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ACERCA DEL PROFESOR

DEL CURSO

Magíster en Política Aplicada, Instituciones

y Procesos Políticos (Título propio del
Instituto Universitario de Investigación
Ortega y Gasset adscrito a la Universidad
Complutense) y Máster en Estudios Políticos
Aplicados por la Fundación Internacional
y para Iberoamérica de Administración
y Políticas (FIIAPP) de España. Ha sido
Secretario de Coordinación de la Presidencia
del Consejo de Ministros, y Director de
Monitoreo y Evaluación de Impacto Social del
Ministerio de la Mujer. Es miembro del Cuerpo
VLADO CASTAÑEDA GONZALES de Gerentes Públicos de SERVIR y ganador
del Premio a las Buenas Prácticas en Gestión
Pública 2010 en la categoría de Sistemas de
Gestión Interna (Premio Nacional Otorgado
por ONG Ciudadanos al Día). Actualmente,
se desempeña como Asesor del Despacho
Ministerial del Ministerio de Salud.

2
 MÓDULO 1

POLÍTICAS PÚBLICAS-
CONSIDERACIONES
GENERALES Y SU
DESARROLLO EN LA GESTIÓN
PÚBLICA
PARTE 1

En esta primera parte abordaremos aspectos que son necesarios considerar para realizar
una adecuada comprensión del contexto del desarrollo de políticas públicas; desde las
características generales del Estado y la Gestión Pública con su abordaje para el caso peruano
y teniendo en cuenta de manera sucinta el hito de reforma que tuvo en el presente siglo el
Estado Peruano que fueron la modernización y la descentralización.
A ello le agregaremos las consideraciones generales para un desenvolvimiento adecuado
de las políticas públicas como elemento de importancia en la interacción de la sociedad y el
Estado, en un marco de Gobernanza.

VLADO CASTAÑEDA
Autor del Material

3
 1.1. ESTADO Y SUS FORMAS

POLÍTICA PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA

Partiremos de considerar al Estado, como la forma de organización política y jurídica que

adopta un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad
que lo gobierna a nivel nacional (pudiendo ser compartido descentralizadamente o no). Los
principios que rigen por lo general el Estado son la soberanía, división e independencia del
poder en tres vertientes institucionales (ejecutivo, legislativo y judicial), reconocimiento
de los derechos fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y
establecidos por una constitución1.

En ese contexto, es preciso contar con elementos que orienten la comprensión de las
características generales para el desarrollo de políticas públicas que se hacen desde el
Estado, por lo que proponemos que se debe analizar el Estado como una unidad que ejerce
su labor desde 4 aspectos básicos:

• La dimensión política, como el proceso y actividad orientada ideológicamente a la toma de

decisiones de un grupo para la consecución de unos objetivos.

• La dimensión administrativa, como la orientación a la gestión de los recursos, para la

provisión de bienes y servicios que requiere la sociedad.

• La forma de regir un territorio sobre el cual se ejerce el poder; y

• La capacidad de someter a sus habitantes a su autoridad

Por otro lado, siendo conscientes que las políticas públicas se desarrollan desde una entidad
pública perteneciente al Estado, es importante comprender el rol de dichas entidades en el
contexto del rol que tiene que cubrir el Estado en su vinculación en la sociedad. De allí que
será importante que se analice previamente como la entidad pública participa en el Estado,
pues puede tener una vinculación a un rol de Estado gendarme, liberal o de policía; de un
Estado Interventor en sus diferentes variantes, de un Estado de Bienestar, de un Estado
Subsidiario, o de un Estado Regulador; pues teniendo en cuenta ello la caracterización del
proceso de política pública puede variar y tener connotaciones diferentes para su desarrollo.
A partir de esta breve reflexión general del Estado, es importante luego considerar las
características de nuestro Estado Peruano; el cual de acuerdo al marco constitucional es
El Estado es uno e indivisible y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y
se organiza según el principio de la separación de poderes (Artículo 43° de la Constitución
Política del Perú). A esto se suma que son deberes primordiales del Estado: defender la
soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la
población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Artículo 44°
de la Constitución Política del Perú).

1
Probablemente la definición más clásica del Estado fue la citada por el jurista alemán Hermann Heller que define al Estado como
una “unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y
claramente delimitado en lo personal y territorial” (Heller, Hermann. “Supuestos históricos del Estado actual”, FCE, Pág. 142.). Según
José Zafra Valverde, ex-Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, el Estado se definiría como: “Grupo territorial
duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como
máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con creciente homogeneidad y sentido de
autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una compleja
gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad”. (Zafra Valverde, José. “Teoría Fundamental de Estado”.
Tomo I, Pág. 74).

4
 Lo indicado es preciso considerarlo para el momento de desarrollar políticas públicas para
cumplir con lo se emana como mandato constitucional en su vinculación de lo esperado por
la sociedad.

Finalmente hemos resaltado también que Estado rige un territorio en el cual hace el
desenvolvimiento de las políticas públicas para beneficio de la sociedad; por ello es menester
tener en cuenta que el territorio de la República está integrado por regionest, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel
nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando
la unidad e integridad del Estado y de la Nación. Esta forma de organizarse del Estado
Peruano hace que el desarrollo de políticas públicas tenga un desafío adicional pues estas
deben responder a las diversas realidades que nuestro territorio presenta y además que
para su configuración y aplicación en la gestión pública se debe considerar la necesidad de
una amplia articulación a fin de preservar la unitariedad e integralidad en el servicio a los
ciudadanos en la sociedad.

1.2. CONTEXTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Es importante para el desarrollo de políticas públicas, tener claridad cuál es el enfoque de

gestión pública que se está siguiendo en el Estado; pues a partir de ello se debe generar
una convergencia entre las políticas públicas y la gestión pública, a fin de que estas sean
coherentes y consistentes con la capacidad de gestión que se desea desarrollar desde el
Estado a través de sus diversas entidades públicas en la dotación de mejores servicios a la
sociedad.

Para ello, de manera previa tenemos que iniciar con una conceptualización de la gestión
pública, proponiendo usar la propuesta basada en dos acepciones3: “como campo de estudio
en el nivel teórico; y como actividad en el terreno práctico, en los términos siguientes:

a. La Gestión Pública es el campo de estudio que representa una “orientación” de un mismo

objeto de estudio: la Administración Pública. No es una ciencia debido a que no tiene objeto
de estudio propio o que le sea exclusivo, por lo tanto, tiene un incipiente desarrollo en su
campo de estudio. No obstante, es un conjunto de investigaciones basadas en estudios de
casos y con predominancia empírica, aplicable e institucional.

b. La gestión pública es la parte más dinámica de la administración pública, que se define

como el conjunto de actividades, acciones, tareas y diligencias que se realizan para alcanzar
los fines del interés público, tanto al interior de la operación de una organización pública,
como en el exterior mediante la interrelación con otras organizaciones gubernamentales”.

Ahora, considerando el caso peruano, el documento que orienta a todas las entidades públicas
en los tres niveles de gobierno es la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
(aprobada por Decreto Supremo N° 004- 2013-PCM), la cual indica lo siguiente: “La gestión
pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio del ciudadano. Esto es una
gestión en la que funcionarios públicos calificados y motivados se preocupan -en el marco
de políticas públicas de Estado, nacionales, regionales y locales, según las competencias que
corresponden a cada nivel de gobierno- por entender las necesidades de los ciudadanos y
organizan tanto los procesos de producción o actividades (como conjunto de acciones que

2
Según la Constitución Política del Perú; mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una región, conforme a ley. Iguales procedimientos siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar
de circunscripción regional.
3
Sánchez, José. GESTIÓN PÚBUCA y GOVERNANCE. Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.e. 2002. Pág. 53.

5
 transforman los insumos en productos en la “cadena de valor”) como los de soporte (los
sistemas administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos (seguridad
jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen como resultado la
mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizando sus derechos y al menor costo posible”.
Como vemos la Gestión pública orientada a resultados, es el enfoque que tiene más énfasis
en la gestión del sector público peruano, pudiéndose para ello considerar lo que propone el
Banco Mundial y OCDE (2005)4:

“La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es
que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados
(productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de
resultados” o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto.
Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos
por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo de
programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada
en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus
actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los
resultados deseados y hacer ajustes continuos según sea necesario para asegurar el logro de
los resultados.”

En esa perspectiva se propone trabajar las políticas públicas, con la recomendación que
cuando estas se elaboren, se tenga en cuenta desde su inicio que su destino a nivel de gestión
pública será una orientada en los resultados, para que no se presenten inconveniente al
momento de su ejecución y evaluación en el campo de acción que deben seguir las entidades
públicas para el logro de los objetivos que se persigue desde dichas instancias y por ende
desde los gobiernos que tienen que cumplir con la labor del Estado.

1.3. REFORMA DEL ESTADO: MODERNIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

El Estado en el caso peruano, desde el año 2002 ha apostado por dos aspectos importantes
en el desarrollo de su gestión pública, una es la descentralización y otra la modernización; lo
cual influye en el desenvolvimiento de sus políticas públicas.

Respecto a la descentralización tenemos que considerar que es un proceso basado en la

distribución del poder considerando su dimensión política, administrativa y económica de
la gestión del Estado. Es así que para el caso peruano tenemos que la Constitución Política
del Perú en su Artículo 188° dispone que la descentralización es una forma de organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país; teniendo además como
marco legal adicional orientador a la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) – Ley Nº
27783 (modificada por Leyes Nº 27950, 28139, 28379, 28505 y 28543) la cual establece como
aspecto importante que el proceso se sustenta y rige por los siguientes principios generales:
permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello
para cumplir con la finalidad de lograr un desarrollo integral armónico y sostenible del país,
además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental y económico
establecidos por ley (Art. 3º y 6º de la LBD). Además, en el marco de la descentralización
el Estado Peruano se gobierna a través de tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional,
Gobierno Regional y Gobierno Local), los cuales en el marco de sus competencias,
funciones y facultades; pueden emitir sus políticas públicas manteniendo la coherencia y
unidireccionalidad que exige nuestro modelo de Estado que detenta constitucionalmente
un gobierno unitario, representativo y descentralizado.

4
García R; García M. La gestión para resultados en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano
de Desarrollo. 2010. Pág. 9.

6
 A ello se suma la modernización, que de acuerdo a Ley Marco de Modernización de la Gestión
del Estado – Ley N° 27658, el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como
finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de
manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de
los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado:

a. Al servicio de la ciudadanía;

b. Con canales efectivos de participación ciudadana;

c. Descentralizado y desconcentrado;

d. Transparente en su gestión;

e. Con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados;

f. Fiscalmente equilibrado.

Dicha modernización ha transitado durante el presente siglo por diversos avances, llegando
hoy a tener un modelo para su aplicación en las entidades públicas a partir de lo dispuesto
en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (aprobada por D.S. N°
004-2013-PCM); que propone como componentes de la gestión pública orientada a
resultados a los siguientes: a) Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno; b)
Planeamiento estratégico; c) presupuesto por resultados; d) gestión por procesos; e) servicio
civil Meritocrático; y f) seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento. Sobre dicha base
el modelo de modernización se configura de la siguiente manera:

En dicho marco, la parte de interés en esta oportunidad es el primer pilar el cual contiene un
abordaje específico respecto a las políticas públicas, en donde se indica que:

• Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar coherencia a toda la acción
del Estado al servicio del ciudadano debiéndose reflejar en los objetivos establecidos en los
Planes Sectoriales, en los Planes de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los
Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los
tres niveles de gobierno.

• En ese proceso, el Estado se encuentra en la obligación de atender las demandas

ciudadanas recogiendo información respecto a sus necesidades, escuchando a la población
a través de los canales adecuados, así como informándola acerca de las opciones posibles de
política, promoviendo el debate técnico y político entre los distintos actores involucrados

7
 en el proceso de elaboración de la política (grupos representativos de la sociedad que
tenga un legítimo interés, las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones
no gubernamentales, empresas privadas, etc.) Este debate permitirá evaluar si las políticas
responden genuinamente al interés público y, por ende, aumentan el bienestar de la sociedad;
o si sólo responden a los intereses particulares de un grupo o segmento de la sociedad. Este
proceso deberá ser aplicado también por los Gobiernos Regionales y Locales que conforme
a lo que establecen la Constitución y sus respectivas Leyes Orgánicas, tienen competencia
para formular políticas en los asuntos de su competencia y para el ámbito territorial de su
jurisdicción, siempre dentro del marco de las políticas nacionales.

Es importante resaltar la vinculación de los procesos descentralización como la modernización,

en la actuación de la capacidad de gobierno del Estado y de sus políticas públicas; por ello
se recomienda que desde cualquier ámbito institucional (dentro de las entidades públicas o
los niveles de gobierno), siempre se tenga en cuenta las implicancias de estos procesos en
el desarrollo del ciclo de políticas públicas; a fin de que dicho ciclo responda al entorno de
gestión del Estado y a la capacidad de proporcionar un servicio a la sociedad.

1.4. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

Para tener una comprensión general de las políticas públicas, se debe iniciar con lo que
era propuesto por Lasswell5, que trabaja sobre dicha materia formulando su propuesta de
abordaje de las políticas públicas en dos momentos históricos diferentes: “el primero fue en
la década de 1950, con su obra fundadora La orientación hacia las políticas (1951); veinte años
después, con el libro La concepción emergente de las ciencias de política (1971), que un año
antes dio a conocer en un artículo titulado del mismo modo y que fue publicado en la revista
Policy Sciences (1970). Su propuesta académica gira alrededor de la creación de un trabajo
multi-inter-disciplinario en torno a la hechura y el proceso de las políticas públicas, con el fin
de conocer y explicar la formación y ejecución de las políticas, así como mejorar su contenido
concreto mediante la aplicación de conocimiento utilizable. Esta era una necesidad de la
época: utilizar los conocimientos científicos y tecnológicos para atender los problemas
de la sociedad y el gobierno y para impulsar todo conocimiento utilizable hacia la toma de
decisiones”6.

En función a ello y la evolución que ha tenido las políticas públicas a la fecha en el mundo
como parte de la ciencia política; es que podemos concluir que no existe un mandato
convencional y que para su ejercicio técnico se debe considerar diversas dimensiones de
análisis que procederemos a explicar a continuación:

1.4.1 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SON UN PROCESO DECISIONAL

Existen diversas definiciones sobre el concepto de políticas públicas. En los años ochenta,
Thoening daba cuenta de por lo menos cuarenta de ellas. Aquí, destacamos algunos de estos
conceptos mencionados en el libro de Subirats7, tales como:

• “Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1972:18 y
1984:1)

5
Lasswell crea, junto con Daniel Lerner, las denominadas Policy Sciences (Ciencias de las Políticas).
6
Valencia, Germán y Álvarez, Yohan. (2008, julio-diciembre). La ciencia política y las políticas públicas: notas para una reconstrucción
histórica de su relación. Estudios Políticos, 33, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, 93-121.
7
Subirats Joan, Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE y Frédéric VARONE (2008). Análisis y Gestión de Políticas Públicas. Barcelona:
Ariel, p. 36.

8
 • “Una política pública es un programa de acción propio de una o varias autoridades públicas
o gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado”
(Thoening, 1985; Meny y Thoenig, 1989: 130).

• “Una política pública está conformada por actividades orientadas hacia la solución de
problemas públicos, en la que intervienen actores políticos con interacciones estructuradas
y que evolucionan a lo largo del tiempo” (Lemieux, 1995:7).

Dentro de estos conceptos se destaca la perspectiva de Subirats, quien postula una definición
de política pública como:

“una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes

actores, públicos y a veces no públicos –cuyos, recursos, nexos institucionales e intereses
varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como
colectivo”.

El conjunto de decisiones y acciones reúne el interés de distintos grupos, entre ellos los
actores sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión para buscarles
una solución y beneficiarlos. Una definición operacional que nos permita visualizar y entender
la política pública primero debe comprender los procesos decisionales del Estado y entender
que la idea central de la política pública deriva de una decisión pública.

En la toma de las decisiones públicas intervienen distintas autoridades. En este contexto

podremos rescatar que existirán distintos intereses de cada actor involucrado para lograr los
consensos en la elaboración de políticas públicas. Este proceso de consenso es un proceso
complejo que requiere toma de decisiones con acuerdos a fin de resolver los problemas
públicos. La decisión pública se convierte en un proceso decisional que debe contener tres
características:

• Implica acciones. El producto del proceso decisional no es un discurso político, sino que es
una acción, una decisión o un conjunto de decisiones.

• Usa el poder del Estado. La autoridad gubernamental toma decisiones. Esto permite que
estas sean exigibles, surgiendo derechos y obligaciones.

• Genera valor público. Esto se debe a que su racionalidad es cubrir alguna necesidad,
satisfacer determinados intereses o resolver problemas que el ciudadano considere valiosos.

NO SON RESULTADO DE UN PROCESO RACIONAL

Ahora bien, el proceso decisional no necesariamente es claro y racional. Con ello debemos
entender que la política pública no se formula a través de pasos claros y consecutivos, sino
que más bien se dan, en la medida, con procesos y decisiones paralelos y de manera compleja.
La decisión pública está dirigida a cubrir una necesidad que el Estado ha identificado como
tal o a resolver un problema que éste considere atendible, entonces, el proceso de la decisión
debería ser ordenado como sigue8:

8
LINDBLOM, Charles E. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas,
p. 13.

9
 Fuente: Elaboración Carlos Alza – PUCP, sobre la base de Lindblom, Charles9

Sin embargo, “el que las políticas públicas se elaboren de esta forma debería de ponerse en
cuestión más que suponerse”10. En la realidad, el proceso de toma de decisiones públicas
forma parte de una dinámica donde conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden,
inclusive, cruzarse, retroalimentarse, reforzarse o negarse entre sí. Se trata, pues, de un
proceso complejo, cuyas fases —si bien luego se verá que no son sino funciones— se imbrican,
traslapan y refuerzan entre sí.

SON RESULTADO DE UN PROCESO COMPLEJO

Las políticas públicas son el resultado de un proceso complejo de decisiones públicas.

Su complejidad radica en que se producen con la intervención de múltiples actores, que
interactúan de muchas maneras, en momentos diferentes y a veces con visiones y objetivos
diferentes, y con propósitos y metodologías distintas.

Con fines metodológicos, Stein11 hace un intento de caracterizar a las políticas públicas:

• Estabilidad: cuán estables son en el tiempo.

• Adaptabilidad: cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las
circunstancias.

• Coherencia y coordinación: en qué medida son compatibles con políticas afines y en qué
medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su
formulación e implementación.

• Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación.

• Orientación hacia el interés público.

• Eficiencia: en qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que
asegura elevados retornos sociales12.

9
LINDBLOM, Charles E. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas,
p. 13.
10
LINDBLOM, Charles. Óp. cit., p13.
11
PhD. in Economics, University of California at Berkeley.
12
STEIN, Ernesto (2006). La política de las políticas públicas. Progreso económico y social en América Latina: informe 2006. Washington,
D.C.: BID, p. 17.

10
 Visto así, el rol del analista de políticas públicas es dotarlas de contenido identificándolas
en el entramado de decisiones públicas. En este desarrollo analítico de dichas políticas, hay
diversos resultados:

a. Descriptivos: Suponen la identificación de la política pública, en tanto unidad de análisis,

así como la narración de los principales componentes de la misma.

b. Explicativos: Suponen la reconstrucción científica del proceso de elaboración de la

política pública; para ello, se identifica a los actores y a las diversas ideologías, racionalidades
e intereses que están detrás de las decisiones y acciones de los diversos actores del proceso.

c. Prescriptivos: Implican un análisis de políticas orientado a la emisión de recomendaciones

para lograr que se produzcan o mejoren los procesos de diseño, implementación o evaluación
de la política pública.

En resumen, si a cada tipo de análisis correspondiera una pregunta guía:

a. El análisis descriptivo respondería a la pregunta ¿qué se hizo?

b. El análisis explicativo, a la pregunta ¿por qué se hizo?

c. El análisis prescriptivo, a la pregunta ¿cómo podría mejorarse lo que se hizo?

1.4.2 TIPOLOGÍA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas públicas. Todas ellas son arbitrarias,
pero suelen ser necesarias. En este sentido, desde un enfoque politológico, Theodore Lowi
presenta cuatro tipos de políticas públicas:

• Regulatorias: aquellas orientadas modificar cambios de conductas en las personas. El

énfasis está en el enfoque conductual de las decisiones de los sujetos.

• Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos. El énfasis

está en el “delivery” de los servicios públicos.

• Redistributivas: cuando se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros,
en particular, por su condición de pobreza o vulnerabilidad. Estas políticas ponen énfasis en
mejorar las condiciones y calidad de vida de las poblaciones.
• Constituyentes: cuando modifican la organización misma del Estado. El caso más claro en
nuestro país es el de las políticas de la descentralización13.

En el Perú, desde un enfoque de las ciencias sociales, se ha clasificado las políticas poniendo
énfasis en la naturaleza de las políticas públicas. Se habla de:

• Políticas sociales para aquellas destinadas a aliviar la pobreza y/o necesidades básicas de
los ciudadanos;

• Políticas económicas cuando se refieren al manejo de la hacienda pública y las finanzas del
Estado14 .

Cfr. LOWI, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory. World Politics. USA, 1964, 16(4), pp. 677-715.
13

PARODI, Carlos. Perú 1960-2000 (2003). Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Centro de Investigaciones
14

de la Universidad del Pacífico, p. 24.

11
 Esta clasificación de las políticas de acuerdo a su naturaleza, eventualmente, puede resultar
arbitraria. Si bien para efectos metodológicos resulta conveniente, en la realidad, no todas las
políticas son identificables con una sola categoría.

En un intento por encontrar una clasificación que sea útil para los politólogos y para quienes
están en la toma de decisiones, se revisaron las normas, planes y directivas de la Presidencia
del Consejo de Ministros del Perú. Esto nos llevó a elaborar otra clasificación15, no exenta, por
cierto, de dificultades:

Las políticas de Estado son aquellas que guiarán la labor del Estado más allá del gobierno de
turno. Es decir, son decisiones que trascienden varios gobiernos.

Las políticas de Gobierno, en cambio, son aquellas que obedecen a un plan de gobierno y
a la ideología del partido de gobierno y, por tanto, suelen estar circunscritas al periodo de
mandato.

Las políticas sectoriales son las que se atribuyen específicamente a una cartera y afectan a su
ámbito particular. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que son “el
subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específica
pública o privada.” Se aprueban por Decreto Supremo.
Las políticas multisectoriales son aquellas que son influidas por varios sectores, cada uno en
su ámbito de aplicación. Así, por ejemplo, la seguridad nacional está confiada a un sector
(Defensa), mientras que las políticas de seguridad en el transporte interprovincial están
coordinadas por Interior y Transporte.

Las políticas transectoriales cuando se encuentran transversalmente en los diferentes

sectores del gobierno, como es el caso de la política ambiental.

15
Alza, Carlos (2011). ¿Qué tipos de políticas públicas existen? Blog Valor Público http://carlosalzabarco.wordpress. com/2011/05/06/
tipologia-de-politicas-publicas/. Consulta: 2 de julio 2014.

12
 En cuanto a la tipología por su nivel de gobierno, tenemos:

• Las políticas nacionales son las que tienen eficacia a nivel nacional, como las políticas de
Defensa e Interior. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo las define como
aquellas que “definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales
de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios
que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades
públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno”.

• Las políticas regionales se aplican al espacio de la jurisdicción, tales como las políticas de la
minería artesanal.

• Las políticas locales son las que corresponden a las municipalidades, como es el caso de las
políticas de gestión de residuos sólidos.

La experiencia internacional me lleva a decir ahora que también existen políticas públicas
supranacionales, tales como las políticas comunitarias que son tomadas por la Unión Europea,
la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur, etc.

NUEVO CONTEXTO CON DECRETO SUPREMO N° 029-2018-PCM

Esta configuración de tipología de políticas ha quedado ya definida recientemente a partir

de lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 029- 2018-PCM que aprueba el “Reglamento
que regula las Políticas Nacionales”; así tenemos que en adelante debemos tener en cuenta
lo siguiente:

• Políticas de alcance nacional: Son políticas de alcance nacional, aplicables en todo el

territorio, las Políticas de Estado y las Políticas Nacionales.

• Políticas de Estado: Las políticas de Estado definen lineamientos generales que orientan el
accionar del Estado en el largo plazo a fin de lograr el bienestar de los ciudadanos y el desarrollo
sostenible del país. Son el resultado de un consenso alcanzado en el Foro del Acuerdo
Nacional. Están contenidas en el Acuerdo Nacional y se concretan en el Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional. La Presidencia del Consejo de Ministros a través del Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico - CEPLAN facilita el seguimiento a las políticas de Estado.

• Política General de Gobierno: es el conjunto de políticas priorizadas que se desarrollan a

través de políticas nacionales durante un periodo de Gobierno. Está bajo la dirección del
Presidente de la República y debe ser presentada por el/la Presidente/a del Consejo de
Ministros al Congreso de la República, conforme lo dispuesto en la Constitución Política
del Perú. El/la Presidente/a del Consejo de Ministros apoya al Presidente de la República
en la gestión de la Política General de Gobierno mediante la coordinación, seguimiento
al cumplimiento y evaluación de las políticas priorizadas. Los ministerios competentes
proponen la aprobación o actualización de las políticas nacionales que conforman la Política
General de Gobierno. En caso una política priorizada de gobierno ya contará con una política
nacional aprobada que trasciende el periodo de gobierno en curso, deberá ser actualizada,
de corresponder. El seguimiento a las metas que se prioricen en la Política General de
Gobierno está a cargo de la Oficina de Cumplimiento de Gobierno e Innovación Sectorial de
la Presidencia del Consejo de Ministros.

• Políticas nacionales: Constituyen decisiones de política a través de las cuales se prioriza un

conjunto de objetivos y acciones para resolver un determinado problema público de alcance
nacional y sectorial o multisectorial en un periodo de tiempo. Definen los objetivos prioritarios,
los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales

13
 de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para
asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Su diseño y evaluación
son de competencia exclusiva de los Ministerios para cada uno del o los sectores a su cargo,
pudiendo tener continuidad más allá de un determinado gobierno. Los ministerios tienen a
cargo la coordinación de sus políticas nacionales, contando con el apoyo de la Presidencia
del Consejo de Ministros para la coordinación de su formulación y seguimiento, en lo que
resulte pertinente. Se enmarcan en las Políticas de Estado, la Política General de Gobierno y
los objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y pueden ser:

Políticas nacionales sectoriales, corresponden al subconjunto de políticas nacionales

acotadas a una determinada actividad económica y social específica pública o privada, bajo
el ámbito de competencia de un Ministerio.

Las políticas nacionales multisectoriales, corresponden al subconjunto de políticas nacionales

que buscan atender un problema o necesidad que requiere para su atención integral la
intervención articulada de más de un sector, bajo el ámbito de competencia de dos o más
Ministerios.

Asimismo, se indica que se tendrá en cuenta la concordancia de las políticas regionales y

locales con las políticas nacionales; para lo cual los gobiernos regionales y locales formulan
políticas regionales y locales, en sus respectivos ámbitos territoriales, en concordancia con
las políticas nacionales conforme a lo dispuesto en sus respectivas Leyes Orgánicas.

1.4.3. INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Después del enfoque racional de elaboración de políticas públicas surge este enfoque
más procesual en el que se aprecia mejor la conflictividad política que es inherente a su
formulación. Asimismo, en este contexto se crean los instrumentos que responden a las
decisiones públicas y que operativamente se traducen en diversos dispositivos.

Siguiendo a Evert Vedung, diremos que los instrumentos de políticas son un conjunto de
técnicas a través de las cuales las autoridades gubernamentales usan su poder para intentar
cambios en la sociedad. A través de los instrumentos de política sabemos cómo se está
interpretando e implementando una política determinada.

Así, hay instrumentos de política externa e interna. Cabe recordar que Vedung también
intentó una clasificación de los instrumentos de política:

• Regulación (el látigo), con estos instrumentos se busca influenciar en el comportamiento

de los sujetos a través de reglas y directivas. Lo que Baldwin llamaría Comando y Control. Se
obliga a que los sujetos actúen de determinadas formas, de acuerdo a la regla, estableciéndose
una relación de autoridad entre el Estado y el sujeto obligado a ser controlado por la regla y
el órgano encargo de su exigibilidad. En la doctrina del derecho administrativo a esto se le
llamó el “Estado gendarme” y “Estado Policía”.

• Instrumentos económicos (la zanahoria), se trata de recursos que no son obligatorios de

acuerdo a la norma, pero que persuaden o motivan a los actores a ser realizados por el premio
que esto implica. El caso más conocido es el de los subsidios.

• La información (el sermón), esto sería una forma más moderna de intervención (yo tengo
mis dudas de que sea tan moderno), previniendo la conducta no deseada a través de la
información, capacitación, argumentos, comunicación y persuasión.

14
 Los instrumentos de políticas son los mecanismos y dispositivos que explicitan el proceso
de decisiones públicas de manera concreta, y que sirven de guía para su implementación
o ejecución. En este contexto surge la interrogante ¿cómo se expresa un instrumento de
política en la realidad?, y ¿dónde se encuentra? La voluntad del Estado, es una decisión
pública y el instrumento de política que se haya decidido utilizar se expresa a través de
diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico y la práctica de gestión (en ocasiones de
manera informal) le otorgan.

Así podríamos decir que hay tres tipos 16:

• Dispositivos aspiracionales, sirven de guías o marcos generales para la posterior elaboración

de políticas concretas, para dar orientación a las decisiones públicas. Incluyen normalmente
acuerdos multisectoriales o políticas generales de Estado.

• Dispositivos operacionales, por lo general, constituyen herramientas de desarrollo de

los dispositivos aspiracionales, y contienen actividades concretas, plazos, presupuestos y
responsables.

• Dispositivos organizacionales, cuando se crea, fusiona, escinde o elimina sistemas o

subsistemas organizacionales, es decir órganos, organismos, unidades ejecutoras, para que
se hagan responsables del diseño, implementación o evaluación de la política.

Si, como se revisó anteriormente, las políticas públicas son una categoría analítica, no cabe
confundirlas con los instrumentos que las estructuran (dispositivos aspiracionales), ni con los
que las dotan de contenido (dispositivos operacionales), y tampoco con las que las organizan
o llevan a cabo (dispositivos organizacionales).

SOBRE CONTENIDO DE UNA POLÍTICA NACIONAL

De acuerdo al Decreto Supremo N° 029-2018-PCM (según anexo 1), se tiene que considerar
para las políticas nacionales la siguiente estructura en su elaboración:

1. ANTECEDENTES

PRESENTACIÓN

Resume en forma general la política nacional.

BASE LEGAL

Incluye las referencias normativas nacionales, así como la de los principales instrumentos
internacionales que el Estado peruano ha ratificado, según corresponda, que regulan o
tienen efectos sobre la materia o materias respecto de las cuales versa la política nacional.

METODOLOGÍA

Describe los aspectos metodológicos seguidos para la formulación de la política, conforme

a la metodología aprobada por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN,
así como aquellos aspectos específicos (bases de datos, métodos de análisis, encuestas,
experiencia comparada, entre otros) que se requieran para abordar la materia objeto de la
política.

16
Alza, Carlos. Óp,cit

15
 DIAGNÓSTICO

Incluye la identificación de la problemática o necesidad pública de alcance nacional; la

elaboración de las alternativas de solución; y, la selección de la alternativa de política más
efectiva y viable. El diagnóstico debe estar sustentado en evidencia existente, tales como
datos estadísticos, experiencia comparada, lecciones aprendidas, juicios de expertos,
estudios e investigaciones, entre otros.

POLÍTICAS RELACIONADAS

Identifica la relación de políticas nacionales, detallándose el o los objetivos, lineamientos,

variables, entre otros, con los que la política nacional que se está desarrollando se vincula o
enmarca.

2. OBJETIVOS PRIORITARIOS

Describe el o los objetivos de la política nacional. Responden a la problemática identificada

y se formulan a nivel de resultados o impactos esperados. Guían el accionar de las
entidades públicas, orientan sus recursos y se planifican en sus respectivos documentos de
planeamiento.

Por cada objetivo se desarrolla:

a. La situación actual. Describe el problema específico asociado al objetivo a desarrollar.

b. Los responsables. Identifica a las entidades públicas involucradas en la consecución del
objetivo, especificándose su responsabilidad.

3. LINEAMIENTOS

Definen las estrategias que deben seguir las entidades públicas involucradas para alcanzar
los objetivos prioritarios.

4. ESTANDARES NACIONALES DE CUMPLIMIENTO

Se conforman por las características o atributos de los bienes o servicios que deben ser
prestados por las entidades públicas.

5. LA PROVISIÓN DE SERVICIOS QUE DEBEN SER ALCANZADOS Y SUPERVISADOS

PARA ASEGURAR EL NORMAL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES PÚBLICAS Y
PRIVADAS (SEGÚN CORRESPONDA)

Comprenden los servicios que deben ser prestados, identificando a sus proveedores,
cobertura, alcance y facilidad de acceso.

6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Establece al Ministerio rector o conductor responsable de recoger y sistematizar información

respecto al cumplimiento de los objetivos. En el caso de una política nacional multisectorial el
Ministerio conductor coordina con los otros ministerios el cumplimiento de sus objetivos, en
el marco de sus competencias y funciones sin requerir de la conformación de una comisión.

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 7. GLOSARIO Y ACRÓNIMOS (SEGÚN CORRESPONDA)

a. Incluye un glosario de los términos usados en la política nacional que requieran una
definición para su mejor comprensión.

b. Incluye la relación de los acrónimos usados en el texto de la política nacional.

8. ANEXO(S) (SEGÚN CORRESPONDA)

La política nacional podrá contener anexos que detallen aquellos aspectos que se consideren
relevantes.

9. BIBLIOGRAFÍA

Comprende la relación de documentación bibliográfica que se ha usado para formular la

política nacional.

La política nacional debe ser redactada con enfoque de género e interculturalidad, según
corresponda.

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 ESCUELA DE GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Av. Universitaria 1801, San Miguel – Complejo Mac Gregor, Piso 11

escuela.pucp.edu.pe/gobierno

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