TOMO 2018 FALLO Nº 11.

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En la Ciudad de Formosa, capital de la Provincia del mismo nombre, a los

d diez días del mes de abril de dos mil dieciocho, se reúnen en la
Sala de Acuerdos de la Presidencia del Excmo. Superior Tribunal de Justicia,
los señores Ministros Dres. Ariel Gustavo Coll, Eduardo Manuel Hang, Ricardo
Alberto Cabrera, Marcos Bruno Quinteros y Guillermo Horacio Alucín, en
acuerdo ordinario, para pronunciar sentencia definitiva en la causa Nº 81- Fº Nº
152 - Año 2016 - registro de la Secretaría de Trámites Originarios del Excmo.
Superior Tribunal de Justicia, caratulada: “MORALES, CLAUDIA ELENA C/
MUNICIPALIDAD DE PIRANÉ S/ SUMARIO”. El orden de votación según
sorteo realizado, de conformidad a lo establecido en el artículo 126 y su
modificatoria del Reglamento Interno de la Administración de Justicia es el
siguiente: “Marcos Bruno Quinteros, Eduardo Manuel Hang, Ricardo Alberto
Cabrera, Ariel Gustavo Coll, Guillermo Horacio Alucin”.
I.- RELACION DE LA CAUSA:
El señor Ministro Dr. Marcos Bruno Quinteros, dijo:
Que se inicia la presente causa con la acción contencioso-
administrativa promovida a fs. 71/73 vta. por el Dr. Héctor Omar Gutiérrez,
letrado apoderado de la parte actora, Sra. Claudia Elena Morales, contra la
Municipalidad de la Ciudad de Pirané, solicitando la nulidad del Decreto Nº
0659/16, la reincorporación a su lugar de trabajo y el pago de los haberes
caídos, con más los intereses hasta el momento de su efectiva reincorporación.
Sostuvo, que la actora era agente municipal categoría 21 de
planta permanente desde el 4 de enero de 1993, percibiendo una remuneración
de pesos seis mil ciento veinticinco con noventa y cuatro ctvos. ($ 6125,94)
hasta abril de 2016. Que, en el transcurso del año 2015 sufrió una enfermedad
de origen psíquica, solicitando licencia por enfermedad, conforme al Estatuto de
la Administración Pública Provincial (receptado como propio por la
Municipalidad). Que, así permaneció bajo el régimen de licencia con historia
clínica, hasta que en fecha 20 de abril de 2016, mediante Decreto Nº 0659/16
dictado por el Poder Ejecutivo Municipal, se la declaró cesante a partir del 1º de
abril de 2016 por inasistencias injustificadas.
Alegó, que dicha decisión administrativa fue realizada en abierta
violación al derecho de defensa, sin mediar el sumario administrativo previo
previsto en el art. 56 del Estatuto para el Personal de la Administración Pública
Provincial aplicable al caso. Que, ante tal situación efectuó un reclamo ante la
Administración mediante Carta Documento, la que a la fecha de la presentación
de su demanda, no ha recibido respuesta alguna.
Postuló, que la normativa jurídica regulatoria para el personal de la
Municipalidad de Pirané es el Estatuto para el Personal de la Administración
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Pública Provincial, tal como se desprende de los considerandos del decreto

atacado, al decir: “… la violación del art. 54 inc. a) del Estatuto para el personal
de la Administración Pública Provincial...” (sic.), y de la parte resolutiva (artículo
2: “...la medida adoptada para el agente dado de BAJA, se encuentra
contemplada en el art. 54 -inc. a)- del Estatuto para el personal de la
Administración Pública Provincial”). Que, el art. 56 de la normativa citada aclara
que toda sanción mayor a quince (15) días de suspensión requiere sumario
administrativo previo, el que por otra parte tiene un soporte constitucional en el
derecho de defensa.
Que, en el caso bajo estudio no se ha instruido sumario,
habiéndosele dado la posibilidad de formular su descargo recién después del
dictado del decreto de cesantía. Que, prueba elocuente de ello es el
Memorándum Nº 60/2016 emitido por la Dirección de Recursos Humanos del
Municipio en fecha 26/04/16.
Finalmente, transcribió los artículos 11, 12, 13 y 56 del estatuto
mencionado; ofreció las pruebas que hacen a su derecho y efectuó la opción
procesal por el procedimiento sumario a fs. 77.
A fs. 83/84, se declara la admisibilidad del proceso mediante Fallo
Nº 11.357/17 dictado por este Alto Cuerpo.
A fs. 113, se tiene por contestado fuera de término el traslado de la
demanda y, disponiéndose, en consecuencia, su desglose.
A fs. 118 y previo dictamen del señor Procurador General (fs.
114/117) se llama autos para sentencia.
Los Sres. Ministros, Dres., Eduardo Manuel Hang, Ricardo Aberto
Cabrera, Ariel Gustavo Coll y Guillermo Horacio Alucin, adhieren al relato
precedente.
II.- CUESTIONES A RESOLVER
El señor Ministro, Dr. Marcos Bruno Quinteros, dijo:
Propongo como única cuestión a resolver, la siguiente: ¿Qué
pronunciamiento corresponde dictar?
Los Sres. Ministros Dres. Eduardo Manuel Hang, Ricardo Aberto
Cabrera, Ariel Gustavo Coll y Guillermo Horacio Alucin, adhieren a la cuestión
propuesta.
III.- A LA CUESTION PROPUESTA:
El señor Ministro, Dr. Marcos Bruno Quinteros, dijo:
Puestos al estudio de las cuestiones planteadas, habiéndose
tenido por contestado fuera de término el traslado de la demanda y ordenado el
desglose de dicho escrito, deviene aplicable lo dispuesto por el art. 54 última
parte del CPA que prescribe que podrán considerarse como reconocidos los
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hechos y la autenticidad de los documentos acompañados y su recepción, no

obstante ello no exime a la actora probar debidamente los extremos de su
acción.
Escrutada la documentación que en copia certificada fuera
remitida por la Municipalidad de Pirané (ver fs. 35/46) como así también la
adjuntada por la actora (a fs. 1/26 de autos) surge efectivamente que la Sra.
Claudia Elena Morales desde la fecha de su ingreso -04/01/93- prestó servicios
para la comuna demandada como personal administrativo y técnico
perteneciente a la categoría 21, (ver recibos de haberes obrantes a fs. 18/26 e
informe de la Dirección de Recursos Humanos de fs. 41) y hasta el 20/04/16
momento en que se dispuso (por Decreto Nº 0659/16) su cesantía a partir del
01 de abril del 2016, motivada en las inasistencias injustificadas (más de 12 en
un año) presuntamente incurridas por la accionante; notificándose de dicho
decreto en fecha 02/05/16, dejándose constancia a fs. 40 vta. sobre la negativa
a suscribir la misma.
A fs. 41 luce un informe con pedido de temperamento a adoptar
respecto a la situación de inasistencias de la Sra. Morales, emitido por el
Director de Recursos Humanos y dirigido a la Dirección de Legales y Técnica
General del Municipio con fecha 21/04/16, agregándose a fs. 42 el dictamen
técnico respectivo (de fecha 22/04/16) mediante el cual se sugiere que previo a
decretar la sanción prevista por el art. 54 inc. “a” del Decreto Ley Nº 696/78, se
cite “al agente Municipal para que efectúe el descargo, respecto a esta situación
irregular, de manera de asegurar su derecho de defensa” (text.); efectivizándose
el emplazamiento propuesto el día 26/04/16, mediante Memorándum Nº 60/16
(fs. 43).
Con fecha 02/06/16 la accionante remitió Carta Documento Nº
18580555 al Sr. Intendente de la Municipalidad de la Ciudad de Pirané,
articulando la nulidad del Decreto Nº 0659/16, ante la falta de un sumario previo
que habilite la sanción impuesta, habiéndose violentado -según entiende- su
derecho de defensa; no existiendo, conforme las actuaciones acompañadas,
resolución y/o respuesta alguna por parte de la Administración (dentro del
término legal previsto por el art. 191 del Régimen Municipal -Ley Nº 1.028/93-).
En efecto, conforme ha quedado expuesto y coincidiendo con el
análisis efectuado puntillosamente en el Dictamen Fiscal Nº 7526/2017, se ha
acreditado la existencia de la relación de empleo público entre la actora y el
municipio demandado y que la extinción de la relación laboral (sanción de
cesantía) se dispuso, por presumibles faltas objetivas a los deberes estatutarios
cometidas por la Sra. Morales.
En función de lo expuesto, el principio rector que rige para la
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relación de empleo público es el de estabilidad, entendido como el derecho

fundamental del agente público a conservar el empleo y el nivel escalafonario
alcanzado mientras dure su buena conducta y capacidad, situación reconocida
en el artículo 14 “bis” de la Constitución Nacional (similar art. 89 de nuestra
Constitución provincial) y plasmada en los artículos 8, 11, 12 y 13 del Estatuto
para el Personal de la Administración Pública y que en autos, ha sido
conculcado.
Como lo sostiene Marienhoff, la cesantía o la exoneración del
agente público que implica la pérdida de la estabilidad en el empleo, no
constituyen una facultad discrecional de la Administración Pública, sino una
facultad reglada, por ello debe cumplir ciertas formalidades para que dicha
pérdida se haga efectiva (Tratado de Derecho Administrativo, T.III-B, edit.
Abeledo Perrot, Año 1970, pág. 298 y sgtes.). Y, tal es la observancia a la
reglamentación que constituye una autolimitación que se impone a sí misma la
Administración, conformando el bloque de legalidad de carácter obligatorio no
sólo para quien los ha emitido, sino también para los administrados.
En efecto, la “estabilidad” es un derecho subjetivo para el
agente, dado en virtud del interés público, ya que garantiza la juridicidad de la
actuación de la Administración (conf. Luqui, Roberto E., “La estabilidad del
empleado público frente a las leyes de racionalización y prescindibilidad”, La
Ley, T. 139, p. 68). Con ella se quiere asegurar la independencia e imparcialidad
del funcionario público y favorecer el principio de especialización en el servicio y
“evitar la arbitrariedad del Estado; la persecución política de los opositores y el
uso del empleo público como sostén de cuadros partidarios” (Gelli, María
Angélica, “Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada,” La
Ley, Buenos Aires, 2009, pág. 206). Se intenta así, crear un cuerpo técnico que
perdure a pesar de los cambios de gobierno, de ahí su relación con la carrera
administrativa y la capacitación.
Sentado lo expuesto, corresponde analizar la validez o nulidad
del acto administrativo impugnado, ya que si bien administrativamente y
conforme a la ley puede dejarse cesante a empleados públicos, retrogradarlos
de categoría o exonerarlos, esos actos deben conformarse a las exigencias
legales, tener justa causa y respetar el procedimiento pertinente.
Un acto administrativo que impuso cesantía a un agente municipal
sólo es legítimo si surge fehacientemente fundado y su motivación se ajusta a
los antecedentes causales documentados en las actuaciones administrativas
ofrecidas como prueba. La consecuencia jurídica de la ausencia de motivación
del acto administrativo, al igual que la aparejada por la distorsión, o inexistencia
del motivo determinante aducido en el acto resolutorio, es su nulidad, pues
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cuando el acto es infundado, malinterpreta, desvirtúa u omite los motivos

determinantes comprobados o aducidos (para el caso particular las historias
clínicas acompañadas por la actora y certificados médicos obrantes en la causa
-fs. 5/17 vta.-, procede, entonces, el control anulatorio de la actuación
administrativa enjuiciada.
Es que, la obligación de motivar el acto administrativo, como
modo de reconstrucción del iter lógico seguido por la autoridad para justificar
una decisión de alcance particular que afecta situaciones subjetivas, a más de
comportar una exigencia inherente a la racionalidad de su decisión, así como a
la legalidad de su actuar, es también derivación del principio republicano de
gobierno y conforma una postulación con alcance prácticamente universal del
moderno derecho público.
A la luz de tales lineamientos y de los antecedentes colectados
en el sub examine, se advierte que el actuar municipal sólo cuenta con una
fundamentación aparente, tornando procedente por ello, la anulación en esta
sede del Decreto Nº 659/16 cuestionado.
Por otra parte, el procedimiento administrativo constituye
siempre una garantía jurídica, adquiriendo -este carácter- especial importancia
cuando se trata del trámite cuyo objeto es la imposición de una sanción
administrativa, como la de cesantía.
Ciertamente, la Administración no puede sancionar sin la previa
instrucción de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción que
respete el principio axiológico fundamental del debido proceso adjetivo del art.
18 de la Constitución Nacional (descargo o sumario, según el caso).
Con lo cual, puede afirmarse que la circunstancia de que a
veces las normas estatutarias autoricen la aplicación de sanciones menores sin
sumario previo en los casos de fácil acreditación objetiva de la falta imputada o
de leves infracciones (como el caso de autos), no empece la inclaudicable
obligación de resguardar el derecho de defensa a través del descargo, exista o
no una norma que expresamente lo establezca, ya que aún en ausencia de ella,
el debido proceso constituye un principio constitucional de obligatorio
acatamiento.
Por lo tanto, le asiste razón a la actora en cuanto a la violación
del derecho a ser oída (derecho a efectuar descargos y ofrecer pruebas previo
a la sanción) incurrida por el Municipio demandado; pues, amén del resultado
final que pudiera obtener la interesada con su descargo, la Administración no
debió omitir dicho acto previo al dictado de la sanción; circunstancia también
advertida por la propia Asesoría Letrada de la Municipalidad en el dictamen
obrante de fs. 42.
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De igual manera, también se advierten irregularidades en los

demás actos preparatorios llevados a cabo por la Administración para el dictado
de la sanción de cesantía, ya que estos fueron realizados exactamente a la
inversa de su objeto (tal como lo expone la actora). En otras palabras, primero
se dictó el acto administrativo que se ataca, y luego se desarrollaron los actos
preparatorios que debieron dar fundamento a aquel, violentando toda lógica
procedimental.
En síntesis, si bien los actos administrativos se presumen
legítimos, dicha prerrogativa del régimen exorbitante del Estado rige mientras
no se acredite la existencia de vicios en la emisión del acto, puesto que, como
ya lo tiene dicho este Alto Cuerpo, “El principio no puede ir más allá de su
propia enunciación, porque el acto se presume legítimo, pero esa presunción
está sustentada en la inexistencia de vicios que permitan su nulificación. Si
estos vicios, perfectamente delimitados en la ley, aparecen y son acreditados
por quien tiene interés legítimo en la nulidad del acto, el principio de legitimidad
desaparece en el caso concreto (art. 38 Dec. Ley 971)” (STJ Fsa. Fallo Nº
7923/06). En autos, los vicios en el procedimiento argüidos por la accionante
resultan evidentes, no habiéndose respetado el derecho al debido proceso,
haciendo efectiva la garantía de ser oída la agente a través del descargo previo
a la sanción impuesta por la Administración, lo que conduce indefectiblemente a
la declaración de nulidad del acto administrativo atacado (Decreto Nº 0659/16),
debiendo disponerse la reincorporación de la señora Claudia Elena Morales al
Municipio de Pirané como empleada, en las mismas condiciones laborales que
se encontraba antes de que se decretase su cesantía.
Así, “La estabilidad del empleado público en sentido propio
excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso y su
violación trae la nulidad de la medida y la consiguiente reincorporación, en tanto
el derecho a la carrera integra el concepto de estabilidad; si esto no hubiera
sido así, habría sido suficiente el pasaje relativo a la protección contra el
despido arbitrario, que no es otra cosa que la estabilidad en sentido impropio.
(Del precedente "Madorrán”, CSJN Fallos 330:1989).
Finalmente, en cuanto a la pretensión del reclamo de que se le
abonen los salarios caídos, este Superior Tribunal de Justicia en consonancia
con sendos antecedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
establecido que no procede el pago de sueldos por funciones no
desempeñadas correspondientes al lapso que va entre la separación del cargo
del agente y su reincorporación (CSJN Fallos 304:199, 1459; 307:1199, 1215,
308:732 y 1795, entre otros).
También se ha dicho que: “Salvo disposición expresa y específica
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para el caso, no procede el pago de sueldos por funciones no desempeñadas,

correspondientes al lapso entre la separación del cargo del agente y su
reincorporación” (Fallos STJ Fsa. Nros. 1577/80; 1724/81; 2947/90; 4651/99,
10.964/15, 11.377/17, 11.449/17 entre otros). Siendo así, no existiendo en la
legislación local aplicable norma alguna que autorice el pago de los haberes
dejados de percibir en el lapso de tiempo no trabajado, no procede su pago en
tal concepto.
A su turno, el señor Ministro Dr. Eduardo Manuel Hang, dijo:
Concuerdo con el fundado voto de quien precede la votación.
Señalo sí, la circunstancia extraña en que se dictó un acto
administrativo y luego se llevaron a cabo procedimientos que lo justificarían,
poniendo así de cabeza el procedimiento.
No hay que olvidar además que la Carta Provincial en su artículo
90 dispone el derecho del afectado a intervenir cuando se lo sanciona o
remueve tratándose de agentes públicos.
Los señores Ministros, Dres. Ricado Alberto Cabrera, Ariel
Gustavo Coll y Guillermo Horacio Alucin, se adhieren al voto del Dr. Marcos
Bruno Quinteros.
Por todo ello, con las opiniones concordantes de los señores
Ministros, Dres. Marcos Bruno Quinteros, Eduardo Manuel Hang, Ricardo
Alberto Cabrera, Ariel Gustavo Coll y Guillermo Horacio Alucín, por haberse
alcanzado la mayoría legal que prescribe el artículo 25 de la Ley 521,
modificada por Ley Nº 1169 y artículo 126 del Reglamento Interno para la
Administración de Justicia, concluyen el presente Acuerdo firmando los señores
Ministros, por ante mí, de lo que doy fe.

MARCOS BRUNO QUINTEROS EDUARDO MANUEL HANG

RICARDO ALBERTO CABRERA ARIEL GUSTAVO COLL

GUILLERMO HORACIO ALUCIN

ANTE MI:
MARIA CELESTE CÓRDOBA
Abogada Secretaria
Superior Tribunal de Justicia

SENTENCIA
FORMOSA, diez de abril de 2018.-

EXCMO. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA

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RESUELVE:
1.- Hacer lugar parcialmente a la demanda incoada por Claudia
Elena Morales, declarando la nulidad del Decreto Nº 0659/16, disponiéndose la
reincorporación de la accionante a su lugar de trabajo en las condiciones que
gozaba con anterioridad al dictado del acto nulificado. Costas a la vencida (art.
68 CPCC).
2.- Rechazar la pretensión respecto al reclamo de pago de
haberes caídos conforme los precedentes jurisprudenciales señalados en el
considerando pertinente.
3.- Regular los honorarios profesionales del abogado Héctor Omar
Gutiérrez en su carácter de apoderado de la actora, en la suma de pesos veinte
mil quinientos ochenta y siete con veinte centavos ($ 20.587,20) equivalentes a
treinta (30) jus, con más lo que en concepto de IVA les corresponda tributar
según su condición impositiva (conf. artículos 8 y 41 de la Ley Nº 512).
4.- Regístrese y notifíquese. Oportunamente, archívese.
aff

MARCOS BRUNO QUINTEROS EDUARDO MANUEL HANG

RICARDO ALBERTO CABRERA ARIEL GUSTAVO COLL

GUILLERMO HORACIO ALUCIN

ANTE MI:
MARIA CELESTE CÓRDOBA
Abogada Secretaria
Superior Tribunal de Justicia