

metodología de estimación utilizada para derivar el costo de cada elemento;
• describe cómo se desarrolló la estimación para que un analista de costos que

no esté familiarizado con el programa pueda comprender lo que se hizo y
replicarlo;
• discute la descripción de la línea de base técnica y los datos en la línea de

base técnica son consistentes con la estimación de costos; y
• proporciona evidencia de que la estimación de costos fue revisada y aceptada

por la gerencia.
Una estimación de costos precisa
• se basa en un modelo desarrollado mediante la estimación de cada elemento de la EDT

utilizando la mejor metodología a partir de los datos recopilados;
• se ajusta adecuadamente a la inflación;

• contiene pocos o ningún error menor;

• se actualiza regularmente para garantizar que refleje los cambios del programa y los costos
reales;
• documenta, explica y revisa las variaciones entre los costos

planificados y reales; y
• se basa en un registro histórico de estimación de costos y
experiencias reales de otros programas comparables.
Una estimación de costos creíble
• incluye un análisis de sensibilidad que identifica una variedad de costos posibles en

función de diferentes suposiciones, parámetros y entradas de datos principales;
• incluye un análisis de riesgo e incertidumbre que cuantifica los riesgos mal

entendidos e identifica los efectos de cambiar los supuestos y factores clave de
los generadores de costos;
• emplea verificaciones cruzadas, o metodologías alternativas, en los principales elementos de

costos para validar los resultados; y
• se compara con una estimación de costos independiente realizada por un

grupo externo a la organización adquirente para determinar si otros métodos
de estimación producen resultados similares.
losGuía de costospresenta las mejores prácticas en el contexto de un proceso de

Estimación de costos mejor estimación de costos de 12 pasos. El proceso de estimación de costos proporciona la guía
prácticas y la fundamental para iniciar, investigar, evaluar, analizar y presentar una estimación de
costos. Cada uno de los 12 pasos es importante para garantizar que las estimaciones de
Proceso de estimación costos se desarrollen y entreguen a tiempo para respaldar las decisiones importantes del
programa. El proceso de 12 pasos representa una metodología consistente basada en las
mejores prácticas de la industria y el gobierno que se puede usar en todo el gobierno
federal para desarrollar, administrar y evaluar las estimaciones de costos del programa. Al
seguir un proceso de métodos repetibles, las agencias deberían poder producir
estimaciones confiables que se puedan rastrear, replicar y actualizar claramente para
administrar mejor sus programas e informar a los tomadores de decisiones sobre los
riesgos involucrados.
Confiar en un proceso estándar que requiere precisar el alcance técnico del trabajo,
comunicar la base sobre la cual se construye la estimación, identificar la calidad de
los datos, determinar el nivel de riesgo y documentar minuciosamente el esfuerzo
generalmente da como resultado estimaciones de costos que son defendibles,
consistentes y confiables. Además, este proceso enfatiza la idea de que una
estimación de costos debe ser un "documento vivo",

lo que significa que se actualizará continuamente a medida que los costos reales
comiencen a reemplazar las estimaciones originales. Este paso vincula la estimación de
costos con los resultados reales obtenidos de los datos recopilados por un sistema EVM.
Examinar las razones de las variaciones entre la estimación y el costo final permite
aprender lecciones y evaluar los efectos del riesgo. También proporciona información
valiosa para fortalecer la credibilidad de las estimaciones de costos futuras al permitir la
mejora continua del proceso. La Figura 5 muestra el proceso de estimación de costos y los
12 pasos de estimación de costos relacionados.
Figura 5: El proceso de estimación de costos
Brevemente, los pasos en el proceso de estimación de costos son:
1. Definir el propósito de la estimación: el propósito de la estimación de costos está

determinado por su uso previsto.
2. Desarrollar el plan de estimación: el plan de estimación documenta a los

miembros del equipo de estimación y el cronograma para realizar la
estimación.
3. Definir el programa: una descripción de línea base técnica identifica

información técnica y programática adecuada sobre la cual basar la
estimación.
4. Determinar la estructura de estimación: una estructura de desglose del trabajo
orientada al producto define en detalle el trabajo necesario para cumplir con los
objetivos del programa.
5. Identifique las reglas básicas y las suposiciones: establezca los límites de la

estimación utilizando un conjunto común de estándares y juicios sobre
condiciones pasadas, presentes o futuras.

6. Obtenga los datos: recopile y ajuste los datos de los programas existentes para
estimar el costo de un nuevo programa.
7. Desarrolle la estimación puntual: desarrolle la estimación de costos para cada

elemento y compare la estimación puntual general con una estimación
independiente.
8. Realice pruebas de sensibilidad: examine el efecto de cambiar una

suposición o un factor de costo a la vez.
9. Realice un análisis de riesgo e incertidumbre: cuantifique el riesgo y la incertidumbre

para identificar un nivel de confianza asociado con la estimación puntual.
10. Documente la estimación: documente minuciosamente la estimación de modo que

alguien que no esté familiarizado con ella pueda actualizarla o recrearla.
11. Presentar la estimación a la gerencia para su aprobación: presente la

estimación y sus metodologías subyacentes para que la gerencia la
entienda y pueda aprobarla.
12. Actualice la estimación para reflejar los costos y cambios reales: actualice la estimación para
reflejar los cambios en las condiciones e informe el progreso en el cumplimiento de las metas
de costos.
La Figura 5 presenta el proceso de estimación de costos como una serie de pasos

sucesivos, pero no es necesario seguir los pasos en orden. Por ejemplo, es recomendable
que la documentación (paso 10) ocurra durante todo el proceso de estimación y
actualización en lugar de un gran esfuerzo de documentación al final. El análisis de
sensibilidad (paso 8) y el análisis de riesgo e incertidumbre (paso 9) a menudo se realizan
juntos o son el resultado del mismo análisis de riesgo. La fluidez de los pasos del proceso
es más evidente en los pasos 3 a 7: definición del programa, determinación de la
estructura de estimación, identificación de reglas básicas y suposiciones, obtención de
datos y desarrollo de la estimación puntual. Estos pasos se destacan como un grupo en la
figura 5. Pueden ejecutarse concurrente o cíclicamente dependiendo de la fase del
programa, la madurez de la estimación de costos, la disponibilidad de datos, y la
realización de riesgos. Además, a medida que se actualiza la estimación de costos, el
proceso puede revisarse en cualquier paso. Por ejemplo, una vez que se examinan y
justifican las variaciones, es posible que los analistas deban reconsiderar los supuestos o
refinar los métodos de estimación.
Como un proceso que ayuda a las agencias a ejecutar sus programas de manera efectiva,
reportar información confiable y cumplir con las leyes y regulaciones aplicables, el

El proceso de estimación de costos de 12 pasos también sirve como un control interno

organizacional.10Este tema se analiza con mayor detalle en el apéndice XII.
Los 12 pasos y las 18 mejores prácticas relacionadas se presentan en la tabla 3.
Tabla 3: Los Doce Pasos y sus Mejores Prácticas
Pasoa Mejores prácticasb
1. Definir el propósito de la estimación La estimación de costos incluye todos los costos del ciclo de vida.
2. Desarrollar el plan de estimación (Ver nota de tablaC)
3. Definir el programa La descripción de la línea base técnica define completamente el programa, refleja el
cronograma actual y es técnicamente razonable.
4. Determinar la estructura de estimación La estimación de costos de la WBS está orientada al producto, se puede rastrear hasta la declaración
de trabajo y tiene un nivel de detalle apropiado para garantizar que los elementos de costos no se
omitan ni se cuenten dos veces.
5. Identificar reglas básicas y supuestos La estimación documenta todas las reglas básicas y suposiciones que influyen en los costos.
6. Obtener los datos La estimación se basa en un registro histórico de estimación de costos y

experiencias reales de otros programas comparables.
La estimación se ajusta adecuadamente por inflación.
7. Desarrollar la estimación puntual El modelo de costos se desarrolla estimando cada elemento de la EDT utilizando la mejor
metodología a partir de los datos recopilados.
La estimación contiene pocos o ningún error menor.

Los principales elementos de costo se cotejan para ver si los resultados son similares.
Un grupo externo a la organización adquirente realiza una estimación de costos

independiente para determinar si otros métodos de estimación producen resultados
similares.
8. Realizar análisis de sensibilidad La estimación de costos incluye un análisis de sensibilidad que identifica un rango de posibles
costos en función de diferentes suposiciones y parámetros principales.
9. Realizar análisis de riesgo e incertidumbre Se lleva a cabo un análisis de riesgo e incertidumbre que cuantifica los riesgos mal
entendidos e identifica los efectos de cambiar los supuestos y factores clave del
generador de costos.
10. Documenta el presupuesto La documentación muestra la fuente de datos utilizada, la confiabilidad de los datos y la
metodología de estimación utilizada para derivar el costo de cada elemento.
La documentación describe cómo se desarrolló la estimación para que un analista de costos

que no esté familiarizado con el programa pueda comprender lo que se hizo y replicarlo.
La documentación analiza la descripción de la línea de base técnica y los datos en la línea

de base técnica son consistentes con la estimación de costos.
10Las actividades de control son las políticas, procedimientos, técnicas y mecanismos que hacen cumplir las
directivas de la administración para lograr los objetivos de la entidad y abordar los riesgos relacionados. Ver
GAO,Normas de Control Interno en el Gobierno Federal,GAO-14-704G (Washington, DC: septiembre de 2014).

Pasoa Mejores prácticasb
11. Presentar el presupuesto a la dirección para su La documentación proporciona evidencia de que la dirección revisa y acepta
aprobación la estimación de costos.
12. Actualice la estimación para reflejar los costos y La estimación de costos se actualiza regularmente para garantizar que refleje los cambios del programa y los
cambios reales costos reales.
Las variaciones entre los costos planificados y reales se documentan, explican y

revisan.
Fuente: GAO. | GAO-20-195G
aJuntos, los 12 pasos representan una metodología consistente que se puede usar en todo el gobierno federal
para desarrollar, administrar y evaluar las estimaciones de costos del programa. Los pasos son útiles para los
auditores para determinar la calidad del proceso, la guía y las regulaciones de una agencia para crear y mantener
una estimación de alta calidad.
bSi se implementan sistemáticamente, las mejores prácticas dan como resultado una estimación de costos integral, bien
documentada, precisa y creíble. Las mejores prácticas son útiles para los auditores para determinar la confiabilidad de una
estimación del costo del ciclo de vida.
C El paso 2 no tiene una mejor práctica asociada porque no da como resultado un atributo definitivo de la estimación de costos.
En cambio, no implementar completamente el paso 2 es una causa de por qué las mejores prácticas pueden no haberse
cumplido por completo.
El Capítulo 16 describe cómo los auditores pueden usar los 12 pasos y las 18 mejores
prácticas como criterios. Las mejores prácticas se pueden utilizar para evaluar la
confiabilidad de una estimación del costo del ciclo de vida y para determinar hasta
qué punto una estimación es completa, bien documentada, precisa y creíble. Los
pasos se pueden usar para determinar la calidad del proceso, la guía y las
regulaciones de una agencia para crear y mantener una estimación. En consecuencia,
los capítulos de laGuía de costosque describen los pasos presentes 1) una lista de
tareas de proceso que respalda la creación y evaluación de orientación, políticas y
directivas de estimación de costos, y 2) las mejores prácticas asociadas útiles para
evaluar hasta qué punto una estimación de costos refleja la intención del paso, y por
lo tanto refleja una estimación confiable y de alta calidad.

Capítulo 4: Paso :1Definir la estimación
Capítulo 4: Paso 1: Definir el propósito de la
osa
estimación
Objetivo
El propósito de una estimación de costos está determinado por su uso previsto, que determina
su alcance y detalle. Las estimaciones de costos tienen dos propósitos generales: (1) ayudar a
los gerentes a evaluar la asequibilidad y el desempeño frente a los planes, así como la selección
de sistemas y soluciones alternativas, y (2) respaldar el proceso presupuestario proporcionando
estimaciones de los fondos necesarios para ejecutar de manera eficiente un programa. Las
aplicaciones más específicas para las estimaciones de costos incluyen el suministro de datos
para estudios comerciales, revisiones independientes y cambios de referencia.
Para determinar el alcance de una estimación, los analistas de costos deben identificar
Alcance las necesidades del cliente. Es decir, el estimador de costos debe determinar si la ley o la
política solicitan o exigen el presupuesto. Por ejemplo, 10 USC § 2434 requiere una
estimación de costos independiente antes de que un importante programa de
adquisición de defensa pueda avanzar hacia el desarrollo y la demostración del sistema o
la producción y el despliegue. El estatuto especifica que el costo del ciclo de vida
completo (todos los costos de desarrollo, adquisición, construcción militar y operaciones
y apoyo, entre otras cosas, sin tener en cuenta la fuente de financiación o el control de
gestión) debe proporcionarse al tomador de decisiones para su consideración. Como otro
ejemplo, si una estimación es para apoyar el análisis comparativo de alternativas, todos
los elementos de costo de cada alternativa deben estimarse para que el costo de cada
alternativa sea transparente en relación con las demás. El administrador del programa y
el equipo de estimación de costos deben trabajar juntos para determinar el alcance de la
estimación de costos. El alcance estará determinado por cuestiones tales como el tiempo
involucrado, qué elementos de trabajo deben estimarse, quién desarrollará las
estimaciones de costos y cuántos detalles de la estimación de costos se incluirán.
Una vez que los analistas de costos conocen el contexto de la estimación y

las necesidades del cliente, pueden determinar el alcance de la estimación
por su uso previsto y la disponibilidad de datos. La madurez del programa
influirá en la cantidad de detalles para la estimación de costos. Por ejemplo,
al principio del ciclo de vida, el programa puede tener un concepto sin una
definición sólida del trabajo involucrado. Una estimación de costos en este
punto del ciclo de vida probablemente no requerirá muchos detalles. A
medida que el programa se defina mejor, deberán prepararse estimaciones
más detalladas. Por ejemplo, si a un analista de costos independiente
normalmente se le da el tiempo y otros recursos necesarios para realizar un
análisis completo, se espera que el análisis sea más detallado que un
ejercicio hipotético. Para cualquiera, sin embargo,
Sin embargo, más detalles no necesariamente proporcionan una mayor precisión. Perseguir
demasiados detalles demasiado pronto puede ser perjudicial para una estimación.

estimación
calidad. Si falta información sobre una descripción técnica detallada del sistema que se está
analizando, a los analistas les resultará difícil identificar y estimar todos los elementos de costo.
Puede ser mejor desarrollar la estimación a un nivel de estructura de desglose del trabajo (EDT)
relativamente más alto, por ejemplo, a nivel de sistema, para garantizar que se capturen todos
los elementos de nivel inferior. (Las estructuras de desglose del trabajo se analizan en el
capítulo 7). Este es el valor de las herramientas paramétricas de estimación de costos, que
operan a un mayor nivel de detalle y se utilizan cuando un sistema carece de una definición
técnica detallada y datos de costos. Estas técnicas también permiten al analista vincular el costo
y el cronograma con las medidas del tamaño, la funcionalidad, el rendimiento o la complejidad
del sistema antes de la definición detallada del diseño.
Como describimos en el capítulo 2, una estimación del costo del ciclo de vida proporciona una
Incluir todos los costos en una
contabilidad estructurada de toda la mano de obra, material y otros esfuerzos necesarios para
estimación del costo del ciclo de desarrollar, producir, operar y mantener, y disponer de un programa en particular. Por lo tanto,
una estimación del costo del ciclo de vida abarca todos los costos pasados (o irrecuperables),
vida
presentes y futuros para cada aspecto del programa, independientemente de la fuente de
financiación.
Una estimación del costo del ciclo de vida debe incluir los costos del gobierno y del
contratista del programa durante todo su ciclo de vida, desde el inicio del programa
hasta el diseño, desarrollo, producción, operaciones y mantenimiento, y eliminación. Si se
excluyen artículos de la estimación, deben documentarse y justificarse. Al tener en cuenta
todos los costos, las estimaciones del costo del ciclo de vida mejoran la toma de
decisiones y permiten que los estudios de compensación de diseño se evalúen sobre la
base del costo, así como sobre una base técnica y de rendimiento. Una estimación del
costo del ciclo de vida ayudará a la gerencia a planificar con éxito los requisitos de
recursos del programa y tomar decisiones acertadas.
Si la estimación del costo del ciclo de vida no incluye todos los costos, lo más probable es
que la estimación no pueda cumplir completamente con la característica integral de una
estimación de costos de alta calidad. Además, es posible que la estimación no cumpla con
las características bien documentadas, precisas o creíbles. (Describimos estas
características con mayor detalle en el capítulo 16.) Por ejemplo, si en la estimación de
costos faltan algunos elementos de costos, es posible que la estimación no sea creíble
porque el costo total se subestimará y los riesgos y la incertidumbre asociados con los
elementos faltantes no se verán afectados. tenerse en cuenta en un análisis cuantitativo
de riesgo e incertidumbre.

estimación
Encuesta del Paso 1
Tareas de proceso • Defina claramente el propósito de la estimación.
• Determine el alcance general de la estimación.
• Determine el nivel de detalle requerido para la estimación, que debe ser

consistente con el nivel de detalle disponible para el programa.
Mejores prácticas La estimación de costos incluye todos los costos del ciclo de vida
• La estimación de costos incluye los costos del gobierno y del contratista del
programa durante todo su ciclo de vida, desde el inicio del programa a través
del diseño, desarrollo, implementación y operación y mantenimiento hasta el
retiro del programa. Los elementos excluidos de la estimación han sido
documentados y justificados.
Efectos probables si se cumplen los criterios• Si la estimación del costo del ciclo de vida no incluye todos los costos, lo más
No se cumplió completamente
probable es que la estimación no pueda cumplir completamente con la característica
integral de una estimación de costos de alta calidad y tampoco cumpla con las
características bien documentadas, precisas o creíbles. Por ejemplo, si en la
estimación de costos faltan algunos elementos de costos, es posible que la
estimación no sea creíble porque se subestimará el costo total y los riesgos y la
incertidumbre asociados a los elementos faltantes no se tendrán en cuenta en un
análisis cuantitativo de riesgos e incertidumbres.

Capítulo 5: Paso 2: Desarrollando el
Capítulo 5: Paso 2: Desarrollo de la estimación
Plan
Plan de estimación
Debido a que las estimaciones de costos buscan definir lo que costará en última instancia una
solución dada, la estimación debe estar sujeta a una multitud de suposiciones y una
interpretación de lo que representan los datos históricos. Esto tiende a ser un esfuerzo
subjetivo, y estas decisiones importantes a menudo se dejan al juicio de un analista de costos.
Por lo tanto, el equipo de estimación de costos debe administrar una gran cantidad de
riesgos, especialmente para los programas que son muy complejos o de tecnología de punta.
Un equipo de estimación de costos bien capacitado, centralizado y multidisciplinario al que se
le permita tiempo suficiente para crear estimaciones mejorará considerablemente la
capacidad de una agencia para desarrollar y mantener estimaciones de costos confiables.
Las estimaciones de costos de la oficina del programa normalmente las prepara un

Composición del equipo equipo multidisciplinario con habilidades funcionales en administración financiera,
y Organización ingeniería, adquisiciones, logística, programación, matemáticas y/o comunicaciones.11El
equipo también debe incluir participantes o revisores.
de centros, instalaciones y laboratorios, entre otros, que se vean afectados de manera
importante por la estimación.
Idealmente, el equipo de estimación está compuesto por personas que tienen experiencia en
la estimación de todos los elementos de costo del programa. Debido a que esto rara vez es
posible, el líder del equipo debe estar familiarizado con las capacidades de los miembros del
equipo y asignar tareas en consecuencia. Si algunos tienen experiencia en varias áreas,
mientras que otros son relativamente inexpertos en todas las áreas, el líder del equipo debe
asignar a los analistas experimentados la responsabilidad de las secciones principales de la
estimación, mientras que los analistas menos experimentados trabajan bajo su supervisión.
Un analista de costos debe poseer una variedad de habilidades para desarrollar una estimación de
costos de alta calidad que satisfaga los 12 pasos de una estimación de costos confiable.
11Debido a que los cronogramas son la base del plan de desempeño, tener un miembro del personal
de programación integrado en el equipo es fundamental para validar la razonabilidad del plan. Un
planificador puede determinar la viabilidad del horario de la red analizando sus duraciones. GAO
Programar guía de evaluación(GAO-16-89G) tiene más información sobre cómo crear y mantener
programaciones confiables.

Capítulo 5: Paso 2: Desarrollo del plan de
estimación
Figura 6: Disciplinas y conceptos en el análisis de costos
Cada disciplina en la figura 6 se aplica a la estimación de costos. Por ejemplo, tener una
comprensión de la economía y la contabilidad ayudará al estimador de costos a comprender
mejor la importancia de los efectos de la inflación y cómo los diferentes sistemas contables
capturan los costos. El conocimiento de la elaboración de presupuestos es importante para
saber cómo asignar adecuadamente los recursos a lo largo del tiempo para que los fondos
estén disponibles cuando se necesiten. Debido a que a menudo se necesitan estimaciones de
costos para justificar la mejora de los sistemas más antiguos, tener conocimientos de
ingeniería, informática, matemáticas y estadística ayudará a identificar los factores de costo y el
tipo de datos necesarios para desarrollar la estimación. También ayuda que el estimador de
costos tenga el conocimiento técnico adecuado cuando se reúna con expertos funcionales para
que se pueda establecer rápidamente la credibilidad y una comprensión común de los aspectos
técnicos del programa. Además, los estimadores de costos con buenas habilidades de
presentación que defienden su estimación de costos con hechos sólidos y datos confiables
tienen una mejor oportunidad de convencer a los tomadores de decisiones para que usen la
estimación como base para el financiamiento del programa. Finalmente, los estimadores de
costos deben tener habilidades interpersonales sólidas, porque trabajar y comunicarse con
expertos en la materia es vital para comprender los requisitos del programa.
Un enfoque analítico de las estimaciones de costos generalmente incluye un plan de

Plan de Estudios y estudio escrito que detalla un cronograma de tareas específicas, partes responsables y
Calendario fechas de vencimiento. Porque el plan sirve como un acuerdo entre el cliente

estimación
y equipo de estimación de costos, debe reflejar claramente el enfoque aprobado y

debe distribuirse formalmente a todos los participantes y organizaciones involucradas.
Para estimaciones de programas complejos, el equipo de estimación podría organizarse

como un equipo de producto formal e integrado. Para estimaciones independientes, el
equipo podría ser más pequeño y menos formal. En cualquier caso, el análisis debe
coordinarse con todas las partes interesadas y el plan de estudio debe reflejar las
responsabilidades de cada miembro del equipo.
Lo que se requiere de un equipo de estimación de costos depende del tipo y propósito de la

estimación y la cantidad y calidad de los datos. Las estimaciones más detalladas generalmente
requieren equipos más grandes, más tiempo y esfuerzo, y técnicas más rigurosas. Por ejemplo,
una estimación de orden de magnitud aproximada (una estimación de costos rápida y de alto
nivel) generalmente requiere menos tiempo y esfuerzo que una estimación de calidad
presupuestaria. Además, se le debe dar al equipo de estimación el tiempo adecuado para
desarrollar la estimación.
Los analistas deben desarrollar y adaptar un plan de estimación con un alcance que se
alinee con los datos disponibles con el propósito de la estimación. Para un programa en
desarrollo que se estima principalmente con técnicas y factores paramétricos, el alcance
podría estar en un nivel más alto de la EDT. A medida que el programa entre en
producción, se espera una estimación más detallada. A medida que los analistas
desarrollan y revisan el plan de estimación, deben mantener informada a la gerencia
sobre el enfoque inicial y cualquier cambio en la dirección o el método.12
Es importante que los auditores entiendan el contexto de la estimación de costos, por qué y
cómo se desarrolló y si fue una estimación inicial o de seguimiento. Independientemente del
uso final de una estimación y su disponibilidad de datos, el tiempo puede convertirse en una
restricción primordial en su detalle. Al definir los elementos a estimar y al desarrollar el plan,
el equipo de estimación de costos debe considerar sus limitaciones de tiempo en relación con
la dotación de personal del equipo. Sin el tiempo adecuado para desarrollar una estimación
confiable, es posible que el equipo no pueda entregar un producto de calidad suficientemente
alta. Por ejemplo, una estimación aproximada del orden de magnitud podría desarrollarse en
días, pero una estimación de la calidad del presupuesto por primera vez probablemente
requeriría muchos
12Una estimación que respalda una estimación independiente para un programa del DOD presumiblemente no
implica ningún requisito de que el equipo independiente de estimación de costos mantenga informada a la gerencia
del programa sobre los enfoques o cambios en la dirección y los métodos. En cambio, se esperaría que la oficina del
programa y los estimadores de costos independientes se mantuvieran comunicados y se informaran mutuamente
sobre sus resultados, a fin de comprender cualquier diferencia entre las dos estimaciones.

estimación
meses. Sin embargo, si esa estimación presupuestaria fuera simplemente una actualización
de una estimación anterior, podría hacerse más rápido. Cuantos más detalles se requieran,
más tiempo y personal requerirá la estimación.
Después de que el cliente haya definido la tarea, el equipo de estimación de costos debe
crear un cronograma detallado para completar la estimación de costos que incluya
puntos de decisión o hitos clave realistas, y que proporcione márgenes para retrasos
imprevistos, pero no inesperados. El equipo debe asegurarse de que el calendario no
sea demasiado optimista. Si el equipo quiere o necesita comprimir el cronograma para
cumplir con una fecha de vencimiento, necesita recursos adicionales para completar el
esfuerzo. Si no se dispone de recursos adicionales, se debe reducir el alcance de la
estimación.
Uno de los pasos que consume más tiempo en el proceso de estimación de costos es el
paso 6: obtener los datos. Se debe programar suficiente tiempo para recopilar los datos,
incluida la visita a los sitios de los contratistas para comprender mejor las fortalezas y
limitaciones de los datos que se han recopilado. Las visitas al sitio son invaluables para
los estimadores de costos y los auditores para ver qué se está desarrollando y cómo se
ejecutan la ingeniería y la fabricación. Si no hay tiempo suficiente para desarrollar la
estimación, la restricción del cronograma debe identificarse claramente en las reglas
básicas y los supuestos para que la gerencia comprenda el efecto sobre la calidad y la
confianza de la estimación.
Incluso una estimación que cumpla con todas las mejores prácticas detalladas en esta
Guía es menos útil si no está lista cuando se necesita. La puntualidad es tan importante
como la calidad. Sin embargo, la calidad de una estimación de costos puede verse
afectada si se reduce el tiempo para desarrollarla. El punto esencial es que el equipo debe
intentar asegurar que el horario sea razonable. Cuando esto no sea posible, se debe
resaltar que el cronograma ha reducido la profundidad del análisis del equipo y el nivel de
confianza resultante de la estimación.
Centralizar el equipo de estimación de costos facilita el uso de procesos

Equipo de Estimación de Costos
estandarizados, la identificación de expertos residentes, un mejor intercambio de
recursos, herramientas y capacitación comunes y consistentes, más independencia y
una trayectoria profesional con más oportunidades de progreso. La centralización de
los estimadores de costos y otros expertos técnicos y comerciales también permite un
despliegue más eficaz de las habilidades técnicas y comerciales al tiempo que
garantiza cierto grado de independencia.
Un buen ejemplo está en la oficina de Evaluación de Costos y Programas (CAPE) en la

Oficina del Secretario de Defensa. Sus estimaciones de costos son producidas por un
grupo centralizado de personal gubernamental para asegurar

estimación
conocimiento institucional a largo plazo y sin sesgo hacia los resultados. Algunas
personas en la comunidad de estimación de costos consideran que un departamento de
costos centralizado que brinda soporte de costos a múltiples oficinas de programas, con
una estructura organizativa sólida y el apoyo de su liderazgo, es un modelo.
Por el contrario, la descentralización a menudo da como resultado procesos ad hoc, recursos

gubernamentales limitados (que requieren el apoyo de contratistas para llenar los vacíos) y
una menor independencia, porque las oficinas del programa normalmente financian un
esfuerzo y porque el personal de gestión del programa suele calificar el desempeño de los
analistas. Sin embargo, una de las principales ventajas de un proceso descentralizado es que
los analistas tienen un mejor acceso a los expertos técnicos. Bajo un proceso centralizado, los
analistas deben hacer todo lo posible para establecer contactos con los expertos técnicos
apropiados.
Además, las organizaciones que desarrollan su propia función centralizada de

estimación de costos fuera de la oficina del programa adquirente representan la
mejor práctica sobre las organizaciones que desarrollan sus estimaciones de costos
de manera descentralizada o ad hoc bajo el control directo de una oficina del
programa. Uno de los muchos beneficios de la estructura centralizada es la capacidad
de resistir la presión de reducir el costo estimado cuando es más alto que el
presupuesto asignado.
Por último, la dependencia de los contratistas de apoyo plantea preguntas de la comunidad

de estimación de costos acerca de si la cantidad y las calificaciones del personal del gobierno
son suficientes para supervisar y comprender las estimaciones de costos de los contratistas.
Otros expertos en estimación de costos sugieren que depender de contratistas de apoyo
puede ser un problema si el gobierno no puede evaluar qué tan buena es una estimación de
costos o si no tiene la capacidad de rastrearla. Los estudios también han planteado la
preocupación de que depender de contratistas de apoyo hace que sea más difícil retener el
conocimiento institucional e inculcar la responsabilidad.
Por lo tanto, para mitigar cualquier sesgo en la estimación de costos, los clientes
gubernamentales de estimaciones de costos elaboradas por contratistas deben tener
un nivel de experiencia lo suficientemente alto para determinar si la estimación de
costos se ajusta a las mejores prácticas descritas en esta Guía.

estimación
Debido a que la experiencia y las habilidades de los miembros de un equipo de

Certificación y estimación de costos son importantes, varias organizaciones han establecido
Capacitación por costo programas de capacitación y procedimientos de certificación. Por ejemplo, el
programa de certificación de ICEAA proporciona una credencial profesional
Estimación y EVM tanto para miembros como para no miembros para educación, capacitación y
Análisis experiencia laboral y un examen escrito sobre conceptos y métodos básicos
para la estimación de costos. Otro ejemplo es la certificación profesional de
costo que ofrece la AACEI; requiere que los candidatos tengan la experiencia
requerida y la capacidad de aprobar un riguroso examen escrito. La Universidad
de Adquisición de Defensa también ofrece tres niveles de certificación en
estimación de costos que requieren que el candidato cumpla con los requisitos
de educación y experiencia y complete varios cursos en temas de adquisición y
estimación.13
Los estimadores de costos deben tener tanto la capacitación formal requerida como una
capacitación sustancial en el trabajo para desarrollar estimaciones de costos y mantenerlas
actualizadas. El aprendizaje continuo mediante la participación en talleres de estimación de
costos y EVM es importante para mantenerse al tanto de las últimas técnicas y maximizar las
lecciones aprendidas. Los estimadores de costos de la agencia y los analistas de EVM, así como
los auditores de la GAO, deben asistir a dichos talleres para mantener sus habilidades al día.
Mantener las habilidades es esencial si se va a confiar en los expertos en la materia para aplicar
las mejores prácticas en sus funciones.
Encuesta del Paso 2
Tareas de proceso • Asegúrese de que la composición del equipo de estimación de costos sea
proporcional a la tarea. Eso es,
• El equipo tiene el número y la combinación adecuados de recursos;
• Los miembros del equipo pertenecen a una organización centralizada de

estimación de costos;
• El equipo incluye analistas de costos experimentados y capacitados;
• El equipo incluye, o tiene acceso directo a, analistas experimentados en las

principales áreas del programa;
• Las responsabilidades de los miembros del equipo están claramente definidas; y
13Por ejemplo, la Escuela Naval de Posgrado ofrece una maestría en estimación de costos y el Gremio de
Controles de Proyectos tiene programas de certificación en administración de costos, planificación y
control de proyectos.

estimación
• Se identifican la experiencia, calificaciones, certificaciones y capacitación de los

miembros del equipo.
• Desarrolle un plan de estudio por escrito que describa el enfoque de estimación de

costos e incluya un cronograma para completar la estimación de costos.
• Asegúrese de que el equipo tenga acceso a los expertos en la materia necesarios.
• Asegúrese de que el equipo tenga tiempo suficiente para desarrollar una estimación de alta
calidad, incluido el tiempo necesario para realizar visitas al sitio y recopilar datos.

Capítulo 6: Paso Tecnología :3 DF i nortemi el programa -
Capítulo 6: Paso 3: Definir el programa -
nica yo baselina de s cr iptio
norte
Descripción de la línea de base técnica
La clave para desarrollar una estimación confiable es tener una

Definición y comprensión adecuada del programa de adquisición: la estrategia de
Objetivo adquisición, la definición técnica, las características, las características del
diseño del sistema y las tecnologías que se incluirán en su diseño. El
estimador de costos puede usar esta información para identificar los
parámetros técnicos y del programa que limitarán la estimación de costos.
La cantidad de información contenida en la línea de base técnica afecta
directamente la calidad general y la flexibilidad de la estimación. Menos
información generalmente da como resultado que se hagan más
suposiciones, lo que aumenta la incertidumbre asociada con la estimación.
Sin esta información, el estimador de costos no podrá identificar los
parámetros técnicos y del programa que sustentan la estimación de costos
y la calidad de la estimación de costos se verá comprometida. Por lo tanto,
La línea de base técnica debe documentar los supuestos técnicos y programáticos

subyacentes necesarios para desarrollar una estimación de costos y actualizar los cambios
a medida que ocurren. El objetivo es proporcionar una descripción común del programa,
incluida una descripción detallada técnica, del programa y del cronograma del sistema, de
la cual se derivarán todas las estimaciones de costos del ciclo de vida (LCCE). La línea de
base técnica puede ser un solo documento o varios documentos almacenados en una
ubicación. También es importante que la línea de base técnica no contenga datos de
costos para que pueda usarse como la línea de base común para estimaciones
desarrolladas de forma independiente.
Además de proporcionar una descripción completa del programa, la referencia técnica se

utiliza para respaldar los costos del ciclo de vida e identificar riesgos técnicos y del programa
específicos. De esta manera, ayuda al estimador a enfocarse en áreas o problemas que
podrían tener un efecto importante en el costo.
Proceso En general, las oficinas de programas son responsables de desarrollar y mantener la línea
de base técnica a lo largo del ciclo de vida, porque son las que poseen el mayor
conocimiento de sus programas. Una mejor práctica es asignar un equipo integrado de
varios expertos (ingenieros de sistemas, expertos en diseño, programadores, expertos en
pruebas y evaluación, gerentes financieros y estimadores de costos) para desarrollar la
línea de base técnica al comienzo del programa. El gerente del programa aprueba la línea
de base técnica para garantizar que contenga toda la información necesaria para definir
los sistemas del programa y desarrollar la estimación de costos.

Además, la línea de base técnica debe actualizarse en preparación para revisiones de

programas, decisiones de hitos y cambios importantes en los programas. La credibilidad de la
estimación de costos se verá afectada si no se mantiene la línea de base técnica. Sin
documentación explícita de la base de las estimaciones de un programa, es difícil actualizar la
estimación de costos y proporcionar un seguimiento verificable de una nueva línea de base de
costos a medida que cambian los supuestos clave durante el curso de la vida del programa.
Es normal y esperado que las primeras líneas de base técnicas del programa
sean imprecisas o incompletas y que evolucionen a medida que se conozca
más información. Sin embargo, es esencial que la línea de base técnica
proporcione la mejor información disponible en cualquier momento. Para
tratar de crear una visión inclusiva del programa, la oficina del programa debe
hacer suposiciones sobre las incógnitas y estas deben ser acordadas por la
gerencia. Los supuestos y sus correspondientes justificaciones deben
documentarse en la línea base técnica. La línea de base técnica también debe
identificar el nivel de riesgo asociado con los supuestos para que se pueda
determinar la credibilidad de la estimación.
Dado que la línea de base técnica está destinada a servir como línea de base para desarrollar
Contenido LCCE, debe proporcionar información sobre el desarrollo, las pruebas, la producción, las
operaciones y el mantenimiento, las actualizaciones planificadas y la eliminación. Cuando se
están considerando múltiples alternativas, en general, se debe preparar una línea de base
técnica separada para cada alternativa. Aunque el contenido de la línea de base técnica varía
según el programa (y posiblemente incluso según la alternativa), siempre implica una serie de
secciones, cada una de las cuales se centra en un aspecto particular del programa que se está
evaluando. La Tabla 4 describe los elementos típicos de la línea de base técnica.
Tabla 4: Elementos típicos de referencia técnica
Elemento Descripción
Propósito del sistema Describe la misión del sistema y cómo encaja en el programa; debe dar al estimador un concepto de su
complejidad y costo
Sistema técnico detallado y Incluye requisitos funcionales clave y características de rendimiento; el sistema reemplazado (si
características de rendimiento corresponde); quién desarrollará, operará y mantendrá el sistema; descripciones de componentes de
hardware y software (incluyendo interacciones, madurez técnica de componentes críticos y estándares);
arquitectura del sistema y configuraciones del equipo (incluida la forma en que el programa se conectará
con otros sistemas); parámetros clave de rendimiento; aseguramiento de información; concepto operativo;
análisis de fiabilidad; requisitos de seguridad y protección; conceptos y planes de prueba y evaluación
Descripción del programa Incluye tipo de software, métricas de tamaño de software, funcionalidad, programa de desarrollo
Estructura de desglose del trabajo Identifica el costo y los datos técnicos necesarios para desarrollar la estimación.

Elemento Descripción
Descripción de sistemas heredados o Un sistema heredado (o heredado o predecesor) tiene características similares al sistema que se estima, a
similares menudo el nuevo programa lo reemplaza. La línea base técnica incluye una descripción detallada de los
componentes heredados de hardware y software; protocolos o normas técnicas; parámetros clave de
rendimiento; plan logístico de operación y mantenimiento; plan de entrenamiento; plan de eliminación; y la
justificación para reemplazar el sistema
Plan o estrategia de adquisición Incluye la estrategia de competencia, si se utilizarán adquisiciones multianuales y si el programa
arrendará o comprará ciertos artículos; debe identificar el tipo de contrato adjudicado o por
adjudicar y, si se conoce, el contratista responsable de desarrollar e implementar el sistema
Desarrollo, prueba y Incluye las cantidades necesarias para el desarrollo, la prueba (p. ej., activos de prueba) y la producción;
cantidades de producción y establece un cronograma general de desarrollo y producción que identifica los años de sus fases; el cronograma
cronograma del programa debe incluir un diagrama de Gantt estándar con eventos importantes, como revisiones de hitos, revisiones de
diseño y pruebas importantes, y que aborda, en un alto nivel, el programa principal actividades, su duración y
secuencia, y la ruta crítica
Plan de prueba y evaluación del sistema Incluye la cantidad de pruebas y activos de prueba, criterios para ingresar a la prueba, criterios de salida para
aprobar la prueba y dónde se realizará la prueba.
Detalles de implementación Incluye configuraciones estándar de plataforma y sitio para todos los escenarios (tiempo de paz, contingencia,
guerra) y un plan de transición entre sistemas heredados y nuevos
Plan de seguridad Incluye cualquier consideración de seguridad especial o única del sistema que pueda relacionarse con objetivos de seguridad
específicos establecidos a través de estándares, leyes, reglamentos y lecciones aprendidas de sistemas similares.
Plan de entrenamiento Incluye capacitación para usuarios y personal de mantenimiento, cualquier certificación especial requerida, quién
brindará la capacitación, dónde se llevará a cabo y con qué frecuencia se ofrecerá o se requerirá
Eliminación y efecto Incluye identificación de impacto ambiental, plan de mitigación y concepto de disposición
ambiental
Concepto operativo Incluye detalles de gestión del programa, como cómo, dónde y cuándo se operará el sistema; las
plataformas en las que se instalará; y el programa de instalación
Requerimientos de personal Incluye comparaciones con el sistema heredado (si es posible) en niveles de salario, requisitos de cantidad
de nivel de habilidad y dónde se alojará el personal
Detalles del apoyo logístico Incluye planes de mantenimiento y repuestos, así como actualizaciones planificadas
Plan ambiental Incluye cómo se puede afectar el medio ambiente o cualquier responsabilidad ambiental.
Cambios desde la línea de Incluye un seguimiento de los cambios, con un resumen de lo que cambió y por qué.
base técnica anterior
Fuente: DOD, DOE e ICEAA. | GAO-20-195G
Los programas que siguen un enfoque de desarrollo incremental deben tener una
línea de base técnica que establezca claramente las características del sistema para
todo el programa. Además, la línea base técnica debe definir las características que
se incluirán en cada incremento, de modo que se pueda desarrollar un LCCE
riguroso. Para los programas con un enfoque de desarrollo en espiral, la línea de
base técnica tiende a evolucionar a medida que los requisitos se definen mejor. En
versiones anteriores de un programa de desarrollo en espiral, la línea de base técnica
debe indicar claramente los requisitos que se incluyen y los que se han excluido. Esto
es importante porque la falta de requisitos definidos puede generar aumentos de
costos y demoras en la prestación de servicios, como ilustra el estudio de caso 7.

Estudio de caso 7: Definición de requisitos, de Gestión de defensa,GAO-14-82
Dada su ubicación estratégica, Guam sirve como una importante base de operaciones y una base de
operaciones para movilizar las fuerzas y el equipo militar de EE. UU. en Asia y el Pacífico occidental. En 2006,
Estados Unidos y Japón planearon reubicar a 17.600 infantes de marina estadounidenses y sus dependientes
de Japón a Guam. Sin embargo, en 2012, los representantes de los países desarrollaron un plan revisado
según el cual 6.300 infantes de marina y dependientes se trasladarían a Guam.
A pesar de la reducción de infantes de marina y dependientes que se reubicaron en Guam, el DOD aún no
había revalidado los requisitos de infraestructura pública en función del plan de realineación revisado ni
diferenciado entre los requisitos necesarios para abordar las condiciones de larga data y los relacionados con
la realineación. En el momento de nuestra evaluación, no se esperaba que la revalidación se completara hasta
2015. Aun así, el DOD había solicitado más de $400 millones para proyectos de infraestructura pública de
Guam en sus solicitudes presupuestarias desde el año fiscal 2012. Sin embargo, no estaba claro si todos los
los proyectos de infraestructura eran necesarios dada la reducción de fuerzas. Por ejemplo, si el DOD
decidiera ubicar a los infantes de marina en la base naval que maneja todas sus propias necesidades de agua/
aguas residuales, no se habrían necesitado mejoras públicas de agua/aguas residuales para apoyar a los
infantes de marina.
La GAO revisó el costo estimado de USD 1300 millones del DOD para mejoras en los sistemas de agua y aguas
residuales de Guam que se utilizan para respaldar las solicitudes de presupuesto para los años fiscales 2013 y 2014. La
GAO determinó que el estimado cumplía mínimamente con los criterios de las mejores prácticas para tres
características de un costo estimado confiable: integral, bien documentado y preciso, y no cumplió con los criterios de
mejores prácticas para la característica creíble.
La GAO determinó que la estimación no era completa, en parte porque la estimación de los
sistemas de agua y alcantarillado no incluía una referencia técnica que describiera el alcance y
los detalles técnicos del programa. Se proporcionó una breve discusión y descripción de los
proyectos individuales en un memorándum técnico, pero ninguno de los proyectos de agua o
aguas residuales se definió lo suficiente como para comprender el alcance del trabajo. Además,
no hubo indicios de que el alcance o la complejidad de los proyectos se hubieran actualizado
para reflejar estudios o informes ambientales, inspecciones de infraestructura u otras revisiones
más actuales. Comprender el programa, incluida la estrategia de adquisición, la definición
técnica, las características, las funciones de diseño del sistema y las tecnologías que se incluirán,
es clave para desarrollar una estimación de costos creíble. Sin estos datos,
La GAO recomendó que, para proporcionar al DOD y al Congreso suficiente información sobre los requisitos y
los costos asociados con los planes de realineación de Guam del DOD y la infraestructura pública necesaria
para respaldar esa realineación, el Secretario de Defensa debe dirigir la Oficina del Programa Conjunto de
Guam del Departamento de Marina en conjunto con la Oficina de Ajuste Económico para incorporar
completamente las mejores prácticas identificadas por la GAO para desarrollar estimaciones de costos de alta
calidad a medida que se desarrollan futuras estimaciones de costos para proyectos de infraestructura pública
de Guam. Como resultado de la recomendación de la GAO, en agosto de 2015, el DOD siguió los estándares
establecidos en la Guía de estimación y evaluación de costos de la GAO y revisó sus estimaciones de costos
para las necesidades de infraestructura pública en Guam. Al hacerlo, el DOD redujo su estimación y futuras
solicitudes de presupuesto.
GAO,Gestión de defensa: se necesita más análisis para identificar los requisitos y costos de
infraestructura pública de Guam para el plan de realineación del DOD,GAO-14-82
(Washington, DC: 17 de diciembre de 2013).

Comprender completamente los requisitos desde el principio ayuda a aumentar la precisión de

la estimación de costos. Si bien cada programa debe tener una línea de base técnica que
aborde cada elemento de la tabla 4, los aspectos de cada programa son únicos.
Cada sistema tiene características físicas y de rendimiento únicas; los analistas necesitan
Sistema de llaves
conocimientos específicos sobre estas características antes de poder desarrollar una
Características y estimación de costos para un sistema de armas, un sistema de información o un
Actuación programa de construcción.
Parámetros Si bien las características físicas y de rendimiento específicas de un sistema variarán

de un programa a otro, se han identificado varias características generales en las
diversas guías que revisamos. La Tabla 5 enumera las características generales
compartidas dentro de varios tipos de sistemas. La tabla 5 no pretende ser
exhaustiva.
Tabla 5: Características generales del sistema
Sistema Característica
Aeronave Desglose del peso unitario del fuselaje por tipo de material
Techo de combate y velocidad
Capacidad interna de combustible
Longitud
Factor de carga
Altitud máxima
Velocidad máxima (nudos a nivel del mar)
Misión y perfil
Peso (por ejemplo, peso unitario del fuselaje, combate, vacío,
bruto máximo, carga útil, estructura)
Área mojada
Ala (por ejemplo, envergadura, área alar, carga alar)
Información automatizada Arquitectura
sistemas
Software comercial listo para usar (COTS) utilizado
Personalización del software COTS
Factores de expansión
Tamaño de la memoria
Tipo de procesador
Habilidad de los programadores.
Lenguaje de programación utilizado
Métrica de dimensionamiento de software

Construcción Capacidad para obtener visas a largo plazo
Cambio
Impacto medioambiental
Geografía
Geología
Responsabilidad
Ubicación (por ejemplo, valor de la tierra, proximidad a carreteras principales,

gastos de reubicación de los trabajadores)
Tipo de material (por ejemplo, compuesto, mampostería, metal, baldosas, listones

de madera)
Numero de historias
Permisos
Aceptación pública
Pies cuadrados
sistematización
Misiles Altura
Longitud
Carga útil
Tipo de propulsión
Rango
Sensores
Peso
Ancho
Buques Firma acústica
Desplazamiento completo
Peso a plena carga
Longitud total
Capacidad de elevación
Peso ligero del barco
Margen
Haz máximo
Número de tornillos
Carga útil
Tipo de propulsión
caballos de fuerza del eje
Espacio Actitud
Diseño de vida y confiabilidad

Vehículo de lanzamiento
Misión y duración
tipo de órbita
Precisión de puntería
Tipo de satélite
Empuje
peso y volumen
tanques y camiones Motor
Altura
Caballo de fuerza
Longitud
Peso
Ancho
Carga útil
Fuente: DOD y GAO. | GAO-20-195G
Una vez que se han definido los requisitos únicos de un sistema, deben
administrarse y rastrearse continuamente a lo largo del desarrollo del programa. Si
los requisitos cambian, tanto la línea de base técnica como la estimación de costos
deben actualizarse para que los usuarios y la administración puedan comprender los
efectos del cambio. Debido a que es evolutivo, las versiones anteriores de la línea de
base técnica incluirán necesariamente más suposiciones y, por lo tanto, más
incertidumbre. Estas suposiciones deben reemplazarse con información a medida
que se conozcan; en consecuencia, el nivel de incertidumbre asociado con los
supuestos disminuirá.
Encuesta del Paso 3
Tareas de proceso En un documento de base técnica o grupo de documentos, identifique
• El propósito del programa y sus características de sistema y

desempeño;
• Todas las configuraciones del sistema;
• Cualquier implicación tecnológica;
• El cronograma de adquisición del programa y la estrategia de adquisición;
• La relación con otros sistemas existentes, incluido el predecesor o sistemas

heredados similares;

• Elementos de apoyo (por ejemplo, mano de obra, capacitación) y riesgo;
• Cantidades del sistema para desarrollo, prueba y producción; y

• Planes de despliegue y mantenimiento
Mejores prácticas La descripción de la línea base técnica define completamente el programa,

refleja el cronograma actual y es técnicamente razonable.
• Existe una descripción de referencia técnica documentada y reside en una

ubicación.
• La descripción de la línea base técnica ha sido desarrollada por personal

calificado, como ingenieros de sistemas.
• La descripción de la línea de base técnica se ha actualizado con cambios

técnicos, de programa y de cronograma.
• La descripción de referencia técnica contiene suficiente detalle de las

características técnicas, el riesgo y similares, con base en la mejor
información disponible en ese momento.
• La descripción de la línea base técnica ha sido aprobada por la

gerencia.
Efectos probables si los criterios no • Sin una comprensión adecuada del programa de adquisición, como la estrategia
se cumplen por completo de adquisición, la definición técnica, las características, las características de
diseño del sistema y las tecnologías incluidas, el estimador de costos no podrá
identificar los parámetros técnicos y del programa que sustentan la estimación
de costos y la calidad. de la estimación de costos se verá comprometida.
• A menos que la referencia técnica se mantenga y actualice en preparación para las

revisiones del programa, las decisiones sobre hitos y los cambios importantes en el
programa, la credibilidad de la estimación de costos se verá afectada.
• Sin documentación explícita de la base de las estimaciones de un programa, será difícil

actualizar la estimación de costos y proporcionar un seguimiento verificable de una
nueva línea de base de costos a medida que los supuestos clave cambian durante el
curso de la vida del programa.

Capítulo 7: Paso tura
estimación e la estimación
4: Dmit mir metroi norte
Capítulo 7: Paso 4: Determinar la estructura de
- Wtrabajo B rea kd propio S
estructura r
mi
Estructura - Estructura de Desglose de Trabajo
Una estructura de descomposición del trabajo (WBS) deconstruye el producto final de un

programa en elementos específicos más pequeños que son adecuados para el control de
gestión. La EDT es la piedra angular de todo programa porque define en detalle el trabajo
necesario para lograr los objetivos de un programa. La EDT proporciona un marco
coherente para planificar y asignar responsabilidades por el trabajo, y es un elemento
esencial para identificar actividades en el cronograma maestro integrado de un programa.
La WBS se configura inicialmente cuando se establece un programa y se detalla
sucesivamente con el tiempo a medida que se conoce más información sobre el
programa. Establecer una WBS orientada al producto es una mejor práctica porque
permite que un programa realice un seguimiento del costo y el cronograma por entregas
definidas, como un componente de hardware o software.
Una WBS proporciona un marco básico para una variedad de actividades relacionadas, incluida
la estimación de costos, el desarrollo de cronogramas, la identificación de recursos y la
determinación de dónde pueden ocurrir los riesgos. También proporciona el marco para
desarrollar un cronograma y un plan de costos que puede rastrear fácilmente los logros
técnicos, en términos de recursos gastados en relación con el plan, así como la finalización de
actividades, lo que permite una rápida identificación de las variaciones de costos y
cronogramas.
Un esfuerzo de diagramas WBS en pequeñas piezas discretas, o elementos, para mostrar

Conceptos de la EDT cómo cada elemento se relaciona con los demás y con el programa como un todo. Puede
considerarse como una ilustración del trabajo que se realizará para satisfacer los
requisitos de un programa. Los elementos como el hardware, el software y los datos se
dividen aún más en elementos específicos de nivel inferior. El nivel más bajo de la EDT se
define como el nivel del paquete de trabajo. Al dividir el trabajo en elementos más
pequeños, la gerencia puede planificar y programar más fácilmente las actividades del
programa y asignar la responsabilidad del trabajo.
Una WBS desglosa los elementos orientados al producto en una estructura padre-hijo
jerárquica que muestra cómo los elementos se relacionan entre sí y con el producto final en
general. Una WBS bien definida delinea claramente la relación lógica de todos los elementos del
programa y ayuda a promover la rendición de cuentas mediante la identificación de productos
de trabajo que son independientes entre sí. No incluir todo el trabajo para todos los
entregables puede provocar retrasos en el cronograma y aumentos de costos posteriores.
También puede resultar en confusión entre los miembros del equipo.
Una EDT es una parte esencial del desarrollo de la estimación de costos de un programa y de la
mejora de la capacidad de una agencia para recopilar los datos necesarios para respaldar las
estimaciones de costos futuras. Una WBS también facilita el establecimiento de la línea de base de
la gestión del valor ganado (EVM), el costo y el cronograma. Su naturaleza jerárquica

estimación - Estructura de descomposición del trabajo
permite que la WBS sume lógicamente los elementos de nivel inferior que respaldan la
medición del costo, el cronograma y el análisis técnico en un sistema EVM. También
permite que un administrador de programas identifique con mayor precisión qué
componentes están causando excesos de costos o cronogramas y mitigue de manera
más efectiva la causa raíz de los excesos. Además, cuando se integra adecuadamente con
la ingeniería de sistemas, la estimación de costos, EVM y la gestión de riesgos, una WBS
proporciona la base para permitir que los administradores de programas tengan una
mejor visión del estado de un programa, lo que facilita la mejora continua.
El número de niveles en una WBS depende de la complejidad y el riesgo de un

programa. Las estructuras de desglose del trabajo deben expandirse a un nivel de
detalle que sea suficiente para planificar y administrar con éxito el alcance total del
trabajo. Sin embargo, cada WBS debe, como mínimo, incluir tres niveles. El primer
nivel representa el programa como un todo y, por lo tanto, contiene solo un
elemento: el nombre del programa. El segundo nivel contiene los principales
segmentos del programa y el tercer nivel contiene los subsistemas para cada
segmento. Estas relaciones se ilustran en la figura 7, que representa una EDT de
construcción simple.
Figura 7: Una estructura de desglose del trabajo orientada al producto
En la figura 7, todos los elementos de nivel 2 también tienen subcomponentes de nivel 3.

Para algunos elementos de nivel 2, el nivel 3 es el nivel más bajo de desglose; para otros
elementos de nivel 2, se requieren niveles más bajos. La relación jerárquica padre-hijo
muestra conexiones y relaciones lógicas y conduce a una mejor comprensión del esfuerzo
técnico involucrado. También ayuda a mejorar la capacidad de rastrear relaciones dentro
de la estimación de costos y el sistema EVM.

En el ejemplo de la figura 7, la construcción es un hijo del sistema de la casa pero el

padre de los cimientos y el subsuelo, la construcción de la casa y el trabajo en el sitio. En
una EDT, la suma de los hijos de un padre debe ser igual al padre. Por lo tanto, en la
figura 7, la suma de la estructura, los acabados exteriores, la preparación interior y los
acabados interiores debe ser igual a la construcción de la casa principal del nivel 3. De
esta manera, la EDT asegura que cada elemento esté definido y relacionado con un solo
esfuerzo de trabajo.
El estudio de caso 8 destaca los problemas que pueden ocurrir cuando no se sigue esta
mejor práctica.

Estudio de caso 8: Estructura de desglose del trabajo a nivel de programa, del Programa
de disposición de plutonio,GAO-14-231
La Administración Nacional de Seguridad Nuclear (NNSA) del Departamento de Energía (DOE), una agencia
organizada por separado dentro del DOE, administra el programa de eliminación de plutonio para deshacerse del
excedente de plutonio apto para armas quemándolo como combustible de óxido mixto (MOX), una mezcla de
plutonio y óxidos de uranio—en reactores nucleares comerciales especialmente modificados. En 2012, el DOE
pronosticó aumentos de costos de cerca de $3 mil millones sobre las estimaciones anteriores para los dos proyectos
de construcción del programa, la instalación de MOX y el Edificio de Solidificación de Residuos (WSB) para eliminar los
desechos de la instalación de MOX. Se le pidió a la GAO que revisara estos aumentos de costos y la estimación del
costo del ciclo de vida.
La evaluación de la GAO del proceso de la NNSA para desarrollar su proyecto de estimación del costo del ciclo
de vida encontró, en parte, que la estimación era solo parcialmente integral. La GAO descubrió que se
desarrollaron estructuras de desglose del trabajo para los proyectos MOX y WSB y otros componentes del
programa, pero que la NNSA no había formalizado una estructura de desglose del trabajo a nivel del
programa. Una estructura típica de desglose del trabajo proporciona una imagen clara de lo que debe
lograrse, cómo se realizará el trabajo y una base para identificar recursos y tareas para desarrollar una
estimación de costos. Sin una estructura de desglose del trabajo a nivel de programa, la NNSA no podría
garantizar que su estimación del costo del ciclo de vida capturara todos los costos relevantes, lo que podría
conducir a sobrecostos.
La GAO recomendó que para identificar las lecciones aprendidas y proporcionar garantías de prevención de la
recurrencia de los aumentos de costos para la instalación de MOX y WSB, y para desarrollar estimaciones de
costos confiables para el programa de disposición de plutonio, el Secretario de Energía debería ordenar a las
Oficinas de Adquisición y Adquisición del DOE y la NNSA Gestión de proyectos y la oficina de la NNSA
responsable de gestionar el programa de disposición de plutonio, según corresponda, para revisar y actualizar
la estimación del costo del ciclo de vida del programa siguiendo los 12 pasos clave descritos en la Guía de
estimación y evaluación de costos de la GAO para desarrollar estimaciones de costos de alta calidad, como
como realizar una estimación de costos independiente para proporcionar una evaluación objetiva e imparcial
de si se puede lograr la estimación. En 2017, NNSA ordenó a su Oficina de Estimación de Costos y Evaluación
de Programas que desarrollara una nueva estimación del ciclo de vida para el programa de eliminación de
plutonio basado en el enfoque preferido de NNSA de diluir y eliminar. Esa estimación se completó en marzo de
2018. Se ordenó que la estimación se hiciera de acuerdo con las mejores prácticas de estimación y evaluación
de costos de la GAO.
GAO,Programa de disposición de plutonio: el DOE necesita analizar las causas fundamentales de los
aumentos de costos y desarrollar mejores estimaciones de costos,GAO-14-231(Washington, DC: 13 de
febrero de 2014).
A veces, una WBS puede organizarse por función en lugar de por producto. Una EDT
funcional clasifica el esfuerzo por actividades o procesos, como fabricación, ingeniería o
control de calidad. Pero debido a que una WBS orientada al producto refleja el costo, el
cronograma y el desempeño técnico en partes específicas de un programa, representa
una mejor práctica de estimación de costos. Por ejemplo, un exceso en un elemento
específico de la figura 7 (por ejemplo, el enmarcado) podría hacer que la gerencia del
programa cambie una especificación, traslade fondos o modifique el diseño. Si la EDT
fuera

basado en la funcionalidad, por ejemplo, organizado por carpinteros en lugar de

enmarcado, entonces la gerencia no tendría la información correcta para llegar a la
raíz del problema. Por lo tanto, los elementos en el segundo o tercer nivel de la WBS
deben estructurarse de acuerdo con productos o entregables. Ejemplos de
elementos que no son productos son:
• ingeniería de diseño, análisis de requisitos, logística, riesgo, garantía de calidad

e ingeniería de prueba (todos los esfuerzos de ingeniería funcional), stock de
aluminio (un recurso material) y costos directos (una clasificación contable);14
• tipos de fondos utilizados en las fases de adquisición del programa (por

ejemplo, investigación, desarrollo, prueba y evaluación);
• reelaboración, nueva prueba y reacondicionamiento, que deben tratarse

como actividades del elemento WBS;
• clasificaciones no recurrentes y recurrentes, para las cuales los requisitos de

información deben estructurarse para garantizar que estén separados;
• esfuerzos de ahorro de costos, como iniciativas de gestión de calidad total e

iniciativas de reforma de adquisición, incluidos en los elementos que los afectan, no
capturados por separado;
• la estructura organizativa de la oficina del programa o del contratista;
• el cronograma del programa; en cambio, la WBS impulsará las actividades

necesarias del cronograma;
• reuniones, viajes y soporte informático, que deben incluirse en los

elementos de la EDT a los que están asociados;
• términos genéricos (los términos para los elementos de la EDT deben ser lo más
específicos posible); y
• herramientas, es decir, equipo especial necesario para producir,

manipular o ensamblar un artículo, que debe incluirse con el equipo
que se produce.
Si bien las actividades funcionales son necesarias para respaldar el desarrollo de un

producto, la WBS no debe organizarse en torno a ellas. Además, un diccionario WBS
debe indicar dónde se encuentran los elementos funcionales dentro de los productos y
cómo se unen los elementos de la declaración de trabajo para
14Al seguir las mejores prácticas orientadas al producto, no debe haber elementos WBS para varias
actividades funcionales como ingeniería de diseño, logística, riesgo o calidad, porque estos
esfuerzos deben estar integrados en cada actividad.

hacer productos específicos.15Un diccionario de la EDT es un documento que describe en

formato narrativo breve qué trabajo se realizará para cada elemento de la EDT.
EDT común Además de incluir elementos orientados al producto, cada WBS incluye la gestión de
programas como un elemento de nivel 2, así como otros elementos comunes como
Elementos integración y ensamblaje, equipo proporcionado por el gobierno y pruebas del
gobierno. La Tabla 6 enumera y describe los elementos comunes que respaldan un
programa. Por ejemplo, la ingeniería de sistemas, la gestión de programas, la
integración y las pruebas son funciones de apoyo necesarias para desarrollar,
probar, producir y desplegar elementos de hardware o software.
Tabla 6: Elementos Comunes en las Estructuras de Desglose de Trabajo
elemento común Descripción

Integración, ensamblaje, prueba Todo el esfuerzo de las actividades técnicas y funcionales asociadas con el diseño, desarrollo y producción
y pago de superficies de acoplamiento, estructuras, equipos, piezas, materiales y software necesarios para
ensamblar elementos de equipo de nivel 3 (hardware y software) en equipos de misión de nivel 2 (hardware
y software)
Ingeniería de sistemas Los esfuerzos técnicos y de gestión de dirigir y controlar un esfuerzo de ingeniería totalmente
integrado de un sistema o programa.
Gestión de programas Las acciones comerciales y administrativas de planificación, organización, dirección, coordinación, control
y aprobación designadas para lograr los objetivos generales del programa no asociados con elementos
de hardware específicos y no incluidos en la ingeniería de sistemas.
Capacitación Servicios de capacitación entregables, dispositivos, accesorios, ayudas, equipos y piezas que se utilizan para facilitar
la instrucción en la que el personal aprenderá a operar y mantener el sistema con la máxima eficiencia.
Datos Los datos entregables que deben estar en una lista de requisitos de datos del contrato, incluidas las
publicaciones técnicas, los datos de ingeniería, los datos de soporte y los datos de gestión necesarios para
configurar la gestión, el costo, el cronograma, la gestión de datos contractuales y la gestión de programas.
Prueba y evaluación del sistema El uso de prototipos, producción o hardware y software fabricado específicamente para obtener o validar
datos de ingeniería sobre el rendimiento del sistema en desarrollo; también incluye todo el esfuerzo
asociado con el diseño y la producción de modelos, especímenes, accesorios e instrumentación en apoyo
del programa de prueba a nivel del sistema
Equipo de apoyo peculiar Equipo únicamente necesario para respaldar el programa: vehículos, equipo, herramientas y similares para
alimentar, dar servicio, transportar, izar, reparar, reacondicionar, ensamblar y desarmar, probar, inspeccionar o
mantener el equipo de la misión, así como el equipo o el software. necesarios para mantener o modificar las partes
de software del sistema
Equipo de apoyo común Equipo no exclusivo del programa y disponible en inventario para uso de muchos programas
15Además de las estructuras de desglose funcionales y orientadas al producto, los costos pueden
categorizarse en una estructura de elemento de costo (CES) que agrupa los costos por sistema o
apropiación.

elemento común Descripción

Activación operativa y del sitio Instalación de equipos de misión y de apoyo en las instalaciones de operaciones o de apoyo y verificación o revisión
completa del sistema para garantizar el estado operativo; puede incluir bienes raíces, construcción, conversión,
servicios públicos y equipos para proporcionar todas las instalaciones necesarias para albergar, dar servicio y lanzar
equipos de misión principal
Comodidades Incluye la construcción, conversión o expansión de las instalaciones industriales existentes para la producción, el
inventario y el mantenimiento del depósito del contratista requerido como resultado del sistema específico
Repuestos iniciales y repuestos Incluye los componentes, ensamblajes y subensamblajes de repuesto entregables utilizados para fines de
reemplazo inicial en el artículo final del equipo del sistema de materiales.
Fuente: DOD. | GAO-20-195G
Por lo tanto, además de tener una WBS orientada al producto para el equipo
principal de la misión que desglosa las piezas físicas de, por ejemplo, una aeronave,
un sistema de tecnología de la información o un satélite, la WBS debe incluir estos
elementos comunes para garantizar que todo el esfuerzo sea identificado al
principio. Esto, a su vez, facilitará la planificación y gestión del esfuerzo general,
porque la EDT debe ser el punto de partida para desarrollar el programa detallado.
La figura 8 muestra un programa WBS, incluidos los elementos comunes, para un
sistema marítimo.
Figura 8: Estructura de Desglose del Trabajo con Elementos Comunes
La EDT de la figura 8 abarca todo el programa. El contratista también puede

desarrollar una EDT del contrato que amplíe los componentes de nivel inferior
para reflejar sus responsabilidades. Ver figura 9.

Figura 9: Estructura de desglose del trabajo por contrato
La Figura 9 muestra cómo un contratista principal puede requerir que su subcontratista use la
EDT para informar el progreso del trabajo. En este ejemplo, el esfuerzo de control de incendios
(un elemento de nivel 4 en la EDT del contratista principal) es el primer nivel para el
subcontratista. Por lo tanto, todos los gastos de control de incendios en el nivel 1 de la EDT del
contrato del subcontratista corresponderían al elemento de control de incendios en el nivel 4 de
la EDT del programa. Esto muestra cómo un subcontratista dividiría un elemento de nivel 4 en
niveles más bajos para realizar el trabajo, que cuando se suma a la WBS principal, mostraría el
esfuerzo en los niveles 4 a 8.
Una WBS debe desarrollarse temprano para proporcionar una idea conceptual del
Desarrollo de la EDT tamaño y alcance del programa. A medida que el programa madura, también debería
hacerlo la EDT. Al igual que la línea de base técnica, la EDT debe considerarse un
documento vivo. Por lo tanto, a medida que la línea base técnica se defina más con el
tiempo, la EDT también se actualizará para reflejar más detalles. Por ejemplo, a medida
que se conozcan mejor los requisitos de especificación y se actualice la declaración de
trabajo, la EDT incluirá más elementos. A medida que se agregan más elementos a la
WBS, el cronograma es capaz de una mayor definición, brindando más información sobre
el costo del programa, el cronograma y las relaciones técnicas. Los elementos de una
WBS pueden variar según la fase porque se requieren diferentes actividades para el
desarrollo, la producción, las operaciones y el soporte.

A medida que el programa o sistema madura, los esfuerzos de ingeniería deben centrarse
en los requisitos de rendimiento a nivel del sistema, validando tecnologías y procesos
críticos y desarrollando especificaciones de alto nivel. A medida que se definan más las
especificaciones, la WBS definirá mejor el sistema en términos de sus especificaciones.
Una vez que se ha determinado el concepto del sistema, se pueden identificar los
principales subsistemas y determinar las funciones de nivel inferior, de modo que se
puedan definir los elementos del sistema de nivel inferior y, finalmente, completar la
definición total del sistema. La misma WBS se puede utilizar en todo momento,
actualizándola y revisándola a medida que avanza el desarrollo del programa o sistema y
a medida que avanza el trabajo en cada fase. Uno de los resultados de cada fase es una
WBS actualizada que cubre las fases siguientes.
Es importante que cada EDT esté acompañada por un diccionario de los diversos
elementos de la EDT y sus relaciones jerárquicas. En un diccionario WBS, cada elemento
se presenta en un esquema para mostrar cómo se relaciona con el siguiente elemento
superior para garantizar relaciones claras. Con cambios y adiciones menores, el
diccionario WBS se puede convertir en una declaración de trabajo. El director del
programa también puede ampliar el diccionario para describir los recursos y procesos
necesarios para producir cada elemento en términos de costos, técnicos y de
cronograma. Además, debido a que la WBS está orientada al producto, está
estrechamente relacionada y estructurada de manera similar a una lista de materiales
con sangría para el producto principal. Al igual que la WBS, el diccionario debe
actualizarse cuando se producen cambios. Una vez que se establece la línea de base del
programa, la actualización de la EDT debe ser parte de un proceso formal.
EDT estandarizada La estandarización de la WBS se considera una mejor práctica porque permite que una
organización recopile y comparta datos entre programas. La estandarización de las
estructuras de desglose del trabajo da como resultado estimaciones de costos más
consistentes, permite que los datos se compartan entre organizaciones y conduce a una
ejecución de programas más eficiente. La estandarización de WBS también facilita el
desarrollo de relaciones de estimación de costos y permite medidas de costos comunes
entre múltiples contratistas y programas. No estandarizar las EDT genera dificultades
para comparar los costos de un contratista o programa con otro, lo que genera un gasto
sustancial al recopilar y conciliar los costos del contratista y los datos técnicos.
La EDT estandarizada debe respaldar la perspectiva de ingeniería sobre cómo se está

construyendo el programa. La EDT debe ser una herramienta de comunicación que pueda
usarse en todas las funciones dentro del programa. Para fomentar la flexibilidad, la
estandarización de la EDT debe ocurrir en un nivel alto, como el nivel 3 de la EDT, de modo que
los niveles más bajos se puedan personalizar para reflejar cómo el

se gestionará el trabajo del programa específico. Sin embargo, para elementos costosos o
de alto riesgo, la gerencia puede tomar decisiones para estandarizar la WBS al nivel que
sea necesario para obtener una visión adecuada. Por lo tanto, la WBS debe ser estándar
en un nivel alto con flexibilidad en los niveles inferiores para permitir una planificación
detallada una vez que se establece el cronograma. Además, se debe usar la misma WBS
estándar para desarrollar la estimación de costos y el cronograma del programa, y para
establecer la línea base de medición del desempeño de EVM. Confiar en una WBS
estandarizada puede permitir a los administradores de programas planificar y administrar
mejor su trabajo y ayuda a actualizar la estimación de costos con los costos reales: el paso
final de nuestros 12 pasos para desarrollar una estimación de costos de alta calidad.
Una WBS estandarizada orientada al producto puede ayudar a definir hitos de alto nivel y
relaciones de impulsores de costos que se pueden repetir en aplicaciones futuras.
Además de ayudar a la comunidad de costos, las EDT estandarizadas pueden resultar en
una mejor gestión de la cartera. Los programas que informan a una WBS estandarizada
permiten que el liderazgo tome mejores decisiones sobre dónde aplicar la contingencia y
dónde ocurren los problemas sistémicos, como la integración y la prueba. Con esta
información, la gerencia puede tomar medidas ajustando la inversión y obteniendo
lecciones aprendidas. Como resultado, es más fácil administrar los programas si informan
en el mismo formato.
El Apéndice VI proporciona ejemplos de WBS estandarizados desarrollados por

agencias gubernamentales y organizaciones privadas. La WBS estandarizada debe
adaptarse para adaptarse a cada programa. En algunos casos, la estructura de
elementos contiene redundancias integradas que brindan flexibilidad en la
contabilidad de costos. Por ejemplo, los costos de apoyo logístico podrían ocurrir en
inversiones u operaciones y apoyo. Sin embargo, es importante que la estructura
del elemento no cuente dos veces los costos que podrían incluirse en más de un
elemento de costo. Si bien la estructura es flexible, los niños deben ser asignados a
un solo padre.
EDT y Programación La EDT debe usarse como esquema para el cronograma, utilizando los niveles de contrato
hasta el nivel del paquete de trabajo. Debido a que la WBS define el trabajo en niveles
más bajos de detalle, su marco proporciona el punto de partida para definir todas las
actividades que se utilizarán para desarrollar el cronograma del programa.
El nivel más bajo de la EDT es el paquete de trabajo. Dentro de los paquetes de

trabajo se definen y programan las actividades. Al desarrollar el cronograma del
programa, la EDT puede copiarse en el software de programación. A partir de ahí, se
definen los paquetes de trabajo de nivel inferior y las actividades y tareas
posteriores.

En consecuencia, la EDT proporciona una forma lógica y ordenada de comenzar a

preparar el cronograma detallado, determinando las relaciones entre las actividades e
identificando los recursos necesarios para realizar las tareas. Las actividades de
resumen de alto nivel y las actividades detalladas en el cronograma deben asignarse
directamente a la EDT para garantizar que el cronograma abarque todo el esfuerzo de
trabajo. GAOProgramar guía de evaluacióntiene más información sobre WBS y
programación.dieciséis
EDT y EVM Al dividir el trabajo en elementos de trabajo más pequeños y manejables, se puede
usar una EDT para integrar las actividades y los costos programados para lograr
cada paquete de trabajo en el nivel más bajo de la EDT. Esto es esencial para
desarrollar el cronograma cargado de recursos que forma la base para la línea base
de medición del rendimiento de EVM. Por lo tanto, una WBS es una parte esencial del
costo, el cronograma y el monitoreo técnico de EVM porque proporciona un marco
consistente desde el cual medir el progreso. Este marco se puede utilizar para
monitorear y controlar los costos en función de la línea de base original y para
rastrear dónde y por qué hay diferencias. De esta forma, la EDT sirve como marco
común para analizar la estimación del costo original y el resultado del costo final.
Cuando los analistas utilizan información técnica, de costos y cronograma organizada

por la estructura jerárquica de la EDT, pueden resumir los datos para proporcionar
información valiosa a la gerencia en cualquier fase del programa. Debido a que una EDT
aborda todo el programa, los gerentes de cualquier nivel pueden evaluar su progreso
con respecto al plan de estimación de costos. Esto ayuda a mantener el estado del
programa actualizado y visible para que los riesgos se puedan gestionar o mitigar
rápidamente. Sin una WBS, sería difícil analizar la causa raíz de los problemas técnicos,
de cronograma y de costos, y elegir la solución óptima para solucionarlos.
La WBS también proporciona un hilo común entre EVM y el cronograma que permite
una mayor comprensión del costo del programa y las variaciones del cronograma.
Cuando el trabajo se divide en partes pequeñas, el progreso se puede vincular al
cronograma para una mejor evaluación de los problemas de costos, técnicos,
cronogramas y rendimiento. La WBS también mejora el control del programa al
vincular el alcance del trabajo contractual al cronograma.
dieciséisGAO,Guía
de evaluación de cronogramas: Mejores prácticas para cronogramas de proyectos,
GAO-16-89G (Washington, DC: diciembre de 2015).

EDT y Riesgo La WBS es valiosa para identificar y monitorear riesgos. Durante la fase de estimación de costos, la
WBS se utiliza para señalar los elementos que probablemente enfrentarán riesgos, lo que permite
administración una mejor planificación de contingencia. Durante la ejecución del programa, la EDT también podrá
ser utilizada para monitorear riesgos utilizando el sistema EVM.
La WBS puede ayudar a identificar actividades en el cronograma que están en riesgo porque
faltan recursos o porque se planifican demasiadas actividades en paralelo. Además, los
elementos de riesgo se pueden asignar a actividades en el cronograma y los resultados se
pueden examinar a través de un análisis de riesgo del cronograma.17
Establecer una WBS tan pronto como sea posible para el ciclo de vida del programa que
Beneficios de la EDT
detalle la WBS para cada fase brinda muchos beneficios al programa:
• segregar los elementos de trabajo en sus partes componentes;
• aclarar las relaciones entre las partes, el producto final y las

tareas a realizar;
• facilitar la planificación y asignación efectivas de responsabilidades
técnicas y de gestión;
• ayudar a rastrear el estado de los esfuerzos técnicos, los riesgos, las asignaciones de
recursos, los gastos y el costo y el cronograma del desempeño técnico dentro de las
fases apropiadas, porque el trabajo en fases con frecuencia se superpone;
• proporcionar un lenguaje común para que el gobierno y los

contratistas determinen un nivel apropiado de informes; y
• proporcionando una base y un marco común para el sistema EVM y el
cronograma, facilitando la coherencia en la comprensión del costo del programa y
el desempeño del cronograma. Debido a que el vínculo entre los requisitos, la EDT,
la declaración de trabajo y el cronograma proporciona información específica
sobre la relación entre el costo, el cronograma y el rendimiento, todos los
elementos se pueden rastrear hasta los mismos elementos de la EDT.
En resumen, una WBS bien desarrollada es esencial para el éxito de todos los
programas de adquisición. Una EDT integral proporciona un marco consistente y
visible que mejora la comunicación; ayuda en la planificación y asignación de
responsabilidades técnicas y de gestión; y facilita el seguimiento, los esfuerzos de
ingeniería, las asignaciones de recursos, las estimaciones de costos,
17Se puede encontrar más información sobre las mejores prácticas para el análisis de riesgo de cronograma en
GAO, Guía de evaluación de cronogramas: Mejores prácticas para cronogramas de proyectos,GAO-16-89G
(Washington, DC: diciembre de 2015).

gastos, costos y desempeño técnico. Sin una EDT, es más probable que un
programa encuentre problemas, como ilustra el estudio de caso 9.
Estudio de caso 9: Desarrollo de una estructura de desglose del trabajo, del censo de 2020,
GAO-15-225
La Oficina del Censo de EE. UU. planeó cambiar significativamente los métodos y la tecnología que
utilizó para contar a la población con el Censo Decenal de 2020, como ofrecer una opción para que los
hogares respondan a la encuesta a través de Internet. Esto implicó desarrollar y adquirir sistemas e
infraestructura de TI para apoyar la recopilación y el procesamiento de datos de respuesta de
Internet.
Se le pidió a la GAO que revisara los esfuerzos de la Oficina para ofrecer una opción de respuesta por Internet para el
censo de 2020. Entre otros objetivos, se le pidió a la GAO que evaluara la confiabilidad de los costos y ahorros
estimados para la respuesta de Internet. Para hacer esto, la GAO revisó los estudios de la Oficina, las estimaciones de
costos, los planes de proyectos, los cronogramas y otra documentación.
La GAO concluyó que la estimación del costo de la opción de respuesta de Internet no era completa. La
estimación del costo de la opción de respuesta de Internet incluyó los costos de 2010 a 2020 y proporcionó un
subconjunto de suposiciones para investigar, probar e implementar una opción de respuesta de Internet. Si
bien la estimación se estructuró en torno a estos elementos de costo de alto nivel, estos elementos no se
definieron y, por lo tanto, no estaba claro si se incluyeron todos los costos asociados con la opción de
respuesta de Internet. Los funcionarios de la oficina declararon que la estimación no se desarrolló en base a
una estructura de desglose del trabajo con elementos definidos porque el programa del Censo del 2020 no
estaba lo suficientemente maduro para tener tal estructura en el momento en que se desarrolló la estimación
inicial. Afirmaron que la estimación se actualizaría para reflejar la estructura de desglose del trabajo del
programa una vez que se tomara la decisión del diseño preliminar. Sin embargo, se debería haber establecido
inicialmente una estructura de desglose del trabajo cuando se estableció el programa y se debería haber
actualizado sucesivamente con más detalles a medida que se conociera más información sobre el programa.
La GAO recomendó que para garantizar que la Oficina esté mejor posicionada para ofrecer una opción de
respuesta de Internet para el Censo Decenal de 2020, el Secretario de Comercio debe indicar al Subsecretario
de Asuntos Económicos que indique al Director de la Oficina del Censo que se asegure de que los costos
estimados asociados con la opción de respuesta por Internet se actualizaron para reflejar cambios
significativos en el programa y para cumplir plenamente con las características de una estimación de costos
confiable. El Departamento de Comercio estuvo de acuerdo con nuestra recomendación y tomó medidas para
implementarla. En agosto de 2017, la Oficina del Censo finalizó su Descripción de requisitos de análisis de
costos (CARD) de Recopilación y procesamiento de datos empresariales del censo (CEDCAP), que incluía una
base para estimar los costos asociados con la opción de respuesta por Internet. Posteriormente, en diciembre
de 2017, la Oficina finalizó su estimación actualizada del costo del ciclo de vida del decenio de 2020 que incluía
la TARJETA CEDCAP como entrada para la estimación. El análisis de abril de 2018 de la GAO de la estimación de
costos actualizada encontró que la Oficina había realizado mejoras significativas en su proceso de estimación
de costos en las cuatro características de una estimación confiable. Como resultado, la Oficina estuvo mejor
posicionada para ofrecer una opción de respuesta por Internet para el Censo Decenal de 2020.
GAO,Censo 2020: se deben abordar desafíos clave para habilitar con éxito la
respuesta de Internet,GAO-15-225(Washington, DC: 5 de febrero de 2015).

Encuesta del Paso 4
Tareas de proceso • Defina una estructura de desglose del trabajo (EDT) que esté estandarizada y
orientada al producto.
• Asegúrese de que la WBS de estimación de costos coincida con la WBS de gestión del
valor ganado y el cronograma, si corresponde.
• Describa cada elemento de la EDT en un diccionario de la EDT.
• Actualice la EDT a medida que el programa se defina mejor para reflejar los cambios a
medida que ocurren.
Mejores prácticas La estimación de costos de la WBS está orientada al producto, se puede rastrear
hasta la declaración de trabajo y tiene un nivel de detalle apropiado para garantizar
que los elementos de costos no se omitan ni se cuenten dos veces.
• La EDT describe claramente el producto final y el trabajo principal del

programa.
• Además de los elementos de hardware y software, la EDT contiene la gestión de

programas y otros elementos comunes para garantizar que se cubra todo el
trabajo.
• La EDT contiene al menos 3 niveles de contrato y la suma de los elementos

secundarios es igual a los elementos principales.
• La EDT de estimación de costos coincide con la EDT de programación, así como

con la EDT de gestión de valor ganado, si corresponde.
• La WBS está estandarizada para que los datos de costos puedan recopilarse y usarse
para estimar programas futuros.
• La WBS se actualiza a medida que el programa se define mejor y refleja los

cambios a medida que ocurren.
Existe un diccionario WBS que define lo que se incluye en cada elemento y

cómo se relaciona con otros en la jerarquía.
Efectos probables si los criterios no • Sin una WBS, el programa carece de un marco para desarrollar un cronograma y
se cumplen por completo un plan de costos que pueda rastrear fácilmente los logros técnicos, en términos
de recursos gastados en relación con el plan, así como la finalización de
actividades y tareas.
• Si una estimación de costos no desglosa específicamente los costos comunes,

como los costos de equipos suministrados por el gobierno (GFE), o no incluye

un diccionario de estructura de desglose del trabajo (EDT) asociado, no se puede

garantizar que la estimación incluya todos los costos relevantes.
• Sin una EDT estándar orientada al producto para facilitar el seguimiento de las
asignaciones de recursos y los gastos, una organización puede tener
dificultades para compartir datos entre programas, comparar y conciliar costos
entre contratistas y actualizar la estimación de costos con los costos reales.

Capítulo 8: Paso 5 : Identificar reglas básicas
Capítulo 8: Paso 5: Identificar reglas básicas y
assu mptiones
y suposiciones
Las estimaciones de costos generalmente se basan en información limitada y, por lo

tanto, dependen de varias suposiciones que hacen posible completar la estimación.
Estas suposiciones se denominan reglas básicas y supuestos. Las reglas básicas y los
supuestos (GR&A) normalmente definen el alcance de la estimación y establecen las
condiciones de referencia en las que se basa la estimación.
Al revisar la línea de base técnica y discutir los GR&A con los clientes al inicio del
proceso de estimación de costos, los analistas pueden aclarar cualquier posible
malentendido. GR&A
• satisfacer los requisitos para los puntos clave de decisión del programa,
• responder preguntas detalladas y de sondeo de los grupos de supervisión,
• ayudar a que el presupuesto sea completo y profesional,
• presentar una imagen convincente a las personas que podrían ser escépticas,
• proporcionar datos y técnicas de estimación útiles a otros estimadores

de costos,
• proporcionar la reconstrucción de la estimación cuando los estimadores

originales ya no estén disponibles, y
• proporcionar una base para la estimación de costos que documente las áreas de riesgo
potencial que pueden identificarse y eventualmente tratarse.
Las reglas básicas y los supuestos son distintos, aunque a menudo se

agrupan.
Las reglas básicas representan un conjunto común de estándares de estimación acordados que
Reglas de juego brindan orientación y minimizan los conflictos en las definiciones. Cuando las condiciones son
dirigidas, se convierten en las reglas básicas por las cuales el equipo realizará la estimación. Por
ejemplo, los requisitos técnicos de línea de base discutidos en el capítulo 6 representan las
reglas básicas de estimación de costos por las cuales los analistas de costos pueden realizar la
estimación.
Las suposiciones representan un conjunto de juicios sobre condiciones pasadas,

suposiciones presentes o futuras postuladas como verdaderas en ausencia de prueba positiva. Sin
reglas básicas firmes, el analista es responsable de hacer suposiciones que permitan
proceder con la estimación. En otras palabras, las suposiciones se requieren solo cuando
no se han proporcionado reglas básicas. El analista debe asegurarse de que las
suposiciones se basen en juicios de expertos emitidos por personal técnico y de
programas con experiencia. Muchos supuestos influyen profundamente en el costo; el
rechazo posterior de incluso una sola suposición por parte de la gerencia podría afectar
muchos aspectos de la estimación.

supuestos
Por lo tanto, es imperativo que los estimadores de costos informen a la gerencia y

documenten bien todos los supuestos para que la gerencia comprenda completamente
las condiciones en las que se estructuró la estimación. No hacerlo puede llevar a
suposiciones demasiado optimistas que influyen en la estimación de costos, a sobrecostos
y a estimaciones y presupuestos inexactos. (Véase el estudio de caso 10.)
Estudio de caso 10: La importancia de las suposiciones, deSubmarino clase Columbia,

GAO-19-497
La Marina planea invertir aproximadamente $ 128 mil millones para investigar, desarrollar y comprar el
reemplazo de 14 submarinos de misiles balísticos de propulsión nuclear de clase Ohio, la actual etapa en el
mar de la disuasión nuclear estratégica de la nación. Según la Marina, el submarino líder de la clase Columbia
deberá realizar su primera patrulla en el año fiscal 2031 para evitar una brecha de disuasión; los submarinos
de la clase Ohio comienzan a retirarse en 2027. La Armada ha identificado el programa de 12 submarinos de la
clase Columbia como su principal prioridad de adquisición y ha establecido un cronograma agresivo para
entregar el submarino líder en el año fiscal 2027, seguido de un período de prueba antes del ocurre la primera
patrulla.
La estimación del costo de adquisición de la Marina de $ 115 mil millones para construir submarinos de clase
Columbia no era confiable porque no reflejaba los costos y riesgos probables del programa. La GAO
encontró que la estimación de costos cumplía sustancialmente con los criterios para la característica integral
de una estimación de costos confiable y parcialmente con los criterios de las tres características restantes.
En particular, la GAO descubrió que la estimación de costos no reflejaba con precisión los costos
del programa porque se basaba en suposiciones de horas de mano de obra demasiado
optimistas. La Marina estimó que necesitaría $115 mil millones para diseñar y construir 12
submarinos y los estimadores de costos de la Marina identificaron los costos laborales como una
fuente principal de riesgo de costos. La Armada anticipó que necesitaría 12 millones de horas de
trabajo para construir directamente el submarino líder. Esto representó un 17 por ciento menos
de horas de trabajo que las necesarias para el submarino líder de la clase Virginia, cuando se
ajustó a las diferencias de peso. Para desarrollar esta estimación, los estimadores de la Marina se
basaron en gran medida en los datos históricos de horas de trabajo de la construcción del
submarino líder de la clase Virginia y en los datos de costos del programa de submarinos de la
clase Ohio para componentes balísticos submarinos únicos, como misiles. Sin embargo,
En comparación con la estimación de la Marina, las horas de mano de obra táctil estimadas de Columbia,
calculadas por otras organizaciones, fueron más conservadoras. Por ejemplo, la Oficina de Presupuesto del
Congreso cuestionó la suposición de la Marina de que los submarinos balísticos son menos costosos de
construir que los submarinos de ataque, después de tener en cuenta las diferencias de peso. Estimaron que
para la clase general, incluidos los submarinos de cabeza y de seguimiento, es más probable que la Marina
obtenga una reducción del 8 por ciento en lugar del 19 por ciento estimado por la Marina. Si no se
cumplieron las suposiciones optimistas del programa, es posible que el programa haya requerido más
fondos de los planeados originalmente para construir la clase Columbia.
GAO,Submarino de clase Columbia: una estimación de costos demasiado optimista probablemente conducirá a
aumentos de presupuesto,GAO-19-497(Washington, DC: 8 de abril de 2019).

supuestos
Global y Elemento- Los GR&A pueden ser globales o específicos de un elemento. Los GR&A globales se
aplican a la estimación completa, mientras que los GR&A específicos de elementos se
terreno específico basan en los requisitos detallados de cada elemento de la WBS. Los GR&A son más
Reglas y pronunciados para las estimaciones en la fase de desarrollo, cuando hay más incógnitas;
se vuelven menos prominentes a medida que el programa pasa del desarrollo a la
suposiciones producción.
Si bien cada programa tiene un conjunto único de GR&A, algunos son lo suficientemente
generales como para aplicarse a muchos. Por ejemplo, cada estimación debe definir como
mínimo los siguientes GR&A globales: cronograma del programa, limitaciones de costos
(por ejemplo, flujo de financiamiento inestable o restricciones de personal),
escalonamiento de tiempo de alto nivel, año base, tarifas laborales, índices de inflación,
apoyo de la agencia participante y equipos proporcionados por el gobierno.18
Uno de los GR&A más importantes es definir un cronograma realista. Puede ser difícil
realizar una evaluación detallada del cronograma temprano para descubrir el optimismo
frecuente en los cronogramas iniciales del programa. Idealmente, los miembros de la
comunidad técnica y de fabricación deberían participar en el desarrollo del cronograma
del programa, pero a menudo la información es insuficiente y se deben hacer
suposiciones.
Un desafío importante en el establecimiento de cronogramas realistas es que la fecha de

finalización a menudo se establece por factores externos fuera del control de la oficina
del programa antes de que se haya realizado cualquier análisis para determinar si es
factible. Otro problema predominante es que el riesgo del cronograma a menudo se
ignora o no se analiza, o cuando se analiza, el análisis está sesgado. Esto puede ocurrir
del lado del gobierno (cliente) o del contratista, o de ambos. El análisis de riesgos
realizado por un grupo independiente del administrador del programa tiene más
posibilidades de ser imparcial que uno realizado por el administrador del programa. Sin
embargo, también se debe tener en cuenta que muchas organizaciones no son lo
suficientemente maduras para reconocer o aplicar el cronograma del programa o el
realismo del riesgo de costos debido a las posibles repercusiones. Por ejemplo, es menos
probable que un contratista identifique el riesgo de cronograma o costo si teme una
reacción negativa del cliente. Del mismo modo, el cliente puede no estar dispuesto a
informar el costo o el riesgo del cronograma por temor a que el programa se cancele. Ver
la GAOProgramar guía de evaluación
18El equipo provisto por el gobierno también puede ser una suposición y no siempre es una
regla básica.

supuestos
para obtener más información sobre cómo crear y mantener programas maestros
integrados confiables.19
La gerencia puede imponer limitaciones de costos debido a restricciones

presupuestarias. Luego, los GR&A deben explicar claramente la limitación de costos y
cómo afecta la estimación. Por lo general, las limitaciones de costos se manejan
retrasando el contenido del programa o por un déficit de fondos si el contenido del
programa no se puede retrasar. En muchos casos, tales acciones retrasarán el programa
y aumentarán su costo final de entrega.
Las estimaciones deben ser escalonadas en el tiempo si los costos del programa abarcan
muchos años. La fase de tiempo distribuye los costos esperados de un programa a lo largo de
los años en los que se anticipan para ayudar a desarrollar un presupuesto adecuado.
Dependiendo de las actividades en el cronograma de cada año, algunos años pueden tener
más costos que otros. Sin embargo, los grandes picos o valles en la financiación anual deben
investigarse y explicarse porque la dotación de personal es difícil de gestionar con tales
variaciones de un año a otro. Las anomalías se descubren fácilmente cuando la estimación se
realiza en fases temporales. Las limitaciones de costos también pueden afectar la fase de
tiempo de una estimación si existen restricciones presupuestarias para un año fiscal
determinado. Además, los cambios en la prioridad del programa afectarán la financiación y el
tiempo; a menudo, un programa comienza como una prioridad alta, pero esa prioridad se
erosiona a medida que avanza, provocando la modificación de los planes originales y dando
como resultado una entrega posterior y un mayor costo para el gobierno. Estas condiciones
deben ser abordadas por la estimación y sus efectos adecuadamente explicados.
El año base se utiliza como punto de referencia en dólares constantes para seguir el
crecimiento de los costos del programa. Expresar una estimación en dólares del año
base elimina los efectos de la inflación económica y permite comparar estimaciones
separadas. Por lo tanto, una regla básica global es definir los dólares del año base en los
que se presentará la estimación y el índice de inflación que se utilizará para convertir los
costos del año base en dólares del año presupuestario que incluyan la inflación. Como
mínimo, el analista debe explicar claramente el índice de inflación, la fuente y la
autoridad de aprobación en la documentación de la estimación. Las tasas de inflación
deben estandarizarse entre programas similares, porque todos se llevan a cabo en el
mismo entorno económico, y las opciones prioritarias entre ellos no deben depender de
19GAO,Guía de evaluación de cronogramas: Mejores prácticas para cronogramas de proyectos,GAO-16-89G

(Washington, DC: diciembre de 2015).

supuestos
supuestos diferentes sobre lo que es esencialmente un escenario económico común

a todos los programas.
Algunos programas se originan a partir de dos o más agencias que trabajan juntas
para lograr objetivos comunes del programa. Cuando esto sucede, los acuerdos
deben establecer el área de responsabilidad de cada agencia. En la sección GR&A,
estas condiciones deben resaltarse para asegurar que la gerencia sea consciente de
que el éxito de la estimación depende de la participación de otras agencias.
Además de los GR&A globales, los GR&A específicos de la estimación deben adaptarse a
cada programa, incluidos:
• fases del ciclo de vida y conceptos de operaciones;
• conceptos de mantenimiento;
• estrategia de adquisición, incluida la competencia, el abastecimiento único o doble y

el tipo de contrato o incentivo;
• viabilidad de la base industrial;
• cantidades para desarrollo, producción y repuestos y repuestos;

• uso de instalaciones existentes, incluyendo cualquier modificación o nueva
construcción;
• ahorros para nuevas formas de hacer negocios;
• supuestos de similitud o herencia de diseño;

• supuestos tecnológicos y nueva tecnología a desarrollar;
• ciclos de actualización de tecnología;
• consideraciones de seguridad que pueden afectar el costo; y
• artículos específicamente excluidos de la estimación.
El estimador de costos debe trabajar con miembros de la comunidad técnica para

adaptar estos GR&A específicos al programa. La información de la línea de base
técnica y el diccionario de la WBS ayudan a determinar algunos de estos GR&A,
como los supuestos de cantidades y tecnología. Los GR&A específicos de elementos
conllevan la mayor incertidumbre y, por lo tanto, se debe verificar su realismo y
estar bien documentados para que la estimación se considere creíble. Sin analizar
los efectos de una suposición inválida sobre el costo y el cronograma de un
programa, los estimadores de costos y la administración no tendrán una
comprensión completa de los efectos de cambiar las reglas básicas y las
suposiciones.

supuestos
Cada estimación es incierta porque se deben hacer suposiciones sobre las

suposiciones, proyecciones futuras. El análisis de sensibilidad examina cómo los cambios en
Sensibilidad y riesgo las suposiciones y entradas clave afectan la estimación y pueden ayudar a
mitigar la incertidumbre. Los modelos de costos de mejores prácticas
Análisis incorporan análisis de sensibilidad sin alterar el modelo para que el efecto de la
variación de insumos pueda determinarse rápidamente (más información en los
capítulos 11 y 12). Por ejemplo, un tomador de decisiones puede desafiar la
suposición de que el 5 por ciento del equipo instalado se necesitará para
repuestos y pide que el factor se eleve al 10 por ciento. Un análisis de
sensibilidad mostraría el impacto en los costos de este cambio. El estimador de
costos siempre debe realizar un análisis de sensibilidad que describa los efectos
sobre el costo y el cronograma de una suposición no válida.
Además del análisis de sensibilidad, se deben identificar claramente los

factores que afectarán el costo, el cronograma o el estado técnico del
programa, incluidos los problemas políticos, organizacionales o
comerciales. Debido a que los supuestos en sí mismos pueden variar,
siempre deben ser entradas para los análisis de riesgo del programa de
costo y cronograma. A menudo, el análisis de riesgos enfatiza la
amplitud de factores que pueden ser inciertos. En un ejercicio de
identificación de riesgos, el objetivo es identificar todos los riesgos
potenciales derivados de una amplia gama de fuentes. Un buen punto de
partida sería examinar la base de datos de gestión de riesgos del
programa para determinar qué elementos de la EDT podrían verse
afectados por estos riesgos.
Independientemente del método que se utilice para identificar el riesgo, es importante

que se examinen más que los riesgos técnicos, de cronograma y de costos. Por ejemplo,
se deben considerar los riesgos de presupuesto y financiación, así como los riesgos
asociados con las actividades iniciales, el personal y los problemas organizativos. De
hecho, también deben abordarse los riesgos de todas las fuentes, incluidas las prácticas
externas, organizacionales e incluso de gestión de programas, además de los desafíos
técnicos.
Las suposiciones bien respaldadas deben incluir documentación de la fuente de una

suposición y deben discutir cualquier debilidad o riesgo. Los supuestos sólidos son
medibles y específicos. Por ejemplo, una suposición que establece que "el volumen de
transacciones tendrá un promedio de 500 000 por mes y se espera que crezca a una
tasa anual del 5 por ciento" es medible y específico, mientras que "los volúmenes de
transacciones crecerán mucho en los próximos 5 años" no es tan útil. . Al proporcionar
más detalles, los estimadores de costos pueden

supuestos
realizar análisis de riesgo y sensibilidad para cuantificar los efectos de los cambios en
los supuestos.
Las suposiciones deben ser realistas y válidas. Esto significa que los datos históricos
deben respaldarlos para minimizar la incertidumbre y el riesgo. Comprender el nivel de
certeza en torno a una estimación es imprescindible para saber si mantener o descartar
una suposición. Las suposiciones tienden a ser menos seguras al principio de un
programa y se vuelven más confiables a medida que se conoce más información sobre
ellas. Una mejor práctica es recopilar todos los supuestos en una sola ubicación para que
el análisis de riesgo y sensibilidad se pueda realizar de manera eficiente y rápida.
Ciertas reglas básicas siempre deben probarse para determinar el riesgo. Por ejemplo,
siempre se deben modelar los efectos del retraso del cronograma del programa tanto en el
costo como en el cronograma y los resultados se deben informar a la gerencia. Esto es
especialmente importante cuando se sabe que el cronograma es agresivo o no se evaluó por
su realismo. Con demasiada frecuencia, hemos descubierto que cuando se comprimen los
cronogramas, por ejemplo, para satisfacer una posible brecha de requisitos, el optimismo en
el cronograma no se mantiene y el resultado son mayores costos y retrasos en los
cronogramas.
Los estimadores de costos y los auditores deben tener cuidado con los pronósticos
tecnológicos demasiado optimistas. Es bien sabido que los defensores de los programas
tienden a subestimar los desafíos técnicos que enfrenta el desarrollo de un nuevo
sistema. (Para obtener más información, consulte GAO'sGuía de evaluación de
preparación tecnológica)20. Tanto los estimadores como los auditores siempre deben
tratar de descubrir el riesgo real realizando un análisis de incertidumbre. Al hacerlo, es
imperativo que los estimadores de costos y los auditores se reúnan con ingenieros
familiarizados con el programa y su nueva tecnología para discutir el nivel de riesgo
asociado con los supuestos técnicos. Solo entonces pueden modelar distribuciones de
riesgo de manera realista mediante un análisis de incertidumbre y analizar cómo los
resultados afectan la estimación de costos general. Los supuestos de madurez de la
tecnología también tienden a ser optimistas. Habiendo revisado las experiencias del DOD
y el desarrollo de tecnología comercial, la GAO encontró que los programas que
dependían de tecnologías con un alto nivel de madurez demostrado estaban en una mejor
posición para tener éxito que aquellos que no lo hacían. En pocas palabras, la tecnología
más madura está al comienzo de un programa, más probable es que el programa alcance
sus objetivos. Las tecnologías que no están completamente desarrolladas representan un
desafío importante y añaden un
20GAO,Guía de evaluación de la preparación tecnológica: mejores prácticas para evaluar la

preparación de la tecnología para su uso en programas y proyectos de adquisición,GAO-20-48G
(Washington, DC: enero de 2020).

supuestos
alto grado de riesgo para el cronograma y el costo de un programa. Los programas

generalmente asumen que la tecnología requerida llegará a tiempo y estará disponible
para respaldar el esfuerzo. Si bien esta suposición permite que el programa continúe, el
riesgo de que resulte inexacto puede afectar en gran medida el costo y el cronograma. El
estudio de caso 11 proporciona un ejemplo del impacto de subestimar la madurez de la
tecnología.
Estudio de caso 11: Madurez de la tecnología, de Columbia Class Submarine,GAO-18-158
Se requirieron desarrollos y pruebas adicionales para demostrar la madurez de varias tecnologías de

submarinos de la clase Columbia que eran fundamentales para el rendimiento, incluido el sistema de
energía integrado, el reactor nuclear, el compartimiento común de misiles y el propulsor y las
tecnologías de popa coordinadas relacionadas. Como resultado, no se sabía si funcionarían como se
esperaba, se retrasarían o costarían más de lo previsto. Cualquier retraso inesperado podría posponer
el despliegue del submarino líder más allá de la fecha límite de 2031.
La GAO descubrió que la Marina subrepresentaba los riesgos tecnológicos del programa en su Evaluación de
preparación tecnológica (TRA) de 2015 cuando no identificó estas tecnologías como críticas. El desarrollo de
estas tecnologías fue clave para cumplir con los requisitos de costo, cronograma y rendimiento. Un TRA
confiable sirve como base para discusiones realistas sobre cómo mitigar los riesgos a medida que los
programas avanzan desde las primeras etapas de desarrollo tecnológico. No identificar estas tecnologías
como críticas significaba que el Congreso podría no haber tenido una idea completa de los riesgos
tecnológicos y su efecto potencial en los objetivos de costo, cronograma y rendimiento a medida que se
hacían mayores compromisos financieros. No se requirió que la Marina proporcionara al Congreso una
actualización sobre el progreso del programa, incluidos sus esfuerzos de desarrollo tecnológico, hasta el año
fiscal 2020, cuando $8. Ya se habrían autorizado 7 mil millones para la construcción de buques de plomo. Los
informes periódicos sobre los esfuerzos de desarrollo de tecnología en el ínterin podrían haber brindado
garantías a los tomadores de decisiones sobre los riesgos técnicos restantes, ya que la Marina solicitó niveles
crecientes de financiamiento.
De acuerdo con las mejores prácticas identificadas por la GAO, la Marina tenía la intención de completar gran parte del
diseño general del submarino antes de comenzar la construcción para reducir el riesgo de crecimiento de costos y
cronogramas. Sin embargo, la Marina otorgó un contrato para el diseño detallado mientras que las tecnologías críticas
seguían sin probarse, una práctica que no estaba en línea con las mejores prácticas que condujo al aumento de costos
y retrasos en la programación de otros programas. Proceder al diseño detallado y la construcción con tecnologías
inmaduras puede generar inestabilidad en el diseño y demoras en la construcción. La Armada planeó acelerar la
construcción del submarino principal para compensar un cronograma agresivo, lo que puede haber provocado
retrasos futuros si las tecnologías no estaban completamente maduras antes de que comenzara la construcción en
2021.
GAO,Submarino de clase Columbia: las tecnologías inmaduras presentan riesgos para lograr los
objetivos de costo, cronograma y rendimiento,GAO-18-158(Washington, DC: 21 de diciembre de
2017).
Una vez que se completan los análisis de riesgo, incertidumbre y sensibilidad, el

estimador de costos debe transmitir formalmente los resultados de los supuestos
cambiantes a la gerencia lo antes y lo más avanzado posible.

supuestos
El estimador también debe documentar todas las suposiciones para ayudar a la gerencia a
comprender las condiciones en las que se basó la estimación. Cuando sea posible, el
estimador de costos debe solicitar una línea de base técnica actualizada en la que se
hayan incorporado los nuevos supuestos como reglas básicas.
Encuesta del Paso 5
Tareas de proceso • Documente todas las reglas básicas y suposiciones que influyan en los costos.
• Documente la justificación y los datos históricos que respaldan las reglas

básicas y los supuestos.
• Incluya aportes de la comunidad técnica al desarrollar reglas

básicas y supuestos.
• Documente los riesgos asociados con los supuestos y realice un seguimiento de los elementos
específicos de la WBS.
Mejores prácticas La estimación documenta todas las reglas básicas y suposiciones que influyen en
los costos.
• Hay reglas básicas y suposiciones definidas, y se documentan los

fundamentos y los datos históricos que las respaldan.
• Las reglas básicas y los supuestos han sido desarrollados por
estimadores con aportes de la comunidad técnica.
• Los riesgos asociados con los supuestos han sido identificados y rastreados hasta elementos
específicos de la EDT. Por ejemplo, se han identificado los efectos relacionados con las
restricciones presupuestarias, el retraso en el contenido del programa, la dependencia de otras
agencias y la madurez de la tecnología.
• Los supuestos que influyen en los costos se utilizan como datos de entrada para los análisis de
sensibilidad e incertidumbre.
Efectos probables si los criterios no se • Si la gerencia no está informada sobre las reglas básicas y los supuestos de la
cumplen por completo estimación de costos, no comprenderá completamente las condiciones sobre las
cuales se estructuró la estimación. El rechazo posterior de incluso una sola suposición
por parte de la gerencia podría invalidar muchos aspectos de la estimación de costos.
• Las suposiciones demasiado optimistas pueden influir en la estimación de costos,

lo que lleva a estimaciones y presupuestos inexactos.
• Sin analizar los efectos de una suposición inválida sobre el costo y el

cronograma de un programa, los estimadores de costos y la administración

supuestos
no tienen una comprensión completa de los efectos de cambiar las reglas

básicas y los supuestos.
• A menos que las suposiciones estén documentadas con sus fuentes y datos
históricos de respaldo, los tomadores de decisiones no comprenderán el nivel de
certeza en torno a la suposición o la estimación de costos.

Capítulo 9: Paso 6: Obtener los datos
Los datos son la base de cada estimación de costos. La calidad de los datos afecta la credibilidad
general de la estimación. Dependiendo de la calidad de los datos, una estimación puede variar
desde una suposición aproximada hasta una posición de costo altamente defendible. Las
estimaciones de costos confiables se basan en datos históricos. Los estimadores generalmente
desarrollan estimaciones para nuevos programas basándose en datos de programas que ya
existen y luego hacen ajustes por cualquier diferencia. Por lo tanto, la recopilación de datos
históricos válidos y útiles es un paso clave en el desarrollo de una estimación de costos sólida.
El desafío de la recopilación de datos es obtener los datos históricos más aplicables para
garantizar que la nueva estimación sea lo más precisa posible. Una forma de garantizar
que los datos sean aplicables es realizar controles de razonabilidad para ver si los
resultados son similares. Diferentes conjuntos de datos que convergen hacia un valor
proporcionan un alto grado de confianza en los datos.
Realizar controles de calidad lleva tiempo y requiere acceso a grandes cantidades de datos.
La recopilación de datos suele ser la actividad más difícil, lenta y costosa en la estimación de
costos. Puede verse exacerbado por una línea base técnica o WBS mal definida. Sin
embargo, al recopilar suficientes datos, los estimadores de costos pueden analizar las
tendencias de costos en una variedad de programas relacionados, lo que brinda
información sobre las relaciones de estimación de costos que se pueden usar para
desarrollar modelos paramétricos.
Antes de recopilar datos, el estimador debe comprender completamente lo que se

necesita estimar. Esta comprensión proviene del propósito y el alcance de la
estimación, la descripción de la línea base técnica, la EDT y las reglas básicas y los
supuestos. Solo después de que se hayan realizado estas tareas, el estimador debe
comenzar a desarrollar un plan inicial de recopilación de datos.
El plan de recopilación de datos debe enfatizar la recopilación de datos técnicos,

Recopilación de datos
programáticos, de costos y de riesgo actuales y relevantes. La recopilación de datos
es un proceso largo y continúa durante el desarrollo de una estimación de costos y
durante la ejecución del programa. Es necesario recopilar muchos tipos de datos:
datos técnicos, de cronograma, de programas y de costos. Los datos se pueden
recopilar de diversas formas, como bases de datos de proyectos anteriores,
entrevistas, encuestas, instrumentos de recopilación de datos, grupos focales y
estudios de evaluación de mercado. Una vez completada la estimación, los datos
deben estar bien documentados, protegidos y almacenados para su uso futuro en
bases de datos. Los datos de costos deben ser manejados por profesionales de la
estimación que entiendan en qué se basan los datos históricos, puedan determinar si
los datos tienen valor en las proyecciones futuras,

Las estimaciones de costos requieren una afluencia continua de datos de costos actuales y relevantes
para seguir siendo creíbles. Los datos de costos deben complementarse continuamente con
cotizaciones escritas de proveedores, datos de contratos y datos de costos reales para cada
programa nuevo. Además, los estimadores de costos deben conocer los planes de adquisición del
programa, los procesos de contratación y las condiciones del mercado, todo lo cual puede afectar los
datos. Este conocimiento proporciona la base para usar, modificar o rechazar de manera creíble los
datos en estimaciones de costos futuras.
Conocer los factores que influyen en el costo de un programa es esencial para capturar los
datos correctos. Algunos ejemplos son las líneas de código fuente equivalentes, la cantidad de
interfaces para el desarrollo de software, la cantidad de pies cuadrados para la construcción y
la cantidad de aeronaves que se producirán. Para identificar correctamente los generadores de
costos, es imperativo que los estimadores de costos consulten con los ingenieros y otros
expertos técnicos. Además, al estudiar datos históricos, los estimadores de costos pueden
determinar mediante análisis estadísticos los factores que tienden a influir en el costo general.
El estudio de caso 12 a continuación destaca la importancia de tener datos históricos.

Estudio de caso 12: Abordar los riesgos, de F-35 Sustainment,GAO-16-439
Para el mantenimiento del F-35 es fundamental el Sistema de información logística autónomo (ALIS), un sistema
complejo que respalda las operaciones, la planificación de misiones, la gestión de la cadena de suministro, el
mantenimiento y otros procesos. ALIS había experimentado problemas de desarrollo y retrasos en el cronograma que
habían puesto en riesgo la disponibilidad de aeronaves y las misiones de vuelo. La Ley de Autorización de la Defensa
Nacional para el año fiscal 2016 incluía una disposición para que la GAO revisara el ALIS del F-35. La GAO evaluó, entre
otras cosas, hasta qué punto el DOD había estimado de manera creíble y precisa los costos de ALIS.
El DOD había estimado los costos totales de ALIS en alrededor de $16.7 mil millones durante el ciclo de vida
de 56 años del F-35, pero realizar análisis adicionales e incluir datos de costos históricos habría aumentado
la credibilidad y precisión de la estimación del DOD.
Por ejemplo, si bien la GAO descubrió que el DOD cumplía sustancialmente con algunas
de las mejores prácticas en su estimación del programa ALIS para obtener una estimación
precisa de los costos ajustando correctamente la inflación y sin incluir errores
matemáticos, la estimación utilizó datos proporcionados por el contratista para los costos
de materiales en lugar de datos reales. Costos de ALIS o datos de costos históricos de
programas análogos que habrían hecho que la estimación fuera más precisa. Los
funcionarios de estimación de costos dijeron que no basaron sus estimaciones de ALIS en
datos de costos históricos porque creían que no había programas análogos a ALIS. Por
ejemplo, existe un sistema de logística para el programa F-22 de la Fuerza Aérea, también
un avión de quinta generación, pero los funcionarios afirmaron que era mucho menos
complejo que ALIS y no incluía todas las aplicaciones y funciones previstas de ALIS. Sin
embargo,
GAOGuía de estimación y evaluación de costosestablece que una estimación de costos debe basarse en
datos históricos, tanto los costos reales del programa como los de programas comparables, que se
pueden usar para desafiar las suposiciones optimistas y dar más realismo a una estimación de costos.
GAO-Mantenimiento del F-35: el DOD necesita un plan para abordar los riesgos relacionados con su
sistema logístico central,GAO-16-439(Washington, DC: 14 de abril de 2016).
Las estimaciones de costos deben basarse en información de cronograma realista.21Algunos costos,

como la mano de obra, la calidad, la supervisión, el espacio y el equipo alquilados y otros gastos
generales relacionados con el tiempo, dependen de la duración de las actividades que respaldan. A
menudo, las primeras estimaciones de costos se alinean con el cronograma de referencia. Sin
embargo, los estimadores deben estar al tanto de los cambios en el cronograma porque es probable
que los cambios en el cronograma generen cambios en los costos. Es más,
21GAOProgramar guía de evaluación(GAO-16-89G) proporciona información sobre cómo

crear un programa fiable.

la búsqueda de información de los analistas de horarios puede proporcionar un conocimiento

valioso sobre cuán agresivo puede ser el horario de un programa.
Además, se deben recopilar datos de respaldo para realizar verificaciones cruzadas, y se deben
recopilar datos de riesgo para respaldar el análisis de sensibilidad y el análisis de riesgo e
incertidumbre.22Esto toma tiempo y generalmente requiere viajar para reunirse con expertos
técnicos. Es importante planificar con anticipación y programar el tiempo adecuado para estas
actividades. La programación de tiempo insuficiente puede afectar la capacidad del estimador
para recopilar y comprender los datos, lo que puede resultar en una estimación de costos de
menor calidad.
Un problema común en la recopilación de datos son las definiciones de datos

inconsistentes entre los programas históricos y el nuevo programa. Comprender lo que
incluyen los datos históricos es vital para la confiabilidad de los datos. Por ejemplo, ¿los
datos están sesgados porque son para un programa que siguió un cronograma agresivo
y, por lo tanto, instituyó un segundo y tercer turno para completar el trabajo más rápido?
¿O se implementó un nuevo proceso de fabricación que se suponía que generaría ahorros
pero que resultó en más costos debido a los problemas iniciales de la curva de
aprendizaje? Conocer la historia detrás de los datos permite su uso adecuado en
estimaciones futuras.
Es posible que los datos no siempre estén disponibles, accesibles o completos. Por ejemplo,
algunas agencias pueden no tener bases de datos de costos. Los datos pueden ser accesibles
solo en el nivel de resumen, y la información puede no ser suficiente para desglosarlos en los
niveles más bajos necesarios para estimar varios elementos de la WBS. Los datos también
pueden estar incompletos. Por ejemplo, los datos pueden estar disponibles para el costo de
construir un componente, pero puede faltar el costo de integrar el componente. De manera
similar, si los datos están en un formato incorrecto, pueden ser difíciles de usar. Por ejemplo, si
los datos son solo en dólares y no en horas, es posible que no sean tan útiles si las tarifas de
mano de obra y gastos generales no están disponibles.
A veces, los datos están disponibles, pero el estimador de costos no puede acceder a
ellos. Esto puede suceder cuando los datos se clasifican o se consideran sensibles a la
competencia. En estos casos, el estimador de costos puede tener que cambiar el
enfoque de estimación para ajustarse a los datos disponibles.
Tipos de datos En general, los tres tipos principales de datos son datos de costos, datos de cronogramas o
programas y datos técnicos. Los datos de costos generalmente incluyen dólares de mano de obra
(con horas de mano de obra de respaldo y costos directos y tasas generales),
22Para una discusión adicional de los datos de riesgo, consulte el capítulo 12.

material y sus gastos generales dólares, instalaciones costo de capital de dinero,23y ganancias
asociadas con diversas actividades. Los estimadores de costos del programa a menudo no tienen
detalles sobre montos específicos en dólares, por lo que tienden a centrarse principalmente en las
horas de recursos necesarios por nivel de habilidad. Estas estimaciones de horas suelen ser entradas
a bases de datos especializadas para convertirlas en estimaciones de costos en dólares.
Los datos de horarios o programas proporcionan parámetros que afectan directamente el costo
total. Por ejemplo, los cronogramas de tiempo de entrega, el inicio y la duración del esfuerzo, las
fechas de entrega, el equipamiento, las pruebas, las fechas de capacidad operativa inicial, los perfiles
operativos, el tipo de contrato, la adquisición multianual y las adjudicaciones competitivas o de
fuente única deben considerarse al desarrollar un costo. estimar.
Los datos técnicos definen los requisitos para el equipo que se estima en función
de los atributos físicos y de rendimiento, como la longitud, el ancho, el peso, la
potencia y el tamaño. Cuando se recopilan datos técnicos, se debe tener cuidado
de relacionar los tipos de tecnologías y las metodologías de desarrollo o
producción que se utilizarán. Estas relaciones cambian con el tiempo y requieren
ajustes cuando se desarrollan o revisan las relaciones de estimación de costos.
Los datos técnicos y del programa brindan contexto para los datos de costos, que
por sí mismos pueden no tener sentido. Considere estos dos ejemplos:
• Los servicios públicos del hospital de la Administración de Veteranos cuestan $100,000.
• Un avión consume 500 galones de combustible por hora.
En el ejemplo del hospital de la Administración de Veteranos, faltan los parámetros técnicos y

del programa que brindarían información sobre los servicios públicos específicos y el período
de tiempo en que se consumieron los servicios públicos. En el ejemplo de la aeronave, un
estimador de costos necesitaría saber qué tipo de aeronave consume 500 galones por hora (un
jet ligero o un jet de largo alcance) y qué tipo de combustible se consume.
Es esencial que los estimadores de costos planifiquen y obtengan acceso,

cuando sea factible, a los datos de costos, técnicos y de programas para
desarrollar una comprensión completa de lo que representan los datos. Sin esto
23El costo de dinero del capital de las instalaciones es un costo imputado relacionado con el costo del capital del contratista comprometido
con las instalaciones.

Entendiendo, un estimador de costos puede no ser capaz de interpretar correctamente los

datos, lo que lleva a una posible aplicación incorrecta de los datos.
Debido a que todos los métodos de estimación de costos se basan en datos, los analistas deben
Fuentes de datos conocer las mejores fuentes de datos. La Tabla 7 enumera algunas fuentes básicas. Los
analistas deben utilizar fuentes de datos primarias siempre que sea posible. Los datos primarios
se obtienen de la fuente original, generalmente se pueden rastrear hasta un documento
auditado, se consideran los de mejor calidad y, en última instancia, son los más útiles. Los datos
secundarios se derivan en lugar de obtenerse directamente de una fuente primaria. Debido a
que se derivan y, por lo tanto, se modifican a partir de los datos originales, su calidad general es
menor y menos útil. En muchos casos, los datos secundarios son datos reales que han sido
"desinfectados" para ocultar su naturaleza de propiedad. Sin conocer los detalles, los analistas
probablemente encontrarán estos datos de poca utilidad.
Tabla 7: Fuentes de datos primarias y secundarias básicas
Tipo de datos Primario Secundario

registros contables basicos X
Formularios de entrada de recogida de datos X
Informes de costos X X
Bases de datos históricas X X
Entrevistas X X
Resúmenes del programa X X
Expertos en la materia X X
Bases de datos técnicas X X
Otras organizaciones X X
Contratos o estimaciones de contratistas X
Propuestas de costos X
Estudios de costos X
Grupos de enfoque X
Trabajos de investigación X
Encuestas X
Fuente: DOD y NASA. | GAO-20-195G
Los estimadores de costos deben comprender si se cambiaron los datos y cómo se

modificaron antes de decidir si serán útiles. Por esta razón, siempre es mejor utilizar los
costos reales en lugar de las estimaciones como fuentes de datos porque los costos
reales representan los datos disponibles más precisos. Si bien los datos secundarios no
deben ser la primera opción, pueden ser todo lo que esté disponible. En estos casos, el
estimador de costos debe tratar de entender lo que los datos

representan, cuántos años tienen y si están completos. Si se pueden

responder estas preguntas, los datos secundarios pueden ser útiles para
estimar y sin duda serían útiles para cotejar la razonabilidad de la
estimación.
Las fuentes de datos históricos incluyen planes de negocios, precios de catálogo, informes de
desempeño de contratos, informes de estado de fondos de contratos, informes de datos de costos y
software, acuerdos de tarifas de precios futuros, bases de datos de costos históricos, estudios de
mercado, presupuesto de programas y datos contables de programas anteriores, información de
costos de proveedores. , cotizaciones históricas o actuales de proveedores e informes de peso. Los
estimadores de costos deben recopilar datos de costos reales de una lista de programas similares y
heredados. Debido a que la mayoría de los programas nuevos son mejoras sobre los existentes, debe
haber datos disponibles que compartan características comunes con el nuevo programa.
Los datos históricos brindan al estimador de costos información sobre los costos
reales en programas similares, incluido cualquier aumento de costos desde la
estimación original. Como resultado, los datos históricos se pueden utilizar para
desafiar las suposiciones optimistas y aportar más realismo a la estimación. Por
ejemplo, una revisión de las tarifas de mano de obra promedio para tareas
similares en otros programas puede ser una verificación cruzada poderosa
contra las suposiciones de combinaciones de habilidades y esfuerzo general.
Además, los datos históricos de una variedad de contratistas se pueden usar
para establecer costos de programas genéricos, o se pueden usar para
establecer tendencias de costos para un contratista específico en una variedad
de programas. Las tendencias de costos del contratista permiten que el
estimador de costos establezca factores de ajuste si se basan en los datos de la
propuesta para las estimaciones de costos. Además,
Sin embargo, los datos de costos históricos también contienen información de

tecnologías anteriores. Es esencial que se realicen los ajustes apropiados para tener en
cuenta las diferencias entre el nuevo sistema y el sistema existente con respecto a las
características de diseño, los procesos de fabricación (automatización frente a mano de
obra) y los tipos de materiales utilizados, entre otros. Los métodos estadísticos como la
regresión, que analizan el costo contra el tiempo y las características de rendimiento,
pueden revelar el ajuste adecuado basado en la tecnología.
Los informes de ejecución de contratos (CPR) y los informes de datos de software y costos son fuentes
excelentes de datos de costos históricos para los programas del Departamento de Defensa. Puede
encontrar más información sobre las CPR en el capítulo 19.

Los informes de datos de costos a menudo se usan para estimar programas análogos,
con la suposición de que es razonable esperar que programas similares en plantas de
contratistas similares incurran en costos similares. Esta analogía puede no ser válida para
los costos de hardware o software, pero puede serlo en otras áreas de la EDT, como
datos, gestión de programas o ingeniería de sistemas. Si el estimador de costos puede
establecer costos para los principales entregables, como hardware o software, se puede
aplicar un factor para otras áreas de la EDT en función de los datos históricos disponibles
en los informes de costos. Los acuerdos de tarifas y factores contienen tarifas y factores
negociados entre el contratista y el gobierno. Debido a que la base comercial del
contratista puede ser fluida, con un efecto directo sobre estas tarifas y factores, dichos
acuerdos no siempre existen. La información en los acuerdos representa mano de obra
directa negociada, gastos generales, datos generales y administrativos, e instalaciones
costo de capital de dinero. Estos acuerdos pueden cubrir innumerables factores,
dependiendo de la estructura de estimación de costos y contabilidad de cada contratista.
Los factores típicos incluyen desechos de materiales, manejo de materiales, control de
calidad, herramientas de mantenimiento y factores diversos de soporte de ingeniería.
El alcance de la estimación a menudo dicta la necesidad de consultar con otras organizaciones

para obtener datos sin procesar. Una vez que se han identificado las instalaciones de prueba
del gobierno, por ejemplo, se puede contactar a esas organizaciones para obtener datos de
costos actuales, datos de costos de soporte y similares. Otras agencias gubernamentales
también pueden estar involucradas en el desarrollo de programas similares y pueden ser
fuentes potenciales de datos. Además, varias agencias gubernamentales y asociaciones
comerciales de la industria publican datos de costos que son útiles en la estimación de costos.
Las propuestas de los contratistas también proporcionan datos de costos. Sin embargo, una
propuesta de contratista es un documento que representa la mejor estimación de costo del
contratista, y las propuestas tienden a estar influenciadas por la cantidad que el cliente puede
gastar. Por lo tanto, los datos de la propuesta se deben ver con precaución y se debe tener
cuidado para determinar si los datos de la propuesta son compatibles. Durante la selección de
fuentes en un entorno competitivo, por ejemplo, los costos propuestos más bajos pueden
aumentar las posibilidades de recibir la adjudicación de un contrato. En esta situación, los
estimadores de costos deben analizar los datos de costos por realismo. Aunque a menudo es
demasiado optimista, una propuesta puede proporcionar información útil, como por ejemplo:
• estructura y contenido de la EDT del contratista;

• historial de costos reales del contratista en el mismo u otros programas;
• listas de materiales negociadas;

Estimación de Costos

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Traducido del inglés al español - www.onlinedoctranslator.

Capítulo 1 Por qué los programas gubernamentales necesitan estimaciones de costos

Capitulo 2 Análisis de costos y estimaciones de costos 17

Capítulo 3 Las características de las estimaciones de costos creíbles y

Capítulo 4 Paso 1: Definir el Propósito de la Estimación 38

Capítulo 5 Paso 2: Desarrollo del plan de estimación 41

Capítulo 6 Paso 3: Definir el Programa - Descripción Técnica Base 48

Página i GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Capítulo 7 Paso 4: Determinar la Estructura de Estimación -

Capítulo 8 Paso 5: Identifique las reglas básicas y los supuestos 71

Capítulo 9 Paso 6: obtener los datos 81

Capítulo 10 Paso 7: Desarrollar los métodos de estimación 102

Página ii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Capítulo 11 Paso 8: Realice un análisis de sensibilidad 130

Capítulo 12 Paso 9: Realice un análisis de riesgo e incertidumbre 139

Capítulo 13 Paso 10: Documente la estimación 167

capitulo 14 Paso 11: Presentar la Estimación a la Encuesta de 176

Capítulo 15 Paso 12: actualice la estimación 180

Página iii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

capitulo 17 Gestion del valor ganado 207

capitulo 18 Proceso de Gestión del Valor Ganado 223

capitulo 19 Ejecución de la gestión del valor ganado 241

capitulo 20 Validación de la gestión del valor ganado, vigilancia y

Página IV GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Apéndice II Antecedentes del estudio de caso 306

Apéndice III Expertos que ayudaron a desarrollar esta guía 340

Apéndice IV Instrumento de recopilación de datos y justificación 344

Apéndice V Estimación de costos de software 347

Apéndice VI Ejemplos de estructuras de descomposición del trabajo 360

Apéndice VII Análisis de la curva de aprendizaje 378

Anexo VIII Niveles de preparación tecnológica 386

Apéndice IX Revisión de línea de base integrada 388

Apéndice X Distribuciones de probabilidad comunes 397

Apéndice XI Mejores Prácticas para el Proceso de Análisis de Alternativas 399

Apéndice XII El proceso de estimación de costos y el control interno 417

página v GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Fuentes de imagen 462

Página vi GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Página vii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Página viii GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

y variaciones de horario 261

Página ix GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

VAA Vehículo anfibio de asalto Láser

página x GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Página xi GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Página 1 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

La GAO, la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) y otras organizaciones han

Tenemos la intención de actualizar elGuía de estimación y evaluación de costospara

Timothy M. Personas, Ph.D.

2Oficina de Gerencia y Presupuesto, Oficina Ejecutiva del Presidente,Preparación, Presentación

Página 2 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

losGuía de costosdescribe los pasos clave en el proceso de estimación de costos: el

3Una descripción de referencia técnica es un documento o conjunto de documentos que describen el

Página 3 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Página 4 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

Los capítulos 17 a 20 analizan la gestión de costos y el uso de la gestión del valor

Página 5 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

• Para describir mejor la alineación de las mejores prácticas, las características de la

• Aclarar algunas de las mejores prácticas y sus criterios relacionados.

• Proporcionar contenido adicional en anexos técnicos y revisar o

Página 6 GAO-20-195G Guía de estimación y evaluación de costos

El originalGuía de costosincluye estudios de casos de 1998-2007. Siempre que ha sido

El originalGuía de costosse publicó en 2009. Desde entonces, la GAO ha