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I N T E R N AT I O N A L

ID A
I N S T I T U T E F O D E M O C R A C Y A N E L E C T O R A A S S I S T A N C R D L E

GESTIN PBLICA

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formacin: Desarrollo de capacidades para el fortalecimiento de las organizaciones polticas

GESTIN PBLICA

Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008 Asociacin Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de las instituciones que lo financian (Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega, ACDI, AECID, PNUD) ni de IDEA Internacional, de sus juntas directivas o de los miembros de sus consejos.

Coordinacin general: Pilar Tello Rozas Elaboracin de contenidos: David Bastidas Villanes Jos Pisconte Ramos Fecha: Mayo, 2009

ESTADO Y GESTIN PBLICA

Contenido
ESTADO Y GESTIN PBLICA
I. EL ESTADO 1. a. 2. 3. 4. 5. 6. II. Elementos constitutivos del Estado El territorio Caractersticas del Estado. Personalidad del Estado. Finalidad del Estado. Las funciones del Estado. El poder constituyente del Estado 7 9 10 10 11 12 12 13 14 15 21 25 26 6

EL GOBIERNO 1. 2. 3. 4. 5. 6. Gestin publica y administracin publica Evolucin conceptual y tendencias de la gestin pblica El proceso de gestin pblica El ciclo de la gestin pblica Los niveles gobiernos en el pas Resumen 28

III. LA GESTIN PBLICA

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. II. Los sistemas administrativos El Sistema de planeamiento Estratgico 1. 2. 3. 4. 5. La planificacin en el Per El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico Las polticas publicas Los Planes gubernamentales 3 0 31 31 32 34 35 36

III. Presupuesto Pblico 1 2. 3. 4. 5. Definicin 44 Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros El sistema nacional de presupuesto Las fases del proceso presupuestario

44 48 53 54 54 62 62 63 63 64 65 66 67 69 70 70 72 74 74 75 75 79 81 81 83 86 88 91 91 91

IV. Inversin Pblica 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Antecedentes mbito de aplicacin Definiciones rgano rector del SNIP Determinacin de Sectores y niveles de Gobierno rgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local La Oficina de Programacin e Inversiones Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras Empresas que pertenecen a ms de un Gobierno Regional o Gobierno Local 10. Procedimientos y procesos de la inversin publica 11. Disposiciones y Normas Complementarias V. El Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica 1. 2. 3. 4. El diseo organizacional de una entidad publica Algunos criterios para la organizacin La modernizacin de los gobiernos regionales y locales El Cuerpo de Gerentes Publicas

VI. Gestin de Recursos Humanos 1) 2) 3) 4) Antecedentes La Autoridad Nacional del Servicio Civil El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos El Empleado Publico

VII. El Sistema de Abastecimiento A. El sistema de abastecimiento 1. Definicin

2. Objetivo 3. Organizacin de la oficina de abastecimiento B. Gestin del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 1. El proceso tcnico de contrataciones y adquisiciones 2. Fases de los procesos de adquisicin o contratacin 3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones 4. Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del estado 5. Tipos de procesos de seleccin

92 93 96 97 98 99 100

6. Montos para la determinacin de los procesos de seleccin 102 VIII.El Sistema de Control Gubernamental 1. 2. 3. 4. 5. El Control Gubernamental Atribuciones de la Contralora General El Sistema Nacional de Control Conformacin del Sistema Nacional de Control mbito de aplicacin 103 103 104 105 106 106

LA GESTIN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA CONTRA LA POBREZA.


I. II. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU 108 107 107 134

BIBLIOGRAFA:

Estado y Gestin Pblica

ESTADO Y GESTIN PBLICA


Tratar de la gestin publica y la administracin publica, al margen de su origen y contenido poltico no permite tener una visin clara de su concepcin, funcin, relevancia y perspectiva. El Estado, reconocido como la organizacin poltica de una poblacin para establecer reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo de la persona humana y la sociedad. En consecuencia la finalidad del Estado es lograr condiciones adecuadas de vida y bienestar para la poblacin. Si a ello aadimos que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce a travs de un gobierno, quien acta y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta, de qu se sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la representacin del Estado, para actuar en funcin de los intereses de la poblacin, qu hace que su actuacin sea ordenada, eficaz o no, y produzca resultados para los ciudadanos. La repuesta es la administracin o gestin publica, que viene a ser el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. Por lo tanto el desempeo del Estado depende de la calidad y eficiencia de las polticas y el desempeo de la gestin pblica. Sin polticas pblicas responsables y sostenidas, o una gestin pblica moderna, la estabilidad macroeconmica y el desarrollo social terminan afectadas, haciendo poco tiles los restantes esfuerzos para el desarrollo de la competitividad, el bienestar colectivo y la reduccin de la pobreza. Las administraciones pblicas deben constituir la plataforma institucional para la elaboracin e implantacin de polticas pblicas que respondan a los intereses generales de la sociedad, con subordinacin plena a la legalidad. Para ello las instituciones administrativas deben ser fortalecidas, no slo por la importancia que tienen en s mismas, sino porque su solidez es una condicin necesaria para rentabilizar las inversiones en cualquier sector. Sin embargo es necesario diferenciar la actuacin poltica del Estado producto del ejercicio del poder emanado de la voluntad popular en su beneficio, de la politizacin de las administraciones pblicas y su "captura" por intereses particulares, que se traducen en fenmenos de clientelismo y amiguismo que son causa de ineficiencia, corrupcin y distorsin de las intervenciones y polticas del Estado. Este es el marco en el que desarrollara este modulo de gestin publica, con el propsito de logran una comprensin panormica pero integral de la gestin publica en quienes tienen la intencin de actuar como gestores pblicos, ya sea en el nivel poltico (autoridades) o en el nivel tcnico (funcionarios y servidores).

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I.

EL ESTADO

El Estado es la organizacin poltica de una nacin, es decir, la estructura de poder que se asienta sobre un determinado territorio y poblacin. Poder, territorio y pueblo o nacin son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera que ste se identifica indistintamente con cada uno de ellos. El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional para imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptacin de las decisiones del gobierno u rgano ejecutivo del Estado. La teora jurdica moderna identifica poder, con soberana o capacidad jurdica del Estado. El territorio, espacio fsico donde se ejerce el poder, se encuentra claramente delimitado con respecto al de otros Estados y coincide con los lmites de la soberana. La nacin o pueblo sobre el que acta el Estado es una comunidad humana que posee elementos culturales, vnculos econmicos, tradiciones e historia comunes, lo que configura un espritu solidario que, generalmente, es anterior a la formacin de la organizacin poltica. Ahora bien, el Estado y la nacin no siempre coinciden: hay Estados plurinacionales (con varias nacionalidades), como Espaa, y naciones repartidas entre varios Estados, como es el caso del pueblo alemn. Desde el siglo XVI, el Estado ha conocido diversas configuraciones: Estado autoritario, Estado absoluto, Estado liberal, Estado socialista o comunista, Estado fascista y Estado democrtico. Constitucionalmente la Repblica del Per se declara un Estado democrtico, social, independiente y soberano. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes. El Estado se sostiene en un aparato organizacional/institucional, que se compone de tres elementos organizativos: las fuerzas armadas, la hacienda y la administracin a su servicio, con base territorial amplia y separacin entre el Estado y la sociedad. La funcin de las fuerzas armadas es la de ejercer la defensa del Estado y su soberana ante probables agresiones internacionales. El mantenimiento de todo el aparato estatal requiere la recaudacin de fondos econmicos mediante la contribucin de los miembros de la sociedad a travs de los tributos e impuestos, funcin que corresponde a la hacienda. La administracin es la organizacin encargada de tomar las decisiones polticas y hacerlas cumplir mediante una serie de entidades u rganos (gobierno, ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, polica, seguridad social, etc.) y un sistema de gestin, a travs del cual lo pone en practica. Lo que legitima el poder del Estado es el derecho, el orden jurdico que regula el funcionamiento de las instituciones y el cumplimiento de las leyes por las

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que debe regirse la colectividad. Al mismo tiempo que lo legitima, el derecho limita la accin del Estado, pues los valores que forman el cuerpo jurdico emanan, de forma directa o indirecta, del conjunto de la sociedad. Las normas habituales, los cdigos de leyes o, modernamente, las constituciones polticas, definen los derechos y deberes de los ciudadanos y las funciones y lmites del Estado. En los Estados liberales y democrticos, las leyes son elaboradas o aprobadas por los cuerpos legislativos, cuyos miembros, elegidos por la ciudadana, representan la soberana nacional. La ley se sita por encima de todos los individuos, grupos e instituciones. Tal es el significado de la expresin "imperio de la ley".

1. Elementos constitutivos del Estado


a. El territorio
El territorio es el elemento fsico del Estado y es de primer orden, porque colocado al lado del elemento humano permiten que surja y se conserve el Estado, sin embargo el Estado es una agrupacin poltica, no una expresin geogrfica o econmica. Los hombres al formar el Estado, reconocen en el territorio un suelo que registran como patria; que deriva de dos vocablos latinos: terra patrum (tierra de los padres). El hombre, compuesto tambin de materia (y espritu), depende en su personalidad fsica del espacio, del suelo en el vive. El territorio comprende adems de la superficie terrestre, el subsuelo, la atmsfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma continental. La extensin del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo que se refiere a los principios de la doctrina poltica. Lo importante es que exista ese territorio que soporta la gestin del Estado. El Estado fija sus lmites por una autonoma sujeta naturalmente a las contingencias histricas y a la convivencia con los otros Estados, para ello la humanidad ha establecido el derecho internacional. La funcin del territorio consiste en ser el asiento fsico de su poblacin, la fuente fundamental de los recursos naturales que necesita y el espacio geogrfico donde tiene vigor el orden jurdico que emana de la soberana del Estado. El Estado, para realizar su misin y sus fines, tiene necesidad de un territorio, es decir, de una porcin determinada del suelo que le proporcione los medios necesarios para satisfacer las necesidades materiales de su poblacin. La obligacin que tiene el Estado de proporcionar los medios necesarios a su poblacin es una de sus obligaciones especficas y esta muy ligada a los recursos del territorio. El Estado, dentro de su territorio, est capacitado para vigilar a los habitantes que se encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio

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determinado le permite controlar a la poblacin, le permite considerar a esa poblacin como poblacin del mismo Estado. Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que posee su territorio y en caso de invasin puede defenderlo de acuerdo con sus posibilidades militares. El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde hacer valer su poder, donde desarrollar su misin. Del territorio depende tambin su independencia frente al extranjero. Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio. En el Per, el territorio de la Repblica est organizado en regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonoma propias establecidos en las normas correspondientes, preservando la unidad e integridad del Estado y la nacin. En consecuencia, el gobierno nacional tiene jurisdiccin en todo el territorio de la Repblica; los gobiernos regionales y los gobiernos municipales la tienen en su respectiva circunscripcin territorial y estos tres niveles de gobierno deben actuar de manera articulada y con sentido de cooperacin intergubernamental.

b. La poblacin
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la poblacin de ste. La poblacin desempea, desde el punto de vista jurdico, un doble papel. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal. En cuanto pobladores, los hombres que integran la poblacin hllense sometidos a la autoridad poltica y, por tanto, forman el objeto del ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos, participan en la formacin de la voluntad general y son, por ende, sujetos de la actividad del Estado. Este doble comportamiento se sintetiza en que acta como el soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra. La calidad de miembros de la comunidad jurdicamente organizada supone necesariamente, en quienes poseen el carcter de personas y, por ende, la existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos pblicos constitucionales. El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado constituye lo que en la terminologa jurdica recibe la denominacin de status personal. En el Per, la Constitucin Poltica reconoce un conjunto de derechos que garantizan al ciudadano su libertad, derechos polticos (elegir y ser elegidos, participacin y control ciudadano, etc.), dignidad, acceso a servicios como la educacin, salud, empleo, realizar inversiones, decidir sobre su vida, entre otros de vital trascendencia.

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c. El poder
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacfica es posible gracias a la existencia de un poder poltico que se instituye sobre los intereses y voluntades particulares. En Estado, organizacin que acapara este poder en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien comn mediante distintas formas de gobierno a lo largo de la historia. El poder es la capacidad de accin, que tienen unos para dirigir, influir, coaccionar a otros, a fin de tomar e imponer decisiones. El poder es la capacidad de tomar e imponer decisiones que tiene una persona o un grupo de personas, dentro de un sistema social, sobre otras personas o grupo de personas a favor o en contra de su voluntad y en una relacin dinmica conflictiva y asimtrica. Cuando el poder procede del Estado, es para establecer un orden de convivencia y buenas relaciones entre sus miembros y crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los ciudadanos. El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carcter. El poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas prescripciones a los miembros del grupo, pero no est en condiciones de asegurar el cumplimiento de aqullas por s mismo, es decir, con medios propios. Cuando una organizacin carece de poder coactivo, los individuos que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento. Por ello el poder coactivo de Estado es importante para hacer cumplir los mandados provenientes de la ley, cuando grupos sociales o personas individuales se ponen al margen de ella en prejuicio de otras que ven afectadas sus intereses.

2. Caractersticas del Estado.


El Estado es una realidad social y jurdica, con caractersticas especficas, que son: a. Es la organizacin poltica de una sociedad humana que corresponde a un tiempo y espacio determinados. b. Su realidad esta constituida por los siguientes elementos: Una agrupacin social humana, que viene a ser la poblacin; Un territorio, que es la realidad fsico-geogrfica; Un orden jurdico, en el que descansa el poder; La soberana, que implica independencia y autodeterminacin; y Un gobierno y una administracin para su funcionamiento.

Adems el Estado tiene fines y, aunque no son elementos que lgicamente formen parte del concepto, s son constantes y, en ltima instancia, pueden identificarse con el bien comn, la felicidad de la sociedad, la justicia social, etc.

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3. Personalidad del Estado.


Para tratar el tema de la Administracin o Gestin Pblica es necesario tener una idea de cmo la doctrina jurdica concibe al Estado. Dado que no es nuestro propsito tratar extensivamente el tema del Estado sino el de la Administracin Pblica, es suficiente saber que el Derecho reconoce la personalidad del Estado, pues a ste y a otras entidades, la Constitucin Poltica les otorga personalidad jurdica con derechos y obligaciones, de las cuales es responsable ante la ley. (Cumplimiento de funciones y competencias, gestin financiera, etc.). El Estado (y las instituciones que crea), se auto limita sometindose al orden jurdico que lo estructura y da forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona jurdica, y en ese sentido es tambin una corporacin ordenada jurdicamente.

4. Finalidad del Estado.


El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos por los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y lgico. La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurdico imperante en un pas y las establecidas en los acuerdos y convenios internacionales. El Estado, fue creado para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se justifica por los fines que histricamente se le viene asignando. Por consiguiente el Estado tiene como fines generales: a. b. c. El equilibrio de las relaciones externas con otros Estados; El mantenimiento y preservacin del orden interno, y; El desarrollo de la sociedad en todos sus mbitos.

La actividad del Estado, esta definido por el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. Estructura Bsica del Estado Peruano
GOBIERNO NACIONAL PODER LEGISLATIVO
ORGANISMOS CONSTITUCIONALES
GOBIERNOS REGIONALES GOBIERNOS LOCALES

PODER EJECUTIVO

PODER JUDICIAL

SOCIEDAD

CIVIL

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5. Las funciones del Estado.


Las funciones del Estado estn relacionadas a los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. La funcin es la autoridad del Estado para actuar en cumplimiento de sus fines a travs de sus organismos y servidores pblicos. El concepto de funcin, constituye la base de esta definicin. La misma etimologa de la palabra funcin determina su concepto. Proviene de "Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurdicas, la funcin significar toda actuacin por razn del fin jurdico en su doble esfera de privada y pblica". Las funciones del Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. A travs de las funciones se consagran competencias y procedimientos de las instituciones que se necesitan para su realizacin. En este marco las funciones del Estado se pueden clasificar en: a. Funciones esenciales Las funciones del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lgica y polticamente, la accin del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la concentracin de la fuerza estatal en una persona o entidad. La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades esenciales del Estado para realizar sus fines, resultado del principio lgicojurdico de la divisin del trabajo aplicado por la teora constitucional, y son: La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las normas jurdicas generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico nacional. Al Poder Legislativo le corresponde la funcin legislativa. La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser ejecutada particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo econmico y social de un pas. Al Poder Ejecutivo le corresponde la funcin Administrativa. La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida jurdica nacional. Al Poder Judicial le corresponde la funcin jurisdiccional b. Funciones administrativas Siguiendo el derrotero sealado por la doctrina, podemos mencionar las siguientes formas que asume la intervencin estatal, en cumplimiento de las polticas econmicas, sociales, ambientales, etc.

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Accin de orientacin y coordinacin. Diseo y gestin de polticas, procesos de planificacin y cooperacin entre los deferentes niveles de gobierno (Nacional, regional y local). El Estado es Rector de la economa y el desarrollo social nacional integral y sostenible. Accin de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurdico nacional, regional y local, definiendo las competencias de cada nivel de gobierno y su sentido de cooperacin. Accin de regulacin. El Estado influye activamente en el mercado y la sociedad con diversos instrumentos normativos para regular las actividades econmicas y sociales. Accin de gestin y control. El Estado organiza y ejecuta sus decisiones. Unas veces directamente y otras con la intervencin de la actividad privada en la produccin de bienes y servicios. Para verificar los resultados controla su propia accin, y supervisa a la actividad privada.

6. El poder constituyente del Estado


La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la organizacin y funcionamiento de los rganos supremos del poder pblico, sus modos de creacin, sus relaciones y el rgimen de garantas que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.

II.

EL GOBIERNO

El Gobierno es esencialmente la accin por la cual la autoridad impone una lnea de conducta, un precepto, a las personas que forman parte de una colectividad, sea esta nacional, regional o local. Los gobernados son los habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio estatal. Un gobierno es el conjunto de personas organizados polticamente que acceden al poder y los rganos revestidos de poder, para expresar la voluntad del Estado y hacer que esta se cumpla. Gobernar es ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. A travs del poder se ejerce la suprema potestad rectora y coactiva del Estado, en el marco de la ley, la cual le da competencia y facultad a ste para cumplir con sus fines y objetivos. La actividad de una la autoridad en su expresin de Gobierno es mandar, dar rdenes. Puede tambin proceder por va de sugestiones (sublimal), pero solo accesoriamente. Su misin principal es ordenar. Naturalmente que esas rdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la consecucin del bien pblico. El campo propio de esas rdenes se extiende a todas las materias que

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integran el bien pblico, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los fines o de los medios, se refieren al bien pblico. Entre las principales materias en las que acta un Estado estn: Agricultura, educacin, salud, trabajo, turismo, pesquera, industria, minera, energa, vivienda, transporte, saneamiento, ambiente, defensa, interior, justicia, economa, relaciones internacionales, etc. Un gobierno trata de establecer relaciones de los individuos entre s, de instituciones civiles (el mercado, la sociedad), y a stos con los rganos del Estado, o bien, de relaciones entre los distintos sectores del gobierno. Esas rdenes de la autoridad pueden revestir, diferentes caractersticas. A veces son generales, dictadas a priori, para todos o para determinado grupo o sector, en forma abstracta. Estamos en presencia entonces de leyes, reglamentos, jurisprudencia y, en forma supletoria, de las costumbres y la doctrina. Pero los mandatos tambin pueden ser particulares; el Gobierno puede tomar una decisin en vista de un caso concreto. Entonces estamos frente a las sentencias, las concesiones administrativas y en general los actos administrativos en sentido estricto. En resumen un gobierno en base al poder de decidir que tiene, cumple con: i) regular las relaciones entre personas, entre instituciones, entre personas e instituciones para una convivencia civilizada, de respeto a sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a travs de los contratos, el matrimonio, los registros, las certificaciones, las autorizaciones, las transacciones comerciales, las inversiones, etc. ii) la provisin de servicios pblicos, como la educacin, la salud, etc. En ambos casos, el gobierno, en representacin del Estado crea las condiciones y oportunidades para que las personas encuentren mejores condiciones de vida. Un gobierno se instaura por el acceso poltico de organizaciones polticas (partidos, movimientos, frentes, alianzas de orden nacional, regional o local) a las instituciones del Estado, desde donde se originan la capacidad de decidir y ordenar sobre las cuestiones de Estado de un pas, regin o localidad. Los partidos o agrupaciones polticas, son una reunin de hombres y mujeres que profesan una misma doctrina, opinin para asegurarse una influencia sobre la gestin de los asuntos pblicos. Llegan a ocupar el gobierno por el voto de la comunidad en elecciones polticas mediante un sistema electoral, que garantiza la seleccin democrtica de quienes asumen el rol de gobierno.

III. LA GESTIN PBLICA


Para acercar los conceptos de gestin pblica y Estado, decimos que este es la organizacin poltica soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un rgimen jurdico, con independencia y autodeterminacin, con rganos de gobierno y sistemas de gestin que persiguen determinados fines mediante actividades concretas

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La relacin entre poder y funcin marca la esencia de la administracin publica, donde a travs de sta se pone en practica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la sociedad. El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurdica, poltica y tcnicamente. Estas actividades las asume como persona jurdica de derecho pblico y lo realiza por medio de los rganos que integran la Administracin Pblica, tanto Nacional, como regional y local. El Estado en su doble carcter de gobierno y administrador cumple sus fines, competencias y funciones en sus rganos jurdicos que forman una estructura especial y un conjunto de tcnicas y procedimientos que lo ponen en marcha (gestin pblica).

1. Gestin publica y administracin pblica


En trminos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen como sinnimos, similares, de uso indistinto. Incluso a ambos se los define como la accin y efecto de hacer algo, de asumir una funcin o tarea para cumplir un propsito. Sin embargo en la legislacin peruana estos conceptos aparecen diferenciados. En ese sentido se entiende por administracin pblica, en su enfoque procedimental, a todas las instituciones y organismos pblicos y privados que prestan servicios pblicos1. Son las entidades de cualquier naturaleza que sean dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los gobiernos locales, incluido sus correspondientes organismos pblicos.2 En efecto, la administracin pblica comprende a los organismos que desempean una funcin de inters pblico, especialmente de provisin de servicios y/o regulacin de los comportamientos e intereses de la sociedad, el mercado, as como del propio Estado y sus instituciones. Por otro lado, a la gestin pblica lo define, como el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas gubernamentales 3 establecidas por el Poder Ejecutivo. Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan origen a la accin estatal y gubernamental, podemos decir que la gestin pblica est configurada por los espacios institucionales y los procesos a travs de los cules el Estado disea e implementa polticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones. La Gestin pblica se ocupa de la utilizacin de los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Trata de los mecanismos de decisin para la asignacin y distribucin de los recursos pblicos, y de la coordinacin y
1 2 3 Ley de normas generales del procedimiento administrativo. Decreto Supremo No. 094-92-PCM. Ley General del Sistema Nacional de Control.

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estmulo de los agentes pblicos para lograr objetivos colectivos. sta es una definicin muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes puntos de vista. La accin pblica se desarrolla en varias dimensiones que actan simultneamente. Estas dimensiones son: En trminos de las relaciones de poder que se establecen entre los grupos sociales que actan en instituciones determinadas, su estudio le corresponde a la Ciencia Poltica y la Sociologa. En trminos jurdicos, cuando se considera a la Administracin pblica como una persona jurdica que tiene derechos y obligaciones, su estudio le corresponde al Derecho, En trminos administrativos, cuando se ocupa de los mtodos de trabajo y organizacin interna, su estudio le corresponde a las Ciencias de la Administracin y la ingeniera.

En efecto la accin de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y ordenes, cumplidos a travs de polticas y funciones, y iii) mtodos de trabajo y organizacin (tecnologas, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y cumplir con sus fines y responsabilidades. Las actividades tcnicas son las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos tcnicos prcticos e instrumentales, con base cientfica, necesarios para el ejercicio de una determinada responsabilidad, capacitan a hombres y mujeres para mejorar su bienestar, dando lugar a la gestin que para el caso de la actuacin del Estado se denomina Gestin Publica.

2. Evolucin conceptual y tendencias de la gestin publica


Las transformaciones de la economa mundial, caracterizada hoy por la crisis econmica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesin, etc., y el avance de la globalizacin, producen procesos complejos y dinmicos, que ponen a la vista paradigmas4 emergentes en la gestin pblica, para orientar mejor las polticas sociales y econmicas para atender la difcil y compleja demanda social. En los ltimos 25 aos del siglo pasado, las ciencias de la administracin han transitado de la administracin a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza.5 Los modelos alternativos de gestin pblica describen un cambio permanente en el enfoque de la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrtico de gestin basado en la fragmentacin de tareas y la subordinacin jerrquica, hasta la nueva gestin pblica que introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperacin y de capacidades especficas orientadas a la gestin por resultados.
4 5 Es un sistema conceptual, de conocimiento que se aplica en la prctica e incorpora esquemas mentales, valores, teoras y razones generales para la accin. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.

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a. El modelo burocrtico

El modelo de administracin burocrtica o weberiano, fue el paradigma inspirador de todo movimiento internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racionalidad legal gerencial burocrtica, que ya haba presidido la construccin histrica de los estados liberales del derecho, fue tambin el modelo que inspiro, tras la segunda guerra mundial, tanto la construccin institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar, caractersticos del Estado Social.
Weber conceba la burocracia como la forma de organizacin a travs de la cual opera el sistema de dominacin poltica nacional o legal. El tipo de sistema que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominacin carismtica y tradicional, que no son racionales porque no se basan en la obediencia a la norma legal. La denominacin legal o racional del modelo weberiano, articulada a travs de la burocracia se basaba en: a. L a d e f i n i c i n d e l i n t e r s p b l i c o d e s d e l a p e r s p e c t i v a fundamentalmente administrativista esto implicaba reclutar, desarrollar y conservar expertos en el campo de la administracin, la ingeniera y el trabajo social. b. El logro de resultados en funcin de las especialidades de los expertos y bajo una fuerte orientacin de inversin pblica. c. La legitimacin de la seleccin de los expertos y funcionarios no electos en un Estado administrativo. d. La aplicacin de sus conocimientos y normas profesionales a los problemas existentes en sus campos de especializacin. El modelo burocrtico buscaba la eficiencia, entenda a ella como su paradigma. En esa concepcin para lograr eficiencia se despersonaliza la gestin, las personas tienen como fundamento el cumplimiento de lo que la institucionalidad formal les define. Los funcionarios cumplen estrictamente lo establecido por el contenido del cargo y ejecutan lo que las normas establecen sin discusin alguna. En todo caso, la gestin de los servidores pblicos deba guiarse por la obligacin y no por la misin. De esta forma, el modelo Weberiano efectuaba la distincin entre un experto y un tomador de decisiones. El experto (cientfico) ejecutaba lo que el tomador de decisiones (poltico) estableca en funcin de su lectura de la realidad. Separaba, consiguientemente, la administracin de la poltica. Weber, hace una clara distincin entre el poltico y el administrador. El primero que vive de y para la poltica con una clara racionalidad hacia la consecucin y uso del poder y los instrumentos que el Estado le permite en cuanto al ejerci de la funcin publica. Una de las bases de la burocracia establece que el merito y la rigurosidad acadmica permite la eficiencia del
6 Organizacin regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir y gestionar los asuntos que le son propios. Administracin ineficiente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas. Conjunto de los servidores pblicos. Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos pblicos.

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Estado cuando un cuerpo de funcionarios especialistas apoyan las decisiones, incluso polticas, bajo severos estndares de conocimientos. El paradigma de organizacin burocrtica sobre el que se sustentaron, en general, las administraciones pblicas ha inducido al desarrollo de un tipo de gestin cuya realidad ha sido el de servir a la administracin misma, centrada en los intereses inmediatos y en las expectativas de sus funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos han dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados en el ordenamiento jurdico, independientemente de su eficacia material, de su efectividad y, consecuentemente, de la responsabilidad pblica involucrada.

b. El modelo post burocrtico


A diferencia del anterior, el modelo pos burocrtico, que da origen al Estado contractual 7 o gestin por resultados, que se inicia aproximadamente en los primeros aos de los 90, enfatiza ms bien en el beneficio que la sociedad percibe del accionar pblico. Los resultados no se miden en trminos de insumos y procedimientos, sino en trminos de cambios de distinta escala que se dan en el entorno - interno y externo - de la organizacin pblica. No descuida el desarrollo normativo, pero le preocupa ms la ejecucin que el apego a las normas. Para ello agenda temas cruciales para la gestin, como las polticas de incentivo al talento y ejecucin, los estndares de calidad y el desempeo, etc. La posburocracia asume que las estructuras internas as como su optimizacin permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes para concretar resultados; que los procedimientos clave deben ser reformados pero no slo en la perspectiva de optimizar el control sino el servicio a la ciudadana, que los recursos financieros deben primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los resultados y que los sistemas de informacin y gestin del conocimiento son muy necesarios pero enfocados de manera estratgica. La corriente post-burocrtica privilegia el proceso de direccin estratgica. Implica un esfuerzo an considerable en la dimensin operativa bajo principios de calidad total en procedimientos, talento humano y servicios, con la hiptesis que slo es posible alcanzar resultados valiosos para la comunidad con conocimientos y capacidades tcnicas, organizacionales y polticas dentro de las estructuras. Enfatiza que la capacidad se basa en conocimientos que respondan al estado de la discusin en cada tema, procurando tomar y dar, rescatando el conocimiento local y construyendo conocimiento conjunto. En consecuencia, esta nueva tendencia marca una divisin y diferencia con la corriente weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el siguiente cuadro:
7 De contrato, el Gobierno promete y asume compromiso que hace nacer obligaciones recprocas entre l y la sociedad..

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PARADIGMAS COMPARADOS El Paradigma Burocrtico


Inters publico definido por los expertos Eficiencia Administracin Control Especificar funciones
Autoridad y estructura Justificar costos Implantar responsabilidad

El Paradigma Pos burocrtico


Resultados valorados por los ciudadanos Calidad y valor Produccin Apego al espritu de las normas Identificar misin, servicios
Clientes y resultados Entregar valor (valor publico) Construir la rendicin de cuentas Fortalecer las relaciones de trabajo Entender y aplicar normas Identificar y resolver problemas Mejora continua de procesos Separar el servicio del control Lograr apoyo para las normas Ampliar las opciones del cliente Alentar la accin colectiva Ofrecer incentivos Evaluar y analizar resultados Practicar la retroalimentacin.

Seguir reglas y procedimientos

Operar sistemas administrativos

El paradigma post-burocrtico genera conocimientos basados en la prctica. De all nace el concepto de la nueva gestin pblica (NGP) que implica un giro sustancial en el ejercicio del gobierno y la gestin publica.

c. El modelo de la nueva gestin publica (NGP)


La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a travs de una gestin pblica eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan transparencia en los procesos de eleccin de planes y resultados, as como en los de participacin ciudadana, la NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organizacin y gestin de las administraciones pblicas. Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lgica privada a las organizaciones pblicas. En la NGP los directivos pblicos elegidos deben resolver la ambigedad, la incertidumbre y el conflicto alrededor de las polticas pblicas, a fin de describir de antemano lo que quieren que logren sus funcionarios en un lapso determinado; las funciones de formulacin de polticas y las de operaciones deberan asignarse a organizaciones diferentes, con entidades operativas encabezadas por funcionarios versados en la gestin,

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mientras que los sistemas administrativos centralizados deberan reformarse a fin de trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad a los niveles ms cercanos al ciudadano.

En sntesis la Nueva Gestin Pblica est fundamentada sobre: a. La formulacin estratgica de polticas de desarrollo y gestin. b. La gradual eliminacin del modelo burocrtico hacia una GESTIN POR RESULTADOS. c. La creacin del valor pblico. d. El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado e. El mejoramiento de las conquistas macroeconmicas y la equidad social. La nueva gestin publica, tiene dos estadios. En su etapa de desarrollo vigente, la del Desarrollo Contractual, a diferencia del enfoque tradicional, un gobierno es eficiente no solamente gracias a los instrumentos administrativos que crea o utiliza sino debido a su posicionamiento en la escena poltica. Al estar el Estado compuesto por actores que tienen intereses, la eficiencia slo podr garantizarse si genera (el Estado) reglas del juego que liberen la accin de los actores sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores polticos y gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia su propia agenda poltica. De esta manera, la responsabilidad de la nueva gerencia pblica est ligada a la eficacia y eficiencia de su gestin y no slo al cumplimiento de sus mandatos. Se propone separar el diseo de polticas pblicas de su administracin, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos. En esta perspectiva, enfrenta desafos buscando lograr metas y resultados transparentes dando la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cmo alcanzarlas. La administracin pblica como prestadora de servicios para los ciudadanos no podr liberarse de la responsabilidad de prestar stos de manera eficiente y efectiva, sin buscar la generacin de utilidades como fin ltimo. d. La Gestin Publica por Resultados (GpR) Gestin Pblica por resultados es un proceso estratgico, poltico y tcnico, que parte del principio del Estado contractual en el marco de la Nueva Gestin, es decir la relacin y vnculo formal que se da entre un principal (sociedad) y un agente (gobierno) en el cual ambas partes acuerdan efectos o resultados concretos a alcanzar con accin del agente y que influyen sobre el principal, creando valor pblico. La GpR implica una administracin de las organizaciones pblicas focalizadas en la evaluacin del cumplimiento de acciones estratgicas definidas en un plan de gobierno y un plan de desarrollo. Dada la dbil

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coordinacin que generalmente existe entre la Alta Direccin y los mandos operativos, es necesario que el esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de vinculacin entre ambas, en la que sean definidos las responsabilidades y los compromisos mutuamente asumidos. En un enfoque de gestin que busca incrementar la eficacia y el impacto de la polticas del sector pblico a travs de una mayor responsabilidad de los funcionarios por los resultados de su gestin. La implantacin de un proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica se la entiende como la incorporacin de nuevos enfoques de ndole empresarial, tales como Reingeniera, Benchmarking, Outsourcing, etc., con la finalidad de superar la administracin burocrtica que caracterizaba a los pases menos desarrollados. El proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica ha tenido por finalidad elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos pblicos de manera ms eficiente, comprometiendo en su gestin y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generacin de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad De este modo, el modelo gerencial se convirti en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para incrementar la gobernabilidad democrtica del sistema poltico. Para que lo anterior se cumpla, se pone nfasis en la transformacin de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administracin Pblica. Lo fundamental era dar un giro en los hbitos, costumbres y forma de actuar de la administracin pblica. Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios pblicos, de tal modo que se impulsaran polticas de personal, centradas en premiar el buen desempeo, fomentar la capacitacin y el perfeccionamiento profesional, hoy ausentes en la gestin publica peruana. La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado Peruano, tiene como finalidad fundamental la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos. En este marco el objetivo es alcanzar un Estado: Al servicio de la ciudadana. La accin del Estado debe centrarse en beneficiar a su poblacin generando oportunidades para su desarrollo y bienestar. Con canales efectivos de participacin ciudadana. El estado debe escuchar y recoger las propuestas de la ciudadana y establecer alianzas publico privadas en todas sus instancias de gobierno. Descentralizado y desconcentrado. El poder se ejerce descentralizadamente, de manera armnica y con sentido de colaboracin entre los diferentes niveles de gobierno. La asignacin de funciones se realiza teniendo en consideracin a un buen servicio al ciudadano.

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Transparente en su gestin. La comunidad debe estar informada peridicamente sobre las acciones de gobierno a travs de diferentes medios de rendicin de cuentas. Con servidores pblicos competentes y debidamente remunerados. Se promueve su capacitacin y perfeccionamiento, remuneraciones en funcin al desempeo y calificacin, con incentivos a la eficiencia y eficacia. Fiscalmente equilibrado. Los ingresos que financian la inversin y el gasto pblico tienen una relacin de armona. El proceso de modernizacin de la gestin del Estado debe sustentarse fundamentalmente en el diseo de una visin compartida y planes de largo y mediano plazo, estratgicos y sustentables, que de den sentido a su actuacin, que convoque y comprometa a la ciudadana a la participacin responsable, que aporte a los procesos de desarrollo, que no sea solo beneficiario del bienestar, sino en lo fundamental, participe y constructor de un futuro promisorio. Ciudadanos con sentido crtico Ello implica tambin, profundizar el proceso de descentralizacin, redefiniendo los roles y fortalecimiento la capacidad de gestin, del propio Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales. Mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos del Estado, por lo tanto, se eliminar la duplicidad o superposicin de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores. En este contexto es prioritario revalorizar la Carrera Pblica, ponindole especial nfasis al principio de la tica pblica y la especializacin as como el respeto al Estado de Derecho. El enfoque que debe orientar y marcar el paso de la modernizacin del Estado es institucionalizar la gestin por resultados, a travs del uso de modernos recursos tecnolgicos, como la planificacin estratgica y concertada, la incorporacin de sistemas de monitoreo y evaluacin, la rendicin pblica y peridica de cuentas, la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado. La estructura y organizacin de la Administracin Pblica, deben ser dinmicas y responder de manera efectiva al cumplimiento de los objetivos y metas sealados en los planes. La organizacin debe estructurarse para responder al cumplimiento de la misin, que a su vez est articulada a la visin, donde las funciones no se cumplan en si misma, sino a travs de proyectos y actividades en el marco de una cultura de proyecto, donde toda accin gubernamental este orientado a cumplir un objetivo y por lo tanto a producir un resultado.

3. El proceso de gestin publica


La gestin pblica, como sistema, tiene un conjunto de principios, concepciones, tecnologas e instrumentos que sustentan, orientan y ponen en prctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo ordenado y

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secuencial para la provisin de servicios pblicos que aporten a la generacin de oportunidades para el desarrollo del pas, y dentro de ella de sus territorios de manera armnica y articulada. a. Los principios Son razones y cnones que fundamentan y rigen el pensamiento y la conducta del Estado y sus funcionarios y servidores pblicos en cumplimiento de sus competencias y atribuciones. Principio de Legalidad, las autoridades, funcionarios y servidores del Estado estn sometidas a las normas del ordenamiento jurdico de la gestin publica. Principio de servicio al ciudadano, la accin gubernamental est al servicio de las personas y de la sociedad; responden a sus necesidades y el inters general de la nacin; asegurando que su actividad se preste con eficacia, eficiencia, simplicidad, sostenibilidad, veracidad, continuidad, rendicin de cuentas, prevencin, celeridad y oportunidad. Este principio tiene un carcter estratgico, porque pone la administracin pblica al servicio del ciudadano y el desarrollo, a diferencia de la concepcin tradicional que aun envuelve la cultura organizacional de la burocracia estatal, que pone la administracin al servicio de la administracin, es decir, se gestiona priorizando el cumplimiento de los procedimientos sin darle importancia a los resultados. Principio de Inclusin y Equidad, el Estado afirma los derechos fundamentales de las personas y el ejercicio de sus deberes. Con Inclusin, promoviendo la incorporacin econmica, social, poltica y cultural de los grupos sociales excluidos y vulnerables y de las personas con discapacidad de cualquier tipo que limita su desempeo y participacin activa en la sociedad. Con equidad, promoviendo la igualdad de todas las personas a las oportunidades y beneficios que se derivan de la prestacin de servicios pblicos y el desarrollo en general. Principio de participacin y transparencia, las personas tienen derecho a vigilar y participar en la gestin del Poder Ejecutivo, conforme a los procedimientos establecidos por la ley. Para ello las entidades del Estado actan de manera que las personas tengan acceso a informacin. Principio de Organizacin, integracin y cooperacin, Se organizan en un rgimen jerarquizado y desconcentrado segn corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines por instituciones, delimitando sus funciones en el marco de sus respectivas leyes orgnicas, evitando la duplicidad y superposicin. Coordinan y cooperan de manera continua y permanente en los planos intersectorial e intergubernamental (Gobierno Nacional y gobiernos regionales y locales).

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Principio de Competencia, los tres niveles de gobierno ejercen sus competencias exclusivas de manera inherente, sin transgredirla entre ellas, y las competencias compartidas de manera articulada y complementaria en el marco del principio de subsidiaridad.

b. Los sistemas de gestin publica La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo hace un importante aporte para comprender y organizar mejor la gestin publica. Para ello pone de manifiesto el concepto de Sistemas, definindolo como el conjunto de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Gestin Pblica, para que las entidades gubernamentales ejerzan sus competencias y atribuciones. Existen dos tipos de sistemas: los funcionales y los administrativos. Para una mejor comprensin de estos sistemas, es conveniente previamente comprender el concepto de lo que son las funciones sustantivas y las de administracin interna. Las funciones sustantivas son inherentes y caracterizan a una institucin del Estado y le dan sentido a su misin. Se ejercen a travs de los rganos de lnea. Son funciones sustantivas las relacionadas a salud, educacin, transporte, turismo, energa, etc. Las funciones de administracin interna sirven de apoyo para ejercer las funciones sustantivas. Estn referidas a la utilizacin eficiente de los medios y recursos materiales, econmicos y humanos que sean asignados. Son funciones de administracin interna las relacionadas a actividades tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad, organizacin, recursos humanos, sistemas de informacin y comunicacin, asesora jurdica, gestin financiera, gestin de medios materiales y servicios auxiliares, entre otras. Sobre la de esta tipologa de funciones, que son de carcter organizacional, los sistemas funcionales y administrativos se pueden definir as. Los Sistemas funcionales Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de las polticas pblicas que requieren de la participacin de todas o varias entidades del Estado. Los sistemas funcionales estn relacionados con las funciones sustantivas que caracterizan a cada una de entidades pblicas. Mediante estos sistemas se gestionan las materias que se le encargan a una institucin por ley, y se ejecutan a travs de sus rganos de lnea originndose los servicios que le corresponden a la institucin. Las materias son agricultura, ambiente, comercio, turismo, economa, salud, educacin, trabajo, mujer, desarrollo social, transporte, comunicaciones, saneamiento, produccin, energa, minas, justicia, defensa, interior, etc., y dan lugar a sistemas como, el sistema integral

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de salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de agua y alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de riego, sistema energtico, sistema judicial, etc. Los Sistemas Administrativos Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas administrativos tienen relacin con las funciones de administracin interna que se ejercen en apoyo al cumplimiento de las funciones sustantivas, estn referidas a la utilizacin eficiente de los medios y recursos materiales, econmicos y humanos que intervienen en el ciclo de la gestin publica para la provisin de servicios pblicos. Se ejecutan a travs de sus rganos de lnea, apoyo y asesora, segn corresponda. Los Sistemas Administrativos de aplicacin nacional.
Sistemas Administrativos Planeamiento Estratgico Presupuesto Pblico Inversin Pblica Endeudamiento Pblico Modernizacin de la gestin pblica Gestin de Recursos Humanos Defensa Judicial del Estado Abastecimiento Tesorera Contabilidad Control.

La gestin combinada y complementaria de los sistemas funcionales y administrativos origina la gestin pblica. Los Sistemas estn a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional, dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su mbito, coordina su operacin tcnica y es responsable de su correcto funcionamiento. Paulatinamente se debe adecuar el funcionamiento de los Sistemas Administrativos al proceso de descentralizacin y modernizacin del Estado, en correspondencia del carcter Unitario, democrtico y descentralizado del gobierno peruano. En la actualidad varios sistemas tienen un carcter centralista y por consiguiente requieren modernizarse. c. Los gestores pblicos El funcionamiento de las entidades pblicas se debe a la presencia de autoridades polticas y servidores pblicos que asumen un conjunto de atribuciones de acuerdo al cargo que ocupa en el marco del mandato que le asigna su ley de creacin. Las autoridades polticas, en su rol decisor y el servidor pblico como

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ejecutante, tienen que actuar de manera articulada y complementaria, dentro del escaln que les asigna la organizacin. Los decisores polticos tienen la responsabilidad de adoptar polticas que conlleven a enfrentar y resolver problemas que afectan a la comunidad en los diferentes mbitos de su responsabilidad. Estas polticas son adoptadas individualmente o reunidos en el colectivo al que pertenecen (Consejo de Ministros, Consejos Regionales, Concejos Municipales, un directorio, etc.). Por su parte los servidores pblicos ponen en prctica las polticas haciendo uso de un conjunto de tecnologas de gestin e instrumentos de orden normativo y gerencial. Los elementos que se deben tener en cuenta para que la actuacin de polticos y tcnicos sea articulada e integral son: Visin y liderazgo compartido, que organice sus actuaciones en un mismo sentido y atrados por un propsito comn, con capacidad prospectiva, donde el liderazgo no es individual sino de trabajo en equipo. Sentido de misin, el cumplimiento de responsabilidades debe responder a un proceso de gobierno y gerencia estratgica, para que el proceso de toma de decisiones sea focalizada en funcin de las metas establecidas en beneficio del ciudadano, en correspondencia de la misin institucional con la visin. Agentes de cambio efectivo, ante los permanentes cambios de orden econmico, social, tecnolgico, cultural, etc., producidos en el mundo global, es fundamental la reinvencin del liderazgo, pasar de los liderazgos individuales a los liderazgos colectivos, de conocimientos, actitudes y habilidades, la capacidad de negociar, de construir equipos, de actuar con honradez y transparencia, de administrar la tensin y el conflicto y quizs sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de cambio para mejorar la gestin publica, y que este se ponga al servicio del desarrollo integral y sostenible.

4. El ciclo de la gestin publica


Las entidades pblicas para cumplir con sus fines y responsabilidades y la provisin de servicios pblicos tienen que actuar de manera ordenada y secuencial, paso a paso, de manera que el logro de sus resultados sea efectivo. La toma de decisiones y la ejecucin de acciones respondern a un ciclo que comprende una adecuada combinacin de las funciones administrativas y sustantivas. El ciclo de la gestin pblica comprende las siguientes fases: Planeamiento, adoptando polticas, prioridades, estrategias, programas y proyectos que orienten la accin de la actividad publica en beneficio del desarrollo integral y sostenible. Normativa y reguladora, mediante la cual se establecen las normas que regulan, las relaciones institucionales, ciudadanas, los servicios pblicos, as como la instrumentalizacin de las polticas publicas.

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Directiva y ejecutora, que permite direccin y ejecucin de las acciones gubernamentales contenidas en la misin institucional, organizando y coordinando las capacidades humanas y el uso de los recursos financieros, bienes y activos necesarios para la gestin publica, con arreglo a los sistemas administrativos. Supervisin, evaluacin y control, que implica el monitoreo y evaluacin de la gestin publica, verificando el cumplimiento de los indicadores previstos, la calidad de los servicios y observancia de las normas.

Estas funciones se desarrollan en el marco de un ciclo de gestin, se suceden secuencialmente e interactan y retroalimentan permanentemente, de manera que se tiene una visin integral del proceso, permitiendo ajustes y correcciones, en el solucin los problemas de gestin.

5. Los niveles gobiernos en el pas


Las entidades del Estado que asumen el rol directo de gobierno son: el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. a. Los roles intergubernamentales Al Gobierno Nacional le corresponde un rol de rectora, conductor y orientador del proceso de desarrollo y la provisin de los servicios pblicos, en el marco de un Estado Unitario, democrtico y descentralizado. Le corresponde establecer y supervisar las polticas pblicas (nacionales y sectoriales), que son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado y en todos los niveles de gobierno. Su accionar es sectorial, es decir especializado por cada materia, y para ello cuenta con los ministerios y las entidades publicas del Poder Ejecutivo. A travs de las polticas nacionales, el Gobierno Nacional, define los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de cumplimiento obligatorio en la provisin de servicios pblicos, para asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Las polticas nacionales conforman la poltica general de gobierno y las Polticas sectoriales son el subconjunto de polticas nacionales que afectan una actividad econmica, social y ambiental especfica pblica o privada. Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economa regional, fomentan las inversiones, las actividades y servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Adoptan sus polticas regionales en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, adaptndolas a su realidad territorial. Tienen un rol articulador en el proceso de gestin pblica, pues el diseo y aplicacin de sus polticas tienen que ser integrados, es decir abordar dos o ms materias articuladamente. Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la

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prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Al igual que los gobiernos regionales, adoptan sus polticas locales en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, integrndose a las polticas regionales y adaptndolas a su realidad local. Tienen un rol ejecutor en el proceso de gestin pblica, pues el diseo y aplicacin de sus polticas tienen que integrar dos o ms materias, y ejecutar todas aquellas funciones que atiendan las demandas ms inmediatas de la poblacin. En el marco del ordenamiento jurdico nacional, y las corrientes modernas de la nueva gestin pblica, la participacin ciudadana es un elemento sustantivo para promover los procesos de desarrollo y la mejor prestacin de los servicios pblicos, y sobre todo para vigilar el desempeo de los gestores pblicos. Por ello, a la participacin ciudadana tambin se le reconoce un rol de aporte de propuestas y vigilancia. Roles del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Locales Nivel de Roles Desafos Gobierno/Sociedad GOBIERNO RECTOR Y FACILTAR Y CONSOLIDAR NACIONAL CONDUCTOR PROCESO

GOBIERNOS REGIONALES GOBIERNOS LOCALES SOCIEDAD CIVIL

PLANIFICADOR ARTICULADOR PLANIFICADOR EJECUTOR PROPOSITIVO VIGILANCIA

LIDERAR, CONSOLIDAR PROCESO Y PROMOVER DESARROLLO LIDERAR, CONSOLIDAR PROCESO Y PROMOVER DESARROLLO INVOLUCRARSE, CONTRIBUIR EN DESARROLLO

b. La coordinacin intergubernamental En el marco del proceso de descentralizacin, el ejercicio del poder entre el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y locales debe ser equilibrado, de cooperacin y colaboracin mutua. Para ello la separacin de competencias y funciones tiene que ser racional, evitando la duplicidad de funciones entre instituciones, y bajo el criterio de alcanzar la mayor eficiencia y efectividad para la prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. Para poner en prctica la colaboracin y coordinacin intergubernamental, se establecen tres tipos de competencias que definen el modo de actuacin de los tres niveles de gobierno, es decir que tienen que hacer manera exclusiva cada uno, y que pueden hacer de manera conjunta. Estas son las competencias exclusivas, compartidas y delegables.

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Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la ley. Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o ms niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a cada nivel. Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegacin. Por consiguiente de manera bilateral o colectiva, los gobiernos pueden adoptar acuerdos haciendo uso de este tipo de competencias, de manera que potencien la accin estatal en beneficio de la comunidad. Posteriormente en la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, se crea el Consejo de Coordinacin Intergubernamental, como una instancia para fortalecer de descentralizacin, bajo la Presidencia del Consejo de Ministros, donde participan los Ministros de Estado, los Presidentes Regionales y una represtacin de los Alcaldes de las municipalidades del pas. Este Consejo se ha instalado y tiene pendiente la aprobacin de su Reglamento. Entre su principal funcin est la de coordinar y consensuar las polticas publicas, especialmente donde existen funciones compartidas entre los tres niveles de gobierno, de manera que las diferentes demandas de la comunidad sean atendidas de la mejor manera posible.

6. Resumen
A manera de un breve resumen, sealamos que la gestin pblica en el Per presenta graves problemas que limitan una accin efectiva del Estado para cumplir sus fines y funciones. El Estado Peruano, tiene todava grandes rasgos centralistas, lo que se replica en el modelo de gestin pblica imperante. Ello porque el proceso es joven, y porque hay una cultura de desconfianza desde los estamentos nacionales hacia los gobiernos regionales y locales, donde el centralismo se cree ms capaz que estos ltimos, poniendo trabas de diferente ndole a su desarrollo y restringindose de esa manera, el accionar de los gobiernos descentralizados. Si bien es cierto se han incrementado los ingresos de los gobiernos regionales y locales, ms que por una de poltica fiscal descentralizada, por el incremento de la recaudacin del fisco, las inversiones son trabadas por los mecanismos burocrticos provenientes del nivel central Desde el ao 2002, est vigente la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin

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del Estado, sin embargo es muy poco lo avanzado, los cambios son mnimos, debido a que los organismos rectores de los sistemas administrativos han avanzado poco en proponer polticas e instrumentos modernos, que mejoren o reemplacen a muchos sistemas que estn vigentes por ms de 20 aos en su concepcin original. El enfoque de gestin que prima, es burocrtica, de fuerte cultura normativa y burocrtica, que impide desarrollar iniciativas creativas que contribuyan a contar con mtodos e instrumentos de gestin efectivos para el logro de objetivos con fuerte impacto, por temor a caer en faltas administrativas o civiles que despus son sancionadas por los rganos de control. Existe poca coordinacin entre los entes estatales, o estos son prcticas aisladas, principalmente por la falta de liderazgo de la gran mayora de autoridades gubernamentales, caracterizado por un trabajo individual ms que colectivo, y una ausencia de visin de futuro compartida. Se cae con mucha facilidad en una gestin cortoplacista, confundindose lo urgente con lo importante y estratgico. A ello se ana en muchos casos la ausencia de un programa de gobierno. La ausencia de un enfoque integral de la Gestin Orientada a Resultados que beneficie a la ciudadana, como referencia a un proceso de modernizacin de la gestin pblica, que reforme, por ejemplo, los procedimientos burocrticos ineficaces y arcaicos, no va por buen camino. El estilo de gestin vigente se caracteriza por centrarse exclusivamente en seguir los procesos y dar cumplimiento a las normas y a la legalidad correspondiente, creando controles que no cumplen con su efectividad. Por esto un nuevo estilo de gestin, con nfasis a los resultados, se pone de manifiesto. Aqu hay un liguero avance con el presupuesto por resultados, pero que tiene el peligro, como se avizora, de reducir los resultados a lo presupuestal, y no a la gestin publica en su conjunto. La provisin de servicios pblicos por lo tanto, no se desarrolla con criterios de calidad, oportunidad y eficiencia; lo que refleja la poca capacidad de gestin de los gestores pblicos.

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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos
En el mdulo anterior sealamos que la gestin pblica est configurada por las entidades gubernamentales y los procesos polticos y tcnicos a travs de los cules un Gobierno, en representacin del Estado, disea e implementa polticas, suministra bienes y servicios, y aplica regulaciones con el objeto de cumplir con sus fines y funciones, a travs de cada uno de sus niveles de sus gobierno.8 Para este efecto, la gestin pblica tiene como soporte a un conjunto de sistemas 9 administrativos , que comprenden una serie de tecnologas, metodologas, procedimientos, instrumentos, etc. que le permiten actuar en consideracin a los mandatos y encargos establecidos por la Constitucin y la Ley a cada entidad gubernamental. Mediante los sistemas administrativos se orienta y organiza la actividad de las entidades pblicas, y a su interior, de los sus gestores, permitiendo el logro de los objetivos y metas preestablecidos, a partir de coordinar sus actividades y utilizacin de diversos recursos. Los sistemas administrativos apuntan a que gestin pblica tenga un desempeo eficiente, eficaz e inclusivo, con resultados que beneficien al ciudadano. Los Sistemas Administrativos son de aplicacin nacional, y comprende los 10 siguientes :

Sistemas Administrativos Planeamiento Estratgico Presupuesto Pblico Inversin Pblica Endeudamiento Pblico Modernizacin de la gestin pblica Gestin de Recursos Humanos
En sta oportunidad solo nos ocuparemos de las ms relevantes, con implicancias ms directas a la provisin de servicios pblicos, como son el planeamiento estratgico, el presupuesto Pblico y la inversin pblica. En segundo orden, sin desmerecer la importancia, de los sistemas de modernizacin de la gestin pblica, gestin de recursos humanos, abastecimiento y control gubernamental.

Defensa Judicial del Estado Abastecimiento Tesorera Contabilidad Control.

En el caso del Estado peruano son tres: Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales (provinciales y distritales. 9 Ley N 29158, ley orgnica del poder ejecutivo, promulgada: 19/12/2007, publicada: 20/12/2007. 10 Artculos 43 al 46 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.

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II. El Sistema de planeamiento Estratgico


La planificacin en general, es un proceso que define objetivos, metas, estrategias y acciones para lograr resultados deseados en el futuro y encaminados a cambiar la situacin actual. Para ello se requiere de determinadas metodologas y tcnicas y la participacin conciente de un conjunto de actores (institucionales e individuales) con responsabilidad o inters en cambiar el estado negativo o carencias de las cosas. Tambin es un proceso para decidir de antemano qu tipo de esfuerzos de planeacin debe hacerse, cundo y cmo debe realizarse, quin lo llevar a cabo, y qu se busca con los resultados. La planificacin desde el Estado tiene como marco y objeto la promocin del desarrollo integral, sostenible e inclusivo, a partir de generar oportunidades para el bienestar de la poblacin. En este acpite se tratan a continuacin los diferentes aspectos relacionados al planeamiento estatal.

1. La planificacin en el Per
Es conveniente sealar que la situacin de la planificacin del Estado es precaria y sumamente dbil. Los planes con los que cuentan las entidades gubernamentales dejan mucho que desear y en la prctica son poco tiles para conducir la accin gubernamental. Se los elabora ms que nada para cumplir con la normatividad, evitarse problemas con los entes de control, pero que como instrumentos de gestin, tienen un papel muy limitado, pues la gestin sta ms orientada por los presupuestos, que muy poco o casi nada estn articulados a los planes. No se tiene definida una metodologa mnima estndar, ni de contenidos, ni los alcances que deben tenerse en cuenta para la formulacin y gestin de los planes de responsabilidad estatal. Se dice y exige, que los diferentes planes sectoriales, institucionales y territoriales deben articularse sectorial y de manera intergubernamental, pero no se sabe como, no se tiene una metodologa. Pero mas all de las metodologas e instrumentos ausentes, el pas no ha logrado consensuar una visin de futuro para el desarrollo nacional, que sirva de eje orientador para las visiones de los departamentos, provincias y distritos. Tareas como estas deben ser asumidas por el Centro Nacional de Planificacin Estratgica, creado a mediados del 2008 y que a la fecha tiene menos de un ao de vida, y que no cuenta con el financiamiento que se corresponda a la envergadura de sus tareas. Su proyecto de presupuesto estaba para el 1009, por el orden de 18 millones de soles y solo se le aprob 3 millones de soles.

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2. El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico


a. Definicin El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) es el organismo tcnico especializado que ejerce la funcin de rgano rector, orientador y de coordinacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico. Est adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Los rganos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico mantienen una relacin tcnica y funcional con el CEPLAN en las materias de su competencia. El CEPLAN se estructura y funciona segn un modelo de organizacin flexible y de gestin horizontal, basado fundamentalmente en la constitucin de comits multidisciplinarios a cargo de coordinadores. b. Funciones del CEPLAN Las funciones del CEPLAN son: Conducir el proceso de formulacin y difusin de una visin compartida y concertada de futuro del pas en sus diversos sectores y niveles de gobierno. Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la funcin de coordinacin de la planificacin estratgica concertada. Formular y actualizar el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, en coordinacin multisectorial, interinstitucional e intergubernamental. Asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos regionales y orientar a los gobiernos locales en la formulacin, el seguimiento y la evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollos, para su alineamiento con el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. Desarrollar metodologas e instrumentos tcnicos y directivas para asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. Promover y orientar la formacin y actualizacin profesional y tcnica de especialistas en planeamiento estratgico, prospectiva y formulacin y evaluacin de polticas pblicas y planes. Presentar al Presidente del Consejo de Ministros y Consejo de Ministros, el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. Orientar y desarrollar las funciones del planeamiento estratgico como son: La prospectiva, la coordinacin y el monitoreo y evaluacin. Promover sinergias entre las organizaciones de los sectores pblicos y privado y de la sociedad civil.

c. Estructura orgnica del CEPLAN Est organizado por: El Consejo Directivo El Consejo Directivo es el ms alto rgano de deliberacin y decisin del

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CEPLAN. Est integrado por ocho miembros: - Un representante del Presidente de la Repblica, quien lo preside; - Tres representantes del gobierno nacional, dos propuestos por el Presidente del Consejo de Ministros y uno por el Ministro de Economa y Finanzas; - Dos profesionales de prestigio con experiencia en la docencia universitaria (De una universidad pblica y otra privada), propuestos por la Asamblea Nacional de Rectores; - Un representante propuesto por los Colegios Profesionales; - Un representante de los gobiernos regionales, propuesto por la Asamblea de Presidentes Regionales. Son designados por un perodo de cinco aos. La Direccin Ejecutiva La Direccin Ejecutiva es el rgano responsable de la ejecucin de los acuerdos del Consejo Directivo y depende de la Presidencia del Consejo Directivo. Tiene a su cargo las coordinaciones institucionales y la gestin tcnica y administrativa en apoyo del trabajo del Consejo Directivo, de los comits multidisciplinarios, del Consejo Consultivo, del desarrollo de las funciones del CEPLAN y de los fines del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, en la forma que establece su reglamento de organizacin y funciones. La Direccin Ejecutiva est a cargo de un Director Ejecutivo designado por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente. El Consejo Consultivo El Consejo Consultivo es el principal rgano de asesora del Consejo Directivo del CEPLAN. Est integrado por un mximo de veinte personas de reconocida trayectoria profesional y, de preferencia con experiencia en planeamiento estratgico. Sus integrantes y entre ellos su presidente, son designados y removidos por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente, en coordinacin con el Presidente del Consejo de Ministros. Los miembros del Consejo Consultivo ejercen su funcin ad honrem. El Consejo Consultivo es asistido durante sus sesiones por el Director Ejecutivo del CEPLAN o el funcionario que le sigue en jerarqua. El Consejo Consultivo se pronuncia sobre los asuntos que, en materia de planeamiento estratgico y funciones del CEPLAN, son sometidos a su consideracin por el Consejo Directivo del CEPLAN., pero sus acuerdos no son vinculantes. Los comits multidisciplinarios y los dems rganos de lnea funcionales y de asesora y apoyo administrativo que se crean segn su reglamento de organizacin y funciones.

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3. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico


a. Definicin El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico es el conjunto articulado e integrado de rganos, subsistemas y relaciones funcionales, existentes en las diferentes instituciones gubernamentales relacionados a la planificacin estatal, con la de finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratgico nacional, para promover y orientar el desarrollo armnico y sostenido del pas. b. Estructura El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico est integrado por: El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, como rgano rector del Sistema; Los rganos del gobierno nacional, con salvaguarda de su autonoma, de los dems poderes del Estado, de los organismos constitucionales autnomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratgico; El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertacin de la planificacin estratgica nacional cuando su intervencin es solicitada, en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN.

c. Objetivos Los objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico son: Constituirse en el espacio institucionalizado para la definicin concertada de una visin de futuro compartida y de los objetivos y planes estratgicos para el desarrollo nacional armnico, sustentable, sostenido y descentralizado del pas. Articular, integrar y concertar la elaboracin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y descentralizados. Definir las orientaciones, los mtodos, los procesos y los instrumentos para el planeamiento estratgico. Promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratgico. Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestin para resultados de mediano y largo plazo, en coordinacin con el Consejo Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratgico y con orientacin hacia la promocin de la modernizacin administrativa y el logro de estndares de eficiencia al servicio del ciudadano Promover la mejora de los ndices de competitividad del pas para aprovechar las oportunidades que la dinmica internacional ofrece en el

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marco de los tratados internacionales de promocin, asociacin y cooperacin econmica y comercial convenidos por el Per. Promover la cooperacin y acuerdos entre los sectores pblico y privado en el proceso de formulacin de los planes estratgicos nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, as como en la ejecucin de los programas y proyectos priorizados Promover la formulacin de planes estratgicos, programas y proyectos con visin prospectiva de mediano y largo plazo, as como el desarrollo de los aspectos tericos que los sustentan.

4. Las polticas publicas


a. Definicin Se entiende por polticas pblicas a la decisin o conjunto de decisiones que se toma para orientar y/o priorizar un propsito, un curso de accin o una accin determinada, entre las diferentes formas o alternativas posibles de aplicar, para modificar una determinada situacin. La adopcin de polticas pblicas es una funcin clave de un gobierno. Las polticas pblicas buscan superar las dificultades econmicas, sociales, culturales, institucionales y polticas que afectan a la sociedad. Para ello la intervencin estatal tiene que ser sostenible a travs de polticas que orienten el curso de accin adoptado. Las polticas pblicas se instrumentalizan a travs de planes, programas, proyectos, actividades, normas, instituciones, etc. b. Clasificacin Aunque en el pas no hay un consenso sobre una probable clasificacin de las polticas pblicas, presentamos aqu una propuesta de clasificacin Por su procedencia, pueden ser: De Estado, cuando son consensuadas por los actores claves de la sociedad, son de inters de toda la nacin o comunidad y transcienden varios periodos de gobierno. Le dan sentido, estabilidad y sostenibilidad a los procesos de desarrollo y cambio. De Gobierno, cuando son adoptadas por determinado nivel de gobierno (Nacional, Regional o Local), para atender las carencias, dficits o problemas que afectan a la poblacin y/o aprovechas las oportunidades del entorno, en el marco de las polticas de Estado y el plan de gobierno correspondiente (oferta electoral). Las polticas regionales y locales se adoptan en el marco de las polticas de Estado y nacionales y sus respectivos planes de gobierno, y deben articularse entre si y las provenientes del nivel nacional, de manera que se logren niveles de cooperacin en beneficio de sus poblaciones. Por su incidencia, pueden ser:

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P Econmicas, cuando estn relacionados a temas econmicos, como la


poltica econmica, que se expresa en la financiera, tributaria, presupuestal, aduanera, inversin publica y privada, competitividad, produccin, etc. P cuando estn relacionados a temas sociales, como la poltica Sociales, social que se enmarca en la educacin, salud, empleo, alimentacin, vivienda, transportes, etc. P Ambientales, relacionada a la conservacin y uso racional de los recursos naturales, el equilibrio ecolgico, la organizacin y acondicionamiento del territorio, etc. P Institucionales, relacionado a definir los roles y funciones de la institucionalidad nacional, regional y local, as como su desarrollo y fortalecimiento. P Internacionales, relacionado a determinar las relaciones internacionales con otras republicas para mantener un clima de paz, cooperacin y entendimiento, y un marco de respeto de la soberana propia y las otras republicas. Por su alcance son:

P plazo, cuando sus objetivos son duraderos y por lo tanto, De largo


promueven el desarrollo y son de Estado. Se sostiene en las instituciones gubernamentales y privadas. Son aprobadas en consenso entre autoridades las autoridades gubernamentales y la sociedad civil. P De mediano plazo, se corresponden con los perodos de la gestin gubernamental. Son la expresin organizada de la oferta de gobierno de turno en el marco de las polticas de Estado. P plazo, se corresponden con cada ejercicio anual. Responden a De corto las indicaciones del nivel de gobierno sobre las prioridades de cmo y cunto aportan a los objetivos de gobierno y desarrollo en cada ejercicio anual.

5. Los Planes gubernamentales


i. Definicin Los planes gubernamentales son propuestas sistmicas, que se disean antes de concretar el accionar del Estado y sus niveles de gobierno, de manera que puedan encausar el logro de los objetivos deseados. Un plan tambin es una gua para la accin organizada y articulada de sus gestores en procura del desarrollo nacional, regional y local. Los planes de desarrollo son instrumentos de gestin que promueven el desarrollo integral de un determinado territorio. Son de responsabilidad de los entes gubernamentales. Los resultados de un plan de desarrollo es lograr el progreso y bienestar de una comunidad, mejorando sus condiciones de vida y superando las dificultades que lo impiden. Clasificacin de los planes gubernamentales

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ii. Clasificacin de los planes gubernamentales En el pas, por la reciente implementacin del CEPLAN, aun est pendiente la reorganizacin del sistema de planificacin, y dentro de l la definicin, alcance y contenidos de los planes de uso gubernamental. Sin embargo, de la experiencia avanzada y alguna normatividad existente presentamos la siguiente clasificacin: a. En el nivel nacional El Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PLADES) Un plan de desarrollo es una gua sistmica que contiene los lineamientos de poltica, las prioridades, los objetivos, los indicadores y las acciones de orden estratgico para orientar el desarrollo armnico y sostenido del pas. La formulacin del Plan Nacional es concertada en el Foro del Acuerdo Nacional a solicitud del Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo el CEPLAN. El 22 de enero del 2009, despus de ms de 20 aos, se dispone la 11 elaboracin del Plan de Desarrollo Nacional con un horizontes entre el 2010 al 2021. Mediante Directiva se establece la metodologa, procedimientos, responsabilidades funcionales y el cronograma que comprender a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SINAPLAN) para la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (PLADES), dentro del marco de una visin de largo plazo. La directiva se plantea como objetivos los siguientes: i) Establecer la metodologa general y la estructura de contenido del PLADES, ii) Formular la metodologa de planeamiento concertado entre el sector pblico, el sector privado y la sociedad civil, iii) Plantear las responsabilidades y cronograma de actividades que debern asumir y realizar las entidades pblicas para cumplir con cada una de las etapas de la formulacin del PLADES, y iv) Proponer pautas para la adecuacin de los Planes Sectoriales Multianuales (PESEM) y los planes subnacionales a los Lineamientos de Poltica de Desarrollo Nacional 2010-2021. Participaran en la formulacin del PLADES todos los organismos del Estado, tales como: i) Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) ii) Los rganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonoma, los dems poderes del Estado: iii) Todos los ministerios y sus sectores correspondientes iv) El Congreso de la Repblica y el Poder Judicial v) Los organismos constitucionalmente autnomos: Ministerio Pblico Fiscala de la Nacin; Banco Central de Reserva del Per; Contralora
11 (Directiva N 001-2009-CEPLAN/PCM, Directiva para la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional 2010-2021)

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General de la Repblica; Consejo Nacional de la Magistratura; Defensora del Pueblo; Tribunal Constitucional, Superintendencia de Banca, Seguros y AFP; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Jurado Nacional de Elecciones y Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil. vi) Los Gobiernos Regionales y Locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratgico, las Juntas de Coordinacin Interregional. vii)El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertacin de la planificacin estratgica nacional con la representacin de la sociedad civil. El PLADES, como parte de un sistema de planes, hoy en construccin, ser el instrumento rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo. Tendr un horizonte temporal de planeamiento entre el 2010 y el 2021, hacindolo coincidir con la celebracin del bicentenario de la independencia del Per. Todos los planes sectoriales, multisectoriales, subnacionales e interregionales debern guardar coherencia y consistencia con el PLADES. Para su validez y vigencia, debern contar con la no objecin del CEPLAN. El PLADES se ejecutara a travs de los planes operativos o planes de corto plazo y en funcin de los correspondientes presupuestos institucionales. Los instrumentos financieros pblicos debern alinearse con los planes y objetivos nacionales. El proceso de formulacin del PLADES ser obligatorio para el sector pblico y concertado con la sociedad civil y el sector privado, a travs del Foro del Acuerdo Nacional. EL PLADES ser vinculante y obligatorio cumplimiento para el Sector Pblico. El PLADES ser el marco a partir del cual se priorizarn y formularn los Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional (PRODENA), en funcin a su impacto estratgico a largo plazo. Los PRODENA sern concertados a nivel intersectorial e interregional para afrontar, en forma coordinada, el reto del desarrollo. El CEPLAN, en su condicin de ente rector del SINAPLAN, crear y administrar un banco de Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional, en el que se incluirn los programas y proyectos de largo plazo de inversin pblica, inversin privada e inversin pblica - privada. El Ministerio de Economa y Finanzas coordinar la Programacin Multianual de la Inversin Pblica con el CEPLAN, para incorporar la visualizacin del largo plazo y la asignacin presupuestaria total. Para formular el PLADES y asegurar la consistencia de los planes de mediano y corto plazo, el CEPLAN crear y administrar el Sistema de Informacin Integrado. Todos los organismos y entidades del Estado darn al CEPLAN acceso directo gratuito, va electrnica y en tiempo real, a

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la informacin necesaria para elaborar el PLADES. Para tal fin el CEPLAN determinar la forma, los procedimientos y los alcances de la transferencia de los datos e informacin requerida. El contenido del PLADES tendr la siguiente estructura mnima: i) Diagnstico ii) Lineamientos de Poltica de Desarrollo Nacional 2010-2021. iii) Polticas Sectoriales e Intersectoriales Nacionales 2010-2021. iv) Polticas Regionales e Interregionales 2010-2021. v) Programas y Proyectos Prioritarios de Desarrollo Nacional. Para apoyar la formulacin del PLADES, el CEPLAN, creara Comits Multidisciplinarios para: i) El anlisis y desarrollo de estrategias, programas y proyectos vinculados a un tema estratgico, y ii) Cada Comit Multidisciplinario, tanto a nivel sectorial o intersectorial, regional o interregional, estar integrado por expertos en la materia, de entidades pblicas, de la sociedad civil, del sector privado y del sector acadmico. Las entidades pblicas asumirn la responsabilidad, a travs de su titular, de: i) Designar a dos funcionarios, un titular y un alterno, que lo representar ante el CEPLAN, y ii) De remitir al CEPLAN, los planes de largo, mediano y corto plazo que hayan formulado, dentro de los treinta (30) das calendario de publicada la presente Directiva. Para la formulacin del PLADES, se ha establecido el siguiente cronograma: Cronograma de formulacin del Plan Nacional de Desarrollo Nacional
Principales Actividades
Funcionamiento de los comits multidisciplinarlos Recepcin de planes de corto, mediano y largo plazo Formulacin de lineamientos estratgicos 2010-2021 Validacin de lineamientos estratgicos de desarrollo nacional Formulacin del PLADES Proceso de consulta y concertacin con SINAPLAN Programas, proyectos, prioritarios de desarrollo/presupuesto Feb . Ma. 26 Ab. 26 x Ma. 26 x Ju. 26 x Jul. 26 x Ago 26 x Set. 26 x Oc. 26 x No. 26 x Dic. 26 x

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Como se puede observar, la tarea asumida por CEPLAN, es un trabajo de gran envergadura, que es sustancial apoyar, en tanto esta por medio dotar al pas, de una visin concertada de futuro, que integre poltica y socialmente a toda la sociedad con el Estado, despierte emprendimientos para aprovechar adecuadamente las oportunidades de desarrollo que vaya generando la gestin del PLADES.

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El Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM), el Plan Estratgico Institucional (PEI), el Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto Institucional Anual (PIA) La concepcin de estos planes se consolida en el 2001, con el mandato de una directiva12 para la formulacin de los planes estratgicos sectoriales multianuales y los planes estratgicos institucionales para el periodo 2002 - 2006 para el nivel nacional. La directiva es emitida por el Ministerio de Economa y Finanzas y por consiguiente tiene un carcter fundamentalmente presupuestal. Se desarrolla en el marco de la fase de la Programacin Estratgica Multianual del presupuesto pblico. Como se sabe, esta fase se considera una herramienta para orientar la ejecucin de los recursos al cumplimiento de las funciones primordiales del Estado. Se basa en la capacidad de observacin, anticipacin y adaptacin de una entidad, frente a los desafos y oportunidades que generan, tanto el entorno externo, como su realidad interna, asegurando el mejor cumplimiento de sus funciones. Es un proceso que involucra la capacidad de determinar objetivos, asociar recursos, definir cursos de accin en un esquema Multianual que permitan cumplir dichos objetivos, seguir el progreso y examinar los resultados y las consecuencias de esas decisiones teniendo como referencia las metas preestablecidas. La Programacin Estratgica Multianual, se dice, es una manera intencional y coordinada de enfrentar y resolver los problemas crticos de las entidades del sector pblico, y se refleja en la formulacin y ejecucin de los PESEM, los PMIP (Programa Multianual de Inversin Pblica) y los PEI que se definen en el tiempo y en el espacio, se formulan en trminos de objetivos, medibles, verificables, cuantificados en trminos de costos y resultados esperados, y que se 13 integran en un Plan Estratgico Nacional , de manera coherente con la disponibilidad global de recursos establecida en el escenario macroeconmico previsto. A travs de la gestin estratgica institucional, cada entidad del Sector Pblico, dentro de su mbito de competencia, implementa la Programacin Estratgica Multianual a travs de los planes operativos y sus correspondientes presupuestos institucionales anuales.

El Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) En este marco se indica que un PESEM, es un instrumento de planificacin de mediano a largo plazo que se refiere a un sector, que integra a todos los organismos pblicos que lo conforman: Ministerios, Organismos pblicos, programas y proyectos. El Plan Estratgico Institucional (PEI) Al plan estratgico institucional, se lo define como un instrumento de

12 Directiva para la formulacin de los PESEM y PEI, aprobado por la Resolucin Ministerial No. 084-2001-EF/10. 13 En ese entonces el Plan Nacional se obtiene sobre la base de juntar los PESEM, labor hecha en gabinete.

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planificacin de mediano plazo que refiere a una sola institucin, que expone la misin, la visin, los objetivos estratgicos y las metas estratgicas de un pliego presupuestario. El Plan Operativo Institucional (POI) Mientras al plan operativo institucional, se dice que es instrumento de planificacin de corto plazo (anual). Contiene todos los objetivos institucionales de corto plazo, las actividades o intervenciones programadas por las dependencias y entidades del sector, que se ejecutan con recursos pblicos. El Presupuesto Institucional Anual (PIA) Presupuesto institucional de una entidad pblica aprobado por su titular de pliego, con cargo a los crditos presupuestarios establecidos en la Ley anual de presupuesto del sector pblico para el ao fiscal respectivo. Esta forma de concebir los planes responde a un enfoque normantivista y tradicional, en la prctica esta lejos del enfoque de la planificacin estratgica. Su formulacin es responsabilidad de un equipo tcnico, no hay concertacin poltica ni social, no participa la sociedad, la visin no se corresponde con la realidad. De estratgico solo tiene el nombre. Esta concepcin no ha evolucionado mucho y parte de sus deficiencias estn siendo heredadas en el actual presupuesto por resultados. Aqu el CEPLAN tiene una gran tarea, pues tiene que cambiar los enfoques y metodologas para la formulacin y gestin de estos planes, pero ello pasa por promover un debate, donde se construya una propuesta que aporte a modernizar la planificacin. b. En el nivel regional El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) Representa la Propuesta de Desarrollo del territorio departamental y orienta el accionar de los actores pblico y privado interesados con el proceso de desarrollo regional. Tiene que estar articulado o recoger las polticas nacionales y sectoriales. Surge de un proceso de proposicin, negociacin y concertacin entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos, as como la dotacin de recursos para el desarrollo regional en el largo plazo. Participan en su formulacin las autoridades polticas regionales y locales, lderes sociales y econmicos, tcnicos especializados entre otros, organizados en el Consejo de Coordinacin Regional, como el rgano encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y proyectos estratgicos de inversin. El Consejo Regional aprueba el PDRC. Este plan por lo menos debe contener:

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i. La visin compartida de futuro. ii. Los ejes estratgicos. iii. Los objetivos estratgicos. iv. Las estrategias. v. Las acciones. vi. La valorizacin y estrategias de financiamiento. vii. Las instancias de coordinacin y concertacin. viii. El sistema de monitoreo y evaluacin El Plan Estratgico Institucional (PEI) Es la propuesta de desarrollo del gobierno regional en ejercicio, en el marco del PDRC, orienta su gestin en el periodo que compromete su gobierno. Surge del rol promotor del desarrollo regional que les corresponde a los gobiernos regionales y la oferta electoral presentada a la ciudadana. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDRC. Permite al gobierno regional establecer un curso de accin para aportar estratgicamente al PDRC y por ende al desarrollo regional. Participan en su elaboracin las autoridades y tcnicos del gobierno regional y es aprobado por esta instancia de gobierno. El PEI por lo menos debe contener: i. La misin. ii. Las polticas de gestin de mediano plazo. iii. Los objetivos estratgicos institucionales. iv. Las estrategias. v. Las acciones. vi. El programa de inversiones de mediano plazo. vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluacin. El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura El plan operativo y el presupuesto son instrumentos interactivos a travs de los cuales se organiza, financia y gestiona las acciones de corto plazo del gobierno regional en el marco del PEI. Surge de un proceso de planificacin y presupuesto desplegado por las autoridades y tcnicos del gobierno regional en el marco de las polticas de gestin de corto plazo adoptadas por el Concejo Regional. Permite y facilita la unidad de criterios y la secuencia lgica de la gestin regional en el corto plazo para alcanzar resultados efectivos que aporten al logro del presupuesto participativo, el PEI y el PDRC. Puede incorpora acciones concretas de fortalecimiento de capacidades para la regin. Participan en su elaboracin el alcalde y equipo tcnico profesional, liderado por la dependencia que cumpla la funcin de planificacin y

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presupuesto. El Plan Operativo y Presupuesto Institucional son aprobados por el Consejo Regional. Por lo menos debe contener: i. La misin. ii. Las polticas de gestin de corto plazo. iii. Los objetivos institucionales. iv. Los programas, proyectos y actividades, trabajos y tareas, metas presupuestarias. v. Las fuentes de financiamiento y previsin de gastos. vi. El cronograma/programacin. vii. Los responsables. viii. Los indicadores. c. En el nivel local El Plan de Desarrollo Municipal Concertado (PDMC) Representa la Propuesta de desarrollo de una provincia o distrito y orienta el accionar de los actores locales interesados en el proceso de desarrollo local. Tiene que estar articulado o recoger las polticas nacionales, sectoriales y regionales. Surge de un proceso de proposicin, negociacin y concertacin entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos, as como la dotacin de recursos para el desarrollo local en el largo plazo. Participan en su formulacin las autoridades polticas provinciales y/o distritales, lderes sociales y empresariales, tcnicos especializados entre otros, organizados en el Consejo de Coordinacin Local, como el rgano encargado de coordinar y concertar y proponer los objetivos, medios y proyectos estratgicos de inversin. El Concejo Municipal aprueba el PDMC. Este plan por lo menos debe contener: i. La visin compartida de futuro. ii. Los ejes estratgicos. iii. Los objetivos estratgicos. iv. Las estrategias. v. Las acciones vi. La valorizacin y estrategias de financiamiento. vii. Las instancias de coordinacin y concertacin. viii. El sistema de monitoreo y evaluacin El Plan de Desarrollo Institucional Es la propuesta de desarrollo de la municipalidad provincial o distrital, en el marco de sus correspondientes PDMC, orienta la gestin de los gobiernos locales en el periodo que compromete su gobierno. Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a las municipalidades y la oferta electoral presentada a la ciudadana por sus

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autoridades. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales, pero no esta obligado a ello como en el caso del PDMC. Permite al gobierno local establecer un curso de accin para aportar estratgicamente al PDMC y por ende al desarrollo local. Participan en su elaboracin las autoridades y tcnicos del gobierno local y es aprobado por el Concejo Municipal. El PDI por lo menos debe contener: i. La misin. ii. Las polticas de gestin de mediano plazo. iii. Los objetivos estratgicos institucionales. iv. Las estrategias. v. Las acciones. vi. El programa de inversiones de mediano plazo. vii. Los indicadores para el monitoreo y evaluacin. El Plan Operativo Institucional y el Presupuesto Inicial de Apertura El plan operativo y el presupuesto en el nivel local tienen un tratamiento similar que en el nivel regional. Solo cambian el alcance de territorio y por ende la misin que preside el plan operativo y el presupuesto.

III. Presupuesto Pblico


Los Estados, perciben un conjunto de ingresos por su capacidad coercitiva de cobrar tributos. Estos ingresos se transforman en gastos, que deben aplicarse de la forma ms eficaz y eficiente posible, de modo que se traduzca en servicios pblicos cada vez mejores a la comunidad. En ese marco, el presupuesto pblico es una herramienta fundamental de la gestin de las finanzas pblicas, y sirve como elemento bsico para lograr los objetivos contenidos en los planes gubernamentales, financiando las actividades y proyectos contenidos en estos. En base a las polticas y objetivos gubernamentales, la prioridad al gasto, en pases como el Per, debe atender el gasto social con criterios de calidad y equidad, el gasto de inversin para generar condiciones favorables a la competitividad, sobre la base de mejorar del capital fsico y humano del pas, para que en el mediano plazo se refleje en un mayor crecimiento, inversin, empleo, as como el mejor aprovechamiento de las oportunidades de desarrollo, de manera que aporte a una economa que compita en el mundo global. Desde el ao 2008, se dispone la implementacin progresiva del presupuesto por resultados (PpR) a nivel de programas pilotos con el objetivo de alcanzar objetivos especficos relacionados a la poltica econmica y social.

a. Definicin
El Presupuesto constituye el instrumento de gestin del Estado que permite a las entidades gubernamentales lograr sus objetivos y metas

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contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos para atender durante el ao fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector Pblico y refleja los ingresos que financian dichos gastos. El Presupuesto comprende: i) Los gastos que, como mximo, pueden contraer las Entidades durante el ao fiscal, en funcin a los crditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones, y ii) Los objetivos y metas a alcanzar en el ao fiscal por cada una de las Entidades con los crditos presupuestarios que el respectivo presupuesto les aprueba.

b. Principios
La gestin presupuestaria del Estado se rige por un conjunto de principios que de dan coherencia y sostenibilidad. Aqu se presenta los ms importantes: Equilibrio presupuestario. El Presupuesto del Sector Pblico est constituido por los crditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolucin de los ingresos y los recursos a asignar, de conformidad con las polticas pblicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. Equilibrio macrofiscal. La preparacin, aprobacin y ejecucin de los presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal. Especialidad cuantitativa. Toda disposicin o acto que implique la realizacin de gastos pblicos debe cuantificar su efecto (costo versus resultado) sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma estricta al crdito presupuestario autorizado a la Entidad. Especialidad cualitativa. Los crditos presupuestarios aprobados para las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Pblico, as como en sus modificaciones realizadas. De no afectacin predeterminado. Los fondos pblicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar solo el conjunto de gastos pblicos previstos en los Presupuestos del Sector Pblico. Integridad. Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos por su importe ntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autoridad competente. Anualidad. El Presupuesto del Sector Pblico tiene vigencia anual y coincide con el ao calendario. Durante dicho periodo se afectan los ingresos percibidos dentro del ao fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan generado, as como los gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos crditos presupuestarios durante el ao fiscal. Eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos. Las polticas de gasto

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pblico vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la situacin econmica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una gestin de los fondos pblicos, orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economa y calidad. Centralizacin normativa y descentralizacin operativa. El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo tcnico normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario. Transparencia presupuestal. El proceso de asignacin y ejecucin de los fondos pblicos sigue los criterios de transparencia en la gestin presupuestal, difundiendo la informacin pertinente a la ciudadana. Principio de Programacin Multianual. El proceso presupuestario debe apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta los ejercicios futuros.

c. Los Fondos Pblicos


Los fondos pblicos estn conformados por los ingresos, que por diferente concepto, percibe el Estado. Se orientan a la atencin de los gastos que genere el cumplimiento de sus fines, independientemente de la fuente de financiamiento de donde provengan. Los fondos se orientan de manera eficiente y con atencin a las prioridades establecidas en las polticas pblicas en beneficio del desarrollo del pas.

d. Estructura de los fondos pblicos


Los fondos pblicos se estructuran tienen una clasificaciones econmica y otra por fuente de financiamiento. i) Clasificacin Econmica, que agrupa los fondos pblicos dividindolos en: Ingresos Corrientes, que agrupa los recursos provenientes de tributos, venta de bienes, prestacin de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros Ingresos Corrientes. Ingresos de Capital, que agrupa los recursos provenientes de la venta de activos (inmuebles, terrenos, maquinarias, etc.), las amortizaciones por los prstamos concedidos (reembolsos), la venta de acciones del Estado en empresas y otros Ingresos de Capital. Transferencias, que agrupan los recursos sin contraprestacin y no reembolsables provenientes de entidades, de personas naturales o jurdicas domiciliadas o no el pas, as como de otros gobiernos. Financiamiento.- Agrupa los recursos provenientes de operaciones oficiales de crdito interno y externo, as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores.

ii)

iii)

iv)

Clasificacin por Fuentes de Financiamiento, que agrupa los fondos pblicos que financian el Presupuesto del Sector Pblico de acuerdo al

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origen de los recursos que lo conforman. Las Fuentes de Financiamiento se establecen en la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Pblico.

e. Los gastos pblicos


Los Gastos Pblicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a los crditos presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos, para ser orientados a la atencin de la prestacin de los servicios pblicos y las acciones desarrolladas por las Entidades de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales.

f. Estructura del Gastos Pblicos


Los gastos pblicos se estructuran siguiendo las Clasificaciones Institucional, Econmica, Funcional Programtica y Geogrfica. La Clasificacin Institucional: Agrupa las Entidades que cuentan con crditos presupuestarios aprobados en sus respectivos Presupuestos Institucionales. La Clasificacin Funcional Programtico: Agrupa los crditos presupuestarios desagregados en funciones, programas y subprogramas. A travs de ella se muestran las grandes lneas de accin que la Entidad desarrolla en el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y el logro de sus objetivos y metas contempladas en sus respectivos Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales durante el ao fiscal. Esta clasificacin no responde a la estructura orgnica de las Entidades, por lo tanto se configura bajo el criterio de tipicidad, de acuerdo al cuadro siguiente:

Clasificador Funcional
Legislativa Proteccin y Previsin Social Comunicaciones Energa y Recursos Minerales Industria, Comercio y Servicios Pesca Salud y Saneamiento Trabajo Transporte Vivienda y Desarrollo Urbano

Justicia Administracin y Planeamiento Agraria

Defensa y Seguridad Nacional Educacin y Relaciones Cultura Exteriores

Clasificador Funcional Programtico Funcin Programa funcional Sub programa funcional Acciones (Proyectos y Actividades)

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La Clasificacin Econmica: Agrupa los crditos presupuestarios por gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda, separndolos por categora del gasto, grupo genrico de gastos, modalidad de aplicacin y especfica del gasto. La Clasificacin Geogrfica: Agrupa los crditos presupuestarios de acuerdo al mbito geogrfico donde est prevista la dotacin presupuestal y la meta, a nivel de Regin, Departamento, Provincia y Distrito.

g. Pliego presupuestario
Son las Entidades del Sector Pblico que tienen aprobado una Asignacin Presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto. Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para cada Ao Fiscal, responsabilizndose, igualmente de la atencin de los gastos adicionales no contemplados en el presupuesto inicial de apertura, que se presenten durante la fase de ejecucin presupuestal de acuerdo a su disponibilidad presupuestaria y financiera existente.

h. Titular del pliego


Es la ms alta autoridad ejecutiva de una entidad. Es responsable de la Gestin Presupuestaria de la misma, estando por tanto encargado de dictar los lineamientos de priorizacin de los gastos, a fin de garantizar el cumplimiento de las Metas programadas, de acuerdo a los Objetivos Institucionales que l mismo establece para el Ao Fiscal.

i. Crdito suplementario
Es el incremento de los montos de ingresos y egresos autorizados en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Pblico, debiendo ser aprobados por Ley. Es tambin la modificacin presupuestaria que se efecta en el Nivel Institucional, por efecto de un incremento en la estimacin y/o en la ejecucin de ingresos, debiendo ser aprobado por el titular del pliego.

j. Unidad ejecutora
Son las unidades orgnicas que tiene a su cargo la ejecucin de un programa o proyecto de inversin pblica, dependen de una entidad pblica, as como de las Empresas del sector pblico no financiero que ejecutan Proyectos de Inversin Pblica.

2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos


Los Clasificadores Presupuestarios de Ingreso y Gastos son instrumentos normativos que permiten la agrupacin o estructuracin de los ingresos y gastos de acuerdo a ciertos criterios, que permite presentar todos los

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aspectos posibles de las transacciones gubernamentales, generando informacin que se ajusta a los requerimientos de anlisis y evaluacin. La clasificacin econmica del presupuesto tiene por objetivo determinar el origen de los ingresos y los motivos del destino de stos. La clasificacin econmica considera como ingresos presupuestarios toda transaccin gubernamental que implica la utilizacin de un medio de financiamiento y como gastos presupuestarios toda transaccin que implica una aplicacin financiera o un uso de fondos. Existe un clasificador nico para identificar las partidas del Ingresos y los Gastos, denominado Tipo de Transaccin y que est dividido en: i) Ingresos Presupuestarios, Y ii) Gastos Presupuestarios a. El clasificador presupuestal de ingresos Es una herramienta de gestin financiera, utilizadas en las diversas etapas del proceso presupuestario de las entidades del sector pblico. Consiste en un conjunto de cuentas de ingresos, ordenadas y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se est prestando o entregando o la operacin financiera que se est efectuando. Son los siguientes: Tipo de Transaccin. Corresponde a los Ingresos Presupuestarios que corresponden a todo los fondos pblicos que financian el presupuesto, que incluye la venta de activos e incremento de pasivos. Genrica del Ingreso. Es el mayor nivel de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen. Est comprendido por nueve (9) genricas del ingreso, los cuales se detallan a continuacin: Impuestos y Contribuciones Obligatorias Corresponden a los ingresos por recaudacin de impuestos y contribuciones obligatorias. Los impuestos son transferencias obligatorias al gobierno y cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa al contribuyente. (Ejemplo: impuesto a la renta, impuesto a la propiedad, predial, alcabala, al patrimonio vehicular, impuesto general a las ventas, etc.). Obligaciones Sociales Corresponden a los recursos provenientes de las aportaciones para pensiones y prestaciones de salud realizadas por los empleadores y empleados. (Ejemplo: Sistema de seguridad social, aportes previsionales, descuento para pensiones, etc.). Venta de Bienes y Servicios y Derechos Administrativos Son los recursos financieros provenientes de la venta de bienes y/o servicios que la entidad pblica produce, independientemente de su funcin de administracin, procurando la cobertura individualizada de sus costos. Incluye los derechos administrativos o tasas que se cobran por la prestacin de un servicio individualizado de carcter obligatorio

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y de naturaleza regulatoria. (Ejemplo: venta de bienes, venta de agua, certificados, matriculas, etc.) Donaciones y Transferencias Estn constituidas por las transferencias no reembolsables, sean voluntarias o correspondientes a participaciones definidas por ley provenientes de otras unidades gubernamentales o de un organismo internacional o gobierno extranjero. Se clasifican en donaciones corrientes o de capital, segn se destinen a financiar gastos corrientes o para la adquisicin de activos o disminucin de pasivos, respectivamente. (Ejemplo: donaciones y transferencias corrientes, de fondos pblicos, por participacin de recursos determinados, etc.) Otros Ingresos Corresponden a otros ingresos que se perciben y que no pueden registrarse en las clasificaciones anteriores. Incluye las rentas de la propiedad, las multas y sanciones no tributarias, las transferencias voluntarias recibidas y otros ingresos diversos que no pueden clasificarse en las otras categoras. (Ejemplo: rentas de la propiedad, intereses, multas y sanciones, regalas, etc.) Venta de Activos No Financieros Corresponde a los ingresos provenientes de la venta de activos no financieros tangibles e intangibles. Considera tanto los activos producidos como los no producidos. (Ejemplo: venta de edificios y estructuras, venta de maquinaria, vehculos y equipos, etc.) Venta de Activos Financieros Corresponde a ingresos provenientes de la recuperacin de prstamos concedidos, venta de instrumentos financieros y del mercado de capitales. (Ejemplo: venta de activos financieros, reembolso de prestamos concedidos, venta de ttulos y valores, etc.) Endeudamiento Son recursos provenientes de operaciones oficiales de crdito de fuente interna y externa efectuadas por el estado, as como las garantas y asignaciones de lneas de crdito. Dentro de dichos ingresos se considera la colocacin de ttulos valores. (Ejemplo: endeudamientos internos y externos, etc.) Saldos de balance Son los recursos financieros que se obtienen del resultado de ejercicios anteriores, los cuales financiarn gastos en el ejercicio vigente. Estn constituidos por la diferencia entre el ingreso realmente percibido y el gasto devengado durante un ao fiscal. Incluye tambin las devoluciones por pagos realizados con cargo a los ejercicios cerrados.

Sub Genrica del Ingreso Es el nivel intermedio de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen.

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Especfica del Ingreso Es el nivel de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado de los recursos que se recaudan, captan u obtienen, producto de la agregacin ms especfico que identifica y clasifica los recursos.

b. El clasificador presupuestal de gastos


El gasto presupuestal representa el consumo de fondos de la entidad habido en el ao fiscal, como resultado de una transaccin, como producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la poblacin y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia. Es una herramienta de gestin financiera, utilizadas en las diversas etapas del proceso presupuestario de las entidades del sector pblico. Consiste en un conjunto de cuentas de gastos, ordenadas y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se est adquiriendo o la operacin financiera que se est efectuando. Tipo de Transaccin. Esta relacionado a los Gastos Presupuestarios que representa el consumo de fondos de la entidad habido en el ao fiscal, como resultado de una transaccin, como producto de la responsabilidad de las entidades de proveer ciertos bienes y servicios a la poblacin y de redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia. Genrica del Gasto. Es el mayor nivel de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado de los recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros, as como de bienes, servicios y obras pblicas que las entidades pblicas contratan, adquieren o realizan para la consecucin de sus objetivos institucionales. Est comprendido por nueve (9) genricas del gasto, los cuales se detallan a continuacin: Reserva de Contingencia Son los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los presupuestos de las entidades del sector pblico. De uso exclusivo del ministerio de economa y finanzas. Personal y Obligaciones Sociales Son los gastos por el pago del personal activo del sector publico con vnculo laboral, as como otros beneficios por el ejercicio efectivo del cargo y funcin de confianza. Asimismo comprende las obligaciones de responsabilidad del empleador. Incluye las asignaciones en especie otorgadas a los servidores pblicos. Pensiones y otras Prestaciones Sociales Son los gastos por el pago de pensiones a cesantes y jubilados del sector pblico, prestaciones a favor de los pensionistas y personal activo de la administracin pblica, asistencia social que brindan las entidades pblicas a la comunidad.

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Bienes y Servicios Son los gastos por concepto de adquisicin de bienes para el funcionamiento institucional y cumplimiento de funciones, as como por los pagos por servicios de diversa naturaleza prestados por personas naturales, sin vnculo laboral con el estado, o personas jurdicas. Donaciones y Transferencias Son los gastos por donaciones y transferencias a favor de gobiernos, organismos internacionales y unidades de gobierno no reembolsables de carcter voluntario u obligatorio. Incluye las transferencias por convenios de administracin de recursos. Otros Gastos Son los gastos por subsidios a empresas pblicas y privadas del pas que persiguen fines productivos, transferencias distintas a donaciones, subvenciones a personas naturales, pago de impuestos, derechos administrativos, multas gubernamentales y sentencia judicial consentida. Adquisicin de Activos No Financieros Son los gastos por las inversiones en la adquisicin de bienes de capital que aumentan el activo de las instituciones del sector pblico. Incluye las adquisiciones, mejoras y reparaciones de la capacidad productiva del bien de capital, los estudios de proyectos de inversin Adquisicin de Activos Financieros Son los desembolsos financieros que realizan las instituciones pblicas para otorgar prstamos, adquirir ttulos y valores, comprar acciones y participaciones de capital. Servicio de la Deuda Pblica Son los gastos por el cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pblica, sea interna o externa.

Con la finalidad de organizar el gasto en consideracin de su uso, se lo clasifica en las siguientes categoras:
Tipo de gasto
GASTOS CORRIENTES Reserva de Contingencia. Personal y otras obligaciones sociales. Pensiones y otras prestaciones sociales. Bienes y Servicios. Donaciones y Transferencias. Otros Gastos GASTOS DE CAPITAL Donaciones y Transferencias de capital Otros gastos. Adquisicin de activos no financieros. Adquisicin de activos financieros. SERVICIO DE LA DEUDA Servicio de la Deuda Pblica

Categora de gasto
Gasto Corriente: Todos los gastos destinados al mantenimiento u operacin de los Servicios que presta el Estado.

Gasto de Capital: Todos los gastos destinados al aumento de la produccin o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado. Servicio de la Deuda: Todos los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por l a deuda pblica, sea interna o externa.

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Sub Genrica del Gasto. Es el nivel intermedio de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado, producto de la desagregacin de las genricas del gasto en recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros, as como los bienes, servicios y obras pblicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas programadas. Especfica del Gasto. Es el nivel de agregacin que identifica el conjunto homogneo, claro y ordenado, producto de la desagregacin de la sub genrica de gasto, incluyendo la agregacin ms especfica de los recursos humanos, materiales, tecnolgicos y financieros, as como los bienes, servicios y obras pblicas, para el cumplimiento de sus objetivos y metas programadas.

3. El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros


En el siguiente cuadro se presenta este clasificador.
Fuentes de financiamiento
1. Recursos ordinarios

Rubros
00. Recursos Ordinarios Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudacin tributari a y otros conceptos; deducidas las sumas correspondientes a las comisiones de recaudacin y servicios bancarios; los cuales no estn vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre programacin. Asimismo, comprende los fondos por la monetizacin de productos, entre los cuales se considera los alimentos en el marco del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a travs de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID). Se incluye la recuperacin de los recursos obtenidos il citamente en perjuicio del Estado. 09. Recursos Directamente Recaudados Comprende los ingresos generados por las Entidades Pblicas y administrados directamente por stas. Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores. 19. Recursos por Operaciones Oficiales De Crdito Comprende los fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de crdito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos Internacionales y Gobiernos Extranjeros, as como las asignaciones de Lneas de Crdito. Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de capitales. Incluye el diferencial cambiario, as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores. Slo en el caso de los Gobiernos Locales se incluir el rendimiento financiero. 13. Donaciones y Transferencias Comprende los fondos financier os no reembolsables recibidos por el gobierno proveniente de Agencias Internacionales de Desarrollo, Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, as como de otras personas naturales o jurdicas domiciliadas o no en el pas. Se consideran las tra nsferencias provenientes de las Entidades Pblicas y Privadas sin exigencia de contraprestacin alguna.

2. Recursos directamente recaudados

3. Recursos por operaciones oficiales de crdito

4. Donaciones y transferencia

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Incluye el rendimiento financiero y el diferencial cambiario, as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores.

1. Recursos determinados

04. Contribuciones a Fondos Considera los fondos provenientes de los aportes obligatorios efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente, as como los aportes obligatorios realizados por los empleadores al rgimen de prestaciones de salud del Seguro Social de Salud. Se incluyen las transferencias de fondos del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales as como aquellas que por disposicin legal constituyen fondos para Reservas Previsionales. Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores. 07. Fondo de Compensacin Municipal Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del Impuesto de Promocin Municipal, Impuesto al Rodaje e Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Incluye el rendimient o financiero as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores. 08. Impuestos Municipales Son los tributos a favor de los Gobiernos Locales, cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa de la Municipalidad al contribuyente. Dichos tr ibutos son los siguientes: a) Impuesto Predial b) Impuesto de Alcabala c) Impuesto al Patrimonio Vehicular d) Impuesto a las Apuestas e) Impuestos a los Juegos f) Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos g) Impuestos a los Juegos de Casino h) Imp uestos a los Juegos de Mquinas Tragamonedas Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores. 18. Canon y Sobrecanon, Regalas, Renta de Aduanas y Participaciones Corresponde a los ingresos que deben recibir l os Pliegos Presupuestarios, conforme a Ley, por la explotacin econmica de recursos naturales que se extraen de su territorio. Asimismo, considera los fondos por concepto de regalas, los recursos por Participacin en Rentas de Aduanas provenientes de las rentas recaudadas por las aduanas martimas, areas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, en el marco de la regulacin correspondiente, as como las transferencias por eliminacin de exoneraciones tributarias. Incluye el rendimiento financiero as como los saldos de balance de aos fiscales anteriores.

4. El sistema nacional de presupuesto


Comprende los principios, normas, tcnicas, mtodos y procedimientos que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las Entidades del sector pblico en el marco de la accin Financiera del Estado. Esta constituidos por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y dependencias de presupuesto o las que hagan sus veces en las Entidades publicas. La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, del Ministerio de Economa y Finanzas es el rgano rector del sistema de presupuesto nacional.

5. Las fases del proceso presupuestario


El proceso presupuestario comprende las fases de Programacin, Formulacin, Aprobacin, Ejecucin y Evaluacin del Presupuesto, de conformidad con la Ley

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Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Estas fases se encuentran reguladas genricamente por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y complementariamente por las Leyes de Presupuesto del Sector Pblico y las Directivas que emita la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconmico Multianual y la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. a. Fase de programacin En esta fase se establecen los Objetivos Institucionales a lograr, se estima los Ingresos por todo concepto que se esperan captar, recaudar u obtener a nivel de Fuentes de Financiamiento y la previsin de los Gastos que se prev atender durante el Ao Fiscal, teniendo en consideracin las probables Metas Presupuestales. Compatibilizar la Asignacin Presupuestal Total de los Recursos Pblicos, que se estime contar el Pliego para la Previsin de Gastos y la atencin de la cantidad de Metas, para el logro de los Objetivos Institucionales aprobados para el Ao Fiscal. 14 En esta fase se realizan las siguientes acciones: Determinar escala de prioridades del pliego, que permitir priorizar los objetivos institucionales del ao al que corresponde la gestin del presupuesto. Ello servir para definir las actividades y proyectos que permitirn la provisin de servicios pblicos. Determinar la demanda global del gasto y las metas presupuestarias, compatibles con los objetivos institucionales y las funciones del pliego, as como del presupuesto participativo (Este ultimo para el caso de los gobiernos regionales y locales). Este ejercicio permite conocer cuanto de fondos pblicos se necesita para financiar el presupuesto en funcin de los componentes y las metas presupuestarias que forman parte de los proyectos y actividades. Para su determinacin se requiere recabar, evaluar y consolidar la informacin relativa a la magnitud de los gastos que el pliego debe asumir para el mantenimiento y operatividad de las funciones que desarrolla y dentro del marco de los Objetivos Estratgicos del pliego. Para la determinacin de la Demanda Global de Gasto, lo pliegos identifican cada una de las diferentes actividades y proyectos existentes, teniendo en cuenta los gastos en remuneraciones de personal y cargas sociales, previsiones sociales, bienes y servicios, equipamientos, subvenciones a personas jurdicas, inversiones publicas, servicio de la deuda, etc. Realizar la estimacin de los fondos pblicos, con el objeto de determinar

14

Articulo 05 de la Directiva N 006-2007-EF/76.01 Programacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico, establece las pautas a seguir con respecto a la programacin del presupuesto institucional.

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el monto de la asignacin presupuestaria para financiar los proyectos y actividades que forman parte del presupuesto de un determinado pliego. Definir la estructura de financiamiento de la demanda global del gasto en funcin de la estimacin de los fondos pblicos. La estimacin de los ingresos tiene por objeto establecer la Asignacin Presupuestaria del pliego para que, conjuntamente con la Asignacin Presupuestaria del MEF, financie el gasto a cargo del pliego, incluyendo los Programas Estratgicos identificados en el marco de la implementacin de los programas pilotos del Presupuesto por Resultados.

En sntesis, en esta fase, se establece los objetivos institucionales a lograr durante un ao fiscal, y se determina la demanda global de los gastos que implicara la prestacin de los servicios por parte de una determinada institucin (pliego presupuestal). Los proyectos y actividades constituyen las unidades bsicas de asignacin presupuestaria. Contienen los componentes y las metas presupuestarias. El componente es la divisin de una Actividad o Proyecto que permite identificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas. Cada componente a su vez comprende necesariamente una o ms Metas Presupuestarias orientadas a cumplir los Objetivos especficos de las Actividades o Proyectos previstos a ejecutar durante el Ao Fiscal, por un determinado pliego. Las Metas Presupuestarias constituyen los subproductos generados para la consecucin de actividades y proyectos, siendo propuestas por cada Unidad Ejecutora en la Fase de Programacin, y contribuyen al logro de los Objetivos Estratgicos. Las metas presupuestarias comprenden los siguientes elementos: La finalidad (precisa el objeto de la meta), la unidad de medida (establece la manera de medir la meta), la cantidad (es el nmero de unidades de medida que se espera alcanzar) y la ubicacin geogrfica (corresponde al lugar donde se ejecutan fsicamente las actividades y proyectos). Las Metas Presupuestarias tienen que ser razonables y factibles de ser cumplidas teniendo en cuenta los fondos pblicos asignados; claros y explcitamente definidos y diferenciados a fin de evitar confusin en los productos esperados, y finalmente, mensurables y susceptibles de medicin. La demanda global establece el gasto en bienes y servicios, personal en general, estudios y obras, servicios de la deuda, etc. La estimacin de los fondos pblicos, son por todo concepto y toda fuente. Los saldos de balance se incorporan en la fase de ejecucin. La asignacin presupuestaria comprende los recursos ordinarios, otros impuestos, recursos directamente recaudados, endeudamiento, donaciones y transferencias

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b.

Fase de formulacin Se define la Estructura Funcional Programtica del presupuesto institucional del pliego correspondiente. Se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de programacin Se consignan las cadenas del gasto, los montos para consignar gastos (crditos presupuestarios) y las respectivas fuentes de financiamiento. Se asignan los recursos en base a la asignacin presupuestaria. Se incorporan los resultados del presupuesto participativo para el caso de los gobiernos regionales y locales.

A continuacin se presenta el modelo ideal de la estructura funcional programtica para una entidad cualquiera de la administracin pblica.
Estructura funcional programtica
FUNCION PROGRAMA SUBPROGRAMA
Sub - Programa A Sub - Programa B Sub - Programa C PROGRAMA 2 Sub - Programa D Sub - Programa E Sub - Programa F Sub - Programa G Sub - Programa H

PROY. Y ACT.
Actividad Actividad Proyecto Proyecto Proyecto Actividad Actividad Actividad Actividad Proyecto Actividad Proyecto Actividad Actividad Actividad Actividad Proyecto Proyecto

PROGRAMA 1

FUNCION I

PROGRAMA 3 FUNCION II

PROGRAMA 4

Relacin proyectos y actividades

PROYECTOS
Persiguen la ampliacin de servicios, la ejecucin de obras y el incremento de bienes patrimoniales, por separado o simultneamente. Crean condiciones para el surgimiento de una Actividad. Perodo de ejecucin limitado en el tiempo. Singulares; no representan procesos permanentes de la institucin. Predominio de desembolsos de capital Utilizan tcnicas de elaboracin, administracin, seguimiento y evaluacin de proyectos

ACTIVIDADES
Persiguen el mantenimiento o funcionamiento regular de los servicios en sus niveles y estndares adecuados. Surgen de la puesta en funcionamiento de proyectos concluidos. Son de carcter permanente Procesos repetitivos para la institucin. Predominio de desembolsos corrientes. Utilizan tcnicas de gerencia y control de produccin y/o servicios.

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Los Indicadores de Desempeo Los pliegos formulan indicadores de desempeo relevantes que midan los resultados (finales e intermedios) y productos orientados al logro de los Objetivos Estratgicos. Debe sealarse claramente los valores a alcanzar en cada uno de los indicadores definidos y los medios de verificacin para su seguimiento y evaluacin. Los indicadores evidencian un producto o resultado, orientados directamente al cumplimiento de sus objetivos y misin. No se deben formular indicadores de desempeo vinculados directamente a productos de gestin administrativa (incluye asesoramiento y apoyo administrativo) y operativa interna de las dependencias de lnea de un pliego, tales como las acciones relacionadas con la gestin para suministrar a las dependencias de los insumos utilizados para dar cumplimiento a los requerimientos de recursos humanos, administrativo y tcnico correspondiente, la difusin del programa, entre otros, por ser gastos propios de las dependencias y entidades. c. Fase de aprobacin El presupuesto Nacional es aprobado por el Congreso de la Repblica en base al proyecto presentado por el poder ejecutivo. El presupuesto es aprobado, por las instancias colegiadas de cada entidad gubernamental. En el caso de los ministerios por el Consejo de Ministros, de los gobiernos regionales por los consejos regionales y de los gobiernos regionales por los concejos municipales. El plazo de aprobacin no debe exceder el 31 de diciembre de cada ao fiscal. El presupuesto aprobado de las entidades pblicas, debe ser remitido al Congreso de la Repblica, el Ministerio de Economa y la Contralora General de la Repblica.

b. Fase de ejecucin En esta fase se concreta el flujo de ingresos y egresos previstos en el presupuesto anual dentro del marco de la asignacin trimestral de gasto, los calendarios de compromisos y las modificaciones presupuestarias aprobadas tanto para los organismos del gobierno nacional y los gobiernos regionales.

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Programacin Mensual ingresos

Programacin Mensual gastos

Calendario de Compromisos

Ejecucin mensual ingresos y gastos

Modificaciones en el Nivel Institucional

Modificaciones en el Nivel Funcional Programtico

PRESUPUESTO MODIFICADO (PIM) Calendario Trimestral Mensualizado (todas las Fuentes de Financiamiento INGRESOS OBTENCIN RECAUDACIN CAPTACIN GASTOS COMPROMISO DEVENGADO GIRADO

CULMINA EL 31. DIC.

La ejecucin presupuestal conlleva las siguientes actividades administrativas:

P La Programacin Mensual de Ingresos y Gastos que permite la fluidez del


gasto en funcin a la proyeccin de los recursos que se esperan recaudar, captar u obtener en el Ao Fiscal.

P La Ejecucin de los Ingresos y Gastos, se sujeta al marco legal y


administrativo establecido par cada uno de los Recursos Pblicos que administran y a la Ejecucin de los gastos contemplados en el PIA o PIM.

P El Compromiso del Gasto, es el acto administrativo, a travs del cual se


afecta mensualmente, con cargo a su Presupuesto aprobado para el Ao.

P El Devengado, es una obligacin de Pago

que asume el Pliego Presupuestario en el marco de los compromisos contrados de acuerdo al PIA.

P es la etapa final de la ejecucin del gasto, en el cual el monto El Pago,


devengado se cancela total o parcialmente.

P El Calendario de compromisos, (Calendario de Compromisos Trimestral


Mensualizado), No constituyen sustento legal para aprobacin de Resoluciones de Modificaciones Presupuestarias, son instrumentos de asignacin gradual y constituye el monto mximo para la ejecucin de gastos. No genera gastos que impliquen un futuro desfinanciamiento del Presupuesto. Es aprobado por Titular del pliego. Evita concentrar en los primeros meses del trimestre la asignacin de los fondos pblicos. Se modifican mediante Ampliacin, que son aprobados por el titular del pliego.

P Las modificaciones Presupuestarias se realizan en el nivel institucional


mediante los Crditos Suplementarios y las Transferencias de Partidas, y en el nivel funcional programtico por las Habilitaciones y Anulaciones

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que varen los Crditos Presupuestario Institucional de Apertura (PIA) o del modificado (PIM), segn sea el caso. e. Fase de Control Es un proceso de mediciones y de relaciones tcnicas que reflejen sistemticamente lo que ocurre con las acciones. Este control consiste en la verificacin peridica del resultado de la gestin publica, a la luz del grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa que hayan exhibido en el uso de los recursos pblicos, as como del cumplimiento por las entidades de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin. Comprende la verificacin de las lneas de accin siguientes: Que, la ejecucin de Ingresos y Egresos guarde relacin con el PIA o PIM. Que, los recursos que demanden actos administrativos dentro de las competencia, deben estar previsto en el respectivo PIA, para el Ao Fiscal. Que, no se ejecuten Gastos que no cuenten con el respectivo PIA o PIM. Que, la ejecucin de Ingresos y Gastos de cada mes guarde relacin con lo Programacin mensual de los mismos. Que, la ejecucin y avance de las Metas Presupuestarias guarde relacin con la Ejecucin Presupuestaria de los Gastos. La Contralora General de la Repblica y los rganos de Control de las Municipalidades, ejercen el Control del Presupuesto, en cuanto a su legalidad y el de gestin. f. Fase de evaluacin En esta fase se realiza un anlisis crtico de los resultados obtenidos y efectos producidos, de manera que se pueda verificar si los objetivos y metas presupuestarias se han cumplido, o en su defecto se han producido desviaciones, debindose en ese caso, tomar medidas correctivas Se comprueba el avance realizado en la ejecucin financiera respecto a los ingresos estimados y los gastos previstos, teniendo en cuenta los niveles aprobados en el presupuesto de apertura y sus modificaciones debidamente informados. Asimismo, la evaluacin presupuestaria debe mostrar el grado de cumplimiento de las metas presupuestarias, as como explicar las dificultades para su logro y otros aspectos que puedan haberse presentado. Para la evaluacin se utiliza un conjunto de procesos de anlisis para determinar sobre una base continua en el tiempo, los avances fsicos y financieros obtenidos, en un momento dado, y su contraestacin con los montos de Ingresos y Gastos, as como las Metas Presupuestarias aprobadas en PIA y PIM. Sus fines son la de Determinar el Grado de: Eficacia en la Ejecucin Presupuestaria de Ingresos y Gastos, as como el

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nivel de cumplimiento de las Metas Presupuestarias (Actividades/Proyectos) para el periodo. Eficiencia en el cumplimiento de las Metas presupuestarias, con respecto a la ejecucin Presupuestaria de los Gastos, efectuada en el periodo de Evaluacin. Explicar desviaciones presentadas en el comportamiento de ingresos y egresos comparndolas con el PIA / PIM, as como determinar las causas que las originaron. Las Etapas, secuenciales para la realizacin de la evaluacin son: Primera Fase: Anlisis de la Gestin Presupuestaria en Trminos de Eficacia y Eficiencia. Segunda Fase: Identificacin de los Problemas Presentados. Tercera Etapa: Determinacin de las Medidas Correctivas Internas y Formulacin de Sugerencia a los Sistemas Administrativos.

I PROGRAMACIN

II FORMULACIN

VI EVALUACIN

PROCESO PRESUPUESTARIO

III APROBACIN

V CONTROL

IV PROGRAMACIN

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IV. Inversin Pblica


1. Antecedentes
Durante muchos aos la ejecucin de proyectos en el pas se realizaba sin mayor respaldo tcnico, especialmente en los aspectos econmicos y sociales, es decir, no se conoca a ciencia cierta si el proyecto tenia los atributos necesarios para atender de manera efectiva las demandas de la poblacin, si tenia impactos favorables, pues desde una idea se pasaba a desarrollar y ejecutar directamente los expedientes tcnicos, ignorndose una serie de fases previas y claves en el proceso de gestin de proyectos. Ello conllevo a tener inversiones no rentables, sin sostenibilidad, duplicidad de gastos, ajenos al desarrollo, obras sobredimensionadas. Muchos cumplan con el requisito de ser denominados fcilmente como elefantes blancos. En un pas como el nuestro, con escasos recursos financieros, altos ndices de pobreza y un sin fin de carencias en diferentes mbitos de la vida cotidiana de la poblacin, es por decir lo menos, una prctica vergonzosa y pusilnime. Ante esta situacin, en junio del ao 2000, se cre el Sistema Nacional de 15 Inversin Pblica (SNIP) con la finalidad de optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin. Desde su creacin hasta febrero de este 16 ao, el SNIP ha sufrido una serie de modificaciones , que estuvieron encaminadas a su perfeccionamiento y flexibilizacin. La flexibilizacin paulatina del sistema tiene la finalidad de agilizar las inversiones pblicas. El SNIP se cre en circunstancias en que los recursos financieros del Estado eran sumamente escasos, por ello en sus inicios tena un fuerte contenido centralista, rgido, inspirado en la cultura de la desconfianza por parte de sus autores. Se desconfiaba y aun se desconfa en la capacidad de los organismos del gobierno nacional y especialmente en los gobiernos regionales y locales. Sin embargo con el crecimiento de la economa por una serie de factores como la mayor inversin extranjera, el auge de la agro exportacin, la construccin, el alza de los precios de los metales, etc., las entidades publicas incrementan sus ingresos de manera abrupta, encontrndose en sus cuentas bancarias con fondos financieros altos que no pueden ejecutar con celeridad.

15 La Ley N 27293, crea el Sistema Nacional de Inversin Pblica. 16 Modificaciones: Por Ley N 28802 (publicada el 21 de julio de 2006). Por Decreto de Urgencia N 018-2006. (publicado el 27 de julio de 2006), que suspendi la aplicacin del Artculo nico de la Ley N 28802, en la parte que modifica el artculo 9, incorpora el artculo 11 y deroga los incisos 10.3 y 10.6 del artculo 10 en la Ley N 27293, hasta la publicacin del Reglamento a que se refiere la Primera Disposicin Complementaria de la Ley N 28802. Por la Tercera Disposicin Final de la Ley N 28927, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, que dispone que al 31 de diciembre de 2006, el Poder Ejecutivo publica el Decreto Supremo que contiene el Reglamento de la Ley N 27293, modificada por la Ley N 28802, el mismo que entrar en vigencia desde enero de 2007. Con Decreto de Urgencia N 015-2007 se declara en reestructuracin al Sistema Nacional de Inversin Pblica, crendose una Comisin Tcnica de Alto Nivel encargada de elaborar una propuesta de mejora de dicho Sistema. A travs del Decreto Supremo N 102-2007-EF, se aprueba el nuevo reglamento del SNIP (Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 19 de julio de 2007). Por ultimo por el Decreto Supremo N 038-2009-EF (publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de febrero de 2009), se modifica nuevamente el Reglamento.

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Las crticas a las entidades pblicas no se hacen esperar, se los acusa de incapacidad y burocracia. Los principales blancos son los gobiernos regionales y locales. La respuesta es que hay mecanismos burocrticos, entre ellos el SNIP, como tambin el Sistema de Compras Estatales, cuyos rganos rectores pertenecen al Gobierno Nacional, se los seala como los responsables que limitan de inversin publica. Como nunca se abre un debate pblico sobre el sistema, no solo entre la burocracia estatal, sino que transciende a los medios de comunicacin e involucra a importantes sectores de la sociedad. Nunca antes un tema administrativo tomaba tanto inters en el seno de la sociedad.

2. mbito de aplicacin
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 27293, modificada por las Leyes Nos. 28522 y 28802, el SNIP es aplicable a todas las Entidades y Empresas del Sector Pblico No Financiero de los tres niveles de gobierno que ejecuten Proyectos de Inversin Pblica. En el caso de los Gobiernos Locales, las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica, solamente son aplicables a aquellos incorporados al Sistema.

3. Definiciones
a. Defnase como Proyecto de Inversin Pblica a toda intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisin de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la vida til del proyecto y stos sean independientes de los de otros proyectos. b. No son Proyecto de Inversin Pblica las intervenciones que constituyan gastos de operacin y mantenimiento. Asimismo, tampoco constituye Proyecto de Inversin Pblica aquella reposicin de activos que: (i) se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto declarado viable; (ii) est asociada a la operatividad de las instalaciones fsicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliacin de capacidad para la provisin de servicios. c. Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, considrese Recursos Pblicos a todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o que administran las Entidades del Sector Pblico. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de financiamiento. d. Para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, el Programa de Inversin es un conjunto de Proyectos de Inversin Pblica y/o Conglomerados que se complementan y tienen un objetivo comn.

4. rgano rector del SNIP


El Ministerio de Economa y Finanzas es la ms alta autoridad tcnica

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normativa del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Acta a travs de la Direccin General de Programacin Multianual. La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico (DGPM) tiene competencia para: a. Aprobar a travs de Resoluciones, las Directivas necesarias para el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica. b. Regular procesos y procedimientos, las fases y etapas del Ciclo del Proyecto, as como emitir opinin tcnica, a solicitud o de oficio, sobre los Proyectos de Inversin Pblica en cualquier fase del Ciclo del Proyecto. c. Dictar las normas tcnicas, mtodos y procedimientos que rigen los Proyectos de Inversin Pblica, inclusive para aquellos que consideren concesiones cofinanciadas por el Estado o requieran el aval o garanta del Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento pblico. d. Regular las funciones y atribuciones de los rganos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, as como emitir opinin legal respecto del cumplimiento de las mismas. e. Aprobar el perfil profesional que debern reunir los Responsables de las Oficinas de Programacin e Inversiones, as como establecer los lineamientos y disposiciones a que deben sujetarse. f. Establecer los niveles mnimos de estudios de preinversin que requieren los Proyectos de Inversin para poder declarar su viabilidad. g. Declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que sean financiados total o parcialmente con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado, conforme a la normatividad del endeudamiento pblico. h. Determinar, de acuerdo al procedimiento simplificado que apruebe, la elegibilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que apruebe la Comisin Multisectorial de Prevencin y Atencin de Desastres. i. Solicitar a las Unidades Formuladoras y a las Oficinas de Programacin e Inversiones, la informacin que considere pertinente sobre los Proyectos de Inversin Pblica. j. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversin Pblica, velando porque las declaraciones de viabilidad que se otorguen, renan los requisitos de validez tcnica y legal. Asimismo, realizar el seguimiento de la Fase de Inversin de los Proyectos de Inversin Pblica, buscando asegurar que sta sea consistente con las condiciones y parmetros bajo las cuales fue otorgada la viabilidad. k. Hacer seguimiento sobre la aplicacin de las normas y procedimientos tcnicos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, con la finalidad de informar a la Contralora General de la Repblica y a sus rganos desconcentrados. l. Efectuar evaluaciones muestrales, con periodicidad anual sobre la calidad de las declaraciones de viabilidad que otorguen los rganos competentes del Sistema Nacional de Inversin Pblica.

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m. Establecer metodologas generales y especficas para la formulacin y evaluacin de proyectos, normas tcnicas y parmetros de evaluacin, as como la metodologa para la evaluacin ex post de Proyectos de Inversin Pblica. n. Determina, a solicitud de la Oficina de Programacin e Inversiones, los aspectos tcnicos y metodolgicos en la formulacin y evaluacin de un proyecto. o. Para los Proyectos o Programas de Inversin financiados mediante operaciones de endeudamiento, aprueba expresamente los Trminos de Referencia para la elaboracin de un estudio a nivel de perfil o prefactibilidad, cuando el precio referencial supere las 60 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) o de un estudio de factibilidad, cuando el precio referencial supere las 200 UIT. Dicha aprobacin es requisito previo a la elaboracin o contratacin del estudio respectivo. p. Emitir opinin especializada en materia de inversin pblica; as como emitir opinin legal sobre la aplicacin de las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. q. Realizar y fomentar la generacin de capacidades en las Oficinas de Programacin e Inversiones y Unidades Formuladoras en las fases del Ciclo del Proyecto y en la Programacin Multianual de la Inversin Pblica. r. Emitir las directivas que regulan el funcionamiento del Banco de Proyectos y los dems aplicativos informticos del Sistema Nacional de Inversin Pblica. La facultad establecida en el literal g) puede ser objeto de delegacin. Dicha delegacin incluye la facultad para aprobar los estudios de preinversin, en concordancia con los niveles mnimos de estudios que establezca la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico.

5. Determinacin de Sectores y niveles de Gobierno


a. mbito Institucional de los Sectores: Cada uno de los Sectores conformados para los fines del Sistema Nacional de Inversin Pblica se encuentra bajo la responsabilidad de un Ministerio o un Organismo Constitucionalmente Autnomo o un rgano representativo de un conjunto de stos. Asimismo, para efectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica, cada Sector agrupa a las empresas de servicios pblicos de propiedad o bajo administracin de ms de un gobierno regional o gobierno local. b. Responsabilidad Funcional de los Sectores: Los Sectores evalan los Proyectos de Inversin Pblica que formulen las Unidades Formuladoras del Gobierno Nacional o que se financien con recursos provenientes de operaciones endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado, que se enmarquen en el mbito de determinada funcin, programa o subprograma de la que sean responsables, segn el Clasificador de Responsabilidad Funcional del Sistema Nacional de Inversin Pblica que apruebe la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico.

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c. mbito Institucional de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales: Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las entidades y empresas que le pertenecen o estn bajo su administracin. Tienen la responsabilidad de formular y evaluar los Proyectos de Inversin Pblica, de acuerdo a sus fines y competencias, segn su nivel de gobierno. d. Sectores y niveles de gobierno: La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico aprueba el Clasificador Institucional del Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el cual se sealan las Entidades que, para fines de dicho, conforman los Sectores del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales: e. Gobiernos Locales: Los Gobiernos Locales se incorporan al mbito de aplicacin de las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica, de acuerdo al cumplimiento de los requisitos establecidos por el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico. Los Gobiernos Locales, que se hayan venido incorporando al Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el marco de la normatividad aplicable en el momento de su incorporacin, mantienen dicha calidad de forma irreversible.

6. rgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local


El rgano Resolutivo es el Titular o la mxima autoridad ejecutiva en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local y le corresponde: a. Para los Sectores, aprobar en el marco de los Lineamientos de Poltica del Sector, el Programa Multianual de Inversin Pblica. b. Para los Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales, aprobar en el marco de los Lineamientos de Poltica Sectoriales Nacionales y de sus Planes de Desarrollo Concertados, el Programa Multianual de Inversin Pblica. Dicho Programa debe considerar las competencias establecidas para cada nivel de gobierno en la normatividad de la materia. c. Designar al rgano encargado de realizar las funciones de la Oficina de Programacin e Inversiones en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local e informar a la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico la designacin del funcionario responsable, el mismo que deber cumplir con el perfil profesional que apruebe dicha Direccin, bajo responsabilidad. En ningn caso, el rgano Resolutivo puede designar como Oficina de Programacin e Inversiones a un rgano que acta como Unidad Formuladora o Ejecutora. d. Autorizar la elaboracin de expedientes tcnicos o estudios definitivos y la ejecucin de los Proyectos de Inversin Pblica declarados viables. Dicho acto se entiende ya realizado respecto a los proyectos aprobados en la Ley de Presupuesto. Estas competencias pueden ser objeto de delegacin a favor de la mxima autoridad administrativa de las Entidades clasificadas en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local. e. Asegurar las condiciones que permitan el adecuado funcionamiento de la

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Oficina de Programacin e Inversiones, velando por la calidad de los proyectos que se ejecuten en el mbito de su competencia. f. Para los Sectores, delegar la atribucin para evaluar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que se enmarquen en la Responsabilidad Funcional a su cargo, a favor de los Titulares de las Entidades clasificadas en su Sector. En el caso de los Gobiernos Regionales o gobiernos Locales, deleguen la atribucin para evaluar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que se enmarquen en sus fines y competencias a favor de los Titulares de sus entidades adscritas o bajo su administracin. Adicionalmente y bajo los mismos parmetros, los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales podrn delegar dicha atribucin a las Unidades Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su mbito, solo en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados legalmente autorizados y bajo responsabilidad del Titular o de la mxima autoridad de la Entidad o Empresa a la cual la Unidad Ejecutora pertenece. Toda delegacin se aprueba por Resolucin fundamentada del rgano Resolutivo que corresponda, de acuerdo a las condiciones mnimas establecidas por la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico. La delegacin a que se refiere el literal f), incluye la facultad para aprobar los estudios de preinversin, teniendo en cuenta los niveles mnimos de estudios que establezca la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico.

7. La Oficina de Programacin e Inversiones


La Oficina de Programacin e Inversiones (OPI) es el rgano tcnico del Sistema Nacional de Inversin Pblica en cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local. En el nivel de Gobierno Nacional, sus competencias estn relacionadas tanto al mbito institucional del Sector, como a la Responsabilidad Funcional que le sea asignada. En el nivel Regional o Local, sus competencias estn relacionadas al mbito institucional del Gobierno Regional o Gobierno Local. En consecuencia, sus competencias son: a. Evaluar y emitir informes tcnicos sobre los estudios de preinversin con independencia, objetividad y calidad profesional. b. Aprobar y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversin, incluyendo la autorizacin de conglomerados, de acuerdo a los niveles mnimos de estudio requerido, normas tcnicas y procedimientos establecidos para tales fines, que no sean financiados, total o parcialmente, con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado. c. Aprobar y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversin, incluyendo la autorizacin de conglomerados, cuando haya recibido la delegacin de acuerdo al punto g). del numeral 4. d. En los proyectos que, por su monto de inversin requieran ser declarados viables con un estudio de Factibilidad, podr autorizar la elaboracin de

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ste estudio sin requerir el estudio de Prefactibilidad, siempre que en el Perfil se haya identificado y definido la alternativa a ser analizada en el estudio de Factibilidad. e. En el caso de las Oficinas de Programacin e Inversiones sectoriales, recomendar y solicitar a la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico la declaracin de viabilidad de los proyectos o programas de inversin, que sean financiados con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garanta del Estado, siempre que no se enmarquen en la delegacin de facultades a que hace referencia el numeral 3.3. f. Solicitar, cuando considere pertinente, la opinin tcnica de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, sobre los proyectos que evale. g. Solicitar a las Unidades Formuladoras y/o Ejecutoras la informacin que requiera del Proyecto de Inversin Pblica. h. Realizar el seguimiento de los Proyectos de Inversin Pblica, verificando el cumplimiento de las normas y procedimientos tcnicos del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Asimismo, realiza el seguimiento de la ejecucin fsica y financiera de los Proyectos de Inversin Pblica, buscando asegurar que sta sea consistente con las condiciones y parmetros bajo las cuales fue otorgada la viabilidad. i. Aplicar las indicaciones que, en su calidad de ente tcnico normativo, formule la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico. j. Mantener actualizada la informacin registrada en el Banco de Proyectos, sobre los proyectos recibidos para su evaluacin. k. Hacer recomendaciones y propuestas a la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, respecto de la metodologa y parmetros de evaluacin de los Proyectos de Inversin Pblica enmarcados bajo su responsabilidad funcional e institucional. l. Capacitar y brindar asistencia tcnica permanentemente al personal tcnico encargado de la identificacin, formulacin, evaluacin y seguimiento de proyectos en su Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local. m. Elaborar y someter al rgano Resolutivo, el Programa Multianual de Inversin Pblica del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, segn corresponda. n. Velar por que los Proyectos de Inversin Pblica se enmarquen en los Lineamientos de Poltica, en el Programa Multianual de Inversin Pblica, en el Plan Estratgico Sectorial de carcter Multianual y en los Planes de Desarrollo Regionales o Locales, segn corresponda. Las Atribuciones del Responsable de la Oficina de Programacin e Inversiones son siguientes:

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a. Suscribir los informes tcnicos de evaluacin, as como los formatos que correspondan. b. Visar los estudios de preinversin que apruebe, as como aquellos que sustenten la declaratoria de viabilidad de los proyectos, con la finalidad de determinar el estudio que debe ser ejecutado en la fase de inversin. c. Velar por la aplicacin de las recomendaciones que, en su calidad de ente tcnico normativo, formule la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, as como, cumplir con los lineamientos que dicha Direccin emita.

8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras


La Unidad Formuladora, es cualquier rgano o dependencia de las Entidades, encargada de formular los estudios de pre factibilidad y factibilidad, registrada ante la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, a pedido de una Oficina de Programacin e Inversiones. Su registro debe corresponder a criterios de capacidades y especialidad. Es responsable de: a. Elaborar los estudios de preinversin, siendo responsable del contenido de dichos estudios. b. Formular proyectos en concordancia con los Lineamientos de Poltica dictados por el Sector responsable de la Funcin, Programa o Subprograma en el que se enmarca el Proyecto de Inversin Pblica, el Programa Multianual de Inversin Pblica, el Plan Estratgico Sectorial de carcter Multianual y los Planes de Desarrollo Regionales o Locales. c. En el caso de las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, solamente pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de Gobierno. d. Realizar, cuando corresponda, las coordinaciones y consultas necesarias con la entidad respectiva para evitar la duplicacin de proyectos, como requisito previo a la remisin del estudio para la evaluacin de la Oficina de Programacin e Inversiones. e. Cuando el financiamiento de los gastos de operacin y mantenimiento que genere el Proyecto de Inversin Pblica, luego de su ejecucin, est a cargo de una entidad distinta a la que pertenece la Unidad Formuladora, solicitar la opinin favorable de dicha entidad antes de remitir el Perfil para su evaluacin. Est prohibido el fraccionamiento de proyectos, bajo responsabilidad de la Unidad Formuladora. La Unidad Ejecutora, es cualquier rgano o dependencia de las Entidades a que se refiere el artculo 1 de la presente norma, con capacidad legal para ejecutar Proyectos de Inversin Pblica de acuerdo a la normatividad presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversin, aun cuando

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alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada directamente por otro rgano o dependencia de la Entidad. Asimismo, est a cargo de la evaluacin ex post del proyecto.

9. Empresas que pertenecen a ms de un Gobierno Regional o Gobierno Local


a. La evaluacin y declaracin de viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica que formulen las empresas que pertenecen a ms de un Gobierno Regional o Gobierno Local, se realiza por la oficina, rea u rgano de la empresa, designada por acuerdo del rgano donde estn representados los propietarios o administradores de la empresa. Dicha oficina, rea u rgano debe ser distinto de la Unidad Formuladora o Ejecutora de la empresa. b. Respecto a las empresas de propiedad o bajo administracin de ms de un Gobierno Local, quedan sujetas al mbito de aplicacin de las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica a partir de la fecha de incorporacin de por lo menos uno de los Gobiernos Locales propietarios o administradores de la empresa. c. Para las empresas de propiedad o bajo administracin de ms de un Gobierno Regional o Gobierno Local, la autorizacin de la elaboracin de expedientes tcnicos o estudios definitivos detallados, as como la ejecucin de los Proyectos de Inversin Pblica declarados viables, es realizada por el rgano donde estn representados los propietarios o administradores de la empresa, pudiendo realizarse ambas autorizaciones en un solo acto.

10.Procedimientos y procesos de la inversin publica


a. Fase de Preinversin Comprende la elaboracin de: i) El Perfil, ii) Del estudio de prefactibilidad, y iii) Del estudio de factibilidad. La elaboracin del Perfil es obligatoria. Los estudios de prefactibilidad y factibilidad pueden no ser requeridos dependiendo de las caractersticas del proyecto. Una vez terminada la elaboracin de un estudio de preinversin, de acuerdo a los Contenidos Mnimos establecidos por la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, la Unidad Formuladora debe registrar el proyecto formulado en el Banco de Proyectos, como requisito previo a la evaluacin de dicho estudio. Culmina con la declaracin de viabilidad otorgada por el rgano competente, siempre que el proyecto cumpla con los requisitos tcnicos y legales. La Declaracin de viabilidad, comprende los siguientes aspectos: La viabilidad de un proyecto es requisito previo a la fase de inversin.

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Slo puede ser declarada expresamente, por el rgano que posee tal facultad. Se aplica a un Proyecto de Inversin Pblica que a travs de sus estudios de preinversin ha evidenciado ser socialmente rentable, sostenible y compatible con los Lineamientos de Poltica Institucional. En ese sentido, la declaracin de viabilidad de un proyecto solamente podr otorgarse, si ste cumple con los requisitos tcnicos y legales establecidos por la normatividad del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Dicha declaracin obliga a la Unidad Ejecutora a ceirse a los parmetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o elaborar los estudios definitivos y para la ejecucin del Proyecto de Inversin Pblica, bajo responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios y del responsable de la Unidad Ejecutora. Asimismo, la declaracin de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la operacin del proyecto, al mantenimiento de acuerdo a los estndares y parmetros aprobados en el estudio que sustenta la declaracin de viabilidad del Proyecto y a realizar las dems acciones necesarias para la sostenibilidad del mismo. b. Fase de Inversin La Fase de Inversin comprende: i) La elaboracin del estudio definitivo o expediente tcnico, y ii) La ejecucin del Proyecto de Inversin Pblica. Durante esta fase, las Unidades Ejecutoras pondrn a disposicin de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y de las Oficinas de Programacin e Inversiones toda la informacin referente al Proyecto de Inversin Pblica en caso stas la soliciten. La tarea de seguimiento, corresponde a: La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico y las Oficinas de Programacin e Inversiones se encuentran facultadas para realizar coordinadamente el seguimiento fsico y financiero de los Proyectos de Inversin Pblica. Las Unidades Ejecutoras deben informar a la Oficina de Programacin e Inversiones que evalu el proyecto y a la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico, cuando corresponda, cualquier modificacin del Proyecto durante la fase de Inversin, que pudiera afectar su viabilidad.

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Idea

Pre Inversin
Perfil Pre factibilidad Factibilidad

Inversin
Estudios Definitivos/ Expediente Tcnico

PostInversin
Operacin y Mantenimiento

Fin Ejecucin Evaluacin Ex post

Retroalimentacin

*La declaracin de viabilidad es un requisito para pasar de la


fase de preinversin a la fase de inversin.

La evaluacin ex post Las Unidades Ejecutoras, en coordinacin con la Oficina de Programacin e Inversiones que evalu el proyecto, son las responsables por las evaluaciones ex post de los Proyectos de Inversin Pblica que ejecutan. La Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico est facultada para determinar en los casos en que se requerirn dichas evaluaciones, la metodologa a seguir y el requisito de que sea efectuada o no por una agencia independiente, con el fin de verificar la generacin de beneficios sociales durante la vida til del Proyecto. Los resultados de las evaluaciones deben ser enviadas a la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico.

11. Disposiciones y Normas Complementarias


a. La aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley y el Reglamento a los Proyectos de Inversin Pblica que formulen y ejecuten los Gobiernos Locales se realizar progresivamente en la forma y oportunidad que sealen las Resoluciones y Directivas que, para tal efecto, dictar oportunamente la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico. b. Para el caso del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales, todos los Proyectos de Inversin Pblica, cuya ejecucin se haya iniciado antes del 22 de diciembre de 2000, que haya sido continuada y cuyo perodo de ejecucin proyectado culmine en el ao fiscal 2010 o en adelante, deben cumplir con elaborar el estudio de preinversin correspondiente sobre la inversin no ejecutada para su aprobacin y declaracin de viabilidad como requisito previo para continuar con la ejecucin del proyecto, salvo que haya sido considerado en un convenio internacional de

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financiamiento, en cuyo caso la declaratoria de viabilidad ser exigible si el proyecto es objeto de modificaciones no previstas en el convenio. c. Toda la informacin que presenten los rganos del Sistema Nacional de Inversin Pblica sobre los Proyectos de Inversin Pblica, incluyendo la registrada en el Banco de Proyectos, tienen el carcter de Declaracin Jurada, y en consecuencia se sujetan a las responsabilidades y consecuencias legales correspondientes. El incumplimiento de lo establecido en la Ley y su Reglamento y las normas complementarias del Sistema Nacional de Inversin Pblica, por cualquier Entidad, rgano o dependencia del Sector Pblico No Financiero, ser informado al rgano de la Contralora General de la Repblica, que corresponda, para los fines de control respectivos. d. La aplicacin de las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica alcanza inclusive a los proyectos formulados y ejecutados por terceros, cuando una entidad del Sector Pblico deba asumir, despus de la ejecucin, los gastos adicionales de operacin y mantenimiento, de carcter permanente, con cargo a su presupuesto institucional. En el ao 2008, La capacidad de inversin de los niveles de gobierno ha mejorado, destacndose la labor de los gobiernos locales que han alcanzado el mayo ndice de inversin. Tambin son los que cuentan con mayor canidad de proyectos viables.
Consulta Amigable
Consulta de Ejecucin del Gasto Fecha de la Consulta: 03-febrero-2009 Ao de Ejecucin: 2008 Incluye: Slo
TOTAL

Proyectos 13,466,984,298 24,903,640,274 13,525,393,675 54.3 Ejecucin PIA PIM Devengado Avance % 5,548,196,409 6,666,188,823 5,353,348,527 12,609,321,315 2,565,439,362 5,628,130,136 3,610,993,208 7,105,850,394 2,808,550,073 54.2 56.4 49.9

Nivel de Gobierno E: GOBIERNO NACIONAL M: GOBIERNOS LOCALES R: GOBIERNOS REGIONALES

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V.El Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica


Este sistema es nuevo y aparece en la actual Ley Orgnica del Poder Ejecutivo aprobada en diciembre del 2007. A la fecha y hasta donde se conoce, no hay una propuesta que configure el alcance, mbito, objetivos, enfoque que defina este sistema, que explique como se abordara la modernizacin de la gestin pblica peruana. En el listado de sistemas administrativo que aborda la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, no esta el antiguo sistema de racionalizacin, vigente hoy en da, que trata de las estructuras organizacionales de la Entidades estatales, de los reglamentos de organizacin, los manuales de funciones, de los manuales de procedimientos, los cuadros para asignacin de personal, etc. Por ello cabe la presuncin que el nuevo sistema de modernizacin de la gestin pblica este relacionado y/o sustituya al viejo sistema de racionalizacin que viene de los aos 70 y era dirigido por el desaparecido INAP. Actualmente el Sistema Nacional de Inversin Publica, el Sistema Integral de Administracin Financiera, el Presupuesto por Resultados, junto con la creacin del CEPLAN y la simplificacin administrativa, son intentos importantes que buscan aportar a mejorar la gestin pblica, pero la debilidad que tienen, es que estos no se enmarcan en una visin integral y articulada de gestin, ni cuentan con un enfoque y modelo de gestin pblica nacional. A ello se suma la ausencia de una instancia que oriente el proceso de modernizacin, con la fuerza y creatividad que la tarea exige. La Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, aprobada en enero del 2002, da unas orientaciones generales para modernizar la gestin pblica, no esta claro si este sistema servir para operativizar esa Ley, ni que institucin asumir la tarea, aunque en la actualidad la Secretara de Gestin Publica viene asumiendo la tarea de modernizacin del la gestin pblica. Como se puede observar, no existe una estrategia, ni las orientaciones suficientes para abordar una real y sostenido proceso de reforma y modernizacin de la gestin pblica en el Per.

1. El diseo organizacional de una entidad publica


Comenzaremos diciendo, que una organizacin es un conjunto de mltiples relaciones entre las personas que pertenecen a una entidad, que interactan para el cumplimiento de unos objetivos expresados en una misin y convocados por una visin compartida. Los productos en el cumplimiento de la misin son resultados de procesos interactivos que articulan el conjunto de operaciones de ese proceso y estn orientados a cumplir objetivos.

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2. Algunos criterios para la organizacin


a. La organizacin debe estar articulado a los procesos de planificacin sectorial, territorial o institucional, segn se corresponda con el mbito de accin de la entidad. En ese sentido el diseo organizacional debe responder a requerimientos del entorno, en el marco de su misin institucional. b. La organizacin se concibe desde la misin institucional e inscrita en el marco de la visin de desarrollo sectorial o territorial, segn las competencias de la entidad para quien se requiere un rediseo organizacional. c. La organizacin debe responder ms a una gestin por procesos que por funciones, ello facilitara establecer labores y tareas agrupadas en proyectos y actividades encaminadas a cumplir objetivos. Las funciones fijan responsabilidad expresadas en atribuciones y competencias, mas no delimitan la actividad a gestionar, por el contrario la dispersan. d. Desarrollo de estructuras y sistemas orientados a equipos, lo que es posible solo si se organiza el trabajo en torno a actividades y no a la distribucin de funciones.

e. Se requiere diseo de instrumentos organizacionales articulados, eficaces y flexibles para la toma de decisiones. Ello implica el diseo y uso de manuales de gestin, ms que reglamentos dispersos que fracturan la gestin publica. Lo antes sealado exige una revisin de los conceptos y enfoques que sustentan los reglamentos de organizacin y funciones, los manuales de funciones, los manuales de procedimientos, que se corresponden con un enfoque procedimental, ajeno a la gestin por resultados. Hay que poner la administracin pblica al servicio del ciudadano y no al servicio de la administracin. El xito de una entidad cualquiera, depende ms de las competencias de las personas que trabajan en ella, que de sus modelos organizacionales, aunque estos juegan su propio rol, de ah que hay que generar una cultura organizacional con sentido de servicio y espritu de emprendimiento.

3. La modernizacin de los gobiernos regionales y locales


Con la finalidad de crear condiciones favorables para la modernizacin de los gobiernos descentralizados, se ha establecido un Rgimen Especial Facultativo17 para que emprendan e implementen procesos de reforma institucional, de manera que estn en mejores condiciones de promover el desarrollo integral y armnico de sus territorios y la provisin de los servicios pblicos regionales y locales. Este rgimen especial, comprende adems la efectivizacin del traslado de
17 Aprobado mediante Decreto Legislativo 1026, del 20 de junio del 2008.

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recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de descentralizacin. El proceso de modernizacin institucional integral comprende aspectos de reestructuracin, simplificacin administrativa, orientacin a resultados, mejora de la calidad del gasto y democratizacin, entre otros. Expediente de Modernizacin Institucional El gobierno regional o local que se acoja a este proceso de modernizacin institucional debe preparar un Expediente, que constituye el sustento tcnico de las medidas a adoptar y que debe incluir: a. Los objetivos a lograr con la modernizacin; b. La descripcin de los cambios concretos a implementar a nivel de la organizacin, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados; c. El cronograma para la modernizacin institucional. El expediente tiene que ser presentado a la Secretara de Gestin Pblica de la PCM. Se le encargo a la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros establecer los lineamientos tcnicos y estructura del Expediente, con opinin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en lo que respecta a la materia de recursos humanos. A la fecha no se ha cumplido con este encargo del Decreto legislativo. Aprobacin de la propuesta Los gobiernos regionales y locales aprueban su incorporacin al rgimen de modernizacin institucional mediante Acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal. El Expediente requiere opinin previa del Consejo de Coordinacin Regional o Local, segn corresponda. El Expediente aprobado y el acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal sern informados y puestos a disposicin de la Secretaria de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad del Servicio Civil, los que debern ser publicados en el portal institucional correspondiente. Alcance de los cambios a implementar En el marco del proceso de modernizacin institucional, el gobierno regional o local podr implementar cambios en la organizacin, los procesos y el personal contemplados en el Expediente, los que pueden incluir los siguientes aspectos: a. Incorporacin de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, va concurso y mediante contrato temporal de 3 aos renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la disponibilidad presupuestal.

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b. Mejora de la retribucin econmica de su personal de puestos clave de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el marco del rgimen al que pertenece la institucin, previa coordinacin con la Autoridad del Servicio Civil y el Ministerio de Economa y Finanzas. c. Modificacin de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin incrementar el presupuesto total de personal de la entidad. d. Supresin de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente de Modernizacin Institucional, cuidando que las actividades y los servicios pblicos no sean interrumpidos. e. Reorganizacin o supresin de reas, dependencias y servicios, as como supresin de plazas de su Presupuesto Analtico de Personal y ajustes que correspondan en su Cuadro para Asignacin de Personal para adecuarse a la nueva organizacin. Esta nueva organizacin y la supresin de plazas habilitarn al gobierno regional o al gobierno local a aplicar una medida de cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier rgimen, comprendido en el Expediente. f. Modificacin de sus instrumentos de gestin en concordancia con los cambios implementados. g. Simplificacin y actualizacin de procedimientos administrativos. h. Aplicacin de nuevas herramientas tecnolgicas en la gestin. Como puede observarse esta es una gran oportunidad para los gobiernos regionales y las municipalidades para que puedan mejorar y optimizar sus instituciones, sin embargo hay pocas iniciativas al respecto, porque el desafo es de gran envergadura y complejo, requiere de equipos multidisciplinarlos, definir el enfoque a utilizar, voluntad y claridad de sus autoridades, apoyo del ente rector, entre otros requisitos, que por ahora no estn los suficientemente maduro para implementacin. Plazo del proceso de modernizacin institucional El plazo de ejecucin del proceso de modernizacin institucional no exceder de un ao, contado a partir de aprobada la incorporacin al rgimen. Este plazo resulta insuficiente, pero depender de la estrategia de implementacin que se presente. Culminacin del proceso Culminado el proceso de modernizacin institucional, el gobierno regional o gobierno local debe presentar un Informe de Ejecucin al Consejo Regional o Concejo Municipal, segn corresponda, el mismo que deber ser comunicado y puesto a disposicin de la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros y de la Autoridad del Servicio Civil y ser publicado en el portal institucional correspondiente.

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Rgimen especial de contratacin La nueva contratacin de personal que realicen los gobiernos regionales y gobiernos locales para atender sus requerimientos ser realizada con arreglo a las normas que establezca la Autoridad, teniendo en cuenta la modernizacin institucional y las normas de contratacin temporal previstas en el Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico. Transferencia de recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales Responsabilidad de las entidades pblicas en la transferencia Los titulares de los diferentes Pliegos Ministeriales y Organismos Pblicos del Gobierno Nacional son los responsables de identificar al personal y su modalidad de contratacin que sea susceptible de ser transferido bajo la administracin de los gobiernos regionales o gobiernos locales. La transferencia de las personas al servicio del Poder Ejecutivo se efecta de acuerdo con lo dispuesto por la Autoridad del Servicio Civil, previa coordinacin y aceptacin de los gobiernos regionales o gobiernos locales. Slo en caso que la transferencia implique el cambio de residencia, la Autoridad establecer el pago de una compensacin. Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros y al Ministerio de Economa y Finanzas proponer normas presupuestarias que permitan aplicar lo dispuesto en el presente artculo. Sobre el personal transferido El personal transferido conserva su rgimen laboral, derechos laborales y obligaciones segn el rgimen al que estaba sujeto en el gobierno nacional. La transferencia no implica ni origina reduccin de remuneraciones u otros ingresos del personal de similar naturaleza, ni tampoco la interrupcin del tiempo de servicios. Excepcionalmente, los gobiernos regionales y locales podrn contratar o nombrar al personal transferido modificando su rgimen laboral al que corresponde a la entidad receptora, siempre que se cuente con la aceptacin del trabajador; generndose en este caso, como consecuencia de la transferencia, una nueva relacin laboral con la entidad receptora. Cesin de posicin contractual Autorcese a todas las entidades pblicas del Poder Ejecutivo a realizar las acciones necesarias para ceder su posicin contractual a favor de los gobiernos regionales o gobiernos locales en los contratos con personas naturales, correspondientes a la transferencia de las funciones y competencias sujetas al proceso de descentralizacin.

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4. El Cuerpo de Gerentes Publicas


El Cuerpo de Gerentes Pblicos , est conformado por profesionales altamente capaces, seleccionados en procesos competitivos y transparentes, para ser destinados a entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que los requieran. Objetivos El Cuerpo de Gerentes Pblicos tiene por objetivos: a. Cotar con profesionales capaces para altos puestos de direccin y gerencias de mando medio, para ocupar cargos de importancia directiva en organismos de la administracin pblica. b. Desarrollar capacidades de direccin y gerencia en la Administracin Pblica y asegurar su continuidad. c. Profesionalizar gradualmente los niveles ms altos de la Administracin Pblica. d. Impulsar la reforma del Servicio Civil. Los integrantes del cuerpo de gerentes sern seleccionados minuciosamente y cumplirn con requisitos de alta capacidad y competitividad, y sern capacitados adecuadamente. Del Rgimen Laboral de los Gerentes Pblicos Los Gerentes Pblicos estn sujetos al siguiente rgimen de beneficios: a. Remuneracin: Percibirn la remuneracin que corresponda, de acuerdo al rgimen especial establecido para el Cuerpo de Gerentes Pblicos, la cual ser solventada de manera compartida entre la Entidad solicitante y la Autoridad del Servicio Civil. La Entidad solicitante pagar la remuneracin y todos los conceptos no remunerativos que correspondan a la plaza que ocupe y, de ser necesario, la Autoridad complementar este monto hasta alcanzar la suma que corresponda al Gerente de acuerdo a la escala. b. Transcurrido un ao completo de servicio, se genera el derecho a quince das calendario de descanso remunerado, salvo acumulacin convencional. Al menos cinco das de dicho descanso se disfrutarn de forma consecutiva. c. La jornada de trabajo es la que se establece con carcter general para las entidades pblicas, adaptndose a cada uno de los cargos. En atencin al nivel jerrquico, representacin y caractersticas del cargo que ocupan, a los Gerentes Pblicos no les resulta aplicable la limitacin de la jornada mxima ni se generan horas extraordinarias. d. Seguridad Social en salud y pensiones: Se aplica la legislacin sobre la materia. e. Para los gastos por traslado el Gerente Pblico recibir un pago por
18 Aprobado por Decreto Legislativo No 1024, del 20 de junio del 2008
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traslado cuando sea necesario un cambio de residencia en el lugar de destino segn escala aprobada por la Autoridad de Servicio Civil, en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas. f. Para la compensacin por tiempo de servicios se aplican las normas pertinentes del rgimen laboral de la actividad privada. g. Tienen derecho a la contratacin de asesora legal especializada a su eleccin, con cargo a los recursos de la Autoridad del Servicio Civil para su defensa en procesos judiciales, administrativos, constitucionales, arbitrales, investigaciones congresales y policiales, ya sea por omisiones, actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio regular de sus funciones, inclusive como consecuencia de encargos, an cuando al momento de iniciarse el proceso hubiese concluido la vinculacin. Si al finalizar el proceso, se demostrara responsabilidad o culpabilidad a cargo del Gerente, ste deber reembolsar el monto abonado por concepto de honorarios profesionales de la asesora especializada. Obligaciones de los Gerentes Pblicos Son obligaciones de los Gerentes Pblicos las siguientes: a. Asumir las atribuciones del cargo al cual se incorpora y comprometerse con los objetivos de la institucin; b. Desempear diligentemente las funciones inherentes a su cargo para lograr las metas pactadas para el perodo, dentro de las circunstancias y recursos existentes, y rendir cuenta de ello; c. Liderar las acciones y los procesos propios de su cargo con eficiencia y transparencia; d. Informar oportunamente a los superiores jerrquicos de cualquier circunstancia que ponga en riesgo o afecte el logro de las metas asumidas y proponer las medidas para superarlas; e. Transmitir conocimientos gerenciales al personal a su cargo y comprometerlos con el cumplimiento de los compromisos del servicio civil. Exclusivamente, la Autoridad del Servicio Civil evaluar de manera objetiva el cumplimiento de estos deberes, en coordinacin con la Entidad solicitante, para determinar la continuidad del Gerente Pblico en el Cuerpo de Gerentes. Este equipo de gerentes pblicos, tiene que aportar y articular el proceso de reforma y modernizacin que emprendan las instituciones donde sean asignados, y en ese marco deberan de contribuir a organizar el nuevo sistema de modernizacin de la gestin pblica.

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VI. Gestin de Recursos Humanos


1) Antecedentes
La gestin de los recursos humanos al servicio del Estado pasa por una situacin crtica, convirtindose en un problema de gran envergadura que dificulta en gran medida, la eficacia y eficiencia de la gestin pblica peruana. Los funcionarios, directivos, funcionarios y tcnicos al servicio de la administracin pblica, no tienen las suficientes capacidades para atender las demandas y necesidades provenientes de la comunidad. Las causas son de diferente orden. Estn all entre las principales causas, la ausencia de polticas de personal, las bajas remuneraciones por un lado que afecta a la gran mayora y jugosos a los funcionarios de confianza que son los menos, la dbil capacitacin, la cultura burocrtica, la carencia de incentivos, el favoritismo, sin indicadores de desempeo y por lo tanto sin evaluacin del rendimiento, diversos sistemas remunerativos que conlleva a que trabajadores de un mismo nivel reciban remuneraciones diferentes, etc. Se han dado algunas iniciativas para superar el problema, pero como siempre se inicia, pero no culmina y en el camino se lo abandona. El Estado peruano, no cuenta con una institucin acadmica que se ocupe del desarrollo de las capacidades de los gestores pblicos. Si bien es cierto que desde la iniciativa privada se dictan un conjunto de maestras, diplomados, cursos, etc., pero que no aportan mucho al cambio de actitud y aptitud de los servidores pblicos. Ello porque los contenidos acadmicos traen muy poco de nuevo y renovador. Se ensean temas que ya no son tiles para mejorar la gestin publica, se repite lo que dice la legislacin que esta plagada de deficiencias, con enfoques obsoletos y burocrticos, que no responden ni atienden los desafos de un mundo global, sumamente competitivo. La academia, en ese sentido no aporta ningn valor agregado para mejorar, y menos cambiar la gestin publica peruana. Da la sensacin que solo le interesa la capacitacin como negocio. En el ao 2004, se tenan cinco (05) proyectos de Ley. Estos fueron la ley de gestin del empleo pblico, la ley de incompatibilidades y responsabilidades del personal del empleo publico, la ley de funcionarios pblicos y empleados de confianza, la ley de la carrera administrativa del servidor pblico y la ley marco del empleo pblico. Despus de muchos debates, idas y contra idas, solo se aprob la ltima como LEY N 28175 y entraba en vigencia en enero del 2005. Todo quedo all. El ao 2008, se aprobaron los Decretos Legislativos Nos. 1023 (crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestin de recursos humanos), 1024 (Crea y regula el Cuerpo de Gerentes Pblicos), 1025 (aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico) y 1026 (establece un rgimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin

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institucional integral). De estos dispositivos se han creado la Autoridad Nacional del Servicio Civil, pero dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros y se viene implementando en una primera fase el Cuerpo de Gerentes Pblicos. Esperamos que tenga avances positivos, aunque tienen la debilidad de no tener una mirada integral de la problemtica de personal en el Estado. Todos estos dispositivos legales, conviven con el Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico y su Reglamento, el Decreto Supremo N 005-90-PCM, que tienen aproximadamente 25 aos de vigncia.

2) La Autoridad Nacional del Servicio Civil


La Autoridad Nacional del Servicio Civil es el Organismo Tcnico Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personera jurdica de derecho pblico interno, con competencia a nivel nacional y sobre todas las entidades de la administracin pblica, asumiendo la calidad de ente rector del Sistema. i. Finalidad La finalidad de la Autoridad Nacional del Servicio Civil es contribuir a la mejora continua de la administracin del Estado a travs del fortalecimiento del servicio civil. ii. Funciones y Atribuciones de la Autoridad Nacional La Autoridad tiene las funciones siguientes: a. Planificar y formular las polticas nacionales del Sistema en materia de recursos humanos, organizacin del trabajo y su distribucin, gestin del empleo, rendimiento, evaluacin, compensacin, desarrollo y capacitacin, y relaciones humanas en el servicio civil. b. Proponer la poltica remunerativa, que incluye la aplicacin de incentivos monetarios y no monetarios vinculados al rendimiento, que se desarrolla en el marco de los lmites presupuestarios establecidos por la ley y en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas. c. Dictar normas tcnicas para el desarrollo e implementacin del Sistema. d. Emitir opinin previa a la expedicin de normas de alcance nacional relacionadas con el mbito del Sistema. e. Desarrollar, normar y mantener actualizados los sistemas de informacin requeridos para el ejercicio de la rectora del Sistema. f. Capacitar a las Oficinas de Recursos Humanos, apoyarlas en la correcta implementacin de las polticas de gestin y evaluar su implementacin, desarrollando un sistema de acreditacin de sus capacidades. g. Desarrollar y gestionar polticas de formacin y evaluar sus resultados.
19 Aprobado por Decreto Legislativo No 1023, del 20 de junio del 2008
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h. Emitir opinin tcnica vinculante en las materias de su competencia. i. Normar y gestionar el Cuerpo de Gerentes Pblicos. j. Proponer o aprobar los documentos e instrumentos de gestin, de acuerdo a la normatividad vigente sobre la materia. k. Dictar normas tcnicas para los procesos de seleccin de recursos humanos que realicen las entidades pblicas. l. Organizar, convocar y supervisar concursos pblicos de seleccin de personal, directamente o mediante terceros, en los casos sealados en el Reglamento. m. Administrar el Registro Nacional de Personal del Servicio Civil. n. Otorgar la Orden del Servicio Civil a los servidores civiles por hechos importantes y servicios meritorios y patriticos que hubieren prestado a la Nacin durante el ejercicio de sus funciones. La Orden ser otorgada una vez al ao, a propuesta de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades, a un nmero no menor de cien (100) miembros del servicio civil. Su otorgamiento dar derecho y preferencia a cursos de capacitacin e irrogar un premio econmico a ser otorgado por una sola vez. La Autoridad tiene las atribuciones siguientes a. Normativa, que comprende la potestad de dictar, en el mbito de su competencia, normas tcnicas, directivas de alcance nacional y otras normas referidas a la gestin de los recursos humanos del Estado; b. Supervisora, destinada al seguimiento a las acciones de las entidades del Sector Pblico, en el mbito de su competencia; c. Sancionadora, en caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el Sistema; d. Interventora, en caso de detectar graves irregularidades en la administracin o gestin de los recursos humanos en materia de concursos; e. De resolucin de controversias, que se ejerce a travs del Tribunal del Servicio Civil y que comprende la posibilidad de reconocer o desestimar derechos invocados. Atribucin normativa en materia de evaluacin del desempeo La Autoridad formula la poltica de evaluacin de desempeo en el marco de la gestin del rendimiento y dicta normas con el objeto de: a. Establecer el nivel de rendimiento en relacin con las metas establecidas por cada entidad; b. Estimular y recompensar a quienes superen los niveles exigidos, mediante polticas de ascenso, promociones econmicas y reconocimiento moral; c. Capacitar a quienes no alcancen un grado de suficiencia compatible con las obligaciones y responsabilidades del cargo; d. Separar a quienes no alcancen rendimiento compatible con los estndares de la entidad.

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Atribucin supervisora El ejercicio de la facultad supervisora sobre las entidades pblicas comprende: a. Revisar, en va de fiscalizacin posterior y cuando lo determine conveniente, el cumplimiento de las polticas y normas del Sistema; b. Recomendar la revisin de las decisiones y actos de la entidad, y las medidas correctivas para fortalecer a la Oficina de Recursos Humanos correspondiente, as como dar seguimiento a su implementacin. Atribucin sancionadora La Autoridad puede imponer sanciones a las entidades pblicas por el incumplimiento de las obligaciones y procedimientos previstos en el Sistema, las cuales pueden ser: a. Amonestacin escrita en los casos de faltas leves; b. Publicacin en la lista de amonestados, en los casos de faltas leves reiteradas y graves; c. Suspensin de facultades para el establecimiento de incentivos monetarios y no monetarios, en caso de faltas graves; d. Suspensin del ejercicio de funciones en materia de recursos humanos e intervencin de la respectiva Oficina de Recursos Humanos en el caso de las entidades del Poder Ejecutivo. Tratndose de otras entidades de la administracin pblica, la Autoridad pondr en conocimiento de la Contralora General de la Repblica y de la Comisin de Fiscalizacin y Contralora del Congreso de la Repblica, la comisin de faltas muy graves. Las sanciones sern aplicadas sin perjuicio de la responsabilidad administrativa del personal. La tipificacin de las faltas se aprueba mediante Resolucin del Consejo Directivo. iii. La Organizacin de la Autoridad Nacional La Autoridad Nacional del Servicio Civil tiene la estructura orgnica bsica siguiente: a. El Consejo Directivo El Consejo Directivo es el rgano mximo de la Autoridad, est integrado por: Tres consejeros designados en mrito a sus calificaciones profesionales y reconocida trayectoria en sus campos de trabajo; con slida experiencia en gestin pblica y/o en gestin de recursos humanos. Son designados por resolucin suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros, por un plazo de cuatro (4) aos renovables por idnticos perodos. Uno de ellos lo preside. El Director Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas.

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El Secretario de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros. Los miembros del Consejo Directivo slo pueden ser removidos en caso de falta grave debidamente comprobada y fundamentada, mediante resolucin suprema. No podrn ser miembros del Consejo Directivo quienes al momento de realizarse el nombramiento ocupen cargos de eleccin popular en la administracin pblica del Estado. Tampoco podrn ser designados como miembros del Consejo Directivo quienes hayan sido inhabilitados para el ejercicio de la funcin pblica. Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo: Expedir normas a travs de Resoluciones y Directivas de carcter general; Aprobar la poltica general de la institucin; Aprobar la organizacin interna de la Autoridad, dentro de los lmites que seala la ley y el Reglamento de Organizacin y Funciones; Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el mbito del sistema; Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los dems cargos directivos; Nombrar, previo concurso pblico, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio Civil; Aprobar la creacin de Salas del Tribunal del Servicio Civil; Proponer el Texto nico de Procedimientos Administrativos; Supervisar la correcta ejecucin tcnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institucin; Disponer la intervencin de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades pblicas; b. Gerencia General. La Gerencia General ejecuta los encargos y decisiones del Consejo Directivo. El Gerente General ejerce la titularidad del pliego presupuestal y asume las responsabilidades administrativas de la Institucin. El Gerente General es seleccionado por el Consejo Directivo en mrito a su experiencia profesional y trayectoria personal, debiendo contar con al menos cinco (5) aos de experiencia en el sector pblico. c. Tribunal del Servicio Civil. El Tribunal del Servicio Civil es un rgano integrante de la Autoridad que tiene por funcin la resolucin de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema. El Tribunal es un rgano con independencia tcnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelacin en materia de: Acceso al servicio civil;

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Pago de retribuciones;

Evaluacin y progresin en la carrera; Rgimen disciplinario; Terminacin de la relacin de trabajo. El Tribunal constituye ltima instancia administrativa. Sus resoluciones podrn ser impugnadas nicamente ante la Corte Superior a travs de la accin contencioso administrativo. Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinin favorable de la Autoridad, se aprobarn las normas de procedimiento del Tribunal. Conformacin de la Sala del Tribunal del Servicio Civil La Sala del Tribunal est conformada por tres (3) vocales, elegidos por concurso pblico convocado y conducido por el Consejo Directivo. Para ser vocal se exigen los mismos requisitos que para ser vocal de Corte Superior y, adicionalmente, tener estudios de especializacin en derecho constitucional, administrativo, laboral o gestin de recursos humanos. El nombramiento se efecta por resolucin suprema. Los vocales permanecern en el cargo durante tres aos, renovables por decisin unnime del Consejo Directivo, debiendo permanecer en su cargo hasta que los nuevos integrantes hayan sido nombrados.

3) El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos


El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos establece, desarrolla y ejecuta la poltica de Estado respecto del servicio civil; y, comprende el conjunto de normas, principios, recursos, mtodos, procedimientos y tcnicas utilizados por las entidades del sector pblico en la gestin de los recursos humanos. a. Alcance del Sistema Estn sujetas al Sistema todas las entidades de la administracin pblica pertenecientes al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos regionales y locales y organismos constitucionales autnomos. b. Organizacin del Sistema Integran el Sistema: La Autoridad, la cual formula la poltica nacional del servicio civil, ejerce la rectora del Sistema y resuelve las controversias. Las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades o empresas del Estado, o las que hagan sus veces, que constituyen el nivel descentralizado responsable de implementar las normas, principios, mtodos, procedimientos y tcnicas del Sistema.

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c. mbito del Sistema El Sistema comprende las acciones de: La planificacin de polticas de recursos humanos, la organizacin del trabajo y su distribucin, la gestin del empleo, la gestin del rendimiento, la gestin de la compensacin, la gestin del desarrollo y la capacitacin, la gestin de las relaciones humanas y la resolucin de controversias. d. Regmenes comprendidos en el Sistema Para los efectos del presente Decreto Legislativo y en tanto se implemente de modo integral la nueva Ley del Servicio Civil, el Sistema comprende a los regmenes de carrera y formas de contratacin de servicios de personal utilizados por las entidades pblicas, sin que ello implique reconocimiento de derecho alguno. Los regmenes especiales de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per, y del Servicio Diplomtico de la Repblica, se rigen por sus normas y bajo la competencia de sus propias autoridades, en todo lo que no sea regulado o les sea atribuido por la Autoridad con carcter especfico. La Carrera Judicial y la correspondiente al Ministerio Pblico se rigen por sus propias normas. Respecto a las empresas del Estado sujetas al mbito de competencia del Fondo de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE, la Autoridad ejercer sus funciones y atribuciones en coordinacin con el citado organismo, con sujecin a lo dispuesto en la Constitucin Poltica del Per y sus leyes especiales. e. Consolidado anualizado del gasto de personal en el Estado La Presidencia del Consejo de Ministros pondr a disposicin de la Autoridad la informacin consolidada del gasto en el personal del Estado, en trminos que permitan la comparacin, por montos totales anualizados, con independencia de su naturaleza jurdica, rgimen de contratacin, entidad pagadora, fuente de financiamiento, periodicidad y cualesquiera otros factores, la informacin comprende a todas las entidades de la administracin pblica, entendiendo por ellas a: i) El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y entidades pblicas, de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; ii) El Poder Legislativo; iii) El Poder Judicial; iv) Los Gobiernos Regionales; v) Los Gobiernos Locales; vi) Los organismos constitucionales autnomo; vii) Las empresas de propiedad del Estado sean de nivel nacional, regional o local; viii) Las entidades de tratamiento empresarial; y ix) Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico. f. El Proceso de evaluacin del desempeo La evaluacin del desempeo es el proceso obligatorio, integral, sistemtico y continuo de apreciacin objetiva y demostrable del

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conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal al servicio del Estado en cumplimiento de sus metas, que llevan a cabo obligatoriamente las entidades, en la forma y condiciones que se sealan en la normatividad. Todo proceso de evaluacin se sujeta a las siguientes reglas mnimas: Debe ser aplicado en funcin de factores mensurables, cuantificables y verificables. Abarca a todo el personal de una entidad. Sus resultados son pblicos. Las Oficinas de Recursos Humanos debern implementar mecanismos para recoger opiniones de los ciudadanos respecto del personal y la calidad de los servicios. El nivel nacional de gobierno promover el desarrollo de sistemas de gestin que permitan determinar indicadores objetivos para la evaluacin de desempeo. g. Registro Nacional de Personal del Servicio Civil Todas las entidades sujetas al Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos estn obligadas a actualizar la informacin correspondiente al personal de su entidad. h. Fortalecimiento del proceso de descentralizacin La Autoridad formular polticas y prcticas de incentivos, tanto econmicos cuanto de otra naturaleza y condiciones especiales de trabajo, para promover la movilizacin de cuadros tcnicos a las entidades regionales y locales. i. Jornada Laboral del Sector Pblico La jornada laboral del Sector Pblico es de ocho (8) horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como mximo. Cuando la ley disponga una jornada de trabajo menor, sta ser preferentemente destinada a la atencin del pblico. j. Poltica de unificacin de regmenes La Autoridad debe ejecutar e implementar progresivamente la poltica pblica de unificacin de los diversos regmenes de contratacin utilizados en el sector pblico, en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas, para garantizar la sostenibilidad fiscal de dicha implementacin.

4) El Empleado Publico
El empleado o servidor publico, es aquel ciudadano que presta sus servicios al Estado a cambio de una remuneracin. El servidor pblico debe prestar sus servicios con idoneidad, honradez, eficacia, responsabilidad y compromiso.

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a. El ingreso a la administracin pblica El acceso al empleo pblico se realiza mediante concurso pblico y abierto, por grupo ocupacional, en base a los mritos y capacidad de las personas, en un rgimen de igualdad de oportunidades. b. Deberes generales del empleado pblico Todo empleado pblico est al servicio de la Nacin, en tal razn tiene el deber de: Cumplir su funcin buscando el desarrollo del pas y la continuidad de las polticas de Estado. Supeditar el inters particular al inters comn y a los deberes y obligaciones del servicio. Superarse permanentemente en funcin a su desempeo. Desempear sus funciones con honestidad, probidad, criterio, eficiencia, laboriosidad y vocacin de servicio. Conducirse con dignidad en el desempeo del cargo. Respetar y convocar las instancias de participacin ciudadana creadas por la ley y las normas respectivas. c. Derechos del empleado pblico Todo empleado pblico tiene los siguientes derechos: Igualdad de oportunidades. Remuneracin. Proteccin adecuada contra el cese arbitrario, con observancia de las garantas constitucionales del debido proceso. Descanso vacacional. Permisos y licencias. Prstamos administrativos. Reclamo administrativo. Seguridad social de acuerdo a ley. Capacitacin y desarrollo de competencias. d. Obligaciones del empleado pblico Todo empleado est sujeto a las siguientes obligaciones: Cumplir personal y diligentemente los deberes que impone el servicio pblico. Prestar los servicios de forma exclusiva durante la jornada de trabajo, salvo labor docente, la cual podr ser ejercida fuera de la jornada de trabajo. Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente los recursos pblicos, destinndolos slo para la prestacin del servicio pblico. Percibir en contraprestacin de sus servicios slo lo determinado en el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo pblico; est

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prohibido recibir ddivas, promesas, donativos o retribuciones de terceros para realizar u omitir actos del servicio. No emitir opinin ni brindar declaraciones en nombre del Estado, salvo autorizacin expresa del superior jerrquico competente sobre la materia respecto de la cual se le dio autorizacin, bajo responsabilidad. Actuar con transparencia en el ejercicio de su funcin y guardar secreto y/o reserva de la informacin pblica calificada como tal por las normas sobre la materia y sobre aquellas que afecten derechos fundamentales. Actuar con imparcialidad, omitiendo participar o intervenir por s o por terceras personas, directa o indirectamente, en los contratos con su entidad en los que tenga inters el propio empleado, su cnyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Concurrir puntualmente y observar los horarios establecidos. Conocer las labores del cargo y capacitarse para un mejor desempeo. Observar un buen trato y lealtad hacia el pblico en general, hacia los superiores y compaeros de trabajo. Guardar absoluta reserva en los asuntos que revistan tal carcter, an despus de haber cesado en el cargo. Informar a la superioridad o denunciar ante la autoridad correspondiente, los actos delictivos o de inmoralidad cometidos en el ejercicio del empleo pblico. Supeditar sus intereses particulares a las condiciones de trabajo y a las prioridades fijadas por la entidad. No practicar actividades poltico partidarias en su centro de trabajo y en cualquier entidad del Estado. No suscribir contrato de locacin de servicios bajo cualquier modalidad con otra entidad pblica. Presentar declaracin jurada anual de bienes y rentas, as como al asumir y al cesar en el cargo. Participar, segn su cargo, en las instancias internas y externas donde se promueva la participacin de la ciudadana y se ejecute procesos de rendicin de cuentas. e. Bienestar social e incentivos La administracin pblica a travs de sus entidades deber disear y establecer polticas para implementar de modo progresivo programas de bienestar social e incentivos dirigidos a los empleados y su familia. El desempeo excepcional de un empleado origina el otorgamiento de especial reconocimiento que deber enmarcarse en las siguientes condiciones: Lograr resultados eficientes en el servicio que presta a la poblacin. Constituir modelo de conducta para el conjunto de empleados. Promover valores sociales. Promover beneficios a favor de la entidad. Mejorar la imagen de la entidad frente a la colectividad.

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f. Rgimen disciplinario Responsabilidades: Los empleados pblicos son responsables civil, penal o administrativamente por el incumplimiento de las normas legales y administrativas en el ejercicio del servicio pblico. Inhabilitacin y rehabilitacin: La inhabilitacin y rehabilitacin del empleado pblico se determinar en las normas de desarrollo de la presente Ley. Procedimiento disciplinario: El empleado pblico que incurra en falta administrativa grave ser sometido a procedimiento administrativo disciplinario. g. Trmino de la relacin de empleo pblico El trmino del empleo se produce por: Fallecimiento. Renuncia. Mutuo disenso. Destitucin. Invalidez permanente que no le permita cumplir con sus funciones. Jubilacin y Cese.

VII. El Sistema de Abastecimiento


El sistema de abastecimiento est ntimamente ligado a las compras Estatales, que quiz es uno de sus componentes que ha sufrido mltiples modificaciones con el fin de mejorar se contenido y aportar a una gestin publica ms eficiente, ms cuando las compras de Estado est teido de prcticas de inmoralidad y corrupcin por parte de algunos funcionarios pblicos. El desarrollo de este tema se agrupara en dos bloques, i) El sistema de abastecimiento, y ii) De las compras estatales.

A. El sistema de abastecimiento 1. Definicin


El Sistema de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de polticas, objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos orientados al racional flujo, dotacin o suministro, empleo y conservacin de medios materiales; as como acciones especializadas, trabajo o resultado para asegurar la continuidad de los procesos productivos que desarrollan las entidades integrantes de la administracin pblica. Este sistema se instituy a travs del Decreto Ley 2205620, en el marco de

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Publicado en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978

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actividad de la Direccin Nacional de Abastecimiento del Instituto 21 Nacional de Administracin Pblica . Actualmente el Sistema de Abastecimiento esta regido por el nuevo organismo denominando ORGANISMO SUPERVISOR DE CONTRATACIONES DEL ESTADO- OSCE.

2. Objetivo
El sistema de Abastecimiento tiene como objetivo el control del movimiento de bienes y servicios dentro de la Institucin a travs de los Subsistemas de Abastecimiento. Los Subsistemas de Abastecimiento
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son:

a. Subsistema de Informacin y Control A travs de este subsistema se capta, procesa, clasifica, actualiza, proporciona y conserva informacin sobre: los bienes, servicios y obras; proveedores; precio y condiciones de venta; seguridad; garanta que ofrecen; acciones de seguimiento y control a realizar; etc., requeridas por una institucin pblica para tomar la decisin ms conveniente en condiciones ptimas. Est constituido por los Procesos Tcnicos de: Programacin: Cuadro de Necesidades, Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, Presupuesto Institucional de Apertura. Catalogacin: Catalogacin Nacional de Bienes Muebles y Enseres y otras catalogaciones 23 Registro Nacional de Proveedores, Registro y Control: seguimiento de acciones de cada fase de cada Proceso Tcnico. b. Subsistema de Negociacin/Obtencin A travs de este subsistema se presentan alternativas y condiciones para negociar, conseguir o poseer la tenencia, propiedad o derecho de uso de los bienes o servicios necesarios o para rescatarlos, de haberlos perdido. Est conformado por los Procesos Tcnicos de: Contrataciones y Adquisiciones: Adjudicacin de Menor Cuanta, Adquisicin Directa, Concurso Pblico y Licitacin Pblica. Recuperacin de Bienes: consistente en volver a tener dominio de los bienes para uso o consumo o para prestar servicios, cuya propiedad se haba perdido por descuido, negligencia, deterioro, abandono, robo, obsolescencia tecnolgica, etc.

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Entidad creada por el artculo 1 del Decreto Ley 20316 "Ley Orgnica del INAP" del 11/12/1973 como entidad rectora del proceso de Reforma de la Administracin Publica. En 1995 se dispone su desactivacin y liquidacin por Ley N 26507. VALCRCEL, G. Manual de Abastecimiento Municipal. INICAM. Lima. 1989. Pgs. 65-68 La RM N 362-2003-PCM, del 15-NOV-2003, crea la Comisin Multisectorial para analizar las conclusiones sobre Catalogacin de Bienes y Servicios, presentadas por la Comisin creada por DS N 099-2002-PCM, del 10-OCT-2002, sobre Sistema de Catalogacin de Bienes y Servicios nico.

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c. Subsistema de Utilizacin/Preservacin A travs de este subsistema se prev, orienta y supervisa la movilizacin, uso, conservacin y custodia de los bienes y servicios, dentro de una concepcin integral, para una adecuada utilizacin y preservacin. Este Subsistema est constituido por los Procesos Tcnicos de: Mantenimiento (interno o externo). Puede ser slo mano de obra ( la entidad compra la materia prima) o a todo costo. Almacenamiento: almacn central y almacenes perifricos. Seguridad integral: para personas y bienes. Distribucin (racional y mesurada) de bienes: slo con PECOSA, para consumo inmediato o, con PIA, para uso y consumo posterior. Disposicin Final: accin que compete a la Oficina de Control Patrimonial y al Comit de Gestin Patrimonial, conforme al artculo 168 del Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los bienes de propiedad estatal, aprobado por DS 154-2001-EF, modificado por el DS 107-2003-EF y dems Directivas de la SBN.

3. Organizacin de la oficina de abastecimiento


La Oficina de Abastecimiento es el rgano de apoyo encargado de gerenciar y administrar las acciones y actividades propias del Sistema de Abastecimiento y de la administracin y mantenimiento de los bienes muebles, maquinaria, equipo mecnico, flota vehicular y de los locales institucionales de la entidad. Est a cargo de un Sub Gerente, quien depende del Gerente de Administracin y Finanzas o de la Gerencia de Administracin. a. Principales Funciones Generales de Abastecimiento Las principales funciones generales de las oficinas de abastecimiento o logstica son: Dirigir, programar y ejecutar la administracin del Sistema Administrativo de Abastecimiento conforme a los lineamientos, polticas, normas presupuestarias, tcnicas de control sobre adquisiciones y otras normas pertinentes. Adquirir, almacenar y distribuir los bienes y servicios que requiera la institucin. Elaborar anualmente el Cuadro de Necesidades de Bienes y de Servicios. Formular y ejecutar el Plan Anual de Adquisiciones y proponer su aprobacin, en coordinacin con las Gerencias de Planeamiento y Presupuesto y de Administracin y Finanzas. Prestar asistencia a los Comits Especiales de Adquisiciones de bienes y servicios en los procesos de seleccin. Participar en la conformacin de los Comits Especiales para las licitaciones, concursos pblicos y adjudicaciones directas de mayor y menor cuanta.

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Administrar la base de datos de proveedores de bienes y servicios. Reportar informacin mensual a nivel de compromiso, de las rdenes de compra y de servicios, a la Gerencia de Administracin y Finanzas. Dirigir y supervisar las acciones de inventario, registro, uso y control de los bienes muebles. Cautelar y mantener al da el marges de bienes patrimoniales de la municipalidad. Cautelar que los bienes inmuebles de la municipalidad cuenten con los respectivos ttulos de propiedad y estn inscritos en los registros pblicos Supervisar las acciones de tasacin, valuacin, actualizacin o ajuste del valor monetario de los activos fijos y de las existencias en almacn. Tramitar ante el respectivo Comit de Bajas y Venta de Bienes Patrimoniales, las solicitudes de baja y posterior venta, transferencia, incineracin o destruccin, segn el caso, de los bienes muebles. Mantener en custodia el archivo de los documentos fuente que sustente el ingreso, baja y transferencia de los bienes patrimoniales. Supervisar las acciones de mantenimiento de los bienes muebles, inmuebles e infraestructura municipal y la prestacin de servicios para tal fin. Supervisar la ejecucin del Plan de Mantenimiento Preventivo y Correctivo de la maquinaria, equipo mecnico y flota vehicular. Otras que le encargue el Gerente de Administracin. b. El proceso de Abastecimiento El sistema de abastecimiento se gestiona a travs de procesos o pasos: los siguientes

Programacin de necesidades Es la determinacin de stas en funcin a los objetivos y metas institucionales, concordantes con el PIA. En esta fase se utilizar el Cuadro de Necesidades. Elaboracin del Presupuesto Valorado Esta fase consiste en la consolidacin de las necesidades de bienes, servicios y obras, sustentadas en el Presupuesto Institucional de Apertura. Elaboracin del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones Esta fase se desarrolla dentro de los treinta (30) das siguientes a la aprobacin del PIA, es decir, a ms tardar el 31 de enero de cada ao. No se podr ejecutar ningn proceso de seleccin que previamente no haya sido incluido en el PAAC, siendo nulo todo proceso que contravenga a esta disposicin. Ejecucin de los procesos de seleccin Consiste en la realizacin de los procesos de seleccin de acuerdo al

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objeto del proceso. Los procesos de seleccin se rigen por la Ley Anual de Presupuesto y la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Ingreso al Almacn Institucional Es el ingreso de los bienes materiales adquiridos a travs de los diversos procesos de seleccin, en aplicacin de la SA 05- Unidad en el ingreso fsico y custodia temporal de bienes, concordante con las Normas Tcnicas de Control Interno - NTCI 300 02- Unidad de Almacn. (Catalogacin, Registro en las Tarjetas de Control Visible de Almacn, verificacin permanente de su estado de conservacin, despacho de las existencias, registro en las Tarjetas de Existencias Valoradas de Almacn, informe a la Oficina de Contabilidad). Valorizacin de las existencias de almacn Se realiza en funcin a los documentos - fuentes o tasacin, aplicando el Costo Promedio o el PEPS (Primeras entradas, primeras salidas). Inventario Fsico En es proceso se aplican las normas legales vigentes del Sistema de Abastecimiento, SBN, etc. c. Principales Procesos Tcnicos de Abastecimiento: Es el proceso mediante el cual determinan las necesidades futuras de compras y adquisiciones de bienes y servicios de la institucin, conforme el presupuesto institucional aprobado y que se plasma en la elaboracin del Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones (PAAC). Consta de los siguientes procesos: Programacin. Este proceso comprende las siguientes actividades: i) Determinacin de necesidades, ii) Consolidacin de necesidades, iii) Formulacin del plan de adquisiciones, iv) Ejecucin del programa, v) Evaluacin del programa. Catalogacin de bienes. Este proceso comprende las siguientes actividades: i) Identificacin de bienes no codificados, ii) Actualizacin de bienes no codificados. Estas tareas se cumplen en coordinacin con la Superintendencia Nacional de Bienes Registro de proveedores A partir del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado no existe obligacin de formular un registro de proveedores en cada institucin. De ello se encarga el OSCE (EX CONSUCODE) a travs del Registro Nacional de Proveedores. Registro y control Este proceso comprende las siguientes actividades: el desarrollo estadsticas de la informacin de abastecimiento y la elaboracin de un sistema de registros que posibilite controles posteriores. Contrataciones y Adquisiciones

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Este procedimiento est regulado por el TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su reglamento. Por ello retratara en el acpite B. de este documento. Recuperacin de bienes Este proceso comprende las siguientes actividades: Recoleccin o seleccin, reparacin o reconstruccin y utilizacin. Mantenimiento Este proceso tiene por objetivo evitar la paralizacin de los servicios que presta la institucin y consiste en realizar acciones destinadas a conservar en ptimo estado los equipos, instalaciones, materiales y bienes que posee la entidad. Seguridad Es el proceso mediante el cual se previenen, detectan y/o eliminan las situaciones que pueden causar dao o prdida en las personas, informacin o medios naturales, a fin de evitar la paralizacin de los procesos productivos. Almacenamiento Es el conjunto de actividades de naturaleza tcnico y administrativo, referidas a la ubicacin temporal de bienes en un espacio fsico determinado con fines de custodia. Distribucin Es el conjunto de actividades de naturaleza tcnico y administrativo en que se cierra el crculo, y permite la satisfaccin de las necesidades del usuario con la entrega de los bienes o servicios solicitados. Disposicin final Es el conjunto de actividades de naturaleza tcnico-administrativa orientadas a detectar, verificar y regular el empleo adecuado de los bienes proporcionados a las diferentes dependencias de la municipalidad.

B. Gestin del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del Estado 1. El proceso tcnico de contrataciones y adquisiciones
La gestin del proceso de contrataciones y adquisiciones es de especial importancia para las entidades estatales. Este procedimiento esta regulado por el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. La regla general en las adquisiciones y contrataciones que realizan las entidades es que la seleccin del proveedor se efectuar, de manera objetiva, por medio de un concurso, el mismo que es denominado, en trminos legales, "proceso de seleccin". Ello quiere decir que la seleccin del proveedor no se produce de manera libre o subjetiva, sino como consecuencia de un proceso de seleccin que debe conducirse de acuerdo con las pautas y normas establecidas en el Texto nico Ordenado de la Ley y su Reglamento.

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Es necesario sealar que pese a que la similitud de los trminos puede originar confusin, debemos diferenciar entre el proceso de adquisicin o contratacin y el proceso de seleccin. El proceso de adquisicin o contratacin es el conjunto ordenado concatenado de actuaciones que se realizan desde que se autoriza adquisicin o contratacin del bien, servicio u obra hasta que culmina ejecucin del contrato respectivo a travs del cual se pact la venta arrendamiento del bien, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra. y la la o

Por su parte, el proceso de seleccin es el "concurso" que permite elegir, de manera objetiva, al proveedor que se encargar de vender o dar en arrendamiento un bien, prestar un servicio o ejecutar una obra. El proceso de seleccin se inserta en el proceso de adquisicin o contratacin, es una fase de l. Otras fases de dicho proceso son: la ejecucin de los actos preparatorios del proceso de seleccin, tales como el Plan Anual, la formulacin del requerimiento, el estudio o indagacin de mercado, la aprobacin del expediente de contratacin, la designacin del Comit Especial, la elaboracin y aprobacin de bases y dems. Asimismo, forman parte del proceso de adquisicin o contratacin los actos de ejecucin contractual luego de la culminacin del proceso de seleccin.

2. Fases de los procesos de adquisicin o contratacin


Los procesos de adquisicin o contratacin que realizan las entidades tienen tres grandes fases, detalladas a continuacin: a. Preparacin de la seleccin Es la fase que va desde el momento en que se aprueba la adquisicin o contratacin hasta la convocatoria del proceso de seleccin. Dentro de esta fase encontramos, adems de la aprobacin de la adquisicin o contratacin, las siguientes actuaciones de carcter administrativo: designacin del comit especial, elaboracin y aprobacin de las bases, entre otras. b. Seleccin Es la fase que va desde la convocatoria del proceso de seleccin hasta la celebracin / firma del contrato respectivo. Esta fase es identificada con el proceso de seleccin. c. Ejecucin contractual Es la fase que va desde la celebracin hasta la liquidacin del contrato. En esta fase se produce la entrega del bien en propiedad o arrendamiento, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra.

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Fases del Proceso de Adquisiciones y Contrataciones


FASES
Preparacin de la Seleccin
1.Plan Estratgico Institucional

Proceso de Seleccin
1.Convocatoria y Registro de participantes 2. Presentacin de consultas, absolucin y aclaracin de las bases 3. Formulacin de observaciones a las Bases e integracin de stas 4. Presentacin y entrega de propuestas 5. Evaluacin y calificacin de propuestas 6. Otorgamiento de la Buena Pro 7. Citacin para la Celebracin del contrato 8. Celebracin del contrato

Ejecucin Contractual
1 Celebracin del contrato 2. Ejecucin de las prestaciones derivadas del contrato 3. Adicionales y reducciones 4. Ampliaciones o reducciones de plazo 5. Subcontratacin 6. Intervencin econmica 7. Resolucin 8. Aplicacin de penalidades 9. Conformidad de entrega o de prestacin de servicio 10. Liquidacin de obra o de consultora de obra

2. Plan Operativo Institucional

3.Determinacin de necesidades 4. Presupuesto Institucional 5. Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones 6. Aprobacin del expediente de contratacin 7. Designacin del Comit Especial 8. Elaboracin del Proyecto de Bases Administrativas 9. Aprobacin de las Bases Administrativas

3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones


Las instancias que tienen relacin y competencias en estos procesos son: El Consejo Supervisor de Contrataciones del estado. La Contralora General de la Repblica Las Oficinas de abastecimiento de las municipalidades o quien haga sus veces. El Comits especiales o permanentes de adquisiciones de bienes y servicios. 4. Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del estado Los procesos de contratacin y adquisicin estn regulados por ley y su reglamento y se rigen por los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo y del derecho comn. a. Principio de moralidad Los actos referidos a las contrataciones y adquisiciones deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

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b. Principio de libre competencia En los procedimientos de adquisiciones y contrataciones se incluirn regulaciones o tratamientos que fomenten la ms amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de postores potenciales. c. Principio de imparcialidad Los Acuerdos y Resoluciones de los funcionarios y dependencias responsables de las adquisiciones y contrataciones de la entidad se adoptarn en estricta aplicacin de la ley y el reglamento, as como en atencin a criterios tcnicos que permitan objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas. d. Principio de eficiencia Los bienes y servicios o la ejecucin de obras que se adquieran o contraten deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecucin y entrega y debern efectuarse en las mejores condiciones para su uso final. e. Principio de transparencia Toda adquisicin o contratacin deber realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrn acceso durante el proceso de seleccin a la documentacin de las adquisiciones y las contrataciones. Salvo las excepciones previstas en la ley y el reglamento, la convocatoria, el otorgamiento de la buena pro y los resultados deben ser de conocimiento pblico. f. Principio de economa En toda adquisicin o contratacin se aplicarn los criterios de simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de seleccin y en los acuerdos y resoluciones recados sobre ellos, debiendo evitarse, en las bases y en los contratos, exigencias y formalidades costosas e innecesarias. g. Principio de vigencia tecnolgica Los bienes, servicios o ejecucin de obras deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnolgica necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o contratados y por un determinado y previsible tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances cientficos y tecnolgicos. h. Principio de trato justo e igualitario Todo postor de bienes, servicios o ejecucin de obras debe tener participacin y acceso para contratar con las entidades en condiciones semejantes para todos, estando prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones de ley. Los principios sealados tienen como finalidad garantizar que las entidades del sector pblico obtengan bienes, servicios y obras de calidad requerida, en

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forma oportuna y a precios o costos adecuados. Servirn tambin como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de la Ley y el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones, como parmetros para la actuacin de los funcionarios y de las dependencias responsables y para suplir los vacos de la mencionada Ley y su Reglamento. Los principios, entonces, no son meras declaraciones programticas que establecen parmetros morales de conducta a los que resultara recomendable que se ajusten los agentes pblicos y privados que intervienen en los procesos de adquisicin o contratacin. Al estar recogido expresamente su triple objetivo en el texto de la norma, su aplicacin se torna de obligatorio cumplimiento tanto en la elaboracin de disposiciones reglamentarias por parte de las entidades pblicas con competencia para ello, como en la interpretacin o integracin del TUO de la Ley y del Reglamento.

5. Tipos de procesos de seleccin


a. Licitacin Pblica Se convoca para la adquisicin de bienes, as como para la contratacin de obras, dentro de los mrgenes que establecen las normas presupuestarias. La Licitacin Pblica para la ejecucin de obras se desdoblar en: Licitacin Pblica Nacional para la ejecucin de obras por empresas constituidas y con instalaciones en el pas. Licitacin Pblica Internacional cuando las caractersticas tcnicas de las obras requieran de participacin internacional. La licitacin pblica se aplicar, por ejemplo, cuando se tenga prevista la adquisicin de cinco camiones de limpieza pblica por un valor total de quinientos mil nuevos soles o la rehabilitacin de un puente por un valor de un milln doscientos mil nuevos soles. b. Concurso Pblico Se convoca para la contratacin de servicios, dentro de los mrgenes establecidos por las normas presupuestarias. Este tipo de seleccin se aplicar, por ejemplo, para el arrendamiento de un local de propiedad de una asociacin civil por un valor de doscientos cincuenta mil nuevos soles anuales o la contratacin del servicio de vigilancia y seguridad por un valor de doscientos diez mil nuevos soles anuales. c. Adjudicacin Directa Se convoca para la adquisicin de bienes, contratacin de servicios y ejecucin de obras, dentro de los mrgenes establecidos por las normas presupuestarias. La Adjudicacin Directa puede ser pblica o selectiva. La Adjudicacin Directa Pblica se convoca cuando el monto de la adquisicin o contratacin es mayor al cincuenta por ciento (50%) del

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lmite mximo establecido para la Adjudicacin Directa en las normas presupuestarias. La Adjudicacin Directa Selectiva se convoca cuando el monto de la adquisicin o contratacin es igual o menor al cincuenta por ciento (50%) del lmite mximo establecido para la Adjudicacin Directa por las normas presupuestarias. La Adjudicacin Directa Selectiva no requiere de publicacin. Se efecta por invitacin, debiendo convocarse a por lo menos tres (3) proveedores. Por excepcin, el Titular o la mxima autoridad administrativa de la entidad, o aquel funcionario o funcionaria en quien stos hubieran delegado tal funcin, mediante documento sustentatorio, podr exonerar al proceso de seleccin del requisito de presentacin de tres proveedores. Esta exoneracin puede darse siempre y cuando en el lugar en que se realice la adquisicin o contratacin no sea posible contar con un mnimo de tres (3) proveedores y que los bienes, servicios o ejecucin de obras a adquirir o contratar estn destinados a satisfacer necesidades de la entidad en la localidad en que se realiza el proceso. A fin de garantizar la publicidad de las adjudicaciones directas selectivas, las convocatorias respectivas sern notificadas a la Comisin de Promocin de la Pequea y Microempresa: PROMPYME, la que se encargar de difundirlas entre las pequeas y microempresas. El tipo de seleccin de Adjudicacin Directa Pblica se aplicar por ejemplo para la adquisicin de un lote de computadoras por trescientos cuarenta y cinco mil nuevos soles, contratacin de una consultora tributaria externa por un valor de ciento diez mil nuevos soles anuales, reparacin de veredas por un valor de quinientos ochenta mil nuevos soles. El tipo de seleccin de Adjudicacin Directa Selectiva se aplicar para la construccin de un comedor por un valor de ciento treinta mil nuevos soles, adquisicin de un software por un valor de cincuenta mil nuevos soles. d. Adjudicacin de Menor Cuanta Se convoca para: 1. La adquisicin o contratacin de bienes, servicios u obras, cuyos montos sean inferiores a la dcima parte del lmite mnimo establecido por las normas presupuestarias para las licitaciones pblicas o concursos pblicos, segn corresponda. Las adjudicaciones de menor cuanta destinadas a la adquisicin de bienes y servicios as como a la contratacin de obras, sern notificadas a PROMPYME, segn lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 96 del Reglamento. 2. Los procesos declarados desiertos;

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3. La contratacin de expertos independientes para que integren los Comits Especiales. Especficamente se aplica cuando: Se desea adquirir o arrendar financieramente un bien cuyo valor referencial es inferior a cuarenta y cinco mil nuevos soles. Se desea arrendar no financieramente un bien o contratar un servicio cuyo valor referencial es inferior a veinte mil nuevos soles. Se desea ordenar la ejecucin de una obra cuyo valor referencial es inferior a ciento quince mil nuevos soles. Ejemplos: Arrendamiento de una oficina desconcentrada por un valor de cuatro mil doscientos nuevos soles anuales, adquisicin de tiles de oficina por un valor de treinta mil nuevos soles. A diferencia de la normativa anterior, ya no se convocar una adjudicacin de menor cuanta cuando la entidad apruebe la exoneracin del proceso de seleccin que correspondera convocar, de conformidad con la ley. Ejemplo: la ejecucin, por situacin de emergencia, de un muro de contencin, por un valor de un milln de nuevos soles.

Tipos de Procesos de Seleccin y sus Objetos de Contrato


Licitaciones Pblicas
Objeto del Contrato Adquisicin de bienes Ejecucin de obras

Concursos Pblicos
Objeto del Contrato Arrendamiento de bienes Contratacin de servicios Contratacin de servicios de consultora

Adjudicacin Directa Pblica


Objeto del Contrato Adquisicin y arrendamiento de bienes Contratacin de servicios Contratacin de servicios de consultora Ejecucin de obras

Adjudicacin Directa Selectiva


Objeto del Contrato Adquisicin y arrendamiento de bienes Contratacin de servicios Contratacin de servicios de consultoras Ejecucin de obras

Adjudicacin de Menor Cuanta


Objeto del Contrato Adquisicin y arrendamiento de bienes, contratacin de servicios, contratacin de servicios de consultora de obra, ejecucin de obras El valor referencial pa ra las Licitaciones Pblicas, Concurso Pblico y Adjudicacin Directa se determina segn lo dispuesto por las Leyes Anuales de Presupuesto. Para el caso de las Adjudicaciones Directas Selectivas y Adjudicaciones de Menor Cuanta, deben concordarse dichas Leyes con lo sealado en el Texto nico Ordenado -TUO- de la Ley y su Reglamento.

6. Montos para la determinacin de los procesos de seleccin La determinacin de los Procesos de Seleccin para efectuar las licitaciones pblicas, concursos pblicos y adjudicaciones directas, en todas las entidades del sector pblico, se sujetan a los montos que fije la ley anual del presupuesto.

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VIII. El Sistema de Control Gubernamental


El control gubernamental presenta tambin serias deficiencias en la gestin pblica peruana. Los permanentes brotes de corrupcin son muestra de ello. El problema tiene origen en el modelo y enfoque aplicado en la prctica, aunque en las normas y en el mensaje se habla de un control moderno, que va a la gestin y sus resultados y no solamente a los aspectos procedimentales previstos en la norma. Los dficit de control interno, contribuyen tambin a la ausencia de un control ms efectivo. De un total de 4,216 instituciones del Estado slo 742 cuentan con rganos de Control Institucional. En el caso de los gobiernos locales la situacin es ms dramtica pues la cobertura de control alcanza apenas al 11% de un total de 1, 834 Municipalidades existentes en el pas. Predominio de un enfoque excesivamente legalista. El sistema de control en nuestro pas se orienta principalmente a supervisar el cumplimiento de los procedimientos, normas y reglas antes que en evaluar la gestin en funcin de los objetivos de modernizacin del Estado. As, las prioridades del control estn puestas en la lucha contra la corrupcin (por lo tanto se implementan acciones rpidas que detecten o prevengan irregularidades, se incrementan las sanciones administrativas, civiles y penales, etc.) antes que en contribuir a la mejora de la gestin a travs de sus resultados (cumplimiento de objetivos y metas institucionales). Sin embargo la corrupcin la corrupcin est campante en el seno de la administracin pblica peruana. En este marco es fundamental el control ciudadano y la rendicin de cuentas, de manera que se disminuya las situaciones de corrupcin, sin olvidar la necesidad de fortalecer la gestin de la Contralora General de la Republica y promover un debate que ayude a su real modernizacin e ingreso a un control de los resultados.

1. El Control Gubernamental
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente. El control interno comprende las acciones de cautela previa, simultnea y de verificacin posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestin de sus recursos, bienes y operaciones se efecte correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultneo y posterior. El control interno previo y simultneo compete exclusivamente a las

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autoridades, funcionarios y servidores pblicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organizacin y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las polticas y mtodos de autorizacin, registro, verificacin, evaluacin, seguridad y proteccin. El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en funcin del cumplimiento de las disposiciones establecidas, as como por el rgano de control institucional segn sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, as como la gestin y ejecucin llevadas a cabo, en relacin con las metas trazadas y resultados obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluacin de la gestin y el efectivo ejercicio de la rendicin de cuentas, propendiendo a que ste contribuya con el logro de la misin y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad est obligado a definir las polticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que sern objeto de las verificaciones a que se refiere esta Ley. Se entiende por control externo el conjunto de polticas, normas, mtodos y procedimientos tcnicos, que compete aplicar a la Contralora General u otro rgano del Sistema por encargo o designacin de sta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestin, la captacin y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carcter selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de supervisin y vigilancia, el control externo podr ser preventivo o simultneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley o por normativa expresa, sin que en ningn caso conlleve injerencia en los procesos de direccin y gerencia a cargo de la administracin de la entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarn sistemas de control de legalidad, de gestin, financiero, de resultados, de evaluacin de control interno u otros que sean tiles en funcin a las caractersticas de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podr llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, as como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.

2. Atribuciones de la Contralora General


Entre las atribuciones ms relevante de la Contralora General de la Repblica tenemos: a. Tener acceso en cualquier momento y sin limitacin a los registros, documentos e informacin de las entidades, aun cuando sean secretos; as

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como requerir informacin a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual. b. Ordenar que los rganos del Sistema realicen las acciones de control que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los actos de las entidades. c. Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de los informes de control emanados de cualquiera de los rganos del Sistema. d. Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el Procurador Pblico de la Contralora General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecucin directa de una accin de control se encuentre dao econmico o presuncin de ilcito penal. e. Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, as como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nacin, f. Emitir opinin previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras, que conforme a ley tengan el carcter de secreto militar o de orden interno exonerados de Licitacin Pblica, Concurso Pblico o Adjudicacin Directa. g. Otorgar autorizacin previa a la ejecucin y al pago de los presupuestos adicionales de obra pblica, y de las mayores prestaciones de supervisin en los casos distintos a los adicionales de obras, cuyos montos excedan a los previstos en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su Reglamento respectivamente, cualquiera sea la fuente de financiamiento. h. Designar y supervisar de manera exclusiva a las Sociedades de Auditora i. Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadana relacionadas con las funciones de la administracin pblica, otorgndoles el trmite correspondiente. j. Promover la participacin ciudadana, mediante audiencias pblicas y/o sistemas de vigilancia. k. Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e incompatibilidades de servidores pblicos y otros, l. Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta oportuna ante el rgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo.

3. El Sistema Nacional de Control


El Sistema Nacional de Control es el conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos, estructurados e integrados, funcionalmente, y destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada. Su actuacin comprende las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y

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alcanza al personal que presta servicios en ellas, independientemente del rgimen que las regule. El ejercicio del control gubernamental por el Sistema Nacional de Control en las entidades, se efecta bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora General de la Republica, la misma que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos tcnicos correspondientes a su proceso, en funcin a la naturaleza y/o especializacin de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecucin. Dicha regulacin permitir la evaluacin, por los rganos de control, de la gestin de las entidades y sus resultados.

4. Conformacin del Sistema Nacional de Control


El Sistema Nacional de Control est conformado por: a. La Contralora General de Repblica (CGR), que viene a ser el rgano rector del sistema como ente tcnico normativo. b. Las Oficinas de Control Institucional (OCI), como unidades orgnicas responsables de la funcin de control gubernamental en cada entidad pblica. c. Las Sociedades de Auditoria (SOA); que son empresas privadas que, por encargo de la CGR, realizan auditorias financieras, econmicas y de sistemas.

5. mbito de aplicacin
Estn sujetas al sistema nacional de control las siguientes entidades: a. El Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y Locales. b. Unidades administrativas del Poder Legislativo, el Poder Judicial y Ministerio Pblico. c. Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica (Consejo Nacional de la Magistratura, Jurado Nacional de Elecciones, ONPE, la propia CGR y otras) e instituciones y personas de derecho pblico (universidades estatales, por ejemplo). d. Organismos reguladores de servicios pblicos (OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN y otros) e. Empresas del Estado y en las que ste participe en el accionariado bajo cualquier forma societaria. f. Entidades privadas, no gubernamentales e internacionales, por los recursos pblicos que perciban.

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LA GESTIN PUBLICA, EL DESARROLLO Y LUCHA CONTRA LA POBREZA.

I. DESARROLLO Y PROGRAMAS SOCIALES


La accin del Estado abarca diversas dimensiones relacionadas a la vida cotidiana de la sociedad. Estas dimensiones tienen que ver con: i) la promocin de la economa y la competividad, en materias como la industria, la pesca, la minera, agricultura, turismo, etc., ii) el desarrollo social en materias como la salud, la educacin, el empleo, saneamiento, etc., iii) el acondicionamiento territorial y dotacin de infraestructura de soporte a las actividades econmicas y sociales, en materias como transporte, comunicaciones, salud, educacin, agricultura, organizacin y uso de suelos, ambiente, etc. Como puede observarse la amplitud de la actuacin estatal es grande y compleja y de gran responsabilidad, cuya finalidad es aportar a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. En esta oportunidad trataremos dos temas importantes en la vida de la humanidad, como son el desarrollo y la lucha contra la pobreza, aspectos ntimamente ligados, que tienen un alto grado de dosis para mejorara las condiciones de vida de los pueblos, en base a un desarrollo con equidad y de oportunidades para todos y todas las personas. Para asumir la tarea de promover desarrollo por un lado, y superar la pobreza por otro, es fundamental contar con polticas sociales potentes y creativas. Para el caso de enfrentar la pobreza y pobreza extrema, estas polticas sociales se instrumentalizan con los denominados programas sociales, de manera que se atiendan a los sectores en abandono y excluidos en la sociedad. Por ello el objetivo de este modulo es informar a los participantes de los alcances que juegan estos temas en el proceso de cambio para alcanzar el bienestar de una poblacin, que le toca impulsar al Estado en alianza con las diversas instituciones de la sociedad.

II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU


En la Conferencia de Copenhague, ao 1995, unos 180 Estados, incluido el Per, acordaron que al ao 2000 reduciran la pobreza extrema a la mitad. Poco antes, con ayuda del Banco Mundial, el Per haba diseado su estrategia de Lucha contra la Pobreza. En ese marco, la accin estatal peruana se focaliz en 419 distritos y se invirti un total de 3,600 millones de dlares en los seis aos, con cargo a deuda externa. Al ao 2000, aumento la pobreza de 18% a 24%. En septiembre del 2000, representantes de estos mismos pases, se reunieron en la Cumbre del Milenio convocada por las Naciones Unidas en Nueva York y adoptaron la Declaracin que dio base a los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (18 metas y 48 indicadores), donde entre otros, se comprometan a que en el plazo de 15 aos (al 2015) se deba reducir a la mitad la pobreza extrema. El Per, tena en el 2001 un 24% de su poblacin viviendo en pobreza extrema, 6'513,000 personas con datos a esa fecha,

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y para cumplir con esta meta, sin considerar el crecimiento de la poblacin, debera tener al 2015 slo 3'256,500 pobres extremos. Era necesario entonces, lograr que cada ao 217,100 personas salgan de la pobreza extrema. Contrario a esto, y an con la significativa inversin realizada, el Per produca aproximadamente 200,000 pobres extremos cada ao, unos 548 por da.

1. La Pobreza en el Per
a. La evolucin de la pobreza
En el 2005, el INEI informo que la pobreza en el Per se redujo de 54,3% a 51,6% entre el 2001 y el 2004, una reduccin de 2,7 puntos porcentuales. La disminucin se ha dado tanto en el mbito urbano como en el rural. En el primer caso, la pobreza pas de 50,0% en el 2001 a 43,3% en el 2004, mientras que, en el segundo caso, pas de 77,1% a 72,5%. Para Lima y Callao, a diferencia del interior del pas, las cifras no se muestran alentadoras. La poblacin en situacin de pobreza en Lima y Callao se increment de 31,8% en el 2001 a 36,6% en el 2004, en contraste con el interior del pas que disminuy 5,6 puntos porcentuales en el mismo perodo y lleg a 57,7% en el 2004. Una hiptesis que explicara el incremento de la pobreza en Lima y Callao estara directamente relacionada con la migracin proveniente del interior del pas en busca de mejores oportunidades. Los departamentos que muestran una disminucin de la pobreza estadsticamente significativa son Madre de Dios (-28,3 puntos porcentuales), Tumbes (-22,8 puntos porcentuales), Lambayeque (-18,1 puntos porcentuales), Ica (-17,5 puntos porcentuales), Ucayali (-15,0 puntos porcentuales), Cusco (-13,5 puntos porcentuales), San Martn (-11,5 puntos porcentuales), Loreto (-8,9 puntos porcentuales), Amazonas (-8,5 puntos porcentuales) y Tacna (-7,0 puntos porcentuales). El resto de departamentos (excluyendo Lima), no muestra cambios estadsticamente significativos en el periodo de comparacin. A pesar de la mejora en las cifras de pobreza para ese ao, ms de la mitad de la poblacin era pobre, situacin que se refleja en la marcada diferencia de los ingresos entre niveles socioeconmicos: en promedio, el 10% ms rico recibe cerca 12 veces el ingreso del 50% ms pobre, estructura que se ha mantenido en los ltimos aos. En julio del 2007, nuevamente el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), sealaba que la pobreza a nivel nacional se habra reducido de 48,6% en 2004 a 44,5% en 2006 (-4,1%). Esta reduccin se habra concentrado en las reas urbanas, en donde la pobreza disminuy de 37,1% en 2004 a 31,2% en 2006; mientras que en Lima metropolitana la reduccin fue de 6,1% (de 30,9% en 2004 a 24,2% en 2006). No obstante, en el rea rural la pobreza se mantuvo casi constante, pasando de 69,8% a 69,3% durante el mismo periodo de anlisis; al respecto, esta vez, la sierra fue la regin con mayor pobreza (65,6%), seguida de la Selva (56,6%) y la costa (28,7%). A nivel departamental, Huancavelica (88,7%), Ayacucho (78,4%), Puno (76,3%), Apurmac (74,8%), Huanuco (74,6%), Pasco (71,2%), Loreto (66,3%) y

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Cajamarca (63,8%), continan siendo los departamentos ms pobres del pas. Por otro lado, en estos dos aos, la pobreza extrema slo se habra reducido en un punto porcentual, pasando de 17,1% a 16,1%. Dado que esa disminucin se dio junto a un crecimiento acumulado de 15% del PBI, se podra sealar que, en los ltimos aos, cada punto porcentual de crecimiento del PBI peruano redujo el porcentaje de pobres en 0,3 puntos porcentuales. Siguiendo este estimado grueso de sensibilidad crecimientopobreza, haran falta aproximadamente 8 aos y medio de crecimiento econmico, a un ritmo de 7% anual, para que el porcentaje de pobres en todo el Per sea el que en el 2006 registr Lima Metropolitana (24,2%). En mayo del 2008, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) dio a conocer las cifras oficiales sobre la evolucin de la pobreza y pobreza extrema en el Per, para el periodo comprendido entre el 2006 y 2007. Desde 1985, es la primera vez la pobreza se ubica por debajo del 40% (39,3% exactamente), mientras que la pobreza extrema descendi en 2,4% hasta ubicarse en 13,7%. Asimismo, en el rea urbana la pobreza pas de 31,2% a 25,7%, mientras que en el rea rural esta pas de 69,3% a 64,6%. Cabe resaltar que la reduccin ms significativa se registr en la costa rural, pues la pobreza descendi de 49% a 38,1%; la agro-exportacin habra sido la actividad que ms contribuy a este resultado. Esta mejora significativa en la calidad de vida de las personas se explicara debido a la mayor cantidad de empleos que viene generando la economa durante los ltimos aos, como consecuencia del dinamismo alcanzado por los sectores construccin, agro-exportacin, y manufactura; actividades que tienden a ser intensivas en mano de obra. Sin embargo, aun son preocupantes los temas de desigualdad, distribucin del ingreso, y calidad de vida de las poblaciones que viven en las zonas rurales del pas; en ese sentido, cabe resaltar que el INEI alert sobre la concentracin del 42,4% de la pobreza total en la sierra rural del pas; por ejemplo, departamentos como Huancavelica, Apurmac, y Ayacucho, continan registrando tasas de pobreza por encima del 68%. Por lo tanto, se hacia imprescindible iniciar una verdadera poltica de focalizacin del gasto social que est en funcin de los resultados obtenidos de este ltimo informe del INEI; solo de esa forma podremos llegar al 2011 con un pas que muestre no solo un menor ratio de pobreza, sino una mayor equidad en la distribucin del ingreso y mejores niveles de calidad de vida en las localidades menos favorecidas del pas. La medicin se efectu bajo el mtodo del gasto de las familias; el INEI asigna un valor monetario a la canasta de consumo de bienes bsicos, y a partir de all obtiene una lnea referencial para el anlisis (la lnea de pobreza y pobreza extrema). Sin embargo, existen voces disonantes con estos resultados. Se dice que la pobreza no ha disminuido como seala el INEI, que la diferencia de los datos resultantes sobre la situacin de la pobreza, se dara por la metodologa usada por el INEI (utilizo el mtodo de la lnea de pobreza por el lado del gasto). Sin embargo ms all de esas discrepancias, lo cierto es que la pobreza es un grave problema pendiente de solucin en el pas.

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A continuacin se presenta un cuadro general que resume la situacin de la pobreza en el Per. Pobreza y pobreza extrema en el Per
mbito Nacional Lima Metropolitana Urbano Rural Nacional Lima Metropolitana Urbano Rural 1997 42.7 25.4 33 66.3 18.2 2.3 7.6 41.5 1998 42.4 24.1 34 65.9 17.4 2.4 7.5 40 1999 47.5 31.4 2000 2001 POBREZA 48.4 49.8 38.9 28.3 2002 50 34.3 2004 48.6 30.9 37.1 69.8 17.1 1.3 6.5 36.8 2005 48.7 32.6 36.8 70.9 17.4 2 6.3 37.9 2006 44.5 24.2 31.2 69.3 16.1 0.9 4.9 37.1 2007 39.3 18.5 25.7 64.6 13.7 0.5 3.5 32.9

37.3 35.3 42.6 39 71.8 70 76.9 74.3 POBREZA EXTREMA 18.4 15 19.5 18.7 2.7 1.6 1.7 3.3 6.3 44.4 6.1 35.6 10 46.3 8.2 42.4

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), varios aos.

b. Crecimiento econmico, gasto social y pobreza Los determinantes ms importantes que determinan la pobreza son: el nivel y la composicin del crecimiento econmico, el nivel y la estructura del gasto social, y la calidad de la gestin de las polticas y programas sociales, que permite en mayor o menor medida el acceso a bienes y servicios pblicos. En el 2007, el desempeo econmico registrado muestra indicadores favorables, as el PBI percpita fue de 3,921.00 (US dlares), el Producto Bruto Interno se expandi en 9.0%, experimentando un crecimiento continuo durante 78 meses, la inversin pblica tuvo un crecimiento de 19.7%, destacando la correspondiente al Gobierno Central que creci en 22.5% en trminos reales. Las ltimas cifras del Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011 (MMM 2009-11) revelan que el 2007 la economa peruana creci en 8.3%. Adicionalmente, la informacin segn rubros de consumo de los hogares indica que el consumo de alimentos ha crecido de forma muy importante entre 2001 y 2007. La demanda interna creci en 11.7% el 2007, de acuerdo al MMM 2009-11. En los ltimos aos estos cambios han implicado una reduccin en las tasas de pobreza y de pobreza extrema, mostrado en el siguiente grfico: Crecimiento econmico y pobreza
PBI per cpita (2001=100), pobreza y pobreza extrema
140.0

(porcentajes)
ndice del PBI per cpita (2001=100) POBREZA POBREZA EXTREMA

120.0

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0 2001 2002 2004 2005 2006

Fuente: BCRP, INEI.

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Respecto al gasto social, ste tuvo su punto ms bajo en 1990 (2.4% del PBI) para luego incrementarse a mediados de esa dcada en 138%, alrededor del 5% del PBI, mantenindose en esos niveles en los ltimos aos (1999-2005).

POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL 1999-2005


53,0%
52,0%

30,000
24,888 22,516

52,0% 51,0% 50,0%


15,113 16,111 17,530 49,8% 48,4% 19,033 50,0% 20,249

25,000 20,000 15,000

49,0%
48,6%

48,0% 47,0% 46,0% 45,0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004
47,5%

48,7%

10,000 5,000 0,000 2005

Pobreza (% Pob)

Gasto Social Total (mill. S/.)

Fuente: BCRP, INEI.

Por otro lado, la calidad de la gestin de las polticas y programas sociales, que permite o no el acceso a bienes pblicos a la poblacin, no es ptima. Esto hace que el impacto del gasto social sea dbil. En las ltimas dos dcadas, el impacto de los programas sociales en la reduccin de la pobreza y en especial de la pobreza extrema parece ser poco significativo (IPAEPNUD 2007). En los ltimos tiempos, el gasto social creci 64,6% en tan slo 6 aos (1999-2005) y la pobreza empez en 47,5% en 1999 y lleg a 48,7% en el 2005. Una de las dimensiones claves que explican la pobreza es la falta de acceso a bienes y servicios pblicos de calidad. Ser pobre no slo implica tener bajos ingresos, pues la pobreza es multidimensional. La educacin es la ms relevante. Entre los pobres extremos, el analfabetismo es casi 20% frente a 8% entre los no pobres. La cobertura de la educacin inicial entre los pobres es la mitad (30%) de los no pobres. El atraso escolar, medido por el nmero de menores de 12 aos que an no terminan primaria, es del 60% entre los pobres y del 25% entre los no pobres. El 88% de los pobres extremos no ha terminado la secundaria a los 17 aos, cifra que entre los no pobres es menor a 40%. Por ltimo, la asistencia a la escuela es muy diferente segn se sea pobre o no pobre: slo el 43.5% de los menores de 3 aos de hogares en pobreza extrema asiste a centros de educacin inicial, a diferencia del 76% de los menores no pobres; y slo 75% de adolescentes entre 12 a 16 aos en pobreza extrema asiste a un centro educativo frente a casi 92% de los adolescentes no pobres.

Millones S/.

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Grafico 4 Atraso Escolar y Analfabetismo por Pobreza


100.0 90.0 80.0 70.0 60.0

Ao

50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Analfabetismo de 15 aos y ms. Cobertura de educacin inicial para nios de 3 a 5 aos Pobre extremo Nios de 12 aos que no han terminado la primaria Personas de 17 aos que no han terminado la secundaria

Pobre no extremo

No pobre

Total

Fuente: ENAHO 2004

Adems, el acceso a otros bienes y servicios bsicos se aprecia en las bajas coberturas de agua, electricidad y servicios higinicos, que golpean a los ms pobres. Ha habido una mejora, pero todava no hay universalizacin de los servicios bsicos. El 30.8% de los hogares no tena el 2006 agua potable, igualmente el 23,0% estaba sin electricidad y el 20,6% sin servicios higinicos. Acceso a servicios bsicos
Servicios Bsicos Hogares sin Agua Potable Hogares sin Electricidad Hogares sin Servicios Higinicos
Fuente: ENAHO 2004-2006

2004 32.3% 27.1% 22.4%

2005 32.4% 25.8% 22.5%

2006 30.8% 23.0% 20.6%

2. El nuevo mapa de la Pobreza


El febrero del 2009, El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), present el nuevo mapa provincial y distrital de la pobreza en el Per. El objetivo de este mapa es identificar las necesidades de cada jurisdiccin para a partir de ello redisear los programas sociales. Este mapa desarrolla la pobreza desde un enfoque de carencia de necesidades bsicas insatisfechas y gasto percpita de los pobladores que viven en cada uno de los 1.832 distritos del Per, antes la informacin era principalmente departamental. El mapa ha sido elaborado a partir del Censo de Poblacin y Vivienda del 2007 y la Encuesta Nacional de Hogares 2007. En este mapa se mide la pobreza a partir del mtodo de necesidades bsicas insatisfechas (agua, desage y electricidad), agregndole el gasto per cpita, tomndose como lnea de pobreza, en el mbito urbano S/.240 al mes y en el mbito rural S/.171. De acuerdo a ello se estima, entonces que el 39,3% de peruanos viven en pobreza y 13,7% en extrema pobreza. De acuerdo a dicho mapa la situacin es como sigue, del total de 1832 distritos que hay en el pas 190 distritos (10% del total) estn por encima de la lnea de pobreza; 459 distritos presentan porcentajes de pobreza entre 25% y 49%; 639

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distritos presentan porcentajes de pobreza entre 50 y 74.9%; y 544 distritos (30%) tienen un nivel de pobreza de 75% a ms. En el siguiente cuadro se grafica mejor esta situacin.

Numero de Distritos 190 459 639 544 1 832

% Total de Distritos 10 25 35 30 100

% de Pobreza Menos de 25% De 25 a 49% De 50 a 74.9% De 75 a ms

Poblacin 1 811 520 2 928 835 3 132 917 2 897 695

Esta informacin debe servir para que el gobierno ajuste el diseo de sus estrategias y la focalizacin de todos los programas sociales hacia los 544 distritos del Per que tienen niveles de pobreza por encima de 75%. De ese total, el 60% (340) est ubicado en cinco regiones: Puno (92 distritos), Huancavelica (84), Ayacucho (63), Cusco (58) y Apurmac (44). El informe tambin indica que en Lima Metropolitana hay 1.6 millones de pobres, lo que representa el 15% del total de peruanos en tal condicin. La mayor incidencia de ese problema (con tasas de entre 43% y 60%) est en los distritos de Carabayllo, Puente Piedra, Pachacamac y Pucusana. La mitad de los pobres limeos vive en siete de los cuarenta y tres distritos limeos: San Juan de Lurigancho, Ate Vitarte, Comas, Villa Mara del Triunfo, San Martn de Porres, Villa El Salvador y Ventanilla. En zonas donde est ubicada la gran minera, la incidencia en la reduccin de la pobreza no es significativa. Segn las cifras del INEI, los distritos ms pobres de la regin Puno son aquellos donde se explota algn mineral. Por ejemplo, en Pichacani-Laraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% estn en pobreza extrema; mientras que en San Antonio de Esquilache (Puno) la pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema 49.9%. Sin embargo, entre ambas localidades y la regin Moquegua se ubica la mina Aruntani dedicada a la explotacin aurfera. Recordemos que ahora que la onza de oro se cotiza por encima de los US$ 1,000. Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6% de la poblacin estn en la lnea de la pobreza y el 59.4% en extrema pobreza, a pesar que all la empresa Arasi tambin explota oro. Asimismo, la minera IRL del Reino Unido est explotando oro en el distrito de Ollachea (Carabaya), en donde se tiene una poblacin total de 4 mil 919 habitantes, de ellos el 87.5% estn en la pobreza y el 62.1% en extrema pobreza. Resultados sorprendentes. Los distritos de Ongn y Bambamarca en La Libertad, son los distritos ms pobres del pas, con tasas de 99.7% y 98.7%, respectivamente. Tambin en Lambayeque y en Piura, regiones de la costa, existen distritos con extrema pobreza. "En Huancavelica que, en promedio, es el departamento ms pobre del pas, con una tasa de 85%, tambin se encontr distritos con niveles de 50%. En el siguiente cuadro se muestran los distritos ms pobres, como los menos pobres.

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Los ms pobres La Libertad Oyn: 99.7% Bambamarca: 98.7% Condormarca: 97.6% Huancavelica Ataparco: 97.9% Tntay Punco: 97.0% Surcobamba: 96.8% Salcahuasi: 95.5% Anchonga: 96.1% Puno

Los menos pobres Lima Moquegua Arequipa Metropolitana Patambuco: Magdalena: Pacocha: Yanahuara: 96.9% 3.6% 3.8% 3.0% La Molina: 3.5% San Borja: 3.2% Jess Mara: 3.1% Miraflores: 1.8% La Punta: 1.4%

Fuente: elaboracin propia.

Por otro lado, hay quienes dicen que si se eliminaran los costos administrativos y se pudiera ubicar a todos los peruanos en condicin de pobreza, el Estado necesitara el 3% del Producto Bruto Interno (PBI) para eliminar este problema.

3. Los programas sociales y la poltica social


Los programas sociales son instrumentos que ponen en prctica la poltica social con el objetivo de aliviar la pobreza y extrema pobreza en un primer momento, as como superarla definitivamente posteriormente. Los programas sociales no buscan generar rentabilidad econmica sino impacto social en la poblacin objetivo. La poltica social se debe complementar con la poltica econmica. Los principales Programas Sociales del pas organizados por ejes son los siguientes: Principales Programas Sociales
Eje de Intervencin Programa Social
AGUA PARA TODOS JUNTOS MI PUEBLO PRONAA PRONAMA RENIEC SIS CONSTRUYENDO PER PRONAMACHCS ELECTRIFICACIN RURAL FITEL PROVIAS DESCENTRALIZADO SIERRA EXPORTADORA PROSAAMER MARENASS PROJOVEN COFOPRI

Sector Adscrito
Vivienda, Construccin y Saneamiento Presidencia del Consejo de Ministros Vivienda, Construccin y Saneamiento Mujer y Desarrollo Social Educacin RENIEC Salud Trabajo y Promocin del Empleo Agricultura Energa y Minas Transporte y Comunicaciones Transporte y Comunicaciones Presidencia del Consejo de Ministros Agricultura Agricultura Trabajo y Promocin del Empleo Vivienda, Construccin y Saneamiento

EJE 1 (7 PPSS)

EJE 2 (22 PPSS)

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Estado y Gestin Pblica

EJE 2 (22 PPSS)

EJE 3 (5 PPSS)

FONCODES PROABONOS INCAGRO PROG. SUBSECT. IRRIGACIN SENASA INST. NAC. INNOVACIN AGRARIA INRENA FONDEPES INST. TECNOLG ICO PESQUERO PROMPER PLAN NAC. COPESCO PROINVERSIN INABIF CONADIS PNCVFS INDEPA INDECI

Mujer y Desarrollo Social Agricultura Agricultura Agricultura Agricultura Agricultura Agricultura Produccin Produccin Comercio Exterior y Turismo Comercio Exterior y Turismo Economa y Finanzas Mujer y Desarrollo Social Mujer y Desarrollo Social Mujer y Desarrollo Social Presidencia del Consejo de Ministros Presidencia del Consejo de Ministros

La poltica social es aquella que marca la pauta, define los lineamientos y plantea los objetivos del desarrollo social y la gestin social del pas. En muchas oportunidades se ha comentado sobre la validez, viabilidad, sostenibilidad, impacto, etc. de los programas sociales que se ejecutan en nuestro pas. En resumen las posiciones van desde "son instrumentos polticos del Gobierno de turno", hasta "son necesarios pero deben ser manejados de manera tcnica y efectiva". Por cierto la gestin debe ser manejado tcnicamente pero orientado por polticas sociales potentes y coherentes para atenuar y vencer en el mediano plazo la pobreza. La poltica social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas focalizados. Los primeros abarcan la educacin y la atencin de la salud, que se ofrecen en establecimientos pblicos (escuelas, colegios, centros, puestos de salud y hospitales pblicos). Los servicios universales se basan en la demanda y por lo tanto son auto-focalizados, aunque al interior de estos sectores existen proyectos o programas focalizados. Los programas focalizados ms importantes se crearon en los noventa como una poltica de compensacin social ante las medidas de ajuste econmico implementadas durante los primeros aos de esa dcada. Se denominan focalizados porque no pretenden dar cobertura universal y debido a que desde la oferta se establecen criterios de seleccin y filtros para acceder a ellos. En general, los programas focalizados tienen como poblacin objetivo a las personas en pobreza y en especial a las de pobreza extrema. El desafi la poltica social es ampliar la cobertura y calidad de los servicios universales y, al mismo tiempo, orientar los programas focalizados a reducir las brechas econmicas, culturales y de gnero que impiden a los grupos ms pobres y vulnerables el acceso a estos servicios. Debido a la complejidad y diversidad de los programas sociales y sus ejecutores, es muy difcil realizar un balance de la poltica social en el Per. Algunos de los problemas centrales se deben a aspectos especficos que se detallan a continuacin.

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a.

Ausencia de objetivo y metas comunes La poltica social peruana ha carecido de objetivos y metas comunes para todos los sectores y funcionarios responsables de los programas sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pblica establece multiplicidad de objetivos y metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que forman parte de la Poltica Nacional de Desarrollo (APCI 2006). El problema por tanto no es la falta de planes, sino su multiplicidad y carencia de articulacin. El panorama se agrava por el hecho de que cada sector funciona en forma autoreferenciada con nula o poca coordinacin intra e intersectorial. En esta estructura, resulta muy difcil responder a objetivos y metas comunes. No se trata solamente de un problema de gestin, sino de visin y prioridad poltica.

b. Criterios inadecuados para asignacin presupuestal Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido significativamente, siendo en promedio de unos 4 mil millones de soles anuales en el ltimo quinquenio, est por debajo del promedio latinoamericano como porcentaje del PBI (Per: 5.5%, Amrica Latina: 8.2%). Segn el Banco Mundial (Lavado 2007: 15). La asignacin presupuestal trata al gasto social como residuo, una vez cubiertos los otros gastos recin se financia el gasto social. Incrementar el gasto social supone por tanto dos decisiones polticas: la reforma tributaria para ampliar la cobertura de la recaudacin y obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los sectores sociales en la asignacin del presupuesto pblico, superando la pobre articulacin entre la poltica econmica y la social. c. Dbil capacidad articuladora de la autoridad social Un problema fundamental en los ltimos 15 aos, ha sido la ausencia de una autoridad social que coordine las polticas sociales. En esta situacin de acefala, el MEF asuma el liderazgo en la orientacin de la poltica social, obviamente con criterios ms econmicos que sociales. ltimamente, el rol creciente de la PCM, as como el fortalecimiento de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) y de su Secretara Tcnica en la poltica social actual, son cambios positivos. d. Gestin deficiente El problema central de la poltica social, es la deficiente gestin de los programas sociales. Entre estos estn la mala focalizacin, que determina problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos beneficiarios) y de filtracin (los programas llegan a los que no los necesitan). Vale la pena enfatizar que los niveles de sub-coberturas son bastante mayores que los de filtracin en la mayora de los PPSS. En cuanto a los programas alimentarios, en el 2004 la filtracin era considerable (en el caso del Vaso de Leche llegaba al 51.4% y en el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La sub-cobertura de estos ltimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las urbanas. En la gestin de los PPSS estn involucrados representares de la poblacin beneficiaria y sus organizaciones. Existen diversas experiencias importantes de modalidades de participacin orgnica de la poblacin, como las reuniones de validacin de beneficiarios de JUNTOS, los CLAS en salud, las APAFA en

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Estado y Gestin Pblica

educacin, los ncleos ejecutores de FONCODES, los comits comunales de PRONAMACHCS, los Comedores Populares y los Comits de Vaso de Leche del Programa de Complementacin Alimentaria (PCA), etc. Esta participacin debe ser evaluada y reforzada, pues no siempre funcionan adecuadamente, y muchas veces se conviertan en grupos de inters y presin desvirtuando la focalizacin y objetivos de los programas sociales. e. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluacin Muchos de los PPSS carecen de lnea de base actualizada, por lo tanto resulta difcil, cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos impactos. El monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y productos (nmero de charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, crditos otorgados, visitas a la web, etc.) dejando de lado los aspectos de calidad y resultados. Generalmente se confunde a menudo indicadores de proceso con indicadores de resultado. Por ello, no se cuenta con informacin completa, oportuna y confiable de los resultados a nivel de la poblacin participante. Las pocas evaluaciones de impacto que han realizado los PPSS se deben a los requerimientos para prstamos de agencias internacionales. La implementacin del presupuesto por resultados del MEF para la asignacin presupuestal, debe contribuir a resolver este problema, en la perspectiva de desarrollar, aplicar y mantener un sistemas de monitoreo y evaluacin y una lnea de base.

4. El Plan Nacional de Superacin de la Pobreza


Ante la presencia de altos ndice de pobreza en el pas y las debilidades y deficiencias que afectaban y afectan la gestin de los programas sociales, varios han sido los esfuerzos por mejorar la actuacin de los programas sociales en el pas. Uno de ellos fue el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza para los aos 2004-2006, que tuvo como objetivo la superacin de la pobreza asegurando el desarrollo humano de la poblacin de menores ingresos y de grupos vulnerables. Para ello, se planteo mejorar significativamente sus activos y el acceso a los servicios sociales bsicos de calidad, aumentar la productividad en todas las actividades econmicas existentes y del empleo, y elevar las remuneraciones de los asalariados por medio de un crecimiento con acento redistributivo. La visin que el plan se propuso al ao 2015, fue: "los hogares de menores ingresos y los grupos vulnerables han logrado desarrollar sustancialmente sus capacidades, cuentan con activos (tangibles e intangibles) familiares y comunitarios necesarios para tener oportunidades econmicas, empleo digno y productivo". El plan considero los siguientes tres ejes que buscaban articular la gestin de los programas sociales

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Ejes
1. Desarrollo de capacidad es humanas y respeto de derechos fundamen tales 2. Promocin de oportunid ades y capacidad es econmic as

Objetivos
Asegurar el capital humano y social de grupos sociales en situacin de riesgo y vulnerabilida d social Incrementar sus activos familiares y comunitarios y mejorar los ingresos y el empleo permanente

Prioridades Estratgicas
Proteccin integral de todos los nios y nias menores de 3 aos de cualquier dao que afecte su desarrollo y potencial

reas de Intervencin
Servicios sociales bsicos: educacin, salud, alimentacin y nutricin, vivienda y saneamiento. Derechos bsicos: justicia y seguridad ciudadana. Fondos sociales

Mantenimiento preventivo y generacin de infraestructura y desarrollo de iniciativas sociales productivas

Activos de las familias y comunidades: infraestructura vial, telecomunicaciones y electrificacin. Capacidad tcnica. Desarrollo rural. Mejoramiento del ingreso. Fondos sociales

3. Estableci miento de una red de protecci n social

Reducir los riesgos y proteger a las personas y las familias

Proteccin a los grupos ms vulnerables, especialmente a los nios menores de 3 aos, mujeres embarazadas y purperas personas con discapacidad, personas adultas mayores y damnificadas por efecto de emergencias naturales.

Fondos sociales

As mismo el plan se propuso como resultados de mediano y largo plazo (2015), en concordancia con los objetivos del milenio los resultados y metas siguientes: Reducir en 50% la actual poblacin en extrema pobreza; Reducir en 50% el nmero de personas que padecen hambre; Reducir la mortalidad de nios menores de 5 aos en 60%; Reducir en 75% la mortalidad materna; Lograr que los nios y nias terminen un ciclo completo de enseanza primaria; Eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres en la enseanza primaria y secundaria; Detener y comenzar a reducir la propagacin del VIH/SIDA; Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades infecciosas; Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos del medio ambiente; Reducir a la mitad la proporcin de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable;

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Mejorar considerablemente la vida de habitantes de tugurios.

Los resultados de este plan no son conocidos, porque no se ha realizado evaluacin y balance alguno, pero se percibe que ha contribuido en disminuir los niveles de pobreza en el pas, en base a la informacin que muestra el ltimo mapa de la pobreza.

5. El Plan de Reforma de los Programas Sociales


En el 2007, en el mismo sentido que el plan anterior, se aprob el Plan de Reforma de los Programas Sociales25, porque se constato que muchos de los problemas sealados en el punto 3, no se haban superado y los ndices de pobreza estaban cerca del 50% (medicin que provena desde el 2004). Previo al Plan de Reforma de los Programas Sociales, la Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales realizo una actualizacin del Inventario de los programas Sociales, que comprenda el pliego al que pertenecen, el presupuesto asignado, las fuentes de financiamiento, las zonas geogrficas de influencia, sus objetivos y metas, la poblacin objetivo, etc. El propsito del inventario fue emprender un proceso de fusin, integracin y articulacin de las polticas y programas sociales y sirve como insumo para la reforma de los programas. El Plan de Reforma de los Programas Sociales se propone el objetivo general de contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin y a la reduccin de los niveles de pobreza extrema. Este objetivo est en lnea con los esfuerzos que realiza el Estado peruano para el logro simultneo del desarrollo econmico del pas y el bienestar social de la poblacin. El mbito de accin se relaciona con la reduccin de la pobreza, el hambre, la desnutricin, la mortalidad materna e infantil, el dficit de acceso a servicios bsicos, el analfabetismo, la inasistencia escolar, etc., y deben presentar resultados para los anos 2010 y 12015. Adicionalmente, se propone promover la igualdad de oportunidades, mejorar el acceso a la educacin, a los servicios de salud y a la seguridad social, mejorar el acceso al empleo digno y productivo, la promocin de la seguridad alimentaria y nutricin, el fortalecimiento de la familia y, la promocin y proteccin de la niez, la adolescencia y la juventud. Esta reforma, tiene dos elementos: i) El marco de la reforma, y ii) Los instrumentos de gestin. a. El marco de la reforma En este mbito se contempla los siguientes aspectos: Reorganizacin y reorientacin de los programas sociales La actuacin social articulada del Estado, demanda la necesaria reorganizacin de los programas en el marco de los objetivos de la poltica de lucha contra la pobreza, en los tres ejes de intervencin, que son: i. Eje 1: Desarrollo de capacidades Humanas y respeto de derechos fundamentales.

25 Aprobado mediante el DS 029-2007-PCM, publicado en marzo del 2007.

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ii. Eje 2: Promocin de Oportunidades y Capacidades Econmicas. iii. Eje 3: Establecimiento de una Red de Proteccin Social Sobre la base los objetivos prioritarios de la poltica social focalizada en cada eje, se establecieron y agruparon los programas sociales identificando no slo a aquellos fusionables o integrables, sino que se correspondan con criterios de coordinacin y orden especficos, que permitan situar a los nuevos programas en un orden estratgico dentro de la poltica social del Estado. La coordinacin a nivel macro ser el eje central de la poltica en programas sociales para determinar la efectividad y la orientacin de esta en los prximos aos. De esta manera no slo se atender una necesidad o carencia de la poblacin, sino todas la que demande su situacin de pobreza, requirindose para ello su articulacin dentro de polticas ms integrales dirigidas a distintos ejes de intervencin. Por ejemplo, dentro de un mismo eje se Podran buscar sinergias a nivel zonal, entre la electrificacin rural, la instalacin de medios de comunicacin rurales y los caminos rurales; mientras que a nivel de distintos ejes de intervencin se podran establecer estrategias ms efectivas como obras de saneamiento, campaas educativas, comunicativas, de salud y nutricionales para combatir la desnutricin, etc. De esta manera los programas resultantes absorbern los recursos (monetarios, humanos y de organizacin) de los programas sociales existentes antes de la reforma, as como las experiencias de intervencin ms efectivas. En el siguiente grfico se muestra el esquema de reorganizacin de los PPSS y los ejes del Plan Nacional para la superacin de la pobreza.
ARTICULACION ENTRE EJES
Eje.1 Desarrollo de capacidades humanas y respeto a los derechos fundamentales Eje.2 Promocin de oportunidades de capacidades econmicas Eje.3 Establecimiento de una red de proteccin social.

A R T I C L I N T R A E J E S

Objetivo 5: Salud preventiva y/o asistencial. Objetivo 6: Acceso y mejoramiento de la educacin bsica Objetivo 7: Apoyo alimentario Objetivo 8: Asistencia nutricional Objetivo 10: Acceso a vivienda y saneamiento Objetivo 12: Identificacin a ciudadanos. Objetivo 11: Programas multipropsito.

Objetivo 1: Oportunidades empresariales no agrcolas. Objetivo 2: Oportunidades empresariales agrcolas. Objetivo 3: Insercin laboral. Objetivo 4: Infraestructura social y/o productiva.

Objetivo 9: Apoyo y proteccin a poblacin vulnerable.

Objetivo 11: Programas multipropsito.

Objetivo 11: Programas multipropsito.

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Estado y Gestin Pblica

Desarrollo de intervenciones sociales articuladas e integrales Para el logro de resultados efectivos e impactos positivos en la poblacin objetivo se desarrollaran estrategias de intervencin de las polticas sociales, de manera que se logre la articulacin con el fin de generar economas de escala y de mbito. Ello evitara la duplicidad y la yuxtaposicin de los programas sociales y sobretodo, la desarticulacin de los objetivos a nivel micro con los contemplados a nivel macro no slo en el Estado como tal, sino entre sus distintos niveles de gobierno: nacional, regionales y locales. Asimismo, la articulacin entre la poltica social y la orientacin de los programas, debe superar la mera compensacin a la pobreza, sino por el contrario potenciar su efectividad, para conseguir que abandonen definitivamente la situacin de pobreza. Las sinergias deben procurarse a nivel intrasectorial para llegar al logro de objetivos, pero tambin debe darse de manera horizontal en la articulacin entre los diversos programas sociales, de modo que se generen flujos de informacin que permitan generar mecanismos para mejorar el manejo de los recursos y la calidad de las intervenciones. La estrategia se plantea el desarrollo articulado de las intervenciones, cuyo resultado deseable es la provisin de un conjunto de bienes y servicios que cubran de manera integral las necesidades de una determinada poblacin beneficiaria y con ello afrontar el carcter multidimensional de los problemas sociales Gestin desarticulada:

Salud

Educacin

Saneamiento

Alimentacin

Provee Bs y Ss de salud y nutricin

Provee Bs y Ss de educacin nutricin

Provee Bs y Ss de saneamiento

Provee Bs y Ss alimentarios.

Gestin articulada:

Salud

Educacin

Saneamiento

Alimentacin

Combo de bienes y servicios

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Los procesos de planificacin tienen que responder a acciones conjuntas entre los diferentes programas y los actores involucrados, con sentido estratgico y metas para el mediano y largo plazo. La implementacin de la reforma necesita tener claras las competencias y funciones de los sectores involucrados y la manera apropiada de distribuir acciones y presupuesto entre estos con el fin de que acten articuladamente, tomando como suyos objetivos especficos de cada estrategia multisectorial La nueva estrategia de planeacin en la ejecucin de los programas sociales contemplar la siguiente estructura:
PROBLEMAS SOCIALES DIAGNOSTICO: Brechas de atencin a las necesidades bsicas de bienes y servicios

POLITICA SOCIAL

AMBITO ESTRATEGICO

AMBITO INSTITUCIONAL FUNCIONAL

ESTRATEGIAS INTEGRALES

(Objetivos comunes y complementarios)

CIAS (Planeamiento de acciones multisectoriales y articuladas)

ESTRATEGIAS INDIVIDUALES

(Objetivos individuales derivados de objetivos comunes)

SECTORES (Planeamiento de acciones sectoriales)

PROVISION DE BIENES Y SERVICIOS

(Metas y resultados vinculados a estrategias individuales)

INSTITUCIONES (Ejecucin de Programas Sociales)

As, el planeamiento de carcter multianual, en coordinacin con el desarrollo de metas multi-sectorinales, la reorganizacin de los programas sociales, y la priorizacin de las intervenciones sociales, ser el insumo determinante para la elaboracin del presupuesto. Para materializar tan importantes cambios en la gestin estratgica de los programas sociales es necesario que la ST-CIAS, establezca el Marco Social Multianual que, de manera anloga al Marco Macroeconmico Multianual sea el documento gua para que cada programa social defina sus objetivos, resultados e impactos a lograr en cada ao; as mismo, establezca las

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Estado y Gestin Pblica

prioridades y montos de la inversin social en vista a la consecucin de metas de mediano plazo en cuanto a indicadores de resultados e impacto. Fortalecimiento institucional del ente rector. La organizacin de la poltica social debe basarse en el fortalecimiento de una "Autoridad Social", es decir, del ente rector en materia de poltica social, a fin de permitir el funcionamiento de intervenciones articuladas e integrales eficientes. En este caso, de acuerdo a la normatividad vigente, este ente es la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que contara con dos unidades: i) La Secretaria Tcnica de la CIAS, cuya actuacin responde a la visin macro del problema social y de las formas de intervencin, siendo por tanto responsable de la formulacin de los lineamientos de poltica multisectorial, as como del planteamiento de alternativas de intervencin de los programas sociales y de prioridades de asignacin de los recursos. La Secretara Tcnica esta conformado por los ministerios con responsabilidad social, dos presidentes regionales, un alcalde provincial y un alcalde distrital. ii) La Comisin de Desarrollo Social, que se encargar de coordinar la ejecucin de los programas sociales en funcin a los objetivos y ejes del Pan de Superacin de la Pobreza. La Comisin esta integrada esta integrada por los vice ministros con responsabilidad social, un representante de las universidades, un representante de la CONFIEP y un representante de los colegios profesionales. En ese sentido el esquema de la institucionalidad requerida planteada es:
EQUIPO TECNICO MULTISECTORI AL
(EJES: 1, 2 y 3)

CIAS Secretaria Tcnica


Eje1: Capacidades
Programas segn Objetivo

Eje2: Oportunidades
Programas segn Objetivo
Oportunidades empresariales no agropecuarias. Oportunidades empresariales agropecuarias. Capacitacin e insercin laboral. Infraestructura de acceso a servicios bsicos.

Eje 3: Proteccin
Programas segn Objetivo

APOYO INSTITUCIONAL MEF: (DEGAES,


DNPP)

Salud preventiva y asistencial. Acceso y mejora de la calidad de la educacin bsica. Apoyo alimentario (nios y adolescentes). Asistencia nutricional. Accesos a la vivienda y saneamiento.

Apoyo alimentario (adultos vulnerables). Proteccin a poblaciones vulnerables .

PCM: (Secretar ias de Gestin Pblica y Descentralizacin) INEI: (Focalizacin


geogrfica)

COMISION DE DESARROLLO SOCIAL MONITOREO Y EVALUACION Programtico: (ST -CIAS) Presupuestal: (DNPP)

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b. Los Instrumentos de gestin Cultura de planificacin para definir metas: El marco lgico La planificacin debe responder al establecimiento de metas que lleven al logro de los objetivos en los programas sociales que deben expresarse en productos que impacten en modificar el estado de pobreza de la poblacin sumergida en esta situacin, cada institucin deber planificar sus actividades en base al logro de objetivos y metas fsicas tangibles, en cuanto a adquisiciones, provisin de bienes y servicios, cobertura geogrfica y poblacin atendida. Ello busca el uso eficiente de sus recursos. Los niveles de actividad no solo se dan a nivel central, los gobiernos regionales y locales deben tener una participacin determinante en el logro de los objetivos y metas. Es as que el Gobierno Central define las polticas sociales, fijar metas de corto y mediano plazo a partir de las metas definidas en el contexto del Acuerdo Nacional, y el cumplimiento del los Objetivos de desarrollo del Milenio (ODM), y en algunos casos evala y monitorea las actividades que se ejecutan a nivel local y regional. El Estado peruano debe. Estas metas deben ser realistas y basarse en indicadores que cubran las necesidades prioritarias de la poblacin. Entre otras metas prioritarias que el gobierno se ha planteado para el 2011, est la mejora de las condiciones de vida en las zonas rurales pobres (en el marco del Fondo para la Igualdad): Disminuir la desnutricin crnica en nios menores de 5 aos, en 5 puntos porcentuales durante el periodo gubernamental (disminuirla de 24.1% en el 2005 a por lo menos 19.1% para el ao 2011. para el caso de los ODM la meta para el 2001 es alrededor de 18 por ciento, y para el Acuerdo Nacional es de menos de 20% en 2006 y menos de 8% en el 2015. Elevar la cobertura rural de parto institucional (en 2005 era 43%). Elevar la cobertura rural de agua potable (en 2005 era 36.8%). Elevar la cobertura rural de servicios de saneamiento (en 2005 era 53.5%). , - Reducir el porcentaje de analfabetismo rural en adultos jvenes de 25 a 39 aos (en 2005 era 16.3%). Reducir la pobreza rural (en 2005 era alrededor de 70%). ' Cumplir estos propsitos exige un trabajo coordinado y de plena colaboracin, de todo el Estado en sus tres niveles de gobierno, as como de la sociedad civil. El marco lgico del plan de reforma permite visualizar de manera integral la secuencia de intervenciones necesarias a realizar, con el propsito de lograr el fin de la intervencin, y de esa manera contribuir a la lucha contra la pobreza en sus mltiples dimensiones. A continuacin se presenta el marco lgico general de los programas sociales:

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Marco lgico del Plan de Reforma de los Programas Sociales

RESUMEN DE OBJETIVOS
Incidencia de la pobreza y pobreza extrema. Tasa de desnutricin crnica. Tasa de acceso a servicios bsicos. Encuesta Nacional de Hogares. Encuesta nacional de demografa y salud. Sistema de seguimiento y evaluacin.

INDICADORES

MEDIOS DE VERIFICACION
SUPUESTOS

FIN: Contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin y a la reduccin de los niveles de la pobreza extrema.

PROPSITO: 1. Mejorar la eficiencia de los programas sociales.

Leyes anuales de presupuesto del pblico. Encuesta Nacional de Hogares, ENAHO. Sistema de seguimiento y evaluacin. SIAF SP .

Condiciones de estabilidad macroeconmica y crecimiento econmico se mantienen favorables. Cultura de la gestin por resultados es aceptada y practicada por involucrados en la gesti6n de programas

Estado y Gestin Pblica

2. Mejorar la equidad del gasto social en los programas sociales.

1.1. Porcentaje de recursos de PPSS, ejecutados como programas por resultados. 1.2. Distribucin del gasto social en programas por resultados y programas no articulados que reciben los beneficiarios. 1.3. Valor de lo efectivamente entregado a los beneficiarios I Gasto total en PPSS. 1.4. Ratio de distribucin de combos de Bs y Ss en zonas pobres. 1.5. Ratio de distribucin de combos de Bs y Ss que reciben las familias pobres y en pobreza extrema. 2.1. Tasa de cobertura de la poblacin pobre y en pobreza extrema en PPSS. 2.2. Tasa de filtracin de poblacin no pobre que se beneficia de PPSS. 2.3. Gasto percpita en favor de los 2 quintiles poblacionales ms pobres. 2.4. Gasto percpita en favor de los 2 quintiles distritales ms pobres.

COMPONENTES:

1.Sectores sociales in-tervienen articuladamente ("Combo de bienes y servicios").

2. Gestin por resultados.

3. Modernizacin de la poltica social y de la gestin de los programas sociales.

4. Implementacin del SISFOH y de instrumentos de focalizacin geogrfica.

5. Fortalecimiento de la gestin en lo social de gobiernos regionales y locales.

1.1. Combos de bienes y servicios determinados para atencin de los Ejes 1, 2 y 3. Por lo menos: Estrategia para erradicacin de la desnutricin crnica. Estrategia para cubrir brechas en infraestructura bsica en zonas rurales. Plan Nacional para la Formalizaci6n. Competitividad y Desarrollo de la micro y pequea empresa. 1.2. Percepcin de la existencia de los "Combos de bienes y servicios" de los Ejes 1, 2 y 3. 2.1 Sistema de formulacin presupuestal adecuado para el seguimiento de los programas sociales.

Informes de los sectores al ST-CIAS sobre avance en PPSS. Informes peridicos del STCIAS. Informes peridicos de la DNPP a ST-CIAS. Sistema integrado de informacin financiera para gobiernos locales.

Apoyo poltico al ms alto nivel para llevar adelante el proceso de reforma. Idoneidad de equipos tcnicos involucrados. Involucramiento de las autoridades locales sin sesgos de poltica partidaria.

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INDICADORES
3.1. CIAS fortalecido. 3.2. Programas reorganizados y agrupados por ejes. 4.1. Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH), Direccin Nacional de Presupuesto operando. 4.2. Padrn General de Hogares (PGH) construido. 4.3. PPSS emplean el SISFOH y el PGH financiera para Gobiernos locales para identificar y seleccionar beneficiarios. 4.4. PPSS emplean mapas de pobreza para focalizar geogrficamente. 5.1. Municipios que incorporan planes sociales en su PDMC. 5.2. Municipios incorporados a la reforma de los PPSS (presupuesto por resultados). 6.1. Sistema de seguimiento del .gasto social implementado. 6.2. Sistema de evaluacin de resultados e impacto implementado.

RESUMEN DE OBJETIVOS SUPUESTOS


P a r t i c i p a c i n comprometida de los sectores en el proceso. Reportes Sistema de seguimiento y evaluacin (SISE).

MEDIOS DE VERIFICACION

6. Sistema de seguimiento y evaluacin.

ACTIVIDADES: 1. Sectores sociales intervie-nen articuladamente (Combo de bienes v servicios) 1.1 Determinacin del costo efectividad de las intervenciones existen-tes y de intervenciones ya diseadas y proyectadas. 1.3 Determinacin de la composicin de los Combos de bienes y servicios.
1.1.Estudios realizados sobre costos y resultados de las intervenciones sociales. 1.2.Determinacin de combos aprobados por la CIAS 1.3.Planes operativos aprobados para implementar: Estrategia para erradicacin de la desnutricin crnica. Estrategia para cubrir brechas en infraestructura bsica en zonas rurales. Plan Nacional para la Formalizacin, competitividad y desarrollo de la micro y pequea empresa. 2.1.Directivas y normas presupuestales publicadas al respecto. 2.2 Programas sociales con formulacin presupuestal adecuada. 3.1.Plan de reforma de PPSS aprobado. 3.2.Normas de fusin, integracin y/o articulacin de fortalecimiento publicadas. 3.3.Nueva institucionalidad aprobada por la CIAS. 3.3.Equipo multisectorial de la ST-CIAS constituido y operando.

2. Presupuesto por resultados 2.1. Establecimiento de los programas para imple-mentar el presupuesto por resultados. 2.2. Designacin de responsables de los pro-gramas por resultados. 2.3. Conciliacin de la ejecucin de la reforma con el proceso presupuestario.

Informes sobre los costos y resultados de intervenciones sociales. N o r m a s d e fortalecimiento institucional publicadas. Actas del CIAS. Informe sobre talleres y acciones para gobiernos regionales y locales. Mdulos de acceso a programas sociales de ENAHO.

Compromiso de los responsables de los PPSS involucrados en la reforma. Apoyo de los lderes de los nuevos PPSS. Compromiso de la DNPP para reformar los sistemas en un marco de gestin por resultados.

RESUMEN DE OBJETIVOS INDICADORES


4.1. Bases de datos de hogares del SISFOH y del PGH disponibles. 4.2. Marco legal publicado e instrumentalizado. 5.1. Numero de talleres de capacitacin y acciones de fortalecimiento de las unidades de gestin social de los gobiernos regionales y locales realizado. 5.2. Aprobacin del Plan Piloto por la CIAS. 6.1. Aplicativos del SISE operando. 6.2. Numero de instituciones pblicas con unidades de seguimiento y evaluacin de programas sociales implementadas. 6.3. Directivas y procedimientos implemen-tados. 6.4. Numero de lneas de base diseadas para los PPSS.

MEDIOS DE VERIFICACION SUPUESTOS

Estado y Gestin Pblica

3. Modernizacin de la poltica social v de la gestin de los PPSS 3.1. PPPSS reorga-nizados. 3.2 Nueva institu-cionalidad del CIAS implementada. 3.2. Fortalecimiento de la Secretaria Tcnica del CIAS. 4. SISFOH (Sistema de Focalizacin de Hogares) 4.1 Levantamiento y actualizacin de la ficha SISFOH. 4.2 Consolidacin del marco legal para el SISFOH. 5. Fortalecimiento de la gestin regional y municipal 5.1. Fortalecimiento de la Gestin Social de los gobiernos regionales y locales. 5.2. Implementacin de Plan Piloto de municipios que reciben responsabilidades de provisin en lo social. 6. SISE (Sistema de seguimiento v evaluacin) 6.1.Desarrollo de aplicativos para el seguimiento y eva-luacin de PPSS en entidades naciona-les, regionales y locales. 6.2. Equipamiento de sistemas de seguimiento y evaluacin en entidades nacio-nales, regionales y locales. 6.3. Directivas y procedimientos sobre, seguimiento y evaluacin.

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Gestin por resultados en la asignacin presupuestal La formulacin del presupuesto de los programas sociales, se realizara en el marco del presupuesto por resultados (PpR), es decir, la asignacin, ejecucin y evaluacin de los recursos de los programas presupuestarios, se har teniendo en cuenta la obtencin de productos y resultados que favorezcan (impacten) en la poblacin objetivo. Ello implica conlleva a cambiar el enfoque en la agnacin, ejecucin y evaluacin presupuestal tradicional centrada en los insumos. Por consiguiente el proceso presupuestario de los programas sociales tendrn que:

P la Programacin Presupuestal Estratgica basada en la aplicacin Realizar


de los principios y tcnicas del planeamiento estratgico en el diseo de sus intervenciones. El propsito ser garantizar que cada programa disponga de una visin, con metas multianuales, el desarrollo articulado de intervenciones costo/efectivo y que se cuente con los recursos financieros requeridos para su realizacin. Cada ao fiscal, en la Ley de Presupuesto respectiva, se identificarn los resultados especficos y los recursos necesarios para alcanzarlos. Se trata pues de asegurar una vinculacin clara entre la planificacin y el presupuesto para lograr los resultados esperados. P Formular la medicin del desempeo y realizar su seguimiento y evaluacin, para ello se establecern los indicadores que permitan realizar la medicin y seguimiento al nivel de avance en el logro de los objetivos y propsitos a los que contribuye el programa, debindose prestar atencin al logro de los indicadores de resultado e impacto, sin perder de vista a los indicadores de producto, que cuantifican los bienes y servicios provistos por la intervencin. P Establecer mecanismos de rendicin de cuentas y monitoreo participativo para la rendicin social de cuentas, es decir para la declaracin precisa e imparcial de los resultados logrados y la manera cmo estos fueron logrados, no slo a los entes rectores, sino a la propia poblacin. Bajo estos elementos y enfoque general, se espera que tanto el diseo, como la ejecucin y evaluacin de los programas sociales se desarrollen en el marco de los principios, propsitos y tcnicas de la gestin por resultados, propicindose de esa manera a mejorar la eficacia del gasto pblico; y contribuir al acceso a servicios; y superar la desnutricin crnica, el bajo rendimiento estudiantil o los altos indicadores de mortalidad materno infantil y contribuir a cerrar las profundas desigualdades existentes en el pas. Focalizacin geogrfica y asignacin individual especfica para reducir subcobertura y la filtracin. La focalizacin es una modalidad de intervencin pblica que tiende a asegurar, a travs de la identificacin, dimensionamiento y localizacin de una determinada poblacin objetivo, que un programa/proyecto provea en exclusividad al grupo meta determinado de los servicios/bienes/condiciones requeridos para la adecuada satisfaccin de sus necesidades

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Estado y Gestin Pblica

La reforma de programas sociales y la estrategia de gestin por resultados, apuntan a encontrar un balance adecuado entre necesidad, asignacin y resultados esperados. Por ello, las metas especficas deben comprobarse, por ejemplo, en el caso de la desnutricin crnica, con el peso, talla y circunferencia craneana de cada nio semestral o anualmente, o en el caso de programas de extensin de capacidades, con la sostenibilidad de los sistemas de riego o de cambio de cultivos. Los criterios de focalizacin pueden clasificarse de la siguiente manera: Focalizacin geogrfica o territorial. Tiene como objetivo identificar reas geogrficas o unidades territoriales segn la variable incidencia de la pobreza (distribucin porcentual de hogares pobres y no pobres por unidad territorial), seleccionndose a los grupos territoriales que presentan una proporcin de hogares pobres superior a un cierto nivel. La poblacin objetivo es toda la poblacin residente en la unidad territorial seleccionada. Este tipo de focalizacin es til a niveles reducidos de agregacin geogrfica que se caracterizan por la relativa homogeneidad de su poblacin, siendo que su utilizacin acarrea el riesgo de entregar beneficios a hogares no pobres ubicados en la unidad territorial seleccionada. Focalizacin por situacin de vulnerabilidad. Tiene por objetivo identificar individuos u hogares en situacin de vulnerabilidad, expuestos a riesgos en sus condiciones de vida tanto desde el punto de vista biolgico como social. Este criterio toma a la familia como unidad de anlisis, considerando que muchas de las carencias y vulnerabilidades sociales estn asociadas a las condiciones de desarrollo de la familia, superando el enfoque tradicional, en el que las carencias y riesgos especficos eran identificados mediante el uso de categoras de edad, sexo y las acciones especficas se orientaban a beneficiarios individuales. Focalizacin por la comunidad. Los beneficios de la focalizacin con base en la comunidad son asignados por alguna autoridad o comit que est debidamente habilitado para tomar decisiones en relacin con quin debe recibir los beneficios del programa, de acuerdo a la estructura existente para este fin. Una de las ventajas de este criterio de focalizacin es la probabilidad de que efectivamente los miembros de la comunidad local tengan considerable informacin sobre la situacin de la pobreza en los miembros de la comunidad. Otra ventaja podra ser que dicha participacin y "propiedad" por parte de los miembros de la comunidad pueden aumentar el apoyo poltico y la sostenibilidad del programa a nivel local y posiblemente la probabilidad de que se puedan reducir los costos gubernamentales de la focalizacin. En sntesis la focalizacin esta orientada a identificar a los reales beneficiarios de los programas sociales y evitar las filtraciones y las coberturas de quienes no lo necesiten. La reforma de los programas sociales para que sea exitosa requiere de un sistema de focalizacin nico, es decir, que sea un sistema nico de identificacin individual y de categorizacin del nivel de pobreza de los hogares, y que todos los programas sociales, o dependencias que utilizan y transfieren subsidios del Estado, estn obligado a recurrir a l para seleccionar a sus beneficiarios.

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Como resultado de la implementacin de un sistema de focalizacin nico, la reforma de los Programas Sociales habr logrado separar las funciones de focalizacin (a cargo del Sistema de Focalizacin) de la gestin de los entregables (gerencia de los bienes y servicios entregados y administrados por el programa). Con lo cual, la rendicin de cuentas de cada uno de los actores quedar expresa. Unos deben lograr que se maximice el acceso de los ms pobres a los programas sociales y se minimice el acceso de los no pobres a los programas sociales; mientras los otros sern los responsables de mejorar los indicadores sociales. Seguimiento y evaluacin del gasto pblico La Medicin, Seguimiento y evaluacin del gasto pblico constituye uno de los elementos centrales en la implementacin de un presupuesto por resultados. En tal sentido, uno de los mecanismos para alcanzar el objetivo general de contribuir a mejorar la eficacia del gasto pblico ser contar con informacin significativa, oportuna y confiable sobre los resultados del gasto pblico, til para la toma de decisiones, particularmente aquel asociado a la ejecucin de los programas sociales prioritarios. Para estos efectos se prev (i) el establecimiento de los lineamientos necesarios para la definicin de resultados; formulacin, seguimiento y evaluacin del desempeo, (ii) el fortalecimiento de los sistemas de informacin sectoriales segn los requerimientos del instrumento presupuesto por resultados y (iii) la generacin de las condiciones necesarias para que el uso de la informacin como herramienta de gestin pueda darse en el diseo, formulacin y ejecucin de los programas. La intervencin de un proyecto o programa social est referida a brindar un determinado bien o servicio en funcin de categoras que sean medibles y cuantificables en el tiempo tales como: mbito geogrfico, grupo meta, propsitos, entre otros. Estas categoras se encuentran registradas en indicadores de monitoreo, que permiten realizar el seguimiento del proyecto o programa. Estos indicadores son medidas especficas (unidades de medida tales como personas, kilmetros, entre otros) del progreso alcanzado en el cumplimiento de las metas propuestas para el logro de los objetivos. El Marco Lgico, en ese sentido es un instrumento bsico para el monitoreo y evaluacin del desempeo de los programas sociales. Por otro lado, las metas constituyen logros cuantificables al final de la intervencin usando criterios de cantidad, calidad y tiempo. La eficiencia de los programas debe traducirse en una reduccin de los gastos administrativos y de asignacin de bienes a un mximo de 10% del presupuesto. Sin esta meta, la reforma de los Programas Sociales perdera su objetivo. Y ello es posible con el trabajo coordinado que debe establecerse, el uso ptimo y compartido de los bienes y servicios (vehculos, oficinas y personal), etc.

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6. La estrategia Nacional CRECER (EN CRECER)


La Estrategia Nacional Crecer no es un programa social, es la articulacin de los diversos sectores vinculados a la Lucha Contra la Pobreza y la desnutricin. La Estrategia Nacional CRECER26, se crea con la finalidad de articular a las entidades del Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y locales, as como organismos de la sociedad civil, que se encuentran vinculados directa o indirectamente en la lucha contra la desnutricin crnica infantil, especialmente en los nios menores de cinco aos, bajo la direccin de la Presidencia del Consejo de Ministros a travs de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) Su implementacin supone el desarrollo de una gestin por resultados, planificando y ejecutando una intervencin articulada, optimizando recursos y potenciado los resultados previstos respecto a la reduccin de la desnutricin infantil. La Estrategia Nacional RECER tiene como propsito asegurar el capital humano y social de grupos sociales en situacin de riesgo y vulnerabilidad.

a. Dimensiones de la Estrategia Nacional CRECER


La estrategia Nacional CRECER comprende las siguientes dimensiones: Institucional Plantea la intervencin multisectorial articulada de los ministerios, programas nacionales, organismos autnomos y entidades regionales y locales en el marco de la descentralizacin, combinando esfuerzos y recursos. Prev la posibilidad de la participacin de Instituciones privadas y de la cooperacin internacional para que desarrollen acciones vinculadas a la lucha contra la pobreza y la desnutricin infantil. De gestin La Estrategia Nacional CRECER se enmarca en la lgica del Presupuesto por Resultados, para lo cual se han seleccionado cinco programas estratgicos presupuestales formulados por el MEF, y estn vinculados con la lucha contra la desnutricin. En ese sentido el financiamiento de las acciones basado inicialmente en los presupuestos institucionales de los sectores y programas sociales que intervienen, y posteriormente, de manera progresiva, sumando los aportes adicionales de recursos provenientes, tanto pblico como privado, de ser el caso se ejecutaran en el marco del presupuesto por resultados y de manera articulada.. Operativa Implica la articulacin de la oferta programtica y presupuestal de las entidades involucradas, aprovechando sus propias capacidades y potencialidades; as como de sus herramientas operativas, conocimientos y prcticas innovadoras para el diseo y ejecucin de polticas vinculadas con la lucha contra la desnutricin infantil.

26 Aprobado mediante DS No. 055-2007-PCM.

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CRECER, prioriza su intervencin en zonas geogrficas rurales de acuerdo a tasas de pobreza y de desnutricin infantil estimadas por las instancias competentes. Asimismo, de manera complementaria, podr intervenir en zonas urbano marginales, teniendo en cuenta sus tasas de pobreza y desnutricin. Territorial CRECER, busca la intervencin articulada de las entidades involucradas, en la perspectiva de constituir unidades geogrficas econmicas y sociales a fin de impulsar su desarrollo sostenido, bajo un enfoque de desarrollo territorial integral. El encargado, de dirigir y poner prctica la Estrategia Nacional CRECER, es la CIAS, que a travs de su Secretara Tcnica deber cumplir estas funciones. Y en el marco de la reforma de los PPSS, el rol de la CIAS es el de gestin y coordinacin sistemtica de la poltica social. La ST-CIAS est centralizando los recursos financieros y humanos que le permitan cumplir las tareas planteadas en el Plan de Reforma de Programas Sociales, consolidando as su rol de apoyo a la CIAS como Autoridad Social Nacional. Otro aspecto de importancia de la estrategia CRECER, es la fusin de los programas sociales, encaminado a agrupar a aquellos programas afines o que tienen intervenciones en familias o mbitos territoriales comunes sin ningn tipo de coordinacin.

b. mbito de atencin de la Estrategia Nacional CRECER


El mbito de intervencin de la estrategia CRECER, alcanzara a 880 distritos, que se localizaran en 21 regiones del Pas. Los distritos seleccionados incluyen los 811 distritos que forman parte del primer quintil de pobreza. Se prev tambin incluir algunos distritos de zonas urbanas marginales de las ciudades con mayor presencia de desnutricin crnica infantiles. Se implementara de manera gradual y por etapas.
AMBITO DE INTERVENCION CRECER EN ZONAS RURALES DEPARTAMENTOS Total general AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE 39 42 44 76 67 23 46 77 60 Distritos etapa I 330 9 Distritos etapa II 308 3 66 Distritos etapa III 242 16 17 5 18 16 19 27 8 1 3 7 3 4 Total distritos 880 28 83 65 18 85 96 71 84 68 3 46 45 4

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LIMA LORETO MADRE DE DIOS PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN UCAYALI 51 8 16 11

13 29 3 3 9 11 21 9

13 40 3 11 25 62 21 9

Las instituciones del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y locales, as como las organizaciones sociales de base involucradas con la Estrategia Nacional CRECER intervienen de modo articulado, proporcionando atenciones y servicios focalizados a los ms pobres e integralmente a la poblacin beneficiaria. En ese sentido la Secretara Tcnica de la CIAS, los Ministerios y Entidades que intervienen en CRECER, con apoyo de la cooperacin externa, brindaran asistencia tcnica a los gobiernos regionales y locales y a sus instancias de coordinacin, articulacin y gestin, para fortalecer sus capacidades de gestin. Igualmente se implementaran mecanismos de monitoreo y evaluacin de las atenciones y proyectos que se brindan a las familias y comunidades, mientras la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico del MEF, se encarga de efectuar el monitoreo de indicadores y la evaluacin de resultados en el marco del Presupuesto por Resultados. Los gobiernos Regionales y Locales promueven mecanismos y procedimientos necesarios que permitan la transparencia y veedura ciudadana con la participacin activa de las diversas organizaciones comunales.

7. Resumen
Es indudable que los esfuerzos por combatir la pobreza en el pas han sido mltiples, y la inversin de bastante envergadura. Sin embargo los resultados no son del todo satisfactorios. La causa a nuestro entender est que la lucha contra la pobreza en muchos casos, ha estado politizada, es decir, el objetivo ha estado centrado en ganar rditos polticos partidarios. Sin embargo hay momentos importantes que han marcado avances en la lucha contra la pobreza, como el Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza (2004), el Plan de Reforma de los Programas Sociales y la Estrategia Nacional CRECER (2007). Estos instrumentos han buscado una direccin y gestin ms organizada e integral de las polticas sociales, aunque no se han logrado implementar a cabalidad. La fusin de 82 programas antes existentes, en 26 programas y la implementacin de CRECER como estrategia articuladora de 12 programas orientados a reducir la pobreza y desnutricin crnica infantil en los distritos ms pobres del pas, son avances indudables. Sin embargo, muchos de los programas fusionados an no han resuelto su situacin y permanecen en una situacin de indefinicin administrativa. Actualmente se viene trabajando instrumentos ms operativos, que aportaran a una gestin ms eficiente, estos son: el programa de fusiones, la actualizacin del marco social multianual, el sistema de monitoreo y evaluacin, etc.

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