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SEMINARIO 2
INICIATIVAS DE COORDINACIÓN
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Octubre 2002

Catastro 2014: una visión del sistema


de Catastro futuro
Jürg Kaufmann
Presidente del Grupo de Trabajo 7.1 FIG. Suiza

Resumen Los catastros modernos desempeñan la fun-


ción de libros de registro sobre cualquier cuestión
El rápido crecimiento de la población mun- relacionada con el territorio. Al igual que los sis-
dial exige un uso cada vez mayor de los recursos temas de contabilidad comercial, los catastros
naturales y produce un gran impacto sobre el obedecen a principios registrales internacional-
medio ambiente. El control absoluto que el hom- mente reconocidos y pueden adaptarse a las nece-
bre tenía antiguamente sobre la tierra de su pro- sidades de las distintas sociedades y legislaciones.
piedad está cada vez más sujeto a normativas Es evidente que estos sistemas catastrales
públicas promulgadas en interés de la sociedad. modernos sólo pueden gestionarse con ayuda de
La localización y la puesta en práctica de estas las tecnologías de la información y una fructífe-
normativas no siempre se realiza con el cuidado ra colaboración entre el sector público y el sec-
necesario. La documentación a menudo es insu- tor privado.
ficiente y no está a disposición de los ciudadanos. Los datos que proporcionan los sistemas
Todo ello entraña un peligro de arbitrariedad. catastrales modernos reforzarán notablemente
Los catastros modernos, tal como se esboza los procesos de toma de decisiones políticas y el
en la publicación «Catastro 2014: Una Visión desarrollo sostenible.
para un Futuro Sistema Catastral», serán las
herramientas para abordar en el futuro cual-
quier aspecto relacionado con la propiedad de la La Federación Internacional
tierra, y proporcionarán una imagen completa de Topógrafos (FIG)
sobre la situación legal de ésta. Los futuros siste-
mas catastrales serán los inventarios públicos de La Federación Internacional de Topógrafos
datos relativos a todas las unidades catastrales (FIG) se fundó en 1878 en París. Agrupa a
de un país y ofrecerán las garantías jurídicas cerca de 100 asociaciones nacionales y es el
necesarias para el tratamiento de la legislación único organismo internacional en el que están
basada en el derecho público. representadas todas las tendencias en materia

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SEMINARIO 2. INICIATIVAS DE COORDINACIÓN

de topografía. La FIG es una ONG reconocida actividades e infraestructuras para ocupar su


por Naciones Unidas, y su objetivo es garanti- tiempo libre. La necesidad de eliminar los
zar que las distintas modalidades topográficas residuos, limpiar las aguas y reciclar los
y quienes las ejercen puedan dar respuesta a materiales va en aumento.
las necesidades de los mercados y las comuni- Este proceso genera un incremento del
dades a las que prestan sus servicios. La Fede- consumo de los recursos naturales, particular-
ración consigue este objetivo mediante la pro- mente de la tierra. Es un hecho aceptado que
moción de la práctica profesional y la ayuda al el consumo desordenado de los recursos natu-
desarrollo de la formación profesional. rales conducirá a una degradación de la natu-
Las actividades de la FIG se rigen por un raleza, del mundo natural, del entorno y de la
plan de trabajo que se revisa con regularidad, especie humana. Actualmente se están reali-
de acuerdo con un plan estratégico a más zando numerosos esfuerzos para estimular el
largo plazo. El actual plan de trabajo se cen- desarrollo sostenible. Esto significa que es pre-
tra en la respuesta de los topógrafos a los ciso abordar el desarrollo de tal modo que el
cambios sociales, económicos, tecnológicos y consumo de recursos sea mínimo. El principal
ambientales, y en las necesidades específicas objetivo de la Agenda 21 es concienciar a la
de los países embarcados en procesos de opinión pública y habilitar las medidas nece-
transición económica. La FIG identifica cam- sarias para un desarrollo sostenible de la espe-
bios constantes en los mercados de servicios cie humana en armonía con el entorno.
topográficos. De acuerdo con esta realidad, el Así como la tierra es un aspecto impor-
plan pone todo el acento en el fortalecimien- tante de la naturaleza y el medio ambiente es
to de las instituciones profesionales, la pro- la base para la nutrición, la vivienda, la pro-
moción del desarrollo profesional y el estí- ducción de energía, la explotación de los
mulo a los profesionales para la adquisición recursos, las actividades de ocio, la elimina-
de nuevo métodos y técnicas que les permi- ción de los residuos y las actividades econó-
tan responder adecuadamente a las necesida- micas —es decir, para la conservación y la
des de la sociedad y del medio ambiente. supervivencia de la especie humana—, los
catastros son un aspecto clave para el desa-
rrollo sostenible. Sin embargo, los sistemas
Entorno para el desarrollo catastrales tradicionales no alcanzan los nive-
del catastro 2014 les de calidad que el desarrollo sostenible
exige. Es necesario adaptar los sistemas catas-
Cambios generales trales, que en la actualidad funcionan de
manera eficaz, a las nuevas exigencias, y
El mundo, sus distintas culturas y sus sis- desarrollar sistemas catastrales mejorados allí
temas políticos y económicos están inmersos donde estas infraestructuras no existen toda-
en un proceso de evolución permanente. vía. Ésta es una de las razones de las nume-
Este proceso viene principalmente impulsa- rosas reformas catastrales y de los esfuerzos
do por la actividad y la creatividad humanas. que se están realizando en todo el mundo,
Las nuevas posibilidades sanitarias y tecno- aunque, lamentablemente, los cambios a
lógicas influyen directamente sobre la vida, veces no tienen el rigor suficiente, y se invier-
el estilo de vida y la manera de desarrollar las ten enormes recursos humanos y financieros
actividades económicas. Una de las conse- para obtener resultados cuestionables.
cuencias de este desarrollo es el crecimiento
de la población mundial. Cada vez son más La función de la administración
las personas que disponen de alimentos, territorial y los sistemas catastrales
agua, vivienda, equipamiento doméstico,
transporte, energía, etc. Y al mismo tiempo Para hacer un uso sostenible de la tierra y
crece el número de personas que reclaman de los recursos naturales es necesaria una

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Cuadro 1
Función de la administración territorial y del Catastro en la actividad económica
Plano Actividad general Actividad de desarrollo global
Estrategia Desarrollo económico sólido Desarrollo sostenible
(definición de objetivos)
Gestión Gestión empresarial Gestión del suelo
(medidas para la consecución (gestión de recursos)
de la estrategia)
Administrativo Unidad administrativa Administración territorial
(procesos económicos)
Operativo Sistema contable Catastro
(instrumentos de documentación • Principios de registro aceptados • Adatado a los principios de
y control) • Fiable documentación de los derechos
• Completo y limitaciones
• Adecuado a las necesidades • Fiable
• Adaptable al desarrollo • Sistemático
• Adecuado a las necesidades y leyes
• Adaptable al desarrollo
• Público

gestión del territorio global. La gestión terri- toma de decisiones y el desarrollo sostenible.
torial debe ser la base de la administración Los fundamentos del catastro son amplia-
territorial, que se define como «el proceso de mente conocidos. Los detalles pueden adap-
selección, registro y difusión de la informa- tarse a las necesidades y a las tradiciones de
ción sobre la propiedad, el valor y el uso de cada país. La gestión territorial precisa infor-
la tierra, a la hora de desarrollar políticas de mación fiable sobre el territorio existente y
gestión territorial». La administración terri- sobre sus recursos, así como sobre su situa-
torial precisa un sistema de registro fiable. El ción legal. Los futuros sistemas catastrales
catastro funciona en este sentido como un proporcionarán esta información y serán la
libro de registro. base para la creación de sistemas de adminis-
Al igual que el éxito y el desarrollo de un tración territorial que apoyen la esperanza de
negocio se basa en un sistema de administra- un desarrollo sostenible a escala mundial.
ción financiera bien construido, el desarrollo
sostenible de la especie humana debe apo- Desarrollo del Programa Catastro 2014
yarse sobre un sistema de administración
territorial completo (cuadro 1). Como suce- Puntos de referencia y resultados
de en un sistema de administración financie- Consciente de la necesidad de introducir
ra, el libro de registro del territorio debe res- cambios en el catastro y consciente de los
ponder a normas claramente definidas y esfuerzos en materia catastral, la FIG puso en
válidas a escala mundial, y debe adaptarse en marcha en su Congreso de Melbourne
detalle a las peculiaridades nacionales y cul- (1994), en el seno de la Comisión 7, el
turales. Grupo de trabajo 7.1. Los puntos de referen-
Los futuros sistemas catastrales desempe- cia para este grupo de trabajo eran los
ñarán esta labor de registro para apoyar la siguientes:

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SEMINARIO 2. INICIATIVAS DE COORDINACIÓN

• Estudiar la reforma catastral y los pro- mente, se llevó a cabo una segunda investi-
cedimientos aplicados en los países gación sobre el proceso de privatización y la
desarrollados. amortización de las inversiones en los dife-
• Considerar la informatización del rentes organismos catastrales. Los resultados
catastro y su función como pieza de un de este estudio se recogen en el manual antes
sistema más amplio de información mencionado.
territorial
• Evaluar las tendencias en este campo y Desarrollo de un plan para los futuros
ofrecer una visión de cómo serán los sistemas catastrales
sistemas catastrales durante los 20
próximos años. La información obtenida nos permite
• Mostrar cómo se realizarán estos cam- identificar las carencias de los catastros exis-
bios y describir la tecnología que se tentes y las tendencias de los cambios.
empleará para ello. El análisis reveló que la documentación y
El resultado de esta tarea se publicó en el registro de los derechos sobre la propiedad
un pequeño manual titulado «Cadastre privada no facilita la información suficiente
2014, A Vision for a Future Cadastral System para componer una imagen global de la
[Kaufmann, Steudler, 1998], presentado en situación legal del suelo. El contexto jurídico
el Congreso de la FIG celebrado en Brighton ha cambiado notablemente en el curso de las
(1998). últimas décadas. Algunas sociedades se han
Desde 1998, este manual se ha traducido dotado de nuevas legislaciones que garanti-
a más de veinte idiomas, y en el año 2001 la zan un uso responsable de la tierra y otros
FIG hubo de realizar una segunda edición recursos. Estas nuevas leyes afectan a la pla-
tras haberse agotado la primera. nificación territorial, la protección del medio
ambiente y la explotación de los recursos
Recopilación de datos naturales, cuyo carácter es limitado.
El proceso está en marcha y cabe afirmar
El Grupo de trabajo 7.1 estudió la litera- que serán necesarias nuevas regulaciones
tura publicada, analizó la experiencia de los legales.
proyectos catastrales en curso, y mantuvo Todas estas normas coinciden en recono-
estrechos contactos con la Oficina Interna- cer un poder absoluto al propietario del
cional del Catastro y del Registro Territorial, suelo, por un lado, mientras por otro lado
OICRF, un organismo de la FIG. Estos estu- producen una situación poco clara, desde el
dios ofrecieron una visión clara de la función punto de vista legal. Esto podría afectar al
y de los principios del catastro, así como de mercado inmobiliario a medio plazo y obs-
su importancia como instrumento de seguri- taculizar el desarrollo sostenible. La incerti-
dad para la coexistencia social y la actividad dumbre legal puede producir cambios en la
económica. El desarrollo económico basado función del suelo como uno de los instru-
en un mercado inmobiliario eficaz sólo es mentos más importantes para proporcionar
posible cuando todos los aspectos sobre el a las economías préstamos hipotecarios. En
están debidamente legislados en un marco Suiza, más del 60% de los préstamos, por
jurídico seguro. Asimismo se puso de mani- un monto global de unos 540 billones de
fiesto la probada eficacia de los principios francos suizos están garantizados por pro-
tradicionales, que han de servir de base para piedades inmobiliarias. La situación es simi-
los catastros modernos. lar en otros países, y también en la Unión
El grupo de trabajo 7.1 realizó un amplio Europea.
estudio de los sistemas catastrales existentes, Nuestras investigaciones revelaron
así como de las razones y de los objetivos de igualmente que las expectativas de servi-
las reformas catastrales en curso. Posterior- cios de los sistemas catastrales sean más

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Cuadro 2
Definición de unidades territoriales
Definición tradicional Definición del Catastro 2014
Parcela Unidad catastral
Una parcela es una porción de terreno con límites bien Una unidad territorial es una porción de terreno que
definidos, sujeta al derecho de propiedad de una per- presenta unas condiciones homogéneas dentro de sus
sona física o una entidad legal. contornos. Las unidades territoriales legales se descri-
ben mediante el contenido legal de un derecho o una
limitación, y de los límites que determinan dónde se
aplica este derecho o esta limitación.

eficaces y globales de lo que hasta ahora lo pero amplía tanto las unidades que el catas-
han sido, y mostraron las prometedoras tro debe registrar como el contenido de los
posibilidades de las nuevas tecnologías de sistemas catastrales.
la información. Las unidades territoriales son los nuevos
Todo ello nos permite presentar la teoría datos registrales, mientras que las parcelas
de que los sistemas catastrales modernos son una categoría de unidades territoriales.
deben diseñarse de manera que puedan: El nuevo catastro incluirá no sólo las par-
• ofrecer una información fiable y com- celas, sino también las unidades territoriales
pleta sobre la situación legal del suelo, de un área definida (cuadro 3).
que incluya cualquier impacto legal
sobre el mismo; Declaraciones sobre el Catastro 2014
• adaptarse a las necesidades cambiantes
de las sociedades, mediante sistemas Estas definiciones son la base de las prime-
de organización flexibles, estructuras ras seis declaraciones sobre el Catastro 2014
de la información bien definidas y ¡El Catastro 2014 mostrará una imagen com-
modelos detallados de los datos; pleta sobre la situación legal del terreno, señalan-
• avanzar con eficacia sirviéndose de la do tanto los derechos como las limitaciones!
tecnología adecuada; Toda ley del suelo define las unidades
• conseguir la máxima eficacia y la máxi- territoriales legales. Todas estas unidades
ma flexibilidad aunando esfuerzos entre territoriales deben figurar debidamente des-
el sector público y el sector privado; critas y verificadas, y deben conservarse en
• funcionar con un coste mínimo para un registro público.
los ciudadanos y las comunidades. De lo contrario, no será posible ofrecer
Para cumplir todos estos requisitos se las garantías legales imprescindibles para los
esbozaron los principios básicos de los siste- gobiernos y las administraciones, las econo-
mas catastrales modernos. mías, las personas físicas y los propietarios
del suelo.
La falta de garantías legales genera
Principios del Catastro 2014
incertidumbre, desconfianza, desorden y,
en última instancia, caos. Esto significa
Nuevas definiciones que los ciudadanos pierden la confianza en
las instituciones, que el mercado inmobi-
El Catastro 2014 se rige por los princi- liario, como pieza esencial de la economía,
pios ya consolidados del catastro tradicional, deja de funcionar, que la actividad empre-

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Cuadro 3
Definición de Catastro 2014
Definición tradicional Definición del Catastro 2014
Catastro Catastro 2014
El catastro es un inventario público de datos, metódi- El catastro 2014 es un inventario de datos públicos,
camente recopilados, relativos a las propiedades de un metódicamente recopilados, relativos a todas las uni-
país o de un distrito, basado en la medición de sus con- dades territoriales legales de un país o un distrito,
tornos. basado en la medición de sus contornos.

sarial se debilita, y que el sistema en su ción que las define. Esta estructura permite
conjunto puede venirse abajo. Hoy en día, una adaptación inmediata del catastro a los
esta situación afecta a distintas regiones del cambios legislativos. No es necesario modifi-
mundo. La situación actual se ilustra en la car la información; para incorporar nuevos
figura 1. aspectos legales basta con añadir un nuevo
Los futuros catastros corregirán esta peli- sustrato de información.
grosa situación, aplicando los principios de Así pues, los futuros sistemas catastrales
los sistemas catastrales a todas las unidades ya no se basan en las parcelas. Estos sistemas
territoriales legales (figura 2). tienen en cuenta las diferentes unidades
Todas la unidades territoriales legales territoriales, definidas por las leyes de cada
deben figurar detalladamente delimitadas, jurisdicción. Todas estas unidades territoria-
verificadas y registradas. Esta documentación les se definen como unidades geográficas
completa sobre la situación legal del suelo pertenecientes a un sistema de referencia
prevista para el futuro debe respetar una común. Para estudiar el impacto de las limi-
estructura determinada y responder al princi- taciones que afectan a una parcela determi-
pio de independencia legal que se muestra en
cuadro 4.
Las distintas unidades territoriales legales Figura 2
deben ordenarse de acuerdo con la legisla- El Catastro 2014 documenta
debidamente las unidades territoriales
Figura 1 definidas por el derecho privado
Ausencia de garantías legales y el derecho público
Catastro tradicional basado en el Catastro tradicional basado en el
Impacto del “Derecho Público” “Derecho Privado” Impacto del “Derecho Público”
“Derecho Privado”
Definición de Definición de
Definición de Definición de limites por los limites por
limites por los limites por acuerdo decisión
acuerdo decisión política política
Proceso de
Proceso de verificación de
verificación de Proceso de
los límites verificación de
los límites
los límites
Proceso de
Proceso de verificación de Proceso de
verificación de la titularidad verificación de
la titularidad la titularidad
Registro Registro
Registro

100-120% Garantias legales 0% 100-120% Garantias legales 0%

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Cuadro 4
El principio de independencia legal
Cuestiones legales Límites de las unidades Legítimos demandantes
territoriales
Explotación de recursos Empresa registrada
Derechos colectivos sobre el suelo Corporación
Protección de las aguas Sociedad
Derechos de la población indígena Tribu o clan
s
Protección del medio ambiente Sociedad
Planificación del uso de la tierra Sociedad
Propiedad inmobiliaria Propietarios
Vivienda Propietarios
Recursos naturales Sociedad
Unidades territoriales naturales Sociedad
Sistema de referencia común

nada es preciso comparar geográficamente


las unidades territoriales mediante la técnica Figura 3
de la superposición (figura 3).
La segunda declaración sobre el Catastro
Búsqueda de relaciones entre
2014 dice lo siguiente: unidades territoriales mediante la
¡Desaparecerá la separación entre «mapas» técnica de la superposición
y «registros»!
En el pasado era necesario incluir en Los efectos de la superposición poligonal
secciones independientes la elaboración de
los mapas y el registro catastral, pues cada El edificio 24 es una unidad territorial
incluida en el sustrato de infor-
operación requerirá capacitación diferente y mación “Construcciones”
la tecnología disponible no permitía otra
alternativa. Gracias a las nuevas tecnologí- La parcela 125 es una unidad
as, hoy es posible relacionar directamente territorial incluida en el sustrato
de información
las unidades territoriales con la información “Propiedad Privada”
12 24
necesaria para su registro. Las unidades 5

territoriales podrán describirse en el futuro La relajación entre la parcela 125


y el edificio 24 se determina superponiendo los estratos
mediante parámetros geométricos y alfanu- “Propiedad privada” y “Construciones”
méricos, los últimos de los cuales alberga-
rán los registros legalmente relevantes. La
separación, aún frecuente, entre la estructu-
ra física y la estructura organizativa dejará La tecnología de la información trabaja
de ser necesaria. con datos digitales y permite realizar mode-
La tercera declaración considera que los los de los objetos del mundo real y legal. Los
catastros basados en las nuevas tecnologías mapas, como representaciones análogas,
de la información tendrán un fuerte impacto perderán su función de almacenes; su única
operativo: finalidad será representar la información de
¡Los «mapas catastrales» desaparecen! manera que pueda comunicarse de un modo
¡Vivan las modelos! más sencillo y global. En el futuro dispon-

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Figura 4
Efectos del Catastro 2014

Una información Una información La posibilidad de


detallada evita completa y fiable simular en el
discusiones reduce el tiempo de modelo las medidas
inutiles acceso a los datos previstas evita
decisiones erróneas

dremos de mayor diversidad de representa- Como cualquier ámbito de la actividad


ciones gráficas, como fragmentos del mode- humana, el catastro se verá afectado por la
lo catastral adaptados a las necesidades indi- privatización y el nuevo modelo de gestión
viduales. Almacenar los mapas como pública. Esta tendencia es fundamental. Sin
imágenes en un ordenador es por tanto una embargo, el sector público deberá proporcio-
operación arcaica. nar escrituras de propiedad fiables, contrata-
La cuarta declaración nos indica que, en el rá servicios externos para desarrollar la
futuro, la tecnología de la información se mayor parte del trabajo y se centrará en las
empleará para manejar los sistemas catastrales: tareas de supervisión.
¡Desaparece el catastro de lápiz y papel! Por último, la sexta declaración, alude a
Según las referencias de nuestro grupo de la amortización de la inversión:
trabajo, la actividad se ha concentrado hasta ¡La inversión realizada para la creación del
el momento en los países desarrollados, pues Catastro 2014 podrá recuperarse!
se pensaba que los países en vías de desarro- La conciencia de que incluso las opera-
llo utilizarían los métodos tradicionales. Hoy, ciones realizadas por el sector público tienen
ocho años más tarde, no se encuentra un un coste, y de que tanto el sector público
solo proyecto catastral en el mundo que no como el sector privado deben recuperar lo
recurra a la tecnología de la información. La invertido, nos obliga a hacer un esfuerzo para
tecnología de la información facilita notable- establecer unos precios que permitan recupe-
mente la labor. rar la inversión, también en el catastro. Varios
La quinta declaración refleja la tendencia sistemas catastrales han demostrado ya que la
a privatizar las labores operativas necesarias recuperación de la inversión es posible. Pues-
en el ámbito catastral: to que el catastro es una inversión a largo
¡El Catastro 2014 será mayoritariamente plazo, el período de depreciación para los
privado! ¡Los sectores público y privado trabajan gastos de inversión inicial puede ser superior
en estrecha colaboración! al de cualquier otro producto.

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CATASTRO 2014: UNA VISIÓN DEL SISTEMA DEL CATASTRO FUTURO

Efectos del Catastro 2014 Conclusiones


El Catastro 2014 es el libro de registro El Catastro 2014 se basa en aquellos
donde se inscriben las escasas reservas de principios del catastro tradicional cuya efi-
suelo. Este libro de registro es completo, pre- cacia se ha demostrado con la experiencia,
ciso y fiable. Ofrece una información bien pero los aplica sobre un abanico más amplio
documentada, evitando así cualquier conflic- de unidades territoriales legales. De este
to. Los procesos políticos y el desarrollo sos- modo, permite tomar decisiones sostenibles,
tenible se ven obstaculizados con frecuencia cuyo éxito sólo puede garantizarse cuando
por debate inútiles. Los futuros sistemas se parte de una información fiable y com-
catastrales documentarán toda la informa- pleta sobre la situación del suelo. Con ayuda
ción de manera indiscutible. de esta herramienta, el debate político
Las decisiones pueden tomarse sobre la puede centrarse en los problemas reales y en
base de una información completa y fiable, sus posibles soluciones. Los aspectos rele-
lo cual acelera el proceso de toma de deci- vantes establecidos por mandato legal se
siones. detallan y documentan con total precisión.
Puesto que el Catastro 2014 ofrece un El uso de la tecnología de la información
modelo claramente definido y fiable acerca y la presentación de los datos en forma de
de la situación existente, es posible realizar modelos garantizan el principio de indepen-
una simulación de los posibles efectos de las dencia legal y aseguran un funcionamiento
medidas previstas, para evitar decisiones flexible y eficaz del sistema catastral.
erróneas. La cooperación del sector público y el
Desaparece así el peligro de que un exce- sector privado y la posibilidad de recupera-
so de normativa o una normativa inconsis- ción de la inversión convierten el Catastro
tente obstaculice el proceso. El exceso de 2014 en una excelente herramienta para
regulación o su inconsistencia pueden iden- todas las sociedades.
tificarse con ayuda de una información El Catastro 2014 ofrecerá un balance
catastral completa y fiable en la fase inicial completo y actualizado del territorio, de uso
del proyecto. sencillo y eficaz, para hacer frente a las futu-
El tiempo invertido en la formación de ras necesidades sociales. Este instrumento
las bases de datos, que hoy representa entre será muy importante para la gestión del
un 75 y un 80% de la duración total del pro- desarrollo mundial.
yecto, se reducirá considerablemente cuando
el catastro proporcione una información Bibliografía
completa y fiable. El tiempo necesario para KAUFMANN, J., STEUDLER, D., con el Grupo
el desarrollo de cualquier proyecto será de trabajo 7.1, Comisión 7 de la FIG (1998),
menor. Se ahorrará dinero y recursos huma- Cadastre 2014, A Vision for a Future Cadastral
nos (figura 4). System. ■

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