La macroeconomía del populismo en América Latina

LA MACROECONOMÍA DEL POPULISMO EN LA AMÉRICA LATINA
Author(s): Rudiger Dornbusch and Sebastián Edwards

Source: El Trimestre Económico, Vol. 57, No. 225(1) (Enero-Marzo de 1990), pp. 121-162
Published by: Fondo de Cultura Económica
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Accessed: 08-02-2016 18:55 UTC
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LA MACROECONOMÍA DEL POPULISMO
EN LA AMÉRICA LATINA *
Rudiger Dornbusch y Sebastián Edwards
Este ensayo se ocupa de la macroeconomía del populismo en la América

Latina. Entendemos por "populismo" un enfoque al análisis económico
que hace hincapié en el crecimiento y la redistribución del ingreso, y mi
nimiza los riesgos de la inflación y el financiamiento deficitario, las
restricciones externas y la reacción de los agentes económicos ante las po
líticas "agresivas" que operan fuera del mercado. Queremos demostrar
aquí que las experiencias de política en diferentes países y periodos tie
nen rasgos comunes, desde las condiciones iniciales, la motivación de las
políticas y el argumento de que las condiciones del país son diferentes,
hasta el colapso final. Al examinar estas experiencias, la de Chile con
Allende y la del Perú con García, no pretendemos hacer una afirmación
moralista de la economía conservadora, sino advertir que las políticas
populistas fallan en última instancia, y que cuando fallan lo hacen siem
pre a un costo inmenso para los mismos grupos supuestamente favoreci
dos. Planteamos la tesis central de que la macroe conomía de diversas
experiencias es muy similar, aunque la política difiera mucho.
Estamos sorprendidos por las fuertes semejanzas en Chile, Perú y
otros episodios no narrados aquí en detalle respecto a la forma en que
los gobernantes percibían las condiciones objetivas de su economía, pro
ponían la implantación de políticas fuertemente expansivas y explicaban
que podrían afrontarse las restricciones.1 Y por supuesto, estamos impre
sionados por el hecho de que, al final, las restricciones de divisas y la
inflación extrema impusieron un programa de excesivas reducciones del
salario real que terminaron en inestabilidad política masiva, golpes de
Estado y violencia. No tenemos dudas acerca de la sinceridad de los go
bernantes que emprendieron estos programas y compartimos su convicción
de que la distribución del ingreso es inaceptablemente desigual. La misma
sinceridad de estos gobernantes nos convence de la utilidad, y en realidad
la necesidad, de describir exactamente cómo y por qué fracasan los pro
gramas.
* Este
ensayo se presentó en la segunda reunión del iase, Bogotá, 30 de marzo-1' de abril
de 1989. Los autores agradecen las útiles sugerencias de Eliana Cardoso, Vittorio Corbo, Ja
vier íñiguez, Eduardo Engel, José de Gregorio, Caterina Nelson, Eva Paus, Andrés Solimano
y Andrew Zimbalist. La investigación presentada aquí forma parte de un proyecto apoyado por
el Banco Mundial [traducción del inglés de Eduardo L. Suárez],
1 Véanse Sachs (1989) y Dornbusch (1988b), quienes se ocupan del mismo tema.
121
122 EL TRIMESTRE ECONÓMICO
La combinación de influencias externas (crisis de la deuda, bloqueos

económicos, etcétera), políticas internas (socialización de empresas, na
cionalización bancaria, etcétera) y políticas macroeconómicas produce
una economía insostenible donde la inflación está fuera de control y las
restricciones de divisas imponen el realismo en los gobernantes. Los aná
lisis de estas experiencias hechos por simpatizantes destacan a menudo
la política, y en particular los factores externos, como fundamentales
para la declinación. No queremos minimizar estos factores. No dudamos
de que la desestabilización externa puede ser una parte importante de
la evolución de un programa económico. Pero queremos destacar que la
vulnerabilidad extrema que posibilita la desestabilización es en su mayor
parte resultado de políticas insostenibles. Esta es una razón más para po
ner en relieve la macroeconomía de los programas populistas.
En este ensayo analizaremos los aspectos teóricos más importantes
de los programas económicos populistas. Lo haremos contrastando las ex
periencias de Chile durante la Unidad Popular de Allende (1970-1973)
y del Perú con Alan García. Es claro que la experiencia de la Unidad
Popular en Chile, de 1970 a 1973, tenía metas políticas muy diferentes

de las observadas en la experiencia peruana. Aun así, queremos destacar
que la estrategia de movilización política tenía elementos muy similares.
Además, demostraremos que hay notables semejanzas entre la experien
cia de Allende y la de Alan García. De hecho creemos que una causa
importante de la catástrofe económica peruana fue que ni los arquitectos
del programa ni sus asesores económicos aprendieron las lecciones de la
historia latinoamericana reciente, en particular la del Chile de Allende.
I. El modelo populista
El populismo ha sido tradicionalmente un concepto difuso. En efecto, los

politólogos han luchado durante muchos años para obtener una defini
ción significativa y precisa. Drake (1982) destaca tres elementos de una
definición tentativa: el populismo usa "movilización política, retórica y
símbolos recurrentes, destinados a inspirar al pueblo"; utiliza una coali
ción heterogénea, basada primordialmente en la clase
trabajadora, pero
encabezada por sectores importantes de los estratos medios y altos, y por
último, el populismo recurre a un conjunto reformista de políticas desti
nadas a promover el desarrollo sin crear un conflicto de clases explosivo.
Agrega Drake (1982, p. 218) :
LA MACROECONOMÍA DEL POPULISMO 123
[Los programas] responden normalmente a los problemas del subdesarrollo
expandiendo el activismo estatal para incorporar a los trabajadores en un
proceso de industrialización acelerada mediante medidas de mejoramiento

de la distribución.
Conniff (1982, p. 5) ha sostenido que "los programas populistas se

traslapan frecuentemente con los del socialismo". Destacamos aquí que
los objetivos redistributivos constituyen una parte central del modelo.
Es importante que tales objetivos estén motivados por una estrategia de
reforma social masiva, pero no es fundamental para nuestro análisis.
Hemos afirmado antes que muchos programas económicos populistas
exhiben grandes semejanzas. En esta sección presentaremos de manera
paradigmática los que consideramos factores comunes decisivos. En sec
ciones posteriores documentaremos el modelo con las experiencias de
Chile y del Perú.2
Seers (1964) resumió la gran dificultad para alcanzar un consenso
en el debate entre "monetaristas" y "estructuralistas". Los nombres han
cambiado, pero continúa la discusión entre quienes destacan el limitado
alcance de los experimentos financieros y quienes perciben la necesidad
del progreso social y se impacientan con los medios, que creen que las
condiciones especiales de su país producen una estrategia fructífera, pero
inexplotada, para el progreso social. Como dice Seers (1964, p. 89) :
Esta no es sólo una cuestión técnica en la teoría económica. En la base de

la controversia entre "monetaristas" y "estructuralistas" están dos diferentes
percepciones del desarrollo económico, de hecho dos actitudes por completo

diversas hacia la naturaleza del cambio social, dos conjuntos distintos de jui
cios de valor hacia los propósitos de la actividad económica y los fines de la
política económica, y dos concepciones incompatibles de lo que es política
mente posible.
El modelo populista es por lo común una reacción contra la expe

riencia "monetarista". Las fases de la experiencia son las siguientes:
a) Condiciones iniciales. El país ha experimentado un crecimiento
lento, estancamiento o franca depresión a resultas de los esfuerzos de
estabilización anteriores. La experiencia, por lo general con un programa
del FMI, ha reducido el crecimiento y los niveles de vida. La grave des
igualdad económica aporta un atractivo económico y político para un
2 En un más amplio trataremos de examinar un número considerable de experien

proyecto
cias latinoamericanas a fin de obtener una imagen más clara de las fases y el colapso final
de los programas.
programa económico radicalmente diferente. La estabilización recesiva

habrá mejorado el presupuesto y la balanza de pagos lo suficiente para
tener el margen necesario para, aunque quizá no la conveniencia de, un
programa muy expansivo.
b) Ausencia de restricciones. Los gobernantes rechazan explícitamen
te el modelo conservador. Se piensa que la capacidad ociosa proporciona
el margen necesario para la expansión. Las reservas existentes y la capa
cidad para racionar las divisas establecen margen para la expansión sin
el riesgo de afrontar restricciones externas. Los riesgos del financiamien
to deficitario destacados en el pensamiento tradicional se hacen
aparecer
como exagerados o enteramente infundados. La
expansión no es inflacio
naria (si no hay devaluación), porque la capacidad ociosa y los costos
decrecientes en el largo plazo contienen las
presiones de costos, y hay
espacio para reducir los márgenes de ganancia mediante controles de
precio.
c) La prescripción de política. Los programas populistas hacen hinca
pié en tres elementos: la reactivación, la redistribución del ingreso y la
restructuración de la economía. El tema común aquí es la "reactivación
con redistribución". La política recomendada es una redistribución del
ingreso, de ordinario mediante grandes incrementos del salario real.
A pesar de la inflación se rechaza la devaluación a causa de su efecto
inflacionario y porque reduce los niveles de vida. Debe restructurarse
la economía para ahorrar divisas y soportar mayores niveles de salarios
reales y de crecimiento.
Fase I. En la primera fase los gobernantes ven plenamente confirma
dos su diagnóstico y su prescripción: el crecimiento del producto, los
salarios reales y el empleo son elevados, y las políticas macroeconómi
cas son un éxito. Los controles aseguran que la inflación no sea un pro
blema y las importaciones alivian las escaseces. La reducción de los in
ventarios y la disponibilidad de importaciones (financiadas con dismi
nución de las reservas o suspensión de los pagos externos) absorben la
expansión de la demanda con escaso efecto en la inflación.
Fase II. La economía se topa con ciertos estrangulamientos, debido
en parte a la fuerte expansión de la demanda de bienes nacionales y en
parte a una carencia creciente de divisas. Mientras que la reducción de
los inventarios fue un rasgo esencial de la primera fase, los bajos niveles
de los inventarios y la formación de inventarios constituyen ahora una
fuente de problemas. La realineación de los precios y la devaluación,
el control de cambios, o la protección, se hacen necesarios. La inflación
aumenta considerablemente pero los salarios se mantienen. El déficit pre

supuestario empeora enormemente a resultas de subsidios generalizados
a los bienes de asalariados y las divisas.
Fase ni. Escaseces generalizadas, la aceleración extrema de la in
flación y una obvia brecha cambiaría conducen a la fuga de capital y la
desmonetización de la economía. El déficit presupuestario se deteriora
drásticamente a causa de una declinación marcada en la recaudación de
impuestos y de los crecientes costos de los subsidios. El gobierno trata
de estabilizarse reduciendo los subsidios y provocando una depreciación
real. Los salarios reales bajan de manera considerable y la política se
torna inestable. Está claro que el gobierno ha perdido.
Fase iv. La estabilización
ortodoxa se impone en un nuevo gobier
no. Se implantará un programa del fmi, y cuando se diga que se han
hecho todos los ajustes, el salario real aparecerá significativamente por
debajo del nivel inicial.
Además, esa declinación será muy persistente,
porque la política
y la economía de la experiencia habrán deprimido la
inversión y promovido la fuga de capital. Lo extremoso de las declina
ciones del salario real se debe a un hecho sencillo: el capital puede atra
vesar las fronteras
pero los trabajadores no.
Veamos ahora
la experiencia del Perú y de Chile, para estudiar en
mayor detalle el diagnóstico de los gobernantes y lo que realmente ocu
rre. Empezaremos por el caso chileno porque pueden observarse allí los
hechos de toda la experiencia. Los resultados sugieren lo que debemos
buscar en la experiencia peruana.
II. Las políticas económicas en el Chile de Allende
En septiembre de 1970, tras una elección muy enconada, Salvador Allen

de, el candidato socialista de la Unidad Popular (up), Pre fue elegido
sidente de Chile.
Este fue el principio de una experiencia política y eco
nómica singular para Chile que aun ahora se sigue analizando y discu
tiendo,8 La Unidad Popular era una coalición política de partidos de
izquierda y de centro-izquierda dominada por los partidos ySocialista

Comunista, ambos de ideología marxista-leninistay aspirantes a construir
en el largo plazo una sociedad de tipo socialista ortodoxo. Los partidos
más pequeños integrantes de la coalición eran de extracción demócrata
cristiana, de clase media, partidarios de profundos cambios estructura
les pero no compartían la visión leninista del mundo.4
3 Véase en (1989) una reseña reciente de la bibliografía.
Oppenheim
4 analizan la política
Stallings (1978) y De Vlyder (1974) y la economía de Chile.
Comunistas y socialistas reconocieron inicialmente la naturaleza mul

ticlasista de la Unidad Popular y consideraban la alianza y la política
que la sostenía como un paso táctico intermedio que ayudaría a sentar
las bases de la transición al socialismo.5 Vuskovic (1973, p. 50) observó:
... la política económica se subordina en su contenido, su configuración y

su forma a la necesidad política de incrementar el apoyo de la Unidad Po
pular ... La necesidad urgente de lograr una recuperación rápida de la eco

nomía y de extender los beneficios a la masa de la población trabajadora no
puede considerarse aparte de los cambios estructurales; ambos son inevita

blemente interdependientes. No se pueden hacer cambios más profundos sin
ampliar el apoyo político del gobierno, y la reactivación económica y la redis

tribución del ingreso proporcionan un impulso para estos cambios fundamen
tales.
El programa de la UP exigía profundas reformas institucionales y eco

nómicas, incluida la sustitución del congreso bicameral por un organismo
legislativo único, la "Asamblea del Pueblo", y la nacionalización de los
sectores de la minería, la banca y la agricultura, y de gran número de
grandes empresas manufactureras. Todo esto se logró dentro del marco
legal existente. El programa pedía un "camino chileno hacia el socialis
mo" democrático.
El programa de la up y la mayor parte de la bibliografía técnica es
crita por los economistas de la up caracterizaban a la economía de antes
de 1970 como "monopólica" y "dependiente". Este diagnóstico estaba
fuertemente influido por el pensamiento estructuralista desarrollado en
la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina
(cepal) durante los efecto, muchos de los altos fun
años sesenta. En
cionarios del
gobierno de la cepal
eran técnicos
(con licencia). El
programa de la up y la bibliografía relacionada afirmaban que los pro

blemas más graves que afrontaba el país eran la distribución desigual
del ingreso y la inflación y el desempleo crónicos. Se afirmaba también
que la estructura de la demanda interna, la crisis semipermanente del

sector externo y el bajo nivel de acumulación de capital conspiraban
para impedir una tasa de crecimiento suficientemente elevada. Se pos
tulaba entonces que la
de profundas reformas institucionales
ejecución
—o "reformas revolucionarias", de acuerdo con la jerga de la época—
más el mejoramiento de la distribución del ingreso no constituirían sólo
un paso importante hacia la construcción del socialismo, sino que tam
bién generarían un crecimiento rápido de la economía.
5 Véase el análisis de Zammit (1973).
Al tomar el poder en 1970 la Unidad Popular afrontaba una econo

mía estancada con una tasa de inflación rápidamente Entre creciente.
1967 y 1970 el pib real
per capita sólo 1.2 % creció
—considerable
mente por debajo del promedio latinoamericano— mientras que el des
empleo urbano se elevó a 9.2 % en 1970. Por otra parte, la inflación
había aumentado sostenidamente durante los últimos años del gobierno
de Frei y había llegado a 35 % en 1970. Del lado positivo, el sector
externo se encontraba en buena situación; la balanza de pagos había expe
rimentado considerables superávit durante todos los años de Frei, menos
uno. En consecuencia, cuando Allende llegó a la presidencia el banco
central tenía un acervo considerable de reservas internacionales por valor
aproximado de 400 millones de dólares, o sea medio año de importa
ciones.
1. El programa económico de corto plazo
Los objetivos económicos de corto plazo más importantes de la up

eran los
siguientes: i) iniciar a toda velocidad una gran variedad de
transformaciones económicas estructurales, incluyendo el programa de na
cionalización ; ii) elevar los salarios reales, sobre todo para las clases
bajas; iii) reducir la inflación iv) aumentar la tasa de crecimiento del
producto; v) aumentar el consumo, sobre todo entre los grupos más po
bres, y vi) reducir la dependencia de la economía respecto al resto del
mundo.
El primer objetivo —el programa de nacionalización— se alcanzaría
mediante una combinación de nueva
legislación, confiscaciones y com
pras de acciones a pequeños accionistas. Las otras metas —crecimiento
del producto y del consumo, con salarios al alza e inflación a la baja—
habrían de alcanzarse mediante una política macroeeonómica caracteri
zada por un aumento de la demanda agregada, generado principalmente
por el aumento de los gastos gubernamentales, junto con ciertas medidas
de redistribución del ingreso y severos controles administrativos de los
precios.
Este programa macroeconómico seguía la tradición estructuralista
y se basaba en varios supuestos fundamentales. Primero, se creía que
había gran capacidad ociosa en el sector manufacturero. Segundo, se
pensaba que esta baja tasa de utilización de la capacidad se relacionaba

estrechamente con el patrón del consumo y la distribución del ingreso.
Tercero, se suponía que había un sector manufacturero dual, donde las
empresas productoras de bienes "de lujo" tenían razones capital/mano

de obra excesivamente elevadas. Cuarto, la inflación se consideraba como
un reflejo de la estructura económica, no de las presiones financieras o
monetarias. En lo que sigue analizaremos estos cuatro supuestos funda
mentales con algún detalle.
El supuesto de una considerable capacidad excedente en el sector ma
nufacturero estaba en el centro del programa macroeconómico de corto
plazo y proporcionaba la base intelectual de la creencia de que los gran
des déficit fiscales no serían necesariamente inflacionarios. Esta concep
ción aparece claramente en la siguiente declaración de Américo Zorrilla,
el primer ministro de Hacienda de Allende:
La subutilización de la capacidad instalada es otro rasgo de la situación eco

nómica actual... En 1969 era posible aumentar la producción por la sub
utilización de la capacidad instalada en más de un 30 % ... Según estudios
recientes... la capacidad no utilizada ... alcanzaba en los últimos años a
61 % en la industria de tejidos, 50 % en panadería... 74 % en calzado,
etcétera (reproducido en García, 1972, p. 72).
Un importante corolario de la hipótesis de la capacidad no utilizada

era que las empresas de muchos sectores afrontaban costos medios decre
cientes, de modo que, con apropiados controles administrativos de precios,
los incrementos de la demanda no generarían presión inflacionaria. Ade
más, en la medida en que muchas de las empresas más grandes fueran
en efecto nacionalizadas, como lo establecía el programa de la up, po
dría incrementarse grandemente el producto incluso con reducciones de
los precios. En un documento elaborado en 1971 por la Oficina de Pla
neación (odeplan) se afirmaba que "combinando el incremento de la
producción derivado de un uso
mayor de la capacidad instalada.. . los
antiguos monopolios podrán absorber sin problemas los aumentos sala
riales requeridos manteniendo o aun reduciendo los precios, al mismo
tiempo que se genera el mismo excedente".
La ausencia de una utilización "plena" se atribuía a su vez a dos
factores fundamentales: monopólica la naturaleza de la industria manu
facturera, ya mencionada, y la estructura de la distribución del ingreso.
De acuerdo con esta interpretación la distribución desigual del ingreso
generaba un patrón de consumo muy diversificado. Vuskovic expresó tal
posición en estos términos:
La primera asociación obvia se encuentra entre la distribución del ingreso

y la composición de la demanda, y consecuentemente la estructura de la ca
pacidad productiva ... Dada la distribución actual del ingreso ... el mercado
se limita a la población de mayores ingresos ... Se trata en general de una
demanda restringida ... y a la vez muy diversificada ... Una amplia gama de
industrias productoras de bienes de consumo no esencial... opera a escala in
suficiente y por tanto con bajos niveles de eficiencia (Vuskovic, 1970, p. 47).
A partir de este diagnóstico se pensaba que si el ingreso se redistri

buyera hacia los grupos más pobres mediante incrementos salariales y si
se controlaran convenientemente
los precios habría una expansión consi
derable de la demanda
y el producto. Según Sergio Bitar, ex ministro de
Minería en el gobierno de Allende, "para expandir la demanda se pro
cedería a mejorar las remuneraciones de empleados y obreros, y se incre
mentaría el gasto público en educación, salud, vivienda y obras públicas"
(Bitar, 1979, p. 78). Y respecto a los efectos de estas medidas en los
precios:
Al existir un margen importante de expansión de la oferta se concluyó que

la mayor demanda no provocaría un aumento de la inflación. Por el lado
de los costos, un control de precios severo impediría que el reajuste de remu
neraciones fuera traspasado a los precios... Como las ventas se incrementa
rían en un porcentaje importante, la utilidad global de cada empresa sería
afectada muy ligeramente, aunque su utilidad por unidad decreciera (Bitar,
1979, p. 79).
Un componente importante de este programa macroeconómico de corto

plazo era la existencia de grandes reservas internacionales. Se esperaba
que gracias a estas reservas
la expansión de la demanda no se toparía con
estrangulamientos relacionados con las divisas. Además, el programa es
peraba que la nacionalización de las grandes minas de cobre, más los
incrementos planeados en la producción de cobre, permitirían que el ban
co central mantuviera un nivel relativamente elevado de reservas interna
cionales.
A pesar del papel fundamental asignado a la utilización creciente
de la capacidad, el equipo económico de la UP estaba consciente de que
se requería la inversión para sostener la expansión en el mediano y el
largo plazos. Sin embargo, el programa se basaba aquí en dos importan
tes supuestos. El primero era que con la nueva estructura de la demanda
se requería una inversión menor para alcanzar un crecimiento conside
rable. Éste se basaba en la creencia de que hasta 1970 la estructura in
dustrial se había concentrado en la producción de bienes "de lujo", la
que requería razones capital/mano de obra excesivamente altas. Por otra
parte, se argüía que los bienes de consumo básicos tenían un requeri

miento capital/producto mucho menor. Un subproducto muy conveniente
de este cambio en la estructura de la demanda era el hecho de que el
empleo podría crecer muy de prisa. El artículo fundamental de Vuskovic
capta muy claramente esta posición:
La estructura de la capacidad productiva... en que cobran dinamismo los

sectores que hasta hoy se califican de "vegetativos". Estos últimos se carac
terizan en general por menores requerimientos de capital y mayor capacidad
de absorción de mano de obra; en consecuencia, el levantamiento rápido de
la tasa de ahorro y formación de capital deja de ser un requisito esencial
para acelerar el ritmo global de crecimiento... (Vuskovic, 1970, p. 58).
Respecto a la inflación, el programa de la UP seguía el enfoque es

tructuralista que hacía hincapié en las rigideces, los estrangulamientos
y el papel de la determinación monopólica de los precios, y minimizaba
el papel de las presiones fiscales y la creación de dinero.6 De acuerdo
con esta posición la up prestaba muy escasa atención al sector financiero
en la ejecución de su programa de corto plazo. En efecto, Clodomiro
Almeyda, ex ministro y vicepresidente de Allende, relata en sus memo

rias que en la primera reunión del equipo económico después de las elec
ciones los tecnócratas cepalina de orientación sostuvieron expresamente
—y al parecer convincentemente— que la administración monetaria y
financiera no merecería mucha atención.7 Alfonso Inostroza, presidente
del Banco Central, dijo a principios de 1971 que el objetivo principal de
la política monetaria era
convertirla en un importante instrumento para lograr su concreción, así como

la movilización de la totalidad de los recursos productivos del país y orientar
los hacia aquellas actividades que el gobierno ha estimado prioritarias.. .8
El componente final del programa de corto plazo se refería a la re

ducción de la vulnerabilidad externa de Chile. El programa básico de
la up señalaba que una prioridad del nuevo gobierno "ejecutar una sería
política de comercio exterior tendiente a desarrollar y diversificar nues
tras exportaciones ..." (Unidad Popular, 1969, p. 24). Sin embargo, lo
interesante es que este objetivo se alcanzaría sin proporcionar incentivos
6 Véase en Sunkel (1960) un análisis de la teoría estructuralista de la inflación. Véase
también Baer y Kersternetzky (1964).
7 Véase el Informe del ciap de 1971, reproducido en Panorama
por ejemplo Económico,
núm. 260, febrero-marzo de 1971, p. 36.
8 Véase Inostroza (1971), p. 8.
de precios. Por el contrario, los economistas de la up pensaban que las

modificaciones del tipo de cambio tenían muy poco efecto, si acaso, en
las exportaciones o las importaciones. De hecho, en el mismo párrafo
en que el programa aconsejaba la expansión y la diversificación de las
exportaciones, se señalaba que una meta importante de la política eco
nómica era "evitar las devaluaciones escandalosas de nuestra moneda"
(p. 24). De
acuerdo con esta creencia, una de las primeras medidas
tomadas por el gobierno de Allende fue la eliminación del sistema de
minidevaluaciones que se había adoptado, con gran éxito, durante el go
bierno de Frei. Se esperaba entonces que la expansión de las exporta
ciones sería el resultado de decisiones administrativas tendientes a la
centralización de las actividades del comercio exterior.8
Un objetivo importante del programa económico, en efecto un objetivo
fundamental, era la ampliación muy rápida de la base de apoyo político
de la up. Los líderes de la up pensaban que habría necesidad de obtener
el apoyo de las clases medias y, más específicamente, de atraer a gran
número de votantes que hasta entonces habían apoyado a los demócratas
cristianos dentro de la up, a fin de avanzar hacia un sistema socialista.
Este objetivo político desempeña un papel importante en la explicación
del contenido intensamente populista del programa de corto plazo y de
bería tenerse presente en la evaluación de los logros del gobierno de
Allende en el corto plazo.
En resumen, el programa macroeconómico de la up trataba de provo
car en el corto plazo una rápida recuperación económica tras varios años
de semiestancamiento, y de generar una mejora significativa en las con
diciones de vida de los grupos más pobres. El instrumento principal sería
un crecimiento rápido de los gastos públicos orientados en particular a
elevar los ingresos reales de las clases bajas. El fundamento intelectual
de este plan estaba dado básicamente por el modelo estructuralista que
atribuye un gran papel a las rigideces y los estrangulamientos y mira con
gran desprecio los sectores financieros y monetarios. Un elemento deci
sivo del plan era la creencia de que los déficit fiscales no serían inflacio
narios si se canalizaran hacia los grupos apropiados y fueran acompa
ñados de la clase correcta de controles administrativos.
Por supuesto esta concepción del funcionamiento de la economía
omitía muchos de los principios fundamentales de la teoría económica
tradicional. Esto no sólo se reflejaba en la gran disminución de la impor
tancia otorgada a las políticas monetarias, sino también en la omisión
9 Véase el Plan Anual 1971 (odepi.an, 1971).
completa del tipo de cambio real como una de las variables fundamen
tales para la determinación del equilibrio macroeconómico. Además, la
concepción macroeconómica Popular de la Unidad que sus no reconocía

políticas sólo podrían generar una oleada de actividad económica que
sería insostenible en el mediano plazo si no se manejaba con gran cuida
do la transición de la recuperación al crecimiento sostenido. De igual
modo, los tecnócratas de la up subestimaban grandemente el papel de las
expectativas y la capacidad de la población para reaccionar ante las pre

siones inflacionarias severas. Bitar (1988, cap. 5) describe muy clara
mente la incapacidad del gobierno para controlar los hechos, para pasar
de la redistribución a la acumulación.
Resultó muy difícil frenar las fuerzas desatadas en 1971. La concepción se

cuencial de la redistribución seguida por la acumulación suponía que podría
modificarse el comportamiento político y social básico, y que las expectativas
populares podrían cambiarse en forma virtualmente instantánea. En los me
ses siguientes [a principios de 1972] resultó imposible aplicar estas ideas
con la facilidad que se había esperado.
2. El primer año: Crecimiento rápido

con inflación reprimida
Armada del marco intelectual analizado antes, la up empezó a aplicar

con rapidez su programa a fines de 1970. En términos de reformas es
tructurales se tomaron de inmediato dos medidas básicas:10 Primero, se
intensificó grandemente la reforma agraria con la expropiación de un
número muy grande de predios. Segundo, se estudió un proyecto de en
mienda constitucional para la nacionalización de las grandes minas de
cobre, hasta entonces propiedad conjunta de grandes empresas norteame
ricanas y el Estado chileno.11 Las reformas del sistema bancario y de las
grandes empresas manufactureras resultaron un poco más difíciles, por
que el gobierno carecía de los canales institucionales necesarios para la
ejecución del programa de nacionalización. Inicialmente se superó este
obstáculo comprando bloques de acciones —en especial acciones banca
das— a precios muy elevados. A su vez, estas adquisiciones se financia
10 La de Frei apor
ley de reforma agraria aprobada por el Congreso durante el gobierno
taba la herramienta necesaria. Véase Alauf y otros (1972).
11 El 11 de por unanimidad la reforma constitucional
junio de 1971 el Congreso aprobó
que nacionalizaba las grandes minas de cobre. Véanse Geller y Estévez (1972), y Ffrench
Davis y Tironi (1974).
ron con préstamos del Banco Central a la Corporación de Fomento de la

Producción (corfo).
Estas
adquisiciones se complementaron con un proceso de confisca
ción, basado en un antiguo decreto, hasta entonces olvidado, promulgado
durante la efímera República Socialista de 1932.
En términos de política macroeconómica
aplicó rápida el gobierno
mente medidas compatibles con su programa. y salarios del Los sueldos
sector público se elevaron en promedio en 1971 de modo que los salarios
de los segmentos más bajos de la burocracia aumentaron relativamente
más de prisa que los salarios de los estratos más altos. Los sueldos del
sector privado crecieron aproximadamente a la misma tasa. Los sindica
tos utilizaron los ajustes salariales del sector público como un punto
de referencia en sus negociaciones. La gráfica 1 muestra el incremento de
fJg> '
/
Gráfica 1. Chile: El salario real
(Indice 1970: 3 = 100)
los salarios También

leales. se aumentaron en gran medida los gastos
públicos por la vía de los llamados "Programas especiales para la expan

sión y el desarrollo". Este gasto mayor estaba orientado principalmente
hacia la construcción, la agricultura y la seguridad social,12 y se finan
12 El nuevo el 66 % de sus recursos a estos tres sectores.

programa asignaba
ciaba con préstamos del Banco Central (es decir, con creación de dinero).
El paquete de corto plazo culminó en un programa generalizado de con
troles de precios.
La expansión de la demanda afectó rápidamente las ventas y la pro
ducción. Durante
el primero y el segundo trimestres de 1971 la produc
ción manufacturera aumentó 6.2 y 10.6 % en relación con los mismos
periodos del año anterior. Las ventas de manufacturas crecieron a tasas

más rápidas aún: 12 % durante el primer trimestre y 11 % durante el
segundo trimestre. En total 1971 fue un buen año. El pib real creció
a 7.7 %, los salarios medios 17 %, el consumo agre
reales aumentaron
gado creció a una tasa real % y la tasa de 13.2
de desempleo bajó a
menos de 4 %. Como sería de esperarse, dado el comportamiento de los
salarios reales hubo un mejoramiento considerable de la distribución del
ingreso. En 1971 la participación de los trabajadores en el pib llegó a

61.7 %, casi 10 puntos por encima de su nivel de 52.3 % en 1970, y esto
ocurrió sin una aceleración de la inflación. Más importante aún para la
UP fue que las políticas económicas rindieron frutos políticos con rapi
dez. En las elecciones municipales de 1971 los partidos de la up aumen
taron su votación de 36 % que habían recibido en la elección presidencial
de 1970 a cerca de 50 por ciento.13
Sobra decir que todo esto generaba un sentimiento de euforia en el
gobierno. El programa estaba funcionando como se había planeado. El
hecho de que el déficit fiscal hubiera saltado de menos de 3 % del pib
en 1970 a casi 11 % en 1971 no preocupaba a los tecnócratas de la UP.
Tampoco daban éstos gran importancia al hecho de que la tasa de creci

miento de la oferta monetaria hubiera pasado de 100 % anual en el
cuarto trimestre de 1971, y que la tasa de crecimiento del crédito interno
al sector público se aproximara a 300 %. De hecho todo esto formaba
parte del
plan. Al evaluar los resultados
del primer año del gobierno
de Allende, Julio López, prominente economista de la up, dijo que "la
política reactivadora estuvo cimentada en un incremento significativo del
gasto público y, en particular, del gasto deficitario. Se hizo caso omiso

de las recomendaciones que, basadas en la ortodoxia, buscan en cualquier
circunstancia el equilibrio presupuestario". Y añadió que precisamente
a causa de estas políticas "se alcanzó el objetivo político que se perse
guía, cual era la ampliación cuantitativa de la base de apoyo del go
bierno".
13 La fuerte votación en las anteriores elecciones municipales o legislativas no era rara en

Chile. En efecto, el gobierno de Frei tuvo una experiencia similar en 1965.
LA MACR0EC0N0M1A DEL POPULISMO 135
Desdeluego estas políticas macroeconómicas estaban generando rápi

damente una situación muy explosiva de inflación reprimida. El rápido
crecimiento del pib en 1971 se basaba en gran medida en un aumento
de casi 40 % en las importaciones de bienes intermedios. En consecuen
cia, el acervo de reservas internacionales heredado por el gobierno de
Allende se redujo en más de la mitad sólo en ese año. Una reducción
drástica de los inventarios fue otro factor importante que contribuyó
a la expansión del consumo.
A fines de 1971 se hicieron evidentes las crecientes presiones infla
cionarias. La combinación
de la expansión de la demanda y los controles
de precios produjo una escasez creciente de algunos bienes de consumo.
Por otra parte, las respuestas de la producción se hicieron cada vez más
lentas. El problema de la oferta se agravó por una serie de disputas labo
rales en muchos establecimientos grandes que llevaron a la confiscación
de esas empresas por sus trabajadores. De hecho este procedimiento se
convirtió en la forma institucionalizada en que el gobierno expropió gran
número de empresas. El gobierno utilizó un decreto-ley de 1932 en cu
yos términos podía confiscar una empresa siempre que una disputa labo
ral en ella generara una perturbación grave de la oferta.
En los últimos
días de 1971 el gobierno había usado este canal para
expropiar más de 40 empresas grandes. Naturalmente este proceso per
turbaba la producción no sólo en las empresas expropiadas sino también
en el resto del sector industrial donde la incertidumbre crecía rápidamen
te. Además, el nivel
de productividad empezó a bajar con rapidez en las
empresas nacionalizadas; contra lo que pensaban los arquitectos del plan
de la UP estas empresas no sólo no generaban excedentes sino que incu
rrían en pérdidas enormes que originaban presiones adicionales en el
presupuesto gubernamental.
3. El segundo año: Fracaso de los

programas de estabilización
Durante 1972 continuaron agravándose los problemas macroeconómi

cos. Como puede observarse en el cuadro 1, la inflación llegó en ese año
a 217 % y el déficit fiscal pasó de 13 % del pib. La tasa de crecimiento
del crédito interno al sector público llegó casi a 300 % y las reservas
internacionales bajaron a menos de 77 millones de dólares.
Más grave aún era el crecimiento continuo de la economía subterrá
nea. A medida que más y más actividades se salían de la economía ofi
Cuadro 1. Chile: Principales indicadores macroeconómicos
1970 1971 1972 1973
a
Inflation 34.9 34.5 216.7 605.9
Crecimiento 2.1 9.0 — 1.2 —5.6
Salarios reales (1970: 3 = 100) 98.4 115.1 103.5 70.3
Recaudacion fiscalb 23.7 20.4 18.2 20.2
Gasto publico6 26.4 31.1 31.2 44.9
b 13.0 24.7
Deficit presupuestario 2.7 10.7
a
Crecimiento monetario 52.9 99.3 100.9 264.4
Reservas internacionales (millo
nes de dolares) 320 129 95 36
Balanza comercial (millones de
dolares) 246 73 -161 —73

Premio del mercado negro 99 358 898 2 349
Fuentes: Yáñez (1978); Banco Central de Chile; Fondo Monetario Internacional; Edwards
(1986); Edwards y Edwards (1987), y Solimano (1988).
a del PB.
Porcentaje
b de diciembre a diciembre.
Porcentaje
cial desaparecían más y más fuentes de recaudación fiscal. En este con

texto se estableció un grave círculo vicioso. La inflación reprimida
alentaba la economía informal, lo que a su vez se traducía en menores
impuestos, mayores déficit y por tanto en una inflación mayor aún.

En 1972 se implantaron dos programas de estabilización que fracasaron.
Al evaluar las causas de las dificultades la opinión dominante entre
los economistas de la UP era que las autoridades no habían aplicado con
troles apropiados en la ejecución del programa. Por ejemplo, al analizar
la severa crisis externa ya evidente a fines de 1971, García sostenía que
era incorrecto atribuir la pérdida de reservas a la considerable sobreva
luación real del escudo.
Luego señalaba, como de pasada, que "el BCCH
[el Banco Central] cuenta con poder y mecanismos administrativos de
frenaje sobre importaciones como para regular por esa vía su nivel, sin
una devaluación . .."
(García, 1972, p. 206). Y en cuanto a la estrategia
global recomendaba que a fin de resolver el desequilibrio creciente "el

Estado debería necesariamente aumentar su grado de control directo .. ."
(García, 1972, p. 255).

Esta
opinión dominante era la que guiaba efectivamente al primer
intento, bastante débil, de estabilización de la economía, comenzado en
febrero de 1972." Este paquete trataba de: i) resolver los problemas
14 En su relación de la elaboración de políticas económicas por alguien que estaba im
derivados de la creciente economía subterránea y la escasez relacio

nada de bienes a los precios oficiales; ii) evitar una
explosión infla
cionaria; iii) mantener, o mejorar aún, la redistribución del ingreso, y
iv) resolver la grave crisis del sector externo. Sin embargo, no se adop
taron medidas serias para la solución de estos problemas. Por ejemplo,
se sostenía que no era conveniente reducir los gastos públicos, se man
tuvo la política de otorgar incrementos salariales superiores a la infla
ción y se descartó una devaluación drástica.15
La combinación de controles de precios generalizados y políticas fis
cales y monetarias irrestrictas estimulaba grandemente al mercado negro
en la economía. Empeoraba las cosas el hecho de que el gobierno perdió
por completo el control de los salarios. Los sindicatos de las empresas
nacionalizadas y privadas demandaban por igual ajustes salariales cada
vez mayores. Esto planteaba un dilema al gobierno. Si se hubiera nega
do a conceder los ajustes salariales, habría ayudado a la macroeconomía
pero lastimaría profundamente a sus partidarios y sus objetivos políticos.
En estas circunstancias el gobierno optó por conservar en todo momento
su lema revolucionario. Además, varios economistas sostenían que po
drían conservarse salarios reales más elevados mientras el gobierno pu
diera extraer un "excedente" adicional del sector privado mediante el
incremento de los controles.19
A mediados de 1972 se hizo evidente que el programa de estabiliza
ción de febrero había fracasado. La economía subterránea estaba ahora
generalizada, el producto empezaba a caer, la inflación abierta alcan
zaba una tasa anual de 70 % en el segundo trimestre, las reservas de
divisas llegaban apenas a 82 millones de dólares y el tipo de cambio
del mercado negro estaba aumentando con gran rapidez (véase la grá
fica 2). Desde una perspectiva política, lo que hacía particularmente
difícil la situación era que las elecciones parlamentarias estaban pro
gramadas para marzo de 1973. Cada vez estaba más claro que la crisis
económica trabajaría en contra de la up en tales elecciones. En agosto de
ese año y con la supervisión política de los comunistas se emprendió un
nuevo programa de estabilización. El Partido Comunista estaba en favor
de que se atacaran los desequilibrios financieros.
plicado, refiere Bitar (1986) que se oponía a esta un pequeño

concepción grupo de tecnócra
tas que pedía la corrección de la fuente fundamental del
desequilibrio. Pero esta última
posición afrontaba dos dificultades: había
dudas sobre su corrección técnica, y la política
de una gran corrección presupuestaria y cambiaría parecía demasiado costosa.
15 En 1971 a una devaluación
pequeña siguió el establecimiento de cuatro tipos de cambio
diferentes.
16 Véase Bitar (1979).
Gráfica 2. Chile: El mercado negro del dólar
Al contrario de lo que ocurría con el plan anterior, la piedra angu

lar del programa de agosto era una devaluación masiva del escudo. El
tipo de cambio de las importaciones se elevó en casi 90 %, mientras que

el de las exportaciones aumentaba 33 %. Se esperaba que a resultas de
esta medida se aflojaran las presiones continuamente crecientes sobre la
balanza de pagos. El programa consideraba dos medidas básicas para
frenar las presiones fiscales. Primero, se autorizaron aumentos de pre
cios para las empresas nacionalizadas. Se pensaba que sus pérdidas ba
jarían y, en consecuencia, disminuiría la tasa de creación de dinero re
querida para el financiamiento del sector nacionalizado de reciente

formación. Segundo, el programa recomendaba un gran aumento de la
producción como el mejor procedimiento para cerrar la brecha entre

la oferta agregada y la demanda agregada. Se esperaba que este incre
mento del producto respondiera a incentivos políticos más bien que eco
nómicos. En efecto, el lema principal del Partido Comunista era en esa
época "ganar la batalla del aumento de la producción". La devaluación

afectó de inmediato los precios de los bienes que no estaban sujetos a
severos controles. Aunado a la autorización de gran número de aumentos
de precios, esto produjo una inflación de 22.7 % en agosto y 22.2 °¡o
en septiembre.
A pesar de la acción realizada en el frente del tipo de cambio el
programa estaba destinado al fracaso porque no se introdujo ningún cam
bio en la política de tasas salariales. En la segunda semana de agosto el
gobierno anunció que había llegado a un acuerdo con la Central Única
de Trabajadores (cut), acerca de
un ajuste salarial generalizado que
se otorgaría el l9 de octubre, excepto en el caso de las empresas sujetas
a negociación privada. La nueva política salarial buscaba un incremento
de los salarios del sector público y del sector privado en una proporción
igual a la tasa de inflación acumulada entre enero y septiembre. Ade
más, la nueva política buscaba ajustes salariales más frecuentes.17 De
esta manera se contrarrestaban plenamente, de un solo golpe, los efectos
de la devaluación.
A fin de combatir la escasez general de bienes y de alimentos en par
ticular, el gobierno trató de organizar un programa de racionamiento por
el que se entregaba a cada familia cierta cantidad de alimento (la llama
da "canasta popular") mediante organizaciones vecinales particularmen
te creadas para el efecto. Sin embargo, este programa de racionamiento
provocó una reacción enconada de la oposición, la que afirmaba que Chile
se estaba transformando en "otra Cuba". En octubre de 1972 los partidos
de oposición organizaron una huelga nacional en protesta contra lo que
consideraban políticas gubernamentales erróneas y antidemocráticas. La
protesta se dirigía sobre todo contra las políticas económicas y educati
vas del gobierno. Esta huelga tuvo un considerable costo económico y
agravó grandemente la situación. De hecho la huelga sólo pudo resolver
se cuando el presidente Allende incluyó en su gabinete a ciertos repre
sentantes de las fuerzas armadas.
4. El tercer año: Caos económico y golpe de Estado
Durante el primer trimestre de 1973 los problemas económicos de

Chile alcanzaron proporciones caóticas. Por comparación con el primer
trimestre de 1972 la inflación aumentó 22 %, la producción industrial
bajó casi 6 %, el tipo de cambio real se sobrevaluó más aún y las reser
17 núm.
Qué Pasa, 70, 17 de agosto de 1972, p. 14.
vas de divisas del Banco Central apenas pasaban de 40 millones de dó

lares. El mercado negro abarcaba ahora todas las transacciones en divi
sas. El déficit fiscal continuó aumentando a resultas de los gastos siempre
crecientes y de la rápida desaparición de las fuentes de tributación. ¡El
déficit fiscal superó ese año el 23 % del pib!
Una vez más el gobierno afrontaba el dilema de implantar un progra
ma de estabilización correctiva de grandes proporciones o de aumentar
la extensión de los controles. Y de nuevo optó por lo último. Esta deci
sión, tomada en marzo de 1973, selló la suerte del gobierno. La magni
tud de la crisis económica enajenó rápidamente a las clases medias, y
después de marzo de 1973 el enfrentamiento político con la oposición se
hizo cada vez más severo. Por supuesto, debe recordarse que en medio
de esta polarización el apoyo brindado a Allende aumentó efectivamente:
mientras que la UP recibió en 1970 los votos de 30 % del electorado su
participación aumentó a 44 % en 1973.

La oposición, tras una importante victoria en las elecciones parla
mentarias de marzo de 1973, se tornó en extremo
impaciente. Para me
diados de 1973
los partidos de oposición estaban exigiendo la renuncia
del presidente Allende. Además, se estaba gestando un problema más
grave aún dentro de la up. Los partidos de la up —en particular los co

munistas y los socialistas— se habían trenzado en una controversia pro
funda, divergiendo fuertemente acerca de la mejor manera de afrontar
la crisis.
Porúltimo, debemos comentar el papel de la oposición económica
interna y el bloqueo económico externo. No hay duda de que el uso es
tratégico de la perturbación económica por la oposición, las empresas

extranjeras y los gobiernos extranjeros influyeron en la evolución final
de las políticas de Allende. Aunque desde luego no podemos demostrar
lo, dudamos de que un ambiente externo más neutral hubiera permitido
la continuación del experimento de Allende durante un periodo conside
rable. Creemos que los efectos secundarios no controlados de la política
de crecimiento (escaseces, inflación, etcétera) debilitaron suficientemen
te su capacidad para gobernar, de modo que pudo ser efectiva la deses
tabilización económica por parte de las fuerzas de oposición internas
y de las compañías y los gobiernos extranjeros. Presentamos esta opinión

como una hipótesis y proponemos una investigación más detallada para
sustanciar este aspecto crítico de la evolución de las experiencias popu
listas.
El 11 de septiembre de 1973 terminó de manera repentina e impre
sionante la presidencia de Allende. Ese día las fuerzas armadas dieron un

golpe. Cuando los militares tomaron el poder el país estaba políticamente
dividido y la economía estaba en ruinas. La inflación era galopante,
las distorsiones de los precios relativos —derivadas sobre todo de los
controles de precios masivos— eran generalizadas; las actividades del
mercado negro proliferaban; los salarios reales habían bajado de mane
ra drástica; las perspectivas económicas de la clase media estaban grave
mente dañadas; el sector externo afrontaba una crisis grave; la producción
y la inversión bajaban con celeridad, y las finanzas públicas estaban por
completo fuera de control. Este fue el panorama donde ocurrió la terrible
reducción de los salarios reales (véase gráfica 1 ) .1S
III. El crecimiento con redistribución en el Perú de García
Cuando Alan García asumió

la presidencia del Perú en agosto de 1985
captó la
imaginación del mundo: un líder dinámico, carismático, que
tomaba a su cargo un país desesperadamente necesitado de progreso so
cial y económico. El hecho de que adoptara una actitud de enfrentamien
to sobre la deuda externa no lesionaba su imagen ni en la América Latina
ni en los círculos progresistas de Europa y de los Estados Unidos. En el
frente interno tenía un mensaje claro: crecimiento y redistribución. Esa
política duró dos años, antes de caer por tierra de manera catastrófica.
A principios de 1988 el gobierno populista de Alan García escenificó
un dramático viraje en las políticas que habían llevado al país a la quie
bra y casi a la hiperinflación: reducción presupuestaria, reducción de
salarios reales y depreciación cambiaría masiva eran la conclusión previ
sible de tres años de mala administración. Pero es improbable que allí
termine la historia. Aunque las medidas económicas tuvieran éxito las
consecuencias políticas continuarían. La reducción de salarios reales y la
austeridad pueden ser, en el contexto peruano, la fase inicial de enfren
tamientos masivos y tal vez violentos.
En mayor medida que en cualquier otro país de la América Latina
el comportamiento económico es fundamental para mantener la muy pre
caria paz social del Perú. No está en juego sólo un posible enfrentamien
to entre la izquierda y la derecha. Mucho más peligroso es el conflicto
creciente planteado por la guerrilla maoísta de Sendero Luminoso. El
resultado es imprevisible a causa de las divisiones entre ricos y pobres,
18 la declinación del salario real en 1974-1975 se deba en parte al drástico dete
Aunque
rioro de los términos de intercambio, no debemos minimizar las consecuencias de las políticas
de Allende.
la ciudad y la sierra, los blancos y los indígenas. Un mayor deterioro del
comportamiento económico con ingresos per capita declinantes, inflación
explosiva y reducción del salario real harían ingobernable al Perú. Pero

es casi seguro que estos hechos ocurran en el futuro. A menos que un
gran mejoramiento de los precios de las exportaciones o la asistencia
externa en gran escala proporcionen recursos de divisas que ayuden a
realizar un ajuste gradual (junto con una reforma de política), una crisis
económica total resulta inevitable.
19
1. De Belaúnde a García
En los años cincuenta y sesenta

experimentó un crecimiento
el Perú
considerable del ingreso per capita real y una inflación moderada. El
cuadro 2 muestra que los problemas de la declinación del ingreso per
capita y la inflación elevada datan de la segunda mitad de los años se

tenta.
Cuadro 2. Crecimiento e inflación
(Porcentaje anual)
1950-1960 1960-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985
Crecimiento per capita 2.8 2.6 1.6 —1.0 —4.2

Inflacion 8.0 9.3 12.6 50.0 102.1
Fuente: Kuczynski (1977), Banco Central y Ministerio de Hacienda.
En
los pasados 25 años pueden discernirse tres grandes fases cícli
cas. La primera fue la expansión de Belaúnde que se derrumbó en 1967
1968. El programa de crecimiento fracasó porque incurrió en restriccio
nes externas. Se corrigió el presupuesto y se ejecutó una depreciación
real, lo que preparó el terreno para la expansión económica del gobierno
militar a principios de los años setenta. El ambiente mundial en extremo
favorable permitió una expansión masiva hasta 1974, con una tasa de
crecimiento media del ingreso per capita de 3.7 % anual en el periodo
1969-1974. La gráfica 3 muestra el rápido crecimiento del ingreso real
durante este periodo.
19 Véanse R. Thorp, "Trends and Cycles in the Peruvian P. Bardhan

Economy", y otros
(comps.), International Trade, Investment, Macro Policies and History, North Holland, 1987;
R. Thorp y G. Bertram, Peru 1890-1977, Columbia University Press, 1978, y P. P. Kuczynski,
Peruvian Democracy under Economic Stress, Princeton University Press, 1977, por cuanto a la
historia, con extensas referencias.
Gráfica 3. Ingreso per capita real del Perú
(Indice 1980 = 100)
El deterioro de los términos de intercambio (una declinación de 27 %

entre 1974 y 1977) ocurrió cuando el gobierno estaba emprendiendo un
masivo programa de inversión. Como resultado, la balanza de cuenta co
rriente, sin incluir los intereses, mostró un déficit de 6 % del pib en
1974-1977. Esta restricción de las oportunidades de financiamiento exter
no impuso un freno al crecimiento y una reforma de las políticas econó
micas. Las políticas cambiarías y comerciales introducidas en 1978-1979
destacaban el crecimiento de las exportaciones más bien que el gasto pú
blico. Mientras que la transferencia de recursos había sido hacia adentro
en 1973-1978, ahora venían tres años de grandes superávit externos (sin
incluir los intereses).
El segundo gobierno de Belaúnde (1980-1985) tuvo que afrontar con
diciones extraordinariamente adversas. Belaúnde heredó una economía
con profundos problemas sociales: el ingreso per capita había declinado
desde 1974 y, a pesar del mejoramiento de la balanza externa de fines de
los años setenta, el intervencionismo del gobierno militar había creado
distorsiones generalizadas. La posibilidad de hacer avanzar a la economía
estaba drásticamente limitada a resultas de una combinación de choques:
la recesión mundial de 1980-1982, el deterioro de los términos de inter
cambio, la explosion de las tasas de interés en el mundo y la elevación

consiguiente de las obligaciones del servicio de la deuda, el racionamien
to del crédito externo y los desastres naturales. Estos choques se combi
naron para acabar con toda posibilidad de expansión. En 1982-1983, con
un programa del fmi, el pib real per capita bajó 16 % y la inflación casi
se duplicó hasta 112 por ciento.
El desastroso comportamiento económico del gobierno de Belaúnde
condujo a una derrota total en las elecciones y llevó al poder a Alan Gar
cía en 1985. Belaúnde había ganado las elecciones en 1980 con la más
grande mayoría de la historia. En cambio, en las elecciones de 1985 su
partido se vio devastado al obtener apenas el 6.2 % de la votación. El

apra de Alan García obtuvo el 45.8 % de la votación y la Izquierda Uni
da el 21.3 por ciento.20
La elección que llevó al poder a García en medio de una victoria aplas
21
tante trasmitía un mensaje claro: ¡el crecimiento es primero! Indepen
dientemente de su viabilidad, este mensaje condicionó las políticas econó
micas del gobierno de García desde el principio y ahora está llevando al
país al borde del desastre.
2. El programa heterodoxo
En julio de 1985, el último mes de la administración de Belaúnde,

la inflación llegó a 250 % anual. El desempleo era general, la capacidad
ociosa proliferaba y los salarios reales se habían reducido en un esfuer
zo por superar la crisis externa. En este marco el gobierno de García
desarrolló un proyecto populista de expansión titulado "Crecimiento con
redistribución", que hacía hincapié en la recuperación económica combi
nada con la desinflación.
a) Premisas y políticas. Tres puntos son fundamentales para enten

der la evolución de la política económica. El primero es la impresionante
desigualdad de la distribución del ingreso. La gráfica 4 muestra la distri
bución peruana con un diagrama ampliamente usado en el Perú. Lo más
notable es que el 1 % de la población recibe casi la mitad del ingreso
nacional.22
El segundo punto es que los gobernantes estaban impresionados por

la gran brecha que mediaba entre el producto efectivo y el potencial. En
Carbonetto y otros (1987, p. 41) se calcula que el producto efectivo lie
20 Véase Wise (1988) y Ortiz de Zevallos (1989) para una reseña de la política.
21 Véase Ortiz de Zevallos (1989).
22 Véase Glewwe (1988).
Gráfica 4. La distribución del ingreso en el Perú
gaba apenas al 66 % del producto potencial en 1984, dejando una brecha

de 34 % para llenar mediante una elección juiciosa de política.
La tercera consideración es que los economistas peruanos, al igual
que los economistas de toda la América Latina, no estaban impresiona
dos por la eficacia de los programas del FMI. Se recordará que Israel y
la Argentina realizaron por esta época sus esfuerzos de estabilización
heterodoxa, como lo haría el Brasil poco después. El enfoque ortodoxo
de la estabilización se había desacreditado por los fuertes efectos recesi
vos y la ausencia de todo éxito. La heterodoxia tenía todo el atractivo de
terminar con la inflación sin los costos consiguientes del desempleo.23
En este marco el tema general de la política económica se resume en el
Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990 (p. 6) en estos términos:
La nueva política económica trata de pasar de una economía de conflicto
y especulación a otra de producción y consenso. En esta economía pueden

hacerse compatibles la estabilidad, el crecimiento, la distribución y el des
arrollo en un contexto de planeación nacional que encuentra expresión con
creta en el diálogo y la concertación social y económica.
La planeación del desarrollo económico será plena, descentralizada y par
ticipativa, y la concertación se centrará en el esfuerzo para hacer compatible
23 Véase Dornbusch (1981, 1988a), Bresser Pereira y Nakano (1987) y Bruno y otros
(1988).
la generación de ahorro y la inversion productiva prestando atención priori

taria e impostergable a las necesidades sociales. Debemos conciliar la eficien
cia económica con la equidad social en una dinámica productiva sostenida
fundamentalmente por los recursos internos.
Las premisas y las prescripciones específicas de la estrategia nacional

de desarrollo pueden parafrasearse como sigue (op. cit., pp. 63-65) :
i) La complementaridad de los mercados internos y externos, re

chazando el aparente dilema entre la sustitución de importacio
nes y las exportaciones, y reafirmando la primacía del mercado
interno.
ii) La necesidad de redistribuir el ingreso como un medio para el
crecimiento sostenido y la posibilidad de generar la capacidad
necesaria de ahorro e inversión, junto con el proceso de redis
tribución. La administración heterodoxa de la política econó
mica parte de una reinterpretación de los conceptos económicos
tradicionales en términos de sus implicaciones para la economía
peruana.
iii) Precios y rentabilidad. La rentabilidad no puede aumentar a
partir de incrementos en los márgenes de ganancia porque eso
conduciría a una declinación generalizada de las ventas. Los már
genes de ganancia más pequeños producen precios menores, ma
yor demanda, mayores ventas y mejor utilización de la capaci
dad; las mayores ventas permiten una mayor escala de la
producción.
iv) Salarios y rentabilidad. La restricción generalizada e indefinida
de los salarios reduce la rentabilidad porque reduce el poder de
compra de los trabajadores, produciendo efectos recesivos que
reducen la demanda y por tanto los beneficios de la economía
dinámica.
v) La crisis recesiva, inflacionaria. Se infiere del aumento de los

costos y la caída de la demanda, no de un exceso de la deman
da. La contracción del gasto público, del crédito y de los sala
rios reduce la demanda; al mismo tiempo, la devaluación y los
aumentos de las tasas de interés elevan incesantemente los cos
tos. Es erróneo hablar de demanda excesiva cuando hay capa
cidad ociosa en casi todos los sectores y amplia oferta de mano
de obra desempleada.
vi) El déficit fiscal. El déficit fiscal no es necesariamente inflacio
LA MACROECONOM1A DEL POPULISMO 147
nario. Sólo lo será si la demanda interna excede el producto

potencial. Con una considerable capacidad ociosa hay necesidad
de cierto déficit...
vii) Creación de dinero. Debe aumentar
demanda, la permitiendo
así un incremento de la liquidez y la disponibilidad reales, ya
que lo contrario frenaría el crecimiento.
viii) Tasas de interés. La elevación de las tasas de interés no aumen
ta el ahorro, ya que éste depende fundamentalmente del ingre
so, pero desalienta la inversión productiva ...
ix) Tipo de cambio. La
depreciación del tipo de cambio no consti
tuye un medio efectivo para equilibrar las cuentas externas, ya
que sólo el 15 % de las importaciones y 20 % de las exporta

ciones son sensibles (elásticas) a las modificaciones del tipo de
cambio. En consecuencia, aunque es necesario evitar la devalua
ción los flujos externos deben manejarse con métodos selectivos
más eficientes.
Las metas específicas del programa económico se indican en el cua

dro 3.
La nueva política económica se basaba en cuatro medidas, como se
señala en Carbonetto y otros (1987, p. 15): i) expansión rápida de la
demanda efectiva mediante incrementos del salario real; ii) liberaliza
ción financiera para aliviar la situación de las empresas y frenar las
presiones de costos mediante la reducción de los costos financieros de

las empresas, tasas de interés efectivas, impuestos indirectosy otros ele
mentos de los costos; iii) restablecimiento de tipos de cambio selectivos
y abandono de la política de devaluación, y iv) las cuentas externas de
Cuadro 3. El Plan de Desarrollo Económico de 1986-1990
1985 1986 1987 1988 1989 1990
Crecimiento
PIB 1.4 6.5 6.2 6.1 6.3 6.2
Consumo 0.1 8.5 6.3 5.7 5.0 5.2
Exportaciones 3.5 —13.6 4.8 5.8 5.9 5.9

Importaciones —24.6 5.0 13.7 11.9 5.6 7.4
Inversion —12.3 12.0 14.4 11.8 11.6 10.7
*■ 0.6 2.3 2.3 2.1 1.8 1.6
Deficit presupuestario
Fi'ente: Presidencia de la República (1986).

• del pib.
Porcentaje
ben mantenerse equilibradas por el crecimiento de las exportaciones, la

sustitución de importaciones y las limitaciones del servicio de la deuda,
compatibles con un crecimientoaceptable.
Por supuesto, muchas
de las políticas cambiarías y de crecimiento de
las que podría depender cualquier éxito jamás vieron la luz del día.
Esto se aplica en particular a las estrategias de divisas y del ahorro.
b) Deuda externa. La medida más ampliamente comentada del go

bierno de García fue sin duda la limitación del servicio de la deuda ex
terna a 10 °/o de las exportaciones. Esta medida siguió a una política de
discretos retrasos por parte del gobierno de Belaúnde. Atrajo la atención
porque era abiertamente unilateral y por tanto potencialmente invitaba
las sanciones de los bancos comerciales acreedores. Esta política aprove
chaba al máximo una situación en la que resultaba imposible desde un
punto de vista político una restructuración tradicional, con inclusión de
un acuerdo del fmi. Desde entonces los atrasos del servicio de la deuda
se han extendido a los acreedores oficiales, incluidos el fmi y el Banco
Mundial.
La política de limitar el servicio de la deuda no era sólo un paso
esencial en el frente político, sino que suspendía efectivamente la restric
ción externa. Con el ahorro de divisas resultante de la limitación del
servicio de la deuda se hacía posible una ampliación del déficit comer
cial.En consecuencia, se suspendieron las restricciones externas al creci
miento y la necesidad consiguiente de políticas cambiarías realistas por
lo menos durante algún tiempo. Como veremos más adelante esa suspen
sión temporal se había agotado a mediados de 1988.
La calidad de la deuda peruana, en opinión del mercado secundario,
ha declinado sostenidamente desde 1985. En julio de 1985, cuando la
deuda mexicana se vendía a 60 centavos por dólar, la brasileña en 75
y la argentina en 60, la deuda peruana bajó a sólo 45 centavos. En ene
ro de 1986 ese precio había bajado apenas a 25 centavos por dólar de
valor nominal. A fines de 1987 la deuda externa ascendía a 16 400 millo
nes de dólares, con atrasos del principal e intereses de 6 100 millones.
A principios de 1989 la deuda peruana podía comprarse a 5 centavos
por dólar. El precio bajo se explica ciertamente por un solo factor: en

términos políticos sería excepcionalmente difícil el logro de una estabi
lización en la que los ingresos reales de los trabajadores se redujeran en
favor del servicio de la deuda externa.
c) Los primeros dos años. La prioridad inmediata para la adminis

tración de García era introducir un programa de estabilización "hetero
doxo": la reducción de la inflación mediante una política de ingresos

combinada con una reactivación masiva de la economía.
En el corto plazo el programa heterodoxo fue muy exitoso. La in
flación declinó marcadamente (como se observa en el cuadro 4), el em
Cuadro 4. Indicadores macroeconómicos peruanos
1985 1986 1987 1988
ft 63 115
Inflacion 158 1722
Crecimiento 2.5 9.5 6.9 —8.4
Salario realb 111 127 138 106
Balanza comercial (dolares) 1173 —67 —463 —84
Recaudacion gubemamentalc 42.7 32.1 25.9 23.5
Fuente: Banco Mundial, Ministerio de Hacienda, Instituto Nacional de Planeación.

B Diciembre a diciembre.
b índice 1975 = 100.
c del pib.
Porcentaje
pleo aumentó, y el salario real se elevó de manera considerable (como

se indica en la gráfica 5). En el último trimestre de 1987 el salario real
llegó a 52 % por arriba del de 1985. El crecimiento había sido también
Gráfica 5. Perú: El salario real

(Indice 1982: 2 = 100)
muy considerable. En 1986 creció la economía en 9.5 % y en 1987 en

6.7 por ciento.
Es importante reconocer cuán exitoso es el enfoque heterodoxo. Si hay
suficientes divisas y una economía deprimida la expansión de la deman
da interna puede funcionar. Es decir, el éxito es ampliamente compar
tido porque la recuperación de la demanda puede elevar la rentabilidad
de las empresas al aumentar la utilización de la capacidad. En efecto así
ocurrió. Un año después de comenzado el programa, García era felici
tado por la clase empresarial por el éxito de su estrategia de recupera
ción. La inversión privada aumentó 24 % en 1986 y 18.6 % en 1987.a*
A principios de 1987 el programa estaba en el apogeo de su éxito:
el PIB real había aumentado acumulativamente en más de 20 % desde el
tercer trimestre de 1985. La inflación había bajado de 188 a sólo 75 %.
Pero aunque el éxito
fue sorprendente la tensión empezaba a surgir en
las presiones de aumento de los costos y en una pérdida creciente de divi
sas. Pero estas tensiones, obvias para los economistas, distaban mucho de
alarmar a los gobernantes o a la opinión pública.
d) El
punto de inflexión. El punto de inflexión llegó en julio de
1987, antes del desenlace económico del programa a resultas de una pro
puesta para la nacionalización del sistema bancario. El 27 de julio de
25
1987 el presidente García declaró:
En Perú, ahora, el sistema financiero es el instrumento más poderoso para

la concentración del poder económico y por tanto de la influencia política;
es el principal obstáculo la democratización de la producción
para y la
acumulación del excedente.
La motivación inmediata de la nacionalización fue el deseo de parti

cipar en la asignación del crédito y de controlar mejor el ahorro gene
rado por el sector empresarial. Se esperaba también que el control del
sistema financiero ayudara a vigilar las ganancias y la fuga de capital
de los grupos privilegiados de la economía. Se censuraba el sistema finan
ciero privado por no corresponder "a las necesidades del desarrollo eco
nómico", de modo que grandes partes del ahorro del país eran canaliza
das por las pocas familias ricas que captaban estos ahorros hacia los
inventarios, los activos improductivos o las cuentas en el exterior.
La crisis de la nacionalización representa el inicio de un conflicto
24 Véase una evaluación de los tres primeros años del en Centro de Economía
programa
Aplicada (1988), y particularmente en Iguíñez.
25 Véase Presidencia de la República (1987b), p. 1.
LA MACROECONOMIA DEL POPULISMO 151
político dramático, abierto. Representaba el momento en que la derecha,

con apariciones públicas de Vargas Llosa, dramatizaba el viraje de las
políticas gubernamentales hacia el socialismo. También representaba el

final de la política de recuperación y el punto de inflexión hacia las cri
sis de inflación y de divisas. Aunque los estrangulamientos se iniciaron
sólo gradualmente durante el resto de 1987 es justo decir que los meses
de julio y agosto de ese año representaron el punto de inflexión, tras el
cual ya no podía defenderse la continuación de las políticas expansivas.
Los programas populistas como los implantados en el Perú fracasan
cuando la economía se queda sin divisas y cuando tienen que desmante
larse los controles que apoyan la redistribución y la expansión. A fines
de 1987 el crecimiento se estaba desvaneciendo y la inflación, generada
por las restricciones externas, los estrangulamientos y el ajuste de seve
ras distorsiones de los precios, estaba explotando.
Para entender lo que salió mal conviene retornar a la filosofía bási
ca del programa que se encuentra plenamente documentado en el libro
titulado El Perú heterodoxo: Un modelo económico, publicado por los
arquitectos económicos del programa en julio de 1987.26 La revelación
más sorprendente de este libro es la extensión extraordinaria de la diver
gencia entre los elaboradores de políticas económicas del gobierno de
García y la ciencia económica aceptada. Aprendemos así (pp. 75-77), que
las etapas de menor inflación están asociadas a políticas fiscales expansivas

(1970-1976). Y las etapas de mayor inflación están asociadas a políticas fis
cales contractivas (1977-1981). Esto es, exactamente lo opuesto a lo esperado
por la teoría que explica la inflación por el déficit fiscal, en cualquiera de
sus variantes.
Y para despejar todas las dudas (p. 82) :
Si fuese necesario resumir en dos palabras la estrategia económica adopta

da por el gobierno a partir de agosto de 1985, éstas serían: controlar (se
entiende que los precios y los costos y sólo, temporalmente, durante los doce
primeros meses) y gastar, transfiriendo recursos a los más pobres para que
aumenten su consumo y demanden más productos, "justificando" así la pues
ta en operación de lacapacidad instalada actualmente ociosa.
Es necesario gastar, aun a costa de un déficit fiscal, pues, si este déficit
es resultado de transferir recursos públicos al consumo de los más pobres
para que demanden más productos y se reduzcan así los costos unitarios, ése
se Véase D. Carbonetto, I. de Cabellos, O. Dancourt, C. Ferrari, D. Martínez, J. Mezzera,

G. Saberbein, J. Tantalean y P. Vigier, El Perú heterodoxo. Vn modelo económico, Instituto
Nacional de Planeación, Lima, 1987.
no será un déficit con efectos inflacionarios, sino todo lo contrario. Esta cons
tituye, sin duda, la tesis básica a partir de la cual actuó el equipo económico
gubernamental y el punto de mayor divergencia respecto a la estrategia an

terior de ajustes por el lado de la demanda.
El Perú aprendió en 1987-1988 que el crecimiento rápido continuo
y los masivos incrementos de los salarios reales son incompatibles con

una inflación moderada. En 1986 la inflación sólo llegó a 63 %, muy
por debajo del nivel con el que se comenzó el programa. Pero la expe
riencia de crecimiento elevado con inflación moderada se tornó después
de cierto tiempo un artificio de los controles y los subsidios a los pre
cios del sector público y a las divisas. Se usaron subsidios y controles
para evitar los incrementos de precios en esferas políticamente sensibles.
En 1987-1988 la mayoría de los productos del petróleo se vendían a un
tercio de su precio de julio de 1985. Los precios de la electricidad, el
precio del arroz y las tarifas de los autobuses habían declinado en más
de un tercio, al igual que el precio real de las divisas.
Cuando hubo necesidad de hacer ajustes en los precios controlados
la inflación se aceleró
rápidamente. principio del Al los incrementos
salario real y la expansión de la demanda empujaron la inflación, pero
la revisión de los precios retrasados se hizo cada vez más importante
a medida que el gobierno tenía que reparar, por lo menos en parte, la
gran baja de los precios reales de los bienes subsidiados, de las divisas y
de los bienes controlados. En 1987 la inflación llegaba ya a 115 %,
y para principios de 1988 se desenlazaba el programa mientras que la
inflaciónexplotaba. En el primer trimestre llegó a 470 % mensual. En
marzo de 1988 la inflación pasaba ya de 1 000 % anual, y el año cerró
con una inflación de 1 722 % de diciembre a diciembre. En el propio
Cuadro 5. Niveles reales de los precios controlados
(Julio de 1985 = 100)
Die. 1986 Die. 1987 Die. 1988
a
Promedio 75 59 58
Arroz 73 61 47
Energia electrica 49 40 16
Telefono 84 87 32
Gas 58 33 25
Fuente: Apoyo.
a Promediado
por la participación en el gasto.
diciembre la tasa de inflación anualizada pasaba de 6 000 %. Incluso

a fines de 1988, tras reiterados esfuerzos por realinear los precios con
trolados, el nivel real de los precios del sector público permanecía a
menos de 60 % del de 1985.
La inflación se debía también al incremento
pre masivo del déficit
supuestario. La política de subsidios y la declinación extraordinaria de
la recaudación impositiva real aumentaron el déficit presupuestario. En
1975-1986 la recaudación de impuestos había promediado más de 12 %
del PiB y en 1985 aumentó a 13.2 %. Para 1988, a causa de una mar
cada declinación del cumplimiento, la recaudación había bajado a sólo
el 7.5 % del pib.
La declinación de la recaudación y el gran costo de los programas
de subsidios, incluidos los subsidios de los intereses en los mercados de
crédito, crearon un gran déficit presupuestario. La política de tipos
de cambio múltiples del Banco Central contribuyó con una parte impor
tante del déficit. Involucraba pérdidas que equivalían al 2 % del pnb,
ya que se compraban las divisas a precios altos a los exportadores y se
vendían a precio bajo o subsidiado a los importadores.
El gran déficit presupuestario tenía efectos cada vez más nocivos en
el comportamiento de la economía. Contribuía directamente a la inflación
pero también afectaba la asignación del crédito y por tanto de la inver
sión. Mientras duraron las reservas de divisas el gobierno pudo vender
divisas en lugar de endeudarse en el mercado interno o imprimir dinero.
Ahora, con las reservas precariamente bajas, no quedaba margen para
nuevas ventas de reservas a fin de financiar el déficit27 (véase gráfi
ca 6). La declinación de las reservas imponía ahora una política cambia
ría más congruente, la que elevó de inmediato la tasa de inflación.28 Por
lo tanto, el financiamiento externo del déficit presupuestario tuvo en últi
ma instancia un costo inflacionario, aunque pudo haberse demorado por
un año o dos.
El sistema bancario también contribuyó al financiamiento del déficit.
Esto se logró mediante elevadas razones de reservas de los bancos o re
querimientos de financiamiento directo. La

contrapartida de esta política
fue una declinación de 30 % en el crédito bancario real para el sector
privado en los pasados tres años. El Banco Central podía financiar el

27 Las reservas netas incluían del lado del pasivo 800 millones de dólares de retrasos con
el FMI. La posición de oro del Banco Central había sido revaluada en diversos momentos y
ascendía a 659 millones de dólares en diciembre de
1988.
28 Para abril de 1989 se habían tanto la declinación
de la actividad económica
agudizado
y las restricciones de las importaciones que en efecto se recuperaron reservas. Tal recupera
ción bastó para alimentar un rumor de otro programa de reactivación.
Gráfica 6. Perú: Reservas externas netas
(Miles de millones de dólares)
déficit imprimiendo dinero. Esto también ocurrió y fue una de las razo
nes del aceleramiento de la inflación.
septiembre de 1987 el Banco Mundial

Desde y las autoridades perua
nas han venido analizando la estabilización. Pero hasta ahora ha estado
ausente el ímpetu político para grandes cambios de la política económi
ca. Elúnico impulso para el cambio provino de la balanza de pagos,
donde se ha venido gestando muy visiblemente una crisis. El superávit
comercial de 1985 de más de mil millones de dólares se había conver
tido en un déficit para 1987. Las reservas bajaron en más de mil millo
nes de dólares, hasta el punto de que las reservas netas eran negativas
a principios de 1988. La respuesta a la latente crisis cambiaría fue una
gran depreciación real a fines de 1987. Esta depreciación fue una de las
razones de la marcada aceleración de la inflación.
La depreciación real ayudó a contener la fuga de capitales y la am
pliación del déficit comercial durante cierto tiempo. En un ciclo vicioso
la aceleración de los incrementos de salarios y precios desatada por esta
depreciación minó la ganancia inicial de la competitividad. La renovada
apreciación real del tipo de cambio real para las importaciones desde
fines de 1987 y las consiguientes pérdidas de divisas del banco central
LA MACROECONOMIA DEL POPULISMO 155
indican la incapacidad
del gobierno para imponer una depreciación real.
Y eso simplemente anuncia una crisis cambiaría segura. En otros secto
res es claro que los precios reales permanecen también mal alineados,
como vimos en el cuadro 5. Así ocurre con las tasas de interés y con los
precios políticamente sensibles.
Cuadro 6. Requerimiento de financiamiento del sector público
(Porcentaje del pib)
1985 1986 1987 2988*
Deficit global del sector publico 4.4 6.7 9.9 6.1

Deficit presupuestario 2.4 4.9 6.5 5.3
Perdidas del Banco Central 1.9 1.8 2.8 0.8
Credito a bancos de desarrollo 0.8 1.4 1.9 0.8
Requerimiento financiero del

sector publico 5.1 8.1 11.2 6.9
Financiamiento interno 1.2 5.7 9.8 6.9
Fuente: Banco Mundial, Banco Central y Ministerio de Hacienda.

» Cálculo.
3. ¿Qué sigue?
A principios de 1989 las reservas de divisas no llegaban a 500 millo
nes de dólares. Se disponía de otros 628 millones de dólares en oro, pero
el comercio exterior se había convertido en una operación muy limitada.
Los barcos no descargaban mientras no se confirmara la recepción del
pago en el exterior. A partir de esta posición la economía peruana podría
avanzar en una de tres direcciones. La primera posibilidad es una esta
bilización draconiana. Esto requeriría un gran incremento de la recauda
ción fiscal real, una unificación y depreciación real del tipo de cambio
y una realineación de los precios relativos que sostienen ahora el salario
real demasiado alto. Las reformas de política en estos campos deben eli
minar el déficit presupuestario y reducir la restricción externa. El costo
sería una
declinación de los salarios reales y por tanto, cuando menos
en el corto plazo, una reducción del crecimiento del producto y el em
pleo. En términos de la historia peruana esto equivale a un programa
al estilo de 1983, lo que es "políticamente imposible". Por supuesto, eso
no significa que no ocurrirá tal cosa. Sólo significa que llegará dema
siado tarde, de modo que será mucho más cara en términos económicos
y políticos.
Lasegunda posibilidad es una estabilización gradual, apoyada por

un aumento del cumplimiento fiscal, una reforma cambiaria y el apoyo
externo del mejoramiento de los precios de las exportaciones o de los
recursos proporcionados por gobiernos extranjeros. Muchos países deu
dores tienen la capacidad necesaria para incurrir en retrasos de los pa
gos de intereses o amortizaciones de su deuda externa. Esto les propor
ciona un colchón temporal del lado de las divisas mientras se hacen
ajustes graduales. El Perú ya ha utilizado y agotado por completo esa
capacidad: el servicio de la deuda cesó en 1985 y ahora se está en déficit

incluso en cuanto al pago de los intereses. Sólo recursos externos frescos
(transferencias netas) podrán hacer la tarea, pero resulta difícil saber
cuándo podrían llegar. Es política la razón principal para no considerar
en absoluto tal posibilidad. Los Estados Unidos tienen mucho que perder
si el Perú se despeña a resultas de la desintegración política. El poder
creciente de la Izquierda Unida y el extremismo de Sendero Luminoso
sugieren posibilidades mucho más difíciles de tolerar que en el caso de
Nicaragua. Pero es muy improbable que un programa de estabilización
con apoyo externo caiga del cielo; más probable es que se reciba como
un regalo tras un golpe de la derecha.
La tercera y más probable posibilidad es una desintegración gradual
pero acelerada de la economía peruana. A medida que la creciente crisis
cambiaria impone una depreciación más y más rápida, habrá demandas
para mantener los salarios reales. Cuando los salarios y el tipo de cam
bio muestran una acelerada inflación
los precios les siguen rápidamente.
En efecto, a fin de evitar déficit gigantescos o huelgas violentas el go
bierno será forzado a incurrir en una economía totalmente indizada. Pero
incluso a medida que la economía se indiza
por completo el tipo de cam
bio real tiene que bajar y los precios reales del sector público deben
aumentar. La aceleración de la inflación es la única vía para que esto
ocurra: los precios y el tipo de cambio deben superar los aumentos sala
riales, aunque los salarios traten de ponerse al corriente. Además a me
dida que los precios, el tipo de cambio y los salarios se persiguen recí
procamente, no sólo aumenta la magnitud de los incrementos sino también

la frecuencia de los ajustes. Los periodos de ajuste se reducen de un año
al ritmo de la hiperinflación. Pazos (1972, pp. 92-93) ha descrito la
dinámica como sigue:
Cuando la tasa de inflación se aproxima al límite de tolerancia un número
creciente de sindicatos aumentos antes de la terminación del contrato.

pide
Y los los conceden. Estos incrementos salariales dan un impulso
empresarios
adicional a la inflación y provocan una nueva reducción del intervalo de

ajuste. Es probable que el intervalo se acorte en el comienzo a seis meses,
y luego sucesivamente a tres meses, un mes, una semana, un día. Al princi
pio el ajuste se basa en el índice del costo de la vida; pero dado que hay
una demora de uno o dos meses o más en la de este índice,
publicación pron
to debe ser otro. El más conocido
remplazado por y más al día de los posibles
indicadores en la América Latina es la cotización de una moneda extranjera,
generalmente el dólar de los Estados Unidos.
El proceso está muy avanzado, ya que la inflación llegaba a 6 mil %

anual a fines de 1988. La desintegración financiera era evidente en la
masiva desmonetización de la economía, tan considerable que el financia
miento del déficit presupuestario no era compatible con una inflación
estable ni siquiera en este increíble nivel. Como se aprecia en la gráfi
ca 4, los salarios reales habían bajado a un nivel muy inferior al de
1985, el punto de comienzo del programa.
En algún punto de este proceso podría caer el gobierno. Pero ni si
quiera eso resolvería los problemas de una economía donde se lucha
básicamente por la distribución del ingreso. Mientras duraron las reser
vas de divisas el país pudo gastar más que el pastel entero y crecer en
relativa armonía. Una vez desaparecidas las reservas las ganancias del
ingreso real tienen que pagarse, a menos que puedan ganarse con un gran
incremento de la productividad. El Perú está ahora muy lejos de la clase
de reforma de política que trataría de utilizar sus recursos al máximo;
por lo tanto se justifica el máximo pesimismo.
A los gobernantes peruanos no les escuchar el curso
gusta esto, pero
más probable para el Perú es el que tomara Chile con Allende en el pe
riodo de septiembre de 1970 a septiembre de 1973. Es posible que la
cronología y los detalles de la experiencia peruana no correspondan exac
tamente a los de Allende, pero los lincamientos generales sí coinciden.
La infortunada implicación de haber permitido un deterioro tan radi
cal de la economía peruana es que ya no hay ningún apoyo político
amplio para la reforma. La concentración política de centro-izquierda se
está desvaneciendo y están surgiendo nuevos polos de concentración muy
alejados del punto en que García comenzó su presidencia: la derecha
alrededor de De Soto
y Vargas Llosa, que está agitando en favor de un
enfoque de libre
mercado de estilo chileno, y la Izquierda Unida, para
quien la infortunada nacionalización del sistema bancario en 1988 fue
sólo el primer paso hacia la socialización generalizada. Y muy a la extre
ma izquierda se encuentra Sendero Luminoso, cuya visión es nada menos
que la de una guerra civil de enfrentamiento racial. En este marco de
Cuadro 7. Perú: Indicadores macroeconómicos
Trans
T erminos
Creci Infla Veuda feren ilarios
de inter
miento11 tiona externa c cia de 'eales
cambio b
recursos
1970 7.3 5 100 3.68 4.1

1971 5.1 7 85 3.69 0.8
1972 5.8 7 80 3.83 1.0
1973 6.2 10 101 4.13 —0.6
1974 6.9 17 103 5.24 -5.4
1975 2.4 24 88 6.26 —9.8
1976 3.3 34 84 7.38 —5.6
1977 -0.3 38 79 8.57 —3.4
1978 —1.7 58 75 9.32 3.3
1979 4.3 67 100 9.33 12.5
1980 2.9 60 111 9.59 3.8 100
1981 3.0 73 104 9.63 —4.4 98
1982 0.9 73 94 11.1 —3.7 101
1983 -12.0 125 104 12.4 0.2 84
1984 4.7 112 96 13.3 4.5 70
1985 2.3 158 82 13.8 6.9 60
1986 8.9 63 64 14.4 -2.0 76
1987 6.5 115 61 15.4 -3.8 80
1988 —8.5 1720 16.2 53
» Porcentaje anual.
b Índice de términos de intercambio, 1970 = 100.
c Deuda externa total, miles de millones de dólares.
d Transferencia de recursos al exterior como porcentaje del pib. La transferencia de recur
sos se mide en las cuentas nacionales como las exportaciones netas menos los pagos de factores.
6 Cálculo.
economía y política deterioradas ¿dónde se encontrará la economía pe

ruana dentro de un año?
La mala administración no tiene que ser efímera. Si la política apoya
y si no opera la desestabilización externa tal régimen puede durar otro
año o más. García puede ganar tiempo radicalizando su posición y sus
políticas hacia el populismo y la creciente intervención gubernamental.
Un programa masivo de nacionalización y control daría al gobierno va
rios meses de respiro, excepto si es derrocado. García podría adoptar una
política gradual, reformista, y tratar de desplazarse ¡hacia la derecha!
Mientras tanto, el panorama político permanece relativamente tranquilo.
No se vislumbran golpes de Estado por una sencilla razón: la derecha no
desea sacar a García de apuros haciendo el trabajo duro e ingrato de esta
bilizar la economía sólo para ver a García regresar para otra ronda. Pero
aunque haya una estabilidadaparente, la extrema reducción de los nive
les de vida y el número creciente de huelgas sugieren que no será fácil
sobrevivir otro año, hasta las elecciones de abril de 1990.
La gravedad de la desintegración de la economía se evidenció en una
encuesta realizada por Apoyo, un servicio de consultoría económica del
Perú. Los respondientes de ingresos medios y altos indicaron predomi
nantemente que comprarían dólares si tuvieran ingresos adicionales. Más
de la mitad de los grupos de ingresos bajos dijo que gastarían el ingreso
adicional en alimentos.
IV. Conclusiones
Las políticas al estilo del fmi, sin preocupación por el crecimiento eco
nómico o el progreso social, pueden lograr la estabilidad financiera en
el corto plazo, pero inevitablemente abren la puerta para otra ronda de
reacción destructiva
en forma de políticas populistas.
Es claro
que los dos ejemplos de populismo examinados aquí tuvieron
consecuencias desastrosas para los beneficiarios buscados. La cuestión
fundamental consiste entonces
si las políticas en saber
populistas son del
todo insostenibles, o si hay alguna variante que propiamente ejecutada
pueda tener éxito. En otro ensayo elaboraremos la tesis de que las polí
ticas populistas pueden triunfar si se mantienen alejadas de las restric
ciones de divisas, hacen hincapié en la reactivación sólo durante un breve
periodo inicial y luego cambian a las políticas de crecimiento. Sobre todo,
tales políticas necesitan financiarse con una política fiscal muy ortodoxa
y una administración fiscal rigurosa. Dentro de esas restricciones hay
un margen considerable para los objetivos redistributivos del populismo.
Junio de 1989
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LA MACROECONOMÍA DEL POPULISMO EN LA AMÉRICA LATINA

Author(s): Rudiger Dornbusch and Sebastián Edwards

Rudiger Dornbusch y Sebastián Edwards

Este ensayo se ocupa de la macroeconomía del populismo en la América

La combinación de influencias externas (crisis de la deuda, bloqueos

Popular en Chile, de 1970 a 1973, tenía metas políticas muy diferentes

El populismo ha sido tradicionalmente un concepto difuso. En efecto, los

Agrega Drake (1982, p. 218) :

[Los programas] responden normalmente a los problemas del subdesarrollo

expandiendo el activismo estatal para incorporar a los trabajadores en un

proceso de industrialización acelerada mediante medidas de mejoramiento

Conniff (1982, p. 5) ha sostenido que "los programas populistas se

Esta no es sólo una cuestión técnica en la teoría económica. En la base de

percepciones del desarrollo económico, de hecho dos actitudes por completo

El modelo populista es por lo común una reacción contra la expe

igualdad económica aporta un atractivo económico y político para un

2 En un más amplio trataremos de examinar un número considerable de experien

programa económico radicalmente diferente. La estabilización recesiva

aumenta considerablemente pero los salarios se mantienen. El déficit pre

II. Las políticas económicas en el Chile de Allende

En septiembre de 1970, tras una elección muy enconada, Salvador Allen

izquierda y de centro-izquierda dominada por los partidos ySocialista

Comunistas y socialistas reconocieron inicialmente la naturaleza mul

... la política económica se subordina en su contenido, su configuración y

pular ... La necesidad urgente de lograr una recuperación rápida de la eco

puede considerarse aparte de los cambios estructurales; ambos son inevita

ampliar el apoyo político del gobierno, y la reactivación económica y la redis

El programa de la UP exigía profundas reformas institucionales y eco

programa de la up y la bibliografía relacionada afirmaban que los pro

que la estructura de la demanda interna, la crisis semipermanente del

Al tomar el poder en 1970 la Unidad Popular afrontaba una econo

1. El programa económico de corto plazo

Los objetivos económicos de corto plazo más importantes de la up

pensaba que esta baja tasa de utilización de la capacidad se relacionaba

empresas productoras de bienes "de lujo" tenían razones capital/mano

La subutilización de la capacidad instalada es otro rasgo de la situación eco

Un importante corolario de la hipótesis de la capacidad no utilizada

La primera asociación obvia se encuentra entre la distribución del ingreso

A partir de este diagnóstico se pensaba que si el ingreso se redistri

Al existir un margen importante de expansión de la oferta se concluyó que

Un componente importante de este programa macroeconómico de corto

parte, se argüía que los bienes de consumo básicos tenían un requeri

La estructura de la capacidad productiva... en que cobran dinamismo los

para acelerar el ritmo global de crecimiento... (Vuskovic, 1970, p. 58).

Respecto a la inflación, el programa de la UP seguía el enfoque es

Almeyda, ex ministro y vicepresidente de Allende, relata en sus memo

convertirla en un importante instrumento para lograr su concreción, así como

El componente final del programa de corto plazo se refería a la re

de precios. Por el contrario, los economistas de la up pensaban que las

9 Véase el Plan Anual 1971 (odepi.an, 1971).

concepción macroeconómica Popular de la Unidad que sus no reconocía

modo, los tecnócratas de la up subestimaban grandemente el papel de las

expectativas y la capacidad de la población para reaccionar ante las pre

Resultó muy difícil frenar las fuerzas desatadas en 1971. La concepción se

2. El primer año: Crecimiento rápido

Armada del marco intelectual analizado antes, la up empezó a aplicar

ron con préstamos del Banco Central a la Corporación de Fomento de la

(Indice 1970: 3 = 100)

los salarios También

públicos por la vía de los llamados "Programas especiales para la expan

12 El nuevo el 66 % de sus recursos a estos tres sectores.

periodos del año anterior. Las ventas de manufacturas crecieron a tasas