El contencioso

y la jurisprudencia
electorales en
derecho comparado

Un estudio sobre veintiún

países de América y Europa
 La calificación electoral
en Alemania Federal
Dieter NOHLEN*

S UMARIO : I. Visión de conjunto e instituciones competentes. II. El

contencioso electoral: sistema de medios de impugnación y
procedimientos. 1. Contexto político y premisas básicas. 2. El
procedimiento de calificación electoral. III. La práctica de la
calificación electoral. IV. La evaluación del sistema de calificación
electoral. V. La jurisdicción electoral. VI. Observaciones finales.

I. Visión de conjunto e instituciones competentes

En Alemania, la calificación electoral (Wahlprüfung) desempeña en

el proceso electoral y en la contienda política en general un papel de menor
importancia. A nivel nacional, el ejercicio de esta función tiene poca visi-
bilidad pública. Primero, no existe ninguna institución específica y exclu-
sivamente encargada de velar por la justicia electoral. Segundo, no es un
campo de mayores conflictos electorales, por lo menos respecto a supues-
tas irregularidades provenientes del proceso electoral en sus dimensiones
administrativas. Esto se verifica estadísticamente por la reducida canti-
dad de reclamos que se presentan ante las instancias de calificación elec-
toral, especialmente del órgano puramente jurisdiccional.
El tipo de calificación electoral en Alemania es mixto. El examen de
los reclamos es realizado en primera instancia por el Parlamento mismo,
posteriormente a su propia elección, y en segunda instancia por el Tribunal
Constitucional Federal. Más allá de los reclamos administrativos, por ejem-
plo del individuo por no encontrarse inscrito en el registro electoral o del
partido político por no haber sido admitido a postular candidatas/candidatos
o listas, que se resuelven a través de las comisiones electorales, es decir,
por la vía administrativa y de la calificación electoral, no hay recurso judi-
cial ninguno. Otra característica de la justicia electoral en Alemania es la
orientación de la calificación electoral hacia la protección del derecho elec-

* Profesor de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg.

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 Dieter Nohlen

toral objetivo en términos de garantizar la constitución de la institución

representativa, el Parlamento elegido, o sea, la defensa de la validez del acto
electoral ante supuestas irregularidades y reclamos infundidos, y no el exa-
men de la validez misma de la elección como resultado del cumplimiento de
todos y cada uno de los requisitos legales. Es importante añadir que el proce-
so electoral en Alemania se basa en la confianza de todos en su correcto
funcionamiento. Por lo tanto, el objetivo principal de la calificación electoral
no es la protección de los derechos subjetivos del elector y de las personas
que se presentan como candidatas y candidatos de los partidos. Para que la
lesión de una norma tenga relevancia, es necesario que afecte el resultado
de la adjudicación de escaños. Este criterio es extremamente excluyente,
dado que resulta difícil comprobar que una irregularidad haya tenido
causalidad en este nivel de probables (y no sólo teóricamente posibles) efec-
tos. Así, desde las primeras elecciones en 1949 hasta la fecha, ninguno de
los reclamos de índole administrativo ha tenido éxito.
Sin embargo, hay recursos de queja de calificación electoral
(Wahlprüfungsbeschwerden) cuyo origen no está en el proceso electoral,
sino en los efectos del sistema electoral, especialmente en la modalidad
del voto. En el sistema proporcional personalizado, las/ los electores cuen-
tan con dos votos, y el mecanismo de conversión de votos en escaños
puede producir resultados que se prestan a controversias. Varias veces
ya, el Tribunal Constitucional Federal ha tenido que tomar decisiones
respecto a la conformidad del sistema electoral y de sus efectos para con
la constitución. El último recurso se refería a los así llamados escaños
excedentes. Otro, relacionado con los votos secundarios de los candidatos
electos por el primer voto en caso de que sus partidos no hayan superado
la barrera legal del cinco por ciento, aún está pendiente. Por otra parte, a
nivel subnacional, en el que los Estados a veces no cuentan con una
corte de calificación electoral de tipo exclusivamente jurisdiccional, las
controversias se trasladan al nivel nacional, en otras palabras, son deci-
didas por el Tribunal Constitucional Federal, contribuyendo así a la am-
pliación y profundización de la doctrina de calificación electoral. Así, en
el Estado-Ciudad de Hamburgo, un reclamo electoral relacionado con la
vida interna de los partidos tuvo éxito, lo cual provocó la repetición de las
elecciones. En el Estado de Hessen, un reclamo electoral relacionado con
el financiamiento ilegal de los partidos políticos que cuestionaba la vali-
dez de la elección del año 1999, sobrepasó la capacidad jurídica de la Cor-
te de Calificación Electoral regional. La sentencia fue fallada en última
instancia por el Tribunal Constitucional Federal, que declaró la elección
como válida y la anterior competencia de la Corte de Calificación Electo-
ral regional de tomar la decisión final como inconstitucional.
La máxima autoridad, el Director Electoral Federal, es nombrado
por el Ministro del Interior, al igual que su Vicedirector. Los demás direc-

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 Alemania

tores y vicedirectores a nivel de los Estados, de las circunscripciones y de

las mesas electorales son designados por los gobiernos de los Estados o
por entidades encargadas por ellos para tomar estas decisiones. Por regla
general, el Jefe de la Oficina Federal de Estadística (Statistisches
Bundesamt) ejerce el cargo de Director Electoral Federal. En el ejercicio
de sus funciones, los Directores de los órganos electorales son autóno-
mos e independientes. Son ellos que nombran los demás miembros (en-
tre 5 y 7) de las comisiones electorales: de la Comisión Electoral Federal,
de las Comisiones Electorales de los Estados, de las Comisiones Electora-
les de las Circunscripciones y de aquellas de las mesas. Las sesiones de
las comisiones electorales son públicas.
El registro electoral es descentralizado y automático. Es decir, la ciu-
dadana/ el ciudadano es inscrito automáticamente en el registro municipal
electoral cuando realiza la declaración de domicilio o cuando alcanza la ma-
yoría de edad. Hasta tres semanas antes del día de las elecciones recibe una
notificación acerca de la fecha y del lugar de votación, la cual debe ser pre-
sentada en la mesa asignada. En caso de que esta notificación se pierda, la
electora/ el elector puede dirigirse a la mesa electoral y ejercer su derecho
de voto llevando consigo su cédula de identidad. Vale apuntar que la inscrip-
ción en el registro cívico local tiene un altísimo grado de cumplimiento no
sólo debido a su carácter obligatorio, sino enseñar también las grandes ven-
tajas que trae consigo, por ejemplo respecto a las asignaciones sociales. En
el raro caso de que la electora/el elector no reciba la notificación electoral, o
sea que no esté inscrita/inscrito en el registro electoral, puede dirigirse a la
Oficina Electoral Municipal para averiguar las razones y, en su caso, puede
presentar un reclamo. Contra la resolución de esta instancia puede presen-
tar un reclamo ante el Director Electoral de la Circunscripción, cuya resolu-
ción es definitiva y sólo reversible en el proceso de calificación electoral
posterior a la elección. Sin embargo, si un individuo en condiciones de tener
el derecho a voto está equivocadamente desprovisto de su derecho electoral
o si un partido político en condiciones de participar en las elecciones está
equivocadamente excluido de las listas electorales, no existe reclamo o re-
curso judicial ninguno. La revisión preelectoral es de exclusiva responsabi-
lidad de la administración electoral misma, en caso de reclamo son las
comisiones superiores las que representan la segunda instancia.

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Antes de entrar en el estudio de los medios de impugnación y pro-

cedimientos, es imperioso para su mejor comprensión aclarar el contex-
to político y algunas premisas básicas.

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1. El contexto político y premisas básicas

A partir de 1949 en adelante los resultados electorales en Alema-

nia —en cuanto a su legitimidad— nunca han sido cuestionados. Existe
una administración electoral supuestamente imparcial y eficaz, lo que
ha permitido que la calificación electoral —que sin lugar a dudas forma
parte del régimen electoral con estas características de imparcialidad y
eficacia— tenga menos importancia, dado que representa la última fase
del proceso electoral destinada a atender problemas de irregularidad. En
la medida en que éstos no tienen lugar (o cuando ocurren, su dimensión
no justifica cuestionar la legitimidad del acto electoral), la calificación
electoral juega en la práctica un rol de importancia menor. Su visibilidad
pública —en el caso alemán— se acerca a cero. Esto se verifica
estadísticamente mediante la reducida cantidad de reclamos. En doce
elecciones, desde 49 hasta 1994, hubo un total de 434 reclamos y 85
recursos de queja. En el mismo lapso de tiempo, las quejas constitucio-
nales ascendieron a 91.813.
Esta apreciación nos lleva a formular algunas premisas y conclu-
siones que marcan el alcance y las características de la calificación elec-
toral en Alemania:
Primera premisa. El proceso electoral se basa en la confianza de todos
en su buen funcionamiento. Se supone la ausencia de fraude electoral. Ni
los actores políticos ni la opinión pública tienen la idea de que el proceso
electoral o parte de él es fraudulento. Por cierto no se descarta la posibili-
dad de irregularidades, ni fallas técnico-administrativas que lesionen las
normas legales, ya que las elecciones constituyen el mayor proceso admi-
nistrativo que enfrenta la administración pública; pero se supone que és-
tas no son ni graves ni políticamente intencionadas de manera de infringir
principios constitucionales y la legitimidad del acto electoral.
Segunda premisa. Se supone con alta probabilidad el carácter infun-
dado o irrelevante para el acto electoral de los reclamos o recursos de
queja. El criterio de evaluación de los mismos para su aceptación se orienta
según la función principal del acto electoral, la cual consiste en la crea-
ción de la representación política que corresponde a la voluntad del pue-
blo expresada en una votación masiva de los ciudadanos.
Tercera premisa. La elección parlamentaria es un acto de Derecho
Constitucional, a través del cual se constituye el poder político legítimo,
premisa máxima que conduce a tres conclusiones:
Primera conclusión: la calificación electoral se ejerce fuera de la
jurisdicción ordinaria y administrativa. El proceso electoral corresponde
a un acto específico de creación de un órgano de Estado a nivel federal.
Por esta razón, los reclamos no pertenecen al ámbito de la jurisdicción
administrativa.

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 Alemania

Segunda conclusión: prevalece el derecho electoral objetivo por so-

bre el derecho electoral subjetivo o individual, lo que implica que la cali-
ficación electoral tiene como objetivo principal la protección de la
constitución de la instancia representativa, es decir, del Parlamento.
Tercera conclusión: prevalece como segundo objetivo la defensa de
la validez de la elección y la conservación del acto electoral, lo que impli-
ca restringir los derechos y posibilidades de los ciudadanos de hacer va-
ler sus reclamos y recursos en el proceso de calificación electoral.
En síntesis: la filosofía socio-política base del procedimiento de cali-
ficación electoral en Alemania es la siguiente: El acto electoral debe ser
protegido como un acto de primer orden constitucional y político-estadual
ante cualquier abuso del procedimiento de calificación electoral por par-
te de terceros.
Creo que ésta es una filosofía, una óptica, que dista mucho de la
problemática latinoamericana, donde no la defensa de la validez, sino
—como bien destaca Jesús Orozco Hernríquez— la validez misma de la
elección es el objeto de la calificación electoral.

2. El procedimiento de calificación electoral

La calificación de las elecciones corresponde —según la tipología pro-

puesta por Jesús Orozco Henríquez— al tipo mixto. En Alemania Federal es
realizada por el propio Parlamento, posterior a su elección y en segunda
instancia, por el Tribunal Constitucional Federal. No existe ninguna ins-
tancia jurídica autónoma e independiente que califique las elecciones.
Los reclamos se pueden referir a todos los elementos y fases del proceso
electoral, es decir, al derecho electoral subjetivo (activo y pasivo), a los
principios del sufragio, a todo el procedimiento electoral en su conjunto y a
la adjudicación del mandato a la candidata/al candidato. Las decisiones
sobre reclamos electorales son tomadas por la Dieta Federal en pleno a
mayoría simple de votos. A ese efecto se constituye dentro del Parlamento
la Comisión de Calificación de Elecciones —compuesta por nueve miem-
bros ordinarios, nueve suplentes y por un miembro con voz por cada grupo
parlamentario que no tenga un miembro ordinario— cuyas funciones son
exclusivamente de índole preparatoria y no decisoria. Las resoluciones de
la Dieta Federal son objetables exclusivamente ante el Tribunal Constitu-
cional Federal, cuyas decisiones poseen carácter definitivo.
Este sistema de calificación electoral parlamentario o de autocontrol
con un consecutivo procedimiento de recurso de queja ante el Tribunal
Constitucional se halla —grosso modo— inmerso en la tradición del dere-
cho en el ámbito de la calificación electoral en Alemania con origen en la
Constitución del Imperio de 1871, en el sentido de que la calificación
electoral se realiza mediante procedimientos claramente distintos de otros

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de defensa de legalidad. Es diferente al esquema de la República de

Weimar, donde una Corte de Calificación Electoral del Parlamento ejer-
cía el derecho de calificación de las elecciones, pero en concordancia con
la Constitución de 1871, el máximo órgano de la soberanía popular, el
Bundestag, tiene en su poder esta competencia.
El procedimiento de calificación electoral en sus dos partes, es decir,
el reclamo parlamentario y el de recurso de queja ante el Tribunal Consti-
tucional Federal, tiene como objetivo —como ya he dicho— la protección
del Derecho Electoral Objetivo, es decir, de la validez y garantía de la com-
posición legal del Parlamento. El objetivo no es la protección de los dere-
chos subjetivos de la electora/del elector, de los miembros de los partidos,
de las delegadas y de los delegados de los partidos, de las candidatas y los
candidatos al Bundestag o de los diputados que —en diferentes etapas del
proceso electoral— puedan ser lesionados por decisiones tomadas por los
órganos electorales y de apoyo al proceso electoral, sino la validez de la
elección como tal. Infracciones a los derechos de los electores, partidos y
candidatos, pueden motivar la presentación de reclamos y el inicio de re-
cursos de queja electorales. Sin embargo, éstos no constituyen el objeto
principal de la calificación electoral. El objeto central de la calificación elec-
toral es la validez de la última elección, es decir, la composición legal del
último Parlamento elegido. El daño de los derechos de los individuos que
puede haber existido es de carácter secundario frente a la necesidad de
garantizar la efectividad del derecho electoral de la ciudadanía en su con-
junto, acorde a los valores democráticos del orden establecido. Dicho con
las palabras utilizadas por el Tribunal Constitucional Federal, impera la
necesidad de cohesionar los votos de una enorme cantidad de ciudadanos
en una decisión electoral unitaria y efectiva.
Acorde con este objetivo, sólo irregularidades que atañen directa-
mente la composición del Parlamento en forma objetiva o virtual pueden
legitimar y provocar intervenciones de diferente índole por parte de las
instancias de calificación electoral en el proceso electoral. No basta la hi-
potética relación causal entre la irregularidad denunciada y el resultado
de la elección objetada. Es necesaria la demostración efectiva de la in-
fluencia concreta de una irregularidad sobre el resultado electoral especí-
fico. Se entiende por resultado electoral no la distribución de votos, sino la
adjudicación de los escaños. Un vicio de procedimiento, una lesión de una
norma legal debe afectar el resultado de la adjudicación de escaños. El
concepto alemán “mandatsrelevant” o “de relevancia para la distribución de
escaños”, es decir, el efecto que una irregularidad tenga sobre la composi-
ción del Parlamento, es el criterio máximo para juzgar sobre el reclamo o
recurso de queja electoral. Este criterio es extremadamente excluyente:
el reclamo puede ser fundado por las pruebas de irregularidad que lo acom-
pañan, pero en la medida en que carezca de efecto sobre la composición de

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la Dieta Federal, el reclamo queda descartado. Hasta la fecha, ninguno de

los reclamos y recursos de queja ha sido exitoso. Esto no quiere decir que
carezcan de efecto. Los recursos electorales, en vez de cuestionar el resul-
tado electoral, tienen su principal función en subsanar prácticas en el
proceso electoral que quedarían inadvertidas sin este mecanismo de con-
trol de diversos elementos específicos dentro de un amplio espectro.
Resulta obvia la tendencia conservadora inherente al sistema de
calificación electoral en Alemania, la de defender la elección en la medi-
da que sea posible. Esto se explica en primer lugar por la complejidad del
acto electoral, las consecuencias gravísimas de una posible intervención
en forma de repetición de una elección y el estatus constitucional y polí-
tico de la Dieta Federal dentro del sistema político alemán. Tiene priori-
dad el criterio de la función y del funcionamiento del Parlamento. Esta
priorización tiene su origen en la convicción generalizada de la ciudada-
nía de la ausencia de fraude electoral. Si se puede excluir con certeza
lógico-matemática un efecto de la irregularidad enunciada sobre el re-
sultado de la adjudicación de escaños, un vicio en el procedimiento, a
pesar de su posible gravedad, es —desde la óptica de la calificación elec-
toral— en última instancia irrelevante.
Ahora bien, cuanto más grande sea la diferencia de votos entre el
primer y el segundo partido respectivamente candidata/candidato, tanto
más grande y grave tendría que ser la irregularidad para provocar una
falla electoral de proporciones para tomarla en cuenta. Es decir, el propio
resultado electoral influye —en base a los criterios expuestos— en la
valorización de los vicios electorales en los procesos de calificación elec-
toral en Alemania.

III. La práctica de la calificación electoral

Durante la República de Weimar, al producirse una irregularidad,

la Corte de Calificación Electoral tenía que tratar el caso ex-oficio. La
calificación electoral era —por así decirlo— obligatoria y total, dado que el
mandato se extendía a todo el proceso electoral.
En el presente, la calificación electoral a cargo del Bundestag sólo se
realiza cuando algún individuo o grupo de individuos presenta un reclamo
electoral. Tienen derecho a presentar queja personas con derecho a sufra-
gio, partidos políticos, grupos de independientes y —ex-oficio— el Director
Electoral Federal y los Directores Electorales de los Estados Federados. El
que presenta el reclamo define el objeto del mismo y su ámbito. El reclamo
puede referirse a faltas ocurridas antes de la celebración de las elecciones
y en el mismo acto electoral, o sea respecto al sufragio de un individuo o
del derecho a ser elegido de un miembro de partido por un lado y respecto al

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escrutinio u otros fenómenos vinculados con la elección misma por el otro

lado. En ambos casos, la calificación electoral se produce recién con poste-
rioridad a la elección. La revisión sólo se refiere a los hechos denunciados,
los fundamentos de derecho y la petición. No siendo suficiente una invoca-
ción genérica de irregularidades, el recurso ha de señalar las irregulari-
dades concretas de la impugnación debidamente fundamentadas. Se debe
indicar en qué consistió la falla o el error electoral (Wahlfehler) de modo
que se posibilite el examen de los hechos en función de un dictamen elec-
toral calificatorio. Para presentar un reclamo existe un plazo de 30 días a
partir de la publicación del resultado final de las elecciones en el Informa-
tivo Federal (Bundestagsanzeiger).
El proceso empieza con una pre-calificación, procede con la bús-
queda de informaciones, la consulta de testigos y expertos. Finalmente
está previsto un juicio oral de la comisión. La gran mayoría de los recla-
mos ya no pasa la etapa de la pre-calificación. El resto de los reclamos se
termina con la audiencia de testigos y expertos. En 55 años, desde 1949
hasta 2004, nunca hubo un juicio oral público.
Los recursos de queja sobre los grupos parlamentarios pueden ser
iniciados por grupos de diputados no menores a un diez por ciento del
total de diputados y personas con derecho a voto, estos últimos sólo cuan-
do su reclamo recibe el apoyo de cien firmas de ciudadanos. En este últi-
mo caso se considera que tal cantidad de firmas garantiza la existencia
de una discrepancia entre la ciudadanía y la decisión del Parlamento,
fundamentando así un recurso de queja ante el Tribunal Constitucional
Federal. Estas restricciones tienen como efecto una reducción conside-
rable de la cantidad de recursos ante el Tribunal Constitucional Federal.

Cuadro 1: Reclamos y recursos de queja 1949-1994

Elecciones Reclamos Recursos de queja

1. Bundestag (1949) 22 7
2. Bundestag (1953) 14 9
3. Bundestag (1957) 6 2
4. Bundestag (1961) 17 6
5. Bundestag (1965) 39 7
6. Bundestag (1969) 31 7
7. Bundestag (1972) 40 6
8. Bundestag (1976) 38 4
9. Bundestag (1980) 57 9
10. Bundestag (1983) 43 7
11. Bundestag (1986) 40 6
12. Bundestag (1990) 83 17
14. Bundestag (1998) 102
15. Bundestag (2002) 501

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Antes de la unificación alemana, en las once elecciones desde 1949

a 1987, la cantidad de reclamos osciló entre 6 y 57; la media era de 32,2.
Los recursos de queja nunca se elevaron por encima de diez. Después de
la unificación, la cantidad de reclamos en 1990 ascendió a más del doble
de la media y en 1994 a la inusitada cantidad de 1.453; en 1998 bajó a
102, en 2002 subió de nuevo a 501. El aumento de 1994 se debió al fenó-
meno de los escaños excedentes (Überhangmandate)1 resultantes del sis-
tema proporcional personalizado en circunstancias específicas. De los 16
escaños excedentes, la Democracia Cristiana ganó 13, fortaleciendo así
la mayoría absoluta del gobierno de coalición. Buena parte de los recla-
mos se dirigieron contra este efecto que fue considerado como lesión del
principio de representación proporcional. En aquel entonces el gobierno
de Estado de Baja Sajonia llevó la controversia al Tribunal Constitucional
Federal para que se pronunciase con respecto a la constitucionalidad de
los escaños excedentes, que en el caso de las elecciones al Bundestag no
se compensan. El Tribunal Constitucional Federal, en su fallo del 10 de
abril de 1997, declaró la conformidad de los escaños excedentes con la
Constitución (para mayores detalles véase más abajo), solicitando al le-
gislador emprender reformas necesarias para bajar la cantidad de esca-
ños excedentes. Este caso demuestra que fuera de la calificación electoral
en sus estrictos términos, existe un remedio adicional, el recurso cons-
titucional, cuando se pone en discusión la constitucionalidad de las leyes
o reglamentaciones mismas en que se basan las medidas o prácticas en
el campo electoral.
El aumento de los reclamos en 2002 se debió por una parte otra vez
a la problematización de los escaños excedentes, por otra parte por la
ocurrencia de los así llamados “votos secundarios de Berlín”. En la capi-
tal de Alemania, el partido PDS había logrado ganar dos circunscripcio-
nes uninominales, quedando en número de votos a nivel nacional, sin
embargo, por debajo de la barrera legal del cinco por ciento. La controver-
sia se desarrolló en torno a la validez de los votos secundarios de las/los
electores del PSD que no fueron entregados a su propia lista, sino a las
de otros partidos calificándose así para determinar la composición parti-
daria del Bundestag. Los críticos veían de este modo lesionado el princi-
pio de la igualdad del voto, pues estas/estos electores hubieran logrado

1 Los escaños excedentes pueden surgir como efecto de la combinación de la regla

mayoritaria en las circunscripciones uninominales para la mitad de los escaños con la

representación proporcional como principio de representación para la composición total
del parlamento. Cuando un partido político gana más escaños a nivel de las
cirucunscripciones uninominales que los que le corresponden porporcionalmente, estos
escaños los conserva sin que se efectúe una compensación para los demás partidos.

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ejercer un voto doble: hubieran votado exitosamente por un mandato

directo e influido a su vez en la distribución proporcional de los escaños.
En efecto, el SPD recibió alrededor de 30,000 la CDU alrededor de 2,000
los Verdes alrededor de 3,000 y los Liberales alrededor de 2,000 votos
secundarios de las/ los electores que con su primer voto habían votado
por un candidato del PDS que resultó electo. Dado el resultado muy es-
trecho entre el SPD y la CDU, la Socialdemocracia hubiera ganado las
elecciones como partido más fuerte sólo a través de este mecanismo.
Cabe subrayar que el efecto del fenómeno descrito no alcanzó alterar la
composición partidaria del Bundestag, de modo que no tuvo repercusión
en términos de poder, argumento clásico para no considerar un reclamo
en el sistema de calificación electoral alemán. Y así fue que procedió la
Comisión Electoral del Parlamento. Sin embargo, los demandantes pre-
sentaron su recurso de queja electoral (Wahlprüfungsbeschwerde) al Tri-
bunal Constitucional Federal.
Si pasamos ahora al recurso de queja electoral ante el Tribunal
Constitucional Federal, éste es solamente lícito previo dictamen del Par-
lamento. Puede referirse a la decisión misma (contenido) o al procedi-
miento (forma) del Bundestag y tiene que ser iniciado dentro de un plazo
de treinta días posteriores a la resolución del Parlamento. Es decir, el
Tribunal Constitucional Federal no puede intervenir en el proceso elec-
toral por derecho propio en forma autónoma en base al «principio oficial»,
ni puede ser llamada a intervenir cuando se le entrega información so-
bre irregularidades sin previa resolución (y rechazo del recurso) por parte
del Bundestag. La calificación electoral por parte del Parlamento es condi-
ción sine qua non de un recurso de queja ante el Tribunal Constitucional
Federal y la sentencia de este Tribunal sólo puede tomar en cuenta el
dictamen del Bundestag y los hechos y fundamentos expuestos en el acta
de decisión del Parlamento. La revisión judicial del fallo se restringe,
entonces, al contenido y procedimiento de la decisión parlamentaria.
Esta restricción obedece a la necesidad de facilitar un fallo rápido del
Tribunal Constitucional Federal y de impedir que el reclamo genere una
demora en la decisión final del Tribunal sobre la composición legal del Parla-
mento. Otra restricción que se refiere al derecho de reclamo ante el Tribu-
nal Constitucional Federal va en la misma dirección. Sin embargo, dado que
no existe límite temporal para el proceso de calificación electoral, la resolu-
ción puede demorar mucho, incluso más allá de un año. En efecto, el trata-
miento de los reclamos electorales es muy dilatorio. Esta práctica se
encuentra en clara contradicción con el argumento que acompaña común-
mente su desatención final que dice: evidentemente no justificado. Si el
reclamo sería evidentemente no justificado, se debería llegar a tal conclu-
sión en un tiempo mucho más corto.

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 Alemania

IV. La evaluación del sistema de justicia electoral

Por cierto, el sistema de calificación electoral funciona bien, es

económico y eficaz. La práctica misma ha influido positivamente en su
valoración como modelo por parte del Tribunal Constitucional Federal en
sus decisiones. Sin embargo, en el ámbito de los estudios jurídicos, se
critica la considerable desatención del derecho electoral subjetivo. Un
autor habla incluso de un “escándalo jurídico en el marco de un Estado de
Derecho”. Esta apreciación me parece exagerada. Cuando objetivamente
el proceso de calificación electoral no produce cuestionamientos en cuanto
a sus resultados ni reclamos generalizados en cuanto a su práctica como
modelo, el criterio del Tribunal Constitucional Federal parece acertado.
Esta afirmación no excluye tomar en consideración la relación que ac-
tualmente existe respecto a la garantía del derecho electoral objetivo y
subjetivo. En teoría, alcanzar un mejor equilibrio sería tal vez un camino
a seguir. Sin embargo, hasta el momento no se han presentado proble-
mas que no hayan podido ser resueltos dentro del esquema de califica-
ción electoral existente. Éste es tal vez el argumento más sólido en contra
de una reforma de fondo de la calificación electoral en Alemania.

V. La jurisdicción electoral

Por las razones de contexto y experiencia expuestas, la jurisdicción

electoral a nivel federal es escasa y de alcance restringido. En contraste
con el proceso de calificación electoral a nivel nacional, a nivel de los
Estados los conflictos electorales han sido mucho más agudos, por sobre
todo en la última década. Vale preguntarse si esta tendencia es un prelu-
dio de lo que puede ocurrir a nivel de la Federación en las elecciones
venideras o sólo un fenómeno coyuntural.
En 1993 se conoció por primera vez en la historia parlamentaria de
Alemania la declaración de la invalidez de una elección. La respectiva
resolución fue tomada por la Corte Constitucional del Estado-Ciudad de
Hamburgo que decretó la repetición de la elección. El caso causó mucha
atención en la opinión pública y en el mundo político y académico, pues la
resolución se fundamentó en irregularidades en el proceso de nominación
de candidatos de la Democracia Cristiana, es decir, en lesiones a la demo-
cracia interna de un partido político y no tanto en irregularidades del pro-
ceso electoral. Vale considerar además que la irregularidad ocurrió en el
partido que perdió las elecciones, éstas fueron ganadas con mayoría abso-
luta por los Socialdemócratas. La Corte Constitucional del Estado-Ciudad
de Hamburgo fundamentó su decisión más precisamente en dos argumen-
tos: Primero en consideraciones ontológicas o teleológicas en torno al con-

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 Dieter Nohlen

cepto de elección que consistiría no sólo en elegir entre candidatos sino

también en que éstos serían nominados en un proceso democrático. Se-
gundo, en la consideración de que el resultado habría sido diferente si los
electores hubieran sabido que la Democracia Cristiana no acató el prin-
cipio democrático en su proceso de nominación de sus candidatos. Criti-
có, por lo demás, a los órganos electorales por no haber revisado y rechazado
la lista de nominación de la Democracia Cristiana. Sin embargo, según
la ley, los órganos electorales tienen sólo la competencia de una revisión
formal, de modo que parece extraño reprocharle la falta de un examen
material de la nominación. Respecto al examen de causalidad, cambió la
lógica de la prueba. No consideró si la irregularidad tuvo un impacto en
cuanto al resultado electoral, sino que hizo una especulación sobre el
efecto que la irregularidad habría tenido en condiciones de haberse sabi-
do por parte del electorado. Y finalmente introdujo un criterio novedoso,
el del concepto ontológico de elección en su juicio. Así, mientras que la
opinión pública aplaudió el fallo, en la jurisprudencia se lo criticó fuerte-
mente por su débil fundamentación doctrinaria. Vale añadir que en las
elecciones repetidas, el Partido Socialdemócrata, que nada tenía que ver
con la irregularidad, perdió su mayoría absoluta en el parlamento de
Hamburgo.
Otro conflicto electoral se produjo, no respecto a lesiones a la nor-
ma electoral, sino a la constitucionalidad de la norma electoral misma.
Éste tuvo lugar en el Estado de Baviera y se refirió al modo de distribución
de los escaños por el método d’Hondt a nivel de distritos pluripersonales
que fue declarado como inconstitucional. El juicio se basó en que el prin-
cipio de la representación proporcional requería no sólo igualdad en el
valor numérico del voto sino también en el valor de logro del mismo. La
distribución proporcional tendría que efectuarse a nivel del Estado y no a
nivel de los distritos electorales. El único elemento de restricción del
principio proporcional constitucionalmente aceptable sería la barrera le-
gal del cinco por ciento. En pro de la protección del principio de buena fe,
la Corte Constitucional de Baviera declaró válida la elección, pero obligó
al legislador a reformar el sistema electoral con el criterio de garantizar
la mayor proporcionalidad técnicamente posible.
Esta resolución da a entender que la Corte Constitucional de Baviera
desconoce por completo que la representación proporcional como principio
de representación engloba diferentes tipos de sistemas electorales y que
el sistema proporcional en circunscripciones plurinominales de diferente
magnitud es uno de sus más aplicados en el mundo. Se declara entonces
inconstitucional un sistema electoral común y corriente, lo que ha sido
comentado por Rainer-Olaf Schultze como un paso en un camino propio
(Sonderweg) en legislación electoral (Frankfurter Allgemeine Zeitung,
16.7.1992, pág. 7).

14
 Alemania

Un caso de características similares surgió a nivel de la Federa-

ción en torno a los escaños excedentes. Estos escaños proceden del tipo
de sistema electoral combinado, de la elección de la mitad de los escaños
en distritos uninominales, mientras que la distribución de la totalidad de
los escaños se hace a nivel nacional según la regla proporcional. En el
caso de que un partido gane más escaños uninominales que los que le
corresponde proporcionalmente, estos escaños permanecen en su poder
originándose los así llamados escaños excedentes (para mayores detalles
ver Nohlen 2004: 268 y sig.). De este modo la proporcionalidad no queda
totalmente respetada. Hasta hace poco, la muy reducida cantidad de es-
caños excedentes no daba origen a ningún conflicto serio. Sin embargo,
en las elecciones de 1994, los escaños excedentes se elevaron a 16, 13 de
los cuales fueron para la Democracia Cristiana que de este modo au-
mentó sus asientos parlamentarios para poder formar un gobierno de
coalición con los Liberales basado en una amplia mayoría. Fue entonces
que el gobierno socialdemócrata del Estado de Baja Sajonia, en manos de
Gerhard Schröder, reclamó la constitucionalidad de los escaños exceden-
tes ante el Tribunal Constitucional Federal. El Tribunal tuvo que inter-
pretar el sistema electoral, lo cual no fue empresa sencilla, pues en su
resolución de abril de 1998 no llegó a una interpretación unánime, sino
a un empate (cuatro a cuatro) que significó el mantenimiento de los es-
caños excedentes como conforme con la constitución. El argumento en
pro de su constitucionalidad consistió en el reconocimiento del carácter
combinado del sistema electoral, lo que incluye restricciones al principio
proporcional, hecho que ya se manifiesta en la barrera legal del cinco por
ciento. Los elementos mayoritarios del sistema constituyen elementos
integrales de la representación proporcional personalizada, posición que
no sólo comparto plenamente sino que he defendido con anterioridad al
juicio. La opinión contraria de los cuatro jueces constitucionales se basó
en la idea de que un sistema de representación proporcional debe cum-
plir plenamente con el principio proporcional. Esta idea, que predomina-
ba en la resolución de la Corte Constitucional de Baviera, no pudo
imponerse entonces —felizmente— a nivel de la Federación. Sin embar-
go, el Tribunal Constitucional Federal encargó al legislador tomar las me-
didas correspondientes a fin de reducir la cantidad de escaños excedentes
que puedan originarse, que se establecieron efectivamente para las elec-
ciones de 2002 junto con la reducción del tamaño del Bundestag a 598
escaños. Vale añadir que en las elecciones de 1998, fue la Socialdemo-
cracia de Gerhard Schröder que consiguió la totalidad de los 13 escaños
excedentes surgidos esta vez, y en 2002 cuatro de los cinco que hubo.
Otro conflicto electoral se logró cerrar ya en sus inicios en marzo
del 2000 en el Estado-Ciudad de Bremen, donde se reclamaba la igual-
dad de los partidos en la competencia electoral. Un empresario había

15
 Dieter Nohlen

prestado un servicio en forma gratuita al Partido Demócrata Cristiano,

mientras —por el mismo tipo de servicio— había cobrado una determinada
suma a los demás partidos políticos. Fue recién al conocerse el trato des-
igual que la DC pagó el servicio. Se reclamó entonces el pago sólo con
posterioridad al conocimiento público del caso. Ya en la prefase de la trami-
tación del reclamo a la Corte de Calificación Electoral de Bremen, el Presi-
dente de la Asamblea Legislativa del Estado-Ciudad se negó a considerarlo
pues argumentaba que no era importante cuándo se paga un servicio sino
si se lo ha pagado (ver Frankfurter Rundschau, 21.3.2000, pág. 4).
Por último, la igualdad en la competencia partidaria entró también
en cuestión en el juicio que se abrió en marzo del 2000 relacionado con
el financiamiento ilícito del Partido Demócrata Cristiano en el Estado de
Hessen. La Corte de Calificación Electoral de este Estado está compuesta
por dos jueces de carrera (por supuesto miembros de partido, precisa-
mente del Partido Socialdemócrata) y tres políticos, es decir los jefes de
los grupos parlamentarios de la Democracia Cristiana, de los Liberales
(los dos partidos en el gobierno) y de la Socialdemocracia. En su primera
reunión para tratar el tema de la apertura de un juicio sobre la validez de
la elección, se tomó una decisión conforme a la composición partidista de
la Corte: tres en favor y dos en contra. Esta resolución estuvo acompaña-
da ya de un juicio preciso. La financiación ilícita del Partido Demócrata
Cristiano equivaldría a un ataque grave a las buenas costumbres, térmi-
no de juicio que corresponde exactamente a una de las causas que puede
invalidar una elección. La Corte no se pronunció sobre el posible rol cau-
sal que la financiación ilícita hubiera jugado en la victoria electoral de la
Democracia Cristiana, la cual es difícil de probar, pues se sabe que el
Partido Socialdemócrata gastó aproximadamente tres veces más que la
Democracia Cristiana en la campaña electoral. El periódico Frankfurter
Allgemeine Zeitung tituló su comentario referido a la resolución y su
fundamentación de la siguiente forma: “Una Corte política” (ver edición
del 8/3/2000, pág. 16). La oposición política al fallo fundamentó su crítica
al juicio no tanto en el dictamen mismo, sino en el sistema de califica-
ción electoral vigente y puso en cuestión su constitucionalidad. El recur-
so de queja electoral, negociado ante el Tribunal Constitucional Federal,
confirmó la tesis de la validez de la elección, pero negaba a la Corte Elec-
toral regional la competencia para figurar como instancia final de la cali-
ficación electoral puesto que su composición partidaria excluía el ejercicio
de tal función. El litigio electoral puso de manifiesto la insuficiencia jurí-
dica del anterior sistema de calificación electoral que no contaba con una
posibilidad de un recurso jurídico ante una Corte jurisdiccional imparcial.
Los casos referidos demuestran lo novedoso de los conflictos electo-
rales en Alemania a través de la poca o nada experiencia en esta clase de
conflictos. Los juicios en esta materia a nivel de los Estados fueron hasta

16
 Alemania

el momento bastante infelices. No existe una doctrina al respecto en la

cual basarse. Así se critican órganos electorales por algo que en realidad
está fuera de su competencia, se cambia la lógica de la prueba de
causalidad, se argumenta de modo ontológico abriendo caminos de inter-
pretación voluntarista, se desconoce la teoría de los sistemas electora-
les, las Cortes se contradicen entre sí, etc. Ahora bien: el sistema de
calificación electoral en Alemania es simple. Si su estado es suficiente o
no, depende del tipo de conflictos que se presenten. Mientras el grado de
confianza en las elecciones continúe siendo alto, ¿por qué pensar en re-
formarlo? Pero en la medida en que la situación cambie, que surjan con-
flictos graves, cabe pensar en un desarrollo institucional que corresponda
a los retos reales. Es muy probable que a través de un examen de
constitucionalidad del sistema de calificación electoral en Alemania se
obligue finalmente a la Federación y a los Estados a legislar de tal forma
que se aumente la conformidad con el Estado de Derecho.

VI. Observaciones finales

Primera: El sistema de calificación electoral tiene que ser relacio-

nado con su contexto socio-político. Su función y su grado de regulación
dependen de la confianza que tenga la sociedad en el acto electoral.
Segunda: La confianza en el correcto procedimiento del acto electo-
ral depende, a su vez, de un sinnúmero de variables que se podrían dife-
renciar entre factores de cultura política, instituciones públicas y
experiencias históricas.
En Alemania estos tres factores operan en la misma dirección, es
decir, contribuyen a una alta confianza en las elecciones.
En estas circunstancias, un análisis funcional comparativo de la
calificación electoral en Alemania y en América Latina revela una fun-
damental diferencia.
La función de velar por el desarrollo del proceso electoral acorde a las
normas legales se ubica, en Alemania, prácticamente en un segundo pla-
no, mientras que la protección del acto electoral frente a denuncias sobre
supuestas irregularidades se encuentra en el centro de la preocupación.
Peligros de deslegitimación del acto electoral surgen de dos lados:
de las irregularidades comprobables y de las irregularidades supuestas o
infundadas. La calificación electoral tiene que defender el acto electoral
en estos dos frentes.
Más allá de impedir intentos de deslegitimación, tiene que impedir
que se obstaculice, a través del derecho a recurso electoral, el normal
funcionamiento del Parlamento. Esta última función parece actualmen-
te la prioritaria en Alemania.

17
 Dieter Nohlen

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18
 Selección de fallos de la Cámara
Nacional Electoral Argentina
(2001-2004)
Alberto Ricardo DALLA VÍA*

S UMARIO : I. La obligatoriedad de las sentencias de la Cámara

Nacional Electoral; 1. Casos sobre control de financiamiento;
2. Sufragio activo y pasivo; 3. Candidaturas y campañas;
4. Fallos sobre elecciones; II. Consideraciones Finales.

I. La obligatoriedad de las sentencias

de la Cámara Nacional Electoral

La creación de la Cámara Nacional Electoral como tribunal de ape-

laciones único en todo el país se remonta a 1962, en su composición
original estaba compuesta por cinco jueces y un Procurador General Elec-
toral. Fue disuelta por el gobierno de facto en 1966 (que también disolvió
los partidos políticos). En 1971 se volvió a instaurar por la Ley de facto
19.108, posteriormente modificada por la Ley 19.277 que establece la ac-
tual Cámara Nacional Electoral compuesta por tres magistrados.
Con anterioridad, ya en 1911 se habían creado las dos primeras
secretarías electorales, dependiendo de los Juzgados Federales de la Ca-
pital Federal y de La Plata, en tanto que en los demás distritos tales fun-
ciones eran ejercidas por uno de los secretarios judiciales, hasta que
mediante la sanción de la Ley 11.387 de 1926 se creó una Secretaría
Electoral en cada distrito.
Entre las características particulares de este fuero especializado se
encuentra la de que en primera instancia no existen los jueces propia-
mente electorales, sino que conforme al artículo 42 del Código Electoral
Nacional, hasta en tanto sean designados jueces exclusivamente electo-
rales, tales funciones deben ser desempeñadas por los jueces federales a

* Vicepresidente de la Càmara Nacional Electoral.

19
 Alberto Ricardo Dalla Vía

cuyo cargo se encuentran las Secretarías Electorales, que en general son

los Juzgados Federales más antiguos de cada una de las provincias.
Mucho se debate acerca de la conveniencia o inconveniencia de
crear los llamados “juzgados electorales” con competencia especializada.
Sobre el particular, esa función especializada la cumple cada una de las
Secretarías Electorales que actúan en el ámbito de los juzgados federa-
les. Por su parte, la mayoría de los jueces federales acumula amplia ex-
periencia en materia electoral que ha permitido el normal desarrollo de
los procesos electorales en nuestro país. Las funciones y atribuciones de
los jueces federales son especialmente relevantes a la hora de organizar
los comicios, tarea que realizan integrando las respectivas Juntas Elec-
torales Nacionales.
Un tema de importancia a los efectos del carácter técnico de la
justicia electoral y en relación también con lo señalado en el parágrafo
anterior, es el referido a la obligatoriedad de los fallos de la Cámara Na-
cional Electoral, que es el superior en la materia artículo 5° y que confor-
me al artículo 6° de la Ley 19.108 tienen el efecto de los fallos plenarios
para los Jueces de Primera Instancia con Competencia Electoral y para
las Juntas Electorales Nacionales que se constituyen en los 24 distritos
electorales en que se divide el país en tiempos de elecciones.
El carácter plenario de los fallos busca unificar la jurisprudencia
en un tema que tiene un estricto nivel técnico, sino que además tiende
a prevenirse de la inseguridad jurídica que podría ocasionar en una ma-
teria muy sensible desde el punto de vista institucional, la eventual exis-
tencia de pronunciamientos contradictorios, tanto más cuando los plazos
procésales electorales son muy breves y requieren de prontas y claras
definiciones tendientes a preservar el objetivo político de la elección.
La Cámara Nacional Electoral y la Cámara Nacional de Casación
Penal son las únicas Cámaras Federales con competencia sobre todo el
territorio nacional Por imperio de la Ley 19.108, la Cámara Nacional
Electoral puede constituirse en cualquier lugar del territorio nacional
cuando lo considere necesario. En ambos casos, la jurisprudencia con-
tradictoria que pudiere surgir de la interpretación efectuada en instan-
cias inferiores en distintos puntos del país, se supera con la facultad de
unificar jurisprudencia concedida a los respectivos superiores en la
materia (electoral o penal en su caso). La facultad concedida por Ley a la
Cámara Nacional Electoral de unificar la interpretación del derecho elec-
toral es una función de casación y que va aún más allá del valor de sus
fallos como plenarios.
Asimismo, al integrar el fuero electoral el Poder Judicial de la Na-
ción, le corresponde el ejercicio del control de constitucionalidad “difuso”
propio de nuestro sistema. De manera que a todos los jueces les cabe
controlar que las leyes y demás normas inferiores no sean contrarias a

20
 Argentina

la Constitución Nacional. Si así lo fueran —en un caso concreto— cabe la

declaración de inconstitucionalidad inter partes, es decir, limitada al caso
concreto sometido al conocimiento del tribunal.
El ejercicio del control de constitucionalidad se legitima en la
medida en que completa el sistema republicano de división de pode-
res. Por eso nuestro sistema de control de constitucionalidad es judi-
cial ya que son los jueces quienes lo ejercitan dentro del ámbito de sus
respectivas competencias, eso lo diferencia de otros sistemas de con-
trol de constitucionalidad de carácter político donde son órganos espe-
cíficos, separados de la función judicial quienes realizan esa tarea. En
aquellos países en que hay un órgano centralizado, único para ejercer
el control de constitucionalidad como ocurre en las Cortes o tribunales
constitucionales europeos, el control se encuentra concentrado en di-
chos órganos cuyas resoluciones tienen alcance general. Al tener sus
declaraciones alcance general, suele decirse que actúan a la manera
de un “legislador negativo”.
En cambio, el sistema de control de constitucionalidad imperante
en la Argentina es un sistema de control difuso, ya que cualquier juez
puede ejercerlo en el ámbito de su competencia. Por ese motivo, la decla-
ración de inconstitucionalidad sólo tiene efecto entre las partes actuantes
en el litigio y debe realizarse dentro de una causa sometida a conoci-
miento y decisión del juez o tribunal competente y a pedido de quien
tenga la legitimación procesal para hacerlo.
La jurisprudencia tradicional, basada en reglas establecida por la
propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, requiere que el planteo de
inconstitucionalidad provenga a pedido de parte, en una causa sometida a
conocimiento del tribunal, que esté interpuesto por quien tenga legitima-
ción para hacerlo y que no se trate de una cuestión política no justiciable.
En su caso, la sentencia tendrá efecto para las partes intervinientes en el
mencionado caso.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
materia de control de constitucionalidad se ha ido ampliando hacia una
mayor revisión, tanto en cuanto a la ampliación de la legitimidad como
en cuanto al alcance de los efectos de la sentencia. De ese modo se han
admitido acciones declarativas de inconstitucionalidad y cierta acepta-
ción del control de constitucionalidad de “oficio” como derivación del prin-
cipio iura novit curia, conforme al cual el juez o tribunal, al aplicar el derecho
al caso concreto, debe tener en cuenta como primera referencia a la Cons-
titución Nacional.
La Cámara Nacional Electoral se mantiene en general en el marco
de las reglas tradicionales en cuanto al ejercicio del control de constitucio-
nalidad, ello en tanto las altas funciones que le caben en materia de con-
trol de los procesos electorales la llevan a ser extremadamente cuidadosa

21
 Alberto Ricardo Dalla Vía

en cuanto al carácter de la declaración de inconstitucionalidad como ulti-

ma ratio del sistema y del más estricto respeto a la división de poderes
establecida en la Constitución Nacional.
En tal sentido, cabe señalar el criterio sustentado por la Cámara en
materia de legitimación activa y de requisito de causa en las sentencias
recaídas en los casos “Monner Sans” y “Salvatierra” en los que revisó
acciones de amparo interpuestas ante el Juzgado Federal, con competen-
cia electoral de Primera Instancia de la Ciudad de Buenos Aires, relacio-
nados ambos con el proceso de elecciones presidenciales del año 2003,
posteriores a la crisis económica e institucional de fines de 2001. En
“Monner Sans” se confirmó el rechazo a un amparo por falta de legitima-
ción activa de su titular que pretendía una declaración genérica como
era considerar que había una contradicción en la Ley de Acefalia presi-
dencial y la Constitución. En el pronunciamiento recaído en la causa
“Salvatierra”, de fecha anterior, se revocó la sentencia de primera ins-
tancia que había otorgado legitimación a quien no era afiliado de un par-
tido político para dejar sin efecto la convocatoria a elecciones internas,
abiertas y simultáneas de los partidos políticos por entender que el requi-
sito de la simultaneidad afectaba la libertad interna de los partidos. La
Cámara ordenó la realización de esas elecciones internas partidarias
fijadas por la Ley, aunque a la semana el Congreso suspendió su aplica-
ción por única vez y para ese proceso electoral.
De tal manera, el caso “Monner Sans” la Cámara Nacional Electo-
ral repitió los fundamentos del anterior caso “Salvatierra”, señalando en
el considerando 17º “…Que el poder jurisdiccional conferido a la Corte
Suprema de Justicia y a los tribunales inferiores por los arts. 108, 116 y
117 de la Constitución Nacional se define, como el que se ejercita en “ las
causas de carácter contencioso” a las que se refiere el art. 2º de la Ley 27
(cf. Fallo CNE 3060/02).
“No es aplicable la facultad del poder judicial, cuando sólo se preten-
de demostrar que hay oposición de la ley con el espíritu de alguna o algu-
nas cláusulas de la Constitución, puesto que la atribución de los tribunales
de justicia es ‘examinar las leyes en los casos concretos que se traen a
su decisión’ (Joaquín V. González “Manual de la Constitución Argentina”,
1897, Buenos Aires, pág. 337).”
“Sobre tales premisas, una constante jurisprudencia ha estableci-
do que tales ‘casos’, ‘causas’ o ‘asuntos’ son aquellos en los que se persi-
gue en concreto la determinación del derecho debatido entre partes
adversas (fallos 311:2580, 322:528 y 324:2388) motivo por el cual no hay
causa cuando se procura la declaración general y directa de
inconstitucionalidad de las normas o actos de otros poderes; ni por ende,
existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo
autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fa-

22
 Argentina

llos: 307:2384, considerando 2 y sus citas entre muchos otros) (cfr. Fallos
322:528). De ahí que la existencia de causa presupone la de “parte”, esto
es, la de quien reclama o se defiende, y por ende, la de quien se beneficia
o perjudica con la resolución dictada finalmente en el proceso “La parte
debe demostrar la existencia de un interés especial, directo, o sustan-
cial, sea que los agravios alegados tengan suficiente concreción o inme-
diatez para poder procurar tal proceso (Fallos: 322:528)” (cf. Fallos
324:2388).
Circunstancia que —como se dijo— no se da en la especie, toda vez
que no se desprende de las presentaciones efectuadas por el recurrente,
cuál sería la pretensión concreta que motiva su requerimiento de que se
invalide la norma que cuestiona. Tampoco entonces, cuáles serían los
efectos —sino su anulación con alcance erga omnes— de prescindir de
dicha previsión legal...”.
Sin embargo, el rigorismo formal evidenciado en las causas referi-
das “ut supra” se ha limitado a los casos en que se debatían cuestiones
institucionales de relevancia. Por el contrario, la Cámara ha mantenido
posturas más permeables o “aperturistas” de la legitimación toda vez que
han visto involucrados derechos fundamentales de participación política.
En tal sentido, la jurisprudencia registra la amplitud de legitimación en
los casos de “cuota de género” o “cupo femenino” receptando su cumpli-
miento para los cargos electivos al momento de oficializarse las candida-
turas. Asimismo viene admitiendo la participación de terceros en el
proceso como “amigos del tribunal” (amicus curiae).
De ese modo, en el caso “Mignone, Emilio Fermín” del año 2000 se
hizo lugar a un amparo promovido por un Organismo No Gubernamen-
tal, el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) para declarar la
inconstitucionalidad de un artículo del Código Electoral Nacional que
excluía del sufragio activo a quienes se encontraban privados de liber-
tad sin condena en distintos establecimientos carcelarios del país. De
ese modo, se hizo valer el inciso 2º del artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos que expresamente limita la potestad
de reglamentación legal de los derechos de participación política “…ex-
clusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en
proceso penal”.
Pero la misma sentencia otorgó legitimación activa a una asocia-
ción representativa de intereses de incidencia colectiva en general, con-
forme las califica el artículo 43 de la Constitución Nacional al consagrar
el llamado amparo colectivo.
Finalmente, cabe señalar que al ser la Cámara Nacional Electoral
un tribunal federal especializado dentro del Poder Judicial de la Nacional,
sus decisiones son revisables por la Corte Suprema de Justicia de la

23
 Alberto Ricardo Dalla Vía

Nación por vía de recurso extraordinario cuando se encuentre compro-

metida en el caso una de las llamadas cuestiones federales simples o
complejas, o cuando procedan los supuestos de arbitrariedad de senten-
cia o de gravedad institucional. Aproximadamente son recurridas un 13%
de las sentencias pronunciadas por la Cámara Nacional Electoral y sólo
un reducido número de casos han sido revocados por la Corte Suprema.

1. Casos sobre control de financiamiento

Fallo N° 3010/2002

Causa: “Incidente de apelación en autos caratulados ‘Incidente de

control Patrimonial Partido Nacionalista Constitucional - orden nacional”

Distrito: CAPITAL FEDERAL

Hechos: La señora juez intima al apoderado del partido de orden

nacional a presentar el balance correspondiente a la campaña electoral.
El partido apela la decisión porque entiende que no le corresponde
presentar tal balance en virtud de que el partido nacional no realizó cam-
paña electoral en esa oportunidad. Explica que su partido conformó una
alianza electoral que solo presentó candidatos a presidente y vicepresi-
dente en los distritos Chaco y Capital Federal, y que los partidos de esos
distritos ya rindieron debida cuenta de los gastos de la campaña.
Síntesis de la resolución: El Tribunal observó en forma previa al tra-
tamiento de la cuestión planteada, que las finanzas de los partidos políti-
cos constituyen el capítulo menos claro de su historia y, sin embargo uno
de los más importantes.
Calificando como de insoslayable importancia, “la necesidad de asegu-
rar la vigencia efectiva del principio republicano de dar publicidad de los actos
de gobierno, que se traduce, en el particular, en la obligación de los partidos de
rendir cuentas a la Nación; que se halla expresamente plasmada en la Cons-
titución Nacional en cuanto su artículo 38, establece que ‘los partidos políti-
cos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio”.
Que la publicidad de los aportes recibidos por los partidos y los gas-
tos por ellos efectuados “...asegura una mejor formación de la opinión del
electorado, que podrá evaluar su preferencia sobre la base de que deter-
minados grupos de interés serán seguramente escuchados a la hora de
ejercer opciones políticas concretas”.
La Cámara asimismo sostuvo que “además del debido conocimien-
to respecto de los sectores privados que contribuyen con los partidos polí-
ticos, lo que se encuentra en juego, es nada menos que el control efectivo
sobre la utilización de los recursos pertenecientes al erario público”.

24
 Argentina

Determinó que “les corresponde a [las] agrupaciones, como deber

cardinal, llevar una contabilidad con estricto detalle del origen y destino
de sus fondos y patrimonio —con indicación de la fecha de ingreso, y de
los nombres y domicilio de las personas que los hubieran ingresado o
recibido— [...] y darles la debida publicidad que el artículo 38 de la Consti-
tución Nacional establece”.
Señala que “el alcance del término ‘publicidad’ a que alude esa nor-
ma constitucional, debe interpretarse en el sentido de someter a un con-
trol efectivo las cuentas de los partidos políticos— y no en el de dar meras
noticias de ellas...”
Finalmente y el hecho de que el partido de autos integrara una
alianza electoral para participar en la elección presidencial del año 1999,
no obsta a que deba rendir cuentas en los plazos que establece la ley y
conforme a derecho, toda vez que como ya dijo en otras oportunidades el
tribunal las alianzas son uniones de carácter transitorio que dejan de
existir ni bien se cumple el fin para el cual se constituyeron, por lo que
admitir el criterio impetrado quedaría la ley convertida en letra muerta.

Fallo N° 3339/04

Causa: “Novello, Rafael Víctor s/ Apela resolución de fs. 138/138

vta. en autos “Partido Unión Cívica Radical s/ ley 25.600 - Elección del 14
de septiembre de 2003”

Distrito: BUENOS AIRES

Hechos: El apoderado del partido Unión Cívica Radical de Buenos

Aires, apela la decisión del juez de primera instancia en cuanto hace
lugar a la presentación de observaciones que terceros —ajenos al trámi-
te de contralor patrimonial— puedan efectuar sobre la información con-
table publicada por los partidos políticos en Internet (cf. artículo 62 ley
25.600).
Síntesis de la resolución: La Cámara sostuvo que “se infiere que la
finalidad de la ley de financiamiento de los partidos políticos y el funda-
mento del legislador no es otro que el de alentar la participación activa de
la ciudadanía en el proceso de control de sus fondos.
Dicha participación no puede considerarse agotada en la circuns-
tancia de que los terceros puedan tomar conocimiento sobre la proceden-
cia y destino de los fondos, a efecto de hacerlos más transparentes
propendiendo a lo que se ha dado en denominar el ‘voto informado’ del
elector, sino también permitiéndoles colaborar en el proceso, al admitir-
les las observaciones que presentaren sobre las posibles anomalías que
—a su juicio— detectaren sobre los estados contables.

25
 Alberto Ricardo Dalla Vía

Tal actitud guarda adecuada coherencia con la concepción más

participativa del sistema democrático, conforme resulta de las distintas
normas agregadas a la Constitución en la reforma de 1994 (arts. 36 a 40
Constitución Nacional). Finalmente, expresó que “dichas impugnaciones
tendrán como único efecto el de poner en conocimiento del señor juez
interviniente los hechos que a juicio del presentante deban ser investi-
gados sin que los impugnantes tengan otra participación en la
sustanciación del proceso...”

2. Sufragio activo y pasivo

Fallo 3275/03

Causa: “Partido Nuevo Distrito Corrientes s/ Oficialización de lis-

tas de candidatos a senadores y diputados nacionales - elecciones del 23
de noviembre de 2003”

Distrito: CORRIENTES

Hechos: Se apela la decisión de oficializar la candidatura a Senador

Nacional del ciudadano Raúl Romero Feris por el Partido Nuevo Distrito
Corrientes por pesar contra dicho candidato sentencias condenatorias
que no se encuentran firmes.
Síntesis de la resolución: La Cámara decidió que “...los caracteres de
un sistema democrático, dejan suficiente espacio para que la constitu-
ción de cada estado —sin desmedro de los derechos mencionados—, esta-
blezca condiciones razonables para la elegibilidad...” Continúa expresando
que “... el derecho pasivo de sufragio o derecho a ser elegido aparece es-
trechamente ligado a una determinada concepción de la representación;
precisamente, porque se espera de los elegidos cualidades singulares, se
les exige condiciones distintas y más estrictas que las que se requieren
para el ejercicio del sufragio activo, ya que no es solamente un derecho,
sino también constituye la oferta electoral [...]. Por lo que para admitirse
una candidatura a senador nacional, se requiere poseer dos clases de
requisitos, uno de carácter general, el de la idoneidad, y los de carácter
particular”, tener la edad de treinta años, haber sido seis años ciudada-
no de la Nación, y ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de
residencia inmediata en ella.
La Cámara destacó lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en relación al artículo 16 de nuestra Constitución Nacional, en
el sentido que “la declaración de que todos los habitantes son admisibles
en los empleos sin otra condición que la idoneidad no excluye la imposi-
ción de requisitos éticos como son los atinentes a la integridad de la

26
 Argentina

conducta [..] y supone un conjunto de condiciones de distinta naturaleza.

Así, incluye —por ejemplo— la aptitud técnica, la física y la moral.
Agregó el Tribunal que “limitarse a verificar el cumplimiento de
requisitos formales específicos, especialmente cuando lo que se preten-
de es la obtención de un cargo público electivo de tan alta jerarquía
institucional, importa el incumplimiento de los preceptos constituciona-
les, legales y doctrinarios vigentes. Asimismo, tal accionar contribuiría a
permitir que se devalúe la confianza que deben inspirar nuestros repre-
sentantes, y el cuerpo que integrarán, en definitiva a mellar la confianza
en el sistema democrático.
Y si bien son los partidos políticos los que en forma primaria deben
velar por obtener los mejores candidatos a efectos de constituir la oferta
electoral, son los jueces electorales dentro del ejercicio de sus atribucio-
nes quienes corroboran el cumplimiento de los requisitos exigidos para
las candidaturas electivas”.

Fallo N° 3142/03

Causa: “Zarate, Marcelo Antonio. s/ amparo”

Distrito: BUENOS AIRES

Hechos: El señor Marcelo Zarate, en su condición de procesado con

prisión preventiva deduce acción de amparo con el objeto de que se arbi-
tren los medios necesarios para que pueda ejercer su derecho al voto en
las elecciones nacionales que se celebrarían durante ese año, haciendo
referencia a lo resuelto en el caso “Mignone, Emilio Fermín s/ Promueve
Acción de Amparo”.
Síntesis de la resolución: El máximo tribunal en la materia electoral
expresó que “la privación del ejercicio del sufragio para los ciudadanos
que se encuentren en esta condición procesal, importa vulnerar el prin-
cipio de inocencia que se encuentra insito en el artículo 18 de la Consti-
tución Nacional y expresamente previsto en los artículos 8°, párrafo 2° de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, inciso 2° del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, efectuándose así una
discriminación arbitraria [...] No cabe sino concluir entonces que la res-
tricción de acceder al acto electoral, impuesta al recurrente por su condi-
ción de procesado, constituye un trato incompatible con el respeto debido
a la dignidad inherente al ser humano”.
Finalmente la Cámara, ante el incumplimiento por parte del poder
legislativo y ejecutivo de adoptar las medidas necesarias para hacer efec-
tivo el derecho a votar de los detenidos no condenados como se les intimó
en el caso “Mignone”, entendió que “corresponde hacer lugar a la acción

27
 Alberto Ricardo Dalla Vía

deducida, comunicando al Tribunal Oral en lo Criminal Federal N° 1 de

La Plata —a cuya disposición se encuentra el recurrente— que deberá
arbitrar los medios a su alcance a fin de hacer efectivo [su derecho]”.

3. Candidaturas y campañas

Fallo N° 3054/2002

Causa: “Padilla, Miguel M. S/ inconstitucionalidad del art. 2° de la

ley 23.298”

Distrito: Capital Federal

Hechos: El actor plantea la inconstitucionalidad del artículo 2° de la

ley 23.298 —Orgánica de los Partidos Políticos— que establece que las
candidaturas a cargos públicos electivos únicamente deben ser
nominadas por los partidos políticos. Como consecuencia de ello preten-
día que se permitiera la presentación de candidatos independientes.
Síntesis de la resolución: Oportunamente la Corte Suprema de Jus-
ticia de la Nación al fallar in re “Ríos” (Fallos 310:819), confirmado por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos mediante informe del
13 de septiembre de 1988, sostuvo que no era inconstitucional que los
partidos políticos tuvieran el monopolio de la presentación de candidatos.
Por su parte la Cámara dijo, que el padrón electoral está formado
por millones de personas que reúnen los requisitos constitucionales exi-
gidos para ser candidatos, por lo que resulta necesario considerar algún
proceso de reducción. Por lo tanto se exige que las candidaturas sean
nominadas a través de los partidos políticos reconocidos.

Fallo N° 3181/03

Causa: “Fiscalía Federal N° 1 con competencia electoral s/ Formu-

la denuncia por presunta violación del art. 29 bis de la ley 23.298”

Distrito: CAPITAL FEDERAL

Hechos: Se plantea qué actos deben considerarse como de campa-

ña, a fin de determinar el momento en que debe considerarse iniciada
(conf. el artículo 64 bis del Código Electoral Nacional (incorp. por ley 25.610).
Síntesis de la resolución: La Cámara entendió que la cuestión radi-
caba en determinar la interpretación y el alcance que corresponde asig-
narle a la norma contenida en el artículo referido, y establecer si la norma
constituye una reglamentación razonable a la libertad de expresión e

28
 Argentina

información, esto es si configura una limitación compatible con el lugar

eminente que el derecho de expresarse tiene en el régimen republicano.
Asimismo, el tribunal determinó:
1° que la condición de ‘candidato’ es previa a la resolución judicial
‘respecto de la calidad de los candidatos’ [...], es decir, es anterior a la
oficialización.
2° que, los mensajes publicitarios que se efectúen antes de
oficializarse la candidatura deben considerarse como campaña electoral,
toda vez que el plazo establecido para el registro de los candidatos —hasta
50 días antes de los comicios— es menor a los estipulados para el inicio
válido de las campañas previsto en el Código Electoral —60 y 90 días an-
tes de las elecciones según sea una elección de diputados y senadores o
de presidente— podría configurar un factor de desigualdad entre quienes
obtengan la aprobación judicial de sus candidaturas en diferentes mo-
mentos, en beneficio de aquellos que lo hagan en el tiempo más cercano
a la celebración de los comicios.
Finalmente, señaló que el artículo del código, que prohíbe 32 días
antes de la elección hacer publicidad en medios de comunicación radial,
televisivo y gráfico (artículo 64 ter), no está destinado a coartar el dere-
cho a la libre expresión de pensamientos y opiniones, sino que se limita
a establecer la oportunidad en la que pueden emitirse determinados avi-
sos publicitarios que tengan por finalidad promover la captación de votos.
Restricción que reconoce su razón de ser en la protección dispensada por
el Estado a la igualdad de oportunidades, y cuya razonabilidad aparece
clara por las desigualdades económicas que detentan los partidos y que,
tiende al objetivo preambular de “asegurar los beneficios de la libertad”.
No obstante lo expuesto, cabe señalar que el Tribunal consideró
improcedente señalar a priori y en forma abstracta qué mensajes o qué
comunicaciones tienen entidad para “promover la captación del sufra-
gio”. Se trata de una cuestión que deberá examinarse en cada caso, te-
niendo particularmente en cuenta la existencia de un cronograma
electoral nacional.

Fallo N° 3103/03

Causa: “Pérez, Adrián —Partido Afirmación para una República

Igualitaria— orden nacional s/ presentación”

Distrito: CAPITAL FEDERAL

Hechos: El apoderado del partido Afirmación para una República

Igualitaria orden nacional, interpone una acción de amparo contra el
Estado Nacional —Poder Ejecutivo, Ministerio del Interior— a fin de que

29
 Alberto Ricardo Dalla Vía

se le emplace a cubrir la totalidad de los gastos de impresión de las bole-

tas de sufragio para las elecciones presidenciales del año 2003.
Síntesis de la resolución: El tribunal consideró que “... la boleta de
sufragio ‘hace parte de la documentación electoral’, pues constituye el
‘elemento físico o instrumento [...] con el cual se ejerce el voto’. En
tanto contiene la expresión de la decisión del elector, ‘equivale al voto
mismo’...”
Continuó diciendo que “...la efectiva disponibilidad de las boletas
correspondientes a todas las agrupaciones políticas que hayan postulado
candidatos constituye un elemento esencial del ejercicio del derecho de
sufragio activo, que garantiza el artículo 37 de la Constitución Nacional.
Por ello, la circunstancia de que en su artículo 38 se establezca que el
estado ‘contribuye’ al sostenimiento económico de las actividades de los
partidos políticos [...] en modo alguno puede obstar a que aquel deba ase-
gurar que el partido de autos se encuentre en condiciones de ofrecer a
todos los electores el referido instrumento para que éstos puedan expre-
sar su voluntad política en los comicios. Por el contrario, la forma de go-
bierno representativa adoptada en el art. 1° de la ley fundamental, y la
participación ciudadana que supone el sistema democrático, imponen
esa solución.
Debe tenerse particularmente en cuenta en este sentido, el hecho
de que se trata de un partido que por primera vez participará de una
elección nacional y que [....] no cuenta con suficientes recursos propios
para solventar la impresión de las boletas necesarias en los términos de
lo expresado supra”.
Finalmente expresó que sólo “debe garantizarse [...] la posibilidad
de imprimir la cantidad de boletas necesarias para que todo elector pue-
da sufragar por sus candidatos”, haciendo suyos el número dispuesto por
la señora juez de primera instancia que estableció que la suma dineraria
no podría ser inferior a la necesaria para obtener la cantidad de dos jue-
gos de boletas por elector.

4. Fallos sobre elecciones

Fallo N° 3033/2002

Causa: “Recurso de apelación en autos Méndez, Héctor O. Apodera-

do del partido Humanista — Cap.Fed.— s/ Interpone Acción de Amparo”.

Distrito: CAPITAL FEDERAL

Hechos: El partido plantea la inconstitucionalidad del artículo 160 y

161 inc.”a” del Código Electoral Nacional que establece que solo podrán

30
 Argentina

acceder a la distribución de cargos por el sistema D’Hondt, las agrupacio-

nes políticas que hayan obtenido en los comicios al menos una cantidad
de sufragios que representen el 3% del padrón electoral. Señala que ello
colisiona con la garantía de la representación de las minorías y el princi-
pio de igualdad.
Síntesis de la resolución: La Cámara expresó respecto al sistema
proporcional D’Hondt, adoptado por el Código Nacional, que no existe en la
práctica [...] un sistema proporcional puro, así pues, ‘no siendo posible la
proporcionalidad absoluta sino como un ideal, las naciones más libres y
los autores más exigentes han convenido en aceptar los sistemas que
más se acerquen a la verdad, dando representación a todos los grupos de
opinión de alguna importancia’...”.
Asimismo, en cuanto a la barrera legal del 3% que impone el Códi-
go Electoral argentino la Cámara sostuvo que “...consiste en una condi-
ción adicional que algunos ordenamientos jurídicos al adoptar un sistema
electoral de representación proporcional imponen a los fines de adjudicar
las bancas, y que se traduce en la obtención de un mínimo de votos como
‘conditio sine qua non’ para poder participar en dicho reparto.
Tal restricción tiene como fundamento razonable el de preservar
un adecuado funcionamiento del poder legislativo —en nuestro caso de la
Cámara de Diputados— evitando que un excesivo fraccionamiento con-
lleve a una atomización ilimitada de la representación y del debate que
repercuta de manera negativa en la formación de la voluntad general. Se
impone, así, conjugar el pluralismo —y su expresión, en el caso, en el
criterio de proporcionalidad— con la pretensión de alcanzar la efectividad
en la organización y actuación de los poderes públicos ...”.
El Tribunal continuó diciendo que “Ponderando en nuestro caso la
funcionalidad de un órgano colegiado y la presencia en él, de variadas
agrupaciones políticas, el legislador ha tenido en mira el buen funciona-
miento de la Cámara de Diputados, sin que ello signifique conculcar la
representación de las minorías. Cabe, asimismo, observar que ni aun los
sistemas proporcionales más ‘puros’ —esto es, sin barreras legales— lo-
gran una identidad perfecta, es decir una congruencia exacta entre votos
y bancas”.
Asimismo, afirmó que “el requisito de obtener un mínimo de votos
para la participación en la asignación de cargos —3% del padrón electoral
del distrito— establecido en los artículos 160 y 161 del Código Electoral
Nacional, no constituye una irrazonable reglamentación al derecho de
representación de las minorías...”.
Finalmente, y en relación a la garantía de igualdad ante la ley
sostuvo que “el legislador no efectúa distinción alguna en tanto todas
las fuerzas políticas al iniciarse cada contienda electoral se encuentra
en idénticas condiciones, y sometidas a las mismas reglas. Ahora bien,

31
 Alberto Ricardo Dalla Vía

una vez conocidos los resultados de cada elección no es el legislador

quien coloca a los partidos en diferentes condiciones sino que éstas
resultan de las preferencias manifestadas por el electorado. La protec-
ción al derecho de igualdad exige que se trate del mismo modo en igua-
les situaciones.

FALLO Nº 2984/2001

Causa: “Alianza Frente por un Nuevo País s/ solicita cumplimento

del art. 54 de la Constitución Nacional – elecciones 14 de octubre de 2001
HJNE”

Distrito: CAPITAL FEDERAL.

Hechos: Los apoderados del “Frente por un Nuevo País” solicitan se

dé estricto cumplimiento al art. 54 de la Constitución Nacional en tanto
el mismo señala que corresponderá al “partido político” que obtenga el
primer lugar las dos primeras bancas y al “partido político” que obtenga el
segundo lugar en el distrito la banca restante, en consecuencia, solici-
tan se asigne la tercera banca de senador por la Ciudad de Buenos Aires
al Sr. Gustavo Beliz, no debiendo adicionarse los sufragios obtenidos por
el “Partido Popular Nuevo Milenio” (lista 88) y la agrupación “Alternativa
por una República de Iguales” (lista 137), aunque ambas hayan llevado la
candidatura del Dr. Alfredo Bravo.
Síntesis de la resolución: Al revocar la resolución de la Honorable
Junta Electoral del Distrito Capital Federal, señaló la Cámara Nacional
Electoral en una larga y fundada sentencia que, la pretensión del recu-
rrido de ampararse en que la oficialización de candidaturas habría teni-
dos los efectos de la “cosa juzgada” no podría prosperar porque tal
argumento supondría desconocer el artículo 116 de la Constitución Na-
cional que habilita la intervención del Poder Judicial de la Nación en una
controversia planteada en los límites de su competencia y que, en tal
carácter la oficialización de candidaturas se limita a corroborar las con-
diciones exigidas por la Constitución para la postulación y no es hecha
por el Juez Electoral sino por un órgano administrativo provisorio como lo
es la Junta Electoral.
Enfáticamente señaló que la cuestión de autos está regida por el
artículo 54 de la Constitución Nacional, que establece que “el senado se
compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de
Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos
bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos, y la res-
tante al partido político que le siga en número de votos”, y por el artículo
157 del Código Electoral Nacional —que lo reglamenta— en cuanto dispo-

32
 Argentina

ne que “resultarán electos los dos titulares correspondientes a la lista del

partido o alianza electoral que obtuviere la mayoría de los votos emitidos
y el primero de la lista siguiente en cantidad de votos”, agregando, con
citas de Segundo Linares Quintana y de Pablo Lucas Verdú que las pala-
bras que emplea la Constitución Nacional deben ser entendidas en su
sentido general y común, a menos que resulte claramente de su texto
que el constituyente quiso referirse a su sentido legal y técnico, ya que
es un instrumento de naturaleza práctica, fundado en el desenvolvimiento
común de la vida humana.
Agregó en otra parte el Tribunal que si bien la formación de la vo-
luntad del pueblo es libre y autónoma, es indudable que los partidos polí-
ticos, por su esencia articuladora, contribuyan a la formación institucional
de la voluntad estatal. Debido a ello es que nuestra Constitución los reco-
noce como instituciones fundamentales del sistema democrático, garan-
tizando su libre creación y funcionamiento, la representación de las
minorías, la competencia para la postulación de cargos públicos electi-
vos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. Esta
razón también justifica que tal disposición constitucional les imponga el
deber de formar dirigentes y dar a publicidad el origen y destino de sus
fondos y patrimonio.
También dijo que sólo cabe reputar como “alianzas electorales” a
aquellas reconocidas por el juez federal con competencia electoral —a
petición de parte por lo menos dos meses antes de la elección” (art. 10 ley
23.298)— que los partidos políticos constituyen en uso de la facultad con-
ferida la ley que regula su desenvolvimiento. Por ello deben respetarse
los términos y las condiciones establecidas en sus respectivas Cartas
Orgánicas. Estas, vale recordarlo, constituyen la ley fundamental de las
agrupaciones políticas— en cuyo carácter rigen los poderes, los derechos
y obligaciones partidarias; ya a ella sus autoridades y afiliados deberán
ajustar obligatoriamente su actuación (art. 21 ley 23.298) y regulan su
organización estable y funcionamiento de conformidad con el método de-
mocrático interno del que surgen los candidatos que la agrupación postu-
la para el cargo público de que se trate (art. 3 inc. b, ley 23.298).

II. Consideraciones finales

En fecha reciente, el 30 de septiembre de 2004, la Cámara Nacio-

nal Electoral debió resolver una compleja cuestión vinculada con las elec-
ciones de Legisladores Nacionales convocadas en la Provincia de Misiones
once meses antes de que concluyan los mandatos de los legisladores ac-
tuales (concluyen el 10 de diciembre de 2005 y se convocó por Decreto del
Gobernador Provincial para el 30 de enero del mismo año).

33
 Alberto Ricardo Dalla Vía

La Constitución Nacional establece que los Gobernadores de cada

Provincia convocan, sin establecer fechas ni límites. En cambio sí la Cons-
titución Nacional estipula que la elección presidencial se convoca dos
meses antes y una disposición transitoria en la reforma de 1994 consi-
deró un plazo de tres meses para la elección de senadores. La Cámara
Nacional Electoral manifestó que una convocatoria efectuada con tanta
anticipación era irrazonable, y tanto más si el acto jurídico de la convoca-
toria carecía de motivación suficiente para tal fin. Distinguiendo el ac-
tuar “discrecional” propio de los poderes políticos del obrar “arbitrario” en
tanto el primero está sujeto a la legalidad así como al control de la oportu-
nidad, mérito y conveniencia de sus actos.
Mientras que la discrecionalidad es el modo de actuación propio en
el ámbito de la política, en el ámbito de lo jurídico impera la adscripción al
principio de la lógica de los antecedentes, de modo que una premisa me-
nor debe adecuarse a otra premisa mayor. Es esa también la lógica del
control de constitucionalidad, basado en el principio de supremacía del
orden jurídico.
Durante muchos años se consideró en la jurisprudencia argentina
que la materia sobre elecciones y partidos políticos quedaba fuera del
alcance del poder de revisión de los jueces, al tratarse de “cuestiones
políticas no justiciables”. Sin embargo, la jurisprudencia varió en ese
tema desde la creación de un fuero especializado dentro de la justicia
federal que ha tornado la materia judiciable. En definitiva, la función
judicial no se ve afectada por la materia sobre la cual se juzgue sino
sobre la imparcialidad con la que se actúe, que se define por el método
que sigan los jueces al resolver en el estricto apego al principio de la
lógica de los antecedentes.

34
 Justicia electoral a nivel federal
en Canadá: un enfoque mixto
Jean-Pierre KINGSLEY*

S UMARIO : I. Introducción; II. Justicia electoral: imagen

general y contexto institucional; III. Procedimientos para
resolver controversias; IV. Jurisprudencia electoral;
V. Evaluación de la operación del sistema de justicia
electoral.

I. Introducción

Este ensayo ha sido elaborado en respuesta a una solicitud del Tri-

bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México, como parte
de su estudio de derecho comparado respecto a la resolución de controver-
sias electorales y la jurisprudencia electoral en diversos países de Améri-
ca y Europa. El alcance y el enfoque del ensayo fue determinado por el
estudio y está estructurado de conformidad con el modelo proporcionado.
Para ser efectivo, cualquier sistema legal requiere un mecanismo
de resolución de controversias y disposiciones en materia de exigibilidad.
El proceso electoral no es diferente, pero debe ponerse especial cuidado al
diseñar los procesos para resolver controversias en esta área en virtud
de la sensibilidad de las cuestiones que están siendo debatidas. Claro
está que las elecciones están altamente cargadas de desacuerdos rele-
vantes, algunas veces amargos, entre los partidos, los candidatos y los
electores. Como tal, es esencial que las leyes establecidas para resolver
controversias electorales sean justas y sean vistas como justas para pro-
teger la integridad del sistema democrático. Además, el funcionamiento
continuo del estado democrático depende del resultado de las elecciones,
es esencial que los procesos desarrollados para resolver las controversias
electorales sea sensible al tiempo.
Debido a estas características peculiares de las leyes electorales,
los países han desarrollado regímenes particulares para desempeñar un

* Funcionario Electoral en Jefe de Elecciones Canadá.

35
 Jean-Pierre Kingsley

papel en la resolución de controversias innumerables que pueden surgir

en el proceso electoral. En Canadá, diversos actores administrativos des-
empeñan papeles específicos en la resolución de controversias electora-
les. El sistema judicial ordinario permanece como un mecanismo de
exigibilidad fundamental en ciertas circunstancias, y como un órgano
revisor de las decisiones en materia administrativa.
Recientemente, las controversias relativas a elecciones han sido
relativamente raras en Canadá. En el pasado siglo XX, las elecciones
debatidas, los recuentos y los cargos de corrupción eran bastante comu-
nes y frecuentemente eran juzgadas en la Suprema Corte. No obstante,
al inicio de este siglo XXI, las controversias serias en materia electoral
no son comunes en Canadá.
La meta de este ensayo no es llegar a un entendimiento de por qué
las controversias electorales son relativamente raras a nivel federal en
Canadá. Sin embargo, en cierta medida, la respuesta a esa pregunta puede
encontrarse en las instituciones y procesos que se establecen para re-
solver dichas controversias o para disuadir los tipos de actividades que
pueden llevar a ellas.
Este ensayo está compuesto de cinco partes. La primera parte descri-
be el contexto institucional general en el que se resuelven las controversias
electorales. Se describen los principales actores involucrados en la resolu-
ción de dichas controversias. Como se verá más adelante, a diferencia de la
situación en algunos países, no hay una sola rama judicial especializada
con amplia responsabilidad para hacer valer y juzgar controversias electora-
les en Canadá. En cambio, a un determinado número de actores adminis-
trativos se les da la responsabilidad de hacer valer aspectos específicos de la
ley. Se usa el sistema judicial ordinario cuando debe acudirse a las cortes.
Esto refleja el principio del imperio de la ley que prevalece en Canadá.
La segunda parte de este ensayo describe en mayor detalle los pro-
cesos usados para resolver controversias electorales a nivel federal en
Canadá. Esta parte se enfoca a los componentes integrales de estos pro-
cesos, incluyendo su imparcialidad, su énfasis en la resolución expedita,
y su ejercicio por actores imparciales.
La tercera parte de este ensayo describe la jurisprudencia concernien-
te a los derechos de los ciudadanos, los derechos de los partidos políticos, y el
proceso político. Se hace énfasis en la jurisprudencia que se ha desarrollado
con posterioridad a la adopción de la Carta Canadiense de Derechos y Liberta-
des [Canadian Charter of Rights and Freedoms] en 1982, la cual garantiza cons-
titucionalmente ciertos derechos de los canadienses, incluyendo el derecho
de voto y el derecho a ser candidato en elecciones federales.
La parte final de este ensayo evalúa el proceso canadiense para la
resolución de controversias electorales, señalando áreas de fortaleza y
las áreas potenciales para mejoras.

36
 Canadá

Es importante anotar dos advertencias desde el principio de este

ensayo. Primero, Canadá es un estado federal y Elecciones Canadá sólo
es responsable de dirigir las elecciones y los referendos federales. Otros
organismos dirigen las elecciones provinciales, territoriales y municipa-
les. Este ensayo sólo trata sobre los procesos de elecciones federales.1
Segundo, como se discute más detalladamente a continuación, Eleccio-
nes Canadá no es parte del Gobierno de Canadá, sino un organismo inde-
pendiente. El Funcionario Electoral en Jefe es un funcionario del
Parlamento, y no le reporta al Gobierno. Por ello, los puntos de vista ex-
presados en este ensayo no deben ser entendidos como representativos
de los puntos de vista del Gobierno de Canadá.

II. Justicia electoral: imagen general

y contexto institucional

1. El contexto amplio

Antes de describir los detalles del sistema de justicia electoral de

Canadá, es necesario revisar brevemente la estructura política canadien-
se. Canadá es una democracia parlamentaria federal, que cuenta con un
monarca constitucional como Jefe de Estado. Como una federación, la Cons-
titución de la nación confiere facultades legislativas y ejecutivas en dos
niveles de gobierno, los cuales son cada uno de ellos soberanos en sus
respectivas esferas. Existe un gobierno central federal para todo Canadá, y
un gobierno para cada una de las diez provincias y los tres territorios.
El Parlamento Federal incluye una cámara alta designada (el Se-
nado) y una cámara baja elegida (la Cámara de Diputados) [House of
Commons]. Elecciones Canadá administra las elecciones para la Cámara
de Diputados así como los referendos generales.

2. La regulación de las elecciones

La Constitución de Canadá señala que los miembros de la Cámara

de Diputados deben ser elegidos. El Parlamento ha establecido las reglas
mediante las cuales debe elegirse a los miembros en la Ley Electoral de
Canadá. Esta Ley prevé detalladamente la administración de las eleccio-
nes, incluyendo reglas detalladas concernientes a:

1 El sitio en la red de Elecciones Canadá, en www.elections.ca, incluye el

Compendio de Administración Electoral en Canadá C [ ompendium of Electoral
Administration in Canada], una publicación anual que incluye información extensa
acerca de la legislación electoral de las provincias y territorios.

37
 Jean-Pierre Kingsley

• El nombramiento y contratación de aquellos que administren

las elecciones;
• El registro de electores;
• La nominación de los candidatos;
• El proceso de votación;
• El registro y financiamiento de los partidos políticos, candida-
tos y demás actores políticos;
• La reglamentación sobre transmisiones durante el período
de elecciones;
• La resolución de elecciones controvertidas; y
• Delitos relativos al proceso electoral y la imposición de los
mismos.

La legislación, como la Ley Electoral de Canadá, está sujeta en Ca-

nadá a los derechos contemplados en la Carta de Derechos y Libertades
[Charter of Rights and Freedoms], y a otras disposiciones constitucionales.
Los casos que tratan sobre el impacto de derechos de la Carta sobre legis-
lación electoral se discuten en la Parte IV de este ensayo.

3. Principios involucrados en la resolución de controversias

electorales

Dos principios fundamentales motivan los mecanismos del proceso

de resolución de controversias de la Ley Electoral de Canadá. Primero,
las controversias son resueltas de manera que reafirme a las partes
involucradas y al público en general que la integridad del proceso electo-
ral está protegida. Una democracia sólo puede ser funcional si sus ciuda-
danos confían en la integridad de los procesos por medio de los cuales se
elige a sus representantes. Hacer que las controversias se resuelvan por
actores bien informados que son, y se perciben como, neutrales y sufi-
cientemente independientes del control gubernamental, protege la inte-
gridad del proceso. La integridad del proceso también está protegida al
hacer que las controversias se resuelvan en forma abierta, bajo el escru-
tinio, y frecuentemente con la participación, de las partes interesadas.
Segundo, en la medida de lo posible, las controversias son resuel-
tas de manera expedita para reflejar el período electoral limitado, y la
necesidad de continuidad en la representación democrática. La resolu-
ción expedita de las controversias es importante porque la incertidumbre
sobre el resultado de una elección tiene el efecto deseable de impactar la
representación de los electores y el funcionamiento efectivo de la demo-
cracia. Mientras que los demandantes deben de ser libres para asegurar
que la votación y el conteo están siendo o serán llevados a cabo de mane-
ra justa, el proceso electoral no puede ser rehén o estar sujeto a manipu-

38
 Canadá

lación en virtud de demoras originadas por objeciones frívolas, no garan-

tizadas, o sistemáticas. Por esta razón, la Ley Electoral de Canadá contie-
ne disposiciones para asegurar que las controversias durante o con
posterioridad a una elección, que puedan afectar el resultado, sean re-
sueltas en forma oportuna.

4. Los actores responsables de la resolución

de controversias electorales

La Ley Electoral de Canadá divide la responsabilidad por la resolu-

ción de controversias electorales entre varios actores. La mayoría de las
personas físicas con responsabilidad por la resolución de dichas contro-
versias son actores administrativos cuyos cargos son creados por la Ley
Electoral de Canadá. En algunas instancias, como se explicó en la sec-
ción 2 de este ensayo, las cortes están involucradas en la resolución de
asuntos más complejos, o prevén un mecanismo de apelación o revisión
en el que una parte o la otra está inconforme con las decisiones de quie-
nes toman las decisiones en materia administrativa. Ciertas decisiones
clave, tales como el recuento de las boletas o una solicitud de elección
debatida, son resueltas inicialmente a través de las cortes ordinarias.

A. El funcionario electoral en jefe

La Ley Electoral de Canadá establece el cargo de Funcionario Elec-

toral en Jefe como la persona principalmente responsable de la adminis-
tración de las elecciones federales. 2 El Funcionario Electoral en Jefe no
es nombrado por el Gobierno, sino mediante resolución de la Cámara de
Diputados. Permanece en su cargo en caso de buen comportamiento has-
ta la edad de 65 años. El Funcionario Electoral en Jefe sólo puede ser
removido por el Gobierno con la concurrencia del Senado y la Cámara de
Diputados.
La manera para nombrar y remover al Funcionario Electoral en
Jefe está diseñada para asegurar su independencia del Gobierno en tur-
no. El Cargo de Funcionario Electoral en Jefe también tiene su indepen-
dencia asegurada por otros factores diversos. Primero, el Funcionario
Electoral en Jefe le reporta directamente al Parlamento como un todo, en
oposición al Gobierno. Desde una perspectiva presupuestal, el Funciona-

2 Para una revisión sobre la historia del cargo de Funcionario Electoral en Jefe y
una descripción de las funciones del cargo, ver J.-P. Kingsley, “The Administration of
Canada’s Independent, Non-Partisan Approach”, (2004) 3 Revista de Legislación
Electoral 406.

39
 Jean-Pierre Kingsley

rio Electoral en Jefe tiene facultades para girar directamente contra el

fondo consolidado de ingresos del erario para apoyar las operaciones ne-
cesarias para la realización de las elecciones. Esto asegura que el control
presupuestario no pueda ser utilizado por el Gobierno en turno para con-
trolar o moldear la conducción de las elecciones.
La Ley Electoral de Canadá también proporciona al Funcionario Elec-
toral en Jefe los medios para contratar personal conforme a las necesida-
des del cargo. El Funcionario Electoral en Jefe y el personal a su cargo
constituyen Elecciones Canadá, que es la organización que lleva a cabo
la administración de la Ley Electoral de Canadá.
El Funcionario Electoral en Jefe juega un papel en la resolución de
ciertas controversias en el proceso electoral federal, como se reseña en
la segunda parte de este ensayo. No obstante, otros funcionarios nombra-
dos según la Ley Electoral de Canadá juegan papeles importantes en la
resolución de ciertas controversias electorales. Estos funcionarios se
detallan a continuación.

B. Secretarios técnicos

Se nombra un secretario técnico por cada uno de los 308 distritos

electorales en Canadá. El secretario técnico debe ser residente en el
distrito para el que es nombrado. Los secretarios técnicos no son nom-
brados por el Funcionario Electoral en Jefe, sino por el Gobierno. No obs-
tante, un secretario técnico está obligado a actuar de conformidad con los
deberes que le impone la Ley Electoral de Canadá, y según las instruccio-
nes emitidas por el Funcionario Electoral en Jefe. En el desempeño de
sus funciones, un secretario técnico está obligado por ley a actuar en
forma políticamente no partidaria. El no hacerlo constituye un delito en
términos de la Ley.
Los secretarios técnicos sólo pueden ser removidos por el Gobierno
en virtud de una de las cuatro razones enumeradas en la Ley:

• La incapacidad de desempeñar sus funciones en virtud de

enfermedad o discapacidad;
• Dejar de desempeñar de manera competente sus funciones o
de dar cumplimiento a una instrucción del Funcionario Elec-
toral en Jefe;
• Dejar de concluir la revisión de las fronteras de divisiones
para votación según lo requerido;
• Involucrarse en una conducta políticamente partidaria.

El secretario técnico es responsable de la operación día a día de la

elección, incluyendo el definir los distritos electorales, la renta de estacio-

40
 Canadá

nes para urnas electorales, el registro de candidatos, el registro de votan-

tes y actualizar de cualquier otra forma la lista de electores, hacerse cargo
de la votación el día de la elección y validar los resultados de la elección.
Cada secretario técnico nombra un prosecretario técnico para que
lo apoye, y para que actúe en lugar del secretario técnico en caso de que
esté imposibilitado para actuar. El secretario técnico también es respon-
sable de contratar a los funcionarios electorales y al personal para llevar
a cabo actividades en sus distritos. En total, casi 200 mil de dichos traba-
jadores son contratados por secretarios técnicos a todo lo largo del país
para hacerse cargo de una elección general.3
Entre los funcionarios electorales que se nombran están los asis-
tentes de secretarios técnicos y los secretarios de casilla, los cuales son
responsables de recibir a los electores, entregar las boletas y contar los
votos. La Ley también menciona el nombramiento de “agentes revisores”
y “funcionarios registradores”, los cuales son responsables de registrar a
los electores para votar, junto con un sinnúmero de demás funcionarios
que desempeñan un papel en el sistema electoral.
Los asistentes de secretarios técnicos, los secretarios de casilla y
los agentes revisores están obligados por ley a ser nombrados por el secre-
tario técnico principalmente de las listas proporcionadas por los partidos
políticos y candidatos. La Ley especifica que estos funcionarios electorales
deben trabajar en pares de representantes de diferentes partidos para ase-
gurar que sus funciones sean desempeñadas de manera neutral.
Los secretarios técnicos, y en algunos casos los funcionarios nom-
brados por ellos, son responsables de resolver ciertas controversias el día
de la votación y al aproximarse la elección. La naturaleza de los procesos
usados se examinará en la parte 2 de este ensayo.

C. El comisionado de elecciones Canadá

El Comisionado de Elecciones Canadá es el funcionario cuyo deber

es asegurar que se dé cumplimiento a y se haga valer la Ley Electoral de
Canadá. El Funcionario Electoral en Jefe nombra al Comisionado de Elec-
ciones Canadá conforme a la Ley Electoral de Canadá. Los fondos para las
operaciones del Comisionado también provienen del fondo consolidado de
ingresos del erario.

3 Elections Canada Strives to Ensure the Full and Fair Participation of all Canadians
in an Equitable Electoral Process: Report of the Chief Electoral Officer on the 38th
General Election [Elecciones Canadá se Esfuerza por Asegurar la Participación Plena
y Justa de todos los canadienses en un Proceso Electoral Equitativo: Reporte del
Funcionario Electoral en Jefe en la Trigésimo Octava Elección General] (2004) en la
página 39. Disponible en el sitio en la red de Elecciones Canadá: http://
www.elections.ca/gen/rep/re2/stat2004_e.pdf.

41
 Jean-Pierre Kingsley

Los delitos previstos en la Ley Electoral de Canadá son perseguidos

por el Comisionado, no por el Gobierno. Los procesamientos privados tam-
bién son posibles, pero ningún procesamiento puede ser iniciado en tér-
minos de la Ley Electoral de Canadá sin el consentimiento del
Comisionado. El Comisionado también puede tomar medidas reducidas
de procesamiento cuando lo considere adecuado. Estas facultades adicio-
nales se detallan en la Parte 2 de este ensayo.

D. El arbitro de transmisión

El último funcionario nombrado en términos de la Ley Electoral de

Canadá es el Árbitro de Transmisión. Es nombrado mediante el consenso
de los partidos en la Cámara, o, si dichos partidos no se ponen de acuerdo,
por el Funcionario Electoral en Jefe. La Ley garantiza a cualquier partido
registrado un cierto monto de tiempo pagado de transmisión en el hora-
rio que los programas tienen mayor audiencia y otra cantidad de tiempo
gratuito de transmisión disponible en varias estaciones de radio y televi-
sión. El Árbitro de Transmisión es responsable de distribuir el tiempo de
transmisión entre los partidos de conformidad con una fórmula legal, y de
fungir como árbitro en el caso de controversias entre los partidos y las
transmisoras.

E. Comisiones electorales fronterizas

Antes de 1964, la redefinición de las fronteras electorales fue una

prerrogativa de la Cámara de Diputados. Los parlamentarios decidirían
cuándo deberían ser redefinidas las fronteras, y la configuración de di-
chas fronteras. En 1964, el Parlamento aprobó la Ley para el Reajuste de
Fronteras Electorales, la cual establecía que el reajuste de fronteras elec-
torales tendría lugar después de cada censo practicado cada diez años, y
sería responsabilidad de las comisiones electorales fronterizas nombra-
das por cada provincia. Estas comisiones estarían presididas por un juez
de la provincia, y tendrían otros dos miembros, los cuales serían nombra-
dos por el Presidente de la asamblea legislativa. El proceso seguido por
estas comisiones en la definición de las fronteras está contenido en mayor
detalle en la parte 2 de este Ensayo.

III. Procedimientos para resolver controversias

La Ley Electoral de Canadá principalmente prevé que las contro-

versias derivadas del proceso electoral sean resueltas a través de medios
administrativos. Generalmente, a un actor especializado se le da la res-

42
 Canadá

ponsabilidad inicial de intentar resolver un subconjunto de controver-

sias en particular que pueden llegar a surgir. Si una parte no está satis-
fecha con la resolución de las controversias por este actor administrativo,
puede solicitar a una corte normal una resolución sobre la legalidad del
asunto.4
El uso de una combinación de medios administrativos y judiciales
para resolver controversias electorales es un intento de alcanzar las di-
versas metas que trata de asegurar un régimen de justicia electoral. Se
puede argumentar que la integridad del proceso estaría mejor protegida
si todos los asuntos de justicia electoral estuvieran sujetos a resolución
mediante las cortes. No obstante, a pesar de que esas cortes son vistas
como independientes en Canadá, la resolución judicial de los casos exige
mucho tiempo y es costosa. Por ello, un proceso formal ante las cortes
puede no lograr las metas de una resolución oportuna y de imparcialidad
para los ciudadanos.
Los procesos para la resolución de controversias que han sido crea-
dos a nivel federal se detallan en esta sección. Los asuntos contenciosos
surgen en todas las etapas del proceso electoral. A manera de referencia,
esta parte ha sido dividida en cinco secciones. En la primera sección se
detalla el proceso relativo al tema contencioso de definir las fronteras
electorales. En la segunda parte, se examina el proceso relativo a contro-
versias concernientes a las obligaciones reglamentarias de las personas
y entidades reguladas, tales como los candidatos y los partidos políticos.
En la tercera parte, se examinan los procesos para la resolución de con-
troversias relativas a la elegibilidad de las personas para participar como
votantes. La cuarta parte contiene el proceso para resolver resultados
controvertidos de la elección. Finalmente, la quinta parte examina el
papel de exigibilidad del Comisionado de Elecciones Canadá.

1. Comisiones fronterizas

La definición de las fronteras electorales puede ser objeto de una

gran controversia. En virtud de que quienes apoyan a los partidos políti-
cos o a los candidatos pueden estar concentrados geográficamente, la
decisión de mover una frontera por unas cuantas calles o para incorporar
un pueblo u otro dentro de un distrito electoral puede tener un impacto
decisivo en el resultado de elecciones futuras para ese distrito.
En virtud de que la definición de las fronteras es un ejercicio tan
políticamente contencioso y partidario, el Parlamento ha previsto el nom-

4 Para la mayor parte, dicha solicitud no sería una apelación total, sino que trataría
del un tema más reducido de si el actor previsto en la ley actuó legalmente.

43
 Jean-Pierre Kingsley

bramiento de comisiones electorales fronterizas independientes para

supervisar el proceso.
Se nombra una comisión por cada provincia cada diez años después
de un censo de población. El Funcionario Electoral en Jefe informa a las
comisiones el número de lugares en la Cámara de Diputados asignados a
una provincia y el tamaño promedio de la población en los distritos que
van a definir (la “cuota electoral”).
La Ley de Reajuste a las Fronteras Electorales [Electoral Boundaries
Readjustment Act] instruye a los comisionados que definen las fronteras
que se aseguren de que la población de todos los distritos corresponda tan
cercanamente como sea posible a la “cuota electoral” para la provincia, y
al definir los distritos se les indica que consideren la comunidad de inte-
rés o identidad o el patrón histórico de un distrito electoral en la provin-
cia. Dado que Canadá es un país vasto, escasamente poblado, a los
comisionados se les indica que consideren la necesidad de un tamaño
geográficamente manejable para los distritos en regiones escasamente
pobladas, rurales o del norte de la provincia.
Además, la ley instruye a las comisiones que cuando lo consideren
necesario o conveniente hacerlo, pueden partir de la dirección para defi-
nir las fronteras electorales tan cerca como sea razonablemente posible
a la “cuota electoral”, a fin de respetar la comunidad de interés o identi-
dad o patrón histórico de los distritos electorales en una provincia, o a fin
de mantener un tamaño geográficamente manejable de los distritos en
regiones escasamente pobladas, rurales o del norte de la provincia. Sin
embargo, al hacerlo, las comisiones se deben asegurar de que, salvo en
circunstancias extraordinarias, los distritos no sean definidos alejándo-
se en más de un 25% de la cuota electoral.
La Ley de Reajuste a las Fronteras Electorales también señala el
procedimiento a seguir por las comisiones al aplicar los criterios anterio-
res. A las comisiones se les instruye que elaboren una propuesta inicial
para redistribuir las fronteras de los distritos electorales en la provincia.
Los mapas de esta propuesta inicial deben ser distribuidos ampliamente
a todas las provincias en periódicos de publicación diaria. Las notificacio-
nes también deben mencionar las fechas de las audiencias públicas obli-
gatorias que se celebren en toda la provincia.
Una vez que las comisiones han celebrado audiencias públicas re-
lativas a sus propuestas iniciales, están obligadas a presentar un reporte
final sobre las fronteras electorales en su provincia. Este reporte se so-
mete al Parlamento. Si diez Miembros del Parlamento objetan el reporte,
por escrito, dentro de los siguientes 30 días, es sometido a la considera-
ción del comité responsable de la Cámara de Diputados. Los Miembros
del Parlamento pueden hacer objeciones al reporte, las cuales son some-
tidas a la comisión. No obstante, la comisión tiene la última palabra para

44
 Canadá

aceptar las objeciones o no. Una vez que todos los reportes de la comisión
están completos, se emite una Orden de Representación que reproduce
el contenido de dichos reportes. Las nuevas fronteras entran en vigor
para la primera elección general que ocurra un año después de que se
emita la Orden de Representación.
El proceso de reajuste de las fronteras electorales no permite al
Parlamento tener la última palabra en materia de las fronteras electora-
les. En cambio, las comisiones determinan las fronteras definitivas, se-
gún lo informado por lo que aporten el público y el Parlamento.
De este modo, la legislación canadiense intenta tratar las controver-
sias potenciales al definir las fronteras electorales, teniendo un proceso
administrativo abierto arbitrado por organismos que son independientes del
gobierno. Al público, a los abogados de partidos en particular, y a los mismos
Miembros del Parlamento, se las da la oportunidad de hacer ver sus puntos
de vista a las comisiones. No obstante, al final, no es el partido gobernante,
el Parlamento, o un organismo que es percibido como bajo el control del
gobierno o el Parlamento el que toma la decisión acerca de fronteras electo-
rales. Con ello se preserva la confianza en la integridad del sistema.
También es de notar que la Ley de Reajuste a las Fronteras Electo-
rales contiene calendarios estrictos que señalan los periodos en los que
deben completarse las diversas etapas del proceso de redistribución. Esto
proporciona un control sobre aquellos que intenten dilatar el proceso para
evitar cambios en las fronteras, y asegura que las fronteras sean cam-
biadas en forma oportuna para responder a cambios en la población.

2. Controversias relativas a obligaciones reglamentarias

La Ley Electoral del Canadá impone obligaciones reglamentarias

principalmente a dos tipos de actores. Primero, y lo más importante, la
Ley impone obligaciones de reportar a actores involucrados en el proceso
electoral incluyendo a los partidos políticos, las asociaciones locales (o
asociaciones de distritos electorales) de partidos políticos, candidatos, aque-
llos que estén intentando obtener la nominación para ser el candidato de
un partido o el líder de un partido, así como a otros que compran publici-
dad electoral (conocidos como terceros). En segundo lugar, la Ley impone
ciertas obligaciones a las transmisoras de radio y televisión. La Ley tam-
bién impone obligaciones, en un sentido más limitado, a otras personas,
tales como terratenientes y miembros del público en general.

A. Obligaciones de registro y financieras

Un importante número de obligaciones reglamentarias en la Ley

Electoral de Canadá se refieren a temas financieros, incluyendo el repor-

45
 Jean-Pierre Kingsley

tar las fuentes de aportaciones políticas y gastos incurridos en activida-

des políticas. En algunos casos, la Ley ata la participación continua en el
proceso electoral al cumplimiento de estas obligaciones. En la mayoría de
los casos, la Ley vincula la elegibilidad para fondeo público a la satisfac-
ción de estas obligaciones.
Para participar plenamente en el proceso electoral las personas
físicas y las entidades deben registrarse ante Elecciones Canadá o los
secretarios técnicos que actúen bajo las instrucciones de Elecciones
Canadá. En muchos casos, el registro es un prerrequisito necesario para
participar. Por ejemplo, los candidatos no pueden ser colocados en la
boleta sin haberse registrado ante los funcionarios técnicos. En otros
casos, las entidades pueden existir legalmente sin registro, pero el re-
gistro puede otorgar beneficios relevantes. Por ejemplo, el registro otor-
ga beneficios a los partidos políticos y a asociaciones de distritos
electorales de partidos políticos.
El registro también impone ciertas obligaciones reglamentarias,
incluyendo reportar el financiamiento de la entidad política o la campaña
de la persona física. Los partidos políticos registrados y sus asociaciones
deben entregar reportes financieros anuales, incluyendo reportes sobre
quienes contribuyen con ellos, a Elecciones Canadá para su publicación.
Los candidatos y los contendientes para nominaciones o líderes de parti-
do, deben entregar un reporte completo sobre el financiamiento a su com-
paña, dentro un cierto periodo especificado con posterioridad a su
conclusión.
Los partidos y las asociaciones registrados deben mantener a Elec-
ciones Canadá actualizado en materia de detalles administrativos y de
contacto del partido, incluyendo el domicilio del partido, sus funcionarios
y el auditor designado. De manera similar, los candidatos y los conten-
dientes deben mantener al tanto a Elecciones Canadá acerca de cambios
en información sobre contactos clave como por ejemplo aquella relativa a
su auditor.
El dejar de presentar la información financiera requerida u otros
reportes a Elecciones Canadá es un delito sujeto a procesamiento u otra
sanción por parte del Comisionado de Elecciones Canadá (ver más ade-
lante). No obstante, antes de necesitar recurrir a las sanciones penales,
Elecciones Canadá dispone de diversas medidas administrativas para
asegurarse del cumplimiento de muchas de las obligaciones.
Tal vez la más efectiva de dichas herramientas es la capacidad de
retener los beneficios financieros de aquellos que no presentan sus re-
portes financieros oportunamente. Por ejemplo, un partido político regis-
trado que no presenta sus ingresos financieros oportunamente no puede
ser sujeto de ciertos beneficios financieros previstos en la Ley. Un parti-
do puede ser sujeto del reembolso del 50% de sus gastos electorales úni-

46
 Canadá

camente una vez que presente al Funcionario Electoral en Jefe una de-
claración completa de gastos. Además, el subsidio público trimestral de
un partido sólo se paga una vez que el partido está al corriente en su
presentación financiera. De manera similar, los candidatos que todavía
no han presentado su declaración financiera no pueden ser sujetos de
reembolso de sus gastos electorales o de auditoria, o de la devolución del
depósito pagado al convertirse en candidato. Además, una persona que
ha ganado las elecciones como Miembro del parlamento no tiene permi-
tido sentarse o votar en el parlamento si no ha cumplido sus obligaciones
de reportar.
Para entidades en marcha, (es decir, partidos y asociaciones de
distritos electorales) Elecciones Canadá dispone de la sanción adminis-
trativa adicional consistente en retirar del registro a la entidad. El reti-
rar del registro significa la cancelación de los beneficios financieros
relevantes derivados del mismo. Adicionalmente, se reconoce pública-
mente cuando un partido o asociación retirado del registro ha incumplido
sus obligaciones legales — una situación embarazosa para una organiza-
ción que intenta elegir candidatos a un órgano legislativo.
El retiro del registro únicamente puede seguir un proceso ordenado
legalmente que le otorgue tiempo al partido para dar cumplimiento a sus
obligaciones o, de lo contrario, para explicar la falta de cumplimiento a sus
obligaciones. Si el partido no da cumplimiento una vez que haya concluido
el periodo establecido para ello, el Funcionario Electoral en Jefe tiene la
facultad discrecional de retirar el registro al partido. El retiro del registro
no impide al partido volver a solicitar una renovación del registro.
Las obligaciones de registro y financieras se hacen valer usando
una combinación de sanciones administrativas y penales. El uso de dos
sistemas paralelos asegura que las sanciones adecuadas para diferentes
tipos de entidades estén disponibles para quienes tienen a su cargo el
hacer valer la ley. Algunas entidades pueden responder a la vergüenza
que implica tener un procedimiento penal entablado en su contra, pero
otras entidades pueden no preocuparse ante la amenaza de una sanción
penal. Sin embargo, la mayoría de los partidos políticos se inclinarán a
dar cumplimiento si se retiene el fondeo público. La amenaza del retiro
del registro brinda una manera de dar término al abuso del sistema.

B. Transmisión

Como se anotó anteriormente, las reglas relativas a transmisión

previstas en la Ley Electoral de Canadá están sujetas a la interpretación
de un árbitro de transmisión, una persona física nombrada por los parti-
dos políticos representados en la Cámara de Diputados, o el Funcionario
Electoral en Jefe. El árbitro de transmisión es el responsable de distri-

47
 Jean-Pierre Kingsley

buir el tiempo de transmisión pagada y gratuita entre los partidos políti-

cos registrados en las estaciones y las cadenas de radio y televisión.
La Ley prevé la participación de todos los partidos registrados en
reuniones de trabajo para fijar la distribución de las transmisiones. Al
hacer la distribución, se instruye al árbitro de transmisión que siga una
fórmula legal, pero el mismo puede variar esta fórmula cuando ésta daría
como resultado una distribución que sería injusta para un partido regis-
trado o si fuera contraria al interés público.
Durante una elección, el árbitro de transmisión también es res-
ponsable de arbitrar las controversias entre las transmisoras y los parti-
dos en relación con el tiempo de publicidad. La Ley obliga al árbitro de
transmisión a tomar una decisión sobre la controversia entre un partido
y la transmisora dentro de 48 horas. La Ley además señala que la deci-
sión de un árbitro de transmisión es “definitiva y obligatoria”.
El no poner tiempo de transmisión disponible conforme a la Ley es
un delito sujeto a procesamiento por el Comisionado de Elecciones Ca-
nadá. Adicionalmente, el que una transmisora omita dar seguimiento
a la ley con respecto a proporcionar tiempo de transmisión durante una
elección puede tener un impacto adverso en su capacidad para renovar
su licencia de transmisión según el esquema federal para regular la
transmisión.
La experiencia reciente del árbitro de transmisión, no obstante, es
que las controversias generalmente pueden ser resueltas por mediación.
Para ayudar a asegurar que estas controversias no surjan, el árbitro de
transmisión envía lineamientos al inicio de la elección para asegurarse
de que todos los participantes estén enterados de las reglas inherentes a
la distribución del tiempo de transmisión.

C. Conclusión

Las controversias concernientes a las obligaciones reglamentarias

según la Ley son resueltas a través de medios administrativos en la ofici-
na del Funcionario Electoral en Jefe o el Árbitro de Transmisión. La Ley
prevé una amplia variedad de sanciones administrativas para asegurar
que las entidades reguladas den cumplimiento a las obligaciones conteni-
das en la Ley. Si una entidad regulada no está de acuerdo con una decisión
del Funcionario Electoral en Jefe o de árbitro de transmisión, el recurso
está disponible en las cortes normales.
Si las medidas administrativas no son suficientes para asegurar el
cumplimiento de la Ley por parte de la entidad regulada, el Comisionado
de Elecciones Canadá puede recurrir a un procesamiento (ver a conti-
nuación). No obstante, la experiencia reciente de Elecciones Canadá es
que el uso de procesos abiertos, y la amenaza de una sanción adminis-

48
 Canadá

trativa o penal, junto con la exposición pública implícita, generalmente

es suficiente para asegurar que el cumplimiento es difundido.

3. Controversias relativas al derecho a ser candidato

El registro de candidatos se lleva a cabo a nivel local por el secreta-

rio técnico de cada distrito. La Ley Electoral de Canadá establece quiénes
no son elegibles para ser candidatos.5 La Ley explica clara, cuidadosa y
ampliamente las circunstancias en las que la candidatura de una perso-
na debe ser aceptada y cuándo debe ser rechazada. Para ser candidato,
una persona debe presentar ante el secretario técnico un depósito de un
mil dólares canadienses, así como las firmas de 100 electores en el dis-
trito. Un secretario técnico está obligado a aceptar o rechazar un docu-
mento de nominación dentro de las 48 horas a partir de su recepción, de
conformidad con las instrucciones que reciba por parte del Funcionario
Electoral en Jefe.
Una controversia acerca de la decisión de un secretario técnico
está sujeta a la revisión de las cortes, ya sea inmediatamente después
de que se haga, o con posterioridad a la elección, como parte del proceso
de las elecciones debatidas (descritas a continuación).

4. Controversias relativas a la participación como elector

Frecuentemente pueden surgir controversias sobre si una persona

tiene derecho a participar en el proceso electoral. Estas controversias
pueden separarse en dos categorías: controversias sobre la elegibilidad
para votar, y controversias sobre si puede contarse un voto en particular.

5 La Sección 65 señala:
65. Las siguientes personas no son elegibles para ser candidato:
(a) una persona que no esté calificada como elector en la fecha en la que se presente
su documento de nominación;
(b) una persona que carezca del derecho según el párrafo 502(3)(a) mientras carezca
del mismo;
(c) un miembro de la legislatura de una provincia, el Concejo del Territorio Yukon,
el Concejo de los Territorios del Noroeste o la Asamblea Legislativa de Nunavut;
(d) un alguacil, secretario de paz o Abogado de la Corona [Crown Attorney] del
condado en cualquiera de las provincias;
(e) una persona que no tenga derecho a votar según la sección 4;
(f) un juez nombrado por el Gobernador en Consejo [Governor in Council], que no
sea un juez de ciudadanía nombrado según la Ley de Ciudadanía;
(g) una persona que esté encarcelada en una institución correccional;
(h) un funcionario electoral; e
(i) una persona que fue candidato en una elección previa y para la cual no se haya
entregado una declaración, reporte o documento en términos de la sub-sección 451(1),
si ha expirado el tiempo para su entrega y cualquier prórroga al respecto.

49
 Jean-Pierre Kingsley

A. Controversias sobre la elegibilidad de un elector

Elecciones Canadá mantiene un Registro Nacional de Electores per-

manente que forma la base de las listas de electores. Al inicio del periodo
de elecciones, las listas preliminares de electores son retiradas del Re-
gistro y distribuidas a cada secretario técnico. Durante el periodo de elec-
ciones, el secretario técnico es responsable de actualizar las listas,
agregando a los nuevos registrados y haciendo cualesquier cambios nece-
sarios. A las personas físicas les está permitido votar si se encuentran en
la lista, pero pueden registrase para colocarse a si mismos en las listas
durante todo el periodo de elecciones, incluyendo el día de la votación.
La lista preliminar de electores es proporcionada a todos los candi-
datos una vez que son nominados. La Ley prevé un proceso formal para
hacer objeciones a la inclusión de una persona en la lista de electores.
Previo al día décimo cuarto antes del día de la votación un elector puede
objetar la inclusión del nombre de otro elector en la lista del distrito. La
objeción debe hacerse al secretario técnico que notifique la objeción a la
persona objetada y a todos los candidatos en el distrito. La persona objeta-
da debe ser informada de que puede comparecer ante el secretario técni-
co con un representante, o enviar cualquier documentación al secretario
técnico. Si la persona comparece ante el secretario técnico, puede estar
presente un representante de cada candidato, pero los representantes
del candidato sólo pueden participar si el secretario técnico les concede
permiso para hacerlo.
El secretario técnico tiene derecho a examinar, bajo juramento, a
la persona que hizo la objeción, a la persona objetada, y a cualquier testi-
go presente. La carga de presentar pruebas suficientes para eliminar un
nombre de la lista de electores es a cargo del elector que hizo la objeción.
La decisión de eliminar a la persona de la lista de electores se deja al
secretario técnico.
La elegibilidad de un elector también puede ser objetada el día de la
votación por un funcionario de casilla, o por el representante de un can-
didato. La única base sobre la que se puede debatir es cuando una de
estas personas tiene dudas de que la persona que se represente a sí mis-
ma sea la persona en la lista de electores que dice ser. La persona puede
estar obligada a mostrar pruebas sobre la identidad y residencia o hacer
un juramento de que es elegible para votar.
Una vez que un prosecretario técnico le ha entregado una boleta a
una persona, su boleta no puede ser objetada, a no ser mediante la pro-
testa de debatir la elección (ver más adelante).
La elegibilidad de las personas físicas para votar puede ser un tema
altamente contencioso. Estas controversias se resuelven a nivel local
eligiendo funcionarios que usan procesos que son expeditos e involucran

50
 Canadá

a, o están abiertos al escrutinio de, las partes interesadas. A pesar de

que una reclamación de que una persona inelegible ha votado se puede
convertir en objeto de una elección debatida, esto no ha ocurrido en los
años recientes, tal vez como demostración de que los procesos
implementados han trabajado a satisfacción de los involucrados.

B. Controversias acerca de la validez de la boletas

El asistente del secretario técnico y el secretario de casilla realizan

el conteo de boletas en la estación de votación. El conteo se lleva a cabo en
presencia de cualesquier representantes de los candidatos que se encuen-
tren presentes, o, si no se encuentran presentes los representantes de los
candidatos, se lleva a cabo frente a por lo menos dos electores.
La Ley Electoral de Canadá señala que las boletas deben ser recha-
zadas en ciertas circunstancias específicas:

• Cuando lo boleta no ha sido suministrada por el prosecretario

técnico;
• Cuando la boleta no ha sido marcada en un círculo a la dere-
cha de los nombres del candidato;
• Cuando la boleta es nula porque se entregó para una persona
que no es candidato;
• Cuando existe cualquier escritura o marca en la boleta con la
cual podría identificarse al elector.

Mientras que las boletas están siendo contadas, el representante

de cada candidato puede objetar una boleta y solicitar su rechazo. Cuando
se hace una solicitud de ese tipo, el prosecretario técnico deberá resolver
sobre si debe aceptarse la boleta o no. Su decisión es definitiva, y única-
mente puede ser revertida con base en un recuento judicial (explicado a
continuación).
Se aplica un proceso similar al conteo de boletas especiales en la
oficina del secretario técnico y la oficina del Funcionario Electoral en
Jefe. La ley establece que ese conteo de las boletas debe hacerse en pa-
res de personas que representen a los diferentes partidos registrados. En
el caso del conteo de boletas en la oficina del Funcionario Electoral en
Jefe, la decisión sobre si se cuenta o no una boleta, es tomada por el
Administrador de Reglas Especiales para Votación [Special Voting Rules
Administrator], el cual es nombrado por el Funcionario Electoral en Jefe.
Como el proceso para determinar la elegibilidad de un elector, el
proceso para determinar la validez de una boleta en particular se basa en
miles de personas que toman las decisiones (los prosecretarios técnicos)
a todo lo largo y ancho del país que toman decisiones basadas en los re-

51
 Jean-Pierre Kingsley

quisitos legales, las instrucciones del Funcionario Electoral en Jefe, y en

declaraciones de los representantes de los candidatos que deben estar
presentes en la votación. Este proceso permite la resolución expedita de
controversias bajo el escrutinio de las partes interesadas. No obstante, si
el resultado en la noche de la elección está particularmente cerrado,
todavía existe un proceso más largo y más formal que puede ser seguido
en forma de un recuento judicial (ver siguiente sección).

5. Controversias relativas al resultado de la votación

Las controversias relativas al resultado de la votación son resueltas

entre los candidatos mediante procesos que usan las cortes ordinarias. El
hecho de que esta sea un área del proceso electoral en la que una parte
agraviada acude directamente a una corte refleja la importancia del objeto
materia de la misma. No obstante, dichas controversias sólo surgen cuan-
do existe un alegato en el sentido de que los procesos administrativos de
quienes toman las decisiones se han deteriorado de alguna manera. Por
esa razón, la intervención judicial sirve en estos casos para preservar la
confianza pública en la integridad del sistema electoral. Sin embargo, la
ley está redactada de manera tal que asegure que las preocupaciones por
las resoluciones expeditas y la apertura de los procedimientos a aquellos
con menos recursos sean tratadas en cierta medida.
Después de una elección existen dos procesos que pueden ser usa-
dos para objetar el resultado de la misma: solicitar un recuento judicial y
una solicitud de elección debatida. Estos procesos están diseñados para
reconciliar el deseo de exactitud en los resultados de la elección para
asegurar a los canadienses la integridad del sistema electoral, con la
meta de dar el carácter de concluyente a los resultados, para permitir al
Parlamento que inicie sus labores en forma oportuna con la totalidad de
los representantes.

A. Recuentos judiciales

El conteo de votos en cada distrito electoral la noche de la elección

es “validada” por el secretario técnico para el distrito electoral dentro de
los siete días siguientes al día de la votación. Un recuento judicial trata
únicamente sobre aspectos sobre lo adecuado del conteo. Dichas preocu-
paciones pueden surgir en virtud de lo cerrado del resultado de la elec-
ción, o en virtud de preocupaciones acerca del proceso de conteo.
Un recuento judicial debe ocurrir cuando el número de votos que
separan al candidato que recibió el mayor número de votos y cualquier
otro candidato es menor a un milésimo (1/1000) de los votos emitidos.
Una solicitud para un recuento judicial también puede ser hecha por un

52
 Canadá

elector cuando se alegue que hubo un error en la tabulación del voto por
el secretario técnico o un prosecretario técnico.
La solicitud de recuento judicial se hace a un juez de la suprema
corte de la provincia que contiene el distrito electoral en cuestión. El
recuento en si mismo debe tener lugar cuatro días después de que se
hace la solicitud. Un juez de la misma corte realiza el recuento, ayudado
por personal a su cargo. Cada uno de los candidatos y tres de sus repre-
sentantes pueden estar presentes durante todo el tiempo que dure el
recuento.
El secretario técnico que es responsable del distrito electoral com-
parece en el lugar seleccionado por el juez para el recuento (generalmen-
te una sala de la corte o la oficina del secretario técnico), con las boletas
selladas en las urnas electorales adecuadas, y los informes sobre la vota-
ción hechos por los funcionarios electorales en la noche de la elección.
El recuento procede con el juez supervisando o realizando el conteo
de las boletas o simplemente sumando los informes de la votación. Los
representantes del candidato están facultados para atestiguar el conteo y
objetar cualesquier boletas que ellos consideren que deben ser rechaza-
das. El juez tiene la última palabra para determinar la validez de cual-
quier boleta.
Un recuento judicial generalmente se lleva entre 3 y 5 días para
ser concluido. No existe un proceso para apelar el resultado al que llegue
el juez en el recuento, no obstante, como por lo que se refiere a todas las
decisiones tomadas de conformidad con una ley en Canadá, la decisión
está sujeta a revisión judicial por errores legales o de hecho al realizar el
recuento.

B. Elecciones debatidas

Cuando un elector o candidato sospecha que el candidato ganador

era inelegible, o que un fraude, irregularidades, o actividades corruptas o
ilegales afectaron el resultado de la elección, éste debe presentar una so-
licitud para debatir la elección. Los aspectos involucrados en una elección
debatida son más complejos que aquellos involucrados en un recuento ju-
dicial, y requieren una revisión más extensa de varios tipos de pruebas.
Por esta razón, las solicitudes de elección debatida requieren más tiempo
para ser resueltas que la mayoría de las controversias electorales.
La solicitud para debatir la elección se presenta ante un juez en la
suprema corte de la provincia en la que se llevó a cabo la elección, o a la
Corte Federal. La solicitud debe presentarse dentro de los 30 días a partir
de la publicación del resultado de la elección, o dentro de los 30 días a
partir del día en que el solicitante se haya enterado por primera vez o
debió haberse entrado del suceso de cualquier supuesta irregularidad,

53
 Jean-Pierre Kingsley

fraude, actividad corrupta o ilegal. La corte debe atender la solicitud de

manera sumaria.
Una corte declarará una elección nula e inválida cuando se deter-
mine que el ganador no era elegible para ser candidato o anulará la elec-
ción cuando se determine que hubo irregularidades, fraude o actividades
corruptas o ilícitas que afectaron el resultado de la elección. En otras
palabras, cuando el número de boletas afectadas de una irregularidad,
fraude o actividad corrupta o ilegal sea mayor que el margen de la victo-
ria.6 La decisión de una corte en el sentido de que una solicitud debe ser
admitida conlleva a una elección complementaria, y no afecta
retroactivamente el estatus de la persona que originalmente fue decla-
rada como elegida.
La decisión de una corte sobre una solicitud para debatir una elec-
ción puede ser apelada directamente ante la Suprema Corte de Canadá, y
cualquier apelación debe ser presentada dentro de los 8 días siguientes a
aquél en que se haya emitido la decisión. Una apelación directa a la Su-
prema Corte es inusual en la ley canadiense, y demuestra la intención de
la legislatura de hacer que el asunto se atienda en forma expedita.

6. Las facultades del Comisionado de Elecciones Canadá

Como se anotó, el Comisionado de Elecciones Canadá es el fun-

cionario responsable de instituir y llevar a cabo procesamientos en los
tribunales ordinarios en términos de la Ley Electoral de Canadá.7 Se-
gún la Ley, la persona declarada culpable de un delito generalmente
está sujeta a un término en prisión, una multa, o ambas. Dependiendo
del procedimiento utilizado varían la duración del plazo en prisión y el
importe de la multa.
Las sanciones penales sufren de una serie de desventajas como
una herramienta útil para hacer valer la ley electoral. En primer lugar,
por su naturaleza, las sanciones penales son retroactivas. El castigo sólo
puede ser posterior al delito, generalmente por un margen largo de tiem-
po dados los requerimientos para la investigación y el juicio. No obstante,
las elecciones se llevan a cabo en un periodo corto y fijo de tiempo. De-
pendiendo de la naturaleza del supuesto delito que está siendo cometido,
para el momento en que se logra la justicia, el acto delictuoso ya habrá
surtido sus efectos.

6 O’Brien vs. Hamel, (1990) 73 O.R. (2d) 87 (Ont. H.C. Divs.Ct.)

7 Está disponible una descripción más amplia del cargo del Comisionado en D.
Davidson, “Enforcing Campaign Finance Laws: What Others Can Learn From Canada”
[Haciendo Valer las Leyes Financieras sobre Campañas: Lo Que Otros Pueden Aprender
de Canadá] (2004) 3 Election Law Journal [Diario de Derecho Electoral] 537.

54
 Canadá

Una segunda desventaja al utilizar sanciones penales para deli-

tos electorales es que la sanción penal tiene consecuencias bastante
severas para una persona declarada culpable. La persona que es decla-
rada culpable de un delito previsto en la Ley Electoral de Canadá tiene
un antecedente penal, lo cual tiene muchas consecuencias, más allá
de cualquier castigo en particular previsto por la corte.8 En algunos
casos esto puede no ser adecuado a la naturaleza del delito cometido.
Una persona que vota dos veces puede ser parte de un intento para
obstruir los resultados de la elección, o puede estar bajo el malentendi-
do honesto de que le está permitido votar dos veces porque es propieta-
ria en dos distritos electorales (como es el caso en algunas elecciones
municipales). A pesar de que ambos individuos habrán cometido un
delito, la sanción penal probablemente sea aplicada más adecuadamente
en el primer caso, pero no en el segundo. A pesar de eso, simplemente
porque un acto que viola una disposición legal no resulta lo suficiente-
mente valioso como para dar como resultado el ser declarado culpable
penalmente, no significa que no vaya a entablarse algún tipo de acción
posterior.
A fin de responder a estas deficiencias, la Ley Electoral de Cana-
dá fue enmendada en 1999 para otorgar al Comisionado herramientas
de exigibilidad que van más allá de procesamientos. Para dar respues-
ta a la necesidad de actos oportunos para prevenir delitos electorales,
al Comisionado se le ha otorgado la categoría para solicitar a una corte
que emita una orden a fin de obligar a una persona a que actúe de
acuerdo con lo señalado en la Ley, o a que se abstenga de actuar en
forma contraria a la Ley. Al determinar si emite o no una orden, la
corte debe tomar en cuenta la naturaleza y gravedad del acto u omi-
sión, la necesidad de asegurar justicia en el proceso electoral y el in-
terés público. La Ley Electoral de Canadá prevé que se debe notificar
48 horas antes a cada persona nombrada en la solicitud a menos que
“la urgencia de la situación sea tal que hacer la notificación no sería
de interés público”.
La facultad para solicitar una orden a una corte permite al Comi-
sionado responder a una situación en la que está teniendo lugar una
violación continua a una disposición legal. Esto permite respuestas más
oportunas a violaciones o amenazas de violaciones y puede permitir que
la elección prosiga en forma lícita. La facultad para solicitar una orden
judicial sólo existe durante el periodo de elecciones, el cual puede ser tan
corto como de 36 días.

8 Por ejemplo, una declaración de culpabilidad puede afectar la capacidad de una

persona para encontrar trabajo, o su estatus como miembro de una profesión.

55
 Jean-Pierre Kingsley

Las enmiendas de 1999 también le dieron al Comisionado la facul-

tad de celebrar convenios que aspiran a asegurar el cumplimiento de la
Ley con personas que él considera que han cometido, o es probable que
cometan un acto u omisión que podría constituir un delito según la Ley.
El efecto de ese “convenio de cumplimiento” es suspender cualquier pro-
cesamiento que el Comisionado haya instituido contra una persona. El
procesamiento puede ser reinstituido únicamente si la persona viola el
convenio de cumplimiento. Una persona puede admitir ser responsable
del acto u omisión en cuestión en el convenio de cumplimiento. Un resu-
men de los convenios de cumplimiento se publica en la manera y forma
que el Comisionado considere conveniente. Actualmente los convenios
de cumplimiento se publican en el sitio en la red de Elecciones Canadá.
Los convenios de cumplimiento se han usado bastante desde que
estuvieron disponibles por primera vez, como una herramienta de
exigibilidad aproximadamente un año antes de la elección general del
2000. A la fecha, se han celebrado setenta y un convenios de cumpli-
miento. Los convenios de cumplimiento son una herramienta útil para
sancionar conductas ilícitas sin recurrir al proceso penal. Al involucrar a
la parte ofensora en la sanción (mediante la firma del convenio), el proce-
so también asegura que el ofensor está enterado de la gravedad de sus
actos. Cualesquier acciones futuras realizadas en la misma línea por un
ofensor que ha firmado un convenio de cumplimiento probablemente no
estarán sujetas a la misma indulgencia. También será más fácil proce-
sar un caso posterior cuando una persona ya ha reconocido su mal ac-
tuar en circunstancias similares. La publicación de los convenios de
cumplimiento también sirve para evitar la percepción de la una justicia
secreta, disuadiendo a quien perpetúe actividades, y educando al público
en general sobre la clase de actividades que no son permisibles en el
proceso electoral.

7. Conclusión

Como puede verse, diversos actores diferentes juegan papeles va-

riados e interrelacionados en la resolución de controversias electorales
en Canadá. Estos actores son creados para ser independientes del gobier-
no y asegurar la integridad del proceso, mientras que al mismo tiempo
proporcionan una resolución oportuna de las controversias, utilizando me-
dios abiertos y accesibles.
Detrás de los actores administrativos se encuentran las cortes, como
garantía de la independencia del sistema. Un acto ilegal por parte de un
actor establecido por la ley podría ser derribado en revisión judicial. No
obstante, de hecho, la confianza en el sistema es tal que raramente se
recurre a las cortes.

56
 Canadá

IV. Jurisprudencia electoral

Un área de justicia electoral en la que se han involucrado amplia-

mente las cortes durante las últimas dos décadas es la de adjudicar los
derechos constitucionales de los ciudadanos. Ese es el tema de la si-
guiente sección según lo solicitado en el modelo proporcionado por el Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México.

1. Derechos políticos de los ciudadanos

Hasta 1982, los derechos políticos de un ciudadano estaban casi

exclusivamente definidos por el Parlamento y las legislaturas de las pro-
vincias y los territorios. Estos derechos estaban protegidos a través de la
Ley Electoral de Canadá y otros ordenamientos que tratan la materia
electoral. Sin embargo, dichos derechos estaban expuestos a ser modifi-
cados mediante un cambio en la ley.
La Ley Electoral de Canadá prevé que todos los ciudadanos cana-
dienses de 18 años o más tengan derecho a votar. La Ley también
señala varios métodos en virtud de los cuales los ciudadanos pueden
poner en práctica ese derecho de voto, incluyendo el votar por correo
desde el extranjero y dentro de Canadá, y votar por votación anticipa-
da. La Ley también prevé una serie de derechos para aquellos que de-
sean ocupar un cargo, incluyendo subsidios públicos para candidatos y
sus partidos políticos a fin de reducir la carga financiera de ser un
candidato.
En 1982, la Carta de Derechos y Libertades [Charter of Rights and
Freedoms] se hizo parte de la Constitución canadiense. La Carta garan-
tiza una serie de derechos y hace que esos derechos sean supremos
con respecto a las leyes del Parlamento y las legislaturas, a fin de que
cuando el Parlamento apruebe una ley que sea inconsistente con los
derechos contenidos en la Carta, una corte declare la ley “sin vigor y
efectos” en la medida en que sea inconsistente. La Carta dio lugar a
nuevas oportunidades para que los ciudadanos argumenten en las cor-
tes que las leyes que restringieron sus derechos políticos deben ser
modificadas. Como resultado, la mayoría de la jurisprudencia que trata
acerca de los derechos políticos de los ciudadanos ha surgido en la era
posterior a la Carta.
El más importante de los derechos políticos contenidos en la Carta
se encuentran en la sección 3, la cual garantiza “el derecho a votar en la
elección de los miembros de la Cámara de Diputados o de una asamblea
legislativa y estar capacitado para ser miembro de la misma”. Por ello, la
sección 3 garantiza dos amplios derechos a los ciudadanos — el derecho
de voto y el derecho para ser candidato.

57
 Jean-Pierre Kingsley

Otros derechos comprendidos en el Carta se refieren al ejercicio de

derechos políticos. La sección 2(b) prevé que todos en Canadá tienen ga-
rantizada la libertad de expresión, la sección 2(c) garantiza la libertad de
reunión, mientras que la sección 2(d) garantiza que todos en Canadá
gozan de libertad de asociación.
Los derechos y libertades en la Carta están sujetos a los limites
contenidos en la sección 1 del documento. Esa sección dice:
La Carta Canadiense de Derechos y Libertades garantiza los
derechos y libertades previstos en la misma únicamente suje-
tos a los límites razonables prescritos por las leyes que pue-
dan ser justificados demostrablemente y en una sociedad libre
y democrática.
Al aplicar la cláusula limitativa en la sección 1, las cortes cana-
dienses han dicho que encontrarán una ley o reglamento que restrinja
uno de los derechos o libertades previstos en la Carta que sea válido cons-
titucionalmente cuando un gobierno sea capaz de demostrar que la ley
está diseñada para lograr un objetivo social importante, esté racional-
mente relacionada con alcanzar ese objetivo, logre el objetivo en forma
tal que perjudique al mínimo el derecho en cuestión, y, en su totalidad, el
beneficio de la ley importe más que el daño causado por la restricción
sobre los derechos en cuestión.
Un grupo de ciudadanos han objetado leyes electorales federales y
provinciales usando la Carta. Como las decisiones constitucionales rela-
tivas a las leyes provinciales son obligatorias con respecto a la ley electo-
ral federal, algunas de estas decisiones son revisadas más adelante.
Debe notarse que muchas leyes son objetadas bajo múltiples dispo-
siciones de la Carta. Por eso, por ejemplo, un ciudadano puede argumen-
tar que una ley en particular viola sus derechos en términos de la sección
2(b) y la sección. Ya que esta parte del ensayo está organizada por «dere-
cho» (es decir, la primera parte trata de los derechos de los ciudadanos de
la sección 3, la segunda parte con la garantía de libre expresión), y no por
caso, debe recordarse que un caso en particular puede ser descrito en
diferentes secciones de la Parte IV.

A. Sección 3 — El derecho de voto

a. El derecho de emitir el voto en una boleta

La garantía del derecho de voto en la sección 3 tiene su aplicación

más evidente a situaciones de prohibiciones completas en contra de ejer-
cer el sufragio. Los tribunales han derribado las restricciones que impe-
dían que votaran los prisioneros, las personas mentalmente
incompetentes, los jueces nombrados federalmente, y los ciudadanos au-

58
 Canadá

sentes de Canadá.9 Hoy, ninguna de estas restricciones subsiste a nivel

federal, conforme las decisiones de los tribunales y los cambios legislati-
vos impulsados por las decisiones de los tribunales han eliminado las
restricciones al derecho de voto.10
Más recientemente, en el caso Sauvé vs. Canadá,11 la Suprema Corte
de Canadá resolvió que una ley que prohíbe a los prisioneros purgando
sentencias de dos años o mas era inconstitucional ya que violaba el dere-
cho de voto de los prisioneros previsto en la sección 3, y no podía ser
salvado conforme a argumentos del gobierno hechos según la cláusula
limitativa de la sección 1. Al resolver que el derecho de voto estaba sien-
do violado, la Corte expresó que
Negar el derecho de voto con base en una indignidad moral atribui-
da es inconsistente con el respeto de la dignidad de cada persona
que yace en el corazón de la democracia canadiense y de la Carta.
El razonamiento encontrado en el caso Sauvé sugiere que será muy
difícil para un gobierno justificar restricciones futuras al derecho a emi-
tir el voto en una boleta.
No obstante, no todas las restricciones al ejercicio del sufragio se
han considerado inconstitucionales. La Corte de Apelación de la provin-
cia de Alberta resolvió que el negar el derecho de voto a personas de 16
y 17 años de edad no viola la sección 3 de la Carta. La Corte resolvió que
a pesar de que la ley violaba el derecho de voto, el gobierno tenía el
interés de asegurar que los electores fueran lo suficientemente madu-
ros como para emitir un voto informado. Dibujar esa línea a los 18 años
de edad estaba dentro del rango de alternativas razonables abiertas para
el gobierno. 12

b. El Derecho a una Representación Efectiva

A pesar de que la sección 3 señala simplemente que garantiza el

derecho de voto, la Suprema Corte de Canadá ha resuelto que abarca
más allá del simple derecho de emitir el voto en una boleta. También
incluye el derecho a un voto al que se le da relativamente el mismo peso

9 Para una descripción general de la jurisprudencia sobre el derecho de voto, ver

P. Hogg, Constitutional Law of Canada [Derecho Constitucional de Canadá] (hojas

separables) (Toronto: Carswell), capítulo 42.
10 Al día de hoy los únicos ciudadanos mayores de 18 años que no tienen permitido

votar son el Funcionario Electoral en Jefe y el Suplente del Funcionario Electoral en Jefe.
11 [2002] 3 SCR 519.
12 (2002) 331 A.R. 111 (Q.B.), aff’d (2004) 348 A.R. 113 (C.A.).

La Corte de Apelación también anotó que en la decisión Sauvé, la Suprema Corte

sugirió que la ley que limita el voto a los mayores de 18 años no sería inconstitucional,
ya que regula meramente las modalidades del voto.

59
 Jean-Pierre Kingsley

que a los votos de otros electores – algo que la corte canadiense ha deno-
minado “el derecho a una representación efectiva”.
En el caso de Referencia re: Fronteras Electorales Provinciales (Sask.),13
[Reference re: Provincial Electoral Boundaries] la Suprema Corte de Canadá
consideró una objeción a los distritos electorales usados en la provincia
de Saskatchewan para las elecciones provinciales. La mayoría de los dis-
tritos electorales tenían permitido variar el tamaño de su población has-
ta en un 25% del promedio.14 Los solicitantes argumentaron que su
derecho de voto se violaría por la diferencias en el tamaño del distrito
electoral, porque esto daría como resultado la “dilución” de su voto en
comparación con electores en distritos electorales con menor población.
Al hacer su reclamación, los solicitantes revisaron la jurisprudencia
americana que sostiene que la Constitución de Estados Unidos obliga a
que los distritos para el congreso de Estados Unidos dentro del mismo
estado tengan esencialmente la misma población.15
La Suprema Corte de Canadá señaló que el derecho de voto en la
sección 3 de la Carta no garantiza que los distritos deban ser absoluta-
mente iguales en cuanto a su población. En cambio, el derecho de voto
protege el derecho de los electores a una “representación efectiva”. La
corte declaró que la representación efectiva se logra cuando una persona
tiene “una voz en las deliberaciones del gobierno”, y la facultad de pre-
sentar sus preocupaciones ante un representante.16
Una parte relativa a la facultad de votar es el factor de “importancia
primordial” al determinar si un mapa electoral en particular protegió el
derecho a una representación efectiva, pero el alejarse de la paridad po-
dría estar justificado si ello brinda una representación más efectiva a los
electores. La Corte específicamente señaló:
Dicha relativa paridad como sea posible de alcanzar puede resultar
ser indeseable por tener el efecto de apartarse de la meta principal
de la representación efectiva. Los factores como la geografía, la
historia de la comunidad, los intereses de la comunidad y la repre-

13 [1991] 2 S.C.R. 158.

14 Dos distritos remotos del norte tenían permitido varias hasta el 50% por debajo
de la población promedio del distrito.
15 La corte citó los casos Baker vs. Carr, 369 U.S. 186 (1962), Karcher vs. Daggett,
462 U.S. 725 (1983), y Kirkpatrick vs. Preisler, 394 U.S. 526 (1969).
16 La Corte señaló:
Mi conclusión es que el propósito del derecho de voto consagrado en s. 3 de la
Carta no es la igualdad de la facultad de votar en sí misma, sino el derecho a una
“representación efectiva”. La nuestra es una democracia representativa.
Cada ciudadano tiene derecho a estar representado en el gobierno. La representación
comprende la idea de tener una voz en las deliberaciones del gobierno, así como la idea
del derecho de presentar las agravios y preocupaciones de cada uno para llamar la
atención del su representante en el gobierno.

60
 Canadá

sentación minoritaria pueden necesitar ser tomados en cuenta para

asegurar que nuestras asambleas legislativas representen efecti-
vamente la diversidad de nuestro mosaico social. Estos no son
sino ejemplos de consideraciones que pueden justificar la desvia-
ción de la paridad absoluta de electores en la búsqueda de una
representación más efectiva; la lista no está cerrada.17
Por ello, al trazar las fronteras electorales, el derecho de voto prevé
que las comisiones deben ser cuidadosas de asegurar no sólo que se pre-
serve una relativa paridad respecto de la facultad de votar, sino que facto-
res tales como “la geografía, la historia de la comunidad, los intereses de
la comunidad y la representación minoritaria” sean tomados en cuenta
de forma tal que aseguren una representación efectiva.

c. El derecho a un voto informado

Las cortes de Canadá también han regulado que la sección 3 prote-

ge el derecho de los ciudadanos a un voto informado. En otras palabras, los
gobiernos no deben poner restricciones a la información disponible para
los electores en forma tal que efectivamente les prohíba ejercer su dere-
cho de voto. En 1996, la Corte de Apelación, la corte más alta en la provin-
cia de Ontario, resolvió en el caso Thomson Newspapers Company Ltd. vs.
Canadá,18 que la sección 3 protege
el derecho a emitir un voto informado [el cual] lleva consigo el de-
recho a la información necesaria para permitir a los electores votar
racionalmente y de manera informada.
En el caso Thomson, la Corte de Apelación resolvió que a una prohibi-
ción a la publicación de encuestas de opinión los tres días previos a la
elección no les negó a los electores información que era esencial para
emitir un voto informado y por lo tanto no violó la sección 3 de la Carta. La
Corte afirmó que las encuestas simplemente proporcionaban una “fotogra-
fía instantánea del estado de ánimo del electorado en un momento en par-
ticular”, y dicha fotografía instantánea no debe ser elevada al nivel de un
derecho constitucional.19 Como se establece a continuación, no obstante,
la corte resolvió que la prohibición si violaba la garantía de libre expresión.
En contraste, en el caso de Figueroa vs. Canadá20 (explicado más ex-
tensamente a continuación), la misma corte consideró la constitucionali-
dad de una selección de la Ley Electoral de Canadá que proveía que sólo los

17 Reference re Provincial Electoral Boundaries (Sask) [1991] 2 S.C.R. 158 en 184.

18 (1996), 138 D.L.R. (4º) 1 en 9 (Ont. C.A.)
19 Ibid.
20 (2000) 50 O.R. (3d) 161 (C.A.). Más tarde esta decisión fue derribada por la
Suprema Corte de Canadá, pero no en este punto.

61
 Jean-Pierre Kingsley

candidatos cuyos partidos participaran con por lo menos 50 candidatos en

la elección podían hacer que el nombre del partido se incluya en la boleta.
La corte resolvió que esta disposición violaba la garantía de un voto infor-
mado. Esto era porque el nombre del partido que representa un candidato
“constituye la información medular necesaria para ‘permitir a los electo-
res votar racionalmente y de manera informada’”.21
Existe una clara superposición entre el derecho a un voto informa-
do y la garantía de libre expresión, la cual se explica en mayor detalle a
continuación. Cuando el derecho a un voto informado puede entrar en
juego no es cuando un gobierno restringe un discurso en general, sino
más bien cuando está realzando el discurso de un número limitado de
participantes políticos. Por ello, los aspectos tales como la prohibición de
publicar encuestas de opinión o límites de gastos en las elecciones a los
participantes políticos 22 son mejor analizados a través de la óptica de las
restricciones a la libre expresión. No obstante, en el caso de aspectos
tales como la afiliación de un partido político en la boleta, cuando los
actos del gobierno dan como resultado diferir los niveles de información
que llegan al público acerca de los candidatos, puede entrar en juego el
derecho a un voto informado protegido por la sección 3 de la Carta.

d. Conclusión – El derecho de voto

Las cortes canadienses han resuelto que el derecho de voto garanti-

zado por la sección 3 de la Carta protege no sólo el derecho de emitir el voto
en una boleta, sino también emitir el voto en una boleta que es relativa-
mente igual a aquella de los demás electores, y el derecho de emitir el voto
en una boleta que está basada en información suficiente para “permitir a
los electores votar racionalmente y de manera informada”.

B. Sección 3 – El derecho a ser candidato

a. El derecho a postularse para un cargo

La sección 3 también garantiza a los ciudadanos el derecho a ser

calificado para ser miembro de la Cámara de Diputados o la legislatura de
una provincia o territorio. A diferencia de las restricciones al derecho de
voto, las cuales han sido retiradas en su mayor parte como resultado de

21 Ibid.
22 La Suprema Corte en Libman vs. Québec raised la posibilidad de que los límites
de gastos a los partidos políticos o candidatos podrían ser tan restrictivos como para
violar el derecho a un voto informado. No obstante, dichos limites de gastos
probablemente serían analizados bajo la rúbrica de la garantía de la libertad de expresión
en la Carta.

62
 Canadá

objeciones a la Carta, persisten una serie de restricciones al derecho a

ser candidato.23
La Suprema Corte primero consideró el derecho a ser candidato en
el caso de Harvey vs. New Brunswik.24 En ese caso, la ley implicada obliga-
ba a un Miembro de una legislatura provincial a desocupar su lugar, y lo
volvía inelegible para reelección por un periodo de cinco años cuando ese
Miembro hubiera sido declarado culpable de una actividad corrupta du-
rante una elección.
La corte sostuvo que a pesar de que la descalificación de cinco años
violaba el derecho a ser candidato en términos de la sección 3, ésta cons-
tituía un límite razonable según la sección 1 de la Carta y, por lo tanto,
era constitucional. La Corte afirmó que el objetivo del gobierno al aprobar
la ley, “para mantener y realzar la integridad del proceso electoral”, cons-
tituía un objetivo lo suficientemente importante como para justificar el
limitar el derecho a ser candidato. Al limitar el castigo a los delitos que
involucren actividades electorales ilegales o corruptas, la legislatura ela-
boró cuidadosamente a la medida la limitación al derecho. A pesar de
eso, al resolver lo anterior, la Corte enfatizó que revisaría las limitacio-
nes al derecho a postularse para un cargo con la importancia del derecho
en cuestión en mente:
En el presente caso el derecho en cuestión es la verdadera encar-
nación de la democracia – el derecho de los ciudadanos para elegir
su gobierno y el derecho de cada individuo para intentar convertir-
se en parte de ese gobierno.25
En virtud de lo anterior, la Corte apuntó que a pesar de que el dere-
cho a postularse como candidato puede estar limitado en ciertas circuns-

23 La Sección 65 de la Ley Electoral de Canadá, prevé que a las siguientes personas

les está prohibido ser candidatos para elección en la Cámara de Diputados:
• las personas que no estén calificadas como electores para la elección;
• las persona que estén descalificadas para postularse para un cargo por un periodo
de tiempo como resultado de haber sido declarado culpable o haber cometido una
actividad corrupta o ilegal;
• un miembro de la legislatura de una provincia o territorio;
• un alguacil, secretario de paz o Abogado de la Corona [Crown Attorney] del condado
en cualquiera de las provincias;
• el Funcionario Electoral en Jefe y el Suplente del Funcionario Electoral en Jefe;
• un juez nombrado por el Gobernador en Consejo [Governor in Council], que no
sea un juez de ciudadanía nombrado según la Ley de Ciudadanía;
• una persona que esté encarcelado en una institución correccional;
• un funcionario electoral;
• una persona que fue candidato en una elección previa y para la cual no se haya
entregado una declaración, reporte o documento en términos de la sub-sección 451(1),
si ha expirado el tiempo para su entrega y cualquier prórroga al respecto.
24 [1996] 2 S.C.R. 876.
25 Ibid en párrafo 37.

63
 Jean-Pierre Kingsley

tancias, los esfuerzos para hacerlo estarán sujetos a una consideración

judicial cuidadosa.
Una corte de Ontario ha sostenido que el requisito de pagar un de-
pósito, cuyo reembolso depende del éxito electoral, es una violación al
derecho de ser candidato y es inconstitucional. En el caso Figueroa vs.
Canadá26 a la corte se le pidió que regulara sobre la constitucionalidad de
un depósito de un mil dólares canadienses que se requería antes de que
una persona se postulara como candidato en una elección federal. La
mitad del depósito fue reembolsada ante la conclusión exitosa de los re-
portes financieros del candidato, pero la otra mitad del depósito sólo fue
reembolsada a los candidatos que obtuvieron el 15% de los votos.
La corte resolvió que amarrar el reembolso de la mitad del depósito
al obtener un nivel de éxito en particular constituía una carga injustifi-
cada al derecho de ser candidato. El objetivo del aspecto no reembolsable
del depósito era para impedir que haya candidatos “frívolos”, pero la corte
resolvió que esta meta no se alcanzaba por la legislación y, en cualquier
caso, la búsqueda de una meta tan “abstracta” no podría ser utilizado para
limitar un derecho tan importante.27
A diferencia del derecho de voto, el cual ha sido usado para derribar
virtualmente cada restricción explícita al sufragio en la legislación ca-
nadiense, se han presentado pocos casos para objetar las restricciones
explícitas para ser candidato que todavía existen a nivel federal. A pesar
de eso, los casos Harvey y Figueroa ponen en claro que las restricciones o
cargas al derecho de ser candidato serán objeto de un escrutinio cuidado-
so por parte de la Corte y que la determinación se hará sobre si el límite
constituye un objetivo suficientemente importante o no y si es elaborado
cuidadosamente a la medida para satisfacer ese objetivo.

b. El derecho a una participación significativa

A pesar de que la cuestión del simple acceso a la boleta no ha gene-

rado una gran cantidad de jurisprudencia, ha habido varios casos en los
que los solicitantes han argumentado que el derecho a ser candidato in-

26 (1998), 43 O.R. (3d) 728 (Gen. Divs.). Este caso después fue apelado ante la

Suprema Corte (como se explica a continuación). No obstante, la decisión en este

punto en particular no fue apelada por el Gobierno de Canadá.
27 Ibid. Especialmente en párrafo 48: La noción de desalentar a los candidatos que

no sean «serios», según lo expuesto por el aquí demandado, es un concepto abstracto...

Por ello, es más difícil de justificar que si fuera el caso de un objetivo más tangible o
demostrable (como asegurar el cumplimiento de requisitos de reporte). Este es más aún
el caso cuando la naturaleza de la limitación impuesta ... es una reminiscencia de
requisitos arcaicos para la candidatura tales como ser propietario de tierras, los cuales
han sido abandonados hace mucho.

64
 Canadá

cluye el derecho a no estar sujeto a las leyes discriminatorias al ejercer su

candidatura. Los solicitantes han argumentado que las leyes
implementadas para reducir los costos de las campañas tienen para algu-
nos el efecto de restringir inconstitucionalmente las oportunidades de otros.
Efectivamente se argumenta que las leyes que benefician algún resultado
en la violación del derecho a ser candidato de aquellos que no se benefi-
cian. Generalmente, al hacer su reclamación, los solicitantes han argu-
mentado la ampliación del beneficio a todos los candidatos, en oposición a
la eliminación del beneficio.
Por ejemplo, en el caso Barrette vs Canadá,28 el solicitante argu-
mentó que una disposición en la Ley Electoral de Canadá que limitaba el
fondeo público (en forma del reembolso de hasta el 50% de los gastos de
elección pagados), a los candidatos que ganaron más del 15% del voto,
violaba los derecho de los candidatos de los demás partidos. El solicitante
argumentó que el efecto de la ley era proporcionar un subsidio estatal a
los candidatos más exitosos, restringiendo la capacidad de los candidatos
que estaban inseguros de su capacidad para lograr el límite del 15% para
presentar una campaña efectiva.
La Corte de Apelación de Québec rechazó la reclamación, señalan-
do que la sección 3 no hacía más que garantizar el simple derecho a que
el nombre de alguien apareciera en la boleta. No garantizaba que los can-
didatos no sufrirían una discriminación al postularse para un cargo.
Se obtuvo una decisión similar en el caso de Reform Party of Canada
vs. Canadá,29 en el cual el partido político solicitante argumentó que las
disposiciones que garantizaban que una cierta cantidad de tiempo de
transmisión gratuita y a bajo costo se proporcionaría a los partidos en
proporción a su éxito en la elección general previa, discriminaban en
contra de los derechos previstos en la sección 3 para los candidatos de los
partidos más pequeños. La Corte de Apelación de Alberta sostuvo que la
sección 3 no se violaba porque la ley fue elaborada a la medida para al-
canzar lo justo, lo cual no siempre se logra mediante la igualdad absoluta.
En este caso, se logró la justicia mediante el “tratamiento justo medido
por el apoyo popular”.30
Por ello, hasta que el caso Figueroa vs. Canadá31 llegó a la Suprema
Corte en 2003, aparentemente había acuerdo entre las cortes de apela-
ción provinciales que habían considerado el tema de que el derecho a ser

28 (1994), 113 D.L.R. (4º) 623 (Que C.A.).

29 1995] 4 W.W.R. 609 (Alta. C.A.). La Corte de Apelación también resolvió que la
garantía de libertad de expresión no se violaba en este caso.
30 Ibid. Per McFayden J.A. en 635.
31 [2003] 1 S.C.R. 912. En el caso Barrette y Reform Party se obtuvo una decisión

similar por la Corte de Apelación de Ontario al caso Figueroa vs. Canadá (2000), 50
O.R. (3d) 161 (C.A.).

65
 Jean-Pierre Kingsley

candidato garantizado por la sección 3 no fue más allá del derecho a ha-
cer que el nombre se encuentre en una boleta.
En el caso Figueroa, los solicitantes objetaron disposiciones de la Ley
Electoral de Canadá que otorgaban beneficios sólo a los partidos que postu-
laran por lo menos 50 candidatos en una elección general. En ese momen-
to, cualquier partido que no postulara 50 candidatos no podía quedar
registrado, o perdía su estatus de partido registrado. Una vez registrados,
los partidos se volvían elegibles para una serie de beneficios en términos
de la Ley Electoral de Canadá. Estos beneficios incluyen:

• Tiempo de transmisión garantizado;

• El derecho a ser elegible para el reembolso de gastos electora-
les al alcanzar el 2% del voto nacional o el 5% del voto en los
distritos en los que el partido postulara un candidato;
• El derecho a las listas anuales de electores actualizadas;
• El derecho a emitir recibos del impuesto sobre la renta a quie-
nes hagan aportaciones;
• El derecho a recibir fondos electorales excedentes del candi-
dato (los candidatos de un partido no registrado deben devol-
ver sus excedentes al gobierno).

Los partidos registrados también están sujetos a una serie de obli-

gaciones, tales como el requisito de proporcionar reportes financieros
auditados completos, y la obligación de asegurarse de que la información
de Elecciones Canadá relativa al partido está actualizada.
En el caso Figueroa, el líder del Partido Comunista de Canadá atacó
la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley que otorgaban benefi-
cios sólo a los partidos registrados. El Partido Comunista había estado sin
registro en 1993 por no haber postulado 50 candidatos en una elección
general, y por lo tanto, no era elegible para los beneficios otorgados a los
partidos registrados hasta que su registro fue reaceptado en el 2000. Para
el momento en que el caso llegó a la Suprema Corte, los temas se habían
reducido tanto que las únicas disposiciones sujetas a objeción eran las
siguientes:

• La capacidad para que los candidatos de los partidos registra-

dos transfirieran sus fondos electorales excedentes a su par-
tido o asociación de distritos electorales;
• La capacidad de los partidos registrados para incluir el nom-
bre de su partido en la boleta junto al de sus candidatos; y
• La capacidad de los partidos registrados para emitir recibos
del impuesto sobre la renta por aportaciones.

66
 Canadá

La Suprema Corte resolvió que el derecho a ser candidato fue viola-

do por el reparto selectivo de estos beneficios legales. La Corte señaló que
la sección 3 no estaba limitada a proteger el simple derecho a ser candi-
dato, sino que también protegía el derecho de cada ciudadano a “una par-
ticipación significativa en el proceso electoral”. La Corte señaló:
Por ello mi conclusión es que la s.3 impone al Parlamento una
obligación de no incrementar la capacidad de un ciudadano para
participar en el proceso electoral de manera que comprometa el
derecho paralelo de otro ciudadano a una participación significati-
va en el proceso electoral. Cuando la legislación amplía un benefi-
cio a algunos ciudadanos, pero no a otros, es necesario considerar
cuidadosamente el impacto de esa legislación en los ciudadanos
que no han recibido el beneficio. Si la legislación interfiere con el
derecho de ciertos ciudadanos para que jueguen un papel significa-
tivo en el discurso y en el diálogo social que engendra el proceso
social, es inconsistente con la s. 3 de la Carta.32
Se decía que la sección 3 era para proteger el derecho de los ciuda-
danos a una “participación significativa en el proceso electoral”. Las le-
yes que prevén beneficios para algunos ciudadanos pero no para otros, ya
sea directamente o a través de un partido político, estarán sujetas al
escrutinio constitucional. Cuando el dejar de recibir el beneficio tenga
un impacto adverso sobre la capacidad de una persona para jugar un pa-
pel en el proceso electoral, se viola la sección 3.
En este caso, mantener los tres beneficios en cuestión tuvo un
impacto adverso en los candidatos de los partidos con menos de 50 candi-
datos, porque la ley hizo que a esos partidos les fuera más difícil el comu-
nicarse con los electores potenciales que a los partidos registrados, ya
sea a través del papel de la boleta o mediante el uso de fondos captados de
quienes hacen aportaciones.
Cualquier ley que viole la sección 3 todavía está sujeta a ser justifica-
da por el gobierno conforme a la sección 1 de la Carta. En el caso Figueroa, el
gobierno no fue capaz de justificar la negación de derechos en ninguno de
los casos. Notablemente, la Corte señaló que el gobierno no podía justificar
la violación del derecho para ser candidato en este caso con base en el argu-
mento de que la intención de la ley era apoyar a los partidos que tenían un
prospecto razonable de formar un gobierno mayoritario. La Corte señaló que
la legislación con esta meta era problemática en el sentido de que en esen-
cia sería una manipulación del proceso político al asegurar la elección de
gobiernos de mayoría que de lo contrario no hubieran sido elegidos. 33 La

32 Ibid, en párrafo 50.

33 Ibid, en párrafo 88.

67
 Jean-Pierre Kingsley

Corte no aceptó ninguna de las demás justificaciones del gobierno para la

ley —que era necesario proteger las finanzas públicas de abuso, evitando
que los partidos frívolos tengan acceso al crédito fiscal— y la declaró incons-
titucional. 34

C. Sección 2(b) Libertad de expresión

Otro derecho contenido en la Carta de Derechos y Libertades que

ha formado la base para jurisprudencia acerca de los derechos políticos
de los ciudadanos es la garantía de libertad de expresión en la sección
2(b). La Ley Electoral de Canadá contiene una serie de disposiciones que
imponen restricciones a la comunicación durante un periodo electoral.
Las restricciones al discurso en la Ley generalmente pretendían alcan-
zar metas en beneficio del proceso electoral, tales como reducir los costos
y con ello abrir acceso al proceso electoral a más personas, o reducir el
impacto de las encuestas de opinión o “publicidad de ataque” de último
momento.35
A pesar de que las restricciones al discurso en la Ley pueden tener
la intención de alcanzar metas beneficiosas, todavía deben tener la acep-
tación constitucional. La Suprema Corte de Canadá ha resuelto que esen-
cialmente cualquier ley que imponga una carga a la actividad expresiva,
viola la sección 2(b) de la Carta.36 Por ello, cuando una disposición de la
Ley Electoral de Canadá restringe el discurso de cualquier persona, debe
satisfacer los requisitos de la sección 1 de la Carta a fin de que sea con-
siderado un límite razonable impuesto al derecho.

34 En 2004 el gobierno respondió a la decisión en el caso Figueroa mediante una

Ley Para Modificar las Ley de Elecciones Canadá y la Ley del Impuesto sobre la Renta,
[An Act to Amend the Canada Elections Act and the Income Tax Act] S.C. 2004, c. 24.
Esta ley cambió el requisito de convertirse en registrado para postular a un candidato.
No obstante, la ley también hizo que fuera más difícil para un partido volverse elegible
para ser registrado y para mantener su registro.
35 Las metas del régimen de financiamiento de la elección se han definido como
«equidad, participación y la prevención de corrupción» por W.T. Stansbury, Money in
Politics: Financing Federal Parties and Candidates in Canada [Dinero en la Política:
Financiamiento a Partidos y Candidatos Federales en Canadá] volumen 1 de los Estudios
de Investigación de la Real Comisión sobre la Reforma Electoral y Financiamiento a
Partidos (Tornoto: Dundurn, 1991), en 7. La reglamentación específica de las
transmisiones durante elecciones por la Ley de Elecciones Canadá [Canada Elections
Act] y la Ley de Transmisiones [Broadcasting Act] y las limitaciones constitucionales
potenciales son examinadas en P. Trudel and F. Abran, “El Marco Legal y constitucional
para Regular la Transmisión de Campañas Electorales” en Transmisión de Elecciones
en Canadá [E lection Broadcasting in Canada], volumen 21 de los Estudios de
Investigación de la Real Comisión sobre la Reforma Electoral y Financiamiento a Partidos
(Tornoto: Dundurn, 1991), 39-150.
36 Peter Hogg, Derecho Constitucional en Canadá [Constitutional Law in Canada]

(edición de hojas separables) (Tornoto: Carswell), vol. 2, pp. 40-10-40-11.

68
 Canadá

La Ley Electoral de Canadá contiene una serie de restricciones a

primera vista al discurso, incluyendo las siguientes:

• Restricciones a la cantidad que puede gastarse en publicidad

durante el periodo de elecciones;
• Una prohibición a la publicidad electoral el día de la votación;
• Una prohibición a la publicación de encuestas de opinión el
día de la votación;
• Una prohibición de reportar los resultados antes del cierre de
las votaciones en un distrito electoral.

Además, anteriormente la Ley contenía mayores prohibiciones a la

revelación de encuestas de opinión y publicidad electoral, y previamente
restringía la cantidad de publicidad en televisión que los partidos políti-
cos registrados podían comprar durante el periodo de elecciones. Como se
explica a continuación, las restricciones anteriores han sido eliminadas
de la Ley después de haber sido declaradas inconstitucionales.
Las cortes han considerado las restricciones al discurso en el con-
texto electoral en diversas ocasiones. Estos casos generalmente caen a
la pregunta de si el gobierno puede justificar la ley en términos de la
sección 1 de la Carta como una limitación razonables en una sociedad
libre y democrática.

a. Límites de gasto en relación con la publicidad electoral

El caso de Libman vs Quebec37 trataba de una ley provincial que impo-

nía restricciones a los gastos por grupos que no estaban relacionados con las
campañas de “Si” y “No” en el referéndum provincial. La ley imponía límites
a cuánto podían gastar las campañas oficiales, e imponía límites muy res-
trictivos a cuánto podrían gastar grupos no relacionados con las campañas
oficiales. A pesar de que la legislación en cuestión trataba de referendos y
no de elecciones, y de que era una ley provincial y no una ley federal, la
decisión de la Suprema Corte revela mucho acerca del impacto de la Carta
sobre los límites de gastos electorales en general y los límites a los gastos de
grupos y personas que no son partidos políticos o candidatos en particular. 38
La Corte resolvió que los límites a los gastos en el contexto electo-
ral promovían los «loables objetivos de justicia, y el voto informado y de
proteger la integridad del sistema:

37[1997] 3 S.C.R. 569.

38Para una explicación sobre la importancia del caso Libman, ver C. Feasby,
Libman vs. Québec (A.G.) and the Administration of the Process of Democracy
Under the Charter: The Emerging Egalitarian Model (1999) 22 McGill L.J. 5.

69
 Jean-Pierre Kingsley

El objetivo de la Ley es, primero, igualitaria en el sentido de que

pretende impedir que los miembros más ricos de la sociedad ejer-
zan una influencia desproporcionada mediante el dominio del de-
bate del referendo a través del acceso a mayores recursos. Lo que
se busca es un sentido de igualdad de la participación e influencia
entre los proponentes de cada opción. Segundo, desde el punto de
vista de los electores, el sistema está diseñado para permitir que
se haga una elección informada, asegurando que algunas posicio-
nes no sean enterradas por otras. Finalmente, como un punto re-
lacionado, el sistema está diseñado para preservar la confianza del
electorado en un proceso democrático que sabe que no será domi-
nado por el poder del dinero.39
Los límites a los gastos impuestos a los grupos no relacionados con
los grupos oficiales fueron puestos para proteger la integridad de los lími-
tes a los gastos impuestos a los grupos oficiales. En el lenguaje de la ley
electoral canadiense, dichos limites a los gastos son referidos como “lí-
mites a los gastos de terceros”.
Volviendo a la materia ante la Corte en el caso de Libman, los lími-
tes particulares a los gastos impuestos a terceros resultaron ser tan se-
veros por lo que respecta a su monto como una prohibición virtual.40 Por
ello, se resolvió que eran inconstitucionales porque la legislatura podía
haber alcanzado sus objetivos permitiendo a grupos externos gastos ma-
yores, aunque limitados de todos modos. No obstante, la Corte dejó claro
que una legislatura estaría justificada para imponer límites a los gastos
de grupos externos que son mucho más bajos que los límites impuestos a
los grupos que realmente estén participando en la elección.41
En sí, el caso Libman aclaró que los límites a los gastos electorales
pretendían fomentar los valores de justicia, el voto informado y que prote-
ger la integridad del proceso electoral generalmente no sería inconstitu-
cional, salvo cuando significan una prohibición virtual.
La Suprema Corte consideró nuevamente los límites a los gastos elec-
torales de “terceros” en el caso de Harper vs Canadá en el 2004.42 En ese

39 Ibid, en párrafo 41.

40 Los grupos independientes podían gastar sólo 600 dólares canadienses, y dicha
cantidad podía ser gastada en un número limitado de actividades.
41 Id. en el párrafo 54:

Por lo tanto, el gasto independiente debe ser controlado para asegurar que la
promoción de una de las opciones no se beneficie de recursos financieros mucho
mayores. El límite al gasto independiente también debe ser más estricto que el impuesto
a los comités nacionales. Ya que no puede asumirse que cada opción se beneficiará del
mismo monto de gasto independiente a su favor, dicho gasto debe estar restringido a
preservar el equilibrio en la promoción de las opciones y favorecer el ejercicio informado
y verdaderamente libre del derecho de voto.
42 [2004] 1 S.C.R. 827.

70
 Canadá

caso, el solicitante objetó las disposiciones de la Ley Electoral de Canadá

que limitaban el gasto de terceros en publicidad electoral durante un perio-
do de elecciones.
La Corte nuevamente señaló que los límites a los gastos de terce-
ros estaban diseñados para lograr el importante objetivo de mayor igual-
dad en el proceso electoral. De hecho, la Corte señaló que los límites a los
gastos que impedían a los pocos ricos dominar el discurso electoral pro-
movían el valor de una participación significativa protegido por el dere-
cho de voto en la sección 3 de la Carta:
Cuando aquellos que tienen acceso a la mayoría de los recursos
monopolizan el discurso electoral, sus oponentes estarán priva-
dos de una oportunidad razonable para hablar y ser escuchado.
Esta diseminación desigual de puntos de vista debilita la capaci-
dad de los electores para estar informados adecuadamente acer-
ca de todos los puntos de vista. De esta manera, la igualdad en
el discurso político es necesaria para una participación signifi-
cativa en el proceso electoral y finalmente mejora el derecho de
voto. 43
La Corte señaló que el Parlamento generalmente estaba mejor ubi-
cado que la Corte para determinar el nivel adecuado de los límites a los
gastos. En este caso, la Corte comentó lo siguiente en relación con el
importe de los límites:
Los límites permiten a terceros informar su mensaje al electorado
de forma que no abrumen a los candidatos, los partidos políticos u
otros terceros. Los límites impiden que las voces de los ricos domi-
nen el discurso político, lo cual permite que más voces sean escu-
chadas. Los límites permiten la participación significativa en el
proceso electoral y alientan el voto informado. Los límites promue-
ven una sociedad libre y democrática.44
Como se puede ver, en el caso Harper la Corte nuevamente recono-
ció que los límites a los gastos que limitan la expresión de algunos mejo-
ran otros valores constitucionales tales como el voto informado y la
participación significativa, al asegurar que el proceso electoral no está
dominado por aquellos con la mayoría de los recursos financieros. Como
tal, en muchos casos los límites a los gastos serán límites al discurso
libre justificados constitucionalmente. Sin embargo, el caso Libman puso
en claro, que los límites todavía deben permitir a aquellos que estén limi-
tados a participar en forma significativa, que no deben significar una
“prohibición virtual” al discurso.

43 Ibid, en párrafo 72.

44 Ibid, en párrafo 118.

71
 Jean-Pierre Kingsley

b. Limitaciones a la publicación de encuestas de opinión

En el caso Thompson vs. Canadá,45 la Suprema Corte de Canadá

sostuvo que una prohibición a la revelación de nuevas encuestas de opi-
nión en los tres días finales de la campaña electoral violaba la libertad de
expresión y no podía estar justificado conforme a la sección 1 de la Carta.
El objetivo de la ley era tomar precauciones contra los electores que sean
influenciados por encuestas inexactas o engañosas en la parte final de
una campaña electoral. La Corte aceptó que este objetivo era los sufi-
cientemente urgente y relevante para justificar alguna limitación a la
liberación de dichas votaciones. No obstante, la Corte señaló que el go-
bierno no había demostrado, mediante pruebas, que el daño a los electo-
res que estaban siendo engañados era un problema significativo. En estar
circunstancias, una prohibición a las encuestas de opinión en los tres
últimos días de la elección no estaría justificada conforme a la sección 1
de la Carta. La Corte señaló que el gobierno podía haber alcanzado su
objetivo solicitando la revelación obligatoria de la información metodológica
acerca de las votaciones sin una prohibición a la publicación.46

c. Limitaciones a la publicidad de los resultados

de la elección

Canadá se extiende sobre seis zonas de horarios, y estaciones de

votación cierran con diferentes horarios a todo lo largo del país. Como
resultado, desde los años treinta, ha existido una prohibición en la Ley
Electoral de Canadá contra la diseminación de resultados de un distrito a
un distrito en el que las votaciones no se han cerrado todavía. El propósito
de esta ley es asegurar que los electores en ciertos distritos no posean
información que no estaba disponible para todos los electores. Actual-
mente, la sección 329 de la Ley Electoral de Canadá prohíbe la transmi-
sión de los resultados de un distrito electoral a otro distrito electoral antes
de que las votaciones estén cerrados en ese último distrito.
La legislación fue objetada en el caso de R. V. Bryan47 en el cual el
solicitante estaba acusado de usar su sitio de Internet para diseminar

45 [1998] 1 S.C.R. 877.

46 En respuesta a la decisión en el caso Thomspon, la Ley Electoral de Canadá fue
modificada para reducir el periodo en el que la revelación de nuevas encuestas de
opinión está prohibida, a únicamente el día de la votación (ver s. 328). Adicionalmente,
cuando son revelados por primera vez durante el periodo electoral, todas las encuestas
de opinión deben estar acompañados de cierta información metodológica prescrita,
incluyendo su margen de error y las preguntas específicas planteadas (ver s. 326).
47 R. V. Bryan, (2003) 233 D.L.R. (4º) 745 (B.C.S.C), rev’g (2003) 104 C.R.R. (2d)
364 (B.C.P.C.).

72
 Canadá

los resultados de la elección general del 2000 de algunos distritos a otros

distritos en donde las votaciones todavía no se habían cerrado. El solici-
tante objetó la constitucionalidad de la ley. La Suprema Corte de Colum-
bia Británica resolvió que la prohibición era inconstitucional con base
en que la ley no servía a un objetivo urgente y substancial.48 Este caso se
encuentra bajo apelación ante la Corte de Apelación de Columbia Britá-
nica, la corte más alta en esa provincia.

d. Conclusión

La garantía de libre expresión en la Carta es altamente relevante en

el contexto electoral, ya que muchas de las disposiciones de la legislación
electoral están diseñadas específicamente para limitar el discurso. Gene-
ralmente dichas disposiciones son implementadas para incrementar la
justicia o integridad del proceso electoral. No obstante, el objetivo perse-
guido por la disposición legislativa en particular es suficientemente ur-
gente, y si la limitación en cuestión está bien elaborada a la medida para
alcanzar ese objetivo, es una cuestión a ser determinada por las cortes.
En general, la Suprema Corte de Canadá ha demostrado que desea
aceptar limitaciones a la expresión durante una elección si estas limita-
ciones promueven valores tales como la justicia y la igualdad en el proce-
so electoral. No obstante, las cortes le han solicitado al gobierno que
demuestre que la ley promueve un bien o impide un daño. Esto puede ser
demostrado mediante pruebas o mediante la aplicación de la lógica.

2. Derechos y obligaciones de los partidos políticos

El registro de los partidos políticos como entidades legales en la Ley

Electoral de Canadá ocurrió por primera vez en 1970.49 Antes de ese año,
los candidatos habían estado asociados con los partidos, pero la legisla-
ción electoral no atribuyó derecho u obligación alguno a estos partidos.
No obstante, hoy en día la Ley Electoral de Canadá contiene un sistema
para registrar, regular y otorgar beneficios a los partidos políticos. Los
partidos son elegibles para el fondeo público y están obligados a presentar
estados financieros anuales completos, así como a mantener actualizada
cierta información básica acerca de su organización.
No obstante, ya que los partidos no son individuos, no son capaces
de hacer reclamaciones directamente en el sentido de que sus derechos
han sido violados conforme a la Carta de Derechos y Libertades. Por lo

48 La corte se enfocó en el hecho de que los electores en las provincias del oeste
sólo podían tener a su disposición los resultados de 32 de los 308 distritos electorales.
49 R.S.C. 1970 (1st. Supp.) c. 14.

73
 Jean-Pierre Kingsley

tanto, a diferencia de los ciudadanos, los cuales han entablado muchas

objeciones a la corte conforme a la Carta, ese documento no ha sido una
herramienta tan directamente valiosa para los partidos al intentar obte-
ner beneficios o para liberarlos de obligaciones. A pesar de eso, los parti-
dos han sido directamente capaces de beneficiarse de las protecciones
constitucionales cuando el derecho de un partido ha sido visto como inte-
gral frente al derecho de los candidatos o electores.

A. Sección 3 — El derecho a ser candidato

Como se comentó, el caso de Figueroa vs. Canadá involucró una

reclamación por el líder del Partido Comunista de Canadá en el sentido
de que varias disposiciones de la Ley Electoral de Canadá que otorgaban
beneficios a algunos partidos políticos y no a otros violaba el derecho a ser
candidato.50 A pesar de que esta reclamación estaba enmarcada en el
lenguaje individualista de los derechos garantizados por el Carta, el efec-
to fue una decisión de la corte más alta que ampliaba los derechos de los
partidos políticos más pequeños al permitirles mantener los excedentes
de sus candidatos, tener el nombre de su partido en la boleta, y emitir
recibos fiscales para aportaciones. Como se comentó, la Corte señaló:
Cuando la legislación otorga un beneficio a algunos ciudadanos,
pero no a otros, es necesario considerar cuidadosamente el impac-
to de esa legislación sobre los ciudadanos que no recibieron el
beneficio. Si la legislación interfiere con el derecho de ciertos ciu-
dadanos para jugar un papel significativo en el discurso y diálogo
social que engendra el proceso electoral, es inconsistente con s. 3
de la Carta.51
El lenguaje utilizado por la Suprema Corte en la reglamentación
puede ser utilizado en el futuro por los miembros de los partidos para
argumentar que cuando se otorgan beneficios particulares a algunos par-
tidos y no a otros, la base de distribución de dichos beneficios viola la
sección 3 de la Carta.

B. Sección 2(b) — Libertad de expresión

Los solicitantes que objetan disposiciones de la legislación electo-

ral con base en el argumento de que violan la garantía de libertad de
expresión, generalmente han argumentado que las restricciones a los
gastos, la revelación de encuestas de opinión o la revelación anticipada

50 Explicado en la parte 3(a), anterior.

51 Figueroa, supra, en párrafo 50.

74
 Canadá

de resultados son inconstitucionales. Sin embargo, por lo que se refiere a

objeciones relativas al derecho a ser candidato, las objeciones por parte
de personas físicas basadas en el derecho constitucional de libertad de
expresión también pueden tener un impacto sobre los derechos de los
partidos políticos.
La Ley Electoral de Canadá contiene disposiciones para distribuir
tiempo de transmisión de bajo costo o gratuito a partidos políticos regis-
trados. La Ley prevé que las transmisoras estén obligadas a proporcionar
un mínimo de tiempo de transmisión pagado y, en el caso de ciertas trans-
misoras, tiempo de transmisión gratuita a los partidos políticos registra-
dos durante el curso del periodo de elección. El tiempo de transmisión es
asignado entre las partes de conformidad con la fórmula establecida por
la Ley Electoral de Canadá. Esa fórmula da preferencia a los partidos a los
que les fue mejor en la elección general previa. Los elementos del esque-
ma de fueron objetados en 1995 en el caso de Canadá vs. Reform Party of
Canada.52
El Partido de Reforma [Reform Party]53 usó la garantía de libertad de
expresión de la Carta para objetar una serie de disposiciones como exis-
tían en ese momento en la ley:

• La fórmula para asignar el tiempo de transmisión pagada en-

tre los partidos, favorecía a las partes que habían sido exitosas
en elecciones pasadas;
• La prohibición a los partidos políticos que compraban tiempo
por encima de su asignación; y
• La prohibición de usar estaciones de transmisión fuera de
Canadá que realicen publicidad electoral.

La Corte de Apelación de Alberta, la corte más alta en esa provincia,

resolvió que la fórmula para asignar el tiempo de transmisión entre los
partidos era constitucional, así como la prohibición de usar estaciones de
transmisión fuera de Canadá. Sin embargo, la Corte reguló que prohibir a
los partidos comprar tiempo por encima de su asignación violaba la garan-
tía de libre expresión y no podía justificarse conforme a la sección 1.
La Corte resolvió que el asignar tiempo gratuito y susceptible de
ser comprado entre los partidos conforme a su éxito electoral previo no
violaba la Carta porque el tiempo asignado es un recurso limitado, y el

52 (1995) 165 A.R. 161 (Alta. C.A.)

53 A pesar de que el Partido de Reforma [Reform Party] se nombró a sí mismo como
un partido para la solicitud, formalmente, la solicitante era Diane Ablonczy, miembro
del partido por existe alguna duda de que el partido tendría standing para hacer la
solicitud.

75
 Jean-Pierre Kingsley

Parlamento estaba justificado al dar tratamiento preferente a los parti-

dos que demostraron apoyo difundido. Adicionalmente, el árbitro de trans-
misión tiene discrecionalidad para alterar la asignación en nombre del
interés público. Por ello, se resolvió que la asignación reglamentaria era
una forma razonable para que el Parlamento alcanzara su objetivo.
La Corte también resolvió que la asignación que prohíbe la trans-
misión de la publicidad electoral en una estación ubicada fuera de Cana-
dá era una restricción al libre discurso que podría estar justificada
conforme a la sección 1 de la Carta. La Corte señaló que dicha restric-
ción era razonable porque asegura que la publicidad electoral es objeto
de regulación. Además, prohibir la publicidad en estaciones extranjeras
mantuvo el esquema de asignación general que tenía como uno de sus
propósitos asegurar que ninguno de los partidos podría dominar la publi-
cidad en una estación en particular.
No obstante, la Corte declaró la ley inconstitucional en la medida
en que prohibía a los partidos comprar tiempo adicional al asignado a los
mismos por el árbitro de transmisión. La Corte dijo que fijar un límite
más alto a la cantidad de tiempo para publicidad que un partido podría
comprar era una violación de la libertad de expresión de ese partido. El
gobierno argumentó que las disposiciones sirvieron para el propósito de
limitar gastos generales durante una elección. No obstante, la Corte anotó
que la meta de controlar desembolsos fue alcanzada por los límites gene-
rales en los gastos electorales. La Corte estuvo de acuerdo con la con-
tienda de los solicitantes de que les debía estar permitido suspender tanto
límite general a la publicidad como quisieran. Como resultado, la Corte
derribó la prohibición a las partes que compraran más tiempo del que les
había sido asignado.

C. Sección 2(d) — Libertad de asociación

Las personas físicas que argumentan que varias leyes electorales

violan su libertad de asociarse con otros miembros del partido también
usaron la garantía de libertad de asociación prevista en la Carta.54 En la
mayoría de los casos, las cortes han resuelto que la ley en cuestión viola
el derecho a ser candidato o la garantía de libertad de expresión, y han
incluido el argumento relativo a la libertad de asociación bajo uno de
estos encabezados. Por ejemplo, a nivel de juicio en el caso Figueroa vs.
Canada,55 la Corte resolvió que las disposiciones que obligaban a un par-
tido que fue eliminado del registro conforme a la Ley Electoral de Canadá

54 Ver por ejemplo, Libman, supra y Figueroa, supra.

55 (1998), 43 O.R. (3d) 728 (Gen. Divs.).

76
 Canadá

a liquidar sus activos y devolverlos al Síndico General para Canadá era

inconstitucional. La Corte resolvió que la disposición violaba el derecho
de voto, la garantía de libre expresión y la garantía de libre asociación, y
no podía ser salvada por la disposición sobre limitación de la sección 1.56
La Corte destacó que la libertad de asociación había sido interpre-
tada como el “ejercicio colectivo de derechos constitucionales incluyen-
do la libertad de expresión”.57 La Corte señaló que las disposiciones para
la liquidación de los activos del partido tendría el efecto de dañar el ejer-
cicio colectivo de esos derechos constitucionales. Al señalar lo anterior,
la Corte aparentó dar reconocimiento constitucional al papel de los par-
tidos políticos
Una de las formas más efectivas para los ciudadanos personas
físicas para participar colectivamente en el sistema democrático
es mediante la pertenencia y el apoyo a los partidos políticos.
Mediante la asociación junto con un partido político y al estar
involucrados en el desarrollo y en la diseminación de las ideas de
ese partido, la capacidad de las personas físicas de expresar sus
puntos de vista políticos se incrementa ampliamente. A la inver-
sa, la destrucción de un partido político disminuye la capacidad
de sus promotores individuales de asociarse de manera conjunta
como una voz política efectiva.58
La garantía de libertad de asociación, como el derecho de voto y la
garantía de libertad de expresión, es otro derecho de las personas físicas
protegido por la Carta, el cual puede ser ejercido en forma tal que propor-
cione los derechos disponibles para los partidos políticos.

D. Conclusión

A pesar de que los partidos políticos no tienen garantizados dere-

chos conforme a la Carta de Derechos y Libertades, los miembros perso-
nas físicas han sido capaces de ejercer sus derechos para ventilar en la
corte casos que tuvieron el efecto de crear derechos para los partidos.
Estos casos han involucrado los derechos de los partidos para emitir cré-
ditos fiscales para donaciones, para conservar los fondos relativos a los
excedentes de campaña de los candidatos, para hacer que su nombre se
incluya a un lado del nombre de sus candidatos, para comprar tiempo de
transmisión por encima del límite previsto en la ley, y para conservar
sus activos con posterioridad a su cancelación en el registro.

56 Ibid, en párrafos 115-141.

57 Ibid en párrafo 120.
58 Ibid en párrafo 122.

77
 Jean-Pierre Kingsley

3. Reglas sobre la reglamentación, el proceso y casos

en materia electoral

La mayoría de los casos relativos a temas electorales han tratado

sobre derechos de los ciudadanos y los partidos políticos, y por lo tanto han
sido explicados en las secciones anteriores. Estos casos han afectado cla-
ramente el proceso en la medida en que han dado lugar a cambios legis-
lativos en el proceso de registro de los partidos, la asignación de tiempo
de transmisión, etc.
Sin embargo, es raro que haya intervención judicial relativa a los
procedimientos adoptados por los diversos actores legales para la inter-
pretación y aplicación de la ley. Para la mayor parte, las cortes no han
sido llamadas a ejercer su papel de “respaldo” como ejecutores juzgadores
de controversias electorales.

A. Fronteras electorales

Un área en la que ha habido interacción entre el papel de las cor-

tes al hacer valer los derechos políticos de los ciudadanos, y el de fijar
las limitaciones a los procesos utilizados para resolver las controver-
sias electorales es el reino del reajuste de fronteras electorales. Como
se comentó, en la Referencia de Fronteras Saskatchewan [ Saskatchewan
Boundaries Reference], la Suprema Corte resolvió sobre la aplicación de
la Carta al proceso de definir las fronteras. A pesar de que el caso fue
interpuesto inicialmente por una persona física que intentaba hacer
valer su derecho de voto, la decisión establece restricciones a la capaci-
dad de las comisiones y las legislaturas para definir las fronteras. Las
comisiones deben asegurar que las fronteras definidas alcancen el de-
recho de “representación efectiva” para todos los ciudadanos de la pro-
vincia. La Corte señaló:
El apartarse de la paridad absoluta de electores puede estar justi-
ficado con fundamento en la imposibilidad práctica o la disposición
de una representación más efectiva. Más allá de esto, la dilución
del voto de un ciudadano en comparación con el de otro no debe ser
apoyada.59
Las comisiones para las fronteras deben definir los distritos elec-
torales usando el marco proporcionado por esta decisión. Como se
comentó anteriormente, la categoría de factores que pueden dar lu-
gar a una mayor “representación efectiva” no ha sido plenamente
examinada por las cortes, pero claramente incluye factores tales como

59 Saskatchewan Boundaries Reference, supra, en 185.

78
 Canadá

la geografía, las realidades históricas y la necesidad de proteger a las

“comunidades”.60

B. “Modalidades” o métodos para ejercer

el derecho de voto

Las cortes también han comentado sobre los métodos mediante los
cuales se pone en práctica el derecho de voto. Por ejemplo, en la referen-
cia Hoogburin y el Procurador General de Columbia Británica [Re: Hoogbruin
and Attorney General of British Columbia],61 los solicitantes argumentaron
que el hecho de que el gobierno de la provincia de Columbia Británica no
les había brindado la oportunidad de votar por correo cuando se encontra-
ban fuera de la jurisdicción durante la elección violaba su derecho de
voto. La Corte de Apelación de Columbia Británica de acuerdo, señalando
que una violación al derecho de voto mediante una “omisión” legal era
tan inconstitucional como una violación entablada en virtud de una limi-
tación legal expresa. La Corte expresó que la mayoría de las jurisdiccio-
nes en Canadá tenían un sistema para votación de ausentes mediante
correo o apoderado, y concluyó que la limitación al derecho de voto origi-
nada por la falta de dicho sistema violó la sección 3 y no era salvado por la
sección 1.
Si el resultado de la decisión en el caso Hoogbruin se siguiera por
otras cortes, podría obligar a las jurisdicciones canadienses a alcanzar
un cierto nivel de servicio para los electores en su jurisdicción que sea
por lo menos equivalente a las prácticas usadas en otras jurisdicciones.
A nivel federal, actualmente existen reglas de votación especiales para
electores que trabajan en las Fuerzas Armadas Canadienses, para pri-
sioneros, para canadienses que se encuentran fuera del país el día de la
elección, y para cualquiera que se encuentre dentro del país que desee
votar por correo. Las elecciones federales también prevén tres días de
votación anticipada en los días cercanos al día de la votación.
A pesar de ello, la decisión reciente de la Suprema Corte de Canadá
en el caso Sauvé vs. Canadá puede sugerir que el Parlamento y las legis-
laturas tienen un poco de margen al imponer restricciones a los métodos
utilizados para implementar el derecho de voto. En ese caso, la corte re-

60 La Corte señaló, Ibid. En 184:

Los factores como la geografía, la historia de la comunidad, los intereses de la
comunidad y la representación minoritaria pueden necesitar ser tomados en cuenta
para asegurar que nuestras asambleas legislativas representan efectivamente la
diversidad de nuestro mosaico social. Estos no son sino ejemplos de consideraciones
que pueden justificar un distanciamiento de la paridad absoluta de electores en la
búsqueda de una representación más efectiva; la lista no está cerrada.
61 (1985) 24 D-L-R- (4º.) 718 (B.C.C.A.).

79
 Jean-Pierre Kingsley

solvió que las restricciones al derecho de voto de los prisioneros no esta-

ban justificadas, pero a pesar de ello señaló que se pueden imponer res-
tricciones prácticas al derecho de voto:
Puede ser que los problemas prácticos sirvieran para justificar al-
gunas limitaciones al ejercicio de derechos democráticos derivativos.
La participación democrática no sólo es materia de una teoría sino
que también de la práctica, y las legislaturas conservan el poder
de limitar las modalidades de su ejercicio cuando ello pueda ser
justificado.62
Por lo anterior, a pesar de que las cortes han estado muy activas
juzgando sobre los derechos de los ciudadanos, e indirectamente aquellos
de los partidos políticos, recientemente ha habido pocos casos que traten
acerca de los procesos adoptados para tratar las controversias electorales.

V. Evaluación de la operación del sistema

de justicia electoral

La característica predominante del sistema de justicia electoral de

Canadá es la falta de un órgano único, cohesivo, finalmente responsable
de hacer valer y administrar el sistema. En lugar de colocar la responsa-
bilidad de asegurarse de que las controversias electorales sean resueltas
en las manos de una corte única u órgano en particular, los legisladores
de Canadá han repartido la responsabilidad sobre diversos aspectos del
sistema, y sobre controversias en particular, entre diversos actores. Como
se vio anteriormente, el Funcionario Electoral en Jefe, el Comisionado
de Elecciones Canadá, el Árbitro de Transmisión, las comisiones sobre
fronteras electorales, los secretarios técnicos y demás funcionarios elec-
torales, y el sistema de las cortes ordinarias juegan cada uno algún papel
en el sistema de justicia electoral. Frecuentemente, estos papeles están
entretejidos, por lo que por ejemplo, los secretarios técnicos están obliga-
dos a acatar las instrucciones del Funcionario Electoral en Jefe. Por otro
lado, otros actores actúan independientemente, como es el caso de las
comisiones sobre fronteras electorales. Sin embargo, aún aquellos acto-
res legales que actúan independientemente están sujetos a la revisión
de las cortes.
Un sistema de justicia electoral es exitoso en la medida en que
incremente la legitimidad e integridad del propio sistema considerado
como un todo. Como un medio para lograr estas metas, un sistema de
justicia electoral debe estar abierto y ser accesible para las partes inte-

62 Sauvé, supra, en el párrafo 62.

80
 Canadá

resadas, y debe brindar resoluciones que sean expeditas y definitivas,

para así asegurar que el sistema democrático no se vea interrumpido
como resultado de controversias electorales.
Con base en estos criterios, el sistema de justicia electoral de Ca-
nadá se desempeña bien. Para la mayor parte, el sistema usa personas
independientes para la toma de decisiones, tales como el Funcionario
Electoral en Jefe, el Comisionado de Elecciones Canadá y el Árbitro de
Transmisión para resolver controversias. La independencia de estas per-
sonas que toman decisiones está garantizada al asegurar que su nom-
bramiento continuo o el financiamiento de sus operaciones no depende
de la buena voluntad del gobierno en turno. El uso del sistema judicial
para la toma de decisiones de respaldo en muchos casos, y para la toma
de decisiones de primer nivel al resolver controversias clave tales como
elecciones debatidas y recuentos judiciales también incrementa la inte-
gridad, y la percepción de la integridad, en el sistema.
No obstante, persisten algunas lagunas. Los secretarios técnicos,
los cuales, como se ha visto, juegan un papel fundamental en la resolución
de controversias electorales y en el proceso electoral en general, todavía
son nombrados por el gobierno. Estos secretarios técnicos tienen alguna
garantía de independencia, ya que el gobierno sólo puede removerlos por
ciertas razones específicas.63 A pesar de ello, los nombramientos partida-
rios en un área tan sensible del proceso electoral lleva a algunos miem-
bros de los partidos de oposición y al público a cuestionar la verdadera
imparcialidad de estos actores. La situación empeora por el factor de que el
secretario técnico es finalmente responsable de contratar y despedir a to-
dos los funcionarios electorales subordinados, incluyendo al prosecretario
técnico y a los secretarios de casilla.64 Por esta razón, el Funcionario Elec-
toral en Jefe en repetidas ocasiones ha recomendado que el nombramien-

63 El subinciso 24(7) señala:

24. (7) El Gobernador en Consejo puede remover de su cargo a cualquier secretario
técnico que
(a) sea incapaz, en virtud de enfermedad, discapacidad física o mental o de otro
tipo, de desempeñar satisfactoriamente sus deberes previstos en esta Ley;
(b) deje de desempeñar competentemente alguno de los deberes del secretario técnico
previstos en esta Ley o de dar cumplimiento a las instrucciones del Funcionario Electoral
en Jefe descritas en el párrafo 16(c);
(c) omita concluir la revisión de las fronteras de las divisiones para votación en su
distrito electoral según las instrucciones del Funcionario Electoral en Jefe previstas
en el subinciso 538(3); o
(d) contravenga el subinciso (6), ya sea que la contravención ocurra o no en ejercicio
de sus deberes previstos en esta Ley.
64 La Ley Electoral de Canadá prevé que ciertos funcionarios electorales clave sean

nombrados por diferentes partidos, pero el secretario técnico ejerce el control final
sobre la decisión eventual de a quién se contratará de entre esos trabajadores.

81
 Jean-Pierre Kingsley

to de los secretarios técnicos sea transferido del Gobernador en Consejo al

Funcionario Electoral en Jefe a fin de mantener la percepción de impar-
cialidad e integridad del proceso.65
El uso de múltiples actores puede incrementar en algo la confusión
por parte del público sobre cómo tener acceso a una resolución de recla-
maciones en particular. Generalmente el público no está enterado de las
diferencias legales entre el cargo de Funcionario Electoral en Jefe y los
cargos de secretarios técnicos, o de la independencia administrativa
mantenida entre el Comisionado de Elecciones Canadá y Elecciones Ca-
nadá. Periódicamente, esto puede llevar a algunas personas a estar con-
fundidas acerca de a dónde dirigir reclamaciones sobre el proceso.
Una pregunta adicional que debe hacerse al sistema de justicia
electoral canadiense es su efectividad. El bajo número de reclamaciones
y procesamientos serios en los años recientes, y la ausencia de senten-
cias recientes de encarcelamiento por violaciones a la ley electoral, pa-
recerían sugerir que el enfoque canadiense ha sido exitoso al asegurar
que las controversias no escalan el punto en dónde la integridad de una
elección es puesta en duda.
Una razón para el éxito que ha tenido el sistema canadiense pue-
de ser la flexibilidad creada al tener una serie de actores responsables
de hacer valer los diferentes aspectos de la ley, y tener diversas herra-
mientas de exigibilidad a disposición de esos actores. Esta flexibilidad
permite que las respuestas sean elaboradas a la medida de las circuns-
tancias particulares del ofensor, y puede asegurar mayor cumplimiento
que un sistema basado exclusivamente en sanciones administrativas
o penales.
Siempre hay lugar para mejorar y reevaluar la mezcla particular de
herramientas que un país ha elegido para hacer valer su legislación elec-
toral. Canadá continuará observando la experiencia de los demás, así
como su propia experiencia, como medios para determinar la idoneidad
de su sistema de justicia electoral.

65 Ver por ejemplo, Modernizing the Electoral Process: Recommendations from the
Chief Electoral Officer of Canada Following the 37th General Election [Modernizando
el Proceso Electoral: Recomendaciones del Funcionario Electoral en Jefe de Canadá A
partir de la Trigésimo Séptima Elección General] (Noviembre 27, 2001), Recomendación
71., p. 109.

82
 El contencioso y la jurisprudencia
electorales en Colombia
Antonio José LIZARAZO OCAMPO*

S UMARIO : I. Introducción; II. El contencioso electoral en

Colombia; III. Sistema de medios de impugnación y
procedimientos; IV. La Jurisprudencia electoral;
V. Evaluación del funcionamiento del sistema de justicia
electoral.

I. Introducción

El objeto del presente artículo es presentar una visión de conjunto

sobre el contencioso y la jurisprudencia electorales en Colombia, como
una contribución al estudio de derecho comparado sobre “el contencioso
y la jurisprudencia electorales en diferentes países de América y Euro-
pa”, auspiciado y coordinado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación (TEPJF) de México. Teniendo en cuenta que se inserta-
rá dentro de un conjunto de escritos referidos a sistemas contenciosos
disímiles; que la estructura y contenidos del estudio del que formará par-
te fueron concebidos a partir del diseño institucional de la justicia elec-
toral mexicana, y que su propósito es comparar tales sistemas dentro de
los países seleccionados, conviene precisar, de entrada, lo siguiente:

• Colombia forma parte del grupo de países de América Latina

que tiene un sistema contencioso electoral mixto, es decir,
que combina la posibilidad de impugnar los procedimientos y
los actos electorales ante un órgano electoral administrativo
autónomo y, posteriormente, las resoluciones de aquél, ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
• Nuestro sistema contencioso electoral no agota los mecanis-
mos de control de legalidad y de protección de los derechos en

* Magistrado del Consejo Nacional Electoral.

83
 Antonio José Lizarazo Ocampo

materia electoral. 1 En efecto, ni la vía administrativa ante el

Consejo Nacional Electoral, ni la denominada acción electoral
ante la jurisdicción contencioso administrativa, tienen por
objeto específico el control de constitucionalidad de las leyes
referidas a temas electorales; ni el control de legalidad de los
actos administrativos de carácter general en materia electo-
ral; ni la tutela2 de los derechos de participación electoral.3
Tampoco conoce nuestra justicia electoral de los delitos elec-
torales ni de las faltas disciplinarias.
• La finalidad esencial de nuestro sistema contencioso electo-
ral es asegurar el sometimiento al principio de legalidad de

1 Al respecto cabe mencionar que, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, el

control de constitucionalidad de las leyes corresponde a la jurisdicción
constitucional (Artículo 241-4 de la Constitución Política), mediante el procedimiento
ordinario propio de la acción pública de inconstitucionalidad; el control de legalidad
de los actos administrativos de carácter general corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo mediante el procedimiento ordinario propio de la acción
pública de nulidad (Artículos 237-1 de la Constitución Política y 82 a 84 del Código
Contencioso Administrativo); la protección de los derechos fundamentales a cualquier
Juez de la República (Artículo 86 Constitución Política), mediante el procedimiento
propio de la acción de tutela previsto en el Decreto 2591 de 1991; los delitos
electorales a la jurisdicción penal ordinaria (Artículos 386 a 396 Código Penal y 32
y s.s. del Código de Procedimiento Penal); las faltas disciplinarias de los servidores
públicos, incluso de quien es cumplen funciones electorales transitorias, a la
Procuraduría General de la Nación (Artículo 277-6 de la Constitución Política), y el
incumplimiento de las obligaciones a cargo de los jurados de votación, a la
Registraduría Nacional del Estado Civil —órgano integrante de la Organización
Electoral —, quien también ejerce control disciplinario sobre sus propios
funcionarios. Finalmente, el incumplimiento de las normas sobre partidos y
movimientos políticos, propaganda electoral, encuestas, financiación de las campañas
y mecanismos de participación, al Consejo Nacional Electoral (Artículos 265-1-5 de
la Constitución Política). Las funciones de vigilancia atribuidas a la Procuraduría
General de la Nación, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional
del Estado Civil, son de naturaleza administrativa y se encuentran sometidas al
control jurisdiccional de legalidad propio de las actuaciones administrativas en
general, a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2 Los ciudadanos pueden acudir a la acción de tutela para la protección de los
derechos fundamentales, entre ellos los derechos políticos consagrados en el artículo
40 de la Constitución, como los de elegir, ser elegido y tomar parte en las elecciones,
cuando quiera que se encuentren amenazados y no dispongan de otro medio de defensa
judicial para protegerlos o que, teniéndolos, se ejerza con el fin de evitar un daño
irremediable. Conocerán de estas acciones, en primera instancia, los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura,
cuando se dirijan contra el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del
Estado Civil.
3 Aunque en algunos eventos pueda el juez administrativo inaplicar, a un caso
concreto, disposiciones legales o reglamentarias por razones de inconstitucionalidad
o ilegalidad, dentro de los procesos electorales de que conozca, o tramitar y decidir
acciones de tutela de los mencionados derechos.

84
 Colombia

los procedimientos electorales que se realizan en desarrollo

de los derechos de participación política y de las actuaciones
administrativas mediante las cuales las autoridades públi-
cas ejercen la función nominadora.4 Sin embargo sólo nos ocu-
paremos del control de legalidad de los procedimientos electorales
mediante los cuales se ejerce el derecho fundamental de elegir
y ser elegido, dadas las características que a dicho sistema de
control le confiere el objeto de tales procedimientos, como lo es
el de elegir a los gobernantes —muy diferente del objeto propio
de los demás mecanismos de participación como el referendo, el
plebiscito, etc.—, y la actividad encaminada a escrutar la volun-
tad popular expresada en las urnas —inexistente en los procedi-
mientos administrativos de nombramiento o elección realizado
por autoridades públicas—. 5
• Cabe advertir, finalmente, que el Código Electoral vigente 6 es
anterior a la Constitución de 1991, y que esa desactualiza-
ción se ha venido ampliando como consecuencia de posterio-
res reformas constitucionales al régimen político y electoral,
tales como las contenidas en los Actos Legislativos 01 de 2003
y 02 de 2004, mediante los cuales se adoptó un nuevo siste-
ma electoral y se introdujeron cambios sustanciales al régi-
men de partidos y de la oposición; al régimen de inhabilidades
e incompatibilidades —con el propósito de permitir la reelec-
ción presidencial inmediata; a la financiación de las campa-
ñas; y a la organización electoral; todo lo cual llevó al Consejo
Nacional Electoral a someter a consideración del Congreso

4 Siguiendo a Ernst Wolfgang Böckenförde —Estudios sobre El Estado de Derecho

y la Democracia, Editorial Trotta, 2000—, podría afirmarse que los destinos y cargos
públicos previstos en la Constitución y la ley para el ejercicio de las funciones públicas
(electoral, legislativa, ejecutiva, judicial y de control disciplinario o fiscal), así como
para la dirección y administración del Estado y de sus entidades territoriales, se
proveen por el pueblo, como titular del poder del Estado, o por las autoridades públicas
investidas de competencia nominadora y que, en todo caso, en el Estado democrático,
forman parte de una cadena ininterrumpida que se retrotrae al pueblo, asegurando así
el ejercicio efectivo del poder del Estado por su titular primigenio y la consecuencial
legitimación democrática de su ejercicio.
5 El control de legalidad de las actuaciones administrativas mediante las cuales se
ejerce la función nominadora atribuida a las autoridades públicas para la provisión de
cargos públicos distintos a los de elección popular, no se encuentra sometida a control de
legalidad en sede administrativa. Los ciudadanos que desean controvertir nombramientos
o elecciones de esta naturaleza, deben acudir directamente a la vía jurisdiccional.
6 Adoptado en 1986 mediante decreto que compiló la legislación expedida hasta 1985
en materia electoral, con las modificaciones introducidas con posterioridad.

85
 Antonio José Lizarazo Ocampo

un proyecto de Código Electoral,7 que incorpora modificacio-

nes al procedimiento electoral, y que muy seguramente será
expedido durante el presente año.

Los procesos electorales, por su parte, también deberán ser objeto

de nueva regulación para adecuarlos a la reforma constitucional en cuanto
ella establece un término máximo de duración: no podrán exceder de
seis meses en los asuntos de única instancia y de un año en los de doble
instancia.

II. El Contencioso Electoral en Colombia

El régimen electoral colombiano tiene previstos dos mecanis-

mos para el control de legalidad de los procedimientos electorales me-
diante los cuales se ejerce el derecho fundamental de elegir y ser
elegido: la vía de las reclamaciones durante la etapa de los escruti-
nios, ante la propia Organización Electoral, y la vía jurisdiccional una
vez finalizado el escrutinio y proferido el correspondiente acto admi-
nistrativo de declaratoria de elección, ante la jurisdicción de lo con-
tencioso administrativo.
En este artículo sólo se aludirá a la Organización Electoral y a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con los procedimien-
tos electorales de carácter nacional, mediante los cuales los colombianos
elegimos directamente Presidente y Vicepresidente de la República;8
Senadores de la República;9 Representantes a la Cámara por las cir-
cunscripciones especiales —comunidades negras, comunidades indíge-
nas, minorías políticas y colombianos residentes en el exterior— y, en su
momento, miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.

7 El Consejo Nacional Electoral sometió a consideración del Congreso de la República,

en agosto del año pasado, un proyecto de ley estatutaria mediante el cual se expide el
Código Electoral y se adoptan otras disposiciones. Actualmente se encuentra en segundo
debate en el Senado de la República, restándole aún los dos debates reglamentarios en
la Cámara de Representantes.
8 La elección del Presidente y Vicepresidente no podrá coincidir con otra elección.
La de Congreso se hará en fecha separada de la elección de autoridades departamentales
y municipales (Articulo 262 C.P.). Conforme al calendario electoral, la elección de
Presidente y Vicepresidente se realizará el segundo domingo de mayo. En caso que
debe celebrarse nueva votación esta tendrá lugar tres (3) semanas mas tarde. Las
elecciones para Congreso de la República se realizarán el segundo domingo de marzo.
9 Incluidos los dos Senadores por la circunscripción nacional especial de las
comunidades indígenas.

86
 Colombia

1. La Organización Electoral

De conformidad con el artículo 120 de la Constitución Política, la

Organización Electoral está conformada por el Consejo Nacional Electo-
ral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás órganos que
establece la ley.10 Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su
dirección y vigilancia, así como el Registro Civil y la identificación de las
personas.
La realización de los escrutinios nacionales y la decisión de las recla-
maciones que se presenten durante su desarrollo, se encuentra a cargo de
los jurados de votación; de las comisiones escrutadoras zonales, municipa-
les y distritales; de los Delegados del Consejo Nacional Electoral y del propio
Consejo Nacional Electoral, órganos que intervienen sucesivamente en las
etapas en que se divide el escrutinio, de acuerdo con las siguientes reglas
generales:
El jurado de votación realiza la calificación, cómputo y contabiliza-
ción de cada uno de los votos depositados en la mesa en la cual ejerce su
función. En materia de reclamaciones sólo son competentes para aten-
der las que tienen por objeto el recuento de votos; las demás las remiten
junto con los documentos electorales a las comisiones zonales, munici-
pales y/o distritales, según el caso. Estas comisiones, a su vez, son las
encargadas de realizar la contabilización y consolidación de las votacio-
nes que se realizan en las zonas, 11 municipios o distritos, con base en
las actas de escrutinio de las mesas de votación instaladas dentro de las
mencionadas circunscripciones territoriales. En el caso de ciudades
zonificadas, las comisiones municipales y distritales harán la contabili-
zación que les corresponde con base en las actas de las comisiones zonales
o auxiliares. Igualmente, tienen competencia para realizar, de oficio o a
petición de parte, el recuento de los votos depositados en una o varias
mesas, de acuerdo con las pautas trazadas por el Código Electoral.

10 El Código Electoral tiene previstos los jurados de votación, las comisiones

escrutadoras zonales, municipales y distritales, y los Delegados del Consejo Nacional

Electoral, como órganos transitorios encargados de la recepción de los votos y de los
escrutinios.
11 El artículo 79 del Código Electoral dispone que La Registraduría Nacional del
Estado Civil, previo concepto del Consejo Nacional Electoral, señalará los municipios
con más de veinte mil (20.000) cédulas aptas para votar que deben ser divididos en
zonas destinadas a facilitar las inscripciones, votaciones y escrutinios. Cuando se
trate de ciudades divididas en zonas, se designarán comisiones auxiliares encargadas
de hacer el cómputo de los votos depositados en cada una de ellas.

87
 Antonio José Lizarazo Ocampo

En síntesis, en las votaciones de carácter nacional,12 dichas comi-

siones sólo tienen competencia para realizar el escrutinio parcial de la
misma y el cómputo de los votos depositados en la respectiva zona, muni-
cipio o distrito.13
Los delegados del Consejo Nacional Electoral deciden en primera
instancia las reclamaciones presentadas hasta ese momento, y contabi-
lizan y consolidan la votación de la respectiva circunscripción territorial
en la cual cumplen su función. Finalmente, el Consejo Nacional Electo-
ral realiza el escrutinio general de la votación, declara la elección y expi-
de las correspondientes credenciales.
Lo anterior implica referirse a los delegados del Consejo Nacional
Electoral y a dicho órgano, en cuanto intervienen en la realización del
escrutinio general de toda votación nacional, como lo veremos en detalle
a continuación:

A. Delegados del Consejo Nacional Electoral

Los Delegados del Consejo Nacional Electoral —que algunos deno-

minan Comisión Escrutadora Departamental—,14 integran el órgano
encargado de realizar, con base en las actas de escrutinio de las Comi-
siones Escrutadoras Zonales, Municipales y Distritales, el escrutinio
parcial de la votación nacional y el cómputo de los votos depositados por
cada candidato o lista, en las circunscripciones departamentales y en el
Distrito Capital de Bogotá15 para el cual fueron designados.
Estas comisiones están integradas por dos (2) ciudadanos de distin-
ta filiación política que hayan sido Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, Consejeros de Estado, miembros del Consejo Nacional Electoral,
Magistrados de Tribunal Superior o Contencioso Administrativo, o sean o
hayan sido profesores de Derecho. Son elegidos por el Consejo Nacional

12 En el evento de que se trate de la elección de una autoridad u órgano de elección

popular perteneciente a la zona, municipio o distrito, la comisión tiene también
competencia para declarar la elección de la autoridad u órgano zonal (juntas
administradoras locales), municipal (concejos y alcaldes municipales) o distrital (concejos
y alcaldes distritales) y expedir las correspondientes credenciales.
13 Excepto en el Distrito Capital de Bogotá, cuya consolidación la harán directamente
los Delegados del CNE.
14 En cuanto les compete realizar el escrutinio de las votaciones realizadas en las

circunscripciones territoriales departamentales.

15 Cuando se trata de elecciones territoriales, los delegados tienen también
competencia para declarar la elección de Gobernador del Departamento, Diputados a
la Asamblea Departamental, Representantes a la Cámara por dichas circunscripciones
territoriales y Alcalde Mayor de Bogotá, y expedir las correspondientes credenciales.

88
 Colombia

Electoral, mediante sorteo, dentro de los quince días anteriores a cada

votación, para lo cual previamente el propio Consejo elaborará una lista,
en número equivalente al doble de los departamentos, con ciudadanos
pertenecientes a los partidos que tengan mayor representación en el
Congreso y que reúnan los requisitos anteriormente mencionados. Ac-
tuarán como Secretarios de dichos órganos los respectivos Delegados del
Registrador Nacional del Estado Civil.
Los escrutinios que realizan los delegados del Consejo Nacional Elec-
toral se iniciarán a las ocho de la mañana (8:00 a.m.) del martes siguien-
te a las elecciones, en la capital del respectivo departamento y en la
ciudad de Bogotá, con los resultados de las actas de escrutinios muni-
cipales o auxiliares del Distrito Capital y demás Distritos, y se irán con-
solidando en la medida en que los reciban hasta concluir el escrutinio
del Departamento o del Distrito Capital, según el caso.
Cuando faltare alguno de los Delegados del Consejo Nacional Elec-
toral, los Delegados del Registrador Nacional y el Delegado del Consejo
que se haya hecho presente, designarán a quien deba reemplazar al au-
sente. Cuando faltaren los dos Delegados, los reemplazos serán designa-
dos por los dos Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y por el
Presidente del Tribunal Superior.

B. Consejo Nacional Electoral

El Consejo Nacional Electoral tiene, entre otras atribuciones, la

suprema inspección y vigilancia de la organización electoral y la de velar
por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas ga-
rantías. Corresponde a esta corporación efectuar el escrutinio general de
toda votación nacional, consolidar los resultados, hacer la declaratoria de
elección y expedir las credenciales a que haya lugar,16 con base en las
actas de los escrutinios parciales realizados por sus delegados, así como
en las actas de los jurados de votación de las mesas instaladas en las
Embajadas y Consulados de Colombia respecto de los votos depositados
por los ciudadanos colombianos residentes en el exterior.
El Consejo Nacional Electoral se compone de nueve miembros ele-
gidos por el Congreso de la República en pleno, para un período
institucional de cuatro años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora,

16 En audiencia pública notificará la declaración de los resultados y proclamará la

elección de Presidente y Vicepresidente de la República, de acuerdo con el artículo
190 de la Constitución Política. En caso contrario, señalará las dos (2) fórmulas que
hubieren obtenido los más altos resultados las cuales habrán de participar en la segunda
votación.

89
 Antonio José Lizarazo Ocampo

previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería

jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros son servidores públi-
cos de dedicación exclusiva, tienen las mismas calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los magistrados de las altas Cortes de
Justicia17 y pueden ser reelegidos por una sola vez.
Sus decisiones, de acuerdo con el Código Electoral, se adoptan por
las dos terceras partes de sus integrantes. Los actos mediante los cuales
declara la elección que le corresponde son actos administrativos que se
notifican en audiencia pública y contra ellos no cabe ningún recurso en
la vía gubernativa.
El escrutinio general se realizará en sesión permanente en la fecha
y hora que señale el mismo Consejo y si no fuere posible terminarlo antes
de las diez de la noche del día en que tenga lugar se continuará a las diez
de la mañana del día siguiente, y así sucesivamente hasta concluirlo.

2. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

La jurisdicción de lo contencioso administrativo,18 se encuentra

integrada por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los
Juzgados Administrativos, siendo el Consejo de Estado 19 competente para
conocer privativamente y en única instancia de los procesos de nulidad
de los actos proferidos por el Consejo Nacional Electoral mediante los cua-
les declara las elecciones que le corresponden.
El Consejo de Estado es un órgano colegiado integrado por 27 ma-
gistrados, distribuidos en tres salas integradas así: la Plena, por todos
sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo por veintitrés (23)

17 En realidad el artículo 264 C.P. se remite a los Magistrados de la Corte Suprema

de Justicia, pero se mencionan aquí en general los de las altas Cortes por cuanto el
artículo 232 C.P. establece para ellos los mismos requisitos y resulta más ilustrativa la
comparación. Igual ocurre con el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
derechos.
18 La jurisdicción de lo contencioso administrativo forma parte de la administración
de justicia, la cual se encuentra centralizada en cabeza del Estado y se realiza a través
de la Rama Judicial —constituida por las jurisdicciones ordinaria, contencioso
administrativa, constitucional y las jurisdicciones especiales de las comunidades
indígenas y de paz—.
19 El Consejo de Estado, desde el punto de vista territorial, es un órgano centralizado,
en cuanto tribunal supremo de lo contencioso administrativo con sede en la capital de
la República y con jurisdicción en todo el territorio nacional. Sin embargo, desde el
punto de vista funcional, es un órgano desconcentrado, en la medida en que los
asuntos electorales cuyo conocimiento le atribuyen la Constitución y la ley han sido
asignados por la Sala de lo Contencioso Administrativo a una de sus secciones (Sección
V), la cual actúa, en materia electoral, como tribunal supremo de lo contencioso
administrativo, con autonomía en la toma de sus decisiones.

90
 Colombia

Consejeros, y la de Consulta y Servicio Civil por los cuatro Consejeros

restantes. La sala de lo Contencioso administrativo se subdivide en cinco
(5) secciones, cada una de las cuales, dentro de los asuntos de su com-
petencia, actúa como máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa.
La Sección V, integrada por cuatro (4) magistrados, tiene a su cargo el
conocimiento de los procesos electorales mencionados anteriormente.20
No obstante lo anterior, a solicitud del Ministerio Público o de ofi-
cio, la Sección V podrá remitir a la Sala de lo Contencioso Administrativo
aquellos asuntos que, encontrándose pendientes de fallo, por su impor-
tancia jurídica o trascendencia social ameriten ser decididos por ésta. La
Sala Plena decidirá si se avoca o no al conocimiento del asunto remitido.
Igualmente, la Sala Contenciosa podrá asumir de oficio el conocimiento
de asuntos que se estén tramitando en dicha Sección y que se encuen-
tren pendientes de fallo.
Todas las decisiones que la Corporación en pleno o cualquiera de
sus secciones deban tomar, requerirán de la asistencia y voto de la ma-
yoría de los miembros de la Corporación o sección.21 Es obligación de to-
dos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que
deban ser fallados por la sección, salvo cuando medie causa legal de
impedimento, enfermedad o calamidad doméstica debidamente com-
probadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del car-
go. La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta.
Si en la votación no se lograre la mayoría absoluta, se repetirá aque-
lla, y si tampoco se obtuviere, se procederá al sorteo de Conjuez o
Conjueces,22 según el caso, para dirimir el empate o para conseguir la
mayoría requerida. Igualmente se designarán conjueces cuando quiera
que el número de Magistrados que deban separarse del conocimiento de
un asunto por impedimento o recusación o por causal legal de separación
del cargo, disminuya el de quienes deban decidirlo a menos de la plurali-
dad mínima requerida.
Los Magistrados del Consejo de Estado son elegidos por la misma
corporación,23 de listas enviadas por la Sala Administrativa del Consejo

20 Artículos 236 C.P. y 34 Ley 270 de 1996

21 Artículo 54 Ley 270 de 1996.
22 Conforme al artículo 99 del Código Electoral, los conjueces son designados por
la misma sala o sección en la que deberán prestar el servicio.
23 Los Magistrados no podrán nombrar a personas con las cuales tengan parentesco

hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con

quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Así mismo, los citados
funcionarios, una vez elegidos o nombrados, no podrán nombrar a personas vinculadas
por los mismos lazos con los servidores públicos competentes que hayan intervenido
en su postulación o designación.

91
 Antonio José Lizarazo Ocampo

Superior de la Judicatura,24 las cuales deberán estar integradas como

mínimo por cinco candidatos por cada vacante, que reúnan los siguien-
tes requisitos : i) Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio;
ii) Ser abogado; iv) No haber sido condenado por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; v) Haber
desempeñado, durante diez años, cargos en la Rama Judicial o en el Mi-
nisterio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo,
la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídi-
cas en establecimientos reconocidos oficialmente.
Los elegidos tienen períodos personales de ocho años y no pueden
ser reelegidos, toman posesión ante el Presidente de la República y per-
manecen en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena con-
ducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a edad de
retiro forzoso.
Para efectos de la elaboración de las listas, el Consejo Superior de
la Judicatura invitará a todos los abogados que reúnan los requisitos,
aunque no pertenezcan a la carrera judicial, para que presenten su hoja
de vida y acrediten las calidades. Al definir la lista, el Consejo Superior
de la Judicatura deberá indicar y explicar las razones por las cuales se
incluyen los nombres de los aspirantes que aparecen en ella.

3. Garantías de autonomía e independencia

Siguiendo la relación de garantías relevantes que en materia con-

tencioso electoral y a partir de la experiencia de América Latina elaboró
hace algunos años J. Jesús Orozco Henríquez,25 en este acápite me refe-
riré brevemente al reconocimiento de independencia, autonomía y com-
petencia normativa a los órganos encargados del contencioso electoral
en el nivel nacional, así como al mecanismo de designación, requisitos,
estabilidad y régimen de responsabilidad de sus integrantes.
Tanto la Organización Electoral como la jurisdicción contencioso admi-
nistrativa son autónomas e independientes, por expreso reconocimiento
constitucional. En efecto, en el Título V de la Constitución (artículos 113
y s.s.), relativo a la organización del Estado, se alude a la clásica tridivisión

24 El Consejo Superior de la Judicatura forma parte de la Rama Judicial y su Sala

Administrativa se encuentra integrada por seis magistrados elegidos para un período
de ocho años así: Uno por la Corte Constitucional, dos por la Corte Suprema de Justicia,
y tres por el Consejo de Estado;
25 Los Sistemas Contenciosos Electorales en América Latina, trabajo que forma
parte del Tratado de legislación electoral comparada de América Latina, que el doctor
Dieter Nohlen coordinó bajo el patrocinio de la Universidad de , los principios generales
del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

92
 Colombia

del poder público en Ramas y se señala que además de los órganos que las
integran, existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado. El Consejo Nacional Electoral es uno
de esos órganos, de conformidad con los artículos 120 y 264 de la Consti-
tución, que integran la administración pública,26 en cuanto ejercen fun-
ciones de naturaleza administrativa, pero no forman parte de la Rama
Ejecutiva ni de ninguna otra Rama del Poder Público.27 El Consejo de
Estado, por su parte, forma parte de la Rama Judicial y, por lo mismo, goza
de los atributos de autonomía e independencia que el ordenamiento jurí-
dico reconoce a tales órganos.28
En materia de competencias normativas, el ámbito de acción es
muy restringido para la Organización Electoral y para las demás autori-
dades administrativas, por cuanto nuestra Constitución reserva a la ley
estatutaria la regulación de las funciones electorales (Artículo 152-c), ley
que según doctrina de la Corte Constitucional debe ser de contenido de-
tallado.29 Cuestión distinta es la facultad que tienen tanto el Consejo
Electoral como el Consejo de Estado para darse su propio reglamento. El
Consejo Nacional Electoral, por su parte, como autoridad administrativa
que es, dispone de la facultad general de reglamentar los aspectos técni-
cos y operativos estrictamente necesarios para el cumplimiento de sus
competencias, pero ello con sujeción a la ley estatutaria y a los decretos
reglamentarios que de ella dicte el Presidente de la República.30
En cuanto a los mecanismos de designación y régimen de respon-
sabilidad de sus integrantes, existe una diferencia sustancial entre los

26 Ley 489 de 1998, Artículo 39: “La Administración Pública se integra por los
organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás
organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su
cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de
servicios públicos del Estado colombiano.”
27 Constitución Política, Artículo 113: Son Ramas del Poder Público, la legislativa,

la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros,
autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
28 Dice el artículo 5 de la Ley 270 de 1996 (Estatuto de la Administración de
Justicia) que la Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su
función constitucional y legal de administrar justicia. Y agrega que Ningún superior
jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar
o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que
deba adoptar en sus providencias.
29 Sentencia C-145/94: “(….) esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria
en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y
constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el
funcionamiento del principio democrático”.
30 En ejercicio de la potestad reglamentaria que le asigna el artículo 189-11 de la C.P.

93
 Antonio José Lizarazo Ocampo

dos órganos, derivada de su pertenencia a ámbitos distintos del poder

público. El Consejo de Estado forma parte de la Rama Judicial y su inte-
gración y el régimen de sus servidores es el propio de dicha Rama, mien-
tras que el Consejo Nacional Electoral es un órgano administrativo
autónomo cuya organización y funcionamiento tienen regulación espe-
cial. El Consejo Nacional Electoral combina la intervención directa de los
partidos y movimientos políticos en su designación con la exigencia de
requisitos de idoneidad a sus integrantes similares a los de los magistra-
dos de las altas corporaciones de justicia. Se discute actualmente si a los
magistrados del Consejo Nacional Electoral se les aplica el fuero consti-
tucional especial que la carta política reconoce a otros altos funcionarios
del Estado, entre ellos a los magistrados de las altas cortes de justicia, en
materia de responsabilidad disciplinaria y penal.31
Los miembros de ambos órganos tienen derecho a permanecer en
sus cargos durante el periodo para el cual fueron elegidos, mientras ob-
serven buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan lle-
gado a la edad de retiro forzoso (65 años). Los Consejeros Electorales
pueden ser reelegidos por una sola vez.
En materia de responsabilidad disciplinaria y penal, los Magistrados
del Consejo de Estado, como los demás magistrados de las altas cortes, se
encuentran sometidos al régimen especial que la Constitución establece
para el Presidente de la República y otros altos funcionarios del Estado.32
Por otra parte, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución
Política, el Estado responde patrimonialmente por el defectuoso funcio-
namiento de la administración de justicia y por el error jurisdiccional.
En caso de ser condenado como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa del funcionario judicial, el Estado deberá repetir
contra éste.
Puede concluirse, entonces, que el sistema de control de legalidad
de los actos mediante los cuales se declara una elección popular en Co-
lombia, garantiza plenamente el sometimiento de los mismos al ordena-
miento jurídico, pues aunque los órganos encargados de realizar el
escrutinio puedan presentar algún grado de politización y su imparciali dad

31 Mientras se desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2003 en materia de organización

y funcionamiento del Consejo Electoral, a sus integrantes se les sigue aplicando el
régimen de responsabilidad propio de los demás funcionarios de la administración
pública.
32 En este sentido, cuando incurrieren en faltas disciplinarias o en la comisión de
delitos, la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes
podrá acusarlos ante el Senado de la República, aunque hubieren cesado en el ejercicio
de sus cargos. En el juicio que se sigue ante el Senado se aplicarán las reglas previstas
en el artículo 175 de la Constitución Política.

94
 Colombia

y autonomía, en algunos casos, puedan verse cuestionadas, sus decisio-

nes son impugnables ante el Consejo de Estado, y las decisiones de éste
son definitivas e inatacables, salvo en los casos excepcionales mencio-
nados en los cuales proceden los recursos extraordinarios de revisión y
de súplica ante la sala plena de la misma corporación.

III. Sistema de Medios de Impugnación y Procedimientos

Como ya dijimos, nuestro ordenamiento electoral tiene previstos

dos mecanismos para el control de legalidad de los procedimientos electo-
rales: las reclamaciones en la vía gubernativa electoral y la acción elec-
toral en la vía jurisdiccional.

1. La vía gubernativa electoral

Como dice Augusto Hernández Becerra,

“las reclamaciones no pueden presentarse de cualquier manera,
sino siempre por escrito; no por cualquier motivo sino sólo por las
causales taxativamente señaladas en la ley; no por cualquier indi-
viduo, sino por aquellos a quienes la ley reconoce un interés o una
legítima personería de tal interés; no en cualquier oportunidad sino
en el transcurso de los escrutinios; no ante cualquier autoridad
sino ante las correspondientes corporaciones escrutadoras”.
Siguiendo las pautas trazadas para la realización del presente es-
tudio, examinaremos a continuación esas y otras características rele-
vantes de las reclamaciones pertinentes durante los escrutinios de las
votaciones nacionales.

A. Causales de Reclamación

De los artículos 122 y 192 del Código Electoral se derivan las si-
guientes causales de reclamación:33

Causales que dan lugar al recuento de votos:

• Cualquier hecho que genere duda razonable sobre la valora-

ción o contabilización de los votos depositados en una deter-
minada mesa, o sobre la exactitud de los cómputos hechos por
los jurados de votación.

33 Cabe señalar que estas causales son la mismas que se pueden alegar en los
escrutinios municipales, distritales y departamentales.

95
 Antonio José Lizarazo Ocampo

• Cuando en las actas de los jurados de votación aparezca una

diferencia del diez por ciento (10%) o más entre los votos por las
listas de candidatos para las distintas corporaciones públicas
que pertenezcan al mismo partido, agrupación o sector político.
• Cuando en las actas de escrutinio aparezcan tachaduras,
enmendaduras o borrones, respecto de los nombres de los candi-
datos o los resultados de la votación.

Causales que dan lugar a excluir del cómputo las actas de escrutinio de
las mesas o puestos de votación o de las de una determinada circunscripción:

• Cuando la elección se verificó en días distintos de los señala-

dos por la ley o por la autoridad con facultad legal para este fin.
• Cuando la mesa o mesas de votación funcionaron en lugares
o sitios no autorizados conforme a la ley.
• Cuando el acta (o actas) de escrutinio se extendió y firmó en
sitio distinto del lugar o local en donde debió funcionar la res-
pectiva corporación escrutadora, salvo justificación certifica-
da por el funcionario electoral competente.
• Cuando los pliegos electorales se hayan entregado extemporá-
neamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de
violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funciona-
rio público competente, o a hechos imputables a los funcionarios
encargados de recibir los pliegos.
• Cuando los dos (2) ejemplares de las actas de escrutinio de los
jurados de votación estén firmados por menos de dos (2) de éstos.
• Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las
urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el
resultado de las votaciones.
• Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al nú-
mero de ciudadanos que podían votar en ella.34
• Cuando el número de votantes en una cabecera municipal,
un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural
exceda el número total de cédulas aptas para votar en dicha
cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural,
según los respectivos censos electorales.

34 Esta causal corresponde a un supuesto distinto al previsto en el artículo 135 del

C.E., disposición en la cual se establece que si hubiere un número mayor de tarjetas
electorales que el de ciudadanos que sufragaron, se introducirán de nuevo en la urna
y después de moverlos para alterar su colocación, se sacarán a la suerte tantos sobres
cuantos sean los excedentes y sin abrirlos se quemarán inmediatamente. En el acta de
escrutinio se hará constar la circunstancia de que habla este artículo, con expresión
del número de sobres excedentes.

96
 Colombia

Causales que dan lugar a excluir del cómputo los votos depositados
por una determinada lista o candidato:

• Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modifi-

cado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren
expresado su aceptación y prestado el juramento correspon-
diente dentro de los términos señalados por la ley para la ins-
cripción o para la modificación, según el caso.
• Cuando en una mesa haya actuado como jurado de votación
el candidato, su cónyuge o uno de sus parientes hasta el se-
gundo grado de consaguinidad o de afinidad o primero civil.

Causales que dan lugar a la corrección de las actas o de los cómputos:

• Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligen-

cias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca
que en las actas de escrutinio se incurrió en error al anotar
los nombres o apellidos de uno o más candidatos.
• Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escruti-
nio se incurrió en error aritmético al sumar los votos consig-
nados en ella.

B. Legitimación

Las reclamaciones pueden ser presentadas ante los jurados de

votación o de mesa, por los testigos electorales acreditados —a razón de
uno por cada mesa de votación— por los partidos y movimientos políti-
cos con personería jurídica que hayan inscrito listas o candidatos.35
Estos testigos se encuentran legitimados para supervigilar el proceso
de las votaciones desde el momento de apertura o instalación de la
mesa ante la cual fueron acreditados hasta la terminación del respec-
tivo escrutinio.
Ante las demás corporaciones escrutadoras, por los candidatos ins-
critos, sus representantes o apoderados, así como por los testigos electora-
les acreditados ante la respectiva corporación por los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que hayan inscrito listas o
candidatos.

35 Aunque el Código no lo contempla, los grupos significativos de ciudadanos y las

organizaciones sociales que inscriban candidatos también pueden acreditar testigos
electorales ante los jurados y demás corporaciones escrutadoras, en virtud de los principios
de imparcialidad y de publicidad de los escrutinios.

97
 Antonio José Lizarazo Ocampo

C. Requisitos

Las reclamaciones deben presentarse por escrito, con fundamento

en alguna de las causales señaladas en el Código Electoral, y, debida-
mente motivadas, es decir, expresando las razones de hecho y/o de dere-
cho que las fundamentan.
Cuando se solicita el recuento de votos es requisito señalar en for-
ma clara y precisa la mesa o mesas en donde ello se pretende, ya que no
es procedente hacer esta petición en forma genérica e indiscriminada.

D. Oportunidad

Las reclamaciones que tienen por objeto el recuento de votos, sólo

pueden presentarse durante el escrutinio de mesa o durante el escruti-
nio zonal, municipal o distrital.
De conformidad con el artículo 122 del Código Electoral, los testigos
electorales también podrán presentar reclamaciones escritas ante los
jurados de votación, pero ellas serán resueltas por las comisiones
escrutadoras zonales, municipales o distritales.
Las demás reclamaciones pueden presentarse en cualquiera de
las etapas posteriores al escrutinio de mesa, ante las comisiones escru-
tadoras zonales, municipales o distritales, ante los delegados del Consejo
Nacional Electoral e, incluso, durante el escrutinio general que realiza el
Consejo Nacional Electoral.

E. Trámite

Todas las reclamaciones se tramitan de plano, en audiencia públi-

ca y su resolución se entiende notificada en estrados. Su trámite pre-
senta las siguientes especificidades:

Trámite de las reclamaciones ante los Delegados del Consejo Nacional

Electoral.

Los delegados del Consejo Nacional Electoral resolverán las recla-

maciones que se hayan presentado ante las Comisiones escrutadoras y
que no hayan sido resueltas por ellas,36 La normatividad al respecto es

36 La normatividad al respecto es confusa y permite otras interpretaciones, como la

de que todas las corporaciones escrutadoras tienen competencia para resolver
reclamaciones. Sin embargo, esa interpretación amplia no garantiza que el escrutinio
nacional sea realizado por el Consejo Nacional Electoral, como sí lo garantizaba el artículo
193, antes de su reforma por la ley 62 de 1988, en cuanto disponía: las comisiones
escrutadoras distritales, municipales o auxiliares carecen de competencia para resolverlas

98
 Colombia

confusa y permite otras interpretaciones, como la de que todas las corpo-

raciones escrutadoras tienen competencia para resolver reclamaciones.
Sin embargo, esa interpretación amplia no garantiza que el escrutinio
nacional sea realizado por el Consejo Nacional Electoral, como sí lo ga-
rantizaba el artículo 193, antes de su reforma por la ley 62 de 1988, en
cuanto disponía:
las comisiones escrutadoras distritales, municipales o auxiliares
carecen de competencia para resolverlas y las agregará a los plie-
gos electorales para que sean decididas por los Delegados del
Consejo Nacional Electoral; contra las resoluciones de éstos ha-
brá apelación en el efecto suspensivo ante el Consejo Nacional
Electoral. así como las que ante dicha instancia se presenten por
primera vez.
Durante el escrutinio que realizan los delegados no son proceden-
tes las reclamaciones que tengan por objeto el recuento de votos, pues
en esta instancia dicho recuento sólo procede cuando se cumplen las
siguientes condiciones: i) que la solicitud se haya formulado ante la
Comisión Auxiliar, Municipal o Distrital y ésta se hubiere negado a
practicarlo; ii) que su decisión hubiere sido apelada oportunamente; y
iii) que los delegados del Consejo Nacional Electoral encuentren funda-
da la apelación.

Trámite de las reclamaciones ante el Consejo Nacional Electoral.

El Consejo Nacional Electoral, finalmente, resolverá las reclama-

ciones que se presenten por primera vez ante esta instancia; las apela-
ciones que se hayan interpuesto contra las resoluciones que hubieren
adoptado sus delegados respecto de las reclamaciones resueltas por ellos;
así como los desacuerdos en las decisiones de su competencia.
El artículo 189 del Código Electoral le atribuye al Consejo Nacional
Electoral competencia especial para verificar los escrutinios hechos por
sus Delegados cuando compruebe la existencia de errores aritméticos
o cuando los resultados de las votaciones anotados en las actas de
escrutinio no coincidan entre si o existan tachaduras en las mismas
actas respecto de los nombres o apellidos de los candidatos o sobre el total
de votos emitidos a favor de éstos.
En esta instancia tampoco procede la solicitud de recuento de votos, a
menos que lo sea respecto de mesas ubicadas en el exterior. En los demás
casos el recuento solo podría darse excepcionalmente, en el evento de que

y las agregará a los pliegos electorales para que sean decididas por los Delegados del
Consejo Nacional Electoral; contra las resoluciones de éstos habrá apelación en el efecto
suspensivo ante el Consejo Nacional Electoral.

99
 Antonio José Lizarazo Ocampo

una solicitud formulada ante las comisiones escrutadoras municipales o

distritales hubiere sido negada, la decisión apelada y, al decidir el recurso,
entre los delegados del Consejo se hubiere presentado desacuerdo.

F. Pruebas

Dice el artículo 192 del Código Electoral que El Consejo Nacional

Electoral o sus Delegados tienen plena y completa competencia para apre-
ciar cuestiones de hecho o de derecho y que para resolver las reclama-
ciones que se les presenten durante los escrutinios únicamente tendrán
como pruebas los documentos electorales.37
Igualmente, antes de resolver, oirá a las partes38 en audiencia pú-
blica para la sustentación de sus recursos y éstas podrán dejar un resu-
men escrito de sus intervenciones. Oídas las partes, el Consejo convocará
a audiencia pública para notificar en estrados su Acuerdo, una vez que
haya sido discutido y aprobado en audiencias privadas por sus miembros.

G. Forma de la decisión

Los actos que dicte el Consejo Nacional Electoral al resolver las

apelaciones, los desacuerdos y los vacíos u omisiones en las decisiones
de sus delegados, se denominarán “Acuerdos”, irán numerados y fecha-
dos, serán debidamente motivados y después de votada legalmente la de-
cisión no podrá modificarse o revocarse. Las demás decisiones se
denominarán resoluciones y deberán ser motivadas.

H. Apelaciones

Las decisiones que adopten los delegados del Consejo Nacional Elec-
toral al resolver las reclamaciones, son apelables ante esta corporación.
De los artículos 180 y 192 del Código Electoral se deduce el requisito de
que la apelación debe presentarse por escrito antes de que termine la
diligencia de los escrutinios y allí mismo deberá concederse el recurso
en el efecto suspensivo.

37 No obstante dicha advertencia perentoria, es preciso tener en cuenta que de los

artículos 122 y 192 del Código Electoral se desprende que para resolver las reclamaciones
relacionadas con el exceso de sufragantes en una determinada mesa, puesto o
circunscripción, es imprescindible tener como pruebas el respectivo censo y la lista de
sufragantes. Igual cosa ocurre con la causal relativa al error en el nombre o apellidos de
uno o más candidatos, caso en el cual se requieren las actas de inscripción de candidatos
o modificación de las mismas.
38 Se entiende por partes a los apelantes; sin embargo, el Consejo Nacional Electoral

ha aceptado que son partes en dicha audiencia los candidatos y testigos que tengan
interés legítimo en oponerse a las reclamaciones apeladas.

100
 Colombia

La concesión del recurso de apelación no exime a los delegados de

la obligación de hacer el cómputo total de votos, el cual anotarán en el
acta de escrutinio so pena de incurrir en las sanciones previstas en el
artículo 159 del Código Electoral consistente en multa o sanción discipli-
naria si fueren empleados públicos.
Durante el trámite y sustentación de la apelación ante el Consejo
Nacional Electoral no podrán alegarse causales o motivos distintos a los
del recurso mismo.

I. Notificaciones

Oídas las partes, el Consejo convocará a audiencia pública para

notificar en estrados su Acuerdo, una vez que haya sido discutido y apro-
bado en audiencias privadas por sus miembros. Tales Acuerdos se pu-
blicarán y contra ellos no cabe ningún recurso en la vía administrativa.

2. La Vía Jurisdiccional

La acción electoral, 39 mediante la cual se accede a la vía jurisdiccional

en cuanto mecanismo de control de constitucionalidad y de legalidad de los
actos mediante los cuales se declara una elección, se tramita mediante el
procedimiento especial previsto en el Capítulo IV -artículos 223 a 251- del
Título XXVI, del Libro Segundo, del Código Contencioso Administrativo.
Esta acción es una especie de la acción pública de nulidad y, por lo
mismo, tiene por objeto exclusivo salvaguardar el orden jurídico general, de
manera tal que mediante ella no procede el restablecimiento de derechos
particulares,40 como se desprende de una atenta lectura de los artículos 223
y siguientes del C.C.A. Cabe precisar, sin embargo, que a más de la simple
declaración de nulidad, en los procesos electorales hay lugar, en ciertos even-
tos, a disponer la práctica de nuevo escrutinio y, como consecuencia de

39 Eduardo J. Couture dice en su Introducción al Estudio del Derecho Procesal Civil:

“…, la acción es un concepto unívoco que no puede tener ninguna clasificación,
porque todas las que se han hecho, o dicen relación con la pretensión…, o se refieren al
significado de una determinada decisión. Por consiguiente, (….) no es posible clasificar la
acción y ... lo importante es reconocerla como un derecho constitucional , un derecho
público, inclusive originado en el derecho internacional”. La acción es un derecho público
y sus fundamentos se encuentran en la Constitución Política y en el artículo 10 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948. Miguel
González Rodríguez define la acción como el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho
de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la satisfacción de una pretensión,
y viene a ser la forma típica de ejercer el derecho de petición (….)”. Como puede advertirse,
nuestra legislación no ha recogido esta concepción moderna de acción y la denomina
según la naturaleza de las pretensiones, como ocurre con la acción electoral.
40 La persona directamente afectada con el acto de elección puede ejercer la acción
de restablecimiento de sus derechos por medio de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

101
 Antonio José Lizarazo Ocampo

ellos, a una nueva declaración de elección y entrega de las respectivas cre-

denciales a quienes resultaren así elegidos.

A. Causales de Nulidad

Sea la primera señalar que de conformidad con reiterada jurispru-

dencia del Consejo de Estado, en los procesos electorales no son admisi-
bles como causales de nulidad electoral las causales de reclamación, sino
sólo las especiales prevista en los artículos 223, 227 y 228 del Código
Contencioso Administrativo, de los cuales se desprenden las siguientes:

• Falta de calidades o requisitos exigidos para el cargo.

• Violación del régimen de inhabilidades.
• Violación del sistema electoral.
• Violencia contra los escrutadores; o la destrucción o mezcla
de las tarjetas electorales por causa de violencia.
• Alteración sustancial de las actas, después de firmadas por
los miembros de la corporación escrutadora.
• Falsedad de los registros electorales o de los elementos que
hayan servido para su formación.
• Declaración indebida de alguna nulidad durante el escrutinio.
• Falta de cómputo de un registro o la alteración o cambio del
nombre de uno o varios candidatos.
• Parentesco o vínculo matrimonial de los candidatos con los jura-
dos de votación o con los miembros de las comisiones escrutadoras.

Además de las anteriores causales especiales, el Consejo de Estado

ha venido aceptando en estos procesos las causales generales de nulidad
del acto administrativo, previstas en el artículo 84 del Código Contencio-
so Administrativo, razón por la cual puede demandarse la nulidad de es-
tos actos cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes; en forma irregular; con desconocimiento del debido pro-
ceso; mediante falsa motivación; o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profirió.

B. Legitimación

La acción electoral puede ser ejercida por cualquier persona na-

tural o jurídica,41 entre ellas los partidos y movimientos políticos con

41 En algunos casos recientes el Consejo de Estado ha sostenido que la acción

electoral no puede ser promovida por personas jurídicas, por tratarse de un derecho
que el artículo 40-6 de la Constitución reserva a los ciudadanos.

102
 Colombia

personería jurídica, aunque no hayan intervenido ni formulado recla-

maciones durante los escrutinios. Igualmente, puede intervenir cual-
quier persona como parte para coadyuvar la pretensión de nulidad o
para oponerse a la misma, sin que para ello requiera demostrar nin-
gún interés específico.
El Ministerio Público —en defensa del orden jurídico, el patrimonio
público y los derechos y garantías fundamentales— es parte en todos los
procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso admi-
nistrativo, razón por la cual se encuentra legitimado para demandar la
nulidad de los actos electorales.
El Consejo Nacional Electoral y, en general, las comisiones
escrutadoras, no intervienen como parte demandada dentro de estos pro-
cesos, pero sí los ciudadanos cuya elección ha sido demandada. Si por vir-
tud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse nuevo escrutinio,
se entenderán demandados todos los ciudadanos declarados elegidos por el
acto cuya nulidad se pretende.

C. Requisitos

La demanda debe cumplir los mismos requisitos de toda de-

manda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Su pre-
sentación, sin embargo, no requiere el agotamiento previo de la
vía gubernativa.

D. Oportunidad

La acción electoral procede dentro de los veinte días hábiles conta-

dos a partir del siguiente al de la notificación del acto por medio del cual
se declaró la elección. Las intervenciones adhesivas se admiten hasta
cuando quede ejecutoriado el auto que ordena el traslado a las partes
para alegar de conclusión.

E. Trámite

La demanda deberá ser repartida el mismo día de su presentación o

a más tardar al siguiente hábil. Puede ser corregida antes de que quede
en firme el auto que la admita y sobre la corrección se resolverá dentro
de los dos días siguientes.
Contra el auto que admita la demanda no habrá ningún recurso;
contra el que la inadmita podrá recurrirse en súplica ante el resto de los
magistrados dentro de los dos días siguientes a la notificación del auto y
se resolverá de plano.

103
 Antonio José Lizarazo Ocampo

El auto admisorio de la demanda deberá disponer:

• Que se notifique por edicto que se fijará durante cinco (5) días.
• Que se notifique personalmente al Ministerio Público.
• Que se fije en lista por tres (3) días una vez cumplido el térmi-
no de la notificación, con la prevención de que en este térmi-
no se podrá contestar la demanda y solicitar pruebas.
• Si por virtud de la declaración de nulidad hubiere de practicarse
nuevo escrutinio, como ya se dijo, se entenderán demandados
todos los ciudadanos declarados elegidos por los actos cuya nu-
lidad se pretende. En este caso se les notificará mediante edic-
to que durará fijado cinco (5) días en la Secretaría y se publicará
por una sola vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en
la respectiva circunscripción electoral. Si el demandante no
comprueba la publicación en la prensa dentro de los veinte (20)
días siguientes a la notificación al Ministerio Público del auto
que la ordena, se declarará terminado el proceso por abandono
y se ordenará archivar el expediente.
• Cuando se pida la suspensión provisional del acto acusado, ésta
se resolverá en el auto que admita la demanda, el cual debe
ser proferido por la Sala o Sección. Contra este auto sólo proce-
de, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición
y, en los de primera instancia, el de apelación.

Practicadas las pruebas y vencido el término para alegar, el proceso

pasará al despacho para sentencia. El ponente deberá registrar proyecto
de sentencia dentro de los veinte días siguientes a la fecha en que haya
entrado el expediente para fallo, y éste deberá proferirse dentro del tér-
mino improrrogable de treinta días contados desde la fecha en que se
registró el proyecto.42

Otras características relevantes del trámite de los procesos electo-

rales son las siguientes:

• Deberán fallarse en una sola sentencia los diversos procesos

que se adelanten, aunque sean distintas las partes, o en unos
se persiga la nulidad o rectificación total y en otros sólo se ata-
que parcialmente el acto: i) Cuando se trate de las mismas elec-

42 En los Procesos que se refieran a elecciones de corporaciones públicas de origen

popular, por ningún motivo podrán prorrogarse los términos. El incumplimiento de
los términos constituirá causal de mala conducta, que se sancionará con la pérdida
del empleo. No obstante, podrá dictarse auto para mejor proveer con el fin de aclarar
los puntos dudosos de la controversia. Contra este auto no cabrá recurso alguno.

104
 Colombia

ciones, el mismo registro de escrutinio o el mismo nombramien-

to, aunque sean distintas las causas de las respectivas deman-
das; ii) Cuando las demandas se refieren a un mismo registro,
aunque en una o varias se pida la nulidad y en otras se solicite
la simple rectificación; iii) Cuando el objeto final de las deman-
das sea el mismo, aunque se refieran a actos distintos cumpli-
dos por corporaciones o funcionarios de distinta jerarquía.
• La demanda no es desistible, ni conciliable, ni transable, por
los demandantes ni por los terceros intervinientes.
• No procede la perención. Sin embargo, el numeral 4º del Art. 233
consagra una especie de perención que se denomina abandono,
por no cumplir con la publicación del edicto que allí se ordena.
• No procede la condena en costas.

F. Régimen Probatorio

En los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

se aplican, en cuanto resulten compatibles con su naturaleza, las normas
del Código de Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de
los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.
Las pruebas que las partes soliciten se decretarán junto con las que
de oficio ordene el ponente mediante auto que se debe proferir el día si-
guiente al del vencimiento del término de fijación en lista. Contra el auto
que deniegue algunas de las pruebas procede el recurso de súplica dentro de
los dos días siguientes al de su notificación y deberá resolverse de plano.
Para practicar las pruebas se concederá hasta un término de vein-
te días que se contarán desde el siguiente al de la expedición del auto que
las decrete. Podrán concederse quince días más cuando haya necesidad
de practicar pruebas fuera de la sede de la Sala o Sección (en el proceso
ordinario el término es de 30 días prorrogables hasta por 60 días más
cuando éstas deban practicarse fuera de la sede). Este auto se notificará
por estrado y contra él no procede recurso alguno. El Consejo de Estado no
podrá comisionar para practicar pruebas en el lugar de la sede.
Además, en la oportunidad procesal de decidir, la Sala o sección
también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para
esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda. Para practicarlas
podrá señalar un término hasta de diez días, descontada la distancia,
mediante auto contra el cual no procede recurso alguno.

G. Efectos de las Sentencias

Las decisiones que se adopten como culminación de los procesos

electorales podrán consistir en la nulidad del acto administrativo me-

105
 Antonio José Lizarazo Ocampo

diante el cual se declaró la elección o simplemente su corrección o adi-

ción. La ejecución de las sentencias corresponde a la misma Sección V,
cuando como consecuencia de lo resuelto en la sentencia deba practicarse
un nuevo escrutinio, caso en el cual en la sentencia se fijará día y hora
para su realización, que no podrá ser antes del segundo ni después del
quinto día hábil, contados a partir de la ejecutoria de la misma. Depen-
diendo de los resultados del nuevo escrutinio, se procederá a la cancelación
de las credenciales de los demandados, a la declaratoria de la elección de
quienes resulten elegidos y a la entrega de las respectivas credenciales.
Las sentencias que dicte la Sección V del Consejo de Estado me-
diante las cuales se declare la nulidad de un acto administrativo electo-
ral tendrán fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que aquellas que
nieguen la nulidad tendrán fuerza de cosa juzgada erga omnes pero sólo
respecto de la causa petendi juzgada.

H. Recursos

Hasta los dos días siguientes a aquél en el cual quede notificada

podrán las partes o el Ministerio Público pedir que la sentencia se aclare.
También podrá aclararse de oficio, dentro de dicho término, en el caso de
que se hubiere incurrido en error aritmético o hubiere motivo de duda
respecto de alguna de sus disposiciones. La aclaración se hará por medio
de auto que se notificará por estrado al día siguiente de dictado, y contra
él no será admisible recurso alguno. En la misma forma se procederá
cuando la aclaración se deniegue.
Contra las sentencias en firme caben los recursos extraordinarios
de súplica y de revisión, los cuales se tramitarán ante la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, con exclusión de los Magistrados de la Sec-
ción que profirió la decisión, sin perjuicio de que puedan ser llamados a
explicarla.
El recurso de súplica podrá interponerse dentro de los veinte días
siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, por violación
directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de
aplicación o interpretación errónea de las mismas. La interposición del
recurso no impide la ejecución de la sentencia. Si la Sala hallare proce-
dente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la
que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento,
declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispon-
drá que el Juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las
demás medidas a que hubiere lugar.
El recurso de revisión, por su parte, podrá interponerse dentro de
los dos años siguientes a la ejecutoria de respectiva sentencia, por las
siguientes causales: i) Haberse dictado la sentencia con fundamento en

106
 Colombia

documentos falsos o adulterados; ii) Haberse recobrado después de dicta-

da la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria;
iii) Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; iv) Existir nulidad origi-
nada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación.

I. Notificación

La sentencia se notificará a más tardar el día siguiente a su expe-

dición, personalmente a las partes y al agente del Ministerio Público.
Pasados dos días sin que se haya hecho notificación personal, se notifi-
cará por medio de edicto, que durará fijado por tres días.

IV. La Jurisprudencia Electoral

1. Fundamentación jurídica

Nuestra Constitución Política dispone en el artículo 228 que las

decisiones de la administración de justicia “son independientes”, princi-
pio que reitera el artículo 230 cuando establece que “los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, donde el término
“le”, al entenderse en su sentido genérico comprende, en primer lugar, a
la Constitución.
Tales disposiciones constitucionales se encuentran reiteradas y
desarrolladas en el artículo 5 de la ley estatutaria de la administración
de justicia, en los siguientes términos: “La Rama Judicial es independien-
te y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de adminis-
trar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o
jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario
judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus
providencias”.
Cabe aquí una primera conclusión: la jurisprudencia en nuestro
sistema jurídico no constituye fuente formal de derecho, conclusión que
encuentra fundamento directo en el inciso segundo del artículo 230 de la
Constitución en cuanto se refiere a ella explícitamente como criterio
auxiliar de la actividad judicial.43 No obstante lo anterior, resulta imposi-

43 Art. 230 C.P.: “La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho
y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.”

107
 Antonio José Lizarazo Ocampo

ble desconocer el relevante papel de la jurisprudencia en la integración y

formación del derecho.
Entendida como el conjunto de interpretaciones judiciales de la ley
contendidas en las providencias dictadas por los jueces, podríamos afirmar
que la jurisprudencia electoral es el conjunto de interpretaciones judicia-
les de la ley electoral generada por el Consejo de Estado a través de la
Sección V de su sala contenciosa administrativa y por los tribunales admi-
nistrativos cuando deciden controversias electorales. Dicha jurispruden-
cia puede ser generada también por la sala plena de lo contencioso
administrativo en los casos en que le corresponda decidir los recursos ex-
traordinarios de revisión o de súplica contra las sentencias ejecutoriadas
proferidas por la Sección V, o de revisión contra las sentencias ejecutoria-
das dictadas en procesos electorales por los tribunales administrativos.
Por las razones que se dejaron dichas en la introducción, tenemos que
también la Corte Constitucional genera jurisprudencia electoral al inter-
pretar las disposiciones constitucionales en materia electoral y los dere-
chos políticos fundamentales relacionados con las funciones electorales.
Tal jurisprudencia se aplica en nuestro medio conforme a las si-
guientes pautas o criterios fijados por la Corte Constitucional al inter-
pretar las disposiciones anteriormente mencionadas:

• El Consejo de Estado y los tribunales administrativos en su

función de administrar justicia electoral son autónomos e in-
dependientes, no están obligados a seguir líneas o preceden-
tes jurisprudenciales propios ni de ningún otro órgano judicial,
pues sólo se encuentran sometidos al imperio de la ley y, por
lo mismo, son enteramente libres e independientes de obrar
de conformidad con su criterio.
• No obstante, el Consejo de Estado y los tribunales administra-
tivos, en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la
Constitución y de la ley, deben respetar el precedente propio y
las líneas jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado
(órgano límite de la jurisdicción Contencioso Administrativa).
• Si el juez, en su sentencia, justifica de manera suficiente y
razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurispru-
dencial que su mismo despacho ha seguido en casos sustan-
cialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de
igualdad e independencia judicial.
• Cuando el término de comparación no está dado por los pro-
pios precedentes del juez sino por el de otros despachos judi-
ciales, el principio de independencia judicial no necesita ser
contrastado con el de igualdad. Sin embargo, cuando el térmi-
no de comparación está constituido por una sentencia judi-

108
 Colombia

cial proferida por un órgano judicial colocado en el vértice de

la administración de justicia, es razonable exigir, en aras del
principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces
y funcionarios que consideren autónomamente que deben
apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cor-
tes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera
suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, esta-
rían infringiendo el principio de igualdad.
• Finalmente, constituye precedente obligatorio para todos los
operadores jurídicos la doctrina constitucional de la Corte Cons-
titucional cuando ella cumple una función integradora, por
cuanto la aplicación de la ley comprende en primer lugar la
Constitución y el sentido de las normas constitucionales, su
alcance y pertinencia, son fijados por quien hace las veces de
intérprete autorizado de la misma.

2. Jurisprudencia Relevante

A. Derechos políticos de los ciudadanos

a. DERECHO AL VOTO. Límites. Exclusión por sufragio

irregular. Protección del principio de eficacia del voto

“El derecho político a elegir y ser elegido constituye uno de

los pilares básicos del Estado Democrático, pues difícilmente
podría concebirse una democracia representativa sin la posi-
bilidad real de que los ciudadanos accedan al ejercicio del po-
der político que subyace al voto popular. Sin embargo, tal y
como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el voto es un
derecho complejo que involucra la capacidad individual para
decidir libremente una función social de configuración políti-
ca y, al mismo tiempo, exige la existencia de una organiza-
ción logística electoral. En tal contexto, el ejercicio del sufragio
no puede ser considerado un derecho absoluto, puesto que
está sometido al cumplimiento de condiciones y requisitos
previos y concomitantes cuyo desconocimiento lo invalida o
le impide producir efectos jurídicos. Por lo tanto, ha dicho la
jurisprudencia constitucional, “no basta con la mera expre-
sión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntad
se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de
suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones
en la materia, acarrean la nulidad de las elecciones o del voto
individualmente considerado”. Por estas razones, el sufragio

109
 Antonio José Lizarazo Ocampo

irregular o el incumplimiento de condiciones de validez de

aquel (….), pueden conducir a la exclusión de los votos del
cómputo general, pues si bien es cierto que se deja sin efec-
tos la expresión de la voluntad popular de algunos ciudada-
nos, no es menos cierto que deben prevalecer los intereses
generales que se buscan proteger, tal es el caso de los princi-
pios de transparencia e imparcialidad de las autoridades elec-
torales, el de la eficacia y autenticidad del voto. Por ello, la
orden de exclusión de votos como consecuencia de la prospe-
ridad de algunas causales de reclamación no constituye, por
sí solo, violación del artículo 40 superior”.

b. DERECHO AL VOTO. Elección de representante a la

cámara por circunscripción especial de colombianos
residentes en el exterior

“Señala el demandante que el acto administrativo demanda-

do es violatorio de los artículos 176 incisos 1 y 3, 230 de la CP
y 13 de la Ley 649 de 2001; no resulta válido para esta Sala el
argumento del demandante en el sentido que la sentencia C-
169 de 2001 de la Corte Constitucional, se hace inaplicable
por cuanto en su opinión, de la parte resolutiva no se des-
prende una conclusión, respecto del tema en discusión, res-
pecto a sí se podían o no contabilizar los votos depositados en
el territorio nacional por los candidatos inscritos como Repre-
sentantes a la Cámara por la Circunscripción especial para
Colombianos residentes en el exterior. No hay ninguna duda
que tanto de la parte motiva como de la resolutiva de la sen-
tencia se desprende que esos votos sí podían contabilizarse,
como claramente lo expresó la Corte, por tres razones que se
resumen a continuación, y que la llevaron a declarar la
inexequibilidad del segundo inciso y del parágrafo del artículo
5 del proyecto de ley estatutaria: Se consideró, en primer lu-
gar, que por tratarse de una circunscripción especial y de al-
cance nacional, sin ninguna duda, todos los ciudadanos
colombianos residentes en el exterior gozan del derecho de
participar en la votación por los candidatos a Representante a
la Cámara por la Circunscripción Especial de Colombianos
Residentes en el Exterior. En segundo lugar, que si se impi-
diera a los colombianos que residen en el país votar libre-
mente por el candidato de los que residen en el exterior, sin
ninguna duda “sería” una “restricción desproporcionada a su
derecho fundamental a la participación política”. Y en tercer

110
 Colombia

lugar, al admitir esa limitación sin razón válida que la justi-

fique entrañaría la transgresión del principio de igualdad, ya
que tal restricción no está prevista para ninguno de los de-
más grupos contemplados en el proyecto de ley. Se negarán
las pretensiones de la demanda”.

c. VIOLENCIA CONTRA ELECTORES CONSTITUYE CAUSAL

DE NULIDAD DE ACTAS DE ESCRUTINIO.
No participación de ciudadanos originada en amenaza
de grupos al margen de la ley

“La no participación de los ciudadanos en una contienda elec-

toral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fue-
ron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de
la Constitución. El asunto que la Sala debe resolver se
circunscribe a analizar si la ausencia de participación de los
ciudadanos inscritos para sufragar en 4 mesas de votación
ubicadas en el municipio de Mitú y en las de los municipios
de Carurú y Taraira alteró el resultado electoral contenido en
el acto electoral impugnado. En otras palabras, como la viola-
ción de las normas legales y constitucionales a que se hizo
referencia se concreta cuando el acto que declaró las eleccio-
nes impugnadas no contiene la verdadera voluntad popular,
es necesario determinar si la ausencia de participación por
actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al
Estado afectó el resultado electoral. Se tiene que para deter-
minar si la ausencia de participación por actos ajenos a la
voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afecta el
resultado electoral, debe observarse el total de los votos con
que resultaron elegidos los candidatos y el total de los ciuda-
danos aptos para sufragar en las localidades donde no pudo
desarrollarse el debate electoral. El total de los ciudadanos
aptos para sufragar en los municipios de Taraira y Carurú es
de 1902 y, como número máximo, en las inspecciones de Yapú
y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara, del munici-
pio de Mitú pueden participar 1600 ciudadanos. Entonces, ese
número de votantes es capaz de modificar el resultado electo-
ral, puesto que la diferencia de votos entre los candidatos que
obtuvieron la primera y segunda votación del departamento
es de 827 votos. De igual manera, la diferencia de votos entre
los candidatos que obtuvieron la segunda y tercera votación
es de 97 votos. Luego, el cargo prospera. Por todo lo expuesto,
se concluye que prospera el cargo por violación de los artícu-

111
 Antonio José Lizarazo Ocampo

los 1º, 3º, 40, 258 y 260 de la Constitución y 128 del Código
Electoral”.

d. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. Eficacia normativa.

Aunque hubo transgresión de normas legales, la
realización de principios constitucionales, hizo inocua
la violación

“Las razones expuestas son suficientes para concluir que la

elección de alcalde celebrada el 10 de enero de 1999 en el
municipio de Chiriguaná ha debido realizarse, con base en el
censo utilizado para las elecciones celebradas en octubre de
1997 y no con el nuevo censo elaborado por la Registraduría
Nacional del Estado Civil, como en efecto ocurrió, y ello cons-
tituye una violación de la ley, concretamente del artículo 8 de
la Ley 49 de 1987 y artículo 8 de la Ley 6 de 1990. No obstante,
dado que la ampliación del censo electoral utilizado en la elec-
ción permitió la participación de nuevos sufragantes, en nú-
mero de 1334 según el actor, conjuntamente con los inscritos
en el censo de 1997, la Sala analizará la naturaleza y alcance
de la infracción a la ley reseñada, frente a los principios de la
participación (artículo 1 C.N.) y de la soberanía popular (Artí-
culo 3 C.N.) primordialmente. Ya se ha advertido de la trans-
gresión de normas legales (señaladas por los demandantes),
por parte de las autoridades electorales, y ello configura, en
principio, causal suficiente de anulación de los actos admi-
nistrativos. No obstante, dado que en el caso presente se tra-
ta de juzgar la legalidad de un acto administrativo electoral,
culminación de una actuación administrativa y política que
incluye la participación de los electores conjuntamente con
las autoridades, por el cual se decidió el titular del ejercicio
legítimo del poder del Estado, será preciso extender el análi-
sis del cargo a definir si la realización de principios y valores
constitucionales tales como la participación (artículo 1 C N.)
y el principio de la soberanía popular (artículo 3 C N.) prevale-
cen sobre la regulación legal, lo cual haría inocua la violación
de la ley reseñada. Respecto de la eficacia normativa de los
principios constitucionales, la Sala acoge el análisis de la
Corte Constitucional en sentencia T-406 de junio 5 de 1992,
Magistrado Ponente Dr. Ciro Angarita Barón, para concluir
que la elección del 10 de enero de 1999 del Alcalde de
Chiriguaná, pese a haberse realizado sobre un nuevo censo,
(surgido de la adición de nuevos inscritos sobre el censo de

112
 Colombia

1997), permitió que las personas cuyas inscripciones datan

del censo de 1997 depositaran sus votos y, en esa medida,
quienes así lo hicieron, participaron legítimamente en la elec-
ción (principio de participación Art. 1 C N) y ejercieron la por-
ción de soberanía que les corresponde con arreglo al principio
consagrado en el artículo 3° constitucional, con lo cual se ase-
guró la observancia de dichos principios cuya eficacia nor-
mativa no puede ser soslayada por el juez y resulta prevalente
frente a la aplicabilidad de otras normas de rango legal”.51

B. Derechos y obligaciones de los partidos

y movimientos políticos

a. LEGITIMIDAD POLÍTICA. Asuntos irregulares

políticamente hablando, no tienen consecuencias
jurídicas. ESTATUTOS DE PARTIDO POLÍTICO.
Obligatoriedad sólo se predica para sus miembros

“Debe precisarse que mientras los estatutos del partido seña-

lan una autoridad que designa los candidatos del mismo para
postularlo en las elecciones de dignatarios de las cámaras,
las normas sobre elecciones en el senado no establecen una
forma específica de postulación por lo que una forma distinta
de hacerla a la prevista en los estatutos, por sí misma, no
invalida la elección. Así desde el punto de vista político, puede
resultar que quien postule un candidato por fuera de los esta-
tutos del partido a que pertenece puede llegar a hacerse acree-
dor de alguna sanción de carácter político, si así lo prevén sus
reglamentos internos; pero la consecuencia en relación con
el congreso no aparece consagrada en el reglamento de este
último por lo que no puede rechazarse un candidato por el
hecho de no ser propuesto con anterioridad, en el caso de autos
ante la junta y autorizado para postularse en la plenaria. Es
decir la legitimidad o ilegitimidad política no está revestida
de una legitimidad o ilegitimidad jurídica por lo que algo que
puede aparecer irregular, políticamente hablando, no tiene
consecuencia en el campo jurídico, concretamente en el elec-
toral de que aquí hable, porque no hay regulación legal que
así lo señale. Para la sala esta aparente falta de correspon-
dencia entre lo político y lo jurídico, obedece a la naturaleza
sui generis de los partidos (….) y por ello el control para el
caso específico solo puede llegar al punto que prevé la consti-
tución y la ley, o sea, que la primera vicepresidencia del se-

113
 Antonio José Lizarazo Ocampo

nado le corresponde al partido o movimiento mayoritario en-

tre las minorías y no al procedimiento interno que utilice un
partido para escoger candidatos con anterioridad a la plena-
ria ni a la postulación que se haga en esta última, que está
atribuida a cada uno de los miembros del cuerpo colegiado”.
(Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF.
quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Radicación número: 1615 y 1618. Actor: CARLOS E. CAMPI-
LLO PARRA Y OTRO. Demandado: PRIMER VICEPRESIDENTE
DEL SENADO DE LA REPÚBLICA).

C. Reglas sobre el proceso y el contencioso en materia

electoral

a. ACCIÓN ELECTORAL. Finalidad. PRINCIPIO DE LA

EFICACIA DEL VOTO. Concepto. Presupuestos para su
aplicación

“La acción de nulidad electoral constituye un instrumento

jurídico procesal vital para el desarrollo de la democracia Co-
lombiana, pues es un medio judicial de control de la regulari-
dad del proceso electoral que hace efectivo el principio de
efectividad de los derechos políticos y garantiza la transpa-
rencia y la eficacia del voto. Sin embargo, también es lógico
que el resultado del proceso electoral tenga repercusiones
políticas y jurídicas de enorme magnitud. En especial, la de-
cisión de anular una elección popular tiene incidencia social
y particular que no puede desconocerse, comoquiera que afec-
ta la continuidad de la gestión administrativa, produce un
cambio político inevitable y afecta el derecho individual a ocu-
par un cargo público. Por ello, la nulidad de una elección po-
pular por falsedad de los datos contenidos en las actas de
escrutinio debe obedecer a situaciones irregulares que afec-
ten la verdadera voluntad popular, pues así se explica porqué
los intereses y derechos afectados con la decisión judicial
deben ceder frente a la regularidad del proceso electoral y la
veracidad de la expresión popular. Además, debe recordarse
que precisamente por la magnitud de los principios e intere-
ses que subyacen al proceso electoral, la nulidad de los actos
electorales está sometida a estrictas condiciones que hacen
que las causas generadoras de esa anulación sean única-
mente las generales señaladas en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo y las especiales que contemplan

114
 Colombia

los artículos 223, 227 y 228 de esa misma normativa. Final-

mente, de acuerdo con el artículo 1º del Código Electoral, al
momento de aplicar e interpretar las normas electorales se
deberá tener en cuenta el principio de eficacia del voto, se-
gún el cual debe preferirse la interpretación que dé validez al
voto que represente la expresión libre de la voluntad del elec-
tor. De ahí que si la alteración de un dato o la falsedad de un
registro no modifican el resultado electoral, el intérprete debe
dar plena validez a los votos de la mayoría y hacer eficaz la
decisión de ésta”.

b. DEMANDA.- Requisitos. El rigorismo procesal no puede

desvirtuar la acción pública electoral

“No puede negarse que la demanda adolece del defecto señalado, en

la medida en que olvidó señalar los desarrollos legales de la norma cons-
titucional que estima violada por el acto administrativo demandado. En
armonía con el principio de la prevalencia del derecho sustancial consa-
grado en el artículo 228 de la Constitución, es deber del juez emplear
facultades de la ley procesal, para evitar decisiones inhibitorias (Art. 37
del C. de P. C., modificado por el Art. 1.13 del D.E. 2282 de 1989).
(...) el rigorismo procesal no puede desvirtuar la acción públi-
ca electoral, es obligación del juez pronunciarse a fondo, sal-
vo situaciones que lo impidan, lo que envuelve el cuidado
elemental de examinar la demanda, antes de darle curso,
que cumpla con los requisitos formales, y en caso contrario
ordenar corregirla o en últimas inadmitirla.
Pero cuando, como en este caso, la demanda no se hizo corregir en
la en la oportunidad procesal, el juez tiene el deber legal de interpretarla
buscando que se pueda producir un fallo de fondo”.

c. PROCESO ELECTORAL. Facultad interpretativa del

juez. Prevalencia del derecho sustancial.
Interpretación de la demanda

“El carácter rogado de la jurisdicción contencioso administra-

tiva no impide que el juez interprete la demanda en un senti-
do útil y eficaz que le permita al demandante acceder a la
administración de justicia para que se le resuelva de fondo el
conflicto jurídico que plantea. De hecho, la facultad que tiene
el juez para interpretar la demanda electoral deriva directa-
mente del principio constitucional según el cual el derecho
sustancial debe prevalecer sobre la formalidad, de tal manera

115
 Antonio José Lizarazo Ocampo

que se garantice a toda persona el derecho de acceso a la

administración de justicia y, en especial, el derecho a inter-
poner acciones públicas en defensa de la Constitución y la
ley. En este orden de ideas y en razón a que la acción de
carácter electoral es pública, es lógico inferir que puede ser
instaurada por cualquier persona y que el juez contencioso
administrativo tiene la facultad de interpretar la demanda y
dar un sentido lógico a las acusaciones de la misma. Con base
en lo anterior, se tiene que a pesar de que la demanda no
está elaborada de manera técnica, al utilizar la facultad de
interpretación de la demanda la Sala encuentra que el de-
mandante cumplió con los requisitos que contempla el artí-
culo 137 del Código Contencioso Administrativo”.

d. PROCESO ELECTORAL. Función judicial en materia

electoral

“La función judicial en materia electoral está asignada a la

jurisdicción contencioso administrativa por los artículos 237.1
de la Constitución Política y 82 del Código Contencioso Admi-
nistrativo y reglamentada en el Capítulo IV Título XXVI, Libro
Cuarto del mismo Código, artículos 223 y siguientes, que con-
tiene el régimen de los procesos electorales. Su objeto es pre-
servar la trasparencia del sufragio restableciendo el genuino
sentido de la votación, anulando los actos proferidos por las auto-
ridades que declaran un resultado electoral viciado por causales
de ilegalidad, alterando la voluntad popular. A través de los proce-
sos contencioso electorales se realiza un juicio de fondo, cualita-
tivo, en el que el juez, con base en los planteamientos de la demanda
de nulidad electoral, evalúa si se configuran las causales de nu-
lidad de los registros electorales previstas en la ley, y además, si
esa nulidad afecta el resultado electoral. La competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, entonces, está delimi-
tada por la demanda que se analiza. El juez administrativo no
puede variar y menos crear o complementar la causa petendi,
pues su deber es resolver si hay o no lugar a acceder a las
pretensiones de la demanda con base en los antecedentes
fácticos y de derecho contenidos en ella y en los medios pro-
batorios regular y oportunamente agregados al expediente; la
infracción de este deber atenta contra el principio del debido
proceso y del derecho de defensa, pues impide a los opositores
rebatir los hechos de la demanda y ejercer el legítimo dere-
cho de controvertir y de aportar pruebas para desvirtuarlos”.

116
 Colombia

V. Evaluación del Funcionamiento del Sistema de Justicia

Electoral

Las reglas electorales contenidas en el Código Electoral vigente

—adoptado en 1986 como una compilación de normas electorales expedi-
das hasta 1985,44 con algunas modificaciones posteriores—, correspon-
den a concepciones políticas y jurídicas superadas por el Constituyente
de 1991. Esta desactualización es, sin lugar a duda, el mayor problema
que deben enfrentar las autoridades electorales a la hora de realizar los
escrutinios y resolver las impugnaciones que durante su desarrollo for-
mulan los testigos electorales y los candidatos o sus apoderados.
En efecto, la legislación vigente corresponde a una época en que la
soberanía se reconocía a la Nación y el voto se concebía como una fun-
ción, en tanto que a partir de la Constitución de 1991 la soberanía se
hace residir en el pueblo y el voto se concibe como un derecho fundamen-
tal. Este solo cambio conceptual obliga a encontrar soluciones diferentes
a las irregularidades que se puedan cometer durante los procedimientos
electorales.
Otros aspectos problemáticos para la solución de las controversias
electorales se relacionan con la fórmula de la exclusión de votos en algu-
nos casos que tenían como supuesto el hecho de que los ciudadanos vota-
ban mediante papeletas diseñadas y distribuidas por los propios candidatos,
mientras que ahora se vota mediante el uso de tarjetas electorales dise-
ñadas y distribuidas por el Estado, impresas en papel de seguridad y nu-
meradas, y entonces ya no sólo no resulta razonable la exclusión sino
que incluso podría considerarse inconstitucional.
Cabe resaltar, sin embargo, el importante esfuerzo legislativo que se
hecho para desarrollar la Constitución de 1991. Lamentablemente ha sido
disperso y producto de la urgencia de atender situaciones particulares,
generando nuevos problemas de aplicación de las disposiciones electora-
les. Probablemente el más notorio paso dado en la dirección de modernizar
la política lo constituyó el Acto Legislativo 01 de 2003, que introdujo signi-
ficativos cambios al régimen político y electoral, entre los cuales es preci-
so mencionar los siguientes: i) Aplicación de nuevas reglas para la
asignación de curules en las corporaciones públicas de elección popular,
tales como el umbral, la cifra repartidora y el voto preferente; ii) Amplia-
ción de los efectos jurídicos del voto en blanco, al establecer la invalidez
general de una elección cuando éste constituya la mayoría absoluta res-
pecto del total de votos válidos depositados en la respectiva elección; iii)

44
El Código Electoral fue adoptado por el Gobierno mediante Decreto 2241 de 1986, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 96 de 1985.

117
 Antonio José Lizarazo Ocampo

Autorización expresa del voto electrónico como mecanismo para el ejercicio

del derecho al sufragio. El Congreso ya expidió la Ley que desarrolla dicho
precepto; iv) Fijación de un término máximo para la duración de los proce-
sos electorales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Más recientemente, mediante Acto Legislativo 02 de 2004, el Con-
greso abrió la posibilidad de la reelección presidencial y dotó a la oposi-
ción de nuevos instrumentos para el ejercicio de su actividad.
Precisamente, como una contribución a los esfuerzos de los últi-
mos 14 años, el Consejo Nacional Electoral presentó el año pasado a con-
sideración del Congreso un proyecto de ley mediante el cual se expide un
nuevo Código Electoral, constituyéndose ésta iniciativa en la mejor opor-
tunidad para actualizar y modernizar nuestra legislación electoral.
Finalmente es preciso reconocer que —aunque no constituye fuente
de derecho—, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Cons-
titucional, ha contribuido de manera decisiva a la formación del derecho
electoral colombiano. La interpretación de las disposiciones electorales a
la luz de la Constitución de 1991 ha permito disponer de una serie de
pautas y de subreglas de derecho que seguramente, como ha ocurrido en
nuestra historia legislativa, especialmente en materia de derecho admi-
nistrativo, serán incorporadas por el Congreso al derecho positivo. Para los
colombianos las reglas electorales constituyen parte medular de las reglas
de juego democráticas que requerimos para la construcción de la paz.

118
 El contencioso y la jurisprudencia
electorales en Costa Rica
Luis Antonio SOBRADO GONZÁLEZ*

S UMARIO : I. La justicia electoral en Costa Rica: visión de

conjunto e instituciones competentes; II. El contencioso
electoral en Costa Rica: sistema de medios de impugnación
y procedimientos; III. La jurisprudencia electoral en Costa
Rica.

Según la Constitución Política vigente, promulgada en 1949, Costa

Rica es una república unitaria con forma de gobierno presidencialista.
Su artículo 168 estipula que, administrativamente, el territorio está di-
vidido en provincias (siete), que se subdividen en cantones (ochenta y
uno) y éstos, a su vez, en distritos (más de cuatrocientos).
Se considera “democrática” (art. 1.º), pues en la república la sobera-
nía “reside exclusivamente en la Nación ” (art. 2.º). De ahí que su gobierno
sea calificado, en su artículo noveno, como “popular” y “representativo”;
según la misma disposición lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e
independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”.
Para asegurar el carácter representativo de los gobernantes, se de-
claran de elección popular al Presidente y los Vicepresidentes de la Repú-
blica, así como los Diputados a la Asamblea Legislativa; con el mismo
propósito los miembros de los supremos poderes están sometidos, en todos
los casos, a mandatos limitados en el tiempo, por lo que el gobierno tam-
bién se adjetiva constitucionalmente como “alternativo”.
Paralelamente al gobierno nacional, coexisten ochenta y un gobier-
nos locales o municipales, encargados de la “administración de los inte-
reses y servicios locales en cada cantón”. Cada uno de esos gobiernos
está compuesto por los regidores (integrados en un concejo municipal) y
un funcionario ejecutivo (art. 169), que legalmente se denomina alcalde.
El Código Municipal ordena instalar concejos distritales, como órganos inter-

* Magistrado propietario del Tribunal Supremo de Elecciones y profesor de Derecho

Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.

119
 Luis Antonio Sobrado González

nos de la respectiva administración local, integrados por cinco miembros.

Uno de ellos es el síndico, quien preside el concejo de distrito y a la vez
interviene, representando a su respectivo distrito, en el concejo municipal
del cantón, aunque sin derecho a voto en su seno (art. 172 constitucional).
Dado que los gobiernos municipales participan de la lógica democrá-
tica propia del gobierno nacional, sus miembros de igual modo se entien-
den representantes populares y, por ello, todos los funcionarios municipales
mencionados son también nombrados a través de elecciones periódicas.
Junto a las funciones ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, la
Constitución de 1949 prevé una cuarta, por medio de la cual se hace posible
la designación popular de los indicados miembros del gobierno nacional y de
los locales y, por ende, su transición democrática: la función electoral, cuya
autonomía reconoce (art. 95.1) y encarga al Tribunal Supremo de Elecciones
(en adelante el “TSE”). La creación de éste justamente constituye una de las
principales innovaciones, en términos históricos, de esa Constitución.
Aunque desde un principio se le concibió constitucionalmente como
un órgano estatal autónomo, mediante reforma del año 1975 se apuntaló
esa autonomía al reconocérsele expresamente el “rango e independen-
cia de los Poderes del Estado” (art. 9.º).
Dicha función electoral consiste en la “organización, dirección y
vigilancia de los actos relativos al sufragio”, con exclusividad e indepen-
dencia (art. 9.º y 99), mediante actos y resoluciones que “no tienen re-
curso” (art. 103).
El diseño constitucional del TSE aparece desarrollado en el Código
Electoral (Ley n.º 1536 del 10 de diciembre de 1952 y sus reformas) y en la
Ley Orgánica del TSE y del Registro Civil (n.º 3504 del 10 de mayo de 1965
y sus reformas).1
Ocupa la cúspide de la organización electoral, encontrándose bajo
su dependencia exclusiva el Registro Civil y las juntas electorales.
El Registro Civil, que está a cargo de una Dirección General, está divi-
dido en dos departamentos: el Civil y el Electoral; órganos a través de los cua-
les ejerce sus atribuciones constitucionales. 2 Al Civil le corresponde, además

1 Las leyes y reglamentos que contienen todas las normas electorales citadas a lo

largo del presente trabajo pueden ser examinados en el sitio web del TSE
(www.tse.go.crg).
2 “Artículo 104.- Bajo la dependencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones

está el Registro Civil, cuyas funciones son: 1) Llevar el Registro Central del Estado
Civil y formar las listas de electores; 2) Resolver las solicitudes para adquirir y recuperar
la calidad de costarricense, así como los casos de pérdida de nacionalidad; ejecutar las
sentencias judiciales que suspendan la ciudadanía y resolver las gestiones para
recobrarla. Las resoluciones que dicte el Registro Civil de conformidad con las
atribuciones a que se refiere este inciso, son apelables ante el Tribunal Supremo de
Elecciones; 3) Expedir las cédulas de identidad; 4) Las demás atribuciones que le
señalen esta Constitución y las leyes”.

120
 Costa Rica

de sus tareas de registrador civil, resolver las solicitudes de naturalización; al

Electoral, la emisión de las cédulas de identidad y elaborar las listas de electo-
res o padrón electoral. La Dirección General del Registro Civil asume direc-
tamente el registro de partidos políticos y la inscripción de candidaturas.
Las juntas electorales también aparecen mencionadas en la Cons-
titución (art. 93 y 102.4). De acuerdo con el artículo 39 del Código Electo-
ral, son de dos tipos: cantonales, con asiento en cada uno de los ochenta
y un cantones de la república, y receptoras de votos, instaladas en los
distintos distritos electorales.3
El Tribunal desempeña su rol constitucional como órgano máximo
de la administración electoral y, simultáneamente, ejerce la jurisdic-
ción electoral mediante el conocimiento del “contencioso electoral” (cu-
yas características se analizarán en los distintos capítulos de este trabajo),
y se le atribuyen adicionalmente competencias “cuasilegislativas”; atri-
buciones que, en general, ejerce de modo centralizado.
De acuerdo con el artículo 102 constitucional y en su condición de
administrador electoral, le compete al TSE:

• “Convocar a elecciones populares” (inc. 1.º).

• ·“Nombrar los miembros de las Juntas Electorales, de acuerdo
con la ley” (inc. 2.º).
• ·“Dictar, con respecto a la fuerza pública, las medidas perti-
nentes para que los procesos electorales se desarrollen en
condiciones de garantías y libertad irrestrictas… Estas medi-
das las hará cumplir el Tribunal por sí o por medio de los dele-
gados que designe” (inc. 6.º).
• ·“Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en
las elecciones de Presidente y Vicepresidentes de la Repúbli-
ca, Diputados a la Asamblea Legislativa, miembros de las
Municipalidades y Representantes a Asambleas Constituyen-
tes” (inc. 7.º).
• ·“Hacer la declaratoria definitiva de la elección de Presidente
y Vicepresidentes de la República, dentro de los treinta días
siguientes a la fecha de la votación, y en el plazo que la ley
determine, la de los otros funcionarios citados en el inciso
anterior” (inc. 8.º).
• ·“Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resulta-
dos de los procesos de referéndum” (inc. 9.º).

3 Los distritos electorales no necesariamente coinciden con los administrativos,

puesto que el Código Electoral autoriza al TSE a dividir uno administrativo en dos o
más distritos electorales, “procurando así la mayor comodidad de los electores para la
emisión de sus votos” (art. 10).

121
 Luis Antonio Sobrado González

Dentro de las atribuciones que denomino “cuasilegislativas” se

incluyen: la interpretación de las normas legales y constitucionales en
materia electoral (que se sustraen de su posible interpretación autén-
tica por parte de la Asamblea Legislativa según se analizará más ade-
lante) y la consulta vinculante prevista en el artículo 97 de la Constitución
Política. Este último dispone que, para la discusión y aprobación de pro-
yectos de ley relativos a materias electorales, la Asamblea deberá con-
sultar al TSE; para apartarse de su opinión se necesitará el voto de las
dos terceras partes del total de sus miembros. Dentro de los seis meses
anteriores y los cuatro posteriores a una elección popular, el criterio
rendido por el Tribunal resulta vinculante de modo absoluto y lo coloca
en una posición senatorial: en tal período, “la Asamblea Legislativa no
podrá … convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto
de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifesta-
do en desacuerdo”.

I. La justicia electoral en Costa Rica: visión de conjunto

e instituciones competentes

De seguido se expondrá cómo se integra el TSE y sus principales

características organizativas, para pasar luego a revisar las garantías de
las cuales se le dota para asegurar su independencia e imparcialidad.

1. Integración y principales características del TSE

El TSE es un órgano colegiado de naturaleza permanente, integra-

do por tres magistrados propietarios y seis suplentes. Sin embargo, un
año antes y seis meses después de las elecciones para escoger Presiden-
te de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa, se amplía con
dos de sus magistrados suplentes para formar, en ese lapso, un Tribunal
de cinco miembros (art. 100 constitucional).
Con motivo de las ausencias temporales de cualquier magistrado en
ejercicio, el Tribunal llamará por sorteo a alguno de los suplentes, quien
no podrá excusarse sino por motivo legal (art. 6 y 11 de la Ley Orgánica).
La designación de los magistrados electorales corre a cargo de la
Corte Suprema de Justicia del Poder Judicial, por los votos de no menos
de los dos tercios del total de sus miembros (artículo 100 de la Constitu-
ción). Aunque no se prescribe ningún procedimiento al efecto, a partir
del año 1999 se ha impuesto la costumbre de realizar un concurso abier-
to previamente a efectuar tales designaciones.
De acuerdo con el mismo artículo 100 de la Constitución, los ma-
gistrados electorales deben reunir las mismas condiciones o requisitos

122
 Costa Rica

que se exigen a los magistrados judiciales; reenvío que nos remite al

artículo 159 y que los precisa del siguiente modo:

• Ser costarricenses por nacimiento o naturalización, aunque en

este último caso habrán de contar con domicilio en el país no
menor de diez años después de obtenida la carta respectiva.
• Ciudadanos en ejercicio.
• Pertenecer al estado seglar.
• Mayores de treinta y cinco años de edad.
• Poseer título de abogado y haber ejercido esa profesión duran-
te diez años al menos, salvo que se tratare de funcionarios
judiciales con práctica no menor de cinco años.

El plazo de nombramiento es de seis años, con posibilidad de reelec-

ción. Sin embargo y como garantía de estabilidad e independencia del
organismo electoral, está previsto que el vencimiento del período de los
distintos magistrados se produzca escalonadamente, de suerte tal que
un propietario y dos suplentes deberán ser renovados (o reelectos) cada
dos años (art. 101 de la Constitución).
En cuanto a las causales y procedimiento de remoción se refiere, cabe
indicar que al gozar los magistrados electorales de las “inmunidades y pre-
rrogativas que corresponden a los miembros de los Supremos Poderes” ( ibid.),
para poder ser perseguidos penalmente se requiere el previo desafuero le-
gislativo y la respectiva suspensión, quedando su juzgamiento a cargo de la
Corte Suprema de Justicia. En cuanto a las faltas administrativas que pue-
dan cometer, se aplica analógicamente la norma de la Ley Orgánica del
Poder Judicial que regula el régimen disciplinario de sus propios magistra-
dos (art. 182), dado que no existe previsión al respecto en su ordenamiento
particular. Esto significa que el procedimiento disciplinario se desarrolla
ante el propio TSE, quien podrá imponer las sanciones de advertencia, amo-
nestación y suspensión; si el TSE estima procedente decretar la revocatoria
del nombramiento del magistrado investigado, lo comunicará a la Corte
Suprema de Justicia para que resuelva lo que corresponda.
El propio Tribunal nombra a su Presidente, a quien corresponde
dirigir las sesiones y convocar extraordinariamente al Tribunal, así como
ejercer su representación legal. 4
4 “Además de las atribuciones que por otras disposiciones legales le correspondan,
el Presidente del Tribunal tiene las siguientes: a) Abrir y cerrar las sesiones; anticipar
o prorrogar las horas de despacho en caso de que así lo requiera algún asunto urgente o
grave, y convocar, extraordinariamente al Tribunal, cuando fuere necesario; b) Fijar el
orden en que deban verse los asuntos sujetos al conocimiento del Tribunal; c) Dirigir los
debates, y poner a votación los asuntos cuando el Tribunal los considere discutidos; y d)
Ejercer la representación legal del Tribunal. Las resoluciones que el Presidente dictare
en uso de las atribuciones que se le confieren en este artículo, no podrán prevalecer
contra el voto de la mayoría del Tribunal” (art. 13 de la Ley Orgánica).

123
 Luis Antonio Sobrado González

Las sesiones del TSE son, en principio, privadas. Sin embargo, aque-
llas “en que se verifiquen escrutinios sólo los fiscales de los partidos que
hubieren participado en la elección cuya documentación se escruta, tie-
nen derecho a asistir. Podrán también asistir fiscales o interesados a las
sesiones, cuando el Tribunal así lo acuerde a solicitud de parte interesa-
da” (art. 10 de la Ley Orgánica).
El quórum requerido para sesionar lo es la mayoría de sus miem-
bros, salvo para dictar los actos indicados en el artículo 7 de la Ley Orgá-
nica, caso en que se exige la presencia de todos sus integrantes. 5 Por
su naturaleza, también resulta preceptivo ese quórum totalitario para
poder adoptar cualquier resolución expresiva de la potestad jurisdiccio-
nal del TSE.
Las decisiones del TSE deben ser apoyadas por la mayoría simple de
los magistrados presentes. Si no resultare mayoría de votos conformes de
toda conformidad, se hará una nueva votación en la cual participarán dos
magistrados suplentes. Si aún así no hubiere resolución de mayoría, el
magistrado cuyo voto fuere único, deberá adherirse forzosamente a cual-
quiera de los otros votos, con el fin de formar mayoría, sin que esta adhe-
sión forzada pueda acarrearle ninguna responsabilidad (art. 8 de la Ley
Orgánica).
El Tribunal cuenta con las oficinas de apoyo que indica su Ley Or-
gánica (Secretaría, Inspección Electoral, Contraloría Electoral, Contadu-
ría y Proveeduría), otras leyes (Auditoría Interna, por ejemplo) y los
reglamentos autónomos que ha dictado (Coordinación de Programas Elec-
torales, Dirección Ejecutiva, etc.). Sus funcionarios son nombrados por
concurso y gozan de estabilidad en el empleo público, salvo algunos pocos
casos declarados como “cargos de confianza” (letrados y choferes de los
magistrados y el Coordinador de Programas Electorales).

2. Garantías de independencia e imparcialidad

Ya hemos adelantado que el reconocimiento constitucional del “ran-

go e independencia de los Poderes del Estado” y los requisitos y la forma
de designación de los magistrados electorales, garantizan la independen-
cia del TSE, la libertad de criterio de sus miembros y, en general, la auto-
nomía de la función electoral. En efecto, en su nombramiento no tienen

5 “a) Declaratoria de elección de Presidente y Vice-Presidentes de la República,

Diputados a la Asamblea Legislativa, o a una Constituyente, y Regidores y Síndicos
Municipales. b) Resultado de un plebiscito. c) Demandas de nulidad. d) Resoluciones
de fondo en los casos determinados por el artículo 102, incisos 3) y 5) de la Constitución
Política. e) Inscripción o cancelación de Partidos Políticos o de candidatos. f)
Nombramiento del Director General del Registro Civil. g) Cualquier otro que expresamente
determine la ley”.

124
 Costa Rica

ninguna injerencia alguna los partidos políticos ni la Asamblea Legislati-

va; la desvinculación partidaria de los magistrados, una vez designados,
se asegura imponiéndoles una prohibición absoluta de participación polí-
tica durante el período de su nombramiento (art. 88 del Código Electoral).
Además, la forma escalonada en el tiempo con que se hacen sus designa-
ciones, evita eficazmente el riesgo de una defenestración colectiva del
organismo electoral y minimiza el de indebidas interferencias del Poder
Judicial.
A continuación se verá cómo esa independencia y autonomía se
refuerzan mediante la atribución, al TSE, de competencias naturales de
otros Poderes del Estado y a través de su inmunización frente a controles
interorgánicos usuales.
En lo que al Poder Judicial se refiere, la Constitución torna im-
procedente la revisión de las resoluciones del TSE a través del proce-
so contencioso administrativo o del recurso de amparo, dado que
declara que éstas “no tienen recurso” (art. 103); irrecurribilidad que,
sin embargo, sólo rige para sus actos electorales, no así para sus de-
cisiones administrativas ni registrales. También resalta la circuns-
tancia de que los ilícitos de parcialidad política y participación política
prohibida son del conocimiento exclusivo del TSE, cuyas sentencias
gozan de autoridad de cosa juzgada material, con lo cual se produce
una ruptura del principio de universalidad jurisdiccional del Poder
Judicial.
En lo que respecta a la Asamblea Legislativa, ya se mencionó que
la Constitución prohíbe que ésta interprete auténticamente la ley elec-
toral, transfiriendo esa potestad al TSE (art. 121.1), y obliga a que el órga-
no parlamentario consulte la opinión del TSE durante el trámite de
elaboración de las leyes en esta materia (art. 97), cuyo criterio es
vinculante (de modo relativo, aunque absoluto en época electoral).
Por último, el Poder Ejecutivo se ve afectado de tres maneras:

• Al Tribunal se le adscribe administrativamente el Registro

Civil, que en otras latitudes suele pertenecer al Poder Ejecu-
tivo o entenderse como función municipal (art. 104). Con ello
se asegura una oportuna cedulación ciudadana, la fidelidad y
transparencia del padrón electoral y se previene cualquier
maniobra fraudulenta del gobierno de turno respecto de las
listas de electores.
• Aunque es al Presidente de la República a quien constitucio-
nalmente compete el “mando supremo de la fuerza pública”
(art. 139.3), el Tribunal puede —directamente o través de sus
delegados— dictar, con respecto a ésta, “las medidas pertinen-
tes para que los procesos electorales se desarrollen en condi-

125
 Luis Antonio Sobrado González

ciones de garantías y libertad irrestrictas” (art. 102.6); creán-

dose por tal vía un mando compartido excepcional.
• El respectivo departamento del Ministerio de Hacienda no
puede modificar, con motivo de la elaboración del proyecto de
presupuesto ordinario anual del Estado, los “gastos presupues-
tos por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectivi-
dad al sufragio” (art. 177 constitucional).

II. El contencioso electoral en Costa Rica: sistema

de medios de impugnación y procedimientos

Según apunta Jesús Orozco Henríquez, en su acepción más res-

tringida el contencioso electoral abarca “los medios procesales de control
de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es, hace
referencia al conjunto de controles o impugnaciones estrictamente ju-
risdiccionales frente a los actos y procedimientos electorales (excluyen-
do, en consecuencia, a los controles jurídicos provenientes de órganos de
naturaleza propiamente administrativa o política)”.6 A través éste, son
susceptibles de impugnación electoral los siguientes actos: “los relativos
al padrón electoral; los correspondientes al régimen de los partidos políti-
cos; los relacionados con los actos preparatorios a la jornada electoral, y
los vinculados con los resultados electorales”.7
El TSE, conforme a lo ya explicado, desarrolla concomitantemen-
te tareas de administración electoral, de jurisdicción electoral y de
naturaleza “cuasilegislativa”, que conjuntamente definen su función
electoral.
En tanto juez electoral, concentra para sí la resolución de todas las
modalidades del contencioso electoral y sus resoluciones —por no ser
susceptibles de recurso ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia o de revisión posterior en sede contencioso administrativa—
pasan con autoridad de cosa juzgada material.8 Su ámbito jurisdiccional
exclusivo está delimitado por el concepto “materia electoral”, cuyos con-

6 El contencioso electoral/la calificación electoral , Tratado de derecho electoral

comparado de América Latina, México, IIDH/Universidad de Heidelberg/Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación/IFE, 1998, pág. 709 y 716.
7 Ibid., pág. 779.
8 Como desarrollo de la regla constitucional que niega todo recurso contra las
resoluciones del TSE (art. 103) y de la que niega el recurso de amparo contra “la
declaratoria de elección que haga el Tribunal” (art. 10) , el inciso d) del artículo 30 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional declara improcedente en general el amparo
“Contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia
electoral”.

126
 Costa Rica

tornos ha ido precisando la jurisprudencia y que trasciende el de la sim-

ple emisión del voto.9
Es, entonces, una jurisdicción electoral especializada, concentrada
y, además, uniinstancial, mediante la cual se imparte centralizadamente
justicia en materia electoral. La única excepción a esta regla de
uniinstancialidad está contemplada en el artículo 64 in fine del Código Elec-
toral, que se refiere a la apelación de las decisiones adoptadas por las asam-
bleas de los partidos políticos, que las conoce primero la Dirección General
del Registro Civil y, en segunda instancia, el TSE.

9 En resolución n.º 4 de las 9:25 horas del 3 de enero de 1996, el TSE ha indicado:
“El sufragio, entonces, no comprende cualquier tipo de votación, sino tan solo aquella
que se relaciona directamente con el derecho ciudadano a elegir y ser electo para un
cargo público de elección popular … Por obvio que resulte, es preciso dejar claro que al
decir la Constitución Política “actos relativos al sufragio”, dentro de la competencia
atribuida al Tribunal, no sólo se comprenden los propios de la emisión del voto, sino
todos aquellos descritos por la propia Constitución o en las leyes electorales y que,
directa o indirectamente se relacionen con todo el proceso electoral”. Mediante sentencia
n.º 38 de las 9 horas del 10 del mismo mes y año, el TSE precisaba que integra esa
“materia electoral” lo relacionado con la cancelación de credenciales de funcionarios
de elección popular: “… aunque la elección del diputado proviene de la voluntad
popular a través del sufragio, es al Tribunal a quien la Constitución atribuye la facultad
exclusiva e inapelable de confirmar jurídicamente esa voluntad. Tanto es así que de
existir impedimento o incompatibilidad para que el elegido pueda ejercer el cargo, … el
Tribunal no podría declararlo electo ni entregarle su credencial por más que, por un
error grave, haya figurado como candidato y electo por la voluntad popular, en virtud
de que tal elección contiene un vicio de nulidad insubsanable … Por estas razones, la
credencial, que no es otra cosa que el signo objetivo de la decisión exclusiva e inapelable
del Tribunal que declara electo al diputado, tiene rango constitucional y con ese mismo
rango, legitima al ejercicio del cargo …”. Por su parte, la Sala Constitucional apuntó
que “… la jurisprudencia constitucional ha ido definiendo en forma casuística lo que
se entiende es actividad electoral, asuntos en los que — la mayoría de las veces— se ha
declarado incompetente para conocerlos por considerar que debían ser tramitados ante
ese tribunal constitucional especializado (Tribunal Supremo de Elecciones). De esta
suerte, ha indicado que la actividad electoral comprende las de organizar, dirigir y
fiscalizar todos los actos relativos con el proceso de elecciones nacionales (sentencia
número 0653-98), la cual se desarrolla en actividades tales como las siguientes: la
regulación de las normas que rigen la deuda política, así como el control que sobre esta
materia tiene el Tribunal Supremo de Elecciones (0980-91, 3666-93, 0515-94, 0428-
98); el control de las regulaciones estatutarias relativas al derecho de elegir y ser
elegido en los procesos internos de los partidos políticos (sentencia número 3294-92);
la integración del Concejo Municipal, la declaratoria de la elección y las posteriores
sustituciones por pérdidas de credenciales de los regidores y síndicos municipales
(sentencia número 2430-94); la tramitación del proceso contencioso electoral para
conocer de la cancelación o anulación de credenciales de regidores municipales
(sentencia número 0034-98); el cierre de negocios comerciales en los que se expenda
licor y que se encuentran ubicados en el centro de la ciudad de San José a consecuencia
de la realización de las plazas públicas que celebran los partidos políticos (sentencia
número 0466-98); y la determinación por parte del Tribunal Supremo de Elecciones de
donde realizará la celebración solemne el día de las elecciones, para el conteo inicial
de los resultados de las elecciones nacionales (0563-98)” (resolución n.º 2000-6326).

127
 Luis Antonio Sobrado González

A través de esos mecanismos jurisdiccionales, el Tribunal resuel-

ve las controversias suscitadas a propósito del fenómeno electoral y, por
su medio, realiza un control jurídico sobre la conformidad de los distintos
actos con el ordenamiento electoral, lo que abarca normas de cualquier
naturaleza (constitucional, legal, reglamentaria y estatutaria). Se exclu-
ye el control de constitucionalidad de las normas electorales, por corres-
ponder éste a la Sala Constitucional (art. 10 de la Constitución). No
obstante lo anterior, la jurisprudencia del TSE admite (a partir del dictado
de la resolución n.º 393-E-2000)10 la posibilidad de que éste, con motivo
de la tramitación de recursos de amparo electorales y por propia autori-
dad, desaplique para el caso concreto normas estatutarias contrarias a la
Constitución, sin perjuicio de que éstas puedan ser posteriormente co-
nocidas, en una perspectiva de anulación erga omnes, por la jurisdicción
constitucional.
Como sucede con toda actuación jurisdiccional, es indispensable
que la intervención del TSE sea instada por el sujeto legitimado al efecto
o por su representante legal. Su firma, por mandato del artículo 161 del
Código Electoral, deberá ser autenticada por abogado o por el delegado
cantonal de la autoridad de policía del domicilio del gestionante.11 No obs-
tante lo anterior, el Tribunal ha entendido que puede prescindirse de la
autenticación si el escrito lo presenta directamente el firmante y que tal
requisito no es preceptivo tratándose de memoriales suscritos por auto-
ridades públicas o por los personeros de los partidos políticos.
A continuación se precisarán los distintos mecanismos de impug-
nación que en Costa Rica engloba el contencioso electoral, distinguién-
dolos del siguiente modo: el vinculado con los resultados electorales (la
demanda de nulidad), el recurso de apelación contra actos electorales
de la administración electoral inferior u otro órgano administrativo, la
anulación o cancelación de credenciales de funcionarios de elección
popular y los relacionados con el funcionamiento de los partidos políti-
cos (el procedimiento recursivo del artículo 64 del Código Electoral, el
recurso de amparo electoral y la acción de nulidad). Finalmente hare-
mos referencia al juzgamiento de los ilícitos de parcialidad y participa-
ción política prohibida.

10 El texto de esta resolución, así como el de las demás que se citan en este trabajo,
puede ser consultado en la página web del TSE (www.tse.go.cr); el de las sentencias
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el respectivo sitio en
internet (www.poder-judicial.go.cr/sala4/).
11 Como se verá, únicamente tratándose del recurso de amparo electoral se exime

de los requisitos de la autenticación y de demostrar personería por parte de quien

desee plantearlo en nombre de otro.

128
 Costa Rica

1. La demanda de nulidad

Está regulada en los artículos 142 a 148 del Código Electoral y sirve
de cauce procedimental para impugnar la validez de los siguientes actos
vinculados con los resultados electorales:

“a) El acto, acuerdo o resolución de una Junta ilegalmente inte-

grada, ilegalmente reunida o que funcione en lugar u hora
diferente a los fijados conforme con esta ley;
b) El Padrón-Registro, acta, documento, inscripción, escrutinio
o cómputo que resultare de modo evidente no ser expresión
fiel de la verdad;
c) La votación y elección recaídas en persona que no reúna las con-
diciones legales necesarias para servir un cargo; y las que se
hagan contra los mandatos de la Constitución y de este Código.

No obstante lo dicho en el inciso a), es válida la votación celebrada

ante una Junta Receptora, de la cual haya formado parte un miembro
que no reúna las condiciones requeridas por la ley.
Resuelto con lugar un incidente de nulidad planteado con base en
el inciso c) de este artículo, el Tribunal Supremo de Elecciones, al hacer
la declaratoria de elección, procederá a la adjudicación de cociente sin
tomar en cuenta a tal persona” (art. 142).
Cualquier persona puede presentar la demanda de nulidad, puesto que
se declara de “acción pública”, y no obliga a rendimiento de fianza (art. 143).
Debe plantearse por escrito dentro del plazo de tres días “contados a
partir de aquel que le hubiere sido entregada la documentación que ha de
escrutar”; frase del Código que reglamentariamente ha sido aclarada en el
sentido de que el plazo corre a partir de la apertura, por parte del TSE, del
dispositivo que contiene la documentación electoral respectiva.12 La de-
manda debe puntualizar el vicio reclamado y la norma que le sirve de fun-
damento, y habrá de acompañarse de la prueba documental respectiva o
indicarse la oficina en que se encuentra (art. 144).
En cuanto al sistema probatorio vigente se refiere, tanto para las
demandas de nulidad como para toda otra impugnación electoral, los
artículos 159 del Código Electoral y 114 de la Ley Orgánica establecen
que la apreciación de las pruebas se hará conforme a las reglas de la
sana crítica. Sin embargo, en lo que atañe específicamente a las de-
mandas de nulidad, cobra importancia lo dispuesto en el artículo 32 del

12 Art. 3.º del “Reglamento sobre la fiscalización del escrutinio”, decretado por el
TSE el 7 de noviembre del 2002 bajo el n.º 13-2002.

129
 Luis Antonio Sobrado González

Código Electoral, según el cual “El Padrón-Registro es la plena prueba

del resultado de una votación, mientras no aparezca contradicho por
otro documento de igual valor o no se pruebe que es falso … ”. Igual valor
revisten las certificaciones entregadas a los miembros de las juntas
receptoras de votos y los fiscales de los partidos, relativas al resultado
del escrutinio efectuado por cada junta en particular (art. 32 y 121.k del
Código Electoral).
La demanda debe resolverse antes que el Tribunal haga la declara-
toria de elección correspondiente (art. 146 del Código Electoral) y la sen-
tencia se comunicará al público mediante publicación (art. 145).
Después de efectuada esa declaratoria, no podrá el TSE volver a
tratar de la validez de la elección ni de la aptitud legal de la persona
electa, a no ser por causas posteriores que la inhabiliten para el ejercicio
del cargo (art. 148).

2 El recurso de apelación contra actos electorales

de la administración electoral inferior o de otros
órganos administrativos

Por corresponderle al TSE en exclusiva la “organización, dirección y

vigilancia de los actos relativos al sufragio” (art. 99 de la Constitución),
conoce en apelación de los actos electorales dispuestos por la administra-
ción electoral inferior,13 o por otros órganos administrativos. Veamos:
1. Conforme se precisaba antes, el Registro Civil se encuentra
administrativamente bajo la dependencia del Tribunal; en materia elec-
toral, le corresponde, a través de su Dirección General, conocer todo lo
relativo a la inscripción de los partidos políticos y las candidaturas, y,
mediante su Departamento Electoral, expedir cédulas de identidad y ela-
borar las listas de electores.
Sus decisiones con relevancia electoral son apelables ante el TSE;
recurso que está previsto en el artículo 112 de la Ley Orgánica.
Al no estar regulada la legitimación para interponerlo, se entiende
que goza de la misma el partido político afectado por el acto contra el que
se reclama, así como cualquier interesado que demuestre ser titular de
un derecho subjetivo o interés legítimo involucrado en la decisión.
El plazo de interposición es de tres días contados a partir de la
notificación del acto recurrido.
Si el recurso se formula en tiempo, el Registro lo admitirá inme-
diatamente después de interpuesto y enviará el expediente al Tribunal.

13 El inciso 4) del artículo 102 de la Constitución contempla expresamente la potestad

del TSE de “Conocer en alzada de las resoluciones apelables que dicten el Registro Civil
y las Juntas Electorales”.

130
 Costa Rica

Dado que legalmente se atribuye al Registro juzgar su admisibilidad, la

jurisprudencia electoral ha admitido la posibilidad de apelar por
inadmisión las resoluciones del a quo que denieguen ilegalmente el re-
curso de apelación, rigiendo analógicamente las normas respectivas del
Código Procesal Civil (art. 583 y siguientes).
Recibido el expediente, el TSE resolverá dentro del término de quince
días, salvo que ordene prueba para mejor resolver; en este caso, el térmi-
no se contará a partir del día en que la prueba haya sido evacuada. Di-
chos plazos han sido considerados como de naturaleza ordenatoria.
2. Las juntas electorales, de acuerdo con el art. 39 del Código Elec-
toral, son: las cantonales (una en cada cantón de la República) y recepto-
ras de votos (que se instalan en los distintos distritos electorales).
En cuanto a la apelación de sus actos, el Código Electoral sólo regu-
la de modo expreso la posibilidad de que los fiscales partidarios apelen la
nulidad de un voto en particular decretada por una junta receptora de
votos, en los términos de su numeral 129 bis. De acuerdo con el mismo,
el TSE deberá resolver el recurso en un plazo máximo de un mes.
3. Los artículos 79, 80 y 83 del Código Electoral estipulan que la rea-
lización de manifestaciones, desfiles u otras actividades a celebrarse en
sitios públicos, deberá contar con la autorización previa de las autoridades
administrativas correspondientes (actualmente, la municipalidad respec-
tiva). No obstante, durante los dos meses anteriores a las elecciones, re-
querirá también el permiso de la oficina o del funcionario que el TSE
designe. De acuerdo con el decreto n.º 10-2001, dictado por el TSE el 8 de
agosto del 2001, dicha oficina es la Inspección Electoral, salvo tratándose
de “piquetes”, que los autoriza la Jefatura del Cuerpo de Delegados.
De conformidad con el artículo 159 del Código, las decisiones adopta-
das con motivo de las solicitudes de permiso tienen apelación ante el TSE.
El citado decreto reserva la legitimación para recurrir a los partidos políti-
cos, representados al efecto por cualquiera de los miembros de sus comi-
tés ejecutivos nacionales o por el presidente de sus respectivos comités
ejecutivos provinciales o cantonales, previa acreditación de su personería.
El indicado numeral del Código Electoral establece que el recurso
deberá interponerse dentro de los dos días posteriores a la notificación de
la resolución respectiva.
4. El artículo 82 del Código Electoral atribuye a las delegaciones
cantonales de la autoridad de policía pronunciarse sobre la apertura o
cierre de locales como clubes políticos, autorizando o denegando las soli-
citudes correspondientes.
Las reglas del artículo 159 del Código también resultan aplicables
en este ámbito, por lo cual dichas decisiones también son apelables ante
el TSE, debiendo interponerse el recurso dentro del plazo de dos días des-
pués de comunicadas.

131
 Luis Antonio Sobrado González

Mediante decreto n.º 11-2001, adoptado el 6 de agosto del 2001, el

TSE promulgó un reglamento denominado “Regulaciones sobre clubes polí-
ticos”. Su inciso noveno regula el referido trámite recursivo, establecien-
do también como propia de los partidos políticos la legitimación para recurrir,
representados por cualquiera de los miembros de sus comités ejecutivos
nacionales o por el presidente de sus respectivos comités ejecutivos pro-
vinciales o cantonales, previa acreditación de su personería.
De acuerdo con ese reglamento, interpuesto el recurso, la autori-
dad de policía se pronunciará sobre su admisibilidad y, de ser procedente,
remitirá el expediente al Tribunal para que resuelva la apelación. Previo
a ello, el TSE podrá trasladar el expediente a la Inspección Electoral para
que, mediante investigación sumaria, realice una inspección y recabe
las pruebas pertinentes.

3 La anulación o cancelación de credenciales

de funcionarios de elección popular

El artículo 148 del Código Electoral, en forma clara, atribuye al TSE la

potestad de cancelar las credenciales de cualquier persona que ocupe pues-
tos de elección popular, “por causas posteriores que la inhabiliten para el
ejercicio del cargo”. Su resolución n.º 38 de las 9 horas del 10 de enero de
1996 hacía ver cómo dicha atribución tiene base constitucional.14 S i n
embargo, también aclaró que, tratándose de los miembros de los Supremos
Poderes, resulta imprescindible el previo desafuero legislativo.15
No existe sin embargo un procedimiento genérico pautado al efec-
to, aunque sí en lo que en particular concierne a los funcionarios muni-
cipales de designación popular, conforme se analiza a continuación.
De acuerdo con el Código Municipal (art. 25), compete al Tribunal
cancelar o declarar la nulidad de las credenciales de los funcionarios

14 La naturaleza jurídica de la credencial y el manejo que de ella hace constitucional

y legalmente el Tribunal antes y durante su entrega al funcionario electo, pudiendo
incluso no hacerlo en los casos expresamente señalados, constituyen elementos
indicadores de una competencia implícita para cancelarla con posterioridad, cuando
su titular viole las prohibiciones establecidas en la propia Constitución bajo pena de
perderla … Por estas razones, no deben ser extraños al derecho electoral los hechos
posteriores al sufragio atribuidos a un diputado o a otro funcionario de elección popular
y que la propia Constitución sancione con la pérdida de su credencial”.
15 “La inmunidad acordada al diputado desde que es “declarado electo” cuando se trata
de un delito, conjuntamente con la facultad de la Asamblea para decidir si procede o no el
desafuero, es una protección y una condición de procedibilidad que, inclusive por mayoría
de razón, deben mantenerse y observarse cuando la sanción es la pérdida de la credencial.
Si el constituyente creyó necesario esa protección y ese procedimiento, aún tratándose de
delito, no hay razón suficiente para negarlos cuando los hechos pueden dar lugar a la
pérdida de la credencial. Esta, cuya gravedad es innegable, siempre será menor que la de
un delito y, sin embargo con respecto a este último, la Asamblea tiene la facultad
constitucional para impedir incluso que se realice el procedimiento penal respectivo”.

132
 Costa Rica

municipales de elección popular (alcaldes, intendentes, regidores, síndi-

cos y concejales de distrito) por las causales establecidas en esa ley (art.
18, 24, 56 y 58) u otras especiales (art. 7 de la Ley general de concejos
municipales de distrito, 38 y 39 de la Ley contra la corrupción y el enri-
quecimiento ilícito en la función pública, 63 de la Ley sobre la zona marí-
tima terrestre y 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República), disponiendo la simultánea reposición del funcionario cesado.
De acuerdo con el artículo 1.º del “Reglamento sobre la cancelación
o anulación de credenciales municipales”, dictado por el Tribunal el 12
de enero del 2000 y reformado por decreto n.º 3-2003 del 15 de mayo del
2003, la solicitud debe ser planteada por el respectivo concejo municipal.
Sin embargo, el procedimiento también se iniciará a instancia de cual-
quier particular que presente denuncia fundada.
Si la solicitud no se ajusta a los requisitos dispuestos reglamentaria-
mente, el Tribunal prevendrá su cumplimiento por una única vez.
Como regla general, previamente a la resolución de fondo de las
diligencias, debe sustanciarse el procedimiento administrativo ordina-
rio regulado en la Ley General de la Administración Pública (art. 308 y
siguientes), dentro del cual la Inspección Electoral actúa como órgano
instructor y el Tribunal como órgano resolutor (art. 1.º del Reglamento).
Empero, no será necesario desarrollar ese procedimiento si la solicitud
se basa en la renuncia del funcionario municipal, previamente conocida
por el concejo municipal correspondiente, o su fallecimiento. Tampoco lo
será si se sustenta en ausencias del servidor y éste, en audiencia preli-
minar, no manifieste su oposición fundada (art. 2.º).
Cuando se inste la cancelación de credenciales invocando la comi-
sión de una falta grave con violación de las normas del ordenamiento de
fiscalización contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República u otras que protejan fondos públicos o la propiedad o bue-
na fe de los negocios, se remitirá el asunto a la Contraloría para que ésta
recomiende lo correspondiente, luego de haber levantado el respectivo
expediente contra el presunto responsable. El Tribunal se pronunciará
cuando la Contraloría o los tribunales de justicia se hayan manifestado
sobre la supuesta violación de las referidas normas (art. 3.º).
Cuando se denuncien los hechos contemplados en el artículo 63 de
la Ley sobre la zona marítimo terrestre, el Tribunal lo comunicará a la
Procuraduría General de la República, a fin de que ésta investigue preli-
minarmente el asunto y ejerza eventualmente la acción penal. El Tribu-
nal resolverá cuando los tribunales penales dicten el respectivo
pronunciamiento (art. 4.º).
En estos dos últimos supuestos, se tendrá siempre como parte del
procedimiento, en calidad de terceros interesados, a la Contraloría y
Procuraduría Generales de la República.

133
 Luis Antonio Sobrado González

4. El procedimiento recursivo del artículo 64

del Código Electoral

Corresponde al TSE “Vigilar, conforme al ordenamiento jurídico y los

estatutos respectivos, los procesos internos de los partidos políticos para la
designación de candidatos a puestos de elección popular” (art. 19.h del Có-
digo Electoral), así como los relativos a la escogencia de sus autoridades
internas (art. 95.8 de la Constitución); vigilancia que persigue garantizar
la regla constitucional que obliga a que el ejercicio de la actividad partida-
ria se haga con apego a la Constitución y la ley, debiendo ser democráticos
su estructura interna y funcionamiento (art. 98 de la Constitución).
Una de las vías para concretar esa vigilancia es el mecanismo
recursivo previsto en el numeral 64 in fine del Código Electoral, que auto-
riza a impugnar la validez de los acuerdos adoptados por las distintas asam-
bleas partidarias, lo que corresponde resolver al comité ejecutivo superior
de la respectiva organización. Lo resuelto por esa autoridad partidaria,
puede ser apelado ante la Dirección General del Registro Civil; y, contra
su decisión, podrá recurrirse ante el TSE. El plazo para impugnar ante
esas sucesivas instancias es de cuarenta y ocho horas, las cuales dis-
pondrán de tres días para resolver.
Conforme se aprecia, en este caso se rompe el principio de la
uniinstancialidad de los mecanismos propios de la justicia electoral cos-
tarricense.
Originalmente, el artículo en mención del Código exigía, como re-
quisito de admisibilidad, que la impugnación fuere apoyada por un grupo
no menor del diez por ciento de los participantes en la asamblea cuyo
acuerdo se recurre. Sin embargo, actualmente se entiende legitimado al
respecto cualquier número de sus miembros, dado que por sentencia n.º
2000-11036 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se
declaró inconstitucional el comentado requisito.16
Ya hemos dejado asentado que la jurisdicción electoral aprecia la
prueba de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Sin embargo, tratán-
dose de este procedimiento en particular, el artículo 64 del Código Electo-

16 “… lo que a juicio de esta Sala no encuentra sustento razonable es la exigencia

de reunir el apoyo del diez por ciento de los miembros de la asamblea en el caso de que
alguno de ellos estime procedente cuestionar la validez de un acuerdo … Si la estructura
de las asambleas descansa sobre un sistema representativo, de manera que cada uno
de sus miembros representa un sector que podría ser muy considerable, … una
restricción de esta naturaleza puede conducir claramente a una indebida limitación
del derecho a acceder igualitariamente a la justicia, en perjuicio de las minorías, que
podrían estar siendo representadas por un porcentaje de miembros inferior a ese diez
por ciento que impone la norma en cuestión … lo que implica obstaculizar
innecesariamente el ejercicio legítimo de un derecho que en este caso, además, ejerce a
nombre del sector que representa, lo que acrecenta la irrazonabilidad de la norma …”.

134
 Costa Rica

ral estipula que, con ocasión de éste, servirá como “plena prueba” el in-
forme rendido por los delegados del TSE presentes en la respectiva asam-
blea partidaria.

5. El recurso de amparo electoral

Conforme ha quedado expuesto, al TSE le corresponde vigilar los

procesos de los partidos tendientes a la postulación de candidatos, a la
selección de sus autoridades internas y, en general, garantizar que el
funcionamiento de las agrupaciones partidarias sea democrático y con-
forme al ordenamiento jurídico; exigencia que se introdujo a la Constitu-
ción por reforma dispuesta en el año 1997.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a partir de su
resolución n.º 2150-92, ha manifestado reiteradamente que los conflictos de
naturaleza electoral deben ser arbitrados por el TSE y que sólo en el supuesto
de que éste decline su competencia en un caso concreto, corresponde a la
Sala, si existiera de por medio la lesión a un derecho fundamental, decidir.
Ciertamente el medio de impugnación previsto en el artículo 64 del
Código Electoral está concebido como un control de legalidad y
constitucionalidad de los actos de los partidos políticos, en especial aque-
llos relativos a la postulación de candidaturas y a los procesos de selec-
ción de autoridades internas.
Sin embargo, constituye un engorroso e ineficiente mecanismo para
canalizar, a través suyo, la resolución de los conflictos intrapartidarios.
Dentro de sus múltiples limitaciones pueden citarse el circunscribir la
legitimación recursiva a los miembros de las asambleas, impide recurrir
contra actos dictados por otras autoridades partidarias, impone plazos
verdaderamente angustiosos para el recurrente y le obliga a recorrer dos
instancias previas antes de que el Tribunal examine la cuestión.
Así las cosas, eran remotas las posibilidades de una tutela jurisdic-
cional efectiva frente a los vicios legales en que las cúpulas partidarias
incurrieran, incluso cuando resultaran abiertamente arbitrarias o lesivas
del derecho fundamental de participación política de la militancia parti-
daria. A pesar de la jurisprudencia relativa a la plena competencia cons-
titucional que al respecto tiene el Tribunal, éste no goza de una vía
legalmente diseñada para el adecuado abordaje jurisdiccional de esta
suerte de conflictos y, dado que tienden a surgir durante el proceso elec-
toral y su resolución pierde interés pasado éste, solía ocurrir que el mili-
tante finalmente no recibiera oportuna atención a sus demandas de
justicia electoral (que ambas jurisdicciones se reenviaban) y, con des-
aliento, terminaba resignándose a su suerte.
Esta situación cambia radicalmente a partir del dictado de la sen-
tencia del TSE n.º 303-E-2000.

135
 Luis Antonio Sobrado González

En esa oportunidad, el órgano electoral determinó la necesidad de

reconocer vías alternativas de impugnación para la membresía partida-
ria que, dado el monopolio de los partidos en la nominación de candidatu-
ras y la novedosa exigencia constitucional relativa a su accionar
democrático, no podía quedar en indefensión frente a actos irregulares
de las dirigencias, cuando éstos lesionaran su derecho fundamental de
participación política en los procesos internos de designación de candida-
turas y de cargos de autoridad dentro del partido.
En tal hipótesis, la situación no podía ser tolerada por el Tribunal y se
imponía su lógica fiscalización. Y, dado que su competencia para resolver
estos conflictos internos, por su obvia electoralidad, descendía de la misma
Constitución, no podía rehuirse por la circunstancia de que no existiera
previsión legal o procedimiento idóneo, a la luz del principio de plenitud her-
mética del ordenamiento jurídico. Persuadida de lo anterior, la resolución
citada dispuso colmar la laguna legal detectada mediante las reglas usuales
de integración normativa, que en la especie suponían aplicar analógicamente
las reglas vigentes del recurso de amparo, pero bajo el entendido que su
conocimiento y resolución estarían en lo sucesivo a cargo del propio TSE.
Es ésta la génesis jurisprudencial del recurso de amparo electoral,
que ha cobrado plena vigencia durante los últimos cuatro años y permiti-
do resolver una gran cantidad de conflictos intrapartidarios, sirviendo
entonces como garantía del funcionamiento democrático de los partidos
políticos, toda vez que ha permitido combatir a través suyo decisiones
que antes hubieran resultado impunes.
Conforme se aprecia, el recurso de amparo electoral surge enton-
ces como una vía para que el Tribunal Supremo de Elecciones pueda ejer-
cer su competencia constitucional y legal de fiscalizar el respeto a las
normas que disciplinan el funcionamiento interior de los partidos políti-
cos y su necesario apego al principio democrático, en aquellos casos en
que la legislación no discipline un procedimiento específico para esos
efectos o éste resulte claramente tardío, insuficiente o ineficaz. 17
Por ello y a través de la resolución del TSE n.º 1555-E-2002 se aclaró
que el amparo electoral no sustituye los procedimientos recursivos previs-
tos expresamente por la legislación electoral (como lo es el recurso del artí-
culo 64 del Código Electoral arriba explicado): “se trata más bien de una
garantía jurisdiccional que rige únicamente en aquellos ámbitos donde esa
legislación no haya arbitrado medios de impugnación adecuados para que el
Tribunal Supremo de Elecciones pueda ejercer su competencia constitucio-

17 Aún y cuando la casi totalidad de los recursos de amparo han sido enderezados,
bajo la anterior lógica, contra decisiones de las autoridades partidarias cuando lesionen
el derecho de participación política de sus miembros, excepcionalmente se han admitido
amparos dirigidos contra actos u omisiones de otros sujetos que tengan el mismo
efecto, dada la ausencia de procedimiento idóneo para su fiscalización.

136
 Costa Rica

nal y resulte necesario entonces acudir a la figura del recurso de amparo

electoral para respetar el imperativo constitucional de acceso a la justicia”.
Así lo había advertido el TSE con anterioridad, al declarar que el
amparo electoral no es la vía idónea para atacar las resoluciones que en
materia electoral dicte el Registro Civil, habida cuenta que el ordena-
miento prevé la posibilidad de que éstas sean impugnadas a través del
recurso de apelación.18
La comentada aplicación analógica de la Ley de la Jurisdicción Cons-
titucional en el conocimiento y trámite de los recursos de amparo electo-
ral por parte del TSE, permite visualizarlo como un mecanismo de tutela
de los derechos políticos de los ciudadanos, para garantizar una plena y
eficaz participación política de su parte, frente a situaciones concretas
de amenaza o lesión a tales derechos por disposiciones u omisiones de
los partidos políticos e, incluso, en virtud de simples actuaciones mate-
riales (art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Se caracteriza por la sumariedad e informalismo del proceso.
Cualquier persona podrá interponer el recurso de amparo electoral
(art. 33). Por ello, aunque el recurso debe necesariamente fundarse en la

18 “ ...el conocimiento de recursos de amparo por parte del Tribunal Supremo de

Elecciones, supone una aplicación analógica de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,

que se justifica ante la ausencia de un procedimiento legal que le permita al organismo
electoral ejercer su competencia constitucional de resolver conflictos suscitados a lo
interno de los partidos políticos con motivo de actos que lesionen los derechos
fundamentales de sus miembros. Es diversa la situación que se presenta con las
disposiciones del Registro Civil, en relación con las cuales sí existe un procedimiento
pautado para su revisión por parte del Tribunal, el cual puede dejarlas sin efecto por
considerarlas lesivas a los derechos fundamentales de los afectados o por cualquier
otra circunstancia que las haga contrarias a Derecho, en consonancia con lo dispuesto
en el inciso 4) del artículo 102 constitucional.
En efecto: el artículo 112 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones
y del Registro Civil establece: “Toda resolución del Registro podrá apelarse ante el
Tribunal, dentro del término de tres días posteriores a la notificación respectiva ... Si
el recurso se formula en tiempo, el Registro lo admitirá inmediatamente después de
interpuesto y enviará el expediente al Tribunal. Recibido el expediente, el Tribunal
resolverá dentro del término de quince días, salvo que ordene pruebas para mejor
proveer; en este caso, el término se contará a partir del día en que la prueba haya sido
evacuada”. Por su parte, el numeral 104 de la misma Ley agrega: “... Las resoluciones
que dictare el Registro... en materia electoral, lo serán [notificadas] mediante exposición
de copia literal o en lo conducente de la resolución, en el sitio señalado para tal fin en
el Registro, durante un mínimo de cinco horas de labor ordinaria, correspondientes al
mismo día.”; y el artículo 105: “... La notificación se tendrá por prac ticada ... En lo
electoral al día siguiente de la exposición de la copia” … A la luz de lo expuesto se
colige que, siendo el presente recurso planteado contra una resolución dictada por la
Dirección General del Registro Civil, en materia de inscripción de candidaturas a
puestos de elección popular para participar en las elecciones generales del 03 de
febrero del año 2002, la vía adecuada para impugnarla era la del recurso de apelación
establecido legalmente, y no la del amparo electoral, cuyo ámbito natural no da cabida
a gestiones de esta índole...” (sentencia n.º 2357-1-E-2001).

137
 Luis Antonio Sobrado González

afectación de los derechos fundamentales de una persona identificada,

el recurrente podrá accionar en nombre de ella sin necesidad de ser su
representante legal. 19
Podrá presentarse en cualquier tiempo (art. 35) y sin necesidad de
agotar los procedimientos de impugnación que existan internamente (art.
31). Según el artículo 38 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el
recurso de amparo no requiere de autenticación, podrá plantearse por
cualquier medio escrito y basta que exprese el hecho u omisión que lo
motivó, el derecho que se considera lesionado o amenazado, el responsa-
ble de tal hecho u omisión y las pruebas de cargo.
La tramitación estará a cargo del Presidente del Tribunal o del
magistrado a quien, por turno riguroso, corresponda y se sustanciará de
modo privilegiado, para lo cual se pospondrá cualquier asunto de natura-
leza diversa. Los plazos son perentorios e improrrogables (art. 39).
Como regla de principio, su admisión a trámite va aparejada de
una protección cautelar consistente en la suspensión automática de los
efectos del acto impugnado (art. 41).
Salvo los casos en que proceda resolver interlocutoriamente, admi-
tido el recurso se le pedirá informe sobre los hechos alegados al respecti-
vo órgano o funcionario del partido, el cual deberá rendirlo dentro del plazo
de uno a tres días y enviar concomitantemente el expediente o la docu-
mentación en que consten los antecedentes del asunto. El informe se
entenderá rendido bajo juramento (art. 43 y 44) y si fuera negativo podrá
ordenarse una información, que deberá concluirse en tres días con re-
cepción de las pruebas que sean indispensables y, en su caso, se oirá en
forma verbal al recurrente y al recurrido (art. 46). Antes de dictar senten-
cia y para mejor resolver, el Tribunal podrá ordenar la práctica de cual-
quier otra diligencia probatoria (art. 47).
Si se dictare sentencia estimatoria y el acto recurrido fuere de
carácter positivo, ordenará restablecer al agraviado en el goce de su de-
recho. Si se tratare de una omisión, deberá el recurrido suplirla dentro
del plazo perentorio que el Tribunal fije prudencialmente. Si lo impugna-
do fuere una actuación material o una amenaza, se dispondrá su inme-
diata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza semejante
(art. 49). En cualquiera de los casos anteriores, condenará en abstracto al
partido al pago de las costas, daños y perjuicios irrogados, a liquidar en su
19 Según lo ha explicado la Sala Constitucional, “… éste es un recurso subjetivo,

en cuanto sirve para la tutela de derechos fundamentales … La legitimación, en

consecuencia, en la acción de amparo, se mide por el perjuicio o la lesión infringida
al accionante, o de la persona a favor de la cual se promovió el recurso, y no a cualquier
individuo por el simple interés a la legalidad …” (resolución n.º 363-91). En los
mismos términos se pronunció el TSE: “es preciso … que el reclamo sea hecho por
quien resulte individual y directamente lesionado por el acto o la omisión o la aplicación
o, aún por un tercero a favor de aquél” (sentencia n.º 393-E-2000).

138
 Costa Rica

caso ante los tribunales contencioso administrativos y por la vía de la

ejecución de sentencia (art. 51).20

6. La acción de nulidad

Es un mecanismo de protección residual para aquellos casos en

que el procedimiento recursivo del artículo 64 del Código Electoral, por las
comentadas limitaciones, no permita controlar la legalidad de las deci-
siones partidarias relativas a la postulación de candidaturas y a la desig-
nación de cargos internos de autoridad.
Surge también por vía jurisprudencial (a partir de la adopción de la
sentencia n.º 1440-E-2000) y bajo similares motivaciones a las que pro-
dujeron la instauración del recurso de amparo electoral.
Sin embargo no rige para la misma el informalismo propio de los ampa-
ros. Por ello y como requisito de admisibilidad, se exige el previo agotamiento
de los recursos internos establecidos estatutariamente. Además, el accionante
debe ser titular de la relación jurídica surgida como consecuencia de la pro-
ducción del acto cuya anulación se pretende, para poder entender que goza de
legitimación al efecto (resolución n.º 453-E-2001). Por idéntico motivo, los do-
cumentos deben ser rubricados por el propio interesado o por su representan-
te legal, debiendo someterse su firma al requisito de la autenticación.

7. Las denuncias por parcialidad política y participación

política prohibida a los funcionarios públicos

De acuerdo con el artículo 154 del Código Electoral, las autoridades

competentes para conocer y sancionar las contravenciones y delitos elec-
torales serán los tribunales penales ordinarios.

20 Sobre la aplicación analógica de esta regla en particular de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional en el ámbito de la jurisdicción electoral, señalaba el TSE: “Al estar

prevista en esta última la condenatoria en abstracto al pago de daños, perjuicios y
costas como consecuencia natural de toda resolución estimatoria de un amparo, ya sea
que recaiga en relación con actuaciones de entes públicos (art. 51) o sujetos privados
(art. 62), por sí mismo y sin mayor forzamiento nos permite reconocer la existencia de
un poder-deber del Tribunal de acordar tal reparación como consecuencia accesoria
pero necesaria de la constatación de una vulneración de derechos fundamentales …
debe tenerse en cuenta que la realización cabal del valor justicia, obliga a que el Estado
disponga de mecanismos que aseguren una reparación equitativa de los daños y
perjuicios que se hayan causado indebidamente, conforme lo demanda el artículo 41
de la Constitución. Para que dicha reparación sea plena, en el ámbito de la jurisdicción
constitucional de la libertad, no sólo debe encaminarse a la restitución del ofendido
en el goce de sus derechos fundamentales, sino también al reconocimiento en su favor
de la indemnización de los daños y perjuicios irrogados. Así lo concibe no sólo nuestra
Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino también el artículo 63 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los pronunciamientos de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos” (resolución n.º 956-E-2001).

139
 Luis Antonio Sobrado González

No obstante, a la jurisdicción electoral le compete el juzgamiento

de las denuncias por parcialidad política de los funcionarios públicos (usar
su cargo para beneficiar a un partido político) o cuando sean responsables
de formas de participación política que les estén prohibidas, en los térmi-
nos del artículo 88 del Código Electoral.21 Esta competencia le está atri-
buida por el artículo 102 inciso 5.º de la Constitución.
Los detalles del procedimiento están regulados en el “Reglamen-
to sobre denuncias por parcialidad o participación política” (decreto
del TSE n.º 3-2000 publicado en el Diario Oficial del 27 de octubre del
2000). Según sus artículos 2.º y 5.º, el mismo se iniciará por denun-
cia del representante legal de cualquier partido o persona que tenga
conocimiento de tales hechos, la cual deberá reunir los requisitos
estipulados en su numeral 3.º, correspondiéndole a la Inspección Elec-
toral su instrucción y desarrollándose bajo las formas del procedi-
miento administrativo ordinario previsto en la Ley General de la
Administración Pública (art. 308 y siguientes).
De acuerdo con el artículo referido de la Constitución Política, la
declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal “será causa obli-
gatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos pú-
blicos por un período no menor de dos años, sin perjuicio de las
responsabilidades penales que pudiera exigírsele. No obstante, si la in-
vestigación practicada contiene cargos contra el Presidente de la Repú-
blica, Ministros de Gobierno, Ministros Diplomáticos, Contralor y
Subcontralor Generales de la República, o Magistrados de la Corte Supre-
ma de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea

21 “Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter

político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un
partido político. El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y
Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y
el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General
Adjunto, !os presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones
autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros
de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los
Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y
funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del
Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar
en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter
político utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos
políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista
de cualquier otro género. No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los
miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial
ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad. En materia electoral, los
funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente
podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y
condiciones establecidas en este Código”.

140
 Costa Rica

Legislativa del resultado de la investigación”. En este último supuesto,

levantada la inmunidad o renunciada por su titular, el TSE deberá pro-
nunciarse sobre el fondo de la cuestión.
El artículo 153 del Código Electoral aclara que el límite máximo de
la inhabilitación prevista constitucionalmente, lo es de seis años.

III. La jurisprudencia electoral en Costa Rica

Siguiendo los lineamientos clásicos de raíz continental o romanista,

en Costa Rica la jurisprudencia se considera una fuente de derecho de
carácter secundario o subsidiario, en tanto su función es la de servir de
herramienta en la interpretación e integración de la norma legislada,
como fuente primaria que es del ordenamiento, aclarándola y actuali-
zándola en la permanente tarea del operador jurídico de reconocer el sis-
tema normativo para aplicarlo a la realidad normada.22
De acuerdo con los mismos lineamientos, las resoluciones juris-
diccionales y las interpretaciones que de las normas éstas hacen, sólo
tienen efectos dentro del caso concreto. Para entender que se produce
jurisprudencia, se requiere que los pronunciamientos provengan de los
tribunales de mayor rango del país y que reconozcan, en forma reiterada
y concordante, una determinada doctrina legal: “La jurisprudencia con-
tribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Jus-
ticia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios gene-
rales del Derecho” (art. 9 del Código Civil).
Por ello se afirma que la posibilidad de interpretar en forma obligatoria
y con eficacia erga omnes el ordenamiento jurídico, a través de un único
pronunciamiento, se reserva a la Asamblea Legislativa a través del institu-
to de la “interpretación auténtica” (art. 121.1 de la Constitución Política).
Sobre el valor formal de las normas jurisprudenciales, apunta nues-
tra Ley General de la Administración Pública que “tendrán el rango de la
norma que interpretan, integran o delimitan. Cuando se trate de suplir la
ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una ma-
teria tendrán rango de ley” (art. 7.º), con lo que queda resaltada la primacía
del derecho legislado y la subsidiaridad de las normas no escritas.

22 Según la Ley General de la Administración Pública costarricense, las “normas no

escritas” del ordenamiento, provenientes de la costumbre, la jurisprudencia y los principios
generales de derecho, “servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación
del ordenamiento escrito” (art. 7.º). “Caso de integración, por laguna del ordenamiento
administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios” (art. 9.º).

141
 Luis Antonio Sobrado González

1. Fundamentación jurídica

No obstante, dicho entendimiento clásico aparece excepcionado en lo

que se refiere a los pronunciamientos de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, cuya “jurisprudencia” y “precedentes” “son vinculantes
erga omnes” (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
Similar excepción acontece en lo que respecta a las declaraciones
interpretativas del TSE. Al momento de reconocerle la Constitución al
Parlamento la potestad de interpretar auténticamente la ley, se aclara:
“salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Eleccio-
nes” (art. 121.1). Dicha restricción parlamentaria cobra sentido a la luz
del artículo 102, inciso 3), constitucional, que encomienda al TSE “Inter-
pretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constituciona-
les y legales referentes a la materia electoral”.

2. Órganos competentes para generar jurisprudencia

electoral

De lo expuesto se colige que tanto la Sala Constitucional como el

TSE producen interpretaciones obligatorias y vinculantes erga omnes del
ordenamiento jurídico electoral, sin necesidad de la reiteración de fallos
concordantes que se le impone a las salas de casación.
La jurisprudencia electoral de la Sala Constitucional se genera a
partir del conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad inter-
puestas contra normas electorales.
En el caso del TSE, la Constitución expresamente le encarga la fun-
ción de “Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones cons-
titucionales y legales referentes a la materia electoral” (inciso 3.º del artículo
102). De conformidad con el artículo 19 inciso c) del Código Electoral, di-
chas declaraciones interpretativas se producen al margen de cualquier
controversia concreta y a solicitud de los miembros del comité ejecutivo
superior de los partidos políticos inscrito e incluso en forma oficiosa.23

23 Sobre esta última posibilidad y mediante resolución n.º 1748 de las 15:30 horas
del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el TSE estableció que
éste “… puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral
cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal
conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción
con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior
complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como esos, el Tribunal
Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada
en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor
concreción del sentido normativo de la disposición favorezca la efectiva y eficiente
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función
que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política)”.

142
 Costa Rica

El Tribunal produce jurisprudencia también por medio de las inter-

pretaciones de la normativa legal que, expresadas a modo de ratio decidendi,
aparecen contenidas en sus resoluciones jurisdiccionales dictadas con
motivo de casos concretos bajo su conocimiento. Sin embargo, en este
caso sí se exige una reiteración de fallos concordantes para entender
tales resoluciones como generadoras de normas jurisprudenciales, tal y
como lo ha precisado la Sala Constitucional.24
Ante la existencia de dos órganos estatales que dan nacimiento a la
jurisprudencia electoral, surge la eventualidad de fallos antagónicos. La
Sala Constitucional ha tratado de ofrecer una solución a ella, en su sen-
tencia n.º 3194-92. Ésta arranca reconociendo la capacidad de la Sala y el
Tribunal de dictar interpretaciones vinculantes de las normas jurídicas y
la imposibilidad de la primera de fiscalizar las del segundo.25 Sin embargo,
llega a la inquietante y contradictoria conclusión según la cual la Sala
estaría en capacidad de juzgar la constitucionalidad de las interpretacio-
nes emanadas del Tribunal, en cuanto dimanen de ellas “normas no escri-
tas” de carácter jurisprudencial.26
Una solución más acorde con el respeto debido por ambos órganos
jurisdiccionales respecto de sus ámbitos competenciales correspondien-
tes, aunque parcial, aparece más tarde en la resolución n.º 1750-97 de la
Sala, cuya redacción fue empero dada a conocer hasta el año 2004. Ella
consiste en entender que las normas legales electorales son del exclusi-

24 “… la jurisprudencia, como fuente formal no escrita del ordenamiento jurídico,

deriva de la reiteración conforme en el tiempo de determinados lineamientos contenidos
en sus fallos dictados en procesos múltiples y frente a supuestos de hecho y de
derecho similares. El hecho de que una resolución concreta del TSE —o, para los
efectos, de cualquier otra instancia judicial o administrativa— posea determinada
potencia, resistencia o régimen de impugnación no es lo que le confiere el carácter de
jurisprudencia …” (resolución n.º 2004-08466 de la Sala Constitucional).
25 “En el sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida

a dos órganos del estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de su

función jurisdiccional constitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo
relativo a la organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio.
Esto significa que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y
obligatoria … y, por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada
por otra jurisdicción, así sea la constitucional ...”.
26 “En conclusión, lo que se desprende de la Constitución es que son inimpugnables
ante la jurisdicción constitucional … los actos del Tribunal Supremo de Elecciones en
ejercicio de su competencia electoral: no, desde luego, las normas no escritas que nazcan
de sus precedentes o jurisprudencia … Dicho de otro modo: en el caso del Tribunal
Supremo de Elecciones, en materia electoral, no son impugnables ante la Jurisdicción
Constitucional sus actos subjetivos administrativos, sus disposiciones reglamentarias
autónomas y sus resoluciones jurisdiccionales —en el llamado “contencioso electoral”,
que sí le corresponde exclusivamente—; aunque sí lo son, naturalmente, las normas,
inclusive electorales, de carácter legislativo o ejecutivo … así como, en su caso, las
normas no escritas originadas en sus precedentes o jurisprudencia”.

143
 Luis Antonio Sobrado González

vo resorte hermenéutico del Tribunal y que lo que valora la Sala, a través

de la acción de inconstitucionalidad, es la compatibilidad constitucional
o no de la norma interpretada, según el sentido que de la misma le haya
dado el Tribunal, sin que pueda la Sala imponer una interpretación “de
conformidad constitucional”. Es decir, debe limitarse a anular la norma
tal y como es entendida por el TSE o declarar sin lugar la acción, sin que
esté entonces fiscalizando la interpretación legal hecha por éste.27
Califico a esta solución de parcial, puesto que no da respuesta o
solución al problema que puede suscitarse con interpretaciones dispa-
res, no ya de las normas legales de carácter electoral, sino de las consti-
tucionales en la materia.

3. Mecanismos para la difusión de la jurisprudencia

electoral

En cuanto a la jurisprudencia de la Sala Constitucional se refiere,

normativamente está preceptuada la necesidad de publicar íntegramen-
te en el Boletín Judicial y reseñarse en el Diario Oficial las resoluciones
que declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad (art. 90 de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional); mecanismo insuficiente, toda vez

27 “Normalmente la Sala, en ejercicio de su competencia como contralor supremo de

la constitucionalidad de las normas y actos de cualquier naturaleza sujetos al derecho
público (artículo 10 de la Constitución Política), además de la alternativa de anularlos,
pura y simplemente, por inconstitucionales, con efectos erga omnes y —de principio—
retroactivos, o tenerlos por constitucionales, confirmando así su plena validez, tiene
también la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad, no de la norma o acto en sí,
sino tan sólo de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, o incluso la
de afirmar su constitucionalidad “a condición de que” se interpreten y apliquen en
determinada forma y con determinado contenido “conformes con la Constitución … No
obstante, estas dos últimas opciones —de declarar la inconstitucionalidad o condicionar
la constitucionalidad de la interpretación y aplicación de las normas o actos en cuestión,
no de las normas o actos en sí— no son totalmente disponibles para la Sala en la
llamada “materia electoral”, porque, si bien su competencia en materia de control de
constitucionalidad es única y plenaria, lo cierto es que … no puede soslayar la que la
Carta Fundamental otorga al Tribunal Supremo de Elecciones para “interpretar en forma
exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia
electoral” …; lo cual obliga, entonces, a que, al ejercer el control de constitucionalidad
que le atribuye el artículo 10 de la Constitución, no pueda desatenderse de la interpretación
o aplicación de las normas o actos impugnados que en casos concretos haya hecho el
Tribunal, de modo que no sería decoroso condicionar su validez a una “interpretación
conforme” diversa de la suya; razón por la cual, en lo que hace a la materia electoral, no
tiene las mismas opciones que respecto de las demás, debiendo más bien considerar que
la interpretación que haya dado el Tribunal se integra con las propias normas o actos
interpretados, prácticamente, con un valor y efecto equivalentes a los de una
“interpretación auténtica”. Es decir, que, en estos casos, la eventual incompatibilidad
constitucional que la Sala estime de la interpretación del Tribunal desemboca, por obra
de las potestades de éste, en la inconstitucionalidad de la propia norma interpretada”.

144
 Costa Rica

que también producen jurisprudencia los fallos que, en materia electo-

ral, declaren sin lugar tales acciones.
También resultan insuficientes las normas relativas a la difusión
de la jurisprudencia emanada del TSE, dado que sólo es preceptiva la publi-
cación de sus resoluciones cuando resuelvan demandas de nulidad (art.
145 del Código Electoral) y tratándose de las declaraciones interpretativas
que se produzcan al margen de todo caso jurisdiccional concreto. En este
último supuesto, el Tribunal “… ordenará publicar en el Diario Oficial la
resolución que se produzca y enviará copia literal, dentro de las cuarenta y
ocho horas siguientes, a cada uno de los partidos inscritos …” (art. 19.c del
Código Electoral). En los demás casos, sólo se publicarán las resoluciones
cuando el Tribunal “lo estime conveniente ” (art. 106 de la Ley Orgánica).
La referida insuficiencia se ha tratado de remediar mediante pu-
blicaciones diversas, la realización de seminarios y talleres especializa-
dos, la inclusión y sistematización de las resoluciones dentro del material
que custodian las bibliotecas institucionales y su difusión a través de los
sitios web del Tribunal y de la Sala Constitucional.

4. Alcances de la jurisprudencia electoral (a quiénes obliga)

Conforme ya se explicó, la jurisprudencia electoral (tanto la provenien-

te de la Sala Constitucional como del propio Tribunal) es vinculante erga omnes.

5. Vigencia de la jurisprudencia electoral

Los fallos en materia electoral rigen a partir de su comunicación.

Sin embargo, la interpretación que hacen del ordenamiento electoral se
aplica retroactivamente.
En el ámbito de la jurisdicción constitucional, existe empero nor-
ma expresa que indica que “La sentencia constitucional de anulación
podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su
efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste
produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz socia-
les” (art. 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).
En lo que respecta a las interpretaciones del ordenamiento electoral
a cargo del Tribunal, también se presume su efecto retroactivo, máxime
que las mismas se asimilan jurídicamente a la interpretación auténtica
de la ley que, como es sabido, permite discernir el sentido de la ley inter-
pretada en forma retroactiva. Sin embargo, el Tribunal en algunos pro-
nunciamientos ha entendido que también puede dimensionar los efectos
de dichas interpretaciones, cuando vengan a cambiar la lectura tradicio-
nal de las normas escritas, para evitar situaciones de caos o de grave per-
juicio a los actores políticos (así, por ejemplo, la sentencia n.º 1536-E-2001).

145
 Luis Antonio Sobrado González

La jurisprudencia puede ser modificada o dejada sin efecto en cual-

quier momento por la Sala Constitucional o por el Tribunal, dentro de sus
respectivos campos competenciales, a través de nuevos pronunciamientos
(no hay regla expresa sobre requisitos necesarios al efecto). En cuanto a la
primera se refiere, hay declaración expresa en el artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, al establecer que la jurisprudencia constitu-
cional es vinculante erga omnes salvo para la propia Sala Constitucional.

6. Criterios relevantes en la jurisprudencia nacional

A continuación se analizan algunos aportes jurisprudenciales

emblemáticos del TSE, omitiendo los que han innovado profundamente
la justicia electoral costarricense, por haber sido analizados en los capí-
tulos anteriores.
1. Sobre la necesidad de darle efectividad al sistema de cuota femeni-
na: El Código Electoral regula de manera específica la participación políti-
ca de la mujer. De sus artículos 58 inciso n) y 60, reformados al efecto en
1996, se deriva la obligación que tienen los partidos políticos de incluir
en sus estatutos el mecanismo que asegure esa participación en un por-
centaje del 40% en la estructura partidaria, en las listas para los puestos
de elección popular y en las delegaciones de las asambleas distritales,
cantonales y provinciales. 28
Al haber sido consagrado legislativamente a mediados de la década
pasada ese sistema de cuota femenina en las listas, su eficacia debía ser
asegurada por el organismo electoral.
En el proceso electoral de 1998, los partidos políticos respetaron ese
porcentaje del 40% de participación femenina mínima en las nóminas
globalmente consideradas. Sin embargo, la tendencia fue colocar a las
candidatas en el “piso” de las listas; práctica que condujo a que en la
Asamblea Legislativa y los concejos municipales resultantes de esa elec-
ción en particular, las mujeres estuvieran presentes en una proporción
muy inferior a la señalada.
No obstante, mediante sentencia n.º 1863 de las 9:40 horas del 23 de
septiembre de 1999, aclarada y adicionada por otras posteriores, se dispuso
que ese mínimo del 40% no sólo debía aparecer reflejado en la lista partida-
ria globalmente considerada, sino también en sus “puestos elegibles”. Co-
rrespondería a los propios partidos diseñar fórmulas estatutarias que así lo

28 “… Las delegaciones de las asambleas distritales, cantonales y provinciales, deberán

estar conformadas al menos, por un cuarenta por ciento (40%) de mujeres …”. “Los
estatutos de los partidos deberán contener: … n) El mecanismo que asegure la participación
de las mujeres en el porcentaje establecido en el artículo 60 de este Código, tanto en la
estructura partidaria como en las papeletas para los puestos de elección popular …”.

146
 Costa Rica

garantizaran y el Registro Civil sólo inscribiría aquellas listas que respeta-

ran el mecanismo respectivo. Se agregó que, en caso de inercia en proceder
a tal rediseño estatutario, el Registro revisaría las nóminas utilizando el
“criterio histórico”; es decir, determinando los “puestos elegibles” de cada
partido según el promedio resultante de su historial electoral.
Dicho pronunciamiento permitió que, luego del proceso electoral
del 2002, Costa Rica tenga en la cámara de diputados una participación
femenina de un 35,08% (que contrasta con el 19,30% que existía en la
Asamblea Legislativa durante el período 1998-2002), lo que coloca a nuestro
país en el primer lugar de América Latina y dentro de los primeros diez
del mundo a este respecto.29
2. Resoluciones relativas al funcionamiento democrático de los partidos
políticos: En Costa Rica, buena parte de los partidos políticos omitían en sus
estatutos hacer referencia al plazo de nombramiento de sus autoridades,
incluyendo el de los delegados a las distintas asambleas, así como al procedi-
miento de renovación de éstas, con la consecuencia práctica de entender
que se trataba de designaciones vitalicias de la elite dirigente.
Esta situación se corrigió a partir del dictado de la resolución reso-
lución n.º 1536-E-2001. Ella determinó que los partidos en general y “acorde
con el principio de democratización interna, deben renovar periódica-
mente sus estructuras internas. No puede aceptarse como válido, que
las designaciones de los asambleístas tengan carácter vitalicio o indefi-
nido. En este caso deberá el partido ajustar su estatuto, en el sentido de
establecer un plazo y mecanismo que satisfaga sus propios intereses,
siempre y cuando no supere el plazo máximo de cuatro años que marca el
ciclo del período electoral costarricense”.30
Para que el pronunciamiento anterior pudiera resultar eficaz de
cara a las elecciones del 2006, se estipuló que durante el 2005 todas las
agrupaciones deberán haber cumplido con la renovación integral de sus

29 Karen Olsen de Figueres. El camino hacia la igualdad: las mujeres costarricenses

en el parlamento, Mujeres en el parlamento: más allá de los números, Suecia,
International IDEA, 2002, pág. 149.
30 Aunado a esa invocación del principio de democratización interna de las
formaciones partidas, el Tribunal recordó en esa oportunidad que el fortalecimiento
del sistema democrático del país está sustentado en la participación política de los
ciudadanos, la cual sólo puede resultar efectiva si las decisiones partidarias son el
resultado de un proceso que vaya “de abajo hacia arriba” y que se propicie la “circulación”
de las elites dirigentes para evitar la creación de círculos oligárquicos que monopolicen
la toma de decisiones al margen de la base partidaria. Y se agrega: “Cuando los
partidos políticos no establecen la renovación periódica de los delegados ante las
respectivas asambleas, sufren un desgaste, consecuencia de la fosilización de sus
estructuras … Impiden también la participación activa de los ciudadanos dentro de la
agrupación política, negándoles la posibilidad de ser parte integrante de la organización
partidaria, conduciendo esto a la pérdida del entusiasmo de los electores, pues desaparece
el incentivo de llegar a ocupar cargos o tener protagonismo político”.

147
 Luis Antonio Sobrado González

estructuras internas, previa reforma estatutaria si fuere necesario, bajo

la advertencia de que en caso contrario no se dará curso a ninguna ges-
tión que tenga incidencia en ese proceso electoral.
Con idéntico propósito de promover la democracia interna de los
partidos políticos, la jurisprudencia electoral ha determinado la imposibi-
lidad de las asambleas de dejar sin efecto las candidaturas propuestas
mediante consulta popular.
El Código Electoral impone una estructura mínima para los parti-
dos políticos que, pretendiendo con ello garantizar la democracia interna
de esas asociaciones políticas, se caracteriza por una articulación
piramidal de asambleas, a partir de la asamblea de base distrital —de
carácter abierto para todos los militantes del partido en cada uno de los
distritos administrativos del país— y que concluye en una asamblea su-
perior integrada por representaciones de las asambleas inferiores.
A esa asamblea superior le corresponde la dirección política de los
partidos y sus acuerdos son obligatorios para sus restantes organismos;
asimismo, le compete ratificar las candidaturas a todos los cargos de elec-
ción popular, salvo los municipales, que habrán de ser ratificadas por las
respectivas asambleas cantonales (art. 61 y 74).
A partir de su resolución n.º 1671-E-2001, el Tribunal sin embargo
precisó que dicha ratificación no resulta necesaria cuando las designa-
ciones se hagan con base en convenciones u otros procedimientos de
consulta popular previstos en los respectivos estatutos. Este tipo de pro-
cedimientos de postulación popular resultan expresivos de la voluntad de
las bases partidarias, la cual no puede ser ignorada por los órganos parti-
darios representativos, incluida la asamblea superior.
Con tal pronunciamiento, la jurisprudencia electoral disipó el mito
de la supuesta “soberanía” de las asambleas partidarias. Precisamente
comentando este punto y atendiendo a la naturaleza asociativa de los
partidos, la resolución n.º 46-E-2002 apuntaba que la autoridad prima-
ria de un partido es la colectividad de sus miembros, la que se manifies-
ta de modo directo a través de las consultas populares, por ejemplo. Las
distintas asambleas de representantes no deben atribuirse esa “sobe-
ranía”, por lo que precisamente la asamblea superior no puede enervar
la decisión de la base partidaria sin menoscabar la regla del funciona-
miento democrático interno que la Constitución impone a los partidos.
3. Sobre la proscripción de algunas formas indirectas de afectación de
la democracia interna en los partidos: Algunas resoluciones del TSE han
calificado como irrazonables ciertas normas y prácticas restrictivas de la
participación política, tomando en cuenta su efecto antidemocrático en
la práctica política interna de los partidos.
Así, por ejemplo, consideró el cobro de sumas altas como requisito
de inscripción de precandidaturas a cargos de elección popular (resolu-

148
 Costa Rica

ción n.º 303-E-2000) y la exigencia de plazos de militancia arbitrarios o

desproporcionados como condición para poder aspirar a candidaturas de
elección popular en el seno de los partidos. Así lo entendió la resolución
n.º 859-E-2001, al establecer que la exigencia estatutaria de un partido
de contar con una militancia previa de al menos nueve años, vulnera el
derecho fundamental de participación política y los más elementales prin-
cipios de la democracia representativa.
Por otro lado, la jurisprudencia electoral determinó la inadmisibilidad
de la intervención en asamblea mediante el uso de poderes especiales otor-
gados al efecto, por su impacto restrictivo en una participación real y efectiva
de los miembros de la organización y por propiciar prácticas antidemocráticas.31
4. Respeto al principio del debido proceso con motivo de las sanciones
que impongan los tribunales de ética y disciplina de los partidos: En innu-
merables resoluciones, el TSE ha definido como esencial la realización
de un procedimiento previo a la imposición de sanciones a los miembros
de los partidos por parte de sus tribunales internos de ética y disciplina,
en el que se le permita al investigado alegar y producir prueba.
Corresponde al propio partido, en ejercicio de su autodeterminación
estatutaria, fijar las características de las sanciones y del procedimiento,
con tal de que este último satisfaga los requerimientos constitucionales
mínimos del debido proceso.
5. Sobre los efectos de la expulsión o renuncia de un diputado respecto del
partido que lo postuló: En resolución n.º 1847-E-2003, el TSE determinó que
no constituye causal de pérdida de la credencial de diputado el que éste deje
de pertenecer al partido político que lo postuló, ya sea voluntariamente o por
expulsión debida a que se aparte del criterio partidario en su labor parla-
mentaria (la llamada “línea de partido”) o por cualquier otro motivo.
Como fundamento de lo así resuelto, en primer término, el Tribunal
consideró que ello no está previsto constitucional ni legalmente. Por ello,
la cancelación de la credencial de un diputado por el motivo indicado, “re-
queriría de una norma que habilitara expresamente al Tribunal para pro-
ceder de tal forma, como acontece por excepción en aquellos pocos países
del mundo —dentro de los cuales no está incluido el nuestro— que así lo
hacen, configurando con ello una forma exacerbada de partitocracia”.

31 Así, la sentencia n.º 919 de las 9 horas del 22 de abril de 1999, señalaba que si
los partidos deben responder a valores democráticos y participativos, “… necesariamente
se debe garantizar desde las bases, la legitimidad de quienes potencialmente puedan
asumir la titularidad de los órganos estatales, como depositarios de la soberanía de la
comunidad política. Para lograr ese cometido, la estructura y organización de las
diferentes Asambleas, deben forzosamente facilitar la deliberación, el pluralismo y la
participación, lo que evidentemente se logra a través de la concentración de sus
adherentes, en el caso de las distritales y de sus delegados en las subsiguientes y no
a través de un poder, que sin duda, contravendría lo expuesto”.

149
 Luis Antonio Sobrado González

En todo caso, se explica cómo dicha omisión es coherente con la

caracterización constitucional de los diputados como representantes de
la Nación y no de los partidos que los nominaron.32
Pero además, condicionar la continuidad del mandato parlamentario
a la permanencia del diputado en el partido correspondiente, sería lesivo
de la libertad de asociación resguardada constitucionalmente.33
Finalmente, se abunda sobre las características del mandato parla-
mentario, que a la luz del artículo 106 de la Constitución Política (“Los
Diputados tienen ese carácter por la Nación y serán elegidos por provin-
cias”) no tiene carácter imperativo sino representativo, resultando en-
tonces incompatible con una posible revocación por parte del partido que
ha contribuido con la elección del respectivo diputado.34

32 “En el marco del ordenamiento jurídico vigente, los partidos políticos tienen el
monopolio en la nominación de los candidatos a diputados. La legitimación exclusiva
de los partidos políticos para presentar candidaturas encuentra su referente normativo
principalmente en el artículo 74 del Código Electoral. En sentencia 303-E-2000, este
Tribunal hizo referencia al tema calificando a los partidos políticos como los “ineludibles
intermediarios entre el gobierno y los gobernados —a tal punto que en nuestro régimen
legal vigente detentan un monopolio en la nominación de los candidatos a los distintos
puestos de elección popular—”. Pero una vez que el ciudadano resulta electo como diputado,
la Constitución Política garantiza su libertad e independencia de criterio por diversos
medios. Así, por ejemplo, su numeral 110 lo libra de toda responsabilidad por las opiniones
que emita en la Asamblea Legislativa y lo protege con el régimen de inmunidad. El
mismo rol garantista lo evidencia el que su cargo no se ponga en juego con su eventual
desvinculación con el partido que lo nominó, dado que —como insistiremos luego— no
actúa en su representación sino ejerciendo un mandato nacional”.
33 “En nuestro ordenamiento jurídico, este derecho fundamental muestra dos facetas:
por un lado el derecho positivo de asociarse para cualquier finalidad y por otro el
derecho negativo, es decir, la libertad de dejar de pertenecer a una organización. En
este sentido, el artículo 25 constitucional señala claramente que: “ Los habitantes de
la República tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá se obligado a
formar parte de asociación alguna”. Supeditar el cargo del legislador a su permanencia
dentro de las estructuras partidarias que promovieron su candidatura violentaría, como
se dijo, el derecho a la libertad de asociación, en su manifestación negativa”.
34 “… en Costa Rica la representación política adopta la forma de “mandato
representativo” y no de “mandato imperativo”. Esto es, el conjunto de diputados representa
a la nación; los representantes no están ligados por un mandato preciso recibido de sus
electores ni del partido que los agrupa, puesto que los verdaderos mandantes no son
éstos, sino la nación. Ésta, al ser un ser colectivo incapaz de expresarse, no puede dar
instrucciones a sus representantes; solamente les da el mandato de representarla, es
decir, de expresarla. Así, los diputados son libres en cuanto a sus actos y a sus decisiones,
que son la expresión de la nación. Esto a diferencia del “mandato imperativo”, en que,
trasladando exactamente al derecho público el concepto de mandato de derecho privado,
la designación de los diputados es un mandato dado por los electores a los elegidos para
actuar en lugar suyo. En este supuesto, el mandatario debe adaptarse estrictamente a las
instrucciones de su mandante. Recibe de él un mandato “imperativo”. Entendido en
forma absoluta, el mandato imperativo no implica solamente que el elegido deba ajustarse
a las instrucciones de sus electores, sino que éstos dispongan también de una sanción
si el elegido no cumple su mandato; es el principio de la revocabilidad de los elegidos.
Siendo que la Constitución Política costarricense no establece esta forma de mandato
imperativo en relación con los diputados, no podría, por vía jurisprudencial, reformarse
este aspecto fundamental del sistema político de nuestro país. Para ello sería necesaria
una reforma constitucional”.

150
 Costa Rica

6. Interpretaciones claves para la adecuada organización del proceso elec-

toral ante la ausencia, oscuridad o contradicción de la norma electoral escrita:
Con motivo de los procesos electorales del 2002, el TSE debió dictar varias
declaraciones interpretativas sobre aspectos claves de la organización de
éstos, que no estaban regulados o que, estándolo, la normativa resultaba
claramente insuficiente, oscura o contradictoria. Quizás la más relevante
lo fue la n.º 135-E-2002, relativa a las reglas que regirían la celebración de
una segunda vuelta para la elección del Presidente de la República. Aunque
prevista como eventualidad en el artículo 138 constitucional, se trataba de
un supuesto que en la historia costarricense nunca se había presentado y
que, además, carecía de regulación legislativa. La resolución de mérito sen-
tó las bases necesarias para colmar esa laguna legal, al interpretar que esa
segunda vuelta era una simple etapa eventual de un único proceso electo-
ral, por lo que resultaban de aplicación extensiva las pautas generales del
Código Electoral. A partir de esa visión fue posible contestar una serie de
interrogantes formulados por el partido consultante, así como promulgar pos-
teriormente el “Reglamento para la celebración de la segunda votación del
proceso electoral del 2002” (decreto n.º 2-2002 del 6 de febrero del 2002).
Previamente a esta definición, el TSE había aclarado un aspecto
importante sobre el mismo tema: su resolución n.º 2587-E-2001 definió
que los votos nulos o en blanco no tendrían incidencia alguna al momen-
to de calcular el 40% de los votos, previsto constitucionalmente como
umbral para elegir Presidente en la primera vuelta.
La elección de Presidente y diputados se efectúa cada cuatro años,
el primer domingo de febrero. Tradicionalmente, los miembros de los go-
biernos municipales se escogían en forma concomitante. Sin embargo,
la legislación fue reformada y, para el 2002, se celebró una elección mu-
nicipal diferenciada el primer domingo del mes de diciembre. Las nor-
mas resultaban claras en cuanto a que correspondía elegir a los regidores
en el mes de febrero anterior, conjuntamente con el Presidente de la
República y los diputados, mientras que las votaciones de diciembre lo
eran para designar alcaldes y concejales de distrito. Empero, existían
normas contradictorias sobre el momento de designación de los síndicos;
problema que fue resuelto mediante sentencia n.º 1734-E-2001, que in-
terpretó que su elección debía verificarse en diciembre.
7. La búsqueda de una mayor equidad en los procesos electorales: Dos
resoluciones destacan al respecto. En primer lugar, la que estableció el de-
recho de todos los candidatos presidenciales a participar en los debates pú-
blicos que se organizaran dentro del proceso electoral (n.º 2759-E-2001).
Por otro lado, la que reinterpretó el artículo 96 constitucional, en el
sentido de que también tendrían derecho a la contribución estatal los
partidos que, sin haber superado el umbral del 4% del total de votos váli-
dos emitidos, eligieren al menos un diputado (resolución n.º 591-E-2002).

151
 Luis Antonio Sobrado González

IV. Evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

La historia costarricense de la última media centuria se ha carac-

terizado por una plena vigencia democrática en lo electoral, altas tasas
de participación ciudadana en los procesos electorales (salvo en el de
1998 y, especialmente, del 2002) y una elevada adhesión de los costarri-
censes a las instituciones democráticas.
Uno de los factores que explican tal situación es la existencia de un
TSE como organización y jurisdicción electorales autónomas, al que se le
rodea de excepcionales garantías de independencia e imparcialidad. Co-
bra también gran importancia al respecto la adscripción al TSE de un
Registro Civil centralizado, que permite garantizar la eficiente cedulación
y la fidelidad del padrón electoral, cuya elaboración esta fuera de la in-
fluencia del Poder Ejecutivo.
El contencioso electoral está confiado al TSE, quien resuelve las con-
troversias electorales en forma exclusiva, en única instancia y a través de
decisiones que pasan con autoridad de cosa juzgada material. Se trata en-
tonces de un contencioso jurisdiccional, concentrado y uniinstancial.
Los mecanismos de impugnación previstos en el Código Electoral
han permitido canalizar y resolver adecuadamente las disputas
interpartidarias que se han llegado a presentar, produciéndose por su
medio un control eficaz de la regularidad jurídica de los actos y procedi-
mientos electorales. Sin embargo, el Código se preocupa de modo apenas
marginal por ofrecer cauces de solución a los conflictos intrapartidarios.
Ante tal insuficiencia legislativa y basándose en una reforma cons-
titucional de 1997 (que estableció el necesario ajuste a la ley y la Consti-
tución del funcionamiento de los partidos políticos, especialmente en lo
que atañe a sus procesos internos de selección de candidatos y autorida-
des), la jurisprudencia electoral abrió la posibilidad de atacar las decisio-
nes partidarias a través del recurso de amparo electoral (cuando lesionaran
los derechos políticos y la plena participación política de sus miembros) y
la acción de nulidad (cuando la legalidad de dichas decisiones no fuere
posible fiscalizarla a través del procedimiento recursivo del artículo 64 in
fine del Código Electoral). El reconocimiento de ese recurso y esta acción
han producido un vigoroso ensanchamiento de la justicia electoral costa-
rricense y, por intermedio suyo, permitieron una mejor realización de la
aspiración constitucional a favor de la democratización interna de los
partidos políticos.
La jurisprudencia electoral se genera a partir de los fallos del TSE y
de la Sala Constitucional (al conocer las inconstitucionalidades plantea-
das contra normas electorales). La jurisprudencia de aquél, no sólo pro-
viene de sus resoluciones jurisdiccionales, sino también del ejercicio de

152
 Costa Rica

su atribución constitucional de interpretar, de modo exclusivo, obligato-

rio y al margen de toda disputa concreta, las reglas constitucionales y
legales en materia electoral.
Los mayores logros de la jurisprudencia del TSE, a lo largo del últi-
mo quinquenio, se expresan principalmente en el referido campo de la
democratización interna de los partidos políticos. Sin embargo, también
ha permitido que cobre efectividad el sistema legal de cuota femenina.
Por otro lado, el ejercicio agresivo de su atribución interpretativa, le per-
mitió al TSE colmar lagunas legales sobre aspectos claves de la organiza-
ción de los procesos electorales, así como aclarar disposiciones oscuras y
resolver angustiantes contradicciones normativas. Por último, destaca
la preocupación jurisprudencial por alcanzar mayores cuotas de equidad
en la disputa electoral.

153
 Luis Antonio Sobrado González

Bibliografía nacional específica sobre los temas analizados

BRENES VILLALOBOS (Luis Diego). Control de constitucionalidad en

materia electoral. Revista parlamentaria, San José, vol. 11, n.º 2,
agosto 2003, pp. 313-328.

BRENES VILLALOBOS (Luis Diego). Jurisdicción constitucional electoral,

San José, tesis para optar al título de licenciado en derecho, Facul-
tad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 2002.

BRENES VILLALOBOS (Luis Diego). Protección de los derechos funda-

mentales en materia electoral por parte del Tribunal Supremo de
Elecciones, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, n.º 101, mayo-
agosto 2003, pp. 139-163.

BRENES VILLALOBOS (Luis Diego) y RIVERA SÁNCHEZ (Juan Luis). Re-

curso de Amparo Electoral, Revista Digital del Sistema de Estudios
de Posgrado de la Universidad Estatal a Distancia (UNED),
www.uned.ac.cr/academia/Posgrado/revista/introduc.html.

CAMACHO GRANADOS (Rosalía). Las cuotas mínimas de participación

de las mujeres: un mecanismo de acción afirmativa, San José, Cen-
tro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia, 1996.

FONSECA MONTOYA (Óscar). Jurisdicción constitucional, jurisdicción

electoral, Temas claves de la Constitución Política, San José, In-
vestigaciones Jurídicas S. A., 1999, pp. 508-597.

FONSECA MONTOYA (Óscar). Resolución de conflictos electorales: la ex-

periencia de Costa Rica, Seminario Internacional sobre Resolución
de Conflictos Electorales: Perspectiva Comparada en Centroamérica,
México y la República Dominicana, San José, IFES/IFE/TEPJF/IIDH-
CAPEL/TSE, 2000, pp. 123-132.

GONZÁLEZ ZAMORA (Óscar E.) y JIMÉNEZ BOGANTES (José E.). La mate-

ria electoral: deslinde de competencias entre el Tribunal Supremo
de Elecciones y la Sala Constitucional a la luz de un caso concreto:
la anulación de las asambleas distritales del partido Liberación
Nacional en 1992, tesis para optar al título de licenciado en dere-
cho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1993.

HERNÁNEZ VALLE (Rubén). Derecho electoral costarricense , San José,

Juricentro, 1990.

154
 Costa Rica

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costarricense: sujetos y procedimientos, tesis para optar al título
de licenciado en derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de
Costa Rica, 1989.

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recho Constitucional, San José, tomo V, mayo 2004, pp. 347.

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mujeres, ¿ficción o realidad?: un diagnóstico para Costa Rica, San
José, Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, 2001.

VILLEGAS ANTILLÓN (Rafael). El Tribunal Supremo de Elecciones y el

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co) , San José, Serie Cuadernos de Capel n.º 18, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 1987.

155
 Sobre lo contencioso electoral
y la jurisprudencia electoral en Chile
Carmen Gloria VALLADARES*

S UMARIO : I. La Justicia Electoral: visión de conjunto e instituciones

competentes II. El Contencioso electoral: sistema de medios de
impugnación y procedimientos III. La Jurisprudencia Electoral.

I. La Justicia Electoral: Visión de conjunto

e instituciones competentes

El sistema electoral chileno está compuesto por cinco organismos

electorales autónomos. Estos son el Tribunal Calificador de Elecciones,
el Servicio Electoral, las Juntas Electorales, las Juntas Inscriptoras y los
Tribunales Electorales Regionales. También participan en tareas com-
plementarias dos órganos pertenecientes al Poder Ejecutivo que son el
Ministerio del Interior y el Servicio de Registro Civil e Identificación.
De los organismos mencionados precedentemente constituyen, por
mandato del Capitulo VIII de la Constitución Política de la República, la
denominada “Justicia Electoral” los Tribunales Electorales Regionales y
el Tribunal Calificador de Elecciones.

1. Tribunal Calificador de Elecciones

Es el máximo órgano electoral del país, tiene carácter jurisdiccio-

nal y es el encargado de validar todo el proceso que se desarrolla en una
elección para ungir a una autoridad política en procesos especialmente
convocados por la Constitución Política de la República o en los plebisci-
tos nacionales o comunales. Tiene su sede en la capital del país.

A. La integración del Tribunal Calificador de Elecciones

Está integrado por cinco Ministros. De los cuales cuatro deben ser
actualmente Ministros de la Excma. Corte Suprema de Justicia, desig-

* Secretaria Relatora del Tribunal Calificador de Elecciones.

157
 Carmen Gloria Valladares

nados por sorteo. Y, además, está integrado por un ex Presidente o Vice

Presidente del Senado o de la Cámara de Diputados que haya ejercido el
cargo por un lapso no inferior a 365 días, el que será designado, también,
por sorteo por la Excma. Corte Suprema, designación que no puede re-
caer en personas que sean parlamentarios, candidatos a cargos de elec-
ción popular, Ministros de Estado, ni dirigentes de Partido Político.
Los Ministros duran cuatro años en sus cargos, pueden ser
resorteados para el próximo período en la medida que cumplan los requi-
sitos constitucionales.
A los integrantes del Tribunal Calificador de Elecciones les afectan
las causales de incompatibilidad constitucional, que se extiende por seis
meses después de haber cesado en sus funciones, relativa a la de reali-
zar otro empleo o comisión retribuidos con fondos del Fisco, de las muni-
cipalidades, de las entidades fiscales autónomas, semifiscales o de las
empresas del Estado o en las que el Fisco tenga intervención por aportes
de capital y con toda otra función o comisión de la misma naturaleza, con
excepción de los empleos docentes.
Cabe hacer presente que también hacen excepción a esta norma
los ingresos que perciban los Ministros que, además, cumplen actuales
funciones de Ministros de la Excma. Corte Suprema de Justicia.
Los Ministros del Tribunal son inviolables por las opiniones que
manifiesten y desde el día de su designación y mientras permanezcan
en el cargo no pueden ser procesados o privados de su libertad, salvo el
caso de delito flagrante.
También importa destacar que los Ministros del Tribunal Califica-
dor de Elecciones perciben una remuneración equivalente a 53 dólares
americanos con 40 centavos, por cada audiencia, con un tope de treinta
por cada mes calendario. Normalmente el Tribunal sesiona una vez por
semana, en períodos interelectorales y lo hace todos los días en las épo-
cas electorales.
A partir de la entrada en vigencia de la actual Constitución Política
de la República el Tribunal Calificador de Elecciones —1980— funciona
con el carácter de permanente. Desde su funcionamiento, entre 1925 a
1973, el Tribunal funcionaba con un carácter transitorio, esto es, se con-
vocaba sólo para los períodos electorales a calificar.
Autoriza las actuaciones del Tribunal un Secretario Relator que
debe ser abogado y es ministro de fe y Jefe del Servicio.

B. Funciones

El Tribunal Calificador de Elecciones es un órgano constitucional-

mente autónomo, independiente e inviolables las opiniones que se vier-
tan. Conoce de asuntos en única instancia y en segunda y última instancia.

158
 Chile

Conoce en única instancia del escrutinio general y de la califica-

ción de las elecciones de Presidente de la República, de diputados y sena-
dores; de las reclamaciones a que dieren lugar y proclamar a los que
resulten electos. También conoce de los plebiscitos que se convoquen
sean de carácter nacional o comunal. Resuelve las reclamaciones relati-
vas a la inscripción de candidaturas que acepte o rechace el Director del
Servicio Electoral con ocasión de las elecciones para Presidente de la
República, Senadores y Diputados. Conoce de la formación defectuosa de
los Tribunales Supremos de los Partidos Políticos. También es de su com-
petencia conocer de las denuncias que practique el Director del Servicio
Electoral con motivo de las infracciones a las Ley de Partidos Políticos y
de la Ley del Gasto Electoral. También nombra de los integrantes aboga-
dos de los Tribunales Electorales Regionales.
En segunda y última instancia conoce de los recursos de apelación que
se interpongan en contra de las resoluciones que pronuncien los Tribunales
Electorales Regionales, relativas a las elecciones de alcaldes y concejales, de
carácter gremial, vecinal y demás organizaciones comunitarias y grupos in-
termedios y en los procesos sobre remoción de alcaldes y concejales.
El Tribunal Calificador de Elecciones aprecia los hechos como jura-
do y al tenor de la influencia que, a su juicio, ellos hayan tenido en el
resultado de la elección o plebiscito y resuelve conforme a derecho.

C. Historia del Tribunal Calificador de Elecciones

El Tribunal Calificador de Elecciones presenta dos hitos importan-

tes en su historia: la Constitución Política de 1925, con la Ley Nº 14.852
denominada “Ley General de Elecciones” y la Constitución Política de
1980, con las leyes N° 18.460 y N° 18.700, Orgánica Constitucional del
Tribunal Calificador de Elecciones y de Votaciones Populares y Escruti-
nios, respectivamente.
Anteriormente, desde la vigencia de la Constitución Política de 1833,
el proceso de calificación acerca de la validez o nulidad de las elecciones,
tanto presidenciales como parlamentarias, estaba entregado a las pro-
pias cámaras, respecto de sus miembros, y al Congreso Pleno, en el caso
de los comicios presidenciales.
La creación del Tribunal Calificador de Elecciones obedece a la ne-
cesidad de entregar a un órgano independiente y de carácter jurisdiccio-
nal, la tarea de verificar la legalidad de los actos eleccionarios.
La Constitución Política de la República del año 1925 estableció
que para designar a los integrantes del Tribunal Calificador de Eleccio-
nes se debía formar una comisión compuesta por el Presidente de la Excma.
Corte Suprema, el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de
Diputados y el Presidente de la Iltma. Corte de Apelaciones.

159
 Carmen Gloria Valladares

Reunidas estas autoridades en la oficina del Director del Registro

Electoral elegían —por sorteo— a los cincos miembros del Tribunal de la
siguiente manera:

• Un ciudadano que hubiera desempeñado el cargo de Presi-

dente o Vicepresidente de la Cámara de Diputados por más de
un año.
• Un ciudadano que hubiere desempeñado el cargo de Presi-
dente o Vicepresidente del Senado por más de un año.
• Dos Ministros de la Excma. Corte Suprema de Justicia.
• Un Ministro de la Iltma. Corte de Apelaciones.

El Tribunal Calificador de Elecciones quedaba formado por tres

miembros del Poder Judicial y dos miembros del Poder Legislativo, perte-
necientes a Partidos Políticos.
Actuaba como Secretario del Tribunal el Director del Registro
Electoral.
La Constitución Política de la República del año 1980 modificó tres
aspectos básicos del Tribunal Calificador de Elecciones: La conformación
de las autoridades que nombraban a los miembros del Tribunal, la compo-
sición del mismo y, por último, otorgó total autonomía respecto de cual-
quier otro órgano.
El nombramiento de los miembros del Tribunal corresponde a un
solo poder del Estado, el Poder Judicial, representado por su órgano máxi-
mo, la Excma. Corte Suprema de Justicia.
El artículo 84 de la Constitución Política de 1980 estableció, origi-
nalmente, que el Tribunal Calificador de Elecciones se constituyera por
cinco miembros designados de la siguiente manera: Tres Ministros o ex
Ministros de la Excma. Corte Suprema, elegidos por ésta en votaciones
sucesivas y secretas, por la mayoría absoluta de sus miembros; un abo-
gado elegido por la Excma. Corte Suprema en la forma señalada prece-
dentemente, con 15 años de ejercicio de la profesión y haberse destacado
en la actividad profesional universitaria o pública y un ex Presidente del
Senado o de la Cámara de Diputados que haya ejercido el cargo por un
lapso no inferior a tres años, el que era elegido por sorteo por la Excma.
Corte Suprema de Justicia.
Las últimas designaciones no podían recaer en parlamentario, can-
didato a cargos de elección popular, Ministro de Estado, ni dirigente de
partido político.
Cabe resaltar que el quinto cargo de Ministro del Tribunal no pudo
ser proveído desde la instalación del Tribunal, en el año 1987, sino hasta
la reforma de la Constitución de 1980, en el año 1999, dado que los úni-
cos ciudadanos que cumplían con el requisito de haber sido tres años

160
 Chile

Presidente del Senado o de la Cámara de Diputados, se encontraban en

ejercicio parlamentario.
El 15 de noviembre de 1985 se publicó en el Diario Oficial la “Ley
Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones”. Esta
Ley entrega plena autonomía al Tribunal, sus miembros tienen fuero si-
milar al de los parlamentarios y además son inviolables por las opiniones
que manifiesten y en los votos que emitan en el desempeño de sus cargos.
La reforma constitucional de noviembre del año 1999 intenta solu-
cionar el problema de la vacancia del quinto miembro del Tribunal, redu-
ciendo el tiempo de permanencia en el cargo de Presidente o Vice Presidente
del Senado o de la Cámara de Diputados, de tres años a sólo 365 días.
Además de lo anterior, la reforma modificó la composición del Tri-
bunal y la forma en que sus miembros son elegidos.

2. Tribunales Electorales Regionales

Los Tribunales Electorales Regionales, que constituyen el otro so-

porte de la “Justicia Electoral” igualmente tienen rango constitucional y
están encargados de conocer, en primera instancia, del escrutinio gene-
ral y la calificación de las elecciones municipales; de las reclamaciones
contra la Resolución del Director del Servicio Electoral Regional corres-
pondiente que acepta o rechaza las declaraciones de candidaturas para
alcaldes y concejales; y de las reclamaciones de nulidad de las elecciones
de los grupos intermedios.
Sus resoluciones son apelables ante el Tribunal Calificador de Elec-
ciones. Existe uno por cada región del país (que son trece), salvo la región
metropolitana que tiene dos.

A. Integración

Los Tribunales Electorales Regionales están integrados por tres

miembros. Un ministro de la Corte de Apelaciones de la Región, designa-
do por ésta, y por dos miembros designados por el Tribunal Calificador de
Elecciones de entre personas que hayan ejercido la profesión de abogado
o desempeñado la función de ministro o abogado integrante de Corte de
Apelaciones por un plazo no inferior a tres años.
Los miembros de estos Tribunales duran cuatro años en sus cargos
y pueden volver a ser designados.

B. Funcionamiento

Los Tribunales Electorales Regionales son órganos de carácter per-

manente, sesionan una o dos veces por semana en períodos no

161
 Carmen Gloria Valladares

eleccionarios y diariamente en la calificación de las elecciones de con-

cejales y alcaldes.
Para el cumplimiento de las tareas administrativas los Tribunales
Electorales Regionales tienen una planta de tres funcionarios, un Secre-
tario relator, que debe ser abogado; un oficial primero y un oficial de sala.
Esto sin perjuicio que durante los períodos de elecciones municipales
están legalmente autorizados para contratar bajo el régimen de honora-
rios a personal coadyuvante.
Estos Tribunales Electorales Regionales tienen establecidos sus
procedimientos jurisdiccionales en la Ley Nº 18.593 que regula la compe-
tencia, funcionamiento, incompatibilidades e inhabilidades, requisitos
de procesabilidad de los requerimientos, notificaciones, sentencia y la
procedencia del recurso de reposición ante ellos mismos.
La ley para esta clase de miembros establece un sistema de recu-
sación de sus integrantes y que descansan en vínculos de parentescos,
laborales, financieras, sociales, amistad, enemistad, y recompensas.
Otros servicios integrantes del sistema electoral chileno pero que
carecen de competencia para resolver asuntos contenciosos:

C. Servicio Electoral

El artículo 18 de la Constitución Política de la República consagra el

sistema electoral público de nuestro país. Uno de los organismos del sis-
tema electoral público es el Servicio Electoral.
El Servicio Electoral es un organismo autónomo, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es cumplir con las funciones que
le señale la ley y que se relaciona con el Presidente de la República a
través del Ministerio del Interior.
Las funciones que debe cumplir el Servicio Electoral se pueden re-
sumir en las siguientes:

• Supervigilar y fiscalizar a las Juntas Electorales y a las Jun-

tas Inscriptoras.
• Formar y mantener un boletín denominado Padrón Electoral, or-
denado computacionalmente, que contiene la nómina alfabética
de las personas habilitadas para ejercer el derecho a sufragio.
• Formar y mantener un registro alfabético de las personas a
quienes se haya suspendido el derecho a sufragio.
• Formar y mantener la nómina de las personas que hayan per-
dido su calidad de ciudadanos.
• Ordenar y resolver directamente sobre el diseño e impresión
de los libros, formularios y demás documentos que se utilizan
en el proceso de inscripción.

162
 Chile

• Disponer la compra y confección del material que se utilizará

para las inscripciones y distribuirlo con la debida anticipación.
• Formar y mantener el Archivo Electoral General.

El jefe superior del Servicio Electoral es su Director, que es nom-

brado directamente por el Presidente de la República con acuerdo de la
mayoría del Senado. Su remoción se realiza de igual manera.
Para ser designado Director se debe cumplir con el requisito de ser
abogado con más de 10 años de título y no haber desempeñado cargos de
representación popular o ser dirigente de partido político en los cinco años
anteriores a su designación.
Las funciones del Director son las siguientes:

• Designar a los miembros de las Juntas Electorales y Juntas

Inscriptoras.
• Establecer direcciones regionales.
• Dar instrucciones generales sobre la aplicación de las nor-
mas electorales para su ejecución por los organismos esta-
blecidos en ellas.
• Llevar el Registro de Partidos Políticos actualizado por regio-
nes y ejercer las demás atribuciones que le encomiende la
Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos.

Ni el Director ni el personal del Servicio Electoral podrán militar en

los partidos políticos, ni participar en reuniones de carácter político parti-
dista o de apoyo a candidatos a cargos de representación popular.
El Director del Servicio Electoral debe tener actualizado el padrón
electoral que se forma con los Registros de inscritos que le remitan las
Juntas Inscriptoras. Cada registro tiene como máximo 350 inscritos.
El Director del Servicio Electoral dispone la cancelación de las ins-
cripciones por petición de la persona inscrita fundada en haber cambiado
de domicilio, pudiendo inscribirse en la Junta Inscriptora de su nuevo
domicilio. También debe cancelar la inscripción por fallecimiento de la
persona inscrita para lo cual el Registro Civil e Identificación le envía
mensualmente la nómina de las personas que han fallecido. De igual
manera cancela la inscripción de las personas que tengan más de una
inscripción electoral.
Es obligación del Director del Servicio Electoral y de los Secreta-
rios de las Juntas Electorales mantener actualizados permanentemen-
te los Registros Electorales, de modo que sólo figuren en ellos las
personas que se encuentren legalmente habilitadas para ejercer el de-
recho a sufragio.

163
 Carmen Gloria Valladares

D. Juntas Electorales

Las Juntas Electorales son los organismos electorales que se rela-

cionan directamente con el Servicio Electoral y con las Juntas Inscriptoras.
En cada provincia existe una Junta Electoral, tiene tres miembros. Y
debe tratarse de una provincia cuya capital sea asiento de Corte de Apela-
ciones. Está integrada por el Fiscal de esta última, el Defensor Público de la
capital de la provincia y el Conservador de Bienes Raíces de la misma. Su
presidente es el Fiscal y el secretario es el Conservador de Bienes Raíces.
En las demás capitales de provincias, las Juntas se integran con el
Defensor Público, el Notario Público y el Conservador de Bienes Raíces,
actuando como Presidente el Defensor Público y como Secretario el Con-
servador de Bienes Raíces. Si existiere más de un funcionario con los car-
gos mencionados, integra la respectiva Junta el más antiguo. Los miembros
de las Juntas Electorales son permanentes y conservan ese carácter en
tanto desempeñen la función pública requerida para su designación.

Las funciones de la Junta Electoral son:

• Proponer al Director del Servicio Electoral la nómina de

postulantes para integrar las Juntas Inscriptoras.
• Designar, a proposición de los alcaldes, los locales en que se
constituirán y funcionarán las Juntas Inscriptoras.
• Determinar, para las elecciones que se realicen en el país,
los locales de votación.

Las Juntas Electorales sesionarán en las ocasiones que la ley le

señale o cuando lo solicite el Presidente de la Junta o algunos de sus
miembros.

E. Juntas Inscriptoras

Son las encargadas de la inscripción de los ciudadanos que están

habilitados para poder inscribirse en los Registros Electorales para así
emitir su sufragio en los actos eleccionarios.
En cada comuna del territorio nacional existe una o más Juntas
Inscriptoras. Estarán integradas por tres miembros designados por el Di-
rector del Servicio Electoral, de los cuales dos son a proposición de la
Junta Electoral entre una cuaterna.
Los integrantes de la Junta Inscriptora deben cumplir los siguien-
tes requisitos:

• Ser ciudadano mayor de 18 años de edad.

164
 Chile

• Haber aprobado la enseñanza básica o su equivalente.

• Ser videntes.
• Tener domicilio en la circunscripción electoral de la respec-
tiva Junta Inscriptora.

El cargo de miembro de una Junta Inscriptora es obligatorio y nadie

puede excusarse de su desempeño sino por causa debidamente justifica-
da. Cesará en su cargo por suspensión de su derecho de sufragio.
Cada uno de los miembros de la Junta Inscriptora tendrá derecho a
un honorario de 5 dólares americanos por cada sesión a que asista, más
0,017 dólares por cada inscrito. Estos honorarios están exentos de todo
impuesto. El encargado de efectuar dicho pago es el Servicio Electoral.
Las funciones de la Junta Inscriptora son:

• Inscribir a los ciudadanos y a los extranjeros con derecho a

sufragio en los Registros Electorales.
• Otorgar comprobante con los datos de inscripción.

Las Juntas inscriptoras funcionan durante los siete primeros días

hábiles de cada mes, a partir de las 9 de la mañana y por espacio de tres
horas, suspendiendo su funcionamiento desde el centésimo día anterior
a una elección y lo reanudan el primer día hábil del mes subsiguiente a
la fecha en que el Tribunal Calificador de Elecciones comunique al Di-
rector del Servicio Electoral el término del proceso de calificación de una
elección o plebiscito.
Sin perjuicio de ello, durante los noventa días anteriores al cierre
del período de inscripciones por motivo de elección o plebiscito, las Jun-
tas funcionarán todos los días hábiles.
Para el funcionamiento de cada Junta Inscriptora corresponde a
las Municipalidades proporcionar los locales, mobiliario y servicios que
requieran y velar por su seguridad, aseo y mantención.
La inscripción electoral es gratuita y debe realizarse ante la Junta
Inscriptora correspondiente al domicilio del ciudadano o extranjero habi-
litado para el derecho a sufragio.
La inscripción requiere necesariamente la presencia de la perso-
na que la solicita y sólo se perfecciona al estampar ella su firma y su
impresión digital en ambos ejemplares del Registro.
Se inscriben en los Registros Electorales los chilenos que hayan
cumplido 18 años de edad, o los que los cumplan a más tardar el día de la
elección de que se trate.
Podrán, además, inscribirse en los Registros Electorales los extran-
jeros que hayan cumplido 18 años de edad y que se encuentren
avecindados en Chile por más de 5 años.

165
 Carmen Gloria Valladares

Las personas que están declaradas en interdicción por caso de

demencia, procesadas por delito que merezca pena aflictiva o por deli-
to que la ley califique como conducta terrorista o las que hubiesen
perdido la nacionalidad chilena, no podrán inscribirse en los Registros
Electorales.
Tanto la identidad como la edad para inscribirse se comprueba
mediante la Cédula Nacional de Identidad vigente, o con la correspon-
diente a extranjeros, emitidas ambas por el Servicio de Registro Civil e
Identificación (organismo dependiente del Ministerio de Justicia).
También hay dos órganos, dependientes del Poder Ejecutivo, que
cumplen funciones dentro del sistema electoral: El Ministerio del Inte-
rior y el Registro Civil e Identificación.

F. Ministerio del Interior

La Ley Nº 18.700 Orgánica Constitucional sobre Votaciones Popula-

res y Escrutinios, en su artículo 175 bis, dispone que con el objeto de
mantener informada a la opinión pública del desarrollo de toda la elec-
ción o plebiscito, el Ministerio del Interior emitirá, el día de la elección o
plebiscito, boletines parciales que contengan información respecto de la
instalación de las mesas de votación y de la situación del orden público,
como asimismo, sobre los resultados que se vayan produciendo, en la
medida en que las mesas culminen su proceso de escrutinio.
Los boletines parciales que dé a conocer el Ministerio del Interior
durante el proceso electoral o plebiscitario, y los finales que emita a su tér-
mino, y que digan relación con resultados, tienen un mero carácter infor-
mativo, provisorio y no constituyen escrutinio para efecto legal alguno.

G. Registro Civil e Identificación

El Registro Civil e Identificación es un organismo dependiente del

Ministerio de Justicia, quien a su vez depende del Poder Ejecutivo. Pre-
senta dos funciones relevantes en el sistema electoral chileno. La pri-
mera dice relación con la cédula nacional de identidad que es emitida
por este organismo y que sirve como único documento de identificación
para poder inscribirse en los Registros Electorales, lo que habilita para
poder sufragar en las elecciones o plebiscitos.
El otro dice relación con los difuntos o con las personas procesadas
o condenadas por delito que merezcan pena aflictiva, las que deberá co-
municar mensualmente al Director del Servicio Electoral a fin de cance-
larles la inscripción electoral.

166
 Chile

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

La “Justicia Electoral” chilena tiene distintos medios de impugna-

ción dependiendo de lo impugnado y el órgano ante quien se denuncia la
impugnación:

1. Actos susceptibles de ser impugnados ante los Tribunales

Electorales Regionales

a. Las elecciones para proveer los cargos de dirigentes en las

organizaciones gremiales, sindicales, vecinales y demás or-
ganizaciones territoriales y grupos intermedios.
Estas elecciones son de competencia de los Tribunales Electo-
rales por acción de nulidad o por calificación del respectivo co-
micio, esto es, de oficio para validar o no el proceso referido.
b. Las incompatibilidades que se produzcan entre los cargos di-
rectivos superiores de las organizaciones gremiales con los
cargos directivos superiores nacionales o regionales de los
partidos políticos.
c. Resolver las impugnaciones o reclamaciones por aceptación
o rechazo, respectivamente, de las declaraciones de candida-
turas para los cargos de alcaldes y concejales.
d. Formar el escrutinio general de las elecciones municipales.
e. Calificar las elecciones municipales.
f. Resolver las reclamaciones de nulidad o solicitudes de recti-
ficación de escrutinios de las elecciones municipales.
g. Resolver las reclamaciones de nulidad de las elecciones de
los consejeros regionales.

2. Elementos fundamentales de los Procedimientos

de desahogo ante los Tribunales Electorales Regionales

Es la propia ley la que establece los procedimientos que regulan la

tramitación de las causas ante sus sedes.
La reclamación debe ser escrita y debe contener el nombre, ape-
llidos, profesión u oficio y domicilio del reclamante; la individualiza-
ción de organismo en que se haya efectuado el acto eleccionario
reclamado; la exposición precisa y circunstanciada de los hechos que la
motivan; la exposición de los fundamentos de derecho, si los hubiere; la
enunciación precisa y clara de las peticiones que se someten al conoci-
miento y fallo; el patrocinio de un abogado habilitado para el ejercicio de
la profesión. Asimismo se deben acompañar los antecedentes de hecho

167
 Carmen Gloria Valladares

que sirvan de fundamento a la reclamación e indicarse las diligencias

probatorias con que se pretenden acreditar los hechos invocados.
El Tribunal ordena a costa del reclamante la notificación de la re-
clamación mediante la publicación de un aviso en un diario de los de
mayor circulación en la capital de la Región en el que se comunicará la
circunstancia de haberse presentado reclamación. Sin embargo, si el
reclamo se dedujere contra persona determinada se dispondrá, ade-
más, la notificación personal.
El reclamado tiene un plazo de diez días hábiles para contestar;
hecho, se recibe la causa a prueba y se traen los autos en relación fijan-
do día y hora para escuchar las alegaciones verbales de los abogados de
las partes, escuchados se resuelve o queda en estado de acuerdo ante los
Miembros concurrentes.
La apreciación de la prueba se hace como jurado y la causa se falla
con arreglo a derecho. Contra la sentencia procede el recurso de reposi-
ción ante el propio Tribunal Electoral Regional y el de apelación para ante
el Tribunal Calificador de Elecciones.

3. Actos susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal

Calificador de Elecciones

El Tribunal Calificador de Elecciones conoce de:

a. Los recursos de apelaciones deducidos contra las sentencias

de los Tribunales Electorales que se han dictado con motivo
de las elecciones para proveer los cargos de dirigentes en las
organizaciones gremiales, sindicales, vecinales y demás or-
ganizaciones territoriales y grupos intermedios; de las incom-
patibilidades que se produzcan entre los cargos directivos su-
periores de las organizaciones gremiales con los cargos di-
rectivos superiores nacionales o regionales de los partidos
políticos; de las impugnaciones o reclamaciones por acepta-
ción o rechazo, respectivamente, de las declaraciones de can-
didaturas para los cargos de alcaldes y concejales; y de las
reclamaciones de nulidad de las elecciones de los consejeros
regionales.
b. Formar el escrutinio general de las elecciones para proveer
los cargos de Presidente de la República, Senadores y Diputa-
dos; de los plebiscitos nacionales y comunales.
c. Calificar las elecciones para proveer los cargos de Presidente
de la República, Senadores y Diputados; de los plebiscitos na-
cionales y comunales.

168
 Chile

d. Resolver las reclamaciones de nulidad o solicitudes de recti-

ficación de escrutinios de las elecciones para Presidente de
la República, Senadores y Diputados; de los plebiscitos nacio-
nales y comunales.
e. Recursos de queja deducidos en contra del Director del Ser-
vicio Electoral que resuelve materias de la Ley de Partidos
Políticos.
f. Reclamaciones contra las actuaciones del Director del Servi-
cio Electoral en materia de la Ley de Gasto Electoral.
g. Reclamaciones contra la Resolución del Consejo Nacional
de Televisión que fija los tiempos gratuitos de propagando
electoral.
h. Reclamación contra la generación defectuosa de los Tribuna-
les Supremos de los Partidos Políticos.
i. Denuncias del Director del Servicio Electoral en contra de los
Partidos Políticos por contabilidades incompletas o irregulares.
j. Auto Acordados sobre procedimiento y fallo de los recursos de
apelación, normas de contabilidad, recursos de queja.

El procedimiento se ha establecido mediante la dictación de Auto

Acordados que regulan la tramitación y fallo de los recursos de apelación.
El procedimiento es el propio de la doble instancia resguardando las
reglas del debido proceso entregando al recurrente un plazo para hacerse
parte, escuchar las alegaciones de los abogados y sentenciar.
En las causas de única instancia se han fijado procedimientos su-
marios, recibiendo la causa a prueba y fallando.
Contra las resoluciones del Tribunal Calificador de Elecciones no
procede recurso alguno, salvo el de corregir errores de hecho.

III. La jurisprudencia electoral

En Chile la jurisprudencia no constituye una fuente del derecho y

ello en aplicación a lo dispuesto en el artículo 3º del Código Civil que
establece que los efectos de los fallos sólo afecta a las causas en que
actualmente se pronunciaren.
Sin embargo esta precisión, cabe señalar, en esta parte, que las
sentencias mas relevantes suelen ser publicadas en recopilaciones
doctrinarias y sirven de elementos de juicio para acotar las interpreta-
ciones constitucionales y legales y con frecuencia se ven citadas por los
abogados y partes interesadas.
A vía de ejemplo se pueden citar los siguientes :

169
 Carmen Gloria Valladares

a) Derechos políticos de los ciudadanos: Respecto de ciudadanos que

postulen a cargos de representación popular el Tribunal Calificador de
Elecciones ha precisado el concepto de residencia consagrado en el artí-
culo 44 de la Constitución Política.
b) Derechos y obligaciones de los partidos políticos y otras formas de
organización ciudadana: Respecto de la generación de las Directivas Cen-
trales de los partidos políticos y ante el requerimiento de los propios parti-
dos, el Tribunal ha sostenido su incompetencia para conocer de esos
asuntos, el cual debe ser dirimido por el Tribunal Supremo de cada partido.
c) Reglas sobre la normatividad, el proceso y el contencioso administra-
tivo: El Tribunal de acuerdo a las atribuciones que le concede la ley para
dictar Autos acordados y ante la diversidad de recursos que debe conocer,
ha precisado la forma procesal en que dichos recursos deben ser presen-
tados, lo cual exige que éstos sean someramente fundados, contener pe-
ticiones concretas, al cual se le deben acompañar los medios probatorios
en que se funda.

IV. La evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

En las organizaciones democráticas resulta indispensable que el

sistema de legitimación de las autoridades pase por una validación trans-
parente que descanse en órganos eficientes, eficaces, oportunos, probos,
validados, respetuoso del debido proceso.
Chile se caracteriza por una gran vocación democrática para to-
das las instancias de su vida pública y doméstica y es la Justicia Elec-
toral, en primera instancia, sectorial (regional) y luego la nacional
(Tribunal Calificador de Elecciones) en segunda instancia quien vela y
cumple este anhelado sentimiento de organización para resolver pacífi-
camente sus conflictos.
Todas las elecciones de sus dirigentes vecinales, gremiales, sindi-
cales, comunitarios, deben ser calificadas por la Justicia Electoral y, ade-
más, pueden ser reclamables ante sus autoridades.
La integración de la Justicia Electoral a través de miembros no
políticos, independientes, hace que el sistema sea confiable.
La doctrina de las sentencias de la Justicia Electoral es recogida
por los autores nacionales y citadas por las partes en sus presentaciones
en defensa de sus posiciones jurídicas, lo que permite sostener que los
efectos de sus sentencias trascienden el límite de la contienda actual
para orientar las conductas y decisiones de otros jueces electorales y
especialmente de las partes.

170
 El contencioso y la jurisprudencia
electoral en el derecho electoral
ecuatoriano
Carlos J. AGUINAGA A.

S UMARIO : I. La Justicia Electoral: Visión de Conjunto e

Instituciones Competentes; II. El Contencioso Electoral:
Sistema de Medios de Impugnación y Procedimientos; III. La
Jurisprudencia Electoral; IV. Evaluación del Funcionamiento
del Sistema de Justicia Electoral.

I. La justicia electoral: visión de conjunto

e instituciones competentes

Naturaleza y características fundamentales del sistema de

justicia electoral en el Ecuador. Integración, funcionamiento
y facultades de las autoridades competentes en la materia.
Garantías de independencia e imparcialidad.

La justicia electoral en el Ecuador está conferida por disposición de

los artículos 209 de la Constitución Política de la República y 18 de la Ley
Orgánica de Elecciones, al Tribunal Supremo Electoral, máximo organismo
del sufragio, que tiene jurisdicción nacional, goza de autonomía e indepen-
dencia; además, el ordenamiento jurídico le otorga competencia privativa
para resolver sobre las siguientes materias: en lo jurisdiccional sobre lo
contencioso electoral; contencioso partidario; contencioso financiación po-
lítica, es único juez de cuentas del dinero utilizado en la política; punitivo
por infracciones electorales, políticas, de gasto electoral y de publicidad elec-
toral; normativas, ya que tiene facultad reglamentaria; disciplinarias, so-
bre aquellas conductas que no constituyen delitos electorales u otros delitos
que son de competencia de la jurisdicción ordinaria; administrativas elec-
torales, del proceso electoral; y administrativas voluntarias.

* Ex Presidente del Tribunal Supremo Electoral

171
 Carlos J. Aguinaga A.

Su naturaleza jurídica es mixta, constitutiva de varios caracteres,

por el lado de su integración es eminentemente política, ya que su nomi-
nación deviene de ternas presentadas por los partidos políticos, movimien-
tos o alianzas que hayan alcanzado las primeras votaciones al H. Congreso
Nacional y éste, los selecciona escogiendo de las ternas que le son presen-
tadas; y, por las materias que resuelve con competencia exclusiva, espe-
cial y privativa es jurisdiccional. Es un órgano de carácter autónomo, no
forma parte ni de la Función Ejecutiva ni de la Judicial, así expresamente
lo señala el artículo 118 de la Constitución. Sus decisiones son indepen-
dientes y, en la mayoría de casos, no son recurribles a la justicia ordina-
ria, excepto en materia de control de la constitucionalidad y de lo
contencioso partidario, por disposición del artículo 68 de la Ley Orgánica de
Partidos Políticos.1 La Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
expresamente establece como excepciones a dicha jurisdicción, “las cues-
tiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno...,
sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya deter-
minación corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa”, art. 6
literal c) de dicha Ley; y, “las resoluciones expedidas por los organismos
electorales”, literal d) del mismo artículo de esa Ley.
Sus características las podríamos agrupar en: independiente, autó-
nomo, político, jurisdiccional especial y órgano único.
El proceso de nominación e integración previsto en la norma su-
prema constitucional se deriva de la disposición constitucional ya citada,
que prescribe:
“art. 209.- ... Se integrará con siete vocales principales, quie-
nes tendrán sus respectivos suplentes, en representación de
los partidos políticos, movimientos o alianzas políticas que
hayan obtenido las más altas votaciones en las elecciones
pluripersonales, en el ámbito nacional, los que presentarán
al Congreso Nacional las ternas de las que se elegirán los
vocales principales y suplentes...”. 2
Los vocales duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y
pueden ser reelectos indefinidamente.
El art. 130 numeral 11 de la Carta Política establece como autori-
dad nominadora al Congreso Nacional, quien los nombra, conoce las ex-

1 “Toda decisión del Tribunal Supremo Electoral o de los tribunales provinciales

será fundamentada; tiene el carácter de resolución administrativa de última instancia
y causará ejecutoria”. Corporación De Estudios y Publicaciones, Serie Legislación
Codificada, Quito, 2002, Sección I, Doc. 4, pag. 11.
2 Corporación de Estudios y Publicaciones, Serie Legislación Codificada,

Constitución Política de la República, Quito, 2001, p. 58. Esta norma tiene concordancia
con el artículo 130 numeral 11 de la Carta Política.

172
 Ecuador

cusas o renuncias y designa a los reemplazos. Pero adicionalmente, es-

tablece que: “en los casos en que los nombramientos provengan de ternas,
éstas deberán ser presentadas dentro de los veinte días subsiguientes a la
vacancia del cargo. De no recibirse tales ternas en este plazo, el Congreso
procederá a los nombramientos, sin ellas. El Congreso Nacional efectuará las
designaciones dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha
de recepción de cada terna. De no hacerlo, se entenderá designada la perso-
na que conste en el primer lugar de dicha terna”. Entonces cabe designación
por votación mayoritaria simple o ipso jure, por el paso del tiempo como
queda antes indicado.
En lo que tiene relación con sus atribuciones constitucionales y
legales, las primeras le conceden, las siguientes:

a) Organizar, dirigir, vigilar y garantizar: procesos electorales,

art. 209; consultas populares, art. 105; procesos de revocatoria
del mandato, art. 110; organizará, supervisará y dirigirá los
procesos electorales para elegir representantes a organismos
deliberantes de competencia internacional, art. 210.; y, re-
presentantes al Parlamento Andino, disposición transitoria
décimo octava.
b) Juzgar las cuentas que rindan los partidos, movimientos polí-
ticos, organizaciones y candidatos, sobre el monto, origen y
destino de los recursos que utilicen en las campañas electo-
rales, artículos 209 y 116 de la Constitución.
c) Dirigir los procesos de elección, designación, nominación o
selección de candidatos o ternas para constituir otros órga-
nos u organismos del poder público, a saber: Consejo Nacio-
nal de la Judicatura, art. 206; Comisión de Control Cívico de
la Corrupción, art. 220; Tribunal Constitucional, art. 275 y
por leyes especiales u orgánicas integra el Consejo Superior
del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Consejo Na-
cional de Educación Superior, el Consejo Nacional de Evalua-
ción y Acreditación, entre otros.
d) Proclamar electos al Presidente y Vicepresidente de la Repú-
blica, art. 130 numeral 1 de la Carta Magna.
e) Posee iniciativa especial legislativa, concedida por el art. 145
de la Constitución, en materias relativas al régimen de par-
tidos, al ejercicio de los derechos políticos, al sistema electo-
ral y las que correspondan a sus atribuciones específicas,
concordante con lo dispuesto en el art. 142 numeral 2 de la
Carta Política.
Las competencias nacidas de la ley se consagran en tres leyes or-
gánicas fundamentales para la consolidación democrática, la de eleccio-

173
 Carlos J. Aguinaga A.

nes (LOE),3 la de partidos políticos (LPP),4 la de control del gasto y de la

propaganda electoral (LCGEPE),5 a saber:

a) El control de la jurisdiccionalidad en materia electoral, artícu-

los 13 y 18 de la LOE;
b) Tiene potestad privativa, controladora y juzgadora para reali-
zar exámenes de cuentas en lo relativo a origen, monto y des-
tino de los recursos que se empleen en campañas electorales,
regulado por los artículos 3 y 8 de Ley Orgánica de Control del
Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral, LOCGEPE;
c) Adicionalmente, la Ley le concede facultades de administra-
ción electoral, contenciosas electorales, regulatorias o nor-
mativas, administrativas y punitivas, artículo 20 de la LOE;
d) Posee la facultad reglamentaria de la Ley Orgánica de Elec-
ciones, artículo 186;
e) Los procedimientos de votación no previstos en la ley y las
dudas y controversias son resueltos por el Tribunal Supremo
Electoral, art. 190 y 191 de la LOE; y,
f) Otras que le asignan otras leyes generales o especiales.

Otras leyes especiales y ordinarias le otorgan otras competencias, tal

como la Ley de Control Constitucional, la Ley del Seguro Social, la Ley de
Régimen Municipal, la Ley de Régimen Provincial, la Ley de la Comisión de
Control Cívico de la Corrupción, Ley del Consejo Nacional de la Judicatura,
Ley de Educación Superior y reglamentos generales o especiales.
Al tener una naturaleza jurídica mixta: jurisdiccional y política, las
garantías de independencia e imparcialidad, en la práctica y frente a
ciertos asuntos esenciales para el convivir democrático, han sido me-
noscabadas. La garantía de independencia no es absoluta sino relativa
por el origen de la nominación, derivado de la voluntad e influencia de los
partidos, movimientos o alianzas políticas, como quedó indicado. La de
imparcialidad, en estos 25 años de retorno al régimen democrático, se ha
visto mermada en algunos casos, por regla general se puede afirmar que

3 Promulgada la última Codificación en el Registro Oficial No. 117 de 11 de Julio

del 2000.
4 Expedida por la Dictadura, la Junta Militar de Gobierno, mediante Decreto Supremo
No. 2262, publicada en el Registro Oficial No. 535 de 28 de febrero de 1978, es decir,
se van a cumplir 27 años de su vigencia con muy pocas reformas legales, por lo que fue
Codificada hace unos años, la misma que se encuentra publicada en el Registro Oficial
No. 196 de 1 de noviembre del 2000.
5 Publicada en el Registro Oficial No. 41, Suplemento, del 21 de marzo del 2000,

legislación nueva sobre Financiamiento de la Elecciones, inexistente antes de esta

fecha.

174
 Ecuador

existe imparcialidad. No hay una garantía de especialización, ya por el

escaso rigor de los requisitos 6 para admitir a los candidatos y ser desig-
nado como vocal de organismo supremo electoral, ya por la falta del requi-
sito sine qua non para administrar justicia, ya que la calidad de juez
electoral amerita formación académica profesional en Derecho y esto no
ha ocurrido, como norma general.7

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Funcionamiento del sistema de solución de controversias

(contencioso) en materia electoral, en el Ecuador. Medios de
impugnación establecidos, así como los elementos
fundamentales de los respectivos procedimientos para su
desahogo.

La solución de las controversias contencioso electorales en el Ecua-

dor está encomendada exclusiva y privativamente al Tribunal Supremo
Electoral, el artículo 13 de la LOE prescribe que:
“Los organismos electorales tienen competencia privativa para re-
solver todo lo concerniente a la aplicación de esta Ley; a los reclamos que
interpongan los sujetos políticos a través de sus representantes legales,
apoderados o mandatarios especiales, según el caso, y los candidatos; y, a
la aplicación de las sanciones previstas en esta Ley”.
Los institutos jurídico electorales donde más comúnmente se pro-
ducen las controversias en materia electoral, durante estos 26 años de
retorno al régimen democrático, han sido: formación del padrón electo-
ral, integración de miembros de mesa, inscripción y calificación de las
candidaturas, aprobación de organizaciones electorales de independien-
tes, votaciones, escrutinios o resultados electorales, adjudicación de es-
caños, violación a las garantías del sufragio, juzgamiento de infracciones
electorales y otros no jurisdiccionales contemplados en la Ley.

6 Ob. Cit., “Para ser elegido Vocal del Tribunal Supremo Electoral se necesita ser
ecuatoriano por nacimiento, tener por lo menos treinta años de edad, saber leer y
escribir y encontrarse en ejercicio de los derechos políticos”, art. 19, pag. 4. Las
prohibiciones son que no pueden formar parte de las directivas de los partidos ni
intervenir en ninguna contienda electoral, art. 175.
7 El Tribunal Supremo Electoral constituido para el período 1998 - 2003, sólo un
Vocal era Abogado y Doctor en Jurisprudencia, el autor de este estudio. En el siguiente
período 2003 – 2007, sólo dos teníamos esta formación académica. En el actual Tribunal
nominado recientemente — 25/11/2004— para completar el período, luego que fue
cesado inconstitucionalmente el elegido para terminar su período el 15 de enero del
2007, sólo 3 Vocales son Abogados o Doctores en Jurisprudencia.

175
 Carlos J. Aguinaga A.

En materia de control sobre el origen, monto y destino de los recur-

sos utilizados en campañas electorales, las materias contenciosas cons-
tantes en la Ley Orgánica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda
Electoral sujetas a lo contencioso constituyen, fundamentalmente, la pre-
sentación de las cuentas, art. 30 LOCGEPE; la recepción de aportes, con-
tribuciones o entrega de cualquier tipo de recursos de origen ilícito, la
aceptación de aportes de personas jurídicas extranjeras o de personas
que tengan contratos o que mantengan litigios judiciales con el Estado,
la utilización de bienes y recursos públicos así como la promoción de nom-
bres o partidos en obras o proyectos del Estado, art. 21 LOCGEPE; violación
a las prohibiciones y limitaciones establecidas en esta Ley; las violacio-
nes a la publicidad electoral, art. 45 LOCGEPE; entre otras. La Ley Orgá-
nica de Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral le concede
al Tribunal Supremo Electoral la jurisdicción coactiva para recuperar los
valores que nacen de las sanciones y responsabilidades pecuniarias de
esta Ley.
Todos están sometidos a esta Ley, los Partidos Políticos, las Organi-
zaciones Políticas de Independientes, quienes integran una alianza polí-
tica, los candidatos, las personas jurídicas públicas y privadas, y las
personas naturales, Art. 1 LCGEPE.
La información es pública, art. 5 LCGEPE, salvo durante el proceso
de investigación y juzgamiento.
Las Organizaciones Políticas deben notificar la organización y es-
tructura de la campaña electoral, designar al representante (Director del
Partido) o Procurador Común (Alianzas) y al responsable del manejo eco-
nómico de la campaña, art. 6 LCGEPE.
Son responsables del manejo económico los representantes de las
Organizaciones Políticas y demás partícipes en la gestión y manejo así
como las personas naturales que hayan participado de alguna manera en
las acciones que ameriten el establecimiento de responsabilidades.

El Recurso de revisión puede ser interpuesto, hasta dentro de 5

años, desde el último proceso eleccionario, por las causas siguientes:

a) Existan indicios de que la contribución tenga un origen ilícito

o proveniente del narcotráfico.
b) El total de las contribuciones exceda los límites de Ley.
c) Cuando por denuncia o petición motivada y sustentada exis-
tan indicios sobre la falsedad de los datos aportados por las
Organizaciones Políticas.

El Tribunal Supremo Electoral debe resolver abrir un expediente y

cabe evacuar prueba testimonial, documental o instrumental.

176
 Ecuador

No hay sigilo bancario, según el art. 15 de la LCGEPE, ni de las

cuentas de campaña ni de las cuentas personales de los responsables
económicos, en el evento que se inicie un proceso de investigación por
mal manejo de los fondos de campaña.
No se efectuarán contrataciones por terceras personas, tampoco se
manejarán cuentas abiertas en el extranjero, ni se justificarán ingresos
y egresos por transferencia de bancos o corresponsales extranjeros.
La responsabilidad es sobre la integridad del manejo legal, de la
liquidación de cuentas y del reporte al órgano electoral sobre fondos, in-
gresos y egresos, art. 17 LCGEPE. Se establece la responsabilidad solida-
ria e indivisible, arts. 6 y 17 de la misma Ley para candidatos, partidos y
responsables económicos. Deben reportarse todos los gastos, quien in-
fringe esta disposición será descalificado de la dignidad para la cual fue
electo. Si no fue electo no puede participar en dos procesos electorales
siguientes ni ejercer dignidad o cargo público.
El período de conservación de registros, es de 5 años, art. 18 LCGEPE,
se puede examinar en cualquier tiempo salvo que se haya juzgado, ex-
cepto los casos de revisión del art. 9 ya mencionado.
Obligatoriedad de registrar la contribución, sea en dinero o espe-
cie, a título gratuito u onerosa, art. 19 LCGEPE.
El aportante y quien recibe el aporte no podrán adquirir compromi-
so alguno contrario a la ley y el servicio público como correspondencia o
retribución al aporte entregado y recibido, art. 20 LCGEPE. Las contribu-
ciones y aportes prohibidos son regulados en el art. 21 del mismo cuerpo
normativo. Está prohibida la recepción de aportes, contribuciones o en-
trega de cualquier tipo de recursos de origen ilícito, tales como: prove-
nientes de operaciones o recursos originados en el narcotráfico o cualquier
actividad, operación u organización prohibida por la ley. Está prohibida la
aceptación de aportaciones que provengan de personas jurídicas extran-
jeras. Están prohibidos los aportes de instituciones financieras, de las
personas naturales o jurídicas que tengan contratos con el Estado (obra
pública, prestación de servicios públicos o la explotación de recursos na-
turales) y las que mantengan litigios judiciales con el Estado.
Los contribuyentes de una campaña, personas jurídicas o natura-
les, están obligados a declarar en su impuesto a la renta, el monto de la
contribución con identificación completa, art. 27 LCGEPE.
Se prohíbe recibir o entregar aportaciones 90 días después del día
de la elección, art. 28 LCGEPE.
La liquidación de los fondos y cuentas de campañas, ingresos y
egresos, balance consolidado, determinación de montos, listado de con-
tribuyentes y justificativos, se deben conocer y aprobar por el candidato,
el órgano fiscalizador de la organización partidaria y por el o los partidos
políticos que patrocinen la candidatura, luego de 90 días del cierre de las

177
 Carlos J. Aguinaga A.

votaciones y en 30 adicionales debe presentar al organismo electoral com-

petente, art. 29 LCGEPE. El incumplimiento se sanciona con la pérdida
de los derechos políticos y la no actuación política alguna, para el respon-
sable económico y al partido que no presenta cuentas, respectivamente,
art. 33 de la Ley de Gasto Electoral.

Las sanciones, además de la última mencionada, que prevé esta

Ley son las siguientes:

1) Descalificación o pérdida de la dignidad para la cual fue elec-

to por no reportar gasto electoral, art 17;
2) Por aportaciones ilícitas: art. 37
- Al responsable del manejo económico, suspensión de los de-
rechos políticos por 2 años;
- Al aportante, igual pena;
- Al candidato, electo o no, se condena al pago de multa, igual
al doble de la aportación ilícita recibida;
- El candidato electo perderá la dignidad para la cual fue elegi-
do si se comprueba plenamente que recibió dolosamente, con-
tribuciones provenientes del narcotráfico, sean que éstas
hayan sido entregadas a él personalmente o a quien fuere
responsable de la campaña.

De existir indicios de responsabilidad penal, se deben remitir los

documentos incriminatorios al Ministerio Público (Fiscalía).
Se establece también una multa a quien aporte pese a la prohibi-
ción de la Ley, equivalente al triple de la aportación, art. 39.
No puede acreditarse valor alguno de los fondos de asignación esta-
tal a los partidos que estén en mora del pago de multas, art. 41.
La caducidad de presentar denuncias, art. 42, es de un año, caduci-
dad que no corre en los casos de revisión del art. 9. Si fue juzgado, la cadu-
cidad es de dos años, La sanción caduca en dos años desde que fue impuesta.
La Jurisdicción coactiva, la ejerce el TSE, a través del Presidente,
art. 53. Las resoluciones del TSE, en esta materia, son definitivas y de
última instancia, causan ejecutoria.
Para los casos de sanciones de pérdida de la dignidad para la cual
fue electo, se aplicarán las reglas de subrogación definitiva contempla-
das en las leyes que regulan los deberes, atribuciones y prohibiciones de
la dignidad que ostenta, art. 57.
En el caso del Presidente de la República se deben aplicar las reglas
de la subrogación contenidas en el art. 168 de la Constitución. Le subroga
el Vicepresidente por el tiempo que falte para completar el período consti-
tucional.

178
 Ecuador

El Tribunal Supremo Electoral es organismo sancionador de última

y definitiva instancia, art. 36 LCGEPE.
Las controversias contenciosas partidarias que nacen de la Ley
Orgánica de Partidos Políticos y que le competen al Tribunal Supremo
Electoral se dan en el reconocimiento e inscripción de los partidos políti-
cos, art. 9; fusión entre partidos, art. 18; inscripciones de directivas, es-
tatutos y sus reformas, arts. 23, 20 y 22; casos de escisión para determinar
facciones legítimas, art. 25; resolución de asuntos relativos a la vida par-
tidaria cuando existe resolución del órgano máximo partidario o cuando
las partes de común acuerdo así lo expresan, art. 26; cancelación de la
inscripción y declaratoria de extinción de los partidos políticos, arts. 34 y
36; negación de solicitudes para realizar manifestaciones públicas, art.
51; distribución de las asignaciones estatales o financiamiento estatal
de los partidos, arts. 59 y 60, infracciones partidarias contempladas en la
Ley, art. 63; y la determinación de la barrera legal de salida en la repre-
sentación que según el art. 115 de la Constitución es del 5 % de los votos
válidos en dos elecciones pluripersonales nacionales sucesivas, art. 35
literal c). Sobre lo contencioso partidario, a mi entender, las resoluciones
son de última instancia y causan ejecutoria en sede administrativa, de
ahí que caben amparos constitucionales y recurrir a la vía jurisdiccional
contenciosa administrativa.
La Ley de Partidos establece otras causales de extinción, por cons-
tituir organizaciones paramilitares o no respetar el carácter no delibe-
rante de la Fuerza Pública; por no participar en, al menos, 10 provincias
en elecciones plurinominales; por decisión libre y voluntaria sujeto a los
estatutos partidarios; por incorporación a otro partido o fusión; y, por no
obtener el 5 % de la representación política, art. 35 LPP.
La Legislación partidaria prohíbe la realización de desfiles, mani-
festaciones, marchas de distintos partidos, en un mismo lugar, fecha y
hora, art. 48 LPP; las contramanifestaciones, art. 54 LPP; castiga la parti-
cipación de la ciudadanía en asuntos partidarios por medios coercitivos,
art. 55 LPP y sanciona con multa y destitución en el caso de los funciona-
rios públicos. Prohíbe expresamente recibir aportes económicos, directa
o indirectamente, de personas naturales o jurídicas que contraten con el
Estado o de empresas, instituciones o estados extranjeros, art. 59 LPP, su
incumplimiento acarrea una multa equivalente al doble del aporte, para
donante y donatario.
Los medios de impugnación que el ordenamiento legal electoral con-
templa son básicamente: el derecho de impugnación y los recursos de
apelación.
La legislación de gasto electoral contempla el recurso de apelación
y el recurso de revisión.

179
 Carlos J. Aguinaga A.

En lo atinente a las regulaciones legales de partidos cabe la impug-

nación de las resoluciones, la revocatoria, la revisión y apelación cuando
se trata de asuntos que competen a los tribunales provinciales electora-
les inferiores.
En materia electoral, el derecho de impugnación y los recursos de
apelación y de queja corresponde ejercerlos o plantearlos, exclusivamen-
te, a los partidos políticos, a través de su representante legal nacional o
provincial; a los movimientos, organizaciones y alianzas políticas, por
intermedio de su representante, apoderado general o especial, respecti-
vamente; y, a los propios candidatos. Quien no tuviere esta calidad actua-
ría con ilegitimidad de personería (arts. 13 inciso 2do., 94, 96 y 97 LOE).
El derecho de impugnación sólo procede por dos causas: por
inhabilidades legales en las que incurran las candidaturas presentadas
para intervenir en las elecciones y del resultado numérico de los escru-
tinios electorales (art. 95 LOE). El recurso de apelación procede en contra
de las decisiones adoptadas por los organismos electorales, por las si-
guientes causas: de la aceptación o negativa de inscripción de candida-
tos; de la declaración de nulidad de la votación; de la declaración de nulidad
de los escrutinios; de la declaración de validez de los escrutinios; y, de la
adjudicación de puestos. (art. 96 y 148 LOE). En materia de juzgamiento
de infracciones electorales la impugnación de resoluciones de sanción
se ejerce a través del recurso de apelación. (art. 146 LOE). La acusación o
denuncia por delitos relativos al ejercicio del sufragio pueden presentar-
la los ciudadanos ecuatorianos, legalmente capaces, sin perjuicio de la
pesquisa de oficio del proceso a cargo de los organismos electorales. Cuando
se lo ejerce en contra del Presidente o Vicepresidente de la República, de
los Ministros de Estado y de los vocales del Tribunal Supremo Electoral
sólo pueden presentar denuncia o acusación los máximos dirigentes de
los partidos políticos, previa resolución de sus directivas o por los candi-
datos. (art. 150 LOE). Para el juzgamiento de delitos relativos al ejercicio
del sufragio consagrado en el Código Penal son competentes los jueces
penales ordinarios. (art. 142 LOE).
Los procedimientos y plazos para el tratamiento del derecho de im-
pugnación y de los recursos de apelación y del de queja son sumarísimos.
(Ver Anexos 1 y 2).
Existen casos especiales en materia electoral que pueden llegar a
conocimiento y resolución del Tribunal Constitucional: 1) Para imponer
la sanción de suspensión de los derechos políticos por un año a los voca-
les designados del Tribunal Supremo Electoral que se negaren a ejercer
la función de vocal, ya que la misma es de carácter obligatorio. (art. 14
LOE). 2) Si el Tribunal Supremo Electoral no realiza la convocatoria a
elecciones dentro del plazo legal y luego del requerimiento que le formula
el Tribunal Constitucional, puede destituir a los vocales y llamar a los

180
 Ecuador

suplentes y, si éstos también incumplen, puede designar interinamente

a vocales transitorios y notificar al Congreso Nacional para que efectúe
las designaciones de ley. (art. 45 LOE). 3) En el caso de que el Tribunal
Supremo Electoral negare la inscripción de una candidatura nacional,
Presidente y Vicepresidente de la República o representantes al Parla-
mento Andino. (art. 64 LOE). 4) En el evento que el Tribunal Supremo
Electoral no resuelva los recursos de apelación en el caso de las eleccio-
nes de Presidente y Vicepresidente de la República, de representantes al
Parlamento Andino, y los casos de consulta popular y revocatoria del man-
dato, el Tribunal Constitucional concederá un plazo perentorio de 5 días y
si no resuelven impondrá la sanción de suspensión de los derechos polí-
ticos por un año. (art. 96 LOE). 5) En el supuesto de presentarse recurso
de queja en contra de los vocales del Tribunal Supremo Electoral, a efecto
de sancionarles por el incumplimiento de la ley o los reglamentos o por
infracciones a las leyes o reglamentos. (art. 97 LOE). 6) Cuando el Tribu-
nal Supremo Electoral no resuelva las reclamaciones dentro del plazo de
30 días, el Tribunal Constitucional concederá un plazo perentorio para su
resolución, caso contrario procederá a observarlos de conformidad con la
ley. (art. 164 LOE).
La Corte Suprema de Justicia es competente exclusivamente para
dos asuntos electorales, para el juzgamiento de las infracciones electora-
les al tratarse de los vocales del Tribunal Supremo Electoral y de las per-
sonas sujetas a fuero de la Corte Suprema de Justicia8 (art. 143 LOE) y
para pronunciarse sobre el levantamiento de la inmunidad de la que go-
zan los vocales del Tribunal Supremo Electoral, quienes no pueden ser
procesados ni privados de su libertad personal, y de las Cortes Superiores
cuando se trata de los organismos electorales inferiores. La inmunidad
no ampara cuando se trata de infracciones electorales ni en los casos de
delito flagrante. (art. 17 LOE).
Como podemos apreciar de la visión de conjunto de lo asignado al
órgano electoral en materia contenciosa, el Poder Jurisdiccional conce-
dido al Tribunal Supremo Electoral es amplio y concentrador de compe-
tencias, distinto de otros sistemas electorales de América Latina como el
caso de México, Perú y Colombia, que distribuye las atribuciones consti-
tucionales y legales en varios organismos electorales, separando la ad-
ministración de justicia electoral de la actividad administrativa y técnica
de organización de los procesos electorales, que a mi entender es más
saludable para la Democracia.

8 Artículo 13 numeral 2 de la Ley Orgánica de la Función Judicial, en razón del

fuero conoce causas penales en contra de los Vocales del Tribunal Supremo Electoral.

181
 Carlos J. Aguinaga A.

III. La jurisprudencia electoral

Fundamentación jurídica de la jurisprudencia electoral.

Autoridad competente para emitirla, así como los requisitos y
el procedimiento para su integración, ámbito de aplicación y
vigencia.

En el Derecho Positivo Ecuatoriano la Jurisprudencia Electoral no

constituye fuente de derecho obligatoria sino exclusivamente las resolu-
ciones emitidas por la Corte Suprema de Justicia, al tenor de lo dispues-
to en el art. 197 de la Constitución que dice:

“La Corte Suprema de Justicia en pleno, expedirá la norma diri-

mente que tendrá carácter de obligatorio, mientras la ley no determi-
ne lo contrario, en caso de fallos contradictorios sobre un mismo punto
de derecho, dictados por las salas de Casación, los tribunales
distritales o las cortes superiores”. 9

Como no es competente la Corte Suprema de Justicia para asuntos

contencioso electorales, no existen fallos o normas dirimentes sobre mate-
ria electoral, partidaria o de gasto electoral (financiamiento de la política).
El Tribunal Supremo Electoral es la autoridad competente y emite
sus resoluciones en materia electoral, competencia que tiene el carác-
ter de especial, privativa y excluyente, al tenor del art. 13 de la Ley Orgá-
nica de Elecciones; en especial, dicta sus pronunciamientos sobre
calificación de candidaturas, nulidad de las votaciones, validez o nulidad
de los escrutinios, proclamación de resultados y adjudicación de puestos,
los cuales son de última instancia y causan ejecutoria en sede jurisdic-
cional electoral, conforme lo señalan los artículos: 13, 66 séptimo inciso,
90 incisos tercero y quinto, 95 inciso cuarto, 96 inciso cuarto, 107 y 148
de la Ley Orgánica de Elecciones.
En el Sistema Electoral Ecuatoriano se ha ido generando jurispruden-
cia electoral. Lamentablemente no existe una sistematización de las reso-
luciones de última instancia en materia electoral ni un órgano de difusión
de los pronunciamientos en esta materia. Sus efectos son generales y de
aplicación obligatoria, su alcance es nacional y, por apelación conoce y re-

9 También está facultado cualquier juez o tribunal a declarar inaplicable un precepto

jurídico contrario a la Constitución, a petición de parte o de oficio, sin perjuicio de
fallar sobre el asunto controvertido. Esta declaración no tiene fuerza obligatoria sino
en las causas en que se pronuncian. El juez, tribunal o sala debe presentar un informe
sobre la declaratoria de inconstitucionalidad para que el Tribunal Constitucional resuelva
con carácter de obligatorio y erga ommes, art. 274 de la Constitución.

182
 Ecuador

suelve los casos electorales que se presentan en las jurisdiccionales provin-

ciales, de la provincia, cantón y parroquia, vía recurso de apelación.
Sí existen fallos contradictorios sobre el mismo asunto, en materia
electoral, relativos a los requisitos de admisibilidad para optar por una
candidatura, en torno a la aplicación de algunas cuasales para declarar
la nulidad de las votaciones y la nulidad o validez de los escrutinios.
En relación con los derechos y obligaciones de los partidos políticos
su competencia está circunscrita a las materias ya expuestas en el capí-
tulo anterior, reconocimiento de partidos, casos de escisión, extinción de
las organizaciones políticas, distribución de los fondos de asignación es-
tatal, determinación del porcentaje mínimo de representación política10
y juzgamiento e imposición de sanciones previstas en la Ley Orgánica de
Partidos Políticos.
Sobre otras formas de participación política derivado de la organiza-
ción ciudadana, denominada la participación de los independientes, por
costumbre y, equivocadamente, por analogía, se han dictado resoluciones
sobre los movimientos independientes asimilando el régimen de partidos vi-
gente, pero no existe una ley específica que regule la integridad de la partici-
pación y la representación de las organizaciones de independientes sino
exclusivamente normas legales aisladas y se encuentra legislado disposicio-
nes que le otorgan competencias al Tribunal Supremo Electoral para aprobar
la participación de organizaciones electorales de independientes asignándole
número, aprobando la simbología, la reserva y el derecho del nombre de las
organizaciones nacionales, provinciales, cantonales y parroquiales de inde-
pendientes, conforme lo señala el art. 70 de la Ley Orgánica de Elecciones. 11
Con referencia a otras formas de participación democrática como
la consulta popular y la revocatoria del mandato, las impugnaciones so-
bre la validez de los escrutinios y la proclamación de resultados, artículos
132, 121 y 128 inciso tercero de la Ley Orgánica de Elecciones es compe-
tencia exclusiva del Tribunal Electoral competente, según la modalidad
de la consulta electoral a aplicarse, ya que existe, por decisión Presiden-
cial, por iniciativa ciudadana, nacional o local; por iniciativa de los orga-
nismos seccionales, Alcaldías y Prefecturas.12

10 Sobre el procedimiento de cálculo de la representación política alcanzada por las

organizaciones políticas han existido varios pronunciamientos contradictorios y existe vacíos
legales que han puesto en riesgo y entredicho la causal de extinción por este motivo.
11 La representación de estas organizaciones es mediante apoderado especial o en
forma directa por los candidatos y para participar en elecciones se requiere del uno
por ciento de respaldo de adherentes o electores empadronados en la jurisdicción que
se pretende terciar en las elecciones, artículos 71 y 72 de la Ley Orgánica de Elecciones.
12 La Constitución Política de la República regula la consulta popular y la revocatoria

del mandato del artículo 103 al 113, inclusive. No se ha dictado aún la Ley que regule
estos procesos, sin embargo se han producido 5 consultas populares provinciales, por
iniciativa de organismos seccionales.

183
 Carlos J. Aguinaga A.

La Jurisprudencia electoral con relación a los derechos políticos de

los ciudadanos, en el caso del derecho de elegir han sido muy pocos los
pronunciamientos sobre esta libertad y derecho constitucional; y, con
referencia al derecho de ser elegido, muy variada y con pronunciamien-
tos contradictorios sobre requisitos, inhabilidades o prohibiciones de los
candidatos y, en especial, sobre el domicilio civil, la residencia y el domi-
cilio electoral, requisito para acceder a una candidatura cuando no se
tiene la condición de nacimiento de origen de la jurisdicción electoral en
donde se va a participar en las elecciones. El concepto de residencia,
elemento subjetivo del domicilio, está asociado a la candidatura de Dipu-
tado; el de domicilio civil a las de Alcalde, Prefectos, Concejales Munici-
pales y Consejeros Provinciales; y, el de domicilio electoral al de miembro
de Junta Parroquial Rural.
Para cada instituto electoral la legislación electoral contiene nor-
mas sustantivas y adjetivas sobre el procedimiento de tramitación de lo
contencioso en materia electoral, reglas más específicas están señala-
das en el Reglamento General a la Ley Orgánica de Elecciones y en el
anexo explicativo del presente trabajo.

CASO ESPECIAL DE NULIDAD DE ELECCIONES.

Un caso especial que se presentó en las elecciones del 21 de mayo

del 2000, fue un fraude generalizado e institucionalizado en el organis-
mo electoral de la red territorial provincial de una de las 22 provincias
que integran la División Política Administrativa del Ecuador, la provincia
de Los Ríos. No existen causas para nulidad general o parcial de las elec-
ciones de determinada jurisdicción electoral, por fraude sistemático e
informático, ya que las causales de nulidad de las votaciones y de nulidad
de los escrutinios vigentes no lo contempla ni en aquella época ni en la
actualidad, por lo que el Tribunal Supremo Electoral adoptó una resolu-
ción única e histórica, desde el retorno al régimen democrático y apli-
cando la Constitución, artículos 272 al 274, declaró la nulidad de la elección
de esa provincia, el 28 de julio del 2000 y convocó a un nuevo proceso
eleccionario para el 7 de agosto de ese mismo año. Esta resolución tuvo
evidentemente la acogida de la opinión pública nacional y el beneplácito
de los actores políticos, claro está excepción hecha del o los candidatos
que se beneficiaron con el fraude, habiéndose también seguido las accio-
nes penales correspondientes, las que lamentablemente quedaron en la
impunidad, por un fallo de la justicia ordinaria penal que anuló dicho
proceso.

184
 Ecuador

IV. Evaluación del funcionamiento del sistema de justicia

electoral

Funcionamiento de conjunto del sistema de justicia electoral

en el Ecuador

Si bien la Constitución en el artículo 118 distingue y separa a los

organismos electorales de los organismos y dependencias que forman
parte integrante de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, el Sis-
tema de Justicia Electoral Ecuatoriano ha tenido interferencias e
injerencias de otros órganos u organismos que imparten justicia ordina-
ria o justicia constitucional. Se han dado y permitido abusos en el ejerci-
cio de la acción de amparo constitucional, ello ha generado
pronunciamientos contradictorios sobre los mismos casos o materias si-
milares, es decir, cuando han existido litis pendencia, identidad objetiva
o subjetiva, de acciones, materias y sujetos.
La Justicia Electoral en el Ecuador requiere de la separación e in-
dependencia de funciones, ya que en la actualidad confluyen en el Tribu-
nal Supremo Electoral las funciones de administración de elecciones,
administración de justicia electoral y fiscal electoral, lo cual desnatura-
liza los principios esenciales de la justicia y en razón de que no se puede
ser juez y parte de un proceso, más aún cuando la naturaleza política de
la designación de sus integrantes pone en riesgo permanente los princi-
pios de independencia e imparcialidad. 13
Los principios de inmediación y celeridad en la administración de
justicia electoral sí se cumplen, ya que la legislación electoral tiene pla-
zos sumarísimos.
El poder de administrar justicia electoral con sujeción a los princi-
pios de la sana crítica, de la pertenencia y equidad electoral, cuando se
trata de materias delicadas como el resolver y juzgar sobre los recursos
económicos que se emplean en campañas electorales o cuando se re-
suelve sobre la extinción de las organizaciones políticas, han quedado en
duda y generado desconfianza ciudadana, por el beneficio o perjuicio de
ciertos fallos o resoluciones previas o finales, con tintes más políticos
que jurídicos.
En otros casos, los vacíos legales provocan que el juez electoral le-
gisle o regule ciertas materias como el caso de los procesos de inscrip-
ción de directivas nacionales o cantonales, los procesos de validación de

13 A esta conclusión llego después de haber ejercido la magistratura electoral, por

casi 7 años, haciendo una autocrítica, ya que forme parte de la integración política del
organismo.

185
 Carlos J. Aguinaga A.

respaldos y firmas de adherentes para apoyar candidaturas o para pedir

convocatoria a procesos de revocatoria del mandato o consulta popular,
por iniciativa ciudadana. Si no se tiene el cuidado de velar por la
constitucionalidad y la adecuación de la norma inferior a la legalidad, se
pueden cometer abusos en el ejercicio del poder público, lo cual genera
condiciones de inseguridad jurídica por un lado, y produce la ilegitimidad
e ilegalidad de la norma.14 De igual modo, cuando se resuelven en ins-
tancia definitiva y última, los casos en materia electoral, se debe evitar
la concentración del poder y su abuso, generando una verdadera inde-
pendencia e imparcialidad, que en algunos casos, esto no ha sucedido.

Papel que cumple la jurisprudencia para la formación del dere-

cho electoral

La jurisprudencia electoral es obligatoria para las partes y actores

del proceso electoral, en el caso de pronunciamiento y sólo ha servido de
referente, no obligatorio, en dictámenes futuros, al ser un órgano juris-
diccional político. La obligatoriedad de algunos fallos ha estado sujeta a la
conveniencia política o a los intereses de mayorías circunstanciales o
móviles temporales que alcanzan los partidos dentro del sistema político
ecuatoriano y que se ven reflejados en el H. Congreso Nacional.
Otro de los principios que, en ciertas resoluciones ha sido vulnera-
do, es el de la transparencia de los actos electorales y, también el de la
publicidad de los mismos. El ejercicio adecuado del Poder Electoral que le
concede la Constitución y la ley debe materializarse con plenitud dentro
del Estado de Derecho y debe ser con sujeción a la transparencia de la
integridad de los actos y resoluciones en las materias de su competen-
cia; y, publicitadas adecuadamente tanto en sus procesos internos, en
los procedimientos adjetivos y en las consignaciones valorativas
sustantivas de los actos y resoluciones que del órgano se emana.
No existe un procedimiento legal de integración de la jurispruden-
cia electoral, no hay ninguna regulación sobre mecanismos para la difu-
sión de la jurisprudencia electoral que no sea el de cumplir con las
notificaciones de los actos y resoluciones electorales en los casilleros
electorales (domicilios especiales electorales para efectos de notificacio-
nes legales).
Al Tribunal Supremo Electoral se le concede una facultad especial
de interpretación, que yo lo denomino “principio in dubio pro electoral”,

14 Sobre la participación de la mujer en la política relativo a la cuota de participación

y su forma de establecerse se han generado controversias jurisdiccionales tanto en el
Tribunal Supremo Electoral cuanto ante la Jurisdicción Constitucional.

186
 Ecuador

ya que: “En caso de duda, en la aplicación de esta Ley, Orgánica de

Elecciones, (Lo subrayado es mío) se interpretará en el sentido más
favorable a la expresión de voluntad del elector y por la validez de las
votaciones”, art. 189 LOE. De igual forma, le concede una facultad legis-
lativa especial el art. 190, al prescribr que: “Todo procedimiento del
acto de votación no previsto en la Ley de Elecciones o en el reglamento
a la ley, será acordado por el Tribunal Supremo Electoral”. Y,
adicionalmente, le concede una facultad interpretativa, normativa y de
aplicación frente a los casos sujetos a su resolución, cuando el art. 191
establece que: “Las dudas y controversias que puedan presentarse o
que pudiera suscitar la aplicación en esta Ley serán resueltas por el
Tribunal Supremo Electoral”.15
En el Ecuador, la Justicia Electoral ha ido perfeccionando su accio-
nar, en estos 26 años desde el retorno al régimen democrático (período
1979-2005), la Jurisprudencia Electoral en la mayoría de casos se ha prac-
ticado respetando criterios institucionales.
En la actualidad, se debate en el país una propuesta de consulta
popular por iniciativa del Presidente de la República y varios proyectos de
reforma constitucional que, justamente, pretenden cambiar la forma y el
origen de designación de los miembros del máximo órgano electoral pero
que, lamentablemente, no resuelven los problemas de fondo, como la se-
paración de competencias, la desconcentración de un poder casi absolu-
to, la exigencia de requisitos rigurosos y académicos para acceder a tan
alta investidura, el sistema electoral vigente que ha causado mucha con-
fusión y preocupación, ya que no permite una total transparencia electo-
ral y otros temas de vital importancia para la consolidación de los procesos
electorales e institucionalización democrática del país.

15 Estas atribuciones fueron incorporadas a la legislación electoral mediante Ley

No. 71 del Plenario de las Comisiones Legislativas publicadas en el Registro Oficial
No. 283, Suplemento, de 25 de marzo de 1998, y soy el autor intelectual de las mismas,
cuando en esa época ejercía el cargo de Director Jurídico del Tribunal Supremo Electoral.

187
 El contencioso y la jurisprudencia
electoral en El Salvador
Álvaro Artiga-González

Sumario: I. Introducción; II. La justicia electoral: visión

de conjunto e instituciones competentes; III. El conten-
cioso electoral: sistema de medios de impugnación y
procedimientos; IV. Evaluación del funcionamiento del
sistema de justicia electoral.

I. Introducción

El desarrollo del contencioso y la jurisprudencia electoral en El Sal-

vador es de reciente data. Organismos electorales autónomos y procesos
electorales limpios y competitivos apenas se remontan al año de 1994
cuando se realizaron las primeras elecciones libres, con sufragio uni-
versal, de la historia salvadoreña. Como se podrá notar a lo largo de
este trabajo uno de los principales desafíos para el desarrollo de la
justicia electoral en El Salvador es la influencia que sobre las reso-
luciones y funcionamiento de los organismos electorales ejercen los
partidos políticos.
El trabajo se divide en cuatro partes. Primero se presenta una vi-
sión de conjunto del sistema de justicia electoral haciendo énfasis en la
integración y funciones de los organismos electorales. En segundo lugar
se hace una presentación sucinta de los medios de impugnación y proce-
dimientos que constituyen el contencioso electoral salvadoreño. En ter-
cer lugar se describen algunos aspectos de la jurisprudencia electoral
ilustrándola con extractos de sentencias emanadas de la Sala de lo Cons-
titucional de la Corte Suprema de Justicia, por ser ésta y no el Tribunal
Supremo Electoral quien más ha aportado a su desarrollo. Finalmente se
presenta una evaluación global del funcionamiento del sistema de justi-
cia electoral salvadoreño.

* Profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Centroamericana José Simeón

Cañas.

189
 Álvaro Artiga González

II. La justicia electoral: visión de conjunto

e instituciones competentes

Como la mayoría de países latinoamericanos, El Salvador vivió du-

rante las dos últimas décadas del siglo XX un proceso de transición políti-
ca desde un régimen autoritario. El origen de éste podría remontarse
hasta la época colonial. Por tanto, la experiencia democratizadora del cam-
bio político de fin de siglo ha sido toda una novedad para la sociedad salva-
doreña, en general, y para la vida institucional, en particular. Nunca
antes de 1979 los salvadoreños experimentaron qué era vivir en una de-
mocracia pese a la existencia de algunas instituciones que suelen en-
contrarse en las democracias. Es el caso, por ejemplo, de la celebración
de elecciones y la participación en las mismas por la vía de los partidos
políticos. No obstante, eran otras las reglas del juego que prevalecían para
acceder y ejercer el poder político.
Se puede discutir la naturaleza del régimen político salvadoreño
prevaleciente hasta 1979. Sin embargo, algunas notas serían indiscuti-
bles. Por ejemplo, la presencia de los militares presidiendo el Ejecutivo
desde 1930. Dicha presencia tuvo dos formas fundamentales: o bien me-
diante caudillos, o bien de manera institucional. Por otro lado, el relevo
en el control del gobierno consistía en una combinación de elecciones no
competitivas, fraudes electorales y golpes de estado —el último de los
cuales fue precisamente el 15 de octubre de 1979, manifestación de la
quiebra del régimen e inicio de la transición política. Desde 1950, coro-
neles y generales se turnaron como presidentes de la república y para
legitimarse organizaron elecciones y crearon partidos políticos. Con el
mismo afán permitieron la existencia de algunos partidos de oposición e
incluso en 1963 introdujeron la representación proporcional para la elec-
ción de diputados. Antes de ese año, la oposición política no tenía otras
vías para expresarse que las calles y plazas.
La presencia de los militares en el gobierno ha sido explicada de
diversas maneras (Castro Morán, 1984; Menjívar et al, 1988; Guidos Ve-
jar, 1980). Aquí lo que interesa es resaltar su protagonismo para com-
prender el alcance de la reforma política de 1992. El 16 de enero de ese
año se firmaron, en el Castillo de Chapultepec, México, unos Acuerdos de
Paz que ponían fin al enfrentamiento armado que desde 1981 mantenían
el gobierno salvadoreño y la guerrilla del Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional (FMLN). Estos Acuerdos implicaron una reforma de
la Constitución que desde 1983 estaba vigente. Para lo que aquí interesa
hay que señalar que es en esta reforma donde se contempla la transfor-
mación del organismo electoral.
Hasta antes de 1994, año en que se lleva a cabo la primera elección
libre y competitiva de la historia salvadoreña, era el Consejo Central de

190
 El Salvador

Elecciones (CCE) el responsable jurídico-administrativo de los procesos

electorales —presidenciales, de diputados y de concejos municipales. Este
Consejo era designado por la Asamblea Legislativa a partir de ternas pre-
sentadas por los tres órganos de gobierno. Pero tanto el Legislativo como
el Judicial estaban bajo control del Ejecutivo. Así las elecciones solían
ser fraudulentas o no competitivas y eso cuestionaba su legitimidad. Hay
que decir que desde la elección de Asamblea Constituyente en 1982 ya
no ocurrieron más fraudes electorales. En parte, ello se debió a la vigilan-
cia nacional e internacional de que fueron objeto las 2 elecciones presi-
denciales (1984 y 1989) y las 3 de diputados y concejos municipales (1985,
1988 y 1991). Sin embargo, todas estas elecciones se llevaron a cabo en
medio del conflicto armado entre el gobierno y la guerrilla. En algunas
zonas del país fue imposible realizarlas. Y, en general, el espectro político
ideológico que va del centro a la izquierda no tomaba parte en ellas. De
hecho, la llamada izquierda democrática (centro-izquierda) estaba en el
exilio en una alianza estratégica —como Frente Democrático Revolucio-
nario (FDR)— con el FMLN. Su primera incursión electoral ocurrió en
1989 en el contexto de una modificación en las posturas originales de la
oposición al régimen autoritario.
Como producto de los Acuerdos de Paz, el FMLN toma parte en las
elecciones generales de 1994 una vez que se ha transformado en partido
político legalmente reconocido y ha abandonado la vía armada como me-
dio para alcanzar el poder. Aunque tales elecciones fueron organizadas
una vez más por el CCE, la presencia de una Misión de la Organización
de Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL) y de una miríada de ob-
servadores nacionales e internacionales sirvió de garantía de la limpie-
za del proceso y del respeto de los resultados.
Como se previó en los Acuerdos de Paz, resultado de esta elección
surgiría un nuevo organismo electoral: el Tribunal Supremo Electoral
(TSE) integrado por 5 magistrados propietarios con sus respectivos su-
plentes. Tres magistrados propietarios serían propuestos por los tres par-
tidos políticos o coaliciones que obtuvieran más votos en la elección
presidencial. Los otros dos magistrados propietarios serían propuestos por
la Corte Suprema de Justicia. El TSE es presidido por el representante
del partido más votado en la mencionada elección (CE, Art.59). Esta dispo-
sición incluso tiene rango constitucional (Cn, Art.208).
Tal fue la forma de integración del máximo organismo electoral
ideada, en la reforma de la Constitución de 1983, para garantizar la con-
fianza en la limpieza del proceso y el respeto de su resultado. El TSE se
renueva cada cinco años según los resultados de la elección presiden-
cial. Este mecanismo de integración ha funcionado desde 1994, ha pro-
ducido ya tres relevos (1994-1999; 1999-2004 y 2004-2009). Sin embargo,
a un poco más de una década de las primeras elecciones libres comien-

191
 Álvaro Artiga González

zan a verse palmariamente sus limitaciones; la principal de las cuales

es la subordinación de las funciones del TSE a los intereses de los parti-
dos políticos, especialmente de los que tienen representación en el seno
del TSE (ver más adelante, punto 4). Por otra parte, como se muestra en
el cuadro 1, dos de los miembros del TSE han pertenecido a los partidos
ARENA y FMLN. El tercero ha estado en disputa entre PDC, PCN y CD. Si
se toma en cuenta que PDC y PCN normalmente votan conjuntamente
con ARENA en la Asamblea Legislativa, formando mayorías, puede
sospecharse de la existencia de negociaciones a su favor entre estos tres
partidos de tal manera que decisiones que deben adoptarse en el TSE
queden vinculadas a decisiones en el ámbito legislativo.

Cuadro 1 Partidos representados en el TSE, 1994-2009

Partidos con Partidos

Periodo
representación con representación
presidencial
en el TSE parlamentaria
ARENA (46.4)
FMLN (25.0)
1 9 9 4 -1 9 9 7 PDC (21.4)
PCN (4.8)
ARENA
Otros (2.4)
1 9 9 4 -1 9 9 9 FMLN
ARENA (33.3)
PDC
FMLN (32.1)
1 9 9 7 -2 0 0 0 PCN (13.1)
PDC (10.7)
Otros (10.8)
FMLN (36.9)
ARENA ARENA (34.5)
1 9 9 9 -2 0 0 4 FMLN 2 0 0 0 -2 0 0 3 PCN (16.6)
CDU PDC (6.0)
Otros (6.0)
FMLN (36.9)
ARENA ARENA (32.1)
2 0 0 4 -2 0 0 9 FMLN 2 0 0 3 -2 0 0 6 PCN (19.0)
PCNa PDC (6.0)
CDU (6.0)
a
Este partido fue el cuarto más votado en la elección de 2004. La presencia
de un representante de este partido en el TSE es cuestionada por diversos
actores políticos incluyendo al FMLN.
Fuente: Elaboración propia.

La nueva forma de integrar el máximo organismo electoral, el TSE,

le proporciona la autonomía frente al Ejecutivo que no tenía el máximo
organismo electoral anterior a 1994, el CCE. Sin embargo, esto no quiere
decir que tenga independencia total respecto del Legislativo e incluso del
Judicial. En primer lugar, porque es la Asamblea Legislativa la que deci-
de, a partir de ternas, quiénes serán los magistrados, propietarios y su-
plentes. Tres ternas son presentadas por los partidos y/o coaliciones más
votados en la elección presidencial y dos ternas son propuestas por la

192
 El Salvador

Corte Suprema de Justicia. Esta forma de designación implica que los

futuros magistrados del TSE deben gozar del beneplácito de la mayoría de
los diputados. Ello se agudiza en el caso de los candidatos a magistrados
propuestos por la Corte Suprema de Justicia puesto que para ser elegidos
deben contar con el favor de los dos tercios de los diputados. No resultaría
extraño que para tomar la decisión, los diputados tomen en considera-
ción criterios extra jurídicos.
En segundo lugar, la autonomía del TSE no es total porque, pese a
ser declarado por la Constitución como “máxima autoridad en materia
electoral” (Cn, Art. 208), no tiene iniciativa de ley; las reformas en mate-
ria electoral pueden ser aprobadas o no, con o sin su consentimiento por
la Asamblea Legislativa; y, porque las decisiones del TSE pueden ser co-
nocidas en amparo por la Sala de lo Constitucional.
En términos presupuestarios la autonomía del TSE se ve también
limitada. Es cierto que el Código Electoral (artículo 56) contempla la auto-
nomía financiera del TSE, sin embargo, ésta se reduce a la elaboración
anual de su presupuesto de gastos —incluidos los relacionados con los
eventos electorales— en consulta con el Ministerio de Hacienda para
que sea incluido en el Proyecto de Presupuesto General del Estado, cuya
aprobación es competencia de la Asamblea Legislativa. En otras pala-
bras, la autonomía financiera del TSE queda reducida a nivel de capaci-
dad de propuesta. El Ejecutivo se queda así con una carta para ejercer
presión sobre el TSE y el Legislativo tiene la última palabra. Si el partido
de gobierno tiene, o logra formar, una mayoría legislativa la presión fi-
nanciera sobre el TSE puede seguir criterios partidistas. Se refuerza esta
presión si se considera que el presidente del TSE es un representante,
precisamente, del partido del Presidente de la República.
Aunque la autonomía del TSE respecto de otros órganos del Estado
puede verse limitada en la práctica por intereses partidistas, el Código
Electoral contempla una serie de “garantías judiciales” o “jurisdicciona-
les”, es decir, “aquellos instrumentos jurídicos para lograr que los órga-
nos electorales puedan actuar con autonomía e independencia frente a
los demás órganos del poder público y los propios partidos políticos, a fin de
estar en aptitud de resolver en sus méritos, de manera objetiva e impar-
cial, los casos litigiosos que se les presenten” (Orozco Henríquez, 1998:740).
Entre estas garantías —algunas de las cuales han sido ya comentadas—
se pueden mencionar: a) el reconocimiento jurídico de la independencia
o autonomía del órgano electoral supremo; b) el mecanismo de designa-
ción de los miembros del órgano electoral supremo; c) los requisitos pro-
fesionales y apartidistas que deben satisfacer; d) la estabilidad en el
ejercicio de su encargo; e) el régimen de responsabilidades aplicable; e)
su autonomía financiera; f) el ámbito de sus atribuciones normativas en
materia del contencioso electoral (ibid).

193
 Álvaro Artiga González

Con respecto al reconocimiento jurídico de la independencia o au-

tonomía de los organismos electorales, ya se dijo que es algo que el Códi-
go Electoral salvadoreño hace sobre el TSE (CE, Art. 56). Otra cosa es que
esta independencia o autonomía enfrente limitaciones prácticas para su
ejercicio.
En cuanto al mecanismo de designación de los miembros del órga-
no electoral supremo, en este caso el TSE, también ya fue comentado. Se
trata de una designación política en la que intervienen tanto la Asam-
blea Legislativa como la Corte Suprema de Justicia y, en cierta forma, el
Ejecutivo en la medida en que uno de los magistrados del TSE —su presi-
dente— es propuesto por el partido que tiene el control del Ejecutivo. Aun-
que esta forma de designación no independice totalmente al TSE y lo
vuelva autónomo de la injerencia de los otros órganos del Estado, al me-
nos elimina la total dependencia que tenía el CCE —anterior organismo
electoral supremo hasta 1994— del Ejecutivo.
Sobre los requisitos profesionales y apartidistas que deben satisfa-
cer los miembros del organismo electoral vale hacer la siguiente consi-
deración. Si bien esto no aplica para los tres representantes de los partidos
políticos en el TSE, si lo hace para los dos magistrados restantes propues-
tos por la Corte Suprema de Justicia, puesto que para ello deben “reunir
los requisitos para ser Magistrados de las Cámaras de Segunda Instancia
y no tener ninguna afiliación partidista” (CE, Art.60, inc, b). En el caso de
los magistrados propuestos por partidos o coaliciones, los requisitos para
su nombramiento son taxativamente:

a) Que sean propuestos por los tres partidos políticos que hubie-
sen obtenido el mayor número de votos en la última elección
presidencial,
b) Ser salvadoreño,
c) Mayor de treinta años,
d) Del estado seglar,
e) De notoria instrucción y honradez, y
f) Estar en el ejercicio de los derechos de ciudadano y haberlo
estado en los cinco años anteriores a su elección.

En cuanto a la elegibilidad que comparten todos los magistrados

miembros el TSE, el Art. 61 del Código Electoral establece que no podrán
ser magistrados del TSE:

1) El Presidente, el Vicepresidente, el Presidente de la Asam-

blea Legislativa, el Presiente y Magistrados de Corte Supre-
ma de Justicia, el Presidente y Magistrados de Corte de
Cuentas de la República, el Fiscal General de la República, el

194
 El Salvador

Procurador General y el Procurador para la Defensa de los

Derechos Humanos;
2) Los militares de alta o los que lo hayan estado en los últimos
tres años previos a la elección;
3) Los funcionarios que ejerzan jurisdicción judicial;
4) El cónyuge y parientes hasta por cuarto grado de consanguini-
dad y segundo de afinidad de alguno de los Magistrados del tribu-
nal o de los funcionarios del numeral uno de este artículo;
5) Las personas que hayan sido declaradas incapaces de ejercer
el sufragio.
6) Los que hubiesen manejado fondos públicos, mientras no ob-
tuviesen el finiquito de sus cuentas;
7) Contratistas y subcontratistas que se costeen con fondos del
Estado, cuando tengan pendiente reclamaciones de interés
propio;
8) Los deudores de la Hacienda Pública o Municipal que estén
en mora.

Por otra parte, la estabilidad en el ejercicio del encargo busca ga-

rantizar la independencia de los magistrados respecto a presiones políti-
cas. Los miembros del TSE duran cinco años en su puesto y dependiendo
de los resultados en la elección de la que saldrá un nuevo TSE —y, por
supuesto, del interés de los partidos— pueden ser reelectos. Hasta ahora
no se ha dado el caso pero no existe restricción legal alguna que lo impi-
da. Pese a esta posibilidad es curioso que en El Salvador no exista una
carrera jurisdiccional electoral ni parece, por de pronto, ser una preocu-
pación entre el gremio de abogados o las universidades que los forman.
Cuando se habla del régimen de responsabilidades aplicable se hace
referencia a la posibilidad, o no, que tienen los miembros de los órganos
electorales de ser destituidos sin el debido proceso (inmunidad); así como
también la existencia de mecanismos disciplinarios que incluso puedan
llevar a su destitución si incurren en conductas indebidas en el desem-
peño de sus funciones (Orozco Henríquez, 1998).
Constitucionalmente está mandado que los magistrados del TSE
—como funcionarios públicos que son— responderán ante la Asamblea
Legislativa por los delitos oficiales y comunes que cometan —y es ésta la
que decidirá si hay lugar o no para la formación de causa (Cn. Art.236).
Hasta entonces no se les puede suspender en el ejercicio de sus funcio-
nes para las que fueron electos— en segundo grado.
Finalmente, el ámbito de las atribuciones normativas en materia
del contencioso electoral del TSE incluye la opinión legislativa, la expedi-
ción de su propio reglamento interno y la reglamentación de la ley electo-
ral. Las resoluciones que el TSE pronuncie, en el ejercicio de sus

195
 Álvaro Artiga González

atribuciones, son declaradas de “acatamiento forzoso para las autorida-

des civiles, militares, partidos políticos y ciudadanos a quienes se dirijan
y su incumplimiento les hará incurrir en responsabilidad” (CE, Art.57). El
cuadro 2 resume algunas de las características del TSE que se han co-
mentado y que vuelven relativa la autonomía del TSE. Vale la pena desta-
car que al ser el TSE un órgano permanente posibilita la continua
profesionalización del staff funcionarial que labora dentro de este orga-
nismo. Aunque los magistrados del TSE cambien cada cinco años, la mayor
parte de sus empleados permanece, lo cual va generando rutinas en el
quehacer del TSE.

Cuadro 2 Características principales del TSE

Característica Descripción
Naturaleza jurídica Jurisdiccional- Administrativa
Carácter Permanente
Integración Mixta
Designación Política
Mandato 5 años
5 magistrados propietarios
Número de miembros
y 5 suplentes
Iniciativa de ley No
Autonomía presu puestaria No

Fuente: Elaboración Propia.

Junto al TSE existen como organismos electorales las Juntas Elec-

torales Departamentales (JED), las Juntas Electorales Municipales (JEM)
y las Juntas Receptoras de Votos (JRV). La jurisdicción electoral queda
repartida entonces según un criterio territorial. El TSE tiene jurisdic-
ción nacional, las JED a nivel departamental —equivalente a los estados
o provincias—, las JEM resuelven en el nivel municipal y las JRV en cada
mesa electoral. Esta división define también ante quién se puede inter-
poner recursos.
En cuanto a su funcionamiento, el TSE es presidido por el magis-
trado propietario correspondiente al partido o coalición más votado. Sus
sesiones son ordinarias o extraordinarias y los magistrados —propieta-
rios y suplentes— están obligados a asistir. Los magistrados propietarios
tienen voz y voto. Los suplentes únicamente tienen voz. Las sesiones
ordinarias se realizan cuando menos una vez a la semana y es necesario
que estén presentes, por lo menos, tres magistrados propietarios o su-
plentes cuando sustituyan al respectivo magistrado propietario. De acuerdo
con el reglamento de funcionamiento interno del TSE vigente hasta 2004
sus decisiones deben tomarse con un mínimo de 4 votos a favor, aunque
según el artículo 75 del Código Electoral (CE) establezca únicamente que:

196
 El Salvador

“toda resolución o acuerdo emanado del Tribunal será adoptado por ma-
yoría de los Magistrados Propietarios o de los que funjan como tales, salvo
lo contemplado en esta ley”.
En términos organizativos el TSE cuenta con las siguientes depen-
dencias: Secretaría General, Gerencia Administrativa, Gerencia Finan-
ciera, Unidad de Procesamiento de Datos; Auditoría General, Asesoría
Jurídica, Unidad de Planificación, Unidad de Capacitación Electoral, Uni-
dad del Proyecto Electoral y Registro Electoral. A éstas pueden agregarse
las dependencias que coyunturalmente el TSE considere necesarias es-
pecialmente en época electoral. Como resulta lógico, la Unidad de Aseso-
ría Jurídica apoya al TSE en materia del contencioso y la jurisprudencia
electoral (CE, Art.95, núm. 5).
La formación en materia de derecho electoral que tengan los miem-
bros de la Unidad de Asesoría Jurídica —la cual está a cargo de un aboga-
do y notario— puede resultar clave en algunos casos para las resoluciones
que adopte el TSE ya que no todos los magistrados son especialistas ni
están obligados jurídicamente a serlo. De acuerdo con el artículo 60 del
Código Electoral, al menos los tres magistrados que provienen de los par-
tidos políticos podrían tener una formación profesional distinta al dere-
cho. Y en el caso de los magistrados provenientes de las propuestas de la
Corte Suprema de Justicia, aunque deben cumplir con los requisitos que
se le exige a cualquier otro magistrado de las cámaras de segunda ins-
tancia, tampoco está obligado a tener una formación previa en derecho
electoral.
Por otra parte, hay que destacar que no existe un procedimiento
especializado que rija al TSE en cuanto a la determinación de los proce-
sos de selección, formación, ascenso y suspensión o separación de los
cargos de sus funcionarios o empleados, por lo que se les aplican las dis-
posiciones generales relativas al nombramiento y cesación de los funcio-
narios públicos en general. Ello permite afirmar que el grado de
profesionalización del personal puede no ser el adecuado, dada la caren-
cia de un sistema formalizado de selección, formación, ascenso y san-
ción. Es decir, la inexistencia una carrera electoral como servicio público.
El Código Electoral, establece únicamente que les corresponde a los ma-
gistrados miembros el nombramiento, suspensión y sanción del resto del
personal, con un mínimo grado de especificación. (Art. 80 núms. 3 y 13).
De hecho, en el caso de los funcionarios de “segundo nivel o jerarquía” se
les establecen dentro del Código requisitos mínimos para su acceso a los
cargos dentro del TSE, como lo puede ser a manera de ejemplo, el cargo de
la gerencia administrativa, que para acceder al mismo, se requiere: ser
salvadoreño, mayor de 25 años, graduado en profesión idónea, con expe-
riencia para el cargo, y no tener parentesco con determinados funciona-
rios (CE, Art. 88).

197
 Álvaro Artiga González

El TSE es una institución de rango constitucional, y si bien, su

regulación no es minuciosa en la ley fundamental, lo cierto es que su
reconocimiento en la Constitución tiene justamente, como objetivo o fin
último reconocerle al menos formalmente, un alto grado de autonomía e
independencia e imparcialidad. Por su parte, también la legislación se-
cundaria, en este caso el Código Electoral de El Salvador, se decanta por
asegurar que el TSE, es un organismo con plena autonomía jurisdiccio-
nal, administrativa y financiera en materia electoral, y por consiguiente
no supeditado a organismo alguno del Estado. (CE, Art. 56). En cuanto a la
autonomía formativa, el TSE posee potestad reglamentaria para el desa-
rrollo de los aspectos que considerara necesarios, así como los manuales
de organización y descripción de puestos correspondientes (CE, Art. 361).
Sin embargo, las resoluciones que tienen que ver con el contencio-
so y la jurisprudencia electoral que adoptan los magistrados del TSE no
obedecen únicamente a criterios jurídicos. Según el artículo 80 del Códi-
go Electoral, es una atribución del TSE “conocer y resolver de toda clase
de acción, excepción, petición, recursos e incidentes que pudieren inter-
ponerse de conformidad al presente Código” y el acuerdo respectivo debe
ser tomado por mayoría calificada (4 contra 1). Por la integración misma
del TSE tales acuerdos queda sujetos, antes que a los criterios jurídicos,
a los cálculos e intereses político partidistas. Si un acuerdo o resolución
ha de ser adoptada por el TSE, ello se ve influido por las negociaciones
políticas que incluso pueden darse fuera del ámbito del Tribunal, ya sea
en la Asamblea Legislativa, ya sea en la Corte Suprema de Justicia; ór-
ganos del Estado sujetos también a los intereses partidistas.
Sea que por contencioso electoral se entienda —en un sentido
amplio— “los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control
(juicios, recursos, reclamaciones) de los actos y procedimientos electora-
les, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administra-
tiva, jurisdiccional o política, para garantizar la regularidad de las
elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, corrigiendo causales
errores o infracciones a la normativa electoral” (Henríquez, 1998:709); o
sea que se reduzca la acepción de contencioso electoral vinculándola con
la noción de proceso —los actos que forman parte de un litigio cuya reso-
lución, de conformidad con la ley, se somete a un órgano tercero impar-
cial de carácter jurisdiccional—, además del TSE interviene como
autoridad competente la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala
de lo Constitucional. Sin embargo, ésta sólo puede atender impugnaciones
por cuestiones de constitucionalidad.
La Sala de lo Constitucional está integrada por cinco magistrados
de la Corte Suprema de Justicia. Las decisiones en materia de los proce-
sos de amparo, habeas corpus y controversias entre el Ejecutivo y el Le-
gislativo son tomadas por mayoría simple, no así el de inconstitucionalidad

198
 El Salvador

de leyes, decretos y reglamentos que requiere de mayoría calificada con

4 votos. Como el resto de magistrados de la Corte, los de esta Sala son
elegidos para un periodo de nueve años y son designados por la Asamblea
Legislativa, luego de un proceso de selección en el que se ven involucrados
el gremio de abogados, las universidades y el Consejo Nacional de la Ju-
dicatura. La inclusión de la Sala de lo Constitucional como parte del sis-
tema del contencioso electoral dispersa la regulación del mismo porque
entonces quedan incluidos los códigos o leyes procesales relativos a los
que quedan sujetas sus resoluciones.
En cuanto a las Juntas Electorales Departamentales y Municipales
(JED y JEM) se repite la integración partidista de las mismas. Así, el
artículo 109 del Código Electoral establece que las JED se integrarán con
un máximo de seis miembros propietarios y sus respectivos suplentes,
cinco de los cuales son propuestos por los partidos o coaliciones conten-
dientes que obtuvieron mayor número de votos en la última elección (CE,
Art. 113). Esta forma de integración implica también un carácter tempo-
ral para estos organismos. Se integran cada vez que hay elecciones y son
nombradas por el TSE. Las decisiones que toman las JED son por mayoría
y son ellas las que, en primera instancia, nombran a las JEM.
Entre las atribuciones que tienen las JED —que son de interés para
este trabajo— están: “conocer en grado de las resoluciones de las Juntas
Electorales Municipales, de conformidad con este Código” y “Decidir so-
bre los incidentes que se susciten en la votación, cuando no hayan sido
resueltas debidamente por las Juntas Electorales Municipales” (CE,
Art.112, núms. 3 y 4).
En cuanto a la integración de las JEM vale lo dicho para las JED con
lo cual se repite, a este nivel, la influencia de los intereses partidarios
en su labor. Para tomar decisiones también es necesaria una mayoría de
sus miembros. Si las JED no logran ponerse de acuerdo para nombrar a
los integrantes de las JEM, es el TSE quien nombra “a las personas que
creyere conveniente (CE, Art.113). Como las JED, las JEM tienen entre
sus atribuciones las de “conocer y resolver sobre cualquier situación que
interfiera en el normal desarrollo de la votación e informar a las Juntas
Electorales Departamentales y al Tribunal sobre las quejas que, en rela-
ción al proceso eleccionario, se presenten contra los Miembros de las
Juntas Receptoras de Votos” y “consultar a la Junta Electoral Departa-
mental respectiva y al Tribunal, cuando surjan dudas en la aplicación de
este Código” (CE, Art. 116, núms. 4 y 9).
Las JRV siguen también el criterio partidista para su integración
aunque el número de sus integrantes se ha establecido en un mínimo de
tres y un máximo de seis y son nombradas directamente por el TSE (CE,
Art. 117). El número de JRV es establecido por el TSE a más tardar sesen-
ta días antes de la elección (CE, Art.125). En materia del contencioso

199
 Álvaro Artiga González

electoral, el CE (Art.126, núm.5) sólo establece que las JRV tienen, entre
otras atribuciones, la de velar por el cumplimiento de la ley y todas las
disposiciones relativas al proceso electoral.
A los organismos mencionados hasta aquí —TSE, Sala de lo Consti-
tucional, Juntas Electorales y JRV— hay que agregar dos entidades más
que también participan del contencioso y la jurisprudencia electoral: la
Junta de Vigilancia Electoral y el Fiscal Electoral.
Todo partido político o coalición legalmente inscrita tiene derecho
a vigilar temporalmente el proceso electoral. Si se trata de partidos o
coaliciones contendientes pueden hacerlo desde la convocatoria hasta la
declaratoria en firme de los resultados electorales. En caso contrario solo
tienen el derecho de vigilancia hasta el cierre de inscripción de candida-
tos. A esta vigilancia temporal, el código electoral añade el derecho de los
partidos a acreditar ante el Tribunal un representante Propietario y uno
Suplente para efectos de vigilancia permanente (CE, Art.138). Estos re-
presentantes constituyen la Junta de Vigilancia Electoral (JVE) que tie-
ne a su cargo “fiscalizar las actividades y funcionamiento de las
dependencias del Tribunal, y de los organismos electorales temporales”
(CE, Art.139) y entre sus atribuciones tiene la de “vigilar el cumplimien-
to estricto de las disposiciones legales durante todo el proceso electoral”
(CE, Art.143, núm.7). El TSE está obligado a convocar a la JVE, con carác-
ter consultivo o de verificación, para realizar proyectos de trascendencia
en materia electoral e incluso debe incluir en su presupuesto anual, el
presupuesto de la JVE (CE, Arts. 141 y 144).
El artículo 333 del Código Electoral establece la existencia de un
Fiscal Electoral, dependiente de la Fiscalía General de la República, inte-
grante del Ministerio Público. Aunque el Fiscal electoral no resuelve sí
puede interponer los recursos —revocatoria, revisión, apelación y nuli-
dad— que el Código Electoral contempla (Arts. 308 a 324).
En resumen, si por contencioso se entienden los controles,
impugnaciones, juicios, recursos, reclamaciones contra cualquier acto
del proceso electoral, la naturaleza del contencioso salvadoreño es mixta:
administrativa y jurisdiccional. La máxima autoridad en materia electo-
ral (el TSE) es de naturaleza jurídica administrativa y jurisdiccional. Esto
quiere decir que tiene atribuciones administrativas y jurisdiccionales.
Y, de acuerdo con el Código Electoral, es un organismo con plena autono-
mía jurisdiccional, administrativa y financiera en materia electoral, no
supeditado a organismo alguno del Estado. Ahora bien, la integración par-
tidista no sólo del TSE sino de todos los demás organismos electorales
(JED, JEM y JRV) hace que en el cumplimiento de sus obligaciones, ade-
más de los criterios jurídicos, intervengan los criterios político partidis-
tas. Este fenómeno es permitido, en parte, por el carácter vago de la
regulación del contencioso, genérico en el plano constitucional, además

200
 El Salvador

de una deficiencia técnica legislativa y procesal. Al TSE debe agregarse

la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como orga-
nismos que resuelven en materia del contencioso electoral: el primero
sobre recursos administrativos y jurisdiccionales, la segunda sobre re-
cursos de amparo. La calificación de las elecciones es responsabilidad
única del TSE.

III. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Como se mencionó anteriormente, el sistema de justicia electoral

salvadoreño posee un órgano jurisdiccional autónomo o especializado para
resolver los contenciosos electorales pero que, en todo caso, deja abierta
la posibilidad que en un determinado momento, la Justicia Constitucio-
nal pueda pronunciarse respecto de las normas (proceso de inconstitu-
cionalidad de las leyes) o de los actos (proceso de amparo), que dentro de
dicho proceso pudiesen violentar el texto constitucional.
Existen diversas acepciones bajo las cuales puede definirse el conten-
cioso electoral. Aquí se está utilizando una noción amplia mediante la cual
se analizan el tipo de controles, impugnaciones, recursos o reclamaciones
contra cualquier acto del procedimiento electoral, ya sea que se trate de
actos relacionados con la preparación de las elecciones o con los resultados
electorales (Orozco Henríquez, 1998). En este sentido se hará referencia a
los procedimientos ante el Tribunal Supremo Electoral y someramente, a
los medios de control de constitucionalidad, que, como en el caso de El Salva-
dor, pueden utilizarse en materia del contencioso electoral.

1. Características básicas de los medios de impugnación

en el contencioso electoral salvadoreño

Conforme a un muy extendido punto de vista, los medios de impugna-

ción son aquellos instrumentos jurídicos previstos por la ley para corregir,
modificar, revocar o anular los actos o resoluciones administrativos o juris-
diccionales cuando éstos adolecen de deficiencias, errores o ilegalidad.
En El Salvador contra las resoluciones de los organismos electora-
les se podrán interponer los siguientes recursos (CE, Art. 307):

1.- Revocatoria,
2.- Revisión,
3.- Apelación y
4.- Nulidad.

201
 Álvaro Artiga González

Siendo que los organismos electorales definidos por la ley electoral

salvadoreña son: 1) el Tribunal Supremo Electoral, como organismo cole-
giado; 2) las Juntas Electorales Departamentales; 3) las Juntas Electora-
les Municipales y 4) las Juntas Receptoras de Votos; los mencionados
recursos podrán ser interpuestos únicamente ante tales organismos, por
los representantes legales de los Partidos Políticos y coaliciones conten-
dientes, los Delegados Especiales de los Partidos Políticos en organiza-
ción, o por medio de sus respectivos apoderados judiciales, el Fiscal
Electoral, el Fiscal General de la República, el Procurador para la Defensa
de los Derechos Humanos y los Representantes Departamentales de cada
Partido Político o Coalición debidamente acreditados antes los organis-
mos electorales (CE, Art. 307).
Como puede observarse, básicamente la legitimación para interpo-
ner o iniciar acciones por las resoluciones tomadas por los organismos
electorales le corresponde a los miembros de Partidos Políticos o Coalicio-
nes electorales en contienda. Luego, en un segundo orden, puede seña-
larse que la legitimación recae en órganos estatales cuya función es la
defensa de la legalidad (Fiscalía General de la República y el Fiscal Elec-
toral, así como aquel cuya función es la tutela general de los derechos
humanos en El Salvador, es decir, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos).

2. El recurso de revocatoria

Es una facultad que recae en los mismos organismos electorales y

que afecta a las decisiones tomadas por éstos siempre y cuando la deci-
sión fuere injusta en sus partes, pero sin contrariar a la ley y no resolviere
definitivamente una situación. (CE, Art. 308). La petición de revocatoria
puede ser de oficio, es decir, puede provenir de la iniciativa de los orga-
nismos electorales, o bien a petición de parte, poseyendo en este caso
legitimidad para iniciarlo las personas y funcionarios antes descritos.
El recurso debe presentarse veinticuatro horas después de haberse
tomado la decisión que desea afectarse y el organismo electoral posee un
plazo para resolver de tres días posteriores a la solicitud. Sin embargo, si
la resolución afecta el proceso eleccionario, deberá ser resuelta en 24
horas. La resolución que admita o desestime este recurso, no admite
recurso alguno.

3. El recurso de revisión

Se posee frente a las resoluciones definitivas pronunciadas por los

organismos electorales. La petición de revisión debe presentarse por es-
crito y 24 horas después de notificada, por aquellas personas que poseen

202
 El Salvador

legitimidad para su interposición. Recibida la solicitud, se fallará sin más

trámite, ya sea confirmando, reformando o revocando la resolución con-
trovertida en el plazo de 48 horas.
Contra los fallos pronunciados en revisión no existe recurso algu-
no. Por definición, la revisión la ejecuta el mismo órgano que dictó la
decisión afectada por el recurso.

4. El recurso de apelación

Por su parte, el recurso de apelación debe presentarse por escrito ante

el organismo que pronunció la resolución de la cual se recurre, veinticuatro
horas después de la notificación de la misma al interesado legitimado.
Presentado en tiempo y siendo admisible, deberá remitirse al Or-
ganismo electoral superior, para que sea éste el que emita el fallo. No
obstante, también es posible efectuar una apelación “directa” ante el or-
ganismo superior, cuando ésta hubiese sido negada injustificadamente
(CE, Art. 314).

5. Nulidades

En el Código Electoral se establece la necesidad que las nulidades

se encuentren expresamente definidas en la ley electoral, y debe ser
declarada, sólo a solicitud de parte. Deben también alegarse en tiempo.

Se definen como supuestos de nulidad:

a) La inscripción de un candidato en contravención a la ley. En

este supuesto se define un procedimiento sumario y especial
para presentar prueba de cargo y descargo, y las sustitucio-
nes de candidatos a que hubiese lugar en caso de ser declara-
da la nulidad.(CE, Art. 321).
b) La elección de un funcionario, en caso que fuese en contra-
vención con los requisitos de ley.
c) El escrutinio definitivo del proceso electoral, por las causales
de: falta de notificación al partido o a la coalición, por no cum-
plirse el procedimiento de ley y por falsedad en datos o
resultados.(CE, Art. 324).

También pueden ser declaradas nulas las elecciones en las siguien-

tes situaciones:

a) Si se han efectuado en horas diferentes a las señaladas, sal-

vo caso fortuito o fuerza mayor.

203
 Álvaro Artiga González

b) Cuando por fraude, coacción o violencia de las autoridades o

miembros de organismos electorales de partidos políticos se
hubiere hecho variar el resultado de una elección.
c) Por errores en la papeleta de votación que implicasen, incluir
o excluir a un partido político en la contienda.
d) Cuando los votos nulos y abstenciones, superen la totalidad
de votos válidos, o se compruebe que los votos válidos son su-
periores en número a la cantidad de ciudadanos que se
hubieren presentado a votar.

Finalmente debe destacarse que las resoluciones emitidas por el

TSE, en el ejercicio de sus atribuciones son de acatamiento forzoso, tan-
to para las autoridades civiles, militares, partidos políticos y ciudadanos,
a quienes se dirijan. (Art. 57 Código Electoral).
Por otra parte, dentro del Código Electoral se establece una serie de
procedimientos especiales que pueden en un momento ser de índole con-
tenciosa. Tal es el caso del procedimiento para la cancelación de un par-
tido político (CE, Art. 182 y ss). Además, existe una gran variedad de
supuestos que el Código Electoral tipifica como infracciones electorales,
como por ejemplo, el desarrollo de actividades proselitistas por organiza-
ciones que no sean partidos políticos (CE, Art. 284), el proselitismo políti-
co por extranjeros (Art. 292), etc. y que pueden ser desarrolladas en un
procedimiento contencioso-sancionatorio. En tales casos, así como para
la actuación en general de los organismos electorales para la imposición
de las sanciones correspondientes se sigue un procedimiento “guberna-
tivo”, que consiste en un sumario desarrollo de presentación de los he-
chos fundados en Derecho, apertura a pruebas y la emisión de la resolución
correspondiente.
El inicio de este procedimiento sancionatorio es de oficio o a peti-
ción de parte.
Asimismo, el Código Electoral faculta al ciudadano a solicitar infor-
mación sobre los datos de inscripción contenidos en el Registro Electoral,
a efecto de poder actualizarlos.

IV. La jurisprudencia electoral

La fundamentación jurídica de la jurisprudencia electoral en El

Salvador está contenida básicamente en la Constitución y el Código Elec-
toral. Por supuesto, existen además dos reglamentos que tienen, sin
embargo, un carácter más bien administrativo. Por un lado está el regla-
mento de funcionamiento interno del TSE y, por otro lado, el reglamento
que con motivo de los procesos electorales elabora el TSE para el funcio-

204
 El Salvador

namiento de los demás organismos electorales. Sin embargo, el conten-

cioso se fundamenta normalmente en los dos primeros.

1. Autoridad competente

Básicamente se puede afirmar que son dos los organismos que se

han dado a la tarea de tratar de generar decisiones que profundicen so-
bre los contenidos e interpretaciones de la ley electoral en El Salvador y
que, de alguna manera, traten de establecer mecanismos para la diluci-
dación de controversias surgidas de los procesos electorales. Como se
señaló en la primera parte de este trabajo dichos organismos son: el Tri-
bunal Supremo Electoral y la Sala de lo Constitucional. El primero por
razón de mandato constitucional para ser autoridad máxima en la mate-
ria electoral. La segunda porque también tiene competencia para definir
los diversos contenidos del derecho electoral cuando se ponga en duda el
contenido constitucional definido en dicha materia.
En la práctica en El Salvador se ha recurrido en forma reiterada a la
justicia constitucional quizá con mayor recurrencia que ante el mismo
TSE para el tratamiento de temas sobre el derecho electoral y su defini-
ción legal y constitucional. Ello ha implicado que la jurisprudencia consti-
tucional sea rica y amplia en contenidos a la hora de tratar y construir el
derecho electoral desde la Constitución. Por su parte, el Tribunal Supremo
Electoral ha efectuado pronunciamientos aislados y poco sistemáticos.
Lo descrito en el párrafo anterior ha sido posible en la medida en
que dentro del sistema jurídico salvadoreño las vías para recurrir a uno u
otro órgano del Estado, no se encuentran en materia de inconstituciona-
lidad de las leyes, ordenadas en forma de agotamiento previo de recursos,
sino que puede recurrirse directamente a la Sala de lo Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia de El Salvador.

2. Procedimiento para su integración

Como ya se ha mencionado, dado que el sistema jurídico salvadore-

ño deja a salvo el poder acudir a la justicia constitucional, por situacio-
nes vinculadas con el derecho electoral en El Salvador, el sistema de
integración radicaría en la autoridad que emita la decisión final. En este
sentido: si es la Sala de lo Constitucional, como órgano encargado de
declarar la inconstitucionalidad de las leyes en El Salvador, la que emite
y genera una jurisprudencia relacionada con el Derecho electoral, ésta
es de aplicación inmediata y erga omnes, dado que jerárquicamente la
fuente a la que se acude es la Constitución. De ahí que la ordenación de
la jurisprudencia electoral tiene como criterio de ordenación la jerar-
quía, dependiendo del órgano o ente que la hubiese emitido.

205
 Álvaro Artiga González

En caso que existiese conflicto o contradicción entre la jurispru-

dencia elaborada por la Sala de lo Constitucional y el Tribunal Supremo
Electoral, este último deberá acatar las decisiones de la Sala, que se con-
figura como interprete último de la Constitución salvadoreña.

3. Ámbito de aplicación y vigencia

En principio, las decisiones se aplican a las partes en contienda.

Ello significa que las decisiones emitidas por el TSE tienen carácter
vinculante para aquellos afectados directamente con el fallo. Igual suce-
dería con la justicia constitucional en el caso del proceso de amparo, ya
que pone fin a una controversia por regla general entre un particular y
un organismo del Estado. En este caso, el efecto de la decisión es para las
partes pero cada vez más, en el ámbito de la justicia constitucional en El
Salvador, se viene utilizando la figura del precedente como mecanismo
que brinda seguridad jurídica frente supuesto iguales a futuro, aún cuan-
do no opera de forma automática, sino que el tribunal debe volver a conocer y
reiterar la jurisprudencia previamente definida.
A manera de ilustración a continuación se detalla un extracto de la
jurisprudencia emanada en El Salvador, y relacionada con los grandes
temas del derecho electoral.

A. Derechos políticos de los ciudadanos

Respecto al derecho al sufragio activo, la Sala de lo Constitucional

de El Salvador, ha sostenido que este derecho “puede entenderse como el
derecho de todo ciudadano de participar en la estructuración y actividad
del poder concurriendo a la formación de la voluntad colectiva, ya sea
para elegir a los titulares de los cargos electivos, o bien para tomar deci-
siones sobre temas fundamentales que se les consulta. En este sentido
el contenido del sufragio no se agota con la designación de los represen-
tantes, sino que comprende los procesos de participación gubernamen-
tal, es decir, aquellos que consagran la intervención del cuerpo electoral
en la formulación de las decisiones políticas, jurídicas y administrativas
del poder del Estado” (Sentencia de inconstitucionalidad de 8/IV/2003.
Ref. 28/2002).
Con relación a las funciones del sufragio activo, se ha sostenido
que “el sufragio posee dos funciones básicas dentro de las democracias
contemporáneas: en primer lugar, en cuanto expresión del poder electo-
ral, tiene por función, la selección y nominación, de quienes habrán de
ejercer el poder en el Estado; pero, además de dicha función electoral, el
sufragio tiene una función de participación gubernativa, vinculadas a
las formas semidirectas de democracia —plebiscito, referéndum y con-

206
 El Salvador

sulta popular, Inter. alia— y que responde a las nuevas realidades y exi-
gencias que la comunidad jurídicamente organizada plantea, en las que
el ciudadano quiere algo más que ser bien gobernado, ya que quiere to-
mar parte directamente en el gobierno. De ahí que paulatinamente se
han ido ampliando las intervenciones del sufragio en las diversas esfe-
ras de la actividad estatal. Ya no se trata sólo de una técnica o procedi-
miento para la elección de los representantes, sino de una partición directa
en el proceso de elaboración de las políticas nacionales” (Sentencia de
inconstitucionalidad de 8/IV/2003. Ref. 28/2002).
Sobre la naturaleza jurídica del sufragio ha afirmado que “las dis-
tintas concepciones, simplificando sus variantes y sus enlaces se redu-
cen a considerar al sufragio como derecho, función o deber. (...) En el
ordenamiento constitucional salvadoreño el sufragio comparte una na-
turaleza dual: es un derecho subjetivo de participación política y un deber
de los ciudadanos —Cn, Arts. 72 y 73 ord 1°. El que el sufragio se constitu-
ya simultáneamente en deber u obligación constitucional no implica la
negación del contenido de tal derecho, sino que tal circunstancia atiende
a valoraciones que hizo el poder constituyente en cuanto a que el sufra-
gio no responde sólo a intereses del titular, sino también al interés co-
munitario que exige la protección del mismo. En este contexto, para
armonizar la naturaleza del derecho con el deber que tiene el sufragio,
puede entenderse que la persona tiene primeramente el derecho subje-
tivo de sufragar consagrado en la Constitución; sin embargo, el titular no
puede optar entre ejercerlo o no ejercerlo, pues tal derecho se convierte
en deber constitucional; lo que el titular puede decidir es la forma o grado
en que lo va a ejercer. En otras palabras, el carácter de derecho de la
mencionada categoría jurídica le permite a su titular la posibilidad de
decidir la opción política por la cual votará, pero no la posibilidad jurídica
de optar entre votar o no votar, pues el sufragar es un deber. En conso-
nancia con lo expuesto en los párrafos que anteceden puede afirmarse
que el sufragio es un derecho subjetivo de participación y un deber de los
ciudadanos que, objetivamente se traduce en el medio de expresión polí-
tica y que, desde el punto de vista orgánico, permite establecer la compo-
sición de los órganos del Estado”.
Asimismo, y como características esenciales del sufragio pueden
señalarse: “En primer lugar, el sufragio constituye un derecho exclusiva-
mente individual, reconocido únicamente a las personas naturales o fí-
sicas. Ni las personas jurídicas ni los partidos políticos pueden ser titulares
del mismo. Por otra parte, es un derecho exclusivamente político, ya que
se depende del mismo para la formación de la voluntad colectiva. Es de-
cir, el sufragio constituye una manifestación de la soberanía popular a
través de la cual se canaliza el proceso de autodeterminación política de
la comunidad. También el sufragio es un derecho de ejercicio personal y

207
 Álvaro Artiga González

directo; consecuentemente, no existe la posibilidad de delegarlo o trans-

ferirlo. Al respecto, el Art. 3 del Código Electoral estipula que el sufragio
es un derecho de los ciudadanos cuyo ejercicio es indelegable e irrenun-
ciable. Y es que, debe recordarse que la voluntad general se constituye
directamente a partir de la manifestación de las voluntades individuales
de los electores. Es un derecho también de ejercicio periódico. El proceso
de formación de los órganos de representación tiene que repetirse perió-
dicamente; es decir, los representantes deben de renovarse en los plazos
determinados por la Constitución, y precisamente en esta renovación
periódica descansa la legitimidad de todo el sistema político. En este sen-
tido, cabe recordar que, si bien es cierto que el representante una vez ha
sido electo goza de legitimidad hasta el próximo ejercicio del sufragio, no
lo es menos que esa legitimidad que procede de la vinculación del repre-
sentante con un acto concreto de la soberanía popular; se debilita a medi-
da que se aleja del momento en que dicha expresión se produjo. De ahí
que sin renovación periódica, el proceso de representación democrática
queda falseado. Es además un deber constitucional; y consiguientemente,
no existe posibilidad jurídica de optar por no ejercerlo, pues no responde
sólo a intereses del titular sino también al interés comunitario. Final-
mente el sufragio es una categoría jurídica que precisa de desarrollo le-
gislativo, debido a su enorme proyección institucional. Ciertamente, debe
recordarse que esa libertad de configuración del legislador secundario
debe ceñirse al marco contenido en la Constitución. O lo que es lo mis-
mo, los preceptos relativos al sufragio permiten un ancho haz de inter-
pretaciones y pluralidad de realizaciones; marco dentro del cual el
legislador secundario puede actuar libremente para desarrollarlo”.
También se han definido los requisitos esenciales del sufragio: i)
ciudadanía (Cn, Art. 71), siendo los Arts. 90 y 92 de la Constitución los
que prescriben quiénes gozan de la condición de salvadoreños; ii) pleno
ejercicio de los derechos políticos (Cn, Arts. 74 y 75), sobre la base que el
ejercicio del sufragio requiere necesariamente capacidad, referida ésta
a cualidades de inteligencia y dignidad, por lo que se excluye de su ejer-
cicio a aquellos que carecen de aptitudes intelectuales y a quienes por
su estado o condición están privados de su libertad o no tienen la digni-
dad indispensable requerida para sufragar; (iii) inscripción en el censo
electoral, exigida por el artículo 77 de la Constitución.

B. Derechos y obligaciones de los partidos políticos y

otras formas de organización ciudadana

La jurisprudencia constitucional reconoce que del artículo 85 inc.

1° de la Constitución se colige “que es a través de los partidos políticos
que se ejerce la representación del pueblo dentro del gobierno. Lo ante-

208
 El Salvador

rior destaca la existencia del régimen de democracia representativa en

El Salvador, en donde es el pueblo quien designa a sus gobernantes; sin
que ello implique que fuera de los partidos políticos las opiniones de los
diferentes sectores de la sociedad —como parte del sistema político— no
sean válidas, pues las diferentes manifestaciones del derecho general de
libertad de que gozan los ciudadanos, concretadas en la libertad de expre-
sión, asociación, etc., son formas por las cuales se coadyuva en la forma-
ción de la voluntad estatal, propio de un sistema político pluralista (...) en
la actualidad los partidos políticos tienen una función mediadora o
articuladora de la representación política, función que en muchas cons-
tituciones les está políticamente reconocida, tal y como ocurre en la cons-
titución salvadoreña. No obstante, los partidos políticos cumplen una
función auxiliar, son sólo instrumentos de la democracia, es decir, la
democracia, no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Es
más, los partidos no agotan los cauces de expresión del pluralismo políti-
co como tampoco agotan los cauces de expresión del pluralismo social los
sindicatos, las asociaciones profesionales y las demás formaciones co-
lectivas (sentencia de amparo de 26/VI/2000. Ref. 34-A-96).

C. Reglas sobre la normatividad, el proceso y el

contencioso electoral

a. El sistema electoral

Se ha afirmado en la jurisprudencia constitucional que el sistema

electoral regula “el proceso de transformación de votos en mandatos por
medio del establecimiento de reglas o normas para cuatro áreas que lo
componen: (i) distribución de las circunscripciones electorales, por la cual
se determina la extensión geográfica en la que los votos emitidos por los
electores se constituyen la base para la distribución de los escaños o
cargos electivos, y su magnitud; (ii) forma de la candidatura, mediante la
que se establece cómo deben ser presentadas las personas que compiten
por el voto de los electores, por medio de lista —planilla— o individual
—unipersonal—. (iii) procedimiento de votación que regula la forma de
expresión del voto, es decir, lo que determina si el voto es único, múlti-
ple, preferencial o combinado, y (vi) fórmula electoral, por la que se fija el
procedimiento matemático para conversión de los votos en escaños o car-
gos. (Sentencia de inconstitucionalidad de 17/V/2002. Ref. 6-2000).

b. Las circunscripciones electorales

“En cuanto a la determinación territorial o geográfica de los distri-

tos electorales, el constituyente deja que su diseño sea de libre configu-

209
 Álvaro Artiga González

ración por el legislador secundario. Sin embargo, respecto del tamaño de

las circunscripciones electorales, establece una clara vinculación con la
población. Es decir, la Constitución ha determinado que el número de los
representantes a elegir en cada circunscripción electoral se fundamen-
te en la población, lo cual se convierte en un constreñimiento o marco de
obligatorio acatamiento por el legislador electoral. En este contexto, es
evidente que el legislador secundario, en la distribución de los distritos
electorales, puede adoptar el diseño que mejor le parece que responde a
las realidades políticas y sociales imperantes. No obstante, la magnitud
de éstas en el territorio nacional —entendida magnitud como el número
de representantes que corresponden a cada circunscripción electoral de-
berá responder, en todo momento, a la distribución poblacional en el te-
rritorio nacional, lo cual habrá de determinarse por los medios objetivos
pertinentes —censo de población o cualquier otro medio confiable— que
le permitan a dicho legislador cumplir con el mandato constitucional”.
(Sentencia de inconstitucionalidad de 17/V/2002. Ref. 6-2000).

c. Sistema de representación proporcional

Para la jurisdicción constitucional, la finalidad básica de este sis-

tema “es que exista el mayor grado de correspondencia posible entre la
cantidad de votos y los escaños obtenidos por los diversos partidos políti-
cos; es decir, que los partidos estén representados en la Asamblea Legis-
lativa en la proporción más aproximada posible al número de votos
obtenidos en la elección. El fundamento de tal exigencia deriva, en pri-
mer lugar, de lo prescrito en el Art. 78 Cn, en el sentido que el voto debe
ser igualitario: cada voto debe tener el mismo peso en la configuración
del Legislativo; y en principio, no debe haber votos de ciudadanos que no
tengan un impacto en la representación popular de dicho órgano. Pero
también deriva de lo prescrito en el Art. 85 Cn incs 1° y “°, en el sentido
que el gobierno, en general, debe ser representativo, y que el sistema
político debe ser pluralista (...).
Y es que el sistema de representación proporcional permite a un
mayor sector del electorado que pueda ver el éxito de su participación en
la elección; ello porque, aunque el partido de su preferencia no logre
mayoría relativa —mayor número de votos que cualquier otro partido— o
absoluta —mayor número de votos que todos los demás partidos juntos—
sí ve la posibilidad que el partido obtenga escaños o curules; es decir, el
ciudadano percibe que su voto es importante en la configuración del ór-
gano representativo por antonomasia” (Sentencia de inconstitucionalidad
de 17/V/2002. Ref. 6-2000).
Además, señala la jurisprudencia constitucional en El Salvador,
sobre este tema que, “el sistema de representación proporcional puede

210
 El Salvador

adoptar diversas modalidades, todas de libre elección y configuración del

legislador, y que son objeto de análisis y debate por los autores en Cien-
cia Política y Derecho constitucional: v.gr., lista abierta —o libre— vrs.,
lista cerrada —o bloqueada—; concluyendo que en un número fijo o varia-
ble en el cuerpo legislativo que resulta de tal elección. A su vez las fórmu-
las para determinar o convertir votos en escaños pueden variar y ser
v.gr., procedimiento del divisor o de cifra mayor —propuesto por el profe-
sor D´Hondt— el de proporciones matemáticas —propuesto por Hare y
Niemeyer— o el de cociente electoral. Ello equivale a decir que el siste-
ma de representación proporcional puro es un tipo ideal, que no se refleja
necesariamente en tal calidad en un sistema electoral; su configuración
legal depende de valoraciones jurídico-constitucionales pero también de
valoraciones políticas, dependiendo de los efectos que se pretende produ-
cir con una u otra modalidad del sistema”. (Sentencia de
inconstitucionalidad de 17/V/2002. Ref. 6-2000).

D. Sobre el Tribunal Supremo Electoral

Se ha sostenido por la jurisprudencia constitucional que “en la ac-

tualidad la autoridad máxima en materia electoral es el Tribunal Supre-
mo Electoral, el cual posee una independencia funcional que se manifiesta
en un grado absoluto de autonomía técnica, administrativa y jurisdiccio-
nal, pues dicho ente no está supeditado a órgano de gobierno alguno para
la toma de decisiones concernientes a la materia electoral (...) Por ello,
en un intento de sistematización, pueden señalarse como caracteres
esenciales del Tribunal Supremo Electoral, los siguientes: (a) indepen-
dencia funcional, manifestada tanto en su calificación, como autoridad
máxima en materia electoral, como en su autonomía económica, técni-
ca, administrativa y jurisdiccional; (b) origen plural de los integrantes,
pues de los cinco magistrados, tres provienen de los partidos políticos, y
dos son a propuesta de la Corte Suprema de Justicia; (c) diversidad cuali-
tativa de los integrantes, pues algunos responden a su origen político y
otros deben cumplir exigencias de carácter técnico. Los tres caracteres
esenciales del Tribunal Supremo Electoral expuestos en el párrafo ante-
rior no pueden considerarse aisladamente, ni pueden dejar de realizarse
simultáneamente, pues en su esencia desvinculan a dicho tribunal de
todo interés eminentemente político partidista, y en su justificación, pro-
porcionan procesos electorales auténticamente libres y competitivos como
factor esencial, aunque no único, de la democracia. La anterior no es
antojadiza pues: (a) en primer lugar, el origen plural de los magistrados
del Tribunal Supremo Electoral, supone independencia, o quizá más téc-
nicamente, es la garantía de dicha independencia, porque si sólo está
conformado por personas ligadas al quehacer político nacional, se corre el

211
 Álvaro Artiga González

riesgo que sus decisiones tiendan a favorecer a los partidos políticos que
hayan sacado mayor número de votos en las últimas elecciones presi-
denciales y, por ello, el contrapeso de los técnicos es sano para la confor-
mación autónoma y cristalina de la voluntad de la máxima autoridad en
materia electoral; (b) en segundo lugar, porque la exclusión o reducción
—a la más mínima expresión posible— de influencias partidarias se con-
sigue, también a través de la diversidad cualitativa de sus magistrados;
(c) en tercer lugar, porque la mayoría calificada necesaria para la elec-
ción de los magistrados técnicos —los que surgen de las ternas propuestas
por la Corte Suprema de Justicia— tiene como propósito o finalidad que
éstos sean personas cuyas cualidades sean reconocidas, aceptadas y, lo
más importante, ratificadas calificadamente por una amplia gama de
partidos políticos, pues difícilmente un mismo partido político tendrá re-
presentación en el seno de la Asamblea Legislativa, igual o superior a los
dos tercios del total de diputados; y (d) en cuarto lugar, porque la indepen-
dencia del Tribunal Supremo Electoral, posibilitada por las razones ante-
riores, es necesaria por las propias categorías jurídicas subjetivas
protegibles en su jurisdicción —derecho al sufragio, derecho a optar a
cargos públicos, entre otras— y por la magnitud de las consecuencias
surgidas a raíz de los procesos electorales: la delegación del poder público
—que constitucionalmente está en manos del pueblo— a determinadas
personas integrantes de determinados partidos políticos”. (Sentencia de
amparo de 4/XI/1997. Ref. 44-C-96).

V. Evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

La experiencia salvadoreña en materia de organización y realiza-

ción de procesos electorales libres y competitivos es relativamente corta.
Su historia se remonta apenas a 1994, año en que se llevaron a cabo las
primeras elecciones sujetas a derecho. La legislación electoral funda-
mental tomó la forma de Código Electoral en el que se regulan: la organi-
zación y procedimientos electorales, la integración y funcionamiento de
los organismos electorales, los partidos políticos y lo relacionado con in-
fracciones, sanciones y recursos. Este Código fue aprobado en diciembre
de 1992 y desde entonces varios de sus artículos han sido reformados.
En 2002 cuatro proyectos de ley fueron presentados a la Asamblea
Legislativa por el TSE que de ser aprobados constituirían la mayor refor-
ma electoral a la que se vería sometida el Código vigente. Ello sería así
porque separaría en cuatro leyes la legislación actualmente contenida
en un solo Código. Los cuatro proyectos de ley presentados son: Ley de pro-
cedimientos electorales, Código Electoral, Ley General de Partidos Políticos

212
 El Salvador

y Ley orgánica del Tribunal Supremo Electoral. El hecho de que, a principios

de 2005, todavía no han sido aprobados tales proyectos de ley muestra cómo
en la práctica se vulnera la disposición constitucional que establece que el
TSE será la autoridad máxima en materia electoral (Cn, Art.208).
No obstante, la misma existencia del TSE y del Código Electoral
significan, además de una novedad en la realidad política y jurídica del
país, la superación del control político que ejercía el Ejecutivo sobre los
procesos electorales antes de 1992. El pasado de fraudes electorales y de
realización de elecciones no competitivas influyó en la forma de integra-
ción que se escogió para el TSE. La única manera de generar garantías
mutuas para los partidos contendientes, especialmente para los de oposi-
ción, de que no se cometería fraude y que se respetarían los resultados
pasaba por la presencia de representantes de los partidos en el nuevo
organismo electoral supremo. Así se decidió que los tres partidos o coali-
ciones más votados en la elección presidencial tuviesen un represen-
tante en el TSE. Siguiendo este criterio partidista no se consideró
necesario que tales representantes, convertidos entonces en magistra-
dos, tuviesen una formación profesional jurídica. Para balancear esta de-
ficiencia dos magistrados —abogados de formación— fueron añadidos. El
nuevo TSE comenzó su andadura en 1994 y, por lo menos, hasta 2009
seguirá siendo integrado de forma mixta: 3 magistrados provenientes de
partidos políticos y 2 propuestos por la Corte Suprema de Justicia.
Sin embargo, lo que hacia 1994 podría considerarse como un avan-
ce —y única alternativa viable para garantizar la limpieza de las eleccio-
nes— diez años después ha mostrado sus limitaciones e incluso hay
indicios ya de un franco deterioro. La integración partidista de los orga-
nismos electorales —TSE, Juntas Electorales Departamentales y Muni-
cipales, y Juntas Receptoras de Votos— afecta no sólo la imparcialidad de
la justicia electoral sino también su prontitud. Es frecuente que con oca-
sión de elecciones la regulación de la propaganda electoral —sobre for-
mas, lugares y fechas— sea violada sin que el TSE pueda hacer algo al
respecto. Esta inoperancia del organismo electoral alimenta las conduc-
tas indebidas e ilegales de los partidos contendientes. La campaña elec-
toral para las elecciones presidenciales de 2004 estuvo llena de infracciones
a la legislación electoral en especial por parte de los dos partidos más vota-
dos: ARENA y FMLN. Aunque hubo algunas sanciones —especialmente eco-
nómicas— no fueron suficientes para corregir la conducta transgresora
propiciando incluso el enfrentamiento entre los militantes de estos partidos
con lamentables resultados: lesionados, heridos y un muerto.
Como resultado de las elecciones presidenciales de 2004 se integró
un nuevo TSE que ha sido cuestionado porque para su integración no se
habría respetado lo dispuesto por la Constitución al establecer que los
representantes de los partidos políticos o coaliciones contendientes de-

213
 Álvaro Artiga González

ben provenir de los tres más votados. En este caso, uno de los magistra-
dos partidistas representa al cuarto partido. Y una de las primeras deci-
siones de mayor importancia de este nuevo TSE tenía que ver con la
cancelación de los partidos que en la mencionada elección no alcanzaron
el 3% de los votos válidos (CE, Art.182).
En las elecciones de 2004 compitieron 5 partidos —dos de los cua-
les lo hicieron en coalición. Tres de esos cinco partidos no alcanzaron el
umbral establecido y debía ser cancelada su inscripción en el registro
que lleva el TSE. Dos de los partidos que debían ser cancelados —uno de
los cuales tiene el magistrado que ha sido cuestionado— interpusieron
una demanda de amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia para impedir su cancelación. La Sala de lo Consti-
tucional resolvió con 4 votos que procedía el amparo por no haber motiva-
do el TSE la resolución que ordenaba la cancelación, debiendo dictarse
una nueva cumpliendo el requisito omitido. El TSE fue quien finalmente
decidió que no procedía la cancelación de los partidos retractándose del
trámite que él mismo había iniciado —aunque no sus mismos integran-
tes puesto que las elecciones de 2004 implicaron una nueva conforma-
ción del TSE. La nueva resolución del TSE fue aprobada por 3 votos contra
2. Una decisión que también ha sido cuestionada incluso por los dos ma-
gistrados que votaron en contra porque, según ellos, violenta lo dispuesto
en su reglamento para este tipo de decisiones que deberían ser aproba-
dos por al menos 4 votos.
Esta manera de sobreponer los intereses partidistas a los criterios
jurídicos también se ha puesto de manifiesto a raíz de otra resolución de
la Sala de lo Constitucional declarando inconstitucional el artículo 13 del
Código Electoral. Este artículo se refiere a la forma de asignación de los
escaños legislativos a las distintas circunscripciones electorales. Tal re-
solución fue emitida poco tiempo después de realizadas las elecciones de
diputados en 2003 y todavía no ha sido reformado el mencionado artículo.
Desde el punto de vista del desarrollo de la jurisprudencia electoral,
los problemas mencionados en los párrafos anteriores han sido favora-
bles. En especial mediante la intervención de la Sala de lo Constitucio-
nal independientemente de lo atinada o no, prontas o no, que hayan sido
sus resoluciones y si fueron acatadas o no. Las resoluciones emitidas por
el TSE han estado influidas más por los criterios partidistas que por lo
estrictamente jurídico. Excepción hay que hacer de la labor desarrollada
para formular los cuatro proyectos de ley presentados por el TSE a la Asam-
blea Legislativa, pero al no ser aprobados el esfuerzo habría sido vano y el
desarrollo de la jurisprudencia electoral se habría visto frustrada una
vez más por criterios partidistas.
Si bien el TSE goza del reconocimiento jurídico de su autonomía
ello no significa que esté por encima del marco legal. Los miembros del

214
 El Salvador

TSE y demás organismos electorales están obligados a cumplir con, y

velar por el cumplimiento de, las leyes de la República incluyendo, por
supuesto, el Código Electoral. Pese a las irregularidades mencionadas en
párrafos anteriores aún no se ha llevado a cabo causa alguna contra el
TSE o alguno de sus miembros. Como funcionarios públicos responden
ante la Asamblea Legislativa y sólo ésta decide si hay lugar a que se
inicie una causa contra ellos. Controlado como está el TSE por los parti-
dos políticos que están en la Asamblea Legislativa, es difícil imaginar
que prospere proceso alguno en este sentido.
Una de las propuestas que han hecho diversas organizaciones civi-
les y jurídicas para hacer prevalecer el derecho sobre los criterios político
partidistas en el funcionamiento de los organismos electorales es la se-
paración de funciones administrativas y jurisdiccionales. Se buscaría
así que los partidos políticos representados en el TSE dejen de ser juez y
parte a la vez. Para hacer honor a su nombre el TSE sería el organismo
jurisdiccional mientras que se crearía un organismo administrativo res-
ponsable de la organización y realización de las elecciones. En este orga-
nismo se permitiría la presencia de los partidos —si fuese necesaria—
no así en el TSE que debería ser independiente no sólo de los otros órga-
nos del Estado sino de los partidos políticos mismos. Una modificación en
esta dirección supondría un cambio en el carácter del contencioso elec-
toral vigente. Sin embargo, en la medida en que son los partidos políticos
representados en la Asamblea Legislativa los que tendrían que decidir
una tal acción, la misma queda supeditada al cálculo político y las conve-
niencias partidistas.
La despartidización del TSE y demás organismos electorales también
ha sido propuesta como medida correctiva pero tampoco ha prosperado. No
sólo porque la reforma implicada debe ser aprobada por los partidos en una
acción que parece ir contra sus intereses y el control que ejercen así sobre
los procesos electorales. Dicha propuesta no prospera también porque, dado
el carácter constitucional de la integración del TSE, es necesaria la aproba-
ción de una Asamblea y su ratificación por la siguiente. Tal es el procedi-
miento estipulado para llevar a cabo reformas constitucionales (Cn, Art.248).
Otro aspecto que vale la pena resaltar al hacer una evaluación so-
bre el funcionamiento del sistema de justicia electoral es la no existen-
cia de una carrera o especialización en derecho electoral. Fuera de la
oportunidad que ofrecen entidades como el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (IIDH), a través del Centro de Asesoría y Promoción
Electoral (CAPEL), para capacitar a los miembros de los organismos elec-
torales; o de los intercambios de experiencias en materia electoral a tra-
vés de la Unión de Organismos Electorales de América Latina y el Caribe;
no hay programas de formación y desarrollo profesional en el país. Es
cierto que el TSE organiza campañas de capacitación para los miembros

215
 Álvaro Artiga González

de las Juntas Electorales pero ello se reduce especialmente a la parte

administrativa de los procesos electorales. Sin embargo, la misma inte-
gración partidista del TSE y demás organismos electorales sugiere ya la
preeminencia de la lealtad hacia los partidos sobre otros requisitos.
En el caso de los magistrados propuestos por la Corte Suprema de
Justicia se mencionó que entre los requisitos que deben cumplir para
ser miembros del TSE están el ser abogado de formación y no tener filia-
ción partidista. Sin embargo eso no significa que deban ser especialistas
en materia electoral y ni siquiera haber tenido experiencia previa en
esta materia. Los requisitos profesionales que se les exigen son los mis-
mos que deben cumplir para ser magistrados de las Cámaras de Segunda
Instancia (CE, Art.60, inc. b). Podría pensarse que la integración en el
TSE de dos magistrados con estas características desempeñarían una
función complementaria a la de los otros tres magistrados representan-
tes de los partidos si no son abogados o especialistas en materia electo-
ral. Resulta curioso que la falta de profesionalismo de los integrantes del
TSE no sea considerado un asunto de importancia y no aparezca en las
diversas propuestas de reforma a la ley electoral.
Se ha dicho que una de las “garantías judiciales” para la autonomía
de los organismos electorales tiene que ver con el periodo para el cual
son nombrados sus miembros (Orozco Henríquez, 1998). Que lo más ade-
cuado resulta cuando dicho periodo es mayor que el del Presidente de la
República así como cuando los organismos electorales supremos son re-
novados parcialmente para garantizar cierta estabilidad. Ninguna de las
dos cosas sucede en el caso del TSE salvadoreño. Al depender la integra-
ción del TSE de los resultados de la elección presidencial, al interior del
TSE se reproduce la correlación de fuerzas políticas de la coyuntura elec-
toral. Como esto se repite cada cinco años siguiendo el calendario de las
elecciones presidenciales, el desarrollo institucional del TSE y de la mis-
ma jurisprudencia electoral queda supeditado a la voluntad de los partidos.
El caso de la no cancelación de los partidos políticos que no alcanza-
ron el umbral de votos mínimos establecido por la ley en la elección pre-
sidencial de 2004 ilustra claramente la supeditación del funcionamiento
del TSE a los partidos y cómo ello influye en las resoluciones que emanan
del Tribunal, convertidas luego en jurisprudencia electoral. El artículo
182 del Código Electoral que regula esta materia todavía no ha sido refor-
mado ni derogado. Sin embargo, el nuevo TSE decidió no aplicarlo adu-
ciendo la inconstitucionalidad del mismo —cosa que no es su atribución
puesto que para ello está la Sala de lo Constitucional. En todo caso proce-
día la cancelación de los partidos porque mientras no se reforme o no se
derogue está vigente. Si el TSE decidió no acatar lo mandado por la ley
—aunque después hubiese iniciado el proceso de reforma o derogación—
es porque han sido criterios extrajurídicos los que han prevalecido.

216
 El Salvador

La negativa del TSE para aplicar la ley vigente en el mencionado

caso se basa en la defensa del pluralismo político garantizado por la Cons-
titución. Según el TSE la cancelación de los partidos que no alcanzaron el
mínimo de votos dispuesto por el Código Electoral llevaría a una situación
de bipartidismo interpretado como contrario al pluralismo. Cuando los
Constituyentes establecieron el pluralismo político lo hicieron pensando
prevenir un sistema político de partido único.
Puede parecer fuera de lugar mencionar aquí que el TSE todavía no
tiene infraestructuras físicas propias adecuadas para su labor. Pero sin
las mismas es difícil imaginar que sea prioridad el desarrollo institucional
del TSE para los partidos. No tiene biblioteca ni centro de documentación
digno de tal nombre. Los magistrados tienen sus bibliotecas —más bien
archivos— personales y cuando dejan sus cargos las mismas se van con
ellos. Problemas parecidos se registran incluso en la rotación del perso-
nal de apoyo a los magistrados. Esto no quiere decir que para los magis-
trados no sean importantes estos asuntos. El problema más bien reside
en la falta de voluntad de los partidos para fortalecer al mismo TSE. Las
capacitaciones que reciben los magistrados se van con ellos al final de su
periodo. Cada nuevo TSE ha implicado hasta la fecha un comenzar de
nuevo. Un fenómeno que se manifiesta incluso a nivel de muebles de las
oficinas de los magistrados.
Los problemas señalados en páginas anteriores sobre la idoneidad
de los miembros del TSE y de su necesaria imparcialidad se repiten en
los demás organismos electorales de menor nivel jerárquico, es decir, en
las Juntas Electorales —departamentales y municipales— y Juntas Re-
ceptoras de Votos. Siendo todos estos organismos de carácter temporal y
también bajo control de los partidos, es difícil su profesionalización y se ve
limitada su capacidad jurisdiccional para resolver conforme a derecho.
Finalmente vale la pena agregar un par de comentarios sobre la
confianza ciudadana en la labor del TSE y la limpieza o existencia de
fraude en las elecciones. La realización de elecciones limpias, apegadas
al derecho, en las cuales todos los actores involucrados se someten y
respetan la ley se traduce en confianza de la ciudadanía hacia las mis-
mas y hacia sus organizadores y autoridades responsables. En parte, el
control del Ejecutivo sobre el viejo Consejo Central de Elecciones y los
fraudes electorales cometidos por éste antes de 1979 redundaron en poca
confianza hacia esta entidad y hacia la limpieza en las elecciones. El
TSE heredó esa percepción negativa y no ha logrado modificarla.
Una encuesta del Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP)
de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) de El
Salvador, realizada en febrero de 2004, un mes antes de las elecciones
presidenciales, puso en evidencia que el 45.5% de los encuestados —de
una muestra nacional representativa— opinaba que habría fraude; 32.3%

217
 Álvaro Artiga González

opinaba que serían limpias y el resto (22.3%) no sabía. Al final del año el
IUDOP realizó otra encuesta de opinión. Esta vez para examinar cómo
evaluaban los salvadoreños la situación del país. En dicha encuesta se
incluyó una pregunta sobre la confianza que los encuestados tenían so-
bre distintas instituciones nacionales, entre ellas el TSE. La encuesta
mostró que el TSE era una de las instituciones que menos confianza
suscitaban entre la población (IUDOP, 2004b).
La poca confianza ciudadana en el TSE y la persistencia en la per-
cepción de la existencia de fraude en los comicios —pese a que ninguno
de los partidos contendientes lo haya reclamado hasta la fecha— se ha
traducido en la ausencia el día de las votaciones. Los niveles de absten-
ción electoral en El Salvador son de los más bajos en América Latina. En
Centroamérica sólo es superado por Guatemala. Con excepción de la últi-
ma elección presidencial donde se registró una participación cercana al
60 por ciento, los niveles habían rondado los 40 puntos porcentuales. La
participación más baja se registró en 1999 con apenas 35 por ciento del
electorado habilitado para ejercer el sufragio. Las encuestas de opinión
más serias siempre fueron reiterativas en mostrar dos razones vincula-
das con estos bajos niveles de participación. Por un lado, el sentimiento
de los ciudadanos de no sentirse representados por los partidos políticos.
Por otro lado, la percepción que se cometería fraude. Esta última percep-
ción podría servir de indicador para evaluar la confianza que los salvado-
reños y salvadoreñas tienen en la justicia electoral.

218
 El Salvador

Referencias bibliográficas

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en el presente siglo. San Salvador, El Salvador: UCA Editores.

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San Salvador, El Salvador: UCA Editores.

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de 2004”, Boletín de prensa, Año XIX, No.1.

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de 2004”, Boletín de prensa, Año XIX, No.5.

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(1988). El Salvador: una historia sin lecciones. San José, Costa Rica:
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Orozco Henríquez, Jesús (1998). “El contencioso electoral y la calificación

electoral”, en Nohlen, Dieter; Picado, Sonia y Zovatto, Daniel
(comps.). Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Lati-
na, pp. 708-807. México: Fondo de Cultura Económica.

Documentos:

Asamblea Legislativa, Constitución de la República de El Salvador.

Tribunal Supremo Electoral, Código Electoral.

219
 Estados Unidos de América:
Descripción de su justicia electoral
Manuel GONZÁLEZ OROPEZA*

S UMARIO : I. Las elecciones como materia no justiciable;

II. Las elecciones como asunto jurisdiccional; III. La
proporcionalidad poblacional y la igualdad ante la ley;
IV. Los partidos políticos como objeto del escrutinio
judicial; V. Bush v. Gore.

I. Las elecciones como materia no justiciable

En el abigarrado sistema electoral de los Estados Unidos existen dos

principios fundamentales: 1. Las elecciones no son materia de una juris-
dicción especializada en materia electoral, sino que sus controversias se
resuelven por los tribunales comunes, tanto estatales como federales; y 2.
La materia electoral es una función desempeñada primariamente por los
Estados de la Unión; de tal manera, éstos organizan las elecciones federa-
les de acuerdo a sus reglas particulares.
Por supuesto, existen órganos electorales federales, así como los
Tribunales federales deciden en última instancia los problemas electo-
rales de toda índole; sin embargo, los procesos electorales son mayor-
mente implementados por autoridades estatales, de acuerdo a la
legislación del Estado respectivo y resuelto en sus disputas por tribuna-
les estatales. En consecuencia, existen cincuenta sistemas electorales
diversos, que organizan una misma elección federal.
Aunque la organización electoral no influyó en México, donde desde
1917 existe el sufragio directo y cada ámbito de gobierno organiza sus
propias elecciones, la justicia electoral de los Estados Unidos condujo los
primeros pasos de nuestro país para restringir el escrutinio judicial en
los problemas electorales; es decir, para auto-restringir a los tribunales
ordinarios del conocimiento de los conflictos electorales, calificando a

* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional

Autónoma de México.

221
 Manuel González Oropeza

éstos como “cuestiones políticas”, fuera del alcance de la administración

de justicia y siendo más pertinente su solución por órganos políticos, como
los Congresos o las legislaturas.
Esta influencia histórica de los Estados Unidos sobre México, tuvo
sus orígenes en el caso Luther v. Borden 48 US 1 (1849), decidido por la
Suprema Corte de los Estados Unidos el 3 de enero de 1849 sobre la legi-
timidad de la Legislatura de Rhode Island, que fue puesta a prueba por la
Rebelión de Thomas Wilson Dorr en 1842, por su partido popular contra el
gobierno del Estado. La controversia planteada fue en decidir cuál de los
dos gobiernos era el legítimo en el Estado, cuestión que la Suprema Corte
decidió no resolver por ser una cuestión política.
Desde un principio, la cuestión política fue definida en el contexto
de las elecciones y sobre la legitimidad de la autoridad que resultaba de
los comicios.
Roger Taney, el innombrable Presidente de la Suprema Corte de los
Estados Unidos que legitimó la esclavitud en 1857, fue el mismo que de-
cidió el caso Luther, pero quizá a su pesar, se tuvo que fundar en la
genialidad de John Marshall quien desde Marbury v. Madison 5 US 137
(1803) y otros dos casos posteriores,1 fue el primero en sugerir la no
justiciabilidad de las cuestiones políticas con las siguientes palabras:
El terreno de la Corte es, solamente, decidir sobre los derechos de
los individuos, no investigar sobre cómo el Ejecutivo y sus colaboradores
desarrollan sus obligaciones en los cuales éstos tienen discreción. Cues-
tiones que en su naturaleza son políticas o que están encomendadas al
Ejecutivo, por la Constitución y las leyes, nunca pueden ser ventiladas
en esta Corte.2
Esta idea es popular en los orígenes de la justicia de los Estados
Unidos, en la cual la autoridad doctrinal de Emmerich de Vattel y su obra
escrita en 1758, El Derecho de Gentes o Principios de la Ley Natural, había
delineado cierta frontera entre el Derecho justiciable por los tribunales y
la Política entendible por los otros órganos políticos.3 Vattel fue un autor
popular y muy difundido en las postrimerías del siglo XVIII, citado amplia-
mente en los casos judiciales de la década de 1790, armonizó claramente
con la idea de los Constituyentes de los Estados Unidos en considerar que

1 Martin v. Mott 25 US 19 (1827) que versó sobre la exclusiva facultad del Presidente

de los Estados Unidos para decidir cuándo había una situación de emergencia que
ameritaba el envío de la movilización del Ejército, y Foster v. Nielson 27 US 253 (1829)
donde el Tratado de Límites con España fue incluido en el ámbito de las cuestiones
políticas, pues la determinación de las fronteras corresponde igualmente al Presidente.
2 Marbury v. Madison 5 US 170 (1803)
3 Robert Lowry Clinton. Marbury v. Madison and Judicial Review. University Press

of Kansas. 1989. p. 35.

222
 Estados Unidos de América

el Poder Judicial debería estar alejado de la Política y restringirse a las

cuestiones propiamente judiciales de determinación de los derechos de
individuos.
La determinación de Alexander Hamilton en El Federalista (1788)
número 78, respecto a que el Poder Judicial es el “menos peligroso”
para la Constitución, por no tener poder sobre el Presupuesto, como el
Congreso, ni sobre la fuerza armada, como el Presidente, pues su úni-
co poder es el del “juicio” en las resoluciones que dicta,4 hacía que en
el ámbito de su competencia, no estuvieran cuestiones electorales o
políticas.
Por ello, no estaba permitido que los tribunales sustituyeran su
juicio o discreción por la de los legisladores o autoridades políticas en los
Estados; Taney, el rival de Marshall, no pudo más que confirmar la mis-
ma tesis en su resolución sobre Luther, y lo siguió haciendo en posterio-
res precedentes.5
Con varios precedentes en apoyo, la decisión del caso Luther v. Bor-
den parecía obvia: el uso del auxilio federal era una atribución exclusiva
del Presidente de los Estados Unidos y la Suprema Corte de Justicia no
tenía facultades para decidir sobre la oportunidad de la medida, ni para
reconocer o, en su caso, desconocer a los dos poderes constituidos simul-
táneamente en el Estado de Rhode Island, debido al conflicto electoral
que los originó.6
Según este Presidente de la Suprema Corte, correspondería al Con-
greso decidir sobre la legitimidad de las autoridades en Rhode Island, 7 tal
como lo sugeriría de la misma manera, Benito Juárez en 1870 acerca del
ejercicio de la facultad del auxilio federal.8 La garantía de la forma repu-
blicana de gobierno, establecida en el artículo IV, sección 4, de la Consti-
tución de los Estados Unidos, 9 que había sido argumentada en el caso
Luther era, por naturaleza, una garantía exigible ante los órganos políti-
cos de gobierno.

4 Alexander Hamilton, James Madison y John Jay. The Federalist Papers. New

American Library. Nueva York. 1961. p. 465

5 Pennsylvania v. Wheeling & Belmont Bridge Co. 59 US 421 (1856). R. Kent
Newmyer. The Supreme Court under Marshall and Taney. AHM Publishing Corporation.
1968. p. 108
6 Joan Biskupic y Elder Witt. Guide to the US Supreme Court. Congressional
Quarterly Press. Tomo I.3a. edición. Washington. 1996. p. 227
7 Luther v. Borden 48 US 42 (1849)
8 Manuel González Oropeza.
La intervención federal en la desaparición de poderes.
UNAM. México. 2ª. Edición. 1983. pp. 45-46.
9 “Los Estados Unidos garantizarán a cada Estado de la Unión, una forma republicana
de gobierno (...)”

223
 Manuel González Oropeza

La influencia de estas ideas en México fue patente a partir de la

jurisprudencia formada por Ignacio Luis Vallarta, quien cita la resolu-
ción Luther en el Amparo Salvador Dondé de 6 de agosto de 1881.10
Sin embargo, fuera del precedente explicado, la tesis de no
justiciabilidad de cuestiones políticas se ha alejado del ámbito electoral
para circunscribirse a algunos problemas de política exterior, como la
naturaleza de ciertos acuerdos internacionales como Tratados Interna-
cionales,11 o a la compatibilidad del referéndum en un gobierno repre-
sentativo,12 o cuando se trata de la expulsión de extranjeros o cuando se
traten cuestiones relacionadas con el proceso de terminación de un Tra-
tado Internacional.13

II. Las elecciones como asunto jurisdiccional

Compatible con la separación entre las cuestiones políticas y los

asuntos jurisdiccionales, el Ministro Félix Frankfurter expresó su opi-
nión en el caso Colegrove v. Greene 328 US 549 (1946) que resolver la
controversia sobre la redistritación electoral en el Estado de Illinois, im-
plicaba involucrar a la Suprema Corte en materias que la pondrían en
relaciones inmediatas y activas con las luchas partidistas, por lo que era
contrario “a un sistema democrático involucrar al judicial en las políti-
cas del pueblo”.14

10 Ignacio L. Vallarta. Cuestiones Constitucionales. Votos que como Presidente de

la Suprema Corte de Justicia dio en los negocios más notables resueltos por este
Tribunal de Enero a Diciembre de 1881. Tomo Tercero. Reimpresión. Librería Porrúa.
México. 1975. p. 254-255.
11 Que es el caso del Tratado de Libre Comercio que no fuera aprobado siguiendo el
procedimiento constitucional de ratificación de Tratados Internacionales, pero que
tampoco fue analizado por la Suprema Corte en su constitucionalidad pues la consideró
como una cuestión política. Made in the USA Foundation v. United States 534 US
1039 (2001) Moses David Breuer. “Casting a constitutional controversy as a non-
justiciable political question: Made in the USA Foundation v. United States”. 27 Brooklyn
Journal of International Law 1029. 2002. Demetrios G. Metropoulos. “Constitutional
Dimensions of the North American Free Trade Agreement”. 27 Cornell International
Law Journal 141. Winter 1994
12 Cuando una medida fue votada en referéndum y afecta los intereses de una
corporación, la Suprema Corte se ha rehusado a decidir sobre la constitucionalidad de
la medida, ante la existencia de un gobierno representativo.
Pacific Status Telephone and telegraph Co. v. Oregon 223 US 118 (1912)
13 Cuando James E. Carter decidió dar por terminado el Tratado de Amistad con

Taiwan para celebrar otro Tratado con China, algunos miembros del Congreso
sometieron su controversia ante la Suprema Corte, ya que en su consideración, los
Tratados al ser ratificados en su formación por el Senado e implementados por ley del
Congreso, el Presidente debería igualmente respetar esta participación del Congreso
ante la denuncia del Tratado. Goldwater v. Carter 444 US 996 (1979)
14 Colegrove v. Greene 328 US 553 (1946)

224
 Estados Unidos de América

Sin embargo, aún concediendo que un tribunal pudiera resolver las

controversias político-electorales, la siguiente pregunta sería saber qué
tipo de tribunal sería el encargado de resolverlas sin mancillar la “pure-
za” de los tribunales jurisdiccionales, tal como se cuestionó en México
con la creación del Tribunal Contencioso-Electoral en 1987. Ante esta
pregunta, la respuesta podría ser que un tribunal no judicial, sino admi-
nistrativo, creado por el Congreso, órgano político por naturaleza, podría
haberlo establecido en los Estados Unidos, como sucedió en México antes
de 1996, que pudiera resolver las cuestiones de legitimidad planteadas
en las elecciones.
¿Es posible la creación de tribunales no judiciales en los Estados
Unidos para resolver los conflictos electorales? Esta fue la primera opción
en México y ciertamente los Estados Unidos cuenta con una tradición de
tribunales no judiciales para una infinidad de asuntos. Ante la doctrina
de no justiciabilidad de los asuntos políticos, ésta podría haber sido la
solución para someter los conflictos electorales a tribunales del tipo con-
tencioso-administrativo o, como se denominan en aquel país, tribunales
congresionales, pues son creados mediante ley del Congreso.15 Estos tri-
bunales, reconocidos por el mismo Poder Judicial, desempeñan funcio-
nes jurisdiccionales bajo facultades otorgadas por el Congreso. La Ministra
Sandra Day O’Connor ha sido ponente importante en el reconocimiento
de esta delegación de funciones por el Congreso, al resolver casos como
Thomas v. Union Carbide Agricultural Products Co. 473 US 568 (1985), basa-
do en el precedente de Palmore v. United States 411 US 389 (1973):
Ni esta Corte ni el Congreso han interpretado la Constitución en el
sentido de requerir que toda cuestión que se derive de la aplicación de leyes
federales... deba ser resuelta en un tribunal judicial, derivado del artículo III
constitucional, ante un juez inamovible y con garantías en su salario.
Desde 1856, los Estados Unidos han seguido la doctrina de los “de-
rechos públicos”, mediante la cual, algunas cuestiones que son justiciables
pueden ser confiadas a tribunales no judiciales, en virtud de la legisla-
ción que crea tribunales “congresionales” (contenciosos-administrativos).
El Ministro Benjamín R. Curtis explicó en ese año la naturaleza de
estos tribunales cuando fueron creados para los territorios federales, que
todavía existían en esa época, establecidos con el propósito de: “examinar
y decidir diversas materias, que surjan entre el gobierno y otros, que por
su naturaleza no sean justiciables, aunque al final sean susceptibles de

15 Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement 18 How. 272 (1856): Los

Tribunales “Legislativos” son creados mediante una ley del Congreso, a diferencia de
los tribunales judiciales, que son denominados “constitucionales” pues son derivados
directamente del artículo III de la Constitución de los Estados Unidos, que establece el
Poder Judicial Federal.

225
 Manuel González Oropeza

una decisión jurisdiccional”. Proseguía Curtis: Que la decisión corres-

pondía al Congreso, bien para confiar la solución de conflictos en tribuna-
les no judiciales, o bien para asignárselos a los tribunales ordinarios.
En el caso de Crowell v. Benson 285 US 22 (1932) ya se hizo una
extensa relación de tribunales congresionales que abarcan materias ad-
ministrativas en las cuales se incluyen quiebras y comercio exterior,
aunque no la materia electoral.16 Todos estos tribunales fueron acepta-
dos por el propio Poder Judicial de manera absoluta con la decisión
Commodities Futures Trade Commission v. Schor 478 US 833 (1986). Parti-
cularmente, esta decisión caracteriza como un derecho subjetivo la facul-
tad del individuo para resolver los conflictos ante un tribunal ordinario,
pero con la posibilidad de renunciar a él y someter su controversia ante
cualquier otro medio de solución de controversias.17
Lo anterior opera incluso en el ámbito internacional en beneficio
de los inculpados de serios delitos que en Estados Unidos merecerían la
pena de muerte, y que los reos prefieren optar por la jurisdicción del país
donde se encuentran.18
No obstante, la materia electoral ha sido plenamente interpretada
por el Poder Judicial de los Estados Unidos, no hay tribunales especializa-
dos y tampoco hay necesidad de jurisprudencia, pues cada decisión es por
sí misma una tesis firme.
En lugar de jurisprudencia, los tribunales de los Estados Unidos si-
guen el principio de la fuerza del precedente, denominado stare decisis,
que proviene de la tradición inglesa del siglo XIV.
La tradición norteamericana nació con esta metodología de reportar
las sentencias: “para evitar una arbitraria discrecionalidad en los tribuna-
les, resulta indispensable que deban estar sometidos a reglas estrictas y a
precedentes”, según lo explicó Hamilton en El Federalista número 78.19

16 Materias como migración, impuestos, tierras del dominio público, salud pública,
correos, pensiones y régimen de veteranos de guerra, son algunas de las materias
sometidas a la jurisdicción de estos tribunales. En algunos casos se restringió la
revisión de los tribunales ordinarios sobre las decisiones de los tribunales
congresionales. Heckler v. Chaney 470 US 821 (1985) and United States v. Erika Inc.
456 US 201 (1982).
17 Aún en los procesos penales se reconoce esta renuncia a un tribunal con jurado,
lo cual es una renuncia muy común, conocida con el nombre de “negociación de la
pena”, donde a cambio de reconocerse culpable ante un juez, previamente al juicio, se
le otorga una condena menor y evita la aplicación de la pena de muerte en aquellas
jurisdicciones donde existe. Duncan v. Louisiana 391 US 145 (1968) and Boykin v.
Alabama 395 US 238 (1969)
18 Youngjin Jung & Shik Hwang. “Where does inequality come from? An analysis
of the Korea-US Status of Forces Agreement”. 18 American University of International
Law Review 1129. 2003
19 The Federalist Papers. Op. Cit. p. 471

226
 Estados Unidos de América

De tal manera, que los precedentes que vamos a explicar a conti-

nuación, son decisiones únicas que ya fijan cada una de ellas una tesis
firme, sin necesidad de reiteración ni de compilación como se hace en
México, pues la sentencia completa pasa a ser el precedente. La difusión
del mismo es abrumadora y no se requiere acudir a una publicación ofi-
cial, pues las resoluciones están en línea y existen diversas bases de
datos que los contienen.

III. La proporcionalidad poblacional y la igualdad ante la ley

El crecimiento poblacional es un factor que impacta las elecciones

en cualquier país. A partir de 1920, la población rural de los Estados Uni-
dos comenzó a migrar a las ciudades y este poblamiento comenzó a re-
querir mayor representación en las ciudades que en las zonas rurales.
Para las elecciones del Congreso Federal, el artículo V, sección
4, de la Constitución establece que las elecciones de los Representan-
tes y Senadores podrán ser reguladas mediante ley por cada entidad
federativa, pero el Congreso federal se reserva la facultad de alterar
dicha regulación.
A partir de 1872, la regulación federal de las elecciones requirió
que los distritos electorales federales tuvieran una igualdad en la pobla-
ción que elegiría a los integrantes del Congreso. Esta igualdad en la dis-
tribución poblacional fue confirmada en posteriores leyes de 1901 y 191120
y algunos casos comenzaron a identificar el “efecto salamandra”
(gerrymandering) que las leyes electorales estatales instauraban, rompiendo
la regularidad geográfica de los distritos electorales.
Esta forma irregular de algunos distritos presumía que habían sido
elaborados para excluir a minorías o para segregarlas de otros distritos,
en demérito de sus derechos políticos. La Suprema Corte se hizo cómpli-
ce de estas intenciones al decidir casos como Smiley v. Holm 285 US 355
(1932) y Wood v. Broom 287 US 1 (1932), con base en el argumento forma-
lista de que la ley del 18 de junio de 1929 ya no contenía la disposición de
regularidad geográfica en los distritos contenida en la ley de 1911.
La situación comenzó a cambiar con el precedente de Gomillion v.
Lightfoot 364 US 339 (1960) en el cual la Suprema Corte identificó la re-
distritación de la ciudad de Tuskegee, en el Estado de Alabama, como
inconstitucional, por afectar los derechos civiles de los afro-americanos.

20 La Ley del 8 de agosto de 1911, en su sección 3, estableció que con base en el

censo poblacional de 1910, los distritos electorales deberían ser identificados en
territorios “contiguos y compactos”, conteniendo tan exacto como fuera posible “un
número idéntico de habitantes”.

227
 Manuel González Oropeza

A diferencia del anterior caso de Colegrove, donde el aumento

poblacional en los distritos electorales de Illinois había sido por la migra-
ción y el paso del tiempo lo que había causado su desproporción poblacional,
mientras que en Gomillion la re-distritación había sido reciente a la reso-
lución, con la evidente intención de excluir a la población negra de la
ciudad de Tuskegee, formando un distrito de veintiocho aristas, cuando
originalmente era un distrito perfectamente regular. 21
Lo mismo sucedió en Tennessee cuando en 1962 decidió la Le-
gislatura re-distritar el territorio, a pesar de que la Constitución del
Estado obligaba esta re-distritación cada diez años, la última re-
distritación se había hecho hacía 60 años. En el caso Baker v. Carr
369 US 186 (1962) s e d e t e r m i n ó q u e e s t a r e - d i s t r i t a c i ó n e r a
justiciable, acabando así con la tesis de no justiciabilidad de las cues-
tiones electorales, y que dicha re-distritación era inaceptable pues
contravenía la Enmienda Catorce de la Constitución Federal, al pro-
vocar una gran desproporción en la distribución poblacional en los
distritos electorales, provocando con ello la marginación política de
los afro-americanos.
El Ministro William Brennan explicó en el caso Baker que el hecho
de que la Suprema Corte resolviera sobre la protección de los derechos
políticos no implicaba una “cuestión política”, pues la resolución no se
basaba en la cláusula constitucional de la garantía de la forma republica-
na de gobierno (Artículo IV, sección 4), sino en el principio de igualdad
ante la ley.
El sur de los Estados Unidos se ha caracterizado por sus tendencias
discriminatorias y su ingeniería segregacionista. Georgia tenía un sis-
tema electoral basado en elecciones primarias en los condados para ele-
gir a las autoridades estatales; lo anterior hacía que los condados más
poblados tuvieran el mismo número de votos que los condados más exclu-
sivos y menos poblados, con la consecuente discriminación de los conda-
dos pobres y densamente poblados.
En el caso Gray v. Sanders 372 US 368 (1963), el Ministro William
Douglas se refirió a la proporcionalidad poblacional de la siguiente manera:
¿Cómo puede una persona tener dos o diez veces más el peso de su
voto que otra persona en una elección estatal, sólo por el hecho de que
ella vive en un área rural o porque vive en el condado más pequeño? Una
vez que la circunscripción geográfica en la cual un representante es electo,
todos los que participan en la elección deben tener un voto igualitario, a

21 La revisión judicial federal opera cuando el poder de un Estado es utilizado

como instrumento para evitar la protección de un derecho federal protegido por la ley.
Gomillion v. Lightfoot 364 US 346, 347 (1960)

228
 Estados Unidos de América

pesar de la raza, sexo, ocupación, ingreso y sin importar dónde puede

estar su domicilio en ese distrito geográfico.22
Posteriormente, continuaron los precedentes en este mismo sen-
tido, dando por primera vez en la historia de la justicia de los Estados
Unidos, una orientación de total justiciabilidad a las cuestiones políticas
y electorales, y consolidando el principio de “un hombre, un voto”. En el
caso Wesberry v. Sanders 376 US 1 (1964) se analizó la desproporcionalidad
de la población en el quinto distrito de Georgia, con sede en Atlanta, que
tenía entonces el doble de electores que la media de los demás distritos
en el Estado.
El Ministro Hugo Black que escribió la sentencia y acuñó la frase
“un hombre, un voto”, determinó que el principio de proporcionalidad
poblacional derivaba del artículo I, sección 2, de la Constitución,23 cuya
interpretación hacía que los representantes deberían ser electos.
Tanto como fuera posible, de que el voto de un hombre en una elec-
ción para el Congreso, debiera valer tanto como el de otro (“Un hombre,
un voto”).
Para 1964, el principio de igualdad poblacional en los distritos fue
aplicándose con mayor rigidez todavía. Otro ejemplo fue el caso Reynolds
v. Sims 377 US 533 (1964), cuya sentencia fue elaborada por el propio
Presidente de la Suprema Corte, Earl Warren. La desproporción poblacional
era mínima, pero Alabama no había hecho lo posible por disminuirla, por
lo que consideró necesario re-distritar para cumplir con el principio.
Pero quizá el extremo lo representa la resolución en Kirkpatrick v.
Preisler 394 US 526 (1969) donde la distritación de Missouri fue conside-
rada inconstitucional, porque permitía una desproporción del 3.1% en la
población de sus distritos. A partir de este caso, la más mínima variación
ha sido considerada contraria a principio de igualdad ante la ley.
La década de los 60 durante el siglo XX, gracias a este principio
sostenido por la Suprema Corte de Justicia, 39 de 45 Estados que elegían
a más de un miembro para el Congreso de los Estados Unidos, modifica-
ron sus distritos electorales. Para la siguiente década, las elecciones de
1972 lograron que 385 representantes fueran electos en distritos cuya
variación poblacional era escasamente del 1%.
En White v. Weiser 412 US 783 (1973) los distritos de Texas tuvieron
que ser rectificados, pues observaban una variación de casi el 5%. Aún
con una variación del 1%, la desproporción poblacional no fue tolerada en
Nueva Jersey, porque en consideración de la Suprema Corte, el Estado

22 Gray v. Sanders 372 US 379-381 (1963)

23 “La Cámara de Representantes debe estar integrada por miembros electos cada
dos años por el pueblo de los diversos Estados...”

229
 Manuel González Oropeza

no había puesto a su alcance ninguna medida para evitarla. Karcher v.

Doggett 462 US 725 (1983).
Por lo anterior, la Suprema Corte de los Estados Unidos desechó la
tesis de no justiciabilidad de las cuestiones políticas, en lo referente a la
distritación electoral, con base en el principio de igualdad ante la ley y la
prohibición de prácticas discriminatorias en el ejercicio de derechos polí-
ticos. La regla de “un hombre, un voto” ha sido primero definida como una
posibilidad más que un principio rigorista, pero se ha venido a convertir en
un principio estricto; de esta manera, las resoluciones en los casos Gray y
Reynolds aceptaron la regla con un mínimo de variaciones poblacionales,
pero con los precedentes Kirkpatrick y Karcher se rigidizó al extremo.
Como se ha observado, el principio se ha desarrollado con relación
a las elecciones federales para los integrantes del Congreso Federal, pero
la Suprema Corte no ha aplicado la misma regla para las elecciones esta-
tales en la integración de las Legislaturas locales, ni tampoco para la
representación en el gobierno de los condados o municipios.
Ejemplo de lo anterior son los siguientes casos: Mahan v. Howell
410 US 315 (1973) en donde la disparidad poblacional del 16.4% en los
distritos electorales de Virginia se consideró aceptable por el Ministro
William Rehnquist. En Gaffney v. Cummings 412 US 736 (1973) se resolvió
igual, a pesar de que Connecticut tenía una desproporción del 7.8%. De la
misma manera, White v. Register 412 US 755 (1973) para Texas con una
variación del 9.9% en los distritos de Texas.
Una paradoja resultó la resolución de Brown v. Thomson 462 US 835
(1983) donde la Suprema Corte de Justicia aceptó razonable la disparidad
poblacional de los distritos de Wyoming, el mismo día en que decidió el
caso Karcher donde no toleró el 1% de variación para los distritos federa-
les en Nueva Jersey.
Hacia 1970, el principio logró extenderse a elecciones no políticas
para ocupar cargos públicos, sino a otras elecciones comunitarias. En
Hadley v. Junior Collage District of Metropolitan Kansas City 397 US 50 (1970)
se aprobó la resolución de que el principio de “un hombre, un voto” se
aplicaba a todo tipo de elecciones, incluso las de los distritos escolares.
Con respecto a los condados, base de la división político territorial
de los Estados en ese país, la ley de Alabama que modificó las facultades
de los “comisionados” o ediles de los condados y que selectivamente privó
de facultades a los comisionados negros, la Suprema Corte consideró en
Presley v. Etowah County 502 US 491 (1992) que como dicha ley no afecta-
ba directamente cuestiones electorales no se violaba la Constitución ni
la Ley federal de Derechos Políticos.
Con la resolución en Holder v. Hall 114 S Ct. 2581 (1994) la Corte
tampoco consideró que la forma de gobierno adoptada en Georgia afectara
los derechos políticos de los electores, a pesar de que había un solo comi-

230
 Estados Unidos de América

sionado como representante en cada condado, a pesar de probarse que el

20% de la población negra no tenía ningún representante en el condado
Bleckley.
Como se aprecia, muchos de estos precedentes han sido tomados
en los últimos años, cuando la integración de la Suprema Corte ha cam-
biado física e ideológicamente. El legado de Earl Warren protector de los
derechos civiles ha sido erosionado por la acción de William Rehnquist
quien ha logrado desechar el principio de igualdad en las elecciones es-
tatales así como las ocurridas en los condados.
En algunos casos, los tribunales federales llegaban a ordenar me-
diante un plan de re-distritación, con medidas específicas para eliminar
la variación poblacional en los distritos locales, pero la Suprema Corte de
la época de Warren Burger logró revocar dichos planes, como en el caso
Chapman v. Meier 420 US 1 (1975), donde una disparidad del 20% no fue
suficiente para llevarla a cabo legalmente, pues se mencionó que la
distritación respetaba las líneas geográficas que los condados habían adop-
tado históricamente.
El efecto salamandra en el distrito 11 de Georgia fue aceptado para
incluir población minoritaria en el caso Millar v. Jonson 115 S Ct. 2647
(1994). Los efectos salamandras que originaron la jurisprudencia protec-
tora de los derechos civiles, han sido desechados en los últimos casos
como en Davis v. Bandemer 478 US 109 (1986) donde algunos distritos
fueron rediseñados no en función de la composición étnica de la pobla-
ción, sino de las preferencias políticas que observaban sus electores. En
el presente caso, los votantes demócratas acusaron de la re-distritación
para incluir votantes republicanos en sus distritos. El Ministro Byron
White desechó la petición.
Por último, es significativo notar que el movimiento de “discrimi-
nación invertida” que comenzó en el caso Regents of the University of
California v. Bakke 438 US 265 (1978) para neutralizar la discriminación
contra la población mayoritaria blanca en el acceso a la educación supe-
rior, por medidas de privilegio hacia las minorías raciales, también ha
implantado su peso en los casos electorales, comenzando con la resolu-
ción en Shaw v. Reno 509 US 630 (1993) donde electores blancos impugna-
ron doce distritos federales en Carolina del Norte donde, según ellos, se
privilegiaba el voto de los electores negros. De la misma manera, en el
caso Miller v. Johnson 115 S Ct. 2475 (1994), el Ministro Anthony Kennedy
sentó el precedente por el cual los electores deberían ser tratados como
individuos, más que como miembros de un grupo racial.
Aunque el aserto de Kennedy resulta interesante para el liberalis-
mo mexicano, la realidad de segregación centenaria de los Estados Uni-
dos hizo necesaria la toma de medidas como las resoluciones de Brennan,
Black, Douglas y Warren para lograr la igualdad política de los votantes.

231
 Manuel González Oropeza

IV. Los partidos políticos como objeto del escrutinio judicial

La Constitución de los Estados Unidos omitió establecer, siquiera

una simple referencia, a los partidos políticos; al contrario, hay evidencia
que dichas organizaciones, a las cuales Alexander Hamilton denominó
“facciones”24 fueron vistas con sospecha y el propio George Washington
advirtió en su famoso Discurso de Despedida del 17 de diciembre de 1796,
pronunciado ante el Congreso, “de la manera más solemne, contra los
nocivos efectos del espíritu partidista”.25
Quizá el primer problema entre la justicia y un partido político fue
la virtual proscripción que se hizo del Partido Comunista, ya que se con-
sideró una organización subversiva cuyo interés era desplazar el gobier-
no, incluso de manera violenta, lo cual implicaba incitación a la rebelión.
La Ley de Registro de Extranjeros del 28 de junio de 1940 (Smith Act) deter-
minó que todos los extranjeros que fueran miembros del Partido Comu-
nista serían deportados automáticamente. Esto afectó incluso a
extranjeros que estaban en proceso de obtener la ciudadanía por natura-
lización, como sucedió en el caso Schneiderman v. United States 320 US
118 (1943).
La persuasión demagógica del senador por Wisconsin, Joseph
McCarthy, forzó la posición de la Suprema Corte para aplicar leyes que
denostaban a los miembros del Partido Comunista, hasta llegar a su arres-
to, por la única causa de pertenecer a esta asociación. En el precedente
de Dennis v. United States 341 US 494 (1951) la Suprema Corte desechó el
argumento de que la Ley Smith que proscribía el Partido por subversivo,
infringía la Primer Enmienda que garantiza, entre otros derechos, el de
asociación.
Sin embargo, en el posterior caso Yates v. United States 354 US 298
(1957) la Corte determinó que el Gobierno al acusar a 14 personas de
conspiración y pertenencia a una organización subversiva, debería de
probar que efectivamente incitaban a la violencia y que era necesario
perseguirlos.
La existencia de los partidos políticos se encuentra amparada en la
mencionada Primer Enmienda que garantiza la libertad de expresión y

24 The Federalist Papers Número 10. Op. Cit. p. 77-79

25 George Washington. Farewell Address. Applewood Books. p. 19.
Este discurso fue traducido en 1823 para los diputados constituyentes de México,
junto con una traducción de la Constitución de los Estados Unidos de 1787. Nuestros
diputados se inspiraron en ese discurso para mantener la Unión federal que amenazaba
en ese año con desintegrarse. Manuel González Oropeza. “Historia de dos influencias”.
Memoria del IV Congreso de Historia del Derecho Mexicano (1986). Tomo I. UNAM.
México. 1988. p. 483-484.

232
 Estados Unidos de América

asociación,26 entre otras libertades. Este fundamento tan básico, hace

que la justicia interprete de diversas maneras la existencia y funciona-
miento de los partidos políticos. 27
El bipartidismo que agobia a los Estados Unidos cuenta con medios
legales para hacerlo prevalecer, como se desprende de la resolución del
caso Timmons v. Twin Cities Area New Party 520 US 351 (1997). En este
caso, que involucra la ley de Minnesota que, como la mayoría de las de-
más leyes estatales, prohíbe la fusión de candidaturas, lo cual hace que
los candidatos sólo lo sean por un partido, coartando seriamente la exis-
tencia de candidatos de coalición con terceros partidos.
En el caso Timmons, el Partido Twin Cities Area, correspondiente del
nacional New Party, decidió postular como candidato al Congreso del Esta-
do, a una persona que ya había sido registrado como candidato de otro Par-
tido Político, la autoridad electoral decidió rehusar su registro. El Ministro
Rehnquist decidió el caso manifestando que la ley estatal no infringía la
libertad de asociación prevista en la Primer Enmienda. Resulta paradójico
que la base constitucional de los partidos políticos sea interpretada de
manera tan restrictiva como para evitar estas fusiones de candidatos. 28
También la regulación sobre las iniciativas populares que en la
mayoría de los Estados se permiten, ha sido objeto de una tesis interesan-
te por parte de la Suprema Corte. En Buckley v. American Constitutional Law
Foundation 525 US 182 (1999), la ley estatal de Colorado que regula las
condiciones bajo las cuales se puede presentar iniciativas populares en
las elecciones, imponía seis requisitos que se consideraron inconstitucio-
nales, tales como cierta edad del promovente, registro ante partidos políti-
cos, plazo para difundir la iniciativa e identificación tanto del promovente
como del votante, todos ellos en su conjunto hacían que las peticiones o
iniciativas fueran abrumadas por requisitos inconstitucionales.
Con relación a las contribuciones de particulares hacia los partidos
políticos, la Suprema Corte de Justicia resolvió, poco después del escán-
dalo de Watergate, que las contribuciones personales hacia las campa-
ñas y candidatos, era el ejercicio de la libertad de expresión, por lo que las
limitaciones legales impuestas a estas contribuciones tenían que respe-
tar la libertad de quienes apoyaban con sus contribuciones a candidatos y
partidos políticos Buckley v. Valeo 424 US 1 (1976).

26 “El Congreso no debe aprobar leyes que... restrinjan... el derecho del pueblo a
asociarse pacíficamente...”
27 David K. Ryden (editor). The U.S. Supreme Court and the Electoral Process.

2a. edición. Georgetown University Press. Washington. 2002. p. 93

28 Michael A. Fitts. “Back to the future: The enduring dilemmas revealed in the
Supreme Court´s treatment of political parties”. Ryden (editor) The U.S. Supreme Court
and the Electoral Process. Op. Cit. p. 104

233
 Manuel González Oropeza

De igual manera, la Corte ha decidido dos resoluciones en casos inter-

puestos por Colorado Republican Federal Campaign Comittee. En el primer caso,
denominado coloquialmente “Colorado I ”.29 La autoridad federal electoral (FEC)
sancionó al comité del Partido Republicano con base en la Federal Election
Campaign Act 2 USC section 441 a (d)(3) (1971) por haber gastado en programas
de radio para atacar al Partido Demócrata y sus posibles candidatos al Senado
Federal. 30 Según dicha autoridad, el Comité se había excedido en hacer uso
de financiamiento porque infringían la regla de los gastos de campaña.
El Comité se defendió con base en la Primer Enmienda ya que el
gasto de publicidad en el radio no se asociaba para apoyar ninguno de sus
candidatos particularmente, pues aunque esta controversias se dio en el
contexto de las elecciones para Senadores, los spots radiofónicos no apo-
yaban ni atacaban a ningún candidato en particular, sino que se trataba
de una campaña abierta de partido contra partido. La Suprema Corte re-
solvió anular la sanción de la FEC y proteger con base en la Primer En-
mienda este tipo de campañas.
En el caso de Colorado II, 31 la Corte volvió a definir su posición respec-
to a los gastos de campaña. Según la Ley federal sobre campañas electorales
de 1971, antes citada, la definición de contribución para gastos de campaña
es de todo gasto hecho por una persona en cooperación, consulta o concierto
con... un candidato FECA 2 USC sección 441 a (a) (7) (B) (i). Sin embargo,
debido a la resolución en el caso de Colorado I, existen gastos “independien-
tes” que se hacen sin ninguna coordinación con una campaña de un candi-
dato en particular, pues los gastos se hacen por el partido político antes de
seleccionar a su candidato y antes de llegar a algún acuerdo con los nominados
para ser candidatos. El Comité Republicano creyó entonces que la
inconstitucionalidad de límites en los gastos de campaña relacionados a los
gastos independientes se aplicaba igualmente a los gastos coordinados con
algún candidato. La resolución en el caso de Colorado II enfatiza que sólo
para los gastos independientes se aplica la inconstitucionalidad, pues se-
gún expresión del Ministro David H. Souter, los partidos políticos no son or-
ganizaciones únicas respecto a su capacidad de corromperse, por lo que es
necesario imponerles límites a sus gastos de campaña.32

29 Colorado Republican Federal Campaign Commitee v. Federal Election Comisión

518 US 604 (1996)

30 Se hace la mención de Senado Federal, pues en 49 de 50 Estados que forman la
Unión Americana las Legislaturas estatales cuentan con la segunda Cámara.
31 Federal Election Comision v. Colorado Republican Campaign Committee 533 US
431 (2001)
32 Fitts. Op. Cit. p. 107. En el caso Ray v. Blair 343 US 214 (1952) se discutió la

posibilidad de que el elector en las primarias no pudiera ser obligado a apoyar al

candidato que la Convención Nacional del Partido correspondiente decidiera. Esta
manipulación partidista ha sido objeto de severas críticas.

234
 Estados Unidos de América

Las elecciones en los Estados Unidos son indirectas en segundo grado

y aunque la American Bar Association ha propuesto desde 1980 la adopción de
elecciones populares directas, como se hacen en México desde 1917, no ha
prosperado la sugerencia, pues las maquinarias partidistas pueden estable-
cer mecanismos y requisitos de control en las elecciones primarias. Las
elecciones primarias son la etapa en la cual se resuelve sobre quiénes se-
rán los candidatos del partido para una elección, por lo que su importancia
para el proceso electoral es muy grande. Por ello, desde 1903, el Estado de
Wisconsin comenzó a regular el procedimiento de las primarias, seguido
inmediatamente por los demás Estados en años posteriores. 33 Durante la
época posterior a la Restauración, poco después de la guerra Civil, la segre-
gación racial en materia política fue elaborada en virtud de leyes que impo-
nían impuestos, o pruebas de que los votantes no eran analfabetas.
En un principio, las elecciones primarias se consideraron fuera de
la regulación y de la justiciabilidad, tal como se resolvió en el caso United
States v. Newberry 256 US 232 (1921). Pero cuando Texas excluyó a los
afro-americanos de participar en las primarias del Partido Demócrata, la
Suprema Corte declaró inconstitucional dicha disposición, por ser con-
traria a la Enmienda Catorce que establece la igualdad ante la ley Nixon
v. Herndon 273 US 536 (1927).
Cuando la segregación provino no de una ley estatal, sino de una
política del Comité Ejecutivo del Partido Demócrata en Texas, la discri-
minación se privatizó, pero aún así, la Suprema Corte intervino decla-
rando inconstitucional dicha práctica, aunque proviniese de una
organización partidista, sin importar que no fuera una autoridad. Nixon v.
Condon 286 US 73 (1932).34
Pero la Corte no declaró abiertamente a las elecciones primarias
como parte integrante del proceso electoral sino hasta la resolución del
caso United States v. Classic 313 US 299 (1941) seguida por Smith v. Allright
321 US 649 (1944) donde se incluyó a las primarias como parte integrante
del proceso electoral y sujetas a las garantías previstas en las Enmienda
Catorce y Quince de la Constitución.35
Pero erradicar esta inercia segregacionista en Texas fue muy difícil,
y todavía hasta 1953 se tuvo que librar la última batalla legal. En esa oca-

33 Daniel H. Lowenstein. Election Law. Cases and Materials. Carolina Academic

Press. Durham. 1995. p. 318

34 Paul R. Petterson. “Partisan autonomy or State regulatory authority?. The Court
as a mediator”. Ryden (editor). Op. Cit. p. 114
35 Enmienda XIV, sección 1: “Ningún Estado puede... negar a ninguna persona,
dentro de su jurisdicción, la protección igualitaria de las leyes”. Enmienda XV, sección
1: “El derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos para votar, no debe ser impedido
o denegado por los Estados Unidos, ni por ningún Estado, a causa de raza, color o
condición previa de servidumbre”.

235
 Manuel González Oropeza

sión, una organización racista incrustada en el comité del Partido Demó-

crata en el Condado de Fort Bend, la Texas Jaybird Association,36 argumen-
tó que su elección primara llevada a cabo en el condado, no implicaba
ninguna acción estatal propiamente dicha, por lo que la Suprema Corte
tuvo que intervenir en el caso Terry v. Adams 345 US 461 (1953) para cobi-
jar cualquier tipo de selección en el proceso de nominación de candidatos,
como parte del proceso electoral y, por lo tanto, sujeta a la regulación esta-
tal y a la protección de los derechos consagrados en la Constitución.
Como se aprecia, uno de los problemas que la justicia electoral ha
enfrentado en los Estados Unidos es discernir hasta dónde puede la regu-
lación del Estado y la Federación intervenir en el control de los actos y
decisiones de los partidos políticos; los cuales han insistido en su carác-
ter de organizaciones privadas.37 Por ello en México se les incluyó en la
Constitución como organismos de interés público.
Pero la condición de partidos políticos, como organizaciones esen-
ciales en la actualización de los derechos civiles de los ciudadanos, tam-
bién les beneficia como una manifestación de la libertad de asociación,
garantizada igualmente en la Primera Enmienda de la Constitución. Desde
el caso de Williams v. Rhodes 393 US 23 (1968) la Suprema Corte determi-
nó inconstitucionales las leyes electorales de Ohio, por restringir en los
procedimientos de registro, el acceso de partidos minoritarios, en este
caso el denominado American Independent Party. 38
Aunque la Corte ha mantenido en diversas resoluciones la liber-
tad de los partidos políticos para que en las primarias se elija con libertad
a los candidatos en los procesos electorales; ciertas facciones dentro de
los mismos partidos tratan de obstaculizar la nominación de un determi-
nado candidato, por la vía de cobrar una cuota de participación, a efecto
de disminuir el número de electores simpatizantes. Esto ocurrió en las
elecciones para Senador en Virginia, donde el Partido Republicano postu-
ló a Oliver North como candidato, pero los republicanos moderados no
vieron con simpatía su nominación, por o que implementaron una cuota
de USD $35.00 a $45.00 para los republicanos electores. En el caso Morse
v. Republican Party of Virginia 517 US 186 (1996) una Suprema Corte muy
dividida resolvió que la cuota infringía la Ley de Derechos Civiles y anuló
este tipo de requisitos para asistir a las elecciones primarias.
Al respecto se escribieron cuatro votos particulares de parte de los
Ministros Rehnquist, Antonin Scalia, Anthony Kennedy y Clarence

36 Esta organización tiene su origen desde 1888 y tiene entre sus objetivos agrupar
el voto de individuos de raza blanca en torno al Partido Demócrata y excluir a los
votantes negros que apoyan al Partido Republicano.
37 Lowenstein. Op. Cit. p. 297-298
38 Que paradójicamente era dirigido por un violador de derechos humanos, como lo

fue George Wallace. Petterson. Op. Cit. p. 116

236
 Estados Unidos de América

Thomas. Ellos consideraron que esas decisiones de los partidos políticos

estaban fuera del alcance de la Ley de Derechos Civiles. El voto del Mi-
nistro Kennedy por ejemplo, retomó el precedente de Democratic Party of
the United States v. Wisconsin ex.rel. LaFollette 450 US 107 (1981) para defi-
nir la autonomía de los partidos políticos en su derecho para fijar los lími-
tes del derecho de asociación y decidir quién puede o no participar en los
asuntos partidistas.39
Considero que en México este asunto se resolvería con base en la
naturaleza de la garantía de asociación y de libertad de expresión que
están previstas en la Constitución. Dichas garantías son derechos públi-
cos subjetivos que no deben quedar al arbitrio de las organizaciones que
son depositarias de su ejercicio y que por orden público, ningún acuerdo
de los partidos políticos, puede suspender o disminuir el ejercicio de di-
chos derechos.
Por otra parte, desde la Ley Pendleton de 1883 se introdujo el servi-
cio civil de carrera que da estabilidad en el empleo a los funcionarios
medios de la Administración Pública y los aleja de los cambios capricho-
sos de los servidores electos a los cargos públicos. No obstante, la lucha
partidista no se doblega fácilmente y cuando en 1970 el demócrata Richard
Elrod, fue electo para el cargo de sheriff en Chicago, después de despedir
a quienes estaban afiliados al Partido Republicano, provocó que la Supre-
ma Corte conociera el caso Elrod v. Burns 427 US 347 (1976) donde abordó
el problema del “patronazgo” político por vez primera.
La Corte consideró que esta práctica infringía los derechos de aso-
ciación y no se toleraría que la permanencia en el empleo dependiera de
la ideología o filiación partidista de los empleados públicos.40
Si bien la remoción de funcionarios por su simpatía o pertenencia
hacia el partido político contrario estaría prohibida por la anterior deci-
sión, no fue sino hasta 1990 cuando se abordaría el problema de la con-
tratación de nuevos funcionarios con base en simpatías políticas. En el
caso Rutan v. Republican Party of Illinois 497 US 62 (1990) este tipo de
contrataciones también fue declarada inconstitucional ya que provocaría
presión política sobre futuros empleados para afiliarse al partido político
en cuestión, limitando así su derecho de asociación.41
Después de dos precedentes más, decididos en 1996,42 los Minis-
tros más conservadores de la Suprema Corte, Antonin Scalia y Clarence
Thomas, son los únicos que actualmente consideran que la contrata-

39 Petterson. Op. Cit. p. 121

40 Lowenstein. Op. Cit. p. 368-369
41 Cynthia Grant Bowman. “The Supreme Court´s patronage decisions and the
theory and practice of politics”. Ryden (editor). Op. Cit. p. 130
42 O´Hare Truck Service v. City of Northlake 518 US 712 (1996) y Board
Commissioners of Wabaunsee County v. Umbehr 518 US 668 (1996)

237
 Manuel González Oropeza

ción, bien de empleados o de concesiones, debiera permitirse. Para Scalia,

la permisión o prohibición de este patronazgo debe corresponder al Poder
Legislativo y las decisiones anteriores implican un activismo judicial
que condena, pues ha demeritado la lealtad a los partidos políticos.43 En
otras palabras, Scalia está sugiriendo la vuelta a la tesis de no
justiciabilidad de cuestiones políticas que había sido olvidada para las
cuestiones electorales desde la década de los 60 del siglo XX.

V. Bush v. Gore

No ha habido elección más disputada en la época reciente que el

proceso electoral para la Presidencia de los Estados Unidos que transcu-
rrió del 7 de noviembre al 18 de diciembre de 2000. Ésta ha sido la única
ocasión en la cual la suerte de la Presidencia dependió de la resolución
de la Suprema Corte de Justicia en el caso Bush v. Gore 531 US 98 (2000),
la cual se tomó por un solo voto de diferencia.
Las paradojas del sistema indirecto de elecciones y de la regula-
ción estatal de las elecciones federales fueron más evidentes después
del caso que cerró el siglo XX. En la elección presidencial del 2000, los
votos populares de Florida que fueron seriamente cuestionados por el
Partido Demócrata por haber eliminado del padrón a ciertos electores que
presumiblemente estaban identificados como afiliados a dicho partido,
así como al formato de “mariposa” de la boleta, que inducía a errores por
parte del votante, eran para ellos indicios suficientes para pedir el re-
cuento manual de cada voto emitido en los distritos electorales.
La ley de Florida que regula los procesos electorales, de todo tipo,
incluyendo los federales, deposita en el Secretario de Gobierno del Esta-
do, plenos poderes para certificar la votación que se ha hecho por condado
y para certificar los recuentos manuales que hubiesen procedido de acuer-
do a los supuestos previstos por la ley.44 Desde este punto de vista, el
control del proceso electoral está en manos de una autoridad guberna-
mental estatal, identificada con el Partido Político del actual Presidente
de los Estados Unidos y ofrecen un panorama de presumible parcialidad;
todo lo cual ha sido afortunadamente eliminado del sistema mexicano a
través de institutos electorales autónomos y sujetos a la revisión judicial
de tribunales electorales, ubicados dentro de los Poderes Judiciales.

43 Cynthia Grant Bowman. Op. Cit. p. 130-131

44 Florida Statutes Annotated .Title 102.112(1). Richard Posner. “Bush v. Gore.
Prolegomenon to an Assessment”. Cass R. Sunstein & Richard A. Epstein (editores).
The Vote. Bush, Gore & The Supreme Court. University of Chicago Press. Chicago.
2001. p. 171

238
 Estados Unidos de América

Como el procedimiento de recuento manual es un procedimiento

extraordinario a petición del partido o candidato agraviado para corregir
errores en la votación, la ley de Florida así lo trata, por lo que le da un
plazo improrrogable de siete días para solicitarse, a cuyo término debería
efectuarse el recuento o, en caso contrario, la Secretaría de Gobierno del
Estado podía darlo por concluido, sin obligación de su parte de tomar en
consideración sus resultados. Adicionalmente, se mostró que en el re-
cuento, las juntas escrutadoras podían “interpretar” el voto emitido de
manera distinta, según la metodología para hacer el recuento.45 Esta
defectuosa regulación estatal permitió los abusos que presuntamente se
cometieron en la elección presidencial.
Ante la decisión de la Suprema Corte de Justicia de Florida ordenando
una ampliación del plazo para efectuar el recuento de votos, la Suprema
Corte de Estados Unidos intervino a petición de George W. Bush. El argu-
mento toral de la Corte en decidir el caso fue que la orden de continuar el
recuento por parte de la Suprema Corte de Florida, infringía el principio
contenido en el artículo II de la Constitución Federal, de que las elecciones
—aún las federales— son reguladas por las Legislaturas de los Estados y no
por decisiones judiciales; de tal manera, si la Ley de Florida indicaba plazos
fatales para llevar a cabo el recuento y otorgaba tal grado de discrecionalidad
a la Secretaría de Gobierno, estos factores deberían respetarse por lo que la
resolución de la Suprema Corte de Florida era inconstitucional. 46
La presión sobre Florida y el país para renovar el defectuoso siste-
ma electoral que tiene el país, ya ha provocado las primeras consecuen-
cias: los exPresidentes Gerald Ford y James Carter, en conjunción con el
Miller Center of Public Affairs de la Universidad de Virginia y la Century
Foundation, decidieron formar la National Commission on Federal Election
Reform que publicó en el 2002 un Reporte donde se sugieren algunas
reformas para evitar los problemas surgidos en la elección del 2000,47
donde se sugiere la adopción de equipo confiable y se agrega un anexo
donde se cuestiona la diversidad que existe actualmente en los métodos
de recuento de votos.48
Por su parte, Florida ya ha aceptado la utilización de máquinas elec-
trónicas que aparentemente evitarán los errores de la elección del 2000.

45 El Condado de Broward tuvo distintos criterios para evaluar las boletas dudosas,
de manera distinta a la de otros condados, como el de Miami-Dade.
46 Jamón B. Raskin. Overruling Democracy. The Supreme Court vs. The American
People. Routledge. Nueva York. 2003. p. 13
47 Jimmy Carter, Gerald R. Ford, Lloyd N. Cutler y Robert H. Michel. Report of the
National Commission on Federal Election Reform. To assure pride and confidence in
the electoral process. Brookings Institution Press. Washington. 2002. 358 p.
48 Robert F. Bauer y Jason C. Rylander. “ Recounts and Contests ”. Op. Ult. Cit.
p. 343-353

239
 Reino Unido de la Gran Bretaña
e Irlanda del Norte:*
Orígenes y justicia electoral
Manuel GONZÁLEZ OROPEZA**

S UMARIO : I. Orígenes del sistema electoral inglés; II. Valor

de los precedentes judiciales; III. Problemas actuales de
las elecciones.

I. Orígenes del sistema electoral inglés

La elección de representantes a un Parlamento comenzó a ser co-

mún a partir de 1295, cuando el Rey Eduardo I convocó a dicha elección
en los siguientes términos:
Como la más justa ley establecida por la sabiduría de príncipes sa-
grados exhorta e impone firmemente que lo que concierne a todos debe
ser aprobado por todos; de la misma manera que es evidente que a los
peligros comunes deben ser opuestos medios comunes.1
Aunque el compromiso del Rey Juan de firmar la Carta Magna el
15 de junio de 1215, podría inducir que la práctica de convocar a un Par-
lamento se debió a la insurgencia de los principales en un espíritu de
limitar la autoridad real; la evidencia histórica nos muestra que el Par-
lamento medieval inglés no surge con ese propósito. Más bien, el origen
está en el esfuerzo de los reyes para centralizar y controlar a los funcio-
narios locales. Los sucesivos reyes de la dinastía Plantagenet tendrían el

* Inglaterra y Gales fue el nombre originario de este país a partir del siglo XIII, pero
con la unión de Escocia en el siglo XVII, se convierte en la Gran Bretaña; posteriormente
se anexa Irlanda en 1801, que se separa en parte en 1922, por lo que oficialmente el
nombre de este país a partir de este último año es Reino Unido de la Gran Bretaña e
Irlanda del Norte.
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
1 Ludwig Riess. The History of the English Electoral Law in the Middle Ages.

Octagon Books. Nueva York 1973. Reimpresión de la edición de 1940 de Cambridge

University Press. p. 1-2.

241
 Manuel González Oropeza

honor de organizar la vida parlamentaria y con ella, la base de la Consti-

tución inglesa.
La administración local del Reino comenzó con los condados (counties)
que provenían desde la época de los pueblos anglosajones, previos a la
Conquista Normanda del Rey Guillermo;2 pero que se adaptó en los tiem-
pos posteriores, dándoles a las autoridades del condado, nombradas sheriffs,
gran libertad en el ejercicio de sus facultades.3
Los condados estaban divididos en circunscripciones, denomina-
das hundreds,4 que eran controladas por los sheriffs. En éstos se recono-
cían como las circunscripciones más pequeñas a los señoríos (manors).5
Finalmente, uno o varios señoríos formaban un liberty si eran goberna-
dos al margen de la autoridad de un sheriff o no estaban sujetos a nin-
gún condado.
Como se aprecia, la verdadera autoridad local de los sheriffs, plan-
teaba un verdadero peligro para la autoridad real, por lo que los reyes
comenzaron a despojarle de su función jurisdiccional y nombraban para
ello a jueces itinerantes, así como la creación de liberties al margen de la
autoridad de aquellos, pero su más formidable medio para controlar y li-
mitar su poder fue el Parlamento.
Ante las continuas protestas de los señores contra los abusos de los
sheriffs, Enrique III decidió en 1226 convocar a una reunión con cuatro
caballeros de honorabilidad comprobada, electos por cada uno de los con-
dados más controvertidos por la autoridad de sus sheriffs, a dialogar en la
ciudad de Lincoln.
Eduardo I dictó en 1285 dos cédulas por las que impuso sanciones
enérgicas a los sheriffs que falsearan sus reportes u observaran una con-
ducta negligente respecto al gobierno de sus condados.
Aparte de los agravios, los Parlamentos comenzaron a servir para
legitimar al Rey en la imposición de contribuciones y en la autorización
de gastos, para evitar los crónicos embates entre el Rey y los barones. No
obstante, las villas y condados nunca fueron consultados para establecer
impuestos. Correspondió a Eduardo I someter por vez primera un proyec-

2 En 1066, el Rey Haroldo inglés fue vencido en las batallas de Hastings y de

Stamford Bridge por los normandos.

3 Inicialmente, los condados eran propiedad de los condes (earls) y los sheriffs se
encargaron del gobierno y administración propiamente dichos. En los siglos posteriores,
los sheriffs fueron perdiendo el cúmulo de sus facultades para trasladárselas a
comisionados y jueces.
4 Las circunscripciones (hundreds) cayeron en desuso a partir de la segunda mitad

del siglo XIX. Siempre estuvieron bajo la autoridad del sheriff del condado respectivo.
5 Los señoríos (manors) florecieron de los siglos XI al XVI y quedaron extintos en el
siglo XX.

242
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

to de ley ante ese Parlamento reunido en Enero de 1301, iniciado con ello
las facultades legislativas de ese cuerpo representativo.6
Eduardo I convocó ocho Parlamentos en el tiempo de su Reinado,
mientras que Eduardo II organizó 18 Parlamentos. La continuidad de los
Parlamentos se previó por Eduardo II quien, alrededor de 1312 dictó la
siguiente provisión:
Debido a que muchas personas son abusadas por los ministros del
Rey7 y que sin un Parlamento común no puede haber solución a esas
quejas, por lo tanto ordenamos que debe haber Parlamento una o dos ve-
ces por año.8
Las elecciones nacen con el Parlamento y la necesidad de elegir a
los representantes acreditados ante esa Asamblea. La convocatoria a elec-
ciones contemplaba un plazo mediante el cual se tendrían que celebrar
las elecciones y además, prever el tiempo necesario para trasladarse al
lugar del Parlamento; en un principio, Eduardo I determinó un plazo mí-
nimo de 40 días para celebrarlas, pero este plazo se extendió con sus
sucesores, como en el caso de la convocatoria del 26 de septiembre de
1300 en la que se previeron 116 días para llevarse a cabo.9
Aunque las sesiones del Parlamento no tenían una duración fija, se
organizaban nuevas elecciones cada vez que se convocaba un nuevo Par-
lamento. Originalmente, los distritos electorales fueron 37 que coincidían
con los condados ya delimitados desde la época de los Anglosajones, sin
importar tamaño o población. Por ello, los sheriffs fueron instrumentos de
la organización electoral en esta época. Para esta empresa, eran ayudados
por los alguaciles (bailiffs) que regían en las circunscripciones (hundreds)
y, a su vez, éstos se ayudaban por las autoridades de las aldeas.
No obstante, la discrecionalidad del sheriff comenzaba con la selec-
ción de circunscripciones y aldeas a las que convocaba para que eligie-
ran representantes, pues no todas eran llamadas a votar. Algunas liberties
lo fueron, sólo si comprobaban un returnum brevium o una administración
propia e independiente.10
El sufragio para elegir estos representantes no conoció de limita-
ciones; sin embargo, en la primera Ley de Elecciones Generales de 1430,
se introdujo el voto censitario, donde los electores sólo podían votar si
demostraban su propiedad e ingresos por 40 chelines (shillings), dada la

6 Carl Stephenson y Frederick George Marcham. Sources of English Constitutional

History. A selection of Documents from A.D. 600 to the Present. Harper and Brothers
Publishers. Nueva York. 1937. pp. 165-166.
7 Se refiere a los sheriffs.
8 Riess. Op. Cit. p. 6.
9 Op. Ult. Cit. p. 17.
10 Idem. p. 34-36.

243
 Manuel González Oropeza

experiencia donde gente “sin valor” pretendía tener la misma voz que los
más dignos caballeros del Reino, según expresión de Enrique VI.11
Las elecciones se hacían localmente en las plazas de los condados
con la presencia de las autoridades y jueces del condado y por unanimi-
dad de los votantes.12 La regulación de las elecciones provenía de los re-
yes y una directiva a los condados se emitió en 1439 por Enrique VI,
ordenando que ninguna persona armada se presentara para llevar a cabo
la elección.13
Hay evidencias desde fines del siglo XIV y principios del XV de que,
siendo el sheriff el encargado de llevar a cabo elecciones, éste designaba
como representante a otra persona distinta a la que había resultado elec-
ta, el paralelismo que toman estos episodios con el jefe político del México
decimonónico es sorprendente. Esta infracción sólo implicaba que el fun-
cionario era llamado a explicar y, en su caso, a rectificar el resultado de
la elección, sin un verdadero procedimiento contencioso.14
Los candidatos elegibles tenían algunas restricciones por razón de
un cargo ocupado, como los sheriffs, o profesión, como los abogados por
conflicto de interés. Una vez electo el representante, éste no era libre
para no presentarse ante el Parlamento o de renunciar a su cargo y, en
su caso, se tenía que obtener la autorización del Rey para liberarse de su
mandato.

II. Valor de los precedentes judiciales

La Gran Bretaña acuñó un sistema jurídico peculiar conocido como

Common Law, al cual se le traduciría fielmente, no semánticamente, como
Derecho Judicial. Las facultades que asumieron los tribunales para de-
clarar nulas y sin valor las disposiciones del soberano o Rey fueron es-
pectaculares en el siglo XVII. Sin embargo, en el mismo siglo, se forjó el
principio fundamental del sistema jurídico británico, la supremacía Par-
lamentaria, o la absorción de las facultades soberanas de aprobar y modi-
ficar las leyes a su discreción, por la Asamblea de Representantes.
Pero la soberanía Parlamentaria parece entrar en contradicción
con la independencia de los tribunales, quienes en ocasiones escapan a

11 J.R. Pole. Political Representation in England and the Origins of the American
Republic. University of California Press. Berkeley. 1971. p. 398 Ann M. Burkhart.
“The constitutional underpinnings of homelesness”. 40 Houston Law Review 230-
231. Verano 2003
12 Riess. Op. Cit. p. 42-45
13 Idem. p. 46
14 Idem. p. 57-59

244
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

la intención del legislador para declarar el Derecho en sus sentencias,

de manera libre y con efectos generales, ultra vires.15
De esta manera, las resoluciones de autoridades judiciales han sido
objeto de múltiples valoraciones respecto al valor y trascendencia de sus
efectos. Sus resoluciones no tienen ningún paralelismo con las resolucio-
nes mexicanas donde la jurisprudencia es un concepto ajeno al del Dere-
cho Judicial de todos los países anglosajones. Saber si estas resoluciones
que emiten los jueces en las controversias entre particulares o, aún, en-
tre entidades públicas sobre un aspecto concreto del Derecho pueden ser
tomadas en cuenta como criterios de interpretación válidos y vinculantes
para futuros casos, no sólo por el tribunal que las aprobó, sino por otros
tribunales, incluso, por otras autoridades; constituye un problema capital
del pasado y del presente en la administración de justicia.
Debido a que nuestro sistema deriva del Derecho Codificado de la
Europa continental, donde el papel de los jueces tenía que ser reducido
frente al papel protagónico de los legisladores, las resoluciones judiciales
y los jueces que las elaboraban no podían más que resolver los casos con-
cretos que se sometían a su atención, sin poder aspirar más a contribuir
con políticas públicas o criterios interpretativos que guiaran la facultad
jurisdiccional en futuros casos.
En nuestro país, heredamos un sistema de jueces cuya función se
ejercía por delegación de la autoridad real, por lo que la justicia estuvo
relegada a ser una sub-función de la administración, en incluso, se les
tenía a cargo de funciones de defensa de las prerrogativas reales en con-
tra de las usurpaciones de los nobles o demás autoridades menores, des-
de 1500 por los Reyes Católicos.16 Esta tradición combina la noción del
poder divino de los Reyes, cuya consecuencia fue la de considerar al go-
bierno como una función judicial, tal como se observa durante la Colonia
en la Nueva España, donde el Virrey es Presidente de la Audiencia y en
los Alcaldes Mayores cuya más destacada función consistía en adminis-
trar justicia. Los Reyes son pues, los jueces supremos.17
No obstante, lo mismo puede decirse de los sistemas del Derecho
Judicial (Common Law), donde los jueces hasta el siglo XVII eran conside-
rados agentes del Rey en la aplicación de las leyes.18 Sin embargo, a

15 TRS Allan. “Constitucional dialogue and the justification of judicial review”.

Oxford Journal of Legal Studies. Diciembre de 2003
16 Luis Weckman. La herencia medieval de México. Tomo II. El Colegio de México.
1984. p. 557
17 Pierre Goubert y Daniel Roche. Les francais et l´Ancien Régime. Volumen 1. 2ª.
Edición. Armand Colin. Paris. 1991. p. 218
18 Manuel González Oropeza. Los orígenes del control jurisdiccional de la

Constitución y de los derechos humanos. Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

México. 2003. p. 21

245
 Manuel González Oropeza

partir de 1557, por lo menos, en la Gran Bretaña se reporta la notoriedad

de los precedentes, hecha valer por los mismos jueces.19
Incluso dentro de estos mismos precedentes, no pasó el siglo XVII
sin que el foro inglés ya distinguiera entre los criterios (holdings) y los
argumentos secundarios de los casos resueltos (obiter dictum o gratis
dictum). El célebre Tribunal de Agravios Comunes que dio vida a la revi-
sión judicial en la Gran Bretaña, siguió esta identificación de los crite-
rios en los precedentes, argumentos dignos de ser tomados en cuenta en
futuros casos. De esta manera, el juez John Vaughan enfatizó en el caso
Bole v. Horton 124 Eng. Rep. 1124 (KB) la importancia de los “criterios”
desde 1673.
Con estos antecedentes, los demás países bajo el sistema del Derecho
Judicial asumieron que la fuerza del precedente stare decisis et non quieta
movere lograría la certeza, predictibilidad y estabilidad en el conocimiento
del Derecho.20 Estas características que pretenden también ser logradas a
través de la codificación de nuestro sistema, corresponden a la función ju-
risdiccional, más que a la legislativa, en los países anglosajones y, aunque
en la actualidad, el principio está seriamente cuestionado por ser formalis-
ta y no por ser flexible a los cambios que se piden,21 no ha dejado de ser un
principio fundamental del sistema del Derecho Judicial actual.
Ante la necesidad de confiar en los precedentes y de publicitar los
criterios de las resoluciones judiciales, la introducción de la imprenta en
Inglaterra hacia la década de 1470, aparejó la práctica de publicar las
resoluciones para lograr fines más elevados en el camino de lograr la
independencia judicial. Los registros a mano de las sentencias de los
tribunales superiores habían sido una costumbre que desde el siglo XIV
se observaba para fines didácticos de los estudiantes del Derecho en los
Inns of Court y con la imprenta, estas sentencias reportadas de manera
deficiente comenzaron a publicarse con el nombre de Anuarios.

19 “Se ha dicho que la sentencia fue emitida a pesar de lo contrario en dos

precedentes” Así reza una sentencia de los tribunales ingleses emitida en 1557. Harold
J. Berman y Charles J. Reid jr. “The transformation of English Law Science: From
Hale to Blackstone”. 45 Emory Law Journal 449. 1996. A partir de esta interpretación
en el sentido de que las sentencias judiciales tenían valor para ser tomadas en cuenta
por los mismos jueces en futuros casos, el juez Edward Coke construyó la revisión
judicial como una muralla contra la prerrogativa real y preparó así el camino a la
“Gloriosa Revolución” de 1688.
20 James Reeves. “A common endeavour”. Estates Gazette. 7 de Agosto de 2004
21 Cambios que pueden ser conservadores o liberales, como se aprecia en el caso

Planned Parenthood of Southeastern Pa. v. Casey 505 US 833 (1992), donde el

precedente de Roe v. Wade 410 US 113 (1973) sobre la inconstitucionalidad de la ley
tejana haciendo del aborto un crimen, no fue reconsiderado por la Suprema Corte de
los Estados Unidos, basándose en la fuerza del precedente sin tomar en cuenta,
aparentemente, las circunstancias que rodeaban el nuevo caso.

246
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

Esta innovación aunada a la necesidad de formar los precedentes

que consolidarían la administración de justicia en torno a los jueces y no
a la autoridad real, asociaron indeleblemente el reporte impreso de las
decisiones de los tribunales a la cultura jurídica de todos los países. Des-
de un principio se aprecia que la importancia de reportar los casos deci-
didos por los tribunales fue sublimada por la presencia de impresores
particulares que comenzaron a difundir las sentencias, independiente-
mente del valor jurídico de las mismas.22
La tradición norteamericana nació con esta metodología de repor-
tar sus casos: “Para evitar una arbitraria discrecionalidad en los tribu-
nales, resulta indispensable que deban estar sometidos a reglas estrictas
y a precedentes”, según lo publicó Alexander Hamilton el 14 de junio de
1788 en su artículo de El Federalista número 78. Por ello, el principio
surgió con la pretensión de limitar la discrecionalidad judicial más que
de propiciarla. A partir de esta interpretación existen dos escuelas de
interpretación judicial, la “activista” que se ha dado y descrito en los
tribunales de los Estados Unidos, con respecto a la protección de los
derechos políticos, y la “restrictiva” que anima en la actualidad en mu-
chos tribunales anglosajones, que se auto limita en sus resoluciones. 23
Parece que en la Gran Bretaña esta última escuela pareciera natural y
compatible con la soberanía parlamentaria que es la base de su sistema
constitucional.
No obstante, el alcance de la interpretación judicial ha llegado a
nuevas fronteras con el caso Inco Europe Ltd. & Others v. First Choice
Distribution & Others (2000) 2All ER 109 donde se analizó la denominada
nueva “legislación judicial”.24 Pero lo anterior, también aplica para modi-
ficar los precedentes que se juzgan erróneos, tal como lo manifestó Lord
Denning en la resolución Davis v. Johnson (1979) AC 264,25 donde el principio
de stare decisis no juega el papel que se visualizó por los teóricos originarios.

22 Bradley Stewart Chilton. “Star Trek and stare decisis: legal reasoning and
information technology”. Journal of Criminal Justice and Popular Culture. Volumen
8. Numero 1. 2001. p. 25
23 Ejemplo de la auto restricción ejercida por los tribunales ingleses, está la expresión

de Lord Wilberforce en la sentencia del caso Royal College of Nursing of the United
Kingdom v. Department of Health and Social Security (1981) 1 All ER 565: “Hay un
camino en el cual los tribunales no deben transitar, el colmar las lagunas de la ley (y)
tratar de suministrar una respuesta, si ésta no está prevista en la ley”.
24 En esta decisión unánime, Lord Nicholls, ponente de la sentencia, manifestó:
“En los casos apropiados, la Corte debe, al desahogar sus facultades interpretativas,
agregar palabras u omitirlas o sustituirlas”, para remediar errores obvios en la legislación.
Derek Auchie. “The indignified death of the casus omissus rule”. Statute Law Review.
Febrero 2004.
25 Rob R. Jerrard. “Recent judicial decisions: no public element hended in private
breach of peace”. Police Journal. Diciembre 2001

247
 Manuel González Oropeza

Según el Derecho Judicial más antiguo, los jueces pueden decidir

qué opiniones hacen públicas y cuáles no. William Blackstone en 1765
afirmó en su libro de gran influencia que dado que las opiniones de los
jueces podían estar equivocadas, esos precedentes erróneos no consti-
tuían el Derecho.26
El sistema británico de solución de controversias electorales no
cuenta con un sistema contencioso electoral, propio de la tradición fran-
cesa, y completamente ajeno al de la Gran Bretaña, sino que son los
tribunales ordinarios dentro de la función jurisdiccional del Parlamento
quienes desempeñan la tarea de resolver las controversias electorales.
Como se ha visto, el concepto de la jurisprudencia mexicana tie-
ne un alcance mucho menor que el de stare decisis, pues la Gran Bre-
taña innovó el concepto de la fuerza del precedente, donde la ratio
decidendi de cada sentencia, forma un precedente vinculante para fu-
turas resoluciones de los tribunales. Al limitarlos a sus propias reso-
luciones, se les fortalece como creadores de una fuente del Derecho
distinta a la legislación. En este sentido, la verdadera división de po-
deres en la Gran Bretaña está en que los poderes legislativo y judicial
son soberanos en el ámbito de su competencia: el Parlamento apro-
bando y modificando las leyes y los Tribunales, cuyo máximo órgano se
encuentra en la Cámara de los Lores, parte del Parlamento, aplicándo-
los sometiéndose a los precedentes que van creando y a la manera en
que interpretan esas leyes.27

III. Problemas actuales de las elecciones

El Registro de electores en la Gran Bretaña es una obligación esta-

tal que se lleva a cabo a nivel de los condados con un padrón revisado
desde 1918; tal obligación también existe en México por disposición cons-
titucional, en el artículo 36, fracción I, que no es acatada. El correo y

26 Commentaries on the Laws of England. Volumen 1. p. 70-71. Lo mismo se

escribió por James Kent en sus Commentaries on the Constitution of the United
States (p. 475), según el cual, un precedente es prueba de lo que es el Derecho, pero
no es Derecho por sí mismo. Michael B. W. Sinclair. “Anastasoff v. Hart: The
constitutionality and wisdom of denying precdential authority to current Court
decisions”. 64 The University of Pittsburgh Law Review 695 . Verano 2003. De la
misma manera, el Ministro Félix Frankfurter de los Estados Unidos repitió esta fórmula
en Helvering v. Hullock 309 US 119 (1940) manifestando que el stare decisis era un
principio de política (judicial) y no una fórmula mecánica de adhesión a las últimas
decisisones de los tribunales.
27 Michel Rosenfeld. “Constitutional Adjudication in Europe and the United Status:
Paradoxes and contrasts”. International Journal of Constitutional Law. Octubre 2004.

248
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

otros medios de comunicación son utilizados para actualizar el padrón

correspondiente cada año.28 El voto a la mujer se estableció desde 1928.
Desde 1987, los británicos votan cuando residen en el extranjero hasta
por 20 años.
Desde 1944 los problemas de delimitación de distritos electorales
(constituencies) se resuelven por las Comisiones de Límites Electorales
en lugar del Parlamento mismo que le daba rigidez al sistema. Dichas
Comisiones rinden Reportes Generales sobre Inglaterra, Gales, Escocia
e Irlanda del Norte sobre los cambios en la distritación, que son aproba-
dos por el Parlamento. Hacia 1990, el número promedio de electores en
cada distrito electoral era de 69,600 votantes para los 659 distritos exis-
tentes en el Reino. 29 Estos cambios se han dado desde 1948 siguiendo en
lo posible la demarcación política de los condados y se percibe que los
distritos más densamente poblados votan generalmente por el Partido
Laborista, mientras que el Partido Conservador cuenta con adeptos más
dispersos territorialmente. Los Reportes elaborados por las Comisiones
tuvieron una periodicidad original de tres a siete años, pero actualmente
se efectúan cada diez o quince años. Para Inglaterra, la Comisión rindió
su último Reporte el 12 de abril de 1995 y se espera que en el 2007 actua-
lice los distritos.
Debido a la imparcialidad y profesionalismo de las Comisiones no
hay resoluciones judiciales que cuestionen el principio de “un hombre, un
voto”, como en otros sistemas.30 Pero es notoria la desproporcionalidad
poblacional de los actuales distritos británicos. Actualmente, debido a la
Ley sobre el Acuerdo Belfast de Irlanda del Norte de 1998, se eligieron 108
miembros a la Asamblea de Irlanda del Norte, que cuenta con 1.6 millones
de habitantes, por lo que en términos absolutos constituye un represen-
tante por cada once mil electores, lo cual contrasta con la Asamblea de
Escocia, donde se elige a un representante por cada 30,613 votantes y con
la de Gales, donde la proporción es de uno por cada 36,717 votantes.31

28 A. H. Birch. The British System of Government. Frederick A. Praeger. Nueva

York. 1967. p. 78
29 Parliament. HMSO Publications Center. Londres. 1991. p. 29.
30 A pesar de la notoria disparidad poblacional existente en los distritos. La región
con mayor población es el más reciente distrito de Milton Keynes con 107,011 votantes
registrados, mientras que la más pequeña es la de Western Isles con 23 097 votantes
(1993).
31 John Morison. “Democracy, Governance and Governmentality: Civic Public Space

and Constitucional Renewal in Northern Ireland”. Oxford Journal of Legal Studies.

Junio de 2001. La misma desproporción se encuentra entre las Legislaturas de las
entidades federativas de México, a pesar de mandato constitucional contenido en el
artículo 116, fracción I, para aplicar un criterio de proporcionalidad poblacional en la
elección de sus integrantes.

249
 Manuel González Oropeza

Los gastos de campaña fueron reglamentados por primera vez en

1883 y desde entonces se observa el principio de igualdad de candidatos,
fijando para ello topes de los gastos por distritos. Para un distrito prome-
dio el tope fluctúa entre £6,244 y £6,964, el cual excluye los gastos perso-
nales de campaña del candidato, según se establece en la ley electoral
(Representation of the People Act 1989). Esta información se complementa-
rá más adelante.
En principio, los miembros del Parlamento que son electos respe-
tan el “mandato” de sus electores. El término de duración máximo de un
Parlamento es de cinco años, pero desde 1945, la duración promedio es
de tres años cinco meses y ningún Parlamento reciente ha estado en el
cargo por el plazo máximo.32
Sin embargo, la duración del Parlamento puede verse afectada por
la disolución del mismo que la Reina efectúa, a petición del Primer Mi-
nistro. La nueva elección (by-election) es convocada a celebrarse dentro
de los 17 días posteriores a la disolución del Parlamento. Las razones
para disolver un Parlamento son estrictamente políticas valoradas en su
oportunidad y según las circunstancias. Una de ellas es la toma de políti-
cas públicas que afectan o consolidan el “mandato” del electorado: En 1831
la disolución del Parlamento y la convocatoria a una nueva elección se
efectuó para atraer más representantes del entonces Partido Whig a
Westminster, a los cuales las leyes Tories habían limitado el acceso a
representación política. El Primer Ministro, Lord Grey, del Partido Whig,
solicitó la disolución y llevó a cabo de manera muy accidentada la Ley de
Reforma de 1832, cuyos logros fueron más simbólicos que reales, pues a
pesar de ella el voto censitario frenó la participación de votantes y uno de
cada siete adultos varones lograban votar.
De la misma manera se celebraron elecciones nuevas en los años
de 1910 y 1911, con el objeto de integrar un Parlamento que aprobara,
como sucedió, el 10 de agosto de 1910 una Ley por la que se eliminara el
veto absoluto que poseía la Cámara de los Lores en el proceso legislativo;
así como una Ley de Finanzas de Lloyd George que impuso un impuesto a
la propiedad raíz en su incremento obtenido por la plusvalía derivada del
entorno industrial y comercial ajeno a la inversión en la propiedad.
Un tercer ejemplo de elecciones para renovar el Parlamento, se dio
en 1906 y en 1923, con un propósito más de referéndum que de cambio de
integración del Parlamento, ya que versaron sobre las medidas proteccio-
nistas en el comercio que se querían adoptar, sobre el viejo principio del
libre comercio.

32 Paul Silk. How Parliament Works. Longman. Londres. 4a. Reimpresión. 1993. p. 9.

250
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

La parte III de la Ley de Representación Popular (1983) regula el

procedimiento contencioso para reclamar anomalías en un proceso elec-
toral. Desde 1868 las demandas electorales (petitions) se sustancian ante
un tribunal electoral que consiste, sólo en Inglaterra, de dos jueces de la
división del Queen´s Bench (Tribunal Real), que puede operar in situ en el
distrito electoral afectado. Las demandas se presentan generalmente en
el plazo de tres semanas después de la votación. Las resoluciones de es-
tos tribunales son técnicamente un Reporte que se presenta al Presiden-
te de la Cámara respectiva (Speaker) que lo somete a aprobación de parte
de la Cámara. Aunque se reconoce que modernamente son muy pocas
las ocasiones en que se presentan estas demandas por fraudes o prácti-
cas corruptas; muchas de estas demandas no repercuten en resolucio-
nes de anulación de los resultados electorales. Se considera que la mayoría
de los casos de controversias sobre los resultados electorales, se refieren
a los candidatos que ganan una elección y que se descubre posterior-
mente que incurrían en una causal de inelegibilidad.
En este aspecto es interesante el caso Re Parliamentary Election for
Bristol South-East (1964) 2 QB 257 que consistió en el caso de Tony Benn,
hijo de Lord Stansgate, y que por lo tanto era inelegible para ocupar una
curul en la Cámara de los Comunes no obstante haber ganado las elec-
ciones de Noviembre de 1950 del distrito de Bristol South East. En 1960
tuvo que salir de la Cámara debido a su linaje, pero promovió lo que sería
la Ley de Nobleza de 1963, que permitía renunciar al título nobiliario para
poder ocupar estas funciones en la Cámara de los Comunes.33
Por cuanto a las principales decisiones judiciales sobre elecciones
en la Gran Bretaña, se encuentran las relativas a la libertad de informa-
ción y elecciones, donde el Queen´s Bench o Tribunal Real encontró que
las leyes electorales británicas infringían la Ley de Comunicaciones al
incluir en los registros electorales detalles personales de los votantes a
los cuales podían acceder las empresas con fines de mercadotecnia. Esta
resolución implica el reconocimiento de un derecho a la vida privada del
votante de importante repercusión.34
Efectivamente, en el caso Regina v. Wakefield Metropolitan District
Council (2002) QB 1052, el Ministro Maurice Kay resolvió que el votante
registrado Brian Reid Beetson Robertson tenía derecho a restringir a la
autoridad electoral para que los datos personales de su registro no se con-
sultaran ni obtuvieran por parte de empresas y corporaciones que efec-
túan sondeos de mercadeo, ya que la negativa de la autoridad electoral

33 Stanley de Smith y Rodney Brazier. Constitutional and Administrative Law.

Penguin Books. Reimpresión de la 6ª. Edición. 1990. p. 258-259.
34 “Computers and Information Technology”. IT Law Today. Octubre 2003.

251
 Manuel González Oropeza

ante esta petición viola el artículo 8º. de la Convención Europea para la

protección de derechos humanos y libertades fundamentales (1950), que
establece el derecho a la vida privada y a la protección de su identidad.
Un aspecto fundamental de las elecciones en la Gran Bretaña ha
sido la falta de representación de la mujer en la integración del Parla-
mento. Esta limitación está también en muchos otros países europeos,
pues según datos de la Unión Parlamentaria, sólo el 14.7% de los legisla-
dores de la región son mujeres. En contraste, Argentina y Sudáfrica tie-
nen un 30% de mujeres legisladoras, mientras que Estados Unidos tiene
tan sólo el 14%, la Gran Bretaña el 18% y Francia 12%.
De esta manera, se ha propuesto por la doctrina británica que se
establezca una “acción positiva”,35 similar a la “acción afirmativa” que
desde 1978 se ha propuesto en los Estados Unidos para que las minorías
de ese país accedan a los servicios públicos.36
En un principio, se consideró legítimo establecer “cuotas” de muje-
res en el proceso de selección de candidatos o en el número de candidatos
propuestos por los partidos políticos; sin embargo, estas medidas se consi-
deraron ilegales en 1996 por los tribunales laborales. El caso versó sobre
una directiva del Partido Laborista para adoptar un sistema de cuotas.
Este partido desde la década de 1980 había establecido cuotas para
designar comités y oficiales internos del Partido, pero en 1993, extendió
este principio a una elección general que logró la elección de 35 mujeres
representantes ante el Parlamento en la elección de 1997.
Contra esta directiva, Peter Jepson y Roger Dyas-Elliot, miembros
del Partido, demandaron esta medida ante el Tribunal laboral por consti-
tuir una medida discriminatoria basada en el sexo, masculino, de estos
políticos. La sección 13 de la Ley de Discriminación Sexual de la Gran
Bretaña establece como una práctica discriminatoria el que una autori-
dad o persona con facultad para autorizar o calificar a desempeñar una
profesión en particular o comercio, excluya a alguien en función de su
sexo. De esta manera, el precedente de Jepson & Dyer-Elliot v. The Labour
Party (1992) IRLR 116 ET, es equivalente al caso Bakke de los Estados
Unidos de “discriminación invertida”.

35 También se ha sugerido denominarla como “discriminación positiva”, entendiendo

ésta como el dar un trato preferencial a un grupo de previamente había sido discriminado
para compensarlo de los perjuicios ocasionados. Menis Amos. “Something positive on
Positive Discrimination”. New Law Journal. 7 de mayo de 1999. Vol. 149. Num. 6887
36 Meg Russell y Colm O´Cinneide. “Positive action to promote women in Politics.
Some European Comparisons”. International and Comparative Law Quarterly. Julio de
2003. Oxford University Press. Noëlle Lenoir. “The representation of women in Politics:
From quotas to Party in elections”. International & Comparative Law Quarterly. Abril
de 2001

252
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

El Partido Laborista argumentó que el ser miembro del Parlamento

no es un empleo y la elección, menos aún, una contratación, sino un
cargo público. A pesar de estas argumentaciones atendibles, el Tribunal
laboral falló en enero de 1996 en contra del Partido y lo obligó a eliminar
el sistema de cuotas. El Partido decidió no apelar la resolución para evi-
tar que un tribunal de mayor jerarquía sentara un precedente obligatorio
en esta materia, por lo que la decisión Jepson, como se le conoce, no goza
de la fuerza vinculante de los demás precedentes, pero es el único que se
ha fallado en esta materia y, aunque formalmente, no sea un peligro
para el sistema de cuotas, detuvo por varios años esta “acción positiva” e
impactó las elecciones de 1999 en Escocia y Gales.
Sobre este mismo tema, y como una alternativa al sistema de cuo-
tas obligatorias impuestas por un Partido, el Partido Laborista llegó a un
acuerdo con el Partido Demócrata Liberal en Escocia, hacia 1995, para
proponer en la medida de lo posible dos candidatos, siempre un hombre y
una mujer, lo que provocó que hubiese la elección de un 54% de mujeres
representantes en Gales y 50% en Escocia. Este sistema se conoce con el
nombre de Twinning y se volvió a utilizar en las elecciones al Parlamento
Europeo de 1999, donde se eligieron precisamente 5 representantes
mujeres y otros 5 hombres.
No obstante, ninguno de estos sistemas había operado en el Parla-
mento de Westminster hasta que la Gran Bretaña quedó obligada a revi-
sar la decisión Jepson, a partir de la resolución de la Corte Europea de
Justicia C-158/97 George Badeck & Other v. Hessischer Ministerpräsident
and Landesanwalt beim Staatsgerichtschof des Landes Hessen, que deter-
minó cinco supuestos en los que una “acción positiva” era admisible sin
infringir la directiva 76/207/EEC, que señalaremos más adelante, de
igualdad de género en el trabajo; una de ellas, se refirió a que en todos los
órganos colegiados debiera haber mitad de posiciones para hombres y la
otra mitad para mujeres.37
A partir de los resultados de la elección del 2001, se aprobó una
reforma a la Ley de Discriminación Sexual en febrero del 2002 donde ya
se exceptúa de las prácticas discriminatorias el sistema de cuotas, pero
sólo en el ámbito laboral, por lo que queda abierta la pregunta si dicha
excepción se aplica al ámbito electoral.38 En prospectiva, la Gran Bretaña
se ha retrasado frente a los avances de Europa en esta materia, donde se

37 Este caso es discutido por el mismo Peter Jepson, quien litigó su caso en la

Gran Bretaña, en el artículo “The need for more women members of Parliament”. New
Law Journal. 7 de abril de 2000.
38 Lo cual en opinión de algunos autores requeriría una reforma específica a las

leyes electorales, precisamente por los argumentos del Partido Laborista que determina
que un cargo de elección popular no es un empleo.

253
 Manuel González Oropeza

ha adoptado el principio de cuotas en algunos países, particularmente

mediante reforma a sus respectivas Constituciones.
Entre los casos resalta el ejemplo de Grecia, que reformó su Cons-
titución el 6 de abril de 2001 en cuyo artículo 116(2) se lee:
Las medidas o acciones positivas para la promoción de la igualdad
entre hombres y mujeres no constituyen discriminación de género. El
Estado está comprometido para abolir las desigualdades que existan en la
práctica, en particular aquéllas que son en detrimento de las mujeres.39
Pero estas medidas no están al alcance fácilmente para un país como
Gran Bretaña que carece de una Constitución escrita. Por otra parte, la
directiva de la antigua Comunidad Europea 76/207/EEC sostiene la igual-
dad de géneros en el sentido tradicional, para evitar la discriminación de
la mujer, sobre todo en el trabajo, sin admitir ninguna excepción.40
El financiamiento de los partidos y las campañas electorales se re-
gula a través de la mencionada Ley de la Representación Popular (RPA),
el precedente más significativo sobre este espinoso problema es Regina v.
Tronoh Mines Ltd. (1952) 1 All ER 697 por el cual se determinó que una
compañía minera no violó la ley electoral por haber pagado una inserción
periodística de una plana, criticando el programa económico del gobierno
en turno, previa a la elección, en el momento y las circunstancias que la
ley no permitía estas manifestaciones, precisamente porque el anuncio pro-
movía tan sólo el voto por un gobierno distinto al cual criticaba, sin hacer
propaganda de un partido específico ni de un candidato en particular. 41
El financiamiento de las campañas políticas está ligado a la natu-
raleza jurídica de los partidos. Si bien los partidos se consideran asocia-
ciones particulares, en contraste con Alemania y México, que se
consideran entidades de interés público, el papel que desempeñan en el
ejercicio de los derechos políticos y en la función pública a la que acceden
sus candidatos, no pueden escapar de la regulación estatal. En 1990 este
papel de los partidos políticos cambió pues el financiamiento proviene de
fuentes a nivel nacional en la Gran Bretaña, en contraste con la situa-
ción anterior, donde el financiamiento era problema de los partidos y los
candidatos.
La ley electoral consideró que el Estado debería financiar y regular
el financiamiento de los partidos políticos, fijando topes e introduciendo

39 Lita Surmava. “Positive Action in the European Community and the Member
States”. Stockholm University. Master of European Law. p. 11. www.juridicum.su.se/
jurweb/utbildning/master/ec_eommercial_law/assignments/Lita%Surmava.pdf
40 Y así se ha interpretado en varios precedentes de la Corte Europea de Justicia:
Caso C-450/93 Eckhard Kalanke v. Freie Hamertadt Bremen.
41 Lori A. Ringhand. “Concepts of equality in British Election Financing Reform
Proposals”. Oxford Journal of Legal Studies. Agosto 2002.

254
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

transparencia en el financiamiento privado, pues de lo contrario, los par-

tidos y candidatos estarían a merced de los intereses económicos y po-
tentados del Reino. A partir de 1997, el financiamiento público nacional a
los Partidos británicos representa el 90% de su gasto. Adicionalmente, a
partir del caso Tronoh Mines, los “gastos independientes” erogados por
terceras partes que inciden en las campañas y en los procesos electora-
les, pero sin aludir a ningún partido político ni candidato en particular,
todavía están permitidos y sin regular.
Para la regulación del financiamiento de partidos y campañas polí-
ticas se estableció una Comisión del Parlamento, denominada Comisión
Independiente sobre el Financiamiento de Partidos Políticos, dirigida por
Lord Neill of Bladen, la cual reportó cien recomendaciones el 13 de octu-
bre de 1998. En el período que siguió de consulta, verificada del 27 de julio
al 15 de octubre de 1999, se aprobaron 98 recomendaciones del Reporte y
éstas inspiraron la Ley de Partidos Políticos, Elecciones y Referéndums
(sic) aprobada en el año 2000.
Se introducen en dichas reformas los principios de rendición de
cuentas, obligando a los partidos a hacer públicas las donaciones ma-
yores de 5 mil libras esterlinas a nivel nacional y de 1 mil libras ester-
linas a nivel local, fijando además topes de gastos de campaña. Los
topes se fijan en razón del número de distritos electorales en que par-
ticipa el partido, de tal manera, si el partido tuviera candidatos en
todos los distritos nacionales, su límite sería de £19.77 millones. Se
prohibieron las donaciones a favor de partidos hechas en el extranje-
ro. Se reguló el procedimiento de referéndum y se fijaron los gastos
máximos para llevarlos a cabo, fijándose el tope en £5 millones para
un referéndum nacional, si el partido político cuenta por lo menos con
dos miembros en el Parlamento. Igualmente se regulan por vez prime-
ra, los gastos independientes propiciados por terceras partes y se esta-
blecen exenciones de impuestos para pequeñas donaciones
individuales a los partidos o a candidatos.
De la misma manera, a partir de esta Ley, se crea una Comisión
Electoral Independiente, encargada de la aplicación de las leyes electorales.
Derivados de la Comisión Neill se pueden desprender tres princi-
pios que animan la actual legislación electoral británica en materia de
igualdad de los partidos políticos:
1. Igualdad de medios económicos.- Lo cual requiere que el Estado
muestre un respeto igual a cada uno de los ciudadanos, tenga o no, posi-
bilidades económicas para manifestarse en pro de un partido o una can-
didatura. En este sentido es de destacarse que, tradicionalmente, el
Partido Conservador ha gastado más que los otros dos Partidos que compi-
ten con él por sus dimensiones, como son el Partido Laborista y el Partido
Liberal. No obstante, la igualdad en el gasto debe ser interpretada con

255
 Manuel González Oropeza

relatividad, pues a pesar de este hecho, en el período de 1945 a 1995 el

Partido Conservador ha ganado las elecciones generales parlamentarias
en ocho ocasiones, mientras que el Partido Laborista también ha ganado
siete veces, así que la diferencia de una sola ocasión, no es tan significa-
tiva y el margen de gasto no es tan decisivo como se podría pensar. Por
ello, la Comisión no enfatiza la igualdad en el gasto de campañas para los
partidos políticos per se, sino el financiamiento debe ser un medio para
cuidar y respetar la igualdad de los ciudadanos que tienen para hacer
valer sus preferencias en unas elecciones.
2. Igualdad de influencia política.- Significa que la desproporcionada
influencia de los poderosos económicamente debe ser neutralizada para
que todos los partidos políticos gocen por igual de la misma influencia
política ante el electorado. El factor dinero no debe comprar extra-poder
de influencia ante el electorado. El ideal se lograría cuando haya una
sociedad donde la distribución de la riqueza sea equitativa, lo cual muy
pocos países desarrollados han logrado esta meta, ciertamente no en la
Gran Bretaña. Este aspecto es el único que habrá que neutralizar pues
la mayor influencia en el electorado, puede referirse también a la ma-
yor información, liderazgo, carisma o prestigio, que no son mesurables
como el dinero y que, por lo tanto, no pueden neutralizarse sin reprimir
la libertad.
3. Igualdad de acceso a los medios de comunicación.- Que concreta
el ideal que el Ministro Oliver Wendell Holmes plasmó en su voto particu-
lar en el caso de los Estados Unidos Abrams v. United States 250 US 616
(1919). En su voto particular, Holmes manifestó que la esencia de la li-
bertad de expresión era que no se restringieran las ideas, ya que la so-
ciedad requiere de un “libre mercado de ideas”, donde se conjunten todo
tipo de ideas, sean buenas o malas, justas o injustas, para que el indivi-
duo seleccione la que mejor le convenga. De esta manera, los candidatos
y partidos políticos deben tener igual acceso a expresar sus ideas, planes
y propuestas de manera libre para beneficio del votante quien será el que
decida por quién votar.
Acorde con esa libertad, se discute actualmente si existe un
derecho a no votar en la Gran Bretaña, con la intención de dejar al
elector en plena libertad para ejercer su derecho o ejercerlo negati-
vamente, como una abstención, ante candidatos y campañas que no
le satisfacen. Esta discusión se refiere a desacreditar la obligación de
los ciudadanos a votar y a aplicar sanciones a quienes incumplen es-
tas obligaciones.42

42 Heather Lardy. “Is there a right not to vote?”. Oxford Journal of Legal Studies.
Junio de 2004.

256
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

Pero la Comisión Neill reguló igualmente las relaciones entre partidos

políticos y sindicatos, particularmente en su relación natural con el Partido
Laborista. En el interesante caso Paul v. NALGO (1987) IRLR 413, la directiva
del sindicato NALGO dispuso de los fondos generales de la organización para
financiar campañas electorales, tanto internas del Sindicato como del Partido
Laborista; los miembros del sindicato demandaron a la propia organización
manifestando que la desviación de fondos sindicales para financiar campa-
ñas políticas no estaba autorizado por la Ley de Partidos Políticos del 2000, en
cuyo artículo 85(2) se consideraban a los sindicatos como terceros que podían
hacer donaciones a los candidatos y partidos, siempre que se hubiesen regis-
trado ante la Comisión Electoral y ésta los hubiera certificado. 43
Otra Comisión del Parlamento nombrada en diciembre de 1997,
denominada Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación, y
presidida por Lord Jenkins of Hillhead rindió su Reporte en Octubre de
1998, haciendo propuestas para introducir un sistema de representación
proporcional, que a diferencia de las recomendaciones de Comisión Neill,
han sido objeto de varias críticas.
El Reporte Jenkins parte de la base que el sistema de mayoría que
es imperante en el Parlamento desde la Edad media, debe ser comple-
mentado con un sistema dual de representación proporcional. Su pro-
puesta señala que el Parlamento debiera seguir siendo de mayoría en un
85%, pero que el restante 15% sea cubierta por el sistema de representa-
ción proporcional que propone, denominada AMS (Additional Member
System). Este sistema requiere que el votante en lugar de votar por el
candidato único de su preferencia, pueda priorizar qué candidato es el de
su preferencia, por lo que vota por un orden de candidatos que se le pre-
sentan, sin límite alguno. Ante la mayoría de votos, el candidato que la
obtuvo gana sin mayor trámite. Sólo en caso contrario, cuando no hay
una mayoría absoluta, se van eliminando los candidatos con menores
votos y sumando los votos de los demás, hasta que se obtenga el candidato
con mayor número de votos recibidos en la elección. Este sistema ya se
aplicó en la elección para la Asamblea de Escocia del 6 de mayo de 1999.44
Por otra parte, la libertad de expresión y las campañas políticas han
resultado en interesantes debates en la Gran Bretaña. Sobre todo, la ex-
presión que se cataloga como racista o “de odio”. La Ley de Incitación al

43 Como tercero en el proceso electoral, un sindicato puede aportar en donaciones

a las campañas hasta un total de £793,500 en Inglaterra, £108,000 en Escocia, £60,000
en Gales y £27,000 en Irlanda del Norte. K.D. Ewing. “The Political Parties, Elections
and Referendums Act, 2000. Implications for Trade Unions”. Industrial Law Journal.
Junio de 2001.
44 Francis Bennion. “The Scottish and Welsh Elections: a trial run of proportional
representation”. New Law Journal. Vol. 149. Num. 6886. 30 de abril de 1999.

257
 Manuel González Oropeza

odio racial expedida en 1963 en la Gran Bretaña, no contempla el su-

puesto en el que durante las campañas, los partidos o los candidatos ex-
presen algo inapropiado para las minorías raciales. Este problema se
presentó con Oswald Mosley quien después de haber sido prominente fi-
gura en los Partidos Conservador y Laborista, fundó en 1932 el British
Union of Fascits (BUF).45
Convencido de que el desempleo y los problemas de la Gran Bretaña
se debían a los judíos simpatizó con el nazismo y el fascismo, propiciando
manifestaciones y marchas en los vecindarios de Londres poblados por per-
sonas de ascendencia judía, y provocando en consecuencia grandes trastor-
nos y confrontaciones. Como reacción, el Parlamento aprobó la Ley de Orden
Público de 1936, por la cual se proscribió el uso de uniformes y armas en las
manifestaciones públicas, así como el uso de palabras ofensivas.
Posteriormente, los tribunales decidieron el caso Jordan v. Burgoyne
(1963) 2 All ER 225 donde David Copeland, miembro del British National
Party dirigió ataques anti-semitas en la Plaza Trafalgar de Londres, a
unas cinco mil personas, prohibiéndosele y sancionándolo por dichas opi-
niones infamantes.
Cuando en el fragor de las elecciones, los votantes votan dos veces,
pretendiendo hacerse pasar por otra persona, se comete una falta electo-
ral y un delito (personation) sancionado por las secciones 60 y 61 de la Ley
de Representación Popular de 1983.
Se dice que en la Gran Bretaña este fraude no es común y que sólo hay
casos que datan hace más de un siglo. Sin embargo, recientes casos demues-
tran lo contrario. En 1984, Catherine Phillips fue detenida por habérsele pro-
bado su fraude, pero fue sentenciada a dos meses de prisión. En el caso Re
Local Government Election for Eel Brook Electoral Division Hammersmith & Fulham
Council; Thompson v. Dann & Another (No publicado M/0273/94), una ciudada-
na se presentó a votar y cuando la mesa de la casilla le indicó que ya había
votado, o quizá, otra persona había votado por ella (personation) el Tribunal al
declarar la existencia de este fraude, sin tener a un culpable en custodia,
decidió que para preservar la “puridad de la elección ” habría que anular su
voto, lo cual ha generado múltiples reacciones en contra.46
Quizá el caso más escandaloso en época reciente, es el fraude des-
cubierto en el barrio de Hackney en 1998, al norte de Londres, donde
Isaac Leibowitz y Zev Lieberman se comprobó que incluyeron en el pa-

45 Philip N.S. Rumney. “The British experience of Racist Hate Speech Regulation.

A liaison for First Amendment absolutists?”. Common Law World Review. Abril de
2003.
46 Piers Coleman. “Is it always the Returning Officer´s fault?”. New Law Journal.

10 de enero de 1997. Vol. 147. Num. 6774. p. 25

258
 Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte

drón a varios fantasmas con nombres de ciudadanos americanos, seña-

lando como domicilios, lotes baldíos y casas deshabitadas. Los defraudado-
res electorales fueron sentenciados pero gozaron la libertad condicional,
por lo que en opinión de algunos debieran de aplicarse penas más severas
para estas prácticas que son más comunes de lo que se pensaba.
En las elecciones para ediles de un Condado, un juez equivocó el
fallo cuando decidió anular la elección, ya que faltaban por contar la mi-
tad aproximadamente de las boletas y se había declarado un ganador.
Según la sección 48(1) de la Ley de Representación Popular había la op-
ción de contar dichas boletas para que la autoridad judicial declarara en
este caso al ganador final de la contienda, sin embargo en el caso Marshall
v. Gibson (1996) se prefirió anular la elección.47
El término “corrupción” nació en la Gran Bretaña en el contexto de
las elecciones. Originalmente, una práctica corrupta era contra la ley
natural o divina, mientras que la ilegalidad se definía más benignamente
como infringir la ley humana, la corrupción era un mal por sí mismo,
mientras que la ilegalidad era un mal proscrito por la propia ley.
La primera regulación británica sobre la corrupción se hizo en el
contexto de las elecciones, a través de la Ley de Prevención de Prácticas
Corruptas, expedida por la Reina Victoria en 1854. La aplicación de esta
ley se hizo fundamentalmente en el caso Cooper v. Slade (1858) 27 LJR 449.
Dos candidatos en una elección enviaron una carta de un elector
residente en Huntingdon el 12 de agosto de 1854 manifestándole las ra-
zones por las que debería votar por ellos. Al final había un ofrecimiento
que palidece en comparación con las prácticas modernas: “Los gastos de
su transportación le serán reembolsadas”. Y era el caso de que este elec-
tor tendría que viajar 18 millas para votar en la vecina ciudad de
Cambridge, por lo que tendría que utilizar el ferrocarril.
Se supo de este ofrecimiento por el Comité Electoral y se consideró
que el ofrecimiento de reembolso del pasaje, constituía una violación al
artículo 2º. de la Ley de Prevención de Prácticas Corruptas.
En apelación, el Magistrado Willes definió el concepto de corrupción
como la acción voluntaria de provocar en otra persona la acción proscrita
por la ley, y consideró que, según la ley de 1854, corrupción significaba el
hecho de recompensar a alguien por haber votado en un sentido en parti-
cular. Lo que denominamos cohechar. De esta manera fue decidido el
caso y se condenó a los candidatos según la ley de prácticas corruptas.
En el siglo XX, se conoció el caso R. v. Smith 1960 2 QB 423 donde el
Ministro Lord Parker decidió un precedente de prácticas corruptas donde
se define la intencionalidad de la corrupción.

47 Jane Harte-Lovelace. “Compromised Results?”. New Law Journal. 25 de octubre

de 1996. Vol. 146. Num. 6765. p. 1557

259
 Manuel González Oropeza

John Smith, candidato a un cargo público en un condado, deseoso

de demostrar la corrupción del entonces Alcalde, pretende engañarlo con
un cohecho a través de una tercera persona, para que después con evi-
dencia que iba a recabar dicha persona, llamar a una conferencia de
prensa y exhibir al alcalde corrupto. No obstante, para desgracia de Smith,
el alcalde no recibió el dinero y rehusó corromperlo, por lo que sin saber-
lo, Smith sigue con su plan y el desenmascarado es él ante los medios de
comunicación.
A pesar de que Smith argumentó ante el tribunal que fue acusado
por violación a la ley de prácticas corruptas, que había hecho eso para
combatir precisamente a la corrupción, los jueces fallaron en el sentido
de interpretar la ley con una intencionalidad, no necesariamente de des-
honestidad, sino de inducir a otra persona a hacer algo contrario al texto
de la ley, de propiciar la ilegalidad, aunque las intenciones del cohechador
sean buenas (¡).48
Como se observa, la Gran Bretaña es un libro abierto para la com-
paración y el conocimiento de las tendencias sobre justicia electoral. Es
un país creador de las instituciones representativas del Mundo Occiden-
tal y de la revisión judicial que descansa en la autoridad de los jueces
para respetar el Estado de Derecho.
Desde tiempos inmemoriales, la supremacía del Derecho requiere
del ejercicio de la soberanía parlamentaria y ésta ha sido respetuosa de
la independencia judicial, como un ciclo perfecto de creación y aplicación
normativa.49

48 Eric J. Tamashasky. “The Lewis Carroll Offense: The ever-changing meaning

of ´corruptly´ within the Federal Criminal Law”. 31 Journal of Legislation 129. 2004.
49 A. V. Dicey. Introduction to the study of the Law of the Constitution. MacMillan
Education. Londres. Reimpresión de la 10a. edición. 1987. p. 406-414

260
 Contencioso electoral en Guatemala
Jorge Mario GARCÍA LAGUARDIA*

S UMARIO : I. Contencioso electoral. Marco teórico; II.

Sistema de justicia electoral; III. El contencioso electoral.
Sistema de medios de impugnación y procedimientos;
IV. Evaluación.

I. Contencioso electoral. Marco teórico

Los procesos electorales tienen el permanente riesgo de que las

normas que los presiden pueden ser quebrantadas por violaciones de di-
verso signo. Y ante esta situación, ha surgido el contencioso electoral
—judicial o administrativo— que se integra por los procedimientos que
se deben realizar para mantener la transparencia de las elecciones y la
pureza del orden jurídico, evitando por todos los medios las patologías elec-
torales, lo que en América Latina adquiere importancia especial por el
contexto histórico y estructural de sus regímenes políticos. Se puede pro-
ducir un quebrantamiento del proceso jurídico electoral, caso en el cual
intervienen autoridades administrativas específicas, o violaciones a los
derechos políticos de participación, considerados como derechos públicos
subjetivos, caso en el cual, intervienen autoridades judiciales. Puede
decirse que el contencioso electoral es “...el sistema de medios de im-
pugnación que, previsto en la Constitución y desarrollado por la ley, tie-
ne como fin garantizar que los actos y resoluciones electorales se sujeten
invariablemente a los principios de constitucionalidad y de legalidad”.1
Como apunta Héctor Fix Zamudio, se ha iniciado una nueva disci-
plina, el Derecho Procesal Electoral, que se ocupa del estudio de los
instrumentos de solución de los conflictos que surgen con anterioridad o
durante las jornadas electorales y que son resueltos por organismos ad-

* Ex Procurador de los Derechos Humanos.

1 Fernando Franco González Salas, “Evolución del contencioso electoral federal

mexicano 1916-1996”, Justicia Electoral , Revista del Tribunal Federal Electoral, Vol.
V, No. 8 (1966) o.5.

261
 Jorge Mario García Laguardia

ministrativos o judiciales.2 Y dentro de este nuevo derecho electoral tie-

nen importancia especial las garantías electorales, orientadas a prote-
ger el derecho de participación política en condiciones de igualdad y la
pureza de los comicios y respeto de la voluntad ciudadana expresada en
las urnas. En las diferentes Constituciones se han establecido garantías
con las que se trata de salvaguardar el fundamental derecho de los ciuda-
danos de participar en los asuntos públicos por medio de representantes
libremente elegidos, principio que también se ha reconocido como un
derecho humano fundamental en los diversos tratados y convenciones
internacionales sobre la materia. El tribunal constitucional Español ha
sentado la tesis de que el artículo 23.1 de la Constitución que establece
el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por me-
dio de representantes libremente elegidos, incluye la exigencia de un
sistema electoral democrático y libre, que cuente con mecanismos que
aseguren una elección correcta que respete la voluntad expresada por los
electores. 3 De ahí la importancia de que existan órganos independientes
e imparciales que resuelvan, y procedimientos que garanticen el respeto
de los derechos políticos de participación y el principio de igualdad.
Dos principios fundamentales son tutelados por el Derecho Electo-
ral: el principio de legalidad y el de constitucionalidad. Significa que to-
dos los actos o procedimientos electorales deben estar fundados en normas
legales a las cuales los órganos encargados deben sujetarse, y que a su
vez estas normas jurídicas deben estar encuadradas dentro del marco
constitucional. Todo el sistema se orienta a proteger estos principios 4 y
a asegurar la definitividad de todos los actos y etapas del proceso.
Podríamos resumir diciendo que existen tres sistemas contencioso
electorales. Uno de ellos encomienda el juzgamiento de los procesos elec-

2 Héctor Fix Zamudio, “Teoría de los recursos en el contencioso electoral” Manual

sobre los medios de impugnación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas e Instituto Federal Electoral,
1992, Passim.
3 “En el ámbito del Arto. 23.1 de la C.E., y como garantía del derecho de los ciudadanos
a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos, ha
de comprenderse la exigencia de un sistema electoral democrático y libre que cuenta con
mecanismos que aseguren el correcto desarrollo de la elección de modo que culmine con la
proclamación de los preferidos por el cuerpo electoral... el proceso contencioso electoral,
como posición final en el proceso garantizador del arto. 23.1 debe ajustarse, tanto en su
ordenación como en su desarrollo a las garantías proclamadas en el arto. 24 de la C.E.”,
Sentencia 21/1984 de 16 de febrero de l984 (B. O. E., num. 39 de 9 de marzo de l984),
Madrid: Jurisprudencia Constitucional, Boletín Oficial del Estado, 1985, pp. 225-242.
Vid. También Francisco Rubio Llorente, Derechos Fundamentales y principios
constitucionales (Doctrina jurisprudencial), Barcelona: editorial Ariel, 1995, pp. 240-260.
4 Jesús Orozco Henríquez, “Consideraciones sobre los principios y valores tutelados

por el Derecho Electoral mexicano” Justicia Electoral, Revista del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, No. 9 (1977), pp. 104 y 105.

262
 Guatemala

torales a órganos que se integran a la justicia ordinaria y en los que

miembros de los órganos electorales, son funcionarios judiciales de ca-
rrera: son los casos de Brasil y Argentina, y después de la reforma de
l996, México.5 El otro, es el tradicional, que confiere esa atribución a
órganos de naturaleza política, especialmente al congreso de los Diputa-
dos, práctica que viene desde el derecho francés de la revolución y se
inicia en nuestra tradición en el primer constituyente español y en la
Constitución de Cádiz de l812: es un contenido estrictamente político. El
tercero tiene una data más reciente y se encomienda el control de la
regularidad de los actos electorales a organismos especiales, privativos,
que no se mueven dentro del sistema del poder judicial: son Tribunales
Electorales diversamente integrados que concentran la administración y
la resolución de las situaciones que se derivan de los procesos electorales.
A partir de 1980, en la región centroamericana se inició un difícil y
precario proceso, que aún hoy se recorre dificultosamente, de transicio-
nes democráticas y abandono de regímenes autoritarios sumamente du-
ros, que con base en la doctrina de la seguridad nacional y persiguiendo
reales y supuestos adversarios de un régimen democrático liberal (tutelado
por las Fuerzas Armadas, partidos conservadores de extrema derecha,
representantes de intereses económicos privados y por intereses extran-
jeros sobre todo norteamericanos) cometieron aberrantes y dantescas
violaciones a los derechos humanos.
Esas transiciones, tenían un signo variado, porque no se limitaban
a retornar a un régimen democrático, que en varios casos durante mu-
chos años no había existido. Era un proceso en varias direcciones: de la

5 Ídem., “nuestro país se ha sumado a la tendencia hacia la “judicialización” de los

sistemas contencioso electorales que se observan en el mundo, propugnando porque la
resolución final de los conflictos e impugnaciones sobre los procesos electorales se
encomiende a algún órgano propiamente jurisdiccional... con lo que se espera erradicar
los conflictos post electorales que se pretenden llevar al margen de la institucionalidad”,
p.107. En un informe de Naciones Unidas, se expresa que “la compleja judicialización
del órgano encargado del contencioso electoral se inscribe, en derecho comparado,
dentro de un sistema que cuenta con pocos antecedentes en América Latina, desde
que solo en la Argentina y en el Brasil bien que con distintas variantes —y más
recientemente en el Paraguay—, el contencioso electoral se ha conferido a tribunales
especializados que forman parte del Poder Judicial. Empero, la relativa singularidad
del modelo no le quita mérito, pues sus beneficios en orden a la imparcialidad que
presuponen las decisiones emanadas de un tribunal judicial de estricto derecho, cuyas
integrantes, por su investidura como Magistrados deben estar al margen de toda
influencia ajena a la propia voluntad de la ley, son evidentes. Por lo demás se trata de
un sistema, que en este aspecto, funciona satisfactoriamente en los países que lo
adoptaron”, Análisis del sistema electoral mexicano. Informe de un grupo de expertos,
México: Instituto Federal Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Oficina de Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas y Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1997, p.27.

263
 Jorge Mario García Laguardia

guerra a la paz, porque en muchos países había surgido una insurgencia

armada antisistema; del militarismo al fortalecimiento del poder civil,
porque las fuerzas armadas se habían hecho cargo del gobierno ejercien-
do competencias que nadie les había otorgado; y del autoritarismo a la
democracia, buscando una nueva forma institucional que recuperara,
donde había existido, o que creara, donde era necesario, una nueva
institucionalización del estado de derecho.
En los diversos países, se dictaron nuevos textos constitucionales y
nuevas leyes electorales, que vinieron a modificar el régimen de exclu-
sión política que caracterizaba a los gobiernos dictatoriales y se abrieron
espacios políticos que permitieron el surgimiento de un nuevo marco
institucional y el aparecimiento en el escenario de nuevos actores. Y la
reforma electoral estuvo en el centro del proceso, porque era indispensa-
ble encontrar nuevas fórmulas que garantizaran el ejercicio de los dere-
chos políticos, y la realización, preterida, de una competencia equitativa
legítima. Y un aporte especial en esta línea, poco subrayada todavía, con-
siste en la creación del Poder Electoral, rompiendo el viejo esquema de
la división clásica de poderes y rescatando una vieja idea bolivariana del
diecinueve.
Ya en el Decreto Número 17 de la Junta Fundadora de la Segunda
República en Costa Rica, en l948, se estableció que el Tribunal Electoral
se llamara Supremo, por tratarse de un organismo “...que disfrutará de
todas las ventajas de un Poder del Estado”; y en la constitución de Nicara-
gua de 1987, en su artículo 7, expresamente que los órganos de gobierno
son: “El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder
Electoral”. Tendencia que parece tomar forma al establecerse Tribuna-
les Electorales independientes y con amplias atribuciones en la mayo-
ría de los países. Esto ha permitido que las elecciones sean libres, limpias
y competitivas, y que la oposición haya triunfado en varias ocasiones, y
accedido al gobierno.
Si el cuerpo legal constitucional en Guatemala es bastante homo-
géneo, moderno y avanzado, lo mismo sucede con la ley electoral dictada
en desarrollo de los principios constitucionales. En el siglo XIX la influen-
cia de la constitución de Cádiz, en cuya elaboración participaron impor-
tantes representantes de la región con una gran calidad, 6 y que estuvo
vigente durante largos períodos, es muy clara, sobre todo en dos aspectos:
el sistema electoral indirecto en tres grados y el sufragio censitario que
eliminó en un largo período vastos sectores de la población de la partici-
pación política. Y especialmente en el sistema de verificación parlamen-

6 Jorge Mario García Laguardia, Centroamérica en las Cortes de Cádiz, 3ª edición,

México: Fondo de Cultura Económica, 1994.

264
 Guatemala

taria de las actas, ya que el examen de la validez de las mismas se atri-

buye al propio poder legislativo, en un control estrictamente político.
El estudio de la estructura de los órganos encargados de planificar y
llevar a cabo los procesos electorales, es de una gran importancia porque
su integración y competencias nos permiten descubrir el grado de inde-
pendencia en dichos procesos y si los mismos están realmente controla-
dos por los ciudadanos a través del sufragio, sin intervención del Estado.
En reciente obra, el constitucionalista español Núñez de Rivero
comenta que “aunque no existe precedente en el constitucionalismo
mundial sobre la emergencia de tal poder estatal, ni tampoco se ha plas-
mado en el constitucionalismo posterior de país alguno, el hecho no re-
sulta sorprendente, en virtud del grado de desarrollo que ha alcanzado en
los últimos años el Derecho Electoral en América Latina... la creación de
un poder específico electoral... es consecuencia de los procesos
democratizadores ocurridos en la última década en el continente latino-
americano, especialmente en el área centroamericana... previamente
otros estados de América Latina y entre ellos la totalidad de los compo-
nentes del istmo centroamericano creaban Tribunales Supremos o Con-
sejos Electorales, que con una actuación independiente y diferenciada
de otras instituciones estatales cumplían similares funciones... desga-
jando las materias de competencia electoral de otros órganos e institu-
ciones del Estado, en un proceso de centralización administrativa que ha
permitido que en la actualidad el grado de credibilidad de los resultados
electorales sea validado por la ciudadanía de estos países, así como por
las numerosas misiones de observación electoral que acuden a los mis-
mos durante la última década”.7

II. Sistema de justicia electoral

La Constitución Política de la República es del año de 1985, y emitió

también la asamblea constituyente la Ley Electoral y de Partidos Polí-
ticos (decreto 1-85). La Constitución en el Título II, que se titula “Dere-
chos Humanos”, en su Capítulo II desarrolla lo que denomina “Deberes y
Derechos Cívicos y Políticos” en el que se establecen aspectos esenciales
del sistema electoral, en sus artículos 135, 136 y 137.
En el artículo 135 se enumeran los derechos y deberes de los ciuda-
danos y que son: a) servir y defender a la Patria, b) cumplir y velar porque
se cumpla la Constitución; c) trabajar por el desarrollo cívico, cultural,

7 Cayetano Núñez Rivero, Los regímenes políticos contemporáneos, Madrid:

Universidad Nacional de Educación a Distancia, 1997, pp. 233-234.

265
 Jorge Mario García Laguardia

moral, económico y social de los guatemaltecos; d) contribuir a los gastos

públicos; e) obedecer las leyes; f) guardar el debido respeto a las autorida-
des y g) prestar servicio militar y social.
El 136 establece los deberes y derechos políticos y los enumera así:
a) inscribirse en el Registro de Ciudadanos, b) elegir y ser electo; c) velar
por la libertad y efectividad del sufragio y la pureza del proceso electoral;
d) optar a cargos públicos; e) participar en actividades políticas y f) defen-
der el principio de alternabilidad y no reelección en el ejercicio de la
Presidencia de la República.
El artículo 137 reconoce el derecho de petición en materia política.
Reserva el mismo con exclusividad a los guatemaltecos, e indica que
toda petición en esta materia deberá ser resuelta y notificada, en un
término que no exceda de ocho días; si la autoridad no resuelve en ese
término, se tendrá por denegada la petición y el interesado podrá interpo-
ner los recursos de ley. La Corte de Constitucionalidad (Tribunal Consti-
tucional) ha señalado que no establece esta norma constitucional “...la
insólita pretensión que las peticiones en materia política tengan carác-
ter suspensivo, porque ello implicaría el congelamiento del ejercicio de
las potestades constitucionales de un órgano del Estado, ya que bastaría
una sucesión continua de peticiones para mantener en suspenso sine
die tales potestades” (Gaceta Jurisprudencial No. 5, Sentencia 30-09-
87, expediente No. 228-87, pagina 43).
El título V se refiere a la “estructura y organización del Estado”, y su
Capítulo I al “Régimen Político Electoral”. En su artículo 223, garantiza la
libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas y esta-
blece que sólo tendrán las limitaciones que esta Constitución y la ley
determinen. Da fin, de esta forma, con el régimen de exclusión política
que por muchos años ensombreció la vida democrática en el país. La Cor-
te de Constitucionalidad ha expresado que “...los partidos políticos, por su
especial importancia, no tienen únicamente carácter de instrumento
electoral, sino son las instituciones permanentes de Derecho Público con
vocación para ocuparse de los problemas nacionales... los partidos políti-
cos... son medios para determinar la política nacional (Constitución ita-
liana), concurren a la formación de la voluntad política del pueblo (Ley
Fundamental de Bonn) y del sufragio (Constitución francesa), expresan
el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la
voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación
política (Constitución española). Siendo capital el papel de los partidos en
la organización de los procesos electorales...” (Gaceta Jurisprudencial,
Vol. 18, sentencia 19-10-90 , p. 101.).
Indica también la Constitución que todo lo relativo al ejercicio del
sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades u
órganos electorales y proceso electoral será regulado por la ley constitu-

266
 Guatemala

cional de la materia. La Corte de Constitucionalidad ha dicho que “...para

que un gobierno sea democrático y representativo, es necesario el ejer-
cicio del sufragio, que debe estar sujeto a un proceso electoral que garan-
tice su legitimidad, limpieza y efectividad y para ello la propia disposición
constitucional remite a la ley... dicha ley tiene carácter constitucional y
se emitió como Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional Constitu-
yente” (Dictamen solicitado por el Presidente del Congreso de la Repú-
blica, Gaceta Jurisprudencial, No. 16, página 11).
De acuerdo con el artículo 188, la convocatoria a las elecciones se
hará por el Tribunal Supremo Electoral como lo indica la Ley Electoral,
pero el artículo 169 preceptúa que es obligación del Congreso, o en su
defecto de la Comisión Permanente, convocar sin demora a elecciones
generales, cuando en la fecha indicada por la ley Electoral, el Tribunal
Supremo Electoral no lo haya hecho.
De conformidad con el artículo 173 constitucional, las decisiones
políticas de especial trascendencia deberán ser sometidas a procedimiento
consultivo de todos los ciudadanos, y que la consulta será convocada por
el Tribunal Supremo Electoral a iniciativa del Presidente de la República
o del Congreso de la República, que fijarán con precisión las preguntas
que se someterán a los ciudadanos. Este procedimiento también deberá
observarse en el caso de las reformas constitucionales, cuando se trate
de aquellos artículos que no sean de los contenidos en el capítulo que
desarrolla los derechos humanos, caso en el cual debe convocarse a una
Asamblea Constituyente. El artículo 280 establece que la reforma consti-
tucional deberá ser aprobada por el Congreso con mayoría calificada de
dos tercios y que no entrará en vigencia sino hasta que haya sido ratifi-
cada mediante la consulta popular, caso en el cual entrará en vigor se-
senta días después que el Tribunal Supremo Electoral anuncie el resultado
de la consulta.
La Corte de Constitucionalidad, ha expresado que “la Consulta Po-
pular, denominada en la doctrina Referéndum Consultivo, significa (sic)
las funciones de sufragio y ejercicio del voto en virtud del cual el pueblo,
mediante el cuerpo electoral, decide en última instancia resoluciones
que le afectan en forma directa. Tiene, en general, dos componentes: a)
el órgano facultado que acepta, discute y aprueba una decisión política
importante, que habrá de reflejar sus efectos en la estructura normativa
del Estado y, por tanto, en la población, y b) el pueblo, en el que radica la
soberanía, que por medio del voto acepta o rechaza la propuesta aprobada,
de donde deriva su voluntad de adoptar o no la decisión sobre la que se
pronuncia en las urnas. La Consulta requiere, de la previa, suficiente y
comprensiva información que debe darse a la población para que concu-
rra al acto electoral con pleno conocimiento de su propósito...” (Gaceta
Jurisprudencial No. 51, Sentencia 08-02-99, Expediente No. 931-98, p.28).

267
 Jorge Mario García Laguardia

También ha señalado que “...el artículo 173 de la Constitución, es gené-

rico y se aplica a todas aquellas decisiones políticas de especial trascen-
dencia y, como no tiene orientación específica, se previó que las preguntas
las podía fijar el Presidente de la República o bien el Congreso, depen-
diendo del asunto que se tratara; sin embargo, cuando la Consulta Popu-
lar se hace con el fin de ratificar o no las reformas a la Constitución, lo
genérico de la consulta según el artículo 173 citado, desaparece, para dar
lugar al asunto específico de la ratificación...” (Gaceta Jurisprudencial
No. 37, Sentencia 10-08-94, expediente No. 341-94, p.24).
La vieja tradición de la democracia representativa se mantiene en
permanente desarrollo a través de la historia constitucional de Guate-
mala y culmina en la Constitución vigente que en su artículo 140 indica
que Guatemala es “un estado libre, independiente y soberano” y que su
sistema de gobierno es “republicano, democrático y representativo”, y en
el 137 establece que son derechos políticos de los ciudadanos “elegir y ser
electos”, “optar a cargos públicos” y “participar en actividades políticas”.
Como afirma Agustín Vedia, de los derechos políticos “...pudo expre-
sarse que son el centinela avanzado de los derechos civiles, puesto que
sirviendo para la designación de los gobernantes y para vigilar el cumpli-
miento de la Constitución, sirven para custodiar también el respeto de
los derechos civiles. El mal uso de los derechos políticos, el abandono de
la vida cívica, la desnaturalización de las asociaciones o partidos políti-
cos, conduce inevitablemente a momentos de agravio para los derechos
civiles, de inseguridad para su vigencia”.8
La Asamblea Constituyente, además de dictar la Constitución dictó
la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85) y la Ley de Ampa-
ro Exhibición Personal y de Constitucionalidad ( Decreto 1086), dando
así a estas dos últimas leyes un rango constitucional.
La Ley Electoral creó el Tribunal Supremo Electoral, como un
tribunal colegiado, permanente, independiente, de carácter privativo,
autónomo financiera y administrativamente aunque se conserva la es-
tructura unitaria del Organismo Judicial. Se crea así un sistema de con-
trol concentrado en materia electoral a cargo de un tribunal específico
con jurisdicción nacional. Especial cuidado se tuvo en el mecanismo de
su designación, en el que se dio participación como una novedad y carac-
terística especial, a los sectores académicos y profesionales. Sus miem-
bros son designados para un período de seis años por mayoría calificada
del Congreso de la República, de una nómina de cuarenta miembros que

8 Derecho Constitucional y Administrativo. Instituciones de Derecho Público.

Buenos Aires: ediciones Macchi, 1981,p.303. Jorge Mario García Laguardia, Derechos
políticos, sufragio y democracia, Guatemala: Cuadernos de Derechos Humanos,
Procuraduría de Derechos Humanos, 1990, Passim.

268
 Guatemala

elabora una Comisión de Postulación, integrada por el Rector de la Uni-

versidad Nacional quien la preside, el Decano de la Facultad de Derecho de
la misma Universidad, un representante de los Rectores de las Universi-
dades Privadas del País y otro del Colegio de Abogados —la colegiación por
disposición constitucional es obligatoria— electo en Asamblea General.
Sus atribuciones son muy amplias e importantes: convoca y orga-
niza los procesos electorales, declara el resultado y la validez de las elec-
ciones o en su caso la nulidad parcial o total; adjudica los cargos de elección
popular, notificando a los ciudadanos la declaratoria de la elección; re-
suelve acerca de la inscripción, sanciones y cancelaciones de organiza-
ciones políticas; controla la actividad de los partidos; nombra libremente a
funcionarios de organismos menores; emite opinión sobre la legislación
en materia electoral teniendo iniciativa de ley; resuelve en definitiva acer-
ca de las actuaciones del Registro de ciudadanos elevadas a su conoci-
miento, en virtud de recurso o de consulta y resuelve los recursos que debe
conocer de conformidad con la ley (Arto. 125 de la (Ley Electoral). Y contra
sus resoluciones definitivas, procede el recurso de amparo (Arto.248).
Su integración y el cúmulo de atribuciones así como el conocimiento
de los recursos como tribunal de alzada, con la reserva del amparo cons-
titucional que analizaremos adelante, lo hace un órgano de gran eficacia
para garantizar el cumplimiento de los derechos políticos y la transpa-
rencia de los procesos electorales. Un antiguo Presidente del Tribunal,
afirma que “...aunque en algunos países se integran los Tribunales con
personas afiliadas a los partidos políticos y como un órgano meramente
administrativo, lo ideal es que sus miembros sean ajenos a cualquier
movimiento político organizado y que la entidad sea un verdadero tribu-
nal de derecho, como es en Guatemala, sin que intervengan en la “cosa
pública”. La máxima autoridad electoral debe ser una institución privati-
va dotada de independencia en todos los aspectos (con los límites
institucionales de toda entidad estatal), inclusive el económico financie-
ro, y sujetos sus actos a los controles fiscales y jurisdiccionales propios
de un régimen de derecho”.9
Existe un sistema piramidal de órganos que se encargan de los pro-
cesos, en cuyo vértice está el Tribunal Supremo Electoral. Los órganos
inferiores, en general responden a las divisiones territoriales, políticas o

9 Mario Guerra Roldán, El sistema electoral guatemalteco. Fundamentos filosóficos,

constitucionales y legales, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, No.
20. México Centro de Estudios Constitucionales, México-Centroamérica, Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Corte de
Constitucionalidad de Guatemala, 1996, pp. 15-16. Ver también Carlos Escobar Armas,
La Ley Electoral y de Partidos Políticos de Guatemala de 1985. Sufragio y democracia.
San José de Costa Rica: Cuadernos de CAPEL, Centro de Asesoría y Promoción Electoral,
1987.

269
 Jorge Mario García Laguardia

administrativas. En la base de la pirámide se encuentran las Juntas Re-

ceptoras de Votos, a las que se atribuyen competencia de gran importan-
cia. Y como órgano privilegiado, el Registro Electoral. Son los siguientes:
Registro de Ciudadanos: cuya dirección tiene su sede en la capital
de la República, una delegación con sede en cada una de las cabeceras
departamentales, una subdelegación en cada una de las cabeceras mu-
nicipales y las oficinas adicionales que el Tribunal Supremo Electoral
autorice para el mejor cumplimiento de las funciones del Registro.
Entre sus funciones están: lo relacionado con las inscripciones de
los ciudadanos; con el padrón electoral; inscripción de organizaciones
políticas y su fiscalización; inscripción de candidatos a cargos de elección
popular; conocer y resolver sobre inscripción, suspensión, cancelación y
sanciones de las organizaciones políticas; y las demás que señalen las
leyes, reglamentos o el Tribunal Supremo Electoral.
Se integra con el Director General, el Secretario y las unidades
administrativas siguientes: Departamento de Inscripción de Ciudadanos
y Elaboración de Padrones, Departamento de Organizaciones Políticas y
Unidad Coordinadora de Delegaciones y Subdelegaciones.
El Director General es nombrado por el Tribunal Supremo Electoral
y puede ser removido también por el mismo órgano. Entre sus atribucio-
nes están: fiscalizar y supervisar todo lo relacionado con la inscripción de
ciudadanos; elaborar estadísticas electorales y resolver solicitudes de
organizaciones políticas.
Juntas Electorales Departamentales y Municipales: son órganos
de carácter temporal encargados de un proceso electoral en su respectiva
jurisdicción. Su sede será la cabecera departamental o municipal res-
pectiva. Se integran con tres miembros propietarios y dos suplentes, nom-
brados por el Tribunal Supremo Electoral. En la última reforma se agregó
que para la integración de las Juntas se deberá tomar en cuenta la diver-
sidad sociocultural de la nación y el género. Al terminar el proceso elec-
toral se disuelven. Sus miembros se escogen entre ciudadanos alfabetos
radicados en el municipio correspondiente.
Entre las atribuciones de las Juntas Departamentales están: en-
tregar material electoral; declarar el resultado y la validez de las eleccio-
nes municipales realizadas en el departamento o en su caso, la nulidad
parcial o total de las mismas; adjudicar los respectivos cargos; elevar al
Tribunal Supremo Electoral la documentación relativa a las elecciones
presidenciales o de diputados, así como lo relativo a consultas populares
una vez efectuadas las revisiones; cuidar la documentación y materiales
electorales recibidos para enviar al Tribunal Supremo; entregar a los
fiscales de partidos y comités cívicos los resultados de las votaciones
y publicarlas inmediatamente; y atender sugerencias y protestas de
los fiscales.

270
 Guatemala

Las atribuciones de las Juntas Municipales son: nombrar, juramen-

tar y dar posesión a los miembros de las Juntas Receptoras de Votos, dar
posesión a los fiscales de los partidos y comités cívicos; señalar los luga-
res de votación; entregar los materiales electorales a las Juntas Recep-
toras; supervisar el desarrollo de la elección; establecer el resultado de la
votación en su jurisdicción, debiendo publicar sus resultados; trasladar y
entregar toda la documentación del proceso electoral a la Junta Electoral
Departamental dentro del día siguiente de realizadas las elecciones.
Juntas Receptoras de votos: se integran por tres miembros nom-
brados por la Junta Electoral Municipal, y se disuelven al firmarse el acta
de votación y entregarse la documentación y materiales a la Junta Elec-
toral Departamental. Los fiscales de partidos y comités cívicos podrán
comparecer en cualquier momento para presenciar la elección, cercio-
rarse de su correcto desarrollo y formular las observaciones y protestas
que estimen pertinentes.
Tienen las siguientes atribuciones: abrir y cerrar la votación; revi-
sar los materiales y documentos electorales; identificar debidamente a
los votantes; vigilar el desarrollo y secretividad del proceso; marcar con
tinta indeleble el dedo índice de la mano derecha u otro en su defecto, de
quien ya depositó su voto; efectuar en presencia de los fiscales de los
partidos y comités que se encuentren presentes, el escrutinio y cómputo
de la votación; elaborar las actas en los libros registrados, hacer constar
las protestas de los fiscales; manejar el material con debido cuidado; tras-
ladar el material electoral a la Junta Electoral Municipal inmediatamen-
te de concluidas las labores de la Junta; anular la papelería electoral no
utilizada en presencia de los fiscales; entregar copia certificada del re-
sultado obtenido a cada uno de los fiscales de los partidos políticos y comi-
tés cívicos que se encuentren presentes.

III. El contencioso electoral. Sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Los conflictos a resolver pueden ser conflictos preelectorales y con-

flictos que se producen en el proceso electoral. Y los medios de impugna-
ción son los siguientes:

1. Conflictos Preelectorales:

Recurso de revocatoria: Procede contra resoluciones definitivas

de las dependencias del Registro de Ciudadanos y lo resuelve el Director
del Registro que lo debe hacer en el plazo de ocho días (artos. 188 y 189 de
la Ley Electoral).

271
 Jorge Mario García Laguardia

Recurso de apelación: Procede contra las resoluciones del Director

General del Registro de Ciudadanos y se interpone ante esta autoridad
en el plazo de tres días a partir de la ultima notificación. Se entiende por
resolución definitiva aquella que pone fin a un asunto y la que resuelve
un recurso de revocatoria. Interpuesto el recurso, el expediente y un in-
forme circunstanciado se eleva al Tribunal Supremo Electoral en un pla-
zo de tres días; el Tribunal dará audiencia a los interesados por un plazo
de tres días y dictará la resolución en el plazo de ocho días. Se abrirá a
prueba el expediente únicamente a solicitud de parte o si el Tribunal
Supremo Electoral lo estima pertinente, por el plazo de cinco días (Artos.
190, 191 de la Ley Electoral).
Recurso de aclaración y ampliación: Procede para decidir sobre
los dos aspectos referidos a las resoluciones indicadas antes ( Arto. 187
de la Ley Electoral).
Recurso de Amparo: En contra de las resoluciones del Tribunal
Supremo Electoral, únicamente cabe el recurso de amparo en los casos
determinados por la ley constitucional. En primera instancia conoce la
Corte Suprema de Justicia en carácter de tribunal constitucional y en la
segunda instancia la Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucio-
nal). La acción está establecida en la Ley de Amparo, Exhibición Personal
y de constitucionalidad, y la decisión causa definitividad de lo resuelto
(arto. 192 Ley Electoral).

2. Conflictos en el proceso electoral:

Contra todo acto y resolución del proceso electoral procede el recur-

so de nulidad, el cual debe ser interpuesto dentro de los tres días hábiles
siguientes a la última notificación y ante la autoridad que haya motivado
el recurso, y será resuelto por el Tribunal Supremo Electoral dentro del
plazo de tres días luego de ser recibido (Arto. 246 Ley Electoral).
Y contra las resoluciones del Tribunal Supremo Electoral procede el
recurso de revisión, el que debe interponerse ante el mismo Tribunal dentro
de los tres días hábiles siguientes a la notificación que se haga al afectado, el
que deberá ser resuelto dentro del plazo de tres días siguientes al de su pre-
sentación, el que podrá ampliarse si fuere necesario en dos días más, a efecto
de poder recabar cualquier clase de pruebas pertinentes (arto. 247 Ley Electo-
ral). Corresponde a lo que la doctrina denomina recurso de reposición.
Para interponer el recurso de amparo ante la Corte Suprema de
Justicia, se requiere como requisito indispensable, haberse hecho uso
del recurso de revisión. Adelante se hará un análisis del recurso de am-
paro que amerita consideraciones especiales.
Existe además otro medio de impugnación específica que es la Nu-
lidad especial. La declara el Tribunal Supremo para invalidar la elección

272
 Guatemala

e n cualquier municipio, si en más de la mitad de las Juntas receptoras

de votos éstas la hubieran declarado o se hubiesen sufrido actos de des-
trucción o sabotaje, antes, durante o después de la elección (arto. 235 de
la Ley Electoral).
Como puede verse, varios de estos recursos, son más que recursos
en sentido estricto, procesos impugnativos, porque no implican la conti-
nuación de un proceso seguido en primer grado, sino la inconformidad
contra resoluciones administrativas. Los que se hacen valer ante el Tri-
bunal Supremo Electoral, sí son recursos jurisdiccionales stricto sensu,
así como el de amparo, que además es base para sentar jurisprudencia
del Tribunal Constitucional.
Dentro del proceso electoral, sólo las partes debidamente acredita-
das o sus legítimos representantes pueden interponer los recursos indi-
cados (artos. 246, 247, 248, 249 y 250 de la Ley Electoral).
Corresponden todos estos recursos a dos clases: los que son resuel-
tos por los órganos inferiores dependientes del Tribunal Supremo Electo-
ral, tanto en la etapa previa como durante el proceso electoral, que son
en sentido estricto, recursos administrativos que no implican el ejerci-
cio de una función jurisdiccional; y los que se interponen ante el Tribu-
nal Supremo Electoral, que pueden considerarse como medios de
impugnación de carácter estrictamente procesal, porque se interponen
ante un tribunal en sentido estricto.

3. Contencioso Constitucional. Recurso de Amparo:

Procede el recurso extraordinario de amparo contra resoluciones

del Tribunal Supremo Electoral. Se adopta así un sistema que modifica
una tradición de larga data, que encuentra sus antecedentes en el siglo
pasado en muchos países de la región, que negaba la tutela de los dere-
chos políticos por la vía del amparo constitucional, por considerar que no
se trataba de derechos individuales. En España, antes de la constitución
vigente, tampoco se reconocía el derecho de amparo en esta materia;
entre los derechos individuales susceptibles del recurso de amparo ante
el Tribunal de Garantías Constitucionales de la Segunda República, en
la ley de l933, no figuraban los derechos electorales a que se refería el
artículo 36 de la Constitución de 1931.10
La Constitución guatemalteca de l985 dedica el Título VII a las
Garantías Constitucionales y Defensa del Orden Constitucional, cuyo

10Francisco Fernández Segado “Los recursos contra la proclamación de candidaturas

y candidatos en el ordenamiento electoral español”. Justicia Electoral, Revista del
Tribunal Federal Electoral de México, Vol. II, No. 3 (1995) p.60.

273
 Jorge Mario García Laguardia

contenido se explica por sí mismo en su división capitular: Exhibición

personal; Amparo; Inconstitucionalidad de leyes; Corte de Constitucionalidad;
Comisión y Procurador de los Derechos Humanos; y Ley de Amparo, Exhibi-
ción Personal y de Constitucionalidad (artos. 263-276).
El amparo está definido constitucionalmente en un solo artículo de
la Constitución, el cual preserva y profundiza la tradición que viene de
las reformas constitucionales de l921, en las cuales se instituyó por pri-
mera vez. El artículo 265 establece que “...se instituye el amparo con el
fin de proteger a las personas contra las amenazas de violaciones a sus
derechos o para restaurar el imperio de los mismos cuando la violación
hubiera ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y pro-
cederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones, o leyes de au-
toridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación a los
derechos que la Constitución y las leyes garantizan”. Los diputados cons-
tituyentes fueron muy entusiastas y quisieron ampliar hasta el límite la
efectividad de la institución. El artículo 9º de la Ley estableció que “podrá
solicitarse amparo contra el Poder Público, incluyendo entidades descen-
tralizadas o autónomas, las sostenidas con fondos del Estado, en virtud de
contrato, concesión o conforme a otro régimen semejante. Asimismo,
podrá solicitarse contra entidades a las que debe ingresarse por mandato
legal y otras reconocidas por la ley tales como partidos políticos, asocia-
ciones, sociedades, sindicatos, cooperativas y otras semejantes”.
La Corte de Constitucionalidad ha interpretado que las expresio-
nes de varios artículos constitucionales son reveladoras, en congruencia
con la doctrina sobre amparo, de que en el mismo no existe acción popu-
lar, sino es necesario hacer valer un derecho propio; el mismo Tribunal
Constitucional (la Corte de Constitucionalidad) ha fijado el concepto del
amparo al afirmar que “...la Constitución, como ley suprema y funda-
mental del ordenamiento jurídico, reconoce los derechos y libertades bá-
sicos de las personas que deben ser respetados, y en su caso, garantizados
por la autoridad. Además de instituir la tutela ordinaria de tales dere-
chos, proveyó también de medios extraordinarios de control por los que se
asegure su vigencia. Uno de éstos es el amparo, que está llamado a brin-
dar protección, tanto de índole preventiva como reparadora, contra aque-
llos actos u omisiones de autoridad que conllevan una amenaza,
restricción o violación de los referidos derechos y libertades, y por ello se
le conoce también como una garantía contra la arbitrariedad”.
En el artículo 10 de la Ley, se señalan los casos específicos de pro-
cedencia. La procedencia se “extiende a toda situación que sea suscepti-
ble de un riesgo, una amenaza, restricción o violación a los derechos que
la Constitución y las leyes de la República de Guatemala reconocen, ya
sea que dicha situación provenga de personas y entidades de derecho
público o entidades de derecho privado” y fija “entre otros”, una serie de

274
 Guatemala

casos de procedencia, entre ellos, lo que en este análisis nos interesa,

en materia política cuando se vulneren derechos reconocidos por la ley o
por los estatutos de las organizaciones políticas; sin embargo, en materia
electoral, el análisis y examen del tribunal se concretará al aspecto jurí-
dico, dando por sentadas las cuestiones de hecho que se tuvieren por
probadas en el recurso de revisión (Artículo 10 inciso g de la Ley de Ampa-
ro, Exhibición personal y Constitucionalidad ).

IV. Calificación de credenciales de diputados electos

La Constitución de 1985 vigente, entre las atribuciones específi-

cas del Congreso de la República, incluye la de calificar las credenciales
que extenderá el Tribunal Supremo Electoral a los diputados electos
(arto. 170 inc. a). Así, se adopta un sistema mixto especial, porque ade-
más de las competencias atribuidas al Tribunal Supremo Electoral, e n
las condiciones que antes hemos expuesto, establece este sistema de
auto calificación por el legislativo, pero que puede ser impugnado ante el
Tribunal Constitucional. Debemos recordar que por calificación electo-
ral se entiende: “...el procedimiento por el cual se resuelve sobre la vali-
dez o en su caso la nulidad de determinada elección, previo examen de
dos cuestiones específicas: primero, la satisfacción de las condiciones de
elegibilidad de un candidato y segundo, la regularidad del procedimiento
de elección en la medida que la misma se haya conformado a lo dispuesto
en la ley”.11
La disposición constitucional es evidentemente clara y terminan-
te y el Congreso ha ejercido su competencia con mucha prudencia. El
Tribunal Constitucional por su parte, ha interpretado esta norma y ha
sentado el criterio de que el acto del Congreso está sujeto al contralor de
constitucionalidad como último recurso. Afirma la Corte que la disposi-
ción constitucional “...se entiende como la potestad de establecer si la
persona electa reúne las calidades exigidas por el orden constitucional
para pertenecer al órgano de representación nacional. Esta verificación
se contempla en la doctrina como una competencia que tiene el congreso
de ser juez de elegibilidad o compatibilidad de sus miembros y se dice
estar de acuerdo con la práctica revolucionaria francesa seguida hasta la
Constitución de 1946 inclusive... esta doctrina no está exenta de fuertes
críticas, por suponerse que debía ser más propia la competencia del órga-

11 Jesús Orozco Henríquez, “La calificación de las elecciones en el Derecho

Comparado”, conferencia dictada en Curso de Especialización en Justicia Electoral
Verano de 1992, México, Mss.

275
 Jorge Mario García Laguardia

no judicial para evitar que la calificación de credenciales pudiera ser

instrumento de represalias del partido mayoritario sobre el partido rival.
Sin embargo, la regulación constitucional guatemalteca es clara, aun-
que si el Congreso, en ejercicio de esta potestad, cometiera un acto de
arbitrariedad, éste siempre estaría sometido al contralor de
constitucionalidad, en virtud del principio general de que todos los pode-
res públicos están sujetos a la Constitución y a las leyes, lo que, en este
caso, garantiza los derechos de las personas, cuestión que, en nuestro
sistema, enerva las objeciones que parte de los estudiosos del tema opo-
nen a la referida potestad congresil de calificar las credenciales de sus
propios miembros...”.12

V. La jurisprudencia electoral

El Tribunal superior que sienta jurisprudencia es la Corte de

Constitucionalidad (Tribunal Constitucional). Las líneas generales que
se refieren al régimen y funcionamiento de la Corte están recogidos en
el texto de la Constitución, en su Título VI, artos. 268 a 272, que versan
sobre la función esencial del Tribunal que es la defensa del orden consti-
tucional (Arto. 268); su independencia económica; integración (arto. 269):
requisitos de sus Magistrados (Arto.270): ejercicio de la presidencia (Arto.
271) y las funciones (Arto.272).
Una ley constitucional dictada por el propio Congreso constituyente
que elaboró la constitución, que es la Ley de amparo, exhibición perso-
nal y de constitucionalidad, Decreto Ley 1-86 de 8 de enero de 1986,
regula su funcionamiento.
La Corte se integra con cinco magistrados titulares, cada uno de
los cuales tiene un suplente, y son designados en la siguiente forma: a)
un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia, b) un magis-
trado por el pleno del Congreso de la República; c) un magistrado por el
Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos de Gua-
temala, la Universidad del Estado: y un magistrado por la asamblea del
Colegio de Abogados. En el país la colegiación es obligatoria y existe un
único Colegio que agrupa a todos los abogados. Esos mismos órganos
eligen a los suplentes.

12 “Opinión consultiva solicitada por el Presidente del Congreso de la República,

referente a los alcances del artículo 164, de la Constitución de la República”, Gaceta
Jurisprudencial, Corte de constitucionalidad Número 9 (julio a septiembre de l988), p.
3. Ver también Opiniones consultivas a los doce años de justicia constitucional,
Guatemala: Corte de Constitucionalidad, 1988.

276
 Guatemala

El artículo 43 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de

Constitucionalidad, expresa: “Doctrina legal. La interpretación de las
normas de la Constitución y de otras leyes contenidas en las sentencias
de la Corte de Constitucionalidad, sienta doctrina legal que debe respe-
tarse por los tribunales al haber tres fallos contestes de la misma Corte.
Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad podrá separarse de su propia
jurisprudencia, razonando la innovación, la cual no es obligatoria para
los otros tribunales, salvo que lleguen a emitirse tres fallos sucesivos
contestes en el mismo sentido”.
Por otra parte, en el artículo 10 inciso g) de la misma Ley se estable-
ce que el amparo procede: “En materia política, cuando se vulneren dere-
chos reconocidos por la ley o por los estatutos de las organizaciones políticas.
Sin embargo, en materia puramente electoral, el análisis y examen del
Tribunal se concretará al aspecto jurídico, dando por sentadas las cuestio-
nes de hecho que se tuvieron por probadas en el recurso de revisión”.
Es en el procedimiento de amparo en el que más se ha planteado la
defensa de los derechos individuales y políticos. Pero también dentro del
procedimiento de inconstitucionalidad de leyes, o del proceso consultivo
el Tribunal ha fijado su posición.13

A. Específicamente en cuanto a los derechos políticos, la inscrip-

ción de candidatos presidenciales ha sido conocida por la Corte en térmi-
nos muy polémicos y con decisiones divididas, especialmente la
candidatura del General Ríos Montt que se vincula a la interpretación del
Artículo 186 de la Constitución que dice textualmente: “no podrán optar
al cargo de Presidente o Vicepresidente de la República: a) el caudillo ni
los jefes de un golpe de estado, revolución armada o movimiento similar,
que haya alterado el orden constitucional, ni quienes como consecuen-
cia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno; b) la persona que
ejerza la Presidencia o Vicepresidencia de la República cuando se haga
la elección para dicho cargo, o que la hubiera ejercido durante cualquier
tiempo dentro del período presidencial en que se celebren las elecciones;

13 Sobre la Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) de Guatemala,

ver Jorge Mario García Laguardia, “El Tribunal Constitucional. Nueva institución de la
Constitución guatemalteca de 1985”. En La Justicia Constitucional: una promesa de la
democracia. San José Costa Rica: Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para
la prevención del delito y tratamiento del delincuente (ILANUD) y Agencia Española
de Cooperación Internacional (AECI). Pp. 125-244, del mismo autor, “La justicia
constitucional en Guatemala”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 1997,
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 207-219 y del mismo autor,
“La jurisdicción constitucional en Guatemala”, La justicia constitucional como elemento
de consolidación de la democracia en Centroamérica. Rubén Hernández Valle y Pablo
Pérez Tremps, coordinadores, Valencia, España: Tirant lo Blanch, 2000, pp. 129-151.

277
 Jorge Mario García Laguardia

c) Los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de

afinidad del Presidente o Vicepresidente de la República, cuando éste últi-
mo se encuentre ejerciendo la Presidencia, y los de las personas a que se
refiere el inciso primero de este artículo...”. La Corte de Constitucionalidad
ha emitido opiniones consultivas y sentencias. En 1990, l995 y 2003 dictó
resoluciones con orientaciones distintas. La Corte no estuvo integrada por
los mismos miembros en las diversas circunstancias, y las resoluciones
fueron tomadas con votación dividida y votos razonados de minoría.14

B. E n l a m a t e r i a e l e c t o r a l p r o p i a m e n t e s e h a n r e s u e l t o
impugnaciones sobre diversas materias,15 entre ellas:

1. Planteamientos de inconstitucionalidad Decreto 2-94 emitido por

el Tribunal Supremo Electoral, referido a la elección de Diputados al Con-
greso de la República.
2. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral. Acto reclamado: Acuer-
do 307-95 que adjudicó curul de Diputado al Congreso de la República.
3. Planteamiento de inconstitucionalidad parcial artículo 3 del De-
creto 35-90 del Congreso de la República y acción de inconstitucionalidad
total contra los Decretos 91-97, 6-90, y 35-90 del Congreso de la Repúbli-
ca y Acuerdo 61-90 y Decreto 1-90 ambos de Tribunal Supremo Electo-
ral; del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y su
Protocolo: del escrutinio de las elecciones efectuadas el once de noviem-
bre de mil novecientos noventa; de la proclamación de diputados titula-
res y suplentes del Parlamento Centroamericano y del acto de
juramentación de los mismos.
4. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral. Acto reclamado:
Resolución del cuatro de enero de mil novecientos noventa y uno, que
declara sin lugar el recurso de revisión y Acuerdo once guión noventa
emitido por la Junta Electoral de Jutiapa del siete de diciembre de mil
novecientos noventa, por el que se adjudica el cargo de Alcalde del Muni-
cipio de Comapa, Departamento de Jutiapa.
5. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral y el Director Gene-
ral del Registro de Ciudadanos. Actos reclamados: a) resolución del Regis-
tro de Ciudadanos que declaró vacante la candidatura al cargo de Alcalde

14 Resoluciones y Dictámenes emitidos en aplicación del artículo 186 de la

Constitución Política de la República de Guatemala, al caso Ríos Montt. Guatemala:
Centro para la Defensa de la Constitución, 2003.
15 Luis Felipe Sáenz Juárez, La justicia electoral en Guatemala, Guatemala: Tribunal
Supremo Electoral, 2002 y III Conferencia de Justicia Constitucional de Iberoamerica,
España y Portugal. Ponencia de Guatemala, Guatemala: Corte de Constitucionalidad,
1999, pp. 64-66 y 76-86.

278
 Guatemala

por tener el candidato impedimento legal para ser postulado; b) resolu-

ción dictada por el Tribunal Supremo Electoral que rechaza de plano por
extemporáneo, el recurso de nulidad interpuesto contra la resolución que
constituye el primer acto reclamado; c) resolución del Tribunal Supremo
Electoral que declaró sin lugar el recurso de revisión contra la resolu-
ción que constituye el segundo acto reclamado.
6. Acción de inconstitucionalidad contra al Decreto 2-93 del Tribu-
nal Supremo Electoral que convoca a consulta popular a iniciativa del
Presidente de la República.
7. Acción de inconstitucionalidad del Acuerdo 18-93 emitido por
el Congreso de República que decide reformas a la Constitución de la
República.
8. Amparo contra el Tribunal Supremo Electoral. Acto reclamado:
Acuerdo 029-94 del Tribunal en el que se declaró válida la Consulta Popu-
lar convocada para la aprobación de reformas a la Constitución.
9. Acción de inconstitucionalidad parcial del Acuerdo 41-98 emitido
por el Congreso de la República, que aprueba reformas a la Constitución,
cuestionando el hecho de hacerse una sola pregunta a los ciudadanos
para aprobar o no la reforma a cuarenta y cuatro de sus artículos.

VI. Evaluación

El Tribunal Supremo Electoral, aunque el artículo 126 inciso q) or-

dena entre sus atribuciones y obligaciones: “Compilar y publicar la juris-
prudencia en materia electoral”, inexplicablemente no lo ha hecho. La
Corte de Constitucionalidad (Tribunal Constitucional) ha realizado su
función adecuadamente, aunque algunos de sus fallos han sido muy dis-
cutidos, lo que nos parece normal dada la característica del Tribunal y de
sus competencias.
Los procesos electorales, desde el inicio de la transición política,16
1982, han sido realizados pacíficamente y las controversias suscitadas han
sido solucionadas a través de los mecanismos institucionales y legales pre-
vistos. Dentro del proceso de degradación de las instituciones del Estado y
debilitamiento del régimen de partidos que se sufre en el país, las institu-
ciones electorales mantienen un adecuado nivel de respeto y credibilidad.

16 Jorge Mario García Laguardia, “Transición democrática y nuevo orden

constitucional. La Constitución Guatemalteca de 1985”, Constitucionalismo
iberoamericano del siglo XXI, Diego Valadés y Miguel Carbonell, Coordinadores, México:
Universidad Nacional Autónoma de México y Cámara de Diputados, LIX Legislatura,
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279
 Jorge Mario García Laguardia

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281
 Estudio de Derecho Comparado
sobre lo Contencioso y la
Jurisprudencia Electoral
Italia
Leoncio LARA SÁENZ*

S UMARIO : I. La Justicia Electoral: visión de conjunto e

instituciones competentes II. El Contencioso electoral:
sistema de medios de impugnación y procedimientos III. La
Jurisprudencia Electoral IV. La evaluación del funcionamiento
del sistema de justicia electoral.

I. La justicia electoral: visión de conjunto

e instituciones competentes

Parece oportuno, antes de iniciar los planteamientos requeridos

por el estudio comparativo y sus términos de referencia, proporcionar
una visión de conjunto y un examen de las instituciones italianas
competentes en materia de Justicia Electoral entendida en sentido
amplio.
Para el efecto anterior analizaremos la estructura del Estado ita-
liano y la conformación político-administrativa del mismo, así como la
distribución de poderes del estado, las instituciones constitucionales y
legales relativas a la democracia representativa, a la celebración y tipo
de elecciones, al sufragio y su manera directa y libre de ejercerse, así
como a la representación política y haremos breves apuntamientos
sobre partidos políticos y sobre las características de los procesos
electorales,1 para pasar posteriormente a examinar la justicia electoral

* Profesor de Técnicas en Investigación Jurídica del Posgrado en Derecho de la

Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.

283
 Leoncio Lara Sáenz

en sentido estricto, es decir, al análisis de lo contencioso y los medios de

impugnación electoral.

1. El sistema político y la división de poderes

en el Estado Nacional

La Constitución de Italia fue aprobada por las Cortes Constituyen-

tes el 22 de diciembre de 1947; la misma establece que el país es una
República Democrática basada en el trabajo y que la soberanía radica en
el pueblo, el que la ejerce en la forma y límites que la propia Constitución
determina. Los derechos y las obligaciones de los ciudadanos se estable-
cen constitucionalmente en cuatro categorías de relaciones: civiles; éti-
co-sociales; económicas; y políticas.2
La estructura de la República, es decir su ordenamiento, como lo
llama la Constitución, comprende: el Parlamento; la Presidencia de la
República; el Gobierno integrado por el Consejo de Ministros, la Adminis-
tración Pública y los Organismos Auxiliares; y el Poder Judicial, que se
denomina la Magistratura. Dentro de la estructura política administrati-
va del Estado italiano hay órganos autónomos llamados Regiones, Provin-
cias y Comunas (Municipios). En materia de defensa de garantías
constitucionales, existen un Tribunal Constitucional y un sistema de
revisión de la Constitución y de las leyes constitucionales, el cual está a
cargo del Parlamento.

A. El Poder Legislativo

El Parlamento3 se integra con dos cámaras, la de Diputados y la de

Senadores. La Cámara de Diputados se integra con 630 diputados elegi-
dos por la vía del sufragio universal y directo, el Senado de la República se
integra con 315 Senadores electos de manera universal y directa, por
electores que hayan cumplido los veinticinco años de edad, residentes de
la región donde se vota. Ninguna región tendrá menos de siete senado-
res, con las excepciones de la Región de Molise que tiene dos senadores y
la Región de Val D´Aosta que cuenta con un solo senador. Se integran al
Senado un pequeño número de miembros vitalicios designados no elegi dos,
entre los cuales se encuentran los ex Presidentes de la República y hasta

1 Se ratifica nuestra posición en la concepción teórica de la Justicia Electoral en

sentido amplio a que se refiere la voz: JUSTICIA ELECTORAL, del Diccionario Electoral
preparado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, CAPEL, México,
UNAM- IIJ, TEPJF, IFE, T.-II , PP.753,755 y ss.
2 Cfr. Costituzione della Repubblica Italiana, Artículos 13, 29, 35 y 48.
3 Artículos 55 a 69 de la Constitución.

284
 Italia

cinco ciudadanos distinguidos que sean nombrados Senadores por el Pre-

sidente de la República.
El Parlamento italiano entonces es bicameral y ambas cámaras, salvo
casos de excepción, se reúnen separadamente. Las dos cámaras tienen las
mismas competencias y las mismas funciones por lo que constituyen un
sistema igualitario o paritario, entonces, cualquier decisión del Parlamento
debe ser obtenida separadamente por la aprobación de cada cámara.
Las miembros de las cámaras duran cinco años en su período. Las
sesiones conjuntas se realizan para la elección de Presidente de la Repú-
blica, así como para recibir el juramento del mismo, también para elegir
a cinco Jueces de la Corte Constitucional, para elegir a 10 miembros del
Consejo Superior de la Magistratura y para indiciar al Presidente de la
República por alta traición y por atentados contra la Constitución.4 Las
Cámaras se reúnen de oficio el primer día laborable de febrero y del mes de
octubre, y pueden ser convocadas en sesión extraordinaria por iniciativa
de su Presidente, o por el Presidente de la República, o por un tercio de sus
miembros. Convocada una Cámara, automáticamente lo estará la otra.
La función legislativa la ejercen colectivamente las dos Cámaras,
la iniciativa de las leyes pertenece al Gobierno, a los Diputados y Senado-
res y a los organismos con esa prerrogativa por ley constitucional. El pue-
blo ejerce la iniciativa de ley a través de propuestas realizadas con el
carácter de Proyectos de Ley y firmadas cuando menos por 50 mil ciuda-
danos. Las leyes las promulga el Presidente de la República y éste tiene
el derecho de veto para solicitar nueva deliberación de una ley.
Cinco Consejos Regionales al menos, o medio millón de ciudadanos
podrán solicitar referéndum popular para otorgar aprobación total o par-
cial a una ley. No se admite el referéndum en materia de leyes tributarias,
presupuestales, de amnistía o para decidir la celebración de tratados in-
ternacionales. Los electores de Diputados y de Senadores están legitima-
dos para participar y votar en el Referéndum. Ambas Cámaras aprueban
el presupuesto del Estado italiano y su balance presentado por el Gobierno.
La función de orientación y control político consiste en la defini-
ción y las orientaciones políticas del Estado y la ejerce el Parlamento
porque el mismo está integrado por representantes directamente elegi-
dos por el pueblo, por lo que el Parlamento es la sede de los intereses y
exigencias de la sociedad civil, de tal manera que las discusiones y las
decisiones de los Diputados y los Senadores constituyen la orientación
política general.
El carácter de estas funciones se advierte especialmente respecto
al Gobierno, puesto que el Parlamento le otorga a su inicio, una moción de

4 Cfr. Constitución Artículos 83, 91, 104, 135 y 90.

285
 Leoncio Lara Sáenz

confianza para funcionar y en cualquier momento el Parlamento le puede

perder la confianza y obligarlo a renunciar y, entonces, operar en des-
acuerdo con la política general observada por el Gobierno.5

B. El Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo del Estado italiano lo forman el Presidente de la

República y el Gobierno a través del Consejo de Ministros, la administra-
ción pública forma un cuerpo constitucional ad hoc para cumplir su co-
metido. El Presidente es nombrado por las dos Cámaras y en la elección
participan tres delegados por cada Región, la elección es secreta y se
requieren los dos tercios del voto del Parlamento para la designación.
Puede ser Presidente cualquier ciudadano que haya cumplido cincuenta
años de edad y goce de derechos civiles y políticos, el cargo dura siete
años y no existe la reelección.
El Presidente de la República tiene entre otras varias facultades,
diversas capacidades relacionadas con la actividad electoral como son,
convocar a elecciones para nuevas Cámaras, así como convocar a refe-
réndum popular en los casos previstos por la Constitución, de hecho la
forma de gobierno parlamentaria que adoptó Italia convierte al Presiden-
te en el Jefe del Estado italiano que celebra los actos más importantes de
la vida política del país, pero que sustantivamente se limita a oficializar
las decisiones tomadas por el Parlamento y por el Gobierno, sin ninguna
capacidad de intervención en las grandes decisiones políticas.
El Presidente integra la unidad nacional e internacionalmente es
el representante del Estado italiano en la realización de tratados y conve-
nios; realiza un equilibrio del sistema fundamentalmente a través de las
decisiones del Presidente del Consejo de Ministros y de la disolución an-
ticipada de las Cámaras, por lo que el Presidente no tiene funciones di-
rectas de gobierno sino que su función es la de la continuidad y el equilibrio
del sistema y el respeto de las normas fundamentales de la Constitución.
El Gobierno se integra con el Presidente del Consejo y los Ministros
que constituyen el Consejo, el Presidente de la Republica nombra al Pre-
sidente del Consejo quien se convierte en Primer Ministro6 y a los Minis-
tros del Gabinete a propuesta de éste. El Gobierno deberá contar con la
confianza de las dos cámaras, el Primer Ministro dirige la política gene-
ral del Gobierno, mantiene la unidad y orientación política y administra-
tiva y promueve y coordina a los Ministros del Consejo. Los Ministerios
son órganos administrativos públicos.

5 Artículo 94 de la Constitución.
6 Cfr. Artículo 95 Constitucional.

286
 Italia

El Gobierno cuenta con Organismos Auxiliares: El Consejo Nacio-

nal de Economía y Trabajo y el Consejo de Estado, que es un órgano de
asesoramiento jurídico, administrativo y de tutela de la justicia en sus
funciones de Tribunal, además el Tribunal de Cuentas, el cual ejerce el
control preventivo de la legitimidad de los actos del Gobierno y también la
gestión del presupuesto del Estado.7

C. El Poder Judicial

La Constitución no organiza directamente al poder judicial ordina-

rio que en Italia es llamado la Magistratura Ordinaria,8 pero sí establece
los principios generales que someten a la ley y a los principios constitu-
cionales a los jueces, determina, además, el ejercicio de jueces y magis-
trados ordinarios y prohíbe los extraordinarios, fija los límites de la
participación del pueblo, a través de la ley, en el otorgamiento de la justi-
cia y establece el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y distingue
la justicia militar en tiempos de guerra y el fuero jurisdiccional militar
durante la paz.
La organización de la jurisdicción es la siguiente: el Juez de Paz
inicia la escala, el puesto tiene el carácter de honorario y juzga de cau-
sas civiles y penales de pequeña cuantía en las Comunas (Municipios)
más importantes de las Provincias. El Pretor es un juez de carrera que
constituye la primera instancia en materia civil y penal, su jurisdicción
territorial comprende varias Comunidades de una Provincia. El Tribunal
que es un Colegio formado por tres jueces de carrera y su materia es civil
o penal, su circunscripción comprende la Provincia completa, en ciuda-
des importantes existen tribunales para los menores, ante los cuales se
desarrollan los procesos penales de los menores de 18 años y algunos
procesos civiles.
La Corte de Apelación es un Colegio formado por tres jueces de ca-
rrera y constituye exclusivamente la segunda instancia ya sea en mate-
ria penal o civil. Hay una Corte en la capital de cada región y en algunas
otras ciudades importantes, su jurisdicción en general comprende el te-
rritorio de la Región. La Corte de Asís es un Colegio formado por 2 jueces de
carrera y por 6 jueces populares sorteados entre los ciudadanos que cuen-
tan con un diploma para enseñar en el Bachillerato. Son jueces en mate-
ria penal para delitos de especial gravedad, su competencia es regional.
Las Cortes de Asís para Apelación son tribunales colegiados for-
mados por 2 jueces de carrera y 6 jueces populares nombrados por sor-

7 Artículo 94 Constitucional.
8 Cfr. Arts. 101 a 113 de la Constitución Italiana.

287
 Leoncio Lara Sáenz

teo y que tengan diploma de enseñanza de bachillerato, son jueces de

segunda instancia respecto de las Cortes de Asís, su competencia te-
rritorial es regional. La Corte de Casación es un tribunal establecido
en Roma, la integran 9 magistrados y un presidente y juzga en mate-
ria civil o penal en revisión de las sentencias de los tribunales de
apelación.
La Corte Constitucional es el más alto tribunal italiano que tiene
como competencia los juicios relativos a la constitucionalidad de las le-
yes y de los actos que tienen fuerza de ley, tanto del Estado italiano como
de las regiones, y por consiguiente tiene competencia para anular las
leyes que son juzgadas inconstitucionales o contrarias a la Constitución.9
La Corte conoce también de los conflictos de atribuciones entre los pode-
res del Estado, o entre los poderes del Estado y las regiones o entre las
regiones; asimismo conoce del juicio de acusación promovida por el Par-
lamento contra el Presidente de la República y desde luego, sobre el jui-
cio de admisibilidad de los referenda.
La Corte Constitucional se integra por quince Jueces que duran en
su encargo doce años y no son reelegibles de manera inmediata, son
seleccionados de entre magistrados, aun jubilados, de la jurisdicción su-
perior, académicos ilustres de universidades, y abogados con más de vein-
te años de ejercicio. Los jueces son designados de la siguiente manera: 5
por el Presidente de la República, 5 por el Parlamento en ambas cámaras
con sesión común y una votación de dos tercios, 3 son electos por la Corte
de Casación, 1 por el Consejo de Estado y 1 por el Tribunal de Cuentas. La
Corte Constitucional elige a su Presidente, el que dura en el cargo tres
años y puede ser reelecto, los jueces gozan de fuero constitucional por
sus resoluciones y el Tribunal tiene su sede en la Ciudad de Roma. El
Tribunal expide sus decisiones en la forma de sentencias que son publi-
cadas en la Gaceta Oficial (Gazzeta Ufficiale), las resoluciones son defini-
tivas y contra ellas no procede recurso o apelación alguna.
Forma parte también del poder judicial el Consejo Superior de la
Magistratura, compuesto por 33 miembros: el Presidente de la República,
el Presidente de la Corte de Casación, el Procurador General ante la Cor-
te de Casación, 20 miembros son elegidos por todos los magistrados ordi-
narios del poder judicial y 10 miembros electos por el Parlamento; los
electos duran en su encargo cuatro años y no son inmediatamente reele-
gibles, corresponde a este organismo constituirse como un órgano de de-
signación de magistrados, vigilar y promover la carrera judicial, y proveer
la disciplina y responsabilidad de los miembros del poder judicial.

9 Cfr. Artículos 135, 136 y 137 de la Constitución Italiana.

288
 Italia

En los procesos penales el ministerio público ejerce su monopolio a

nombre del Estado de perseguir los delitos, investigarlos y seguir los jui-
cios penales, esta función la ejercen magistrados ordinarios que se de-
nominan Procuradores de la República que ejercen en la Preturas y ante
los Tribunales y los Procuradores Generales que funcionan ante las Cor-
tes de Apelaciones y la Corte de Casación; sin embargo, están organiza-
das sobre la base vertical de tal manera que existe un Procurador en Jefe
y Procuradores Auxiliares o Dependientes.
Todos los Magistrados o Jueces tienen a su disposición a la Policía
Judicial, que si bien depende administrativamente del Ministerio de Asun-
tos Internos, está sometida jurisdiccionalmente a los jueces cuando actúan
en un proceso en curso. En esta materia se puede mencionar que la Cons-
titución puede ser revisada por medio de leyes específicas de Revisión Cons-
titucional, mismas que deben de ser aprobadas por la mayoría absoluta de
los componentes de cada Cámara y pueden ser sometidas a referéndum
cuando así lo solicite una quinta parte de los miembros de una de las Cáma-
ras o quinientos mil electores o cinco Consejos Regionales, una ley someti-
da a referéndum no se promulgará mientras no sea aprobada por mayoría de
votos válidos, la Constitución establece que la forma republicana de gobier-
no no podrá ser objeto de revisión constitucional. 10

2. Las regiones, las Provincias y las Comunas (Municipios)

La organización administrativa y territorial local de la República

Italiana se integra con las Regiones, las Provincias y las Comunas (Mu-
nicipios). Las regiones son entidades autónomas territoriales con perso-
nalidad jurídica propia y pública sujetas al control del Estado italiano con
fines administrativos y políticos que tienen capacidad legislativa princi-
palmente sobre sus circunscripciones comunales, policía urbana y rural,
mercados, salud e instrucción profesional, museos y bibliotecas locales y
turismo, siempre y cuando las normas no interfieran con los intereses
nacionales o los de otras regiones.11
Las regiones tienen una autonomía financiera relativa toda vez
que tienen patrimonio propio y administran los impuestos de orden local,
pero de acuerdo a las políticas tributarias y financieras del estado nacio-
nal. Existen 20 regiones en Italia y cada una de ellas tiene un estatuto
propio que fija las disposiciones para la organización, administración y

10 Cfr. Art. 139 de la Constitución.

11 V. Aguirre, Pedra (Coordinador)Sistemas políticos y Electorales Contemporáneos,
Italia (Biblioteca Digital IFE), pp.14 y ss, además Díaz Vásquez, José Luis. Estructura
Política, Procesos electorales y el contencioso electoral en Italia, en “Justicia Electoral”
Revista del Tribunal Federal Electoral, Vol. II No. 2, 1993, pp. 75 y ss.

289
 Leoncio Lara Sáenz

operación de la región; sin embargo, existen estatutos especiales con

mucha mayor autonomía para las regiones de Val D´Aosta, Friuli-Venecia
Giulia, Trentino, Alto Adige, Sicilia y Cerdeña.
Los organismos de las Regiones son: el Consejo Regional, la Junta
Regional y el Presidente de la Junta. El Consejo es el órgano legislativo y
reglamentario. La Junta Regional es el organismo ejecutor operativo y
administrativo de la Región, el Presidente de la Junta Regional repre-
senta la Región, promulga leyes y reglamentos regionales y dirige la ad-
ministración regional de acuerdo con las instrucciones del Gobierno
central. Está prohibido pertenecer a una u otra cámara parlamentaria y
ser miembro de un Consejo. El Presidente y los Miembros de la Junta
Regional son nombrados por el Consejo regional entre sus componentes.
En cada región existe un Comisario del Gobierno Central que residirá
en la capital de la Región que supervisa las labores del Consejo Regional, la
legitimidad de los actos establecidos por los Consejos Regionales. Ejerce
descentralizadamente un Gobierno Central un organismo del estado nacio-
nal, y en cada Región existen tribunales de justicia administrativa de primer
grado que eventualmente tienen secciones fuera de la capital de la Región.
Las Provincias y las Comunas son órganos descentralizados
administrativamente que realizan funciones administrativas dentro de una
circunscripción de jurisdicción dentro de la región y respecto a una población,
en esto se parecen la comuna (Il Comune) a los municipios latinoamericanos.
Italia tiene establecidas 95 provincias y 8 mil 74 Comunas (Municipios).
Las Comunas (Municipios) tienen funciones de administración lo-
cal, de vivienda, infraestructura productiva, personal docente para edu-
cación primaria, salud, higiene, ambiente, red vial, transporte urbano,
comercio local, basura, limpieza urbana, suministro de agua, cemente-
rios, policía urbana, rastros, ferias, mercados, regulación de precios; y en
materia electoral la elaboración de las listas nominales de electores,
ubicación de casillas, subdivisión de secciones electorales, entre otras.
Históricamente las Comunas (il Comune) (Municipio) son previas a
la organización monárquica y republicana, sus órganos de gobierno son
el Consejo Comunal, la Junta Comunal y el Síndico que es el jefe de
gobierno y titular del organismo administrativo descentralizado y el Con-
sejo Comunal que se integra por Consejeros.

3. El sistema electoral

A. Los electores y el voto

En Italia se denomina cuerpo electoral al conjunto de ciudadanos

que tienen el derecho al voto y adscripción al cuerpo electoral que es el

290
 Italia

resultado de su incorporación a la listas electorales que cada Comuna

(Municipio) compila y prepara oficiosamente, sin intervención del inte-
resado, mediante la incorporación de los ciudadanos domiciliados en el
territorio de la Comuna. Igualmente los ciudadanos italianos que habi-
tan en el extranjero tienen el derecho al voto. 12
Desde 1948 están vigentes en Italia los principios de sufragio uni-
versal, directo y secreto. De conformidad a la Constitución italiana, todos
los hombres y mujeres que han alcanzado la mayoría de edad, 18 años,
son electores en general, pero se requiere tener 25 años para votar en
las elecciones del Senado. Mientras que pasivamente los candidatos a
diputados deben tener 25 años y los correspondientes a senador, 50 años.
El voto es personal, por lo tanto no puede delegarse o ser represen-
tado en su emisión, con igualdad de valor. El voto de todos los electores
tiene el mismo peso y cuenta igual al de todos. El voto es libre y secreto,
para lo cual la ley establece que se manifieste en una boleta en la
confidencialidad de una casilla electoral y que el elector, después de ha-
ber votado, deposite su boleta doblada al interior de una urna, por lo que la
ley dispone también que las boletas que tengan marcas que identifiquen
al votante serán nulas.
Todos estos requisitos garantizan la plena libertad sin supervisión
ni condicionamiento por parte de otros. El ejercicio del voto está considera-
do como un deber cívico y derecho que no puede ser limitado salvo por
cuestiones de incapacidad civil o por efecto de una sentencia penal no
impugnable y en los casos de indignidad moral establecidos por las leyes.13

B. Los partidos políticos

El proceso de la votación en Italia como en otros países es el produc-

to de una evolución histórica; en efecto, al inicio de la formación del
Estado italiano los electores constituían el 2% de la población y hoy en día
el porcentaje del cuerpo electoral es el de 80% de la población, recuérdense
los bajos niveles demográficos de los italianos. Es en este panorama que
se realizan de conformidad al sistema electoral dos tipos de elecciones:
las políticas, en las que se eligen a los miembros del parlamento, Diputa-
dos y Senadores; y las administrativas, en las que se eligen a los inte-
grantes de las juntas regionales, provinciales y comunales. Asimismo,
todos los ciudadanos, sin distinción de sexo, tienen acceso a los cargos de
elección popular.14

12 Cfr. Art. 48 de la Constitución.

13 V. Art. 58 de la Carta Magna Italiana.
14 V. Los Artículos 48 y 51 de la Constitución, V. Díaz Vasquez, J.L. op.cit. p. 75.

291
 Leoncio Lara Sáenz

Todos los ciudadanos tienen el derecho a asociarse libremente sin

necesidad de autorización para las finalidades permitidas y no prohibidas
por la ley. Por lo tanto, los ciudadanos se pueden asociar libremente en
partidos políticos para concurrir con método democrático a la determina-
ción de la política nacional.15
Los autores señalan que la Primera República (1948) estableció un
sistema de partidos, la partitocrazia, que durante varias décadas fue muy
estable pero que con motivo de la aparición de ideologías post materialis-
tas y la disminución del peso de subculturas políticas comunitarias, así
como con el aumento de la volatilidad electoral y el drástico resurgimien-
to del individualismo liberal, se propició un tipo de participación electoral
partidista pragmático y no ideologizado.16

C. El sistema electoral

a. El sistema mayoritario y el sistema proporcional

La Constitución italiana no contiene disposiciones específicas so-

bre la naturaleza del sistema electoral, sino que define el principio del
sufragio universal y directo y agrega que las elecciones para el Senado se
desarrollan sobre la base regional,17 por lo tanto, es a nivel de leyes del
Parlamento donde se fijan los principios y las características del sistema
electoral italiano, el cual finalmente estableció, en los años posteriores,
un sistema proporcional puro, es decir, un sistema de correspondencia
estrecha entre los votos contabilizados y recibidos y la asignación de esca-
ños; este sistema proporcional en 1993 tuvo un agregado de mayoría
bonificada, sin que ningún partido o grupo la alcanzara.18
A partir de 1993,19 con la reforma electoral y la introducción del
sistema del referéndum electoral, a través de la Ley 277/1993 se intro-

15 Sobre los Partidos Políticos Italianos V. Aguirre, Pedro (Coordinador) op. cit.
sección III; y Sturlese, Laura. Los efectos de la Nueva Ley Electoral en el sistema
político y de partidos en Italia, en Boletín mexicano de Derecho Comparado, nueva
serie, Año XXIII, No. 68, mayo-agosto de 1990, pp. 436 y ss.
16 Cfr. Artículo 49 de la Constitución y V. Aguilera Prat. Cesareo R. de. Ambigüedades
de la Transición Italiana en Revista de Estudios Políticos (Nueva Epoca), pp. 94 y ss.
17 cfr. Arts.56 y 57 de la Constitución.
18 Se refiere el texto a las Leyes No. 277 del 4 de agosto de 1993 para las elecciones
de Diputados, llamada mayormente Ley Mattarella, por el Diputado que presidió la
Comisión redactora; Ley No. 276 del 4 de agosto de 1993 para las elecciones en el
Senado y la tercera ley Electoral para la elección de los Consejos Comunales ( municipales)
y provinciales N. 81 del 25 de marzo de 1993.
19 Sobre este tema V: Mor, Gianfranco. La reforma Electoral en Italia, en Justicia
Electoral No. 4, Vol. III, 1994, pp. 27 y ss. Y Roccella, Alberto. La reforma del sistema
electoral regional italiano: una primera lectura, en Justicia Electoral, México, TEPJF,
No. 9, 1997, pp. 109 a 119.

292
 Italia

dujo un sistema de mayoría con corrección proporcional, el cual funciona

de la siguiente manera: en lo que se refiere a la Cámara de Diputados el
territorio nacional fue dividido en 26 circunscripciones electorales terri-
toriales que corresponden mayormente a una región salvo para Piamonte,
Lazio Campania y Sicilia, que fueron divididas en 2 circunscripciones y
Lombardía que fue dividida en tres circunscripciones electorales.
Para la elección del 75% del total de los 630 curules de diputados, o
sea 475 diputaciones, se realizaron elecciones uninominales y para tal
efecto cada circunscripción electoral fue dividida en tantos colegios
uninominales electorales como era el número de diputados para elegir
en la circunscripción electoral, en promedio cada colegio uninominal
comprendía una población de 120 mil habitantes. Para estos efectos se
indujo a los partidos a unirse en dos grandes coaliciones, de derecha y de
izquierda, por lo que cada coalición presentó un solo candidato en cada
colegio uninominal.
En este sistema de mayoría cualquiera podría ser candidato inde-
pendientemente de su pertenencia a un partido, siempre y cuando lo
hiciera en un colegio uninominal sujeto a las siguientes condiciones:
suscripción de la candidatura por 500 ciudadanos electores de dicho cole-
gio; que su candidatura esté relacionada con uno o varios partidos, con
un máximo de cinco, finalmente el requisito de presentarse como candi-
dato en uno solo y exclusivo colegio uninominal.
Por lo tanto, cada elector manifiesta su voto y preferencia por
uno de los candidatos o candidatas que aparecen en las boletas electo-
rales, por lo tanto se vota por las personas y de manera indirecta por
los partidos, y resulta electo el candidato que haya obtenido el mayor
número de votos.
Los partidos de cualquier manera podrían quedar fuera de la coali-
ción y presentar a su propio candidato. Para la elección del 25% restante
de diputados, todos los partidos políticos se presentaron con candidatos de
manera individual, solamente los partidos políticos que superan el 4% de
límite de votos obtuvieron un escaño en la Cámara.
En este sistema del 25% de escaños por asignar, una cuarta parte
de los asignados a cada circunscripción electoral se somete a la elec-
ción proporcional, por lo que en cada circunscripción se presenta una
lista de candidatos que debe ser suscrita por un número de electores de
entre un mil y 4 mil, la lista puede comprender un número de candida-
tos iguales a un tercio de los diputados por elegir en la circunscripción,
pudiendo ser incluidos aquellos que sean candidatos en los colegio
uninominales.
En este caso cada elector manifiesta su preferencia por el partido y
no por la persona, por lo que al final del escrutinio, los votos obtenidos por
cada partido en cada una de las circunscripciones se suman a nivel na-

293
 Leoncio Lara Sáenz

cional, sujetándose esta suma a dos reglas: la asignación de curules se

atribuye a las listas que hayan obtenido una votación superior al 4% a
nivel nacional, este tope lo llaman: sbarramento.
La elección por el método proporcional tiene el objetivo de corregir
los resultados obtenidos con el sistema mayoritario, por tal motivo los
partidos que hayan obtenido triunfos de sus candidatos que hayan sido
electos en un colegio uninominal, sufren una penalización, es decir,
por cada candidato electo vienen sustraído del total de votos un número
igual de votos más uno a aquellos recibidos en segundo lugar en el mis-
mo colegio, lo cual sería suficiente para vencer en el colegio. Por lo cual
los partidos que no han logrado elegir a un candidato en los colegios
uninominales, por lo que por la vía del sistema mayoritario han perdido
completamente sus votos, con la sustracción planteada son compensa-
dos, a este procedimiento se le llama Scorporo.
Para la Cámara de Senadores, también después de la reforma de
1993, el 75% de los escaños fue atribuido con un sistema mayoritario en
circunscripciones y colegios uninominales, por lo tanto se votó por una
persona que es el candidato de uno o varios partidos y son electos Sena-
dores los candidatos que obtuvieron más votos en la circunscripción
uninominal.
El 25% de los escaños es adjudicado con el método proporcional so-
bre la base de los votos reportados por los partidos en los colegios
uninominales de cada región, por lo que son electos los senadores en los
colegios uninominales que obtuvieron el porcentaje más alto de vota-
ción. Las circunscripciones electorales para las elecciones del Senado
fueron constituidas por regiones, por lo que los 335 escaños fueron adju-
dicados en las regiones en proporción a la población con residencia legal
en cada una de las mismas.

D. Las Elecciones Políticas

a. Los preparativos electorales

En las elecciones políticas se eligen a los diputados y a los senado-

res y en ambos casos existen procesos electorales diferenciados. Veamos
primero el de los diputados con algunas consideraciones previas. Los elec-
tores se integran y deben de estar inscritos en una lista de electores que
se forma y se revisa anualmente de oficio. En cada Comuna (Municipio)
existe entonces un Registro de Electores que de manera nacional es lleva-
do y registrado por la Oficina Central Nacional de Servicios Electorales
del Ministerio del Interior.
El Registro se confecciona en cada Comuna en base a las actas del
Registro Civil. En las mismas están inscritos los ciudadanos y desde lue-

294
 Italia

go aquellos que tienen derecho a ser electores. Para este efecto la Comu-
na expide un certificado de elector, en cada elección, a los inscritos en las
listas. En este certificado se señala la circunscripción y la sección elec-
toral en la que se debe votar.
Las Listas Electorales de la Nación constituyen el Registro Nacio-
nal de Electores que funciona con una Comisión revisora y las Comisio-
nes Electorales de Circunscripción. Las listas de electores se utilizan en
las elecciones nacionales políticas y en las elecciones administrativas,
comunales, provinciales y regionales.
El procedimiento electoral preparatorio20 se inicia con un Decreto
del Presidente de la República previa deliberación del Consejo de Minis-
tros, mismo que debe ser publicado en la Gaceta Oficial de la República.
Los Síndicos de las Comunas (Municipios) están obligados a dar a conocer
a los habitantes dicho decreto a través de Avisos y Bandos, de tal manera
que las elecciones se llevan a cabo dentro de los cuarenta y cinco días
posteriores a la emisión de la Convocatoria.
Después de la Convocatoria se establece ante la Corte de Casación
la Oficina Electoral Central y Nacional dependiente del Ministerio del Inte-
rior del Gobierno, la cual se integra con Presidente designado oficial-
mente y cuatro consejeros seleccionados por el Primer Presidente. Ante
la Corte de Apelación o ante el Tribunal Administrativo cuya Jurisdic-
ción se encuentra en una Comuna se instala una Oficina Circunscripcional
Central, la cual se integra por tres Consejeros, uno de los cuales es desig-
nado Presidente por el Presidente de la Corte de Apelación o por el del
Tribunal, los cuales deberán recibir las listas electorales o constituir los
Colegios Uninominales o Listas Uninominales, en su caso, para los dife-
rentes tipos de candidaturas y para realizar sobre ellas los cálculos de la
votación.
Para efectos electorales el territorio nacional italiano está dividi-
do en 26 Circunscripciones, así como el Valle de Aosta que constituye
una circunscripción y desde luego, según los datos del último Censo
Nacional y en base a su población, a cada circunscripción se le otorga el
número de escaños que le esperarían, toda vez que en cada una de las
mismas el 75% corresponde a los votos de mayoría y dentro de la misma
se constituye, como quedó dicho, un colegio uninominal para el otorga-
miento de los cálculos de proporcionalidad. En el país se instalan 475
colegios uninominales.

20 De conformidad a la Ley Electoral No. 361 de 1993, el Reglamento de Actuación

N.277 del 4 de agosto de 1993 y del Reglamento del Congreso de los Diputados.

295
 Leoncio Lara Sáenz

b. Las elecciones de Diputados

Considerado el Ministerio del Interior la máxima autoridad electo-

ral nacional para los efectos de la elección de los Diputados, en la misma
y en la Oficina Central Electoral los representantes de los partidos políti-
cos o de los grupos políticos organizados, presentan entre los días 44 y 42
previos a la votación, a través de delegados ad hoc, los documentos con los
símbolos y emblemas de que hacen uso habitualmente para ser recono-
cidos como partidos o grupos políticos, además de las listas de candidatos
para cada circunscripción, así como las candidaturas uninominales.
Las listas de las candidaturas para los colegios uninominales de-
ben ser presentadas en cada circunscripción ante la Oficina de la Corte
de Apelación o del Tribunal que corresponda, entre los días 35 y 34 antes
de las elecciones. Para tal efecto quedarán además debidamente recono-
cidos los representantes de los partidos políticos o grupos, llamados dele-
gados, en número de dos y con el registro de sus suplentes.
Treinta días después de la Convocatoria para celebrar elecciones,
el Síndico de la Comuna prepara los certificados de inscripción de las
listas electorales, los cuales deberán ser entregados a los electores den-
tro de los seis días posteriores a su elaboración. En los certificados se
indica la circunscripción electoral y la sección del elector, el lugar de su
casilla y las horas de votación, el certificado tiene una parte desprendible
con los mismos datos, la cual se separa el día de la elección y queda en
poder de las autoridades de las casillas para control de votación.
Los electores residentes en el perímetro de la Comuna (Municipio)
reciben en su domicilio el certificado y la recepción se comprueba con un
recibo que debe ser firmado por el propio elector o persona de su familia o
de su servicio, previa identificación. Los residentes que por algún motivo
no reciban el certificado pueden recogerlo en la Oficina del Comune que
realiza la distribución.
Un día antes de la elección el síndico entrega el material electoral
a cada Presidente de Oficina Electoral Seccional, en especial las boletas
que son de papel resistente de tipos y colores diferentes para los Colegios
Uninominales y para las Circunscripciones, las cuales se preparan y se
imprimen por el Ministerio del Interior y contienen las inscripciones
necesarias para identificar las candidaturas, su carácter y los partidos
políticos que las presentaron. Las urnas para la votación son proporciona-
das también por el Ministerio.
Las cabinas y las urnas se reciben por el Síndico quince días des-
pués de la convocatoria a las elecciones. Las Secciones Electorales se
integran por un presidente, cuatro escrutadores, entre los cuales, a se-
lección del presidente, uno funge como vicepresidente y otro funge como
secretario. La sala de votación tiene una entrada y una salida, se debe

296
 Italia

procurar un acceso especial para las mujeres. En su conjunto podríamos

señalar que esta organización se asemeja a una casilla en las eleccio-
nes mexicanas.
El Presidente de la Sección Electoral asume la capacidad de llamar
a la policía y por lo tanto puede hacer uso de la fuerza pública, sea con la
policía o con las fuerzas armadas en caso de disturbios durante las vota-
ciones. La votación se inicia una vez que los miembros de la casilla legi-
timan con sus firmas el material electoral, por lo que los votantes como
llegan votan, previamente deben de identificarse con documento oficial
con fotografía, pudiendo ser la cédula de identificación nacional o cual-
quier otro documento de identidad oficial, no existe un documento de
identificación electoral, sino que además de la identificación personal
deben exhibir el certificado electoral que concuerde con su identifica-
ción, para lo cual una vez identificado se desprende del certificado la par-
te que corresponde, solamente entonces el votante puede dirigirse a las
urnas y votar.
Ya que los electores votaron, el presidente de la oficina electoral
declara cerrada la votación y procede el escrutinio y a la distinción de
los votos de mayoría y los uninominales. El presidente, una vez que
termina el conteo de votos, delibera, oyendo el parecer de los
escrutadores, los resultados del escrutinio, agrupando los votos que fue-
ron impugnados, remite la documentación electoral a la Oficina Cen-
tral Circunscripcional, redactándose el Acta Electoral correspondiente
por el secretario.
Una vez que la Oficina de circunscripción realiza el recuento de los
votos y el examen de los votos nulificados y los votos protestados, deberá
pronunciarse provisionalmente sobre los incidentes ocurridos en la casi-
lla, y enseguida, procede a proclamar electo en cada uno de los colegios
uninominales al candidato que ha recibido mayor número de votos. Pos-
teriormente determina de la lista electoral de la circunscripción la cifra de
los votos obtenidos por los candidatos y comunica a la Oficina Central
Nacional por medio de un extracto del Acta relativa la cifra electoral
circuncripcional de cada una de las listas electorales, además del núme-
ro total de los votos válidos de la circunscripción y el total de votos válidos
por cada lista electoral.
La Oficina Central Circunscripcional se pronuncia provisionalmente
sobre los incidentes, salvo que ya exista una resolución firme de los órga-
nos jurisdiccionalmente encargados de hacerlo, levantando un acta que
se remite a la Secretaría de la Cámara de Diputados y a la Oficialía de
Partes de la Corte de Apelación.
Enseguida, la Oficina Circunscripcional Nacional al recibir las ac-
tas determina la cifra electoral nacional de cada lista, individualizando
aquellas en donde se haya conseguido en el plano nacional al menos el

297
 Leoncio Lara Sáenz

4% y procede a asignar los escaños en base a los resultados generales, y

procede también a obtener el cociente electoral nacional para atribuir la
proporcionalidad de escaños por región, procurando enseguida la distri-
bución en cada circunscripción de los escaños asignados en cada lista
electoral. Corresponde a la Cámara de Diputados erigida en Colegio Elec-
toral, en exclusiva, convalidar la elección de sus propios integrantes.

E. Las elecciones de los senadores

El antecedente legal de la elección de los senadores lo constituye la

Ley No. 64 del 27 de febrero de 1958 y la ley vigente en esta materia es la
Ley No. 276 del 4 de agosto de 1993, la cual constituye la base normativa
sobre las elecciones de los senadores.
El Senado de la República es electo sobre la base regional, los esca-
ños son repartidos entre las regiones a partir de los resultados del último
censo nacional y general sobre la población reportada por la más reciente
edición del mismo en la publicación oficial del Instituto Nacional de las
Estadísticas. Dicha repartición se realiza a través de un Decreto del Presi-
dente de la República bajo la propuesta del Secretario del Interior, simultá-
neamente a la Expedición por la Presidencia del decreto de convocatoria a
los comicios de senadores.
El territorio de cada región, con excepción de la Región de Molise y
de la Región del Valle de Aosta, está repartido en Colegios Uninominales
en igual número al 75% de los escaños asignados a la región en cues-
tión. Para la asignación de los escaños faltantes por proporcionalidad,
cada región es considerada y constituida en una sola circunscripción
territorial.
El Senado es electo por sufragio universal, libre directo y secreto,
pero favoreciendo el equilibrio de la representación entre hombres y
mujeres. 21 Los escaños son atribuidos con el sistema mayoritario y la
votación se realiza ante los colegios uninominales de cada región. Los
escaños posteriores son atribuidos proporcionalmente en las circunscrip-
ciones regionales entre los grupos de candidatos concurrentes en los co-
legios uninominales. La votación se realiza en una sola jornada.
Una vez emitido el decreto presidencial de convocatoria a votacio-
nes con deliberación previa del Consejo de Ministros, debe ser publicado

21 Para las elecciones Comunales en las listas de los candidatos, ninguno de los
sexos puede ser, por norma, representado en medida superior a los dos tercios, sin
embargo esta norma no tiene más que un carácter enunciativo. El mecanismo previsto
para los diputados prevé que en las listas presentadas para el reparto proporcional de
¼ de las curules se deben contener de manera alternada hombres y mujeres. Con
mayores explicaciones V.Gianfranco, Mor, op.cit. pp. 45 y ss.

298
 Italia

en la Gaceta Oficial con 45 días de anticipación a la celebración de la

jornada electoral. Son elegibles Senadores los ciudadanos que al día de la
elección hayan cumplido 40 años de edad y los electores son todos los
ciudadanos que han cumplido los veinticinco años, se encuentran en las
listas de electores y reciban el certificado de votación.
El tribunal en cuya jurisdicción se encuentra uno o más colegios uni-
nominales se constituye en tantas oficinas electorales circunscripcionales
como sea el número de colegios uninominales. Cada oficina la integran tres
de los magistrados del Tribunal y uno de ellos lo preside por designación del
Presidente del Tribunal. La Corte de Apelación o en su caso el Tribunal de la
Capital de la región se constituye en Oficina Electoral Regional con la inter-
vención de cinco de sus magistrados, de los cuales uno preside, así como de
cuatro expertos electorales con atribuciones sólo técnicas, que son nombra-
dos por el presidente.
Los partidos o los grupos políticos y los candidatos individuales que
pretendan presentar candidaturas deben depositar ante el Ministerio del
Interior los símbolos o emblemas con los cuales declaran su deseo de distin-
guir las candidaturas. Las candidaturas para cada colegio uninominal de-
ben ser hechas por los grupos que las respaldan. Cada grupo debe tener tres
candidaturas y no debe ser superior este número a los colegios de la región,
los candidatos individuales que no tienen grupos de manera proporcional.
Bajo la pena de nulidad ningún candidato puede aceptar la candida-
tura en más de un colegio uninominal al Senado o a la Cámara de Dipu-
tados. En el caso de las mujeres, dato interesante, es que pueden señalar
su nombre propio de soltera o indicar el nombre de casada.
La presentación de las candidaturas se realiza por dos represen-
tantes llamados delegados y sus respectivos suplentes; las solicitudes de
inscripción de candidaturas deben estar suscritas por un mil a un mil 500
electores inscritos en las listas correspondientes en comunas de la re-
gión con 500 mil habitantes; 1 mil 750 a 200 firmas en el caso de 1 millón
de habitantes; y 3 mil 500 a 500 firmas en comunas con más de 1 millón
de habitantes. El candidato debe aceptar la candidatura y protestar no
haber aceptado otra candidatura en otros colegios.
La Oficina Electoral Regional otorga, una vez aceptadas las candida-
turas, un número de orden a cada una de ellas y ordena la impresión de
las boletas electorales con nombre, contraseña y número de orden de
aceptación. En el caso del Valle de Aosta las boletas electorales deben
imprimirse en legua italiana y en lengua francesa.
La jornada de votación se realiza materialmente en las cabinas
dispuestas para tal efecto ante la presencia del presidente, el secretario
y los escrutadores en la oficina del colegio uninominal. Una vez realizada
la votación, la Oficina Electoral Circunscripcional efectúa el discerni-
miento de las boletas enviadas por las secciones y se suman los votos

299
 Leoncio Lara Sáenz

obtenidos por cada candidato en cada sección, utilizando para este efecto
las actas levantadas en las casillas y se realiza la proclamación de ven-
cedor al candidato que ha obtenido el mayor número de votos en cada
colegio uninominal.
En caso de empate se declara vencedor al más anciano; de esta
proclamación el presidente de la Oficina envía un comunicado al Sena-
dor proclamado y se envía la noticia a la Secretaria del Senado así como a
los síndicos de la región para que por su conducto se dé a conocer a los
electores. Finalmente la oficina manda oficio de proclamación y resulta-
dos del Senador Electo a la Oficina Electoral Regional, con copia a la Corte
de Apelación y al Tribunal Administrativo.
Una vez que las oficinas electorales circunscripcionales de la Re-
gión han rendido sus comunicaciones y actas, proceden a asignar los
escaños proporcionales no asignados por los colegios uninominales, lo
cual hacen con la presencia de los delegados de los grupos de candidatos,
para que se proceda a la definición de la cifra electoral obtenida por cada
grupo y la de los candidatos individuales los cuales no resultaron electos,
o teniendo por cocientes residuales y por número de orden los senadores
restantes, hecho lo cual se comunica al candidato electo, a la Secretaria
del Senado y a los síndicos de las comunas de la Región, marcando copia
a la Corte de Apelación o al tribunal sede de la oficina electoral regional.
Los escaños que se reparten proporcionalmente se distribuyen te-
niendo en cuenta los votos en la región de cada grupo político, los cuales
resultan de la suma de los votos obtenidos por los candidatos individuales
en los colegios uninominales de la región que concurran bajo las mismas
siglas, a los que deben restarse los votos de los candidatos ya proclama-
dos electos. A este total o resultado se le aplica la fórmula llamada D´Hondt,
según la cual dentro de cada lista los escaños se reparten según las ci-
fras individuales de votos obtenidos por cada candidato, estas cifras re-
sultan de multiplicar por cien el número de votos válidos obtenidos por
cada candidato y dividir el producto por el total de votos válidos emitidos
en los colegios.22

F. Elecciones simultáneas de Diputados y Senadores

La misma Ley de Elección de Senadores contiene a partir de su

artículo 22 reglas para el caso de que haya coincidencia en el mismo día
de elecciones de diputados, de tal manera que el ciudadano esté inscrito
en las listas para la elección de las dos cámaras.

22 V. En este sentido una descripción más detallada en Presno Linera, Miguel

Angel. La reforma Electoral en Italia en “Revista Española de derecho Constitucional”,
Año 14, Número 40, enero-abril de 1994, pp.133 y ss, Madrid.

300
 Italia

De conformidad a la Ley Electoral No.361 de 1993, el Reglamento de

actuación N.277 del 4 de agosto de 1993 y del Reglamento del Congreso de
los Diputados, una vez que se presenta a votar el elector y una vez que se
le reconoce su identificación, recibe del presidente de la casilla las bole-
tas relativas a las dos votaciones, las cuales son de color diverso y las
regresa al presidente de la casilla, el cual las deposita en las urnas co-
rrespondientes. Las operaciones de votación se terminan a las 22:00 ho-
ras y los que esperan serán admitidos a votar.
Una vez cerrada la votación, la casilla y su presidente empiezan el
escrutinio preferencialmente con las urnas del senado; las operaciones
de escrutinio deben ser inmediatas y proseguir y terminar dentro de las
24 horas siguientes al cierre. En el caso de que las elecciones para el
Senado y para la Cámara de Diputados no sean simultáneas, el miembro
de la Cámara aún en funciones que acepta su candidatura para la otra
cámara, terminará ipso iure su mandato.

4. Elecciones Administrativas

A. Elecciones de Síndicos, Presidentes de Provincia,

Miembros de Consejos Comunales y Miembros de
Consejos Provinciales

Es importante destacar que las elecciones del rubro siguen los

dictados, principalmente, de la Nueva Ley sobre Elecciones Locales del
25 de marzo de 1993, No. 81; en cuanto a las candidaturas se debe
señalar que las listas para las elecciones locales, administrativas, se
integran con un candidato a síndico de comuna, o con un candidato
para presidente de una Provincia y de candidatos a los cargos de con-
sejero comunal y23 con un candidato a consejero provincial.
La elección del síndico y del presidente de provincia es una elec-
ción directa. Anteriormente eran designados por los consejos comunales
y provinciales, por lo tanto la reforma ha optado por un sistema mayorita-
rio de dos vueltas.24 Establece también esta normatividad un “premio de
mayoría”, consistente en la atribución de dos tercios de los escaños en
las juntas comunales que tengan menos de 15 mil habitantes, y en el
caso de las provincias, este premio se da a las listas electorales que se
hayan coaligado con el candidato al cargo de alcalde o presidente provin-

23 Sobre este tema V. Pietro Barrera, La nouva llegge elettorale per i comuni e le
province. La Sfida della democracia locale. Edizione delle autonomie, Roma, 1993, y
Vittorio Italia y Mario Basan (editores), L´elezione directa del sindaco (e del presidente
della provincia): commento alla Legge, 25 marzo 1993, Núm. 81. Giuffre, Milan, 1993.
24 Cfr. Arts 5, 6 y 8 de la Ley 81 de 1993 (citada en texto).

301
 Leoncio Lara Sáenz

cial que haya obtenido una mayoría relativa de votos en el primer caso, y
la mayoría absoluta, para síndico o presidente.
Una característica acusada de la personalización de las elecciones
administrativas en cuestión se advierte claramente en las comunas
menores a 15 mil habitantes, que se asemeja a un procedimiento plebis-
citario mayormente, sobre todo porque en estas elecciones de esta di-
mensión el voto de los electores para el consejo comunal está ligado al
voto al cargo de alcalde y el premio de mayoría llega a su máximo, puesto
que se refieren a los dos tercios de los consejeros del Consejo comunal,
es decir quien vota por el alcalde en estas elecciones, prácticamente
está votando por el consejo comunal.
Un aspecto interesante de estas votaciones administrativas lo cons-
tituye el asunto de género, puesto que se establece que en las listas de
candidatos ni hombres ni mujeres no pueden dejar de estar representa-
dos en cantidades mayores a los dos tercios de candidatos, y ordena que
los Estatutos de las Comunas y el de las Provincias deberán establecer
reglas que aseguren la igualdad de oportunidad para ambos sexos en las
elecciones. Los casos concretos no están regulados, por lo que la decisión
queda en manos de las autoridades judiciales cuando actos de inequidad
son denunciados.
La presentación de las candidaturas requiere de apoyo de firmas de
electores, cuyos números siguen los de la elección parlamentaria, es
decir en comunas de más de 1 millón de habitantes se deberá tener en-
tre 2 mil y 3 mil firmas, y en las comunas pequeñas que tengan entre 2
mil y 20 mil habitantes se deberán reunir al menos 200 firmas.

B. Algunas reglas electorales generales

Otro aspecto muy importante de las reformas se refiere a la publicidad

de los gastos electorales, el acceso a los medios de comunicación y a la
propaganda electoral, lo cual constituye excepciones en el sistema electo-
ral, en cuanto se determina la voluntad de los medios de comunicación para
difundir propaganda electoral, pero una vez que los medios hacen propagan-
da no pueden discriminar y no aceptar de otros partidos o grupos políticos.
Desde luego están prohibidas las manifestaciones propagandísti-
cas encubiertas en los programas informativos, de entretenimiento, cul-
turales y deportivos. Existe para esto un Ombudsman llamado: Il Garante
per le radiodifusiones e l´editoria, y se regulan cuidadosamente la publici-
dad y los gastos electorales y se está obligado sin excepción a realizar la
publicación de los gastos definitivos, con lo que se ha venido propiciando
la transparencia sobre el financiamiento de los partidos.
El sistema para la votación es complicado. En las comunas con
menos de 15 mil habitantes el elector tiene un voto único para el síndico

302
 Italia

y la candidatura coaligada con éste, además de que estaría ya ejerciendo

el voto de preferencia a favor de uno de los candidatos al cargo de conse-
jero, por lo que el elegido es el que obtenga más votos en primera o en
segunda vuelta (Ballotaggio).
En las comunas con más de 15 mil habitantes los votantes pueden:
emitir voto único, para el alcalde y lista de consejeros con él coaligada;
voto para alcalde sin transferir a lista con él coaligada; se puede además,
votar por el candidato alcalde y por una lista diferente del consejo comu-
nal. En el primer y tercer caso se tiene el voto de preferencia cuando
ninguno de los candidatos obtiene la mayoría que es la manera de ganar
la votación. En este caso se convoca a una segunda vuelta a los dos can-
didatos que recibieron las votaciones más altas, resultando ganador el
que tenga el mayor número de votos a su favor.
Para las elecciones del Presidente de la Provincia el votante tiene
un solo voto tanto para el candidato a la presidencia como para los candi-
datos al consejo coaligados con él. Para estas elecciones en los munici-
pios de menos de 15 mil habitantes se atribuyen dos tercios de puestos
en el consejo comunal al candidato a la presidencia que haya tenido
mayoría de votos, el tercio restante se distribuye proporcionalmente en-
tre las demás listas de acuerdo a la fórmula D´Hondt. Estos sistemas de
cálculo electoral se aplican también a los Consejos Provinciales.
En las elecciones de consejero de los Consejos comunales y Provin-
ciales se otorga a los votantes un “voto de preferencia”, en el sentido de
preferir a uno de los candidatos que forman parte de la lista que el mismo
votó. Ha sido criticado el sistema del premio de mayoría puesto que se
trata de reminiscencias del fascismo, señalan algunos,25 sin embargo,
los más sostienen que este premio consolida la candidatura del presiden-
te y la obtención de un Consejo favorable y solidario, es decir una mayo-
ría sólida para el síndico o para el presidente provincial.
Las reglas del término de duración de los encargos de los períodos
de los síndicos de comuna y de los presidentes provinciales se reducen de
cinco a cuatro años, y se permite una reelección no inmediata y en el
caso de dos mandatos seguidos no es reelegible.26
El presidente de las juntas regionales será electo de manera direc-
ta. El candidato al inicio de la lista regional que consigue el mayor núme-
ro de votos válidos, aun sin reunir la mayoría absoluta, es electo presidente.
En estas elecciones no está prevista la doble vuelta (ballotaggio).

25 Sobre esta polémica V. Presno Linero, M.A. op. cit. p. 152.

26 Sobre las reglas generales se debe consultar la Ley 43 de 1995 Nuove norme per
le elzione dei Consigli delle región a statuto ordinario y la Ley Constitucional del 22
de Noviembre de 199 No. 1. Sobre reformas y revisiones y V. Roccella, Alberto, op cit
passim.

303
 Leoncio Lara Sáenz

Cada candidato a la presidencia de la Junta Regional conduce una

lista regional y el sistema para elegir (tatarellum) al consejo regional es
mixto entre la proporcionalidad y la mayoría, un 80% de los puestos del
consejo es atribuido en modo proporcional entre las listas provinciales de
los partidos y el restante 20% es atribuido en bloque a la lista del candida-
to del presidente victorioso, lo cual constituye una especie de premio de
mayoría, puesto que las listas de perdedores no reciben ningún escaño
en las juntas regionales por haber perdido la elección.
Finalmente en este apartado pensamos conveniente referirnos de
forma sintética a la Ley que regula las campañas electorales que es la No.
212 del 4 de abril de 1956 y que toca asuntos tan importantes como la
fijación en las calles de propaganda electoral, la cual deberá hacerse ex-
clusivamente en los espacios previamente destinados por la comuna para
tal efecto y solamente los podrán ocupar los partidos y los grupos políticos,
los cuales serán actualizados en términos de igualdad y se refieren a
gráficos, periódicos murales o manifiestos y su tamaño variará en térmi-
nos de la población de la comuna: en aquellos de 10 mil habitantes, no
mayores de 2 metros de alto por 4 de ancho; hasta en comunas de más de
30 mil habitantes de 2 metros de alto por 8 de ancho.
Se prohíben las inscripciones murales o sobre las calles, o muros
de calles o rejas o empalizadas de calles y a partir del día 30 de los 45 del
proceso pre electoral quedará prohibida la fijación de cualquier tipo de
propaganda electoral luminosa o figurativa en lugares públicos, como tam-
poco se pueden repartir o lanzar volantes en lugares abiertos o públicos y
su violación trae por consecuencia la comisión de un delito electoral, en
este caso penado con seis meses de arresto y multa de 50 Euros.

C. Nuevas normas en materia de delitos electorales

La Ley No. 61 del 2 de marzo de 2004 27 establece una nueva norma-

tiva sobre los delitos electorales, refiriéndose al uso fraudulento de las
actas, listas electorales, boletas, certificados electorales y en general
cualquier documento electoral. Quien suscriba más de una lista electo-
ral comete el delito de fraude penado en las elecciones políticas y en las
administrativas con penas de prisión de tres a seis meses o tres años y
multas de 200 a 1 mil Euros.
También para todos aquellos que con amenazas o con actos de vio-
lencia interrumpen el desenvolvimiento de las votaciones o impiden el
libre ejercicio del voto, o que de cualquier manera alteren el libre ejerci-
cio del voto o los resultados de la votación, son sancionados con reclusión
de 2 a 5 años y con multa de 3 mil a 4 mil 500 Euros.

27 Cfr. Gazzeta Ufficiale N. 59 Marzo 11, 2004.

304
 Italia

Los que alteren en todo o en parte las boletas electorales o alteren

los actos electorales, son sancionados con la pena de 1 a 6 años de pri-
sión; en el caso que el delito sea cometido por un miembro de la oficina
electoral, la pena se agrava puesto que es de 2 a 8 años de cárcel y una
multa de 500 a 2 mil Euros.

II. El Contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

1. La Justicia Electoral

El tema relativo a la justicia electoral28 suele presentarse, como ya se

dijo supra, en dos sentidos: el primero, amplio, considera todos aquellos prin-
cipios, mecanismos, valores y medidas relativos a la consecución de la de-
mocracia representativa, tales como el efectivo sufragio, la integración de
órganos de representación política, la libertad de asociación y la constitu-
ción de los partidos políticos, el financiamiento público, el pluralismo y las
condiciones equitativas para el desarrollo de los procesos electorales.
El concepto estricto de justicia electoral regularmente se entiende
como el aspecto técnico de la misma, es decir, los juicios, los recursos,
los medios de impugnación de los actos, procedimientos y procesos elec-
torales, que se substancian ante órganos administrativos, políticos o ju-
risdiccionales, para lograr que los procesos electorales y las elecciones
se ajusten en todo a derecho, es decir, a los principios constitucionales y
legales, resolviendo conflictos o controversias electorales y corrigiéndose
deficiencias o infracciones a la normativa electoral.
Dentro de este concepto técnico o restringido se puede todavía pre-
cisar el llamado contencioso electoral que se vincula estrictamente con
el concepto de proceso, el cual se refiere fundamentalmente a los medios
procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos elec-
torales, más específicamente al conjunto de controles o impugnaciones
estrictamente jurisdiccionales, mismos que por naturaleza se diferen-
cian de los actos de control administrativo que se refieren a órganos ter-
ceros no imparciales, sino más bien de carácter político.
Finalmente sería conveniente dejar sentado que en su connota-
ción más aceptada el concepto de justicia electoral se refiere al conjunto

28 En este tema prácticamente se reproducen los conceptos planteados por Lara

Sáenz, Leoncio. Derechos Humanos y Justicia Electoral . México, Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación, Colección Cuadernos de Divulgación, No. 4,
México, 2003, pp. 36 y ss.

305
 Leoncio Lara Sáenz

de medios jurídicos y recursos técnicos que se utilizan para garantizar la

regularidad de las elecciones y para corregir errores o infracciones elec-
torales, medios que se utilizan para garantizar el derecho al sufragio, o
sea, a elegir o a ser elegido para desempeñar un cargo de representación
popular, y que se han establecido a favor de los ciudadanos, los candidatos
y los partidos políticos.
La clasificación de los sistemas de justicia electoral en el ámbito
doctrinal y comparado tiene un magnifico arranque taxonómico con
Maurice Duverger, 29 al distinguir este autor entre el contencioso políti-
co, que constituye la misma asamblea que surge de la elección, y el con-
tencioso jurisdiccional, que se encomienda a un órgano judicial, en cuanto
a los mecanismos y órganos de resolución de las impugnaciones en los
resultados de las elecciones, mecanismo establecido por el orden jurídico
de un estado, que comprenden todas las impugnaciones que se interpon-
gan no sólo contra los resultados de las elecciones sino respecto a todos
los actos y procedimientos electorales.
El caso italiano se remite al llamado sistema mixto, es decir que se
constituye en las elecciones políticas a través de recursos, protestas e
impugnaciones frente a los órganos electorales, nacionales, regionales y
provinciales, finalmente resueltos por las Cámaras de Diputados y Sena-
dores que se erigen en colegios de calificación electoral, y el sistema
jurisdiccional que se sigue ante los Tribunales Administrativos Regiona-
les, la Corte de Casación, el Tribunal Constitucional y el Consejo de Esta-
do, para asuntos electorales en impugnación judicial y para violación de
garantías electorales.

2. El Sistema de Medios de Impugnación3 0

Como en otros temas se debe acudir al concepto de medios de im-

pugnación en el campo electoral, de tal manera que por tales entendere-
mos al conjunto de mecanismos e instrumentos jurídicos previstos
constitucional o legalmente en un sistema de derecho, tales como jui-
cios, recursos, inconformidades, reclamaciones, apelaciones, cuyo obje-
tivo sea el de corregir, modificar, revocar o anular los actos o resoluciones
electorales, ya sean administrativas o judiciales cuando tengan proble-
mas de constitucionalidad o legalidad o tengan deficiencias o errores.

29 V. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 6ª. Edic. Barcelona, Ariel,

1988.
30 V. además de Lara Sáenz. L. op. cit, p. 43 y ss, consúltese las voces conducentes
en el Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, México,
2003, T. II.

306
 Italia

Hace más de diez años expresé respecto a los medios de impugna-

ción lo siguiente: “Los medios de impugnación no constituyen un mero
ejercicio preciosista y complejo de un procesos recursal decantado del
orden electoral, sino que constituyen verdaderos derechos subjetivos que
por la vía de la acción integran la defensa de la certeza, la objetividad, la
imparcialidad y sobre todo la legalidad de los actos o resoluciones que las
autoridades electorales realicen, y por lo tanto se constituyen en verda-
deras garantías constitucionales de la defensa del ejercicio, pureza y per-
feccionamiento de la democracia”.31

3. El Contencioso Electoral y los medios de impugnación

en el sistema electoral italiano

En el desarrollo del contencioso electoral italiano es necesario re-

cordar que en las páginas anteriores se ha venido describiendo tanto el
sistema electoral de orden político en el caso de las elecciones de Diputa-
dos y de Senadores, como los procesos eleccionarios en materia de síndi-
cos de comunas, presidentes de provincia y de región, así como los de los
miembros de las Juntas Comunales, Provinciales y Regionales.
Por otra parte, es necesario hacer una nueva distinción en cuanto
a los procesos electorales per se, es decir, existen los actos derivados de
la Convocatoria Presidencial a las Elecciones, tanto la de los ciudadanos
electores, como la de los partidos políticos o agrupaciones en la presenta-
ción de sus listas de candidatos, o de los propios candidatos en sus propo-
siciones; posteriormente la realización de la jornada de las elecciones;
más tarde, la suma de actos de proclamación e instauración, por lo que el
sistema descriptivo comprenderá estas etapas.
El sistema contencioso electoral italiano corre en dos vertien-
tes, por un lado se realiza a través de la definición de los tribunales
administrativos y, por otro, puede llegar hasta la validación de las elec-
ciones ante el Tribunal Constitucional en el respeto de los derechos
constitucionales de los electores o de los elegidos, toda vez que la Cons-
titución Italiana, establece los derechos fundamentales de la demo-
cracia, pero no las normas derivadas del proceso eleccionario, las cuales
se dejan a las leyes del parlamento, así como también las diferentes
vías y medios de impugnación que se pueden oponer por los actores del
proceso electoral.

31 cfr. Lara Sáenz, Leoncio. El nuevo sistema electoral mexicano, México, UNAM–
IIJ, Centro de Estudios Constitucionales México-Centro América, 1992, p.18.

307
 Leoncio Lara Sáenz

4. Medios de impugnación en el caso de la elección

de diputados

A. Medios de impugnación en el proceso electoral

De conformidad a las disposiciones de la Ley No. 361 del 30 de mar-

zo de 1957, mayormente modificada por la Ley 277 del 4 de agosto de
1993, se establece un recurso de oposición que pueden presentar los
partidos políticos contra actos de la Oficina Central Nacional, de los Ser-
vicios Electorales del Ministerio del Interior, relativos a asuntos de los
emblemas y símbolos partidistas y sus aplicaciones y usos en cuanto a la
duplicación o confusión con los de otras agrupaciones.
Por lo tanto, en el supuesto del acuerdo de cancelación o modifica-
ción se debe interponer el recurso dentro de los cuatro días siguientes a
la emisión del acuerdo y en igual término se deberán notificar a los depo-
sitantes respecto a las listas de las candidaturas. En el Ministerio del
Interior se radican los asuntos de este género en la Oficina Central Na-
cional de Servicios Electorales, la cual decide dentro de las 48 horas pos-
teriores a la interposición; de cualquier manera esta resolución se vuelve
definitiva, salvo que se hayan cometido violaciones graves de procedi-
miento, en cuyo caso como juicio de garantías constitucionales debe ser
planteada ante el Tribunal constitucional; si no es así, la medida surte
efectos y se deberán efectuar los cambios conducentes a las medidas
dictadas.
Otro caso de recursos de oposición lo tienen los delegados de los
candidatos en los casos de los colegios uninominales o de listas de nomi-
nación y procede contra los siguientes actos en las oficinas centrales
nacionales:
• El rechazo de las listas y de las candidaturas uninominales
presentadas por personas diversas de aquellas designadas en
el acto del depósito de los emblemas y símbolos.
• El rechazo de candidaturas en los colegios uninominales y en
las listas que se han identificado con símbolos y emblemas
que no han sido depositados ante el Ministerio del Interior.
• La declaración de no validez de las candidaturas de los colegios
uninominales y la cancelación de los nombres de los candida-
tos que no han aprobado la misma en los términos de la ley.
• La cancelación de las candidaturas de menores de 25 años o
de aquellos candidatos que no han presentado acta de naci-
miento o bien el certificado de inscripción en las listas de
una Comuna; y
• Cancelación de los nombres de los candidatos comprendidos
en otras listas ya presentadas en la misma circunscripción.

308
 Italia

En el caso de cancelación de nombres de candidatos, el recurso

deberá ejercerse dentro de las 48 horas de la notificación de la elimina-
ción, y procede hacerlo en la oficina central circuncripcional.

B. Recursos sobre el derecho a votar

De conformidad al número de recursos será precedente que la Cor-

te de Casación se sume a la oficina recurrida para decidir todos los casos
dentro de los dos siguientes a la admisión de los mismos. Posteriormente
a la decisión dentro de las 24 horas siguientes, deberán notificarse las
resoluciones administrativas a los recurrentes y, en su caso, se dictarán
las medidas modificatorias, así como los cambios a los símbolos y emble-
mas, los cuales son publicados en las listas del Pretor de la Comuna en
cuestión, o en otros lugares públicos pero siempre quince días antes de la
jornada eleccionaria.
En lo que se refiere a los recursos al alcance de los electores se
debe señalar que existe un recurso que permite a los electores solicitar
al presidente de la Oficina Electoral Circuncidiaria Comunal el nombra-
miento de un Comisario para el caso de que los certificados electorales
no sean distribuidos oportunamente o bien que sean distribuidos irregu-
larmente, en cuyo caso el recurso permite el nombramiento y acción del
Comisario ad hoc ante la Comuna para la correcta entrega de los certifi-
cados electorales.
El derecho a votar lo tienen los ciudadanos que se han inscrito en
las listas de los electores de las secciones electorales y que tengan su
certificado electoral emitido por la Comuna y recibido oportunamente en
tiempo y forma.
En el supuesto de que una persona sostenga el derecho de ser in-
cluido en las listas electorales de una circunscripción y que por alguna
razón se le haya negado ese derecho, no se le haya incorporado en las
listas electorales o no se le haya consignado su certificado electoral, ten-
drá derecho a realizar un juicio ordinario ante los tribunales adminis-
trativos de los cuales podrá obtener sentencia, y si ésta es negativa, todavía
podrá apelar ante el Tribunal de Apelación o de Casación y, en su caso,
acudir ante el Tribunal Constitucional para remediar la pretendida can-
celación de su garantía de votación.

C. Recursos sobre el resultado de las votaciones

Una vez cerrada las votaciones y realizado el escrutinio y completa-

das las actas electorales, el Presidente de la Sección Electoral deberá
pronunciarse en el acta general sobre los resultados de la votación, y es
en este momento que los recursos incidentales electorales de la votación

309
 Leoncio Lara Sáenz

se pueden presentar, y éstos consisten en las reclamaciones verbales, o

los incidentes argüidos sobre la operación o las operaciones electorales
de la sección; los mismos deberán de ser resueltos de manera provisio-
nal, por lo que el mencionado Presidente deberá pronunciarse sobre és-
tos de manera provisoria.
Sobre la nulidad de los votos,32 el Presidente, además de pronun-
ciarse provisionalmente sobre los reclamos e incidentes en materia de
votación, resuelve y por lo tanto se pronuncia con este efecto sobre la
nulidad de los votos. Asimismo, decide sobre la vía provisional la asigna-
ción o cancelación de votos que han sido protestados.
Por su parte, los votos impugnados deben reagruparse para los can-
didatos individuales en los casos de las circunscripciones uninominales
y candidatos individuales; se agrupan según sus propias características
de impugnación. Las impugnaciones sobre los votos nulos o protestados
deben de ser detalladas, específicamente en papeletas que deben estar
validadas inmediatamente por el presidente y al menos por dos de los
escrutadores.
El acta de los trabajos de la Oficina Electoral de Sección deberá ser
redactada por el secretario de la misma por duplicado y firmada cada folio
por todos los miembros de la Oficina y de los representantes de los candi-
datos de los colegios uninominales y los de las listas de electores que
estén presentes. En estas actas se deben mencionar todas las operacio-
nes y trabajos de la sección, pero además se consignan todos las recla-
maciones presentadas, así como las protestas hechas y los votos
impugnados, aun cuando hayan sido o no atribuidos a los colegios o a las
listas de electores, puesto que se considera que el acta es un documento
de carácter público.
La Oficina Central Circunscripcional se pronuncia provisionalmente
sobre cualquiera de los incidentes relativos a las operaciones y trabajos
electorales de su jurisdicción. La Oficina no puede discutir sobre la valo-
ración de los votos y sobre los reclamos, las protestas y los incidentes
ocurridos, por lo tanto no puede variar los resultados del acta.
La Cámara de Diputados y la de Senadores tienen la facultad reser-
vada como Colegio Electoral33 a la calificación política de las elecciones
de sus propios componentes. Las Cámaras se pronuncian en juicio defi-
nitivo sobre las impugnaciones, las protestas y en general sobre todos los
reclamos presentados a las oficinas de las secciones electorales o ante

32 Cfr. Ley 361 del 30 de marzo de 1957 sobre las elecciones de Diputados y
modificada sucesivamente hasta 1993, en especial Art. 71.
33 Cfr. Artículo 66 Constitucional : Cada Cámara resuelve sobre la legitimidad y

votación de la admisión de sus integrantes y los motivos de incompatibilidad o

inhabilitación para el nombramiento.

310
 Italia

las oficinas centrales durante sus actividades, según lo establecido por el

numeral 3 del artículo 28 de la ley multicitada.
Los votos de las secciones cuyas operaciones electorales sean anu-
ladas, no contabilizan y son invalidados. Las protestas y las reclamacio-
nes que no han sido presentadas ante las oficinas de secciones o ante la
central deben de ser entregados a las secretarias de la Cámara. Ninguna
elección puede ser convalidada antes de los veinte días posteriores a la
proclamación de vencedores en los comicios.
La Cámara puede someter ante los tribunales ordinarios las actas
de las elecciones protestadas que así lo ameriten, en cuanto que sea
necesario precisar una materia de prueba, o bien determinar una inter-
pretación de derecho, por lo cual los tribunales continuarán con los re-
presentantes de los partidos o con los candidatos individuales los juicios
correspondientes, pero deberán de informar de los mismos cada tres
meses a la presidencia de la Cámara, conforme a lo establecido por el
numeral 3 del artículo 28 de la ley en estudio, respecto a sus pronuncia-
mientos o sentencias definitivas para la última calificación de las elec-
ciones ahí contenidas, o bien informar sumariamente a la Cámara los
motivos por los cuales los juicios no han sido aún resueltos de manera
definitiva.

5. El Contencioso electoral en las elecciones administrativas

A. Impugnaciones en las elecciones comunales

El Consejo de las Comunas tiene la capacidad de conocer, sustan-

ciar y decidir sobre las condiciones de elegibilidad de los candidatos ven-
cedores proclamados en un acto unitario. En su primera junta después
de las elecciones, precluye el derecho; cuando no lo hace el Consejo, el
turno pasa a la Junta Provincial administrativa.
En contra de las resoluciones del Consejo Comunal con el carácter
de Consejo electoral de los nuevos miembros se admite un recurso de revi-
sión ante el Consejo dentro de los treinta días siguientes a la proclama-
ción y publicación de los presuntos vencedores. El Consejo debe resolver
en un plazo no mayor de dos meses; si no lo hace o lo hace negativamente
para el recurrente, el Consejo Provincial puede conocer de la apelación,
planteada por el interesado, la cual resulta en una resolución con carácter
definitivo.
Sin embargo, para evitar el carácter político de estas decisiones,
las Cortes de Casación o la Corte de Apelación de Casación de competen-
cia, funcionan como órganos jurisdiccionales, por lo que regularmente
este tipo de recursos de apelación los resuelven los tribunales por la vía

311
 Leoncio Lara Sáenz

jurisdiccional de corte administrativo, que son promovidas por los repre-

sentantes de los partidos o el interesado que ha sido elegido por tener un
derecho subjetivo político que ejercitar y estar legitimado para hacerlo.

B. Las impugnaciones administrativas de las elecciones

regionales, provinciales y comunales

De conformidad a la Ley No. 1034 del 6 de diciembre de 1971 se esta-

bleció la primera instancia de la justicia electoral administrativa asimi-
lada a las instituciones de los tribunales administrativos regionales, los
cuales conocen en primera instancia de los asuntos litigiosos entre los
particulares y la administración pública regional, provincial y comunal,
por lo que constituyen una vía ordinaria de justicia de los actos y trabajos
del proceso electoral administrativo, y de conformidad al artículo 6º de
dicha Ley se establece la jurisdicción sobre los recursos que se ejerzan
en materia de elecciones de los órganos regionales administrativos.
El procedimiento puede ser promovido e iniciado por los partidos
políticos contra actos del síndico de la comuna o presidente provincial o
respecto a los actos de las oficinas electorales de sección, de circunscrip-
ción o las oficinas centrales electorales en los procesos administrativos
electorales. Contra las resoluciones puede ejercerse la apelación ante el
Consejo de Estado, que es la última instancia de decisión en esta mate-
ria, salvo problemas de anticonstitucionalidad, los cuales son resueltos
por el Tribunal Constitucional.
El contencioso electoral administrativo plantea diversos principios,
no es necesaria la presencia de profesionales abogados, los interesados
pueden ejercerlo. Los actos y las demandas son realizadas en papel no
fiscal y son efectivos para los trabajos de las elecciones, en cuanto a la
ilegibilidad, y la incompatibilidad de los consejeros comunales.
Por lo tanto el contencioso administrativo se refiere a todas las
impugnaciones sobre la regularidad o la legitimidad de los procedimientos
de las elecciones de los órganos que gobiernan, las comunas, las provin-
cias y las regiones. El procedimiento es de carácter específico, de máxima
simplicitud y de carácter sumario, la cancelación parcial de los gastos fis-
cales y la audiencia pública inmediata en la cual se resuelve el recurso.
Las decisiones de los Tribunales Administrativos Regionales (TAR)
que juzgan y resuelven sobre la legitimidad de los resultados de las elec-
ciones pueden ser impugnadas ante el Consejo de Estado dentro de los
cinco días siguientes a la resolución. Recuérdese que en estos juicios y
en los recursos de apelación se requiere un fundamento real de impug-
nación, por lo cual no se admiten recursos fundados sobre motivos inde-
terminados, ni sobre cuestiones de inferencia o hipotéticas, por lo que el
recurrente no puede limitarse a indicar o señalar los motivos de impug-

312
 Italia

nación sino que debe alegar y acompañar la prueba adecuada a los he-
chos sobre los cuales funda, así como la motivación sobre los mismos.
Esta legislación administrativa desde anteriores leyes, por ejemplo
la Ley No. 1147 del 23 de diciembre de 1966, estableció las acciones po-
pulares y las impugnaciones permitidas a cualquier ciudadano elector
de las comunas, en lo que se refiere a todas las actividades del proceso
eleccionario, así como a los electores provinciales y por lo tanto se ejer-
cen contra el consejo comunal y los consejos provinciales, los cuales es-
tán obligados a la devolución cuando se instaura la acción equivocadamente.
El Consejo de Estado es un órgano auxiliar del gobierno para el ejer-
cicio del asesoramiento y de la administración de justicia administrati-
va,34 y su jurisdicción es la de tutelar los intereses legítimos y los derechos
subjetivos, entre otras materias los relativos a las elecciones regionales,
en las cuales ejerce el carácter de tribunal definitivo de apelación de
segunda instancia, salvo en materia de jurisdicción en la que puede plan-
tearse todavía la resolución al Tribunal Constitucional, el cual exclusi-
vamente decide en definitiva este tipo de conflictos.

III. La Jurisprudencia Electoral Italiana

En términos generales el concepto de jurisprudencia se refiere a

las resoluciones de los tribunales respecto a los juicios ventilados ante
ellos y desde luego la doctrina o los principios jurídicos que van integran-
do con la expedición de las mismas y con las interpretaciones de las leyes
que realizan.35
La jurisprudencia como actividad formadora de principios jurídicos
e interpretación de las leyes puede tener varias resultantes, a saber,
aclaratoria, cuando establece una noción clara sobre el sentido de una
norma, supletoria cuando el juez cubre la ausencia de norma; esto es
cuando cubre laguna de la ley; y la jurisprudencia integradora cuando la
norma se actualiza o integra derecho que por no existir o aplicarse a
otros supuestos impediría la resolución de un asunto.
Diferente planteamiento es el relativo a la jurisprudencia como
fuente creadora del derecho. Los estudiosos señalan36 que las fuentes
formales del derecho son la ley, la doctrina, los principios generales del
derecho, la costumbre y la jurisprudencia y casi siempre establecen un

34 Artículo 100 de la Constitución.

35 En este tema V. la voz Jurisprudencia Electoral en el Diccionario Electoral Cit.
T. II, pp. 740 y ss.
36 Entre otros baste destacar a García Maynez, Eduardo. Introducción al estudio

del derecho, México, Edit. Porrúa, 33ª. Edic. 1982.

313
 Leoncio Lara Sáenz

rango de subsidiariedad de las fuentes en razón de la ley que sería la

prioritaria. En algunos sistemas la jurisprudencia se vuelve obligatoria
por mandato legal.37
En general en el derecho electoral italiano la jurisprudencia no es
explícitamente obligatoria en razón de la estructura no especializada de
las resoluciones del poder judicial o magistraturas que resuelven provi-
sionalmente sobre los asuntos electorales, es decir, órganos administra-
tivos regionales y los órganos políticos constituidos en Colegios Electorales
en el caso de las elecciones para senadores y diputados.
Las características del sistema electoral italiano obligan a que las
decisiones de los órganos electorales puedan ser revisadas por los tribuna-
les administrativos, en apelación por la Corte de Casación o los Tribunales
Administrativos de Apelación regionales, así como finalmente por el Conse-
jo de Estado y por la Corte Constitucional en cuestiones de garantías indivi-
duales, interpretación constitucional o en el caso del conflictos de poderes.
De estas apreciaciones no se advierte que la jurisprudencia tenga
efectos obligatorios, pero sí se pone de manifiesto la importante noción
de la misma en Italia, puesto que no sólo constituye la suma de las reso-
luciones de los tribunales y la doctrina que se forma con ésta, sino tam-
bién los precedentes en la solución de casos concretos durante la
celebración de los comicios.
En efecto, la Constitución italiana refiriéndose a la declaración de
ilegitimidad constitucional de una norma legal o un acto administrativo
con fuerza de ley por el Tribunal Constitucional, establece que la referida
norma dejará de tener eficacia desde el día siguiente a la publicación de
la decisión. La parte final del artículo aplicada al encuentro de la obligato-
riedad de las decisiones de los tribunales, es decir el carácter obligatorio
de la jurisprudencia, significa que la decisión del Tribunal se publicará y
comunicará a las Cámaras (Diputados y Senadores) y a los Consejos Re-
gionales interesados, para que si lo consideran oportuno, procedan de acuerdo
con las normas constitucionales.38
Por su parte el Artículo 6 de la Ley de Procedimientos Administrati-
vos,39 refiriéndose en general a los recursos interpuestos por diversas
partes y por lo tanto aplicables a los recursos electorales hechos valer por
los partidos o por los candidatos individuales, establece que el tribunal

37 Tal es el caso de la legislación mexicana en la que el Artículo 94 Constitucional

establece que la ley fijará los términos en los que la jurisprudencia será obligatoria y el
Artículo 99 de la Constitución en materia de criterios obligatorios de jurisprudencia
electoral.
38 Artículo 136 de la Carta Magna Italiana.
39 Ley No. 1147 del 23 de diciembre de 1966 que modificó a la Ley No. 570 del 16
de mayo de 1960.

314
 Italia

administrativo es competente para decidir sobre los recursos concernien-

tes a las controversias en materia de los trabajos relativos a las eleccio-
nes organizadas por los Consejos Comunales, Provinciales y Regionales,
por lo que sus resoluciones entonces contendrán una variada gama de
principios e interpretaciones sobre las leyes electorales que harán de
esta jurisprudencia una invaluable fuente del derecho electoral italiano.
En el artículo señalado en el párrafo anterior se contienen además
normas relativas a las acciones populares y a los medios impugnativos
de los procesos electorales y a los resultados de la jornada electoral, sobre
los cuales en el caso de ejercicio los tribunales han emitido una serie de
resoluciones que conforman una rica y variada jurisprudencia en mate-
ria del proceso electoral.
En lo que se refiere a las resoluciones de la Corte de Casación es de
destacarse que las mismas vinculan solamente a las partes del proceso y
eventualmente al juez a quo. Todos los demás jueces que se encuentren
ante casos análogos son libres de decidir por una interpretación diferen-
te a la del caso en cuestión, adoptando una interpretación diferente de la
ley que fundamenta su resolución.
Sin embargo, los jueces toman en cuenta en sus resoluciones otras
decisiones de tribunales para casos análogos y tienden a uniformar sus
decisiones con las de la Corte de Casación, de donde este alto tribunal
desarrolla un papel de gran importancia, esto es, el de asegurar una in-
terpretación uniforme de las leyes dentro del orden jurídico del país.
La orientación de la Casación puede cambiar con el tiempo, basado
en nuevas argumentaciones sobre casos análogos y anteriores o simple-
mente porque toma en cuenta el entorno social, conceptual de la socie-
dad respecto al derecho, por lo cual este tipo de jurisprudencia tiene la
gran tarea de ir construyendo nuevo derecho independientemente de la
renovación de las leyes.

1. Algunos principios y temas planteados

por la jurisprudencia electoral

He considerado conveniente no hipotizar sobre los principios crea-

dos o establecidos como criterios de uniformidad por la jurisprudencia
electoral italiana, sino que a través del examen de diversas sentencias
de los tribunales que intervienen en las decisiones de las impugnaciones
o recursos electorales, se identifiquen algunos ejemplos del estableci-
miento de diversos principios sobre el desarrollo de los procesos electora-
les,40 a saber:

40 Se consultaron los siguientes anales de Jurisprudencia http://

www.servizidemografici.com/queryextr?tipologia=Giurisprudenza

315
 Leoncio Lara Sáenz

• La Corte Constitucional Italiana ha sostenido y sentado el

principio en la sentencia Núm. 107/1976 que la elección de
un órgano político o administrativo mediante sufragio uni-
versal es la forma de expresión más correcta y adecuada de la
soberanía que el artículo 1 de la Constitución atribuye al pue-
blo, pero que es necesaria la participación popular y la volun-
tad expresada por los ciudadanos en el voto.41
• El principio de la certeza de mayoría que se produce cuando
resultan irrelevantes las irregularidades de los actos electo-
rales que no comprometen la certeza de la voluntad del elec-
torado, por lo cual los jueces administrativos no pueden
pronunciar la nulidad de los actos impugnados y de los votos
de esta manera emitidos si su ilegitimidad no influye con-
cretamente sobre los resultados electorales, según lo esta-
bleció la resolución Núm. 6772 del 30 de octubre del año 2003,
de la Sección V del Consejo de Estado.
• Resolución No. 387 del 24 de julio de 1996, sobre el deceso del
síndico recién proclamado electo y por lo tanto la repetición
de las elecciones.
• Resolución No. 1148 del 21 de septiembre de 1996, emitida
por la Sección V del Consejo de Estado, ratificando que a tra-
vés de un documento oficial un especialista médico del lugar
donde se encuentre internado un ciudadano enfermo, podrá
ser asistido al ejercicio del voto.
• La sentencia No. 309 del 26 de marzo de 1996 de la sección V
del Consejo de Estado sobre la manera de contabilizar el “pre-
mio de mayoría” para la asignación de escaños en elecciones
de diputados.
• En la misma resolución el establecimiento del criterio de de-
terminación de los cocientes electorales para la proporciona-
lidad de votos en materia de candidatos individuales.
• Resolución No. 84 del 8 de abril de 1997 de la Corte Constitu-
cional sobre la invalidez y efectos penales de la suscripción
de más de una lista electoral por un candidato individual.
• Principio relativo a los límites de los gastos de la campaña
electoral y sanciones por exceso resuelto en recurso de casa-
ción en resolución No. 7171 del 5 de agosto de 1996.
• Omisión de notificación al candidato no electo, en un recurso
por votos no atribuidos, resolución No. 16 del 31 de julio de
1996 del Consejo de Estado.

41 V. Presno Linera, M.A. La Reforma Electoral, cit. pp. 155.

316
 Italia

• En el caso de la declaración de relación de listas de conseje-

ros comunales con un candidato síndico, no se admite dicha
lista en la competencia electoral, resuelto por la Sección V
256/01/05 No. 250 del Consejo de Estado.
• Proceden por motivos de violación a las leyes los recursos para
la anulación de los resultados electorales resuelto por el tri-
bunal Administrativo Veneto Venecia sección I resolución No.
188 del 21/1/2005.
• La resolución No. 12362 del Tribunal Administrativo Regio-
nal Lazio Roma sección II de fecha 3/11/2004 que estableció
que en las elecciones comunales y provinciales la presenta-
ción de las listas de candidatos puede ser impugnada por falta
de legitimidad y los candidatos pueden ser recusados por no
cumplir los requisitos de norma.

IV. La evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral 4 2

1. Avances y Dificultades de la legislación electoral

Como una primera aproximación a la evaluación formal del funcio-

namiento del sistema de justicia electoral y sobre la base de diversas
opiniones de los autores y estudios consultados, nos ha parecido oportuno
iniciar la misma realizando un señalamiento meramente enunciativo
de algunos de los avances y dificultades del sistema establecido por la
nueva legislación electoral italiana, a saber:

• El fomento de la participación de los ciudadanos en los proce-

sos electorales.
• El propiciamiento de la incorporación de la mujer a la vida
electoral y política.
• Elección directa del síndico y del presidente de la provincia.
• La reducción del tiempo de los mandatos de los gobernantes
locales.

42 Toda vez que la evaluación del sistema tendrá que ser referencial, es conveniente
analizar las siguientes obras de donde se han tomado algunas de las consideraciones
evaluatorias sobre el sistema electoral italiano: Mor, Gianfranco. La reforma Electoral
en Italia, en Justicia Electoral número 4, vol VIII, 1994, pp. 27 y ss.; Pappalardo,
Adriano. La Nueva ley electoral en Italia, en Revista de Estudios Políticos (Nueva
Epoca), Núm. 89, julio-septiembre, 1995, pp. 61 y ss.; Cicconetti, Sistema Elettorali e
Sistema dei partiti, pp. 992 y ss.; y Presno Linera, M.A. La Reforma Electoral en Italia,
cit, passim.

317
 Leoncio Lara Sáenz

• La prohibición de permanecer más de dos legislaturas en el

desempeño de cargos parlamentarios.
• La excesiva personalización de la vida política.
• Una insospechada resultante en la aplicación de los premios
de mayoría.
• El aumento inusitado de partidos políticos que no es una
consecuencia del paso de un sistema proporcional a un siste-
ma mayoritario, puesto que el efecto político debió haber sido
el bipartidismo.
• La falta de reglas que normen el papel de la oposición y por lo
tanto la existencia de minorías parlamentarias.
• La falta de reglas de participación en los procesos electorales
de los medios de comunicación masivos.
• El problema del doble voto y la cultura de sus efectos en las
elecciones regionales.
• La confirmación del rol del referéndum sobre el Senado y el
llamado referéndum abrogatorio parlamentario.
• La reducción en más de 20% de los miembros de los consejos
regionales.
• Las diferentes modalidades de voto en razón del volumen de
las comunas, sobre bases de distritos o cincunscripciones
uninominales, escrutinios de lista y el voto de preferencia.
• La introducción de limitaciones a los gastos electorales de los
candidatos, en las elecciones regionales, limitando gastos de
publicidad en periódicos y en la televisión.
• La creación de circunscripciones convencionales en el ex-
tranjero para el voto de los italianos fuera de su país y tam-
bién por correspondencia.
• La concentración de la jornada electoral en todas las eleccio-
nes, parlamentarias y regionales.
• Las listas de las candidaturas deberán estar avaladas por un
cierto número de ciudadanos electores.
• Los sistemas de impugnación electoral antes de la jornada elec-
toral la realizan los partidos políticos y las agrupaciones así como
los ciudadanos y los candidatos y son resueltas administrativa-
mente por los órganos oficiales de la organización electoral.
• Las Cámaras siguen siendo órganos de participación y califi-
cación electoral de sus propios miembros, sin embargo pue-
den reenviar por defectos constitucionales al Consejo de Estado
diversos procedimientos para que éstos se desarrollen de
manera judicial.
• El sistema contencioso electoral es mixto, siendo judicial a
nivel nacional ante la Corte Constitucional y el Consejo de

318
 Italia

Estado y a nivel regional a través de los tribunales adminis-

trativos en su competencia electoral, y de recursos e
impugnaciones políticas sobre los preparativos electorales y
la jornada de votaciones
• La revisión y la apelación pueden ser efectuadas por los tri-
bunales de casación o por los propios tribunales administrati-
vos regionales.
• La jurisprudencia sigue siendo la mejor manera de interpre-
tar las leyes y su relación con la Constitución, por lo que es
una fuente de creación del derecho electoral y en consecuen-
cia de los medios de impugnación en la materia.
• La jurisprudencia es entendida como una fuente formal del
derecho pero no es explícitamente obligatoria, sino que espe-
cialmente la de los tribunales de casación, se publica y existe
la costumbre de los demás jueces de observarla con el objeto
de proveer a la interpretación e integración uniforme.

2. Evaluación formal del sistema contencioso

y de justicia electoral

La evaluación requerida por el estudio comparativo se realiza en tér-

minos formales, es decir, analizando las opiniones de los autores de investi-
gaciones y estudios citados en el texto o incorporados en la bibliografía. Para
tener una idea más específica sobre los resultados del sistema de justicia
electoral se requeriría aplicar una metodología y realizar un estudio empíri-
co que queda fuera de los términos de referencia del presente examen.

La lista en cuestión es la siguiente:

• El sistema de impugnación es mixto, puesto que la mayor parte

de los recursos del proceso electoral se desarrollan ante las
autoridades organizadoras de las elecciones: síndico, Oficina
Electoral Seccional, Oficina Circunscripcional, Oficina Cen-
tral Regional, Oficina Nacional y los Servicios Electorales del
Ministerio del Interior, y finalmente los órganos políticos de
calificación, las Cámaras.
• El sistema Judicial contencioso no es especializado sino que
es específico, es decir, en las elecciones políticas y en las
administrativas, los órganos de vigilancia y contención, así
como de protección de las garantías electorales constitucio-
nales y legales, son los Tribunales Administrativos Regiona-
les (TAR), los Tribunales de Casación, los Tribunales de
Apelación, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

319
 Leoncio Lara Sáenz

• El procedimiento contencioso ante órganos electorales es ex-

pedito, a instancia de parte y con legitimación de interés.
Pueden promover los recursos o medios de impugnación así
como las apelaciones, tanto los ciudadanos en la llamada
acción popular, como los candidatos en elección individual
por colegios uninominales o los partidos políticos y agrupa-
ciones políticas.
• La carga de la prueba es para quien promueve y afirma, las
costas y los gastos del proceso en el ámbito administrativo
están reducidos a su mínimo y las formalidades son escasas.
En los procedimientos formales se siguen los principios pro-
cesales administrativos legales y en consecuencias son más
extensos y más formales los juicios electorales.
• Los Funcionarios Electorales no siempre son técnicos sino
legos y por lo tanto se pueden hacer valer de técnicos para
desahogar los recursos y en general para el proceso electoral.
• La magistratura en general y la especializada electoral es
siempre profesional y en los tribunales los jueces son de ca-
rrera y el ingreso de los mismos se produce en algunos nive-
les Consejo de Estado, Tribunal Constitucional por elección o
designación de autoridad superior.
• El procedimiento administrativo, no obstante ser más expedi-
to, moderno y menos formal, requiere de representación pro-
fesional dado su carácter técnico.
• Las resoluciones judiciales pueden ser apeladas y en su caso
finalmente revisadas por el Consejo de Estado y por el Tribu-
nal Constitucional en caso de alegarse la inconstitucionalidad
y la violación de garantías constitucionales.
• La jurisprudencia se entiende como la resolución de los tri-
bunales y se refiere a prácticamente todo el proceso electo-
ral; no es de carácter obligatorio, somete a las partes y al
juez a quo en la revisión y las resoluciones de los tribunales
de casación y las del Consejo de Estado y del Tribunal Cons-
titucional al ser publicadas tienden a ser seguidas por todos
los jueces.
• La jurisprudencia electoral es complementaria, interpretativa
e integradora, inclusive al grado de crear nuevos principios y
nuevo derecho sobre la interpretación de las leyes vigentes.
• El sistema es difuso y no es de especialidad electoral, por lo
que mayormente es conocido por los técnicos en derecho.
• Los partidos políticos, más que los candidatos individuales, re-
curren con gran frecuencia sobre todo en materia de califica-
ción y anulación de votos dado el sistema de conteo electoral.

320
 Italia

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323
 Leoncio Lara Sáenz

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Reglamento de la Cámara de Diputados
Versión en español en:
http://new.camera.it

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Ley No. 64 del 7 de febrero de 1958 y Ley No. 276, 4 de agosto de 1993
Ley Para la Elección de los Senadores
Ley N. 21 del 4 de abril de 1956, Ley que regula las campañas electorales.
Ley No. 61 del 24 de marzo de 2004, nueva Ley que establece normas en
materia de derecho penal electoral.

Nuevas Normas para la elección de los Consejos de las regiones con Esta-
tuto Ordinario.

Nuove Norme per la elezione dei Consigli dekelle región a statuto ordinario.

Modificaciones a las Normas sobre el Contencioso Electoral Administrativo.

Modificazioni alle norme sul contencioso elettorale administrativo.

Ley No. 1147 del 23 de diciembre de 1966.
Publicada en la Gazzeta Ufficiale N. 329 del 31 de diciembre de 1966.

Ley del 6 de diciembre de 1971, No. 1034 Instituciones de los Tribunales

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La Jurisprudencia Citada en el Texto fue tomada de:

http://www.servizidemografici.com/queryextr?tipologia=Giurisprudenza

324
 El sistema mexicano contencioso
electoral y criterios jurisprudenciales
relevantes
J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ*
Armando MAITRET HERNÁNDEZ**

Sumario: 1. Panorama del sistema mexicano contencioso elec-

toral, a) Organismos competentes, b) Evolución del sistema, y
c) Naturaleza, estructura e integración del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federación; 2. Garantías del sistema
contencioso electoral, a) Garantías judiciales u orgánicas, i)
Tribunal Electoral especializado y con autonomía orgánica,
funcional, normativa y administrativa, y ii) Juzgadores elec-
torales independientes, imparciales, profesionales y
responsables, b) Garantías procesales, i) Jurisdicción electo-
ral integral, federalista y plena, y ii) Proceso judicial electoral
accesible, efectivo, eficiente, transparente y apegado a las
debidas formalidades esenciales del procedimiento; 3. Crite-
rios jurisprudenciales y relevantes del Tribunal Electoral, a)
Derecho a la impartición de justicia electoral accesible, com-
pleta y efectiva, b) Protección amplia de los derechos
político-electorales del ciudadano, c) Fortalecimiento del sis-
tema de partidos políticos, d) Democracia interna de los
partidos políticos, e) Elecciones en pueblos y comunidades
indígenas, f) Derecho administrativo sancionador electoral,
g) Control efectivo de la regularidad constitucional y legal en
materia electoral; y 4. Consideraciones conclusivas.

* Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

** Secretario de Estudio y Cuenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación
Los autores agradecen a Gabriela del Valle su valioso apoyo en la recopilación y
sistematización de parte importante del material utilizado. Cabe advertir que en el
mismo se incluye información que aparece en otros trabajos del propio autor y que se
encuentran publicados en Justicia electoral y garantismo jurídico, México, UNAM-
Editorial Porrúa, 2005, 335 pp.

325
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

El propósito de este trabajo es proporcionar un panorama sobre las

características básicas del sistema mexicano contencioso electoral, así como
de las principales tesis jurisprudenciales y relevantes del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, destacando al efecto la función garantista,
antiformalista y defensora de la Constitución que éste ha venido desempe-
ñando en su tarea de impartir justicia electoral, en beneficio de los dere-
chos fundamentales político-electorales de los ciudadanos y de los principios
de constitucionalidad y legalidad a los que deben sujetarse invariablemente
todos los actos electorales, tanto los provenientes de las autoridades electo-
rales federales y locales como de los partidos políticos.

I. Panorama del sistema mexicano contencioso electoral

Como resultado de su propia evolución histórica y después de un

amplio consenso entre las principales fuerzas políticas, las bases del sis-
tema contencioso electoral vigente en México se establecieron por refor-
ma constitucional de 1996 (misma que se aprobó por la unanimidad de
los miembros del Congreso de la Unión y, en su oportunidad, por las co-
rrespondientes legislaturas locales) teniendo al Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación como eje fundamental.

a) Organismos competentes. En México, son dos las principales auto-

ridades electorales federales: el Instituto Federal Electoral (IFE), encar-
gado de organizar las elecciones federales (así como de resolver, a través
de diversos órganos, según el caso, el llamado recurso de revisión, que
tiene una naturaleza administrativa), y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación (TEPJF), cuyas salas tienen a su cargo resolver
jurisdiccionalmente las controversias, esto es, los medios de impugna-
ción que se interpongan con motivo de los comicios, y asegurar que los
actos y resoluciones de las autoridades electorales se ajusten a los prin-
cipios de constitucionalidad y legalidad.
El Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de
carácter permanente, que tiene a su cargo la función estatal y responsabi-
lidad de organizar y administrar las elecciones federales (para Presidente de
la República, así como senadores y diputados al Congreso de la Unión). El IFE
se creó formalmente el 11 de octubre de 1990; esta autoridad electoral es
independiente en sus decisiones y funcionamiento, así como profesional en
el desempeño de sus actividades, para lo cual cuenta con un cuerpo de fun-
cionarios seleccionados, capacitados y evaluados sistemáticamente, a tra-
vés de un servicio civil de carrera, denominado Servicio Profesional Electoral.
Por mandato constitucional, todas las actividades que desarrolla el
IFE deben regirse por los principios de certeza, legalidad, independencia,

326
 México

imparcialidad y objetividad. El IFE cuenta en su estructura con órganos

de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia, siendo el Consejo Ge-
neral su órgano superior de dirección; desde el punto de vista territorial,
cuenta con diversos órganos centrales, incluyendo al referido Consejo
General, así como con órganos delegacionales en cada una de las 32 en-
tidades federativas y órganos distritales en cada uno de los 300 distritos
electorales uninominales.
Por su parte, el Tribunal Electoral (TEPJF) es, con la salvedad de la
acción de inconstitucionalidad contra leyes electorales, que es compe-
tencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la máxima autori-
dad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial
de la Federación.
Las sentencias del TEPJF, recaídas a los medios de impugnación
contra actos y resoluciones electorales, tienen el carácter de definitivas
e inatacables, por lo que no pueden ser revisadas ni mucho menos modi-
ficadas por órgano alguno. La naturaleza jurídica, estructura y principa-
les atribuciones del TEPJF se analizan más adelante.
A diferencia de otros países, que no cuentan con organismos electo-
rales especializados y permanentes, o bien, en los que se reúnen en un
mismo tribunal (corte, jurado o consejo supremo) electoral —como ocurre
frecuentemente en América Latina— tanto las funciones administrativas
de organización de las elecciones como las jurisdiccionales de resolución
de las controversias electorales, en México se ha optado por conferir tales
funciones a instituciones distintas, como son el IFE y el TEPJF, que tienen
el carácter de permanentes, especializadas y con autonomía funcional.
Esto representa una garantía electoral más, de acuerdo con la tendencia
contemporánea en el derecho comparado hacia la “judicialización” de los
procedimientos contenciosos electorales, y permite un control interorgá-
nico adicional para asegurar la autenticidad y legalidad electoral. Lo ante-
rior también atiende el derecho a un recurso efectivo público ante un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con antici-
pación en la ley con las debidas garantías, tal como lo prescriben diversos
instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos.
Además del IFE y el TEPJF, es importante mencionar la relevante
función que le corresponde al pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN) al conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad
que, a partir de 1996, los partidos políticos, las minorías parlamentarias y
otros sujetos legitimados pueden promover para plantear la posible con-
tradicción entre una ley o norma general de carácter electoral y la Cons-
titución (cabe advertir que las reformas a las leyes electorales deberán
promulgarse y publicarse noventa días antes de que inicie el proceso elec-
toral en que vayan a aplicarse); en caso de que la resolución de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación se apruebe por una mayoría de cuando

327
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

menos ocho votos (de los once miembros que la integran), se podrá decla-
rar la invalidez de las normas impugnadas, acarreando que las mismas
sean expulsadas del sistema jurídico. Como un indicador de la trascen-
dencia de esta vía de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las
leyes, es pertinente precisar que la mayoría de las 222 acciones de
inconstitucionalidad promovidas hasta diciembre de 2004 versaron pre-
cisamente sobre la materia electoral, dando lugar a un importante cú-
mulo de criterios en beneficio de la justicia constitucional electoral.
Así, uno de los rasgos principales de la citada reforma constitu-
cional de 1996, en el ámbito de la justicia electoral, fue el estableci-
miento de instrumentos procesales de control judicial de la
constitucionalidad de leyes y actos electorales (incluida la calificación
de la elección presidencial), con lo que se modificó una tendencia de
más de un siglo que había propiciado que tanto las leyes como los pro-
cedimientos comiciales en nuestro país estuvieran sustraídos a dicho
control jurisdiccional, en el entendido de que, si bien desde 1987 se
estableció el primer tribunal electoral, éste y los sucesivos sólo ejer-
cían un control de la legalidad y no fue sino a partir del actual Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación que se le confieren atri-
buciones para ejercer también un control jurisdiccional de la
constitucionalidad de los actos electorales.1
En efecto, la referida reforma constitucional y la consecuente legal
se caracterizaron, entre otros aspectos, por el establecimiento de un sis-
tema contencioso electoral plenamente judicial, en cuya cúspide se en-
cuentra la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el que el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, en tanto máxima autoridad
jurisdiccional en la materia —con la salvedad de la acción de
inconstitucionalidad contra leyes electorales bajo la competencia de la
citada Suprema Corte— y órgano terminal en cuanto al control de la
constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral, ocupa
un lugar central; al respecto, se crearon diversos instrumentos procesa-
les para el control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos o reso-
luciones electorales federales y locales, es decir, se incorporaron
auténticas garantías constitucionales electorales.2

1 Vid., Carlos Arenas Bátiz, Raúl Ávila Ortiz, J. Jesús Orozco Henríquez y Juan
Carlos Silva Adaya, El sistema mexicano de justicia electoral, México, Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, 2000, pp. 25-80.
2 Vid., Héctor Fix-Zamudio, Justicia constitucional , Ombudsman y derechos
humanos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2001, 2ª ed., pp. 259-
261 y 341-346; ídem y Salvador Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano
y comparado, México, Editorial Porrúa, 3ª ed., 2003; Hans Kelsen, “La garantía
jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional)”, trad. Rolando Tamayo y
Salmorán, en Anuario Jurídico, núm. I, México, IIJ-UNAM, 1974, pp. 489-500.

328
 México

Además de lo descrito en los párrafos que anteceden respecto del

IFE, el TEPJF y la SCJN, cabe mencionar a la Fiscalía Especial para la
Atención de Delitos Electorales, dependiente de la Procuraduría General
de la República, encargada de la persecución e investigación de los deli-
tos electorales en el ámbito federal, regulados en el título XXIV del Código
Penal Federal, en el entendido de que el fincamiento de responsabilida-
des y, en su caso, la imposición de la pena respectiva, es competencia de
los tribunales penales federales (v. gr., juzgados de distrito y tribunales
unitarios de circuito).
Finalmente, por la naturaleza federal del sistema jurídico polí-
tico mexicano, y dentro del marco de autonomía del que disfrutan
respecto de su régimen interior, los 31 Estados y, con su especifici-
dad, el Distrito Federal, regulan sus propios procesos electorales, es
decir, los relativos a la renovación de sus órganos ejecutivo y legisla-
tivo locales, así como de sus ayuntamientos o delegaciones. Cada
entidad federativa asume las atribuciones relacionadas con la orga-
nización y calificación de las elecciones de sus autoridades locales,
así como la resolución de los correspondientes medios de impugna-
ción, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV,
inciso d), y 122, Apartado C, Base Primera, fracción III, de la propia
Constitución federal, a través de organismos administrativos y juris-
diccionales locales en materia electoral (con frecuencia denomina-
dos, respectivamente, institutos y tribunales electorales de la
entidad). Las autoridades electorales locales son autónomas en su
funcionamiento e independientes en sus decisiones, en el entendido
de que las resoluciones de los órganos electorales locales correspon-
dientes pueden ser impugnadas ante la Sala Superior del TEPJF por
razones de constitucionalidad, siempre y cuando sean determinan-
tes para el desarrollo del proceso electoral o el resultado final de las
elecciones, a través del juicio de revisión constitucional electoral y
en ciertos supuestos del juicio para la protección de los derechos po-
lítico-electorales del ciudadano.
Es así como el sistema mexicano de justicia electoral prevé un con-
trol integral, pleno, efectivo y eficiente de la constitucionalidad de toda
ley, así como de la constitucionalidad y, en su caso, legalidad de todo acto
o resolución de naturaleza electoral, a través de los medios de impugna-
ción que conocen la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el TEPJF y
el IFE (además, respecto de los comicios locales, los institutos y tribuna-
les electorales de las correspondientes entidades federativas), según se
explica más adelante.
En términos de lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo,
fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos, el sistema federal de medios de impugnación en materia electo-

329
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ral3 tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones elec-
torales se ajusten invariablemente a los principios de constitucionalidad
y legalidad, así como asegurar la protección de los derechos fundamen-
tales político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votados, al
igual que los de asociación y afiliación en dicho ámbito.
En este sentido, el sistema mexicano contencioso electoral (confor-
mado por el conjunto de medios de impugnación en esta materia) tiene
por objeto garantizar la vigencia del Estado constitucional democrático de
derecho, el cual exige la celebración de elecciones libres, auténticas y
periódicas, estrictamente apegadas a la Constitución y la ley.

b) Evolución del sistema. La historia del contencioso electoral mexi-

cano se puede dividir, en cuanto a los medios de impugnación contra los
resultados electorales, en tres etapas, que van desde la adopción de un
contencioso político a un contencioso jurisdiccional, pasando por uno mixto
que reunía a ambos:

i) Contencioso predominantemente político (1824-1987). La Constitu-

ción Federal de 1824, que es la primera de México independiente, si-
guiendo la tradición francesa (recogida a través de la Constitución de
Cádiz de 1812 y la Constitución de Apatzingán de 1814), así como la Cons-
titución de los Estados Unidos de América de 1787, adopta el sistema
contencioso electoral de carácter político (conocido como autocalificación),
al reservar a las respectivas Cámaras del Congreso o a una parte de sus
miembros (los llamados colegios electorales) la facultad de juzgar final-
mente, según el caso, la elección de los diputados o senadores; por otra
parte, se confería al propio Congreso o, generalmente, a su Cámara de
Diputados, la facultad de calificar la elección presidencial (dando lugar
en este último caso a una heterocalificación política).

3 La ley reglamentaria del citado sistema federal es la Ley General del Sistema de

Medios de Impugnación en Materia Electoral, la cual encomienda a diversos órganos

—según el caso— del Instituto Federal Electoral la competencia para resolver el llamado
recurso de revisión (de naturaleza administrativa) y a las distintas salas (Superior o
Regionales, según su competencia) del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación para conocer y resolver los restantes medios de impugnación (de naturaleza
jurisdiccional), en el entendido de que a través del juicio de revisión constitucional
electoral y en ciertos supuestos del juicio para la protección de los derechos político-
electorales del ciudadano, la Sala Superior puede conocer de impugnaciones —por
razones, básicamente, de constitucionalidad — contra actos de autoridades electorales
de las entidades federativas, relacionados con elecciones locales. Por su parte, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso d), de la propia
Constitución federal, cada Estado —en ejercicio de su autonomía— establece su propio
sistema local de medios de impugnación en materia electoral, así como los órganos
administrativos y jurisdiccionales encargados de su sustanciación y resolución.

330
 México

Este sistema prevaleció hasta el año de 1987 en que se crea el

primer tribunal electoral, estableciéndose un contencioso electoral mix-
to jurisdiccional y político (la única salvedad había sido el sistema previs-
to por las Siete Leyes Constitucionales de 1836, en que se daba una
heterocalificación, pues se encomendaba a la Cámara de Senadores ca-
lificar la elección de los diputados y al llamado Supremo Poder Conserva-
dor la elección de los senadores. Otra excepción relativa fue el
establecimiento en 1977 de un recurso de reclamación ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para impugnar la resolución del Colegio
Electoral de la Cámara de Diputados respecto de la elección de alguno de
sus miembros; sin embargo, los efectos de la “resolución” de la Suprema
Corte equivalían a los de una mera opinión sin carácter vinculatorio,
pues si difería de la del colegio electoral, aquélla regresaba a la Cámara
de Diputados para que ésta emitiera la resolución definitiva e inataca-
ble, lo cual fue severamente criticado por la doctrina constitucional pues
le restaba autoridad a nuestra Suprema Corte.
El contencioso político se adoptó también desde el siglo pasado en
las entidades federativas para resolver las elecciones locales. Sin em-
bargo, a mediados del siglo XIX, el poder judicial había empezado a desa-
rrollar la doctrina de “la incompetencia de origen” para cuestionar la
validez de la elección de algún funcionario en que se hubiesen presenta-
do irregularidades. Es así como en 1876 José María Iglesias, entonces
Presidente de la Suprema Corte, cuestionó la reelección presidencial de
Miguel Lerdo de Tejada por presuntas irregularidades (considerando que,
debido a tales irregularidades y atendiendo al mecanismo de sustitución
presidencial previsto en la Constitución de 1857, al propio Iglesias, en su
carácter de Presidente de la Suprema Corte, le correspondía asumir la
presidencia de la República). Los riesgos o excesos que implicaba lo ante-
rior dio lugar a la conformación de una doctrina distinta promovida por el
nuevo Presidente de la Suprema Corte, Ignacio L. Vallarta, en el sentido
de que los derechos políticos, al no constituir propiamente garantías indi-
viduales, no eran susceptibles de protección a través del juicio de ampa-
ro, la cual llegó a constituir jurisprudencia (que, en esencia, se encuentra
vigente hasta nuestros días), reservando a los órganos políticos la califi-
cación final de las elecciones.

ii) Contencioso mixto jurisdiccional y político (1987-1993 y 1996). Con

el establecimiento del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal en
1987, ocasión en que fue concebido legalmente como “órgano autónomo
de carácter administrativo”, se previeron los primeros medios de impug-
nación de naturaleza jurisdiccional (el llamado recurso de queja) contra
los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como la
presidencial; sin embargo, las resoluciones recaídas a los recursos de

331
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

queja (a diferencia de las correspondientes a los recursos previos a la

jornada electoral, que sí eran definitivas e inatacables) podían ser modi-
ficadas libremente por los colegios electorales de las cámaras, únicos
que estaban facultados para declarar la nulidad de alguna elección, lo
cual generaba insatisfacción entre las fuerzas políticas y sectores impor-
tantes de opinión, preservando así también un contencioso electoral de
carácter político.
El Tribunal de lo Contencioso Electoral se integraba con siete ma-
gistrados numerarios y dos supernumerarios, designados por el Congre-
so de la Unión o su Comisión Permanente, a propuesta de los grupos
parlamentarios, teniendo un carácter temporal, pues sólo funcionaba
durante el proceso electoral.
En el año de 1990 se creó el Tribunal Federal Electoral como órgano
jurisdiccional autónomo y contra los resultados electorales se previó el
recurso de inconformidad, cuyas resoluciones (que sí podían declarar la
nulidad de la votación recibida en alguna casilla e, incluso, de toda una
elección de diputados o senadores) podían ser revisadas y, en caso de que
“hubiese violaciones a las reglas de admisión o valoración de pruebas, en
la motivación del fallo o cuando éste fuese contrario a derecho”, modifica-
das por “el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del
Colegio respectivo” (en el entendido de que las resoluciones del Tribunal
Federal Electoral recaídas a los medios de impugnación previos a la jor-
nada electoral también eran definitivas e inatacables, elevándose a ran-
go constitucional el principio de definitividad de las etapas del proceso
electoral).
El Tribunal Federal Electoral se estructuró originalmente con una
Sala Central de carácter permanente, integrada con cinco miembros, y
cuatro salas regionales de carácter temporal (sólo funcionaban durante
el proceso electoral), conformadas por tres miembros. Los magistrados
debían satisfacer los mismos requisitos que se exigían para ser ministro
de la Suprema Corte, además de aquellos que aseguraran su desvincula-
ción política, y eran designados por dos terceras partes de los miembros
presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos (por lo me-
nos dos para cada vacante) por el Ejecutivo Federal.
El sistema contencioso electoral mixto jurisdiccional y político pre-
valeció hasta 1993, tratándose de las elecciones de diputados y senado-
res, y hasta 1996, por lo que se refiere a la elección presidencial, como se
explica a continuación.

iii) Contencioso jurisdiccional (1993 y 1996 a la fecha). En el año de

1993 se fortaleció al Tribunal Federal Electoral y se le definió constitu-
cionalmente como “máxima autoridad jurisdiccional en materia electo-
ral”, desapareciendo el sistema de autocalificación, al eliminarse los

332
 México

Colegios Electorales de las Cámaras de Diputados y Senadores del Con-

greso de la Unión, en el entendido de que la elección de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos continuó siendo calificada por la Cámara de
Diputados erigida en Colegio Electoral.
Al efecto, la facultad de determinar la legalidad y validez de la elec-
ción de senadores y diputados pasó a ser una atribución de los órganos
del Instituto Federal Electoral y, sólo en caso de controversia, el Tribunal
Federal Electoral intervenía, en última instancia y previa presentación
del medio de impugnación correspondiente, cuya resolución era definiti-
va e inatacable.
Con tal motivo, se creó una Sala de Segunda Instancia, integrada
por el Presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidía, y cua-
tro miembros de la judicatura federal, designados estos últimos por dos
terceras partes de la Cámara de Diputados o, en su caso, la Comisión
Permanente, a propuesta del Pleno de la Suprema Corte. Esta Sala sólo
funcionaba para conocer de las impugnaciones (el llamado recurso de
reconsideración) contra las resoluciones de fondo recaídas a los recursos
de inconformidad, así como contra la asignación de diputados por repre-
sentación proporcional, otorgándole a sus resoluciones, como se apuntó,
efectos definitivos e inatacables.
Finalmente, con la creación del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación, se confirmó la atribución de sus salas respectivas
para resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones contra
los resultados de las elecciones de diputados y senadores, a la vez que se
le confiere a su Sala Superior la facultad de realizar —una vez resueltas,
en su caso, las impugnaciones contra los resultados de la elección presi-
dencial—, el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, procediendo a formular la declaración de validez de la elec-
ción y de Presidente electo, razón por la cual desaparece la atribución de
la Cámara de Diputados sobre el particular.
El paso de un sistema contencioso electoral de carácter político (que
prevaleció durante más de 175 años) a uno de naturaleza jurisdiccional
(con apenas 18 años, a partir del establecimiento del primer tribunal elec-
toral), en cuanto a las impugnaciones contra los resultados electorales
federales, ha implicado un cambio en la cultura política y jurídica que
todavía no se encuentra plenamente enraizada ni comprendida en México.
Ciertamente, como la experiencia de derecho comparado lo demues-
tra en países que han tenido una evolución similar (piénsese, por ejem-
plo, en Gran Bretaña a partir de 1869; Uruguay, 1924; Chile, 1925; Costa
Rica, 1949, o bien, en Francia desde 1958), el establecimiento de un sis-
tema contencioso electoral jurisdiccional ha requerido que las
impugnaciones correspondientes ya no se resuelvan conforme al princi-
pio de la oportunidad política (de acuerdo con los intereses del grupo o

333
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

partido político que conformaba la mayoría parlamentaria en deter-

minado momento, ante quienes se ejercían presiones políticas para
intentar una decisión favorable) sino que se ajusten a los principios
de constitucionalidad y legalidad, atendiendo a la satisfacción de los
requisitos jurídicos y procesales para la formulación de agravios y la
aportación de pruebas, lo cual ha propiciado que cada vez más los
partidos políticos se vean en la necesidad de recurrir a abogados pre-
parados y especializados en materia electoral para la defensa de sus
intereses.

c) Naturaleza, estructura e integración del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación. Conforme con lo dispuesto en el artículo 99 cons-
titucional, el Tribunal Electoral es (con excepción de la acción de
inconstitucionalidad contra leyes y normas generales electorales, que es
competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación) la máxima
autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación.
A diferencia de lo que ocurre con la mayoría de los órganos y tribu-
nales electorales especializados latinoamericanos que son constitucio-
nalmente autónomos de los tres poderes públicos clásicos —tal y como se
concebía al antiguo Tribunal Federal Electoral—, el nuevo Tribunal Elec-
toral pertenece al Poder Judicial de la Federación [de manera similar a lo
que ocurre con la Cámara Nacional Electoral de Argentina, el Tribunal
Superior Electoral de Brasil, el Tribunal Superior de Justicia Electoral de
Paraguay (si bien éste no es federal) y la Sala Electoral del Tribunal Su-
premo de Venezuela].
El Tribunal Electoral cuenta con dos instancias: Una Sala Superior
y cinco salas regionales. Sin embargo, la mayoría de los asuntos los re-
suelve en forma uniinstancial y sólo algunos de los medios de impugna-
ción que pueden interponerse contra los resultados electorales se
resuelven biinstancialmente.
La Sala Superior se integra con siete magistrados electos para un
periodo de diez años improrrogables y es la única de carácter permanen-
te, cuya sede es el Distrito Federal. Elige a su propio presidente, de entre
sus miembros, para un periodo de cuatro años, el cual también es Presi-
dente del Tribunal Electoral. Para sesionar válidamente requiere un
quórum de cuatro miembros, salvo para hacer la declaración de validez y
de Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos, que exige la pre-
sencia de seis miembros. Para resolver basta el voto de la mayoría simple
de sus integrantes (en caso de empate, el presidente tiene voto de cali-
dad), salvo que legalmente se prevea una mayoría calificada (v. gr., para
interrumpir una jurisprudencia y que deje de tener carácter obligatorio
se exige, cuando menos, cinco votos).

334
 México

Las salas regionales se integran con tres magistrados electos para

un periodo de ocho años improrrogables, salvo que sean promovidos a
cargos superiores, y tienen un carácter temporal, debiendo quedar inte-
gradas a más tardar una semana antes del inicio del proceso electoral
federal ordinario y entrar en receso a la conclusión del mismo. Su sede
es la ciudad designada como cabecera de cada una de las (cinco) circuns-
cripciones plurinominales en que se divide el país. Cada sala regional
elige a su presidente, de entre sus miembros, para cada periodo en que
deban funcionar. Para sesionar se requiere la presencia de sus tres miem-
bros (la ausencia temporal de alguno no mayor de treinta días, se suple por
el secretario general o, en su caso, el secretario de mayor antigüedad).
Igualmente, debe tenerse presente que el Tribunal Electoral está
facultado para resolver los asuntos de su competencia con plena jurisdic-
ción, por lo que en términos generales puede confirmar, revocar o, inclu-
so, modificar los actos o resoluciones impugnados, llegando incluso a
sustituir al efecto a la autoridad electoral responsable.

El Tribunal Electoral cuenta con atribuciones jurisdiccionales para

resolver, en forma definitiva e inatacable, en los términos de la Consti-
tución y según lo disponga la ley, los siguientes medios de impugnación
(en el entendido de que resuelve en única instancia o en forma bi-
instancial, dependiendo del tipo de asunto):

• Las impugnaciones relativas a las elecciones federales de di-

putados y senadores, a través del juicio de inconformidad ante
las Salas Regionales, cuyas resoluciones pueden ser impug-
nadas ante la Sala Superior mediante el recurso de
reconsideración;
• Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Pre-
sidente de los Estados Unidos Mexicanos, que son resueltas
en única instancia por la Sala Superior a través del juicio de
inconformidad respectivo;
• Cabe mencionar que, una vez resueltas las impugnaciones
que se hubieren interpuesto contra los resultados de la elec-
ción de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la propia
Sala Superior realiza el cómputo final y procede a formular la
declaración de validez de la elección y de Presidente Electo
para el candidato que hubiese obtenido el mayor número de
votos;
• Las impugnaciones respecto de los demás actos y resolucio-
nes de los órganos del Instituto Federal Electoral, distintos a
los señalados en los dos puntos anteriores, que violen nor-
mas constitucionales o legales, a través del recurso de apela-

335
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ción que es resuelto en única instancia —según la distribu-

ción de competencias prevista legalmente— por la Sala Su-
perior o la Sala Regional correspondiente;
• Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y fir-
mes de las autoridades de las entidades federativas compe-
tentes para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surjan durante los mismos, que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso respec-
tivo o el resultado final de las elecciones (de gobernadores,
jefe de gobierno del Distrito Federal, diputados locales, dipu-
tados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ayunta-
mientos o titulares de los órganos político-administrativos del
Distrito Federal), a través del juicio de revisión constitucio-
nal electoral que la Sala Superior resuelve en única instan-
cia (estas impugnaciones sólo proceden cuando, habiéndose
agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de de-
fensa establecidos en las leyes locales, la reparación solicita-
da es material y jurídicamente posible dentro de los plazos
electorales, y resulta factible antes de la fecha constitucional
o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma
de posesión de los funcionarios elegidos);

Al respecto, es pertinente destacar que no existe impedimento teó-

rico, técnico, ni jurídico alguno, derivado de la naturaleza del Estado fede-
ral mexicano, para que las resoluciones finales de los órganos electorales
locales puedan ser impugnadas por razones de constitucionalidad ante
un órgano jurisdiccional central tal como ocurre en otras materias ,
como es el caso del Tribunal Electoral que, al efecto, tiene el carácter de
un órgano nacional o del Estado federal (y no meramente de la Federa-
ción, de manera similar a la Suprema Corte en su función de intérprete
máximo de la Constitución federal). Así, por ejemplo, en los restantes
países federales latinoamericanos (Argentina, Brasil y Venezuela), exis-
te la posibilidad de impugnar las respectivas elecciones locales ante un
órgano jurisdiccional central (nacional o federal); del mismo modo, tanto
el Tribunal Constitucional de Alemania como la Corte de Constituciona-
lidad de Austria llegan a conocer de impugnaciones de elecciones locales
en los correspondientes Länder;

• Las impugnaciones de actos y resoluciones (de autoridades

federales y locales, previo agotamiento, en su caso, de las ins-
tancias ordinarias) que violen los derechos político-electora-
les de los ciudadanos: votar, ser votado y de asociación (inclu-
yendo la afiliación) libre, individual y pacífica para tomar par-

336
 México

te en los asuntos políticos del país, a través del llamado juicio

para la protección de los derechos político-electorales del ciu-
dadano, que corresponde resolver en única instancia —de
acuerdo con la distribución de competencias prevista por la
ley— a la Sala Superior o a determinada Sala Regional;
• Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Fede-
ral Electoral o el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación y sus respectivos servidores, cuya resolución es
competencia en única instancia de la Sala Superior, y
• Las impugnaciones en contra de la determinación e imposi-
ción de sanciones en materia electoral federal.

II. Garantías del sistema contencioso electoral

El sistema mexicano de justicia electoral se integra no sólo por un

conjunto de medios de impugnación que, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto garantizar que todos los actos y
resoluciones electorales se ajusten invariablemente a los principios de
constitucionalidad y legalidad, así como asegurar la protección de los dere-
chos fundamentales político-electorales de los ciudadanos de votar y ser vo-
tados, al igual que los de asociación y afiliación en dicho ámbito, sino por
una serie de medidas o garantías para los órganos encargados de sustanciar
y resolver tales medios de impugnación (varias de ellas previstas en el artí-
culo 99 del propio ordenamiento constitucional) a fin de asegurar la plena
eficacia y correcta resolución, conforme a derecho, en los méritos del caso y
en forma definitiva e inatacable, de tales medios de impugnación.
Las principales garantías del sistema mexicano de justicia electo-
ral federal se dividen en dos grupos: las judiciales u orgánicas (relaciona-
das con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los
correspondientes juzgadores electorales), así como las procesales (relati-
vas al sistema de medios de impugnación en materia electoral y, básica-
mente, a la jurisdicción y al proceso judicial electorales).
Es necesario precisar que, en el ámbito del derecho, con el término
“garantías” se hace referencia a cualquier medio o instrumento jurídico
por el cual se aseguran, afianzan, protegen, respaldan, defienden, salva-
guardan o apoyan determinados derechos o instituciones estatuidos en
favor de los justiciables o gobernados; en este sentido, por ejemplo, las
denominadas “garantías judiciales”, si bien directamente se confieren a
los órganos jurisdiccionales encargados de dirimir las controversias a fin
de salvaguardar, v. gr., su independencia e imparcialidad, cabe conside-
rarlas como indirectamente establecidas en favor de los justiciables, pues

337
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ellas contribuyen a asegurar la emisión de un fallo ajustado a derecho y

según los méritos del caso.
Con independencia de las atribuciones en materia contenciosa elec-
toral de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Instituto Federal
Electoral, así como de los institutos y tribunales electorales locales, en el
presente trabajo sólo se abordarán las garantías procesales que derivan
del sistema federal de medios de impugnación electoral y, por lo que se
refiere a las garantías judiciales u orgánicas, las que se contemplan en
favor del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y sus res-
pectivos miembros.

a) Garantías judiciales u orgánicas. Con las garantías judiciales u

orgánicas se asegura el carácter jurídico de la función jurisdiccional en
materia electoral, al promover (tanto para el órgano judicial como para
los juzgadores que lo integran) la especialización material y la indepen-
dencia que indispensablemente se requieren para establecer con rigor
técnico el sentido preciso del mandato de la ley y ajustarse a él con abso-
luta fidelidad, al margen de cualquier consideración ajena a lo jurídico.
Dentro de las garantías judiciales orgánicas se hace referencia, por una
parte, al Tribunal Electoral como entidad especializada y con autonomía
orgánica, funcional, normativa y administrativa, y, por otra parte, al régi-
men que asegura para los juzgadores electorales, independencia, impar-
cialidad, profesionalismo y responsabilidad.

i) Tribunal Electoral especializado y con autonomía orgánica, fun-

cional, normativa y administrativa. El Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación goza de autonomía orgánica y funcional, toda vez que es un
órgano, separado y diverso de cualquier otro, que actúa sin subordinación
institucional a órgano alguno, y que se diferencia particularmente de la auto-
ridad electoral administrativa y otros órganos judiciales, de los órganos ejecu-
tivo y legislativo, así como de los partidos, agrupaciones políticas y demás
partes que acuden a su potestad para recibir justicia.
El Tribunal Electoral, asimismo, es un órgano especializado no sólo
en la función jurisdiccional sino, además, dentro de esta función, se es-
pecializa en la materia jurídico- electoral, lo cual promueve niveles cre-
cientes de eficacia y eficiencia en el desempeño de sus funciones.
Actualmente, el Tribunal Electoral federal, de conformidad con el
artículo 99 constitucional, es la máxima autoridad jurisdiccional en la
materia (con excepción de la acción de inconstitucionalidad contra leyes
electorales que es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación); es órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, y en
el ejercicio de su función jurisdiccional sólo se subordina y debe obedien-
cia a la ley, siendo la última instancia en la materia, ya que sus resolu-

338
 México

ciones o sentencias son definitivas e inatacables, lo cual subraya su au-

tonomía funcional.
Con la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la
Federación se fortaleció su autonomía funcional y se ampliaron sus atri-
buciones. Toda vez que las sentencias del Tribunal Electoral son definiti-
vas e inatacables, ninguna otra autoridad (incluida la Suprema Corte)
puede revisarlas ni, mucho menos, modificarlas.
El único límite relativo, con el objeto de salvaguardar la uniformidad de
la interpretación constitucional, es la posibilidad de que ante una contradic-
ción de criterios entre lo sostenido por una sala de la Suprema Corte y alguna
otra del Tribunal Electoral, exclusivamente respecto de la inconstitucionalidad
de algún acto o resolución, o bien, sobre la interpretación de un precepto
constitucional, corresponde al Pleno de la Suprema Corte resolver cuál es el
criterio que debe prevalecer, en el entendido de que los efectos de la resolu-
ción respectiva no podrán afectar los asuntos ya resueltos.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación goza de
autonomía normativa en razón de que la Constitución le otorga la atribu-
ción de dictar él mismo las normas generales que reglamentan su fun-
cionamiento interno. Esta facultad reglamentaria, que ordinariamente
corresponde al Poder Ejecutivo, se otorga al Tribunal Electoral a efecto de
garantizar su independencia respecto del ejecutivo, con base en la cual
ha expedido su Reglamento Interno y diversos acuerdos generales para
su adecuado funcionamiento.
Asimismo, cabe tener presente la facultad del Tribunal Electoral
para establecer, a través de su Sala Superior, jurisprudencia obligatoria
para las respectivas salas, el Instituto Federal Electoral e, incluso, para
las autoridades electorales locales en determinados casos. Se establece
jurisprudencia cuando en tres sentencias de la Sala Superior, no inte-
rrumpidas por alguna en contrario, se sostenga el mismo criterio de apli-
cación, interpretación o integración de una norma, así como cuando en
cinco sentencias de alguna sala regional, no interrumpidas por otra en
contrario, se sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o
integración de una norma y la Sala Superior lo ratifique (a estos dos tipos
se les denomina “jurisprudencia por reiteración”); asimismo, cuando la
Sala Superior resuelva una contradicción de criterios entre dos o más
salas regionales o entre éstas y la propia Sala Superior (al cual se le
denomina “jurisprudencia por unificación”); finalmente, cuando la Sala
Superior realiza la declaración formal de algún criterio de jurisprudencia
emitido por el entonces Tribunal Federal Electoral en la primera o segun-
da épocas (recibiendo el calificativo de “jurisprudencia por declaración”).
Cabe advertir que la Sala Superior puede interrumpir la jurisprudencia
mediante pronunciamiento en contrario por mayoría, al menos, de cinco
votos de sus miembros.

339
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

Por último, conviene aludir también a la autonomía administrati-

va, en cuanto a que la administración, vigilancia, disciplina y carrera
judicial en el Tribunal Electoral se encuentra a cargo de su Comisión de
Administración (la cual se integra con el Presidente del Tribunal Electo-
ral, quien la preside, un magistrado de la Sala Superior designado por
insaculación, así como tres miembros del Consejo de la Judicatura Fede-
ral); asimismo, su incipiente autonomía financiera, en tanto que el Tri-
bunal propone su presupuesto al presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, para su inclusión en el proyecto de Presupuesto del
Poder Judicial de la Federación, quien lo envía para su inclusión en el
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación que debe someterse
anualmente a la Cámara de Diputados, sin que el Ejecutivo Federal pue-
da modificar el proyecto respectivo.

ii) Juzgadores electorales independientes, imparciales, profesionales y

responsables. Para que la impartición de justicia electoral se realice con
absoluta fidelidad al mandato de la Constitución y la ley, no basta que el
derecho declare imperativamente la juridicidad de la función jurisdic-
cional electoral, ni que los órganos judiciales gocen de autonomía orgáni-
ca y funcional; complementariamente se requiere también que los
juzgadores electorales actúen con absoluta independencia, imparciali-
dad y profesionalismo, sin reconocer subordinación a interés o voluntad
diversos a los que la propia ley expresa.

La independencia, imparcialidad y profesionalismo de los magis-

trados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dentro
del marco del derecho electoral, se garantizan:

• Estableciendo requisitos de idoneidad para ser designado ma-

gistrado electoral
• Regulando un procedimiento de designación de magistrados
que asegura que no queden vinculados con deudas de grati-
tud o compromiso respecto de individuo o grupo alguno
• Determinando que los magistrados electorales estarán impe-
didos para intervenir en la resolución de aquellos casos con-
cretos en los que existan causas que pueden motivar un in-
terés personal en el asunto o que pueden poner en entredi-
cho la objetividad e imparcialidad del juzgador
• Asegurando a los juzgadores que la duración de su cargo y el
monto de su salario, en los plazos y términos predetermina-
dos en la Constitución o la ley, no serán variados por la volun-
tad de persona o grupo alguno, sino sólo por reforma de la pro-
pia norma constitucional o legal

340
 México

• Regulando un régimen de responsabilidades en virtud del cual

puede sancionarse a los juzgadores que abusen del poder pú-
blico que ejercen

Por cuanto hace a los requisitos que garantizan la designación de

juzgadores idóneos, éstos se establecen tanto en la Constitución como en
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Así, para ocupar el
cargo de magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación se requiere:

• Ser ciudadano mexicano por nacimiento, mayor de treinta

y cinco años, haber residido en el país durante los dos años
previos a la designación, contar con credencial para votar,
gozar de buena reputación y no haber sido condenado por la
comisión de delito. Esto es, para ser magistrado electoral
se exige arraigo en México, madurez y probidad personal
• Ser licenciado en derecho con una experiencia profesional
mínima de diez años y, preferentemente, tener conocimien-
tos en la materia electoral. La experiencia y el conocimiento
son fundamento básico de aptitud técnica, objetividad e inde-
pendencia
• No desempeñar ni haber desempeñado cargo partidista de di-
rección nacional, estatal, distrital o municipal, ni haber sido
registrado como candidato a cargo de elección popular, en los
seis años inmediatos anteriores a la designación, así como
tampoco haber sido secretario de Estado, procurador, diputa-
do, senador ni gobernador durante el año previo a la designa-
ción. Los magistrados electorales no deben tener subordina-
ción ideológica ni quedar incluidos en la disciplina institucional
de partido político alguno

Como puede notarse, dichos requisitos son más numerosos que

los previstos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, pues a los de calidad personal y aptitud jurídica se adicionan
los de desvinculación partidista. Ahora bien, los requisitos necesarios
para ocupar el cargo de magistrado electoral de las salas regionales
del Tribunal Electoral, prácticamente son iguales a los arriba descri-
tos, exceptuando la residencia en el país los dos años previos a la de-
signación y el mínimo de práctica profesional que, en este caso, es
sólo de cinco años.
El procedimiento previsto para designar y cubrir las ausencias defi-
nitivas de los magistrados del Tribunal Electoral, es el siguiente:
· El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprue-

341
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ba por mayoría una terna de candidatos para ocupar cada una

de las plazas vacantes de magistrado.
• La Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, la Comi-
sión Permanente del Congreso de la Unión, por el voto de las
dos terceras partes de sus miembros presentes, elige, de entre
la terna propuesta, al magistrado que ocupará el cargo, en el
entendido de que la mayoría calificada exigida busca propi-
ciar el consenso en la designación del respectivo magistrado
e impedir que una fuerza política, por sí sola, tome la deter-
minación correspondiente (cabe señalar que la totalidad de
los magistrados que integraron por primera ocasión las di-
versas salas del Tribunal Electoral fueron designados por la
unanimidad de los miembros que entonces conformaban la
Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión)
• Si ninguno de los candidatos de la terna obtiene en el Senado
una mayoría calificada de dos terceras partes, la Suprema Corte
deberá presentar al Senado una nueva terna.

Se puede afirmar que el procedimiento y los requisitos exigidos para

la elección de los magistrados electorales son los de mayor complejidad y
dificultad de los establecidos para la designación de cualquier otro inte-
grante de un órgano constitucional mexicano, lo cual contribuye a ase-
gurar su imparcialidad.
De este modo, no sólo se eliminó cualquier tipo de intervención del
presidente de la República en el procedimiento de designación sino, frente
a la posibilidad de que los juzgadores electorales adquieran compromisos
de gratitud o fidelidad con las personas que intervienen en su designación,
el derecho establece como garantía de imparcialidad e independencia para
los juzgadores electorales federales el que sean designados con la inter-
vención sucesiva del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
una mayoría calificada de la Cámara de Senadores, autoridades federales
de integración colegiada que, al tomar sus determinaciones, provocan que
el juzgador seleccionado por ellos adquiera un deber de fidelidad, no frente
a un individuo o grupo particular, sino frente a la Constitución, la ley y, en
general, ante todo el sistema republicano que intervino en su designa-
ción, ya que dichos órganos colegiados certifican la capacidad jurídica, ido-
neidad e imparcialidad política y desvinculación partidista de los designados
(los interesados en conocer los antecedentes e historial profesional y aca-
démico de los magistrados que actualmente integran las diversas salas
del Tribunal Electoral, pueden consultarlos en la página web http/
www.trife.org.mx).
También para garantizar que los juzgadores electorales actúen
siempre con imparcialidad, al margen de cualquier interés, no sólo ajeno

342
 México

sino, incluso, propio pero diverso a los intereses que orientan al derecho
electoral, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece
diecisiete ejemplos de causas que, al actualizarse respecto de un caso
concreto, motivan que el magistrado electoral se encuentre impedido para
conocer del asunto; entre esas causas están las siguientes: Tener paren-
tesco, por afinidad o consanguinidad, o amistad o enemistad manifiesta, o
ser deudor o acreedor, respecto de alguno de los interesados o de su repre-
sentante; tener interés personal en el asunto o tenerlo su cónyuge o sus
parientes; haber aceptado presentes, servicios o convites costeados por los
interesados o sus representantes, así como haber hecho promesas que im-
pliquen parcialidad en favor o en contra de alguno de los interesados.
Finalmente, para garantizar que los juzgadores electorales conser-
ven la independencia necesaria durante el desempeño de su cargo, en la
ley se prevén diversos medios jurídicos orientados a evitar que puedan
ser presionados con sanciones, represalias o, incluso, aparentes recom-
pensas por parte de quienes obtengan sentencias judiciales contrarias
o, en su caso, coincidentes con sus intereses. Entre tales salvaguardas
jurídicas están las siguientes:

• Estabilidad en el cargo. Las leyes establecen para los cargos

judiciales periodos predeterminados de duración que no pue-
den ser reducidos o prolongados sino por disposición de la pro-
pia Constitución. Este derecho consolida la actuación inde-
pendiente de los juzgadores, quienes no podrán ser destitui-
dos o removidos por haber dictado resoluciones que no resul-
ten del agrado o de la conveniencia de determinadas perso-
nas, sino sólo por las causas específicas de responsabilidad
que la Constitución y la ley establecen. En el artículo 99 cons-
titucional se prevé para el cargo de magistrado electoral fede-
ral de la Sala Superior una duración de diez años improrrogables
y para el de magistrado electoral federal de sala regional una
duración de ocho años.
• Estabilidad económica. Complementario a la estabilidad en
el cargo y también orientado a apuntalar la autonomía e in-
dependencia del juzgador, está su derecho de percibir como
salario la remuneración que la ley determina, y ésta no podrá
ser disminuida durante el desempeño de su encargo. La ley
dispone que los magistrados de la Sala Superior percibirán
un salario igual al de los ministros de la Suprema Corte, mien-
tras que el salario de los magistrados de las salas regionales
se homologará al de los magistrados de circuito.
• Dedicación exclusiva a la función. Los magistrados de la Sala
Superior del Tribunal Electoral no podrán aceptar ni desem-

343
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

peñar empleo o encargo diverso, salvo los no remunerados en

asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficen-
cia, con el propósito de que tales juzgadores se mantengan
sin subordinación a cualquier persona u organización, ya que
solamente deben atender al mandato de la Constitución y la
ley, y también para evitar todo tipo de dependencia económi-
ca que pueda servir de vía para sancionar o recompensar su
actuación en los asuntos exclusivos de competencia jurisdic-
cional del Tribunal.

Las garantías de independencia de los juzgadores no protegen los

intereses particulares de éstos sino, exclusivamente, a la función juris-
diccional que debe ser desarrollada por personas independientes e impar-
ciales. Las garantías de independencia e imparcialidad de los magistrados
del Tribunal Electoral, ni autorizan ni les dan impunidad para actuar en
exceso de su competencia; estos juzgadores federales, lo mismo que cual-
quier autoridad republicana, tienen a su cargo un poder público que deben
ejercer estrictamente dentro de los límites establecidos en la ley.
Atento a lo anterior, y como garantía en favor de los gobernados
destinatarios de la prestación del servicio público jurisdiccional, la Cons-
titución también establece un régimen de responsabilidades políticas,
penales y administrativas, aplicables a los magistrados del Tribunal Elec-
toral que, ante el eventual abuso de la potestad pública que ejercen y de
las garantías de independencia que en la ley se les otorga, excedieran los
límites de sus atribuciones legales en perjuicio de la función jurisdiccio-
nal y de la sociedad a la que sirven, siendo facultad de cualquier ciudada-
no formular la denuncia correspondiente.
Con fundamento en los artículos 110 y 111 constitucionales, los
magistrados del Tribunal Electoral podrán ser sujetos de juicio político
ante las Cámaras del Congreso de la Unión (lo que puede acarrear su
destitución y/o inhabilitación hasta por ocho años), cuando, en el des-
empeño de sus funciones, incurran en actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses públicos o de su buen despacho; también
serán responsables por los delitos que cometan, aunque para proceder
penalmente en su contra se requiere de la aprobación de la Cámara de
Diputados si se trata de un magistrado de la Sala Superior, o de la Comi-
sión de Administración del propio Tribunal Electoral si se trata de un
magistrado regional.
Los magistrados electorales están obligados a presentar anualmente
una declaración pormenorizada de su situación patrimonial. Los magis-
trados de las salas regionales son responsables ante la Comisión de Ad-
ministración del Tribunal por las faltas administrativas graves en que
incurran, pudiendo, incluso, ser suspendidos o destituidos del cargo.

344
 México

b) Garantías procesales. Las garantías procesales promueven y ase-

guran determinados atributos tanto para la jurisdicción electoral como
para los procesos jurisdiccionales, básicamente con la finalidad de lograr
la efectividad y eficiencia del sistema de justicia electoral. El sistema se
considera efectivo en tanto que logra estar a disposición de todo aquel
(según el caso, ciudadano, candidato, partido político o agrupación políti-
ca) cuyos derechos político-electorales son agraviados y proporciona una
solución oportuna al conflicto planteado. El sistema se estima eficiente
si guarda razonable correspondencia con la naturaleza y los propósitos de
las normas sustantivas cuya vigencia tutela, esto es, constituye un ins-
trumento a la medida del derecho electoral sustantivo y capaz de proteger
y, en su caso, restituir auténticamente la vigencia de éste.
En relación con las garantías procesales, se hace referencia a las
características de integral, federalista y plena, que corresponden a la ju-
risdicción electoral, y, por otra parte, se expone al proceso judicial electo-
ral con sus rasgos de accesible, efectivo, eficiente, transparente y apegado
a las debidas formalidades esenciales del procedimiento.

i) Jurisdicción electoral integral, federalista y plena. La jurisdicción es

la potestad por la que el Tribunal Electoral conoce de los conflictos o
impugnaciones que, con motivo de las elecciones, surgen por desobedien-
cia o desconocimiento de la ley; hace comparecer a las partes involucradas
en ellos, declara lo que la Constitución y la ley ordenan para cada caso
concreto y, cuando así se requiera, dispone de la fuerza pública para hacer
efectivas las resoluciones dictadas por el propio Tribunal Electoral.
Para garantizar una jurisdicción electoral integral, federalista y
plena, el derecho mexicano le confiere al Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación:

• Competencia para controlar la constitucionalidad y legalidad

de todo acto o resolución de la autoridad electoral federal.
• Competencia acotada y respetuosa de la soberanía de los Es-
tados y de la autonomía del Distrito Federal, para controlar la
constitucionalidad sólo de determinados actos y resoluciones
de las autoridades electorales locales.
• Todas las facultades necesarias para lograr la plena salva-
guarda de los derechos electorales que tutela respecto de actos
provenientes de las autoridades electorales federales y, en
ciertos casos, de las autoridades electorales locales, o bien,
de los partidos políticos.

Actualmente, como se apuntó, la Constitución mexicana prescribe

que el sistema de medios de impugnación en materia electoral será ga-

345
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

rante de los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y reso-

luciones de la autoridad electoral, así como garante de los derechos políti-
co-electorales de los ciudadanos, de votar, ser votado y de asociación.
La jurisdicción electoral es integral, toda vez que ningún acto o
resolución de naturaleza electoral dictado por la autoridad federal encar-
gada de organizar los comicios, queda fuera de su alcance a efecto de ser
jurídicamente revisado para verificar que haya cumplido con lo prescrito
en la Constitución y en las leyes, como se desprende de los diversos me-
dios de impugnación previstos en la ley procesal electoral.
La jurisdicción a cargo del Tribunal Electoral, por otra parte, es fe-
deralista en la medida en que no traspasa los ámbitos competenciales
que exclusivamente corresponden a las autoridades locales electorales,
en los términos definidos por la Constitución. En efecto, la actuación de
las autoridades electorales de las entidades federativas, encargadas de
organizar, calificar o resolver las controversias que surjan durante los
comicios locales para elegir gobernadores, diputados locales y ayunta-
mientos, ciertamente que también puede ser impugnada ante el Tribu-
nal Electoral, para que éste evalúe su constitucionalidad. Sin embargo,
cabe destacar que el citado Tribunal no fiscaliza toda actuación de los tribuna-
les y autoridades locales, sino sólo aquellos actos o resoluciones definitivos y
firmes de las autoridades electorales locales, por razones de constitucionalidad
y siempre y cuando puedan resultar determinantes para el desarrollo del
proceso electoral respectivo o para el resultado final de las elecciones.
En este sentido, la Sala Superior del Tribunal Electoral ha sostenido
que, de ser jurídicamente viable, la normativa electoral de las diversas enti-
dades federativas debe interpretarse de forma tal que, conforme con la Cons-
titución federal, se prevean también medios locales para la defensa de los
derechos político-electorales de los ciudadanos y el control jurisdiccional de
la legalidad local, de manera que no sólo sea la instancia federal la que
garantice lo anterior sino también los tribunales electorales locales.
Asimismo, de acuerdo con una interpretación sistemática de di-
versas disposiciones constitucionales y legales, privilegiando la inter-
pretación conforme con la Constitución, la propia Sala Superior del
Tribunal Electoral estableció jurisprudencialmente que los partidos polí-
ticos pueden ser sujetos pasivos o parte demandada en los juicios para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano, por lo que
éste es jurídicamente procedente contra actos o resoluciones definitivos
y firmes de los partidos políticos que sean susceptibles de vulnerar
irreparablemente los derechos político-electorales de sus afiliados, una
vez agotados los medios de defensa intrapartidarios previstos
estatutariamente para la eventual restitución.
La jurisdicción del Tribunal Electoral es plena porque incluye todas
las facultades necesarias para lograr la completa salvaguarda de los de-

346
 México

rechos que tutela. El Tribunal Electoral tiene jurisdicción plena para ga-
rantizar la vigencia del derecho electoral, pudiendo revocar o modificar
todo acto o resolución jurídicamente irregular, ya sea por ilegal —esto es,
contrario a la ley electoral— o por inconstitucional —contrario o desape-
gado a la Constitución—, e incluso puede dictar un nuevo fallo que ven-
ga a sustituir al que hubiere revocado, aunque esto implique que, para
este solo efecto, se sustituya a la autoridad responsable —federal o local,
administrativa o jurisdiccional, o bien, en su caso y de manera excepcio-
nal, partido político— que lo emitió.

ii) Proceso judicial electoral accesible, efectivo, eficiente, transparente y

apegado a las debidas formalidades esenciales del procedimiento. Para ga-
rantizar un proceso judicial electoral (juicio, recurso y, en general, todo
medio de impugnación ante el Tribunal Electoral) accesible, efectivo, efi-
ciente y transparente, el derecho mexicano establece como rasgos fun-
damentales de todo proceso, que sea:

• Disponible, sin requisitos u obstáculos injustificados de pro-

cedencia, para obtener una sentencia de fondo
• Accesible para la defensa de los derechos electorales, tanto
individuales como colectivos o difusos
• Gratuito y sencillo en su tramitación
• Expedito y oportuno
• Apegado a las debidas formalidades esenciales de todo proce-
dimiento judicial
• Correspondiente a la naturaleza del derecho electoral cuya
vigencia tutela
• Ajustado al principio de publicidad

El proceso judicial electoral es accesible porque los ciudadanos, par-

tidos y agrupaciones políticas, sin requisitos u obstáculos procesales in-
justificados, pueden plantear sus impugnaciones y obtener una resolución
que decida sobre el fondo del conflicto planteado, de tal manera que nin-
guno de los sujetos electorales referidos queda sin protección o en estado
de indefensión cuando los intereses que les reconoce el derecho electo-
ral resultan afectados por un acto de autoridad o, en su caso, de algún
partido político en situación de predominio.
Asimismo, el acceso a la jurisdicción del Tribunal Electoral está
garantizado no sólo para el actor o demandante, sino también para quien
sostiene un interés contrario a aquél —como es el caso del tercero inte-
resado—, a efecto de que a éste se le otorgue la garantía de audiencia y
se cumpla así el principio de contradicción o bilateralidad de la instancia,
en atención al cual todas las partes tienen derecho a la impartición de

347
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

justicia electoral y, al efecto, a ocurrir al proceso con oportunidades igua-

les para instar.
El acceso a la jurisdicción electoral es gratuito, ya que no se esta-
blece la necesidad de caucionar u otorgar garantía alguna para acudir
ante la autoridad jurisdiccional, y sus servicios no tienen precio alguno
para las partes o sus representantes, ya que en México están prohibidas
las costas judiciales.
Contribuye aún más a facilitar el acceso a la justicia electoral, el
hecho de que los medios de impugnación en esta materia tienen una
tramitación sencilla para las partes, puesto que es suficiente la pre-
sentación del escrito de demanda ante la autoridad responsable, para
que ella misma dé inicio al procedimiento, integre el expediente res-
pectivo y, posteriormente, lo haga llegar a la autoridad decisoria que
corresponda, de suerte que los promoventes no tienen necesidad de des-
plazarse de sus lugares de residencia para tramitar un medio de impug-
nación electoral.
A pesar de que existen diversos medios de impugnación previs-
tos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Mate-
ria Electoral, esta misma variedad no se ha convertido en un obstáculo
para el acceso a la justicia electoral, ya que el Tribunal Electoral ha
establecido el criterio de jurisprudencia de que el error en la designa-
ción de la vía no determina necesariamente su improcedencia, por-
que al escrito respectivo se le debe dar el trámite adecuado al medio
de impugnación realmente procedente, al igual que otros criterios tam-
bién dirigidos a facilitar el acceso a su jurisdicción, los cuales se ana-
lizan más adelante.
En todos los medios de impugnación en materia electoral existe la
suplencia de la omisión o cita equivocada del derecho, y en cuatro de
dichos medios (recurso de revisión, recurso de apelación, juicio de incon-
formidad y juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano, con la salvedad del recurso de reconsideración y el juicio
de revisión constitucional electoral) la suplencia se extiende a la defi-
ciencia u omisión en los agravios, siempre que éstos puedan deducirse
claramente de los hechos expuestos en la demanda.
Los procesos judiciales electorales son también oportunos por-
que sus determinaciones se dictan sin dilación injustificada, buscan-
do siempre que la resolución se produzca antes de que el agravio o la
afectación sea irreparable; además, la sentencia debe dictarse antes
de que se instale el órgano de gobierno o que tome posesión el funcio-
nario electo respectivo, por lo que el Tribunal Electoral trabaja sin re-
zago judicial.
En el proceso judicial electoral se cumplen todas las formalidades
esenciales del procedimiento, ya que, como se ha advertido, los juicios

348
 México

electorales se siguen ante una autoridad jurisdiccional predeterminada

por la ley, independiente e imparcial; incluyen reglas justificadas de ac-
ceso a la jurisdicción y al proceso; respetan la garantía de audiencia y el
principio de contradicción o bilateralidad de la instancia; se tramitan con
expeditez y publicidad; se expresan en resoluciones motivadas y funda-
das, y concluyen en sentencia dictadas de acuerdo con los hechos que
se hubieren probado en el proceso (principio de congruencia) y referidas
a todas y cada una de las pretensiones de las partes (principio de
exhaustividad).
Por último, cabe señalar que el proceso judicial electoral, así como
coincide con los procesos de otros sistemas de justicia en la observancia
de principios y garantías procesales, también incluye diversas reglas que
lo convierten en una armadura adecuada y efectiva que corresponde al
cuerpo de normas que protege. Como ejemplos de esta correspondencia,
podemos citar los siguientes:

• En los medios de impugnación a través de los cuales se tutela

directamente el desarrollo cabal y jurídico de la función públi-
ca del cuerpo electoral —órgano colegiado integrado por la suma
de los ciudadanos—, consistente en elegir a quienes integra-
rán a las autoridades públicas representativas, la acción ju-
dicial o derecho de impugnar se otorga a los partidos políticos,
considerados éstos como representantes del interés público o
general. En aquellos medios de impugnación que, en cambio,
tutelan los derechos político-electorales del ciudadano indivi-
dual y, como integrante del cuerpo electoral, sus derechos a
votar, ser votado y asociarse o afiliarse libre e individualmente
con fines políticos, la acción judicial o derecho de impugnar
se otorga a cada ciudadano, considerado como titular de un
interés propio.
• Las pruebas que pueden aportarse al proceso judicial elec-
toral son, fundamentalmente, documentales (públicas y pri-
vadas) que no requieren de preparación para su desahogo,
con el objeto de compactar la etapa probatoria y así lograr
que se instruyan o sustancien y resuelvan definitivamen-
te los procesos o litigios derivados de las elecciones, con la
celeridad necesaria para que, llegada la fecha de instala-
ción o toma de posesión de las autoridades electas, haya
certeza respecto de quiénes son los representantes popu-
lares que habrán de ejercer el gobierno democrático. Lo
anterior sin perjuicio de que, bajo ciertas reglas, se admi-
tan otros medios de prueba y, cuando el tiempo disponible
lo permita, el Tribunal Electoral pueda ordenar la práctica

349
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

de todas aquellas diligencias para mejor proveer que esti-

me convenientes.
• También propias del juicio comicial y correspondientes con
la finalidad de éste, serían las reglas procesales que autori-
zan la suplencia de la deficiente expresión de agravios o las
que promueven el acceso de las partes al proceso, así como
las específicas atribuciones que la ley otorga al juzgador elec-
toral para dirigir el curso del juicio, habida cuenta de que el
interés público subyacente en la materia impide dejar el pro-
ceso judicial a disposición exclusiva de las partes.
• La definitividad o inimpugnabilidad de todos aquellos actos y
resoluciones de la autoridad electoral que no hubieren sido
oportunamente impugnados en los plazos legales, también es
una institución procesal que corresponde a la naturaleza del
derecho tutelado, ya que permite ir concluyendo de manera
consolidada las diversas etapas sucesivas de preparación de
la elección, jornada electoral y de resultados y calificación de
la elección.
• La publicidad no sólo de las resoluciones judiciales electo-
rales sino, incluso, de las sesiones en las que aquéllas se
decretan, es otro rasgo que también corresponde a la na-
turaleza netamente pública de la materia comicial. Asimis-
mo, en beneficio de la transparencia judicial electoral, por
acuerdo de la Sala Superior del propio Tribunal Electoral,
las referidas sesiones públicas de resolución se transmi-
ten, en tiempo real, a través de la página web del citado
órgano jurisdiccional (http/www.trife.org.mx), en tanto que
dentro de las veinticuatro horas siguientes se incorpora
en ésta el texto completo de las sentencias recaídas a los
correspondientes medios de impugnación electoral y apro-
badas en la respectiva sesión pública. Igualmente, la pro-
pia Sala Superior ha determinado que, una vez resuelto
cualquier asunto, todo ciudadano interesado puede consul-
tar el expediente en el archivo judicial que, por tanto, tie-
ne carácter público.

III. Criterios jurisprudenciales y relevantes del Tribunal Electoral

Por lo que se refiere al sistema mexicano de justicia electoral, la

función garantista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción se evidencia a través del análisis de los diversos criterios relevan-
tes y tesis jurisprudenciales de la Sala Superior del propio órgano

350
 México

jurisdiccional,4 los cuales cabe clasificarlos según se refieran al derecho

a acceder a la justicia electoral y a que ésta se imparta de manera com-
pleta y efectiva; la protección amplia de los derechos político-electorales
del ciudadano; el fortalecimiento del sistema de partidos políticos; la de-
mocracia interna de los partidos políticos; las elecciones en pueblos y
comunidades indígenas; el derecho administrativo sancionador electo-
ral, y el control efectivo de la regularidad constitucional y legal en mate-
ria electoral.

a) Derecho a la impartición de justicia electoral accesible,

completa y efectiva

i) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha de-

mostrado una vocación garantista y antiformalista, que se manifiesta, por
ejemplo, en que basta que el actor exprese en su demanda con claridad la
causa petendi, precisando la lesión o agravio que le causa el acto o resolu-
ción impugnado y su pretensión, para que el Tribunal se ocupe de su
estudio, sin necesidad de sujetarse a determinados formulismos o so-
lemnidades;5 incluso, los agravios pueden encontrarse en cualquier par-
te del escrito de demanda y no necesariamente en algún capítulo
particular,6 además de que el juez debe interpretar el ocurso por el cual
se interpone un medio de impugnación para determinar la verdadera
intención del actor.7
ii) El error en la elección o designación de la vía impugnativa no
determina necesariamente su improcedencia, debiéndosele dar al ocurso
el trámite que corresponde si es manifiesta la voluntad del inconforme de
oponerse a determinado acto.8 Incluso, el citado criterio debe hacerse ex-

4 Sin desconocer las significativas contribuciones de las Salas Regionales del citado
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y de los tribunales electorales de
las diversas entidades federativas e, incluso, de diversos órganos del Instituto Federal
Electoral e institutos electorales locales, muchos de cuyos criterios la Sala Superior del
referido órgano jurisdiccional —cuando ha conocido de impugnaciones respecto de sus
actos o resoluciones— se ha concretado a confirmarlos y hacerlos suyos.
5 El texto de la jurisprudencia puede consultarse bajo el rubro: AGRAVIOS. PARA
TENERLOS POR DEBIDAMENTE CONFIGURADOS ES SUFICIENTE CON EXPRESAR
LA CAUSA DE PEDIR, en Jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005, Compilación
Oficial, volumen Jurisprudencia, México, TEPJF, 2005, pp. 21-22.
6 Vid., tesis de jurisprudencia: AGRAVIOS. PUEDEN ENCONTRARSE EN CUALQUIER
PARTE DEL ESCRITO INICIAL, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 22-23.
7 V i d., tesis de jurisprudencia: MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA
ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA
PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR, en Jurisprudencia
..., ibidem, pp. 182-183.
8 Vid., tesis de jurisprudencia: MEDIO DE IMPUGNACIÓN. EL ERROR EN LA
ELECCIÓN O DESIGNACIÓN DE LA VÍA NO DETERMINA NECESARIAMENTE SU
IMPROCEDENCIA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 171-172.

351
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

tensivo para cubrir no sólo los casos en que los actores equivoquen la vía
idónea de entre los distintos juicios o recursos previstos en la ley adjetiva
federal sino también aquellos en que el error sea producto de la confusión
derivada de intentar un medio impugnativo federal cuando lo correcto hu-
biese sido incoar uno de los previstos en las leyes locales respectivas.9
iii) Reiteradamente se han realizado interpretaciones amplias para
facilitar el cumplimiento de requisitos procesales por parte de los ciuda-
danos, partidos políticos y agrupaciones de ciudadanos, a fin de favorecer
el acceso a la administración de justicia (interpretaciones favor acti). Esta
labor se ha complementado al considerar que las causas de improceden-
cia (tanto para desechar como para sobreseer algún medio de impugna-
ción) deben aplicarse de manera estricta y estar plenamente acreditadas.
iv) En la mayoría de los medios de impugnación electoral, se con-
templa legalmente la institución de la suplencia de la deficiencia en la
argumentación de los agravios, siempre que éstos puedan deducirse cla-
ramente de los hechos expuestos en la demanda, en beneficio del acceso
a la justicia y la tutela judicial efectiva, en el entendido de que cabría
ponderar si sería conveniente que dicha institución se ampliara a la to-
talidad de los respectivos medios de impugnación, teniendo en cuenta
que su objetivo es salvaguardar los principios de constitucionalidad y le-
galidad de los actos y resoluciones electorales, así como la naturaleza de
orden público de las normas que tutela.
v) Los partidos políticos tienen la capacidad para actuar en los me-
dios de impugnación no sólo para la defensa de su acervo jurídico propio
sino, por su naturaleza de entidades de interés público, tienen derecho a
ejercer cierto tipo de acciones procesales que gozan de las características
de las de interés público o colectivas, por las cuales se tutelan los intere-
ses difusos de comunidades indeterminadas o amorfas, y se ejercen en
favor de los integrantes de cierto grupo, clase (como la ciudadanía) o socie-
dad.10 Incluso, dada su naturaleza de entidades de interés público, así como
la legitimación procesal y las funciones que el orden jurídico les confiere,
algunos magistrados de la Sala Superior han estimado que los partidos
políticos cuentan con un interés en beneficio de la ley, con el objeto de
garantizar, a través de los medios de impugnación que tienen derecho a
promover, que los actos y resoluciones de las autoridades electorales se
ajusten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad.

9 Vid., tesis de jurisprudencia con el rubro: MEDIO DE IMPUGNACIÓN LOCAL O

FEDERAL. POSIBILIDAD DE REENCAUZARLO A TRAVÉS DE LA VÍA IDÓNEA, en
Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 173-174.
10 Vid., tesis de jurisprudencia bajo el rubro: PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES.

PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS

ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp.
215-217.

352
 México

vi) Asimismo, la Sala Superior ha establecido que, tratándose de

acciones tuitivas de intereses difusos o de grupo, es improcedente el de-
sistimiento, pues para que éste pueda surtir sus efectos es menester la
existencia de una disponibilidad de la acción o del derecho respecto del
cual el actor se desiste, lo cual no sucede cuando se hacen valer por los
partidos políticos acciones colectivas o de grupo para garantizar la
constitucionalidad y legalidad de los actos involucrados con el proceso
electoral, las cuales responden a los intereses de la ciudadanía en gene-
ral, como lo es la designación de los integrantes del órgano jurisdiccional
encargado de resolver las controversias electorales en las entidades
federativas.11
En sentido similar, un partido político no puede desistirse si la con-
troversia versa sobre resultados electorales y el candidato carece de la
posibilidad jurídica de defender su derecho a través de algún medio de
impugnación, sin que conste que este último haya otorgado su consenti-
miento para que el partido abandone la instancia, toda vez que están
involucrados intereses colectivos o de la sociedad en general y el derecho
político-electoral del candidato a ser votado.12
vii) Las omisiones en materia electoral también se han considera-
do impugnables, en virtud de que si bien la ley se refiere expresamente a
actos y resoluciones como los susceptibles de ser impugnados, el primero
de esos términos debe entenderse en un sentido más amplio, es decir,
como toda situación fáctica o jurídica que tenga una suficiencia tal que
la haga capaz de alterar el orden constitucional y legal, ya sea que pro-
venga de un hacer (acto en sentido estricto) o un no hacer (omisión pro-
piamente dicha), siempre que, en este último supuesto, exista una norma
jurídica que imponga ese deber jurídico de hacer a la autoridad a la que
se imputa la omisión. Asimismo, tratándose de omisiones, por tratarse
de un hecho de tracto sucesivo, el plazo para presentar el medio de im-
pugnación no fenece mientras subsista la omisión en el cumplimiento
de la obligación de que se trate.13

11 Vid., la tesis relevante: DESISTIMIENTO DE LA IMPUGNACIÓN EN CONTRA

DE LA INTEGRACIÓN DE UN TRIBUNAL LOCAL. ES LEGALMENTE INADMISIBLE,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 495-496.
12 Vid., la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: DESISTIMIENTO EN JUICIO DE
REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, CUANDO SE CONTROVIERTE EL
RESULTADO DE LOS COMICIOS. EL FORMULADO POR EL PARTIDO actor ES
INEFICAZ, SI EL CANDIDATO NO CONSINTIÓ LA PERENCIÓN DE LA INSTANCIA
(Legislación de Puebla y similares), en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Jurisprudencia, pp. 100-101.
13 Vid., tesis relevante: PLAZO PARA PRESENTAR UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN,
TRATÁNDOSE DE OMISIONES, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis
Relevantes, pp. 770-771.

353
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

viii) En materia electoral, son procedentes las llamadas acciones

declarativas, esto es, aquellas que únicamente persiguen una declara-
ción judicial sobre determinada situación jurídica.14
ix) Con el objeto de favorecer el acceso a la administración de justi-
cia, cuando el escrito mediante el cual se ejerce un derecho en un proce-
dimiento cumple con los requisitos esenciales, pero se omite alguna
formalidad o elemento de menor entidad que puede traer como conse-
cuencia el rechazo de la petición, la autoridad electoral, antes de emitir
su resolución, debe formular y notificar una prevención al promovente,
concediéndole un plazo perentorio, para que éste manifieste lo que con-
venga a su interés respecto de los requisitos supuesta o realmente omi-
tidos o satisfechos irregularmente, así como para probar, en su caso, que
su solicitud sí reúne los requisitos exigidos legalmente, o bien, para que
complete o exhiba las constancias omitidas, aun cuando en la ley en que
se regule el procedimiento de que se trate no se contemple expresamen-
te esa posibilidad.
x) En general, la demanda no es susceptible de ser ampliada en
razón de que los principios de definitividad y preclusión lo impiden. Sin
embargo, en virtud de que el derecho a la tutela judicial y el derecho de
defensa y audiencia implican que los justiciables conozcan los hechos en
que se funden los actos afectatorios de sus intereses, para que puedan
asumir una actitud determinada frente a los mismos y estén en posibili-
dad de aportar las pruebas que estimen necesarias para justificar sus
pretensiones, cuando en fecha posterior a la interposición de una de-
manda surgen nuevos hechos estrechamente relacionados con aquellos
en los que el actor sustentó sus pretensiones o se conocen hechos ante-
riores que se ignoraban, se debe admitir la necesidad de que la autoridad
jurisdiccional del conocimiento le dé oportunidad de defensa respecto de
los hechos novedosos o desconocidos, como ocurre cuando, por ejemplo, la
autoridad responsable, al rendir su informe circunstanciado, hace men-
ción de tales hechos, lo cual justifica, en este supuesto, la ampliación de
la demanda.15
xi) En aras de evitar que ciertos actos de autoridades electorales
que puedan vulnerar lo previsto en la Constitución federal y la ley sean
inmunes al control jurisdiccional, se ha considerado que los actos y reso-
luciones de las comisiones del Consejo General del Instituto Federal Elec-

14 Véase sentencia del expediente SUP-JDC-002/2003, resuelto el 22 de enero de

2003.
15 Vid., tesis relevante: AMPLIACIÓN DE DEMANDA. CASOS EN QUE SE ADMITE
POR NO AFECTAR A LOS PRINCIPIOS DE DEFINITIVIDAD Y PRECLUSIÓN, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 343-344.

354
 México

toral son susceptibles de impugnarse ante la propia Sala Superior, a tra-

vés del recurso de apelación.16
xii) Aun cuando algunas leyes estatales no prevean en forma explícita
la intervención en algún tipo de juicio o recurso de quien tradicionalmente
se ha considerado tercero interesado por tener un interés incompatible con
el del actor, de cualquier modo se le debe dar la oportunidad de comparecer y
alegar en juicio, con base en una aplicación directa de los artículos 14 y 17,
en relación con el 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución federal, que
establecen la garantía de audiencia o principio contradictorio. 17
xiii) La Sala Superior del Tribunal Electoral llegó a revocar diversas
resoluciones judiciales que, con pretendida base en alguna disposición
legal, consideraban que la presentación de los escritos de protesta ante
el órgano electoral administrativo es un requisito de procedibilidad para
un medio de impugnación judicial, por estimar que ello constituía un
obstáculo para el acceso a la justicia electoral y una violación al derecho
constitucional a la impartición de justicia por los tribunales18 (en el en-
tendido de que, de acuerdo con lo establecido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la resolución de contradicción de tesis 2/2000,
en el sentido de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
ción carece de atribuciones para inaplicar en casos concretos disposicio-
nes legales que estime inconstitucionales, la referida tesis de
jurisprudencia que estableció la Sala Superior del Tribunal Electoral ha
dejado de surtir efectos jurídicos hacia el futuro, tal y como lo ha recono-
cido el propio órgano jurisdiccional electoral en posteriores ejecutorias).
xiv) Con el objeto de garantizar la existencia de condiciones que no
dejen en estado de indefensión a los justiciables y por las cuales se tenga
certeza de que oportunamente conocieron los términos del acto que les
agravia, es necesaria la publicación de los convenios entre los institutos
electorales federal y los de las distintas entidades federativas, por los que
se fijen plazos para presentar la solicitud de expedición de la credencial
para votar con fotografía, a fin de que tengan carácter obligatorio para los

16 Vid., tesis de jurisprudencia: COMISIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL IFE.

LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LA IMPUGNACIÓN DE SUS
ACTOS, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Jurisprudencia, pp. 52-53.
17 Vid., tesis relevante: TERCEROS INTERESADOS. DEBE ADMITIRSE SU
INTERVENCIÓN AUN CUANDO NO LO ESTABLEZCA LA LEY (Legislación de
Aguascalientes), en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, p. 949.
18 V i d., tesis de jurisprudencia con el rubro: ESCRITO DE PROTESTA. SU
EXIGIBILIDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LOS MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL, ES VIOLATORIO DEL ARTÍCULO 17 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, en Justicia
Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento
núm. 3, 2000, pp. 14-15.

355
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ciudadanos,19 al igual que de todo acuerdo con efectos generales del Ins-
tituto Federal Electoral.20 Asimismo, es necesario notificar de manera
personal ciertos actos de los órganos legislativos locales que estén referi-
dos a una comunidad en concreto o de las respectivas autoridades electo-
rales dirigidos a alguna(s) persona(s) específica(s), a pesar de que hubieren
sido publicados en el periódico oficial del Estado.
xv) El ejercicio prudente y frecuente de facultades directivas por par-
te del Tribunal Electoral, a través de la práctica de diligencias para mejor
proveer, como los casos de apertura de paquetes electorales con el objeto
de esclarecer la verdad material y establecer si se actualiza o no alguna
causa de nulidad de la votación recibida en cierta casilla o, en su caso,
verificar un nuevo escrutinio y cómputo de la votación respectiva, tam-
bién ha contribuido a asegurar una justicia electoral completa y efectiva.
xvi) Los actos de designación de los integrantes del órgano superior
de dirección responsable de la organización de las elecciones en cada en-
tidad federativa, así como de los integrantes de los tribunales electorales
locales, por parte de las legislaturas locales o, en su caso, por los tribunales
superiores de justicia estatales, son actos materialmente administrativos
de organización o calificación de los comicios locales, razón por la cual son
impugnables ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación.21 Cabe precisar que, entre otros, los tres partidos
políticos con mayor fuerza electoral en el país han impugnado ante la Sala
Superior la designación de consejeros electorales y/o magistrados electo-
rales cuando, en su opinión, tales designaciones no se realizan de acuerdo
con la normativa aplicable, habiendo obtenido todos y cada uno de ellos
sentencia estimatoria en los casos en que les ha asistido la razón.
xvii) La Sala Superior del Tribunal Electoral ha establecido que, con
base en el principio de plena ejecución de las sentencias, recogido en el
tercer párrafo del artículo 17 de la Constitución federal, tiene facultades
para exigir el cumplimiento de todas sus resoluciones,22 así como para

19 Vid., tesis de jurisprudencia: CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA.

EL CONVENIO QUE FIJA EL PLAZO PARA SOLICITAR SU EXPEDICIÓN DEBE
SATISFACER EL REQUISITO DE PUBLICIDAD PARA ESTIMARLO OBLIGATORIO, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 69-70.
20 Vid., tesis relevante: ACUERDOS Y RESOLUCIONES DEL INSTITUTO FEDERAL

ELECTORAL. SE REQUIERE SU PUBLICACIÓN PARA TENER EFECTOS GENERALES,

en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 329-330.
21 Vid., tesis de jurisprudencia: ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS

DE ORGANIZACIÓN O CALIFICACIÓN DE COMICIOS LOCALES. SON IMPUGNABLES

ANTE EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 16-18.
22 Vid., tesis de jurisprudencia: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN. ESTÁ FACULTADO CONSTITUCIONALMENTE PARA EXIGIR
EL CUMPLIMIENTO DE TODAS SUS RESOLUCIONES, en Jurisprudencia ..., ibidem,
pp. 308-309.

356
 México

remover todos los obstáculos que lo impidan23 e, incluso, sustituir al efecto

a la autoridad responsable cuando ésta injustificadamente rehúse ejecu-
tarlas, dando lugar a una aplicación directa de la Constitución y la integra-
ción normativa con base en principios generales del derecho, aun en el
supuesto de que legalmente no se encuentre previsto en forma explícita.
Asimismo, la Sala Superior ha sostenido que las diversas autorida-
des están obligadas a acatar sus sentencias, independientemente de que
no tengan el carácter de responsables, cuando por sus funciones deban
realizar actos para su cumplimiento.24

b) Protección amplia de los derechos político-electorales

del ciudadano

i) Reiteradamente y dentro del marco constitucional, el Tribunal Elec-

toral ha protegido y expandido los derechos fundamentales de carácter po-
lítico-electoral de los ciudadanos, rechazando posiciones reduccionistas
acerca de los derechos fundamentales y, en su lugar, favoreciendo inter-
pretaciones de las normas que potencien el alcance y disfrute de tales
derechos.
Parafraseando a Riccardo Guastini,25 cabe sostener que mientras
las disposiciones constitucionales que confieren poderes a los órganos
del Estado deben ser objeto de una interpretación restrictiva,26 las dispo-
siciones constitucionales que consagran derechos fundamentales deben
ser objeto de una interpretación extensiva.27
ii) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del
ciudadano no sólo es procedente cuando se alegan presuntas violaciones
directas a los derechos de votar y ser votado, así como de asociación políti-

23 V i d. , t e s i s r e l e v a n t e : E J E C U C I Ó N D E S E N T E N C I A . L A T U T E L A
JURISDICCIONAL EFECTIVA COMPRENDE LA REMOCIÓN DE TODOS LOS
OBSTÁCULOS QUE LA IMPIDAN, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis
Relevantes, p. 519.
24 Vid., tesis de jurisprudencia: EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES.

LAS AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPENDIENTEMENTE

DE QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS
FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIENTO, en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, p. 107.
25 Cfr., Riccardo Guastini, Estudios sobre la interpretación jurídica, México, UNAM-
Porrúa, p. 121.
26 Vid., tesis relevante: INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. PARA EL EJERCICIO
DE UNA FACULTAD IMPLÍCITA, POR EL CONSEJO GENERAL, REQUIERE DE UNA
EXPRESA PARA LOGRAR LA EFECTIVIDAD DE ÉSTA, en Jurisprudencia ..., op.
cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 656-657.
27 Vid., tesis de jurisprudencia de la Sala Superior con el rubro: DERECHOS
FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN
Y CORRELATIVA APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA, en Jurisprudencia ...,
op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 97-99.

357
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ca y afiliación político-electoral, sino cuando se aducen presuntas violacio-

nes a otros derechos fundamentales que se encuentren estrechamente
vinculados con el ejercicio de los mencionados derechos político-electora-
les, como podrían ser los derechos de petición, de información, de reunión
o de libre expresión de las ideas, cuya protección sea indispensable a fin de
no hacer nugatorio cualquiera de aquellos derechos político-electorales,
garantizando así el derecho constitucional a la impartición de justicia com-
pleta y a la tutela judicial efectiva.
iii) Los ciudadanos que hayan figurado como candidatos indepen-
dientes o no partidarios en las elecciones donde legalmente se encuen-
tra permitido (v. gr., presidencias municipales auxiliares en el Estado de
Tlaxcala), tienen legitimación e interés jurídico para impugnar las reso-
luciones electorales no sólo por razones de elegibilidad sino también para
cuestionar los resultados correspondientes.28
iv) La normativa electoral de las diversas entidades federativas —de
ser jurídicamente viable— debe interpretarse de forma tal que, conforme
con la Constitución federal, se prevean también medios de impugnación
ordinarios locales para la defensa de los derechos político-electorales del
ciudadano y el control jurisdiccional de la legalidad electoral, de manera
que no sólo sea la instancia federal la que garantice lo anterior sino tam-
bién los órganos jurisdiccionales estatales y del Distrito Federal,29 en ple-
no acatamiento de un federalismo judicial electoral. De este modo, a la vez
que se hace una interpretación extensiva del derecho fundamental a la
impartición de justicia, consagrado en los artículos 17, en relación con el
116, fracción IV, incisos c) y d); 122, párrafo sexto, apartado C, base prime-
ra, fracción V, inciso f), y 124, de la Constitución federal, se observa cabal-
mente el sistema de distribución competencial entre la federación y las
entidades federativas en materia jurisdiccional electoral, en concordan-
cia con la estructura federal del Estado mexicano.
En este sentido, por ejemplo, se ha considerado que el recurso de
apelación previsto en la legislación de Michoacán también lo pueden in-
terponer los ciudadanos que acrediten interés jurídico, por violación a
sus derechos político-electorales, aunque no se prevea expresamente.30

28 Vid., la tesis relevante: CANDIDATOS INDEPENDIENTES. ESTÁN

LEGITIMADOS PARA PROMOVER EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO PARA IMPUGNAR LOS
RESULTADOS DE LA ELECCIÓN EN QUE PARTICIPEN (Legislación de Tlaxcala), en
Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 386-387.
29 Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-041/2002, SUP-JDC-

772/2002 y SUP-JRC-020/2003, aprobadas el 7 de mayo y el 16 de agosto de 2002, así

como el 12 de marzo de 2003, respectivamente.
30 Vid., la tesis de jurisprudencia: APELACIÓN. CASO EN QUE LA PUEDEN

INTERPONER LOS CIUDADANOS (Legislación de Michoacán), en Jurisprudencia ...,

op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 28-29.

358
 México

v) Los ciudadanos también están legitimados para interponer el re-

curso de revisión previsto en el artículo 35 de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral y no tan sólo los partidos
políticos, como pudiera desprenderse de la literalidad del párrafo 3 de tal
precepto, atendiendo a una interpretación sistemática, conforme con lo
dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y a fin de favorecer el acceso a la justicia electoral de los ciuda-
danos para combatir los actos y resoluciones que estimen los afectan.31
vi) Los registros a cargo de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y
Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral relativos a los documentos
básicos y cuadros dirigentes de los partidos políticos, así como a los procedi-
mientos que sustenten su designación o elección, tienen el carácter de
públicos, por lo que el acceso a los mismos debe estar abierto a los ciudada-
nos peticionarios (en general y no sólo a los afiliados del respectivo parti-
do), en virtud de que la información anotada está relacionada con entidades
de interés público y el registro lo lleva un organismo público autónomo sin
que legalmente se prevea que la respectiva información tenga carácter
confidencial. Ello debe ser así no sólo para garantizar el derecho constitucio-
nal a la información del ciudadano sino para que éste se encuentre en apti-
tud de ejercer libremente su derecho político-electoral de asociación en su
vertiente de afiliación.32 Es importante resaltar también que el citado cri-
terio garante del derecho de información política-electoral, se estableció
pioneramente por la Sala Superior del Tribunal Electoral antes de la expe-
dición de la reciente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Gubernamental y en aplicación directa del artículo 6o. constitucional.
vii) La Sala Superior del Tribunal Electoral delimitó el contenido y
los alcances del derecho de acceso a la información pública en materia
electoral que otorga a los ciudadanos la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, estableciendo que el
referido derecho tiene una naturaleza eminentemente política, toda vez
que protege valores consustanciales a un Estado constitucional demo-
crático de derecho, de forma tal que, dados los titulares, sujeto obligado,
materia o contenido y los valores jurídicamente tutelados, entre otros,
puede hablarse propiamente de un derecho político de acceso a la infor-
mación pública en materia electoral.
En cuanto a los alcances de este derecho, se estableció que se refiere
a la información relativa al origen y destino de los recursos de los partidos
políticos, en particular del proveniente del erario público, recabada con mo-

31Vid., ejecutoria dictada en el expediente SUP-JDC-1183/2002.

32Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-117/2001, SUP-JDC-
127/2001 y SUP-JDC-128/2001.

359
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

tivo de los procedimientos de fiscalización a cargo de la autoridad adminis-

trativa, ya sea que obre en los archivos de ésta, o bien, la que conserven los
partidos políticos como depositarios de la información relacionada con los
procedimientos de auditoría o verificación de los que hayan sido objeto.
Finalmente, a fin de tutelar jurisdiccionalmente el derecho referi-
do, la propia sala se declaró competente para conocer de las impugnaciones
relativas a la contravención del mismo a través del juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano.33
viii) En congruencia con lo inmediatamente anterior, se consideró
que la negativa del Instituto Federal Electoral a proporcionar la informa-
ción relativa a los sueldos mensuales o ingresos que perciben los miem-
bros de los órganos de dirigencia partidista, cuando la misma había
formado parte del procedimiento de fiscalización respectivo, era violatoria
del derecho de acceso a la información pública en materia electoral; al
respecto, se precisó que no es obstáculo el que la ley de transparencia no
contemple expresamente como sujetos obligados a los partidos políticos
nacionales, pues son propiamente los órganos competentes del Instituto
Federal Electoral quienes directamente se encuentran obligados a apor-
tar dicha información cuando ésta haya formado parte de los procedi-
mientos de fiscalización respectivos.
ix) Asimismo, en relación con el derecho de acceso a la información
pública en materia electoral, se otorgó la razón al IFE al negar a un partido
político el acceso a un expediente en sustanciación, pese a que fue quien
presentó la queja administrativa, bajo el argumento de que la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece
que “los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio” son
parte de la información “reservada” y, por tanto, de circulación restringida.
x) En el caso de la legislación de Tlaxcala, en la que se establece
como requisito de elegibilidad el estar al corriente en el pago de las con-
tribuciones federales, estatales o municipales, la Sala Superior estable-
ció que dicho requisito, al ser precisamente de elegibilidad, resultaba
exigible para integrar el ayuntamiento y desempeñar el cargo, mas no
para ser registrado como candidato, pues el legislador no previó que, en-
tre la documentación que debe acompañarse a la solicitud de registro
correspondiente se adjunte el documento con el que se acredite el cum-
plimiento de esa obligación, por lo que su revisión debe verificarse al
momento de la calificación de la elección respectiva.34

33 Vid., ejecutoria dictada en el expediente SUP-JDC-216/2004.

34 Vid., la tesis relevante: CANDIDATOS A MIEMBROS DE UN AYUNTAMIENTO.
EL REQUISITO CONSISTENTE EN ESTAR AL CORRIENTE EN EL PAGO DE
CONTRIBUCIONES es DE ELEGIBILIDAD (Legislación de Tlaxcala), en Jurisprudencia
..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, p. 386.

360
 México

c) Fortalecimiento del sistema de partidos políticos

Resultan numerosas las sentencias en las que la Sala Superior del

Tribunal Electoral ha asumido posiciones jurídicas que tienden al forta-
lecimiento del sistema de partidos políticos, entre las que cabe destacar
las siguientes:
i) Atendiendo al derecho fundamental de los partidos políticos nacio-
nales y estatales con registro a recibir financiamiento público, en una pri-
mera etapa, la Sala Superior del Tribunal Electoral llegó a inaplicar, en casos
concretos, disposiciones legales de las entidades federativas que contrave-
nían la Constitución federal, al no prever la entrega de dicha prerrogativa
para los partidos políticos que hubieren obtenido recientemente su regis-
tro35 (si bien, como se apuntó, debido a la resolución de contradicción de
tesis 2/2000 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con posteriori-
dad la Sala Superior se ha abstenido de inaplicar disposición legal alguna al
carecer de atribuciones para analizar su constitucionalidad en casos con-
cretos). En otros supuestos y siempre que ha sido jurídicamente viable, la
propia Sala Superior ha realizado una interpretación conforme con la Cons-
titución federal, que permita que todos los partidos políticos, incluso los de
nueva creación, cuenten con recursos públicos para realizar sus activida-
des ordinarias permanentes, así como para la búsqueda de los sufragios. 36
ii) Las boletas electorales sólo deben contener el color o combina-
ción de colores y el emblema del partido o coalición respectiva, así como
el nombre del candidato y cargo para el que se postula, por lo que resulta
inválida la inclusión de un elemento distinto y alusivo a los candidatos
en el emblema, ya que ello iría en detrimento del sistema de partidos
políticos constitucionalmente previsto e implicaría la realización de pro-
paganda durante la jornada electoral, además de que el contenido que la
ley prevé para las boletas tiene un carácter limitativo.37
iii) La Sala Superior ha sostenido que de la normativa aplicable no
se advierte que la adopción de determinados colores, símbolos y demás
elementos separados que conforman el emblema de un partido político, le

35 Al respecto, puede verse la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: FINANCIAMIENTO

PÚBLICO LOCAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS DE NUEVA CREACIÓN TIENEN DERECHO
A RECIBIRLO (Legislación del Estado de Colima), en Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 2001, suplemento 4, p. 15.
36 Vid., tesis de jurisprudencia: FINANCIAMIENTO PÚBLICO LOCAL. EL DERECHO

A RECIBIRLO ES DIFERENTE PARA LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARTICIPANTES

EN UNA ELECCIÓN ANTERIOR QUE NO DEMOSTRARON CIERTA FUERZA
ELECTORAL, RESPECTO DE LOS DE RECIENTE CREACIÓN, en Jurisprudencia ...,
op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 131-132.
37 Vid., tesis relevantes: BOLETAS ELECTORALES. LA INCLUSIÓN DE LA FIGURA O
IMAGEN DE CANDIDATOS IMPLICA UN ACTO DE PROPAGANDA PROHIBIDO y BOLETAS
ELECTORALES. NO DEBEN CONTENER ELEMENTOS DISTINTOS A LOS PREVISTOS
EN LA LEY, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 371-372 y 374.

361
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

generen el derecho exclusivo para usarlos frente a otros, dado que el uso
de esos elementos en el emblema de dos o más partidos no conduce, por
sí solo, al incumplimiento del objeto para el que están previstos (caracte-
rizar y diferenciar a cada partido político), lo cual sólo se puede dar en el
caso de que su combinación produzca unidades o productos similares o
semejantes que puedan confundir a quien los aprecie u observe, impi-
diéndole distinguir con facilidad a cuál partido político pertenece uno y
otro, razón por la cual existe plena libertad para registrar los signos de
identidad compuestos con uno o varios de esos elementos, aunque otros
también los usen en los propios, siempre con la previsión de que la uni-
dad que formen no pueda generar confusión con la de otro partido.38
iv) Al confirmar la negativa de registro como candidato independien-
te a un ciudadano en la elección para gobernador del Estado de Michoacán,
la mayoría de la Sala Superior estableció el criterio de que el derecho polí-
tico-electoral fundamental de ser votado es de base constitucional y confi-
guración legal, por lo que no tiene un carácter absoluto, y si bien la
Constitución federal no prevé el monopolio de los partidos políticos para la
postulación de candidatos, razón por la cual el legislador ordinario tiene
atribuciones para establecer la posibilidad de candidaturas independien-
tes o no partidarias (como ocurre, por ejemplo, con las candidaturas para
presidencias municipales auxiliares de Tlaxcala), igualmente, no es ne-
cesariamente inconstitucional ni violatorio de los instrumentos interna-
cionales de derechos humanos que el legislador ordinario (federal o local)
prevea que los partidos políticos son los únicos que pueden presentar soli-
citudes para registrar candidatos, en ejercicio de su potestad de regular
legalmente las calidades, requisitos, circunstancias y condiciones para el
ejercicio del citado derecho en aras del interés general y en atención a las
particularidades del desarrollo político y social de la respectiva entidad
federativa, salvaguardando el sistema plural de partidos políticos y los de-
más derechos, fines, principios y valores constitucionales involucrados,
máxime que resulta accesible a la ciudadanía formar un nuevo partido
político local en el Estado de Michoacán pues, al efecto, entre otros requisi-
tos razonables, basta la voluntad de tan sólo el 0.45% del padrón electoral.39

38 Vid., la tesis de jurisprudencia: EMBLEMA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

SUS COLORES Y DEMÁS ELEMENTOS SEPARADOS, NO GENERAN DERECHOS
EXCLUSIVOS PARA EL QUE LOS REGISTRÓ, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Jurisprudencia, pp. 110-111.
39 Vid., tesis relevantes: CANDIDATOS. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL NO
ESTABLECE LA EXCLUSIVIDAD DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARA SU POSTULACIÓN
y CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LA NEGATIVA DE REGISTRO CON BASE EN
UNA DISPOSICIÓN LEGAL QUE ESTABLECE QUE SÓLO LOS PARTIDOS POLÍTICOS
TIENEN DERECHO A POSTULAR CANDIDATOS NO VIOLA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL
NI LOS TRATADOS INTERNACIONALES (Legislación de Michoacán), en Jurisprudencia
..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 387-388 y 394-395; asimismo, véase sentencia
recaída en el expediente SUP-JDC-037/2001, aprobada el 25 de octubre de 2001.

362
 México

v) En el caso de una elección municipal en Veracruz, la mayoría de

la Sala Superior del Tribunal Electoral sostuvo que los votos emitidos en
favor de candidatos no registrados no son jurídicamente válidos ni efica-
ces a fin de que, en el caso de obtener el mayor número de votos, se les
expidan las constancias respectivas, pues el efecto de tales sufragios se
reduce a permitir que la autoridad electoral ejerza sus atribuciones rela-
tivas a la estadística electoral y a respetar el derecho a la libre manifes-
tación de las ideas, teniendo en consideración que, constitucionalmente,
votar en las elecciones populares constituye una obligación de los ciuda-
danos de la República.
Lo anterior, toda vez que uno de los requisitos indispensables para
que a un grupo de ciudadanos se les otorgue la constancia de mayoría
correspondiente a una elección de ayuntamiento, en conformidad con el
orden jurídico electoral veracruzano, es que tales ciudadanos hayan sido
previamente registrados como candidatos en la etapa de preparación de
la propia elección, pues sólo de esa manera las autoridades electorales
administrativas y, en su caso, jurisdiccionales competentes estarán en
aptitud de comprobar que la celebración de la elección de mérito fue libre
y auténtica, en la medida en que se hubiese ajustado a los principios y
reglas constitucionales y legales aplicables, máxime que en dicha enti-
dad federativa, incluso, agrupaciones municipales de ciudadanos tienen
derecho a postular candidatos a integrar los respectivos ayuntamientos.40
vi) La denominada “afiliación múltiple” a diversos partidos políti-
cos se encuentra proscrita en el orden jurídico mexicano, toda vez que
considerar lo contrario implicaría generar una ficción para cumplir
con el requisito relativo al número de afiliados (que no se atendería en
términos reales), provocando que no se lograran los objetivos perse-
guidos con la norma legal que establece dicho requisito, esto es, iría
en detrimento del desarrollo de la vida democrática del país y de la
participación política de los ciudadanos, lo que finalmente se traduci-
ría en la ineficacia de las agrupaciones y partidos políticos, puesto que,
a pesar de que existieran muchos de ellos con registros distintos, en
última instancia, se trataría de las mismas personas y los beneficios
u objetivos de promoción del desarrollo de la vida democrática y la cul-
tura política se verían limitados a un número relativo de ciudadanos y
no real en términos absolutos.41

40 Vid., ejecutoria dictada en el expediente SUP-JDC-713/2004.

41 V i d., tesis de jurisprudencia: DERECHO DE ASOCIACIÓN POLÍTICO-
ELECTORAL. SU EJERCICIO NO ADMITE LA AFILIACIÓN SIMULTÁNEA A DOS O
MÁS ENTES POLÍTICOS, en Jurisprudencia …, op. cit., volumen Jurisprudencia, pp.
92-94, así como la sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-055/2002, aprobada
el 11 de junio de 2002.

363
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

vii) Los topes a los gastos de campaña se deben fijar para todos los parti-
dos políticos respecto de cada elección, mas no de manera individual a cada
uno de los partidos políticos contendientes. Ello implica que el límite a las
erogaciones de los partidos políticos, coaliciones y sus candidatos se debe en-
tender en función del total de lo que éstos pueden gastar en cada tipo de
elección, independientemente del financiamiento público que cada uno reci-
ba, el cual se determina en buena medida según la fuerza electoral que po-
sea. En este sentido, el tope de gastos de campaña, además de estar fijado en
función de cada elección, lo equitativo y legal es que el mismo sea determina-
do con base en elementos objetivos y en forma igualitaria para todos los parti-
dos políticos contendientes, para que así se cumpla con la finalidad de propiciar
transparencia e igualdad de oportunidades en la contienda electoral. 42
viii) La pérdida del registro de un partido político no implica la des-
aparición de las obligaciones adquiridas durante su vigencia, como la
relativa a la presentación de sus informes sobre el origen y monto de los
recursos que haya recibido por cualquier modalidad de financiamiento.43

d) Democracia interna de los partidos políticos

i) El juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano siempre se ha considerado un medio indirecto idóneo para pro-
mover la democracia interna de los partidos políticos, a través de la tutela de
los derechos de los ciudadanos a votar y ser votados en las elecciones, así
como de asociarse y afiliarse libre e individualmente a los partidos políti-
cos, como ha ocurrido con motivo de la impugnación de los actos de las
autoridades electorales en el ejercicio de sus atribuciones.
ii) El mencionado juicio para la protección es procedente cuando
algún afiliado de un partido político impugne el acto de registro de uno o
varios candidatos por parte de la autoridad electoral, en el entendido de
que si se demuestra que los mismos no fueron elegidos o seleccionados
conforme con el procedimiento estatutario interno de su partido, el res-
pectivo acto de la autoridad electoral debe revocarse por ser producto de
un error propiciado por la solicitud del representante partidario.44 Al res-
pecto, debe tenerse presente que cuando se aduzcan meras violaciones

42 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-096/2002, aprobada el 9 de

mayo de 2002.
43 Vid., tesis de jurisprudencia: REGISTRO DE PARTIDO POLÍTICO. SU PÉRDIDA
NO IMPLICA QUE DESAPAREZCAN LAS OBLIGACIONES ADQUIRIDAS DURANTE
SU VIGENCIA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 284-285.
44 Vid., tesis de jurisprudencia: REGISTRO DE CANDIDATURAS. ES IMPUGNABLE
SOBRE LA BASE DE QUE LOS CANDIDATOS NO FUERON ELECTOS CONFORME A
LOS ESTATUTOS DEL PARTIDO POSTULANTE, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp.
281-283.

364
 México

estatutarias, mas no constitucionales, legales o de inelegibilidad, en la

selección interna de los candidatos de un partido político, los únicos que
cuentan con interés jurídico para impugnar el registro respectivo son los
ciudadanos afiliados al propio partido político, toda vez que a uno distinto
no le perjudica en forma alguna.45
iii) A fin de asegurar que se dé efectividad a los procedimientos
internos para la designación de dirigencias de los partidos políticos, así
como garantizar el cumplimiento de la normativa partidaria interna, la au-
toridad electoral encargada del registro de los integrantes de los órga-
nos directivos de los partidos políticos, posee atribuciones también para
verificar previamente que el partido político interesado haya dado cum-
plimiento al procedimiento establecido en sus estatutos para llevar a
cabo la designación de sus dirigentes, a fin de que, una vez realizado
esto, se proceda al registro en los libros respectivos y aquélla no se con-
vierta en una mera registradora de actos, 46 contando los afiliados del
propio partido con legitimación e interés jurídico para impugnar el acto
registral respectivo.
iv) En el marco de un cambio de criterio que dio lugar a la interrup-
ción de una jurisprudencia,47 una nueva mayoría de la Sala Superior, al
revalorar los elementos existentes en la legislación aplicable del siste-
ma de medios de impugnación en materia electoral y realizar una inter-
pretación preponderantemente sistemática y funcional, así como
conforme con la Constitución federal, sostuvo que, de acuerdo con lo dis-
puesto, entre otros, en los artículos 17 y 41 del propio ordenamiento cons-
titucional, así como 12, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los partidos políticos pue-
den ser sujetos pasivos o parte demandada en el juicio para la protección
de los derechos político-electorales del ciudadano, por lo que éste es jurí-
dicamente procedente contra actos o resoluciones definitivos de los par-
tidos políticos que sean susceptibles de vulnerar irreparablemente los
derechos político-electorales de sus afiliados, cuando no existan otros

45 V i d., tesis de jurisprudencia: REGISTRO DE CANDIDATOS. NO IRROGA

PERJUICIO ALGUNO A UN PARTIDO POLÍTICO DIVERSO AL POSTULANTE, CUANDO
SE INVOCAN VIOLACIONES ESTATUTARIAS EN LA SELECCIÓN DE LOS MISMOS Y
NO DE ELEGIBILIDAD, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 280-281.
46 Vid., tesis de jurisprudencia: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE PRERROGATIVAS Y
PARTIDOS POLÍTICOS. ESTÁ FACULTADA PARA REVISAR LA REGULARIDAD DE
LA DESIGNACIÓN O ELECCIÓN DE LOS DIRIGENTES PARTIDISTAS, en
Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 104-105.
47 Vid., la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE

LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE

CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS, en la Compilación Oficial de Jurisprudencia
y Tesis Relevantes 1997-2002, volumen Jurisprudencia, pp. 118-119.

365
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

medios específicos para conseguir la restitución oportuna y directa de

esos derechos, originándose una nueva jurisprudencia bajo el rubro: JUI-
CIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARA-
BLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.48
v) Antes de acudir a una instancia administrativa o jurisdiccional
en busca de desagravio, atendiendo a la exigencia legal de que los estatu-
tos de los partidos políticos prevean medios internos de defensa de los
derechos político-electorales de sus afiliados, el afiliado presuntamente
afectado debe agotar las instancias internas partidarias, en la inteligen-
cia de que si pretendiera tanto la imposición de una sanción como la
restitución en el goce de su derecho político-electoral, una vez agotadas
tales instancias internas, primero debe promover el juicio para la protec-
ción de los derechos político-electorales del ciudadano en busca de su
restitución y, una vez resuelto este último, incoar el respectivo procedi-
miento administrativo sancionador electoral.49
vi) Existen distintos momentos o hipótesis en que se pueden im-
pugnar los estatutos de un partido político o una coalición, a fin de garan-
tizar que se ajusten a los principios democráticos exigidos constitucional
y legalmente.50 En efecto, una primera ocurre al momento en que el Con-
sejo General del Instituto Federal Electoral otorga el registro a una orga-
nización de ciudadanos como partido político o a dos o más partidos políticos
como coalición; uno segundo, cuando se realizan modificaciones poste-
riores a los estatutos y el mismo Consejo General declara la procedencia
constitucional y legal de la modificación, así como un tercer supuesto se
presenta cuando la autoridad electoral emite un acto o resolución electo-
ral, cuyo contenido o sentido reconozca, como base fundamental de
sustentación, a las normas estatutarias que se consideran inconstitu-
cionales o ilegales, o fueren efectos o consecuencias directos de ellas.
vii) La Sala Superior ha establecido que, teniendo en cuenta que,
entre otros preceptos, el artículo 27, párrafo 1, incisos c), d) y g), del Códi-
go Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales impone a los
partidos políticos la obligación de prever en sus estatutos procedimientos
democráticos para la integración y renovación de sus dirigentes, así como

48 Vid., en Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, Compilación Oficial,

volumen Jurisprudencia, pp. 161-164.
49 Vid., tesis de jurisprudencia: MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS

PARTIDOS POLÍTICOS. SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE

DEFINITIVIDAD, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 178-181.
50 Vid., tesis relevante: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. SU

CONSTITUCIONALIDAD DEBE ANALIZARSE AUN CUANDO HAYAN SIDO

APROBADOS POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, en Jurisprudencia ..., op. cit.,
volumen Tesis Relevantes, p. 562.

366
 México

para la postulación de sus candidatos, tales estatutos deben satisfacer

ciertos elementos mínimos de democracia para ser considerados consti-
tucionales y legales, como son: a) La asamblea u órgano equivalente como
principal centro decisor del partido, conformada por todos los afiliados o,
al menos, un gran número de delegados o representantes; b) La protec-
ción de los derechos fundamentales de los afiliados, que garanticen el
mayor grado participación posible; c) El establecimiento de procedimien-
tos disciplinarios, con las garantías procesales mínimas; d) La existencia
de procedimientos de elección, mediante votación directa o indirecta de
los afiliados, donde se garantice la igualdad y libertad en su derecho a
elegir dirigentes y candidatos, y e) La adopción de la regla de la mayoría
como criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido.51
viii) Asimismo, se ha determinado que las normas estatutarias de un
partido político son susceptibles de una interpretación sistemática, en parti-
cular, de una interpretación conforme con la Constitución, por lo que si una
determinada formulación normativa admite varias interpretaciones posibles
y una de ellas conduce a un resultado incompatible o contrario a la Constitu-
ción, deberá elegirse aquella que la haga acorde.52 Al respecto, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación cuenta con atribuciones para
ordenar la inserción en las publicaciones partidarias de sus propios estatutos
del alcance o sentido de la norma así interpretada, con el objeto de dar cumpli-
miento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y certeza.53

e) Elecciones en pueblos y comunidades indígenas

i) Cualquier ciudadano miembro de alguna comunidad indígena tie-

ne legitimación e interés jurídico para promover algún medio de impugna-
ción para controlar la regularidad de comicios bajo el sistema tradicional de
usos y costumbres indígenas, como ocurrió en el caso de Tlacolulita, Oaxaca.54

51 Vid., la tesis de jurisprudencia: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

ELEMENTOS MÍNIMOS PARA CONSIDERARLOS DEMOCRÁTICOS, en Jurisprudencia
..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 120-122.
52 Vid., la tesis relevante: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ES

ADMISIBLE SU INTERPRETACIÓN CONFORME, en Jurisprudencia ..., op. cit. ,

volumen Tesis Relevantes, p. 561.
53 Vid., la tesis relevante: INTERPRETACIÓN DE ESTATUTOS PARTIDISTAS

CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN. FACULTAD DE LA SALA SUPERIOR DEL

TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN DE ORDENAR
LA INSERCIÓN EN LAS PUBLICACIONES ESTATUTARIAS DEL ALCANCE O SENTIDO
DE LA NORMA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 662-663.
54 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-037/99, aprobada el 10 de
febrero de 2000, así como la tesis relevante: PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE
GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO
A LA JURISDICCIÓN ELECTORAL, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 838-839.

367
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ii) Las normas procesales, especialmente aquellas por las que se

imponen cargas, deben interpretarse de la forma que resulten más favo-
rables para las comunidades indígenas, atendiendo al carácter tuitivo o
tutelar de los medios procesales encaminados a la protección de los dere-
chos político-electorales del ciudadano y para garantizar a tales comuni-
dades el acceso efectivo a la jurisdicción del Estado.55
iii) Conforme con el marco constitucional y legal aplicable, si se
reconoce la validez y vigencia de las formas de organización social, políti-
ca y de gobierno de las comunidades indígenas, así como sus usos y cos-
tumbres relacionados con el procedimiento electoral consuetudinario, los
ciudadanos y las autoridades comunitarias, municipales, estatales, del
Distrito Federal y federales, están obligados a respetar las normas con-
suetudinarias o reglas internas respectivas.56
iv) Aun cuando los principios rectores de corte constitucional que
rigen a toda elección no resultan exactamente aplicables a los comicios
que se llevan a cabo para la renovación de los representantes de los pue-
blos y comunidades indígenas a través del sistema tradicional de usos y
costumbres indígenas o de derecho consuetudinario, para que se les re-
conozca validez a los procedimientos o prácticas que se sigan, éstos no
deben ser incompatibles con los derechos fundamentales establecidos en
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni con los dere-
chos humanos contenidos en los instrumentos internacionales suscri-
tos y ratificados por México.
En particular, el reconocimiento constitucional de las elecciones
por el sistema de usos y costumbres indígenas no implica convalidar si-
tuaciones o conductas tendentes a perpetuar o reinstaurar viejas des-
igualdades que tradicionalmente han perjudicado a individuos (en
particular, a las mujeres) o minorías pertenecientes a los conglomerados
indígenas, por ser irreconciliables con los valores, principios y reglas de
un Estado constitucional democrático de derecho.57
v) Con motivo de la impugnación al procedimiento interno de selec-
ción de candidatos en un partido político, cuya normativa estatutaria exige

55 V i d., la tesis relevante: PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. LA

INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES DEBE HACERSE DE LA FORMA

QUE LES SEA MÁS FAVORABLE, en Jurisprudencia .ibidem, pp. 839-840.
56 Vid., la tesis relevante: USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS RELACIONADOS

CON EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL CONSUETUDINARIO. CIUDADANOS Y

AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADOS A RESPETARLOS (Legislación de Oaxaca), en
Jurisprudencia …, ibidem, p. 963.
57 Vid., las tesis relevantes: USOS Y COSTUMBRES. ELECCIONES EFECTUADAS
BAJO ESTE RÉGIMEN PUEDEN SER AFECTADAS SI VULNERAN EL PRINCIPIO DE
UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO, así como USOS Y COSTUMBRES. LAS ELECCIONES
POR ESTE SISTEMA NO IMPLICAN POR SÍ MISMAS VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
IGUALDAD, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 956-957 y 963-964.

368
 México

la presencia indígena en las candidaturas a cargos de elección popular que

postule, con el fin de lograr un espacio en el Congreso de la Unión a las
diversas comunidades que conforman las etnias de nuestro país, tras re-
conocer el carácter pluriétnico y pluricultural de México, la Sala Superior
determinó que para que proceda la acción afirmativa indígena no basta
sostener y ostentar la calidad como tal sino demostrar fehacientemente
que se es representante de alguna comunidad de esta naturaleza, lo cual
implica que exista vinculación con una entidad asentada en algún pueblo
o región étnica, o bien, con un comité de base que se haya autodefinido
como indígena, en virtud de que para lograr la posibilidad de defensa de
esas minorías es necesario el conocimiento palmario de su problemática,
que sólo se consigue con la pertenencia real al núcleo de que se trate.58

f) Derecho administrativo sancionador electoral

i) Conforme con un criterio garantista, la Sala Superior del Tribunal

Electoral ha sostenido que los principios contenidos y desarrollados por el
derecho penal, en términos generales y en función de su pertinencia, son
aplicables al derecho administrativo sancionador electoral, en tanto especie
del ius puniendi estatal; 59 en este sentido, no sólo operan los principios nullum
crimen, nulla poena sine lege praevia, stricta et scripta y odiosa sunt restringenda
(toda infracción administrativa electoral y su sanción deben estar estableci-
das por escrito en una norma con suficiente cobertura legal en forma previa
a la comisión del hecho, cuya interpretación y aplicación debe ser estricta y
exacta) sino que la infracción de los partidos políticos a su normativa
estatutaria no acarrea necesariamente una sanción, si el quebranto jurídi-
co respectivo es mínimo o irrelevante, o bien, no se lesionan los bienes
jurídicos que se tutelan, teniendo en cuenta que los sistemas punitivos son
un recurso de última ratio y atendiendo a los principios de necesidad o inter-
vención mínima y de lesividad u ofensividad del hecho. 60
ii) De lo previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución federal,
por los cuales se salvaguarda a los gobernados de los actos arbitrarios de
molestia y privación, derivan ciertos criterios básicos que deben ser ob-

58 V i d., tesis relevante: ACCIÓN AFIRMATIVA INDÍGENA. VINCULACIÓN

INDISPENSABLE CON UNA COMUNIDAD (Estatutos del PRD), en Jurisprudencia ...,
ibidem, p. 317.
59 V i d., la tesis relevante: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL I U S P U N I E N D I
DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen
Tesis Relevantes, pp. 483-485, así como la tesis de jurisprudencia: RÉGIMEN
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURÍDICOS
APLICABLES, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Jurisprudencia, pp. 276-278.
60 Vid., sentencia dictada el 28 de marzo de 2003 en el expediente SUP-RAP-041/
2003.

369
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

servados por la autoridad electoral administrativa en las diligencias de

investigación encaminadas a la obtención de elementos de prueba con
motivo de la fiscalización del origen, monto y destino de los recursos de
los partidos políticos, como es el caso de la idoneidad (la aptitud de la
prueba para conseguir el fin pretendido y tener ciertas probabilidades de
eficacia en el caso concreto), la necesidad o intervención mínima (ante
la posibilidad de realizar varias diligencias razonablemente aptas para la
obtención de elementos de prueba, deben elegirse las medidas que afec-
ten en menor grado los derechos fundamentales de las personas relacio-
nadas con los hechos denunciados) y proporcionalidad (la autoridad debe
ponderar si el sacrificio de los intereses individuales de un particular
guarda una relación razonable con la fiscalización de los recursos de los
partidos políticos para lo cual se estimará la gravedad de los hechos de-
nunciados, la naturaleza de los derechos enfrentados y el carácter del
titular del derecho).61
iii) En el procedimiento administrativo sancionador electoral, la Sala
Superior ha reconocido que existen dos formas de iniciarlo. Una de ellas
parte del supuesto de que se haya presentado una queja o denuncia por
escrito, y la otra es el resultado de que la Junta General Ejecutiva lo
inicie al recibir un informe de un órgano del Instituto Federal Electoral
que, con motivo del ejercicio de sus atribuciones constitucional y legal-
mente conferidas, hubiere tenido conocimiento de la realización de una
conducta que pueda constituir una violación a cierta disposición legal. Lo
anterior, máxime que todo órgano del Instituto Federal Electoral tiene la
obligación de hacer del conocimiento de las instancias competentes cual-
quier circunstancia que pueda constituir un hecho que esté sancionado
por la legislación electoral, en atención a los principios rectores de la
función electoral y porque, de no hacerlo, incurriría en responsabilidad. 62
iv) De la regulación del procedimiento administrativo sancionador
electoral para la atención de quejas sobre el origen y la aplicación de los
recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos, se des-
prende que dicho procedimiento se rige predominantemente por el prin-
cipio inquisitivo, pues, una vez que se recibe la denuncia, corresponde a
las autoridades competentes la obligación de seguir con su propio impul-
so el procedimiento por las etapas correspondientes, de tal forma que la

61 Vid. , la tesis de jurisprudencia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR ELECTORAL. DEBE REALIZARSE CONFORME A LOS CRITERIOS
DE IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD, en Jurisprudencia …, op.
cit., volumen Jurisprudencia, pp. 235-236.
62 Vid., la tesis de jurisprudencia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR GENÉRICO EN MATERIA ELECTORAL. LA INVESTIGACIÓN DEBE
INICIARSE CUANDO UN ÓRGANO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE
CONOCIMIENTO DE ALGUNA VIOLACIÓN, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 245-246.

370
 México

autoridad competente debe agotar todas las medidas necesarias para el

esclarecimiento de los hechos planteados.63
v) La presunción de inocencia es una garantía dentro de los procedi-
mientos relacionados con la supuesta comisión de una infracción adminis-
trativa electoral, por la cual se genera el derecho a ser tenido y tratado como
inocente mientras no se pruebe lo contrario, y tiene por objeto evitar que las
autoridades jurisdiccionales y administrativas, con la detentación del po-
der, involucren fácilmente a los gobernados en procedimientos sancionatorios
electorales con elementos simples y sin fundamento en un juicio razonable
sobre su autoría o participación en los hechos imputados. 64
vi) La Sala Superior ha concluido que la responsabilidad adminis-
trativa electoral consiste en la imputación o atribuibilidad a una persona
de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, por lo que
no puede dársele un carácter objetivo exclusivamente, donde se tomen
en cuenta únicamente los hechos y consecuencias materiales, así como
los efectos perniciosos de las faltas cometidas, sino que también se debe
considerar la conducta y la situación del infractor en la comisión de la
falta (imputación subjetiva). La fijación de una sanción que corresponde
a un partido político por la infracción cometida, comprende tanto las cir-
cunstancias de carácter objetivo (la gravedad de los hechos y sus conse-
cuencias, el tiempo, modo y lugar de ejecución) como las subjetivas (el
enlace personal o subjetivo entre el actor y su acción, v. gr., el grado de
intencionalidad o negligencia, y la reincidencia). Asimismo, la propia sala
ha considerado que una vez acreditada la infracción cometida por un par-
tido político y su imputación subjetiva, la autoridad electoral, en primer
lugar, debe determinar si la falta fue levísima, leve o grave y, en este últi-
mo supuesto, precisar si se trata de una gravedad ordinaria, especial o
mayor, a fin de establecer si alcanza o no el grado de particularmente gra-
ve, así como dilucidar si se está en presencia de una infracción sistemáti-
ca, para proceder a imponer la sanción que legalmente corresponda.65
vii) En una de las más trascendentes ejecutorias de la Sala Supe-
rior se sostuvo que el Instituto Federal Electoral tiene atribuciones para

63 V i d., la tesis de jurisprudencia: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR ELECTORAL. PARA LA ATENCIÓN DE QUEJAS SOBRE EL ORIGEN
Y LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS. ES ESENCIALMENTE INQUISITIVO, en Jurisprudencia …,
ibidem, pp. 242-243.
64 Vid., la tesis relevante: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. SU NATURALEZA Y

ALCANCE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL, en

Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Tesis Relevantes, pp. 791-793.
65 Vid., la tesis de jurisprudencia: SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA

ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN, en

Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 295-296.

371
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

acceder a la información protegida por los secretos bancario, fiduciario y

fiscal, en términos del artículo 117 de la Ley General de Instituciones de
Crédito, toda vez que, al realizar funciones de control, vigilancia y san-
ción respecto del origen y destino de los recursos que reciben los partidos
políticos, actúa como autoridad hacendaria federal para fines fiscales, lo
cual permite al citado organismo desempeñar cabalmente su función
fiscalizadora constitucionalmente prevista.66
viii) Asimismo, en relación con la existencia de sistemas de
financiamiento paralelo al institucionalmente previsto y fiscalizado para los
partidos políticos, se consideró que constituyen, por sí mismos, una infrac-
ción administrativa grave, toda vez que atenta en contra de los valores, prin-
cipios y reglas que rigen el sistema de financiación y fiscalización de los
recursos de los partidos políticos previsto en la Constitución y la ley, me-
diante una transgresión general a los mecanismos que la autoridad electo-
ral tiene a su alcance para un correcto y completo control del origen, monto
y destino de los recursos que les corresponden a los partidos políticos. 67
ix) El medio idóneo para impugnar una resolución del Consejo Ge-
neral del Instituto Federal Electoral recaída en un procedimiento admi-
nistrativo sancionador electoral, instaurado con motivo de una queja
planteada por un ciudadano afiliado al partido político en contra del cual
se siga dicho procedimiento, es el recurso de apelación, mas no el juicio
para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.68
Lo anterior implicó, por una parte, que se abandonara el criterio ante-
rior de una mayoría distinta de la Sala Superior en el que se sostenía que el
procedimiento administrativo sancionador electoral previsto en el artículo
270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales podría
tener como uno de sus efectos restituir al ciudadano quejoso en sus dere-
chos político-electorales violados 69 (en tanto que la resolución que le recaiga

66 Vid., tesis de jurisprudencia: SECRETO BANCARIO. ES INOPONIBLE AL

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EJERCICIO DE FACULTADES DE
FISCALIZACIÓN, en Jurisprudencia …, Ibidem, pp. 296-298.
67 Vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-098/2003 y acumulados.
68 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-805/2002, resuelta el 27 de
febrero de 2003. Previamente, se había establecido el siguiente criterio contenido en la
tesis relevante: ELECCIONES INTERNAS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL CONSEJO
GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE ATRIBUCIONES PARA
CONOCER DE INFRACCIONES A LOS ESTATUTOS E IMPONER LAS SANCIONES
RESPECTIVAS, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 523-524.
69 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-021/2000, resuelta el 30 de
enero de 2001, que dio lugar al siguiente criterio establecido por la mayoría de la Sala
Superior: DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES. SU VIOLACIÓN POR PARTE DE
LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO SÓLO FACULTA AL CONSEJO GENERAL DEL
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL A IMPONER LA SANCIÓN CORRESPONDIENTE,
SINO QUE LO CONSTRIÑE TAMBIÉN A RESTITUIR AL AFECTADO EN EL GOCE
DEL DERECHO VIOLADO, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp. 492-493.

372
 México

a dicho procedimiento, según se estableció en el nuevo criterio, se debe

circunscribir a determinar si se acredita o no la comisión de una infracción
administrativa y, en su caso, imponer la sanción correspondiente) y, por la
otra, que se anunciara que el juicio para la protección de los derechos políti-
co-electorales del ciudadano podría ser procedente para combatir directa-
mente ciertos actos de partidos políticos, cuando algún afiliado a determinado
partido pretendiese ser restituido en el goce o ejercicio de su derecho políti-
co-electoral fundamental supuestamente violado a través de la posible in-
fracción legal o estatutaria cometida por el propio partido político.
x) En cuanto a las denominadas precampañas, la Sala Superior del
Tribunal Electoral convalidó las atribuciones del Instituto Federal Electo-
ral previstas reglamentariamente para exigir a los partidos políticos que
en sus informes anuales incluyan todos los ingresos y gastos relativos a
los procedimientos intrapartidarios de selección para la postulación de
sus candidatos a cargos federales de elección popular, así como para la
elección de los titulares de sus órganos de dirección en los comités eje-
cutivos nacionales y estatales u órganos equivalentes, cuando dichos
procedimientos internos impliquen la obtención y aplicación de recursos
económicos por parte de los candidatos respectivos.70
xi) Asimismo, la propia Sala Superior ha establecido que la prohibi-
ción de la realización anticipada de actos de campaña tiene por objeto
garantizar ante el electorado una participación igualitaria y equitativa a
los partidos políticos contendientes, evitando que una opción política se
encuentre en ventaja respecto de sus opositores. De ahí que, si algún
candidato o partido político realiza actos de campaña electoral sin estar
autorizado para ello, ya sea durante alguna contienda interna o habiendo
sido designado como candidato oficial, en la etapa previa al registro, es
procedente se le imponga la sanción respectiva, por violación a los prin-
cipios que deben regir en todo proceso electoral, a pesar de no estar regu-
ladas las precampañas en la legislación respectiva, ya que, de aceptarse
dicha circunstancia, se rompería el principio rector de igualdad o, en su
caso, equidad que impera en los comicios.71

70 Vid., sentencia recaída a los expedientes SUP-RAP-048/2002 y SUP-RAP- 055/

2002, aprobada el 30 de enero de 2003. Al respecto, vid., las tesis de jurisprudencia

aprobadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo el rubro: PRECAMPAÑA
ELECTORAL. FORMA PARTE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, así
como: PRECAMPAÑAS ELECTORALES. LOS ARTÍCULOS 142 Y 148, FRACCIÓN III,
DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR, AL IMPONER
LÍMITES PARA SU INICIO, NO CONTRAVIENEN LOS ARTÍCULOS 6o., 7o., 9o. Y 31,
FRACCIONES I, II Y III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, en Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, tomo XIX, febrero de 2004, pp. 632-633.
71 Cfr., IV Informe 2003-2004 del Magistrado Presidente José Fernando Ojesto

Martínez Porcayo, p. 23, en relación con la sentencia recaída en el expediente SUP-

JRC-31/2004, aprobada el 25 de junio de 2004.

373
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

xii) La Sala Superior ha considerado que la prohibición a los ex-

tranjeros prevista constitucionalmente para inmiscuirse en los asuntos
políticos del país, no comprende la proscripción del derecho a formular
denuncias o querellas, para que, en su caso, se proceda a la investiga-
ción de hechos que puedan constituir delitos o faltas administrativas,
yaque dicha restricción está referida sólo a los actos vinculados con las
decisiones fundamentales que se asumen con el ejercicio del poder su-
premo que confiere la titularidad de la soberanía nacional, concernien-
tes a la organización política del Estado, la integración de los órganos
del poder público, la estructura del Estado, la forma de gobierno, la for-
mación de leyes y los procesos electorales (su organización, prepara-
ción, jornada electoral y calificación), cuya manifestación directa se
concreta en los derechos políticos consignados en favor de los ciudadanos
mexicanos.72

g) Control efectivo de la regularidad constitucional

y legal en materia electoral

En los medios impugnativos que conoce y resuelve el Tribunal

Electoral, la interpretación de la ley siempre se hace a la luz de la Cons-
titución, con el objeto de garantizar la regularidad constitucional y legal
electoral.
Relacionado con lo anterior, el Tribunal Electoral aplica reglas y
principios constitucionales; interpreta las normas aplicables, usando los
criterios gramatical, sistemático (incluyendo el conforme con la Consti-
tución) y funcional; asimismo, en casos necesarios (como al actualizarse
alguna laguna legal), aplica directamente la Constitución o integra la ley
en conformidad con los principios generales del derecho.73
i) La invocación de principios constitucionales por parte del Tribu-
nal Electoral ha sido recurrente para restablecer el orden constitucional
violado. Al respecto, ha identificado diversos principios fundamentales
del derecho electoral mexicano (como el de que las elecciones deben ser
libres, auténticas y periódicas; el sufragio debe ser universal, libre, se-
creto y directo; en el financiamiento público de los partidos políticos y sus
campañas electorales debe prevalecer el principio de equidad; la organi-
zación de las elecciones debe realizarse a través de un organismo público

72 Vid., la tesis relevante: ILÍCITOS ELECTORALES. LOS EXTRANJEROS ESTÁN

FACULTADOS PARA DENUNCIARLOS, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis

Relevantes, pp. 607-608.
73 Vid., J. Jesús Orozco Henríquez, “Consideraciones sobre los principios y reglas

en el derecho electoral mexicano”, en Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho,

núm. 18, ITAM-FONTAMARA, abril 2003, pp. 139-165.

374
 México

y autónomo; la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objeti-

vidad constituyen principios rectores del proceso electoral; en todo proce-
so electoral deben estar establecidas condiciones de equidad para el acceso
de los partidos políticos a los medios de comunicación, y en los procesos
supremoelectorales debe haber un sistema de medios de impugnación
para el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos y resolu-
ciones electorales), como se estableció por primera vez en la ejecutoria
relacionada con la elección de gobernador de Tabasco en el año 2000.74
ii) La conculcación de los principios constitucionales rectores de
certeza, legalidad, independencia, imparcialidad u objetividad, por parte
de las propias autoridades encargadas de preparar, desarrollar y vigi-
lar los comicios, o bien, la indebida intervención de una autoridad gu-
bernamental para favorecer facciosamente a un partido político,
equivalen a una violación sustancial que si es determinante para el
resultado de la elección da lugar a decretar la nulidad de la misma,
como ocurrió con la elección municipal de Santa Catarina, San Luis
Potosí, en 1997;75 gobernador de Tabasco en 2000;76 municipal de Ciu-
dad Juárez en 2001;77 gobernador de Colima (donde se sostuvo, incluso,
que la prohibición al gobernador de hacer manifestaciones a favor o en
contra de un candidato no era violatoria de la libertad de expresión esta-
blecida constitucionalmente),78 y diputado federal de Torreón,79 ambas
en 2003.
iii) La utilización de propaganda con símbolos religiosos por par-
te de un partido político o su candidato durante una campaña electo-
ral, también constituye una violación sustancial que, de darse en
forma generalizada y ser determinante para el resultado de la elec-

74 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-487/2000 y acumulado, que

dio lugar al siguiente criterio establecido por la mayoría de la Sala Superior:
ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN
OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Tesis Relevantes, pp. 525-527.
75 Vid., tesis relevante: NULIDAD DE ELECCIÓN. VIOLACIONES SUSTANCIALES
QUE SON DETERMINANTES PARA EL RESULTADO DE LA ELECCIÓN (Legislación
de San Luis Potosí), en Jurisprudencia..., ibidem, pp. 729-730.
76 Vid., tesis de jurisprudencia: NULIDAD DE ELECCIÓN. CAUSA ABSTRACTA
(Legislación de Tabasco y similares), en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen
Jurisprudencia, pp. 200-201.
77 Sobre esta última elección, vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-
196/2001.
78 Vid., la tesis relevante: LIBERTAD DE EXPRESIÓN. NO SE VIOLA CON LA

PROHIBICIÓN AL GOBERNADOR DE HACER MANIFESTACIONES A FAVOR O EN

CONTRA DE UN CANDIDATO (Legislación de Colima), en Jurisprudencia ..., op. cit.,
volumen Tesis Relevantes, pp. 682-684.
79 Vid., sentencia recaída en los expedientes SUP-REC-009/2003 y SUP-REC-
010/2003, acumulados, del 19 de agosto de 2003.

375
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

ción, podría acarrear la nulidad de la elección correspondiente, como

ocurrió, por ejemplo, con la elección de miembros del ayuntamiento
del municipio de Tepotzotlán, Estado de México,80 y de diputado fede-
ral en Zamora, Michoacán, ambas en 2003; 81 previamente, atendiendo
a lo dispuesto en el artículo 271 del Código Electoral del Estado de
Tlaxcala, la propia Sala Superior confirmó la nulidad de la elección
de ayuntamiento del municipio de Muñoz de Sotelo, Tlaxcala, al ha-
berse acreditado la realización de propaganda en favor del candidato
que obtuvo la constancia de mayoría, a través de agrupaciones o ins-
tituciones religiosas.82
iv) Con la finalidad de salvaguardar los principios de equidad y
libertad del voto que deben imperar en las contiendas electorales, la
Sala Superior ha sostenido que, en el caso de las legislaciones en que
se establece la obligación de suspender la publicidad de programas y
acciones gubernamentales, durante un cierto período previo a la jor-
nada electoral, debe entenderse que dentro de tal prohibición se com-
prende la entrega injustificada de beneficios por parte de las
autoridades.83
v) En el mismo tenor, se ha establecido que si la autoridad electo-
ral administrativa se percata, ya sea de oficio o a petición de parte, de
que en una campaña electoral uno de los contendientes vulnera los
principios de legalidad o igualdad, en ejercicio de sus atribuciones de
vigilancia de los procesos electorales y a efecto de salvaguardar los prin-
cipios referidos, está en aptitud de hacer cesar o modificar la situación
imperante.84
vi) La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación ha considerado obligatorio el criterio de jurisprudencia sus-
tentado por la Sala Central del entonces Tribunal Federal Electoral que
permite preservar los actos de autoridad que resulten válidos aun cuando

80 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-069/2003, aprobada el 26 de

junio de 2003.
81 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-REC-034/2003, aprobada el 19 de
agosto de 2003.
82 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-005/2002, aprobada el 13 de

enero de 2002.
83 Vid., tesis relevante: SUSPENSIÓN DE PUBLICIDAD DE PROGRAMAS Y
ACCIONES GUBERNAMENTALES DURANTE LOS TREINTA DÍAS PREVIOS A LA
JORNADA ELECTORAL. COMPRENDE LA ENTREGA INJUSTIFICADA DE BENEFICIOS
(Legislación de Yucatán), en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Tesis Relevantes,
pp. 941-942.
84 Vid., tesis relevante: CAMPAÑAS ELECTORALES. EL CONSEJO GENERAL DEL
INSTITUTO ELECTORAL VERACRUZANO TIENE ATRIBUCIONES PARA HACERLAS
CESAR O MODIFICARLAS, SI CON ELLAS SE VIOLAN LOS PRINCIPIOS DE
LEGALIDAD O IGUALDAD EN LA CONTIENDA, en Jurisprudencia ..., ibidem, pp.
376-378.

376
 México

adolezcan de algunas irregularidades, con el objeto de impedir que la vo-

tación de los electores sea anulada, siempre y cuando aquéllas se traten
de vicios o irregularidades menores que sean insuficientes para invali-
dar tales actos de autoridad (utile per inutile non vitiatur).85
vii) En acatamiento del referido principio de conservación de los
actos públicos válidamente celebrados, se estableció que para decretar la
nulidad de los sufragios recibidos en una casilla, es requisito indispensa-
ble que la irregularidad en la que se sustente siempre sea determinante
para el resultado de la votación, aun cuando tal elemento no se mencio-
ne expresamente en la legislación.86
viii) Los principios constitucionales de autonomía en el funciona-
miento de los organismos electorales e independencia de sus decisiones,
exigen que la designación de los integrantes de su órgano superior de
dirección se realice, en su caso, por mayoría calificada del respectivo
órgano legislativo a fin de propiciar el mayor consenso posible entre las
distintas fuerzas políticas y evitar que un solo partido político, por sí mis-
mo, adopte tal decisión, como ocurrió en el llamado caso Yucatán con
motivo del proceso electoral 2000-2001.87
ix) A la luz de principios constitucionales, por ejemplo, se ha esta-
blecido que ciertas acciones o conductas consideradas, en sí mismas,
prima facie lícitas, al hacer una evaluación integral de las normas y prin-
cipios involucrados, podrían devenir en ilícitas, al contravenir normas de
suprincipio, configurando hechos que califican como “fraude a la ley” o
“abuso del derecho”, como ocurre con la “afiliación o asociación político-
electoral múltiple”.88
x) La solución de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en una
constitución de una entidad federativa y una ley electoral local, debe con-
siderarse como control de la legalidad y no de la constitucionalidad, por lo
que tanto los órganos jurisdiccionales electorales de las entidades
federativas como la propia Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, con base en lo dispuesto en los artículos 99, párrafo
cuarto, fracciones IV y V, así como 116, fracción IV, incisos b) y d), relación con
el 41, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados

85 Vid., tesis de jurisprudencia con el rubro: PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE

LOS ACTOS PÚBLICOS VÁLIDAMENTE CELEBRADOS. SU APLICACIÓN EN LA
DETERMINACIÓN DE LA NULIDAD DE CIERTA VOTACIÓN, CÓMPUTO O ELECCIÓN,
en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen Jurisprudencia, pp. 231-233.
86 Vid., tesis de jurisprudencia número S3ELJ 13/2000, en Jurisprudencia ...,
ibidem, pp. 202-203.
87 Vid., tesis relevante: INSTITUTOS U ORGANISMOS ELECTORALES. GOZAN

DE PLENA AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL, en Jurisprudencia ..., op. cit., volumen

Tesis Relevantes, pp. 658-660.
88 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-055/2002, aprobada el 11 de

junio de 2002.

377
 J. Jesús Orozco Henríquez y Armando Maitret Hernández

Unidos Mexicanos, tienen competencia para conocer de tal conflicto, ya que la

correspondiente solución en manera alguna implica un pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de una ley, puesto que esto último supone la con-
frontación o cotejo de la norma jurídica en que se basa el acto de autoridad,
con las normas y principios contenidos en la Constitución federal. 89

IV. Consideraciones conclusivas

Pues bien, como se mencionó al inicio de este trabajo, con la refor-

ma constitucional y legal de 1996 se modificó sustancialmente el sistema
que durante más de una centuria sustrajo los conflictos electorales del
control judicial en cuanto a su constitucionalidad y legalidad, lo cual impli-
caba que tales conflictos electorales se resolvieran por órganos de natura-
leza política —como las cámaras de los congresos—, con base en criterios
propiamente políticos (como la imposición de quien conformaba la mayoría
legislativa o la negociación), lo cual explica en gran medida la ausencia
durante ese período de una jurisprudencia y doctrina científica acerca del
derecho electoral en nuestro país, situación que sólo se empezó a superar
con el establecimiento del primer tribunal electoral hace poco más
dedieciocho años y, de manera particular, hace poco más de nueve años
con el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo
que se espera que la academia, por su parte, preste cada vez mayor aten-
ción a la función jurisdiccional electoral para contribuir al desarrollo cien-
tífico del derecho electoral y el perfeccionamiento de nuestras instituciones.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por su par-
te y según se ha procurado mostrar, está consciente del reto y compromi-
so con la justicia electoral y la vigencia del Estado constitucional
democrático de derecho, con el objeto de garantizar la celebración de elec-
ciones libres, auténticas y periódicas; el acceso a la justicia electoral y a
su impartición en forma completa y efectiva; el pleno respeto a los dere-
chos político-electorales fundamentales de los ciudadanos; el fortaleci-
miento del sistema de partidos políticos; la democracia interna de los
partidos políticos; la salvaguarda de los derechos de los pueblos y comuni-
dades indígenas en sus procedimientos electorales, así como la sujeción
de todos los actos de las autoridades electorales a los principios de
constitucionalidad y legalidad.

89 Vid., la sentencia recaída en el expediente SUP-JRC-026/2003 y acumulado,

que dio lugar a la tesis relevante: CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIÓN LEGAL
LOCAL Y LA CONSTITUCIÓN DE LA RESPECTIVA ENTIDAD FEDERATIVA. EN EL
ÁMBITO NACIONAL, SU SOLUCIÓN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD Y
NO DE LA CONSTITUCIONALIDAD, en Jurisprudencia ..., op. cit. , volumen Tesis
Relevantes, pp. 449-451.

378
 El derecho comparado sobre el
contencioso y la jurisprudencia
electorales en Nicaragua
Rosa Marina ZELAYA VELÁSQUEZ*

Sumario: I. Naturaleza y características fundamentales

del sistema de justicia electoral vigente a nivel nacional:
integración, funcionamiento, atribuciones, independen-
cia e imparcialidad; II. El contencioso electoral: sistema
de medios de impugnación y procedimientos ; III. La ju-
risprudencia electoral; IV. Evaluación del funcionamiento
del sistema de justicia electoral.

I. Naturaleza y características fundamentales del sistema

de justicia electoral vigente a nivel nacional: integración,
funcionamiento, atribuciones, independencia
e imparcialidad

La Constitución Política de Nicaragua en vigencia,1 establece que

Nicaragua es una República representativa y participativa y que son ór-
ganos de gobierno cuatro Poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo, Judi-
cial y Electoral, que son independientes entre sí, deben coordinarse
armónicamente y están subordinados sólo a los intereses supremos de
la nación y a lo establecido en la propia Constitución.
La Constitución Política y la Ley Electoral —que es de rango consti-
tucional— señala que le corresponde al Poder Electoral la organización,
dirección y vigilancia de las elecciones, plebiscitos y referendos y admi-
nistrar el sistema de justicia electoral de la manera que se desarrollará
en el presente estudio.

* Ex Presidenta del Consejo Supremo Electoral

1 (Artos. 7 y 129 Cn.)

379
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Los funcionarios de los cuatro poderes del Estado, elegidos directa o

indirectamente, responden ante el pueblo por el correcto desempeño de
sus instituciones y deben informarle de su trabajo y actividades oficia-
les. Deben atender y escuchar sus problemas y procurar resolverlos. La
función pública se debe ejercer a favor de los intereses del pueblo. Señala
el Arto. 131 Cn como una forma de acentuar la existencia de cuatro Pode-
res del Estado y la democracia participativa.
El Poder Electoral en Nicaragua se constituyó como tal en 1962, por
las reformas a la Constitución Política de 1950.2 Con la Revolución de
julio de 1979 se abrogó esta Constitución y con ella la existencia del Po-
der Electoral.
El Estatuto Fundamental de la República de Nicaragua dictado por
la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional del 20 de julio de 1979,
en su artículo 9, sólo establecía como Poderes del Estado, la Junta de
Gobierno, el Consejo de Estado y los Tribunales de Justicia. No obstante,
seis años después, en febrero de 1984, en las Reformas al Estatuto Fun-
damental dictado por la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional
se establece de nuevo el Poder Electoral,3 con miras a la organización de
las elecciones generales del 4 de noviembre de ese mismo año.
La Constitución Política de 1987, producto de la Asamblea Nacional
electa en noviembre de 1984 con funciones Constituyentes dentro de un
período de dos años —primeras elecciones posteriores al derrocamiento
del gobierno de Somoza— y sus posteriores Reformas —dictadas en marzo
de 1990, julio de 1995, enero del 2000 y julio de 2004— e incluso las tres
iniciativas de Reformas Constitucionales aprobadas en primera legisla-
tura en noviembre y diciembre del 2004, mantienen al Consejo Supremo
Electoral como uno de los cuatro Poderes del Estado de la República.
Como antecedente importante del órgano electoral con rango de
Poder del Estado, se encuentra el Proyecto de Constitución para Bolivia
que Simón Bolívar, “El Libertador”, presentó en 1826 al Congreso Consti-
tuyente de Bolivia que decía: “el Poder Supremo se divide para su ejerci-
cio en cuatro secciones: Electoral, Legislativa, Ejecutiva y Judicial (Arto.
8); “la soberanía emana del pueblo, y su ejercicio reside en los poderes
que establece la Constitución” (Arto. 7) y, “cada poder ejercerá las atribu-
ciones que le señala esta Constitución sin excederse de sus límites res-
pectivos” (Arto. 9).

2 Arto. 11 Cn se leerá así: “Arto. 11.- Son órganos del Gobierno: El Poder Legislativo,
el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Poder Electoral.”
3 Arto. 9: Serán Poderes del Estado: La Junta de Gobierno de Reconstrucción
Nacional, el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Supremo
Electoral.”

380
 Nicaragua

Resulta curioso como en 1962, en Nicaragua, haya tenido repercu-

sión el pensamiento bolivariano —no obstante vivirse en esa época un
régimen autoritario para unos, dictatorial para otros— modelo que se con-
serva a la fecha, a pesar de las diferentes Constituciones Políticas y Re-
formas Constitucionales promulgadas.
En los últimos cuatro años se ha dado un intenso debate sobre la
naturaleza jurídica del Poder Electoral y propuestas de convertirlo en un
Instituto Electoral, con funciones estrictamente administrativas y que las
funciones jurisdiccionales sean atribuidas al Poder Judicial.
Sin embargo, también hay planteamientos que rebaten esa pro-
puesta por considerar que con ello no se resuelve el problema de la
partidización del Poder Electoral —que fundamenta la esencia de la idea
de transformación de Poder del Estado a Instituto— y que no se logra la
eliminación de la influencia de los partidos políticos mayoritarios en las
decisiones en materia electoral, ya que el Poder Judicial también está de
igual forma partidarizado.
De ahí que fundamentan su propuesta de que se conserve el ór-
gano electoral como un Poder del Estado y se establezca en la Ley Elec-
toral que la elección de los Magistrados del Consejo Supremo Electoral,
se realicen en base a capacidades personales y no por afinidades par-
tidarias y eliminar la forma actual de composición de sus órganos in-
termedios y primarios, repartida básicamente entre los partidos
políticos del primer y segundo lugar de las últimas elecciones como lo
establece la Ley Electoral de enero del 2000, como consecuencia del
pacto político de las dos fuerzas políticas que obtuvieron mayores vota-
ciones en las elecciones de 1996.

1. Forma de integración de las autoridades electorales,

atribuciones y competencias

El Poder Electoral se encuentra integrado por los siguientes orga-

nismos: el Consejo Supremo Electoral, CSE, que es el órgano superior.
Los Consejos Electorales de las Regiones Autónomas de la Costa Atlánti-
ca, CER, y de los Departamentos, CED y los Consejos Electorales Munici-
pales, CEM, que son los órganos intermedios y las Juntas Receptoras de
Votos, JRV, que son los órganos primarios.
Así mismo el órgano electoral se da su propia organización admi-
nistrativa basada en la Ley Electoral y en sus propias decisiones.
El Consejo Supremo Electoral se integra por 7 Magistrados Propie-
tarios y 3 Magistrados Suplentes, que se eligen por un período de cinco
años por la Asamblea Nacional de listas separadas propuestas para cada
cargo por el Presidente de la República y por los Diputados ante la Asam-

381
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

blea Nacional, en consulta con las asociaciones civiles pertinentes. (Arto.

170 Cn.)
Una vez electos, dentro de los Magistrados Propietarios, eligen al
Presidente y Vicepresidente por un año, es permitida la reelección en
estos cargos y también la reelección como Magistrados. Dentro de su pe-
ríodo gozan de inmunidad.
No obstante que, ni la Constitución Política de la República ni
la Ley Electoral establecen una composición de origen partidario para
la elección de los Magistrados del CSE, en la práctica a partir del
2000, los Diputados de la Asamblea Nacional de los partidos políticos
mayoritarios, en virtud de un pacto político entre ellos, han dispuesto
dividirse entre ambos la composición de los Magistrados, 4 para el
Partido Liberal Constitucionalista que obtuvo mayoría de votos en las
últimas elecciones generales y 3 Magistrados para el Partido Frente
Sandinista de Liberación Nacional. Sin embargo, los analistas políti-
cos consideran que en la actualidad varió esa proporción a 4 Magis-
trados que votan a favor de las propuestas del Partido FSLN y 3 a favor
de las del PLC.
Durante el año 2005 se vence el periodo de los Magistrados, lo que
podría significar una oportunidad de replanteamientos de formas de inte-
gración del mismo.
Cada uno de los Consejos Electorales Regionales y Departamenta-
les se integra por un Presidente, un Primer y un Segundo Miembro con
sus respectivos suplentes y son nombrados por el Consejo Supremo Elec-
toral de ternas que para tal efecto deben enviar los representantes lega-
les de los partidos políticos o alianzas de partidos políticos.
El Presidente con su respectivo Suplente y el Primer Miembro y su
respectivo Suplente de cada Consejo Electoral y de las juntas receptoras
de votos —según el Arto. 16 de la Ley Electoral— deben ser designados
alternativamente de entre los partidos políticos que hubiesen obtenido el
primero y segundo lugar en las últimas elecciones generales que se ha-
yan realizado, el segundo Miembro y su respectivo Suplente se designa
de entre las ternas presentadas por las otras organizaciones políticas par-
ticipantes en las elecciones.
Los Consejos Electorales Regionales y Consejos Electorales Depar-
tamentales, en su primera sesión deben pedir a los partidos políticos que
envíen sus ternas para la designación de los Consejos Electorales Muni-
cipales, procediendo para ello de la misma forma que el CSE para elegir a
los CED y CER de conformidad con la Ley Electoral.
A su vez, los Consejos Electorales Municipales nombran a los Presi-
dentes y dos Miembros con sus respectivos Suplentes de cada junta re-
ceptora de votos de su circunscripción municipal, con la misma proporción

382
 Nicaragua

partidaria. Deben integrarse a más tardar 15 días después de efectuadas

las elecciones4 y cesan en sus funciones 30 días después de efectuadas
las elecciones o cinco días después de la toma de posesión de las autori-
dades nacionales electas, regionales o municipales, según el caso.5
Los CER y CED cesan en sus funciones cinco días después de la
toma de posesión de las autoridades electas, con excepción del Presiden-
te y su respectivo suplente, quienes según la Ley Electoral6 se deben
mantener en sus cargos con el objeto de ejercer funciones relativas al
registro civil, de cedulación y administración y mantener oficinas muni-
cipales de atención a ciudadanos en especial para atender asuntos rela-
cionados con la cedulación.
La composición partidarizada del Poder Electoral —que en mayor o
menor grado incluye al personal técnico permanente— le ha restado cre-
dibilidad ante la opinión pública, ha sido causa de disfunción en los pro-
cesos electorales y repercutido en las resoluciones o decisiones
administrativas tomadas durante el proceso electoral en su conjunto y
sobre temas particulares relacionadas a la participación de los partidos
políticos distintos a los que componen el Consejo Supremo Electoral como
podrá apreciarse en el apartado cuarto de este estudio.

2. Atribuciones del Poder Electoral

Las atribuciones más importantes del Poder Electoral son: Organi-

zar y dirigir las elecciones, plebiscitos y referendos que se convoquen;
nombrar a los miembros de los organismos electorales intermedios; dic-
tar las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarro-
llen en condiciones de plena garantía; demandar a los organismos
correspondientes, condiciones de seguridad para los partidos políticos par-
ticipantes en las elecciones; conocer y resolver en última instancia de
las resoluciones que dicten los organismos electorales subordinados y de
las reclamaciones e impugnaciones que presenten los partidos políticos;
efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las eleccio-
nes, plebiscitos y referendos y hacer la declaratoria definitiva de los re-
sultados; otorgar y cancelar la personalidad jurídica como partidos políticos;
vigilar y resolver los conflictos sobre legitimidad de los representantes y
directivos de partidos políticos y sobre el cumplimiento de disposiciones
legales que se refieran a los partidos políticos, sus estatutos y reglamen-
tos, según la Constitución Política y la Ley Electoral.7

4 Arto. 16 L. E.
5 Arto. 22 L. E.
6 Arto. 16 L. E.
7 Arto. 174 Cn y Arto. 10 L. E.

383
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Es imperativo mencionar que el CSE envía su proyecto de presu-

puesto anual ordinario y el extraordinario para la ejecución del proceso
electoral que corresponda, no obstante está sujeto a las decisiones del
Poder Ejecutivo y Legislativo, en su caso. Una vez aprobado su presupues-
to puede realizar las readecuaciones que estime conveniente en lo rela-
tivo a los gastos corrientes sin aumentar el techo presupuestario
establecido. Los gastos de capital no pueden ser modificados.

3. Quórum

El quórum del CSE se forma con cinco de sus miembros y las deci-
siones se toman con el voto favorable de al menos cuatro de los mismos.
Requieren voto favorable de cinco de sus miembros, decisiones
taxativamente señaladas en la Ley Electoral: La elección del Presidente
y Vicepresidente del Consejo Supremo Electoral; el nombramiento y des-
titución de los miembros de los Consejos Electorales Departamentales,
Regionales y Municipales; la aprobación del presupuesto anual del CSE y
órganos subordinados y, el otorgamiento, la suspensión o cancelación de
la personalidad jurídica a un partido político.8
El quórum de los Consejos Electorales se forma con la mayoría de
sus miembros. Las decisiones se toman con la concurrencia de dos de
sus miembros. En caso de empate el Presidente tiene doble voto.9 En las
sesiones de los Consejos Electorales pueden participar sin derecho a voto
los fiscales de las organizaciones políticas nombrados para actuar ante
los mismos, cuando así lo solicite cualquiera de los miembros del Conse-
jo. Arto. 20 L. E.
El quórum de las Juntas Receptoras de Votos se forma con la mayo-
ría —dos— de sus miembros. Las decisiones se toman con la concurren-
cia de dos de sus miembros. En caso de empate, debe citarse de inmediato
al suplente del miembro del partido que falte, de no concurrir el Presiden-
te tendrá doble voto. Si la ausencia es del Presidente actuará como tal el
Primer Miembro. 10
La resolución de los temas a conocer y resolver se toma por mayo-
ría calificada o mayoría simple según sea el tipo de caso a tratarse, en
caso de empate el Presidente del organismo electoral correspondiente
tienen doble voto.

8 Arto. 12 L. E.
9 Arto. 20 L. E.
10 Arto. 26 L. E.

384
 Nicaragua

4. Naturaleza jurídica del Poder Electoral

El Consejo Supremo Electoral es un órgano administrativo con fun-

ciones jurisdiccionales que le corresponde —entre otras atribuciones—
conforme lo establece el Arto. 173, numeral 5 de la Constitución Política
de la República, conocer y resolver en última instancia de las resolucio-
nes que dicten los organismos electorales subordinados y de las reclama-
ciones e impugnaciones que presenten los partidos políticos y este mismo.
Arto. 173 Cn in fine señala que de las resoluciones del Consejo Supremo
Electoral en materia electoral no habrá recurso alguno, ordinario ni ex-
traordinario.
No obstante, en materia de partidos políticos, de las resoluciones
del Consejo Supremo Electoral puede recurrirse de amparo ante los tri-
bunales correspondientes y le corresponde resolver lo concerniente a la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Artos. 164, nume-
ral 3 y 188 Cn. y el art. 76 de la Ley Electoral).
La Corte Suprema de Justicia en pleno es la competente para
conocer y resolver los recursos por inconstitucionalidad de las leyes,
decretos y reglamentos que contradigan los preceptos constituciona-
les relacionados con los partidos políticos (Artos. 164, numeral 4 y
187 Cn.).
La Constitución Política de Nicaragua otorga al Consejo Supremo
Electoral y a la Corte Suprema de Justicia —a dos Poderes del Estado—
conocer y resolver sobre temas de los partidos políticos, lo que constituye
una garantía jurídica y política importante y confirma la vocación demo-
crática y pluralista para la realización del sufragio y el ejercicio del poder
político, establecidos en los Artos. 2 y 5 Cn, como principios fundamenta-
les que rigen el sistema político y el carácter participativo y representa-
tivo señalado en la Constitución Política. No obstante la actual
partidarizacion de ambos Poderes del Estado provoca incertidumbre en
las resoluciones a dictarse por los mismos.

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

El sistema de solución de controversias en materia electoral en

Nicaragua, le corresponde al Poder Electoral, que tiene una doble fun-
ción: administrativa y jurisdiccional. A nivel nacional la jurisdicción la
ejerce el Consejo Supremo Electoral y luego se distribuye la competencia
de acuerdo con el tema y el territorio, tomando en consideración los órga-
nos intermedios —Consejos Electorales Regionales y Departamentales—
y los órganos primarios —Juntas Receptoras de Votos—.

385
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

El ordenamiento jurídico nicaragüense establece la posibilidad a

los ciudadanos, representantes de agrupaciones políticas, partidos políti-
cos o alianzas de partidos que, cuando sientan lesionados sus derechos
políticos, puedan interponer recursos de impugnación, apelación, nuli-
dad y revisión, quejas y denuncias y de amparo, según se trate y, se efec-
túa ante las diferentes instancias del órgano electoral. Cuya tramitación
y resolución debe realizarse con prontitud por tratarse de temas que así
lo exigen.

1. Aspectos susceptibles de recursos ante las autoridades

competentes

Se presentan a continuación, diferentes posibles situaciones que

ameritan la presentación de recursos, tipo de recursos a utilizarse, prue-
bas y procedimientos en lo general a seguir.

2. Recursos sobre actos administrativos o previos

al día de las votaciones:

a) Los electores para ejercer su derecho a votar —la ciudadanía se

adquiere al cumplir los 16 años de edad— deben estar incorporados en el
Registro Electoral y tener su cédula de identidad o documento supletorio
e incluso todavía la Ley Electoral contempla la obtención de la Libreta
Cívica, aunque desde diciembre de 1999, concluyó el proceso de cedulación
ciudadana masiva e intensiva y desde las elecciones Regionales de la
Costa Atlántica sólo se utiliza el sistema de cedulación ciudadana como
forma de identificarse para votar ante la JRV.
El Registro Electoral lo debe organizar, actualizar y depurar el CSE, 11
los ciudadanos que sean excluidos del Registro Electoral o inhabilitados
temporalmente de la inscripción sin que medie ninguna razón legal —
condena legal o declaración de incapacidad— pueden demandar su inclu-
sión en el Padrón Electoral ante el CSE e incluso ampararse si le es
denegado su derecho.
Los partidos políticos y alianzas de partidos políticos también, en su
caso, pueden interponer sus recursos de impugnación si una persona
está incluida en el padrón y tienen razones fundadas para solicitar su
exclusión del mismo o viceversa.
La Ley de Identificación Ciudadana y la Ley Electoral expresa que
la obtención de la cédula de identidad es un deber y un derecho, si a un
ciudadano se le niega su autorización puede recurrir ante el CSE y si

11 Arto. 33 L. E.

386
 Nicaragua

este también le deniega su cédula puede recurrir de amparo ante los

Tribunales de Justicia. La cédula de identidad en Nicaragua no sólo sirve
para votar, sino que también para tomar posesión de cargos públicos, ce-
lebrar contratos de trabajo, obtener o renovar pasaportes, licencia de con-
ducir, realizar operaciones bancarias en fin para cualquier diligencia u
operación en las que se deba acreditar la identificación personal (Arto. 4
Ley de Identificación Ciudadana).
La responsabilidad de autorizar la emisión de una cédula de identi-
dad ciudadana recae en la dirección general de cedulación que la autori-
za previo dictamen de la Comisión Nacional de Cedulación, que está
integrada por 5 miembros de los partidos políticos y el Director General de
Cedulación que la preside. (Artos. 8 y 10 Ley de Identificación Ciudadana)
De las resoluciones definitivas dictadas por la Dirección General
de Cedulación se puede recurrir ante el Consejo Supremo Electoral y se
agota con ello la vía administrativa. En contra de las resoluciones del
CSE el agraviado puede interponer recurso de amparo. (Arto. 11 Ley de
Identificación Ciudadana).
b) La autorización o denegación de la personalidad jurídica de los
partidos políticos —nacionales y regionales de la Costa Atlántica— su
cancelación o suspensión de un partido político le corresponde realizarlo
al CSE, de conformidad con la Ley Electoral (Artos. 69 y 72 L. E.).
Los partidos políticos o agrupaciones de partidos políticos afectados
pueden presentar recursos de revisión ante el propio CSE y en su caso de
Amparo ante los Tribunales de Justicia (arto. 76 L. E.).
También el CSE debe resolver los conflictos de legitimidad de los
representantes legales y directivos de los partidos políticos y sobre las
disposiciones legales que se refieren a los partidos políticos, sus estatu-
tos y reglamentos. (Arto. 10.19 L. E.) De las resoluciones dadas en esta
materia por el CSE, a petición de las partes correspondientes dentro de
un partido político, el que se sienta afectado puede recurrir de Amparo
ante los Tribunales de Justicia.
El CSE dentro de sus atribuciones puede cancelar la personalidad
jurídica de los partidos políticos en el caso que, a) no participen en las
elecciones, o b) no obtengan el 4% de los votos válidos en las elecciones
nacionales, si van de forma individual o si fueran en alianza y ésta no
obtenga al menos el porcentaje de votos válidos equivalente al 4% multi-
plicado por el número de partidos políticos que integran la alianza. En
cuyo caso sólo la conservaría el partido bajo cuya bandera fue la alianza,
siempre y cuando obtenga la alianza el 4% mínimo. Concluidas las elec-
ciones, el CSE revisa que partidos se encuentran dentro de estas causales
y de oficio dicta su resolución acerca de la personalidad jurídica de los
partidos. El o los partidos afectados pueden recurrir de Amparo ante la
Corte Suprema de Justicia contra la resolución del CSE.

387
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

c) La inscripción de partidos políticos o de las alianzas de partidos

políticos para participar en las elecciones y de las candidaturas a cargos
de elección popular deben realizarse ante el CSE, durante el período co-
rrespondiente establecido en el Calendario Electoral y llenando los requi-
sitos y formalidades establecidos en la Constitución Política, la Ley
Electoral, leyes de la materia y las regulaciones del CSE, en las que se
determina quienes pueden ser electos —en razón de edad, calidades, re-
quisitos a cumplir— y quienes no pueden ser candidatos a determinados
cargos de elección popular —por ser miembros activos de las fuerzas ar-
madas, entidades religiosas, ocupar cargos de Ministros, Magistrados del
Poder Judicial o Electoral, sin haber renunciado en los términos previs-
tos por la Ley— Los partidos y alianzas de partidos políticos pueden pre-
sentar recursos de impugnación ante el CSE contra las candidaturas
presentadas, si consideran que hay mérito para ello (Arto. 85 L. E.). Sobre
estas resoluciones no existe ulterior recurso.
d) Sobre la integración de los órganos intermedios (CER, CED, CEM)
y de los órganos primarios (JRV). La Ley Electoral establece cómo deben
estar integrados, si un partido político considera que existen dos miem-
bros de un mismo partido en un mismo organismo, puede impugnar, de
igual forma si los nombrados no reúnen los requisitos para el cargo o el
partido político de donde fue seleccionado el miembro, no participa en las
elecciones.
e) En cada municipio el CSE debe establecer un número sufi-
ciente de JRV con una asignación máxima de 400 electores para vo-
tar en ellas, dos recintos de votación por cada junta, si las condiciones
del lugar lo permiten, los locales deben establecerse en casa comu-
nales etc., para ello el CSE mediante resolución administrativa debe
dictar la demarcación correspondiente que debe notificar a las orga-
nizaciones políticas participantes en las elecciones 90 días antes de
las votaciones.
Los que disponen de 30 días a partir de la notificación para presen-
tar las objeciones que estimen conveniente. El CSE dicta la resolución
definitiva la cual no tiene ulterior recurso.
f) En la demarcación y ubicación de las juntas receptoras de votos y
en el padrón electoral de las mismas, aprobadas por el CSE, debe respe-
tarse el domicilio y circunscripción de los electores, de tal manera que si
se da una violación a este derecho puede el ciudadano presentar sus
objeciones dentro de los 30 días siguientes de su publicación ante el CSE
en su caso.
Los partidos o alianzas de partidos políticos también pueden impug-
nar las demarcaciones y ubicación de las juntas presentando sus recur-
sos ante el CSE entre los 90 y 75 días antes de las elecciones. Arto. 37 L.
E. De la resolución del Consejo no cabe ulterior recurso.

388
 Nicaragua

También pueden presentar sus objeciones sobre el padrón electo-

ral y solicitar la inclusión o exclusión de los ciudadanos consignados en
el padrón electoral, dentro de los 30 días siguientes de su publicación ó 20
días de los últimos ingresos al padrón. Arto. 39 L. E.

3. Recursos sobre actos el propio día de las votaciones:

a) La instalación de la JRV debe realizarse en los lugares, locales,

día y hora establecidos en la Ley Electoral y de conformidad con la Carto-
grafía Electoral debidamente aprobada por el CSE, de manera tal que mien-
tras dure la votación y hasta que se firme el acta de escrutinio está
prohibido cambiar de local; introducir de forma ilegal o extraer boletas de
las urnas electorales; retirar del local papelería o cualquier otro material
electoral o documentación alguna.
En caso se dé la violación de cualesquiera de los aspectos antes
señalados el fiscal de un partido o alianza de partidos políticos puede im-
pugnar los resultados de esa JRV, debiendo ser firmado por el fiscal recu-
rrente respectivo.
b) Según la Ley Electoral, el CEM debe hacer la revisión aritmética
de los votos de las actas de escrutinios de inmediato a ser recibidas de
cada JRV. Los CER y CED harán la revisión aritmética de las actas de los
CEM correspondientes y en su caso de los resultados departamentales.
Arto. 131 L. E.

4. Recursos de revisión por errores aritméticos:

De las actas sumatorias de los CEM o CED, los fiscales podrán in-
terponer recursos que serán resueltos en un plazo no mayor de 3 días. De
las resoluciones de los recursos de impugnación habrá apelación sólo
ante el CSE. Arto 132 L. E.
La Ley Electoral prevé los errores aritméticos de las JRV y los erro-
res que pueden identificarse de forma notoria y evidente, los cuales de-
ben ser corregidos por el respectivo CER o CED, de oficio, por indicación
del CEM o por los fiscales acreditados ante ese Consejo Electoral durante
el proceso de revisión, debiendo notificar la corrección aritmética que
corresponda al CSE. (Arto. 161 L. E.)

5. Recurso de nulidad de las votaciones:

c) Causan nulidad las votaciones de una JRV cuando la Junta se

hubiera constituido ilegalmente; se hubiere realizado la votación en lo-
cales distintos a los señalados por las autoridades electorales correspon-
dientes; cuando sin mediar causa justificada se entreguen los resultados

389
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

fuera de los plazos que la ley establece y cuando la documentación electo-

ral se haya alterado o esté incompleta de conformidad a lo que se estable-
ce reglamentariamente. Arto. 161 L. E.
También pueden los fiscales presentar su recurso de revisión de
errores aritméticos o de nulidad ante la JRV, en cuyo caso, debe ser in-
cluida en el Acta de Escrutinio y enviada con el resto de la documenta-
ción de la votación al respectivo Consejo Electoral que dispone de 48 horas
para resolver, notificando su resolución al recurrente y al CSE (Arto 163
L. E.). Sólo que se hayan impugnado los resultados electorales de una JRV
en ella, podrán el CEM o el CED que corresponda, abrir las bolsas o paque-
tes que contengan las boletas electorales. (Arto 131 L. E.)

6. Recurso de Apelación por declaratoria de nulidad de una

votación:

El que resulte perjudicado por la resolución del CED o CER al decla-

rar nula la votación de una o varias JRV puede interponer un recurso de
Apelación ante el CSE. (Arto. 165 L. E.) El que deberá de resolver en forma
definitiva de la apelación presentada. De la cual no cabe ulterior recurso.

7. Recurso de Revisión de los Resultados Electorales:

Publicados los Resultados Provisionales de los resultados de las elec-

ciones que corresponda, dentro de los tres días posteriores a la publica-
ción, los partidos o alianzas de partidos políticos pueden presentar recursos
de revisión ante el CSE (Artos 160 y 166 L. E.).
Una vez interpuesto el recurso de revisión, el CSE con los informes
de los organismos electorales debe mandar oír a los partidos políticos o
alianzas de partidos políticos para que respondan lo que tengan a bien
dentro de los tres días contados a partir de la notificación y el CSE resol-
ver dentro de los cinco días siguientes (Arto. 167 L. E.).
El CSE podrá —al conocer del informe o del recurso— desestimarlo
o declarar nula la elección de uno o varios candidatos en cualquier tiem-
po antes de la toma de posesión.
La declaración de nulidad de una elección el CSE la toma si se com-
prueba la existencia de los vicios informados o reclamados y se verifica que
los votos anulados corresponden a más del 50% de los electores fijados en los
padrones electorales para las elecciones que se proponga su anulación.
Si la magnitud de las nulidades inciden en los resultados genera-
les de las elecciones, el CSE debe declarar nula toda la elección o eleccio-
nes verificadas mediante una declaratoria pública de nulidad que debe
poner en conocimiento del Presidente de la República y de la Asamblea
Nacional, para que tomen las disposiciones del caso.

390
 Nicaragua

Declarada nula una elección total o parcialmente, el CSE debe con-

vocar a nuevas elecciones.
Si se encontraren nuevas nulidades que para subsanarse se re-
quiera realizar otras elecciones en fechas posteriores a la toma de pose-
sión de los electos señaladas por la Constitución Política, la Asamblea
Nacional antes de expirar su período y disolverse, debe fijar la fecha de
las nuevas elecciones y en su caso elegir a un Presidente de la República
Provisional dentro de sus miembros (Arto. 149 Cn.) y tomar posesión el
10 de enero que es el día que le correspondería asumir al Presidente
electo por voto popular.

8. Proclamación de los Electos

Una vez resueltos los recursos presentados o vencido el término es-

tablecido sin que mediare ningún recurso, el CSE mediante resolución
debe declarar electos según el caso: Al Presidente y Vicepresidente de la
República; a los Diputados ante la Asamblea Nacional, propietarios y su-
plentes; a los Diputados ante el Parlamento Centroamericano, propieta-
rios y suplentes; a los Miembros de los Consejos Regionales de las Regiones
Autónomas de la Costa Atlántica; al Alcalde y Vicealcalde de cada munici-
pio; a los miembros propietarios y suplentes de los Concejos Municipales.
Esta resolución el CSE debe mandarla a publicar en La Gaceta, Dia-
rio Oficial y enviarla a los medios de comunicación para su divulgación.

9. Delitos electorales

La competencia de juzgar y sancionar los delitos electorales le co-

rresponde al Poder Judicial mediante los tribunales penales. Excepto que
los acusados fueran el Presidente y Vicepresidente de la República, los
cuales deberán ser juzgados por la Corte Suprema de Justicia en pleno
(Arto. 130 Cn).
Para iniciar el proceso en el Poder Judicial, le corresponde a la
Procuraduría General de la República y al Fiscal General de la Nación
según la Ley Electoral.
La Ley Electoral establece que si se comprueban delitos electorales
cometidos por candidatos inscritos, se les debe cancelar su inscripción
como tales e inhabilitarlos para ejercer cargos públicos de 1 a 3 años. Si
la comprobación del delito se diera cuando ya los candidatos estuvieren
electos, no podrán ejercer el mismo (Arto. 177 L. E.).
A las personas que han cometido delitos electorales, además de la
pena principal se les puede imponer penas accesorias e inhabilitaciones
para el desempeño de cargo público durante un tiempo igual al doble de la
pena. (Arto. 176 L. E.)

391
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

La Ley Electoral en su Título XIV, establece el Capítulo Único de los

Delitos Electorales, en cuyos artos. 173 al 175, señala los delitos y faltas
electorales con sus respectivas sanciones. No obstante, adolece de ca-
rencia y vacíos jurídicos que dificulta la aplicación y ejercicio de las mis-
mas, peor aún si no existe voluntad de aplicarlas.

10. Campaña Electoral. Reglamento de Ética Electoral.

Quejas y Denuncias

El CSE debe aprobar de conformidad con la Ley Electoral (Arto. 108

L. E.) y en consulta con los partidos políticos, 30 días antes de la Campaña
Electoral del proceso electoral correspondiente, un Reglamento de Ética
Electoral para regular específicamente lo relativo al comportamiento éti-
co, especialmente durante la campaña electoral y recoge las prohibicio-
nes, faltas y delitos electorales establecidos en la Ley Electoral.
Trata de prevenir situaciones de conflictos, insultos, violencia y
tensiones que redunden de forma negativa en el desarrollo de la Campa-
ña Electoral y llama a las organizaciones participantes en las elecciones
a que su campaña sea educativa y formativa de los valores cívicos de la
ciudadanía y público en general.
También el CSE dicta un Reglamento que regula las Quejas y De-
nuncias que se presenten durante el proceso electoral, particularmente
en la Campaña Electoral y la intervención de la Fiscalía Electoral.
Un eje temático sustantivo es la financiación de las campañas elec-
torales, la obtención de donaciones para las organizaciones políticas par-
ticipantes en las elecciones procedentes del extranjero o nacionales,
temas sobre los cuales suelen presentarse quejas y denuncias durante
el proceso eleccionario correspondiente. Sin embargo no está lo suficien-
temente tratado en la legislación para atenderlos con la eficacia y celeri-
dad que estos casos requieren.
El CSE dictó las “Normas de procedimiento para el ejercicio de los
derechos de ciudadanos y representantes de partidos políticos o alianzas
de partidos políticos sobre peticiones, quejas, denuncias y recursos du-
rante el proceso electoral 2004” de autoridades municipales que en su
arto. 4 señala que el escrito de interposición de la queja o denuncia debe
contener:
El nombre y apellido, calidades, número de cédula del denunciante
o del representante legal de la organización política que interpone la que-
ja; de igual forma los datos del denunciado. Relatar los hechos que moti-
van el escrito, las disposiciones legales que estiman violentadas, el nombre
de la organización política y persona natural, miembro de la organización
supuestamente infractora. Ofrecimiento de poder probar los hechos que
motiven la denuncia o queja. Señalar casa para oír notificaciones, lugar

392
 Nicaragua

y fecha del escrito, firma del o los peticionarios. Y que se debe de acompa-
ñar al escrito de interposición, copia del documento que acredite la re-
presentación legal según el caso.
Estas normas señalan que los actores pueden ser el representante
legal del partido o alianza de partidos políticos, el representante de una agru-
pación de partido político, —los que deben demostrar su representación jurí-
dica— el ciudadano afectado, que demuestra su condición con el número de
su cédula de identidad, el militante de un partido político que considere se le
están lesionando sus derechos en su organización política, que debe demos-
trar su afiliación política o cargo dentro de la junta directiva.
En determinados casos puede la propia autoridad electoral actuar
de oficio, sin necesitar impulso de las partes.
La Ley Electoral es muy amplia sobre el tipo de presentación de
pruebas a presentarse en los diferentes asuntos interpuestos ante la
autoridad electoral, en consecuencia se puede aceptar todo tipo de prue-
bas que coadyuven a la resolución del conflicto o litis planteada: docu-
mentales, deposición de testigos, declaraciones juradas, periciales,
etcétera.
Lo que sí establece la Ley Electoral y las normas de procedimiento
complementarias que dicta el CSE son los tiempos para la presentación
de la solicitud, demanda, queja o recursos, el período para la presenta-
ción de pruebas y alegatos y para que la autoridad electoral resuelva lo
que corresponda y los respectivos tiempos para la interposición de recur-
sos correspondientes en contra de las resoluciones que dicten las autori-
dades de las instancias pertinentes.

11. Notificaciones

Para la notificación de una resolución, acuerdo resolutivo o ins-

trucciones específicas sobre el desarrollo del proceso electoral se siguen
las mismas reglas del derecho común establecido en el Código de Proce-
dimiento Civil y se utiliza la Tabla de Avisos fijada en el propio órgano
electoral.
En la Resolución dictada por el CSE, “Normas de Procedimiento
para el ejercicio de los derechos de ciudadanos y representantes de parti-
dos políticos o alianzas de partidos políticos sobre peticiones, quejas, de-
nuncias y recursos durante el proceso electoral 2004” para las elecciones
municipales de ese mismo año, la autoridad electoral establece el trámi-
te de mediación, de manera que al presentarse una queja o denuncia
ante las autoridades regionales, departamentales o municipales de pre-
vio a cualquier actuación o diligencia, el funcionario facultado debe con-
vocar dentro de las 48 horas siguientes al trámite de mediación entre las
partes.

393
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Puede ocurrir que las partes lleguen a un avenimiento, lo que

debe consignarse en una acta debidamente firmada, que se considera
como resolución definitiva e incluso el arto. 6 de esas Normas de Proce-
dimiento le confiere el carácter de cosa juzgada y agotamiento de la vía
administrativa.

III. La jurisprudencia electoral

1. Fundamentos jurídicos de la jurisprudencia electoral,

autoridad competente para emitirla, requisitos
y procedimiento para su integración,
ámbito de aplicación y vigencia.

La Constitución Política y la Ley Electoral consagran los derechos

políticos de los nicaragüenses y establecen las bases jurídicas y legales
sobre las que se deben desarrollar las elecciones, plebiscitos o referendos
que se convoquen y su aplicación en caso de conflictos.
La Ley Electoral faculta al Consejo Supremo Electoral a resolver
conforme las disposiciones del derecho común cualquier asunto en ma-
teria electoral que no esté previsto en ella, de forma subsidiaria el CSE
puede resolver basado en el ordenamiento jurídico ordinario.12
Así mismo la Ley Electoral confiere facultades reglamentarias al
CSE e incluso le señala de forma específica algunos Reglamentos a apro-
bar como el de acreditación y participación correspondiente a los obser-
vadores electorales nacionales e internacionales del proceso electoral
(Arto 10.8 L. E.), el Reglamento de Ética Electoral (Arto. 108 L. E.) y le
manda dictar su propio Reglamento que debe contener al menos: las nor-
mas para la elaboración y adquisición del material electoral; el manual
de organización y funciones de las áreas sustantivas y de apoyo electora-
les; las funciones del Secretario General, Secretario de Actuaciones y
Directores Generales y el procedimiento para la verificación y depura-
ción del Padrón Electoral. Como puede observarse son temas relativos a
la administración del aparato organizativo del Poder Electoral y al desa-
rrollo armónico del proceso electoral.
Para suplir algunos vacíos jurídicos de la Ley Electoral, el CSE pue-
de dictar Resoluciones administrativas para regular los procedimientos
a seguir en determinadas situaciones o conflictos. Lo cual se ha venido
haciendo desde la realización de las elecciones de 1984 en la etapa con-
temporánea.

12 Arto. 179 L. E.

394
 Nicaragua

La vigencia de estas normas la establece cada Reglamento o nor-

mativas emitidas, que prácticamente es la misma duración del proceso
electoral que está regulando o períodos específicos dentro del mismo.
La legislación positiva nicaragüense no establece cuando existe
jurisprudencia, por lo consiguiente el órgano electoral o judicial puede
tomar o no en consideración sentencias o resoluciones dictadas con an-
terioridad, por ellos mismos o por otras autoridades electorales que se
hayan pronunciado en casos análogos al que están conociendo. Como
consecuencia, podría darse el caso en que la misma materia litigiosa sea
juzgada con sentencias o resoluciones contrarias entre sí.
Por otra parte en Nicaragua, como se ha señalado con anterioridad,
se dan dos situaciones jurídicas: a) Que según la Constitución Política y
la Ley Electoral —que es de rango constitucional— sobre las decisiones
del Consejo Supremo Electoral en materia electoral no cabe ulterior re-
curso; y b) Que sobre las decisiones del Consejo Supremo Electoral en
materia no electoral, como sobre partidos políticos, cédula de identidad
ciudadana, temas de carácter meramente administrativos —licitaciones,
actividades contractuales,— etcétera, en fin sobre todo lo que no es ma-
teria electoral, sí caben recursos ante los Tribunales Ordinarios de Justicia.
No obstante lo anterior, aunque no se considera jurisprudencia una
sola sentencia ni varias sentencias en un mismo sentido sobre un caso,
en el sentido de que las consideraciones jurídicas contenidas en ellas no
son vinculantes, deberían de tener al menos un valor para la interpreta-
ción del juez electoral o judicial y de hecho lo tienen por lo menos referencial,
aunque no sujetos a la obligación de tomarlas en consideración.

2. Casos relevantes de resoluciones electorales en Nicaragua

En los diferentes procesos electorales realizados en Nicaragua du-

rante los últimos casi 20 años han tenido peculiaridades similares en la
presentación de recursos y tipología de temas a presentarse:
Impugnaciones puntuales sobre la ubicación de Juntas Receptoras
de Votos, la inclusión o exclusión de un ciudadano en el padrón electoral
correspondiente, quejas por la no entrega del documento para ejercer el
derecho al voto, quejas y denuncias de representantes de los partidos
políticos durante las Campañas Electorales por destrucción de materia-
les de propaganda electoral, insultos a las personas de los candidatos,
líderes del partido o alianza de partidos, por la utilización de bienes y
recursos del Estado por parte de una o varias organizaciones políticas
participantes en las elecciones.
Partidos políticos que reclaman sobre falta de equidad en la distri-
bución de los tiempos o en el abuso del uso en los espacios de medios de
comunicación, de los partidos con más posibilidades económicas.

395
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Impugnaciones puntuales sobre los resultados de las elecciones en

juntas receptoras de votos. Revisiones aritméticas.
Dependiendo de que momento histórico, durante las elecciones
Generales de 1984 y 1990, y las de Consejos Regionales de la Costa At-
lántica en 1998, se incluían dentro de los reclamos y recursos las de-
mandas de seguridad ciudadana y del ejercicio de los derechos políticos
en las zonas de guerra que en esa etapa fue muy dura y compleja.

A. Derechos políticos de los ciudadanos

Para las elecciones generales del 20 de octubre de 1996, el señor

Álvaro Robelo González fue inscrito como candidato a Presidente de la
República por la Alianza Nicaragüense en el período hábil de presenta-
ción de las candidaturas señaladas por el Calendario Electoral para ese
proceso. No obstante durante el período de impugnaciones de candidatu-
ras, fue impugnado, porque había renunciado a su nacionalidad nicara-
güense y adquirió la italiana.
El CSE tramitó el recurso de impugnación mandando oír a la alian-
za que presentó como candidato al Sr. Robelo, la cual expresó que era
ciudadano nicaragüense, nacido en la ciudad de León, de padre y madre
nicaragüense y que adquirió la ciudadanía italiana al casarse con una
ciudadana italiana, pero que nunca renunció a su nacionalidad nicara-
güense y presentó un Tratado suscrito por Italia y Nicaragua en 1917 y
otras consideraciones.
El CSE resolvió sobre su candidatura declarando que se encontra-
ba inhibido por haber renunciado en alguna oportunidad, —como lo esta-
blecía la Constitución Política en su artículo 147 inciso “g”— a la
nacionalidad nicaragüense y en consecuencia no llenar los requisitos
para ser candidato a Presidente de la República durante esas elecciones.
De igual forma fue inhibido de presentarse a candidato a diputado en
esas elecciones por haber renunciado a la nacionalidad nicaragüense y
no haberla recuperado al menos cinco años antes de verificarse la elec-
ción de diputados, como señalaba el Arto. 134.2 Cn. en aquel entonces.
Así mismo solicitó se le otorgara su cédula de identidad ciudadana
nicaragüense y la Comisión Nacional de Cedulación, que resolvió que se
le entregaría la cédula de identidad una vez que el Sr. Robelo presentara
su certificado de recuperación de la nacionalidad nicaragüense.
El señor Álvaro Robelo González, de la resolución del Consejo Su-
premo Electoral, recurrió primero de revisión ante el propio CSE, una vez
que el CSE dictó resolución que ratificaba la inhibición a su candidatura,
recurrió de amparo ante la Corte Suprema de Justicia, que resolvió des-
favorablemente a la petición de dejar sin efecto la resolución del CSE.l
entonces.lito por Italia y Nicaragua en 19.ativa be resloveraso. ejecuci

396
 Nicaragua

Considerando el Sr. Robelo agotada la vía interna, presentó recurso ante

la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, por ser Nicaragua
suscriptor de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
Se transcribe partes relevantes de la resolución No. 12.144 dictada
por la Comisión Interamericana el cinco de marzo del dos mil uno, por su
importancia y el análisis jurídico que hace del caso del señor Robelo
González:

“Recursos relativos a los derechos políticos:

iii) El 20 de noviembre de 1996, la Corte Suprema, en su Senten-

cia Nº 159, expresó en cuanto a la solicitud del recurrente de ampliar el
Recurso a todos los Magistrados del Consejo Supremo Electoral por tener
conocimiento que ese Tribunal intentaba privarlo de su nacionalidad, lo
siguiente: “Este Supremo Tribunal considera que, aunque la ampliación
del Recurso a otros funcionarios distintos de los originalmente recurri-
dos es inadmisible, la afirmación del recurrente carece de fundamento
legal pues el Consejo Supremo Electoral no tiene facultades para privar
de su nacionalidad a ningún ciudadano del país, competencia que le co-
rresponde exclusivamente al Ministerio de Gobernación (…) y el Ministe-
rio de Gobernación no ha tramitado ni privado de su nacionalidad
nicaragüense al Dr. Alvaro Robelo González”.
iv) En la misma Sentencia Nº 159, el Alto Tribunal agrega que: “La
resolución del Consejo Supremo Electoral (…) no ordena cancelar la na-
cionalidad del Dr. Alvaro Robelo González ni podría hacerlo como en
efecto no le ha privado de su nacionalidad nicaragüense, sino lo que de-
termina, es incapacitarlo como candidato a la Presidencia de la Repúbli-
ca por no cumplir los requisitos establecidos especialmente en la
Constitución y las leyes de rango constitucional, todo lo cual es materia
eleccionaria”. La Corte señala también que: “en Nicaragua la materia
electoral es competencia de otro poder independiente del Estado, que es
el Poder Electoral, organismo autónomo con naturaleza dual administra-
tiva-jurisdiccional, cuyas decisiones finales en esa materia no admiten
recurso alguno”. Por último, la Corte indica que no da lugar el recurso de
amparo con respecto a la pretensión del Dr. Robelo de dejar sin efecto la
resolución emitida por el Consejo Supremo Electoral.
50. El peticionario alega ser ciudadano nicaragüense, nacido en la
ciudad de León, el 6 de enero de 1947, de padre y madre nicaragüense.
Igualmente indica que adquirió la ciudadanía italiana el 24 de abril de
1976, al casarse con una ciudadana italiana; no obstante, nunca renun-
ció a su nacionalidad nicaragüense.
51. De los elementos de prueba que obran en el expediente ante la
CIDH, se desprende que para el ordenamiento jurídico italiano, el Dr.

397
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Alvaro Robelo posee la nacionalidad italiana, toda vez que la obtuvo de

conformidad con el artículo 4, inciso 3 de la Ley Nº 555 (italiana), del 13
de junio de 1912, que era la ley vigente al momento de nacionalizarse.
El mencionado artículo señala textualmente lo siguiente: La ciuda-
danía italiana, que comprende el goce de los derechos políticos, puede
otorgarse con decreto del Jefe de Estado, después de haber escuchado el
parecer del Consejo de Estado… al extranjero que resida desde 2 años en
el Estado y que haya brindado notables servicios a Italia o haya contraído
matrimonio con una ciudadana italiana.
52. En el caso en estudio, el peticionario alegó que para la ley ita-
liana nunca fue impedimento el hecho de mantener su ciudadanía nica-
ragüense, puesto que en Italia no se le obligó a renunciar a la ciudadanía
de origen.
53. El ordenamiento jurídico nicaragüense que regulaba la nacio-
nalidad del denunciante al momento de la adquisición de la ciudadanía
italiana, está contenido en la Constitución Política de 1974, la cual de
conformidad con el artículo 21 disponía lo siguiente:
La nacionalidad nicaragüense se pierde: 1) Por naturalización vo-
luntaria en el país extranjero, que no sea de Centroamérica. El nicara-
güense natural que así la perdiere recobrará su calidad de nicaragüense
si en cualquier momento volviere a Nicaragua.
54. Cuando el Sr. Robelo adquirió la ciudadanía italiana, el 24 de
abril de 1976, la Constitución Política de Nicaragua disponía la pérdida
ipso iure de la nacionalidad nicaragüense, con independencia de lo que
pudiese disponer la ley italiana.
55. Posteriormente, el Sr. Robelo ingresó a Nicaragua el 7 de enero
de 1993 utilizando su pasaporte italiano Nº 545752, tal y como se acredita
en la lista de entradas al país proporcionada por el Estado. Posteriormen-
te, el 6 de junio de 1993, en su calidad de ciudadano italiano solicitó
cédula de residente extranjero en Nicaragua, la cual le fue otorgada el 15
de junio de 1993, como Cédula de Residencia Temporal Nº 29151, con
vencimiento el 14 de julio de 1994.
56. En Nicaragua la Ley de Nacionalidad Nº 149, publicada en la
Gaceta Oficial el 30 de junio de 1992, dispone en su artículo 15 lo si-
guiente: Los nacionales perderán la nacionalidad nicaragüense cuando
en forma voluntaria se nacionalicen en un Estado extranjero, excepto
que adquieran la nacionalidad de otro país centroamericano o se benefi-
cien de un convenio de doble nacionalidad.
57. El peticionario alega que de acuerdo con la Convención Italia-
Nicaragua sobre Ciudadanía, [5] del 20 de septiembre de 1917, y en vigor
desde 1923, él goza de la doble nacionalidad. Por lo tanto, la cuestión de la
doble nacionalidad del Dr. Alvaro Robelo debe verificarse también a la luz
de dicha Convención.

398
 Nicaragua

58. El artículo 1º de la Convención de la Ciudadanía Italiana–Nica-

ragüense establece que: El ciudadano italiano residente en Nicaragua y
el ciudadano nicaragüense residente en Italia conservan y transmiten,
según las respectivas leyes de la Patria, la propia ciudadanía, salvo las
disposiciones contenidas en la presente Convención.
59. El artículo 4 de la misma Convención de Ciudadanía dispone
que: El ciudadano italiano que haya adquirido la ciudadanía nicaragüen-
se y el ciudadano nicaragüense que haya adquirido la ciudadanía italia-
na, readquieren la ciudadanía de origen después de un bienio de residencia
en el territorio del Estado del que habían abandonado la ciudadanía.
60. En efecto, el artículo 1º de la Convención Italia-Nicaragua esta-
blece que el ciudadano nicaragüense residente en Italia conserva y trans-
mite su propia ciudadanía, [6] pero cabe señalar que esa prerrogativa sólo
se refiere a los ciudadanos nicaragüenses que tienen status de residen-
tes. [7] En el caso del Sr. Robelo esta disposición no se aplica, toda vez que
él no es residente, ya que al casarse con una ciudadana italiana, adqui-
rió la nacionalidad italiana.
Esta tesis se ve reforzada con el artículo 4, citado anteriormente,
que señala claramente que el ciudadano nicaragüense que haya adqui-
rido la ciudadanía italiana, “readquiere” la ciudadanía de origen des-
pués de un bienio de residencia en el Estado del cual había “abandonado”
la ciudadanía. Queda claro que al adquirir una nacionalidad se pierde
la otra. Y para recuperar la nacionalidad de origen el interesado tiene
que cumplir con la condición de dos años de residencia en el país de
origen.
Esto demuestra que la Convención de 1917 no es un Tratado de
doble nacionalidad del que pueda beneficiarse el Sr. Robelo. En su preám-
bulo, la Convención de 1917 expresa que su propósito es establecer las
normas relacionadas a la ciudadanía de los descendientes de las perso-
nas que emigran de Italia a Nicaragua y viceversa. Del espíritu del trata-
do se infiere que el mismo no puede aplicarse a la situación del Dr. Alvaro
Robelo, quien no es descendiente de italianos.
61. La Convención de Ciudadanía no contempla la existencia de
una doble nacionalidad de tipo general. Solamente se refiere a la posibi-
lidad de elegir entre una u otra nacionalidad y ella se encuentra limitada
a los descendientes de italianos o de nicaragüenses que nacieran en el
territorio del otro Estado y, aún en estos casos, se halla condicionada a la
minoridad de sus destinatarios. Esta interpretación se ve confirmada por
el artículo 2, párrafo segundo de la Convención de 1917, que establece
que los descendientes de italianos o de nicaragüenses, “dentro del año de
la mayoría de edad, determinada según las propias leyes, podrán elegir
respectivamente la ciudadanía nicaragüense o italiana mediante decla-
ración formulada personalmente ante la autoridad del Estado respecto

399
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

del cual declina la ciudadanía”. Si la referida Convención fuera efectiva-

mente de doble nacionalidad, tal disposición carecería de sentido, pues
sus destinatarios no tendrían que elegir, a su mayoría de edad, entre una
u otra nacionalidad.
62. La Comisión considera que la Convención de 1917 no es aplica-
ble a la situación del Sr. Robelo y que fundamentalmente la ley nicara-
güense no permitía poseer la nacionalidad italiana y la nicaragüense,
simultáneamente, después de la mayoría de edad. La adquisición de la
nacionalidad italiana implicó en este caso la pérdida ipso iure de la na-
cionalidad nicaragüense del Sr. Alvaro Robelo.
73. Dadas las consideraciones de hecho y de derecho que anteceden,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, DECIDE:

1. Declarar inadmisible el presente caso.

2. Notificar esta decisión a las partes.
3. Publicar la presente decisión e incluirla en su Informe
Anual para la Asamblea General de la OEA”.

El caso del Sr. Robelo González tiene la relevancia de que utilizó los
diferentes recursos a su alcance ante las instancias nacionales —el ór-
gano electoral, judicial, policial, migración y extranjería— y supra nacio-
nales —Corte Centroamericana de Justicia y Comisión Interamericana
de los Derechos Humanos—. Sus recursos fueron atendidos en todos los
casos, en cuanto que hubo tramitación y resolución a los mismos. Es
decir funcionó el sistema de justicia electoral y judicial, aunque en su
petición de fondo no le fueron favorables.

B. Casos relevantes sobre derechos y obligaciones

de los partidos políticos y otras formas
de organización ciudadana

En enero del 2000, en virtud de un pacto político entre las dos

fuerzas políticas con mayor número de diputados ante la Asamblea
Nacional se aprobaron reformas a la Ley Electoral que incluyó —en-
tre otras— que para la constitución de un partido político y para la
presentación de candidatos a cargos de elección popular ante el Con-
sejo Supremo Electoral debían los partidos o alianzas de partidos polí-
ticos presentar el 3% de firmas de ciudadanos, correspondiente al
total de registrados del padrón electoral de las últimas elecciones
nacionales, aunque ostentaran personalidad jurídica y hubiesen par-
ticipado en anteriores elecciones y obtenido candidatos electos. Con
excepción los partidos políticos que hubiesen obtenido un mínimo del
3% de los votos válidos en las elecciones presidenciales. Las firmas

400
 Nicaragua

debían ser autenticadas por Notario Público. Arto. 65.9 párrafos 1 y 2

y Arto. 77.7 L. E.13
Estas reformas electorales fueron las que sirvieron de base jurídica
para la realización de las elecciones de autoridades municipales de no-
viembre de 2000, de autoridades generales del 2001 y regionales Autóno-
mas de la Costa Atlántica de marzo del 2002.
Tres ciudadanos nicaragüenses recurrieron por inconstitucionalidad
de ellas ante la Corte Suprema de Justicia mediante escrito presentado
el 16 de marzo del 2000, por considerar que contenían disposiciones que
violaban la Constitución Política de la República.
El CSE por su parte decidió que las firmas de la ciudadanía de respal-
do a las candidaturas presentadas por las organizaciones políticas partici-
pantes en las elecciones, no obstante fueran puestas ante Notario Público
y en consecuencia gozaban de fe pública, debían ser sometidas a verifica-
ción y dictó una resolución a efectos de que se cotejaran los datos y firmas
estampadas en el documento de recolección de firmas ante el Notario con
la base de datos de la cedulación ciudadana del país y con la presencia de
fiscales de los partidos políticos participantes en las elecciones.
Para ilustración sobre el tema de los derechos de los partidos políti-
cos en la participación del proceso electoral de autoridades municipales
2000 y las actuaciones de los órganos electoral y judicial, del sistema de
justicia electoral, se presenta a continuación el caso del Partido Movi-
miento de Renovación Sandinista, MRS, así:
No obstante alegatos públicos de los partidos políticos contra las
nuevas reglas del juego electoral, la presentación de recurso de
inconstitucionalidad de la Ley Electoral No. 331 y las protestas por la de-
cisión del CSE de verificar las firmas de apoyo a las candidaturas, a pesar
de ser autenticadas ante notarios públicos, los partidos políticos con
personería jurídica decidieron participar con esas reglas, sin embargo
surgieron decisiones del órgano electoral que suscitaron nuevos recur-
sos ante el CSE y ante la CSJ.
Para las elecciones municipales del 2000, el padrón electoral pro-
porcionado por el CSE constaba de 2.421.067 ciudadanos electores, las
firmas de respaldo a las candidaturas a presentarse por los partidos polí-
ticos eran de 72.633 firmas, equivalentes al 3% del padrón, el MRS pre-

13 Arto. 65.9 “Presentar documentos debidamente autenticado que contenga el

respaldo de al menos el tres por ciento (3%) de firmas de ciudadanos, correspondiente
al total de registrados en el padrón electoral de las últimas elecciones nacionales. Las
firmas de aceptación de los miembros de las Directivas y de documentos de respaldo
de los ciudadanos, deberán ser autenticadas por Notario Público, conforme la Ley de
la materia y además llevar el número correspondiente de la cédula de identidad. En el
caso que los nombres, firmas y cédula de identidad se repitiesen mas de una vez se
considerará únicamente válida la de la primera solicitud.”

401
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

sentó en apoyo a sus candidaturas un total de 115.950 firmas, es decir el

4.75% del padrón electoral.
El CSE, luego del proceso de verificación, se limitó a entregar una
hoja de papel bond en la que escuetamente decía: “que las firmas presen-
tadas tenían las siguientes inconsistencias: Repetidas en la misma or-
ganización política, repetidas en más de una organización política, número
de identificación inválida, identificación no le corresponde o que no apa-
recía la firma”. El representante legal del Partido MRS, solicitó al CSE, se
le aclarara cuales eran las firmas declaradas inconsistentes, lo cual nunca
fue contestado por este organismo, a pesar de reiterados pedimentos al
respecto por la parte agraviada. El CSE, posteriormente dictó una prime-
ra resolución excluyendo a este partido para participar en las elecciones
municipales y luego otra mandando a cancelar su personería jurídica por
no haber participado en las elecciones municipales. De la primera reso-
lución el MRS interpuso un recurso de amparo ante el Poder Judicial, el
cual le fue admitido, sin embargo la Corte Suprema de Justicia nunca
dictó sentencia sobre el particular.
En consecuencia, el partido MRS no pudo participar en las eleccio-
nes municipales del 2000, ni en las subsiguientes generales del 2001 y
regionales del 2002 y se le canceló su personería jurídica.
El ocho de noviembre del 2002, la Corte Suprema de Justicia dictó
la sentencia No. 103 sobre el Recurso de inconstitucionalidad interpues-
to por los Doctores Adolfo García Esquivel, Giovanny D Ciófalo y la Licen-
ciada Blanca Rojas Echaverry en contra de las Reformas a la Ley Electoral
y en su Considerando II señala que:
“Señalaron los recurrentes que el Arto. 65 numeral 9) párrafos
1) y 2) de la Ley Electoral, contravenía lo dispuesto en nuestra
Carta Magna, en sus Artos. 4, 7, 29 y 55 Cn. El artículo invoca-
do por los recurrentes de la Ley Electoral, expresa en su parte
atingente: “Para obtener personalidad jurídica los interesados
deberán llenar los siguientes requisitos: 9) Presentar documen-
to debidamente autenticado que contenga el respaldo de al
menos el tres por ciento (3%) de firmas de ciudadanos corres-
pondiente al total de registrados en el Padrón electoral de las
últimas elecciones nacionales. Las firmas de aceptación de
los miembros de las Directivas y de documentos de…
Este Supremo Tribunal del análisis jurídico de la norma prescrita
en la Ley Electoral y de los derechos constitucionales consignados en
nuestra Carta Magna, expone los siguientes criterios: Que el Art. 55 Cn.
contemplado en el Título IV, Derechos, Deberes y Garantías del Pueblo
Nicaragüense, Capítulo II Derechos Políticos de nuestra Constitución
Política, proclama el derecho de los ciudadanos nicaragüenses sin distin-
go alguno, de poder organizarse o afiliarse a partidos políticos y de ejerci-

402
 Nicaragua

tar ese derecho optando al Poder a través de dichas organizaciones, do-

tándolo en principio como un derecho fundamental, inherente en el hom-
bre que se manifiesta a través de una colectividad, vinculada a las
disposiciones constitucionales 4, 7 y 29 que caracteriza la
representatividad y participación de un Estado democrático, mismo ga-
rante y promotor de los avances de carácter social y político y del derecho
individual de cada una de las personas de tener un credo o no, ideología,
proclamada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, ins-
trumento internacional que es reconocida por nuestra Constitución Polí-
tica en su Art. 46 Cn. En apoyo de lo anterior, la Cn. Política es su arto. 48
señala: “Se establece la igualdad incondicional de todos los nicaragüen-
ses en el goce de sus derechos políticos; en el ejercicio de los mismos y
en el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades, existe igualdad
absoluta entre el hombre y la mujer. Es obligación del Estado eliminar los
obstáculos que impiden de hecho la igualdad entre los nicaragüenses y
su participación efectiva en la vida política, económica y social del país.”
… “Por todo lo anterior, este Supremo Tribunal debe declarar inconstitu-
cional lo establecido en el arto. 65 numeral 9) párrafos 1 y 2 y el Arto. 77
numeral 7) éste ultimo invocado por el recurrente, por su vinculación
directa con el Arto. 65 de la Ley Electoral, por constituir una indebida y
odiosa intromisión en la actividad política de los ciudadanos, propia de los
países totalitarios.”
Y en la parte resolutiva conducente señalan: “POR TANTO… De con-
formidad con los considerandos expuestos, disposiciones constituciona-
les, ley citada... los suscritos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
resuelven: Ha lugar al Recurso de Inconstitucionalidad, interpuesto por…
En contra del Arto. 77 numera 7) de la Ley Electoral referido a la presen-
tación de tres por ciento de firmas de ciudadanos para la presentación de
candidatos. b) Los partidos políticos que gozaban de personalidad jurídica
a la fecha de entrada en vigencia la Ley No. 331 “Ley Electoral”, conti-
nuarán en el goce y ejercicio de la misma, tal como lo estipula el arto.
186 de la misma Ley”.

3. Comentarios

a) El CSE debió de haber emitido una resolución clara y precisa

sobre las causas que motivaron su decisión de no considerar válidas las
firmas de respaldo presentadas por el MRS y dar oportunidad a la defensa
al Partido MRS, que hubiese podido recurrir de revisión ante la resolu-
ción que hubiese emanado de esa autoridad, aportando sus puntos de
vista sobre el asunto de vital importancia para su participación en el
proceso electoral, derecho consignado en la Constitución Política.

403
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Situación similar ocurrió con otros partidos políticos, lo que trajo

como consecuencia rechazo de sectores importantes de la ciudadanía de
ese comportamiento de la autoridad electoral.
b) La Corte Suprema de Justicia admitió el recurso de Amparo del
partido MRS, pero no lo tramitó ni sentenció. La autoridad judicial debió
de haber actuado de conformidad al procedimiento establecido en la Ley
de Amparo, según el Arto. 3 de esa Ley: “El recurso de Amparo procede en
contra de toda disposición, acto o resolución y en general toda acción u
omisión de cualquier funcionario, autoridad o agente de los mismos que
viole o trate de violar los derechos y garantías consagrados en la Consti-
tución Política”. Y el Arto. 32 de la misma Ley establece que la autoridad
puede proceder a “la suspensión de oficio cuando se trate de algún acto
que de llegar a consumarse, haría físicamente imposible restituir al que-
joso del derecho reclamado…”.
Posteriormente, como antes se relacionó, la sentencia de la Corte
Suprema de Justicia No. 103, sobre el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto ordenó la restitución de la personería jurídica a los partidos
políticos. “Los partidos políticos que gozaban de personalidad jurídica a la
fecha de entrada en vigencia la Ley No. 331 “Ley Electoral”, continuarán
en el goce y ejercicio de la misma”, entre ellos el ya mencionado. Hubo
justicia pero muy tardía, en cuanto a los hechos que devinieron, ya que a
esos partidos políticos en la práctica se les impidió participar en las elec-
ciones del 2000, 2001 y 2002.
Tardío en cuanto al tiempo de respuesta, el recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley Electoral fue presentado el 16 de mar-
zo del 2000 y transcurrieron dos años y ocho meses, fue hasta el 8 de
noviembre del 2002, que la CSJ pronunció su sentencia sobre el mismo.
c) Las resoluciones, sentencias o decisiones sobre los temas de
materia electoral y constitucional con efectos en los procesos electora-
les, sean del órgano electoral o judicial deben ser expedidas con celeri-
dad, de lo contrario pueden violentar como en este caso los derechos
políticos de participación de los partidos políticos como la misma CSJ fun-
damenta en sus considerandos.
d) En el presente caso, se vieron involucradas: Instituciones públi-
cas —Poder Legislativo (que dictó la Ley Electoral) el Poder Ejecutivo
(que la promulgó) el Poder Electoral (que la aplicó e incluso dictó resolu-
ciones que añadieron nuevas modalidades que terminó de afectar a los
partidos políticos).
e) Se afectó la participación de los partidos políticos y sus candida-
turas y de los ciudadanos simpatizantes y militantes. En consecuencia
ya no produjo efecto para que los partidos políticos “decapitados”, como
dijo la ciudadanía, pudieran participar, ni la ciudadanía tuviera más op-
ciones de candidaturas presentadas.

404
 Nicaragua

4. Recurso presentado en las elecciones de Alcalde

de Granada 2004

En noviembre del 2004 hubo elecciones de autoridades municipa-

les, en el cual participaron varios partidos políticos. El Partido Político
Alianza por la República (APRE) con fecha 13 de noviembre de 2004 inter-
puso recurso de apelación ante el CSE en contra de la resolución dictada
por el Consejo Electoral Departamental de Granada, que en su parte reso-
lutiva dice:
“I. Que presta mérito la impugnación realizada a la JRV 09018060.14
II. Que el acta de la JRV 09018060 presenta graves irregularidades como
son: 1.- La copia al carbón que es copia fiel de la original no es nada
parecida al acta que existe y revisamos el día de hoy. 2.- En el acta revi-
sada original se encuentran plasmadas las Firmas de los Miembros de la
JRV y de los fiscales del PLC, FSLN, CCN, APRE y con la copia al carbón
presentada solamente existe la firma del Segundo Miembro José Alfredo
Noguera. 3.- Por lo que con todas estas irregularidades se ha violado el
Arto. 162 inciso 4 de la Ley Electoral.15 Firman el Presidente y Primer
Miembro del CED, el Segundo Miembro del CED-Granada, se opuso a
la resolución adoptada por los otros miembros “por no haber prueba
legal y no cumple con ninguna de las causales del arto. 162 de la Ley
Electoral”.
El representante legal del APRE fundamentó su recurso de Apela-
ción expresando que en el Acta de Escrutinio de la JRV 090018060 —
cuya copia anexó y pidió se tuviera como prueba— “no presenta ningún
daño ni modificación, ni alteración de datos de ninguna clase y la misma
presenta las firmas de todos los miembros de la Junta Receptora de Votos
y fiscales presentes, por lo que constituye prueba plena del derecho re-
clamado”. Y añade que “el Consejo Electoral Departamental de Granada
es confeso que nunca existió impugnación alguna en la JRV por lo que
dicha resolución es nula de nulidad absoluta” e invoca el Arto. 424 Pr que
establece que las sentencias deben de ser claras, precisas y congruentes
con la demanda y con las demás pretensiones deducidas oportunamente
en juicio. Y sigue en sus alegatos tratando de desvirtuar la validez de la
resolución del CED de Granada y presentó pruebas documentales y decla-
ratorias juradas.

14 Localizada en la comarca Los Cocos del Municipio de Granada, Departamento de

Granada.
15 Arto. 162. “Serán nulas las votaciones en cualquier Junta Receptora de Votos. …
4) Cuando la documentación electoral se haya alterado o esté incompleta, de conformidad
a lo que se establezca reglamentariamente.”

405
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

El 18 de noviembre del 2004, el CSE publicó los Resultados Provisio-

nales de las Elecciones Municipales del 7 de noviembre de ese año en un
diario de circulación nacional. El representante legal del APRE el día 22
de noviembre de ese mismo año, introdujo un Recurso de Revisión ante
el CSE y en el mismo expresaron: “1. Que reafirmamos, corroboramos en
todo y cada uno de sus contenidos lo manifestado en el Recurso de Apela-
ción presentado ante este Poder del Estado a las cuatro de la tarde del
trece de noviembre de este año. 2. Que es a la fecha y NO hemos sido
notificados de ninguna resolución o respuesta sobre el contenido de nues-
tras apelaciones, por lo que desde este momento nos declaramos en esta-
do de indefensión y por ende se han violentado nuestros derechos
consignados en los Artos. 27, 46, 48, 50 y 52 de la Constitución Política de
Nicaragua”.
Y reiteran su petición de que se declare nula la resolución del CED-
Granada, de anular los resultados de la JRV 09018060, antes menciona-
da y piden se cumpla con el procedimiento establecido en las Normativas
de procedimiento para el ejercicio de los derechos ciudadanos y de los
representantes de partidos políticos, sobre peticiones, quejas, denuncias
y recursos durante el proceso electoral 2004, aprobado por el CSE el 13 de
julio de ese mismo año, arto. 4 acápite e, para tramitar el presente caso
y se tomen declaraciones como testigos, “con citación de la parte contra-
ria y de conformidad a lo que en materia de prueba regula nuestros códi-
gos relacionados”, al Primer y Segundo Miembros de la JRV atrás
relacionada y a los fiscales de los Partidos APRE y Camino Cristiano que
funcionaron en ella.
Adjuntaron una declaración jurada del Primer y Segundo Miembro
consignada en Escritura Pública ante Notario, y señalan que en la parte
conducente dice: “Que todos ellos dan fe que las elecciones en dicha jun-
ta receptora de votos se desarrollaron normalmente el día siete de no-
viembre del corriente año, que llenaron el acta de escrutinio de donde
aparecen las firmas de Milagro Velásquez Orozco como Presidente de la
Junta, Helton J. Ruiz D. como primer miembro, José Alfredo Noguera
como segundo miembro, como también firmaron dicha acta de escrutinio
los fiscales Juana Lucía Cannar M. del PLC, Beltrán Faustino Lezama M.
del FSLN, Enrique José Obando Narváez del CCN y Ramiro José Meneses
M. del APRE, que las copias de dichas actas de escrutinio fueron entrega-
das a todos los fiscales”.
En la misma declaración jurada ante el Notario expresan que: “y
posterior a la entrega de las copias de las actas, regresó rápidamente el
fiscal del Frente Sandinista señor Beltrán Faustino Lezama solicitando
una nueva acta porque la que recibió se le había perdido, que ellos los
declarantes le negaron entregar otra acta, siendo la presidente de la jun-
ta receptora de votos número 8060 señora Milagro Velásquez Orozco del

406
 Nicaragua

FSLN, quien sacó una copia de acta de escrutinio en blanco la que entre-
gó al fiscal del FSLN”.
Adjuntaron de nuevo una copia del Recurso de Apelación presenta-
do ante el CSE, sobre este caso con fecha 13 de noviembre y un pliego de
firmas de los votantes de dicha Junta que en su encabezado manifiestan
y corroboran que su voluntad sea respetada.
El Representante Legal del APRE pidió también, que en consecuen-
cia le fuere acreditado los votos correspondientes a su representada y se
rectifique la publicación definitiva de los resultados electorales munici-
pales del 2004 en el municipio de Granada y se declare como ganador de
esa alcaldía al Partido Alianza por la República.

5. Comentarios

La parte agraviada, el APRE, presentó en tiempo y forma ante el CSE

sus recursos de apelación, primero, contra la decisión del CED-Granada y
de revisión, después, de la publicación de los Resultados Provisionales Elec-
torales efectuada conforme lo establece la Ley Electoral por el CSE.
El recurso de apelación fue presentado el 13 de noviembre de 2004,
la publicación provisional de las elecciones se dio el 18 de noviembre de
ese mismo año y al 22 de noviembre 2004, fecha en que el representante
legal del APRE presenta su Recurso de Revisión y expresa en el mismo
que no han resuelto su recurso de apelación.
Sin embargo, el CSE mandó a publicar los Resultados Provisiona-
les de las elecciones Municipales del país. Lo cual desconcierta el siste-
ma de justicia electoral, ya que la autoridad electoral debió actuar de
conformidad con el Arto. 165 L. E. que dice: “Si el Consejo Electoral Depar-
tamental o Regional de la circunscripción correspondiente, declara nula
la votación de una o más Juntas Receptoras de Votos lo pondrá de inme-
diato en conocimiento del Consejo Supremo Electoral, sin perjuicio de la
apelación que podrá interponer el que resultare perjudicado”.
Se desprende de esta norma jurídica que el CSE debe de atender de
inmediato los recursos de apelación que se interpongan ante su autori-
dad, más aún durante los procesos electorales que precisan celeridad y
urgencia para tramitarlos y resolverlos permitiendo el derecho a la de-
fensa de la parte que se considere agraviada. Lo que según el escrito
presentado por el Representante Legal del APRE no ocurrió.
En cuanto al Recurso de Revisión de los Resultados Preliminares
de las Elecciones municipales del 7 de noviembre de 2004 que presenta-
ron ante el CSE, esta autoridad electoral tampoco le dio trámite, no resol-
vieron sobre el mismo.
Una vez interpuesto el recurso de revisión, el CSE con los informes
de los organismos electorales debe mandar oír a los partidos políticos o

407
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

alianzas de partidos políticos para que respondan lo que tengan a bien

dentro de los tres días contados a partir de la notificación y el CSE resol-
ver dentro de los cinco días siguientes (Arto. 167 L. E.).
Dado que lo relativo a los resultados de las elecciones, es mate-
ria electoral, y así lo ha consignado la CSJ en su sentencia 159, no
cabe ningún recurso más que el recurso de revisión ante el CSE como
órgano superior del Poder Electoral, el tema que suscita este caso: Es
qué ocurre cuando el sistema de justicia electoral por la causa que
fuere, no funciona como establece la Constitución Política, la Ley Elec-
toral y las leyes de la República y las propias regulaciones reglamenta-
rias del CSE. Qué recursos tiene dentro del sistema de justicia electoral
de Nicaragua un partido político o la ciudadanía al considerar que el
CSE —sabiendo que de sus decisiones no hay ulterior recurso— no le
ha tramitado sus recursos de apelación y revisión en materia esen-
cialmente electoral.
En el caso específico el APRE presentó sus quejas públicamente a
través de los medios de comunicación, a la Misión de Observación Electo-
ral Internacional de la Organización de los Estados Americanos, OEA y
según declaraciones de sus dirigentes a la prensa, están valorando la
interposición de su caso ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, por considerar que en Nicaragua, las vías legales están con-
cluidas.
Este caso es de naturaleza muy especial dado que cruza el sistema
de justicia electoral, desde la Junta Receptora de Votos, el Consejo Elec-
toral Municipal y Consejo Electoral Departamental y la propia autoridad
superior el Consejo Supremo Electoral, e incluso el papel de la observa-
ción electoral internacional y nacional en los procesos electorales.

IV. Evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

El funcionamiento del actual sistema de justicia electoral de Nica-

ragua podría considerarse que está en una etapa crítica. La percepción
actual de un alto porcentaje de la ciudadanía es que el comportamiento
de las autoridades electorales y de justicia tiene una fuerte influencia de
dos partidos políticos en sus respectivas decisiones, motivada por su com-
posición bi-partidaria y que aprecian en diferentes resoluciones y sen-
tencias dictadas —o en la no tramitación y falta de resolución de los
recursos presentados—, que parecen atender más a decisiones político-
partidarias que a la materia en cuestión que deben resolver. Lo que ha
debilitado de forma significativa la credibilidad en el funcionamiento del
sistema de justicia electoral en Nicaragua.

408
 Nicaragua

En períodos no electorales, el tema de cedulación ciudadana es aten-

dido con lentitud pero no parecen advertirse influencias políticas-parti-
darias en las decisiones, aunque el CSE tiene el reto de llevar y mantener
el servicio a todas las áreas geográficas del país —representa mayor de-
safío el sector rural y semi rural— para que todo ciudadano tenga la opor-
tunidad de solicitar y tener su cédula de identidad sin la cual no podría
ejercer su derecho constitucional de votar.
De igual forma hay una fuerte demanda de los ciudadanos nicara-
güenses que residen en el extranjero para que puedan solicitar y obtener
su cédula de identidad en los lugares de residencia y subsiguientemente
de poder votar en el extranjero. Pero todas estas decisiones se conside-
ran tienen sus sesgos por la voluntad política, y la apoyan los que consi-
deran que pueden obtener mayoría de votos en esos sectores —tanto a
nivel nacional como en el extranjero— y por el contrario no la quieren
implementar los que se consideran potencialmente perjudicados, por el
supuesto no eventual apoyo ciudadano de esos futuros votantes.
La partidarización del organismo que tutela y administra la justi-
cia electoral, a partir del año 2000, ha traído como consecuencia la inci-
dencia de quejas y denuncias y de severas acusaciones y sospechas de
fraudes y manipulaciones de los votos en los procesos electorales efec-
tuados entre el 2000 y 2004, —municipales, presidenciales, legislativas
y al Parlamento Centroamericano, Consejales Regionales de la Costa At-
lántica y de nuevo municipales en el 2004— minándose significativamente
la credibilidad del organismo y ocasionando constantes manifestaciones
y expresiones de protestas de los partidos políticos y de sectores de la
sociedad civil.
El procedimiento para interponer los recursos correspondientes en
el sistema de justicia electoral tiene vacíos y se encuentra disperso en la
Ley Electoral.
El tema de los delitos y faltas electorales en Nicaragua ha sido insufi-
cientemente abordado tanto desde el punto de vista normativo, como de pro-
cedimiento. Existen numerosos vacíos jurídicos en la legislación electoral y
ordinaria sobre temas tan importantes como el origen del financiamiento a
los partidos políticos en períodos electorales y no electorales, las donaciones
procedentes del exterior del país, reglas estrictas de rendiciones de cuentas
sobre el uso y destino del financiamiento, etcétera.
En la práctica, se han dado algunos juicios que se inician y termi-
nan siendo engavetados o manejados como arma política a conveniencia
de actores políticos.
Se evidencia la necesidad de profesionalizar el Poder Electoral y el
Poder Judicial a fin de que el sistema de justicia electoral y judicial fun-
cione plenamente con los postulados de certeza, objetividad, legalidad,
justicia, oportunidad e imparcialidad.

409
 Rosa Marina Zelaya Velásquez

Bibliografía

1) Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en La

Gaceta Diario Oficial, No. 5 del 9 de enero de 1987.
2) Reformas a la Constitución de 1950, publicada en La Gaceta, Diario
Oficial No. 116 del 26 de mayo de 1962.
3) Estatuto Fundamental de la República de Nicaragua, publicado en
La Gaceta, Diario Oficial, No. 1, del 22 de agosto de 1979.
4) Estatuto Fundamental de la República de Nicaragua y sus refor-
mas, publicadas en La Gaceta, Diario Oficial, No. 40, del 24 de febrero
de 1984.
5) Reformas a la Constitución Política de 1987, publicadas en:
a. La Gaceta, Diario Oficial, 6 de marzo de 1990.
b. La Gaceta, Diario Oficial, No. 124 del 4 de julio de 1995.
c. La Gaceta Diario Oficial, Número 13, del 19 de enero del 2000.
d. La Gaceta, Diario Oficial, No. 132, del 7 de julio de 2004.
6) Iniciativas de Reformas Constitucionales aprobadas en primera
legislatura por la Asamblea Nacional, el 25 de noviembre de 2004; 9
de diciembre de 2004 y el 12 de diciembre de 2004.
7) Proyecto de Constitución Política para Bolivia de Simón Bolívar.
8) Ley de Amparo de la República de Nicaragua. No. 49.
9) Normas de procedimiento para el ejercicio de los derechos de ciu-
dadanos y representantes de partidos políticos o alianzas de partidos
políticos sobre peticiones, quejas, denuncias y recursos durante el
proceso electoral 2004. Resolución dictada por el CSE el 13 de julio
de 2004.
10) Sentencia No. 103 de la Corte Suprema de Justicia de la República
de Nicaragua, de las diez de la mañana, del 8 de noviembre del
2002.
11) Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Publicada en La
Gaceta, Diario Oficial No. 235 en diciembre del 2003.

Resolución No. 12.144 Aprobado por la Comisión Interamericana de De-

rechos Humanos a los 5 días del mes de marzo de 2001. (Firmado):
Claudio Grossman, Presidente; Juan Méndez, Primer Vicepresiden-
te; Marta Altolaguirre Segunda Vicepresidenta; Comisionados Hélio
Bicudo, Robert K. Goldman, Peter Laurie y Julio Prado Vallejo.

410
 El contencioso y la jurisprudencia
electoral en Panamá
Eduardo Valdés Escoffery

Sumario: I. La Justicia Electoral: visión de conjunto e

instituciones competentes; II. El contencioso electoral:
sistema de medios de impugnación y procedimientos; III.
La jurisprudencia electoral; IV. La evaluación del fun-
cionamiento del sistema de justicia electoral.

I. La Justicia Electoral: visión de conjunto e instituciones

competentes

En Panamá, el Tribunal Electoral es el encargado de administrar la

Justicia Electoral. El mismo es un organismo autónomo que por mandato
constitucional tiene la competencia privativa para conocer todo lo relati-
vo a los procesos electorales, partidos políticos y registros ciudadanos.
En ese orden, debemos señalar que los artículos 142 y 143 de la
Constitución Política de Panamá, recientemente reformada, desarrollan
la creación y funciones del Tribunal Electoral, estableciendo una serie
de facultades que garantizan la independencia e imparcialidad del orga-
nismo electoral, y al mismo tiempo del proceso electoral y de nuestro
sistema democrático de gobierno. Veamos pues cada una de esas garan-
tías y cómo éstas, han sido desarrolladas en nuestra legislación:

1. El Organismo Electoral es un Tribunal Autónomo

El artículo 142 señala que con el objeto de garantizar la libertad,

honradez y eficacia del sufragio popular, se establece un tribunal autó-
nomo, al cual se le reconoce personería jurídica, patrimonio propio y dere-
cho de administrarlo. Lo anterior significa que el Tribunal Electoral no

* Magistrado Presidente del Tribunal Electoral

411
 Eduardo Valdés Escoffery

depende de ninguno de los otros Órganos del Estado, lo cual incluye ade-
más la independencia económica.
En tal sentido, el Código Electoral, a partir de las reformas electora-
les del 2004, estableció en su artículo 118, que en virtud de la autonomía
que le otorga el artículo 142 de la Constitución Política, el Tribunal Elec-
toral está autorizado para establecer el costo de los servicios que presta y
para administrar, tanto los fondos que recauda como los que el Órgano
Ejecutivo deba poner a su disposición, de acuerdo con la Ley de Presu-
puesto General del Estado. Por otro lado, con las recientes reformas apro-
badas a la Constitución, se logró incorporar finalmente a nuestra carta
magna, que, durante el año inmediatamente anterior a las elecciones
generales y hasta el cierre del período electoral, el Tribunal Electoral
solamente sea fiscalizado por la Contraloría General de la República,
mediante el control posterior, lo cual garantiza que se cuenten con los
fondos necesarios para gastos urgentes durante el proceso electoral y
que el mismo no se vea afectado por los trámites ordinarios de contrata-
ción pública tales como licitaciones y concursos de precios.
Cabe indicar que en materia de contratación de personal, se viene
incluyendo desde hace diez años en la Ley de Presupuesto de la Nación,
una norma que garantiza que durante el Proceso Electoral, el Tribunal
Electoral no requiera de la aprobación del Ministerio de Economía y Fi-
nanzas para ejecutar sus nombramientos, los cuales quedan sujetos úni-
camente al control posterior de la Contraloría General de la República.
Con las últimas reformas constitucionales se logró incluir la facul-
tad que tiene el Tribunal Electoral de formular su presupuesto y remitirlo
al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el proyecto de Presupuesto Ge-
neral del Estado. Por otro lado, el Tribunal Electoral puede sustentar, en
todas las etapas, su proyecto de presupuesto, el cual una vez aprobado
debe procurar garantizarle los fondos necesarios para el cumplimiento de
sus fines. En dicho presupuesto se incorporarán los gastos de funciona-
miento del Tribunal Electoral y de la Fiscalía General Electoral, las inver-
siones y los gastos necesarios para realizar los procesos electorales y las
demás consultas populares, así como los subsidios a los partidos políticos
y a los candidatos independientes a los puestos de elección popular.

2. Independencia del Tribunal Electoral de los otros

Órganos del Estado y de los partidos políticos, y
además que sus funcionarios no pueden ser militantes
en ellos

En la actualidad el Tribunal Electoral es un tribunal colegiado inte-

grado por tres Magistrados, cada uno de los cuales es elegido para un
período de diez años, por uno de los Órganos del Estado. Es decir, uno por

412
 Panamá

la Corte Suprema de Justicia, uno por la Asamblea Nacional y el otro, por

el Órgano Ejecutivo.
Con la aprobación de las últimas reformas constitucionales, se in-
corporó que la elección de los Magistrados, debía hacerse entre personas
que no formen parte de la autoridad nominadora y que para cada princi-
pal se nombraren en la misma forma dos suplentes, quienes no podrán
ser funcionarios del Tribunal Electoral.

Cabe señalar que para ser Magistrado del Tribunal Electoral, es

necesario cumplir con los mismos requisitos que para ser Magistrado de
la Corte Suprema de Justicia, es decir:

1. Ser panameño por nacimiento.

2. Haber cumplido treinta y cinco años de edad.
3. Hallarse en pleno goce de los derechos civiles y políticos.
4. Ser graduado en Derecho y haber inscrito el título universi-
tario en la oficina que la Ley señale.
5. Haber completado un período de diez años durante el cual haya
ejercido indistintamente la profesión de abogado, cualquier
cargo del Órgano Judicial o de Tribunal Electoral que requie-
ra título universitario en Derecho, o haber sido profesor de
Derecho en un establecimiento de enseñanza universitaria.

A los Magistrados del Tribunal Electoral, al igual que a todos los

funcionarios electorales, les es aplicable el artículo 30 del Código Electo-
ral que señala que: “Los servidores del Tribunal Electoral y de la Fiscalía
Electoral serán imparciales y les está prohibida toda participación en la
política, salvo la emisión del voto”.
Lo anterior, garantiza una total imparcialidad, pero no quiere de-
cir que los magistrados o sus funcionarios no puedan provenir de partidos
políticos. Lo importante es que quien venga de un partido, se desvincule
real y efectivamente del mismo, y el partido no pueda, por intermedio del
magistrado que era su militante, determinar cómo debe decidirse una
determinada controversia. No es el origen partidista o la falta del mismo
lo que garantizará la imparcialidad del funcionario. Es la calidad moral de
la persona. No es aceptable la tesis de que toda persona con origen políti-
co partidista es incapaz de ser imparcial, menos en un sistema democrá-
tico que descansa en la institucionalidad de los partidos políticos. En la
práctica, si bien los Magistrados han sido miembros de algún partido po-
lítico, luego de su integración al Tribunal Electoral han actuado de con-
formidad con su cargo y han adoptado una postura imparcial en todos los
sentidos.

413
 Eduardo Valdés Escoffery

3. El Tribunal Electoral tiene la última palabra en la

aplicación e interpretación de la ley electoral

En primer lugar es importante señalar que el Tribunal Electoral

tiene competencia privativa en todo el país. En el ejercicio de sus funcio-
nes administrativas se encuentra apoyada por sus tres direcciones
sustantivas, Registro Civil, Cedulación y Organización Electoral, las cua-
les tienen oficinas provinciales y distritales en todo el país. A través de
esas direcciones se someten los asuntos de carácter administrativo, los
cuales pueden ser apelados ante los Magistrados del Tribunal Electoral.
Así, el Tribunal Electoral es el organismo encargado de reconocer la exis-
tencia de los partidos, de reglamentar los trámites para la constitución
de los mismos, de custodiar y registrar las inscripciones de los ciudada-
nos en los partidos políticos, de manejar el subsidio estatal y resolver las
controversias que surjan en cualquiera de dichas actividades, entre otros
muchos aspectos.
En cuanto a sus funciones jurisdiccionales relacionadas a la facul-
tad de juzgar penalmente a los infractores de la ley electoral, el Tribunal
Electoral cuenta con Juzgados Penales Electorales de primera instancia,
los cuales fueron creados en el año 2002, a través de una reforma al
Código Electoral. Sobre el particular, resulta oportuno indicar que los mis-
mos ya han sido reconocidos en la Constitución Política, ya que la misma
reconoce que es facultad de los Magistrados resolver en grado de apelación
los recursos y acciones que se presenten en contra de las decisiones de los
juzgados penales electorales y de la Fiscalía General Electoral.
Por otro lado, en Panamá, la interpretación de la ley electoral, así
como su reglamentación, es competencia privativa del Tribunal Electo-
ral. Además sus decisiones únicamente son recurribles ante él mismo y
una vez cumplidos los trámites de Ley serán definitivas, irrevocables y
obligatorias. Únicamente cuando éste viola garantías constitucionales,
es que sus decisiones pueden ser revocadas por la Corte Suprema de
Justicia, pero únicamente a través de una acción de inconstitucionalidad.
Cabe añadir que contra las decisiones del Tribunal Electoral no son ad-
misibles ni la advertencia de inconstitucionalidad, ni el amparo de ga-
rantías constitucionales. Sobre esta última acción el Código Procesal
panameño establece que contra las decisiones del Tribunal Electoral no
procede la acción de amparo de garantías constitucionales.
Es importante destacar que con esta disposición el Tribunal Electo-
ral es el único que reglamenta la ley que aplica y ha sido dotado de esta
facultad para llenar los vacíos de la ley electoral, cuando las circunstan-
cias así lo requieran y garantizar el funcionamiento del sistema electo-
ral que es el que permite que se renueven los órganos del Estado mediante
el ejercicio del voto popular en las fechas y períodos constitucionales.

414
 Panamá

A nuestro juicio esta es una de las principales garantías que consa-

gra nuestra constitución política y la legislación electoral, ya que impide
que se traslade a otras instancias la seguridad jurídica del sistema electo-
ral y la correspondiente estabilidad política de la vida democrática del país.
Para finalizar, cabe señalar que cuando se trata de decisiones de
carácter administrativo, tales como destituciones, adjudicaciones de
licitaciones, y contratos administrativos, adoptadas por el Tribunal Elec-
toral, resulta competente la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justi-
cia, conocida como “De lo Contencioso Administrativo y Laboral”.

4. El Tribunal Electoral tiene como parte integral de sus

atribuciones, la conformación del registro civil de las
personas, la expedición de la cédula única de identidad
personal y el registro electoral

Estas atribuciones son invaluables a la hora de celebrar procesos

electorales, ya que la calidad del padrón electoral depende del proceso de
cedulación, y éste a su vez, depende de un buen registro civil. En Pana-
má, esto se ha logrado a través de la conformación de una base de datos
única, sobre la cual descansa el registro civil, el registro de ciudadanos,
el registro de electores y además el registro de miembros de los partidos
políticos. Esto ha permitido evitar una serie de obstáculos, que tienen
otros organismos electorales a la hora de conformar el proceso electoral.

5. Estabilidad en los cargos de los Magistrados del

Tribunal Electoral

Esto obviamente se logra al ser los mismos nombrados por períodos

fijos, como dijimos antes de 10 años. Para garantizar aún más la inde-
pendencia del organismo, se adoptó en las últimas reformas constitucio-
nales una disposición transitoria, en el sentido de que la designación de
los próximos magistrados se haga por períodos escalonados, así: El elegido
por la Corte Suprema de Justicia, por seis años, el del Órgano Legislativo,
ocho años y el designado por el Ejecutivo por 10 años. Esta medida se
tomó ya que en la actualidad a los tres Magistrados se les vence su perío-
do en el año 2006, y es importante para garantizar la estabilidad de la
institución que la misma no quede de pronto sin la experiencia acumu-
lada por las personas que ejercen los más altos cargos.
Otra manera de lograr estabilidad es que los Magistrados única-
mente son responsables ante la Corte Suprema de Justicia por las faltas
o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones y les son aplicables
los artículos 202, 205, 207, 208, 209 y 213 con las sanciones que determi-
ne la ley.

415
 Eduardo Valdés Escoffery

6. Ejercer iniciativa legislativa en las materias que son de

su competencia

Esta es sin duda una de las más importantes garantías, la cual

había sido suprimida desde hace más de 20 años. Las recientes reformas
constitucionales han permitido devolverle al Tribunal Electoral esta atri-
bución, la cual permitirá la actualización de la Ley Orgánica del Tribunal
Electoral, la que regula el Registro Civil y la Ley de Cedulación.

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Como señalamos en la primera parte de este escrito, el Tribunal

Electoral es competente para conocer tanto procesos administrativos como
de carácter jurisdiccional que guardan relación con el régimen de parti-
dos políticos y con la celebración de elecciones. En adición, también es
competente para resolver los procesos administrativos relacionados con
el Registro Civil y la expedición del documento de identidad, conocido en
Panamá como la cédula de identidad personal. Asimismo tiene compe-
tencia privativa sobre los delitos, las faltas electorales y las faltas admi-
nistrativas.
Es importante destacar que en Panamá, una misma base de datos
sirve de soporte al registro de nacionales y extranjeros residentes (en el
cual se registran todos los hechos vitales, defunciones y actos relativos al
estado civil de las personas), al registro electoral (en el cual se incorporan a
los nacionales mayores de 18 años y del cual se obtiene el Padrón Electoral
para los procesos electorales, tanto a nivel nacional, como los internos de los
partidos políticos). Esto quiere decir que cada vez que un ciudadano llega a la
mayoría de edad y obtiene su cédula de identidad personal, se incorpora de
inmediato al Registro Electoral, asimismo cuando una persona realiza un
trámite de cambio de residencia porque obtiene una renovación de su cédu-
la, ese cambio se ve reflejado también en el Registro Electoral. Afectan tam-
bién el registro electoral, los cambios de nombres, las correcciones de fecha
de nacimiento, las defunciones e incluso los matrimonios y divorcios, pues
con los datos que se aporten en cada una de estas declaraciones o solicitu-
des se verá afectado el Registro Electoral, pues cambiará o incluso se elimi-
nará del Registro Electoral a un ciudadano.
Entre los procesos administrativos que son competencia del Regis-
tro Civil, destacan los siguientes:

• Inscripciones de Nacimiento, Matrimonio, Divorcio o Defun-

ción.

416
 Panamá

• Rectificación de Actas de Nacimiento, Matrimonio o Defunción.

• Anulación de Actas de Nacimiento, Matrimonio o Defunción.
• Cambio de Nombres y Apellidos por Uso y Costumbre.

De surgir alguna petición o controversia en alguno de estos trámi-

tes, los mismos son solventados en primera instancia por el Director Pro-
vincial respectivo, dichas decisiones pueden ser apeladas ante el Director
General del Registro Civil. Por su parte, los Magistrados del Tribunal
Electoral conocen en grado de apelación las decisiones emitidas por el
Director o Subdirector del Registro Civil. Los trámites más comunes son
inscripciones tardías de nacimiento, cambios de nombre, e inscripcio-
nes de matrimonio post mortem.
En materia de cedulación, el Director Nacional de Cedulación co-
noce de las solicitudes, cancelaciones y demás controversias que surjan
con relación a la cédula de identidad personal de cualquier ciudadano,
las cuales debe resolver el Tribunal Electoral (Magistrados) en grado de
apelación. En adición, los Magistrados son competentes para imponer
sanciones por no portar cédula de identidad personal o por la retención
ilegal de la misma.
Ahora bien, el Tribunal Electoral, entiéndase los Magistrados, son
los competentes para resolver las controversias que sean planteadas en
ocasión de todos los procesos electorales, salvo contadas excepciones, como
veremos más adelante.
Veamos entonces, los medios de impugnación previstos en la legis-
lación electoral. Para iniciar, debemos señalar que con motivo de cada
proceso electoral, ya sea la celebración de elecciones generales, parcia-
les o de una consulta popular, el Tribunal Electoral, emite vía decretos, la
reglamentación necesaria para el óptimo desenvolvimiento del proceso,
garantizando el ejercicio de todos los derechos consagrados en la ley y su
reglamentación. Antes que nada, se debe expedir el calendario electoral
que contempla cronológicamente cada una de las etapas del proceso has-
ta culminar con la entrega de la última credencial.
En tal sentido, para las últimas elecciones generales, celebradas
en mayo de 2004, se expidió el calendario electoral, mediante Decreto 5
de 25 de febrero de 2003, es decir, más de un año antes de la celebración
de las elecciones generales del 2 de mayo de 2004, en las cuales se eli-
gieron como manda la Constitución Política cada cinco años, todos los
cargos sujetos al sufragio popular.
El calendario en cuestión, que se publica en el Boletín del Tribunal
Electoral y es entregado a todos los partidos políticos, señala todas las
fechas en que deben llevarse a cabo cada una de las etapas del proceso
que se avecina. Así el calendario incluye, entre otras cosas, la fecha de
cierre del Registro Electoral, la cual es además, la última fecha válida

417
 Eduardo Valdés Escoffery

para hacer cambios de residencia. Así mismo señala la fecha en que

debe el Tribunal entregar y publicar el Padrón Electoral Preliminar y los
plazos para impugnar el mismo; y la fecha de publicación del Padrón Final
que se utilizará en el evento. Incluye además la fecha en que debe convo-
carse el proceso electoral, declarar la apertura del mismo, el período de
presentación e impugnación de postulaciones. Además, qué día es que
debe realizarse el traslado de la Fuerza Pública; cuándo debe darse el
cierre de campaña, el día y la jornada de las elecciones. La razón de este
calendario es dar seguridad a los participantes del proceso. Reglas claras
que deben cumplirse, tanto de parte del Organismo Electoral, la ciudada-
nía en general, los partidos políticos y los candidatos.
Otros decretos importantes, son el que reglamenta el proceso de
impugnaciones al Registro Electoral Preliminar; el que reglamenta la
celebración de las elecciones y el que reglamenta la postulación de can-
didatos. En todos ellos, se establece de manera clara y detallada, cada
una de las etapas, así como el trámite para impugnaciones y el procedi-
miento de traslados, notificaciones y de recursos admisibles en contra
de las decisiones que se adopten frente a ellas.
Veamos entonces, los principales medios de impugnación con que
cuentan los participantes del proceso electoral, para hacer valer sus
derechos:

1. Impugnaciones al Padrón Electoral Preliminar (Artículo

24 del Código Electoral)

La naturaleza jurídica de este proceso busca depurar y actualizar la

lista de los electores que podrán votar el día de las elecciones, por lo que la
fase de impugnación es abierta de forma tal que pueden impugnar: cual-
quier ciudadano, el Fiscal General Electoral o cualquier partido político.
Cuando se trate de traslados de centro de votación, lo que ocurre
cuando hay creación de nuevos corregimientos, solamente el interesa-
do, es decir el ciudadano que aparece en un centro distinto al que le
corresponde es el que puede solicitar su cambio. Lo mismo ocurre cuan-
do se trata de reclamaciones en virtud de un cambio de residencia efec-
tuado oportunamente por el ciudadano y que no se ha visto reflejado en el
Padrón Electoral, donde sólo el afectado puede reclamar.
Por regla general, los impugnantes en estos procesos son los pro-
pios candidatos (a esa fecha se trata realmente de pre-candidatos porque
todavía no se ha formalizado su postulación en el Tribunal Electoral), los
cuales revisan minuciosamente el Padrón Electoral Preliminar de sus
respectivas circunscripciones para evitar que personas que no vivan en
ella, ejerzan su voto el día de las elecciones. En Panamá, a diferencia de
la mayoría de los países, hay muchas circunscripciones pequeñas entre

418
 Panamá

300 y 600 electores, y con pocos electores se decide una elección. Esta
situación ha inducido a muchos candidatos a trasladar electores de otras
comunidades, lo cual es detectado por los candidatos y denunciado ante
el Tribunal Electoral a través de una impugnación en el período corres-
pondiente.
La parte afectada o responsable del acto impugnado, en caso de un
cambio de residencia, es el ciudadano que aparece inscrito en el Padrón
Electoral y por tanto, al mismo se le pone en conocimiento de la impugna-
ción por medio de avisos que se publican en un periódico de circulación
nacional, además del Boletín Electoral. Las publicaciones en los diarios
corren a costa de los impugnantes. Para mayor difusión de la impugna-
ción, los avisos se fijan en los corregimientos y distritos respectivos, a fin
de que los interesados puedan hacer valer sus derechos. Si la persona
impugnada no comparece al proceso, el Tribunal Electoral le nombra un
defensor de oficio para garantizar su defensa.
La impugnación al Padrón Electoral puede hacerse en dos momen-
tos procesales, según lo que se pretende impugnar. El primero se inicia
cuando se publica y distribuye el Padrón Preliminar. Ese período está fija-
do en el Código Electoral, señalando que entre el 1 de junio y el 15 de julio
del año anterior a las elecciones, es decir durante un mes y medio aproxi-
madamente, se pueden impugnar para que sean anulados los siguientes
actos:

1. Los cambios de residencia hechos por electores hacia un

corregimiento donde no residen. (Todo cambio que se detecte
sin fundamento, genera, además, una orden del Magistrado
ponente en la impugnación, para que la Fiscalía General Elec-
toral inicie la sumaria penal correspondiente en un proceso
aparte);
2. Las inclusiones de nuevos ciudadanos en corregimientos don-
de no residen, los cuales se refieren a aquellos ciudadanos
que ingresan por primera vez al Registro Electoral, particu-
larmente vía la obtención de su cédula de identidad por pri-
mera vez. (Si en estos casos se detectan también indicios de
mala fe, se ordena la investigación penal tal cual se indicó en
el caso previo);
3. La inclusión de ciudadanos que no gocen plenamente de sus
derechos ciudadanos, lo cual puede ocurrir cuando los tribu-
nales no hayan remitido oportunamente las sentencias que
suspenden los derechos políticos de un ciudadano;
4. Las inclusiones de ciudadanos que estén en interdicción ju-
dicial, lo cual también ocurre cuando los juzgados no remiten
las sentencias del caso a la jurisdicción electoral;

419
 Eduardo Valdés Escoffery

5. Los ciudadanos que tengan suspendida su inscripción de naci-

miento. Como quiera que las inscripciones de nacimiento son
competencia del Registro Civil, dependencia del Tribunal Electo-
ral, no hay atrasos imputables a la entidad correspondiente por
no haber enviado a tiempo la decisión que da de baja a un elector.

En este mismo período podrán reclamar contra dicho padrón:

1. Los ciudadanos que hayan obtenido su cédula de identidad per-

sonal o tramitado su inclusión o cambio de residencia hasta el
30 de abril del año anterior a las elecciones, y no hayan apare-
cido en el padrón preliminar o aparezcan incorrectamente.
2. Los ciudadanos que hayan sido excluidos por no gozar de sus
derechos ciudadanos, pero cuya sanción se hubiese cumplido.

El segundo período comprende entre el 1 y el 30 de noviembre del

año anterior a las elecciones, es decir, se da un mes adicional, durante
el cual se podrán impugnar únicamente:

1. Las inclusiones de nuevos ciudadanos en corregimientos don-

de no residen, y que no aparecían en el padrón preliminar;
2. Las inclusiones de ciudadanos que no gocen plenamente de
sus derechos ciudadanos;
3. Las inclusiones de ciudadanos que estén en interdicción ju-
dicial; y
4. Los ciudadanos que tengan suspendida su inscripción de
nacimiento.

Durante ese mismo período podrán reclamar, por haber sido omiti-
das, las personas que hayan tramitado inclusión entre el 1 de mayo y el
15 de octubre del año anterior a las elecciones y que no hayan aparecido
en las inclusiones que debe publicar el Tribunal Electoral el 30 de octu-
bre, precisamente para informar las adiciones que le ha introducido al
padrón preliminar.
Como en estos procesos es necesario realizar una audiencia, los
Magistrados del Tribunal Electoral han optado por trasladarse a las dis-
tintas circunscripciones impugnadas, a fin de poder contar con la mayor
cantidad de pruebas, las cuales se constituyen principalmente en las
declaraciones de los residentes de cada corregimiento. En estas audien-
cias prevalece entonces el principio de inmediación, lo que permite una
visión más clara para el juzgador y por ende, un resultado más justo. Al
final, todos salen ganando pues el Padrón Electoral que se usa en las
elecciones es cada vez más exacto.

420
 Panamá

2. Impugnación de Postulaciones (Artículo 231

del Código Electoral)

Dentro del trámite de postulaciones hay varias etapas. La prime-

ra de ellas es la presentación de las postulaciones, la cual es competen-
cia de la Dirección Nacional de Organización Electoral y de sus
respectivas direcciones provinciales, según el cargo. En esta etapa, en
caso de que una postulación sea rechazada, se puede apelar ante los
Magistrados del Tribunal Electoral, quienes decidirán reunidos en Sala
de Acuerdos, sin la celebración de audiencia. Esta decisión es final y no
admite recurso.
Una vez formalizada la postulación, la misma es publicada en el
Boletín del Tribunal Electoral, a efectos de que los interesados en impug-
narla procedan a hacerlo dentro de los tres días hábiles siguientes a la
publicación.
Pueden interponer este tipo de impugnaciones, el Fiscal General
Electoral, cualquier ciudadano o partido político, pero para que el Tribu-
nal Electoral pueda admitir la impugnación, el peticionario (salvo que
sea el Fiscal General Electoral), debe consignar una fianza, de la siguien-
te manera:

a. Si se trata de una postulación para representante de

corregimiento o concejal, doscientos balboas (B/200.00).
b. Si se trata de una postulación para alcalde, quinientos balboas
(B/.500.00).
c. Si se trata de una postulación para legislador, mil balboas (B/
1,000.00).
d. Si se trata de una postulación para presidente y vicepresi-
dentes, cinco mil balboas (B/5,000.00).

Luego de admitida la demanda, se correrá en traslado por un térmi-

no de dos días hábiles, al Fiscal General Electoral, en caso de que no sea
la parte impugnante, y al apoderado judicial que tenga registrado en el
Tribunal Electoral el respectivo partido político o candidato independien-
te, el cual es considerado como afectado.
En tal sentido, el artículo 239 del Código Electoral, señala que para
cada proceso electoral, todo partido político y todo candidato independien-
te deberá registrar en la Secretaría General del Tribunal Electoral, a más
tardar un mes después de la apertura del proceso electoral, el nombre,
domicilio y demás generales del apoderado judicial que asumirá su re-
presentación en los procesos de impugnación de postulaciones y de elec-
ciones. Independientemente de que hayan acreditado esa representación
judicial, los candidatos impugnados tienen derecho a hacerse parte del

421
 Eduardo Valdés Escoffery

proceso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 374 del Código Electoral,

pues se consideran que tienen un interés legítimo en el proceso.
Es importante añadir, que el artículo 475 del Código Electoral seña-
la que en los procesos de impugnación a postulaciones y de proclamacio-
nes de candidatos, no proceden las intervenciones de terceros; y, por tanto,
no se requieren las publicaciones ni los términos para que el tercero se
haga parte, tal como se establece para otros procesos en ocasión de la
celebración de elecciones generales.
En cuanto a los resultados de una impugnación de postulación, te-
nemos que si se acoge la impugnación se declara la nulidad de la
postulación. Si se trata del candidato principal, el suplente asume su
lugar y aparecerá como principal en la boleta de votación en la casilla
correspondiente. Si se declara la nulidad de la postulación del principal y
el suplente, y ya ha precluido el término para presentar postulaciones, el
partido se queda sin candidato para ese cargo.

3. Nulidad de elecciones (Artículo 305 del Código

Electoral)

Este tipo de impugnación se encuentra establecida en el Código

Electoral del artículo 305 al 317. La misma comprende, tanto la nulidad
de elecciones, ya sea de manera total o parcial, como la nulidad de la
proclamación. En el pasado, los candidatos proclamados tenían que en-
frentar dos posibles procesos de impugnación: uno en el que se impugna-
ba la elección y otro en el que impugnaba la proclamación. En la reforma
electoral del 2003 se fusionaron ambos procesos y causales en uno solo.
Cabe agregar que el término elección incluye también las consultas po-
pulares, tales como el referéndum y el plebiscito con sus respectivas pro-
clamaciones.
Pueden interponer el recurso, el Fiscal General Electoral y los par-
tidos políticos y candidatos participantes en la elección, a partir de la
fecha en que ocurrió la causal o las causales en que se fundamenta el
recurso y hasta tres días hábiles después de la publicación de la procla-
mación respectiva en el Boletín del Tribunal Electoral, según lo dispone
el artículo 310 del Código Electoral.
Cabe añadir que, por regla general, no se considera como parte del
proceso el sujeto que emite el acto, es decir la corporación electoral nom-
brada por el Tribunal Electoral que tuvo a cargo la proclamación respecti-
va (los miembros de la mesa o junta de escrutinio), quienes son los que
realizan el escrutinio y la proclamación parcial o total según el cargo.
Excepto cuando las corporaciones hayan omitido realizar la proclamación
que estaba a su cargo. En tales eventos, el artículo 309 indica que el
Tribunal Electoral debe comunicar el hecho al Fiscal General Electoral,

422
 Panamá

para que interponga la acción necesaria, a fin de iniciar un proceso que

permita determinar judicialmente lo ocurrido. Este proceso se surtirá de
conformidad con el procedimiento establecido para las nulidades de elec-
ciones y, en el fallo, el Tribunal Electoral ordenará que se subsane el
vicio comprobado para que se lleven a cabo las proclamaciones de rigor, si
es lo que corresponde. El traslado, en estos casos, se dará al presidente de
la Junta de Escrutinio respectiva y, en su defecto, a su suplente, o a
algún otro miembro, para que den su versión de los hechos y expliquen
por qué no hicieron la proclamación del candidato ganador.
En cuanto a quiénes son los afectados de la impugnación, debemos
indicar que aplican las mismas disposiciones que hemos señalado ante-
riormente para la impugnación de postulaciones.

Para que la demanda de nulidad de elección o de proclamación pueda

ser admitida, es indispensable que se cumplan los siguientes requisitos:

1. Describir los hechos que configuran cada una de las causales,

por separado.
2. Identificar la causal o causales en que se fundamenta la de-
manda, citando los numerales específicos del artículo 306 de
este Código.
3. Explicar cómo los hechos configuran la causal o causales in-
vocadas.
4. Acompañar o aducir las pruebas pertinentes.
5. Consignar la fianza al doble de lo que establece para la im-
pugnación de postulaciones.

Las causales en este tipo de demanda son taxativas, por lo que si la

impugnación no se basa en alguna de ellas es rechazada de plano. Ade-
más, para que las causales de impugnación, descritas en los numerales
2 al 14 del artículo 306, que señalamos a continuación, sean procedentes
y la demanda admisible, deberán ser de tal magnitud que afecten el dere-
cho de los candidatos que hubieren sido proclamados. El Tribunal Electo-
ral ha sido muy estricto en la aplicación de estas disposiciones al examinar
todas las demandas de impugnación desde el punto de vista formal para
decidir sobre su admisión.

Las causales para impugnar una elección o la proclamación, se

encuentran detalladas en el artículo 306 del Código Electoral, y son las
siguientes:
1. La celebración de elecciones sin la convocatoria previa del
Tribunal Electoral o en fecha distinta a la señalada, de con-
formidad con los términos descritos en el presente Código.

423
 Eduardo Valdés Escoffery

2. Que el cómputo de los votos, consignados en las actas de las

mesas de votación o en las actas de los escrutinios genera-
les, contenga errores o alteraciones.
3. La constitución ilegal de la junta de escrutinio o de las mesas
de votación.
4. La no instalación de la mesa, la instalación incompleta que
impida el desarrollo normal de la votación y la suspensión del
desarrollo de la votación.
5. La falta de materiales indispensables para el desarrollo de
la votación. Son materiales indispensables aquellos sin los
cuales no se puede dar certeza sobre la voluntad popular,
tales como las boletas de votación, el padrón electoral, las
actas y las urnas. El Tribunal Electoral los establecerá para
cada elección.
6. La elaboración de las actas correspondientes a la junta de
escrutinio o a las mesas de votación, por personas no auto-
rizadas por este Código, o fuera de los lugares o términos
establecidos.
7. La alteración o falsedad del padrón electoral de mesa o de las
boletas de votación.
8. La violación de las mesas o la violencia o amenaza ejercida
sobre miembros de la mesa o de la Junta de Escrutinio, du-
rante el desempeño de sus funciones.
9. La celebración del escrutinio o de la votación en lugar distin-
to al señalado por el Código y el Tribunal Electoral.
10. La iniciación de la votación después de las doce mediodía, siem-
pre que sufraguen menos del cincuenta por ciento de los electo-
res inscritos en el padrón electoral de la mesa respectiva.
11. La ejecución de actos de violencia o coacción contra los elec-
tores, de tal manera que se les hubiere impedido votar u obli-
gado a hacerlo contra su voluntad.
12. Que el acta correspondiente no haya incluido, en el escruti-
nio, la totalidad de las actas de mesa de votación dentro de la
circunscripción de que se trate.
13. El cierre de las mesas de votación antes del tiempo estipu-
lado, violando las normas que lo reglamentan.
14. La celebración de las elecciones sin las garantías requeri-
das en la Constitución Política y en el presente Código.

En cuanto a los resultados de las decisiones adoptadas, luego de la

celebración de la audiencia respectiva, tenemos que el artículo 309 se-
ñala que la declaratoria de nulidad de cualquier tipo de elección, sin la
convocatoria previa del Tribunal Electoral o en fecha distinta a la señala-

424
 Panamá

da, de conformidad con los términos descritos en el Código Electoral, con-

lleva la celebración de nuevas elecciones.
En todos los demás casos, únicamente se celebrarán nuevas elec-
ciones cuando se afecte el derecho de los candidatos proclamados y en
aquellas mesas donde proceda, según lo decida el Tribunal Electoral en
cada caso.

4. Impugnación de Credenciales (Artículo 318 del Código

Electoral)

Antes que nada es importante indicar que el artículo 316 del Código
Electoral señala que el Tribunal Electoral, sólo puede entregar a los can-
didatos ganadores sus respectivas credenciales, cuando haya decidido
todas las demandas de nulidad que puedan afectar el derecho del candi-
dato proclamado.
Luego de que son entregadas las credenciales, el Tribunal Electoral
debe publicar un aviso, a fin de que cualquier candidato o partido que se
considere afectado por la entrega de las credenciales, pueda interponer
un recurso de impugnación, dentro de los dos días siguientes a la publi-
cación del mismo.
Esta impugnación procede solamente en caso de que se haya en-
tregado la credencial a un candidato distinto al proclamado o que la cre-
dencial se entregue antes de tiempo, por ejemplo cuando esté pendiente
de resolverse un recurso de impugnación de la elección, lo cual es poco
probable que ocurra, dado el procedimiento establecido para la entrega de
credenciales.

5. Impugnaciones referentes al régimen de Partidos

Políticos (Título III del Código Electoral)

Para empezar debemos indicar que en Panamá todo el régimen de

partidos políticos está contemplado dentro del Código Electoral en los artí-
culos 38 al 115, los cuales incluyen normas que van desde la formación
de los partidos, la inscripción de sus adherentes, la estructura básica
que debe contener su régimen interno, las obligaciones y derechos, e
incluso la formación de alianzas y su extinción.
En cuanto a los medios de impugnación, tenemos que con excep-
ción de las decisiones internas de los partidos, en las cuales sólo pueden
intervenir los miembros del mismo y aquellos otros organismos previstos
en los estatutos como el Fiscal del Partido, en todos los demás casos,
pueden hacerlo el Fiscal General Electoral, cualquier partido político cons-
tituido o en formación, y cualquier ciudadano. Asimismo, es importante
indicar que hay intervención de terceros, pues cualquier miembro del

425
 Eduardo Valdés Escoffery

partido cuya actuación se impugne, puede constituirse en parte del pro-

ceso. En cuanto al sujeto responsable del acto impugnado, en estos casos
lo es el partido, cuyo acto se impugna, razón por la cual, se da traslado al
representante legal del mismo, a fin de que pueda hacer valer los dere-
chos del colectivo.
Luego de la aclaración anterior, veamos los principales proce-
sos que pueden instaurarse dentro del sistema panameño de parti-
dos políticos:

6. Contra la formación de un partido político (artículo 51

del Código Electoral)

Se puede interponer hasta ocho días hábiles después de la última

publicación en el Boletín del Tribunal Electoral del aviso que pone en
conocimiento sobre la solicitud de formación del partido de que se trate.
Las razones más comunes para impugnar es que el partido esté solici-
tando el mismo nombre y/o símbolos, de otro partido ya constituido o en
formación. En una ocasión, se impugnó un partido que se estaba organi-
zando por grupos evangélicos, alegando, entre otras cosas que sus símbo-
los, logo e himno, eran de carácter religioso. El Tribunal desestimó la
impugnación, señalando que “el hecho de que los símbolos puedan tener
ciertas interpretaciones religiosas, no los convierte en tales, a menos
que sean utilizados con fines “confesionales” religiosos, es decir para
promover determinado Credo o Dogma”. Dicho fallo, se emitió con un sal-
vamento de voto de uno de los Magistrados, por considerar que “el partido
introduce un factor de discriminación, no conceptualmente entre reli-
giones, pero sí en cuanto a que se tiene que ser creyente para militar en
el mismo y ello, en nuestra opinión, no le está dado” .1

7. En contra de la Inscripción de adherentes (Artículo 78

y 79 del Código Electoral)

Cuando se trate de inscripciones en partidos en formación: Se pue-

den interponer durante el período de inscripción de miembros y hasta
cinco días hábiles después de cerrado permanentemente en todo el país o
de expirado el período anual en que se obtuvo la cuota requerida de ins-
cripciones. Las impugnaciones se deben basar en alguna de las causas
previstas en el artículo 81 del Código Electoral. La más común de las

1 Fallo dictado por el Tribunal Electoral con fecha 23 de marzo de 1992, con

salvamento de voto del Magistrado Guillermo Márquez, con fecha 20 de marzo de 1992
— ambos — dentro del Expediente 18-92, sobre una impugnación en contra de la
Inscripción del Partido Misión de Unidad Nacional, a la fecha extinguido.

426
 Panamá

causas de impugnación, consiste en que las inscripciones son falsas y

que sus presuntos titulares no han firmado el libro de inscripción como
adherentes. Es importante aclarar que en Panamá, la inscripción de
adherentes en partidos políticos, tanto en formación como en los ya cons-
tituidos, se debe formalizar en los libros que al efecto lleva el Tribunal
Electoral para cada partido, y solamente estas inscripciones son las váli-
das para determinar si una persona es o no miembro de un partido políti-
co. De acuerdo con la información de que disponemos, solamente en
Panamá ocurre este fenómeno. De ahí que cada vez que un partido debe
organizar una primaria o reunir a alguno de sus organismos internos,
debe obtener una confirmación del Tribunal Electoral sobre quiénes son
los que a la fecha del evento, tienen la condición de miembro vigente en
el partido.
Durante las diversas reformas electorales que se han discutido y
aprobado en los últimos quince años, los partidos políticos han pesado las
conveniencias e inconveniencias de este sistema y han concluido en
que, dadas las disputas que se dan a lo interno de los partidos entre quie-
nes constituyen la cúpula de partido y las demás corrientes internas, es
preferible que la lista de los miembros o adherentes esté en manos de un
ente neutral como lo es el Tribunal Electoral.

8. Impugnación de las decisiones internas de los partidos

políticos (Artículo 103 del Código Electoral)

Se pueden impugnar los actos y decisiones internas del partido que

fuesen violatorios a sus reglamentos, estatutos, la Ley o normas regla-
mentarias.
El término para recurrir en contra de la expulsión como miembro de
un partido, es de 30 días, contados a partir del perfeccionamiento definiti-
vo del respectivo acuerdo.
Cuando la decisión del partido se refiere a revocatoria del mandato
de uno de sus diputados, situación prevista en la Constitución Política
(artículo 151), las normas constitucionales exigen que se cumplan varias
condiciones:

1. Que se trate de una violación grave a los estatutos y progra-

mas del partido.
2. Que la revocatoria del mandato esté prevista en los estatutos
del partido y que haya sido aprobada por el Tribunal Electoral
en fecha anterior a la postulación del candidato, es decir, que
el candidato conociera, previamente a su postulación, que
estaría expuesto a la revocatoria de su mandato como diputa-
do por parte del partido.

427
 Eduardo Valdés Escoffery

3. Que se garantice a lo interno del partido, una doble instancia,

y luego, que el afectado pueda recurrir al Tribunal Electoral
como última instancia en el efecto suspensivo, es decir, que
la decisión del partido no pueda hacerse efectiva hasta que el
Tribunal Electoral haya decidido, en definitiva, el recurso in-
terpuesto ante él. Las decisiones del Tribunal solamente son
recurribles en grado de reconsideración ante él mismo.

Sobre el tema de la revocatoria de mandato, existe solamente un

precedente en la jurisprudencia de la justicia electoral y data del año
1995, cuya referencia se incluye en el presente trabajo.

9. Impugnación por cambios en el nombre o los símbolos

distintivos de los partidos constituidos o en formación,
así como cambios en la directiva provisional, los
estatutos, declaración de principios, programa de
gobierno:

Se puede interponer hasta ocho días hábiles después de la

última publicación en el Boletín del Tribunal Electoral del aviso
que pone en conocimiento sobre los cambios adoptados.

Veamos a continuación una breve descripción de los procesos ju-

risdiccionales del Tribunal Electoral, específicamente en los relaciona-
dos con faltas y delitos electorales.
El Código Electoral contempla en el Título VII, las conductas
tipificadas como delitos y faltas electorales. A su vez, el Capítulo I, corres-
pondiente a los delitos, se encuentra dividido en secciones en atención a
las garantías electorales que son vulneradas. Así tenemos delitos contra
la Libertad, la Honradez, Eficacia del Sufragio y delitos contra la adminis-
tración de la justicia electoral.
Las faltas en la jurisdicción electoral se encuentran estipuladas
en los Capítulos II y III, y se dividen atendiendo a si las mismas guardan
relación directa con la realización de las votaciones, o si guardan rela-
ción al torneo electoral en general. Así tenemos que a las primeras se les
denomina faltas electorales, mientras que a las segundas faltas admi-
nistrativas.
En cuanto a las autoridades competentes para los procesos penales
electorales, entiéndase los relativos a delitos electorales, tenemos que la
investigación sumarial la ejerce la Fiscalía General Electoral y tres Fis-
calías Delegadas, con jurisdicción en territorios específicos del territorio
nacional, según la condición de autoridad que pueda tener la persona
investigada, si se trata de un funcionario público. Los funcionarios públi-

428
 Panamá

cos con mando y jurisdicción en todo el territorio nacional, deben ser

investigados por el Fiscal General Electoral, mientras que los demás fun-
cionarios y personas que no son servidores públicos, serán investigados
por las Fiscalías Delegadas. En la fase plenaria, son competentes, los tres
Juzgados Penales Electorales, según la circunscripción donde se cometió
el presunto delito, en primera instancia, y los Magistrados del Tribunal
Electoral en grado de apelación, con la misma excepción antes indicada
para los funcionarios con mando y jurisdicción nacional quienes, luego
de ser investigados por el Fiscal General, deben enfrentar la plenaria
ante los Magistrados del Tribunal Electoral, en cuyo caso, no existe la
doble instancia y la decisión de los Magistrados solamente es recurrible
ante ellos mismos en grado de reconsideración.
Cabe resaltar que a partir de la reforma electoral de diciembre de
2002, fue que se crearon los juzgados penales electorales, con el fin de
garantizar la doble instancia que exigen los convenios internacionales
en materia de derechos humanos. No obstante, y tal como hemos expli-
cado, cuando se deba investigar y juzgar o procesar a funcionarios con
mando y jurisdicción en todo el país, los procesos serán de conocimiento
exclusivo del Fiscal General y de los Magistrados. Los juzgados y fiscalías
delegadas comenzaron a funcionar en Panamá, recién en el año 2003.
Ahora bien, tenemos que los procesos en materia penal electoral,
se inician en la Fiscalía General Electoral o en alguna de las tres Fisca-
lías Delegadas, ya sea mediante la interposición de una denuncia, de
oficio o por traslado que le hace el Tribunal Electoral sobre la posible co-
misión de un delito.
Concluida la etapa sumarial, la Fiscalía Delegada remite su opi-
nión, a través de una Vista Penal Electoral al Juzgado Penal respectivo, el
cual conoce del proceso y puede emitir un sobreseimiento o bien llamar a
juicio, al final del cual se puede producir un fallo absolutorio o condenatorio.
Las faltas en la jurisdicción electoral se dividen atendiendo a si las
mismas guardan relación directa con la realización de las votaciones, o
si guardan relación al torneo electoral en general. Las primeras se deno-
minan faltas electorales, mientras que las últimas, se conocen como fal-
tas administrativas, y componen los Capítulos II y III del Título VII del
Código Electoral.
En cuanto a las faltas, el artículo 519 del Código Electoral establece
el procedimiento a seguir para imponer las sanciones por la comisión de
faltas electorales, las cuales son competencia exclusiva de los Magistrados.
En cuanto a la imposición de sanciones por la comisión de faltas
administrativas, tenemos que las relacionadas a la inscripción de parti-
dos políticos son competencia del Director Provincial de Organización Elec-
toral respectivo, y están sujetas únicamente al recurso de apelación ante
el Director General de Organización Electoral. Las multas así impuestas

429
 Eduardo Valdés Escoffery

se harán efectivas a través del municipio donde resida el infractor, luego

de que el Tribunal Electoral comunique al tesorero municipal que proce-
da a cobrar su importe. Los tesoreros informarán trimestralmente, al
Tribunal Electoral, del estado de la gestión de sus cobros. Las multas se-
rán para beneficio de la junta comunal respectiva.
El resto de las faltas administrativas, son competencia de los Ma-
gistrados del Tribunal Electoral. Las resoluciones que expidan están su-
jetas al recurso de reconsideración y las multas impuestas en estos casos
ingresarán al Tesoro Nacional.
Para finalizar, en todos los procesos electorales, incluyendo los ju-
risdiccionales y administrativos, proceden los recursos de reconsideración
y apelación. Si la decisión es emitida por los Jueces Penales Electorales
o un funcionario distinto a los Magistrados, salvo que haya una excep-
ción, se puede interponer un recurso de reconsideración ante el funcio-
nario que emitió la resolución. Cuando se trate de una decisión emitida
por los Magistrados, solamente procede el recurso de reconsideración ante
ellos mismos. Los Magistrados han dispuesto a través de un decreto re-
glamentario, que cada vez que se interponga una reconsideración en con-
tra de una de sus decisiones y en los casos en que haya existido un
Magistrado Ponente, la reconsideración será analizada ya no por el mis-
mo Magistrado, sino por el Magistrado cuyo apellido sea alfabéticamente
posterior al del ponente.

III. La jurisprudencia electoral

No hay una definición establecida en la Constitución o en la Ley

sobre el término jurisprudencia electoral o sobre si la misma es conside-
rada una fuente de derecho. Sin embargo, en cuanto a la justicia ordina-
ria, tenemos que el artículo 1162 del Código Judicial establece que tres
decisiones uniformes dictadas en la Corte Suprema de Justicia en grado
de casación, constituyen una “doctrina probable” y como tal, podrá ser
aplicada por los demás tribunales.
Entendemos el término “jurisprudencia electoral”, como la inter-
pretación de la ley electoral que realiza el Tribunal Electoral a través de
los fallos que emite. La base para esta definición, encuentra su susten-
to jurídico en los artículos 142 y 143 de la Constitución Política, que
señalan que el Tribunal Electoral es el único organismo con competen-
cia para interpretar la Ley electoral. Como consecuencia de ello, sola-
mente el Tribunal Electoral puede generar precedentes que sean
utilizados por él mismo como jurisprudencia electoral, pero sin que la
misma sea obligatoria por cuanto que no hay disposición legal sobre la
materia.

430
 Panamá

Cabe indicar que en materia penal y en lo administrativo, el Tribu-

nal Electoral ha venido aplicando los criterios que vía fallo ha expresado
la Corte Suprema de Justicia sobre dichas materias, además de acatar
los pronunciamientos de la misma al resolver recursos de
inconstitucionalidad en contra de decisiones del propio Tribunal Electo-
ral. En los últimos catorce años, solamente existe un precedente en el
que la Corte Suprema de Justicia ha declarado inconstitucional un fallo
del Tribunal Electoral. El mismo se refirió a una controversia a lo interno
de un partido político con relación a la legalidad de dos Congresos que
habían celebrado, dos grupos del mismo partido. El fallo del Tribunal fue
declarado inconstitucional por “extra petita”, es decir, por haberse ido
más allá de lo que estaba planteado en las demandas. Dicho fallo lo he-
mos incluido dentro de los precedentes aportados, más adelante.
Al no existir en la legislación ninguna referencia a la formación de
jurisprudencia electoral, no existe tampoco un procedimiento para su
integración. En consecuencia, cada decisión emitida por el Organismo
Electoral se constituye en un precedente que puede o no, ser utilizado en
un caso posterior, siempre susceptible de ser modificado.
En todo caso, el Tribunal Electoral, a fin de dar a conocer sus fallos,
publica los mismos en su página de Internet, www.tribunal-
electoral.gob.pa , la cual puede ser consultada por cualquier interesado.
Igualmente, muchas de las resoluciones son publicadas en el Boletín del
Tribunal Electoral, el cual también puede consultarse vía Internet o bien
adquirirse en las oficinas del Tribunal Electoral.
En adición a lo anterior, a solicitud de parte interesada, la Secreta-
ría General del Tribunal expide copia de los fallos requeridos, y la Direc-
ción de Asesoría Legal absuelve consultas sobre temas específicos del
Código Electoral, pero sin que las mismas resulten obligantes para los
Magistrados en el caso de alguna controversia futura.
En cuanto a quienes se ven obligados por la jurisprudencia electo-
ral, tenemos que, como quiera que no hay reglamentación legal al res-
pecto, la misma no resulta obligante para el Tribunal Electoral.
Ahora bien, la jurisprudencia electoral que se va formando, de he-
cho, con los fallos del Tribunal Electoral, en la medida en que los mis-
mos se vayan confirmando a través del tiempo sobre circunstancias
similares, pero la misma puede interrumpirse cuando los Magistrados,
a su solo criterio, encuentren bases suficientes para ello, siempre y
cuando no se haya incurrido en una violación de garantías constitucio-
nales durante el proceso, y las mismas no hayan sido reconocidas por la
Corte Suprema de Justicia al conocer de algún recurso de
inconstitucionalidad.
A continuación, pasamos a compartir algunos precedentes de la
jurisdicción electoral panameña:

431
 Eduardo Valdés Escoffery

1. Fallos del Tribunal Electoral

Sobre derechos políticos – Derecho a postularse:

Veamos el caso de una impugnación interpuesta en contra de una
postulación, porque el candidato había sido condenado por la justicia elec-
toral.
Reparto N° 32-99-JUR de 23 de agosto de 2002.

“Hay otro aspecto de singular importancia que el análisis de

este caso ha generado para los Magistrados del Tribunal Elec-
toral, y que es preciso subrayar en este fallo, y que ha sido
planteado en la audiencia por el Licenciado Rogelio Cruz. Se
trata de los impedimentos constitucionales y legales para op-
tar a los diferentes cargos de elección popular y que tienen que
ver con el haber sido condenado, ya sea por peculado con pena
de prisión o por delito contra la libertad y pureza del sufragio.
Hemos examinado las constituciones centroamericanas y de
República Dominicana, y en ninguna de ellas, hay norma
igual. Sólo encontramos la pérdida temporal de los derechos
ciudadanos por razón de condena penal, como impedimento,
que también existe en Panamá.
Esto quiere decir que en Panamá, hay un impedimento de por
vida, es decir, a perpetuidad, aún después de haber cumplido
la pena y que sin duda, viola como ha sido señalado, los trata-
dos internacionales suscritos por nuestro país en materia de
derechos humanos porque crea una desigualdad ante la Ley
entre personas que optan para cargos de elección cuando una
de ellas ha sido condenada por peculado o delitos contra la
libertad y pureza del sufragio, y ya ha cumplido la pena.
Después de que una persona ha cumplido la pena que le ha
sido impuesta por la autoridad competente y en cumplimien-
to del debido proceso debe estar, por lo menos frente a la Ley,
en igualdad de condiciones, que otra que no ha sido condena-
da. Esta situación equivale a una pérdida parcial de la ciuda-
danía de por vida, cuando de acuerdo a la Constitución Política,
sólo mediante renuncia de la nacionalidad se pueden perder
los derechos ciudadanos de manera indefinida.
Este será un lógico tema a tratar en la próxima oportunidad
en que se planteen reformas al Código Electoral porque mien-
tras esté vigente, el deber del Tribunal es aplicarlo, como
mandato expreso de la Ley que es.
El ideal es que debe ser el pueblo, mediante el ejercicio del
voto, quien decida si una persona condenada en el pasado por

432
 Panamá

algún delito, debe o no llegar a ejercer un cargo por elección

popular. Valga pues, este caso, para llamar la atención no sólo
de la opinión pública, sino de los legisladores y dirigentes po-
líticos, sobre la existencia en nuestro ordenamiento consti-
tucional de normas electorales que representan realmente
una aberración y un atentado contra la vigencia de los dere-
chos humanos en un Estado democrático”.

Cabe señalar que en este caso se mantuvo la postulación de la

candidata toda vez que el delito al que había sido condenada, si bien se
encontraba en el Código Electoral, a la fecha del delito pertenecía a una
clasificación distinta a aquella referida por la Constitución Política como
causal de inhabilitación. Se trató, a fin de cuentas, de un problema de
tipificación de la norma legal en el tiempo.
A la fecha no ha sido posible cambiar que como requisito para
postularse se exija el no haber sido condenado por delito por un tribunal de
justicia. Sobre el particular, las recientes reformas constitucionales han
introducido dos variaciones: 1. Se introduce el concepto de haber sido con-
denado por delito doloso y haber sido condenado a pena privativa de li-
bertad por cinco años o más; y 2. Se eliminó el tipo específico de delito que
generaba la inhabilitación. Antes se establecían los delitos contra la liber-
tad y pureza del sufragio, o bien contra la administración pública.

Sobre el uso de bienes y recursos del Estado.

Reparto N° 65-2003-JUR. Fallo de 29 de enero de 2003.

Se falló de que en vista de que las inscripciones en partidos políti-

cos se realizan normalmente de lunes a viernes, en un horario 8:00 a.m.
a 4:00 p.m., es decir, dentro del horario laboral de la mayor parte de las
entidades públicas, no puede considerarse ilícito que los funcionarios
públicos se inscriban en dicho horario, ya que se estaría coartando el
derecho constitucional de libre asociación y formación de los partidos
políticos. Se determinó que pueden hacerlo si lo hacen de manera volun-
taria, utilizando un permiso, tiempo compensatorio y vacaciones, siem-
pre que no se haga utilizando vehículos de la institución respectiva.

Autonomía e independencia de los partidos políticos:

Reparto 21-2002-ADM. Fallo de 2 de enero de 2003.

En torno a una solicitud formulada por la directiva de un partido

sobre el cierre temporal de sus libros de inscripción de adherentes, se
presentó un recurso de impugnación por uno de sus miembros, solicitan-
do la apertura de los mismos, por considerar que la medida atentaba con-

433
 Eduardo Valdés Escoffery

tra el derecho de libre inscripción. En tal sentido el Tribunal manifestó

que tiene el deber de reconocer la autonomía e independencia de los
partidos políticos en su régimen interno, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 85 del Código Electoral que señala que los partidos políticos sólo
pueden ser intervenidos en su régimen interno por el Tribunal Electoral
y sólo en cuanto al tema o manejo de los fondos que le provea el Estado
para sus gastos y en otros asuntos que estipule el Código Electoral. Por lo
que no puede entrar a reglamentar la vida interna de los partidos políti-
cos, en el sentido de ordenar la apertura de sus libros de inscripción, pues
esa materia le está vedada.

Sobre la responsabilidad penal en caso de despido sin autorización

previa del Tribunal Electoral, cuando el despedido goce de fuero penal
electoral.
Reparto N°263-2000 JUR, fallo de 28 de dos mil dos (2002).

“La responsabilidad penal de la sindicada, emerge del hecho

de destituir a un funcionario del Municipio de La Chorrera,
que era candidato a un cargo de elección popular, sin solici-
tar ante este Tribunal, la autorización judicial correspondiente,
la cual en el presente caso, no se dio ni después del despido”.

Sobre el mecanismo de postulación a lo interno de los partidos para

elegir a sus candidatos a cargos de elección popular.
Reparto N° 17-2002-ADM de 23 de agosto de 2002.

“El problema de las nóminas rechazadas, en el presente caso,

fue el no haber postulado nóminas completas, requerimiento
que la Comisión Nacional de Elecciones del Partido MOLIRENA,
consideró que no era subsanable. Sin embargo, la Comisión
Nacional de Elecciones del Partido MOLIRENA permitió a la
Nómina Azul, que subsanara la falta de un suplente en el
Distrito de Las Tablas, y a otras Nóminas les permitió incluso
que reemplazaran a candidatos que resultaron no estar ins-
critos en el partido. El Código Electoral, está contemplado en
el Reglamento de Elecciones de la Comisión Nacional de Elec-
ciones del Partido MOLIRENA, como disposición fundamental
al tenor de dicho reglamento. A su vez, el Código Electoral, no
exige que las postulaciones sean por nóminas completas, sino
simplemente dice que los partidos pueden postular tantos can-
didatos como cargos existan, aunque sí exige que, para cada
principal, deben postularse tanto suplentes como la Ley con-
templa. En tal virtud, el requerimiento de tener que postular

434
 Panamá

nóminas completas fue una interpretación errónea de la Co-

misión Nacional de Elecciones del Partido MOLIRENA, al igual
que erró cuando permitió subsanar la falta de postulaciones
de suplentes. Lo anterior pone en evidencia que la nómina
amarilla, en los 5 Distritos involucrados en el presente con-
flicto, fue tratada de manera discriminatoria y
antidemocrática, violando el Código Electoral, y lesionando el
derecho de dicha nómina de participar en igualdad de condi-
ciones. En cuanto a la facultad de la Comisión Nacional de
Elecciones del Partido MOLIRENA, para reformar el Reglamen-
to de Elecciones, este Pleno sí considera que tenía plenas fa-
cultades, por haberla recibido por delegación de la Comisión
Política del Partido MOLIRENA. Sin embargo, la modificación
de las reglas en la participación electoral, una de ellas a tan
sólo 9 días calendario de vencerse el plazo para la presenta-
ción de postulaciones, cambio éste que directamente está
relacionado con el incremento en el número de delegados,
constituye una falta de garantías en el desarrollo del proceso
electoral, particularmente cuando las modificaciones no re-
cibieron las mismas divulgaciones que el reglamento origi-
nal, siendo que por su cercanía al día electoral, debieron ser
más divulgadas, que el reglamento original. Si se dieron atra-
sos en la expedición del Padrón Electoral, considera este Ple-
no, se debió posponer la fecha de las elecciones para poder
dar el tiempo suficiente para explicar los cambios al Regla-
mento y dar plenas garantías a todas las nóminas. En parti-
cular, a las comunidades apartadas que podrían tener derecho
a elegir más delegadas. Es oportuno destacar la integración
de una Comisión Nacional de Elecciones, con personas que
eran candidatos a una elección que ellos mismos tenían que
organizar, lo que demuestra un evidente conflicto de intere-
ses y una situación violatoria al Código Electoral, que fuera
invocado por el mismo reglamento aprobado por esa Comi-
sión. Este hecho sin embargo, no fue invocado en la demanda
presentada, por lo que nos limitaremos a mencionarlo como
una grave irregularidad.
En cuanto al uso de las boletas individuales en lugar de las
boletas únicas de votación, también se consideran violatorios
del Código Electoral, pero como tampoco fue objeto de la im-
pugnación presentada, el Tribunal no puede utilizar ninguno
de esos hechos para sustentar el presente fallo, ya que se
estaría incurriendo en el fenómeno “ultra petita”, es decir, de
pronunciarnos sobre pretensiones no planteadas en la deman-

435
 Eduardo Valdés Escoffery

da que ha dado origen a esta controversia. Sin embargo, con-

sideramos oportuno destacar estas irregularidades”.

La decisión fue de anular las resoluciones impugnadas y ordenar al

partido que aceptara las resoluciones rechazadas, dándole a la nómina
afectada los mismos plazos para corregir errores, tal como se hizo con las
demás nóminas.

En materia de Revocatoria del Mandato a un Legislador (diputado):

Solamente hay un caso en Panamá que ha culminado con la

Revocatoria del Mandato. En dicho caso hubo salvamento del voto del Ma-
gistrado Ponente y se falló con el contraproyecto de otro de los Magistrados:
Fallo de 22 de mayo de 1995 – Reparto N° 3-ADM-1995

“Obviamente, un legislador puede verse involucrado indirecta

o tangencialmente con la comisión de un delito, y ello no pue-
de ser utilizado para justificar la revocatoria de su mandato,
pero el verse involucrado directa y personalmente en la comi-
sión de un delito que necesariamente pone en duda la integri-
dad y honorabilidad que debe caracterizar a un legislador de la
República, con la cantidad de evidencias e indicios que exis-
ten en contra del Legislador MARIO MILLER, para llegar hasta
justificar su detención y petición de autorización a la Asam-
blea Legislativa por parte de la Honorable Corte Suprema de
Justicia para iniciar su enjuiciamiento, es para este Tribunal
Electoral, una violación grave a los Estatutos, plataforma ideo-
lógica, política y programática de un partido político que amerita
la acción adoptada en este caso por el PRD. (…).
En el proceso disciplinario, no es la comisión de un delito,
sino el haber estado involucrado personal y directamente sien-
do legislador de la República, lo que ha motivado la sanción de
revocatoria de mandato independientemente de si resulta
inocente o no de los cargos. Sin embargo, no puede permitir-
se que la persona siga ejerciendo su curul como si nada. Esa
es precisamente, la idea de la revocatoria de mandato, poner
al alcance del partido una acción política que induzca al legis-
lador a mantener una conducta cónsona con la política que
practica el Partido que lo postuló y que representa en la Asam-
blea Legislativa”.

Por su parte, el Salvamento de Voto, fechado 15 de marzo de 1995,

indicó:

436
 Panamá

“Si contra el legislador Miller había y hay serios indicios de

hallarse comprometido con actos delictivos lesivos a la socie-
dad y su conducta constituye baldón para el Partido Revolu-
cionario Democrático y aun para el Órgano Legislativo, cabía
procesarlo disciplinariamente en las instancias internas de
dicho partido, pero con absoluto respeto a sus derechos y, una
vez evacuado el proceso podía y debía condenársele si así lo
indicaban las pruebas, pero de ninguna manera, por más com-
prometido que estuviera con tales actos, podían soslayarse
sus derechos. Ello constituye un funesto precedente con base
en el cual mañana podría ser condenado un inocente y de
esto es lo que se trata”.

2. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en

Materia Electoral

En Materia de Advertencia de Inconstitucionalidad:

Fallo dictado dentro de una Acusación Particular en contra de los

Magistrados del Tribunal Electoral, por el supuesto delito de infracción de
los deberes de servidores públicos:
Fallo de 3 de enero de 1994 – Corte Suprema de Justicia-Pleno.

“El artículo 143 debe interpretarse en el sentido de que en los

procesos electorales sólo cabe la acción (recurso) de
inconstitucionalidad por dos razones.

1. El sentido literal del texto es claro en cuanto a que las

decisiones del Tribunal Electoral “únicamente” son
recurribles ante él mismo, excepto lo referente “al recurso
de inconstitucionalidad”. No se incluye aquí la “adverten-
cia” de inconstitucionalidad prevista en el artículo 203 de la
Constitución.
2. El párrafo final del artículo 143 es una norma de excepción
en cuanto señala que “se exceptúa lo referente al recurso de
inconstitucionalidad” y, por lo tanto, esta norma excepcional
no puede ser interpretada en forma extensiva como que in-
cluye, además del recurso, la advertencia que es una institu-
ción distinta. De hecho, la jurisprudencia y la legislación
vigente (artículo 2606 del Código Judicial) señalan que no cabe
el amparo de garantías constitucionales en los procesos elec-
torales, lo cual es consistente con la interpretación restricti-
va que debe darse a esta norma de excepción.

437
 Eduardo Valdés Escoffery

Estamos conscientes de que la Corte Suprema ha resuelto

con anterioridad advertencias de inconstitucionalidad que se
han formulado en procesos electorales, pero en ellas no se ha
resuelto expresamente el asunto central que aquí nos ocupa
que es el de determinar la procedencia de aquellas en dichos
procesos.
No existe sentencia final, definitiva y obligatoria de esta Cor-
te, que recaiga sobre el último párrafo del artículo 143 de la
Constitución vigente en que se señale en forma expresa y
categórica un criterio contrario al aquí expresado. Pero aún
si, en gracia de discusión, existiera una afirmación obiter
dictum en ese sentido, nada impide que por las razones arri-
ba expuestas la Corte Suprema entre a revisar ese criterio y
establezca con toda claridad la interpretación que debe darse
al párrafo final del artículo 143 de la Constitución.
En el presente negocio, dado que se trata de un proceso
electoral penal, lo único procedente era, pues, la interposi-
ción de un recurso de inconstitucionalidad, una vez fallada
la controversia”.

Sobre la naturaleza jurídica de los actos de los partidos políticos:

Se refiere a una demanda de Inconstitucionalidad contra el artícu-

lo 139 del Estatuto del Partido Papa Egoró, aprobado mediante Resolución
87 de 22 de mayo de 1996 del Tribunal Electoral. La acción en cuestión
tenía como objetivo que se declarara inconstitucional el artículo 139 del
Estatuto del Partido Papa Egoró, que establecía que los legisladores prin-
cipales debían permitir a sus suplentes el ejercicio del cargo por lo me-
nos un (1) año, fuera seguido o interrumpido, lo cual a juicio del recurrente,
era violatorio de la disposición constitucional que establecía que los Le-
gisladores son electos por el término de cinco (5) años.
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en su rol de Tribunal Cons-
titucional, sostuvo que dicha acción no era viable, toda vez que su juris-
prudencia ha sido constante en señalar que sólo los actos emanados de
autoridades públicas pueden ser objeto de la acción de inconstitucionalidad,
y que los estatutos de un partido político, aún siendo aprobados por una
resolución del Tribunal Electoral, son actos particulares.
En consecuencia, dejaron sentado el hecho de que la resolución
que emite el Tribunal Electoral al aprobar los estatutos de un partido
político, no es más que un acto de formalización de un acto particular,
habida cuenta que el mismo no participa en su elaboración y regla-
mentación.

438
 Panamá

Así las cosas, la sentencia constitucional en cuestión sostuvo:

Fallo de la Corte Suprema de Justicia de 29 de abril de 1998.

“Con respecto a los actos que pueden ser impugnados por esta
vía, el Pleno se ha pronunciado en reiteradas ocasiones en el
sentido antes expuesto y más recientemente mediante reso-
lución de fecha 3 de diciembre de 1997, en razón de demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 104 de los estatutos
del mismo partido Papa Egoró; la Corte se pronunció de la si-
guiente manera:
Considera este Tribunal Colegiado que en la demanda de
inconstitucionalidad no debe ser admitida, en virtud de que
la norma acusada forma parte de un documento de carácter
privado, como lo es el Estatuto del Partido PAPA EGORÓ (…).
El artículo 2550 del Código Judicial es enfático al prever, que
sólo pueden impugnarse ante el Pleno de la Corte las leyes,
decretos de gabinete, decretos leyes, decretos, acuerdos, re-
soluciones y demás actos provenientes de autoridad que se
consideren inconstitucionales y el acto atacado no reúne es-
tas características, pues no es un acto dictado o expedido por
autoridad pública.
Mediante Resolución de fecha 23 de agosto de 1990 también
se trata el tema cuando en virtud de demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 109 de los Estatutos
del Partido Laborista y la Resolución Nº 862 de 4 de septiem-
bre dictada por el Tribunal Electoral, la corte se INHIBE de
conocer dicha demanda, fundamentada principalmente en los
argumentos que a continuación se señalan:
Lo primero que interesa establecer es la naturaleza particu-
lar o pública de los actos que son objeto de censura por su
aparente inconstitucionalidad.
Como viene dicho, se impugnan aspectos de las estructura
normativa de un partido político, organismo que es el resulta-
do de la manifestación de voluntada de un número plural de
ciudadanos, tal manifestación se inscribe, desde sus oríge-
nes, en la esfera de la actividad privada, y se explica por la
necesidad que tienen esas personas de perfeccionar el ejer-
cicio de sus derechos políticos por la vía electoral. La tutela
que brinda el Estado al ejercicio de este derecho no es distin-
ta a la que expresa en amparo del interés de quienes se orga-
nizan en asociaciones civiles para el cumplimiento de fines
benéficos o sociales de naturaleza no lucrativa. En ambos

439
 Eduardo Valdés Escoffery

casos, la Constitución o la Ley, le brindan su reconocimiento,

tras reglamentar lo concerniente a su origen y a su funcio-
namiento no opera modificación de la naturaleza jurídica del
ente u organización, la que sigue siendo eminentemente pri-
vada (…).
Nuestra jurisprudencia ha mantenido de manera sostenida,
la interpretación según la cual los actos traídos al control cons-
titucional deben haber sido emitidos por una autoridad esta-
tal y afecten materia de naturaleza pública, de lo que dan
cuenta sentencias citadas por el representante del Ministe-
rio Público.
Esta exigencia indica que, en el caso de la resolución del Tri-
bunal Electoral, que también es objeto de impugnación, se
está frente a un acto formalmente público irrecurrible por
esta vía toda vez que se limita a cumplir un cometido simple-
mente formalizador de la actividad privada, sin intervenir pro-
piamente en su reglamentación, no pudiendo por lo tanto
incurrir en violaciones susceptibles de ser recurridas por esta
vía (…).
Se observa, sin lugar a dudas, que la demanda de
inconstitucionalidad va dirigida contra el artículo 139 de los
Estatutos del partido Papa Egoró, documento este que si bien
ha sido aprobado por el Tribunal Electoral y señala las pautas,
deberes y derechos de sus miembros, y al tenor de lo dispues-
to en el artículo 84 del Código Electoral, tiene fuerza de ley
entre sus afiliados, el mismo no constituye un acto prove-
niente o dictado por autoridad pública, lo que hace no viable
la demanda de inconstitucionalidad interpuesta y así debe
ser declarada”.

En materia de fallos del Tribunal Electoral declarados inconstitu-

cionales:

Se refiere a una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en

contra de la Resolución de 9 de agosto de 1991, emitida por el Tribunal
Electoral, dentro del expediente 27-89. Dicha resolución resolvió la con-
troversia suscitada entre dos bandos del Partido Liberal.
Sobre el particular la Corte Suprema consideró que el Tribunal Elec-
toral actuó más allá de lo solicitado, es decir, extra petita y en consecuen-
cia declaró inconstitucional dos puntos de la resolución recurrida. Veamos:

Fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 2 de octubre de

1992.

440
 Panamá

“La Resolución de 9 de agosto de 1991, emitida por el Tribunal

Electoral, mediante la cual resuelve los recursos de
reconsideración interpuestos por los licenciados OSCAR
UCROS y TARGIDO BERNAL, incurre en el vicio extra petita,
al fallar el Tribunal, además de los asuntos controvertidos,
otros asuntos que no le fueron pedidos.
Además, el Tribunal Electoral al resolver los recursos de
reconsideración, desconoció uno de los principios generales
que rigen los recursos, relacionado con las facultades del juz-
gador competente para resolverlos, al cual se refiere el juris-
ta Eduardo Pallares, en su obra ya citada, en estos términos:

“Los poderes del ad quem para rescindir total o parcialmente

la resolución impugnada, se determinan de acuerdo con la
regla de Derecho que reza: Tantum devolutun quantum
apellatum. Con ello quiere decirse que el tribunal ad quem,
sólo puede reformar o nulificar la sentencia impugnada den-
tro de los límites en que se impugnó: si fue atacada en su
integridad, totalmente si así procede; si se objetó parcialmente,
los poderes del tribunal mencionado quedan restringidos en
la misma medida. En otras palabras, la sentencia del ad quem,
y, en general todas las que se dicten para resolver un recur-
so, deben ser congruentes con las pretensiones del recurren-
te;…” (PALLARES, Eduardo, Op. cit., pp. 681-682). (El subrayado
es del Pleno).
El recurso de reconsideración está previsto en los artículos
405 a 407 del Código Electoral y tiene por objeto que el juzga-
dor reforme, adicione o aclare su propia resolución. Pero es-
tas facultades deben extenderse a lo que se debate, a fin de
mantener incólume la contingencia del proceso, que le impi-
de al tribunal pronunciarse sobre lo que se le ha sometido a
decisión, sobre lo que las partes no han sido oídas y sobre las
cuales, por tanto, el tribunal carece de facultad para pronun-
ciarse.
………………
………………
………………
……………
… …
…………………
………………
…………
…………………………………
…………………
…………………
………
………
Por lo antes expuesto el Pleno de la Corte Suprema de Justicia
estima que le asiste la razón al demandante, en cuanto a que
son inconstitucionales las declaraciones segunda y quinta de
la Resolución de 9 de agosto de 1991, hechas por el Tribunal
Electoral dentro del proceso denominado reparto 27-89, porque
violan la garantía del debido proceso legal, consagrado en el
artículo 32 de la Constitución Nacional, al infringir, por extra

441
 Eduardo Valdés Escoffery

petita, el principio de la congruencia de las sentencias, esta-

blecido en el artículo 978 del Código Judicial, y el principio de
congruencia de los recursos, los cuales, como regla general, de
acuerdo con la doctrina, solo otorgan competencia al juez para
resolver acerca de la materia objeto de los mismos.
Por consiguiente, la Corte Suprema de Justicia, Pleno, admi-
nistrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, DECLARA INCONSTITUCIONALES las declaracio-
nes SEGUNDA y QUINTA de la Resolución del 9 de agosto de
1991, emitida por el Tribunal Electoral dentro del proceso de-
nominado reparto 27-89”.

IV. La evaluación del funcionamiento

del sistema de justicia electoral

El funcionamiento de sistema de justicia electoral en Panamá des-

cansa en una política institucional que se ha venido implantando desde
1990, y que consiste en hacer una evaluación del proceso electoral tan
pronto finaliza una elección, a fin de tomar nota de las dificultades que
cada uno de los participantes del proceso electoral enfrentó. Esa evalua-
ción se hace tanto a lo interno del Tribunal Electoral con los partidos
políticos y la sociedad civil. Luego de ello, se convoca a una Comisión de
Reformas Electorales, en la cual participan ambos grupos mencionados, y
es en esa Comisión donde se discuten, hasta por un año, las normas que
regirán en el próximo proceso electoral en función de subsanar, hasta
donde sea políticamente posible, las fallas detectadas en el anterior pro-
ceso. La experiencia ha resultado particularmente enriquecedora y ha
permitido contar con reformas y normas cada vez más eficientes y efica-
ces, sin perjuicio de reconocer que la evolución y perfeccionamiento del
sistema electoral panameño es paulatino y de que en una sola reforma
no puede lograr lo que todas las partes desean conseguir. Sin embargo,
un análisis objetivo de los cambios que ha sufrido la legislación electoral
panameña en los últimos catorce años, tiene que arrojar, como conclu-
sión, que se ha producido un avance impresionante que ha permitido
subsanar las principales sino todas las causas de fraude electoral. En el
anexo 3, aportamos la lista de los temas que, hasta la fecha de prepara-
ción del presente trabajo, habrán de ser abordados en la próxima reforma
electoral del 2005.
Ahora bien, al tener el organismo electoral competencia para cono-
cer del registro civil de las personas, de la emisión del documento único
de identidad personal, de la organización de los procesos electorales, del
régimen de partidos políticos, de la formación del registro electoral y de la

442
 Panamá

jurisdicción para resolver los procesos penales electorales, le ha permiti-

do tener, no sólo una visión integral del sistema electoral y de sus resul-
tados, sino un mayor control de todos los elementos que lo conforman, lo
que a su vez le ha permitido resolver de la manera más eficiente y mediata
posible, cualquier contingencia que surja en el desarrollo del proceso elec-
toral que pueda poner en peligro el relevo de las autoridades sujetas al
sufragio popular en las fechas dispuestas en la Constitución Política.
En adición, contar dentro del sistema con el Consejo Nacional de
Partidos Políticos, un organismo de consulta permanente del Tribunal
Electoral, integrado por un representante principal y dos suplentes de
cada partido político constituido, le permite al Tribunal Electoral regla-
mentar con mayor eficiencia y eficacia, la Ley Electoral. El Consejo Na-
cional de Partidos Políticos puede ser convocado por el Tribunal Electoral
o por las dos terceras partes de sus miembros y conoce de todos los asun-
tos que le someta a su consideración el Tribunal Electoral y los que pro-
pongan sus miembros. En la práctica, este organismo se reúne una vez
al mes con los Magistrados del Tribunal Electoral y le son sometidos en
consulta, todos los proyectos de decreto por medio de los cuales se preten-
da reglamentar la Ley Electoral, sin que la consulta sea vinculante para
el Tribunal. Sin embargo, la experiencia de conocer de antemano la re-
acción de los partidos políticos frente a los borradores de las diferentes
reglamentaciones, le ha permitido al Tribunal adoptar mejores decisio-
nes en cada una de sus reglamentaciones.
En cuanto al papel que cumple la jurisprudencia para la formación
del derecho en materia electoral, debemos reiterar que, como no exis-
tiendo norma jurídica al respecto, ni siquiera para la justicia ordinaria,
el Tribunal Electoral, a través de las decisiones que emite en los fallos,
ha ido nutriendo tanto las diferentes reglamentaciones que ha tenido
que expedir, como los diferentes procesos de reforma electoral, para aten-
der las necesidades del desenvolvimiento del proceso eleccionario, así
como las de los procesos judiciales y administrativos que le competen. Es
decir, la experiencia confrontada en los fallos ha servido de fuente para
actualizar la ley electoral y sus respectivas reglamentaciones.

443
 Eduardo Valdés Escoffery

Fuentes de Información

· Constitución Política de la República de Panamá de 1972, reforma-

da por los Actos Reformatorios de 1978, el Acto Constitucional de
1983. Los Actos Legislativos No. 1 de 1993 y No. 2 de 1994, y el Acto
Legislativo No. 1 de 27 de julio de 2004.

· Código Electoral (Ley 11 de 10 de agosto de 1983, por la cual se adop-

ta el Código Electoral y sus reformas: Ley 4 de 14 de febrero de 1984,
la Ley 9 de 21 de septiembre de 1988, la Ley 3 de 15 de mayo de
1992, la Ley 17 de 30 de junio de 1993 y la Ley 22 de 14 de julio de
1997 y la Ley 60 de 17 de diciembre de 2002).

· Jurisprudencia Constitucional del Tribunal Electoral- por Dennis

Allen Frías y Juan Pablo Iglesias.

· Decreto 5 de 25 de febrero de 2003 — Por el cual se establece el

Calendario Electoral para las Elecciones Generales del 2 de mayo
de 2004.

· Decreto 11 de 22 de abril de 2003 — Por el cual se reglamentan las

elecciones del 2 de mayo de 2004.

· Decreto 29 de 19 septiembre de 2003 — Por el cual se reglamenta

la postulación de candidatos para las elecciones generales del 2 de
mayo de 2004.

Fallos del Tribunal Electoral y la Corte Suprema de Justicia.

444
 El contencioso y la jurisprudencia
electorales en el Paraguay
Alberto RAMÍREZ ZAMBONINI

Sumario: I. Breve Introducción; II. La Justicia Electoral: vi-

sión de conjunto e instituciones competentes; III. El
contencioso electoral: sistema de medios de impugnación y
procedimientos; IV. La jurisprudencia electoral; V. La eva-
luación del funcionamiento del sistema de justicia electoral.

I. Breve Introducción

La Justicia Electoral nace en el Paraguay como uno de los anhelos

populares componentes del gran espíritu democratizador que comienza a
expresarse a lo largo de las últimas cuatro décadas del siglo XX. La dicta-
dura del General Alfredo Stroessner intentó adaptar su régimen autori-
tario y estrictamente vertical a dichas tendencias, no por satisfacer
aquellos anhelos —que para él eran despreciables y peligrosos— sino
para construir una imagen suya que fuese aceptable para el resto del
mundo. Por fortuna para él, la mera formalidad seudo democrática le sir-
vió bastante bien en ausencia de democracias reales en su entorno
geopolítico; pero una vez transformada esta situación, en la década de los
años ochenta, se vio obligado a realizar ciertas reformas en su rígido
régimen.
La Junta Electoral Central era el organismo creado por Stroessner
para administrar sus comicios. No hacía parte del Poder Judicial sino
que se trataba de un organismo autónomo bajo su vigilancia directa y
manejado por su partido. Con la creación de la Justicia Electoral, luego
de su derrocamiento, se da concreción a una concepción completamente
diferente de lo que deben ser las elecciones y las autoridades públicas
que las organizan y las juzgan, bajo la preeminencia del criterio de que
“un Poder Judicial independiente y no subalternado institucionalmente o por

* Ministro del Superior Tribunal de Justicia Electoral.

445
 Alberto Ramírez Zambonini

vías de hecho, se convierte en un elemento constitutivo del Estado de Derecho

democrático y moderno”.1
La Convención Nacional Constituyente del año 1992 —convocada
como una de las consecuencias del fin de la dictadura de Stroessner
(1989)— fue el Poder originario de lo que en Paraguay se denomina la
Justicia Electoral.
Conformada efectivamente en 1995, la Justicia Electoral encaró
una primera tarea: la de regularizar el padrón nacional. Se tomó enton-
ces la decisión de confeccionar uno nuevo, labor que implicaba reinscribir
a los ciudadanos en cuatro meses y medio, lo que se hizo durante el año
1996. Una nueva técnica presidió la renovación, la del voto domiciliario,
bajo el eslogan “donde se inscribe, vota”.
A partir de entonces el documento fundamental para el registro en
el padrón electoral es la cédula de ciudadanía, cuya expedición está a
cargo de la Policía Nacional. Esto produjo numerosos inconvenientes ini-
cialmente, por cuanto se constató que la base de datos estaba bastante
alterada, producto de lo cual eran los documentos de identidad en situa-
ción irregular que se encontraban con harta frecuencia. Aunque no se
trataban necesariamente de documentos apócrifos, si contenían irregu-
laridades importantes que convertían a la cédula de identidad en algo
poco fiable.
Fue necesario entonces sanearla, para lo cual se realizó un conve-
nio con la Policía Nacional. Como consecuencia del éxito de la labor, ac-
tualmente el Paraguay cuenta con un nuevo padrón electoral, sin duda
alguna el mejor de todos los registros públicos del país.

II. La Justicia Electoral: visión de conjunto

e instituciones competentes

Es útil comenzar recordando que en materia de institucionalidad

electoral existen básicamente dos sistemas: uno, el que se le faculta
la organización a un solo órgano y, a la vez, se le atribuye el juzgamiento
de los procesos electorales, tal es el caso de Brasil y de Uruguay, mode-
lo seguido por Paraguay, con algunas variantes. El segundo sistema
mantiene separadas tales funciones; existe un órgano que organiza
las elecciones y otro que las juzga. Así son los casos de Chile y Perú;
en este último país existe un tercer órgano, el que tiene a su cargo el
registro cívico.
La Justicia Electoral paraguaya es una institución de origen cons-
titucional, autónoma, de carácter permanente, compuesta por el Tribu-

1 Cf. Mateo Balmelli; Op. Cit., Pág. 74.

446
 Paraguay

nal Superior de Justicia Electoral (TSJE), los tribunales, juzgados y fisca-

lías electorales, y por la Dirección del Registro Electoral, a los que se
suman los organismos auxiliares.
De modo que las funciones esenciales que le fueron otorgadas a la
Justicia Electoral paraguaya por su Constitución son las de convocato-
ria, organización, dirección, supervisión, vigilancia y juzgamiento de
los actos y de las cuestiones derivadas de toda clase de elecciones, así
como de consultas populares y funcionamiento electoral de organizacio-
nes políticas y organizaciones intermedias. Asimismo, la capacitación
electoral y la educación cívico política se agregaron a lo anterior como
parte principal de su cuerpo de atribuciones y responsabilidades, todo lo
cual fue reglamentado en detalle por la Ley N° 635/95 “Que Reglamenta
la Justicia Electoral” y por la Ley Nº 834/96 “Que Establece el Código Elec-
toral Paraguayo”.
De manera que el TSJE forma parte de un grupo de nuevos orga-
nismos creados por la Constitución de 1992 que son autónomos pero
funcionan en la órbita natural del Poder Judicial, como lo hacen igual-
mente el Ministerio Público, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados y la Defensoría del Pueblo. Su cúpula se
integra con tres miembros que reciben el tratamiento de ministro, que
rotan anualmente en la presidencia y se distribuyen funciones, tareas
y responsabilidades de acuerdo a la ley, en ciertos casos, y por decisión
interna, en otros.
La estructura judicial electoral fue dividida por la Ley N° 635/95 en
tres instancias: el Tribunal Superior, integrado con tres ministros, con
sede en la capital del país; los Tribunales Electorales, integrados con tres
jueces, que presiden las circunscripciones electorales (ocho en el inte-
rior y dos en la capital); y los Juzgados Electorales (unipersonales), con
sede en las capitales departamentales (quince en el interior y dos en la
capital). A esto se les suman las Fiscalías Electorales. Véase el esquema
siguiente:

Tribunal Superior TSJE Tres Miembros presidencia anual electiva

10 Tribunales Electorales Tres Miembros c/u presidencia anual electiva
17 Juzgados Electorales Unipersonales
18 Fiscalías Electorales Unipersonales

La estructura administrativa de la Justicia Electoral paraguaya está

ocupada principalmente por la Dirección General del Registro Electoral, que
tiene a su cargo el Registro Cívico Permanente y todo lo que guarda rela-
ción con él, a saber: padrones, inscripciones, naturalizaciones, inhabili-

447
 Alberto Ramírez Zambonini

taciones, datos, documentación, etc. Las Juntas Cívicas, por su parte, son
organismos auxiliares conformados con cinco miembros, sesenta días
antes de los comicios, y que se extinguen treinta días después, cuya fun-
ción principal radica en la organización de las mesas de votación de sus
distritos y parroquias.
La estructura administrativa de la Justicia Electoral está dividida
en Direcciones y Departamentos que cubren las áreas clásicas como fi-
nanzas, comunicación, RR.PP., personal, transporte, etc., y la capacita-
ción cívica y educación política permanente.

El siguiente esquema simplificado da una idea de la estructura or-

gánica de la Justicia Electoral paraguaya en la actualidad:

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ELECTORAL

TRIBUNALES Y JUZGADOS ADMINISTRACIÓN REGISTRO ELECTORAL

De manera que la Justicia Electoral del Paraguay es un organismo

mixto, que cumple simultáneamente la función jurisdiccional y admi-
nistrativa, organizando las elecciones, fiscalizando y juzgando los proce-
sos electorales, capacitando y atendiendo lo atinente a asambleas,
estatutos y comicios en organizaciones políticas e intermedias. Llevan-
do, asimismo, la co-dirección del Registro Civil y de la Dirección de Iden-
tificaciones de la Policía Nacional.
Los ministros miembros del TSJE son designados originariamente
a partir de un procedimiento que se inicia con la conformación de una
terna para cada cargo, por parte del Consejo de la Magistratura,2 que es
elevada a la Cámara de Senadores donde se designa a los tres candida-
tos, decisión que es remitida al Poder Ejecutivo para que éste preste su
acuerdo constitucional.
La duración del mandato es de cinco años, al cabo de los cuales
pueden ser confirmados o no y, en este último caso, reemplazados. En la
primera ocasión en que cupo realizarse este procedimiento se suscita-
ron algunas dudas acerca de la competencia de los organismos para la
confirmación, a partir del hecho de que la Ley N° 296/94 “Que organiza el

2 Este Consejo de ocho miembros se conforma con un representante de la Corte

Suprema de Justicia, uno del Poder Ejecutivo, un senador, un diputado, un abogado
de la matrícula electo por sus pares y un representante de la Universidad Nacional y
otro de las universidades privadas con más de 20 años de antigüedad.

448
 Paraguay

funcionamiento del Consejo de la Magistratura” no establece el meca-

nismo de confirmación de los miembros de la Corte Suprema de Justicia
y del TSJE. La Ley N° 2.634 del año 2000 estableció el mecanismo para la
confirmación de los magistrados inferiores, pero no hizo alusión a los
miembros de la CSJ ni del TSJE. Pero, de hecho, en un caso antecedente
en que hubo que confirmar a algunos miembros de la Corte, la Cámara de
Senadores resolvió la situación a través de una resolución (Nº 421 de 1999),
con lo cual fue esta última norma la que fue aplicada también al TSJE en
el curso del presente año, para confirmar a sus actuales miembros.
De manera que el Consejo de la Magistratura no interviene en el
procedimiento de confirmación de los miembros de la Corte Suprema de
Justicia y del TSJE, dado que la función específica que le asigna la Cons-
titución es la de proponer al Senado las ternas para cargos y vacancias.
De esto se infiere, asimismo, que a los efectos de la confirmación no se
requiere la elaboración de ternas, salvo en el caso de una circunstancia
de denegatoria de confirmación, lo cual crea la situación de vacancia y
retrotrae el procedimiento a su origen.
En el caso de los magistrados inferiores, no obstante, al vencer su
plazo de designación –cinco años- deben volver a competir ante el Conse-
jo de la Magistratura para postularse a una reelección. En este punto
cabe distinguir los conceptos jurídicos de confirmación y reelección, para
que queden claros y separados los papeles que le corresponden a ese or-
ganismo en los dos diferentes casos; o, mejor dicho, el papel que le co-
rresponde en el segundo pero no en el primero.

III. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Decía Ortega y Gasset que “La salud de las democracias ... depende
de un mísero detalle técnico: el procedimiento electoral. Sin el apoyo del au-
téntico sufragio las instituciones democráticas están en el aire”. Y este proce-
dimiento está fundamentalmente sostenido por la justicia electoral,
institución sobre la que se depositan tanto las esperanzas de un proceso
recto cuanto las miradas inquisitorias de la ciudadanía cuando las cosas
no salen como ella espera.
La labor de los magistrados electorales paraguayos comienza desde
mucho antes de los comicios y a menudo acaba bastante después. Su
intervención en el período previo consiste principalmente en la atención
a las solicitudes de inclusión en el padrón y de exclusión, de admisión y
de impugnación de candidaturas (tachas y reclamos) y de solicitud de
inscripción de nuevos movimientos. La labor posterior se concentra casi
totalmente en las solicitudes de nulidad o impugnación de resultados.

449
 Alberto Ramírez Zambonini

En cuanto a procedimiento electoral la ley paraguaya reconoce dos

situaciones distintas: el procedimiento ordinario y el extraordinario, este
último aplicable a los períodos de elecciones nacionales o municipales.
En ambos casos varían los plazos y ciertos trámites, haciéndose más
expeditivos.

1. La impugnación de candidaturas

La ley concede legitimación activa para impugnación de candida-

turas discriminando dos situaciones: elecciones internas y elecciones
generales. En las internas concede legitimación activa a los candidatos o
sus apoderados, en las generales a los partidos, movimientos y alianzas,
a través de sus apoderados. El trámite se realiza, si es elección nacional,
ante los Tribunales Electorales de cada distrito; si es municipal, ante los
Juzgados Electorales.
Los vicios o defectos susceptibles de fundar un pedido de impugna-
ción de candidatura son de dos clases: los subsanables y los que no lo son.
Del pedido se corre traslado al apoderado de la organización política afec-
tada a fin de que, o bien subsane el defecto, o bien conteste la demanda.
Además de los defectos naturales que una candidatura podría tener, como
falta de requisitos básicos en las personas (edad, nacionalidad, habilidad,
etc.), el Código Electoral (Art. 166) determina expresamente que “...será
causal de impugnación el hecho de que el candidato haya participado como
postulante en las elecciones internas de otro partido político o haber propues-
to candidaturas de otro movimiento político concerniente a cualquier cargo
electivo nacional, departamental o municipal”.
Al respecto dice un crítico: “Consideramos que la sanción contempla-
da es muy grave para un hecho que, por lo demás, no está claramente tipifica-
do. Aun en la hipótesis de que se hubieran propuesto candidaturas de otra
organización política, cabe la posibilidad de que el ciudadano en cuestión
hubiera cambiado de opinión posteriormente. Con seguridad, la aplicación
estricta de esta disposición puede dar lugar a situaciones absolutamente in-
justas”.3 No obstante, la experiencia muestra que las organizaciones en
formación, así como las candidaturas independientes, pueden conseguir
suscripores “en alquiler” mediante arreglos con operadores de organiza-
ciones ya reconocidas.
Como las impugnaciones se dan en períodos electorales –definidos
como los que comienzan con la convocatoria y acaban con la proclama-
ción de los ganadores-, la ley crea un “Trámite de Riesgo” para ellas, en el
cual los plazos se abrevian, se hacen perentorios e improrrogables, y los

3 Cf. G. Bécker, Op. Cit. Pág. 169.

450
 Paraguay

pasos se simplifican. De igual modo, la prescripción de acciones

impugnatorias de las resoluciones de las directivas de organizaciones
políticas se reduce a treinta días.
Las candidaturas presentadas son puestas de manifiesto en las
Secretarías Electorales por cinco días corridos, dentro de los cuales pue-
den ser tachadas o reclamadas. El traslado se corre por tres días y, de ser
respondida o reconvenida la demanda, se abre un período de prueba de
cinco días en el cual se pueden presentar hasta tres testigos por parte.
Finalmente, la sentencia debe ser dictada dentro de los cinco días si-
guientes, sin el trámite de alegatos.
Otros detalles del “Trámite de Riesgo” es que los días inhábiles que-
dan habilitados y las partes deben comparecer a notificarse en Secreta-
ría todos los días (sólo la demanda y la reconvención, la fijación de
audiencias para producción de pruebas y la sentencia se notifican por
cédula, oficio o telegrama colacionado). No se admiten cuestiones pre-
vias ni incidentes y solamente se admiten las recusaciones de magis-
trados con causa.
Se concede derecho a apelación al solo efecto devolutivo ante la
instancia superior (tres días para sentencias definitivas y dos días para
resoluciones diferentes que causen gravamen irreparable, y los mismos
plazos para contestar, luego de corridos los respectivos traslados), la cual
deberá expedirse dentro de los diez o cinco días, según se trate de senten-
cias definitivas o de otras resoluciones, luego de correr traslado al Fiscal
por tres días.
En resumen, de cumplirse los plazos en sus términos máximos,
una acción de impugnación de candidatura apelada, por ejemplo, demo-
raría treinta y siete días en recibir fallo final, sin contar -por supuesto-
con la eventualidad de una acción de inconstitucionalidad.

2. La impugnación de elecciones

Las causales de nulidad y anulación previstas en la ley paraguaya

son básicamente las siguientes: estado de violencia generalizada en el
país, existencia de violaciones “substanciales” de las garantías electora-
les; violencia física o presión sobre los miembros de las mesas electora-
les; distorsión generalizada de los escrutinios por error, dolo o violencia;
y, utilización de padrones o boletines falsos, o la omisión de los boletines
de alguna candidatura. La declaración de nulidad puede ser total o par-
cial, pero si las parciales comprenden más del 20% del total de electores,
se la declara en totalidad.
El “Trámite de Riesgo” también se aplica a las demandas por nuli-
dad de elecciones.

451
 Alberto Ramírez Zambonini

3. La impugnación de partidos en formación

Los partidos en formación disponen de dos años, desde su autoriza-

ción, para presentar ante el Tribunal Electoral de la capital, los recaudos
exigidos para su formalización. Cumplidos estos trámites, se corre tras-
lado de la petición al Fiscal Electoral y luego se publican edictos por tres
días. Desde la última publicación corren treinta días para que se presen-
ten impugnaciones contra el nuevo partido.
La ley concede legitimación activa para este tipo de acción sola-
mente a los partidos y movimientos políticos. El impugnante debe pre-
sentar las pruebas de sus objeciones junto con el escrito inicial y el
Tribunal se expide dentro del plazo de quince días, de cuya decisión pue-
de apelarse dentro de los cinco días.

4. La impugnación en cuestiones internas

De acuerdo a la ley electoral paraguaya, toda acción de impugna-

ción o pedido de nulidad contra candidaturas, elecciones o decisiones de
autoridades de las organizaciones políticas debe ser dirigida a los orga-
nismos partidarios competentes, de acuerdo a cada estatuto. Si se dedu-
jera una de estas acciones directamente en sede judicial sería rechazada.
Aunque se la admitiría si es que previamente el organismo partidario
competente cometió renuencia a recibirla o a expedirse sobre la acción.
Un defecto de la ley es apuntado por un tratadista: que no fija un plazo
cierto para que las autoridades de las organizaciones políticas resuelvan
las impugnaciones planteadas, con lo que tal plazo podría llegar, por la vía
de la interpretación analógica con el Derecho Civil, al inadmisible plazo
de dos años.4 En la práctica, la laguna se salva con la disposición del Art.
36 del Código Electoral, que autoriza a los impugnantes internos a solici-
tar a la Justicia Electoral la fijación de un plazo para que las autoridades
partidarias se expidan en su caso. Con esta solución se cuida no vulne-
rar el derecho de las organizaciones políticas a regularse a sí mismas.

5. La impugnación en organizaciones intermedias

El Art. 119 de la Constitución paraguaya dice que “Para las eleccio-

nes en las organizaciones intermedias, políticas, sindicales y sociales, se
aplicarán los mismos principios y normas del sufragio”. A partir de allí, se
entiende comúnmente que tales organizaciones son todas las que reali-
zan la labor de intermediación entre las personas individualmente con-

4 Cf. Herrera D.; Op. Cit.; Pág. 159.

452
 Paraguay

sideradas y el Estado, de tal suerte que las más típicas serían las polí-
ticas, las gremiales, las asociaciones civiles y ciertos grupos de opi-
nión o de presión con estructura siquiera mínima. Para este tipo de
organización rigen pues las mismas disposiciones legales aplicables
a las cuestiones internas de los partidos, movimientos y alianzas
políticas.

6. La cancelación de oficio de candidaturas

Cabe mencionar que el Tribunal Electoral tiene la potestad de can-

celar de oficio las candidaturas de movimientos políticos si hallare irre-
gularidades graves en su contabilidad.

7. Inconstitucionalidad

La vía de la inconstitucionalidad en materia electoral está abierta

tanto para resoluciones de carácter normativo cuanto para decisiones
judiciales, y puede ser utilizada por las personas que poseen legitima-
ción activa para realizar intervenciones en el ámbito electoral. El plazo
para deducirla es de cinco días a partir de la toma de conocimiento del
instrumento atacado.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, su trámite y opor-
tunidad son los mismos que los que se establecen en el derecho procesal
civil, es decir, al momento de la contestación de la demanda o de la re-
convención.
En materia constitucional la única instancia competente es la Corte
Suprema de Justicia, ante la cual debe deducirse la acción. Esta es tras-
ladada al Fiscal General del Estado para que se expida en un plazo máxi-
mo de cinco días, y dentro los diez siguientes debe dictarse la sentencia.
En general, la acción de inconstitucionalidad suspende los efectos de la
resolución afectada aunque no la de las normas. Cabe señalar, además,
que en el Paraguay la inconstitucionalidad no se dicta erga omnes.

8. Juicio de Amparo

El plazo electoral para plantearlo está fijado en cinco días de haber-

se conocido el acto, la omisión o la amenaza ilegítimos que lo causan. Su
ámbito original de competencia es el Juzgado Electoral, siendo apelable.
En cuanto a la acción de inconstitucionalidad deducida contra una sen-
tencia recaída en un juicio de amparo, la misma no suspende los efectos
de esta última, salvo que la Corte, a petición de parte, entienda que hay
riesgo de gravamen irreparable.

453
 Alberto Ramírez Zambonini

9. Procedimiento

Como se aprecia, en general el procedimiento creado por el Código

Electoral paraguayo recoge la experiencia mundial en lo tocante a senci-
llez y expeditividad, conciente como estaban los legisladores de que gran
parte de las distorsiones posibles de realizar para desvirtuar la voluntad
popular son materializables por la vía de ciertos trámites judiciales como
oposiciones, tachas, reclamos, impugnaciones y demandas de nulidad.
Veamos, por último, la distribución de competencias electorales en
el organigrama judicial paraguayo. El esquema de instancias que tene-
mos es la clásica: juzgados unipersonales, tribunales colegiados (3 miem-
bros) y tribunal superior único y colegiado (3 miembros). Se suman a esta
estructura la fiscalías electorales y, fuera ya del ámbito estrictamente
judicial, la Dirección del Registro Electoral (que lleva el Registro Cívico
Permanente) y los Organismos Electorales Auxiliares o Juntas Cívicas,
que se conforman e instalan sesenta días antes de las elecciones y se
disuelven treinta días después, compuestas de cinco titulares e igual
número de suplentes, electos por los Tribunales Electorales, a propuesta
de las organizaciones políticas y con el fin de coadyuvar en el proceso
eleccionario en cada distrito electoral del país.
Las competencias procesales que se le atribuyen en exclusividad
al Tribunal Superior de Justicia Electoral, además de las que le corres-
ponden naturalmente en su carácter de última instancia judicial, son
las siguientes: a) conocer y resolver en reclamos contra las decisiones
del Registro Electoral “pudiendo abocarse de oficio al conocimiento de las
mismas”; b) entender en los asuntos litigiosos internos de las organiza-
ciones políticas; c) realizar el cómputo definitivo y juzgamiento de las
elecciones; d) declarar la nulidad de las elecciones de Departamentos y
de distritos, así como de consultas populares nacionales, en el nivel de
apelación o segunda instancia; e) la declaración de nulidad de elecciones
y consultas populares de nivel nacional, a solicitud de parte; f) resolver la
suspensión de comicios nacionales, departamentales o municipales; g)
la distribución de los espacios gratuitos de propaganda electoral en los
medios de comunicación masivos; h) aprobar los sistemas y programas
de procesamiento electrónico de datos e informaciones electorales; i)
examinar la documentación y estados contables de las organizaciones
políticas y distribuirles los subsidios estatales; j) autorizar la confección
de los registros, listas de serie, boletas de sufragio y la distribución de los
materiales electorales, así como suministrar a las organizaciones políti-
cas copias de los padrones y demás información relativa.
A los Tribunales Electorales compete en exclusividad (además de
sus atribuciones judiciales naturales): a) dirigir y fiscalizar la elecciones
en su jurisdicción; b) realizar el cómputo único y definitivo de las eleccio-

454
 Paraguay

nes municipales y la proclamación de los candidatos ganadores; c) efec-

tuar el primer cómputo (provisorio) de las elecciones nacionales; d) fisca-
lizar los registros electorales de su circunscripción; e) entender en todo
lo que guarde relación con fundación, organización, funcionamiento y
extinción de organizaciones políticas, así como en litigios sobre emble-
mas, eslóganes, lemas y similares; f) resolver en instancia única los
litigios internos de las organizaciones políticas, luego de agotada la ins-
tancia interna; y, g) integrar las Juntas Cívicas.
A los Tribunales Electorales de la capital corresponde, en exclusivi-
dad, la atribución de inscribir las candidaturas para comicios naciona-
les, así como el reconocimiento de la personería de sus apoderados.
Finalmente, a los Juzgados Electorales compete, en exclusividad y
en su jurisdicción: a) juzgar las impugnaciones y reclamos relativos al
Registro Cívico y de los padrones electorales; b) organizar, dirigir y fisca-
lizar las elecciones y consultas populares; c) designar los locales de vota-
ción y autoridades de las mesas, a propuesta de las Juntas Cívicas; d)
recibir (del TSJE) los materiales, útiles, documentos y equipos electora-
les para su distribución; e) recibir de las Juntas Cívicas las actas y padro-
nes utilizados en las elecciones y entregarlos a los Tribunales Electorales;
f) disponer las medidas de seguridad para los comicios; g) otorgar
acreditaciones a los representantes de las organizaciones políticas para
el día de comicios; h) inscribir las candidaturas municipales y a sus apo-
derados; i) coordinar las tareas del Registro Electoral y del Registro Civil
de las Personas; y, j) fiscalizar los actos preparatorios de las elecciones
internas de las organizaciones políticas.

IV. La jurisprudencia electoral

El producto intelectual contenido en los fallos judiciales de la Justi-

cia Electoral paraguaya se acumula actualmente en un nivel acorde con
el corto lapso que dura su experiencia, que es, como se viera anterior-
mente, de apenas ocho años, si comenzamos a contar desde la confec-
ción del primer padrón nacional indubitado (1995) y la primera elección
general que se basó en él (1996).
Inicialmente la mayor recurrencia a la Justicia Electoral se daba en
períodos comiciales, cuando la nueva legislación electoral estaba siendo puesta
en práctica y reclamaba interpretaciones, y los recurrentes eran los apodera-
dos de las organizaciones políticas y de los candidatos. Después de este período
inaugural fueron incrementándose las solicitudes de intervención en con-
flictos internos, tanto de las organizaciones políticas como de las sociedades
intermedias (gremiales, sociales, recreativas, deportivas, asistenciales, etc.),
de tal suerte que, actualmente, la mayoría de los fallos de valor jurisprudencial

455
 Alberto Ramírez Zambonini

se vienen dando en impugnaciones y nulidades generadas por demandas de

afiliados y asociados contra sus organizaciones políticas y asociaciones civi-
les, en ocasión de asambleas y comicios internos.
En términos globales, los acuerdos y sentencias definitivas de los
Tribunales Electorales comenzaron a darse en el año 1996. Sus números
no muestran una variación digna de atención en estos ocho años de trans-
curso, fenómeno que puede interpretarse positivamente para el Código
Electoral paraguayo, viéndolo como un instrumento claro y sin mayores
lagunas o contradicciones. Véanse los siguientes cuadros:

ACUERDOS Y SENTENCIAS

Tribunales Electorales de la Capital

AÑOS 1ª Sala 2ª Sala

1996 14 4
1997 34 9
1998 23 35
1999 25 13
2000 12 21
2001 30 83
2002 14 27
2003 18 41
2004 20 33

Tribunales Electorales del Interior

Departamentos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Concepción 1 1 1 6

Cnel. Oviedo 2 3 2 1 3 9

Ñeembucú 1

Itapúa 1 1 1 2 2

Guairá/Caazapá 13 13 1 2 3

2
Amambay 1

Alto Paraná 2 2 4

Misiones 2

456
 Paraguay

En cuanto a la distribución temática, las solicitudes de impugna-

ción y nulidades son notoriamente las más frecuentes y, como es lógico,
sus índices se incrementan en períodos electorales. A modo de referen-
cia indicativa, véase el cuadro siguiente, que corresponde a
impugnaciones de locales y mesas electorales en los últimos comicios
generales (2003):

IMPUGNACIONES DE LOCALES Y MESAS ELECTORALES

EN LAS ELECCIONES GENERALES DEL AÑO 2003

DEPARTAMENTO Impugnaciones DEPARTAMENT Impugnaciones

O
CAPÌTAL 12 X ALTO PARANÁ 16
III CORDILLERA 62 XI CENTRAL 9
IV GUAIRÁ 20 XII ÑEEMBUCÚ 1
V CAAGUAZÚ 61 XIV CANINDEYÚ 9
VI CAAZAPÁ 18 XV PTE. HAYES 17
IX PARAGUARÍ 42 XVI BOQUERÓN 1

Puede apreciarse a simple vista, aun sin las proporciones relativas

a los totales de locales y votos, que las cifras son pequeñas y que no guar-
dan correspondencia con los departamentos más poblados, ya que Capital
y Central, los de mayor densidad demográfica, tienen bajos índices, mien-
tras que el Departamento de Cordillera, también de alta densidad, tiene
la cifra más alta. Puede inferirse que existen otros factores, aún no sufi-
cientemente estudiados, que inciden en la provocación de causales de
impugnación y de demanda de nulidades.
En lo que hace a la calidad jurídica de los fallos con valor
jurisprudencial, la misma viene incrementándose de manera natural
con el transcurso del tiempo y la acumulación de experiencia. Una parte
importante de la novel jurisprudencia electoral paraguaya se genera pre-
cisamente en los litigios de impugnación o de nulidad de actos, docu-
mentos y resoluciones de índole política.
Como ejemplos significativos podrían mencionarse algunos, como
el fallo judicial que resolvió una discusión acerca de si la instancia única
establecida en la ley electoral para resolver los litigios internos en las
organizaciones políticas contradecía o no a la disposición del Apartado 2,
Inciso h del Pacto de San José de Costa Rica sobre derechos humanos
fundamentales, que alude al derecho a la apelación. La sentencia de la

457
 Alberto Ramírez Zambonini

Justicia Electoral consideró que la instancia única lo era solamente en

el ámbito judicial, pero en realidad venía a ser la segunda para las partes,
puesto que se supone que estos recurren de una decisión final de los
tribunales internos de sus organizaciones. Esta decisión fue recurrida por
inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, órgano que recha-
zó la acción confirmando plenamente el criterio de la Justicia Electoral.
Otra frecuente fuente de fallos jurisprudenciales es proporcionada
por el hecho de que la ley electoral no contiene enumeración taxativa de
las causales de nulidad, por lo que las personas se ven libres de interpre-
tar ciertas omisiones o vicios formales como tales. En general, los defec-
tos de forma como actas carentes de alguna firma, o con errores en datos,
son atacados de nulidad, que en la mayoría de los casos no son concedi-
das, casi siempre basándonos en ciertos principios jurídicos conocidos,
como el que no se admite la nulidad por la nulidad misma, que no se
admite una solicitud de nulidad presentada por la parte que la produjo o la
consintió, y que no se declara la nulidad de actos que no producen daño.
Los casos excepcionales también proveen ocasión de interpretar la
ley electoral o de explicitar el alcance de sus prescripciones. Tal sería el
caso, por ejemplo, del candidato de un movimiento regional que resultó
electo pero, por aplicación del sistema D’Hont, los porcentajes no le al-
canzaron para tener un suplente. El candidato fue proclamado y al poco
tiempo falleció, dejando una vacancia que tuvo que llenarse con un su-
plente de otro partido, lo cual generó una demanda de parte del movi-
miento que perdió a su representante y que reclamaba el puesto obtenido
en las elecciones. El fallo judicial determinó que ninguna persona que no
haya sido proclamada ganadora por la Justicia Electoral podía asumir un
cargo electivo, con lo cual el movimiento regional, careciendo de candi-
dato suplente ganador, perdió la demanda y la representación.
Un fallo jurisprudencial de singular significación en la historia po-
lítica reciente de este país resultó ser el que decidió la suerte de la titu-
laridad del Poder Ejecutivo en el singular caso de doble acefalía acontecido
en marzo de 1999, cuando el Vicepresidente Argaña resultara asesinado
el día martes 26 de dicho mes, suceso seguido inmediatamente de la
renuncia del Presidente, dos días después. Habiendo asumido entonces
la presidencia de la república el Presidente del Congreso, se planteó la
cuestión acerca de si debía considerársele provisorio y entonces llamar-
se a elecciones generales (los titulares sólo habían cumplido siete meses
del período de sus mandatos) o si debía cubrir el remanente del período (4
años y cinco meses). Habiendo el TSJE corrido traslado al Fiscal Electo-
ral, éste dictaminó sosteniendo de que la Constitución presentaba una
laguna a este respecto, criterio con el cual el alto tribunal electoral deci-
dió solicitar interpretación constitucional a la Corte Suprema de Justi-
cia, la cual se expidió en el sentido de que el Presidente del Congreso,

458
 Paraguay

sucesor de tercera línea, debía finalizar el mandato del presidente re-

nunciante y que, para cubrir la vacancia en la vicepresidencia, había
que convocar a elecciones, decisión aplicada por el TSJE.
Con esta sucinta referencia se puede obtener una idea cabal de un
proceso que en el Paraguay acaba de comenzar, prometiendo, no obstante,
resultados ricos en experiencia jurídica y útiles a la labor judicial futura.

V. La evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

A partir de la regularización del padrón electoral nacional, proceso

iniciado en 1995, se hicieron varias elecciones, empezando por las mu-
nicipales de 1996, que fue la primera elección no objetada en el Para-
guay, pues anteriormente todas las elecciones, incluso las hechas después
del derrocamiento del General Stroessner, tuvieron objeciones en sus
resultados, problemas que nunca terminaban, incluso problemas de legi-
timidad en un caso, justamente en el año de 1993. A partir de 1996 los
procesos electorales quedan libres de críticas e impugnaciones de parte
de los contendientes. En ese año se tuvo la mayor participación desde el
retorno a la vida democrática.
En 1998 se realizaron las comicios nacionales para la elección de
Presidente, Congreso y autoridades departamentales.5 Para este proceso,
habiendo hecho los estudios previos, resolvimos cambiar la cantidad de
electores por mesa, los cuales pasaron de 200 a 300, con lo cual logramos
una economía considerable de tiempo, recursos técnicos y humanos.
Los sucesos trágicos del denominado “marzo paraguayo” (1999), que
incluyeron el asesinato del Vicepresidente de la República Luis M. Argaña,
el movimiento de resistencia civil contra el gobierno de Raúl Cubas Grau
y la renuncia de éste, llevaron a la realización, al año siguiente, de una
elección para vicepresidente de la república, proceso que resultó de un
valor excepcional para nosotros. En la ocasión triunfó un candidato de la
oposición, Julio César Franco, por una diferencia menor al 1% de los votos.
Como es bien sabido, para cualquier organismo electoral las peque-
ñas diferencias son un problema nada deseado en jornadas electorales.
En nuestro caso se dio la feliz circunstancia de que los perdedores —del
partido en el Gobierno— aceptaron los resultados y los poderes públicos
garantizaron el cumplimiento de las decisiones de la Justicia Electoral
en cuanto al resultado.

5 En este proceso fue electo Presidente Raúl Cubas Grau, quien renunciara siete
meses después.

459
 Alberto Ramírez Zambonini

Si bien en el sistema electoral paraguayo tenemos un juzgamiento

de resultados electorales con características judiciales, no obstante pres-
tamos un servicio de transmisión rápida de resultados. En aquellas elec-
ciones del 2000, a las nueve de la noche habíamos entregado resultados
informando acerca del 95% de las mesas receptoras, con esa tendencia
de una diferencia menor del 1%. Este fue un hito muy importante para la
consolidación del prestigio de nuestra institución, ganado con precisión
técnica y mediante la confiabilidad en sus autoridades, magistrados y
funcionarios.
Se debe destacar que todo esto fue producido en una situación his-
tórico política especial, lo que denominamos transición a la democracia
en el Paraguay, un proceso prolongado e inacabado en el cual la mayoría
de nuestras instituciones no se consolidan aún suficientemente; pero la
Justicia Electoral se constituyó prontamente en una excepción por efi-
ciencia y confiabilidad. Es destacable que la opinión pública nos ha consi-
derado tanto o más eficientes que a muchas empresas del sector privado
y ese concepto lo hemos ganado al buscar ir más allá del cumplimiento de
las funciones establecidas en la ley, tratando de adelantarnos a los re-
querimientos de la ciudadanía.
Para las elecciones municipales del año 2001 introdujimos como
innovación, a través de un Convenio de Cooperación Horizontal con la
Justicia Electoral del Brasil y siempre con el asesoramiento de la OEA,
un plan piloto de votación con urnas electrónicas. Fue ejecutado en siete
municipios, tres de ellos sobre el total de las mesas receptoras, abarcan-
do aproximadamente el 1.52% de los electores del padrón nacional.
Esta experiencia resultó todo un éxito porque permitió comprobar
las grandes ventajas del sistema que se proponía: se logró mayor partici-
pación ciudadana (el promedio de votación con urnas electrónicas fue de
un 68%, mientras que el promedio nacional de votación fue de un 54%);
el tiempo promedio de los escrutinios de mesa con urna electrónica fue
de cinco minutos cuando por el sistema tradicional fue de noventa minu-
tos; los votos nulos en este sistema fueron eliminados mientras que en
el sistema tradicional alcanzaron el 2.12%.
En lo declarado a la prensa por un elector en un municipio llamado
Maciel, formado básicamente por electores campesinos, se puede resu-
mir el grado de aceptación ciudadano de este sistema, dijo: “no queremos
volver a votar en papel”. Con estos resultados positivos se facilitó la apro-
bación de una ley (Nº 1.890) del Congreso que permitió el uso de las urnas
electrónicas para los distintos procesos electorales, incluidas las inter-
nas de los partidos y movimientos políticos, en elecciones municipales y
generales.
Es importante resaltar que a la fecha solo cuatro países en América
Latina tienen legislaciones que permiten el uso de medios electrónicos

460
 Paraguay

para las votaciones o los escrutinios: Brasil, país pionero que las utiliza
desde el año de 1996, Venezuela, que usa máquinas solamente para el
escrutinio; Paraguay y recientemente Colombia.
Para las elecciones generales del 27 de abril de 2003 ampliamos la
cobertura del uso de máquinas de votación electrónica hasta un 46% del
electorado del padrón nacional, distribuidos en 33 de los 250 distritos elec-
torales que tiene el país. Este proceso fue nuevamente mediante un sis-
tema de cooperación técnica horizontal con el TSE del Brasil, a través de
la OEA, que previamente había firmado un convenio con ese organismo.
El apoyo del TSE brasileño, fue fundamental y se expresó en un préstamo
gratuito de seis mil urnas electrónicas, en la adecuación del software a
la legislación electoral paraguaya y a las determinaciones tomadas por el
Tribunal Superior de Justicia Electoral, y en el apoyo en el área de capa-
citación técnica referida al uso de los sistemas de contingencia que se
aplicarían el día de elecciones.
Muchas personas nos han preguntado sobre los costos de esa ac-
tualización del software y habitualmente respondo que se trató de una
inestimable colaboración de la Justicia Electoral del Brasil, de la OEA y
de nuestros técnicos. El costo económico fue cero. Estos auxilios están
previstos en el Convenio de Cooperación Horizontal entre organismos
electorales que viene promoviendo la OEA, la que a su vez consiguió la
financiación para transporte y seguro de las urnas desde el Brasil hasta
Paraguay y su retorno. La Justicia Electoral paraguaya solamente asu-
mió los gastos regulares internos.
Los resultados electorales con las urnas electrónicas ratificaron
plenamente lo experimentado en el plan piloto, en el sentido del estímulo
al incremento de la participación ciudadana respecto al sistema de vota-
ción tradicional, facilitando la tarea a los miembros de mesa al no tener
que realizar los procedimientos manuales del escrutinio, agilizando la
entrega de la información preliminar y facilitando los escrutinios oficia-
les al reducir drásticamente las impugnaciones de las actas por errores
en su diligenciamiento o por sumas erradas.

Estas son algunas cifras y porcentajes ilustrativos de la última ex-

periencia electoral paraguaya con urnas electrónicas:

Participación ciudadana con el sistema tradicional: 61%

Participación ciudadana con votación electrónica: 68%

Tiempo y personal empleados en escrutinios:

Sistema tradicional (5 personas) promedio: 2:30 horas

Con votación electrónica: 10 minutos

461
 Alberto Ramírez Zambonini

Votos Nulos:

Sistema tradicional: 2. ¿ %
Con votación electrónica: 0

Además de todas las ventajas enunciadas respecto a la votación

electrónica es importante resaltar los resultados de las encuestas reali-
zadas a lo largo del proceso de capacitación, respecto a la sensación de
transparencia, rapidez y seguridad que este sistema deja en la ciudada-
nía. Algunas opiniones vertidas en encuestas son las siguientes:

¿Está a favor o en contra del uso de las urnas electrónicas?

A favor 89.6%
En contra 7.1%
Ns / nr 3.1%

¿Piensa que será fácil o será difícil votar con urna electrónica?

Fácil 91.3%
Difícil 5.2%
Ns / nr 3.5%

Además, el 75% de los encuestados opinó que habría mucha menor

posibilidad de fraudes usando la urna electrónica.
En el proceso algunos dirigentes políticos manifestaron preocupa-
ción, llegando a objetar en algún momento el salto tan grande en la co-
bertura del sistema por temor a que su electorado tuviera dificultades en
su operación. Los resultados demostraron que esa preocupación era solo
un temor a lo desconocido y que gracias a las estrategias utilizadas para
la capacitación de los electores ese prejuicio carecía de fundamento en
la realidad.
Lo manifestado por el último Presidente de la República triunfante
en comicios parcialmente realizados con la nueva herramienta, Nicanor
Duarte Frutos, en el acto de su proclamación demostró la confiabilidad,
seguridad y facilidad de operación que el sistema le inspiraba. Manifestó
que: “Si bien tuvimos algunas controversias en el proceso electoral, hoy
como Presidente electo debo confesar que ojalá en el futuro podamos apli-
car el cien por ciento de las urnas electrónicas para transparentar aún
más los comicios nacionales y darle seguramente mayor fortaleza a la
expresión popular en los comicios que tendremos de hoy en adelante. Ha
sido una experiencia saludable para la República”.

462
 Paraguay

No debe soslayarse, por último, que estos procesos electorales com-

prendieron consultas periódicas a los apoderados de los partidos y movi-
mientos políticos, de tal manera que sus dirigentes tuvieran toda la
información necesaria para aventar cualquier temor que el nuevo siste-
ma pudiera inspirar.
Como se puede apreciar, nuestra confiabilidad es la consecuencia
de un proceso de institucionalización que a lo largo de estos años tuvo su
punto más alto cuando los partidos políticos aceptaron una resolución de
la Justicia Electoral que establecía que, de acuerdo con lo ordenado en la
Ley Electoral, solo podrían ser electores en cualquier elección quienes
estuvieran inscriptos en el Registro Cívico permanente, base para la ela-
boración del padrón electoral.
Esta decisión y su admisión disciplinada permitieron que los par-
tidos políticos depuraran sus padrones y, para el efecto, exhortaran a
sus seguidores a inscribirse en el Registro Cívico. Para las elecciones
del año 2003 llegamos al punto de realizar el cruce entre los padrones
partidarios con el Registro Cívico nacional y el de los padrones de los
partidos entre sí, resolviendo en gran parte el problema de las afiliacio-
nes múltiples. Los resultados de este proceso fueron realmente satis-
factorios y, creemos, permitirán en el futuro cercano transparentar aún
más las elecciones internas de los partidos garantizando con ello la le-
gitimidad de origen de los candidatos que aspiraban a cargos de elec-
ción municipal o general.
Pero no fue toda la vinculación que la Justicia Electoral paraguaya
tuvo con los partidos y movimientos políticos en la organización y realiza-
ción de sus elecciones internas. A solicitud de sus dirigentes les dimos
asimismo asesoría en la planificación de sus procesos, en aspectos
logísticos y como soporte para la realización de sus escrutinios.
Las últimas elecciones generales realizadas en el Paraguay dieron
el certificado de madurez a la Justicia Electoral de nuestro país. Puedo
afirmar, sin falsa modestia, que esta institución es la única de mi país,
en el ámbito de lo público, de la que no hay quejas de parte de la opinión
pública y de las organizaciones políticas y civiles, que no está sospechada
de corrupción, cuya actuación se viene calificando transparente desde
hace una década; que es la que más elogios recibió de parte de la prensa
en general y de los centenares de observadores extranjeros que vienen
siguiendo de muy cerca nuestra actuación a través de estos años, y que
suelen honrarnos mencionándonos como buenos ejemplos a seguir en
Latinoamérica.

463
 Alberto Ramírez Zambonini

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

AYALA, Raúl et. alia. Cuaderno Electoral 1. Aportes para el Deba-

te. Ed. National Democratic Institute for International Affairs. Asunción.
1998.

BÉCKER, Gustavo. El Sistema Electoral Paraguayo. Bases Consti-

tucionales y Legales. Ed. Wolf - Rüdiger Lers. Asunción. 1996.

DENDIA, Rafael (Compilador). La Justicia Electoral en la Consoli-

dación Democrática. Ed. Servicio Editorial del TSJE. Asunción. 1999.

HERRERA D. P. Alejandro. Justicia Electoral Paraguaya. Ed. Fun-

dación Hanns Seidel. Asunción. 1994.

MATEO BALMELLI, Carlos. Gobernabilidad Democrática. Ed. Fun-

dación Konrad Adenauer. Asunción. 1998.

PANGRAZIO, Miguel A. Código Electoral Comentado y Concorda-

do. Ed. El Lector. Asunción. 1997.

464
 Estudio sobre lo contencioso y la
jurisprudencia electoral en derecho
comparado Perú
José Luis Echevarría Escribens

Sumario: I. La justicia electoral: visión de conjunto e

instituciones competentes; II. El contencioso electoral:
sistema de medios de impugnación y procedimientos; III.
La jurisprudencia electoral; IV. La evaluación del fun-
cionamiento del sistema de justicia electoral.

I. La justicia electoral: visión de conjunto e instituciones

competentes

La Constitución Política de 1993 introdujo una reforma electoral

profunda que dividió la administración electoral peruana en tres orga-
nismos públicos, componentes del mal llamado “sistema electoral”, que
en sentido estricto es el modo de convertir votos en escaños.1

Estos tres organismos son:

a) El Jurado Nacional de Elecciones (JNE)

b) La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
c) El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC)

La Constitución establece que el “sistema electoral” tiene por fina-

lidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre
y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto

Asesor de Presidencia del Jurado

Nacional de Elecciones
1 Diccionario Electoral de CAPEL, voz: Sistemas Electorales, desarrollada por Dieter
Nohlen y Sistemas Electorales del Mundo, del mismo autor, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1982, Pág.78.

465
 José Luis Echevarría Escribens

y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación

directa.2
Los tres organismos son constitucionalmente autónomos y mantie-
nen entre si relaciones de coordinación de acuerdo con sus atribuciones.
El Jurado Nacional de Elecciones es el más antiguo de los tres orga-
nismos, su fundación data del 26 de mayo de 1931 y fue durante más de
60 años el único organismo electoral.3
Bajo la reforma electoral introducida por la Constitución del 93, el
JNE se convierte en único responsable de la administración del conten-
cioso electoral, no pudiendo crearse jurisdicción electoral distinta o in-
dependiente a la de aquél.
La Constitución y su Ley Orgánica le otorgan también, entre otras,
las facultades de fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio, de la
realización de los procesos electorales y de la elaboración de los padrones
electorales; mantener y custodiar el Registro de Organizaciones Políti-
cas; velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políti-
cas y demás disposiciones referidas a materia electoral; proclamar a los
candidatos elegidos, el resultado del referéndum o el de otros tipos de
consulta popular y expedir las credenciales correspondientes; declarar la
nulidad de un proceso electoral; resolver, en última instancia, las tachas
formuladas contra la inscripción de candidatos u opciones; declarar la
vacancia de los cargos y proclamar a los candidatos que por ley deben
asumirlos y desarrollar programas de educación electoral que permitan
crear conciencia cívica en la ciudadanía.

La máxima autoridad del JNE es un Pleno compuesto por cinco

miembros:

a) Uno elegido por la Corte Suprema de Justicia de la República,

quien lo preside.
b) Uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos de la República.
c) Uno elegido por el Colegio de Abogados de Lima.
d) Uno elegido por los decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades Públicas.
e) Uno elegido por los decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades Privadas.

2 Constitución Política del Perú, artículo 176º.

3 70 Aniversario del Jurado Nacional de Elecciones, edición propia, Lima, 2001,
pág. 43

466
 Perú

Su conformación representativa y su carácter colegiado le otorgan

las suficientes garantías de independencia, neutralidad e imparcialidad
indispensables para el ejercicio de su función jurisdiccional.
El Pleno del JNE es responsable de resolver las impugnaciones en
materia electoral que se presenten durante el desarrollo de un proceso.
La Constitución los faculta a apreciar los hechos con criterio de concien-
cia y les ordena resolver con arreglo a ley y a los principios generales del
derecho. Sus resoluciones en materia electoral son dictadas en instan-
cia final y definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso
alguno.4
Los requisitos para integrar el JNE son prácticamente los mismos
que se solicitan para ser Magistrado de la Corte Suprema y su nivel de
responsabilidades también; además, no pueden tener menos de cuaren-
ta y cinco años ni más de setenta.
El período de su mandato es de cuatro años, pudiendo ser reelegidos
para un período adicional, previéndose un mecanismo de renovación al-
ternada cada dos años.
La estructura interna del JNE contempla como órganos de línea
adicionales a su labor jurisdiccional, el Registro de Organizaciones Polí-
ticas, la Gerencia de Fiscalización Electoral y la Gerencia de Educación
Cívica Electoral, encargada, ésta última, de planificar las acciones edu-
cativas a nivel nacional para incentivar en la población y sobre todo en
los niños, una cultura participativa y democrática.
Convocado un proceso electoral, el JNE determina, en coordinación
con la ONPE, las “circunscripciones electorales” para efectos de adminis-
trar la elección.
Estas “circunscripciones” no coinciden con la definición clásica de
esta institución, referida al conjunto de electores que conforma la base
para que sus votos se repartan entre un número determinado de esca-
ños;5 es decir, una “circunscripción electoral” para efectos administrati-
vos, podría abarcar varios distritos electorales en donde se elijan a las
autoridades materia del proceso.
En cada una de estas proporciones, el JNE instala y acondiciona un
Jurado Electoral Especial (JEE).
El JEE es un órgano temporal, creado para un proceso electoral es-
pecífico, integrado por:

4 Constitución Política del Perú, artículo 181º.

5 Tuesta Soldevilla, Fernando. “Circunscripciones Electorales: Precisiones y
Propuesta”, en: Taller de Discusión: La Reforma del Distrito Electoral para la Elección
del Congreso. IDEA, Centro Carter, Transparencia, Lima, 2001, Pág. 12.

467
 José Luis Echevarría Escribens

• Un miembro nombrado por la Corte Superior bajo cuya cir-

cunscripción se realiza el proceso electoral, quien lo preside.
• Cuatro miembros (2 titulares y 2 suplentes) designados por el
JNE mediante sorteo público, entre 25 ciudadanos residentes
en la sede del JEE y que se encuentren inscritos en el RENIEC.

Los JEE son responsables de administrar justicia electoral en pri-

mera instancia, en aquellos casos determinados por ley. La Ley Orgánica
del JNE le otorga autonomía para la toma de decisiones y por ello es que
su conformación busca ser representativa de la sociedad e independien-
te del JNE, pues no existe vínculo jerárquico o vertical entre el Pleno del
JNE y el Pleno de cada JEE.
La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es uno de los
organismos electorales constitucionalmente autónomos incorporados a
la función pública por la reforma del año 93.
Su función principal es la organización de todos los procesos electo-
rales, de referéndum y los de otros tipos de consulta popular, así como la
elaboración y el diseño de la cédula de sufragio, la entrega de actas y
demás material para los escrutinios y la difusión de los resultados.6
Es responsable también de diseñar y ejecutar un programa de ca-
pacitación operativa dirigida a los Miembros de Mesa de Sufragio y a la
ciudadanía en general, durante la ejecución de los procesos electorales.
La ONPE es un organismo de dirección única, a cargo de un Jefe
afecto a las mismas incompatibilidades previstas para los integrantes
del Pleno del JNE.
Una vez convocado el proceso electoral y determinadas las circuns-
cripciones electorales para efectos de la administración del mismo, la
ONPE instala y acondiciona, en cada una de ellas, una Oficina Descen-
tralizada de Procesos Electorales (ODPE).
Las ODPE ejecutan las acciones necesarias para el desarrollo de
los procesos electorales de acuerdo a las directivas de la ONPE, con quien
mantiene una relación laboral vertical y jerárquica acorde con la natura-
leza operativa y las decisiones ejecutivas que este organismo electoral
debe tomar para impulsar el proceso.
El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) es el
único de los tres organismos electorales que mantiene permanentemente
una estructura descentralizada a nivel nacional, y que no crea depen-
dencias temporales para cada proceso electoral.
Esto se debe principalmente a que el RENIEC desarrolla labores que
no se circunscriben al tema electoral, sino que abarcan aspectos más

6 Constitución Política del Perú, artículo 182º.

468
 Perú

ambiciosos como la identificación de las personas desde su nacimiento y

el registro de la inscripción de actos civiles como el matrimonio.
El RENIEC se vincula al proceso electoral al tener la responsabili-
dad de la elaboración, actualización y depuración del censo o padrón elec-
toral, y sus oficinas registrales coadyuvan en dicha tarea al ser
responsables de remitir las actas de defunción de los ciudadanos falleci-
dos a la sede central para su exclusión del padrón y la publicación del
mismo en épocas electorales a efectos de recibir las observaciones de los
ciudadanos, aspecto de vital importancia para obtener su compromiso en
la depuración final.7
El RENIEC cuenta con autonomía y está a cargo de un Jefe afecto a
las incompatibilidades ya mencionadas.
El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), otro órgano autóno-
mo creado con la Constitución del 93, es el responsable del nombramien-
to de los Jefes de la ONPE y el RENIEC, así como de los magistrados y
fiscales a nivel nacional (entre ellos los magistrados de la Corte Suprema
de la República y de los Fiscales Supremos, de donde sale el Presidente
del JNE y uno de sus Miembros Titulares respectivamente), por lo que la
elección de las principales autoridades electorales está dentro del ámbito
de su competencia. El CNM también es un colegiado de conformación
representativa, lo que garantiza una total despolitización de los organis-
mos constitucionalmente autónomos y sobre todo de los organismos elec-
torales.
Cabe mencionar que en el Perú, aun cuando los tres organismos
electorales tienen funciones bastante diferenciadas, la Constitución y
las leyes se aseguran en orientarlos hacia un mismo fin: garantizar la
voluntad popular.
En el siguiente cuadro podemos observar como se estructura la ad-
ministración electoral peruana durante un proceso electoral:

SISTEMA ELECTORAL

RENIEC JNE ONPE

JEE ODPE

7 Rial, Juan. El Registro Electoral como herramienta para la consolidación

democrática. Pág. 18.

469
 José Luis Echevarría Escribens

Conocida la estructura y conformación de los organismos electora-

les, profundizaremos en el tema de la administración de justicia electoral.
Como ya hemos mencionado, el JNE es quien tiene competencia
constitucional para resolver los diferendos que surgen durante un proce-
so electoral.
La justicia que imparte el JNE, debido a sus peculiares caracterís-
ticas de especialización y la imposibilidad de revisión por otra instancia,
se enmarca dentro de un sistema de justicia meramente jurisdiccional.
Teniendo en consideración que el JNE no es un organismo vincu-
lado funcional ni administrativamente al Poder Judicial, no podemos ca-
lificar la justicia que imparte como ordinaria, aún cuando sus efectos
sean los mismos, pues sus resoluciones, que atienden conflictos de na-
turaleza preclusiva, tienen rango de cosa juzgada y no pueden ser mate-
ria de acción de ninguna naturaleza.
La administración de justicia electoral en el Perú recae, al igual
que en muchos otros países, en un organismo independiente y autónomo
del poder ejecutivo, sin injerencia de los partidos políticos; es decir, la
resolución de conflictos no responde a criterios de negociación política8
sino a la interpretación estricta de la ley de parte de los magistrados que
integran el Tribunal.
La autonomía que la Constitución le otorga al JNE, abarca el campo
presupuestal, administrativo y jurisdiccional, lo que garantiza su inde-
pendencia con el gobierno de turno y le otorga credibilidad ante la ciuda-
danía, aspecto de vital importancia para todo organismo electoral.
Este revestimiento constitucional garantiza además el rechazo a
cualquier intromisión de carácter político o partidario, lo que se ve forta-
lecido por una conformación colegiada y representativa de diversas insti-
tuciones del Estado, como el Colegio de Abogados de Lima o las Facultades
de Derecho de las universidades públicas y privadas.
Esta organización de la administración de justicia electoral se re-
pite a nivel local a través de los JEE, que tienen, a efecto de la normatividad
que los rige, las mismas reglas previstas para los integrantes del Pleno
del JNE en lo concerniente a obligaciones, impedimentos, quórum, se-
siones, acuerdos, fallos, deliberaciones, nulidades y votaciones.9
Esta réplica a nivel local, revestida de la autonomía necesaria para
la toma de decisiones de justicia electoral en primera instancia, y, en
algunos casos puntuales, en única instancia; garantiza la independen-

8 Arenas Bátiz, Carlos Emilio, Garantías del Sistema Mexicano de Justicia Electoral,
en: Seminario Internacional sobre Resolución de Conflictos Electorales - Perspectiva
Comparada en Centro América, México y la República Dominicana, Edición del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, México D.F., 2000, pág. 270.
9 Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones Nº 26486, artículo 35º.

470
 Perú

cia del órgano temporal aunque genera a su vez un problema operativo

para el órgano rector.
El problema principal que origina la implementación de un órgano
temporal de justicia electoral como los JEE radica principalmente en los
límites que tiene su consagrada autonomía, tomando en consideración
que desde un punto de vista administrativo y presupuestal, deben rendir-
le cuentas al JNE y dependen de él.
Aún cuando entendamos que la autonomía que la ley le otorga a los
JEE se circunscribe a su independencia absoluta para la toma de decisio-
nes sobre el contencioso electoral en primera instancia, la
implementación y la logística que requiere su instalación en cada cir-
cunscripción es inmanejable para el JNE debido a su escasa magnitud
(es una institución integrada por 120 trabajadores), a su centralismo (sólo
cuenta con una sede institucional ubicada en Lima, capital de la Repú-
blica) y a un exiguo presupuesto (únicamente el 20% —aproximadamen-
te— del presupuesto electoral que se otorga para cada elección le
corresponde al JNE).
Esto origina que en muchos casos las decisiones de orden ope-
rativo, administrativo y logístico sean responsabilidad de los Presi-
dentes de los JEE (Magistrados de la Corte Superior de la localidad con
escasos o nulos conocimientos administrativos), algo que en princi-
pio alguien podría pensar como algo positivo que fortalecería su auto-
nomía, pero que a la larga le trae tremendos problemas al JNE como
órgano revisor y jurisprudencial, pues enfrenta grandes dificultades
para integrar la jurisprudencia, aumentar el nivel de previsibilidad
de las resoluciones que emanan y por consecuencia, aumentar el ni-
vel de confianza de la ciudadanía en la administración de justicia elec-
toral a nivel nacional.
En la práctica, en muchos casos, los JEE se convierten en organis-
mos totalmente autónomos que incluso pueden llegar a desconocer la
autoridad del JNE en otras materias administrativas que también le co-
rresponden, como la fiscalización electoral, la inscripción de organizacio-
nes políticas y candidaturas o el registro de encuestadoras.
A estos problemas se suma una legislación electoral profusa y dis-
persa como la peruana y las dificultades observadas en el desarrollo de
las funciones de cada organismo electoral, pues en muchos casos los
procedimientos electorales se fraccionan o entrecruzan entre los tres
organismos, afectando su celeridad y el servicio a la ciudadanía; llegando
incluso a generar conflictos de competencia que el Tribunal Constitucio-
nal debió resolver en su momento.

471
 José Luis Echevarría Escribens

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

Entenderemos el contencioso electoral como un sistema integrado

por instrumentos procesales cuyo uso tiene el propósito de garantizar la
constitucionalidad y la legalidad de los actos y resoluciones de los órga-
nos electorales y la exactitud de los resultados de las elecciones.10
En ese contexto, podemos decir que la estructura del sistema de
medios de impugnación en el Perú no está correctamente definida en su
integridad, pues en algunos casos prioriza aspectos operativos del proce-
so electoral (que por su naturaleza tienen que ser céleres, ejecutivos y
preclusivos) en perjuicio de los principios del debido proceso consagrados
en la Constitución, lo que puede afectar derechos fundamentales de la
persona.
Si entendemos el debido proceso como el conjunto de garantías in-
dispensables para que un proceso sea considerado justo y que contiene
en su seno el derecho a la instancia plural,11 y que a su vez ésta última
representa un mecanismo de revisión de decisiones que se sustenta en
la fiabilidad humana y que se materializa en la facultad que se otorga a
un superior jerárquico, 1 2 podemos observar que hay recursos
impugnativos que no contienen tal principio:

Medio
Acto Impugnado Órgano que resuelve Instancias
Impugnatorio
Designación de Miembros de Jurado Electoral Especial
Tacha Única
Mesa de Sufragio (JEE)
Designación de Miembros de
Tacha Mesa de Sufragio del Oficina Consular Ú n ica
correspondiente
extranjero
Inscripción de Listas de
candidatos a Alcaldes y
Regidores de Concejos Jurado Electoral Especial
Tacha Única
Municipales Distritales (JEE)
(excepto los de Lima
Metropolitana)
Inscripción de fórmulas de
candidatos a la Presidencia y Jurado Nacional de
Tacha Única
Vicepresidencias de la Elecciones (JNE)
República
Recurso de Diseño de la cédula de Jurado Nacional de
Única
Impugnación sufragio Elecciones (JNE)
Recurso de Jurado Nacional de
Elecciones Única
nulidad Elecciones (JNE)

10 García Cisneros, José Bernardo, Glosario de Términos Electorales, Instituto

Electoral del Estado de México, 2ª Edición, Toluca, 2000, Pág. 97.
11 Guzmán Napurí, Christian. La separación de funciones en la administración
pública y en el ejercicio de funciones estatales, con especial referencia a la organización
electoral. En: La Administración Electoral en el Perú, Funciones, Competencias y
Organismos Electorales. ONPE, Lima, 2004, Pág. 114
12 Sánchez-Palacios, Manuel. La Reforma Electoral en la Constitución Política del

Estado (Exposición ante la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la

República), Lima, 2004, Pág. 5

472
 Perú

Los casos mostrados merecen ser analizados con mayor profundi-

dad para poder establecer las causas que dieron origen a este marco nor-
mativo. En primer lugar analizaremos los recursos que son resueltos por
los JEE únicamente.
Dentro de estos casos tenemos las tachas que puede presentar cual-
quier ciudadano o personero contra la designación de Miembros de Mesa
de Sufragio a nivel nacional. Como resulta obvio, la razón principal que
atenta contra la posibilidad de establecer para el caso una doble instan-
cia radica en el gran número de recursos que podrían presentarse y que
harían de esa carga procesal un encargo inmanejable para los 5 miem-
bros del Pleno del JNE.
Si tomamos en cuenta que para una elección de carácter nacional
se instalan alrededor de 95,000 mesas, y que éstas están conformadas
por 6 miembros (3 titulares y 3 suplentes), estamos hablando de casi
600,000 personas sobre los que podría recaer una tacha. Por esta razón,
el legislador, atendiendo a la celeridad que el desarrollo del proceso elec-
toral requiere, “sacrificó” una instancia en el proceso y consagró al JEE
como único órgano resolutivo.
La misma razón se encuentra en el recurso de tacha contra los
candidatos a Alcaldes y Regidores a los Concejos Municipales Distritales,
pues el Perú cuenta con 1,829 distritos, en los cuales, si se presentaran
únicamente las listas de los partidos políticos con inscripción vigente en
el Registro de Organizaciones Políticas que son 22 (hay que precisar que
los partidos políticos están atravesando por un período de adecuación a la
Ley de Partidos Nº 28094, cuyo plazo expira el 1º de febrero del 2005, por lo
que la cifra seguro se reducirá considerablemente) tendríamos 40,238
listas, que multiplicadas por los escaños que corresponden a cada Conce-
jo (un promedio de 5 regidores más el Alcalde), darían la escalofriante
cifra de 241,428 candidatos que podrían ser tachados.
En este segundo caso, la legislación no sólo afecta el debido proceso
de los candidatos tachados o de los recurrentes, sino que además contiene
un alto grado de discriminación, porque los distritos de Lima Metropolitana
no reciben el mismo tratamiento, estando contemplada, únicamente para
ellos, la posibilidad de ir en vía de apelación ante el JNE.
Este grave atentado contra la igualdad no tiene respaldo en crite-
rios poblacionales o de densidad electoral, pues una elección de carácter
eminentemente local como la municipal responde a intereses vecinales
exactamente iguales en todas las circunscripciones donde se lleva a cabo,
por lo que los derechos de un ciudadano de un distrito de la sierra de
Ayacucho deberían ser amparados en la misma proporción que los de un
ciudadano del lujoso distrito de San Isidro en Lima, cosa que en la actua-
lidad no sucede.

473
 José Luis Echevarría Escribens

La afectación de derechos fundamentales pone en tela de juicio la

idoneidad de este medio impugnativo, a pesar de contar con respaldo Cons-
titucional. Para ilustrar la situación descrita, podemos citar la sentencia
del Tribunal Constitucional respecto al expediente 2366-2003-AA/TC de
Juan Genaro Espino Espino, quien interpuso un recurso extraordinario
contra la resolución de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Ica, que declaró improcedente una acción de amparo del recurrente con-
tra el Presidente y los Miembros del JEE de Ica con el objeto que se dis-
ponga su inscripción como candidato a la Alcaldía del Distrito de San Juan
Bautista, provincia y departamento de Ica y se deje sin efecto la Resolu-
ción del JEE por la que se declara fundada la tacha interpuesta contra su
candidatura:

EXP. N.° 2366-2003-AA/TC

ICA
JUAN GENARO ESPINO ESPINO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 días del mes de abril de 2004, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con asistencia de los señores magistrados
Alva Orlandini, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente
sentencia.

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Juan Genaro Espino

Espino contra la resolución de la Sala Civil de la Corte Superior de Justi-
cia de Ica, de fojas 247, su fecha 16 de junio de 2003, que declara impro-
cedente la acción de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 30 de octubre de 2002, el recurrente interpone acción de

amparo contra el Presidente y los miembros titulares del Jurado Electo-
ral Especial de Ica, doctores Armando Barreda Gamboa, Edward Villacorta
Palacios y Julio Arévalo Flores, con el objeto que se disponga su inscrip-
ción como candidato a la Alcaldía Distrital de San Juan Bautista, provin-
cia y departamento de Ica, en la lista del Partido de Reconstrucción
Democrática; que se deje sin efecto la Resolución del Jurado Electoral
Especial de Ica del 28 de agosto de 2002, por la que se declara fundada la
tacha interpuesta contra su candidatura y se le excluye de la lista en la
que participa; y que se disponga que el Jurado Electoral Especial de Ica

474
 Perú

autorice su habilitación en la lista del Partido de Reconstrucción Demo-

crática y su condición de candidato en el referido proceso electoral.
Sostiene que el personero legal del Frente Regional Progresista
Iqueño (FREPOI) formuló tacha contra su candidatura a la Alcaldía Distrital
de San Juan Bautista, sustentándose en el hecho de que tenía, en el
momento de su postulación, proceso penal pendiente con la Municipali-
dad Distrital de San Juan Bautista por el delito de concusión, resultando,
por tanto, de aplicación el artículo 8°, parágrafo 8.1), inciso c) de la Ley N.°
26864, modificada por la Ley N.° 27734, cuyo texto prescribe que no pue-
den ser candidatos en las elecciones municipales los comprendidos en
los incisos 7), 8) y 9) del artículo 23° de la Ley Orgánica de Municipalida-
des. Refiere que dichas normas, sin embargo, no pueden ser de aplica-
ción a su caso, pues se refieren a procesos civiles que tengan los
candidatos contra las municipalidades, pero no a procesos penales, donde
rige el principio de presunción de inocencia durante la etapa de investi-
gación, como sucede en su caso, criterio que por lo demás ha sido seguido
por el Jurado Nacional de Elecciones a través de diversos pronunciamien-
tos. El Jurado Electoral Especial de Ica, sin embargo y a pesar de lo seña-
lado, violando todo tipo de derechos fundamentales, ha expedido la
resolución cuestionada mediante la cual declara fundada la tacha inter-
puesta contra su candidatura. Manifiesta que, apelada dicha resolución,
el mismo Jurado Electoral declaró improcedente su pedido por considerar
que es la única y definitiva instancia para resolver tachas de candidatos
a Concejos Distritales, reiterando sus mismos argumentos y sin impor-
tar si resolvieron en forma errónea o injusta; que ante tal circunstancia,
el personero de la lista del recurrente interpuso ante el Jurado Nacional
de Elecciones queja por denegatoria de recurso de apelación, la cual fue
declarada infundada, bajo la consideración de que el Jurado Electoral Es-
pecial es la última instancia en materia de tachas contra candidatos a
alcaldes o regidores; que, posteriormente, interpuso ante el Jurado Elec-
toral Especial recurso de nulidad atípico por uniformidad de jurispruden-
cia emitida por el Jurado Nacional de Elecciones, el cual fue nuevamente
declarado improcedente; y que, paralelamente a todos estos reclamos, el
organismo electoral emplazado dictó una resolución mediante la cual
resolvió inscribir en forma definitiva la lista de candidatos al Concejo
Municipal Distrital, excluyendo al recurrente, lo que, como es evidente
vulnera sus derechos. Mediante escrito del 12 de diciembre de 2002, el
demandante procedió a ampliar el petitorio de su demanda, solicitando
que, al haber salido ganadora la lista a la cual pertenecía durante los
comicios del 17 de noviembre de 2002, debe procederse a su incorpora-
ción como Alcalde Electo del Concejo Distrital de San Juan Bautista.
El Presidente del Jurado Electoral Especial de Ica contesta la de-
manda negándola y contradiciéndola, por considerar que el demandante

475
 José Luis Echevarría Escribens

carece de legitimidad para obrar, ya que si se ha perjudicado a una agru-

pación política, quien puede recurrir es únicamente el personero de la
lista y no personas en particular, lo que también es aplicable si se acude
al Poder Judicial. Refiere que el petitorio es jurídicamente imposible, ya
que el proceso electoral al que se refiere el recurrente ya se llevó a cabo
y no puede inscribirse o reinscribirse una candidatura cuando ya ven-
cieron todos los plazos; agrega que las tachas son resueltas en instancia
única como ha sucedido en el presente caso, siendo el Jurado Nacional
de Elecciones el único competente para resolver en materia electoral, y
sus resoluciones son absolutamente irrevisables. En un posterior escri-
to, el mismo demandado, pronunciándose sobre el escrito de ampliación
de la demanda, agrega que su pedido es improcedente, pues al haberse
declarado fundada la tacha contra el actor, se le excluyó de la lista y, por
tanto, no participó como candidato en la elección municipal del 17 de
noviembre de 2002.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Sistema
Electoral Jurado Nacional de Elecciones-Oficina Nacional de Procesos Elec-
torales, también contesta la demanda señalando que en materia electo-
ral no procede recuso ni acción de garantía alguna. Alega que si el Jurado
Electoral Especial resolvió la tacha presentada contra el demandante, lo
hizo en cumplimiento de las normas pertinentes dentro de un procedi-
miento electoral que le es privativo y del cual sólo se puede recurrir ante
el superior jerárquico, que es el Jurado Nacional de Elecciones. Y si este
último resolvió en una u otra forma, ello debe ser materia de otro procedi-
miento, pero de ninguna manera debe recurrirse a una acción de amparo.
El Primer Juzgado Civil de Ica, con fecha 14 de febrero de 2003,
declaró improcedente la demanda, por considerar que las elecciones
municipales en las cuales pretendió participar el actor ya se realizaron,
por lo que resulta de aplicación al caso el inciso 1) del artículo 6° de la Ley
N.° 23506. Aduce, por otro lado, que, conforme lo establece el artículo 181°
de la Constitución, en materias electorales las resoluciones son dictadas
en instancia final, definitiva y no son revisables, no procediendo contra
ellas recurso alguno.

La recurrida confirmó la apelada, por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

1. El objeto de la demanda es que se inscriba al demandante como

candidato a la Alcaldía Distrital de San Juan Bautista, provincia y depar-
tamento de Ica, en la Lista del Partido de Reconstrucción Democrática,
con el propósito que participe en el proceso electoral municipal de no-
viembre del año 2002; que se deje sin efecto la Resolución del Jurado

476
 Perú

Electoral Especial de Ica del 28 de agosto de 2002, por la que se declara

fundada la tacha interpuesta contra su candidatura y se le excluye de la
lista en la que participa; y que se disponga que el Jurado Electoral Espe-
cial de Ica autorice su habilitación en la lista del Partido de Reconstruc-
ción Democrática y su condición de candidato en el ya referido proceso
electoral. Posteriormente y en vía de ampliación, solicita también que, al
haber salido ganadora la lista a la cual pertenecía durante los comicios
del 17 de noviembre de 2002, se le incorpore como Alcalde Electo del cita-
do Concejo Distrital.
2. En el caso de autos y como lo reconoce el propio recurrente, el
proceso electoral para el cual éste pretendía postular, fue realizado con
fecha 17 de noviembre de 2002, por lo que el petitorio solicitado resulta
materialmente imposible de cumplir, resultando irrelevante dentro de
dicho contexto que la lista en la cual participaba el mismo demandante
haya sido o no la ganadora, puesto que no ha existido participación efec-
tiva del interesado, a lo que debe añadirse que el ciudadano Jorge Luis
Quispe Saavedra fue la persona que participó en dicho proceso, en susti-
tución del demandante. En tales circunstancias y aun cuando este Cole-
giado pueda tener su propia apreciación sobre el fondo de la controversia,
no le queda otra alternativa que la de aplicar la previsión contemplada el
inciso 1) del artículo 6° de la Ley N.° 23506, dejando expresa constancia
que la sustracción de materia producida en este caso no es porque la
violación a los derechos haya cesado, sino porque los derechos invocados
como vulnerados se han tornado irreparables.
3. Pese a que en supuestos como el presente el Tribunal Constitu-
cional opta por no emitir pronunciamiento sobre el fondo de la controver-
sia, en este específico caso, sin embargo, considera imperioso un examen
de los hechos producidos, a efectos de que situaciones como las aquí des-
critas no vuelvan a producirse y para que los criterios aquí enunciados
sirvan, en el caso de que tales comportamientos se repitan, para graficar
cómo es que este Colegiado habrá de encararlos en lo sucesivo.
4. Este Tribunal, por consiguiente, debe enfatizar, al igual como lo
hiciera respecto de las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de
la Magistratura en el Exp. N.° 2409-2002-AA/TC (Caso Gonzales Ríos) y la
posibilidad de un control jurisdiccional sobre ellas, que no cabe invocar la
existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucio-
nal, so pretexto de que la Constitución confiere una suerte de protección
especial a determinadas resoluciones emitidas por parte de determina-
dos organismos electorales. En efecto, aun cuando de los artículos 142° y
181° de la Norma Fundamental, se desprende que en materia electoral
no cabe revisión judicial de las resoluciones emitidas por el Jurado Na-
cional de Elecciones, y que tal organismo representa la última instancia
en tal asunto, dicho criterio sólo puede considerarse como válido en tanto

477
 José Luis Echevarría Escribens

y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debida o, lo que es lo

mismo, compatibles con el cuadro de valores materiales reconocido por la
misma Constitución. Como es evidente, si la función electoral se ejerce
de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los derechos
fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el
ordenamiento constitucional, no sólo resulta legítimo sino plenamente
necesario el control constitucional, especialmente cuando éste resulta
viable en mecanismos como el amparo.
5. En un contexto como el anteriormente descrito queda absolu-
tamente claro que, cuando resoluciones como las emitidas en sede
judicial, pretenden apoyarse en un criterio consistente en una ausen-
cia de mecanismos de control o fiscalización jurisdiccional, se incurre
en una lectura no sólo sesgada sino unilateral de la Constitución, por-
que se pretende adscribir los organismos electorales a una concepción
de autarquía funcional opuesta a la finalidad de respeto a la persona
que, desde una perspectiva integral, postula la misma Norma Funda-
mental. Como ya se ha enfatizando en otro momento, no pueden admi-
tirse como razonables o coherentes interpretaciones tendientes a
convalidar ejercicios irregulares o arbitrarios de las funciones confe-
ridas a los órganos públicos, puesto que un Estado sólo puede predicarse
como de Derecho cuando los poderes constituidos no sólo se desen-
vuelvan con autonomía en el ejercicio de sus competencias, sino que,
sobre todo, respeten plenamente y en toda circunstancia los límites y
restricciones funcionales que la misma Carta establece, sea recono-
ciendo derechos elementales, sea observando los principios esencia-
les que, desde el Texto Fundamental, informan la totalidad del
ordenamiento jurídico.
6. Admitido entonces que cuando se presenta un ejercicio irregu-
lar en una función conferida a un organismo del Estado, procede (indis-
cutiblemente) el control constitucional, cabe precisar, como pautas de
observancia obligatoria, y especialmente por lo que respecta a las mate-
rias electorales, las siguientes: a) en aquellos casos en los que, como
consecuencia de una tacha formulada contra un candidato a alcalde o
regidor municipal, ésta es declarada fundada, no puede ni debe
interpretarse dicha decisión como de un pronunciamiento definitivo y
por tanto irrecurrible en la misma sede electoral. Esta interpretación
tiene su fundamento en tres razones esenciales. En primer término, debe
tenerse en cuenta que lo que se está afectando es, en el fondo, el derecho
de participación ciudadana y, por tanto, existe la ineludible necesidad de
tomar las precauciones suficientes para que tal decisión realmente res-
ponda a circunstancias totalmente objetivas. En segundo, todo pronun-
ciamiento que afecte derechos fundamentales necesariamente debe
contar con la posibilidad de ser recurrido ante una autoridad diferente de

478
 Perú

quien lo tomó, como garantía de instancia plural o expresión de un au-

téntico proceso debido. Y, finalmente, el Jurado Nacional de Elecciones,
máxima instancia en sede electoral, ha venido conociendo de diversos
reclamos en los que se ha pronunciado como segunda instancia respecto
de tachas contra candidatos a alcaldes o regidores, como se puede apre-
ciar de jurisprudencia uniforme y reiterada emitida por dicho organis-
mo; b) cuando, a la luz de lo señalado por el máximo órgano de justicia
electoral, existe jurisprudencia sobre determinada materia y, además,
uniforme y reiterada, resulta inadmisible que, aduciendo, una supuesta
imposibilidad de recurrir a dicha instancia, un órgano de justicia electo-
ral inferior pueda desvincularse de los criterios o pautas interpretativas
señaladas por su superior, tanto más cuando incidan directamente obre
el ejercicio de derechos fundamentales. O el Jurado Nacional de Eleccio-
nes es la máxima instancia en sede electoral y, por lo tanto, sus decisio-
nes asumen una línea directriz que al resto de órganos electorales
corresponde seguir o, simplemente, carece del poder de sentar pautas
jurisprudenciales. Entre ambas alternativas, la única compatible con el
carácter de instancia máxima y definitiva que le reconoce el artículo
181° de la Norma Fundamental es, evidentemente, la primera de las se-
ñaladas; c) el criterio según el cual no puede privarse del derecho de
participación a quien se encuentre sometido a un proceso penal, no sólo
resulta de observancia obligatoria por cumplir con la característica de
vinculación antes señalada, sino porque responde a una lectura de la
Constitución compatible con su cuadro de valores materiales, conforme
a la cual, toda persona es considerada inocente mientras su responsabi-
lidad no quede acreditada fehacientemente, lo que supone la existencia
de una sentencia definitiva expedida como corolario de un proceso penal
justo o debido.
7. Por consiguiente y al margen de que en el presente caso no pue-
da retornarse las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de
violación de los derechos reclamados, este Colegiado, conforme a las con-
sideraciones expuestas, considera que, al haberse producido la
irreparabilidad de los derechos afectados por la conducta funcional de las
autoridades del Jurado Especial Electoral de Ica, quienes, al margen de
haber declarado fundada la tacha contra el recurrente e impedido su par-
ticipación en el proceso electoral de noviembre del 2002 no le concedie-
ron el recurso de apelación que solicitó, alegando su supuesta
condición de instancia única, ni tampoco tomaron en cuenta lo re-
suelto en jurisprudencia reiterada por el Jurado Nacional de Eleccio-
nes, respecto del fondo del petitorio, resulta pertinente al caso de
autos la aplicación del artículo 11° de la Ley N.° 23506, a fin de que
puedan deslindarse, en la vía correspondiente, las responsabilidades
a que hubiere lugar.

479
 José Luis Echevarría Escribens

FALLO

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, por la

autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere,

Ha resuelto

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

2. Ordena, de conformidad con el artículo 11° de la Ley N.° 23506,
la remisión de copias certificadas de la presente sentencia al
Ministerio Público, a efectos de que proceda conforme a sus
atribuciones.

Publíquese y notifíquese.

SS.

ALVA ORLANDINI
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA

Resulta destacable la apreciación del Tribunal que consagra la

inexistencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitu-
cional, bajo el pretexto de que “la Constitución confiere una suerte de protec-
ción especial a determinadas resoluciones emitidas por determinados
organismos electorales”, y que dicho criterio “solo puede considerarse como
válido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debida, o
lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro de valores materiales reconoci-
do por la misma Constitución”.
En el segundo grupo de ejemplos, referidos a aquellos recursos que
son resueltos en instancia única por el JNE, las razones estriban en el
hecho de que los actos impugnados son de carácter general, es decir, no
están referidos a un acto o candidato electoral de alguna localidad o dis-
trito en particular, sino que tienen que ver con el proceso en sí o con
candidatos de elección nacional como los de una presidencial.
En este tipo de casos, la legislación no prevé la posibilidad de la
doble instancia por el simple hecho de que el JNE es la máxima instancia
y no puede recurrirse a jurisdicción independiente a ésta, lo que no des-
virtúa el riesgo de la afectación de derechos.
A estos casos se debe sumar el recurso de tacha contra los inte-
grantes de los JEE, que a diferencia de los otros medios impugnativos
analizados, son resueltos por una Comisión de Fiscales, sin que se esta-

480
 Perú

blezca claramente si existe o no la posibilidad de interponer un recurso

de apelación ante el JNE.
Aún cuando una interpretación extensiva de la norma nos permita
concluir afirmativamente sobre tal posibilidad, tomando en cuenta que
la supuesta apelada provendría de un órgano no electoral que se pronun-
cia, sin embargo, sobre una actividad de la materia, la inexistencia de
alguna mención expresa sobre el particular tiende sobras de duda sobre
el recurso.
No obstante lo expuesto, existen recursos impugnativos bien dise-
ñados que garantizan un proceso justo, como son:

Recurso de tacha contra la designación de miembros de las ODPE

El Jefe de la ONPE publica la lista de las personas seleccionadas,

por concurso público, para integrar las Oficinas Descentralizadas de Pro-
cesos Electorales (ODPE) durante cinco días para que se interpongan las
tachas correspondientes. Estas son resultas por los JEE en el término de
tres días. Contra las resoluciones de los JEE procede recurso de apelación
ante el JNE en el mismo plazo.

Tachas contra la inscripción de una Organización Política

Recibida la solicitud de inscripción de un partido político, movimiento

regional u organización política local, la Oficina del Registro de Organiza-
ciones Políticas (OROP) verifica el cumplimiento de los requisitos forma-
les y manda publicar un resumen de la misma. Cualquier persona natural
o jurídica puede formular tacha contra la inscripción de una organiza-
ción política.
La tacha contra la inscripción de un partido político debe presentar-
se ante la OROP dentro de los cinco días hábiles posteriores a la publica-
ción. La resolución de la OROP es apelable ante el JNE en un plazo de
cinco días hábiles posteriores a su notificación.
Para el caso de los movimientos regionales y organizaciones loca-
les, el plazo para apelar la resolución de la OROP es de tres días hábiles
contados a partir de la notificación de la apelada.

Tachas contra la inscripción de candidatos al Congreso

Las listas de candidatos al Congreso que cumplan con los requisi-

tos, son publicadas en el diario de mayor circulación de la localidad por
los JEE para efectos de la interposición de tachas. Dentro de los tres días
naturales siguientes a la publicación, cualquier ciudadano inscrito en el
RENIEC puede interponer el recurso, que debe ser resuelto por el JEE en

481
 José Luis Echevarría Escribens

un plazo de tres días. Contra la resolución de los JEE cabe recurso de

apelación ante el JNE dentro de los tres días siguientes a la publicación
de la resolución. El JNE debe resolver dentro de los cinco días de recibido
el recurso.

Tachas contra la inscripción de candidatos a los Gobiernos Regionales

Las tachas e impugnaciones contra los candidatos a la Presiden-

cia, Vicepresidencias o a miembros del Consejo Regional siguen el mis-
mo procedimiento del acápite anterior.
Tachas contra la inscripción de candidatos a Alcaldes y Regidores
de los Concejos Municipales Provinciales y de los Concejos Municipales
Distritales del Área de Lima Metropolitana
Las tachas contra los candidatos a Alcaldes y Regidores de los Con-
cejos Municipales Provinciales y de los Concejos Distritales del Área
Metropolitana de Lima pueden ser interpuestas por cualquier ciudadano
inscrito en el RENIEC dentro de los tres días de publicadas las listas. Los
JEE resuelven dentro del término de tres días naturales. Esta resolución
se puede apelar ante el JNE en el mismo plazo y se resuelve en igual
término.

Impugnación de la identidad de un elector

Al momento de la votación, la identidad de un elector puede ser

impugnada por algún personero ante la Mesa de Sufragio, que resuelve
inmediatamente. En ese mismo momento se puede presentar apelación,
que es resuelta con posterioridad por el JEE.

Impugnación de las cédulas de sufragio

Alguno de los miembros de la Mesa de Sufragio o algún personero

pueden impugnar una o varias cédulas al momento del escrutinio. La
Mesa debe resolver en ese instante. Si la impugnación es declarada in-
fundada, la cédula se escruta, siempre y cuando no se presente apela-
ción verbal. De ser este el caso, la cédula no es escrutada, se coloca en
sobre aparte y se envía al JEE para que resuelva posteriormente. Igual
procedimiento se sigue si la impugnación es declarada fundada desde un
primer momento.

Apelaciones contra las resoluciones de la mesa de sufragio

El escrutinio realizado en la Mesa de Sufragio es irrevisable. Los

JEE se podrán pronunciar sólo sobre las apelaciones que se hubiesen

482
 Perú

interpuesto contra las resoluciones de la Mesa respecto de las

impugnaciones de identidad del elector y de las cédulas de votación y
sobre los errores materiales en que se pudiese haber incurrido en las
operaciones aritméticas del escrutinio.

Impugnación de las Actas Electorales

El ejemplar del Acta Electoral dirigido al JEE se utiliza para resolver

las impugnaciones, cuando el Acta de la ODPE esté ilegible o cuando el JEE
lo estime conveniente por reclamo de los personeros. Las resoluciones de
los JEE recaídas sobre las Actas Electorales son apelables ante el JNE.
Los recursos impugnativos descritos responden a un diseño que se
ajusta al calendario electoral y a la magnitud de la carga procesal que es
capaz de sostener el Jurado.
Esta carga procesal sufre un aumento considerable hacia la etapa
final del proceso, antes de constituirlo de eficacia, debido a la gran canti-
dad de recursos que se interponen contra las actas electorales que con-
tienen los resultados de las Mesas de Sufragio y que son determinantes
en el cómputo final, sobre todo en procesos electorales donde se aplica la
cifra repartidora, como los congresales o municipales.
En materia de pruebas, la legislación peruana es sumamente
genérica, son casi inexistentes las referencias normativas sobre el
tema. La razón puede deberse a que las causales que pueden ser invo-
cadas en los recursos están taxativamente delimitadas en la norma y
los medios probatorios que se actúen deberán restringirse a probarlas
objetivamente.
Sin embargo, no hay menciones expresas a las formalidades que
los medios probatorios deben contener ni la oportunidad de su presenta-
ción o el plazo que tiene el recurrente para incrementarlas, de ser el caso.
Un caso interesante de mencionar se presenta en el ejercicio de
los Derechos de Participación y Control Ciudadano consagrados en la Ley
Nº 26300; puesto que, para activar una consulta popular de revocatoria
del mandato de una autoridad municipal o regional, la solicitud del pro-
motor de la iniciativa debe estar fundamentada pero no requiere ser pro-
bada; es decir, debe mencionar las razones por las cuales se pretende
revocar a la autoridad (por ejemplo: porque ha incurrido en malversación
de fondos) pero no requiere probar su acusación, le basta con la afirma-
ción para que la ONPE le expida unos formatos de recolección de firmas,
recabe las necesarias de acuerdo a ley y active la consulta.
Este procedimiento fue contemplado con tales características para
responder eficazmente al derecho de control ciudadano que le da origen,
aún cuando en la práctica, en muchos casos, se ha convertido en un
instrumento de venganza política de los vencidos en la contienda electoral.

483
 José Luis Echevarría Escribens

Otro de los problemas que se identifican en la administración de

justicia electoral en el Perú está referido al régimen de faltas adminis-
trativas y sanciones, pues la legislación prevé que el JNE ejecute activi-
dades eminentemente administrativas y luego proceda a sancionarlas
en caso de incumplimiento o infracción de sus disposiciones. Esto origi-
na que en muchos casos el JEE o el JNE actúen de oficio, sin mediar
recurso, y, en algunos casos, el sancionado no tenga posibilidad de recu-
rrir a otra instancia revisora.
Revisemos algunas de las actividades que se enmarcan dentro del
problema expuesto:

Prohibiciones a los candidatos que van a la reelección

Las modificaciones introducidas el año 2002 a la Ley de Elecciones

Municipales Nº 26864, pretendieron establecer un mecanismo de control
eficaz sobre las campañas electorales de los candidatos que postulaban a
la reelección, con la finalidad de evitar o castigar el uso de recursos pú-
blicos y equiparar las condiciones de la contienda.
Es así que la norma estableció que desde 90 días anteriores a la
fecha señalada para la elección, los Alcaldes y Regidores de Concejos
Municipales Provinciales y Distritales en ejercicio que postulan a la re-
elección y/o cualquier cargo electivo, sea nacional, regional o local, así
como los funcionarios públicos que postulen a cargos de elección popular,
en cuanto les sean aplicables, están impedidos de:

a. Participar en la inauguración e inspección de obras públicas.

b. Repartir, a personas o entidades privadas bienes adquiridos
con dinero de las instituciones donde laboran o representan,
o como producto de donaciones de terceros.
c. Referirse directa o indirectamente a los demás candidatos u
organizaciones políticas en sus disertaciones, discursos o pre-
sentaciones públicas oficiales.

El Pleno del JNE y los JEE en sus respectivas circunscripciones

electorales, están facultados para sancionar la infracción de las disposi-
ciones establecidas, según el siguiente procedimiento:

• Al primer incumplimiento, se envía una comunicación escrita y

privada a la organización política que patrocina la candidatura de
la autoridad pública infractora, especificando las características
de la infracción, las circunstancias y el día en que se cometió.
• De persistir la infracción, se sancionará a la organización polí-
tica responsable con una amonestación pública y una multa,

484
 Perú

según la gravedad de la infracción, no menor de 30 ni mayor de

100 unidades impositivas tributarias (conocidas como UIT, equi-
valente a S/. 3,300.00 [Tres mil trescientos con 00/100 Nuevos
Soles], que al tipo de cambio actual, representa exactamente
$USD 1,000.00 [Un mil con 00/100 Dólares Americanos] )
• De reiterar la falta se retirará a la autoridad o funcionario
responsable de la lista de candidatos donde postula.

A pesar de no existir una referencia expresa, la aplicación de esta

disposición se efectúa, en muchos casos, de oficio, ya sea por los JEE o
por el JNE, amparados en la función fiscalizadora del proceso que la Cons-
titución y su Ley Orgánica les otorga.

Publicación de Encuestas

El JNE es el encargado de mantener y actualizar el Registro Electo-

ral de Encuestadoras, y de reglamentar su accionar en épocas electorales.
La norma establece que la publicación o difusión de encuestas y
proyecciones de cualquier naturaleza sobre los resultados de las eleccio-
nes a través de los medios de comunicación pueden efectuarse hasta el
domingo anterior al día de las elecciones. En caso de incumplimiento, se
sancionará al infractor con una multa entre 10 y 100 UIT que fijará el JNE.
Como ya hemos mencionado en casos anteriores, al no existir ins-
tancia electoral superior al JNE, los afectados están impedidos de solici-
tar la revisión de sus casos.

Publicidad Estatal

La Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859 señala que se encuentra

prohibida:

a) La difusión de parte del Estado y de cualquier dependencia

pública, órgano de gobierno local, autoridad política o pública,
de propaganda política y electoral a favor o en contra de cual-
quier organización política o candidato.
b) La realización, durante períodos electorales, de publicidad
estatal o pública en cualquier medio de comunicación pú-
blico o privado, salvo el caso de impostergable necesidad o
utilidad pública, debiendo en dicho caso la autoridad o enti-
dad pública responsable de la publicidad dar cuenta sema-
nalmente de los avisos publicados al JNE o al JEE, según
corresponda.

485
 José Luis Echevarría Escribens

La ley precitada señala también que, en caso de incumplimiento

de estas disposiciones, el JNE o, en su caso, el JEE, de oficio o a petición
de parte, dispondrá la suspensión inmediata de la propaganda política y
publicidad estatal.
Como se observa en todos los casos materia de análisis, el nivel de
discrecionalidad del JNE es amplio y en algunos casos único, lo que au-
menta el riesgo de afectar derechos fundamentales, como ya hemos men-
cionado anteriormente.
Por otra parte, los delitos electorales, definidos como el conjunto
de conductas dolosas13 voluntarias, violatorias de las garantías que es-
tablece la ley y que atentan contra la obligación de emitir el sufragio,
recortar de una u otra forma su libertad de emisión, entrañan el in-
cumplimiento de funciones electorales o, de modo más amplio y gene-
ral, inciden compulsivamente sobre las garantías con que los
ordenamientos electorales democráticos rodean el proceso electoral en
su conjunto.14
Es por ello que la legislación peruana intenta identificar y tipifi-
car la mayor cantidad de ilícitos posibles y sancionarlos, de forma tal
que las condiciones de igualdad en la competencia electoral no se vean
afectadas.
La Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859 norma las conductas que
atentan contra el derecho de sufragio en los artículos 382º al 393º del
Título XVI denominado Delitos, Sanciones y Procedimientos Judiciales y
el Código Penal, por su parte, las regula en los artículos 354º al 360º del
Título XVII de los Delitos Contra la Voluntad Popular.

Los principales delitos tipificados son:

Perturbación o impedimento del Proceso Electoral

Referido a aquél que mediante violencia o amenaza, perturba o

impide que se desarrolle un proceso electoral general, parlamentario,
regional o local. Esta conducta incluye también la obstaculización, turba-
ción o entorpecimiento del acto electoral. La ley prevé una pena privativa
de la libertad no menor de 3 ni mayor de 10 años. Si el culpable forma
parte integrante de un grupo, la pena es no menor de 2 años ni mayor de 5.

13 Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral Tomo I,

2ª edición, San José de Costa Rica, 2000.
14 Bolívar Arteaga, Flora Adelaida, Infracciones y Delitos Electorales el Día de la

Votación, Lima, 2001, Pág 1.

486
 Perú

Impedimento del ejercicio del derecho de sufragio

Tipificado en el Código Penal, se refiere a aquél que mediante vio-

lencia o amenaza, impide a un elector ejercer su derecho de sufragio o le
obliga a hacerlo en un sentido determinado. Se establece una pena pri-
vativa de la libertad no menor de 1 ni mayor de 4 años.

Inducción a no votar o hacerlo en sentido determinado

El que, mediante dádivas ventajas o promesas trata de inducir a un

elector a no votar o a votar en un sentido determinado, será reprimido
con pena privativa de la libertad no menor de 1 ni mayor de 4 años.
Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 1 mes ni
mayor de 1 año, aquel que trate de conocer el voto de un elector o de
obligarlo a votar por determinado candidato y obstruya el desarrollo de los
actos electorales o provoque desórdenes durante éstos.
Una de las conductas ilícitas penales que se configuran en este
delito es el de la violación del secreto del voto, la que constituye una de
las más relevantes garantías del sufragio democrático.15

Suplantación del votante

El que suplanta a otro votante o vota más de una vez en la misma

elección o sufraga sin tener derecho será reprimido con pena privativa
de la libertad no menor de 1 ni mayor de 4 años.
Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 6 meses
ni mayor de 2 años aquél que vota con Documento Nacional de Identifica-
ción (DNI) ajeno o sin tener derecho de sufragio.
Este es uno de los delitos electorales más comunes en el Perú,
sobre todo en zonas rurales y de extrema pobreza, donde se aprecia un
escaso conocimiento de las normas electorales y las garantías del pro-
ceso. Resulta común ver a gente humilde intentando votar por el her-
mano o por la madre, con la intención de evitarles el pago de la multa
correspondiente.

Publicidad ilegal del sentido del voto

El elector que da a publicidad el sentido de su voto en el acto electo-

ral, será reprimido con pena privativa de la libertad no mayor de 1 año o
con prestación de servicio comunitario de 20 a 30 jornadas.

15 Ibid, Pág.2

487
 José Luis Echevarría Escribens

Nuevamente se afecta el principio del secreto del voto, y la posibili-

dad de influir en el voto de los demás electores.

Atentados contra el derecho de sufragio

Será reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 2

y no mayor de 8 años el que, con propósito de impedir o alterar el
resultado de un proceso electoral realiza cualquiera de las acciones
siguientes:

1. Inserta o hace insertar o suprime o hace suprimir, indebida-

mente, nombres en la formación de un registro electoral.
2. Falsifica o destruye, de cualquier modo, en todo o en parte
un registro electoral, DNI o actas de escrutinio u oculta, re-
tiene o hace desaparecer los documentos mencionados de
manera que el hecho pueda dificultar la elección o falsear
su resultado.
3. Sustrae, destruye o sustituye ánforas utilizadas en una elec-
ción antes de realizar el escrutinio.
4. Sustrae, destruye o sustituye cédulas de sufragio que fueron
depositadas por los electores.
5. Altera, de cualquier manera, el resultado de una elección o
torna imposible la realización del escrutinio.
6. Recibe, siendo miembro de una mesa de sufragio, el voto de
un ciudadano no incluido en la lista de electores de esa mesa
o rechaza injustificadamente el voto de un elector incluido
en dicha lista.
7. Despoja a un ciudadano, indebidamente, de su DNI o lo retie-
ne con el propósito de impedirle que sufrague.

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 6 meses

ni mayor de 3 años, el miembro de una Mesa de Sufragio que recibe el
voto de persona no incluida en la lista de electores de la mesa o rechaza
sin justa causa el voto de un elector incluido en dicha lista.
Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 1 año
ni mayor de 3 años, aquel que injustificadamente despoja a una perso-
na de su DNI o lo retiene con el propósito de impedir que el elector
concurra a votar. Si el que delinque es funcionario, empleado público o
miembro de las Fuerzas Armadas, la pena es de prisión no menor de 1
año ni mayor de 4, con pena accesoria de inhabilitación por igual tiem-
po al de la condena.
El DNI es el único documento válido para votar, por lo que se afecta
también el derecho al sufragio del ciudadano intervenido.

488
 Perú

Delitos relacionados con la conformación de los JEE

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 6 meses

ni mayor de 3 años:

a) Aquél que integra un JEE estando impedido de hacerlo, o su-

planta a quien le corresponde integrarlo, o utiliza su nombre
para efectuar despachos o comunicaciones.
b) Aquél que instiga a otro a suplantar a un miembro de un JEE,
o lo obliga a ello mediante violencia o soborno.

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 2 años,

ni mayor de 5 aquél que impida, por cualquier medio, que un ciudadano
pueda ser designado para integrar un JEE.
Sufre la pena de multa cuyo importe no es menor del 25% del ingre-
so mínimo vital (el ingreso mínimo vital en el Perú es de S/. 460.00 [Cua-
trocientos sesenta con 00/100 Nuevos Soles], que al cambio de 3,30 Nuevos
Soles X Dólar, representan $USD 139.40 [Ciento treinta y nueve con 40/
100 Dólares Americanos] ) con una duración de sesenta días multa de
conformidad con los artículos 41º y 44º del Código Penal, y la pena acceso-
ria de inhabilitación, prevista en los incisos 1), 2), 3), 4) y 8) del artículo
36º del Código Penal por el tiempo de la pena principal, el ciudadano que
injustificadamente se abstenga de integrar un JEE.
Ya hemos resaltado la importancia y el rol que desempeñan los JEE
durante los procesos electorales, por eso la ley prevé sanciones para quie-
nes se nieguen a integrarlos, con la finalidad de asegurar su
implementación a tiempo y no afectar el cronograma electoral.

Delitos relacionados con la propaganda electoral

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 3 me-

ses ni mayor de 2 años aquél que instala o hace funcionar Secretarías
o locales políticos u oficinas de propaganda, o que organiza o permite
reuniones o manifestaciones políticas dentro de zonas prohibidas o en
los plazos en que dicha actividad esté suspendida. Si el culpable es
una autoridad política, la pena es no menor de 1 año ni mayor de 3,
además de la pena accesoria de inhabilitación, por igual tiempo del de
la condena.
Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 2 años
aquél que haga propaganda electoral, cualquiera que sea el medio em-
pleado, en las horas en que está suspendida; o aquél que atente contra la
ley, las buenas costumbres, o agravia en su honor a un candidato o a un
partido.

489
 José Luis Echevarría Escribens

Es reprimido con pena privativa de la libertad no mayor de 6 meses

y pena de multa no menor de 10% del ingreso mínimo vital multiplicado
por 30 días de multa más la pena accesoria de inhabilitación, por igual
tiempo que el de la condena, aquél que destruya, en todo o en parte, impi-
da u obstaculice la propaganda electoral de un candidato o partido; ade-
más sufre pena de multa, por el importe del 10% del ingreso diario del
condenado, multiplicado por 30 días de multa. Las mismas penas se im-
ponen a los instigadores.
Estas normas son fundamentales porque regulan las conductas
atentatorias contra las campañas y la publicidad de los contendores. Es
indispensable asegurar un clima transparente para la oferta política y
evitar campañas sucias entre los candidatos que puedan afectar el desa-
rrollo del proceso y la labor de los organismos electorales.

Delitos relacionados con los Miembros de Mesa de Sufragio

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 6 meses

ni mayor de 3 años, el Miembro de una Mesa de Sufragio que recibe el
voto de persona no incluida en la lista de electores o rechaza sin justa
causa el voto de un elector incluido en dicha lista.
Son reprimidos con pena privativa de la libertad no menor de 1 año
ni mayor de 3 años, los Presidentes de las Mesas de Sufragio que no
cumplan con remitir las ánforas o las actas electorales. Además sufren
pena accesoria de inhabilitación por igual tiempo al de la condena.
Sufre pena de multa cuyo importe no es menor del 50% del ingreso
mínimo vital, con una duración de 15 días, el ciudadano que habiendo salido
sorteado para integrar una Mesa de Sufragio no concurra a su instalación.
Criterios parecidos a la tipificación de la negativa a integrar los
JEE se encuentran en este delito, además de normar la conducta
procedimental de los Miembros de Mesa de Sufragio durante el desarrollo de
sus funciones.
Como ya hemos mencionado, es de vital importancia garantizar la
conformación oportuna de las Mesas de Sufragio, capacitar debidamente
a sus miembros y acreditarles con anticipación, a fin de otorgarle mayor
transparencia y publicidad al proceso.
Delitos relacionados con las garantías electorales

Participación de militares y policías

Son reprimidos con pena privativa de la libertad no menor de 1 mes

ni mayor de 1 año, los miembros de la Fuerza Armada y de la Policía
Nacional en situación de disponibilidad o de retiro que, vistiendo unifor-
me, participen en manifestaciones u otros actos de carácter político.

490
 Perú

La independencia de las fuerzas del orden respecto al poder político

es fundamental en cualquier ordenamiento democrático, por eso consti-
tuye delito que el personal militar o policial participe o apoye actos de
orden político, que además podrían ser interpretados como una forma de
coacción contra el electorado.

Inducción al voto

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 1 mes ni

mayor de 1 año, aquél que trate de conocer el voto de un elector o de
obligarlo a votar por determinado candidato y obstruya el desarrollo de los
actos electorales, o provoque desórdenes durante éstos.

Portar armas

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 1 mes ni

mayor de 1 año, aquél que porte armas de cualquier clase durante la
realización de los actos electorales oficiales, aunque tenga licencia, sin
perjuicio del decomiso del arma y la cancelación de la licencia.

El sujeto activo de la comisión de este delito puede ser cualquier

persona y lo que se pretende es asegurar que las elecciones sean una
fiesta democrática sin incidentes que afecten su desarrollo. El que un
elector porte arma puede intimidar a otros y afectar la seguridad del pro-
ceso en un momento determinado.

Detención o demora de los servicios de traslado de ánforas

Son reprimidos con pena privativa de la libertad no menor de 6 meses

ni mayor de 3 años, los empleados de Correos y en general toda persona
que detenga o demore por cualquier medio los servicios de correos, telé-
grafos o mensajeros que transporten o conduzcan ánforas, elementos o
comunicaciones oficiales referentes a un proceso electoral.

Violación de ánforas y comunicaciones oficiales

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 6 meses

ni mayor de 3 años, toda persona que viole los sellos, precintos, envoltu-
ras o cerraduras de las ánforas utilizadas para el acto electoral, o quien
viole las comunicaciones oficiales expedidas por los órganos del sistema
electoral o la que, suplantando a estos, remita comunicaciones, o susti-
tuya votos que hayan sido impugnados. Si el culpable es funcionario o

491
 José Luis Echevarría Escribens

empleado público, además de la pena indicada sufrirá pena accesoria de

inhabilitación por igual tiempo al de la condena.

Perturbación de reunión con fines electorales

Es reprimido con pena privativa de la libertad no menor de 1 año ni

mayor de 3 años, aquél que impida o perturbe una reunión en recinto
privado o la que se realice en lugar de uso público, convocada con fines
electorales conforme al artículo 354º del Código Penal. Si el culpable fue-
se funcionario o servidor público, además de la pena indicada sufre pena
accesoria de inhabilitación por igual tiempo al de la condena.

Abuso de cargos públicos para que subalternos o particulares fir-

men listas de adherentes o actúen en perjuicio de algún candidato

Son reprimidos con pena privativa de la libertad no menor de 2 años

ni mayor de 6 y pena no mayor de 30 días multa, así como pena accesoria
de inhabilitación por igual tiempo al de la condena:

a) Las autoridades políticas, militares policiales, municipales y

los funcionarios o empleados públicos que, abusando de sus
cargos, obliguen a un elector a firmar una lista de adherentes
a un partido político o para la presentación de una candidatu-
ra, o a favor o en contra de determinado partido, lista de can-
didato, o los que realicen algún acto que favorezca o perjudi-
que a determinado partido o candidato.
b) Las personas aludidas en el numeral anterior que, respecto a
sus subalternos o particulares, le impongan descuentos o
multas y ordenen cambios de colocación o traslado de dichos
subalternos o particulares dependientes, con el objeto de fa-
vorecer o perjudicar los resultados a favor o en contra de un
determinado candidato.

Funcionamiento de establecimientos de expendio de bebidas al-

cohólicas y espectáculos públicos

Son reprimidos con pena privativa de la libertad no mayor de 6 me-

ses y pena de multa no menor del 10% del ingreso mínimo vital multipli-
cado por 30 días de multa más pena accesoria de inhabilitación, por igual
tiempo al de la condena, aquellos que hagan funcionar establecimientos
destinados exclusivamente a expendio de bebidas alcohólicas, o quienes
organizan espectáculos o reuniones prohibidos durante los períodos no
permitidos.

492
 Perú

Este dispositivo debe concordarse con aquel que dispone que desde
48 horas antes de las cero horas del día de la votación no es permitido el
expendio de bebidas alcohólicas. Su finalidad es la misma que la de la
prohibición de portar armas: asegurar un desarrollo apacible de los comicios.

Omisión en la exigencia de presentación del DNI con constancia

de última votación

Son reprimidos con pena privativa de la libertad no mayor de 6 meses

y pena de multa no menor del 10% del ingreso mínimo vital multiplicado
por 30 días de multa más pena accesoria de inhabilitación, por igual tiempo
al de la condena, los registradores públicos, notarios, escribanos, em-
pleados públicos y demás personas que no exijan la presentación del DNI
con la constancia de sufragio en las últimas elecciones, o la dispensa de
no haber votado otorgada por el JNE, a fin de identificar a quienes inten-
tan realizar actos que requieran tal presentación sin hacerla.
La finalidad de este apartado se liga estrechamente con la obligato-
riedad del voto que la Constitución establece y la multa que acarrea su
incumplimiento. Para ello, los funcionarios o ciudadanos que tengan res-
ponsabilidad en un procedimiento que exija la presentación del DNI, es-
tán obligados a requerir tal presentación y observar la existencia del
holograma de la última votación como condición para iniciar el trámite;
de forma tal que ante tal requerimiento, el ciudadano se vea obligado a
regularizar su situación.

III. La jurisprudencia electoral

Como ya hemos observado, la justicia electoral emanada del Pleno

del JNE tiene carácter jurisdiccional y no es revisable en sede judicial.
Es el único organismo facultado para sentar bases jurisprudenciales en
materia electoral, cimentadas en la Constitución y las normas de la
materia.
La jurisprudencia, entendida como la interpretación que de la ley
hacen los tribunales para aplicarla a los casos sometidos a su jurisdicción,
está formada por el conjunto de sentencias dictadas por los miembros del
órgano jurisdiccional correspondiente sobre una materia determinada.16
En el Perú, por desgracia, la jurisprudencia nunca ha sido
sistematizada e integrada, debido en parte a la inexistencia de la carrera
pública electoral y a la alta rotación de las autoridades que dirigen los
destinos del JNE.
Esto atenta profundamente contra la posibilidad de uniformizar cri-
terios, sentar precedentes de observancia obligatoria para los operadores

493
 José Luis Echevarría Escribens

electorales y aumentar el nivel de previsibilidad de las resoluciones del

tribunal, aspecto fundamental para incrementar la confianza de los re-
currentes en los órganos de administración de justicia.
Al no tener nuestras naciones una línea de unión con el sistema
del “common law” como derecho consuetudinario y jurisprudencial,17 los
organismos administradores de justicia toman la jurisprudencia como
algo referencial y supletorio de la ley.
Esto en principio no tendría objeciones si es que no existiera una
jurisdicción como la electoral donde se aprecia un alto grado de especia-
lización y se corre contra el tiempo, lo que obliga a los legisladores a
establecer mecanismos de impugnación que no consagran la instancia
plural en beneficio de calendarios apretados.
Por eso es pertinente destacar la resolución del Tribunal Constitu-
cional ya citada en el texto, porque por primera vez en el Perú se hace
una interpretación real y valorativa del rol que juega la jurisprudencia
electoral en la toma de decisiones de los órganos de justicia electoral de
nivel inferior y como puede llegar a proteger los derechos ciudadanos en
todos sus niveles:
“cuando, a la luz de lo señalado por el máximo órgano de
justicia electoral, existe jurisprudencia sobre determina-
da materia y, además, uniforme y reiterada, resulta inad-
misible que, aduciendo, una supuesta imposibilidad de
recurrir a dicha instancia, un órgano de justicia electoral
inferior pueda desvincularse de los criterios o pautas
interpretativas señaladas por su superior, tanto más cuan-
do incidan directamente sobre el ejercicio de derechos fun-
damentales. O el Jurado Nacional de Elecciones es la
máxima instancia en sede electoral y, por lo tanto, sus de-
cisiones asumen una línea directriz que al resto de órga-
nos electorales corresponde seguir o, simplemente, carece
del poder de sentar pautas jurisprudenciales. Entre ambas
alternativas, la única compatible con el carácter de ins-
tancia máxima y definitiva que le reconoce el artículo 181°
de la Norma Fundamental es, evidentemente, la primera
de las señaladas”.
No obstante las dificultades descritas, el JNE cuenta con criterios
resolutivos destacables, consagrados en la Constitución y las leyes, como

16 García Cisneros, José Bernardo, Glosario de Términos Electorales, Instituto

Electoral del Estado de México, 2ª Edición, Toluca, 2000, Pág. 90

17 López Pintor, Rafael, Administración electoral y consolidación democrática,
Biblioteca de la Reforma Política Nº 6, Editado por la Asociación Civil Transparencia
e International IDEA, Lima, 2004, Pág.12

494
 Perú

los referidos al principio de la validez del voto y la apreciación de los he-

chos con criterio de conciencia.

En este orden de ideas, analizaremos algunas resoluciones agru-

padas en torno a cuatro materias:

a) Derechos Políticos de los ciudadanos

La normatividad prevé diversos mecanismos para el ejercicio de

los derechos políticos de los ciudadanos, como la iniciativa en la forma-
ción de leyes. Al JNE le corresponde la admisión de estas solicitudes:

RESOLUCIÓN Nº 157-2004-JNE
Pub. 21-08-2004

Lima, 19 de agosto de 2004

VISTO:

El Expediente Nº 443-2004 iniciado el 24 de mayo de 2004, referen-

te a la iniciativa legislativa para la “Expropiación de diversos sectores del
Parque Arqueológico de Saqsaywaman” promovida por la Dirección Regio-
nal de Cultura del Cusco del Instituto Nacional de Cultura, representada
por don David Ugarte Vega Centeno;

CONSIDERANDO:

Que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos

mediante iniciativa en la formación de leyes, de conformidad con lo estableci-
do en los artículos 31º y 107º de la Constitución Política del Estado Peruano;
Que para el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, debe
acompañarse el texto completo de la iniciativa junto con una cantidad de
firmas de adhesión a la propuesta de no menos del cero punto tres por
ciento (0.3%) de la población electoral nacional; requisitos que son exigi-
dos por los artículos 4º y 11º de la Ley de los Derechos de Participación y
Control Ciudadanos Nº 26300;
Que mediante Oficios Nos. 188 y 293-2004-JEF/RENIEC recibi-
dos el 8 de julio y 4 de agosto de 2004, respectivamente, se comunica
que la Dirección Regional de Cultura del Cusco del Instituto Nacio-
nal de Cultura ha obtenido 46,414 firmas de adherentes válidas, su-
perando la cifra de 45,894 que equivale al 0.3% del último padrón
electoral nacional utilizado, conforme se determinara en la Resolu-
ción Nº 050-2003-JNE;

495
 José Luis Echevarría Escribens

Que corresponde al Jurado Nacional de Elecciones admitir la ini-

ciativa ciudadana que cumpla con los requisitos de ley, y remitirla al
Congreso de la República para el análisis y trámite respectivos, inclu-
yéndose en la resolución el texto del proyecto legislativo presentado, tal
como está establecido en el artículo 8º de la Ley Nº 26300;

El Jurado Nacional de Elecciones en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Único.- Admitir la iniciativa legislativa ciudadana promo-

vida por don David Ugarte Vega Centeno, en representación de la Direc-
ción Regional de Cultura del Cusco del Instituto Nacional de Cultura,
cuyo texto se adjunta en el Anexo que es parte integrante de la presente
Resolución, y remitirla al Congreso de la República para el trámite co-
rrespondiente.

Regístrese, comuníquese y publíquese

SS. SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.—BOLÍVAR ARTEAGA.—SOTO

VALLENAS.—ROMERO ZAVALA.- BALLÓN-LANDA CÓRDOVA, Secretario
General.

De igual manera, al JNE le corresponde establecer el número míni-

mo necesario de firmas que los partidos políticos deben presentar para
lograr su inscripción ante el Registro de Organizaciones Políticas.
La Constitución establece que los partidos políticos concurren a la
formación y manifestación de la voluntad popular:

RESOLUCIÓN Nº 105-2003-JNE
Pub. 12-04-2003

Lima, 10 de abril de 2003

CONSIDERANDO:

Que para la inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas,

se requiere el cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo
88° de la Ley Orgánica de Elecciones N° 26859, entre ellos “la presenta-
ción de una relación de adherentes no menor del 1% del total nacional de
votantes del proceso electoral próximo anterior”;
Que realizada la elección de autoridades regionales y municipales
para el período 2003-2006, es pertinente establecer el número mínimo
de firmas requerido para la inscripción de organizaciones políticas nacio-

496
 Perú

nales sobre la base del número de votantes del proceso de elecciones

regionales y municipales del año 2002;
Que la Oficina Nacional de Procesos Electorales con Oficio Nº 060-
2003-SG-ONPE comunica que en las elecciones regionales y municipa-
les del año 2002 votaron 12’829,331 ciudadanos;
Que compete al Jurado Nacional de Elecciones organizar, mantener
y custodiar el Registro de Organizaciones Políticas, registrando o cance-
lando su inscripción; así como determinar el número mínimo de adherentes
para la inscripción de las organizaciones políticas nacionales, de confor-
midad con lo previsto en el artículo 178º de la Constitución Política del
Estado, concordante con el artículo 3º, inciso b), de la Ley Nº 26533;

El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones cons-

titucionales y legales;

RESUELVE:

Artículo Primero.- El número mínimo de adherentes para la inscrip-

ción de organizaciones políticas nacionales en el Registro de Organizacio-
nes Políticas del Jurado Nacional de Elecciones, es de 128, 293 ciudadanos.
Artículo Segundo.- Los procedimientos técnicos de inscripción de or-
ganizaciones políticas, son los establecidos en el artículo 1º del Reglamento
de Inscripción de Organizaciones Políticas aprobado por Resolución Nº 109-
2002-JNE de fecha 03 de abril del año 2002, quedando sin efecto las disposi-
ciones dictadas por este supremo órgano electoral sobre la materia, y que
fueron emanadas para períodos electorales determinados y concluidos.
Artículo Tercero.- Poner en conocimiento del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil y de la Oficina Nacional de Procesos Electora-
les, la presente resolución para su cumplimiento y fines consiguientes.
Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.—SÁNCHEZ–PALACIOS PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.- SOTO

VALLENAS.-VELA MARQUILLO.-ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.

La ley Nº 26300, que norma los derechos de participación y control

ciudadano regula los mecanismos de participación política de la ciudadanía
y las acciones de control de las autoridades elegidas en elección popular.
La consulta popular de revocatoria es uno de los mecanismos más
populares en el Perú, y el JNE se ha visto obligado a normar el procedi-
miento para evitar crisis de gobernabilidad en las localidades donde hay
interés en activarla.

497
 José Luis Echevarría Escribens

RESOLUCIÓN Nº 106-2003-JNE
Pub. 12-04-2003

Lima, 10 de abril de 2003

CONSIDERANDO:

Que la revocatoria es un derecho de participación política ciudada-

na que tiene por objeto poner fin al mandato de autoridades regionales y
municipales, de conformidad con los artículos 31º de la Constitución Polí-
tica del Estado y 20º de la Ley de Derechos de Participación y Control
Ciudadanos Nº 26300;
Que la revocatoria no procede durante el primero y el último año
del mandato de las autoridades regionales y municipales electas, de con-
formidad con lo establecido en los artículos 21º de la Ley de Derechos de
Participación y Control Ciudadanos Nº 26300 y 6º, inciso d), de la Ley
Orgánica de Elecciones Nº 26859;
Que la referida restricción legal tiene como propósito no afectar el
mandato representativo de las autoridades así como el proceso de
institucionalidad y gobernabilidad democrática del país, y no vulnera los
derechos de participación política de los ciudadanos, puesto que su ejer-
cicio ha sido concedido constitucional y legalmente bajo el cumplimiento
previo de requisitos y plazos determinados por ley;
Que es función del Jurado Nacional de Elecciones fiscalizar la lega-
lidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos electora-
les, así como velar por el cumplimiento de las normas referidas a materia
electoral, de conformidad con lo establecido en el artículo 178º, numera-
les 1) y 3), de la Constitución Política del Estado, en concordancia con lo
previsto en los incisos c) y g) del artículo 5º de la Ley Orgánica del Jurado
Nacional de Elecciones Nº 26486; y,
Estando a que las resoluciones expedidas por el Jurado Nacional de
Elecciones, al amparo de su facultad constitucional de fiscalización, son de
cumplimiento obligatorio por las entidades que conforman el Sistema Elec-
toral, de conformidad con lo previsto en el artículo 20º de la Ley Nº 26533;
El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones cons-
titucionales y legales;

RESUELVE:

Artículo Primero.- El proceso de revocatoria de autoridades regiona-

les y municipales electas en el proceso de elecciones regionales y muni-
cipales del año 2002, sólo se puede iniciar a partir del primer día hábil del
año 2004, comprendiendo el trámite de solicitudes de iniciativa de

498
 Perú

revocatoria, adquisición de listas de adherentes, y comprobación de la

autenticidad de las firmas recolectadas.
Artículo Segundo.- Poner en conocimiento de la Oficina Nacional
de Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil la presente Resolución para su cumplimiento y fines consiguientes.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.—SÁNCHEZ – PALACIOS PAIVA.—BOLÍVAR ARTEAGA.—SOTO

VALLENAS.—VELA MARQUILLO.—ROMERO ZAVALA.- BALLÓN – LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.

b) Derechos y obligaciones de los partidos políticos y otras formas de

organización ciudadana

En noviembre del año 2003 se promulgó la Ley de Partidos Políticos

Nº 28094.

En esta norma se otorgó un plazo de quince meses para la adecua-

ción de las organizaciones con inscripción vigente. En esta norma se
prevé también la reestructuración del Registro de Organizaciones Políti-
cas del JNE que actúa como primera instancia en el proceso de inscrip-
ción. Anteriormente, la inscripción de las organizaciones políticas y la
resolución de las tachas que se presentaban contra ellas eran resueltas
en instancia única por el JNE, como puede apreciarse en este ejemplo:

RESOLUCIÓN Nº 114-2003-JNE

Lima 30 de abril de 2003

VISTO:

El expediente N° 1691-2000, iniciado con la solicitud de inscripción

en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elec-
ciones de la organización política nacional “Movimiento Descentralista
Perú Ahora”, presentada por los señores Luis Bernardo Guerrero Figueroa
y Jorge Samuel Chávez Sibina, Secretario y Sub-Secretario General, res-
pectivamente, de la organización política nombrada;

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con lo establecido en el inciso b) del artículo 88°

de la Ley Orgánica de Elecciones N° 26859, para la inscripción de una

499
 José Luis Echevarría Escribens

organización política nacional se requiere, entre otros requisitos, la pre-

sentación de una relación de adherentes no menor del 1% del total na-
cional de votantes del proceso electoral próximo anterior, cifra que equivale,
para este caso, a la de 122,643 firmas de ciudadanos según la Resolución
N° 636-2001-JNE vigente a la fecha de presentación de las firmas reco-
lectadas por la organización política recurrente;
Que de la comprobación de las firmas de adherentes presentadas, se
tiene el Movimiento Descentralista Perú Ahora ha obtenido ciento veinti-
trés mil doscientos treinta y un (123,231) firmas de adherentes válidas,
según el informe final remitido por Oficio N° 198-2003-JEF/RENIEC el 25
de abril del presente por el Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil que tiene a su cargo la comprobación de la autenticidad de las firmas
de adherentes que se presente, de conformidad con el artículo 91° de la Ley
Orgánica de Elecciones N° 26859;.—Que la organización política nacional
“Movimiento Descentralista Perú Ahora” ha cumplido con los demás re-
quisitos exigidos para su inscripción, como la indicación del personero
designado, del domicilio de la organización y del símbolo adoptado, estable-
cidos en los artículos 88° y 164° de la Ley Orgánica de Elecciones N° 26859;
Que se tiene que en el símbolo presentado aparece una línea verti-
cal de tres franjas de color rojo, blanco y rojo, que corresponde a la bande-
ra nacional estando prohibida la utilización de los símbolos de la patria,
de conformidad con el artículo 164º de la Ley Orgánica de Elecciones,
concordante con el artículo 49º de la Constitución Política del Estado, por
lo que debe excluirse dicha figura del símbolo presentado;
Que cumplidos con los requisitos de inscripción, el Jurado Nacional
de Elecciones procede inmediatamente a efectuar la inscripción provi-
sional, la que se convierte en definitiva después de resueltas las tachas
que pudiera formularse dentro de los tres días naturales siguientes a la
publicación de la presente resolución o transcurrido dicho plazo sin que
se haya formulado tachas, de conformidad con lo establecido en los artí-
culos 96° y 101° de la Ley Orgánica de Elecciones N° 26859;
Que compete al Jurado Nacional de Elecciones organizar, mante-
ner y custodiar el Registro de Organizaciones Políticas, registrando o can-
celando su inscripción, de conformidad con lo previsto en el artículo 178º
de la Constitución Política del Estado, concordante con el artículo 3º, inci-
so b), de la Ley Nº 26533;
Por estas consideraciones, el Jurado Nacional de Elecciones en uso
de sus atribuciones constitucionales y legales;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Inscribir provisionalmente en el Registro de

Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones a la organiza-

500
 Perú

ción política nacional “Movimiento Descentralista Perú Ahora”; así como

el símbolo que la identifica que consiste en un rectángulo de color verde,
en cuyo interior aparece un triángulo de color amarillo y un puño dere-
cho con el pulgar levantado, tal como aparece a continuación:

Artículo Segundo.- Téngase presente el domicilio señalado por la

organización política recurrente en el Jirón Mariano Melgar Nº 140, La
Colmena, de la ciudad de Cajamarca, así como en el Jirón Chinchón Nº
752, Dpto. 2B, San Isidro, de la ciudad de Lima; así como la acreditación
de los señores Abel Díaz Berríos y Félix Wilberto Lezama Abanto como
personeros titular y alterno, respectivamente.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.-SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.—SOTO

VALLENAS.—VELA MARQUILLO.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA.—Secretario General.
Ahora en cambio, el procedimiento está mejor estructurado y el Ple-
no constituye una segunda instancia revisora de las decisiones del jefe de
la Oficina de la OROP, que es autónomo en la toma de sus decisiones:

RESOLUCION N° 007-2004-OROP/JNE
Pub. 05-04-2004

Lima, 30 de marzo de 2004

VISTO:

El escrito presentado por el señor GENARO LEDESMA IZQUIETA y

otros, contra la Resolución Nº 005-2004-OROP/JNE que aprobó la solici-
tud de cambio de nombre de la agrupación Vamos Vecino por el de Sí
Cumple, y oídos los informes orales del recurrente así como el del
personero legal de la agrupación cuya tacha se pretende;

CONSIDERANDO:

Que, mediante escrito señalado en visto, la parte accionante inter-

puso tacha contra la Resolución Nº 005-2004-OROP/JNE requiriendo se
declare la nulidad e insubsistencia de la misma, Resolución mediante la

501
 José Luis Echevarría Escribens

cual se aprobó la solicitud de cambio de nombre presentada por la agrupa-

ción política de alcance nacional “Vamos Vecino” por el de agrupación
independiente “Sí Cumple”;
Que, argumenta la parte accionante que la referida Resolución, vio-
lando la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos, bajo el pretexto de dispo-
ner un cambio de nombre, dispuso la inscripción de una organización
política extinguida, creada exclusivamente para participar en elecciones
de carácter municipal y que por añadidura no cuenta con representación
parlamentaria; asimismo, fundamenta su pretensión en lo dispuesto en
el artículo 10º de la norma antes mencionada;
Que, a efectos de atender la presente causa, se citó a la parte
accionante así como al personero de la agrupación política “Sí Cumple” a
efectos que expongan su posición respecto a la pretensión descrita en el
considerando previo, diligencia que se verificó con la presencia de ambas
partes el 29.03.2004;
Que, el artículo 10º invocado por el accionante, establece la posibi-
lidad que todo ciudadano, en ejercicio de sus derechos, pueda oponerse a
la inscripción de una organización en el Registro de Organizaciones Polí-
ticas, estableciéndose que la tacha sólo puede estar sustentada en el
incumplimiento de la propia Ley Nº 28094;
Que, en este orden de ideas, a efectos de dar atención a la presente
causa, corresponde determinar si mediante la Resolución cuestionada,
se dispuso la inscripción de una nueva organización política, y, en caso
ser afirmativa la respuesta, analizar a continuación si dicha inscripción
se realizó contraviniendo las disposiciones contenidas en la Ley Nº 28094;
Que, con fecha 17.03.1998,18 se inscribió en forma definitiva en el
Registro de Organizaciones Políticas de este Órgano Electoral a la Agru-
pación Independiente “Vamos Vecino”, la cual participó en las elecciones
municipales del año 1998 y luego integró la Alianza Electoral “Perú 2000”
19 participando así en las elecciones generales del año 2000, aprobándose

con posterioridad la disolución de dicha alianza a solicitud de sus inte-

grantes,20 asimismo, la agrupación independiente “Vamos Vecino” inte-
gró una segunda alianza electoral denominada “Solución Popular” 2 1
participando en las elecciones generales del año 2001, cambiando de nom-

18 Previa verificación de firmas por parte de la Oficina Nacional de Procesos

Electorales, ONPE, la inscripción definitiva fue ordenada por Resolución Nº 117-98-
JNE del 17.03.98.
19 La inscripción de la Alianza Electoral Perú 2000 fue ordenada por 2138-99-JNE
del 24.12.99.
20 La disolución de la Alianza Electoral Perú 2000 fue aprobada Resolución Nº
017-2001-JNE del 08.01.2001.
21 La inscripción de la Alianza Electoral “Solución Popular” fue aprobada por

Resolución Nº 038-2001-JNE del 15.01.2001.

502
 Perú

bre por el de Alianza Electoral “Vamos Vecino”.22 Conviene precisar que

dicha alianza cuenta actualmente con representación parlamentaria,
alianza que fue disuelta por pedido de sus integrantes,23 recobrando la
agrupación bajo mención su vida independiente y solicitando el cambio
de nombre que ahora es cuestionado;
Que, conforme se advierte, la agrupación independiente “Vamos
Vecino”, ahora denominada “Sí Cumple” tiene existencia política desde
el año 1998 y cuenta actualmente con participación parlamentaria, por
tanto no resultan siendo ciertas los argumentos expuestos por la parte
accionante, quien erróneamente interpreta que se ha inscrito a un nue-
vo Partido Político;
Que, a mayor abundamiento, debe precisarse que al no haberse
dispuesto la inscripción de una nueva organización política, sino por el
contrario, el simple cambio de nombre de una ya existente, derecho que
le asiste a toda organización política inscrita, no puede ampararse la pre-
tensión de la parte accionante pues resulta evidente que ha exisistido
violación a norma legal alguna, en especial a las previstas en los artícu-
los 89º y 164º de la Ley Orgánica de Elecciones Ley Nº 26859;
Estando a las consideraciones expuestas, el Registro de Organiza-
ciones Políticas en cumplimiento de lo establecido en los numerales 2) y
3) del artículo 178º de la Constitución Política del Perú;

RESUELVE:

Artículo Primero Declarar infundada la tacha interpuesta por

el señor Genaro Ledesma Izquieta y otros, en contra de la Resolución
Nº 005-2004-OROP/JNE, por las razones expuestas en la presente
resolución.
Artículo Segundo.- Disponer se notifique la presente Resolución al
Sr. Genaro Ledesma Izquieta así como al personero legal de la agrupa-
ción independiente Sí Cumple.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

FERNANDO RODRIGUEZ PASTOR

Jefe de la Oficina de Registro de Organizaciones Políticas

22 El cambio de nombre fue autorizado por Resolución Nº 260-2002-JNE de fecha

20.07.2002.
23 La disolución de la Alianza Electoral “Vamos Vecino” fue aprobada por Resolución
Nº 001-2004-OROP/JNE del 18.02.2004.

503
 José Luis Echevarría Escribens

RESOLUCION N° 066-2004-JNE
Pub. 25-04-2004

Lima, 20 de abril de 2004.

Visto, el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Genaro

Ledesma Izquieta y otros, contra la Resolución Nº 007-2004-OROP/JNE,
de la Jefatura de la Oficina de Registro de Organizaciones Políticas del
Jurado Nacional de Elecciones, que declaró infundada la tacha interpuesta
por los recurrentes contra la Resolución Nº 005-2004-OROP/JNE, que
aprobó el cambio de denominación de la organización política de alcance
nacional “Movimiento Independiente Vamos Vecino”, por la denomina-
ción AGRUPACIÓN INDEPENDIENTE “SI CUMPLE”;
Oídos los informes orales;

CONSIDERANDO:

Que todo pedido y trámite relativo a la inscripción de una organiza-

ción política en el Registro de Organizaciones Políticas, debe sujetarse a
lo dispuesto por la Ley de Partidos Políticos Nº 28094, vigente desde el 2 de
noviembre de 2003 y al Reglamento del Registro de Organizaciones Políti-
cas dictado por este Supremo Órgano Electoral por Resolución Nº 015-
2004-JNE de fecha 29 de enero de 2004;
Que el cambio de nombre y símbolo distintivo de una organización
política, importa una modificación sustancial a su Estatuto, que confor-
me al artículo 9º de la ley citada es de carácter público, por lo que al
pedido correspondiente se le debe dar el trámite establecido en el artículo
10º de la misma ley para el registro de nombre y símbolo, y efectuar las
publicaciones correspondientes, y sólo proceder a inscribir los cambios
solicitados, después de verificado el cumplimiento de los requisitos lega-
les, vencido el término para interponer tachas sin que éstas se hayan
formulado o ejecutoriada la resolución que las declara infundadas o im-
procedentes;
Que si bien las organizaciones políticas con inscripción vigente al 2
de noviembre de 2003, tienen plazo para adecuarse a los requisitos esta-
blecidos en la Ley de Partidos Políticos Nº 28094, lo que les garantiza un
“statu quo”, eso no significa que continúan rigiéndose por la ley anterior;
Que la voluntad de las personas jurídicas se forma en sus órganos
de gobierno y de acuerdo con lo establecido en su Estatuto, y según resul-
ta de los artículos 10º y 14º inciso d) del Estatuto del “Movimiento Inde-
pendiente Vamos Vecino” de fecha 05 de diciembre de 1997, que consta
en copia certificada por el Notario de Lima don J. M. Sigifredo de Osambela
Lynch, de fojas 501 a 515 del expediente de inscripción, la decisión sobre

504
 Perú

modificación del Estatuto es competencia del Congreso Nacional de esa

organización, lo que no puede ser suplido por los tres directivos que han
adoptado un acuerdo de cambio de nombre y símbolo en un libro de actas
legalizado el 5 de diciembre último, según la copia certificada que sus-
tenta ese pedido;
De otro lado, tal como se prevé en el artículo 6º de la Ley de Partidos
Políticos antes citada, el nombre y símbolo de una organización política
deben figurar en el acta de fundación;
Que son nulos los actos administrativos practicados en contraven-
ción a las leyes que interesan al orden público, como prescriben los artí-
culos V del Título Preliminar del Código Civil y 10º de la Ley del
Procedimiento Administrativo General Nº 27444;

El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Declarar nula la Resolución Nº 005-2004-OROP/

JNE de 12 de marzo del presente año, expedida por el Jefe de la Oficina
del Registro de Organizaciones Políticas, que aprueba el cambio de deno-
minación de la organización política de alcance nacional “Movimiento
Independiente Vamos Vecino” por el de Agrupación Independiente “Sí
Cumple” y nuevo símbolo; nulo el asiento de inscripción correspondiente;
insubsistente la Resolución Nº 007-2004-OROP/JNE del 30 del mismo
mes de marzo, que declara infundada la tacha interpuesta por el señor
Genaro Ledesma Izquieta; nulo todo lo actuado e improcedente la solici-
tud de cambio de nombre y símbolo formulado por la referida organización
política.
Artículo Segundo.- Dejar a salvo el derecho de la organización política
“Movimiento Independiente Vamos Vecino” para que proceda conforme a ley.
Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS. SÁNCHEZ – PALACIOS PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.-SOTO

VALLENAS.— VELA MARQUILLÓ.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.

Otra labor importante que el JNE ha estado desarrollando respecto

a la organización de la sociedad civil, está relacionada con la elección de
sus representantes ante el Consejo de Coordinación Regional o Local,
que es un mecanismo de participación ciudadana que las Leyes Nºs 27867
y 27972, Orgánica de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, res-
pectivamente, incorporaron para articular las decisiones de gobierno con
los ciudadanos:

505
 José Luis Echevarría Escribens

RESOLUCIÓN Nº 138-2003-JNE
Pub. 18-07-2003

Lima, 17 de julio de 2003

CONSIDERANDO:

Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 178º de la Constitu-

ción Política del Estado, concordante con los artículos 5º, incisos b), c) y g),
de la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones Nº 26486, y 3º de la
Ley Nº 26533; correspondiente a este supremo órgano electoral la fiscali-
zación de la legalidad del ejercicio de sufragio y de la realización de los
procesos, así como velar por el cumplimiento de las disposiciones legales
referidas a materia electoral;
Que mediante la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867,
modificada por Ley Nº 27902, se ha creado el Consejo de Coordinación
Regional como órgano consultivo y de coordinación para los Gobiernos
Regionales, el mismo que está integrado por el Presidente Regional, los
alcaldes provinciales y por los representantes de las organizaciones de la
sociedad civil de la región respectiva;
Que la nueva Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 ha creado,
a su vez, los Consejos de Coordinación Local Provincial y Distrital como
órganos de coordinación y concertación para las Municipalidades Provin-
ciales y Distritales, los mismos que deben estar integrados, además de
los alcaldes y regidores provinciales y distritales, por los representantes
de las organizaciones de la sociedad civil pertenecientes a la jurisdicción
de los gobiernos locales;
Que el artículo 11º-A de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y
los artículos 98º y 102º de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972
establecen, respectivamente, que los representantes de la sociedad civil
son elegidos democráticamente por un período de dos años para integrar
los Consejos de Coordinación Regional y Local, y que dicha elección será
supervisada por el organismo electoral correspondiente;
Que, por otra parte, debe señalarse que el Jurado Nacional de Elec-
ciones ha supervisado de manera directa entre los meses de abril y julio
del presente la elección de 21 Consejos de Coordinación Regional, así
como prestado sin costo para las regiones asesoramiento legal en la re-
glamentación de la organización de dichas elecciones de acuerdo con la
realidad y características propias de cada región; estando pendiente di-
cha elección únicamente en las regiones de Cusco y Junín programadas
para el presente mes;
Que dada las funciones de especialización electoral del Jurado Na-
cional de Elecciones y las múltiples consultas recibidas, es necesario

506
 Perú

reiterar que se pone a disposición las tareas de supervisión y de apoyo

electoral necesarias para la realización de los procesos de elección de
representantes de la Sociedad Civil ante los Consejos de Coordinación
Regional y Local, respetando la autonomía política y administrativa de los
respectivos gobiernos regionales y locales a los que corresponde la orga-
nización de dichos procesos electorales;
Por estas consideraciones, el Jurado Nacional de Elecciones como
órgano especializado en materia electoral y bajo el amparo de su facultad
constitucional de fiscalización electoral y de acuerdo con el artículo 20º
de la Ley Nº 26533;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Encargar a la Secretaría General del Jurado Na-

cional de Elecciones, las tareas de supervisión y asesoramiento electoral
en la realización de los procesos de elección de representantes de la So-
ciedad Civil ante los Consejos de Coordinación Regional y Local.
Artículo Segundo.- Poner en conocimiento de los Gobiernos Regio-
nales, de las Municipalidades Provinciales, de la Defensoría del Pueblo y
del Consejo Nacional de Descentralización, la presente Resolución para
los fines de ley.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS. SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.— BOLÍVAR ARTEAGA.— SOTO

VALLENAS.— VELA MARQUILLÓ.— ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.
c) Reglas sobre la normatividad, el proceso y el contencioso electoral
El JNE desempeña un rol regulador durante todo el proceso, e, in-
cluso, en algunos casos es el responsable de la convocatoria del mismo:
RESOLUCION N° 072-2004-JNE
Pub. 28-04-2004

Lima, 21 de abril de 2004.

Vistos, los expedientes remitidos por la Oficina Nacional de Procesos

Electorales, conteniendo las solicitudes de revocatoria de autoridades mu-
nicipales que reúnen los requisitos formales establecidos en la Ley Nº 26300
- Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, para la convo-
catoria a consulta popular de revocatoria del mandato de autoridades mu-
nicipales en diversas circunscripciones de la República;

507
 José Luis Echevarría Escribens

CONSIDERANDO:

Que la revocatoria del mandato municipal de alcalde y de regidores

es un derecho de control ciudadano consagrado en los artículos 2º nume-
ral 17), y 31° de la Constitución Política; y, que se encuentra regulado en
la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos Nº 26300,
como un proceso electoral de consulta popular;
Que conforme a lo previsto por los artículos 6° y 22° de la Ley N°
26300, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil ha verificado
la autenticidad de las firmas de la relación de adherentes de cada solici-
tud de revocatoria, emitiéndose en cada caso, la constancia que acredita
que los promotores han cumplido con presentar las firmas válidas de no
menos del 25% de electores de la jurisdicción de acuerdo a lo establecido
por la Resolución N° 006-2004-JNE;
Que dichas solicitudes, además, han cumplido con consignar la
fundamentación de los pedidos de revocatoria, que no requiere ser proba-
da, y los otros requisitos formales de admisibilidad, señalados en los artí-
culos 4º y 21º de la ley acotada;
Que es competencia del Jurado Nacional de Elecciones admitir las
solicitudes de revocatoria del mandato de autoridades municipales que
hayan sido presentadas ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales
y que cumplan con los requisitos formales, a fin de convocar a consulta
electoral de revocatoria dentro de los noventa (90) días siguientes de soli-
citada formalmente, con arreglo a los artículos 8º y 21º, tercer párrafo, de
la citada norma;
Que para la realización de consulta popular de revocatoria del man-
dato de autoridades municipales, debe tomarse en cuenta las siguientes
actividades: preparación de presupuesto de los organismos electorales,
elaboración y aprobación del padrón electoral respectivo, constitución e
instalación de Jurados Electorales Especiales y de Oficinas Descentraliza-
das de Procesos Electorales, establecimiento de mesas de sufragio así como
la designación y capacitación oportuna de sus miembros, diseño, impre-
sión y distribución del material electoral a utilizarse; así como su aproba-
ción para afrontar el proceso de consulta popular, entre otras actividades;
Por estos fundamentos, el Jurado Nacional de Elecciones, en uso de
sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Convocar a consulta popular de revocatoria del

mandato de autoridades municipales, para el día domingo 17 de octubre
de 2004, de las jurisdicciones enunciadas conforme al anexo que forma
parte de la presente Resolución;

508
 Perú

Artículo Segundo.- Disponer que la Gerencia de Planeamiento y Pre-

supuesto del Jurado Nacional de Elecciones, formule el proyecto de pre-
supuesto requerido para el desarrollo del proceso de consulta popular
convocado.
Artículo Tercero.- Poner en conocimiento de la Presidencia del Con-
sejo de Ministros de Estado, de la Oficina Nacional de Procesos Electora-
les y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, la presente
resolución para los fines consiguientes.

Regístrese, comuníquese y publíquese

SS. SÁNCHEZ – PALACIOS PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.-SOTO

VALLENAS.- VELA MARQUILLÓ.-ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General
En elecciones ordinarias o de carácter general, la convocatoria le
corresponde al Presidente de la República; pero desde un primer momen-
to, el JNE tiene que dictar las reglas de juego y organizar el sistema de
administración de justicia que funcionará, así como determinar las cir-
cunscripciones electorales:

RESOLUCIÓN Nº 095-2003-JNE
Pub. 03-04-2003

Lima, 2 de abril de 2003

CONSIDERANDO:

Que producida la convocatoria de elecciones municipales comple-

mentarias, por Resolución Nº 088-2003-JNE de fecha 20 de marzo del
presente año, se han designado a los Miembros Titulares de los Jurados
Electorales Especiales que tendrán a su cargo el referido proceso electoral;
Que mediante Oficio Nº 001-JEE-B-2003 de fecha 31 de marzo del
presente, el Presidente del Jurado Electoral Especial de Bellavista comu-
nica la imposibilidad de instalar dicho Jurado, acompañando el Informe
Nº 001-2003-JEE-B/RSM, por el que manifiesta junto con sus dos Miem-
bros Titulares que de no ser atendidas las necesidades materiales y
logísticas que requieren, se les acepte la renuncia de sus cargos;
Que el desarrollo de los procesos electorales se realiza por etapas
sujetas a un calendario fijo, el cual no puede ser modificado ni retrasado
por causas particulares y ajenas al interés de las elecciones; resulta ne-
cesario convocar a los suplentes del Presidente y Miembros Titulares del
Jurado Electoral Especial de Bellavista a fin que se proceda con la insta-
lación de dicho Jurado;

509
 José Luis Echevarría Escribens

Que en caso de impedimento del Presidente del Jurado Electoral

Especial, asume el cargo el miembro suplente designado por la Corte
Superior respectiva, y en el caso de los Miembros Titulares asumen di-
chos cargos los suplentes que les siguen en la lista de ciudadanos selec-
cionados mediante sorteo, de conformidad con lo establecido en los
artículos 45º y 46º de la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859;
El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero.- El Jurado Electoral Especial de Bellavista para

las elecciones municipales complementarias del año 2003, está integra-
do de la siguiente manera:

JURADO PRESIDENTE MIEMBROS

BELLAVISTA NICANOR TORRES RODRÍGUEZ RODOLFO ALVARADO CARDENAS
MIRTA FLORES CHAVEZ

Artículo Segundo.- Precisar que el período a ser tenido en cuenta

para el pago de las remuneraciones de los Miembros Titulares de los Ju-
rados Electorales Especiales corre a partir del día de su instalación.
Artículo Tercero.- Poner en conocimiento de la Oficina Nacional de
Procesos Electorales y del Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil, la presente Resolución para los fines consiguientes.
SS. SÁNCHEZ-PALACIOS-PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.-SOTO
VALLENAS.-VELA MARQUILLO.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General

RESOLUCIÓN N° 121-2004-JNE
Pub. 28-06-2004

Lima, 25 de junio de 2004

CONSIDERANDO:

Que se ha convocado a proceso electoral de consulta popular de

revocatoria del mandato de diversas autoridades municipales de la Repú-
blica para el día domingo 17 de octubre del presente año;
Que el Jurado Nacional de Elecciones debe definir las circunscrip-
ciones electorales, que son unidades geográficas necesarias para la pla-
nificación y ejecución de cada proceso electoral, sobre las cuales se
constituirá Jurados Electorales Especiales y Oficinas Descentralizadas

510
 Perú

de Procesos Electorales, que son órganos de carácter temporal creados

para un proceso electoral específico y que forman parte de la estructura
orgánica del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional de
Procesos Electorales, de conformidad con lo establecido en el artículo
13º de la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859, concordante con los artí-
culos 32º y 34º de las Leyes Orgánicas del Jurado Nacional de Eleccio-
nes Nº 26486 y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales Nº 26487,
respectivamente;
Estando a lo opinado por el Comité de Coordinación Electoral sobre
la propuesta de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jurado
Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero: Determinar las circunscripciones electorales y

sus respectivas sedes para la realización de la consulta popular de
revocatoria del mandato de diversas autoridades municipales convocada
para el domingo 17 de octubre del año 2004, conforme al anexo que forma
parte de la presente Resolución.
Artículo Segundo: Poner en conocimiento de la Presidencia del Con-
sejo de Ministros de Estado, de la Oficina Nacional de Procesos Electora-
les y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, la presente
resolución para los fines consiguientes.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS. SANCHEZ-PALACIOS PAIVA.—SOTO VALLENAS.--VELA
MARQUILLÓ.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA CÓRDOVA, Secretario
General.
La aprobación del padrón electoral es otra de las funciones impor-
tantes que cumple el JNE, basado en su función fiscalizadora:

RESOLUCIÓN Nº 108-2003-JNE
Pub. 20-04-2003

Lima, 16 de abril de 2003

VISTO:

El Oficio Nº 178-2003-JEF/RENIEC recibido el 07 de abril de 2003,

del Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, remitiendo
el padrón electoral para ser utilizado en las elecciones municipales com-
plementarias para el día domingo 6 de julio del presente del año 2003,
con un total de 35,742 electores hábiles;

511
 José Luis Echevarría Escribens

CONSIDERANDO:

Que es función del Jurado Nacional de Elecciones fiscalizar la lega-

lidad de la elaboración de los padrones electorales a utilizarse en los pro-
cesos electorales, de conformidad con lo establecido en el numeral 1) del
artículo 178º de la Constitución Política del Estado, concordante con lo
previsto en el inciso d) del artículo 5º de su Ley Orgánica Nº 26486;.—Que
el padrón electoral contiene la relación de los ciudadanos hábiles para
votar en los procesos electorales, el cual es elaborado por el Registro Na-
cional de Identificación y Estado Civil; comprendiendo la fiscalización el
análisis de las nuevas inscripciones o cancelaciones de ciudadanos res-
pecto del padrón utilizado en el proceso electoral municipal del año próxi-
mo pasado;
Que finalmente el Jurado Nacional de Elecciones ha efectuado las
comprobaciones necesarias, determinando labores de depuración adicio-
nales, esto es la exclusión de tres ciudadanos fallecidos en el distrito de
Los Baños del Inca, provincia de Cajamarca, región de Cajamarca, en
consecuencia, el padrón electoral en mención ha sido actualizado con las
observaciones formuladas por este Supremo Órgano Electoral, según el
Informe Nº 004-2003-GFE/JNE;
Que luego de la actualización y depuración final del padrón electo-
ral, el Jurado Nacional de Elecciones aprueba su uso dentro de los diez
días siguientes de recibido, conforme está establecido en el inciso d) del
artículo 5º de la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones Nº 26486
y en el artículo 201º de la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859;
Por estas consideraciones, el Jurado Nacional de Elecciones en uso
de sus atribuciones constitucionales;
RESUELVE:

Artículo Primero.- Aprobar el uso del padrón electoral elaborado por

el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil para las elecciones
municipales complementarias a realizarse el día domingo 06 de julio de
2003, el cual arroja una cifra total de 35,739 electores hábiles, según el
siguiente detalle:
Artículo Segundo.- Remitir a la Oficina Nacional de Procesos Elec-
torales los medios técnicos remitidos por el Registro Nacional de Identifi-
cación y Estado Civil, conteniendo el padrón electoral actualizado y
aprobado.
Artículo Tercero.- Poner en conocimiento del Jefe del Registro Na-
cional de Identificación y Estado Civil el contenido de la presente resolu-
ción, anexando las correspondientes actas de defunción.
Regístrese, comuníquese y publíquese.

512
 Perú

SS.-SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.-SOTO

VALLENAS.-VELA MARQUILLO.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN – LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.

Otras regulaciones importantes del JNE están referidas a la acre-

ditación de observadores electorales y encuestadoras, propaganda electo-
ral, garantías del proceso, entre otras:

RESOLUCIÓN Nº 135-2003-JNE
Pub. 25-06-2003

Lima, 17 de junio de 2003

Expediente Nº 731-2003

Vista la solicitud de autorización de observación electoral para el

proceso de Elecciones Municipales Complementarias del año 2003, de la
Asociación Civil Transparencia, presentada por su Secretario General,
señor Percy Medina Masías;

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto Supremo N° 026-2003-PCM, publicado en el

Diario Oficial El Peruano el 11 de marzo del presente año, se ha convoca-
do a Elecciones Municipales Complementarias para el día domingo 6 de
julio del año 2003, en trece distritos de la República;
Que para la autorización y acreditación de una organización no
gubernamental como institución facultada a presentar observadores elec-
torales, es necesario que la organización solicitante presente la siguien-
te información y documentos respectivos: a) Escritura pública de
inscripción en los registros públicos, donde figure como uno de sus prin-
cipales fines la observación electoral; b) plan de observación electoral,
debidamente fundamentado y detallado; y, c) plan de financiamiento de la
observación electoral; de conformidad con lo establecido en el artículo
340° de a Ley Orgánica de Elecciones N° 26859;
Que la Asociación Civil Transparencia ha cumplido con los requisi-
tos exigidos por ley para presentar observadores electorales en las distin-
tas etapas de este proceso electoral, sin perjuicio de los demás actos,
tareas y restricciones que se establezca;
Que los observadores electorales están facultados a tomar notas y a
registrar las distintas actividades electorales, estando prohibidos de: a)
sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de
sus funciones; b) realizar actos que directa o indirectamente constitu-

513
 José Luis Echevarría Escribens

yan interferencia en el desarrollo del proceso electoral; c) hacer proseli-

tismo de cualquier tipo o manifestarse en favor o en contra de alguna
organización política o de sus candidatos; c) declarar el triunfo de alguna
organización política o de algún candidato, entre otros actos, en concor-
dancia con lo establecido en los artículos 338° y 339° de la Ley Orgánica
de Elecciones N° 26859;

El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Acreditar a la Asociación Civil Transparencia

como institución facultada para presentar observadores electorales en el
proceso de Elecciones Municipales Complementarias del año 2003, de-
biendo sujetar su participación a las atribuciones y prohibiciones esta-
blecidas en las normas electorales pertinentes.
Artículo Segundo.- Poner en conocimiento de la Oficina Nacional de
Procesos Electorales, la presente resolución, para los fines consiguientes.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.—BOLÍVAR ARTETAGA.—SOTO VALLENAS.—VELA

MARTQUILLÓ.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA CÓRDOVA, Secreta-
rio General.

RESOLUCION N° 112-2004-JNE
Pub. 10-07-2004

Expediente Nº 466-2004

Lima, 17 de junio de 2004

VISTA

La solicitud de inscripción de la Empresa “Nexxus Plus S.A.C.” en el

Registro Electoral de Encuestadoras del Jurado Nacional de Elecciones,
presentada por el señor Johnny Walter Vásquez Arana, Gerente General
de la referida Sociedad;

CONSIDERANDO:

Que sólo podrá publicarse o difundirse en los medios de comunica-

ción el resultado de las encuestas electorales elaboradas por las perso-

514
 Perú

nas o instituciones que estén debidamente inscritas ante el Jurado Na-

cional de Elecciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 18º
de la Ley Nº 27369;
Que, mediante Resolución Nº 142-2001-JNE de fecha 08 de febrero
del año 2001, se ha creado el Registro Electoral de Encuestadoras para la
inscripción de todas aquellas personas o instituciones que realicen o de-
seen realizar encuestas, sondeos de opinión o proyecciones de cualquier
naturaleza relacionadas con la intención del voto de los ciudadanos en
los procesos electorales;
Que, la Empresa solicitante ha cumplido con los requisitos que se
exige para la inscripción en el Registro Electoral de Encuestadoras, como
son: a) solicitud dirigida al Presidente del Jurado Nacional de Elecciones,
b) nombre de la encuestadora, c) documentos de constitución y funciona-
miento, d) domicilio, y e) pago de la tasa correspondiente; de conformidad
con lo establecido por el artículo 4º del Reglamento del Registro Electoral
de Encuestadoras aprobado por Resolución Nº 142-2002-JNE;
Que, cumplidos los requisitos señalados en el considerando ante-
rior, se debe inscribir a la Encuestadora, asignándole un número de Re-
gistro y abriéndose la partida correspondiente donde se anotará los actos
posteriores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del referido
Reglamento;
Que, la publicación o difusión de encuestas electorales y de proyec-
ciones de cualquier naturaleza sobre el resultado de elecciones, sólo po-
drá realizarse en los medios de comunicación televisados, radiales, prensa
escrita, Internet y cualquier otro medio, hasta el domingo anterior al día
de las elecciones a que estén referidas, de conformidad con lo establecido
en el artículo 191º de la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859;
El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Inscribir en el Registro Electoral de

Encuestadoras a la Empresa “Nexus Plus S.A.C.”, debiendo sujetarse su
actividad a las atribuciones y prohibiciones establecidas en las normas
electorales pertinentes.
Artículo Segundo.- Abrir la partida correspondiente a la Empresa
“Nexus Plus S.A.C.”, en el Registro Electoral de Encuestadoras, asignán-
dole el Registro Nº 0080-REE/JNE como código de identificación.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
S.S. SÁNCHEZ – PALACIOS PAIVA.—SOTO VALLENAS .—VELA
MARQUILLO.—ROMERO ZAVALA.-BALLÓN – LANDA CÓRDOVA, Secreta-
rio General.

515
 José Luis Echevarría Escribens

RESOLUCIÓN Nº 462-2000-JNE
Pub. 08-04-2000

Lima, 06 de abril de 2000

CONSIDERANDO:

Que el Jurado Nacional de Elecciones tiene por función fiscalizar la

legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos elec-
torales, así como velar por el cumplimiento de las disposiciones referidas
a materia electoral, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 178º,
numerales 1) y 3) de la Constitución Política del Perú, concordados con el
artículo 5º de su Ley Orgánica Nº 26486;
Que la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859 dispone en su artículo
342º, que los miembros de mesa de sufragio, titulares y suplentes, así
como los personeros de las organizaciones políticas no pueden ser apre-
sados por ninguna autoridad desde 24 horas antes y 24 horas después de
las elecciones, salvo caso de flagrante delito;
Que, asimismo, el artículo 343º de la misma norma, garantiza la
inmunidad de los electores durante la jornada electoral, estableciendo
que ninguna autoridad puede detener o reducir a prisión el día de las
elecciones, ni 24 horas antes, a los ciudadanos capacitados para votar,
salvo caso de flagrante delito;
Que es necesario garantizar que todos los electores tengan la posi-
bilidad de llegar hasta las mesas de sufragio, correspondiendo a las fuer-
zas que guardan el orden público, cuidar el libre acceso de los ciudadanos;
siendo nulo y punible todo acto que prohíba o limite a éstos el ejercicio de
sus derechos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 31º in fine
de la Constitución Política del Perú;

El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Único.- Exhortar a las autoridades políticas y policiales a

dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 342º y 343º de la Ley
Orgánica de Elecciones Nº 26859, que prohíben la detención de los miem-
bros de mesa y personeros de los partidos, agrupaciones independientes
y alianzas, desde 24 horas antes y hasta 24 horas después de las eleccio-
nes; y, a los electores, durante el día de las elecciones y hasta 24 horas
después, con excepción de flagrancia de delito.
Regístrese, comuníquese y publíquese.

516
 Perú

SS.—MONTES DE OCA BEGAZO.—BRINGAS VILLAR.—MUÑOZ

ARCE.—HERNÁNDEZ CANELO. Trujillano, Secretario General

Una de las facultades principales y más delicadas que tiene el JNE

es el de resolver en última instancia los recursos de nulidad de eleccio-
nes que se presenten en cada proceso, que puede determinar declarar
nulo todo lo actuado, aunque en la práctica sea ésta una situación extre-
ma y poco frecuente:

RESOLUCIÓN Nº 147-2003-JNE
Pub. 06-08-23003
EXP. Nº 827-2003

Lima, 25 de Julio de 2003

VISTO en Audiencia Pública de fecha 24 de julio del 2003, el recur-

so de apelación interpuesto por el personero legal del partido Perú Posible
contra la Resolución Nº 044-2003-JEE-Santa de fecha 12 de julio del 2003
expedida por el Jurado Electoral Especial de Santa, que declaró infundado
el recurso de nulidad del proceso electoral llevado a cabo en el distrito de
Samanco;

CONSIDERANDO:

Que mediante el Acta de Proclamación Municipal de Resultados de

Cómputo y de Autoridades electas en las Elecciones Complementarias
del distrito de Samanco, de fecha 11 de julio del 2003, se proclama como
ganadora a la organización política Partido Democrático Somos Perú co-
rrespondiéndole la Alcaldía y cuatro Regidurías y al partido Perú Posible
una Regiduría;
Que el recurso de apelación se basa en la falta de motivación de la
resolución impugnada, que constan hechos no invocados por la parte
impugnante, sin haber valorado en forma conjunta todos los medios pro-
batorios que acreditarían el fraude, y la manifiesta parcialidad de la auto-
ridades electorales; y que el fraude se dio por permitir que sufraguen los
denominados electores golondrinos;
Que para el proceso de Elecciones Municipales Complementarias
se contó con un total de 2,352 electores hábiles, mientras que para el
proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2002 dicho distrito elec-
toral contaba con 2,324 electores hábiles; en consecuencia, la adición de
tan solo 28 electores hábiles en el padrón electoral para este proceso
electoral municipal complementario, como la cancelación de inscripcio-
nes de algunos ciudadanos en el padrón correspondiente al citado distri-

517
 José Luis Echevarría Escribens

to, no reflejan cambios determinantes que pudieran dar indicio de la exis-

tencia de electores golondrinos, además de otros actos consustanciales;
Que en el supuesto de haber existido manifiesta parcialidad de al-
gunas autoridades, los afectados tienen expedito su derecho para hacerlo
valer ante las autoridades respectivas;

El Jurado Nacional de Elecciones, administrando justicia en mate-

ria electoral;

RESUELVE:

Artículo Único.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación in-

terpuesto por el personero legal del partido Perú Posible; en consecuen-
cia, CONFIRMAR la Resolución Nº 044-2003-JEE-Santa de fecha 12 de
julio del 2003 expedida por el Jurado Electoral Especial de Santa, que
declaró infundado el recurso de nulidad del proceso electoral llevado a
cabo en el distrito de Samanco; y RATIFICAR en todos sus extremos el
Acta de Proclamación de fecha 11 de julio del 2003.

Regístrese, comuníquese y publíquese

SS. SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.— BOLÍVAR ARTEAGA.-SOTO

VALLENAS.— VELA MARQUILLÓ.-ROMERO ZAVALA.-BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.

d) Otras relevantes

Como ya hemos mencionado, la omisión al sufragio es penada con

multa, independientemente de las dificultades que esto acarrea para los
ciudadanos al momento de realizar actos de naturaleza civil.
Estas dificultades se repiten también en el extranjero, en donde
incluso la asistencia al sufragio es aún más complicada tomando en cuen-
ta la ubicación de las oficinas consulares y los costos de traslado. Si bien
es cierto el JNE está impedido de condonar multas o reducirlas, tiene la
facultad de otorgar dispensa a aquellos conciudadanos que lo soliciten por
causas justificadas:

RESOLUCIÓN N° 141-2003-JNE
Pub. 29-07-2003

Lima, 24 de julio de 2003.

Visto el Oficio RE (SCP-DGC) N° 3-0-BB/2102 del Subsecretario de
Comunidades Peruanas en el Exterior del Ministerio de Relaciones Exte-

518
 Perú

riores, recibido con fecha 17 de julio del presente año, solicitando se con-
sidere la posibilidad de extender dispensa de sufragio de las Elecciones
Generales llevadas a cabo en el año 2001, para los connacionales que se
encuentran en la República Bolivariana de Venezuela;

CONSIDERANDO:

Que, conforme se expone en la comunicación de visto, los

connacionales en la República Bolivariana de Venezuela vienen atrave-
sando una difícil situación debido a la crisis económica que afecta a di-
cho país; siendo que este hecho, de público conocimiento, está ocasionando
que dichos ciudadanos se encuentren en situación migratoria irregular
al no poder renovar sus pasaportes debido a que no les es posible pagar las
multas por omisión al sufragio en las Elecciones Generales del 2001, ade-
más de los gastos administrativos para regularizar su documentación;
Que, el artículo 241° de la Ley Orgánica de Elecciones N° 26859,
establece que los ciudadanos peruanos residentes en el extranjero que,
por razones de salud o causa de fuerza mayor, no pueden justificadamente
emitir su voto, deben solicitar al Jurado Nacional de Elecciones, a través
de la Oficina Consular, una dispensa de sufragio; constituyendo la situa-
ción descrita en el considerando precedente una causa de fuerza mayor
que debe ser amparada, a fin de posibilitar la regularización de la situa-
ción migratoria de los referidos ciudadanos;

El Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones;

RESUELVE:

Artículo Primero.- Dispensar del sufragio en las Elecciones Gene-

rales realizadas el 08 de abril del 2001 y Elecciones Generales-Segunda
Elección Presidencial llevadas a cabo el 03 de junio de 2001, a los ciuda-
danos peruanos residentes en la República Bolivariana de Venezuela que
se encuentren en situación económica precaria.
Artículo Segundo.- Autorizar al Secretario General del Jurado Na-
cional de Elecciones realice las coordinaciones necesarias con la Direc-
ción de Asuntos Consulares, a fin que el Consulado General del Perú en
Caracas y el Consulado General del Perú en Puerto Ordaz, efectúen el
empadronamiento de los ciudadanos peruanos en situación económica
precaria, para los efectos de otorgarles las dispensas correspondientes.
Regístrese y comuníquese.
SS. SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.— BOLÍVAR ARTEAGA.— SOTO
VALLENAS.— VELA MARQUILLÓ.— ROMERO ZAVALA.- BALLÓN-LANDA
CÓRDOVA, Secretario General.

519
 José Luis Echevarría Escribens

Las coordinaciones entre los organismos electorales son fundamen-

tales para garantizar procesos electorales eficientes y sin sobre costos.
Aún cuando no siempre ha sido posible, hay ejemplos de colaboración
interesantes:

RESOLUCIÓN Nº 119-2003-JNE
Pub. 11-05-2003

Lima 8 de mayo de 2003

Visto el Oficio Nº 094-2003-SG/ONPE de la Secretaria General de la

Oficina Nacional de Procesos Electorales, recibido el 29 de abril de 2003,
solicitando se proporcione a dicha entidad el software sobre rendición de
cuentas de los presupuestos asignados a los Jurados Electorales Especia-
les, para ser utilizado por dicha oficina nacional en funciones similares;

CONSIDERANDO:

Que mediante Proceso de Selección de Adjudicación de Menor Cuan-

tía “Programa Informático de Rendición de Cuentas para los 125 Jurados
Electorales Especiales”, este organismo electoral contrató con el Consor-
cio Data Expert S. A. – 3C Soluciones Integrales S. A. C. el servicio de
planeamiento, diseño, programación e instalación de un software a me-
dida para ser utilizado por los Jurados Electorales Especiales en los repor-
tes de la ejecución del presupuesto autorizado y las rendiciones de los
presupuestos asignados durante el proceso de Elecciones Regionales y
Municipales del año 2002, así como su aplicación a nivel de sede central
en el procesamiento de dicha información;
Que el registro del software “Sistema Integral de Rendición de Cuen-
tas” se encuentra en trámite ante la Oficina de Derechos de Autor de
INDECOPI, con arreglo a lo previsto por el Decreto Legislativo Nº 822 - Ley
sobre el Derecho de Autor y el Decreto Ley Nº 25868;
Que la Resolución de Contraloría Nº 072-98-CG publicada el 2 de
julio de 1998, establece, entre otras, la Norma Técnica de Control In-
terno para el Sector Público Nº 500-08, en el sentido que cuando una
entidad pública adquiere software a la medida los derechos de propie-
dad le corresponden a ésta, debiendo establecerse las políticas que
permitan registrar estos derechos a nombre del Estado; asimismo, se-
ñala que es conveniente la aprobación de procedimientos que permi-
tan compartir entre las distintas entidades públicas, la utilización del
software adquirido a medida, con el objeto de que el Estado no incurra
en mayores costos por la adquisición repetitiva de aplicaciones
computarizadas;

520
 Perú

Por lo que, habiendo expuesto la solicitante la necesidad de la Oficina

Nacional de Procesos Electorales de contar con el software “Sistema Integral
de Rendición de Cuentas” de propiedad del Jurado Nacional de Elecciones,
para funciones similares, es del caso proporcionar a dicha entidad una copia
del mismo;.—Estando a lo acordado, el Jurado Nacional de Elecciones;

RESUELVE:

Artículo Único.- Autorizar a la Secretaría General proporcione a la

Oficina Nacional de Procesos Electorales una copia del software “Sistema
Integral de Rendición de Cuentas”, para ser utilizado por dicho organismo.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.—SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA.-BOLÍVAR ARTEAGA.—SOTO

VALLENAS.—ROMERO ZAVALA.- BALLÓN-LANDA CÓRDOVA.—Secretario
General.

Complementariamente a sus labores jurisdiccionales, el JNE ha

desarrollado un plan de educación cívica muy interesante, que contó in-
cluso con un convenio con el IFE mexicano que permitió la adecuación de
diversos textos de educación cívica electoral. El JNE impulsó diversas
actividades relacionadas con el tema:

RESOLUCIÓN Nº 090-2003-P/JNE

Lima, 30 de abril del 2003

CONSIDERANDO:

Que, de acuerdo al inciso “X” del Artículo 5° de la Ley Orgánica del

Jurado Nacional de Elecciones, Ley N° 26486, es función del Jurado Na-
cional de Elecciones desarrollar programas de educación electoral que
permitan crear conciencia cívica en la ciudadanía;
Que, el Jurado Nacional de Elecciones y el Ministerio de Educación
han celebrado un Convenio de Cooperación Interinstitucional;
Que, en el marco de dicho Convenio y por Directiva N° 031-2003-
VMGP, Vice Ministerial de Gestión Pedagógica del Ministerio de Educa-
ción de fecha 08 de abril del 2003, se norma las bases del Concurso
Nacional Escolar de Afiche sobre Educación Cívica Electoral;
Que, mediante una publicación periodística a difundirse en abril
del 2003, el JNE convocará el Concurso Nacional Escolar de Afiche: Edu-
cación Cívica Electoral;

521
 José Luis Echevarría Escribens

Que, el JNE concederá premios a los doce mejores afiches seleccio-

nados a nivel nacional, en la forma establecida en las Bases del Concur-
so, los mismos que serán entregados en la ciudad de Lima el 04 de julio
del 2003;
Que, con el fin de dar cumplimiento a lo señalado en las funciones
de la Ley Orgánica del JNE, es necesario establecer pautas que compro-
metan el normal desarrollo de esta actividad;
De conformidad con el inciso g) del Artículo 8° y el artículo 66° del
Reglamento de Organización y Funciones del Jurado Nacional de Eleccio-
nes, aprobado con Resolución N° 658-2002-JNE;

SE RESUELVE:

Artículo 1°.- Aprobar el desarrollo del Concurso Nacional Escolar de

Afiche: Educación Cívica Electoral, que estará a cargo de la Gerencia de
Educación Electoral del Jurado Nacional de Elecciones en coordinación
con el Ministerio de Educación, de acuerdo a las bases del concurso que
forman parte integrante de la presente Resolución.
Artículo 2°.- Encargar a la Gerencia de Administración y Finanzas
la adquisición de los premios indicados en las bases del Concurso.
Artículo 3°.- Encárguese a la Oficina de Trámite Documentario y
Archivo, transcribir la presente resolución a las unidades orgánicas del
Jurado Nacional de Elecciones.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

MANUEL SÁNCHEZ PALACIOS PAIVA
Presidente del Jurado Nacional de Elecciones

IV. La evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

A lo largo del artículo se han ido mostrando las principales caracte-

rísticas del sistema de justicia electoral peruano.
Debemos hacer hincapié en sus fortalezas, como su independencia del
poder ejecutivo, la conformación representativa y colegiada del Pleno que lo
dirige y de sus instancias inferiores, las facultades que la Constitución y las
leyes le otorgan, el revestimiento constitucional que asegura su autonomía,
sus facultades sancionadoras que garantizan las condiciones de igualdad ne-
cesarias en toda contienda, la tipificación y sanción de los delitos que podrían
afectar el derecho al sufragio y su neutralidad respecto al poder político.
Por otro lado, es inevitable señalar sus debilidades principales, como
son la estructura de ciertos medios impugnativos, la falta de control ad-

522
 Perú

ministrativo sobre los Jurados Electorales Especiales, el centralismo con

el que se ve obligado a actuar, el escasísimo presupuesto con el que cuenta,
la falta de integración y sistematización de la jurisprudencia electoral y
sus mecanismos de difusión, la alta rotación de sus funcionarios electora-
les y autoridades jurisdiccionales y la asignación de funciones administra-
tivas para las que carece de especialización, sobre todo a nivel de los JEE.
El derrotero para solucionar los principales problemas relacionados
con la afectación de derechos fundamentales y los riesgos de no respetar
el debido proceso han sido ya trazados por el Tribunal Constitucional y
deberán ser asumidos por el Jurado.
En esa vía, la jurisprudencia tendrá un rol fundamental para
uniformizar criterios y sentar precedentes de observancia obligatoria para
las instancias inferiores, lo que coadyuvará a incrementar la eficiencia
en la administración de justicia y permitirá al Pleno dedicarse con ma-
yor amplitud y menor presión de tiempo a la formación de criterios jurídi-
cos de relevancia para la nación y el derecho.
Soy de los que sostiene que muchos de los problemas presentados
se originaron en la reforma electoral del año 93, que escindió la adminis-
tración electoral en tres organismos y melló considerablemente el apa-
rato de administración de justicia y los medios económicos con los que
cuenta para llegar a todos los ciudadanos.
Al otorgarle autonomía a los tres organismos electorales, sobre todo
a la ONPE, se levantó en la práctica un cerco sobre la posibilidad de traba-
jar coordinadamente y utilizar una sola infraestructura estatal (material
y humana) para organizar las elecciones.
Desde ese punto de vista, la eficiencia en la administración de jus-
ticia podría aumentarse considerablemente si se optara por un sistema
unificado de administración electoral, donde el Tribunal sea la máxima
instancia revisora de todas las decisiones del nivel inferior y el aparato
administrativo (que podría contratarse a un tercero) sea una herramien-
ta para alcanzar a los ciudadanos unas elecciones limpias, libres y justas.

523
 José Luis Echevarría Escribens

BIBLIOGRAFÍA

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Madrid, 1982.
Legislación Electoral 2002, Elecciones Regionales y Municipales, Jurado
Nacional de Elecciones, Lima, 2002.
70 Aniversario del Jurado Nacional de Elecciones, Jurado Nacional de
Elecciones, Lima, 2001.
Tuesta Soldevilla, Fernando, “Circunscripciones Electorales: Precisiones
y propuesta”, en: Taller de discusión: La Reforma del Distrito Elec-
toral para la elección del Congreso, Lima, 2001.
Rial, Juan, El Registro Electoral como herramienta para la consolidación
democrática.
Arenas Bátiz, Carlos Emilio, Garantías del sistema mexicano de justicia
electoral, en: Seminario Internacional sobre resolución de conflic-
tos electorales – perspectiva comparada en Centro América, México
y la República Dominicana, Edición del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, México D.F., 2000.
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tuto Electoral del Estado de México, 2ª edición, Toluca, 2000.
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tración pública y en el ejercicio de funciones estatales, con especial
referencia a la organización electoral, en: La administración elec-
toral en el Perú, funciones, competencias y organismos electorales,
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tica del Estado, Lima, 2004.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral,
Tomo I, 2ª edición, San José de Costa Rica, 2000.
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de la votación, Lima, 2001.
López Pintor, Rafael, administración electoral y consolidación democráti-
ca, Biblioteca de la reforma Política Nº 6, editado por la Asociación
Civil Transparencia e International IDEA, Lima, 2004.

524
 La justicia electoral en Portugal
Jorge Manuel FERREIRA MIGUÉIS*

Sumario: I. La justicia electoral: Visión de conjunto e

instituciones competentes; II. El contencioso electoral:
sistema de medios de impugnación y procedimientos; III.
La jurisprudencia electoral ; IV. Evaluación del funcio-
namiento de la justicia electoral.

I. La justicia electoral: Visión de conjunto

e instituciones competentes

1. Nota preliminar

Dos breves notas previas son, desde nuestro punto de vista, nece-
sarias para poder tener una visión de conjunto del sistema electoral por-
tugués en su nivel estructural:

a) No existe en Portugal un Código Electoral o una Ley Orgánica del

Régimen Electoral. Las reglas electorales (en ellas comprendidas las
relativas a la “justicia” electoral) están vertidas en tantas leyes como
órganos electivos existen, existiendo también una ley de empadrona-
miento electoral.
De una forma muy genérica —haciendo notar que buena parte de
las leyes tienen sucesivas (a veces profundas) alteraciones a lo largo de
su vigencia— puede apuntarse como estructura legal del régimen elec-
toral portugués:

- la Ley n° 13/99, del 22 de marzo - Ley de Empadronamiento

Electoral;

- el Decreto Ley n° 319-A/76, de 3 de mayo - Ley Electoral del

Presidente de la República;

* Miembro de la Comisión Nacional de Elecciones.

525
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

- la Ley n° 14/79, de 16 de mayo - Ley Electoral de la Asamblea

de la República;

- la Ley n° 14/87, de 29 de abril - Ley Electoral del Parlamento

Europeo;1

- la Ley Orgánica n°1/2001, de 14 de agosto - Ley Electoral de

los órganos de las Autarquías Locales;

- el decreto Ley n° 267/80, de 8 de agosto - Ley Electoral de la

Asamblea Legislativa de la Región Autónoma de las Azores;

- el decreto Ley n° 318 E/76, de 30 de abril - Ley Electoral de la

Asamblea Legislativa de la Región Autónoma de Madeira;

- la Ley n°15-A/98, de 3 de abril - Ley de Referendo Nacional;

- la Ley Orgánica n°4/2000, del 24 de agosto - Ley de Referendo

Local.

Naturalmente que todas estas leyes contienen en su articulado dis-

positivos referentes al contencioso de varias fases del proceso electoral /
referendario que son, en esencia, muy semejantes;

b) La administración electoral portuguesa está constituida por dos

órganos permanentes y exclusivamente dedicados a la materia electoral
y también por otros órganos que desempeñan, primordialmente, otras
funciones (administración autárquica, función judicial, etc.) aunque du-
rante los procesos electorales tienen funciones atribuidas por las leyes
electorales y, por fin, por órganos “ad hoc” constituidos en el ámbito del
desarrollo y concretización del proceso.

Los órganos permanentes y exclusivamente de naturaleza electo-

ral son:

La Comisión Nacional de Elecciones (CNE), órgano independiente

que funciona en el ámbito de la Asamblea de la República, con tres com-
ponentes fundamentales: un juez consejero del Supremo Tribunal de
Justicia, designado por el Consejo Superior de la Magistratura, que pre-

1 En la parte procesal en lo relativo al contencioso, la Ley Electoral del Parlamento

Europeo remite a la Ley Electoral de la Asamblea de la República, que es la Asamblea
Legislativa Nacional.

526
 Portugal

side, al que se suman miembros electos por la Asamblea de la República

representativos de cada uno de los partidos políticos en ella representa-
dos (uno por cada partido) y tres técnicos designados por el Gobierno (de
las áreas de administración interna, negocios extranjeros y comunica-
ción social).
Es un órgano de naturaleza esencialmente ética y disciplinadora
de los procesos electorales – asegurando la igualdad en el tratamiento de
los candidatos y los ciudadanos, una igualdad de oportunidades de acción
y propaganda de las candidaturas y que, entre otras funciones, elabora
los mapas de resultados oficiales de las elecciones y referendos (ver Ley
n° 71/78, de 27 de diciembre - Ley Orgánica de la CNE);
Un Secretariado Técnico de Asuntos para el Proceso Electoral
(STAPE) – Dirección General del Ministerio de Administración Interna (MAI),
que es por tanto un órgano gubernamental, al cual competen funciones
organizativas, ejecutivas y de apoyo técnico, financiero y logístico, siendo
un órgano de consulta, estudios y apoyo del MAI en materia electoral.
Existen también, como estructura coordinadora y de apoyo técnico
dos órganos periféricos (no electorales, sino con intervención en los pro-
cesos electorales) de la administración electoral que tienen a su cargo la
organización, mantenimiento y gestión de la base de datos central del
padrón electoral, donde están registrados todos los electores portugueses
y los extranjeros residentes en Portugal, poseedores de capacidad electoral.
A estos dos organismos deben sumarse las Comisiones
Empadronadoras (Comissões Recenseadoras, CR), que son también órga-
nos permanentes —la inscripción y el empadronamiento electoral son
continuos— que son constituidas, en su núcleo esencial, por órganos de
la administración local (las Juntas de Parroquia) que tienen funciones
administrativas y ejecutivas amplias, aun cuando la función electoral
acaba por ser menor y delimitada en el tiempo.2
La CR es, así, una estructura más reducida de la administración
electoral y tiene, como se ve, un carácter híbrido, siendo constituida por
un órgano autárquico ejecutivo (la Junta de Parroquia) y por un compo-
nente político-partidario.
Como órganos que desempeñan, durante los procesos electorales,
funciones de naturaleza electoral, deben indicarse las Juntas de Parro-
quia, las Cámaras Municipales, los Gobernadores Civiles (distritos), los
Gobiernos Regionales (Azores y Madeira), los Ministros de la República

2 Las CR son, actualmente, 4 mil 252 en el territorio nacional (además de cerca de

220 en el extranjero) y por cada dos integrantes de las Juntas de Parroquia, se puede
integrar 1 miembro por cada partido político representado en la Asamblea de la República
y/o en la Asamblea de Parroquia, incluyendo las agrupaciones de ciudadanos
independientes.

527
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

(Azores y Madeira), los Tribunales Judiciales de Primera Instancia (tri-

bunales de comarca) y el Tribunal Constitucional.
Finalmente, como órganos “ad hoc” previstos en las leyes electora-
les, con duración y funciones limitadas durante el proceso electoral, se
destacan las Mesas de las Asambleas de Voto y las Asambleas de Cómpu-
to General de los Resultados Electorales.
Estas notas pretenden, tan sólo, demostrar que el sistema electoral
portugués tiene especificidades muy propias y que, además de tener una
legislación múltiple no codificada o uniformizada (más coherente y ar-
mónica en sus principios generales y fases procesales, nótese), basa su
funcionamiento en una administración electoral en que apenas una pe-
queña parte tiene funciones exclusivamente electorales, aprovechando
otras estructuras existentes (administrativas y judiciales) para susten-
tar la organización y realización de las elecciones y del empadronamien-
to electoral, adicionando a ellas los tribunales judiciales y el Tribunal
Constitucional, que son las instancias donde ocurre el contencioso elec-
toral en su parte fundamental.

2. La justicia electoral en Portugal

Uno de los aspectos fundamentales del derecho electoral portugués

es una atribución de competencias a los tribunales para “el juzgamiento
de la regularidad y validez de los actos del proceso electoral” (art° 113° n°7
de la Constitución de la República Portuguesa) juzgamiento que abarca
todas las fases del proceso.
Es, en suma, la consagración, en el superior nivel constitucional,
del principio de control jurisdiccional de validez y regularidad de los
actos de los procesos electorales que es reforzado por la expresa atribu-
ción, en el artículo 223° n°2, inciso c), al Tribunal Constitucional de la
competencia para “juzgar en última instancia la regularidad y la validez
de los actos del proceso electoral, en los términos de ley”.
En este cuadro constitucional general, está permitida “la posibili-
dad de control contencioso no sólo del acto electoral en sentido estricto,
sino de todas las acciones jurídicas que ocurren a lo largo del proceso...”
(Acuerdo del Tribunal Constitucional n°9/86, de 18 de enero de 1986). Se
perfila, por tanto, una concepción del contencioso electoral que, entre
otros, LUIS S. ACESTA, define como “complejo de normas electorales que
están sometidas a la garantía de regularidad mediante órganos judiciales”.3

3 “Contencioso Electoral” —Enciclopedia del Derecho, vol. XIV, página 16 y

siguientes, citado por María Elisa P.A.R. Amado, en su tesis “El Contencioso Electoral
en el Derecho Constitucional Portugués” — 1994.

528
 Portugal

El derecho electoral adjetivo, como lo define JORGE MIRANDA,4 re-

side, por tanto, en la intervención de los tribunales.
Se trata de un contencioso de tipo administrativo, más atribuido
a los tribunales judiciales de primera instancia (tribunales de comarca)
que, fundamentalmente, al Tribunal Constitucional.
No está atribuido tal contencioso a los tribunales administrativos
dada la naturaleza específicamente constitucional de la administra-
ción electoral y de los actos que son realizados en el ámbito de los proce-
sos electorales y referendarios.
Aunque el artículo 113° n° 7 de la Constitución no hable específicamente
de tribunales judiciales, la competencia de éstos aparece en concordancia
con el principio general de su competencia en el campo de los derechos, liber-
tades y garantías.
En efecto, lo que está en el origen de este dominio (igual que en las
elecciones de los órganos de las autarquías locales) es el derecho de su-
fragio, como integrante del conjunto de derechos, libertades y garantías
fundamentales de los ciudadanos y del Estado de Derecho democrático.
Como, en suma, enseña JORGE MIRANDA “el contencioso electoral
político es un contencioso constitucional y, por eso, también se compren-
de la opción para confiarlo al Tribunal Constitucional. En su estructura,
no obstante, no deja de ser un contencioso administrativo, porque tiene
por objeto conflictos derivados de una actividad administrativa, lo que es
sui géneris, y porque los llamados recursos electorales siguen, en lo esen-
cial, el proceso de las acciones contenciosas administrativas. Una cosa
es la competencia jurisdiccional, y otra cosa la naturaleza en sí de las
cuestiones y los medios procesales correspondientes”.
De ahí que continúe afirmando que “el contencioso electoral tiene
que dar respuesta a una triple demanda –de garantía de los derechos
fundamentales de elegir y de ser electo, de garantía de periodicidad de
elecciones y de renovación de los titulares de los órganos en los plazos
constitucionales y de legitimación de los resultados electorales”.5

4 Profesor de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad

de Lisboa. Eminente jurisconsulto, diputado a la Asamblea Constituyente (1975-1976)
y, sin duda, una figura prominente del derecho electoral democrático en Portugal
habiendo integrado una comisión de juristas que elaboraron la primera legislación
electoral emanada de la revolución del 25 de abril de 1974 y, más tarde presidió la
Comisión de Redacción del “Proyecto del Código Electoral” (1987), proyecto que no
llegó a ser publicado pero que también vino a constituir un manantial interpretativo y
una fuente inspiradora de innumerables modificaciones que han venido a mejorar
cualitativamente la legislación electoral nacional.
5 “Derecho Constitucional III - Derecho Electoral / Derecho Parlamentario” - AAFDL
(2003) - página 192.

529
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

3. Principales características

Tratando de delinear las principales características generales del

contencioso electoral diremos que ellas son, entre otras, de menor rele-
vancia, las siguientes:
La natural prevalencia del principio democrático, principio consti-
tucional que exige del juez y del tribunal una conducta de irreprensible
imparcialidad, justicia y verdad en la apreciación de los recursos electo-
rales.
Este principio emerge, precisamente, del carácter democrático del
régimen político. En efecto, siendo el derecho electoral un pilar del Estado
de Derecho democrático, el contencioso electoral es, adjetivamente, su
garantía cuando asegura, si es cuestionado, la periodicidad del sufragio,
la verdad de los resultados electorales y la libre expresión de los electo-
res. Cuando esos valores son colocados en crisis, compete a los órganos
jurisdiccionales preservarlos, de modo a que sea garantizada la regulari-
dad y validez de los actos electorales así como la legitimidad de los elec-
tos, que son los presupuestos fundamentales de la expresión de voluntad
de los electores;
La existencia del principio de control jurisdiccional de validez y
regularidad de los procesos electorales, que ya fue abordado en el inicio
del punto 1.2, que es una fatal derivación del principio democrático y que
como se ha dicho, busca impedir el falseamiento de las elecciones y de la
voluntad popular a través de ellas manifestada.
Como se refirió, ese control está asegurado por los tribunales, en la
mayor parte de los casos por el Tribunal Constitucional, (ver art° 223° n°2
de la Constitución y Ley n° 28/82, de 15 de noviembre —artículos 8° y 92°
a 102°—D), sin que ello signifique que los tribunales de primera instan-
cia (tribunales de comarca) no tengan una importante intervención, por
ejemplo en el contencioso del empadronamiento electoral (ver artículos
61° a 65° de la Ley n° 13/99), en el contencioso de registro de candidatu-
ras de todas las votaciones, con excepción de la de Presidente de la Repú-
blica y de Parlamento Europeo (ver, por ejemplo, artículos 23° a 31° de la
Ley n° 14/79), etc.
De cualquier forma, el Tribunal Constitucional es, casi siempre,
un tribunal de última instancia, en lo que respecta a las decisiones de
los tribunales de primera instancia, relacionado con materias objeto de
procedimiento administrativo gracioso de competencia de órganos de la
administración electoral (CNE, STAPE, órganos administrativos de ámbi-
to distrital o municipal, etc.);
La importancia del principio de contradicción, que asegura la po-
sibilidad de que cualquier decisión de órgano administrativo electoral o
de tribunal de primera instancia, sea del conocimiento de los interesa-

530
 Portugal

dos y pueda ser rebatida ante el propio órgano o tribunal, u objeto de re-
curso ante el Tribunal Constitucional;
La existencia —por formulación jurisprudencial del Tribunal
Constitucional— del principio de adquisición progresiva (o sucesiva) de
los actos del proceso electoral, o principio de preclusión (o, aun más
p r o s a i c a m e n t e , “principio de cascada”), determinado por la
calendarización rigurosa y cerrada que no admite adiciones teniendo en
consideración la imposibilidad de alteración del día fijado para la elección.
Dicho de otro modo, todos los actos de los procedimientos electorales
son impugnables y, en el proceso electoral, no es posible pasar de una fase
a otra (sucesiva) sin que la primera quede definitivamente concluida.
Así, en consecuencia, en el caso de los actos correspondientes a
una determinada fase del proceso sean objeto de recurso, efectuado en el
plazo legal o no habiendo sido declarada su invalidez o irregularidad o
habiéndose decidido un recurso sea en el sentido que fuese, no pueden
ser contestados en el transcurso del resto del proceso electoral (ver, por
ejemplo, el Acuerdo del Tribunal Constitucional n° 527/89, del 10 de no-
viembre);
Exceptuando el contencioso relativo al empadronamiento electoral,
el factor “dependencia de tiempo” es relevante, en el sentido de un con-
tencioso estacional, esto es, sólo se manifiesta en periodos delimitados
de los procesos electorales o referendarios; lo que determina, por otro
lado, su carácter urgente y la exigüidad de sus plazos, y en consecuen-
cia, además de lo que se refirió en cuanto al “principio de cascada”;
Las irregularidades ocurridas en el curso de la votación y del
cómputo apenas sean susceptibles de apreciación en el recurso de-
ben haber sido objeto de reclamación o protesto formal (escrito) pre-
sentado en el momento en que se hayan verificado (ver, por ejemplo,
el artículo 117° de la Ley n°14/79 –Ley Electoral de la Asamblea de la
República);
- La votación en cualquier asamblea de voto (o cualquier circuns-
cripción electoral) debe ser juzgada nula, implicando la repetición de la
votación, cuando las irregularidades puedan influir en el resultado
general de la elección (ver artículo 119° de la ley antes citada);
La prevalencia de los elementos objetivos sobre los subjetivos,
no siendo los recursos procesos de partes, como refieren JORGE MIRAN-
DA y MANUEL FREIRE BARROS; 6
La consideración del contencioso electoral como proceso de plena
jurisdicción “porque, independientemente de la anulación o declaración

6 Ver de Jorge Miranda la obra citada, en la nota 5, página 193, y de Manuel Freire
Barros la obra “Concepto y naturaleza del recurso contencioso electoral”, página 142 y
siguientes.

531
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

de nulidad de un acto, el tribunal puede decretar una providencia ade-

cuada a cada caso, en vista a la plena regularidad y validez de los procedi-
mientos y para sustituirse a la entidad recurrida en la práctica de un
acto de proceso siempre que ello se torne necesario”.7
Es de comentar aún, como antes se mostró, que decisiones toma-
das en el ámbito de los procesos electorales por órganos de la administra-
ción electoral son siempre posibles de recurso ante el Tribunal
Constitucional, una vez observados los plazos legales. Una vez transcu-
rridos éstos, se tornan insalvables, en tiempo útil, la casi totalidad de los
vicios existentes, producto de la urgencia y celeridad de los procesos elec-
torales, atrás referidas.
Tal cosa no significa que no existan situaciones, sin embargo es-
casas, en que determinadas irregularidades o ilegalidades (por ejemplo,
la elección de candidato inelegible) puedan ser argüidas en todo tiempo.
De la exposición esquemática de la estructura y características del
contencioso electoral antes efectuadas, resulta claro que están plena-
mente aseguradas todas las garantías esenciales de regularidad, inde-
pendencia y democraticidad del proceso y que las entidades que, en última
instancia, se pronuncian (los tribunales) poseen total independencia del
poder político siendo, como son, órganos soberanos en pie de igualdad con
el Presidente de la República (poder moderador, da garantía de indepen-
dencia y unidad de Estado y del regular funcionamiento de las institucio-
nes democráticas), como la Asamblea de la República (Poder Legislativo)
y como el Gobierno (Poder Ejecutivo), como expresamente dispone la Cons-
titución en su artículo 110° n°1.
También la Comisión Nacional de Elecciones, como órgano inde-
pendiente y elemento regulador y fiscalizador de los procesos electora-
les tiene su independencia asegurada por la filosofía derivada de su
propia composición tripartita y por el estatuto de independencia e
inamovilidad de que gozan todos sus miembros (ver Ley n°71/78, de 27
de diciembre).

II. El contencioso electoral: sistema de medios

de impugnación y procedimientos

En el derecho electoral portugués el contencioso electoral se ejerce

en todas sus vertientes y fases procesales:

- En el dominio del empadronamiento electoral;

7 Jorge Miranda, obra citada, página 163.

532
 Portugal

- En el ámbito del proceso electoral propiamente dicho, en

las fases de:
- marcaje de las elecciones;
- elaboraci+ón de los mapas de distribución de mandatos por
los círculos (circunscripciones) electorales;
- presentación de candidaturas;
- constitución y desempeño de mesas electorales;
- campaña electoral;
- votación;
- cómputo de resultados en la Asamblea Electoral;
- cómputo de resultados en las asambleas de cómputo oficial
de resultados;

Como se ha dicho, en todas las leyes electorales, leyes de referendo

y Ley de Recensamiento Electoral existe un capítulo propio dedicado al
“ilícito electoral”, donde se tipifican las conductas consideradas ilícitas
derivadas de su violación, siendo que en las leyes más recientes (Ley de
Referendos y Ley Electoral de Órganos de las Autarquías locales) se dis-
tingue ya entre:

- las conductas que constituyen ilícito penal, que son situaciones

más graves que atentan de forma profunda contra los derechos, liberta-
des y garantías de los electores, los candidatos o el correcto desarrollo del
proceso electoral;

- Las conductas o actos que constituyen infracciones que por su

índole y/o gravedad menor y que constituyen un ilícito de mero orden
social por no colocar de forma grosera en crisis el normal desarrollo del
proceso electoral y los derechos, libertades y garantías de los electores y
candidatos.

La acción penal correspondiente a los procesos electorales,

referendarios y de empadronamiento es pública, correspondiendo al Mi-
nisterio Público en su ejercicio, oficiosamente o mediante denuncia, sien-
do que también cualquier ciudadano u otra entidad interviniente le puede
presentar queja, o bien directamente al propio Tribunal o a la Policía
Judicial. Igualmente la Comisión Nacional de Elecciones, en atención a
la naturaleza de las funciones disciplinadoras y de fiscalización que
detenta, siempre que concluya la existencia de cualquier ilícito tiene el
poder y la obligación de denunciar al Ministerio Público.
Naturalmente que el juzgamiento de estas acciones compete a los
tribunales de primera instancia y, en caso de recurso, al Tribunal Constitu-
cional, siendo un proceso judicial que obedece a todas las reglas procesales.

533
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

Tal como antes se refirió de manera más reciente la legislación

electoral, en vez de alargar la intervención del ilícito penal —dando aco-
gida a las transformaciones operadas entre tanto en el ámbito jurídico
penal portugués— deja para el derecho de orden social el tratamiento de
un conjunto de infracciones de menor gravedad, que constituyen ilícitos
de mero orden social.
En un ilícito de naturaleza administrativa en que las correspon-
dientes multas son aplicadas, en primera instancia por dos autoridades
administrativas distintas —la CNE y los presidentes de Cámara Muni-
cipal— correspondiendo a la primera la amenaza de infracciones relati-
vas a la organización del proceso electoral/referendario y la propaganda
electoral y a la segunda las relativas a la organización del proceso de
votación, bien como el sufragio y cómputo. Es de notar, con todo, que ante
las decisiones de esas autoridades es posible un recurso, en relación con
la primera, para la Sección Criminal del Supremo Tribunal de Justicia y,
la segunda, para los tribunales comunes.
Esa nueva legislación prevé, aún, la intervención de una tercera
entidad —o juez de comarca— en la aplicación de las multas, pero ape-
nas las concernientes a las contravenciones que sean cometidas por los
elegidos locales cuando en el ejercicio de sus funciones (sobre el proceso
contra ordenacional y los derechos y garantías argumentados, debe verse
el Decreto Ley n°433/82 de 27 de octubre, actualizado por los Decretos
Ley n° 356/89, de 19 de octubre y 244/95, de 14 de septiembre).

La legitimidad para interponer recursos procesales, compete:

- en el ámbito del contencioso del empadronamiento, a cualquier

ciudadano elector (o grupo de ciudadanos) de circunscripción de empa-
dronamiento (una parroquia o distrito consular) y a los partidos políticos;

- en el dominio del proceso de presentación de candidaturas, a los

candidatos, partidos políticos y, en las elecciones autárquicas, también a
los grupos de ciudadanos concurrentes a las elecciones;

- en el contencioso de votación y cómputo de resultados, a cual-

quier elector de asamblea de voto, candidatos y representantes, partidos
políticos y, en las elecciones autárquicas, también a los ciudadanos elec-
tores concurrentes;

- en el contencioso de otras fases del proceso electoral, los direc-

tamente interesados, que pueden ser los electores, los candidatos y sus
representantes y órganos administrativos intervinientes en el proceso.

534
 Portugal

Como acentúa JORGE MIRANDA “es tan amplia la legitimidad pro-

cesal activa en el contencioso del empadronamiento y en la votación y
cómputo que casi se diría estar frente a la acción popular”.8
Ya se refirió también que la regla o recurso exige previa presenta-
ción de reclamación, protesto o contraprotesto ante la entidad u órga-
no donde se realizó la primera decisión del acto impugnable. Es la decisión
de diferimiento sobre una reclamación, protesto o contraprotesto y no de
una primera decisión que es posible recurrir. Una excepción a este princi-
pio se encuentra apenas, en la admisión de candidaturas a Presidente de
la República, en que cabe luego recurso de decisión de sección, por el
pleno del Tribunal Constitucional. 9
Los procesos electorales, como se refirió en el punto 1.3, son proce-
sos rápidos y urgentes, por fuerza de la cerrada calendarización de los
actos electorales e imposibilidad de aplazamiento de la votación y/o so-
breposición de procedimientos (principio de “cascada”).

De una forma meramente ejemplificativa se indican algunos pla-

zos del proceso electoral que señalan esa “urgencia”: 10

- Es de dos días el plazo de respuesta a las candidaturas des-

pués de la publicación de las listas por el Tribunal (art° 30°,
n° 1 de la Ley n°14/79);

- La reposición de representantes debe ser dada en el plazo de

24 horas (art° 30°, n°s 2 y 3);

- El juez debe de decidir dentro de 24 horas (art° 30, n° 4);

- El recurso de decisión del juez debe ser interpuesto hasta

dos días contados a partir de la fecha de fijación de las listas
(art° 32°, n° 2);

- La respuesta de candidaturas ante el Tribunal Constitucional

debe ser emitida en el plazo de 24 horas (art° 34°, n°s 2 y 3);

- El Tribunal Constitucional dispone de 48 horas para decidir

(art° 35°, n°1) todos los recursos correspondientes a cada cír-
culo electoral, a través de un mismo acuerdo (art° 35°, n° 2);

8 y 9 Obra citada, página 195.

10 Se transcriben los ejemplos, relativos a la elección de Asamblea de la República,
referidos por Jorge Miranda, en la obra que venimos citando, página 196.

535
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

- Las asambleas de voto, las reclamaciones, los protestos y los

contraprotestos tienen que ser presentados ante los actos a
que se refieren (art° 117°, n° 1);

- El recurso de decisión que entonces sea tomado tiene que

interponerse en las 24 horas inmediatas (art° 118°, n°1);

- La respuesta de los representantes debe ser dada en las 24

horas siguientes (art° 118°, n°2);

- El Tribunal Constitucional decide el recurso en el plazo de

48 horas (art° 118°, n°3).

En el proceso electoral existe apenas una instancia de recurso,

como vimos, que es el Tribunal Constitucional en pleno. Una excepción
es el empadronamiento electoral, en que existe recurso previo obligato-
rio para el tribunal de primera instancia (tribunal de comarca).

Para la apreciación contenciosa de un recurso electoral, por el Tri-

bunal Constitucional, es necesaria, como se reitera de todo lo que antes
se ha escrito, la existencia de los siguientes presupuestos procesales:

- la competencia del tribunal;

- la legitimidad de las “partes” (aunque, en rigor, el proceso

contencioso electoral no deja de ser un proceso de partes);

- la recurribilidad del acto;

- la oportunidad del recurso.

Naturalmente que a pesar de haber una tendencia legislativa para

la concentración del poder de apreciación contenciosa por el Tribunal
Constitucional, esa tendencia no es una característica total de todas las
fases del proceso electoral en todos los tipos de elección. Muchas situa-
ciones dependen del procedimiento administrativo previo y también se
trata de evitar una excesiva concentración en el Tribunal Constitucio-
nal, a quien debe corresponder juzgar las cuestiones más importantes,
más relevantes en el ámbito del proceso electoral y, casi siempre, cuan-
do se encuentren ya en su fase final (por ejemplo, la presentación de
candidaturas —exceptuando el caso de las elecciones de Presidente de la
República y de Parlamento Europeo— es costumbre en tribunales de pri-
mera instancia, donde se procesa parte del contencioso, habiendo ape-

536
 Portugal

nas intervención del Tribunal Constitucional cuando surge alguna cuestión

contenciosa y el juez de comarca niega la pretensión de quien la suscita).
Como se ha dicho, múltiples actos del proceso electoral son predo-
minantemente o exclusivamente administrativos y son ejecutados por
entidades o autoridades administrativas. En estos casos, que son múlti-
ples, los tribunales y el Tribunal Constitucional pueden ser llamados a
intervenir después de recorrida y agotada la vía administrativa (recurso
jerárquico) y se encuentre frente a un acto administrativo definitivo o
ejecutorio, con eficacia externa y como tal, posible de recurso contencio-
so por vía de interferencia en la esfera de los ciudadanos o los candidatos
que afecte gravemente a sus derechos o intereses legalmente protegi-
dos. Esto es, si después de agotadas las vías de procedimiento adminis-
trativo gracioso se puede recurrir a los tribunales, donde, atenta la
urgencia que caracteriza el proceso electoral se cumplen plazos exiguos
para alcanzar una decisión final.

III. La jurisprudencia electoral

Como se concluye de todo lo aquí expuesto la entidad que, casi en

exclusiva, produce jurisprudencia electoral, es un Tribunal Constitucio-
nal. Una nota, sin embargo, es necesario introducir aquí y que es acen-
tuada por ARMINDO RIBEIRO MENDES,11 en los siguientes términos:

“Debe notarse que la Comisión Nacional de Elecciones dispone de

competencias que afectan los procedimientos de empadronamiento y los
procedimientos electorales.

De hecho, en armonía con lo dispuesto en el art° 5° de la Ley n° 71/

78, de 27 de diciembre, atrás citada, cabe a la CNE “asegurar la igualdad
de tratamiento de los ciudadanos en todos los actos de empadronamiento
y operaciones electorales”, “asegurar la igualdad de oportunidades de ac-
ción y propaganda de los candidatos durante las campañas electorales”,
“proceder a la distribución de tiempos de antena en radio y televisión
entre los diferentes candidatos”, “decidir los recursos que los represen-
tantes de listas y los partidos interpongan contra las decisiones del
Gobernador civil, o, en el caso de las regiones autónomas, del Ministro de

11 Ex-Juez del Tribunal Constitucional y miembro del órgano que lo antecedió, la

Comisión Constitucional que existió entre 1976 y 1982, actualmente miembro del
Consejo Superior de la Magistratura. El párrafo citado se encuentra en su artículo “La
jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia electoral” – Revista “Elecciones”
n° 4, STAPE- 1994.

537
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

la República, relativas a la utilización de salas de espectáculos y de re-

cintos públicos” (incisos b), d), f) y g) del n° 1 de ese artículo).
A las deliberaciones de este órgano administrativo independiente
—tal como las de otros órganos administrativos— cabe recurso conten-
cioso ante el Tribunal Constitucional, en términos del artículo 102°-B,
n°1, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LTC). Este artículo
fue introducido en la LTC apenas en 1989, consagrando la orientación
jurisprudencial establecida anteriormente.
Importa acentuar que son susceptibles de recurso ante el Tribunal
Constitucional los actos practicados por otros órganos de administración
electoral (art°102°-B n°7) no estando excluido de todo que el propio juez de
derecho pueda practicar actos administrativos impugnables
contenciosamente al abrigo de esta disposición”.

Este destacado jurista y antiguo juez del Tribunal Constitucional al

caracterizar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, acentúa los
siguientes aspectos:12

- la consensualidad de las decisiones del Tribunal Constitucional,

casi siempre obtenidas por unanimidad o amplia mayoría de sus jueces.

Importa aquí, referir que son 13 esos jueces, 10 designados por la

Asamblea de la República y tres elegidos por éstos; seis de entre los jue-
ces designados por la Asamblea de la República o elegidos, son obligato-
riamente escogidos de entre jueces de los restantes tribunales (judiciales
y administrativos) y los demás entre juristas siendo el mandato de cada
uno de ellos de nueve años, no renovable. Este conjunto de reglas (estatu-
to, extracción y duración de mandatos) asegura la independencia e im-
parcialidad del órgano (ver artículo 222° de la Constitución de la República);

- el rigor en cuanto al cumplimiento de las formalidades y plazos

en cuanto es exigencia de seriedad, libertad y democraticidad de los
actos del proceso electoral;

- la influencia de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en

la realización de modificaciones constitucionales y legales, atento a
su justicia y rigor;

- la aceptación de determinados principios generales

axiomáticamente formulados, como son:

12 Artículo citado en la nota 11.

538
 Portugal

- “la ley no distingue, en cuanto a los requisitos formales de pre-

sentación de candidaturas, entre elementos esenciales y los que no lo
son, no define lo que son irregularidades procesales superables o no
superables” (Acuerdos 220/85, 234/85, 827/89, 698/93, etc), donde se
concluye que cualquier vicio puede, en principio, respetados los plazos
legales, ser subsanado;

- “en el proceso electoral no es posible pasar a la fase siguiente sin

que la fase anterior esté definitivamente concluida ” –el ya conocido “prin-
cipio de cascada” o de adquisición progresiva de los actos de proceso elec-
toral, dada la calendarización rigurosa de este último (Acuerdos 262/85,
322/85, 323/85, 527/89, 839/89, 861/93, etc.);

- “en el contencioso electoral sólo hay recursos sobre decisiones

definitivamente tomadas sobre reclamación o protesto; donde no hay re-
clamación no hay recurso” (Acuerdos 240/85, 249/85,471/89, 636/93,
688/93, 720/93, etc.);

- “los recursos de contencioso electoral interpuestos ante el Tribu-

nal Constitucional son recursos de plena jurisdicción, debiendo el Tribu-
nal sustituirse a la entidad recurrida en la práctica de actos del proceso
electoral, siempre que tal se considere necesario” (Acuerdos 258/81, 731/
93, etc.).

Cabe notar que una aplastante mayoría de tesis jurisprudenciales

del Tribunal Constitucional respecto de las elecciones de los órganos de
las autarquías locales, reflejando el carácter más “conflictivo” de esas
elecciones, el número mucho más elevado de candidaturas y candidatos,
la menor preparación técnica de los intervinientes y la enorme proximi-
dad que ese acto electoral genera entre candidatos y electores y de todos
con las especificidades del proceso.
Dejando de lado, por revestir menor interés en el ámbito de este
artículo, la intervención jurisprudencial del Tribunal Constitucional en
los procesos de legalización y extinción de partidos políticos y coaliciones
electorales —en efecto el Tribunal Constitucional es una instancia don-
de se legalizan los partidos políticos y las coaliciones electorales (en año
electoral) de partidos políticos— importa, ahora, destacar alguna de la
jurisprudencia más significativa del Tribunal Constitucional, conti-
nuando muy de cerca con el artículo que venimos citando de ARMINDO
RIBEIRO MENDES: 13

13 Artículo citado, página 21 y siguientes.

539
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

En relación al contencioso de presentación de candidaturas e n

cuanto a las elecciones presidenciales, la no admisión de algunas candi-
daturas —debe notarse que en estas elecciones la presentación se hace
frente al propio Tribunal Constitucional— fue determinada por no estar
reunido el número suficiente de firmas de ciudadanos proponentes (mí-
nimo 7,500), habiendo el Tribunal Constitucional afirmado que en estos
procesos no era invocable el justo impedimento (artículo 172°-A de la Ley
Electoral) (ver Acuerdos 1/86 y 7/86).
En el caso de las elecciones regionales (Azores y Madeira), el Tribu-
nal Constitucional entendió que era elegible un diputado a la Asamblea
de la República que pretendiese ser candidato a diputado regional, no
siendo necesario que estuviese empadronado en la respectiva región
autónoma (Acuerdo 198/88).
En las elecciones autárquicas, el Tribunal Constitucional emitió
varios acuerdos sobre inelegilibidad de funcionarios de autarquías y fun-
cionarios judiciales, que dieron origen a modificaciones legislativas pos-
teriores en la ley electoral autárquica (Acuerdos 244/85, 225/85, 226/
85, 528/89, 700/93, etc.).
Prolífica jurisprudencia existe también sobre la situación específi-
ca de candidatura de ciertas categorías profesionales (militares con pedi-
do no diferido de pasar a reserva; funcionarios de finanzas, a respetar la
jubilación; funcionarios públicos con licencia de larga duración para des-
empeñar funciones de diputado regional) “habiendo soluciones
diversificadas, más tendiendo a acogerse a la relevancia del acto de vo-
luntad del funcionario cuando pretenda desvincularse del servicio. La
línea jurisprudencial general es la de favorecer la elegibilidad”.14
Caso curioso fue el apreciado a propósito de la candidatura de un
sacerdote católico —en principio inelegible— suspendido por la jerarquía
de la iglesia “a divinis” en que el Tribunal Constitucional consideró que
había cesado la inelegibilidad por fuerza de la suspensión (Acuerdo 602/
89). Otro tipo de situación relativa a inelegibilidad fue una declaración
relativa a un propietario de empresa con relación contractual con la au-
tarquía a la cual se candidateaba (Acuerdo 721/93), situación especial-
mente interesante desde el punto de vista del profundo análisis jurídico
en que se basó la decisión jurisprudencial.
También en cuanto al concepto de candidatura o lista, el Tribunal
Constitucional ha adoptado una jurisprudencia bastante (tal vez dema-
siado) liberal, admitiendo que la lista de candidatos pueda ser completada
(o incluso indicados todos los nombres en falta) en el periodo de suplimiento
de irregularidades, considerando también que la falta de candidatos su-

14 Artículo citado, página 22.

540
 Portugal

plentes no es motivo para el rechazo de la lista desde que sean (o vengan

a ser) señalados miembros efectivos suficientes (Acuerdos 224/83, 261/
85, 529/89, 698/93, etc.).
En sentido diverso han existido situaciones de rechazo preliminar
de listas (Acuerdos 262/85, 287/92, 288/92, 687/93, etc.).
Cuando los actos intermedios del proceso electoral (mapa de dis-
tribución de mandatos, impresión de boletas de voto y dimensiones de
símbolos, propaganda electoral, tiempo de antena en campaña, etc.) el
Tribunal Constitucional surge, como vimos en el punto 2, como instan-
cia de recurso relativo a los actos administrativos practicados por los di-
ferentes órganos de administración electoral central y periférica (CRE,
STAPE, gobernadores civiles, presidentes de cámaras municipales) en
los términos de su propia Ley Orgánica (Ley n° 28/82, art° 102°-B).
Como lapidariamente refiere el autor que venimos citando:15 “De
hecho, el Tribunal Constitucional tiene competencia en última instancia
para el contencioso de todos los actos de proceso electoral, desde la marca-
ción de las elecciones, pasando por todas las operaciones subsecuentes a
la presentación de candidaturas, pruebas tipográficas de las listas, campa-
ñas electorales, acto electoral propiamente dicho y difusión de resultados
(véanse las consideraciones hechas en el Acuerdo 9/86 sobre el sentido
de la redacción del n° 6 del art° 113° de la Constitución). No está excluido
que algunos actos de administración electoral sean en sí, contenciosamente
irrecurribles, por tales actos administrativos tienen naturaleza confirmativa
o no tienen las necesarias características de recurribilidad (véase el Acuer-
do 200/85 en que se consideró que el mapa de resultados electorales de la
Asamblea de la República, elaborado por la CNE, era irrecurrible, por no ser
“acto definitivo o ejecutorio”; ver además el Acuerdo 343/87 y el Acuerdo
667/97 sobre la irrecurribilidad de una recomendación de la CNE a una
lista de candidatos, a propósito de un acto de propaganda electoral).
Sobre el contencioso electoral propiamente dicho, debe acentuarse
el alto porcentaje de desechamiento de recursos interpuestos por irregulari-
dades ocurridas en la votación o cómputo de resultados por ausencia de los
necesarios presupuestos procesales. Esto es, tratándose de recursos inter-
puestos directamente al Tribunal Constitucional en plazo sumamente corto
(contado en horas) y habiendo necesidad, como vimos, de previo protesto o
reclamación efectuados, en el momento propio, frente a la mesa de asam-
blea de voto o asamblea de cómputo oficial de resultados y teniendo el recu-
rrente una carga de instrucción exhaustiva (que presupone un conocimiento
profundo del proceso y la existencia de un conjunto de documentos oficiales
—copia del acta de las operaciones electorales, por ejemplo— obtenidos en

15 Artículo citado, páginas 23 y 24.

541
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

plazo cortísimo), luego se encuentra una justificación para ese fenómeno

que, a nuestro punto de vista, urge corregir en la legislación electoral.
Con relación a las irregularidades ocurridas en las votaciones
debe destacarse el Acuerdo 338/85 que reconoció que la presencia de
fuerza militarizada en una asamblea de voto, además con el acuerdo de
los miembros de la mesa, era de tal modo grave que implicaba la nulidad
absoluta de la votación, independientemente del protesto.
Sobre la nulidad de votos el Tribunal Constitucional ha afirmado,
de forma eventualmente demasiado exigente, que la marca que expresa
el voto de cada ciudadano electoral sólo puede ser una cruz dibujada en el
cuadrado correspondiente al partido escogido, considerando que cualquier
signo diferente de una cruz torna el voto nulo (Acuerdo 319/85).
Sobre esta interesante materia referirse además: al Acuerdo 320/85
que determinó que “la declaración de voluntad en que se traduce el voto
tiene que ser hecha a través de una cruz señalada en un cuadrado, en
principio inscrita en él, valiendo, todavía, como tal la cruz que no sea perfec-
tamente dibujada o exceda los límites del cuadrado desde que, en estos dos
casos, indique inequívocamente la voluntad del elector ” y el Acuerdo 326/
85, que concluyó que «no pueden considerarse señaladas de forma legal-
mente válida las boletas de voto que hayan sido marcadas fuera del local a
ello destinado, ni, por otro lado, aquellas que hayan sido señaladas con una
marca que no corresponde, de modo alguno, a una cruz aunque haya sido
dibujada de forma imperfectísima”. Como consolidación de la jurispruden-
cia antes referida, véase, más recientemente, el Acuerdo 11/2002.
Igual rigor es mantenido por el Tribunal Constitucional en cuanto
al cumplimiento de la carga de la prueba por el recurrente de que las
irregularidades invocadas influyen los resultados electorales (Acuerdos
322/85, 324/85, 15/90, 833/93, 859/93, etc.).
El Tribunal Constitucional ha venido además, admitiendo el recuen-
to de votos por las asambleas de cómputo oficial de resultados sin que,
con todo, les autorice la alteración de la calificación dada por la mesa
electoral a los votos que no fueron considerados nulos o protestados. No
hay, por tanto, jurisprudencialmente posibilidad de “revisión” de los votos
(Acuerdos 322/85, 223/88, 846/93, 857/93, 864/93, 3/94, 8/94, etc.).
También el voto de electores discapacitados (ciegos, deficientes),
que legalmente pueden votar acompañados, ha sido objeto de apreciación
rigurosa por el Tribunal Constitucional, exigiéndose que exista compro-
bación médica en el caso de duda de la mesa, habiendo ya existido la
nulidad de votaciones cuando se prueba la irregular votación de ciudada-
nos acompañados (Acuerdos 235/88, 3/90, 869/93, 939/97, etc.).
Eso es todo lo que, en un análisis necesariamente superficial, es
posible de elegir como demostración de la profunda e influyente inter-
vención jurisprudencial del Tribunal Constitucional.

542
 Portugal

IV. Evaluación del funcionamiento de la justicia electoral

No queriendo el autor de este texto parecer demasiado satisfecho o

conforme con el sistema de justicia electoral —mejor dicho, el sistema
del contencioso y la jurisprudencia electoral— no puede con todo decir
que, en ese ámbito, haya razones concretas para afirmar cualquier insa-
tisfacción que no sea el deseo de que sea cada vez más accesible y cono-
cido por el común de los electores. No ha habido, en efecto, alguna querella
involucrando la acción de los órganos aplicadores del contencioso electo-
ral y los productores de jurisprudencia.
En relación a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, acom-
pañamos a RIBEIRO MENDES cuando afirma que “sí es posible hacer un
juicio global sobre esa jurisprudencia, puede decirse que es ampliamen-
te consensual, extremadamente legalista, evitando hacer intervenir al
juez electoral para suplir las deficiencias del legislador”.
Creemos haber dejado demostrado, a lo largo del texto, que la inter-
vención judicial en sede de contencioso en el ámbito de los procesos elec-
torales y referendarios ha concurrido de forma serena y decisiva para el
normal transcurso de los procesos y para el perfeccionamiento de su le-
gislación, a través del acogimiento de soluciones jurisprudenciales en el
ámbito de la legislación electoral.
Se nos figura, por eso, correcta la opción portuguesa por la
jurisdiccionalización del contencioso electoral y por la consideración del
Tribunal Constitucional como última instancia en la materia. Son, por
eso, de rechazar las “tentaciones” de atribuir algún tipo de intervención
contenciosa a otros órganos sin vocación específica para juzgar con abso-
luta ecuanimidad, imparcialidad e independencia (aunque sean órganos
electorales) o los tribunales especiales (electorales) constituidos “ad hoc”
para los procesos electorales.

543
 Jorge Manuel Ferreira Miguéis

BIBLIOGRAFIA

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“Acórdãos do Tribunal Constitucional” – vários volumes.

544
 Normativa contenciosa
en la República Dominicana
José SILIÉ GATÓN*

Sumario: I. Introducción; II. Regulaciones; III. Algunas con-

sideraciones históricas; IV. Carencia de ministerio público;
V. Apreciaciones particulares; VI. Reflexión final

I. Introducción

La presente exposición tiene por propósito central, presentar un

enfoque sobre lo contencioso electoral en líneas generales, enfatizando
en lo relativo a la legislación y jurisprudencia sobre la materia en la
República Dominicana, por la importancia que representa para la
objetivación en la justicia electoral, comenzando por los fundamentos
que la temática encierra a nuestro ver, y la relevancia de sus fines en el
apuntalamiento de la democracia
Entiendo, que para la eficacia electoral, se requieren las normas
que regulen la conducta humana, dentro de las esferas de lo personal, lo
temporal, lo material y lo territorial con validez jurídica.
Estos factores en conexión íntima con el Derecho Electoral condu-
cen a la autoridad electoral al deber jurídico, de asumir la responsabili-
dad de una adecuada administración de justicia, con los signos de lo
contencioso electoral, como un procedimiento especial dentro del dualis-
mo sufragio y deber.
Más que un enjuiciamiento aislado, es un recurso al alcance de
todo aquel que busca protección y reclama limpidez del sufragio bajo los
efectos de la imparcialidad y la razón.
Queremos significar en esta expresión, que debe existir, como en
efecto existe, el medio que permita a la autoridad electoral evaluar en
forma realista todo planteamiento que inculpe un derecho vulnerado de

* Ex Director del Registro Electoral.

545
 José Silié Gatón

carácter electoral, establecido por la ley, un reglamento o un precepto

lícito. Puesto que siendo la ley un no al delito electoral, ha surgido conse-
cuentemente con ésta, una barrera contra el fraude y todo acto en pugna
con los principios del sufragio, denominado así: contencioso electoral.
Siendo su trayectoria la de no subestimar el más mínimo resquicio per-
turbador de la pureza de una elección.
Una buena justicia en tal sentido, desvanece las crecientes presio-
nes originadas en cualquier actitud negativa de un partido, una persona
o grupo de individuos desconocedores de la verdad electoral, pero movidos
por intereses políticos, siempre complejos y de merecida rápida solución.
En tales circunstancias corresponde a la autoridad electoral, des-
cubrir y analizar el espíritu de la ley, para dirimir conflictos a la luz del
Derecho Electoral, cuando a esta jurisdicción corresponda, pues el recur-
so contencioso electoral es competencia de la autoridad electoral, para
enjuiciar con depurada técnica lo que es la moralidad comicial. De este
modo se evita la desviación del poder y engloba los actos puramente elec-
torales, pero con capacidad para poner en movimiento la intervención
jurisdiccional si fuere menester.
Además, sus efectos decisorios deniegan o afirman el alegato de un
derecho, restauran situaciones jurídicas desconocidas por un sector, o
bien anulan actos jurídicamente desnaturalizados, aún cuando se trate
de un solo voto en discusión que pueda decidir una elección y hasta anu-
lar unos comicios viciados por intereses creados o ejecutorias ilegales.
El magistrado en lo contencioso, estatuye sobre el acto electoral,
agotando todos los medios a su alcance para hacer aflorar el Derecho
Electoral en su real magnitud.

1. Nuestro Concepto de lo Contencioso Electoral

Las reglas conducentes a un legítimo proceso electoral, no sola-

mente adecentan el evento, sino que particularmente robustecen los la-
zos jurídicos vinculantes de la sociedad política y el Estado en la esfera
determinante del poder público.
Como fundamento de la justicia electoral, debemos estar contestes
con su carácter contencioso-electoral respecto de los litigios en el debate
comicial y la forma de cómo dirimirlos y ante cuáles organismos recurrir
para la solución de aquellos casos que pueden ser objeto de controversia
en la materia.
De esta premisa pasamos hacia el estudio de la jurisdicción con-
tenciosa-electoral, que consideramos como una jurisdicción especial. Esta
se aparta de lo civil y lo penal atribuido a la jurisdicción ordinaria, aun
cuando por razón lógica mantiene lazos inseparables con tales ramas del
Derecho.

546
 República Dominicana

Lo contencioso, del latín jurídico contentosus, (litigioso, derivado de

contentio, contienda ), cuando por su naturaleza es de carácter electoral, co-
rresponde su apoderamiento a las autoridades de esta área decisoria comicial.
Es pues, lo contencioso-electoral, una consecuencia de la lógica
jurídica, que aún cuando la ley expresamente no lo consigne en la letra,
está revestido de esa calidad.
La denuncia, la queja, el apoderamiento, el debate y la decisión
sobre cuestiones electorales, son de la exclusiva competencia de la juris-
dicción electoral.
Así como lo contencioso-administrativo se divide en cuatro ramas:
a) de jurisdicción plena, b) de anulación; c) de interpretación; y d) de re-
presión, lo contencioso –electoral no es menos.
Para lo contencioso de jurisdicción plena, en la instancia al ma-
gistrado electoral, se le pide con los recursos procedimentales, la compro-
bación de la existencia de un derecho político, para análisis de sus
consecuencias en la convergencia electoral. Esa integridad de juicio,
examen, investigación y decisión, tiene su génesis en que el Derecho
Electoral será siempre base legítima de la soberanía política. Esta aseve-
ración halla asidero en el hecho real, de que las decisiones de la máxima
autoridad electoral no son pasibles de ningún recurso y de hecho
inconmovibles. Siendo así, es depositaria de jurisdicción plena en la fa-
cultad de juzgar en la materia.
En lo concerniente a la facultad de anulación, es por su investidura
discrecional para usar de este medio legal, al comprobar irregularidades
en un proceso electoral o alguna de sus manifestaciones. Ninguna otra
autoridad detenta esa capacidad o potencia comicial. Claro está, sin apar-
tarse jamás de la norma y la praxis electoral, en atributo a la paz y el
orden social.
Al referirnos a la interpretación, es claro que en lo contencioso-
electoral obedecerá siempre, o para mejor decir, estará sometida a reglas
y principios determinantes de los diversos medios útiles para la realiza-
ción lógica de la función de juicio. Todo sin apartarse de los axiomas
jurídicos, las reglas legales y doctrinales, el mandato constitucional e
indiscutiblemente, algo de lo personal y de arbitrio, evitando el absolutis-
mo de la técnica interpretativa como un elemento sistemático apartado
de la valoración de los resultados.
O sea, que lo interpretativo no debe apartarlo del significado literal
del contenido de la ley.
En lo tocante a la represión, lo contencioso-electoral deja el campo
expedito al tribunal correccional, para la aplicación de las penas; sin
embargo, no apartándose de la protección del Derecho bifurcado en lo
particular del individuo y lo general de la sociedad, a fin de que la senten-
cia del tribunal de jurisdicción ordinaria, lo individualice y concretice.

547
 José Silié Gatón

Lo contencioso-electoral advierte el hecho dañoso, lo denuncia y

apodera la jurisdicción ordinaria, cuando las leyes y reglamentos que
les son propios son quebrantados en sus lineamientos correccionales o
criminales.
Si se quiere, lo represivo en la materia, toma asiento en los nive-
les eficientes de la autoridad moral, cuyos principios son tanto o más
altos que los de las leyes, a menos que la acción desordenada sea de tal
magnitud que requiera enfrentar el problema con la aplicación de la ley
penal, la cual se aparta de su esfera ejecutiva.
Al quedar enmarcadas dentro de los términos de la represión
contencioso-electoral, algunas de las más acentuadas derivaciones
de esta figura jurídica, se concretizan en los resultados de los medios
o razones de derecho o de hecho invocados ante la autoridad electo-
ral, materializados en anulaciones, desconocimientos, rechazos y re-
vocaciones.

II. Regulaciones

El derecho francés, fuente primogénita del derecho dominicano, ha

consignado que lo contencioso-electoral no se confunda ni con los recur-
sos por excesos de poder, ni con lo contencioso ordinario de plena juris-
dicción. Este proviene de un contexto específico que se caracteriza por
una doble originalidad: una indiscutible gran división de la competencia
y una real especialidad de los procedimientos.
La diversidad de competencia resulta de la variedad de hechos exis-
tentes en materia electoral de un doble contenido: el registro electoral y
las elecciones. Después y en el acto mismo, con los casos de hechos par-
ticularmente complejos con los problemas de competencia.
Teniendo en cuenta estos planteamientos generales, es evidente
que los franceses le dispensan una atención especial al registro electo-
ral en su valimiento judicial, enfatizando en el contenido de las listas,
esencialmente las cuestiones de estado (domicilio, residencia, status
matrimonial) con relevancia tradicionalmente de la jurisdicción de dere-
cho común. Pero esta competencia debe ser objeto de una interpretación
estricta.
Sin embargo, nuestra legislación le dispensa una gran autoridad
jurídica al organismo electoral para juzgar administrativamente respec-
to del valor legal de las listas definitivas de inscritos, menos en lo concer-
niente al hecho delictivo sobre irregularidades intencionales de carácter
correccional o criminal de personas ajenas al servicio, así como a los
funcionarios y empleados; correspondiendo a éstos últimos el máximo de
las penas establecidas por la ley.

548
 República Dominicana

Quiere decir, que aun cuando lo contencioso electoral juzga lo ad-

ministrativo en lo concerniente a las listas, escapa de su área de compe-
tencia sancionar las irregularidades atinentes a las operaciones
electorales que expresamente son castigadas con penas previstas por la
ley y el Código Penal.

En cambio, la vigente Ley Núm. 275-97 modificada por la Ley 2-03,

dice lo siguiente:

“La Junta Central Electoral estará conformada por dos cáma-

ras, una Administrativa y otra Contenciosa Electoral, que ejer-
cerán las atribuciones que les confiere la presente ley. Estará
integrada por nueve (9) miembros: Un presidente y ocho (8)
miembros, cada uno de los cuales tendrá un suplente, elegido
por el Senado de la República y durarán en sus funciones cua-
tro (4) años.
Los miembros de la Junta Central Electoral estarán adscri-
tos a las respectivas Cámaras, en la forma siguiente: tres (3)
miembros en la Cámara Administrativa y cinco (5) miembros
en la Cámara Contenciosa Electoral. El pleno de la Junta Cen-
tral Electoral estará constituido por los miembros de ambas
Cámaras y por el Presidente de la Junta Central Electoral.
Para ser presidente, miembro titular o suplente de la Junta
Central Electoral se requiere ser dominicano de nacionali-
dad u origen, tener más de 35 años de edad y estar en pleno
ejercicio de los derechos civiles y políticos. Sus miembros ti-
tulares y suplentes, incluidos su presidente y suplente de pre-
sidente, deben ser licenciados o doctores en Derecho, con doce
(12) años mínimos de ejercicios.

Párrafo II. Entre los miembros no puede haber vínculo de pa-

rentesco o afinidad entre sí, hasta el tercer grado inclusive,
ni con los candidatos a presidencia y vicepresidencia de la
República, hasta el primer grado”.

Ahora bien, son atribuciones de la Cámara Contenciosa, conforme

la misma ley, las siguientes:

I.CONOCER Y DECIDIR EN INSTANCIA UNICA

a) De las impugnaciones y recusaciones de los miembros de

las Juntas Electorales, de conformidad con lo que dispone esta
ley, suspender en el ejercicio de sus funciones a los que sean

549
 José Silié Gatón

objeto de tales impugnaciones o recusaciones, hasta tanto se

haya decidido definitivamente respecto de las mismas, en los
casos de notoria urgencia y gravedad;
b) Respecto de los recursos de revisión en la ley contra sus
propias decisiones;
c) De las impugnaciones y otras acciones previstas en esta
ley y promovidas de conformidad con los procedimientos esta-
blecidos en la misma;
d) De los conflictos internos que se produjeren en los partidos
y organizaciones políticas reconocidos, sobre la base de apo-
deramiento por una o más partes involucradas, siempre cir-
cunscribiendo su intervención a los casos en los cuales se
violen disposiciones de la Constitución, la ley, los reglamen-
tos dictados por la Junta Central Electoral o los estatutos par-
tidarios. No se consideran conflictos internos las sanciones
disciplinarias que los organismos del partido tomen como cual-
quier dirigente o militante, si en ello no estuvieren envuel-
tos discusiones de candidaturas a cargos electivos o a cargos
internos de los órganos directivos de los partidos políticos;
e) De cualesquiera otros recursos en materia electoral, pre-
vistos en esta ley, no atribuidos en primer grado a las juntas
electorales;
f) Ordenar, en única o última instancia, la celebración de
nuevas elecciones cuando hubieren sido anuladas las que se
hayan celebrado en determinados colegios electorales siem-
pre que la votación en éstos sea susceptible de afectar el re-
sultado de la elección”.

II. COMO JURISDICCIÓN DE SEGUNDO Y ULTIMO GRADO

a) Resolver acerca de la nulidad de las elecciones en uno o

más colegios electorales, cuando esa nulidad haya sido pro-
nunciada por las respectivas juntas electorales;
b) Conocer y decidir de las impugnaciones, apelaciones, pro-
testas, reclamaciones y otros recursos que se produzcan a
causa de fallos en primer grado de las juntas electorales;
c) De los casos de protestas en el proceso de votación ante los
colegios electorales, de conformidad con la presente ley;
d) Conocer de cualesquiera otros recursos de alzada previstos
en esta ley;
e) Conocer y decidir, ya sea en única o en última instancia,
de todo cuanto se relaciona con los actos y procedimientos
electorales y sobre la validez de toda elección”.

550
 República Dominicana

No obstante las referidas atribuciones de la Cámara Contenciosa,

la misma ley de la materia atribuye al Pleno de la Junta Central Electoral
en el Párrafo I relacionado con sus atribuciones, lo siguiente:

“Párrafo I .- Las decisiones en materia contenciosa serán

tomadas después de oídos, o habiendo sido regularmente ci-
tados, los partidos políticos y/o candidatos interesados, en au-
diencia pública o en cámara de consejo, especialmente si ha
de fallar un medio de inadmisible, una nulidad o cualquier
otra excepción.
Las impugnaciones y recursos serán depositadas en la Se-
cretaría de la Junta Central Electoral, la cual procederá al
apoderamiento del Pleno o de la Cámara correspondiente.
No da lugar a excepciones de incompetencia, nulidad o
inadmisibilidad u apoderamiento directo, sino a declinar por
ante quien tenga competencia.
Párrafo II.- Las decisiones de la Junta Central Electoral dic-
tadas en última o única instancia son irrevocables y no pue-
den ser recurridas ante ningún tribunal, salvo en los casos
en que la ley autorice los recursos de revisión, o cuando juz-
gados en única instancia, aparezcan documentos nuevos que,
de haber sido discutidos, podrían eventualmente variar la
suerte final del asunto de que se trate. Este recurso, por ex-
cepción, sólo podrá ejercerse una vez”.

Así también, bueno es dejar al conocimiento general, lo que la mis-

ma ley determina como atribuciones de lo CONTENCIOSO ELECTORAL
a las juntas electorales subalternas, en los términos siguientes:

“1.- Conocer y decidir en primera instancia de los casos de

protesta en el proceso de votación ante los colegios electora-
les de conformidad con la presente ley;
2.- Conocer y decidir acerca de las impugnaciones, protestas
y otras acciones, previstas en esta ley y promovida de confor-
midad con los procedimientos establecidos en la misma;
3.- Anular las elecciones realizadas en uno o más colegios de
su jurisdicción, cuando hubiere lugar a ello, de conformidad
con el procedimiento previsto en esta ley”.

Como complemento de las facultades citadas más arriba, la Cáma-

ra Contenciosa tiene las atribuciones que el Reglamento Interno consig-
na como sigue:

551
 José Silié Gatón

“IX.—De la Cámara Contenciosa.—

Art. 4.– La Cámara Contenciosa será conformada cada cua-

tro (4) años en la primera reunión regularmente convocada
para tales fines y estará integrada por un (1) presidente y
cuatro (4) miembros titulares. Esta Cámara tendrá autono-
mía presupuestaria para el manejo del presupuesto que se le
acuerde conforme mandato de la ley y las partidas que le asig-
ne el Pleno.

a) La Cámara Contenciosa dispondrá del personal necesario

para el desarrollo de sus funciones, el cual dependerá de di-
cha Cámara.
b) La Cámara Contenciosa tendrá su propio sello. A tal efecto,
aplican los términos del Art. 31 de la Ley Electoral No. 275-97.
c) En adición a las atribuciones que le confiere el Art. 6, inci-
so (1) de la Ley Electoral corresponde a la indicada Cámara
tener iniciativa para elaborar los anteproyectos de reglamen-
tos pertinentes para el funcionamiento de la Junta con la
finalidad de su recomendación al Pleno dentro de los ocho (8)
días siguientes a la fecha en que reciban dichas recomenda-
ciones”.

1. Particularidades del Recurso

Ya visto el aspecto legal de la materia, debemos consignar algunas

de sus peculiaridades.
Por caso ponemos la peculiaridad de su carácter revisor. O sea, que
para probar un hecho cualquiera, el organismo electoral debe ser apode-
rado mediante un escrito, en el cual deberá hacerse exposición de lo
alegado. Esta instancia ha de ser sometida al régimen de la revisión. Tal
actuación conlleva un trámite, aunque breve de examen, para ponerlo
en armonía o comparación con la situación legal. Revisión que puede
culminar con la eventual “renovación de la decisión definitiva de una
jurisdicción inferior recurrida por habérsele dictado sobre la base de do-
cumentos falsos o que luego se comprobó eran incompletos”.
El estudio de la pieza aportada en esta materia, para los requisitos
subjetivos y objetivos se ha de plantear para ser examinado a la luz del
Derecho Electoral.
Entonces, en lo objetivo, el apoderamiento siempre ha de ser un
acto sujeto de Derecho Electoral.
La jurisdicción de lo contencioso electoral en República Dominica-
na, se integra por los siguientes órganos: Junta Central Electoral, las

552
 República Dominicana

juntas subalternas, la Dirección del Registro Electoral, la Dirección de la

Cédula de Identidad y Electoral, la Oficina Central del Estado Civil y las
Oficialías del Estado Civil.

2. Las partes en el Recurso

Es claro, que parte, jurídicamente hablando, es la persona física o

moral que participa sola o con otras, en un acto jurídico y tiene en esto
un interés personal.
Por eso en el recurso contencioso electoral, puede haber una sola
persona alegando un derecho, que es demandante o dos personas, una
frente a la otra para aparecer un demandante y un demandado. Importa
para asumir una de estas dos posturas, demostrar la calidad o capacidad,
la legitimidad y la existencia de un acto de impugnación del carácter que
fuere.
En cuanto la calidad, porque debe probar si se trata de un alegato
personal o lo hace a nombre de una agrupación política o de otra natura-
leza. En lo tocante a la capacidad, porque debe demostrar su condición de
delegado, quien es el llamado a representar su agrupación o partido, por
ante el organismo donde postula. Asimismo, ha de presentar la instancia
o escrito motivado en el cual sustenta sus medios o alegatos, cuya pieza
sería la examinada para decidir sobre el particular.

3. Introducción del Recurso

Uno de los componentes substanciales de lo contencioso electoral,

es el fácil apoderamiento de los asuntos sobre los cuales se debe decidir.
Además, la exposición debe ser clara y concisa, para poner en condicio-
nes al magistrado, de decidir con justicia.
Es de derecho, la máxima idem est non esse et non probari (la
misma cosa es no existir y no probarse), dado que la prueba es todo proce-
dimiento dirigido al juez respecto de la verdad de un hecho alegado, pues-
to que la ausencia de prueba torna inoperante la simple afirmación.
Como cuestión de interés general, este escrito debe serle notifica-
do para su conocimiento a todos los partidos reconocidos. Comunicación
que debe hacerse por Secretaría a breve plazo.
En el término del plazo legal, el organismo electoral (Cámara Con-
tenciosa) debe fijar la sesión en la cual se conozca la instancia. En ésta se
podrían oír opiniones en pro y en contra para mejor edificación de los ma-
gistrados, quienes deliberan y posteriormente deciden sobre el particular.
El mayor poder decisivo lo tiene el máximo organismo electoral,
que como hemos dicho, sus decisiones son irrevocables, dadas en última
instancia.

553
 José Silié Gatón

Tal como hemos apuntado, la competencia para conocer de estas

cosas es compartida en dos grados: primera instancia ante las juntas
electorales subalternas y en segundo grado, ante el máximo organismo
electoral. Es decir, que la competencia no es exclusiva, sino compartida.
Salvo el caso de que conforme la ley, sea apoderada en única y última
instancia, la Cámara Contenciosa.
Quiere esto decir, que lo contencioso electoral en República Domi-
nicana, no está compartido con ningún otro organismo del Estado.
Toda instancia, como acto introductivo en lo contencioso electoral,
toma un carácter jurídico y por consiguiente para ser declarado de dere-
cho, debe estar conformado a los requisitos de la firma de quien lo autori-
za y por indicación de la representación que se ostenta, fecha y lugar de
expedición, el sello que identifique la entidad y exposición clara y precisa
de los medios que puedan o quieran poner en acción.

4. Etapas de los Recursos

Acudiendo a lo procedimental de los recursos, éstos conllevan va-

rias etapas:

a) Introducción de la instancia;
b) Admisión;
c) Aporte de pruebas;
d) Conocimiento en audiencia pública; y
e) Fallo o decisión.

De todos modos, cualquier recurso puede ser objeto de desistimien-

to por quien lo intentare, sin otro resultado que el cierre del expediente y
archivado definitivo por parte del organismo apoderado.
Finalmente, las decisiones pueden ser objeto del recurso ordinario
de apelación.
La ejecución de las sentencias queda a cargo del organismo que las
dicta.

5. De las sesiones

Toda sesión es el período en el cual la entidad contenciosa se re-

úne con calidad legal para deliberar, usando de sus facultades, en torno a
un asunto o punto de agenda, con el propósito de ejercer sus
atribuciones.En materia de lo contencioso electoral, las sesiones se asi-
milan a las audiencias o sesiones públicas de los tribunales ordinarios.
En sesiones, como en las audiencias, las personas que asisten de-
ben observar compostura, silencio y respeto.

554
 República Dominicana

Los debates deben ser mesurados y dentro de la moderación, para

enmarcar el acto dentro de lo que es una audiencia solemne, aún cuando
se trate de una audiencia ordinaria. La razón es obvia, si apreciamos
este acto en la magnitud de juicio respecto del debate en que entra en
juego la base política de la institucionalidad del Estado.
Las sesiones son de tres clases: ordinarias, extraordinarias y ad-
ministrativas.
a) Ordinarias, porque sean celebradas con la frecuencia estableci-
da por la ley y los reglamentos, en plan de conocer asuntos rutinarios o
aun trascendentes, que no ameritan urgencia para anteponerla a la fe-
cha de costumbre.
b) Extraordinarias, porque suplementariamente se reúnan, cuan-
do circunstancias especiales lo requieran, sea a petición de los miem-
bros del organismo o de cierto número de partidos políticos.
c) Administrativas, aquellas que tengan por objeto cuestiones muy
particulares de la institución, tanto de carácter administrativo, como de
orden jurídico-organizativo de carácter interno, como es el caso por ejem-
plo del nombramiento del personal administrativo, adquisición de equipo,
planes de carácter técnico, etc.

6. De las citaciones

Por tratarse del carácter sencillo y pragmático aplicado a los proce-

dimientos electorales, no se ha establecido la forma sacramental que en
lo ordinario se utiliza, del llamamiento por ministerio de alguacil. Es su-
ficiente la vía del telegrama, el e-mail, la carta contra recibo o el fax, para
que valga citación para las partes.
La razón es obvia, tomando en consideración que la citación por
alguacil toma el carácter de notificación. La cual adquiere a su vez un
matiz de demanda en cualquiera de sus manifestaciones, para hacer
comparecer a alguien en determinada fecha. Pero aún cuando en la ma-
teria hay plazos perentorios o no, se prefiere quitarle un poco de lo con-
minatorio del emplazamiento.
Es más, la citación puede ser hasta verbal, como es el caso de la
que se hace en el colegio electoral, a las partes que alegan la identifica-
ción de un sufragante que ha votado en sobre para boleta observada.
Sin embargo, la autoridad electoral no pierde el medio de emplaza-
miento para los casos de reticencia de alguna de las partes a compare-
cer, por ser la citación de alguacil un acto de autoridad o de potestad
pública, redactado con el fin de hacer valer la citación y de hecho probar
la existencia de un acto que produce efectos jurídicos en las formas ad-
mitidas por la ley.

555
 José Silié Gatón

7. Los debates

La influencia del período crepuscular de la democracia a que hace

alusión Pablo Lucas Verdú, se refleja notoriamente en el debate jurídico
electoral. La razón es obvia, porque en muchas ocasiones, no se discute
acerca del Derecho Electoral, porque se le conoce poco y quienes mayor-
mente representan a los partidos en las audiencias, no son abogados es-
pecializados, sino políticos hábiles, no académicos, poco documentados
en la materia, que distorsionan y confunden con intervenciones aparta-
das del marco del Derecho.
Es cierto que existen pocas escuelas de Derecho Electoral, pero no es
menos cierto que es responsabilidad de los partidos, en este desconocimien-
to del Derecho Electoral, darle entrenamiento adecuado a sus delegados. Por
lo menos así podrían ejercer una función exitosa en el proceso electoral.

8. Decisiones

Integrado legalmente el organismo electoral que lo es la Cámara

Contenciosa, comprobada la convocatoria, oídos y terminados los debates
y aportadas las pruebas de las partes en torno a la controversia plantea-
da, los magistrados deliberan para dar su veredicto mediante resolución.
Los acuerdos son adoptados por el voto favorable de la mayoría de sus
miembros. Son la base de las decisiones.

9. La Magistratura

Toda teoría tiene su génesis. La referente a la magistratura, repo-

sa en la noble investidura de administrar justicia con autoridad, equidad
e imparcialidad, dentro de los nobles contornos de la dignidad humana.
Dicho esto, a las personas designadas para administrar justicia en
el ámbito de lo contencioso electoral, corresponden iguales perfiles. So-
bre este aspecto y la independencia del magistrado electoral debemos
hacer énfasis en una de las cualidades importantes del magistrado, como
lo es el sentido de responsabilidad, que agregando a los atributos de capa-
cidad, celo y dedicación, aplicados a su noble apostolado de hacer justicia,
representaría la garantía mayor para una sana justicia en el apasionan-
te terreno de lo electoral y en la augusta misión de la magistratura que
inspira confianza.

10. Independencia de Juicio

Aun cuando constitucionalmente no esté consagrado de manera ex-

presa, la independencia del poder electoral, de hecho ha de ser una realidad,

556
 República Dominicana

como medida provisoria de soberanía e imparcialidad política en las nacio-

nes aferradas al ideal democrático, como lo está la República Dominicana.
Así, la Constitución política y las leyes dominicanas, ponen con
certero trazo la trayectoria de los procesos electorales, bajo la dependen-
cia de la Junta Central Electoral. Y ésta se orla entre nosotros, con una
tarea organizativa, de dirección y juicio, contenidos en el Art. 92 de la
citada Carta Magna en estos términos:

“Las elecciones serán dirigidas por una Junta Central Elec-

toral y por juntas dependientes de ésta, las cuales tienen fa-
cultad para juzgar y reglamentar de acuerdo con la ley”.

Tan substancial mandato, sirve no sólo para garantizar los juicios y

dirigir administrativamente las elecciones, sino que también es condi-
ción e indeclinable imperio de la ley.
La Constitución creó expresamente la aptitud “para juzgar” en ma-
teria electoral, facultad que le da contornos de autonomía a las ejecuto-
rias del cuerpo colegiado en el ejercicio de sus funciones. Y nada más
extraordinario para garantizar el libre juego de las ideas políticas en la
participación democrática del sufragio, que la libertad de juicio en la apli-
cación imparcial de la ley de la materia.
Así que si en el plano teórico se logra desterrar todo vestigio de
dependencia política de los miembros de la Junta Central Electoral, res-
pecto de quienes los nombran, de por sí se ha logrado la apertura a una
mayor dedicación honorable del servicio de justicia electoral, pues la prác-
tica es sólo cuestión de los dictados supremos del honor y ética de la
razón de los magistrados.

11. Condiciones Mínimas del Magistrado

Centremos nuestra atención, además, en este aspecto: el vínculo

con los partidos políticos.
Cuando un profesional del Derecho se ha destacado en su país, no
ha sido tan sólo por su talento, honestidad y estudio, sino también por los
servicios prestados a la patria. Casi siempre esas aptitudes han determi-
nado alguna vinculación con el orden político y de hecho, con un partido
en particular, independientemente de la simpatía ideológica que todos
llevamos en nuestros sentimientos.
Si el objeto del nombramiento de un magistrado, que conlleva el
carácter de juez es conseguir en éste un espíritu de equidad e imparcia-
lidad, es de buen criterio que éste para su cabal función rompa los lazos
que lo atan a un partido político. Y es bueno que esto quede consagrado en
la ley, para que sus aliados de partido sepan desde ya, que éste ha dejado

557
 José Silié Gatón

de ser ficha de su tablero político, por pertenecer ahora a un cuerpo exi-

gente de imparcialidad y ecuanimidad.
La Ley Electoral de la República Dominicana, en su artículo 4 apar-
tado segundo, se limita a decir respecto de los miembros del mismo orga-
nismo electoral lo siguiente:

“Para ser Presidente, miembro titular o suplente de la Junta

Central Electoral, se requiere ser dominicano de nacionali-
dad u origen, tener más de 35 años de edad y estar en pleno
ejercicio de los derechos civiles y políticos. Sus miembros ti-
tulares y suplentes, incluidos su presidente y su suplente de
presidente, deben ser licenciados o doctores en derecho, con
doce (12) años mínimos de ejercicio”.

No obstante las calificaciones que la ley impone a nuestros magis-

trados, deberían completarse, independientemente de ser un juriscon-
sulto eminente, con otras condiciones, tales como:

a) “Que haya desempeñado el cargo de juez u otra función

judicial en alguna ocasión.
b) Que pertenezca al Colegio de Abogados de la República.
c) Que permita se haga una minuciosa investigación de su
comportamiento moral, público y privado durante los últimos
cinco años; y
d) Proclamar la incompatibilidad con otro cargo, excepto las
actividades docentes”.

Tales exigencias colocarían al designado en la condición fundamen-

tal de juez, que es su libertad absoluta frente a toda influencia externa
para la adopción de decisiones imparciales sobre los asuntos que les sean
planteadas.

III. Algunas consideraciones históricas

Sentado lo anterior, debo dedicar breves líneas sobre el origen de la

Cámara Contenciosa en República Dominicana, ya que desde la funda-
ción de la Junta Central Electoral en el año 1923 hasta los días presen-
tes, tan importante servicio había funcionado bajo la práctica de que todos
los magistrados del organismo se constituían en jueces de lo atinente a
hechos de juicio en materia electoral.
Deseoso el legislador de darle a la Junta Central Electoral un siste-
ma con nueva dimensión contenciosa, de mayor textura y modernidad,

558
 República Dominicana

con cara a una buena aplicación de los principios electorales en lo suce-

sivo, por la especialidad con que se pudiera desempeñar en tal sentido,
conformó una nueva estructura legal, con una Cámara Contenciosa, que
expresamente se dedicara a la administración de justicia contenciosa,
independientemente de la múltiples otras actividades propias del máxi-
mo organismo electoral.
Así que es a partir de la promulgación de la Ley Núm. 02-03 del 31 de
diciembre del año 2002, modificadora de la Ley Electoral, cuando se aumen-
ta a nueve los miembros titulares de la Junta Central Electoral, con un
Presidente del Pleno y dos cámaras: la Administrativa y la Contenciosa.
Claro está, la reforma provocó un debate público, en que algunos
consideraron que tal reforma contribuía a la gobernabilidad y estabilidad
política, mientras otros alegaron que la ley “establece unidad, no divi-
sión para o dentro del organismo”, aduciendo además que en virtud del
mandato constitucional en su Art.92, que pone bajo la dirección de las
elecciones y facultad de juzgar todos los asuntos relacionados con lo elec-
toral, no era necesario cambio alguno sobre el particular.
Es más, alguien interpuso un recurso de inconstitucionalidad ante
la Suprema Corte de Justicia, respecto de la citada Ley 2-03, con la pre-
tensión de que fuera anulado el Art. 4 de ésta, que establece la división
de la Junta Central Electoral en dos cámaras, una administrativa y otra
contenciosa.
El recurso de inconstitucionalidad alegaba que dicho artículo cons-
tituía una violación al Art. 92 de la Constitución.
La Suprema Corte de Justicia explicó en su sentencia, que el agra-
vio de inconstitucionalidad atribuido a la citada ley carece de fundamen-
to, ya que según sostiene, el artículo 92 de la Constitución permite la
interpretación que se hace en el sentido de la división en dos cámaras y
un pleno a la Junta Central Electoral, y que las mismas guardan concor-
dancia con la práctica y los procedimientos que con apoyo a la racionali-
dad se han hecho.
Así que quedando definitivamente resuelto el problema, la Junta
Central Electoral se reunió el día 13 de marzo del 2003 para dejar aproba-
do el reglamento para el funcionamiento de las cámaras Administrativa
y Contenciosa en que fue dividida la Junta Central Electoral, así como lo
atinente a estos puntos: Del Presidente, del Pleno, de la Cámara Admi-
nistrativa, de la Cámara Contenciosa, del Secretario y de los Secreta-
rios, de la Convocatoria, del Quórum, de las Comisiones y de Disposiciones
Generales.
A la luz de nuestra propia experiencia podemos afirmar, que el nuevo
esquema presentado por la Ley 02-03 a que nos referimos, le permite al
órgano tutelar de lo Contencioso, mayor agilidad y funcionabilidad en lo
atinente a su ministerio.

559
 José Silié Gatón

IV. Carencia de ministerio público

En la legislación dominicana, relacionada con lo contencioso elec-

toral, no existe la figura del Fiscal Electoral, por lo que los jueces tienen a
su cargo todo el peso de la aprensión de los juicios de que son apoderados.
Así que en la práctica cotidiana, la estatura del juez contencioso se
crece, en comparación con los tribunales ordinarios que cuentan con el
auxilio de un ministerio público acusador y portador de pruebas
esclarecedoras de los juicios.
Se trata en consecuencia, de una organización realmente autóno-
ma de juicio, con sentido casi a situación excepcional, que hasta ahora
ha funcionado normalmente, por cuanto no se ha experimentado reac-
ción pública al respecto, en cuanto a las atribuciones plenas de la Cáma-
ra Contenciosa, porque haya habido estimados políticos equivocados a
causa de carencia de ministerio público en la celebración de las audien-
cias. Ni aún en los casos de suma trascendencia política se ha hecho
mención de la falta de ese auxiliar de la justicia electoral. Comporta-
miento que atribuimos a la falta de necesidad además de una institución
propia de la “policía de seguridad o de un gerente o suscriptor de autos”,
como le llamara Otto Kirchheimer en su obra Justicia Política. De suerte
que el control de calidad de las decisiones de la Cámara Contenciosa no
tiene otro medio de sanción que el Pleno de la Junta Central Electoral,
dentro de sus funciones previstas en el Art. 4 de la Ley Electoral, que
atribuye al Pleno tal facultad, en estos términos:

“Conocer de las impugnaciones y recusaciones contra los

miembros de la propia Junta Central Electoral, de conformi-
dad con lo que dispone la ley, y suspender en el ejercicio de
sus funciones a los miembros que sean objeto de tales
impugnaciones o recusaciones, hasta tanto se haya decidido
definitivamente respecto de las mismas, en los casos de no-
toria urgencia y gravedad”.

En consecuencia, se le atribuye plena confianza al juez, mientras

no cae en dificultad de conflicto con la ley en el caso de una recusación,
sea ésta bien o mal fundada, dado que los esquemas de supervisión están
circunscriptos al pleno de la Junta Central Electoral.
En abono a lo dicho, somos de opinión, que la figura del Ministerio
Público o Fiscalía Electoral, ha de contribuir a fortalecer la justicia elec-
toral, hoy sustentada con exclusividad por la Cámara Contenciosa. Sien-
do nuestro criterio, que con este elemento se consolida una más efectiva
administración de justicia electoral.

560
 República Dominicana

V. Apreciaciones particulares

Hay países donde se ha querido romper con la hipocresía revelada

en el campo laberíntico de los magistrados, haciéndolos abiertamente
representantes de los partidos políticos.
Pero no es menos cierto que este sistema crea resentimientos y
pugnas internas dentro del organismo electoral, entorpecedores de un
ágil desenvolvimiento de la justicia electoral.
El caso se fundamenta en el hecho de que en el seno del mismo
cuerpo, es como si los partidos políticos tuvieran abogados defensores de
sus intereses.
Convirtiéndose quienes actúan en tales circunstancias, en “juez y
parte” al conocer determinado caso en que deba ser dilucidado por este
cuerpo colegiado en contra de uno u otro partido. Confrontación abierta
que puede ser perturbadora para una sana justicia electoral.
Quizás ese procedimiento sea favorable, conforme el comportamiento
social de los pueblos que lo han adoptado, cosa que respetamos; pero no es
menos cierto que la práctica jurídica nos dicta que los casos en contesta-
ción, cuando son dilucidados al amparo del derecho, la neutralidad y la
justicia de los jueces, producen mayor satisfacción para todos en la deci-
sión que sea tomada, cuando se está despojado de ataduras políticas.
Además, el magistrado que representa una parcela política en el
seno de un cuerpo electoral, siempre estaría sujeto a presiones de su
propio partido y en la gran mayoría de las veces, si no tiene ganancia de
causa en determinado planteamiento, queda para los suyos como poco
diligente, indiferente o incapaz. Aun cuando haya multiplicado su celo
en defensa de la misión que representa.
De todos modos, en cualquier forma, siempre le sería deprimente a
quien se ha debatido frente a intereses adversos en el seno mismo de la
corporación a la cual pertenece y donde los demás miembros son sus
compañeros y amigos.
Claro está, todo depende del dictado constitucional de cada Estado, en
cuanto a la composición de sus tribunales o cortes electorales. Y siempre,
quien se siente haber conquistado un puesto de vanguardia en la lucha
interna del cuerpo electoral, no estaría muy dispuesto a abandonarlo por
otro aun cuando sea mejor. Nos referimos a la conquista de que los partidos
estén representados en el seno mismo del máximo organismo electoral.
La situación es aún más compleja para el magistrado representan-
te de los partidos minoritarios puesto que serían varios los criterios que
ha de armonizar para desempeñar airosamente el papel de “juez y parte”
en el seno del organismo electoral donde se desempeña como magistrado.
De ahí que en ese marco de conceptualización de la sistemática
contenciosa electoral, seamos persistentes defensores de la independen-

561
 José Silié Gatón

cia del magistrado, porque se haya desligado de su partido, para actuar

libremente como juez solamente.

VI. Reflexión final

Es poco más o menos y a grandes rasgos, la imagen que a mi juicio

constituye nuestro actual sistema de lo Contencioso Electoral, como un
medio eficaz para la cristalización de los verdaderos objetivos del enjui-
ciamiento electoral, a favor del orden y la armonía social, con énfasis en
los períodos comiciales.
Forma sencilla que dentro de lo que es la jurisdicción electoral, me
ha llamado a valorizar la alta responsabilidad del juez de la materia, para
dentro de la estructura orgánica y política, contribuir como dejamos di-
cho, a la paz y el orden, porque se tenga fe en las decisiones tomadas en
tal sentido, que de manera autónoma e independiente emanen de la fuen-
te contenciosa, según el real saber y entender de los magistrados encar-
gados de actuar en este espacio controversial.
Desde cualquier faceta que se estudie, la Cámara Contenciosa Elec-
toral representa dentro del régimen democrático, una fuente de virtud
electoral por su contribución al respeto de los principios, enfáticamente
en la materia de su especialidad y la responsabilidad objetiva que represen-
ta en las pugnas de intereses comiciales y políticos en un momento dado.
Con objeto de mantener en todo su vigor el título de legitimidad
democrática, la Ley Electoral ha conformado una serie de postulados a
cargo de la Cámara Contenciosa, que innegablemente representan una
garantía para tan relevantes fines, como lo son la justicia electoral y el
orden institucional.
Y en apoyo a tales propósitos, la Constitución de la República ha
puesto bajo la competencia de la Junta Central Electoral y con ella la
Cámara Contenciosa, la virtud de objetivar la temática, al consignar en
su Art. 92 lo siguiente: “Las elecciones serán dirigidas por una Junta
Central Electoral y por Juntas dependientes de ésta, las cuales tienen
facultad para juzgar y reglamentar de acuerdo con la ley”, texto que con-
secuentemente le concede autonomía de juicio en la materia, con espe-
cificidad orgánica funcional y por ende sin subordinación jerárquica a
otra institución estatal.
La impartición de justicia electoral, conforme lo contencioso, tiene
un alcance general, clasificable dentro de un orden mixto entre lo político
y lo jurisdiccional, atendiendo a que se manejan actitudes políticas y
ordenamiento jurídico, con miras a darle estabilidad al sistema democrá-
tico, conforme lo alegado y lo probado. Posición por demás importante, que
asume la Cámara, proveniente de la condición de órgano descentralizado

562
 República Dominicana

del Estado, como lo es la Junta Central Electoral de la cual depende la

Cámara Contenciosa, sobre la base sustentada en el citado Art. 92 de la
Constitución, la propia Ley Electoral y el Reglamento establecido.
Y como dejamos dicho, la Cámara Contenciosa, en su integración
múltiple y carácter permanente de sus miembros, solo subordinados al
mandato constitucional y la ley que la rige, asume la alta responsabilidad
de administrar justicia electoral y crear jurisprudencia con vigencia per-
manente y en última instancia, de obligado cumplimiento por parte de la
persona u organismo político concurrentes a su facultad de deliberar y
hacer juicio en los casos planteados, con un despliegue de moralidad,
conforme su real saber y entender.

563
 José Silié Gatón

Bibliografía

Legislación:

Constitución de la República Dominicana.

Ley Electoral Núm. 275-97. 21-12-1997.
Ley Electoral Núm. 2-03. 7-1-2003.
Reglamento Interno de la J.C.E. 13-3-2003.

Publicaciones periodísticas:

Listín Diario. Santo Domingo, D.N. R.D.

Periódico Hoy. Santo Domingo, D.N. R.D.
El Nacional. Santo Domingo, D.N. R.D.

Autores:

BIROU, A. “Léxico de Sociología”. Editorial Laia.

Barcelona. 1975.

CABANELLAS, Guillermo. “Diccionario de Derecho Usual”

Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina.

DUVERGER, Maurice. “Droit Public”. Press Universitaire de France.

París. 1968.

KIERCHHEIMER, Otto. “Justicia Política”. Unión Tipográfica.

Editorial Hispano Americana. México. 1968.

POUND, Roscoe. “Introducción a la Filosofía del Derecho”.

Tipográfica Editora Argentina TEA. Buenos Aires 1972.

TOVAR TAMAYO, Orlando. “La Jurisdicción Constitucional”.

Biblioteca de la Academia de Ciencias. Serie Estudios.

SILIE GATON, José. “Tratado de Derecho Electoral”.

Imprenta del INCAT. Santo Domingo, R.D. 1994.

564
 El contencioso y la jurisprudencia
electorales en la República Oriental
del Uruguay
Carlos URRUTY NAVATTA

Sumario: I. La justicia electoral; II. El contencioso elec-

toral: Medios de impugnación y procedimientos; III. La
jurisprudencia electoral; IV. Evaluación del funciona-
miento del sistema de justicia electoral.

I. La justicia electoral

1. Visión de conjunto

En el régimen institucional uruguayo se ha optado por atribuir com-

petencia privativa y excluyente para conocer de todo lo relacionado con la
materia electoral a un sistema orgánico independiente de los demás Po-
deres de Gobierno y, por ende, del Poder Judicial. Se concentra en la
Corte Electoral toda la actividad vinculada con la materia electoral: a) la
custodia, actualización y depuración del Registro Electoral; b) la expedi-
ción del documento de identidad que permite acreditar este extremo en
el acto del sufragio; c) la organización de la elección; d) la realización del
escrutinio, proclamación del resultado, adjudicación de cargos y procla-
mación de los candidatos electos; e) el juzgamiento de todas las contien-
das que se suscitan a lo largo de todo el proceso electoral, de la elección
en general y de los actos de plebiscito y de referéndum.

2. Historia

La creación de este sistema orgánico data de 1924 y encuentra su

fuente en la ley de 9 de enero de ese año que organizó lo que denominó el
Registro Cívico Nacional. Para organizar, custodiar, actualizar y depurar

Presidente de la Corte Electoral de la República

565
 Carlos Alberto Urruty Navatta

ese Registro se creó una Corte Electoral, organismo independiente de los

demás Poderes de Gobierno. En el informe de la Comisión que elaboró el
proyecto de ley se expresó textualmente: “Para organizar, regir y coordi-
nar el funcionamiento de todas las autoridades y Oficinas Electorales se
ha instituido una Corte Electoral, organismo que en su triple función
jurisdiccional, administrativa y reglamentaria, en materia electoral, ten-
drá una verdadera y amplia autonomía y significará realmente el órgano
supremo de una especie de Poder del Estado, semejante al Poder Electoral
que tantos tratadistas han intentado definir”.
En 1934 la Corte Electoral adquiere rango constitucional. Se incor-
pora a la Constitución una nueva Sección, bajo el título “De la Justicia
Electoral” en la que se contempla la existencia de la Corte Electoral como
jerarca máximo de un sistema orgánico sobre el cual ejerce
superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica. Para
describir la relación jerárquica que vincula a la Corte Electoral con los
órganos electorales que le están subordinados, el constituyente reprodu-
ce los mismos términos que emplea cuando regula la relación de la Su-
prema Corte de Justicia con los Tribunales, Juzgados y demás
dependencias del Poder Judicial. En el discurso de clausura de las sesio-
nes de la Convención Constituyente se expresó: “En el capítulo de la Jus-
ticia Electoral organizamos, respondiendo al pensamiento de los propios
realizadores de la reforma de 1924, un verdadero Poder del Estado. No lo
denominamos así de un modo formal, pero la verdad es que la Corte Elec-
toral se moverá dentro del cuadro institucional como un verdadero Poder
del Estado”.
Las modificaciones al texto constitucional introducidas en refor-
mas posteriores a 1934, particularmente la plebiscitada en 1952, culmi-
nan el proceso de jerarquización del Organismo y consagran su total
independencia. Aparecen regulados en la norma fundamental todos los
aspectos relacionados con su funcionamiento, competencia, integración,
procedimiento para la elección de sus miembros, estatuto de sus inte-
grantes y mayorías exigibles para adoptar resolución. Se amplía, además,
su competencia jurisdiccional convirtiéndola en juez exclusivo de la elec-
ción de todos los cargos electivos y de los actos de plebiscito y referéndum.

3. Naturaleza jurídica

En la categorización de un sistema de justicia electoral siempre he

reparado preferentemente en las atribuciones e independencia que el
orden jurídico reserva al órgano que dirige el sistema y en la forma elegi-
da para integrarlo, más que en la calificación que el constituyente o el
legislador ha utilizado para denominarlo. En efecto, aunque se hable de
Poder Electoral o se califique de supremo al órgano que lo dirige, es muy

566
 Uruguay

discutible que merezca esa denominación si sus decisiones pueden ser

revisadas por otro órgano del Estado.
En Uruguay, la Corte Electoral, tal como lo previó el constituyente
al incorporarla en 1934 a la norma fundamental, aunque no está expre-
samente calificada como poder de gobierno, reúne todas sus característi-
cas y se mueve en esa calidad dentro del cuadro institucional.
Desde su primera Constitución sancionada en 1830, Uruguay adoptó
como base de su sistema institucional la forma de gobierno democrático
republicana, el principio de soberanía nacional y el de separación de po-
deres. Sin embargo, las exigencias emanadas de la necesidad de dotar al
sistema institucional de mayores garantías fueron provocando la apari-
ción de órganos de contralor, que no quedaron incluidos en la órbita de
competencia de ninguno de los tres Poderes tradicionales, que actúan
con absoluta independencia de ellos y que aparecen revestidos de todos
los atributos que la doctrina del derecho constitucional exige para consi-
derar caracterizado a un Poder de Gobierno. Eso fue lo que ocurrió con la
Corte Electoral. Fue creada, como dijimos, por ley de 9 de enero de 1924 y
ya en el seno de la Comisión que proyectó su creación se discutió la
naturaleza jurídica del órgano que se estaba creando. Hubo quien la cali-
ficó de órgano supremo de una especie de Poder de Gobierno. Esto motivó
que se objetara la constitucionalidad de la institución que se estaba crean-
do por lo cual se abandonó esta calificación y se pasó a hablar de “entidad
autónoma de naturaleza especial”. La objeción era de recibo, por cuanto,
desde que su existencia tenía base en la ley, no podía atribuirse a la
Corte Electoral la calidad de Poder, puesto que uno de los caracteres que
conforme a la doctrina permite asignar a un órgano o sistema orgánico la
categoría de Poder de Gobierno es, precisamente, su origen constitucio-
nal. Esta objeción quedó subsanada al reformarse la Constitución en 1934.
En ella se incluye una Sección titulada “De la Justicia Electoral” en cuyo
primer artículo se dispone “Habrá una Corte Electoral que tendrá las si-
guientes facultades, además de las que se establecen en la Sección III y las
que le señale la ley:” (a continuación se enumeran esas facultades). Con
esto desaparecieron las objeciones que se habían formulado en cuanto a
su constitucionalidad con motivo de su creación por ley y quedó
desdibujada la proclamada tripartición de poderes.
La doctrina exige para que se configure un Poder de Gobierno: a)
que el órgano o sistema orgánico que lo dirige tenga su título de naci-
miento en la Constitución de la República; (Como lo enseñó mi recordado
profesor de Derecho Constitucional, el Dr. Justino Jiménez de Aréchaga,
no se puede llamar Poder a un órgano cuya existencia está dependiendo
de la ley ordinaria); b) que su competencia se encuentre asignada en la
propia Constitución; c) que sus decisiones no puedan ser revocadas o
reformadas por ningún órgano integrante de otro Poder; d) que se le haya

567
 Carlos Alberto Urruty Navatta

atribuido el ejercicio predominante de una de las funciones jurídicas del

Estado.
Todos estos requisitos aparecen configurados respecto a la Corte
Electoral.
Se ha sostenido que no posee el ejercicio predominante de ninguna
de las funciones estatales. A mi juicio, quienes lo afirman no reparan en
que la Corte Electoral es creada en una Sección de la Constitución cuyo
título es “De la Justicia Electoral” y que su principal atribución es la de
decidir en última instancia sobre todas las apelaciones y reclamos que se
produzcan y ser juez de las elecciones de todos los cargos electivos, de los
actos de plebiscito y de referéndum. Resulta claro que el órgano creado por
el Constituyente es un órgano destinado a juzgar y que su función prima-
ria, que ejerce en forma predominante, es la jurisdiccional.
¿Qué es lo que determina su especialidad orgánica? La materia so-
bre la cual está llamado a expedirse. Lo relevante a efectos de saber si el
conocimiento de un acto jurídico cae bajo la competencia privativa y exclu-
yente de la Corte Electoral es determinar si ese acto está relacionado con
la elección, el plebiscito o el referéndum. En relación con este tema revis-
te importancia fundamental destacar que el constituyente uruguayo reco-
noció expresamente la categoría de los “actos electorales”, cuya existencia
ha motivado extensa discusión en la doctrina del derecho constitucional y
administrativo, y optó por atribuir la facultad de conocer y juzgar esos actos
a un órgano de justicia independiente y especializado.
El principio de separación de poderes conserva plena vigencia, pero
no se encuentra limitado a los tres poderes clásicos, reconocidos a texto
expreso como tales en la Constitución de la República, sino que alcanza,
también, a sistemas orgánicos dotados por el propio constituyente de to-
dos los atributos exigibles para configurar un Poder de Gobierno.

4. El acto electoral. Discusión en cuanto a su existencia

Afirmar la existencia del acto electoral conduce inevitablemente a

tomar posición respecto a la existencia de la función electoral. El punto
no ha merecido un estudio riguroso a nivel doctrinal. En el Uruguay, ape-
nas pueden mencionarse las opiniones divergentes del Dr. Gros Espiell
(La Corte Electoral. Montevideo. 1960) y del Dr. Gonzalo Aguirre Ramírez
(Teoría del acto electoral y de las Nulidades Electorales. Montevideo 1984).
Se distinguen tradicionalmente tres funciones jurídicas: legislati-
va, administrativa y jurisdiccional. Sayagués Laso agrega a ellas, la fun-
ción constituyente que se distingue de la legislativa tanto desde el punto
de vista formal como del material. (Tratado de Derecho Administrativo.
Montevideo 1963).
¿Existe, además, una función electoral?

568
 Uruguay

El constituyente uruguayo admitió de manera expresa la existen-

cia de los actos electorales cuyo contralor jurisdiccional determina la
competencia privativa y excluyente de la Corte Electoral. Así lo establece
de manera expresa el artículo 322 de la Constitución de la República.
Desde el punto de vista material, es cierto tal como lo sostiene el
Dr. Aguirre Ramírez, que el acto electoral es un acto condición que no
difiere del acto de designación reconocido a otro órgano del Estado. ¿En
dónde radica entonces la diferencia que permite, a mi juicio, categorizarlo
como acto diferente al acto administrativo? En el órgano al cual el consti-
tuyente ha atribuido la potestad de dictarlo. El constituyente ha creado
en el artículo 82 un órgano de gobierno al cual encomendó el ejercicio
directo de la soberanía que radica en la Nación. Ese órgano es el Cuerpo
Electoral. Atribuyó a ese órgano de gobierno directo el ejercicio de la
función electoral (en caso de elección), de la función constituyente (en
caso de plebiscito) y la participación en el ejercicio de la función legisla-
tiva (en caso de iniciativa o referéndum).
La elección difiere de la designación (ambos son actos-condición)
no en la materialidad del acto sino en el órgano de gobierno al cual le está
reservado el ejercicio de la función que culmina con el dictado del acto.
Si la competencia para dictar el acto-condición que permite la investidu-
ra del titular del cargo público ha sido atribuida al Cuerpo Electoral pode-
mos hablar de elección y de ejercicio de la función electoral. Si la potestad
de dictar el acto condición de investidura es atribuida a cualquier otro
órgano público debemos hablar de designación, no de elección, y de ejer-
cicio de función administrativa.
Importa también a la caracterización del acto el criterio formal. Así
como el Dr. Aguirre Ramírez destaca que la ley, respetando ciertos prin-
cipios fijados por el constituyente, fija los procedimientos que deben se-
guirse para dictar actos jurisdiccionales, no debe olvidarse que también
lo hace, en forma aún más detallada, para determinar los procedimientos
a que debe ajustarse el órgano Cuerpo Electoral para expresar su volun-
tad, cuando ejerce la función electoral.-
El órgano Cuerpo Electoral, que ejerce directamente la soberanía
nacional, tiene reconocida por el texto constitucional una competencia
plurifuncional. Cumple, en forma predominante, una función jurídica
distinta de las otras: la función electoral. Pero coparticipa también,
mediante la iniciativa y el plebiscito en el ejercicio de la función consti-
tuyente. Y coparticipa, así mismo, aunque en forma limitada, mediante
el referéndum, en el ejercicio de la función legislativa con potestades
exclusivamente derogatorias. Con la particularidad de que su composi-
ción difiere según la función que está ejerciendo, ya que se integra sólo
con ciudadanos cuando, mediante la iniciativa de reforma constitucional
o de la decisión plebiscitaria cumple función constituyente, y en cambio,

569
 Carlos Alberto Urruty Navatta

se integra con todos los inscriptos habilitados para votar, ciudadanos o

extranjeros, cuando ejerce la función electoral o cuando, mediante el
referéndum, participa en el ejercicio de la función legislativa.
Dada la competencia multifuncional del órgano Cuerpo Electoral
debemos acudir a la conjunción del criterio orgánico, del material y del
formal para caracterizar la función electoral y el acto electoral.
El acto electoral emana necesariamente del órgano Cuerpo Electo-
ral; es, desde el punto de vista material, un acto-condición mediante el
cual se seleccionan los soportes de los órganos de gobierno de carácter
electivo; su elaboración requiere un procedimiento especialísimo que tie-
ne su base en la Constitución de la República (Bases del sufragio) y su
desarrollo en una legislación, también especial. Ese procedimiento de
elaboración del acto es distinto al establecido para los actos legislativos,
los actos jurisdiccionales y los actos administrativos. Como consecuen-
cia de su especialidad, el contralor jurisdiccional de la regularidad jurídica
de los actos electorales ha sido reservado por el constituyente a un órgano
de justicia distinto y ajeno al Poder Judicial, creado por la Constitución con
la expresa finalidad de declarar la legitimidad o la ilegitimidad de las ma-
nifestaciones del Cuerpo Electoral, tanto cuando actúa en ejercicio de la
función electoral (elección), como cuando participa en el ejercicio de la
función constituyente (plebiscito) o de la función legislativa (referéndum).
Lo afirmado anteriormente me lleva a sostener que también ejer-
cen función electoral y dictan actos electorales, Cuerpos Electorales es-
peciales previstos en la Constitución para integrar órganos públicos de
carácter electivo (docentes, estudiantes y egresados eligen los Consejos
de los órganos que integran la Universidad de la República, artículo 203
de la Constitución); afiliados activos, pasivos y empresas contribuyentes
eligen sus representantes en el Directorio del Banco de Previsión Social
(Disposición Transitoria Letra M de la Constitución). La diferencia entre
este tipo de elecciones en que participan cuerpos electorales especiales,
con la función electoral atribuida al Cuerpo Electoral nacional o departa-
mental radica en que la organización del acto que permite su actuación
no está preceptivamente encomendada por el constituyente a la Corte
Electoral sino que, para que ésta pueda intervenir, ha sido necesaria la
sanción de una ley que ampliara su competencia.

5. Competencia de la Corte Electoral

El constituyente creó la Corte Electoral como órgano de competen-

cia abierta. Sin perjuicio de enumerar taxativamente sus cometidos,
permite su ampliación por el legislador.
El artículo 322 de la Constitución en sus literales a) y c) define y
resume los dos tipos de cometidos que el constituyente ha encomendado

570
 Uruguay

a la Corte Electoral. En el literal a) le asigna el conocimiento de los actos y

procedimientos electorales. En el literal c) le otorga la potestad de decidir en
última instancia de todas las apelaciones y reclamos y de juzgar las eleccio-
nes de todos los cargos electivos y los actos de plebiscito y referéndum. La
superintendencia directiva, correccional, consultiva y económica sobre
los órganos electorales que le reconoce el literal b) no es, propiamente,
un cometido del Organismo sino un medio indispensable para poder diri-
gir y coordinar todo el sistema orgánico de manera que le permita llevar
a feliz término la tarea que el constituyente le ordena cumplir.
El constituyente asignó, también, a la Corte Electoral competencia
para conocer del delito electoral tipificado en el artículo 77 de la Constitu-
ción y para aplicar la pena al infractor. En beneficio de la pureza del sufragio
la mencionada norma prohíbe a magistrados judiciales, militares en activi-
dad, funcionarios policiales y demás jerarcas indicados en la disposición,
ejecutar actos públicos o privados de carácter político, con la única excep-
ción del voto; tipifica como delito electoral la violación de esa prohibición y
encomienda a la Corte Electoral la aplicación de la sanción. Esta adquiere,
por consiguiente, exclusivamente con referencia a este delito electoral, la
calidad de juez penal con facultades para conocer del delito y aplicar la pena.
La competencia constitucional de la Corte Electoral se completa, a
partir de la reforma constitucional aprobada en 1996, con la facultad de
organizar, proclamar y juzgar las elecciones internas de los partidos polí-
ticos que la norma fundamental les obliga a realizar, en forma simultá-
nea, previamente a la elección nacional.
Antes de aprobada dicha reforma los partidos y agrupaciones políti-
cas, únicos protagonistas en Uruguay del proceso electoral, registraban
sus listas de candidatos a los distintos cargos electivos sin que existiera
ningún tipo de contralor impuesto por el Estado y encomendado al Tribu-
nal Electoral sobre el procedimiento que el Partido o la Agrupación debía
observar para seleccionar sus candidatos. Cada agrupación política reco-
nocida por la respectiva autoridad partidaria, tenía plena libertad y
discrecionalidad para elegir sus candidatos a ambas Cámaras del Poder
Legislativo, a la Intendencia y Junta Departamental e, incluso, a la Pre-
sidencia y Vicepresidencia de la República. En todo caso, la única limita-
ción a esa libertad y discrecionalidad era la que podía auto-imponerse el
Partido por exigencias de su Carta Orgánica.
Luego de aprobada la reforma constitucional en 1996 el régimen no
ha variado en lo que dice relación con las candidaturas a las Cámaras del
Poder Legislativo y a las Juntas Departamentales. Pero en lo que respec-
ta a la Presidencia y Vicepresidencia de la República y a las candidaturas
a las Intendencias, la reforma introduce modificaciones trascendentes.
Con referencia a los titulares del Poder Ejecutivo, el artículo 151 de
la Constitución establece que cada Partido sólo podrá presentar una can-

571
 Carlos Alberto Urruty Navatta

didatura a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República. Por su

parte, el artículo 77 numeral 12 preceptúa que los partidos deben elegir
su candidato a la Presidencia mediante elecciones internas cuya regla-
mentación se encomienda al legislador. Mientras esa ley no se dictara,
en la Disposición Transitoria Letra W) el constituyente estableció las
bases conforme a las cuales debía realizarse esa elección. De acuerdo a
las mismas pueden participar como electores en esas elecciones llama-
das internas, que en realidad son primarias, todos los inscriptos en el
Registro Electoral, deben realizarse en forma simultánea el último do-
mingo de abril (el legislador las trasladó para el último domingo de junio)
del año en que se celebren las elecciones nacionales por todos los parti-
dos que concurran a estas últimas; el sufragio debe ser secreto y no obli-
gatorio; en un único acto debe elegirse el ciudadano que ha de ser postulado
como candidato único del partido a la Presidencia de la República y las
listas de convencionales nacionales y departamentales de cada partido,
para cuya elección se aplica el sistema de representación proporcional.
La Disposición Transitoria mencionada exige, para que un pre-can-
didato pueda resultar electo directamente como candidato único de su
partido a la Presidencia de la República que haya obtenido la mayoría
absoluta de los votos válidos de su partido o que haya superado el cuaren-
ta por ciento de esos votos válidos y aventajado al segundo candidato por
no menos del diez por ciento de los referidos votos. En caso de no darse
ninguna de esas mayorías, el constituyente atribuyó competencia para
postular el candidato único a la Presidencia a la Convención Nacional
surgida de la elección interna, en votación nominal y pública, por mayo-
ría absoluta de sus integrantes.
A partir de la reforma constitucional de 1996 las elecciones inter-
nas de los partidos políticos son organizadas y juzgadas por la Corte Elec-
toral y no por cada partido político. Al sancionar la ley reglamentaria del
texto constitucional el legislador atribuyó expresamente a la Corte Electoral
el conocimiento de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electo-
rales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos, la erigió
en juez de dichos actos y procedimientos electorales y le confirió la calidad
de juez de alzada de las decisiones adoptadas por los órganos partidarios en
materias relacionadas con dichas elecciones. Atribuyó, así mismo, a la Cor-
te Electoral el contralor de la integración de las convenciones partidarias
nacionales y departamentales y de sus procedimientos y votaciones cuando
dichas convenciones deban proceder a elegir los candidatos a la Presidencia
o Vicepresidencia de la República o a las Intendencias Municipales.
Como se expresó al comienzo de este Capítulo, la Corte Electoral es
un órgano de competencia abierta. En uso de la facultad otorgada por el
constituyente, el legislador ha ampliado la competencia que la norma
fundamental atribuyó al Organismo. Por esta vía se ha encomendado a la

572
 Uruguay

Corte Electoral la concesión de la ciudadanía legal a los extranjeros, el

reconocimiento del derecho al sufragio a los extranjeros que, sin optar
por la ciudadanía legal, cumplen los extremos exigidos por la Constitu-
ción para adquirir el ejercicio de los derechos cívicos. Se le ha otorgado,
así mismo, competencia para organizar y juzgar las elecciones de las
autoridades de los órganos que integran la Universidad de la República,
la elección de delegados ante las Asambleas docentes en la enseñanza
media, la elección de representantes de activos, pasivos y empresas ante
el Banco de Previsión Social, la elección de autoridades de institutos
jubilatorios de naturaleza para estatal, la elección de las autoridades de
Cooperativas de productores que gozan de concesiones por parte del Esta-
do y la elección de delegados del personal ante Comisiones Asesoras que
funcionan en la órbita de Entes Autónomos.
La ampliación de competencia operada por vía legal ha llevado a
conferir a la Corte Electoral el contralor de elecciones que se realizan en
instituciones privadas que disfrutan de concesiones del Estado y tienen
asegurada por ley la retención de haberes de sus afiliados.

6. Integración

El texto constitucional regula todos los aspectos relacionados con el

funcionamiento de la Corte Electoral: competencia, integración del cuer-
po, procedimiento para la elección de sus miembros, estatuto de sus in-
tegrantes y mayorías exigibles para adoptar resolución. En lo referente a
integración, la Constitución dispone que la Corte Electoral se integre con
nueve titulares y doble número de suplentes. Cinco de ellos son designa-
dos por la Asamblea General Legislativa, en reunión de ambas Cámaras,
por dos tercios de votos del total de sus componentes debiendo recaer la
designación en ciudadanos que por su posición en la escena política sean
garantía de imparcialidad. El alto quórum exigido procura el acuerdo de la
Asamblea General en torno a nombres que sean aceptados por las frac-
ciones políticas más importantes. No se exige que los candidatos sean
apolíticos. Se pretende que no aparezcan en su vida diaria mezclados
personal y directamente en el choque de las pasiones y los intereses
políticos. Los cuatro titulares restantes, representantes de los partidos
políticos, son designados aplicando el doble voto simultáneo, de acuerdo a
un sistema de representación proporcional. Conforme a la ley, corres-
ponde ejercer la Presidencia, durante todo el mandato, al primer titular
de la lista de Ministros electos por dos tercios de la Asamblea General.
La existencia de los cuatro miembros “representantes de los parti-
dos” ha planteado el problema de determinar si se encuentran ligados a
las fracciones partidarias que representan por vínculos revocables que
pudieran hacer cesar la representación en caso de que pierdan la con-

573
 Carlos Alberto Urruty Navatta

fianza partidaria. La ley de creación de la Corte Electoral de 1924 permi-

tía esa revocación. Luego de constitucionalizada la Corte Electoral y en
razón de que la norma fundamental establece el juicio político como pro-
cedimiento para hacer cesar a los integrantes de la Corte, se ha cuestio-
nado la vigencia del instituto de la revocación de mandato previsto
legalmente. El punto se debatió extensamente en 1955 y la discusión se
repitió en 1972. En ambos casos predominó la tesis de la vigencia del
instituto y el procedimiento culminó con el cese de los Ministros cuestio-
nados por el Partido que propuso su designación.
La Constitución nada establece en cuanto a las condiciones que se
requieren para ser Miembro de la Corte Electoral, ni en cuanto a la dura-
ción de su mandato. La ley de creación se remite al artículo de la Consti-
tución que establece las condiciones para ser Representante Nacional.
En cuanto a la duración de su mandato, la ley establece que serán
elegidos al iniciarse cada legislatura y durarán en sus cargos hasta que
la legislatura siguiente designe a quienes han de sustituirlos. La causa
normal de cese de los miembros de la Corte es la designación de los nue-
vos Miembros por la legislatura siguiente a aquella en que fueron desig-
nados. Pueden cesar, también, como resultado de un juicio político, por
violación de la Constitución u otros delitos graves. En tal caso, el órgano
habilitado para pronunciar sentencia y separarlos de sus cargos es la
Cámara de Senadores.

Pueden ser reelectos.

Están alcanzados, conjuntamente con el Presidente de la Repúbli-

ca, por la prohibición de formar parte de comisiones o clubes políticos, de
actuar en los organismos directivos de los partidos y de intervenir en la
propaganda de carácter electoral. Esta prohibición alcanza por igual a los
Miembros designados por los dos tercios de la Asamblea General y a los
delegados de los partidos.
La violación de esta prohibición no aparece tipificada como delito
electoral. Cabe concluir que, por tratarse de una violación de la Constitu-
ción, hace pasible de juicio político al que incurra en la conducta prohibida.
La Constitución regula en forma expresa el quórum exigible para que la
Corte pueda adoptar resolución válida. Es necesaria la mayoría de votos siem-
pre que ella cuente, además, con el voto afirmativo de tres, por lo menos, de
los cinco Ministros designados por los dos tercios de la Asamblea General.
Aparece aquí la única diferencia en cuanto al régimen estatutario
que alcanza a las dos categorías de miembros de la Corte Electoral.
Se admite la validez de la resolución aunque no cuente con la ma-
yoría de los comúnmente llamados Miembros neutrales, si es adoptada
por dos tercios de sus componentes, es decir, por seis votos.

574
 Uruguay

Para la anulación de una elección se requiere un quórum especial

(dos tercios de votos de los cuales, tres por lo menos, deben ser de los
llamados neutrales).

7. Los órganos electorales subordinados

A. Los órganos intermedios: Las Juntas Electorales De-

partamentales

Son órganos de creación legal, de carácter permanente, subordina-

dos a la Corte Electoral. Funcionan en la capital del Departamento y su
ámbito de competencia se extiende al territorio del mismo.
Se integran con cinco Miembros titulares y doble número de su-
plentes electos por el cuerpo electoral del Departamento en forma simul-
tánea con la elección de los cargos nacionales. Sus resoluciones son
recurribles ante la Corte Electoral que ejerce sobre ellas amplios poderes
jerárquicos, tanto en la dirección general de su actividad, como en mate-
ria consultiva y disciplinaria.

B. Los órganos primarios: Las Comisiones Receptoras de

Votos

Son órganos no permanentes que actúan únicamente en ocasión

del acto eleccionario o en los casos de plebiscito o referéndum.
Esta actuación se encuentra minuciosamente regulada en la Ley
de Elecciones de 16 de enero de 1925 y sus modificativas. Se integran
hoy en día con Escribanos Públicos y funcionarios públicos, salvo en los
casos excepcionales en que el número de éstos no es suficiente, en que
se recurre a ciudadanos. La designación está a cargo de las Juntas Elec-
torales en los respectivos departamentos y debe efectuarse por lo menos
20 días antes de la votación.

C. Órganos administrativos

La ley de 9 de enero de 1924, que organiza el Registro Cívico Nacio-

nal, contempla la existencia de una Oficina Nacional Electoral y de Ofici-
nas Electorales Departamentales. Se trata de dependencias administrativas
de la Corte Electoral que tienen a su cargo la organización, clasificación y
depuración del Registro Cívico Nacional y la custodia directa del Archivo
Nacional Electoral y de los Archivos Departamentales, respectivamente.
Se aprecia la existencia de dos organizaciones paralelas. Por un
lado, una estructura netamente administrativa, con un órgano de carác-
ter nacional —la Oficina Nacional Electoral— y diecinueve órganos de-

575
 Carlos Alberto Urruty Navatta

partamentales —las Oficinas Electorales Departamentales—. Paralela-

mente, un sistema orgánico de integración política con potestades
decisorias de primera instancia –las Juntas Electorales-, y en la cúspide,
un órgano a quien se atribuye expresamente la condición de juez de últi-
ma instancia —la Corte Electoral—, que dirige todo el sistema.

II. El contencioso electoral: Medios de impugnación y

procedimientos

La especialidad del objeto regulado por el derecho electoral provoca

consecuencias en las normas que rigen el proceso. Las normas
reguladoras del proceso electoral encuentran predeterminadas las fechas
en que deben culminar sus distintas etapas: el Registro Electoral debe
cerrarse el día preestablecido por la ley; la presentación de las candidatu-
ras debe quedar firme antes de llevarse a cabo la votación, la elección
debe realizarse el día determinado por la Constitución o la ley; las autori-
dades electas deben tomar posesión de sus cargos en fecha normalmente
fijada por la Constitución. Esas fechas no admiten postergación. Esto obliga
a consagrar normas procesales expresas en materia de notificaciones,
perentoriedad de los plazos y sumariedad de los procedimientos que, aun-
que limitativas de las garantías que rodean el proceso común, son las
únicas que se avienen con la exigencia de culminar las etapas del proce-
so en los plazos preestablecidos.
La particularidad del objeto regulado por el Derecho Electoral evi-
dencia, en muchos casos, la inconveniencia de hacer extensivas al con-
tencioso electoral algunos de los principios y normas que rigen el
contencioso ordinario.

1. La regulación legal

A. El contencioso electoral en relación con la organiza-

ción, actualización y depuración del Registro Electoral

La incorporación al Registro Electoral de quienes reúnen en sus

personas los requisitos que las normas jurídicas del Estado exigen para
participar activamente en la vida política del grupo, puede dar lugar a
impugnaciones que deben ser resueltas por el órgano electoral. La forma
como se lleva a cabo y las garantías que rodean esa tarea de registro es
decisiva para calificar la pureza de todo el sistema electoral. Reviste es-
pecial significación en el orden individual, pues de ella depende que el
particular pueda hacer efectiva su calidad de titular de los derechos polí-
ticos y, especialmente, del derecho al sufragio. Tiene enorme importan-

576
 Uruguay

cia, también, en el orden colectivo, ya que determina la integración de

ese relevante y primario órgano de gobierno que es el cuerpo electoral.
No menor importancia reviste para la pureza del sistema electoral la ta-
rea que permite la actualización y depuración del Registro Electoral.
Los actos que culminan en la incorporación de las personas al Re-
gistro Electoral, la concesión de la ciudadanía a los extranjeros, la exclu-
sión del Registro Electoral o la inhabilitación temporaria de la inscripción
provocada por una condena penal o por una declaración de incapacidad,
son actos administrativos que pueden ser objeto de impugnación por par-
te de los ciudadanos o de los partidos políticos. En caso de que así ocurra
se origina un contencioso, de características muy singulares, que culmi-
na en una resolución de naturaleza jurisdiccional.
La ley de 9 de enero de 1924, que creó la Corte Electoral y puso a su
cargo el Registro Cívico Nacional, contempló la existencia de diversos con-
tenciosos vinculados a la organización y depuración del Registro Electoral.
Dispuso que de los procedimientos de las Oficinas Electorales y de
las Oficinas Inscriptoras se podría recurrir, dentro de los cinco días pe-
rentorios, ante la Junta Electoral respectiva. El decreto ley 15.005 de 30
de abril de 1980 estableció la subordinación directa y exclusiva de las
Oficinas Electorales respecto de la Corte Electoral. Por tal razón, debe
concluirse que, a partir de la sanción de dicha norma, el recurso se man-
tiene pero ante la Corte Electoral.
De los actos y procedimientos de las Juntas Electorales se puede
recurrir dentro de los cinco días perentorios ante la Corte Electoral. Esta
puede, en cualquier momento, decretar la suspensión de los procedimien-
tos reclamados. La Junta Electoral debe elevar los autos a la Corte que, a
petición del recurrente, puede abrir un término de prueba no menor de
diez ni mayor de treinta días. Vencido este término la Corte debe fallar
en el término improrrogable de quince días. El fallo dictado por la Corte en
vía de apelación no admite ulterior recurso.
De los actos y procedimientos de la Corte Electoral se puede pedir
reposición dentro de los cinco días perentorios de su publicación. El recur-
so tiene efecto suspensivo. La Corte debe fallar el recurso dentro de los
diez días de su interposición. Puede decretar y realizar medidas para mejor
proveer pero, aún en ese caso, debe dictar el fallo dentro de los diez días. De
ese fallo no hay ulterior recurso debiendo cumplirse irrevocablemente.

a. Los juicios de exclusión

En la materia relacionada con la depuración del Registro Electoral

merecen especial atención las normas que regulan las garantías que
deben observarse para poder excluir a un inscripto de dicho Registro y,
por tanto, eliminarlo del padrón de habilitados para votar.

577
 Carlos Alberto Urruty Navatta

Salvo que la causal invocada sea el fallecimiento, único caso en

que la ley autoriza la eliminación automática por la Corte Electoral —
previo informe de la Oficina Nacional Electoral y publicación de las res-
pectivas resoluciones— es de principio que las exclusiones sólo pueden
efectuarse previo mandato de autoridad competente (hoy exclusivamen-
te la Corte Electoral) y mediante los juicios de exclusión. Así lo establece
de manera expresa el artículo 127 de la Ley de Registro Cívico Nacional
de 9 de enero de 1924.
Los procedimientos que culminan en la exclusión pueden ser su-
marios u ordinarios. Los juicios sumarios de exclusión pueden ser ini-
ciados por el propio inscripto, cuando hubiese causa que justifique la
exclusión, por cualquier ciudadano siempre que aporte prueba documen-
tal fehaciente que acredite la causal invocada, o de oficio por la Oficina
Nacional Electoral en los casos de múltiple o falsa inscripción.
Las solicitudes de exclusión pueden presentarse en todo tiempo,
hasta el vencimiento del período de calificación y deben ser diligenciadas
por el orden riguroso de su presentación.
Las Oficinas Electorales deben dar noticia de las solicitudes de ex-
clusión, acompañar las pruebas documentales presentadas por los solici-
tantes de la exclusión y, por un término improrrogable de diez días, admitir
las observaciones de los partidos políticos y de cualquier ciudadano. Den-
tro de los diez días perentorios siguientes debe ser dictado el fallo orde-
nando o denegando la exclusión.
La ley ordena que los juicios de exclusión se inicien de oficio cuan-
do las Oficinas Electorales verifican la múltiple o falsa inscripción. En tal
caso, la solicitud de exclusión dirigida a la Oficina Electoral a la que per-
tenece la inscripción cívica debe ir acompañada de la prueba documental
correspondiente. Si se trata de una múltiple inscripción, la ley distingue
según que el inscripto haya utilizado los mismos o diversos datos
patronímicos. En el primero de los casos, ordena la cancelación de todas
las inscripciones y obliga a denunciar ante la justicia ordinaria el delito
electoral cometido salvo que el inscripto comparezca dentro del término
por el cual fue emplazado y compruebe que ha cambiado de domicilio y
omitido la declaración del traslado y que habita realmente en el último
domicilio indicado. En el segundo de los casos, es decir, cuando la doble
inscripción se ha realizado utilizando distintos datos patronímicos, la ley
ordena la cancelación de todas las inscripciones correspondientes a una
misma persona y la formulación de la denuncia penal.
La falsa inscripción se verifica cuando dos personas han utilizado
la misma documentación para incorporarse al Registro Electoral. Ello queda
demostrado porque, si bien ambas fichas patronímicas son idénticas, el
Registro Dactiloscópico denuncia que las respectivas fichas dactiloscópicas
son diversas. En tal caso, la ley ordena que las Oficinas Electorales a las

578
 Uruguay

que pertenecen las diversas inscripciones emplacen por el término de

treinta días a las personas cuya inscripción está en litigio. Si ninguno de
los emplazados comparece dentro de dicho término la Corte ordena la
cancelación de todas las inscripciones y la formulación de las denuncias
penales correspondientes. Si comparece cualquiera de los emplazados,
se abre un término probatorio de quince días perentorios durante el cual
debe producir las pruebas testimoniales o documentales que creyera opor-
tunas. Vencido dicho término la Corte Electoral debe fallar el juicio man-
teniendo la inscripción u ordenando su cancelación y la formulación de
la denuncia penal.

b. Los medios de prueba en los juicios de exclusión

En los juicios de exclusión se admite la presentación de todo géne-

ro de pruebas. No obstante, cuando las causales de exclusión invocadas
eran la ineptitud física o mental inhabilitante para obrar libre y reflexi-
vamente, el estar legalmente procesado en causa criminal de la que pue-
da resultar pena de penitenciaría o el haber sido condenado por sentencia
ejecutoriada que imponga dicha pena, la ley de 1924 sólo admitía la com-
probación mediante documento auténtico emanado de autoridad judicial
competente o, en el primer caso, el certificado firmado por el médico de
sala en los Establecimientos de Asistencia Pública donde se asista el
enfermo. La ley de 23 de febrero de 1927, que creó el Registro de
Inhabilitados, sustituyó estas causales de exclusión y las transformó en
causales de inhabilitación. A partir de dicha la ley las personas que se
encuentran comprendidas en las situaciones indicadas, cuando éstas
son debidamente comprobadas, son suspendidas en el ejercicio de sus
derechos ciudadanos mediante la inhabilitación de su inscripción cívica
por el tiempo en que se mantenga la causal. Su inscripción, aunque
inhabilitada, se mantiene vigente en el Registro Electoral.
En los juicios de exclusión iniciados de oficio constituye prueba sufi-
ciente para establecer la multiplicidad o falsedad de las inscripciones, la
certificación firmada por el Director y Subdirector de la Oficina Nacional
Electoral y refrendada por el Secretario de la Corte Electoral que establezca
que han aparecido en el Archivo Nacional varias fichas dactiloscópicas
correspondientes a una misma persona o fichas dactiloscópicas diversas
correspondientes a los mismos datos patronímicos.

c. La exclusión del no votante

La ley Nº 13882 de 18 de septiembre de 1970 introdujo, como medio

supletorio de depuración del padrón de habilitados para votar, una nueva
causal de exclusión que requiere para su aplicación de un procedimiento

579
 Carlos Alberto Urruty Navatta

especial: la que alcanza a quien estando habilitado para hacerlo, no su-

fraga en dos elecciones nacionales sucesivas. Dispone la ley menciona-
da que después de cada elección, la Corte Electoral debe confeccionar la
nómina de personas que, teniendo su inscripción vigente en el Registro
Cívico Nacional no hayan votado en dos elecciones nacionales inmedia-
tas anteriores. Esas nóminas, debidamente clasificadas, deben ser publi-
cadas y puestas de manifiesto durante tres años en los tableros de las
Oficinas Electorales de los departamentos a que pertenecen los inscriptos.
Durante ese plazo, estos pueden presentarse a ratificar sus inscripcio-
nes en cuyo caso son eliminados de la nómina. Por vía reglamentaria la
Corte Electoral estableció que la presentación del inscripto ante una de-
pendencia electoral a gestionar la renovación de su credencial cívica o el
traslado de su inscripción debía considerarse como solicitud implícita de
ratificación de la misma y por ende dar mérito a que no se produjera la
exclusión o se dejara sin efecto en caso de haberse decretado. Vencido el
plazo de tres años durante el cual las nóminas están en exposición en las
Oficinas Electorales, la ley dispone que la Corte Electoral ordene de oficio
la exclusión de las inscripciones que no hayan sido ratificadas, publican-
do las resoluciones por el término de diez días. Dictada la sentencia
exclusoria, el inscripto puede evitar que se mantenga su exclusión del
Registro si se presenta a votar en las elecciones internas de los partidos
políticos, que por disposición constitucional deben llevarse a cabo previa-
mente y en el mismo año en que se realizan las elecciones nacionales.
Dispone, así mismo, de un plazo que vence sesenta días antes de las
elecciones nacionales, para presentarse a pedir se deje sin efecto su
exclusión. Si no sufraga en las elecciones internas ni se presenta en el
plazo indicado, queda definitivamente excluido y para poder ejercer sus
derechos cívicos en las subsiguientes elecciones debe volver a inscribir-
se en el Registro, una vez reabierto el período inscripcional, con posterio-
ridad a la celebración del acto eleccionario.

B. El contencioso electoral y el proceso electoral

El contencioso electoral puede plantearse a lo largo de todo el proce-

so electoral. La jurisdicción electoral puede ser llamada a expedirse con
motivo de los actos previos a la elección, durante la votación o en las
etapas posteriores a su desarrollo. Las resoluciones que se adoptan con
vistas a la elección, durante el desarrollo de la votación o en oportunidad
de realizarse el escrutinio requieren un rápido diligenciamiento so pena
de dilatar indebidamente la proclamación del resultado definitivo. Es por
esta razón que la ley de elecciones, sin perjuicio de mantener en general
el esquema normativo en materia de recursos previsto en la Ley de Re-
gistro Cívico Nacional, reduce los plazos para recurrir obligando incluso,

580
 Uruguay

en algunos casos, a apelar en el acto de dictarse la resolución. Es, tam-

bién, éste el motivo por el cual la jurisprudencia de la Corte Electoral ha
aplicado con frecuencia el principio de la preclusión, de manera de im-
pedir que una vez agotadas las distintas etapas en que se desarrolla el
proceso electoral se procure volver sobre ellas para hacer valer
cuestionamientos que no fueron deducidos en el momento oportuno.
La Ley de Elecciones de 16 de enero de 1925 (con modificaciones
introducidas en la Ley Nº 17.113 de 9 de junio de 1999) contempla en los
artículos 158 a 161 el régimen de recursos contra los actos previos a la
elección, contra las resoluciones y procedimientos en los actos del sufra-
gio y contra los que se producen durante el escrutinio, es decir, actos
previos, concomitantes y posteriores a la emisión del sufragio.

a. Los actos previos a la elección

a) El registro de partidos y agrupaciones políticas

Corresponde a la Corte Electoral el registro de los partidos y agrupa-

ciones políticas. Esta competencia le fue otorgada por la ley de elecciones
y regulada por las llamadas leyes de lemas de 5 de mayo de 1934 y 23 de
mayo de 1939, parcialmente derogadas por la Ley Orgánica de Partidos
Políticos sancionada durante el régimen de facto. La circunstancia de
que en 1985, una vez restablecida la institucionalidad democrática, esta
última ley haya sido derogada sin que hasta la fecha se haya sancionado
el cuerpo normativo que debió sustituirla, ha provocado un importante
vacío legal, sobre todo en cuanto a la exigencia de un número mínimo de
adherentes para fundar un partido político, que la Corte Electoral ha debi-
do suplir recurriendo a las normas constitucionales que exigen a los Par-
tidos Políticos el ejercicio efectivo de la democracia interna en la elección
de sus autoridades y a las escasas disposiciones de las leyes de lemas
precedentes, cuya vigencia ha perdurado. Existe, en esta materia, una
abundante jurisprudencia cuyo análisis excede los límites impuestos a
la extensión de este trabajo.
En términos generales, puede afirmarse que el registro de un par-
tido político o de una agrupación política constituye un acto de naturaleza
administrativa. No obstante, la impugnación que puede deducirse, tanto
de la resolución que admite el registro como de la que lo deniega, genera
un contencioso que debe ser resuelto por la Corte Electoral y que, en
ausencia de legislación, ha debido ser regulado por vía de reglamenta-
ción. En este punto, sólo se ha reconocido legitimación a los partidos po-
líticos para oponerse al registro de un nuevo partido o a las agrupaciones
políticas, si lo que está en juego es el registro de una agrupación. La
decisión de la Corte que dirime la contienda tiene carácter jurisdiccional.

581
 Carlos Alberto Urruty Navatta

b) El registro de números y de las hojas de votación

La Ley de Elecciones dispone que el sufragio se ha de ejercer por

medio de hojas de votación que deben llevar impresos los nombres de los
candidatos propuestos para cada elección y ser de papel común y de ta-
maño uniforme, cuyas dimensiones debe determinar la Corte cuarenta
días antes de las elecciones. Esas hojas de votación y las listas de candi-
datos insertadas en ellas se distinguen por un número que debe encabe-
zarlas, en caracteres claros, de mayor tamaño y encerrado en un círculo.
Los números han adquirido en la realidad política nacional una enor-
me importancia hasta el punto de que determinadas agrupaciones políticas
son conocidas y mencionadas por el número que distingue sus hojas de
votación. Por esa razón, el legislador se ha preocupado de reconocer a los
partidos y agrupaciones políticas el derecho de prioridad sobre el uso de nú-
meros que hayan utilizado en la elección anterior, derecho que mantienen
comunicando a la respectiva Junta Electoral su deseo de volverlo a utilizar y
que sólo pierden si no libran tal comunicación hasta cincuenta días antes
del acto comicial, en cuyo caso el número queda libre. Los números son
distintivos de las hojas de votación a nivel departamental, razón por la cual
son las Juntas Electorales los órganos competentes para adjudicarlos a los
partidos y agrupaciones y para registrarlos. Este acto de registro es, tam-
bién, de naturaleza administrativa. La resolución de la Junta Electoral que
otorga o deniega un número a una agrupación política puede ser cuestiona-
da. Esto ocurre con frecuencia cuando una agrupación que ha utilizado un
número se escinde después de la elección y ambas partes escindidas de-
sean continuar usándolo. La contienda que se plantea con tal motivo es
resuelta en apelación por la Corte Electoral en vía jurisdiccional, la que, en
algún caso, se ha visto obligada a interdictar el uso de un número cuando no
ha podido determinar un mejor derecho por parte de los contendientes.
Las hojas de votación conteniendo las listas de candidatos se regis-
tran ante las Juntas Electorales con treinta días por lo menos de anteriori-
dad al de la elección. La única hoja de votación que se registra ante la
Corte Electoral es la que contiene exclusivamente los candidatos a la Pre-
sidencia y Vicepresidencia de la República en caso de que deba celebrarse
la segunda elección (ballotage) prevista en la Constitución, si ninguno de
los candidatos presidenciales obtuvo mayoría absoluta en la primera.
La ley dispone que las Juntas Electorales y la Corte Electoral, en su
caso, deben publicar y exhibir a los delegados partidarios las hojas de
votación dentro de las veinticuatro horas de su presentación. Los delega-
dos de los partidos y quienes figuren en el primer tercio de los titulares
de una lista de candidatos si no han dado previamente su consentimien-
to para figurar en ella, pueden oponerse al registro dentro de los dos días
siguientes a su publicación.

582
 Uruguay

Esta oposición da lugar a un contencioso que ha sido reglamentado

por la Corte Electoral. Esta estableció, el 16 de septiembre de 1994, que si
la oposición refiere a defectos en la hoja de votación, la Junta Electoral
debe resolverla dentro de las cuarenta y ocho horas y notificar su resolu-
ción de inmediato. En cambio, si la oposición dice relación con las listas
de candidatos insertas en la hoja de votación y su resolución requiere
apreciación de los hechos, la Junta Electoral debe dar vista por el térmi-
no de tres días hábiles a la agrupación que pretende el registro y dictar
resolución dentro de los tres días de evacuada la vista.
Con carácter general, la Ley de Elecciones dispone que de las reso-
luciones y procedimientos de las Juntas Electorales en los actos previos
a la elección se podrá solicitar reposición dentro de los cinco días de su
publicación. A esta reclamación deberá acompañarse la acción subsidia-
ria de apelación para ante la Corte Electoral.
El régimen general descrito sufre excepción respecto a alguno de
los actos previos que, por su propia naturaleza, requieren ser resueltos
en plazos mucho más breves. Así encontramos que el plazo para recurrir
se reduce a dos días si la resolución se refiere al registro de hojas de
votación. Las Juntas Electorales deben fallar el recurso dentro de los tres
días siguientes a su interposición. Si mantuvieran su resolución deben
franquear la apelación elevando de inmediato los autos a la Corte Electo-
ral que los fallará sumariamente y sin ulterior recurso. La brevedad de
los plazos se explica porque en esta etapa del proceso electoral los conflic-
tos deben quedar definitivamente decididos antes de que se produzca la
votación.
En caso de ser denegado el registro de una hoja de votación la ley
dispone que se otorgue autorización a quien la hubiere presentado para
que registre nueva hoja en las condiciones debidas dentro de los dos días
siguientes a la denegatoria.
La Corte Electoral ha rechazado en general la apelación directa de
las resoluciones de las Juntas Electorales cuando el recurso no es prece-
dido del de reposición. En algunos casos, sin embargo, ha recibido el re-
curso en carácter de denuncia y ha modificado o revocado de oficio la
resolución impugnada por entender que la misma no tenía carácter ju-
risdiccional y en base a las potestades jerárquicas emanadas de la
superintendencia conferida por la Constitución.

b. Los actos concomitantes a la votación

La actuación de las Mesas Receptoras de Votos el día de la elección

puede dar mérito a observaciones y ser objeto de impugnaciones. Ello
puede ocurrir siempre que se cuestione su integración, que se alegue la
existencia de irregularidades en el desarrollo de la votación o que se im-

583
 Carlos Alberto Urruty Navatta

pugnen decisiones concretas de la Mesa Receptora en oportunidad de

realizarse el escrutinio de los votos emitidos ante ella.
La Ley de Elecciones establece que las resoluciones y procedimien-
tos de las Comisiones Receptoras de Votos en los actos del sufragio pue-
den ser observados en el acto, dejándose las constancias correspondientes
y reclamados hasta el día siguiente a la elección, ante la Junta Electoral
respectiva que las resolverá conjuntamente con el escrutinio. La resolu-
ción de la Junta es susceptible de ser recurrida mediante los recursos de
reposición y la acción subsidiaria de apelación para ante la Corte Electoral.
Aunque incluida en el capítulo de la ley destinado a regular los re-
cursos electorales, se trata en realidad de una reclamación que se inter-
pone ante la Junta Electoral, que encuentra su fundamento en una
observación que anteriormente se dedujo ante la Comisión Receptora de
Votos de la cual se dejó constancia en el Acta correspondiente, para cuya
formulación la ley fija un plazo muy breve. Si esa reclamación es des-
atendida, la resolución que la decide puede, ella sí, dar lugar a la interpo-
sición de los recursos de reposición y apelación.

c. Los actos posteriores a la votación

La actuación de las Juntas Electorales al llevar a cabo el escrutinio

departamental, el estudio y validación o anulación de los votos observa-
dos, la proclamación del resultado, la adjudicación de bancas o escaños
que es su consecuencia y la proclamación de los candidatos electos, son
también actos susceptibles de generar contenciosos electorales siempre
que sean impugnados.
De las resoluciones y procedimientos de las Juntas Electorales du-
rante los escrutinios se puede solicitar reposición al día siguiente de
producirse acompañando la acción subsidiaria de apelación para ante la
Corte Electoral. Las Juntas Electorales deben fallar el recurso dentro de
los dos días siguientes a su interposición y, en caso de mantener su deci-
sión, sin perjuicio de continuar el escrutinio cuyo resultado quedará en
suspenso hasta la resolución del recurso, deben franquear la apelación
elevando los autos a la Corte Electoral. Esta debe fallar el recurso de ape-
lación sin ulterior recurso antes de los dos días siguientes, comunicando
de inmediato la parte dispositiva de su resolución.
Este es el régimen general en materia de recursos contra las reso-
luciones dictadas por las Juntas durante los escrutinios. Existen, sin em-
bargo, resoluciones que están sujetas a un régimen distinto. Así ocurre
con todas aquellas que dicen relación con la validación o anulación de
votos observados. Estas resoluciones deben ser apeladas en el acto de ser
dictadas y en este caso, el recurso de apelación no requiere estar prece-
dido del de reposición.

584
 Uruguay

La Ley de Elecciones de enero de 1925 establecía plazos más am-

plios para la interposición y diligenciamiento de los recursos electorales.
La Corte Electoral se vio obligada a proponer al legislador la reducción de
esos plazos enfrentada a la eventualidad de tener que organizar una se-
gunda elección en veintiocho días, si ninguno de los candidatos a la Pre-
sidencia de la República obtenía la mayoría absoluta de votantes en la
primera vuelta. Ello obligó a abreviar la duración de los escrutinios de-
partamentales procurando lograr un equilibrio adecuado entre el mante-
nimiento de las garantías inherentes al sistema electoral creado en 1925
y la necesidad de agilidad y urgencia derivada del hecho de tener que dar
a conocer el resultado definitivo de una elección nacional a pocos días de
su celebración. Esa necesidad explica las modificaciones a la ley de elec-
ciones introducidas, a propuesta de la Corte Electoral, en la Ley Nº 17.113
de 9 de junio de 1999.

d. Las resoluciones de la Corte Electoral

De los procedimientos y actos de competencia originaria de la Corte

Electoral en materia eleccionaria se puede pedir reposición dentro de los tres
días de su publicación. La resolución que recae no admite ulterior recurso.

2. La regulación constitucional

El contencioso electoral, que aparece regulado originalmente en

las leyes de Registro Cívico Nacional de 9 de enero de 1924 y de Eleccio-
nes de 16 de enero de 1925, adquiere jerarquía constitucional al
constitucionalizarse la Corte Electoral en 1934 y se extiende y perfeccio-
na a partir de la reforma constitucional aprobada en 1952. A partir de ella
no puede sustraerse a la Corte Electoral el conocimiento y la resolución
de ningún reclamo o apelación en materia electoral ni la condición de
juez último de la elección de todos los cargos electivos y de los actos de
plebiscito y referéndum.
El artículo 322 de la Constitución dispone: Habrá una Corte Electoral
que tendrá las siguientes facultades, además de las que se establecen en la
Sección III (es la que contiene las normas relacionadas con la ciudadanía
y el sufragio) y las que le señale la ley: A) Conocer en todo lo relacionado con
los actos y procedimientos electorales... ... C) Decidir en última instancia sobre
todas las apelaciones y reclamos que se produzcan y ser juez de las elecciones
de todos los cargos electivos, de los actos de plebiscito y referéndum.
Se ha sostenido que la facultad de conocer en todo lo relacionado con
los actos y procedimientos electorales que se le otorga por el literal a) del
artículo 322 es tan amplia que, en realidad, comprende la potestad de juzgar
que se le atribuye en el literal c), que no sería más que su consecuencia.

585
 Carlos Alberto Urruty Navatta

No comparto esta opinión. Considero que el constituyente ha dis-

tinguido y delimitado dos tipos de atribuciones o cometidos de diversa
naturaleza que en otros países aparecen encomendados a órganos distin-
tos, tal como ocurre en Chile, Perú y México.
Por un lado, la competencia para conocer de todos los actos que
permiten organizar el acto electoral. Por otro, la facultad de dirimir todas
las contiendas que se susciten a lo largo de esa actividad de organización
y en definitiva, de juzgar de la validez o nulidad del acto electoral conside-
rado en su totalidad.
Me baso para sostenerlo en el examen del proceso histórico que se
inicia con la creación de la Corte Electoral en la ley de 9 de enero de
1924, que continúa con la sanción de la Ley de Elecciones de 1925, que
experimenta un cambio fundamental con la constitucionalización del
Organismo en 1934 y que culmina con la aprobación de la reforma cons-
titucional en 1952 en la que sanciona el texto hoy vigente. Examinando
ese proceso no puede dejar de tenerse en cuenta que la finalidad que se
persigue al crear la Corte Electoral en 1924, es la de organizar un Regis-
tro Cívico Nacional Permanente y confiar su conservación, custodia y
depuración a un órgano autónomo e independiente de los demás Poderes
de Gobierno.
A este cometido, de fundamental importancia, se suma inmediata-
mente, con la sanción de la Ley de Elecciones en 1925, la atribución de
competencia para conocer de toda la actividad relacionada con la organi-
zación y desarrollo del acto eleccionario (elaboración del Padrón Electoral,
aprobación de los planes circuitales, registro de candidaturas, escrutinio
definitivo, adjudicación de cargos y proclamación de los electos). Es, en
mi opinión, a toda esta actividad, que se cumple mediante el dictado de
actos administrativos (actos regla y actos subjetivos), regulada minucio-
samente en las leyes de Registro Cívico Nacional de 1924 y de Elecciones
de 1925, a la que se refirió el constituyente en 1934 cuando, al otorgar
jerarquía constitucional a la Corte Electoral, le atribuyó, en el literal a)
del actual artículo 322, el conocimiento de todo lo relacionado con los
actos y procedimientos electorales.
La función jurisdiccional le es otorgada, con limitaciones en el lite-
ral c) del citado artículo, limitaciones que se mantienen en la reforma de
1942. La facultad de juzgar las elecciones no puede considerarse com-
prendida en la competencia genérica otorgada en el literal a) si se tiene
presente que en la Constitución de 1934 se reconocía a la Asamblea Ge-
neral la calidad de juez de la elección de Presidente y Vicepresidente de
la República, lo que se mantuvo en la Constitución de 1942 y que, de
acuerdo a lo establecido en el artículo 95 de esta última, cada Cámara del
Poder Legislativo era el juez privativo para calificar la elección de sus
miembros.

586
 Uruguay

Sostengo, por tanto, que la competencia jurisdiccional de la Corte

Electoral emana específicamente del literal c) del artículo 322 y no de las
facultades genéricas otorgadas por el literal a). La redacción de este lite-
ral c) permite distinguir dos tipos de atribuciones otorgadas por el consti-
tuyente a la Corte Electoral cuando ejerce la función jurisdiccional: a) la
de decidir en última instancia todas las apelaciones y reclamos que se
produzcan y b) la de juzgar las elecciones de todos los cargos electivos y
los actos de plebiscito y de referéndum.
La primera (decidir apelaciones y reclamos) estaba ya contenida en
su ley de creación de 1924 y en la ley de elecciones de 1925 y se refiere a los
recursos que pueden interponerse contra los actos y procedimientos de los
órganos electorales subordinados. Ese contencioso electoral, que ya hemos
analizado, presenta caracteres muy particulares por cuanto la actividad que
desarrollan esos órganos electorales subordinados no es jurisdiccional tal
como lo afirma la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Electoral. La plena
superintendencia que sobre esos órganos ejerce la Corte Electoral permite
a ésta una gran latitud, tanto en la regulación del procedimiento como en la
amplitud de la decisión final, ésta sí de carácter jurisdiccional.
La Ley de Elecciones de 1925 no admitía el recurso de apelación
para ante la Corte Electoral cuando, al considerar los recursos de reposi-
ción contra sus resoluciones, las Junta Electorales los desestimaran por
la unanimidad de sus miembros. La referencia a “ todas las apelaciones y
reclamos que se produzcan” contenida en el literal c) del artículo 322 de
la Constitución, implicó la derogación tácita de las normas contenidas
en la ley de elecciones, las que, por otra parte, fueron expresamente su-
primidas en la modificación operada a raíz de la sanción de la Ley 17.113
de 9 de junio de 1999.
La potestad de juzgar las elecciones surge menguada, como ya lo
señalamos, al constitucionalizarse el Organismo en 1934 y se consagra
sin retaceos en la Constitución de 1952 haciéndose extensiva, además,
a los actos de plebiscito y de referéndum. La jurisdicción de la Corte en
esta materia es privativa y excluyente.

3. La jurisdicción anulatoria

La anulación del sufragio y la nulidad de la elección

Destaca con acierto el Dr. Aguirre Ramírez que no debe confundir-

se “el contenido del acto electoral, que es una manifestación de voluntad
del Cuerpo Electoral, órgano pluripersonal, con el contenido del sufragio,
que no es un acto jurídico sino la manifestación de voluntad que indivi-
dualmente realiza cada integrante del Cuerpo Electoral para contribuir a
formar el pronunciamiento de este órgano” (Gonzalo Aguirre Ramírez,

587
 Carlos Alberto Urruty Navatta

obra citada, pág. 43). Esta distinción nos permite, con referencia a las
nulidades y dada la forma elegida en la legislación uruguaya para la emi-
sión del voto, distinguir, a su vez, entre la anulación de la hoja de vota-
ción, la anulación del voto y la anulación parcial o total de la elección.
En Uruguay, el sufragio se emite encerrando en un sobre de vota-
ción, que se deposita en una urna, la o las hojas de votación que contie-
nen las listas de candidatos que desea apoyar el votante.
Si el voto no es observado, una vez clausurada la votación la Comi-
sión Receptora está obligada a escrutarlo, abriendo el sobre de votación.
Puede encontrar, entonces, que su contenido es nulo, lo que ocurre si el
elector ha marcado de manera singular la hoja de votación, violando de
este modo el secreto del voto, o ha encerrado en el sobre de votación hojas
de distinto partido, lo que impide desentrañar cuál es su verdadera mani-
festación de voluntad. En tal caso, la ley determina que deben anularse
las hojas de votación contenidas en el sobre de votación. No se trata de
una hipótesis de anulación del voto. No existen normas que atribuyan a
la Comisión Receptora de Votos la facultad de anular sufragios. Las dispo-
siciones legales que rigen el escrutinio le permiten anular hojas de vota-
ción, pero no votos. El resultado práctico puede ser el mismo, pero la
diferencia, desde el punto de vista jurídico, es sustancial.
Las Juntas Electorales tienen, en cambio, expresamente reconoci-
da la facultad de anular votos, pero limitada exclusivamente a aquellos
que hubieran sido observados ante las Comisiones Receptoras de Votos.
El artículo 128 de la Ley de Elecciones, que constituye, a mi juicio, uno de
los pilares en que reposa la pureza del acto eleccionario, le prohíbe a las
Juntas Electorales desechar las actas y escrutinios revestidos de las for-
malidades legales y decretar la anulación de votos que no hubiesen sido
observados ante las comisiones receptoras.
La anulación total o parcial de la elección es una facultad reserva-
da exclusivamente a la Corte Electoral. No puede ser ejercida por ningu-
no de los órganos que le están subordinados. Aunque no le estuviera
expresamente reconocida por la Constitución y la ley, estaría implícita
en su condición de juez de las elecciones que le otorga el literal c) del
artículo 322. Quien reviste la condición de juez de la elección tiene, im-
plícitamente, la facultad de decidir si ésta ha sido válida o nula, aunque
expresamente no le sea atribuida. El único sentido, por tanto, que tiene
la mención expresa de esa competencia que hace el constituyente es el
exigir, para ese único caso, un quórum distinto y mayor que para el resto
de las resoluciones que puede adoptar el órgano. Para que pueda anular
total o parcialmente una elección, la Constitución requiere el voto con-
forme de seis de sus miembros de los cuales, tres por lo menos, deben ser
de los miembros elegidos por dos tercios de votos de la Asamblea General.
En tal caso la Constitución ordena convocar a nueva elección, total o

588
 Uruguay

parcial, la que debe efectuarse el segundo domingo siguiente a la fecha

de pronunciamiento de la nulidad.
La ley de elecciones reconoce a las autoridades nacionales de los
partidos políticos registradas ante la Corte Electoral la facultad de protes-
tar una elección y solicitar su anulación por actos que la hubieren vicia-
do. La protesta debe presentarse durante los escrutinios y hasta los tres
días siguientes a su terminación y no obsta a la proclamación de los can-
didatos electos cuya validez o eficacia queda supeditada a la decisión que
recaiga en el pedido de anulación.

III. La jurisprudencia electoral

En Uruguay la jurisprudencia no es fuente de validez del derecho.

Las decisiones judiciales no crean normas jurídicas de alcance general y
obligatorio. No imponen al magistrado que ha de conocer en el futuro un
caso idéntico o similar, la obligación de aplicar el mismo criterio y de dar
la misma solución que mereció el caso anterior.
El régimen anglo americano sigue la doctrina del precedente obli-
gatorio que obliga al juez ante quien se presenta un caso a tomar en
cuenta las decisiones que se adoptaron con motivo de casos idénticos o
similares. Se trata de un sistema casuístico, que parte de los casos con-
cretos para extraer de ellos los principios generales. En Uruguay, en cam-
bio, afiliado a la tradición que proviene del derecho romano, se formulan
normas escritas que establecen principios generales y se resuelven los
casos concretos en función de esas normas. La tarea del juez consiste en
determinar en qué norma general queda comprendido el caso que debe
decidir.
El no reconocer a la jurisprudencia como fuente de derecho provo-
ca, en la práctica, un régimen anárquico, ya que cada juez, cualquiera
sea su jerarquía, tiene amplias facultades para resolver los conflictos
que se le plantean siempre que lo haga de acuerdo a la ley. De este modo,
puede resolver un caso en forma contraria a como lo ha hecho otro juez
de su misma o de superior jerarquía. Tiene, incluso, derecho a cambiar
de opinión en relación con otro fallo anterior que él mismo haya dictado.
El inconveniente señalado se reduce considerablemente cuando de
la jurisdicción electoral se trata porque, como lo hemos señalado, la fun-
ción jurisdiccional en materia electoral se concentra en un único órgano
—la Corte Electoral— y la superintendencia que ese órgano ejerce sobre
los que le están subordinados le permite uniformar criterios y establecer,
por vía reglamentaria, normas que eviten que las diecinueve Juntas Elec-
torales y Oficinas Electorales, que actúan en los respectivos departamen-
tos de la República, resuelvan casos idénticos con distintos criterios.

589
 Carlos Alberto Urruty Navatta

Cabe reconocer, sin embargo, que esa uniformidad de criterios puede

variar en la propia Corte Electoral ya que no existen mecanismos que
permitan asegurar que, con distintas integraciones, esta Corporación
mantenga una misma línea jurisprudencial a lo largo del tiempo.
Por considerar que son de interés desde el punto de vista jurídico o
por la repercusión política que tuvieron en su momento, menciono a con-
tinuación decisiones que dieron lugar a polémica y que implicaron dar
soluciones diferentes a temas que se venían resolviendo en diverso sen-
tido en la jurisprudencia electoral.

1. En cuanto a la función jurídica que ejerce la Corte

Electoral

En forma casi unánime la doctrina y la jurisprudencia pacífica de

la Corte Electoral, del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo afirman que la actividad que cumple la Corte Electoral,
cuando decide en última instancia de las apelaciones y reclamos que se
deducen contra los actos relacionados con la materia electoral que dictan
los órganos subordinados o cuando, en única instancia, actúa como juez
de las elecciones o de los actos de plebiscito y referéndum, es de natura-
leza jurisdiccional.
Merece, sin embargo, señalarse que en la propia Corte se sostuvo,
en sentencia dictada el 4 de febrero de 1947, una tesis distinta. Se afir-
ma en ella que si la actividad fuera jurisdiccional, le estaría vedado a la
Corte, en caso de omisión de las Juntas, asumir automáticamente juris-
dicción y fallar en única y definitiva instancia. Significaría una acumu-
lación de instancias en perjuicio de los litigantes, inaceptable si la relación
entre uno y otro órgano fuera jurisdiccional. Por otra parte, la Corte pue-
de dictar normas para la aplicación de la ley y dar instrucciones para la
actuación de las Mesas Receptoras y de las Juntas Electorales, funciones
que escapan a la competencia de la Suprema Corte respecto a los jueces.
Se concluye, por tanto, en que, llegado un asunto a conocimiento de la
Corte, ésta tiene que aplicar el derecho procurando que sus resoluciones
tutelen el orden público en la materia electoral. De no ser así, una sim-
ple Mesa Escrutadora o una Junta Electoral podrían purgar las transgre-
siones al orden público validando situaciones completamente ilegales sin
que la Corte, por no mediar apelación o por no permitirlo el recurso, pu-
diera hacer nada. Toda la estructura de la organización política, todo el
régimen de control que la superintendencia procura asegurar, quedarían
minados en su base. El cumplimiento del derecho electoral quedaría li-
brado a las ideas particulares de los órganos accidentales (Mesas Recep-
toras de Votos) o permanentes locales (Juntas Electorales), al margen de
la unidad del sistema. Se sostiene en la sentencia citada que ni la cosa

590
 Uruguay

juzgada (que no existe) ni el defecto de ultra petita (que se considera no

aplicable), pueden impedir a la Corte emitir su pronunciamiento ante
una irregularidad comprobada. Se concluye en que las resoluciones de
los órganos inferiores tienen el carácter de pronunciamientos adminis-
trativos dentro de procedimientos cuasi ex-jurisdiccionales.
En mi opinión, la sentencia que estoy comentando, al calificar el
proceso electoral de “procedimiento cuasi ex-jurisdiccional”, más que
descartar el ejercicio de función jurisdiccional por parte de la Corte Elec-
toral, pone de manifiesto las diferencias existentes entre el contencioso
común u ordinario y el contencioso electoral. Esas diferencias están pro-
vocadas por la materia especial que en el proceso se desarrolla, por las
urgencias que impone al cumplimiento de las distintas etapas de ese
proceso, la naturaleza no jurisdiccional de las decisiones de los órganos
subordinados y, en fin, todas las singularidades en lo referente a sujetos
de derecho, a objeto y a jurisdicción que autorizan, hoy en día, a afirmar
la especialidad del Derecho Electoral como rama autónoma del Derecho.

2. En cuanto a la competencia de la Corte Electoral

Es preciso distinguir al considerar los fallos dictados por la Corte

Electoral, los que dicen relación con su competencia para organizar elec-
ciones (conocimiento de los actos y procedimientos electorales que ema-
na del literal del art. 322) y los que se refieren a su competencia para
juzgarlas —derivada del literal c— del indicado artículo).
Con referencia a esta última, se discutió en la Corte si correspon-
día que asumiera jurisdicción para entender en recursos de apelación
interpuestos con motivo de elecciones en la Universidad del Trabajo, en
los Consejos de Salarios y en las Cajas de Compensación y Asignaciones
familiares. Se sustentaron en el Organismo dos tesis.
Una tesis restrictiva, conforme a la cual la intervención de la Corte
Electoral como juez de alzada sólo corresponde en las elecciones de aque-
llos organismos en que por disposición expresa del constituyente o del
legislador se establece la jurisdicción exclusiva de la Corte Electoral. La
aceptación de esta tesis condujo a la Corte a no asumir jurisdicción en la
elección de delegados de los profesores en la Universidad del Trabajo y,
en julio de 1953, a denegar el conocimiento de un recurso de apelación
interpuesto contra la decisión de un Tribunal especial, a raíz de eleccio-
nes de Miembros de las Cajas de Compensación y Asignaciones Familiares.
La tesis amplia en materia de competencia se afirmó en dos sen-
tencias dictadas el 4 de mayo de 1955 sosteniéndose que no es necesario
que la ley exprese que la Corte Electoral es competente en tal o cual acto
electoral para que se abra la instancia ante ella. Se establece en ambas
sentencias que “la Corte Electoral tiene amplia competencia respecto a

591
 Carlos Alberto Urruty Navatta

las materias enunciadas en el artículo 322 por disposición constitucio-

nal y sin necesidad de ley que reglamente esa competencia”. Se agrega
que “la Corte, por mandato constitucional debe conocer en todos los actos
y procedimientos electorales y en todos los recursos de la materia y en
todas las elecciones para cargos electivos. No hay limitaciones constitu-
cionales al respecto. Estas facultades, una vez conferidas por la Constitu-
ción, no necesitan reglamentación expresa por vía legislativa para ser
ejercidas ya que el texto constitucional establece que los preceptos que
reconocen derechos a los individuos así como los que atribuyen faculta-
des e imponen deberes a las autoridades públicas no dejarán de aplicarse
por falta de la reglamentación respectiva, sino que ésta será suplida re-
curriendo a los fundamentos de las leyes análogas, a los principios gene-
rales de derecho y aun a las doctrinas generalmente admitidas”.
Invocando algunos de los argumentos esgrimidos en esta tesis, di-
versas organizaciones gremiales solicitaron en 1991 que, aun en ausen-
cia de texto legal que reglamentara el acto eleccionario, la Corte convocara
a elecciones para completar la integración del Directorio del Banco de
Previsión Social, en el cual, por precepto constitucional, deben estar re-
presentados los trabajadores, las empresas contribuyentes y los pasivos.
La Corte sostuvo en la emergencia que “si bien existe jurisprudencia
contradictoria en cuanto al alcance de la potestad jurisdiccional que le
ha sido conferida por el literal c) del artículo 322, no se recuerda ningún
caso en que la interpretación amplia haya pretendido extenderse tam-
bién a la etapa de convocatoria y organización de la elección.” Se destacó
que los fallos que aceptaron la tesis amplia en cuanto a la competencia
jurisdiccional de la Corte se dictaron con motivo de elecciones convoca-
das y organizadas por el Poder Ejecutivo. Si correspondiera extender la
tesis amplia al literal que atribuye competencia a la Corte para conocer
de los actos y procedimientos electorales, de ninguna manera el legisla-
dor pudo establecer, ni la Corte admitir, que la elección se realizara en el
ámbito del Poder Ejecutivo y fuera organizada y juzgada en primera ins-
tancia por un Tribunal parcialmente integrado por funcionarios depen-
dientes de este Poder. Se concluyó en que “cuando el literal a) del artículo
322 de la Constitución otorga competencia a la Corte para conocer de los
actos y procedimientos electorales, se refiere exclusivamente a aquellos
en que participa el Cuerpo Electoral y no las que puedan estar a cargo de
electorados especiales. Para que la Corte pueda conocer de estas últimas
es necesario que así lo disponga el legislador”, como ocurrió en múltiples
casos que se mencionan en la resolución de la Corte y en el propio caso
del Banco de Previsión Social, respecto a cuya elección se sancionó pos-
teriormente la ley que otorgó competencia a la Corte Electoral y estable-
ció las bases de la elección. En cuanto a la competencia para establecer
las bases de la elección, se afirma en la resolución que se está comen-

592
 Uruguay

tando, que la actividad multifuncional otorgada a la Corte, que le permite

dictar actos regla, la facultan para regular las condiciones de forma, lu-
gar y tiempo que deben encauzar la expresión de voluntad del electorado,
pero no para establecer las reglas de juego de la elección (requisitos para
ser elector y elegible, para tener derecho a postular candidaturas, incom-
patibilidades, etc.). Estas son normas que dicen relación con el derecho
sustancial de elegir y ser electo y no con el procesal, respecto a cuya
regulación se agota la competencia en materia de organización otorgada
a la Corte Electoral. No existiendo normas constitucionales que establez-
can esas reglas, sólo el legislador puede válidamente definirlas. De nada
sirven para colmar esas lagunas las leyes análogas, los principios gene-
rales de derecho o las doctrinas generalmente admitidas. En mérito a
estas consideraciones la Corte Electoral por resolución dictada el 20 de
mayo de 1991, hizo saber a los solicitantes que carecía de atribuciones
para convocar y llevar a cabo el acto eleccionario hasta tanto el legisla-
dor, único facultado para hacerlo, estableciera los presupuestos y las re-
glas básicas de la elección y le asignara competencia para organizarla.

3. En cuanto a la adjudicación de bancas en la Cámara de

Representantes

La ley complementaria de la de Elecciones de 22 de octubre de 1925

creó un sistema de adjudicación de bancas para la Cámara de Represen-
tantes que procuró asegurar la representación proporcional integral. Por
tratarse de una elección que se realiza a nivel departamental, el legisla-
dor buscó conciliar la representación territorial con la representación
política, asegurando a cada departamento, para contemplar la primera,
un número de legisladores proporcional al número de electores habilita-
dos para votar en él, y estableciendo, para asegurar la segunda, que co-
rresponde a cada partido político un número de representantes proporcional
al total de votos obtenido por el partido en todo el país. El procedimiento
establecido para la distribución de las noventa y nueve bancas de Diputa-
dos se inicia a nivel departamental mediante la adjudicación por cocien-
te entero que realizan las diecinueve Juntas Electorales. Mediante el
mismo se logra adjudicar aproximadamente sesenta y tantas bancas. Para
adjudicar las treinta y tantas que restan, la ley, en sus artículos 8, 9 y 10,
dispone que la Corte Electoral tome en cuenta el total de votos emitidos a
favor de cada partido político en todo el país, divida ese total por el número
de bancas que le fueron adjudicadas por las Juntas Electorales por co-
ciente entero, más uno y, por un sistema de cocientes decrecientes, vaya
adjudicando las bancas que restan para completar las noventa y nueve.
Determinado el número de bancas que corresponden a cada departamen-
to y a cada partido político, la ley dispone que, siguiendo un procedimien-

593
 Carlos Alberto Urruty Navatta

to que se ha vulgarizado con la denominación de “tercer escrutinio”, se

ordenen los diecinueve cocientes que ofrece cada partido en la operación
de dividir los votos que obtuvo en cada departamento por el número de
bancas que le fueron adjudicadas en el mismo, más uno y, una vez orde-
nados, que se vayan adjudicando las bancas de manera tal de asegurar a
cada departamento y a cada partido la representación que les correspon-
de. El procedimiento establecido en la ley de 22 de octubre de 1925 se aplicó
pacíficamente hasta 1938. La Constitución aprobada en 1934 introdujo una
limitación a la representación proporcional integral prescribiendo que cada
Departamento debía tener dos representantes, por lo menos, aunque el nú-
mero de sus electores no fuera suficiente para justificar esa representación.
El 24 de marzo de 1938 la Corte Electoral declaró derogados por im-
perio constitucional, y por tanto, inexistentes y sin ningún vigor legal los
artículos 8º, 9º y 10º de la ley de 22 de octubre de 1925. Se fundamentó la
decisión en la afirmación de que, a diferencia de la elección de senado-
res, en que la representación se obtiene por elección nacional y en juris-
dicción única, la elección de diputados se determina por elecciones
departamentales y en jurisdicciones locales, por lo cual se consideró que
existía oposición entre las normas constitucionales y el llamado “tercer
escrutinio” que autoriza la suma de los votos obtenidos por un partido en
las distintas jurisdicciones electorales para determinar el número de
bancas que le corresponden en la Cámara de Representantes. Se sostuvo
que la ley de octubre de 1925, en lo pertinente a la acumulación
interdepartamental de votos era inconstitucional bajo el imperio de la
Constitución vigente cuando fue sancionada y había quedado derogada
por la posterior Constitución de 1934.
Por esta vía se privó a los partidos políticos menos votados de una
representación que les hubiera correspondido si se hubieran sumado los
sufragios obtenidos en todo el país, pero cuyos votos no eran suficientes
para alcanzar los cocientes a nivel departamental.
Al reformarse la Constitución en 1942 se estableció expresamente en
el artículo 78 (hoy 88) que la elección de Representantes debe realizarse con
arreglo a un sistema de representación proporcional en el que se tomen
en cuenta los votos emitidos a favor de cada lema en todo el país, lo que
implicó otorgar jerarquía constitucional al llamado “tercer escrutinio”. Se
declaró, además, vigente la ley de 22 de octubre de 1925 que ha continuado
aplicándose por la Corte Electoral desde entonces y hasta la fecha.

4. En cuanto a las nulidades

En lo relacionado con la anulación de votos, aunque el examen de

la jurisprudencia de la Corte no da mérito para formular una teoría siste-
mática, permite, sin embargo, extraer determinados criterios que se han

594
 Uruguay

seguido casi invariablemente. Entre ellos podemos enunciar los siguien-

tes: a) para declarar la nulidad del voto no se requiere texto expreso que
establezca tal sanción. La violación de las normas prohibitivas apareja
necesariamente la nulidad aunque no esté expresamente prevista; b) la
violación de las formalidades legales establecidas para garantizar el se-
creto del sufragio apareja su nulidad; c) los vicios de forma no causan
nulidad cuando no significan la violación de presupuestos esenciales para
la validez del sufragio; d) la interpretación en materia de nulidades debe
estar dirigida a salvaguardar los fundamentos y la finalidad de la legisla-
ción electoral que procura asegurar la libre expresión de la voluntad del
votante y el respeto a esa voluntad libremente manifestada.
En lo referente a la anulación total o parcial de la elección se ha
aplicado el principio de la “irregularidad determinante”, elaborado por la
jurisprudencia francesa, conforme al cual, los hechos, defectos e irregu-
laridades que no influyan en los resultados generales de la elección no
dan mérito para declarar la nulidad de la misma. La decisión de anular
una elección es de extrema gravedad, lo que justifica que para adoptarla
se requieran mayorías especiales. Es por ello que no cualquier vicio, de-
fecto o irregularidad constituye motivo suficiente para anular todo el acto,
sino sólo aquellos que han tenido incidencia decisiva en su resultado. Ese
principio ha sido expresamente consagrado en el artículo 163 de la Ley de
Elecciones y fue invocado por la Corte Electoral en sentencia dictada el 14
de febrero de 1972 que desestimó la solicitud de anulación de la elección.

IV. Evaluación del funcionamiento del sistema

de justicia electoral

Como consecuencia de las normas constitucionales analizadas pue-

de afirmarse que, a partir de 1952, la función jurisdiccional en Uruguay
ha sido encomendada a tres sistemas orgánicos independientes cuya com-
petencia se delimita en razón de materia: A) La justicia ordinaria es
atribuida al Poder Judicial ejercido por la Suprema Corte de Justicia y
por los Tribunales y Juzgados; B) La justicia contencioso-administrativa
se encomienda al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y a los órga-
nos que le están subordinados; C) La justicia electoral aparece reservada
a la Corte Electoral.
El constituyente decidió otorgar competencia para juzgar el acto
electoral a un órgano de justicia independiente y especializado. La Corte
Electoral no puede pretender incursionar como juez, en la materia civil,
comercial, laboral, de familia o penal (excepto la competencia expresa que
a este respecto le atribuyó el constituyente para juzgar a quienes violan la
prohibición de actuar en política establecida en el artículo 77). Pero tampo-

595
 Carlos Alberto Urruty Navatta

co el Poder Judicial o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo pueden

extender sus facultades jurisdiccionales a la materia electoral.
Lo antedicho determina el carácter irrevocable de las decisiones de la
Corte Electoral en materia electoral. Las resoluciones que adopta en la mate-
ria electoral sólo admiten el recurso de revisión ante la propia Corte y no son
susceptibles de ser impugnadas ante ningún otro órgano o poder de gobierno.
Coherente con esa independencia reconocida a la Corte Electoral
por el constituyente, el legislador, al regular la acción de amparo que
puede deducirse ante órganos del Poder Judicial, exceptuó expresamente
de su ámbito de aplicación las resoluciones de la Corte Electoral cual-
quiera fuera su naturaleza.
Se ha intentado llevar a conocimiento de órganos judiciales resolu-
ciones adoptadas por la Corte Electoral en materia electoral. Los órganos
que integran el Poder Judicial y su órgano máximo, la Suprema Corte de
Justicia, compartiendo el dictamen del señor Fiscal de Corte, han decli-
nado jurisdicción cuando se pretendió someter a su consideración reso-
luciones dictadas por la Corte Electoral relacionadas con la materia
electoral. Cabe mencionar al respecto la sentencia dictada por el Tribu-
nal de Apelaciones de Tercer Turno el 1º de agosto de 1947 que al decli-
nar jurisdicción expresó en sus Considerandos: “que la función
jurisdiccional le fue atribuida a la Corte con el propósito de organizar
este Cuerpo como un alto tribunal de justicia electoral, según resulta del
propio título de la sección en que se instituye este organismo”; “que esta-
blecido que los fallos de la Corte Electoral, pronunciados de conformidad
con lo dispuesto en el apartado c) del art. 278 de la Constitución (hoy art.
322) constituyen un pronunciamiento jurisdiccional, debe atribuírsele
idéntico valor y eficacia que a los fallos dictados por la justicia ordinaria.
Cuando el juez ha hecho regularmente una declaración con fuerza de
verdad legal, interesa a la paz social que todo el mundo acate esa declara-
ción, no solamente los litigantes, sino también los terceros, las autorida-
des, los Tribunales de todos los órdenes, los funcionarios administrativos...
Por consecuencia, desde el instante en que un Juez ha dictado una reso-
lución regular, todos los demás agentes públicos están obligados a tener-
la por expresión de la verdad legal, acatándola y atemperando a ella su
conducta”. La sentencia finaliza estableciendo que “todas las consideracio-
nes precedentes son aplicables a los fallos de la Corte y, en consecuencia al
caso de autos. Se trata de una cuestión de derecho electoral resuelta en
última instancia por el Juez especialmente instituido para esta materia.
Puede un fallo de la Corte ser substancialmente erróneo o injusto, pero es,
según la expresión de Jéze, la verdad legal. Y no hay poder ni autoridad alguna
que tenga facultad para entrar a examinarlo y pronunciarse al respecto”.
En fecha más reciente, un Juzgado Letrado de lo Contencioso Ad-
ministrativo asumió competencia ante una acción de amparo presenta-

596
 Uruguay

da contra la Corte Electoral y el Banco de Previsión Social por organiza-

ciones gremiales que adujeron omisión en la convocatoria para elegir
representantes ante el Directorio de dicho Banco. La Corte Electoral hizo
conocer al Juzgado la impertinencia de la demanda en tanto la ley exclu-
ye expresamente de la acción de amparo los actos de la Corte Electoral
cualquiera fuera su naturaleza e, incluso, la improcedencia de la convo-
catoria del Organismo a la sede ordinaria, habida consideración de la
ausencia de jurisdicción de dicha sede para conocer o entender en el
caso, dada la naturaleza electoral del acto u omisión invocada. El Juzgado
rechazó la demanda por considerar que la acción había caducado pero
afirmó en sentencia dictada el 21 de octubre de 1997 que la exclusión
legal de la procedencia de la acción de amparo respecto a los actos de la
Corte Electoral es discutible que alcance a las eventuales omisiones en
que pueda incurrir, que la Corte no tiene un fuero que le permita sus-
traerse de la jurisdicción ordinaria y aconsejó a los demandantes otras
vías de acción. La Corte Electoral denunció a la Suprema Corte de Justi-
cia lo actuado por el referido Juez Letrado, invocó su condición de Poder
de Gobierno y expresó que, puesto que su independencia respecto a los
demás Poderes de Gobierno (incluido el Judicial) tiene rango constitucio-
nal, es equivocado concluir que la exclusión de la procedencia de los ac-
tos de la Corte Electoral debe interpretarse en forma restrictiva como se
afirmó en la sentencia cuestionada, así como el desconocimiento de que,
cuando de la materia electoral se trata, la Corte SI tiene un fuero espe-
cial que le permite sustraerse de la justicia ordinaria, porque esa mate-
ria constituye su fuero propio. Luego de ordenar informar al Juzgado Letrado
actuante, la Suprema Corte de Justicia emitió el 24 de noviembre de 1997
la siguiente declaración: “1) Conforme a claro texto constitucional, el cono-
cimiento “...en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electo-
rales (art. 322), materia propia de la Justicia Electoral, es competencia
exclusiva de la Corte Electoral. 2) No es propio de una decisión jurisdiccio-
nal formular recomendaciones acerca de la conducta que deban asumir los
interesados. 3) Que se limita a las precedentes consideraciones en aplica-
ción del principio de independencia técnica de los Señores Magistrados”.
Lo expuesto en este trabajo me permite afirmar, para finalizarlo,
que la Corte Electoral constituye un pilar fundamental en el sistema
institucional uruguayo.
La maravillosa obra concebida por la Comisión de legisladores que
en 1924 proyectó su creación y la forma como esa legislación se llevó a la
práctica, sobre todo en los primeros años de funcionamiento del Organis-
mo en que quedaron fijadas las bases jurisprudenciales de su actuación,
han constituido factores poderosos para consolidar la institucionalidad
democrática de la República y para crear una conciencia colectiva de
confianza en los pronunciamientos del cuerpo electoral.

597
 Las instituciones electorales en el
ordenamiento jurídico—constitucional
venezolano
Michael NÚÑEZ TORRES*

Sumario: I. Introducción; II. Sobre el poder electoral;

III. El poder electoral en la CRBV; IV. Otros órganos
constitucionale del poder electoral; V. La jurisdicción
contencioso-electoral; VI. Consideraciones finales.

I. Introducción

El Estado Constitucional, como complejo institucional jurídico-polí-

tico, conlleva la integración de tres principios, los cuales se combinan
entre sí, sin que ninguno pueda superponerse a otro. Estos principios
son tres:1 el principio liberal, que implica el respeto a los Derechos Hu-
manos y la exigencia de la división de poderes; el principio democrático,
que supone la exigencia de que sea el pueblo el encargado de legitimar
todo el sistema institucional; y por último, el principio de la supremacía
constitucional, que actúa como bisagra entre los otros dos principios, en
tanto que contiene las cláusulas del contrato social en virtud del cual se
cohonestan el principio democrático con el principio liberal.2

* Investigador de la Universidad de Salamanca y de la Universidad Autónoma de Nuevo León

1 Al respecto vid. DE VEGA, Pedro: “Constitución y Democracia” en La Constitución
de la Monarquía Parlamentaria, Edición de A. López Pina, Fondo de Cultura Económica,
México, Madrid, Buenos Aires, 1983.
2 La legitimación democrática supone, no sólo la garantía de que el pueblo pueda
elegir a sus representantes, sino también el aseguramiento de que la actividad que
éstos realizarán será conforme a la Constitución. Así, BÖCKENFÖRDE coloca, al lado
de la legitimación orgánica-personal , donde el pueblo ejerce su derecho a elegir a las
personas que van a manejar las instituciones, la legitimación democrática-funcional,
que sería el ejercicio del pueblo de la función constituyente y la legitimación de
contenido, con la que el pueblo manifiesta su asentimiento de que la actuación
institucional está de acuerdo a la Constitución. Vid. BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang:
Estudios sobre el Estado y la Democracia, prólogo y traducción de Rafael Agapito
Serrano, Editorial Trotta, Madrid, 2000, págs. 56 y ss.

599
 Michael Núñez Torres

Cuando hablamos de justicia electoral nos estamos refiriendo a las

instituciones políticas y jurídicas que tratan de salvaguardar el principio
democrático, esto es, el aseguramiento del pueblo como único titular de
la soberanía en el Estado Constitucional, aunque sometido a las cláusu-
las que el mismo se ha dado. Esta función de control supone la puesta en
marcha de un sistema institucional que garantice que el sufragio siga
siendo al mismo tiempo, un derecho fundamental de todos los ciudada-
nos para participar en las decisiones políticas y en la elección de los re-
presentantes que deben tomarlas o ejecutarlas; y la institución jurídica
democrática que permite al pueblo legitimar a los poderes a través de su
asentimiento.
En el artículo 6 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (en adelante CRBV) se estableció que El Gobierno de la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que la componen es
y será siempre democrático, participativo, electivo, responsable, pluralista y
de mandatos revocables. Este precepto constitucional se debe conectar con
el artículo 5 que establece el principio de soberanía popular. Como se
puede observar, la intención del constituyente es clara: denostar la lla-
mada democracia representativa y exaltar la democracia participativa.3
Precisamente, la CRBV establece un diseño institucional electoral
complejo, no sólo porque le dio el rango de Poder, sino porque el mismo
está subdividido en varios órganos constitucionales con atribuciones que
se conectan entre sí. Pero, como veremos a continuación, el hecho de
que el constituyente de 1999 haya establecido que los órganos que inte-
gran el sistema electoral venezolano forman parte de uno de los cinco
poderes en que se dividió el Poder Público, no significa para nada que la
idea sea nueva.

II. Sobre el Poder Electoral

Como es bien conocido por todos, el principio de división de poderes

supone un diseño institucional a través del cual se pretende controlar al
poder desde el poder, con el fin de evitar que el mismo cercene la libertad
de los ciudadanos o que obvie sus obligaciones en aras de garantizar la
igualdad. El Derecho comparado demuestra que casi todos los sistemas
políticos han adoptado la división tripartita que MONTESQUIEU hiciera

3 Obviamente, el sistema de Gobierno en Venezuela sigue respondiendo a la

morfología de un sistema representativo, por más que la verborrea constitucional haya
execrado el término. El ordenamiento jurídico sigue operando a través de partidos
políticos, lo que tampoco es óbice para que se reconozca la aparición de nuevas
instituciones de democracia directa.

600
 Venezuela

en el Libro XI de su “Espíritu de las Leyes”4 y que estructuraba a los órga-

nos dependiendo de la función que cumplían, en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial.5
Ahora bien, para que uno o más órganos políticos constituyan un
poder es necesario que tengan una autonomía funcional que les permita
actuar con cierta independencia, y además deben tener la potencialidad
de impedir o imponer sus decisiones a los otros poderes, al tiempo que
son controlados por los mismos. De lo que se trata, pues, es que los pode-
res coadyuven juntos para tratar de alcanzar los fines del Estado.
El profesor francés M. HAURIOU, para quien el principio de división
de poderes se debe entender de forma flexible, formula un diseño
institucional distinto al clásico de MONTESQUIEU. Para HAURIOU hay
dos momentos en la vida política del Estado Constitucional: el momento
de tomar las decisiones políticas y el momento del asentimiento. Por eso
establece la división de poderes en Poder de Decisión, donde se incluye al
Ejecutivo y al Deliberante (que sería el legislativo en el sistema clásico),
y en Poder de Asentimiento, que se manifiesta en el sufragio como institu-
ción de control popular.6 Dicha división, la hace el distinguido maestro,
estableciendo una jerarquía dependiendo del plano desde el cual se ana-
lice. En tal sentido, desde el plano de la competencia y la autoridad, en
primer lugar encontraríamos al Poder Ejecutivo, luego, al Poder Legislati-
vo y por último al Poder ejercido a través del Sufragio; otra es la situación
si lo analizamos desde el plano de la denominación o realidad política, ya
que aquí estaría en el primer puesto el Poder de Asentimiento y de últi-
mo, el Poder Ejecutivo.7
En el caso específico de Venezuela, ya el Libertador, poseedor de
una sólida formación clásica, había atisbado la importancia del elemento
democrático dentro de la vida de la República. En 1826, BOLÍVAR presen-

4 MONTESQUIEU: El Espíritu de las Leyes, introducción de E. Tierno Galván,

traducción de Mercedes Blazquez y Pedro de Vega, Tecnos, Madrid, 1985.
5 Aunque el principio de división de poderes ha pasado merecidamente al

constitucionalismo moderno como la obra del Barón de MONTESQUIEU, la preocupación

por controlar los abusos o degeneraciones del poder a través de la división de poderes
la encontramos en el pensamiento clásico, vid. POLIBIO: Historias, Libros V-XV,
traducción de Manuel Balasch Recort, Editorial Gredos, Madrid, 1981. En el
pensamiento de la baja Edad Media, vid. MARSILIO DE PADUA: El Defensor de la Paz,
estudio preliminar, traducción y notas de Luis Martínez Gómez, Tecnos, Madrid, 1989;
y en pleno siglo XVII, vid. LOCKE, John: Dos ensayos sobre el Gobierno Civil, edición
de Joaquín Abellán, colección Austral, Espasa-Calpe, Madrid, 1991.
6 HAURIOU, Maúrice: Principios de Derecho Público y Constitucional , traducción

y estudio preliminar de Carlos Ruíz del Castillo, Editorial REUS, Madrid, 1927, pág.
387.
7 Ibidem. Pág. 387. Siendo el maestro de la teoría institucionalista, es normal que

HAURIOU plantee su principio a través de un ejercicio dialéctico que busque cohonestar

el plano de la realidad formal con el de la realidad política.

601
 Michael Núñez Torres

ta su proyecto de Constitución para Bolivia en el cual diseña un esquema

institucional que modificaba la división de poderes de MONTESQUIEU. En
efecto, además de los tres poderes clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judi-
cial) creó un Poder Electoral encargado de coordinar todo el proceso de
elección de magistrados, bien fuera proponiéndolos a través de la presen-
tación de ternas, o también eligiéndolos directamente.8
Entonces, la cuestión sobre si se debe aceptar que los órganos cons-
titucionales que conforman el sistema electoral sean entendidos como si
fueran un “poder” estriba, fundamentalmente, en su autonomía. Así, y
aunque refiriéndose al Poder Ejecutivo, G. BURDEAU se pregunta: ¿Cómo
entender que gobierna un órgano que debería esperar de otro su política? 9
Obviamente que este cuestionamiento debe ser matizado, no sólo porque
como es bien sabido este autor es un crítico acérrimo de la concepción
clásica del principio de división de poderes, sino también en virtud de la
colaboración entre las instituciones políticas, que se manifiesta en el
necesario control, y en el caso de las instituciones electorales en su su-
misión al ordenamiento jurídico. Si esto es así, debemos tomar en cuen-
ta que ya los órganos constitucionales con autonomía funcional existían
en la Constitución de 1961, sin que se hubiese hablado de poderes. Lo
que sucede es que, mientras el término órgano atiende a un cúmulo de
competencias indispensables en el Estado Constitucional, cuando nos
referimos a órganos de un “poder” estamos pensando más bien en institu-
ciones políticas, con toda la connotación política y sociológica que esto
conlleva.
Quizás nos encontramos frente a una paradoja, en la cual, a pesar
de que el constituyente de 1961 no utilizó la fórmula de “poder” para refe-
rirse al sistema electoral, sí permitió que bajo su amparo el ordenamien-
to jurídico estableciera la mayor participación ciudadana institucional
de la Historia de Venezuela hasta entonces. Basten como ejemplos los
distintos procesos comiciales para Presidente de la República, Senadores
y Diputados del otrora Congreso Nacional, Diputados de las Asambleas
Legislativas de los Estados, Gobernadores de Estado, Alcaldes y Conceja-
les del Municipio, que se fueron sucediendo desde 1958 hasta el presen-
te. Aparte de la aprobación de la “Ley Orgánica del Sufragio y Participación

8 Vid. BOLÍVAR, Simón: “Mensaje del Libertador Simón Bolívar al Congreso

Constituyente de Bolivia” en Las Constituciones de Bolivia, prólogo de Manuel Fraga
Iribarne, estudio preliminar de Ciro Felix Trigo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1958. C. FELIX TRIGO considera que el diseño institucional de BOLÍVAR no se
correspondía con la realidad política de Bolivia, ya que combinaba elementos ingleses,
norteamericanos y hasta preceptos Romanos. Ibid. Pág. 77.
9 BURDEAU, Georges: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas , Editora
Nacional, Torregalindo, Madrid, 1981, págs. 198-199.

602
 Venezuela

Política”10 (en adelante LOSYPP) que contiene casi todas las institucio-
nes de democracia directa (referéndum) que ahora estableció la CRBV y a
cuyo amparo se convocó el Referendo consultivo que permitiría convocar
la Asamblea Nacional Constituyente que redactó la Constitución.
Lo cierto es que, al menos formalmente, el constituyente venezola-
no de 1999, estableció un diseño institucional compuesto por cinco pode-
res: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. El profesor
LINARES BENZO asegura que ni el Poder Ciudadano ni el Poder Electoral
tienen una sustancia verdadera, y refiriéndose a este último, considera
que ejecuta las mismas competencias de los organismos electorales del pasa-
do y tiene los mismos controles judiciales.11 Por su parte, la profesora
RONDÓN DE SANSÓ, basándose en la lectura de las actas de la Asamblea
Nacional Constituyente, acusa la ausencia de discusión sobre cómo y por
qué se debía incluir este “nuevo” Poder Electoral en la Constitución, y
concluye que la labor, en virtud de la cual se modifica el sistema tradicional
de la división de poderes y de las funciones, no tuvo un respaldo teórico y
menos aún, estuvo fundamentado en razones técnicas, sino que surgió como
una exacerbación del principio de democracia participativa.12 En cualquier
caso, se trata de un nuevo diseño que ya está impactando en la vida políti-
ca, más allá de las previsiones que hayan podido imaginar sus proyectistas.

III. El Poder Electoral en la CRBV

En el Capítulo V del Título V de la CRBV se regula lo concerniente al

nuevo Poder Electoral. Se trata, como ya dijimos, de un diseño poco orto-
doxo. La estructura institucional que supone el Poder Electoral, está con-
formada por cuatro órganos: El Consejo Nacional Electoral (en adelante
CNE) que actúa como “ente rector”, la Junta Electoral Nacional, la Comi-
sión de Registro Civil y Electoral, y por último, la Comisión de Participa-
ción Política y Financiamiento (art. 292 CRBV).
Las funciones del CNE, están enumeradas en el artículo 293 de la
CRBV. Debemos resaltar el ordinal primero que permite al Poder Electo-

10 Gaceta Oficial Nº 5.223. Extraordinario de fecha 28 de mayo de 1998.

11 LINARES BENZO, Gustavo: “Las innovaciones de la Constitución de Venezuela”
en Revista Iberoamericana de Administración Pública, Nº 5, I.N.A.P., Madrid, 2000,
pág. 137.
12 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de

1999, Ad imis fundamentis, Editorial Ex Libris, Caracas, 2000, pág. 224. También,
sobre la inclusión del Poder Electoral en el debate constituyente, vid. NJAIM, Humberto:
“El Poder Electoral” en El Nuevo Derecho Constitucional Venezolano, ponencias en
homenaje al doctor Humberto J. La Roche, Jesús María Casal y Alma Chacón Hanson
(coordinadores), Universidad Católica “Andrés Bello”, Caracas, 2000, págs. 640-655.

603
 Michael Núñez Torres

ral reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vicios que éstas
susciten o contengan. Esta capacidad reglamentaria implica un refuerzo
institucional importante. Consideramos acertada la opinión de H. RONDÓN
DE SANSÓ cuando dice que esta potestad reglamentaria del CNE sobre
leyes de contenido electoral, elimina, en esta materia, la facultad de re-
glamentar leyes que posee el Presidente de la República (236, ord. 10).13
En nuestra opinión, si ambos pudiesen dictar normas reglamentarias de
leyes de contenido electoral, tendríamos nuevamente el problema de sa-
ber cuál reglamento sería el aplicable, ya que en virtud del principio je-
rárquico se tratarían de actos administrativos de rango sublegal, mientras
que en atención al principio de competencia, tanto el Presidente de la
República como el CNE son órganos constitucionales dotados de la referi-
da capacidad normativa.
También el ordinal 5º establece: la organización, administración, di-
rección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos de
representación popular de los poderes públicos, así como los referendos. Así,
el CNE dictó, el 25 de septiembre de 2003, la Resolución Nº 030925-465
con las Normas para regular los procesos de referendos revocatorios de
mandatos de cargo de elección popular.14
El ordinal 4º y 5º del 293 de la CRBV, en consonancia con la natura-
leza de este Poder, le asigna la función de coordinar todos los procesos
electorales (ord. 5), incluso los comicios de los sindicatos, gremios profe-

13 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de

1999, op. cit., pág. 226.
14 Este era el instrumento según el cual se debía regir el proceso para recoger las
firmas en virtud de la cual se podría convocar el referendo revocatorio, tanto del
Presidente de la República como de otros cargos de elección contemplado en el artículo
72 de la CRBV. El CNE también había dictado a tal efecto, mediante Resolución Nº
031030-714 de fecha 30 de octubre de 2003, las Normas para regular las actividades
de los observadores del CNE en la recolección de las firmas de los presentantes de las
solicitudes de firmas de referendos revocatorios de mandatos de elección popular y
por último, el 20 de noviembre de 2003, fueron dictadas las Normas sobre los criterios
de validación de firmas y de las planillas de recolección de firmas para los procesos de
referendo revocatorio de mandato de elección popular. Los días 28, 29 y 30 de noviembre
y 1º de diciembre de 2003 se entregaron las firmas ante el CNE que avalaban la
solicitud de referendo revocatorio para el cargo del Presidente Chávez Frías. Luego, el
mismo CNE, en pleno proceso de verificación de firmas y de planillas, dicta el Instructivo
sobre el tratamiento por el Comité Técnico Superior de las firmas de caligrafía similar
o renglones de planillas llenadas por la misma persona con caligrafía similar con el
fin de evitar que ningún ciudadano se subrogue en otro. Por último, algo insólito en la
vida jurídica venezolana, se aplica este instructivo con carácter retroactivo y se procede
a invalidar 39060 planillas y a pasar a observación otras 876017. La Sala Electoral del
Tribunal Supremo de Justicia, resolviendo un amparo constitucional cautelar, en
sentencia de 15 de marzo de 2004, suspende los efectos del “instructivo” y vuelve a
considerar válidas las firmas objetadas. De cualquier manera, se tuvo que llegar a
acuerdos políticos y al final sí se fue a otro proceso de recolección de firmas.

604
 Venezuela

sionales y partidos (ord. 6); declara la nulidad parcial o total de las eleccio-
nes (ord. 4). Asimismo, el Poder electoral lleva todo lo atinente al registro
electoral (ordinales 7 y 8) y lo relativo al financiamiento y control del
gasto de las organizaciones con fines políticos.
Todos los actos del Poder Electoral son de rango sublegal, es decir
que son susceptibles de ser recurridos como actos administrativos ante
la jurisdicción contencioso electoral. Los actos emanados de estos órga-
nos que resuelven contenciosos se entienden como formando parte de la
llamada vía administrativa, la cual, en ocasiones, debe ser agotada para
acceder a la jurisdicción contencioso electoral. Un ejemplo de esta justi-
cia administrativa es la posibilidad del CNE para declarar la nulidad de
unos comicios u ordenar su repetición (art. 33, ord. 26 LOPE).
Por otra parte, y también en un intento de fortalecer la autonomía
del Poder Electoral, se le permite formular su presupuesto y tramitarlo
directamente ante la Asamblea Nacional (ord. 2 del 293 CRBV).
Los principios que deben ser garantizados por el Poder Electoral son:
la igualdad, confiabilidad, imparcialidad, transparencia, y eficacia de los
procesos electorales, así como la aplicación de la personalización del sufra-
gio y la representación proporcional (único aparte del 293 CRBV).
El CNE, a tenor del artículo 296 de la CRBV, en concordancia con el
artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Electoral (en adelante LOPE),15
está constituido por cinco miembros denominados “rectores electorales”.
Éstos son elegidos por la Asamblea Nacional (máximo órgano del Poder
Legislativo) a través de una votación calificada de dos terceras parte de
los diputados que la integran (296 CRBV), y para un período de siete años,
susceptibles de ser reelegidos hasta por dos períodos más. Salta a la vista
que esta posibilidad resulta exagerada.
La no-elección de los rectores electorales, constituye una omisión
que puede obstaculizar el normal desenvolvimiento de las instituciones,
y hasta ser la causa de flagrantes violaciones de derechos fundamenta-
les, en este caso de carácter político. En efecto, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, al constatar que la Asamblea Nacional no
daba cumplimiento a su deber de nombrar a los rectores electorales y sus
suplentes, declaró la inconstitucionalidad por omisión, conforme al artículo
336.7 de la CRBV, en sentencia 5 de agosto de 2003. Aquí, la Sala Consti-
tucional del Tribunal Supremo de Justicia reconoce la importancia del
CNE como ente rector del Poder Electoral, al considerar que para que el
Régimen constitucional se desarrolle, es necesario que los cinco poderes, en-
tre ellos el Electoral, se encuentren constituidos.16

15 Gaceta Oficial Nº 37.573 de fecha 19 de noviembre de 2002.

16 Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia de 5 de agosto de 2003 en Sala
Constitucional.

605
 Michael Núñez Torres

La Sala Constitucional, con razón consideró que este Poder se en-

contraba plenamente operativo en virtud de que los rectores, que habían
sido elegidos al amparo de la Ley de Transición del Poder Público, estaban
ejerciendo sus funciones. No obstante, la Disposición Transitoria Prime-
ra de la LOPE exigía una serie de pasos para constituir definitivamente
el nuevo Poder Electoral que sustituyera al provisorio. Uno de esos pasos
era la elección de los rectores. Al no ponerse de acuerdo los diputados de
la Asamblea Nacional en la designación de éstos, la Sala Constitucional
consideró que se trataba de una omisión grave, ya que entendió como
urgente y necesario el funcionamiento del Poder Electoral.17
La decisión de la Sala Constitucional le dio un plazo de diez días a la
Asamblea Nacional para que procediera a designar a los rectores y su-
plentes, ya que en caso de no hacerlo se vería obligada a realizar diversos
correctivos, entre los cuales estaba la posibilidad de que el máximo órga-
no de Jurisdicción Constitucional efectuara el nombramiento provisorio de
los integrantes del CNE, hasta que el órgano competente cumpla, caso en el que
de inmediato cesan las funciones de los provisorios, mas no la legalidad y
validez de los actos por ellos realizados que cumplan los requisitos legales.18
Esta sentencia confirma la importancia institucional que tiene el
Poder Electoral, específicamente el CNE dentro del sistema constitucio-
nal venezolano, a pesar de que se podría entender como una violación al
principio de división de poderes. No obstante, el punto está, más allá de la
coyuntura que significaba el proceso de referendo revocatorio para el car-
go de Presidente de la República que estaba por realizarse, en que si lo
consideramos un Poder, debemos comprender que el sistema constitu-
cional no puede soportar un vacío institucional de esta índole.
Como órgano rector del Poder Electoral, el CNE dirige toda la activi-
dad de los órganos subordinados, pero sobre todo garantiza el cumplimiento
de los principios constitucionales atribuidos al Poder Electoral (art. 7 LOPE).
Para evitar que surja la politización el constituyente dispuso que los can-
didatos a rectores se elegirían por separado. Además, según el artículo
296 de la CRBV que se encuentra desarrollado en el artículo 25 de la
LOPE, la postulación de dichos candidatos corresponde, a la sociedad ci-
vil, que presenta tres; a las facultades de Ciencias Jurídicas y Políticas
de las diferentes Universidades del País que presentan uno; y al Poder
Ciudadano que también presenta uno.

17 Ibidem. Nº VI.
18 Ibidem. Nº 6 de la parte dispositiva.

606
 Venezuela

IV. Otros órganos constitucionales del Poder Electoral

En primer lugar tenemos el Comité de Postulaciones Electorales.

Este órgano constitucional se encarga de la elaboración de las listas que
contienen a los posibles candidatos a rectores, así como sus suplentes
(art. 18 LOPE). Se encuentra formado por 21 miembros, distribuidos se-
gún lo establecido en el artículo 19 de la LOPE: once diputados de la Asam-
blea Nacional y diez provenientes de otros sectores de la sociedad civil.
Todos los miembros, tanto los diputados como aquellos provenientes de la
sociedad civil, serán designados o elegidos respectivamente, por las dos
terceras partes de los diputados presentes a la plenaria de la Asamblea
Nacional (art. 19 y art. 22 LOPE).
Por otra parte, como ya dijimos el artículo 292 de la CRBV estable-
ció, dentro del sistema institucional electoral, órganos subordinados al
CNE. Estos son:

La Junta Nacional Electoral, que dirige y coordina todos los actos

relativos a los procesos electorales y de referendos que están consagra-
dos en la Constitución (art. 46 LOPE).19 Tiene a su vez unos organismos
electorales subalternos: las juntas regionales, las juntas municipales
electorales, las mesas electorales y, cuando se crearen, las juntas me-
tropolitanas y juntas parroquiales (art. 47 LOPE).

La Comisión de Registro Civil y Electoral, encargada de recabar y

mantener toda la información, de manera centralizada, acerca del esta-
do civil de los ciudadanos y dirige las demás oficinas registrales subordi-
nadas a ella (art. 57 LOPE).20 Ésta se encuentra conformada por la Oficina
Nacional de Registro Civil del Poder Electoral y la Oficina Nacional de
Supervisión de Registro Civil e Identificación (art. 58 LOPE).

La Comisión de Participación Política y Financiamiento, la cual

promueve todo lo concerniente a la participación de los ciudadanos en la
toma de decisiones políticas, con el fin de dinamizar el principio demo-
crático (art. 64 LOPE).21

19 Se encuentra regulada en el Capítulo II del Título III de la LOPE.

20 Se encuentra regulada en el Capítulo V del Título III de la LOPE.
21 Se encuentra regulada en el Capítulo VI del Título III de la LOPE.

607
 Michael Núñez Torres

V. La jurisdicción contencioso-electoral

Uno de los principios que podríamos denominar clásicos y que ro-

dean a la administración de justicia, es, sin duda alguna, el de unidad de
jurisdicción. Por esto, el término Jurisdicción contencioso electoral po-
dría crear cierta animadversión. Sin embargo, pensamos que no hay
motivos que pudieran acreditar tal actitud. Entre otras razones, porque
del principio de unidad jurisdiccional lo que se desprende es la imposibi-
lidad de que alguien pueda sustraerse de la justicia ordinaria y amparar-
se en otra proclive a él, que era el caso de los fueros especiales del ancien
regime. Es esencial al constitucionalismo la eliminación de cualquier
jurisdicción que transgreda el principio de igualdad, el cual está consa-
grado en el artículo 2 de la Constitución venezolana de 1999 como uno de
los valores superiores del Estado. Empero, en este caso, la especializa-
ción de la jurisdicción es en atención al contenido del acto que se recu-
rre, y no por consideraciones de privilegios personales o institucionales.
En el Estado Constitucional, donde el sistema de fuentes del Dere-
cho y la pluralidad institucional obligan a determinar los grados de con-
trol de los actos que son dictados por el Poder, podemos decir con la profesora
A. FIGUERUELO que esto obliga a no entender que todas las manifestacio-
nes de la potestad jurisdiccional lo sean del mismo tipo de jurisdicción impi-
diendo la especialización en el conocimiento de los diferentes asuntos.22 Así
tenemos la jurisdicción constitucional, la jurisdicción judicial y la juris-
dicción contencioso-administrativa, que al final deben determinar un
control sobre los actos según la lógica del ordenamiento.
La Jurisdicción contencioso administrativa supone un control de
legalidad sobre los actos provenientes de la Administración. Por esta mis-
ma razón, dada la complejidad e importancia de los actos que pueden ser
emanados del Poder Electoral, es comprensible que se haya creado esta
jurisdicción; que por otra parte, no es más que una calificación por la ma-
teria de la Jurisdicción Contencioso administrativa.23
El Constituyente estableció la Sala Electoral como una de las siete
Salas en las cuales funcionará el Tribunal Supremo de Justicia (art. 262
CRBV, en concordancia con el art. 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Su-
premo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en adelante
LOTSJ).24 Así se creó la nueva Jurisdicción contencioso administrativa y

22 FIGUERUELO BURRIEZA, Ángela: La ordenación de la justicia en España,

colección Temas de Derecho Público, Nº 56, Universidad Externado de Colombia,
Bogotá, 1999, pág. 22.
23 Vid. RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana

de 1999, op. cit., págs. 228-229.

24 Gaceta Oficial Nº 37942 de fecha 20 de mayo de 2004.

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 Venezuela

contencioso electoral. Sus atribuciones las encontramos en los ordinales

4º y 5º de la CRBV. Luego el legislador ordinario especificó las atribucio-
nes de la Sala Electoral en virtud de los ordinales 45 y 46 del artículo 5 de
la LOTSJ, los cuales rezan así:
Ordinal 45: Conocer los recursos que se ejerzan contra actos, actuacio-
nes y omisiones relacionados con la constitución, denominación, funciona-
miento y cancelación de las organizaciones políticas con la designación de
miembros de organismos electorales, con el Registro Electoral Permanente,
con la postulación y elección de candidatos a la Presidencia de la República y
a la Asamblea Nacional.
Ordinal 46: Conocer de aquellos fallos emanados de los tribunales con
competencia en materia electoral, que aun cuando no fueren recurribles en
casación, violenten o amenacen con violentar las normas de orden público o
cuando la sentencia recurrida sea contraria a la reiterada jurisprudencia de
la Sala Electoral.
Por otra parte, el ordinal 52 del artículo 5 de la LOTSJ en concor-
dancia con el primer aparte del mismo precepto que comentamos, y aten-
diendo a lo establecido por el constituyente en el ordinal 6º del artículo
266 de la CRBV, atribuye a la Sala Electoral la competencia para conocer
los recursos de interpretación acerca del contenido y alcance de los tex-
tos legales en los términos contemplados en la ley.
Sin embargo, la Sala Electoral además de las competencias que le
han sido otorgadas por el legislador en la LOTSJ, mantiene las que han
sido recogidas en la Jurisprudencia. En tal sentido, la sentencia Nº 77 del
27-05-2004 en Sala Electoral estableció las siguientes:
1.- Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad
o ilegalidad, contra los actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder
Electoral, tanto los directamente vinculados con los procesos comiciales, como
aquellos relacionados con su organización, administración y funcionamiento.
2.- Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o
ilegalidad, contra los actos de naturaleza electoral emanados de sindicatos, orga-
nizaciones gremiales o Colegios profesionales, organizaciones de la sociedad civil.
3.- Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o
ilegalidad, contra los actos, actuaciones u omisiones relacionadas con los medios
de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de soberanía en lo político.
Ahora bien, cuando los actos que se recurren son en ejecución di-
recta de la Constitución, aunque su naturaleza sea electoral, sólo pueden
ser conocidos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
a tenor del artículo 336 de la CRBV que le otorga esta competencia.
Entonces tenemos que el Recurso por excelencia para impugnar
los actos de rango sublegal que emanan del Poder Electoral es el conten-
cioso administrativo electoral. El mismo se encuentra definido en el artí-
culo 235 de la LOSYPP de la siguiente manera:

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 Michael Núñez Torres

El Recurso contencioso electoral es un medio breve, sumario y eficaz para

impugnar los actos, las actuaciones y las omisiones del Consejo Nacional Elec-
toral y para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por éste,
en relación a la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizacio-
nes políticas, al registro electoral, a los procesos electorales y a los referendos.
La legitimación activa para interponer este Recurso la tienen, en
razón del artículo 236 de la LOSYPP: los partidos políticos, los grupos de
electores y aquellas personas que acrediten un interés para impugnar
la actuación u omisión de que se trate, siempre, claro está, de que se
trate de actos de contenido sustantivamente electoral. Estos actos pue-
den ser: actos administrativos de efectos generales o particulares, las
actuaciones materiales y vías de hecho, la negativa y hasta la simple
abstención a cumplir determinados actos a que están obligados los orga-
nismos electorales, y por último, sobre las resoluciones que decidan
cualquier recurso jerárquico, bien porque se haya resuelto de manera
diferente a la que se había solicitado o porque transcurrido el plazo para
decidir no se dictó la resolución correspondiente (art. 236 LOSYPP).
La competencia para conocer los recursos del contencioso admi-
nistrativo electoral la tienen, dependiendo del organismo electoral que
dictó el acto que se impugna, la Corte Primera de lo Contencioso Admi-
nistrativo y el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral (art. 240
LOSYPP). La sentencia que se dicte en virtud de este recurso podrá anu-
lar todos estos actos administrativos. También puede anular, con respec-
to a los recurrentes y en razón del control difuso de la Constitución,25 las
normas legales que la contravengan. Por último, podría ordenar al Poder
Electoral que realice los actos que hasta el momento ha omitido.26

25 El sistema de control de constitucionalidad en Venezuela es mixto, esto es, que

combina el sistema de control difuso de la Constitución estadounidense con el sistema
de control concentrado europeo. Así, el primer aparte del artículo 334 de la CRBV establece
que en caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en
cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente. Mientras que el segundo aparte
del precepto constitucional que comentamos atribuye a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia el monopolio del control concentrado de constitucionalidad, en
virtud del cual puede declarar la nulidad de cualquier acto del Poder Público que
contravenga la Constitución. La diferencia entre estos dos sistemas de control, que
coexisten en nuestro Derecho constitucional, es que en el difuso los actos sólo se
desaplican entre las partes que han intervenido en el proceso, mientras que el control
concentrado implica siempre la expulsión del acto del ordenamiento jurídico.
26 Sobre el recurso contencioso electoral, vid. MARTINI URDANETA, Alberto:

“Avances Electorales en Materia Contencioso Electoral” y acerca de las consecuencias

de las sentencias en el contencioso administrativo en general, vid. PASCERI, Pier
Paolo: “Los Poderes del Juez Contencioso administrativo, ambos trabajos en XXVIII
Jornadas J.M. Dominguez Escovar. Avances Jurisprudenciales del Contencioso
Administrativo, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2003.

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 Venezuela

Otra forma de acceder a la Jurisdicción Electoral es a través de la

acción de amparo constitucional. La Sala Electoral se ha declarado com-
petente para conocer esta acción, siempre que se trate de actos
sustancialmente electorales y que hayan sido dictados por órganos admi-
nistrativos que no se encuentren contemplados en el artículo 8 de la “Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”. Este
criterio sentado por la sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supre-
mo de Justicia Nº 90 del 26-07-2000, matizó lo que había sido el criterio
hasta entonces, donde se mantenía que la Sala Electoral sólo era compe-
tente para conocer acciones de amparo, cuando éstas habían sido ejerci-
das conjuntamente con un recurso contencioso administrativo electoral.
El nuevo criterio ha sido asumido por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, tal y como destaca MARTÍNEZ HERNÁNDEZ,27 de modo
que cuando recibe acciones de amparo que no provienen del CNE, procede
automáticamente a declinar su competencia en favor de la Sala Electoral.
Fuera del criterio orgánico que se desprende del artículo 8 de la Ley
de amparo, la procedencia de la acción de amparo ante la Sala Electoral,
viene dada, como siempre, por la violación de derechos constitucionales
de contenido político de personas naturales o jurídicas. En ningún caso
se podrá utilizar la acción de amparo para que se cumplan las normativas
constitucionales que conciernan al funcionamiento institucional. En tal
sentido, ha dicho la Sala Electoral:

En lo que concierne a esta denuncia cabe recordar que la

acción de amparo procede cuando es posible derivar del texto
constitucional derechos subjetivos o garantías constituciona-
les, consagrados a favor de las personas jurídicas o naturales,
mas no cuando se trata de pautas o principios de organiza-
ción que el texto constitucional impone para el debido funcio-
namiento de un órgano de rango constitucional, como ocurre
en el invocado artículo 294; de tal suerte que, en estricta
puridad conceptual, los principios consagrados en ese dispo-
sitivo para garantizar el cabal funcionamiento de los organis-
mos electorales, no podrían ser invocados para fundamentar
una acción de amparo.28

27 MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, Luis: “El Sufragio: Un derecho fundamental a la luz

de la Constitución” en XXVII Jornadas J.M. Domínguez Escovar. Avances
Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo, Instituto de Estudios Jurídicos del
Estado Lara, Barquisimeto, 2002, pág. 72.
28 Sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 10 del 25-

02-2000.

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 Michael Núñez Torres

En esta línea tenemos, en virtud del artículo 5 de la mencionada

“Ley de amparo” que permite la tutela constitucional preventiva, la posi-
bilidad de solicitar una acción de amparo constitucional conjuntamente
con el recurso contencioso administrativo electoral de nulidad. En este
caso, como se puede apreciar se trataría de un amparo cautelar. De modo
que, al ser accesorio del recurso principal, su objeto es impedir que el
acto que se recurre pueda infringir derechos constitucionales. Así lo ha
dejado claro la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Jus-
ticia, en su sentencia Nº 00159 de fecha 05-02-2002, donde declara:

(...) esta acción tiene el carácter y la función de una medida

cautelar, mediante la cual el juez con su pronunciamiento,
debe evitar que al accionante le sean violentados derechos o
garantías de rango constitucional, mientras dure el juicio
principal. Así, la reiterada jurisprudencia de la sala ha seña-
lado que en estos casos, basta el señalamiento de la norma o
garantía constitucional que se considere violada, fundamen-
tada en un medio de prueba, que constituya presunción gra-
ve de violación o amenaza de violación para que el Juez, en
forma breve y sumaria, acuerde la suspensión de los efectos
del acto como medio de tutelar anticipadamente los efectos
de la sentencia que posteriormente habrá de dictar en el jui-
cio de nulidad. Es suficiente entonces, la presunción de una
eventual lesión de algunos de los derechos o garantías de rango
constitucional, para que el Juez pueda proceder a restablecer
la situación infringida y acordar cualquier previsión que con-
sidere acertada para evitar o impedir que esa violación se
produzca o continúe produciéndose.

En tal sentido, si el objeto de la acción de amparo cautelar es el

mismo acto que se recurre en el recurso contencioso administrativo elec-
toral, tiene razón la Sala Electoral cuando dice que:

...al tener la acción de amparo cautelar naturaleza accesoria

y temporal, por estar subordinada al recurso principal, mal
podría pretender la parte accionante suspender, a través de
la misma, los efectos de un acto distinto al impugnado, como
se evidencia en el presente caso. 29

29 Sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 047 de

fecha 30-04-2001.

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 Venezuela

Así se cierra el cuadro de las principales instituciones jurídico pro-

cesales de la Jurisdicción Contencioso Electoral, que como ya hemos vis-
to, se sitúa en la cúspide del sistema de control jurisdiccional electoral
venezolano sobre los actos que ya hemos explicado.

VI. Consideraciones finales

Para la redacción de estas notas sobre el sistema institucional electo-

ral venezolano, hemos utilizado un método eminentemente descriptivo,
puesto que sólo pretendemos colaborar con ciertas herramientas útiles para
proceder a la comparación entre los distintos sistemas electorales de Amé-
rica Latina. Ahora bien, la cuestión que se nos plantea es saber si la nueva
Constitución Bolivariana ha supuesto un avance con relación al texto ante-
rior. La respuesta no es fácil, ya que no se trata sólo de que el diseño
institucional pudiese ser meridianamente mejorable, cuestión que no du-
damos en negar, pues en la CRBV se extrema el presidencialismo y se redu-
cen los controles entre poderes. No obstante, lo más importante es verificar
si se ha aprobado o no, una Constitución racional normativa, como diría el
maestro GARCÍA-PELAYO, que corresponda con la vida política y social vene-
zolana. El ordenamiento jurídico, como complejo institucional, se presenta
como síntesis de esta tensión entre realidad política y realidad jurídica.30
En el caso del sistema electoral, en la CRBV se establece un diseño
que, como ya hemos visto, bien podría entenderse como un reforzamiento
del principio democrático, a juzgar por las distintas instituciones de demo-
cracia directa, así como las instituciones políticas que, formando una de
las ramas del Poder Público venezolano, las garantizan. De igual manera,
la amplia gama de derechos políticos que establece la CRBV obligan a pen-
sar que la tendencia es, igualmente, a fortalecer el principio democrático.
Así, encontramos el derecho a la participación política que se en-
cuentra consagrado en el artículo 62 de la CRBV: Todos los ciudadanos y
ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públi-
cos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. Asi-
mismo, el sufragio es el derecho político que se ejerce a través del voto
(art. 63 CRBV). Se trata de un mecanismo de participación

30 Resignándonos a convivir con este dilema del constitucionalismo, ya que, como

dice Pedro de VEGA, nunca va a existir la plena identificación entre realidad política
y realidad formal, en virtud de que la vida social y la vida política no son estáticas, y
que esa misma dinámica propicia esta disyuntiva. Vid. DE VEGA, Pedro: “Mundialización
y Derecho Constitucional: Para una palingenesia de la realidad constitucional” en el
VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional , IECCRP, UNAM, Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional y Universidad Externado de Colombia, Sante
Fe de Bogotá, 1998, págs. 1536-1537.

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 Michael Núñez Torres

institucionalizado. La Constitución de 1999 otorga este derecho a todos los

venezolanos, y a los extranjeros para ciertas convocatorias electorales. 31
También los ciudadanos miembros de las Fuerzas Armadas tienen derecho a
votar, aunque no puedan participar activamente en las propagandas electora-
les (art. 330 CRBV). Esto supone un adelanto con respecto a la tradición cons-
titucional venezolana que le negaba este derecho a los militares.
Nos parece oportuno recordar, que a pesar de que en el sistema demo-
crático la existencia de partidos aparece como una exigencia fundamental,
el constituyente de 1999 se empeñó en proscribir este término “partido polí-
tico” y pasar a utilizar el término “asociación con fines políticos ”.32 Además,
en la CRBV queda expresamente prohibida –aunque parezca insólito- la fi-
nanciación de los partidos con dinero del presupuesto nacional.

Es posible que la institución de democracia directa más importante

que aparece en la CRBV sea el referendo, en tanto que implica un meca-
nismo de participación decisivo. La Constitución lo regula en la Sección
Segunda del Capítulo III del Título III. Se divide en:

1.- Referendos consultivos: donde se consulta al pueblo acerca de

un tema trascendental para el país, los estados o para los municipios y
para las parroquias. Éstos son a instancia del Presidente de la República
en Consejo de Ministros, de la Asamblea Nacional, o por iniciativa popu-
lar (arts. 71 y 72 CRBV).

2.- Referendos aprobatorios de tratados internacionales, leyes y

decretos-leyes.

3.- Referendos revocatorios: En virtud del cual se puede revocar el

mandato de los cargos y magistraturas de elección popular cuando ya
haya transcurrido la mitad del período para el que fueron elegidos. La

31 El artículo 64 de la CRBV dice así: Son electores o electoras todos los venezolanos
y venezolanas que hayan cumplido dieciocho años de edad y que no estén sujetos a
interdicción civil o inhabilitación política.
El voto para las elecciones municipales y parroquiales y estadales se hará extensivo
a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más
de diez años de residencia en el país, con las limitaciones establecidas en esta
Constitución y en la ley, y que estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
32 El artículo 67 de la CRBV establece: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen
el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de
organización, funcionamiento y dirección. Sus organismos de dirección y sus candidatos
o candidatas a cargos de elección popular serán seleccionados o seleccionadas en elecciones
internas con la participación de sus integrantes. No se permitirá el financiamiento de las
asociaciones con fines políticos con fondos provenientes del Estado.

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 Venezuela

solicitud debe partir de un número de electores que no sea inferior al

veinte por ciento de los que están inscritos en su respectiva circunscrip-
ción electoral. Esta solicitud se realiza a través de una recolección de
firmas que coordina el CNE. Luego, si se logran reunir las firmas necesa-
rias se procede a convocar el referendo revocatorio. Para que se considere
revocado el mandato de la magistratura de que se trate deben concurrir dos
requisitos: En primer lugar, deben concurrir un número de electores igual o
superior al veinticinco por ciento de los inscritos; en segundo lugar, la
revocatoria del mandato debe obtener un número de votos igual o mayor al
que en su momento había obtenido el funcionario y con los cuales fue elegido.
Como se puede apreciar, la posibilidad de convocar este tipo de
referendos es muy difícil de superar, más si se la compara con la que
proponía el Proyecto de Reforma de la Constitución de 1961 de la Comi-
sión bicameral que presidía el doctor Rafael CALDERA,33 que sólo exigía
que la solicitud la pidieran un número no menor al quince por ciento de
los electores inscritos.
Ahora bien, de todos es sabido que el 15 de agosto de 2004 se cele-
bró el referéndum para la revocatoria del mandato presidencial. Para lle-
gar a dicha convocatoria se tuvo que recorrer un camino lleno de dificultades
fácticas que se sumaban a las que ya existían en razón del propio ordena-
miento jurídico. Todo lo cual ocasionó que el proceso haya estado marcado,
desde el principio, por la inestabilidad institucional que llevó a la oposición
a buscar en organismos internacionales (O.E.A., Centro Carter, Grupo de
países amigos de Venezuela) las garantías que el Poder Electoral no era
capaz de asegurar. Partiendo del hecho de que todo se daba en un clima de
crispación, la confianza que es consubstancial al concepto mismo de insti-
tución no se logró alcanzar, y aunque los resultados puedan ser aceptados
(el triunfo del “No” que implicó la ratificación del Presidente Chávez en su
cargo), no nos cabe dudas de que se asistió a un proceso donde las partes no
estaban en plano de igualdad de condiciones.34
Analizar este proceso de referéndum revocatorio presidencial, así
como las elecciones regionales de octubre de 2004, desbordaría los lími-

33 Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1961, elaborado por la Comisión

Bicameral para la Revisión de la Constitución, Congreso de la República, Caracas,

marzo, 1992.
34 Baste como ejemplo la pregunta con la que se consultó al pueblo en referendo:

¿Está usted de acuerdo con dejar sin efecto el mandato popular, otorgado mediante
elecciones democráticas legítimas al ciudadano Hugo Rafael Chávez Frías, como
presidente de la República Bolivariana de Venezuela para el actual periodo presidencial?
De este modo, parecía que era un mal ciudadano aquél que optaba por la respuesta
afirmativa, toda vez que se trataba de retirarle el mandato a un presidente legítimamente
electo. Obviamente, el constituyente siempre se refirió a un cargo de elección popular
legítimo, ya que de ser un poder en razón de una usurpación ésta no sería la figura a
utilizar. Pero, al final así fue la pregunta que tuvieron que responder.

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 Michael Núñez Torres

tes lógicos de este trabajo. Nos conformamos con afirmar que si bien no
se puede conocer la verdadera institucionalización de este Poder hasta
que la situación de Venezuela sea de verdadera normalidad, tampoco de-
bemos negar que la CRBV sí ha sido un medio institucional para tratar de
controlar los excesos del Poder.

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