MAESTRÍA EN DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN

DE EMPRESAS – ÉNFASIS EN BANCA Y FINANZAS

CORPORATIVAS

MATERIA: FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA, LA

BANCA Y EL SISTEMA FINANCIERO

DOCENTE: Oscar Molina Tejerina, Ph.D

LECTURA: POPULISMO O MERCADO “EL DILEMA

DE AMÉRICA LATINA”
Edwards y Dornbusch

La Paz
Populismo o Mercado: “El Dilema para América Latina”

Rudiger Dornbusch y Sebastian Edwards

La historia económica de Latino América parece repetirse sin fin, siguiendo ciclos
dramáticos e irregulares. Esta sensación de ciclos interminables es particularmente
sorprendente con respecto al uso de políticas populistas macroeconómicas para fines
distributivos. Una y otra vez, y en país tras país, los gestores de políticas populistas han
desarrollado programas económicos que se basan en el uso de políticas fiscales y
crediticias expansivas y han sobrevaluado la moneda para acelerar el crecimiento y
distribución de ingresos. Al implementar estas políticas, usualmente no ha existido
preocupación alguna sobre la existencia de restricciones fiscales y control de cambio.
Después de un periodo corto de recuperación y crecimiento económico, se crean
embotellamientos y estos provocan presiones macroeconómicas insostenibles que, al
final, resultan en la caída de salarios reales y severas dificultades en la balanza de pagos.
El resultado final de estos experimentos ha sido generalmente una alta inflación, crisis y
el colapso del sistema económico. En el periodo posterior de estos experimentos no
queda otra alternativa mas que implementar, típicamente con la ayuda del Fondo
Monetario Internacional (IMF), un programa de estabilización drásticamente restrictivo y
costoso. La característica auto-destructora del populismo es particularmente notoria en la
caída del ingreso per capita y salarios reales en los días finales de estas experiencias.

Análisis de estos periodos populistas, particularmente por quienes simpatizan con

estas políticas, generalmente atribuyen el fracaso a problemas políticos y a factores
externos. Nosotros no pretendemos menospreciar estos factores, no hay duda en nuestra
mente que la desestabilización externa puede ser una parte importante del desenlace de
un programa económico. Sin embargo, queremos enfatizar que la extrema vulnerabilidad
que hace esta desestabilización posible es, en gran parte, el resultado de políticas
insostenibles. Esta es un razón mas para enfocar en análisis en la macroeconomía de los
programas populistas.

Como podemos explicar esta recurrencia de errores y estrategias de desarrollo mal

diseñadas que abarcan tantos países en distintos puntos a la vez? Será solo la falta de
“memoria” de los gestores de políticas, o tal vez, una ignorancia inherente de los
mecanismos de la economía populista? Una interpretación alternativa, basada en el nuevo
enfoque de la economía política para la creación de políticas económicas, es que los
diseñadores de estos episodios populistas tienen algún tipo de consideraciones
estratégicas (dinámicas) en mente.
 Nuestro propósito en organizar esta conferencia1, era juntar a un grupo de expertos
en Latino América para analizar en general las características sistemáticas de la
macroeconomía populista en Latino América y para documentar sus regularidades y
peculiaridades de un gran numero de episodios populistas. Los estudios de caso
recolectados en este volumen demuestran la semejanza de políticas populistas en varios
países latino americanos. Creadores de políticas en Argentina, Brasil, Chile, México,
Perú y Nicaragua tienen ideas similares sobre las condiciones de sus economías, en la
manera que ellos proponían que políticas altamente expansionistas se podrían y se
deberían llevar a cabo, y como ellos racionalizaron la forma de lidiar con las restricciones
inherentes en las políticas. . Mas impresionante tal vez, es el hecho, tan claramente
ilustrado a través del volumen, que en el final, el las restricciones en las tasas de cambio
de las divisas extranjeras y la extrema inflación forzaron en cada país, un programa
violento de reducción de salarios que terminó en muchas instancias, en la extrema
inestabilidad política, golpes de estado y violencia. No existe duda en nuestra mente
sobre la sinceridad de los diseñadores de dichas políticas, y compartimos su
preocupación por la distribución de ingresos y disminución de la pobreza. Sin embargo,
esta sinceridad de los gestores de políticas, crean la urgente necesidad de fundamentar
exactamente como y porque fracasan dichos programas

En este primer capitulo presentamos lo que consideramos son las características mas
relevantes del paradigma populista, y discutimos las circunstancias que llevaron a los
gestores de políticas populistas a emprender repetitivamente este tipo de políticas a pesar
de que existía una gran cantidad de evidencia histórica sobre sus consecuencias dañinas.2
Nuestro énfasis es en el populismo macroeconómico, no porque pensamos que otros
aspectos del fenómeno no son interesantes, pero porque creemos que es en la esfera
macroeconómica que las experiencias populistas han sido particularmente débiles. Una
versión anterior a esta fue distribuida a los diferentes participantes en este proyecto y fue
usada por la mayoría de ellos como marco en la preparación de sus propias
contribuciones a la conferencia. En ese sentido, entonces, este capitulo provee un marco
algo unificado a ser usado por la mayoría de los autores.

1.1. El Paradigma Populista

El Populismo es, en muchas maneras, un concepto controversial. En realidad, por

muchos años científicos políticos han luchado para proveer una definición precisa y con
sentido. Drake (1982), por ejemplo, ha enfatizado tres elementos de una definición
tentativa: el populismo usa “movilización política, símbolos y retórica recurrente

1
Conferencia sobre Populismo donde se presentó este articulo
2
Partes de este capitulo se hallan en nuestro ensayo sobre las experiencias populistas de Perú y Chile. Ver
Dornbusch y Edwards (1990).
diseñado para inspirar a la gente,” habla de una coalición heterogénea dirigida
principalmente a la clase trabajadora, pero incluyendo y guiado por significativos
sectores de la clase media y alta, y por ultimo, el populismo “incluye una serie de
políticas reformistas adaptadas para promover el desarrollo y evitar cualquier conflicto
explosivo de clases.” El explica que los programas “normalmente responden a los
problemas de subdesarrollo expandiendo el activísimo del estado para incorporar a
trabajadores en un proceso de industrialización acelerada a través de medidas dirigidas a
la redistribución del ingreso” (p. 218)

Conniff (1982, p. 5) ha discutido que “programas populistas frecuentemente se

entrelazan con los del socialismo.” Nosotros enfatizamos que el objetivo redistributivo es
la parte central del paradigma. Que estén motivados por una estrategia de reforma social
masiva es importante y trascendente, pero no es central a nuestra discusión.

Para nosotros “populismo económico” es un enfoque a la economía que enfatiza

el crecimiento y redistribución de ingresos y le da menos valor a los riesgos de inflación
y déficit financiero, ignora las restricciones externas, y la reacción de agentes económicos
hacia políticas agresivas que están fuera de los mercados.3 El propósito en establecer este
paradigma no es una aseveración justa de economías conservadoras, pero mas bien una
alerta de que políticas populistas en ultima instancia fallan; y cuando fallan es siempre al
costo aterrador de los grupos que se suponían deberían salir beneficiados. Una tesis
central que presentamos es que las macroeconomías de varias experiencias son muy
similares, inclusive si las políticas varían significativamente.

Las características mas importante del paradigma populista pueden ser resumidas
en las siguientes:

1. Condiciones Iniciales.- Los creadores de políticas populistas – y la población en su

mayoría – están sumamente descontentos con el comportamiento de la economía; existe
un fuerte sentimiento de que las cosas podrían estar mejor. Normalmente, el país
experimento un crecimiento moderado, estancamiento o una depresión completa como
resultado de previos intentos de estabilización. Esta previa experiencia de estabilización
la mayoría de las veces, aunque no necesariamente siempre, fue implementada bajo un
programa del FMI y a resultado en una reducción de crecimiento y estándares de vida
mas bajos. Así mismo, una distribución de ingresos altamente desigual generalmente
presenta un serio problema político y económico, creando el atractivo para un programa
económico radicalmente diferente. La estabilización lograda generalmente mejora el
balance presupuestario y comercial, (a través de la acumulación de reservas
internacionales) que permitiría iniciar un un programa altamente expansionista.

3
Ver Sachs (1989) para la discusión de algunos aspectos del populismo en Latino America.
2.Sin restricciones.- Las autoridades económicas explícitamente rechazan el paradigma
conservador e ignoran la existencia de cualquier tipo de restricción en políticas
macroeconómicas. La capacidad no utilizada es vista como un camino para la expansión
económica. Las reservas internacionales existentes y la habilidad de racionar las divisas
extranjeras, crean un campo adicional para políticas económicas expansionistas sin riesgo
de encontrarse con restricciones externas. Los riesgos de déficits financieros resaltados en
pensamientos tradicionales son descritos como una exageración o en su total como
infundados. De acuerdo a los gestores de políticas populistas, la expansión no es
inflacionaria (si no hay devaluación) porque la capacidad ociosa y los costos
decrecientes a largo plazo contienen las presiones para incrementar costos y siempre
existe campo para reducir los márgenes de utilidad a través de los controles de precio.

Por ejemplo, el guión para el populismo de Perú, El Perú Heterodoxo: Un Modelo

Económico (Carbonetto et al. 1987, p. 82) señala: “Un examen del record Peruano revela
que periodos de inflación moderada están asociados con políticas fiscales expansivas. Y
que periodos de mucha inflación, están asociados con restricciones fiscales. Por ende, los
antecedentes demuestran exactamente lo opuesto de lo que se predijo por una teoría que
explica la inflación por déficits fiscales.” En otro párrafo Carbonetto expresa:

Si fuera necesario resumir en dos palabras la estrategia económica adoptada por el gobierno
peruano comenzando en Agosto de 1985, ellas son control y gasto. Control (significando control
de precios y costos, y reconociendo que esto puede ser hecho solo temporalmente por los
primeros doce meses) y gasto, transfiriendo recursos a los mas pobres para que ellos aumenten el
consumo y creen una demanda para el incremento de producción, por ende “justificando” que la
capacidad ociosa sea puesta en uso.
Es necesario gastar, inclusive al costo de un déficit fiscal, porque, si este déficit transfiere
recursos públicos para el incremento del consumo de los mas pobres ellos demandarían mas
productos y esto crearía una reducción en la unidad de los costos, por ende el déficit no es
inflacionario, al contrario!

3. Recetas Políticas.- En luz de las condiciones iniciales descritas anteriormente, los

programas populistas enfatizan tres elementos: reactivación, redistribución de ingresos y
restructuración de la economía. El elemento común acá es “reactivación con
distribución.” La política recomendada es usar activamente políticas macroeconómicas
para redistribuir los ingresos, normalmente por grandes incrementos de salarios reales
que no han de ser traspasados a precios mas altos. Sin embargo, aunque presiones
inflacionarias se desarrollen, el gestor de políticas populistas rechaza la devaluación por
la convicción de que reduce los estándares de vida y porque tendrá impactos
inflacionarios mas adelante sin afectar positivamente el sector externo. La economía debe
ser reestructurada para ahorrar en el monto de divisas extranjeras y apoyar niveles mas
altos de ingresos reales y mayor crecimiento. En el Chile de Allende, Vuskovic (1973, p.
50) argumentaba:

La urgente necesidad para lograr una recuperación rápida de la economía, y expandir los
beneficios a las masas de la clase trabajadora, no puede ser llevada a cabo en aislamiento de los
cambios estructurales; todos son necesariamente interdependientes. No es posible hacer cambios
mas profundos sin ampliar el apoyo político del Gobierno, la reactivación económica y la
redistribución de ingresos proveerán un impulso a estos cambios fundamentales.

En el Perú de García, un programa sorprendentemente similar fue articulado en el

Plan Nacional de Desarrollo, 1989-90:

La nueva política económica busca pasar de una economía de conflicto y especulación a una de
consenso y producción. En esta lógica económica es posible hacer compatible la estabilidad,
crecimiento, distribución y desarrollo en un contexto de planeación nacional que encuentra una
concreta expresión en el dialogo, acuerdo social y económico. Necesitamos reconciliar la
eficiencia económica con la equidad social en un sistema productivo que es fundamentalmente
sostenido por recursos domésticos. (Presidencia de la Republica 1986, p.63)

1.2 Las Fases del Populismo Económico

Una vez en poder, y armados con el paradigma anterior, los gestores de políticas
populistas se mueven rápidamente para implementar un programa económico ambicioso
dirigido a distribuir ingresos, generar empleos y acelerar el crecimiento. Aunque cada
episodio histórico populista exhibe algunas características únicas, aun es posible
distinguir cuatro fases comunes en la gran mayoría de las experiencias. 4

Fase 1.- En la primera fase, los gestores de políticas están completamente vindicados en
su diagnostico y recomendaciones: el crecimiento de la producción, el incremento de los
salarios reales y los altos niveles de empleo justifican las políticas macroeconómicas ya
que son nada menos que exitosas. Los controles aseguran que la inflación no es un
problema, y los racionamientos son aliviados por importaciones. Los inventarios en
niveles bajos y la disponibilidad de importaciones (financiadas por la falta de reservas o
la suspensión de pagos externos) acomodan la demanda de expansión con muy poco
impacto en la inflación.

Fase 2.- La economía encuentra numerosos cuellos de botella, en parte como resultado de
una fuerte expansión económica en demanda de productos domésticos y en parte por la

4
Sturzenegger (1990) desarrolla un modelo de dinámica sin fin que rastrea al origen de las dinámicas del
populismo descrito en esta sección.
continua falta de divisas. Mientras que en la primera fase la reducción de inventarios era
una característica esencial, los bajos niveles de inventario y la incapacidad de
incrementaros son ahora la fuente de un problema. Los reajustes de precios y la
devaluación de la moneda, el control de cambios o la protección de la tasa de cambio se
convierten en algo necesario. La inflación incrementa significativamente, pero los
salarios siguen altos. El déficit de presupuesto empeora tremendamente como resultado
de subsidios continuos en los salarios y en la tasa de cambio de las divisas extranjeras

Bitar (1986, chap. 5) retrata claramente la inhabilidad del gobierno de Chile de

controlar eventos, de pasar de distribución a acumulación. “Resulto ser bastante difícil
contener las fuerzas desatadas en 1971. La concepción secuencial de redistribución
seguida por la acumulación asumía que la conducta política y social podría ser alterada y
las expectativas populares cambiadas instantáneamente. En los próximos meses [inicios
del 1972] se comprobó que era imposible aplicar este pensamiento con la facilidad que
se esperaba en un inicio.”

Fase 3.- Escasez permanente de bienes y servicios, aceleración extrema de la inflación y

una brecha evidente en la tasa de cambio de divisas, produjo la fuga de capital y la
desmonetización de la economía. El déficit presupuestario se deteriora rápidamente por
una caída pronunciada en la recolección de impuestos y por el incremento en el costo de
los subsidios. El gobierno intenta estabilizarse mediante recortes de subsidios y una
depreciación real. Los salarios reales caen masivamente y las políticas se convierten
inestables. Se torna evidente que el gobierno se encuentra en una situación desesperada.

Fase 4.- Una estabilización ortodoxa es la respuesta que generalmente efectúa un nuevo
gobierno que se origina de la debacle del anterior. En la mayoría de los casos, un
programa del FMI será promulgado; y cuando todo este dicho y hecho, el salario real
habrá caído inmensamente, a un nivel significativamente mas bajo de cuando el episodio
populista dio comienzo. Asimismo, esa caída será muy persistente, porque las políticas y
economías de la experiencia habrán reducido la inversión y promovido la fuga de capital.
La extremada caída del salario real es producida por el simple hecho de que: el capital se
mueve a través de fronteras pero no la mano de obra. El capital puede huir de políticas
malas, pero la mano de obra está atrapada.

El desmantelamiento final esta usualmente acompañado por grandes cambios

políticos, incluyendo derrocamientos violentos del gobierno. La clase media apoya estos
eventos por la amenaza económica que le representa el populismo. Rosenstein-Rodan
(1974, p. 7) capturó la “legitimización” de la clase media a un golpe de estado con la
siguiente en la burda expresión, “Salvador Allende murió no porque fue un socialista,
sino porque fue un incompetente.”
1.3 Errores de Política, Historia y Recuerdos

Con la excepción de Colombia, donde las políticas populistas macroeconómicas

han estado mayormente ausentes en las ultimas cuatro décadas – los episodios de
economías populistas en Argentina, Brasil, Chile, Perú, México y Nicaragua, analizadas
en este libro, han seguido muy cerca las cuatro fases que hemos identificado
anteriormente. Aunque el resultado final de estas experiencias no siempre fue el colapso
y destrucción total de la economía (como en Chile, Perú y Nicaragua, por ejemplo), en
todos los casos han existido efectos desastrosos para los grupos mas pobres que tendrían
que haber sido los beneficiarios de esas políticas.

Al final del camino uno no puedo evitar pensar, que si los errores de regímenes
populistas pasados podrían ser asimilados por los diseñadores de políticas, los políticos y
la población en general y por ende, ser evitados en el futuro. Claramente, el detalle de los
casos de estudio recolectados acá sugieren que, en general, hay muy poca capacidad (o
voluntad) de aprender de las experiencias de otros países. En realidad, una de las
irregularidad mas notorias de estos episodios es la insistencia con la cual los ingenieros
de los programas populistas discuten que sus circunstancias son únicas y por ende
inmunes a las lecciones históricas de otras naciones.

Una pregunta un poco diferente es, sin embargo, si los países tienen una memoria
económica y política que les permite aprender de sus propios errores. Desarrollos
recientes en Chile, donde el nuevo gobierno democrático que tomo poder en marzo de
1990 se vio frente a presiones urgentes e inmediatas para mejorar las condiciones sociales
de los pobres, proporcionan una nueva luz en este tema. Tanto las formulaciones
políticas del equipo económico del nuevo gobierno de Chile, como también el programa
económico de la coalición gobernante – que incluye la mayoría de los partidos en la
Unidad Popular de Allende, sugieren que algunas de las lecciones mas importantes
respecto al diseño de la política económica han sido en realidad absorbidas en ese país.
Las nuevas autoridades, de hecho, han enfatizado repetidamente la necesidad de
mantener el balance fiscal y buscar metas de redistribución a través de la utilización de
políticas microeconómicas bien fundadas.

La pregunta central es si las políticas populistas son en su totalidad insostenibles,

o si existe alguna variante que, propiamente ejecutada, podría dar resultados exitosos.
Dejamos a mayor investigación la elaboración de la tesis que políticas económicas
expansivas (de corto plazo) puedan ser exitosas siempre que se mantengan alejadas de
restricciones en las tasa de cambio divisas, pongan énfasis en la reactivación solo por un
periodo corto inicial y de ahí cambien a políticas de crecimiento. Lo mas importante para
el éxito, es que las políticas económicas expansivas tienen que considerar las
restricciones de la capacidad y para su financiamiento deben depender en políticas
fiscales extremadamente ortodoxas y una rigurosa administración de impuestos.