Escuela de Defensores de

Mininterior Derechos Humanos y Líderes Sociales

Ministerio del Interior

Políticas
Públicas
UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de
políticas públicas

Subdirección de Proyección Institucional -ESAP-

 Políticas
Públicas

Escuela Superior de Administración Pública

ESAP Unidad didáctica
Fundamentos de políticas públicas
Pedro Eugenio Medellín Torres
Director Nacional Autor
Fabio Hernán García
Óscar Jairo Fonseca Fonseca
Subdirector Nacional de Servicios Académicos

Alexandra Rodríguez del Gallego

Subdirectora Nacional de Gestión Corporativa Equipo de producción de la Dirección de
Entornos y Servicios Virtuales de la ESAP.
Corrección de estilo, acompañamiento
Jairo Elías Rincón Pachón pedagógico, diseño instruccional, diseño gráfico
Subdirector Nacional Académico y virtualización.

José Vicente Casas

Subdirector de Proyección Institucional

Ruby Maritza Gerena Useche Fecha última versión

Directora de Capacitaciones
Julio 2021
Directora de Entornos y Servicios Virtuales

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Tabla de contenido
Resumen de la unidad didactica_________________________________________________________________4

Palabras clave___________________________________________________________________________________6

Competencia__________________________________________________________________________________6

Tema 1. Bases conceptuales________________________________________________________________ 7

Historia y desarrollo del campo de las políticas públicas_______________________________7

Políticas públicas como tecnología de gobierno______________________________________10

____________________________ 11

¿Qué es un problema público?_________________________________________________________11

¿Cuándo un problema público se convierte en política pública? ____________________ 13

Las agenda______________________________________________________________________________ 14

Las agendas públicas como subcampo de estudio___________________________________ 15

Tema 3. Tipos de políticas, actores, modelo de decisión, gestión y políticas públicas___17

Tipos de políticas públicas______________________________________________________________17

La decisión_______________________________________________________________________________19

Los actores_______________________________________________________________________________22

Gestión y políticas públicas______________________________________________________________ 26

Glosario ______________________________________________________________________________________28

Referencias __________________________________________________________________________________29
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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

Resumen
de la unidad
Las políticas públicas surgen como un campo política, como para dar las soluciones. Las agendas
de estudio en la posguerra que permitía públicas constituyen en sí mismas un campo de
aplicar el método científico a la toma de estudio en el marco de las políticas públicas; se
decisiones públicas, se planteó como una convierten en un tema de gobierno y entran en la
herramienta de gobierno para la solución de lista de los c ursos de acción política.
los problemas públicos y contribuía a la
construcción de la democracia.
Existen diferentes tipos de políticas públicas
que se diferencian por sus costos y beneficios,
Las políticas públicas se fundan en saber qué unos son concentrados y otros difusos. En esta
es un problema público y cómo se soluciona. estimación, se toman las decisiones que
permitirán formular las políticas y su
implementación. Dicha toma de decisiones se
encuentra en el marco del modelo racional,
entendido como la posibilidad que tienen los
individuos de tomar decisiones, las cuales nunca
serán en contra de sus intereses, entendiendo que
lo que es bueno para los individuos, es bueno para
la sociedad.

Sin embargo, para la decisión en políticas

públicas, es relevante de acuerdo a los modelos
racionales, la cantidad y la calidad de información
En este sentido, la naturaleza del problema, con la cual tomamos la decisión; de allí se
sus causas, la intensidad, la duración, la desprenden las decisiones del Gobierno para
dinámica, el número y cantidad de afectados, agendar y diseñar la acción de las políticas
así como las consecuencias, determinan el tipo de públicas. Otro lugar desde el cual se forjan las
decisión que toma el gobierno tanto para agendar la decisiones es desde los aprendizajes instituciona-

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 UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

les, que permiten reconocer salidas a los Existen enfoques interpretativos de las políticas
problemas de acciones que las instituciones hayan públicas, los cuales proponen que en la demanda de
realizado o formulado anteriormente. problemas públicos se construyan discursos entre
la sociedad y el Estado, que son mediados en los
El proceso de las políticas públicas tiene momentos escenarios de participación, con los enfoques de
que se definen como de agendamiento y gobierno, y construyendo una realidad discursiva
formulación, de implementación y de que puede transformar la decisión, aportando
evaluación, lo cual constituye escenarios de nuevos elementos a las decisiones puramente
participación donde todos los actores son racionales.
importantes, no sólo los que demandan la
política, sino también los interesados en ellas. Por último, las políticas públicas se constituyen
en una herramienta de gestión en la administración
pública, que se encuentra en el marco de lo que se ha
denominado la Nueva Gestión Pública (NGP), que
desarrolló el sentido de una nueva institucionalidad
que introduce elementos del sector privado en la
forma de tomar las decisiones, donde encontramos
al menos dos puntos importantes: la eficiencia
como racionalidad económica y la efectividad en la
solución de los problemas públicos.

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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

Palabras
Clave
• Problemas públicos
• Agendas de
gobierno
• Actores
• Políticas públicas
• Gestión pública

Competencia
Comprende las generalidades y fundamentos conceptuales de las políticas
públicas, para contribuir a la consolidación del Estado social de derecho.

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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

Tema 1
Bases conceptuales
Historia y desarrollo del campo
de las políticas públicas
El campo de estudio de las políticas públicas La interdisciplinariedad es la posibilidad de que
se desarrolló en la década de 1950 en los expertos de diversas profesiones puedan
Estados Unidos de la mano del cientista establecer un diálogo disciplinario que conduzca
social Harold Laswell. El nacimiento de este a proponer soluciones sobre diversos problemas
campo coincide con el periodo post Segunda públicos. La aplicación del conocimiento científico
Guerra Mundial, que implicó un reto al pretende establecer lazos entre las comunidades
Gobierno estadounidense en términos de académicas y el Estado, en función de tecnificar
ajustar las tecnologías de gobierno, de cara a y darle rigor científico al proceso de intervención
los retos estratégicos internos y externos del del Estado en la sociedad. Finalmente, la
país. contribución a la construcción de la democracia es
el horizonte normativo (el deber ser) del campo,
El campo de las políticas públicas para Laswell pues se pensó que con mejores acciones a
se desarrolla en torno a tres aspectos través de políticas públicas, se contribuye al
fundamentales: interdisciplinariedad, aplicación desarrollo de un entorno favorable para el
del conocimiento científico a la toma decisiones ejercicio de la democracia.
políticas y políticas públicas como contribución a
la construcción de la democracia.

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 UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

burocráticos, políticos, de gobernabilidad,

internacionales, operacionales, son algunos
de los puntos incorporados en este subcampo
de estudio.

Años más tarde, derivado de la necesidad

de mejorar la eficiencia del uso de los recursos de
programas públicos e influenciados por los
desarrollos en evaluación educativa, se
establecieron los primeros estudios de
En las décadas posteriores al trabajo de evaluación de políticas públicas. Estos tienen
Laswell y ante el desarrollo del pensamiento como centro de análisis el grado de pertinencia,
científico-racionalista en los Estados Unidos, se resultado, operación de las políticas y los
desarrollaron nuevos enfoques dentro del campo programas públicos. A lo largo de los años
de las políticas públicas. Todos ellos, en los la evaluación ha desarrollado numerosos
primeros años se enfocaron en el estudio de la enfoques que responden a necesidades específicas
toma de decisiones, pues se creía que una vez se de los tomadores de decisiones, y que van
tomaba una decisión basada en criterios desde evaluaciones operacionales hasta
racionales, los problemas tendrían una evolución evaluaciones econométricas y de impacto.
favorable a su resolución. Sin embargo, en los
años posteriores se evidenció que no bastaba con
que la decisión tomada fuera racional, ya que
habían aspectos vinculados a juegos políticos
y dinámicas burocráticas que
influían en la evolución de los problemas.
De allí se desarrollaron los primeros estudios
sobre implementación.

Los estudios sobre implementación centran

su análisis en las diversas condiciones
que posibilitan o impiden que las Esta secuencia de desarrollo de tres subcampos
decisiones tomadas sean materializadas. Aspectos fundamentales (formulación, implementación y

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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

evaluación) ,es concordante con la visión de la que se encuentran el enfoque neocoporativista, los
política pública como un ciclo, el cual fue neoinstitucionalismos (económico, sociológico,
desarrollado por Jones (1970), quien comprendía histórico) y las network theories (policy network,
la política pública como un ciclo constituido por la policy comunity, advocacy coalitions).
formulación, la evaluación y la implementación.
Sin embargo, años más tarde se evidenciaron las
limitaciones de esta concepción cíclica de la Finalmente, cabe resaltar que el campo de
política, pues se puso en consideración la estudio de las políticas públicas, que ha tenido
simultaneidad de estas tres partes del ciclo, al un desarrollo notable desde su origen en la
momento de la configuración de las políticas, década de 1950, ha establecido una gran
es decir, mientras se está implementando variedad de temas, subcampos y enfoques
una política, se está constantemente
analíticos. Así, subcampos como la evaluación y
reformulando y evaluando.
la implementación, cuentan con grandes
comunidades académicas y de profesionales,
A partir de las limitaciones del enfoque que se han especializado en aspectos concretos,
cíclico, se establecieron nuevas formas de y que se diferencian sustancialmente de otros
analizar las políticas públicas, que comparten el centros de análisis de las políticas públicas, como
rechazo a analizarlas desde una división en por ejemplo de los estudios sobre formulación
tres partes, estableciendo nuevas unidades de
y enfoques de teorías de redes. Todo esto
análisis que son trasversales a cualquier
contribuye a ampliar las herramientas con las
momento de la política. En general estos
que el Estado y la sociedad cuentan para
enfoques pueden ser agrupados según Roth
establecer orientaciones tendientes a la resolución
(2002) en teorías centradas en la sociedad,
de los problemas públicos.
como los enfoques marxistas, racionalistas
y de elección pública. De otro lado se
encuentran las teorías centradas en el Estado,
donde se desarrollan los enfoques
decisionistas y algunos neomarxistas.
Finalmente, están las teorías mixtas, las
cuales se apartan del racionalismo
economicista y del estadocentrismo, y entre las

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Políticas
políticas públicas Públicas

Políticas públicas como

tecnología de gobierno
Las políticas públicas pueden ser definidas como :

(...) procesos de naturaleza económica, social, política y cultural, caracterizados por formas de intervención
del Estado encaminadas a solucionar problemas considerados socialmente relevantes, atendiendo a
ámbitos de actuación en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orientación, continuidad y
sostenibilidad en el tiempo por parte de autoridades estatales; además de medios de estabilización y coerción
que garanticen el logro de objetivos, la generación de resultados esperados, la consecución de
condiciones deseadas y de com portamientos sociales admisibles (Lozano, 2008, p. 16).

Las políticas públicas son una tecnología
de gobierno, utilizadas por el Estado para tratar
de resolver problemas sociales que afectan
el ejercicio de gobierno. A diferencia de
las tecnologías clásicas de planeación pública,
las políticas públicas buscan intervenir
problemas concretos, con recursos limitados y sin
una visión de sus implicaciones frente al
sistema social en general.
cas de poder político y de operación estatal. Por
el contrario, si la relación se invierte, las políticas
públicas orientan su operación a lógicas de oferta
y demanda. De esta manera, el juego de las
políticas públicas más allá de las cuestiones
técnicas, se da en el plano de lo político y lo
relacional entre las tres fuerzas (Estado-sociedad-
mercado).

La relación Estado-sociedad-mercado ,
determina la configuración de las políticas
públicas. La forma en la que la sociedad define
su cuerpo político, con sus atributos,
limitaciones y visión estratégica, perfila las
características generales de las formas de
intervención sobre los problemas sociales. Por
ejemplo, cuando las sociedades deciden
limitar y supeditar el mercado a las
decisiones políticas que se toman en el
Estado, las políticas públicas se orientan hacia lógi-

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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

Tema 2
Problemas públicos, problemas
de política y agenda

¿Qué es un problema público?

Un problema público es una situación de de la sociedad, las cuales pueden ser evidenciadas
insatisfacción que afecta a un determinado por medio de estudios, y cuando actores con
número de personas o que impide y limita la poder nominan el problema como situación de
acción del Gobierno. Para que un problema sea interés público.
considerado como “público”, se requiere que
genere un nivel de conflicto e insatisfacción, para Los orígenes de los problemas públicos pueden
que logre un nivel de visibilidad ante el gobierno, encontrarse en tres situaciones fundamentales:
la opinión pública, los medios de comunicación, insatisfacción respecto a la provisión de bienes y
entre otros actores. servicios, ausencia de intervención estatal, y por
acción de otras políticas.
Aunque dentro de la sociedad existen
numerosos problemas, no todos son La insatisfacción respecto a la provisión de
“problemas públicos”. Para Backer (1995), un bienes y servicios, ocurre cuando una parte
problema alcanza la nominación de importante de la población no está complacida
“público”. cuando muestra carencias objetivas

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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

con la intervención del Gobierno, debido a que Partiendo de la consideración de que las
consideran insuficiente la acción o que ésta se políticas públicas afectan a distintos ámbitos de
desarrolle de manera deficiente. Es decir, cuando la sociedad, cualquier intervención del Gobierno
la implementación de determinada política pública orientada a tratar de responder un problema
no tiene un efecto de mejora sobre una situación específico, pueden generar nuevos problemas
problemática, haciendo que la población afectada públicos o potenciar situaciones de insatisfacción
entre en conflicto con las directrices y la operación que visibilicen problemas ya existentes, pero que
de dicha política. aún no sean considerados como públicos. Por
ejemplo, una política para intervenir zonas
deprimidas de la ciudad, en donde vive una gran
población de habitantes de calle, puede visibilizar
problemas de asistencia social a esta población,
así como generar la migración de estos habitantes
a zonas de la ciudad, donde pueden ser
percibidos como “indeseables”, creando una
situación problemática que puede llegar a
convertirse en un problema público.

La ausencia de intervención estatal ocurre Finalmente, cabe resaltar que la identificación

cuando hay situaciones que, por condiciones de los problemas públicos es una labor subjetiva,
geográficas, de costos institucionales y realizada por una gran diversidad de actores que
económicos, o anclados a problemáticas que dependiendo de su posición de poder y de sus
desbordan el poder del Estado, impiden que haya valores y conocimiento, caracterizan la situación de
una intervención estatal, que por tanto generan un una manera dada.
nivel de conflicto y de insatisfacción alto. Un
ejemplo es la orientación estatal a no intervenir
algunos tugurios urbanos, debido a los costos
(políticos, económicos y sociales) que suponen,
lo que puede generar insatisfacción de
habitantes de zonas contiguas, hasta el punto de
que sea considerado como un problema socialmen-
te relevante.

98712

¿Cuándo un problema público se
convierte en política pública?
No todos los problemas públicos
susceptibles de intervención por parte del Estado.
Aun cuando la visibilidad del problema hace que
parezca inevitable algún tipo de intervención, esto
no sucede si no hay una decisión política por
parte del Estado. Cuando el problema público es
considerado como importante para el Gobierno, se
inicia un proceso de definición del problema.
En el proceso de definición de problema
intervienen una gran variedad de actores, que
desde sus posiciones luchan para que
identificación y visión de la situación socialmente
problemática, sea incorporada dentro de
narrativa oficial del problema. De esta manera,
diversos puntos de vista sobre el problema
público se enfrentan desde diferentes orillas
ideológicas, buscando unos intereses específicos,
acompañados de una gran variedad de recursos de
poder.
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UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas
son El analista (o funcionario de gobierno)
encargado de definir el problema, se enfrenta a
toda una serie de consideraciones, que incluyen
aspectos técnicos, ideológicos y estratégicos. El
papel del analista es desarrollar una argumentación
basada en datos cuantitativos y cualitativos, la
cual es la base de la nominación oficial del
problema. Por tanto, la definición de éste es ante
todo , u n tema discursivo.
Roth (2002) señala algunos pasos que pueden
su ser útiles a la hora de definir un problema:
• La naturaleza: ¿en qué consiste el
la problema?
• Las causas: ¿en qué condiciones surgió el
problema y cuáles son sus causas?
• La duración: ¿el problema es duradero o
pasajero?
• La dinámica: ¿es posible observar una evo-
lución del problema?
• Los afectados: ¿quiénes son los afectados
por el problema y de qué modo lo están?
• Las consecuencias: ¿qué le sucedería a los
afectados si no se interviene?
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políticas públicas Públicas

La manera en la que se define el problema,
delimita en gran medida sus posibles soluciones.
Por ejemplo, si el problema de violencia urbana es
descrito desde una perspectiva de
criminalidad, las posibles soluciones se orientan a
reformas al código penal, aumento de oficiales de
policía para atacar el crimen, entre otros. Pero, si
por el contrario la definición del problema de
violencia urbana, se hace teniendo en cuenta
factores sociales y económicos, las posibles
• Tiene una carga emotiva fuerte que atrae la
atención de los medios de comunicación.
• Adquiere una importancia global que en sus
la inicios no tenía.
• Guarda relación con cuestiones de legitimidad
y poder, las cuales son sensibles para el poder
público.
• Son temas que alcanzan gran notoriedad
pública debido a que se relacionan con
tendencias o valores de moda (Subirats, 1994)

soluciones pueden ser aspectos de políticas

sociales enfocadas a la prevención, mejora de
entornos escolares y urbanos, entre otros. Para que el tema sea parte formal de la agenda,
se requiere de la influencia política de diversos

Las agendas actores (empresarios, políticos, sociedad civil,

Luego de que un problema público es
definido por el Gobierno, puede
tránsito a la denominada “agenda pública”; esto
ocurre cuando tiene una gran relevancia
los poderes públicos. En ese momento,
problema público pasa a denominarse “tema”.
La agenda pública es el listado de temas que
van a ser intervenidos por el Estado. Un tema
puede ser parte de la agenda pública cuando:
• Ha alcanzado proporciones de crisis y al-
canza un nivel de urgencia relevante.
• Ha adquirido determinadas características
que lo hacen diferente a problemáticas
más generales.
tanques de pensamiento), quienes utilizan sus
recursos de poder y los movilizan en función del
cumplimiento de sus objetivos. El lobby,
hacer
las protestas y las campañas de comunicación,
son algunos de los repertorios utilizados por
para
los diversos actores.
el
Además de la influencia política, los poderes
públicos toman en consideración que el tema
tenga un grado de apoyo importante, que ayude a
consolidar un entorno favorable para el manejo
del Gobierno sobre el problema. Igualmente, el
nivel de impacto sobre la realidad y la viabilidad
(política, económica y social) de una posible
solución, son elementos estructurales que definen
si un tema entra (o no) a ser parte de la agenda
(Subirats, 2007).

98714
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Políticas
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Las agendas públicas como

subcampo de estudio
El estudio de las agendas públicas tuvo un El subcampo de estudio de las agendas públicas
auge importante con el trabajo del ha tenido un gran crecimiento. Se han establecido
estadounidense John Kingdon (1984), quien en una gran diversidad de enfoques, que en general
la década de 1980, evidenció la incapacidad de atienden a problemas como: las formas de
los enfoques de análisis racionalistas para el inscripción de problemas públicos en la agenda, las
estudio del proceso de configuración de diferencias entre agendas institucionales y
políticas. Para Kingdon es fundamental el agendas de gobierno, las estrategias para
estudio de la agenda pública, pues es allí que se influir en la construcción de agendas, entre
pueden analizar los diversos factores que influyen otros.
en la definición de las políticas. Para el estudio
de la configuración de la agenda, se deben
analizar los problemas, las respuestas de
políticas (alternativas) y el juego político.
Estos tres elementos determinan cómo un
problema es reconocido, cómo se formulan
las posibles soluciones y cómo el juego político
influye en la selección de determinada alternativa.
Finalmente, cabe resaltar que el estudio de la
agenda pública es importante porque: ayuda a
identificar los intereses y prioridades del
Gobierno, permite observar dinámicas del
régimen político, los criterios de definición de
agenda denotan correlación de fuerzas entre
actores, ayuda a identificar la estructura ideológica
del Gobierno asociada a la definición de
problemas, permite observar el nivel de conflicto
político a partir de los encuentros y
desencuentros entre el Gobierno y los sectores
sociales. (López, 2009).

98715
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Políticas
políticas públicas Públicas

En el siguiente esquema se resumen las características de la transformación de un problema

hacia un tema dentro de la agenda:

Figura 1.
Transformación de un problema a un tema dentro de la agenda pública

Definido por
como
el Estado.
actores. prioritario.
Tema dentro
Problemas Problema
de la
públicos de política Influenciado agenda Promovido
Movilizados
por gran por intereses
para ganar
diversidad de
visibilidad.
actores. económicos.

Fuente: elaboración propia

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Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas

Tema 3
Tipos de políticas, actores,
modelo de decisión, gestión
y políticas públicas

Tipos de políticas públicas

Para hablar de tipos de políticas públicas, nos
podemos remitir a la propuesta de Theodore
Lowi (1972), politólogo de Estados Unidos quien
publicó a principios de los años 70 un esquema de
análisis muy utilizado. Este es un esquema
contraintuitivo, es decir que rebate la lógica
tradicional según la cual las políticas públicas
dependen de si el Gobierno es mas de derecha o
de izquierda. Para Lowi, no es la política la que
influye en las políticas públicas, sino que por el
contrario, en muchos casos son éstas las que
terminan por definir la política de los Gobiernos.
En la siguiente figura se muestra el esquema
utilizado por Lowi para explicar su tesis.

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Políticas
políticas públicas Públicas

Figura 2.
Esquema sobre los tipos de políticas públicas propuesto por Lowi (1972)

Costes

Concentrado Difuso

Concentrado
Beneficios
-
Difuso
cionales

Fuente: elaboración propia

En este cuadro hay que tener en cuenta que los costes y los beneficios para los actores implicados
pueden ser de carácter concentrado (afectan claramente a un sector específico) o de carácter difuso
(afectan a varios sectores de alguna manera difícil de determinar). A partir de esto, el autor define la
tipología de las políticas de la siguiente manera:

a. Cuando los costes y los beneficios son
concentrados: las políticas son redistributivas,
es decir, son políticas de carácter social que se
financian a partir de los impuestos que el
Estado recauda mediante la imposición de
tasas más altas a los más ricos, y tasas más
bajas a los más pobres. Aquí se incluyen las
políticas educativas, sanitarias, sociales, que
facilitan la redistribución de la riqueza porque
benefician a un sector específico de
población que sin estos recursos no tendrían
acceso, por ejemplo, a la educación o a la
sanidad. En ese sentido, los beneficios son
concentrados, pero también lo son los costes,
ya que afectan a sectores sociales concretos;
aquellos que tienen más renta.
b. Cuando los costes son difusos y los beneficios
concentrados: las políticas son distributivas,
donde el Estado asume los costes por medio
del presupuesto general de la construcción de
alguna nueva infraestructura en un municipio
determinado. En este caso, los costes los asu-
mimos todos en general a través del pago de
impuestos, mientras que los beneficiarios son
aquellas personas que habitan el entorno de
dicha obra.
la
c. Cuando los costes son concentrados y los bene-
ficios son difusos: las políticas son regulativas.
Un caso que ejemplifica esta tipología de buena
manera son las políticas que regulan las emisio-
nes de CO2 que producen las industrias en las
ciudades. Claramente, los costes los tienen que
asumir las industrias puesto que se ven obliga-
das a cambiar su sistema productivo para redu-
cir sus emisiones. No obstante, los beneficiarios

98718

no son tan claros ya que, en teoría serian todos
los ciudadanos que de alguna u otra forma va a
mejorar su calidad de vida en términos del aire
que respiran.
d. Cuando los costes y los beneficios son difusos:
las políticas tratan cambios internos del
sistema político y las instituciones. Algunos
ejemplos de este tipo de políticas son los
cambios al sistema electoral, cambio en la ley
de partidos, entre otros, donde pareciera que
la ciudadanía no está muy presente, por lo que
participan solamente aquellos que hacen parte
del sistema político (Lowi, 1972).
Una ventaja que tiene este esquema es que
facilita la anticipación a posibles conflictos
políticos.
La decisión
Es importante analizar la decisión pues son las
cadenas de decisiones las que permiten que
un problema de política pública entre a la agenda
del Gobierno, se analicen alternativas de política,
y se construya una política pública
específica. Debemos recordar que en
política pública inciden diversos actores, cada
uno de éstos con intereses, ideas y valores
particulares. En ese sentido, la decisión de estas polí-
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UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas
En el caso de las políticas redistributivas, es
claro que estarán a favor de aquellos sectores que
están de acuerdo con la redistribución, mientras
que estarán en contra aquellos que no quieren que
el Estado intervenga en los asuntos del mercado.
Por su parte, las políticas distributivas tienen un
nivel de conflicto político bajo, puesto que
permite a los partidos ponerse de acuerdo para
aprobar presupuestos y recursos con el fin de
satisfacer las clientelas de cada uno. En el caso de
las políticas regulativas, es muy claro que el
conflicto se dará por los opositores a la política, es
decir, quienes tienen que asumir los costes (en
el caso que se expuso anteriormente serían las
industrias); mientras que no es claro que se vayan
a movilizar a favor aquellos que en el futuro se van
a bene ficiar de la política.
ticas no depende únicamente de la autoridad
competente, representante del Gobierno, quien
firma los actos administrativos, sino también de esa
pluralidad de actores que activan mecanismos de
acuerdos, consensos y negociaciones en cada uno
la de los momentos. Así pues, la toma de decisiones
no es un asunto simple, pues está sometida a mu-
chas variables como la naturaleza de la política,
el poder de los actores en el proceso de decisión, el
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Políticas
políticas públicas Públicas

margen de maniobra de los Gobiernos para de las alternativas es la más eficiente y se

establecer acuerdos, y afectaciones externas selecciona aquella que cumpla con el objetivo de
relacionadas con el comportamiento político y forma más óptima, bajo estándares de
macroeconómico internacional. maximización del beneficio.
A continuación, se esbozan algunas de
las perspectivas del proceso de toma de
Modelo de racionalidad limitada
decisiones.

Este modelo surge de la crítica que hace

Herbert Simon (1947) al modelo de la elección
racional. Para Simon no es posible tomar
decisiones totalmente racionales, puesto que el
conocimiento no puede ser total ni exhaustivo.
En otras palabras, la información nunca es
completa ni simétrica, por lo que la existencia de
preferencias claramente definidas queda en
entredicho. En ese sentido, plantea que es
Modelo de decisión racional necesario reconocer las limitaciones de la infor-
mación y orientar las acciones en búsqueda de los
mejores resultados posibles que generen un
Este es un modelo que parte de la premisa de
nivel de satisfacción esperado.
que el ser humano es racional, en otras
palabras, siempre busca maximizar sus beneficios
Siguiendo con lo anterior, el proceso
al mismo tiempo que reduce los costos y riesgos
de formulación comienza por la identificación
que esto implica. Igualmente, considera que la
del problema, la definición del objetivo, el
decisión es viable porque se tiene acceso a
análisis de algunas alternativas de solución
información completa, con lo que es posible
(se hace la salvedad que son solo algunas
establecer claramente preferencias y ordenarlas
puesto que no es posible analizarlas todas de
de manera jerárquica. Del mismo modo, la
manera óptima), se aplican los dispositivos de
formulación de la política pública debe seguir
evaluación y se selecciona la alternativa de
la lógica racional en la que primero se identifica
política pública que cumpla con el objetivo y
el problema, posteriormente se definen los
que brinde los niveles de satisfacción esperados.
objetivos, se elaboran alternativas de solución del
problema, se aplican instrumentos que evalúen cuál

98720
 Mininterior
Modelo de aproximaciones
sucesivas
En este modelo, no solo se reconoce que el
proceso de decisión tiene limitaciones
en términos cognitivos, sino también limitaciones
de carácter político. Charles Lindblom (1959)
sostiene que la decisión se ve atravesada por
la dificultad de establecer consensos sobre la
definición de los objetivos y los valores que
deben orientar la acción. Adicionalmente, existen
otras limitaciones como las legales y las
institucionales que hacen parte del contexto de la
administración pública. En este escenario, Lindblom
propone el método de aproximaciones sucesivas o
de comparaciones limitadas sucesivas, según el cual
existen grandes limitaciones que obligan al decisor
a buscar solo pequeños cambios (cambios
marginales), el cual cuenta con un campo de
comparación limitado a pocas alternativas de
política, y que parte de acciones ya existentes.
Siguiendo con lo anterior, el proceso de
elaboración de políticas públicas inicia con la
identificación del problema, la definición del
objetivo, el estudio de pocas alternativas
de solución, aplicación de instrumentos de
evaluación y selección que cumpla con el objetivo,
es decir, el cambio marginal esperado. Cabe
aclarar que las alternativas de solución deben
ser máximo tres, dentro de las cuales se incluye
la política que está en funcionamiento, y otras dos
que partan de esta última con algunas pequeñas
modificaciones.
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UNIDAD DIDÁCTICA
Fundamentos de
Políticas
políticas públicas Públicas
Modelo de exploración
combinada
Este modelo se caracteriza porque busca
ofrecer una salida a la imposibilidad ya
mencionada de aplicar el modelo racional, y al
conservadurismo del modelo de aproximaciones
sucesivas. Amitai Etzioni (1967) es el autor que
propone este nuevo modelo con el que intenta
definir criterios de decisión que permitan
proceder de mejor manera. Para ello, hace
la distinción entre decisiones
fundamentales (aquellas que definen los grandes
objetivos y lineamientos de la política) y decisiones
incrementales (aquellas que buscan hacer realidad
los objetivos de las decisiones fundamentales), lo
importante es que en esta perspectiva, la decisión
está sobre los enfoques y la manera de combinarlos.
Modelo de bote de basura
Michael Cohen, James March y Johan
Olsen, proponen este modelo basados en el
concepto de la toma de decisiones como
proceso en el que se da un encuentro
temporal entre problemas y soluciones ya
definidos en los diferentes marcos
institucionales. Aquí, la construcción de la
política no debe pasar por la sucesión de
pasos de los modelos antes mencionados,
donde en un primer momento se identifican los
problemas y en un segundo momento se lleva
a cabo la búsqueda de soluciones. Por el contrario,
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Políticas
políticas públicas Públicas

este modelo plantea que el conjunto de soluciones ya existen, pues están determinadas por el
proceso de desarrollo y aprendizaje institucional. En otras palabras, las soluciones están a disposición y a
la espera de ser empleadas dentro de este “bote de basuras” de las experiencias previas.

Los actores
Los actores son aquellos personajes que públicas. Estos pueden ser a) actores
actúan de forma diferencial frente a los demás económicos: industriales, comerciales, bursátiles,
en un mismo escenario, o en este caso, en el etc.; b) políticos: partidos políticos, movimientos
mismo proceso de política pública. En análisis de políticos, etc.; c) y sociales: líderes comunitarios,
los actores es fundamental en dicho proceso, sindicatos, etc. Todos los actores son
pues la identificación de los actores que entran importantes en el proceso de política pública, ya
y salen en cada uno de los momentos, permite que estos son los representantes visibles
elaborar estrategias de participación de los del escenario público, es decir, donde se
involucrados y así incrementar los niveles de realizan las acciones públicas, en los roles
legitimidad y gobernabilidad. En aquellos casos en tanto de beneficiarios como de perjudicados.
los que no se invita a los actores para que
participen, por ejemplo, en el proceso de
construcción del problema de política, se puede
estar generando una transformación de los
actores que pasan de ser aliados a opositores, y así
perder el apoyo para la política. Cabe agregar que
es importante invitar también a los
opositores para que participen de la política
pues de lo contrario se haría favorable el
surgimiento de opiniones de autoritarismo
antidemocrático de los responsables de la política, Existen otras formas de clasificar a los actores,
fortaleciendo así los argumentos de oposición. como por ejemplo la propuesta que hacen
Alejandro Santibañez, Mauricio Barra y Pablo
Se pueden encontrar diversos tipos de actores Ortiz (2015) en el que consideran que existen dos
que inciden en la estructuración de las políticas

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tipos de actores: los públicos y los privados. Adicionalmente, proporciona herramientas

Entre los primeros encontramos al Gobierno, para la identificación de recursos con los que
la administración pública, los partidos políticos, cuenta cada uno de los actores, a partir de lo
organismos internacionales, entre otros. cual se puede construir un esquema de análisis
Mientras que en los segundos encontramos de la incidencia y relevancia de los actores en la
actores como empresas privadas, grupos de política. A continuación se muestra el
interés, centros de investigación, medios de esquema de análisis de política pública
comunicación, entre otros. Este tipo de propuesto por estos autores.
distinción entre actores públicos y privados
pueden ser útiles, pues permiten identificar un
marco de coaliciones gubernamentales y de
gestión bajo el enfoque de gobernanza o de
coaliciones público-privadas.

Figura 3.
Esquema de análisis de política pública

Centros de investigación,
Universidades, Organismos
internacionales, Medios de prensa
Recursos cognitivos y
tecnológicos
Estado, Gobierno, administración
pública
Recursos normativos

Actor de Puede Empresa privada, Estado,

política poseer y Recursos financieros Gobierno, organismos
pública utilizar internacionales

Recursos humanos
Administración pública,
empresa privada, Gobierno
Recursos organizativos y
políticos
Grupos de interés,
movilización social

Fuente: Santibañez, Barra y Ortiz, 2015

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• Otra alternativa de matriz analítica es la que d. La capacidad de incidencia ponderada:

propone Gonzalo Ordoñez (2013), en la cual se ¿cuáles son los recursos de poder, sean
identifican los actores afectados o interesados económicos, políticos, institucionales o de
en la política. A partir de esto, y por medio de cualquier índole, que poseen los actores
preguntas orientadoras se contrastan: para imponer o defender sus intereses o
sus mandatos en relación con la
a. Los roles de los actores: ¿qué tipo de problemática analizada?
persona y organismo es el actor? ¿qué
rol y funciones tiene a su cargo? ¿cuáles e. Los acuerdos o conflictos potenciales de
son sus características principales los mismos: ¿cuáles son las relaciones del
relacionadas con la problemática dada? actor con otros actores involucrados?
¿cómo el actor se podría ver afectado por
b. La percepción de ellos frente al las alternativas de solución? ¿qué acuerdos
problema: ¿cómo percibe cada actor el o conflictos se podrían generar con cada
problema? ¿cuáles son desde su punto de vista uno de los actores involucrados?). Este
las causas principales y los problemas modelo permite contar con un mapa de
asociados que determinan el problema? actores útil para identificar posibles
estrategias de coaliciones y/o negociaciones
c. Los intereses del actor: ¿cuáles son los
intereses que cada actor posee y defiende f. En la siguiente tabla se puede ver un
en relación con el problema fundamental? ejemplo del modelo de análisis de actores
involucrados, aplicado al problema de
consumo de heroína.

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Tabla 1.
Modelo de análisis de actores involucrados aplicado al problema de consumo de heroína

Características, Percepción del Capaci- Acuerdos o

Actor Intereses del
estatuto o rol actor respecto dad de conflictos
involucrado actor
del actor del problema incidir potenciales

Individuos A v eces no reco- Gozar de la No d esean que

afectados por el nocen su existen- libertad de deci- se les p enalice,
Consumidores problema. Son cia y cuando lo dir qué es mejor Baja sino q ue sean
hacen se p iensan para ellos (inclu- tratados como
so c onsumir) enfermos

Afectados p or el Su existencia
Familias y comu- problema. Pue- afecta la paz, la Interés en recu- Demandan so-
Media
nidad den c ontribuir a seguridad y la perar miembro lución integral
su solución armonía f amiliar

Órgano llamado Interés en

Es responsabilidad
a ser parte de la disminuir el
de los narcotra-
Policía solución a través Alta
represión
de la represión demás delitos
adictos mismos
asociados

Organizaciones
Interés económico No e stán inte-
Es una
e n expandir el Alta resados en una
causantes del oportunidad
consumo solución
problema

Privilegian la
Órganos llama- prevención, la
Interés social
dos a ser parte dosis mínima en
Autoridades de Es responsabilidad
de la solución a Media casos necesa-
salud p ública efectos del
través de sus rios, y el acom-
consumo
servicios pañamiento

Fuente: Ordoñez, 2 013

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Políticas
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Gestión y políticas públicas

En los últimos años, las transformaciones en
la relación Estado-sociedad-mercado, perfilaron políticas públicas. El primero consiste en que el fin

al mercado y sus lógicas como el principal es la provisión de bienes y servicios a poblaciones

operador y actor dentro del proceso de focalizadas, que en su mayoría son definidas

configuración de políticas públicas. De este proceso como pobres y vulnerables. En segundo lugar, la

se generaron una serie de transformaciones operación de las políticas se basa en conceptos

dentro de la lógica de lo público y lo estatal: se económicos, tales como fallas de mercado y

privatizaron empresas estatales, se redujo la mercado de competencia perfecta, desde las

burocracia, se tecnificó y racionalizó el proceso de cuales se orienta a que el Estado deje en mano de

decisiones y se supeditó lo político a lo económico. los privados la operación de determinadas

políticas, debido a supuestos fuertes, como el que
indica que el mercado es más eficiente que el
En este contexto, dentro del manejo del
Estado. En tercer lugar, se ha utilizado la
Gobierno se establecieron lineamientos
participación ciudadana como mecanismo
desarrollados desde países del primer mundo y
legitimador de las decisiones, así, la participación
organismos multilaterales, que se aplicaron
activa de los ciudadanos en foros y ámbitos de
especialmente en países latinoamericanos. La
política, contribuye a generar un apoyo a las
Nueva Gestión Pública (NGP) es el enfoque
decisiones tomadas, así éstas no tengan en
fundamental que se ha venido aplicando dentro de
consideración lo expuesto por la ciudadanía.
los Gobiernos del cono sur. La NGP busca
recuperar la capacidad de gestión de los Estados a
partir de reformas enfocadas a la reducción de la
burocracia, la incorporación de aspectos
(tecnologías, modelos) de la administración privada a
la administración pública, la definición de la
eficiencia como principio rector de la toma de
decisiones, la tercerización de actividades públicas,
entre otros.

La aplicación de la NGP ha traído varias

consecuencias para los procesos de configuración de

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Públicas

Finalmente, cabe resaltar que el aspecto más

importante de la incorporación del pensamiento
gerencial dentro de las lógicas de políticas
públicas, ha sido que las discusiones sobre políticas
y programas se agotan en el terreno de lo técnico,
dejando de lado el elemento político. Esto tiene
aspectos de materialización concretos: la toma de
decisiones se basa en aspectos técnicos sin tener
en consideración variables políticas, primacía de la
utilización de datos duros (cuantitativos) sobre
datos cualitativos, reducción del ser humano a una
visión como actor con una racionalidad
estrictamente instrumental.

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Glosario

A continuación, se desarrollan las definiciones conceptuales más relevantes para la

lectura del presente documento:

Actores: aquellos personajes que actúan de forma
diferencial frente a los demás en un mismo
escenario, o en este caso, en el mismo proceso de
política pública
Agenda: listado de temas que van a ser intervenidos
por el Estado de manera prioritaria.
Decisión pública: decisiones de la autoridad para
resolver o crear condiciones para que se
resuelvan los problemas públicos.
Gestión pública: proceso decisional, en contextos
complejos y de múltiples actores, q ue permite ope-
rar la maquinaria estatal para cumplir fines y poner
en marcha la estrategia.
Problema de política pública: cuando el problema
público es considerado como importante para el
Gobierno.
Problema público: situación de insatisfacción que
afecta a un determinado número de personas o
que impide y limita la acción del Gobierno.
Produce algún nivel de conflicto e insatisfacción,
que genera cierto nivel de visibilidad ante el
Gobierno, la opinión pública, los medios de
comunicación, entre otros actores. No todos los
problemas públicos son susceptibles de
intervención por parte del Estado.

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Fundamentos de
Políticas
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