Sesión

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Concepto y Alcance
de la Tributación

1. EL DERECHO TRIBUTARIO Y LOS TRIBUTOS

Definimos el derecho tributario como el conjunto de normas jurídicas que regulan los tribu-
tos en sus distintos aspectos. Algunos autores piensan que esta noción debe completarse
con otros aspectos de la ciencia en estudio.

1.1 CONCEPTO DE TRIBUTO

Dice Sainz de Bujanda que se entiende por tributo toda prestación patrimonial obligatoria
-habitualmente pecuniaria establecida por la ley, a cargo de las personas físicas y jurídi-
cas que se encuentren en los supuestos de hecho que la propia ley determine, y que vaya
dirigida a dar satisfacción a los fines que al Estado y a los restantes entes públicos estén
encomendados.

1.2. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA

Son las prestaciones en dinero (aunque algunos autores las aceptan en especie) que el Es-
tado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos
que demanda la satisfacción de necesidades públicas.

Mediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del gobierno
en proporción a su respectiva capacidad económica. Como decía Adam Smith, los gastos
del gobierno con respecto a los individuos son como los gastos de un gran campo respecto
a sus colonos que están obligados a contribuir, en la medida de sus intereses en el cultivo
del predio.

Hay quienes ven en el tributo un ataque a la propiedad privada: pero es todo lo contrario.
Cierto es que la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al patrimonio de
los particulares, que deben contribuir en forma obligatoria. Pero no es menos cierto que
la propiedad privada solo puede ser garantizada por el Estado si cuenta con los recursos
tributarios suficientes para mantenerla.

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La caracterización jurídica del tributo es importante para establecer los elementos comunes
a todas las especies, así como sus notas diferenciadoras de los ingresos públicos en general.

a. Prestaciones en dinero y prestaciones en especie.

Conforme a la economía monetaria vigente, las prestaciones tributarias son en dinero.
Sin embargo no es así en todas partes; en algunos países sus códigos tributarios admi-
ten que la prestación sea en especie. Contrariamente a lo que piensan algunos autores,
creemos que el tributo conserva su estructura jurídica básica, aunque sea en natura. Lo
importante es que la prestación sea “pecuniariamente valuable”, que concurran los otros
elementos caracterizados y que la legislación lo admita.

No obstante, este pago en especie suele despertar críticas no exentas de argumentos sólidos;
por ejemplo, se dice que todo deudor del Estado debe pagar sus tributos en dinero, ya que la
economía de trueque es incompatible con las deudas tributarias. Se argumenta también que
el cobro de deudas impositivas en especie se presta a una aplicación discrecional o arbitraria
que puede estar influida por cuestiones electoralistas o por empresarios empeñados en ubicar
sus productos y librarse de los tributos. Además, la modalidad del pago en especie no se puede
extender ilimitadamente, a riesgo de provocar un quiebre de las finanzas estatales, pues si el
Estado reduce su ingreso en dinero podría quedarse sin recursos para solventar las necesida-
des básicas. Por otra parte, en la medida en que a ciertas empresas se les permita saldar sus
tributos con bienes, otras se creerán con derecho al mismo tratamiento, lo que trae el problema
de limitar estos trueques, pues de lo contrario, la pretensión de pagar con bienes puede exten-
derse peligrosamente.
Creemos que sólo pueden ser admisibles estas operaciones dándose las siguientes condiciones:

1. Que el pago mediante bienes esté expresamente autorizado por la ley pertinente.
2. Que se trate de situaciones realmente excepcionales.
3. Que los bienes entregados por los contribuyentes sean absolutamente necesarios para
el Estado en el momento del trueque (es decir que, de no aceptar estos bienes, el go-
bierno debería concurrir al mercado para adquirirlos).
4. Que la valuación sea efectuada por organismos especializados o peritos y coincida con
los precios del mercado.

b. Exigidas en su poder de imperio.

La prestación que configura el tributo se exige mediante la coacción, o sea, la facultad de
“compeler” el pago de la exacción requerida. La coacción se manifiesta especialmente
en la prescindencia de la voluntad del obligado en cuanto a la creación del tributo. La
“bilateralidad” de los negocios jurídicos es sustituida por la “unilateralidad” en cuanto al
nacimiento de la obligación.
Para que el Estado pueda exigir contribuciones a las personas que se hallan en su juris-
dicción, se lo dota del llamado “poder tributario”. Este poder es de naturaleza política, es
expresión de soberanía; es un poder inherente al de gobernar, porque no hay gobierno
sin tributos, y su contrapartida es el deber ético-político-social del individuo de contri-
buir al sostenimiento del Estado.

c. En virtud de una ley. No hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual significa
limitar formalmente la coacción y respetar el principio de legalidad. La potestad tributa-
ria consiste en la facultad de dictar normas jurídicas creadoras de tributos, normas que,
como todas las que establecen obligaciones, son reglas hipotéticas cuyo mandato se
concreta cuando ocurren las circunstancias previstas en ellas. Tal circunstancia se deno-

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mina “hecho imponible”, y su acaecimiento trae como consecuencia que una persona
deba pagar al Estado la prestación tributaria.

d. Para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas. Por esa
razón, el objetivo del tributo es fiscal; pero esta finalidad puede no ser la única. El tributo
puede perseguir también fines extrafiscales, o sea, ajenos a la obtención de ingresos,
como los tributos aduaneros protectores, los tributos promocionales, las medidas impo-
sitivas con fines de desaliento o incentivo de ciertas actividades privadas, etc.

Pero este objetivo extra fiscal es adicional, aun siendo la motivación prevaleciente de
alguna medida tributaria. La extrafiscalidad no puede constituir la esencia jurídica de la
institución del tributo, sino la utilización para objetivos económico-sociales de una he-
rramienta de intervencionismo. Este uso no ha sido vedada por la jurisprudencia. La Cor-
te Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que el poder impositivo tiende, ante todo, a
proveer de recursos al tesoro público, pero constituye, además, un valioso instrumento
de regulación económica.

En otro orden de ideas, la finalidad de cobertura de gastos públicos permite diferenciar

los tributos de los ingresos por sanciones patrimoniales.

1.3. CLASIFICACIÓN JURÍDICA

La clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo de las democracias mo-
dernas de Occidente (únicas que abarcamos) es la que divide los tributos en impuestos,
tasas y contribuciones especiales.

Estas categorías no son sino especies de un mismo género; la desemejanza se justifica

por razones políticas, técnicas y jurídicas. No solo las facultades de las distintas esferas de
poder en ciertos.

1.4. ÁMBITO DE APLICACIÓN

Según el código tributario dentro de la Norma II define el término Tributo de la siguiente
manera:
a. Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en
favor del contribuyente por parte del Estado.
b. Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios deri-
vados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
c. Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva
por el Estado de un servicio público, individualizado en el contribuyente.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual.
Las tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio
público.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo
público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la
realización de actividades de provecho particular, sujetas a control o fiscalización.

El rendimiento de los tributos, distintos a los impuestos, no debe tener un destino ajeno al de

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cubrir el costo de las obras o servicios que constituyen los supuestos de la obligación.
Las aportaciones al Seguro Social de Salud - ESSALUD y la Oficina de Normalización Previsio-
nal - ONP se rigen por las normas de este Código, salvo en aquellos aspectos que, por su na-
turaleza, requieran normas especiales, las mismas que serán señaladas por Decreto Supremo.

1.5. EL TRIBUTO COMO GÉNERO Y SU FUNDAMENTO JURÍDICO

El tributo es el concepto fundamental del Derecho Tributario que, como señala GONZÁLEZ
GARCÍA1, tropieza con dos dificultades fundamentales. Su carácter abstracto y el ser un
concepto género que comprende a otro que le precede en el tiempo y le aventaja en im-
portancia, el impuesto.

Una dificultad adicional, la señalada por BRAVO CUCCI, en el sentido que el tributo parece
formar parte del sistema de los fundamentos obvios, esto es, dar por obvios determinados
conceptos por estimarlos verdades inmutables sobre las cuales no hay nada que añadir ni
investigar.

Nada más alejado de la realidad, BARROS DE CARVALHO identifica hasta seis acepciones del
concepto tributo: 1) El tributo como cuantía de dinero, 2) El tributo como prestación corres-
pondiente a un deber jurídico del sujeto pasivo, 3) El tributo como derecho subjetivo del que
es titular el sujeto activo, 4) El tributo como relación jurídica tributaria, 5) El tributo como
norma jurídica y 6) El tributo como norma, hecho y relación jurídica. De estos conceptos
cuatro son identificados por BRAVO en el ordenamiento jurídico nacional2.
A los distintos significados que puede adoptar el concepto de tributo, que demuestra la
necesidad de profundizar en su análisis e investigación, le precede una cuestión que pone
en crisis el propio concepto de tributo. Breves líneas a propósito de la orientación doctrinal
en este aspecto. El tributo es el género y sus especies: el impuesto, la tasa y la contribución
especial. ¿Cuál es el elemento nuclear que hace que estas tres especies tributarias formen
parte de un único concepto?.

Una primera opción, solo una noción formal del tributo, “como prestación patrimonial im-
puesta con el fin de conseguir un ingreso, existiendo en tal noción el elemento del concurso
al gasto público, mientras falta la indicación de la causa justificadora”3. O una noción mate-
rial de tributo que tiene como causa justificadora el principio de capacidad contributiva que
actuaría como fundamento del tributo, en mayor o menor medida, en las tres especies tri-
butarias. Esta última es la tesis defendida por GONZÁLEZ GARCÍA. La capacidad contributiva
como elemento necesario y suficiente en el caso de los impuestos, y elemento necesario
pero no suficiente en el caso de las tasas y contribuciones, en las cuales deberá de comple-
mentarse con otros principios como el de beneficio o el de provocación del costo.

A nuestro modo de ver, además de la noción formal de tributo, la capacidad contributiva actúa
como fundamento del impuesto y la contribución de mejoras, en el sentido que aquel se exige
a quien exterioriza una determinada capacidad contributiva4 y está, en tanto, la actividad estatal
ha causado una manifestación concreta de capacidad contributiva, el aumento de valor de los
bienes. En cambio en la tasa, además de la noción formal de tributo, su fundamento no radica
en la capacidad contributiva. No se exige el pago de una tasa a quien exterioriza capacidad
económica, sino a quien provoca un gasto, en esta categoría la capacidad contributiva viene a
ser un límite en el sentido que no se debe exigir tasa a quien no tenga capacidad económica.
1
GONZALEZ GARCÍA, Eusebio. "La Tasa como especie del género tributo". Revista del IPDT N 21, Dic. 1991. P. 77 y ss. 20
2
BRAVO CUCCI, Jorge. Fundamentos de derecho tributario. Palestra. 2003. p. 46 y ss.
3
LÓPEZ ESPADAFOR, Carlos María. Las Categorías tributarias en el derecho italiano. Recientes ten¬dencias.
4
La capacidad contributiva está reconocida en nuestra Constitución a través del principio de igualdad del art. 74° que tiene un
contenido distinto al principio de igualdad ante la Ley [art. 2 numeral 2] de la Constitución). Véase. VILLANUEVA GUTIÉRREZ,
Walker. Principios constitucionales en el anticipo adicional del impuesto a la renta. Análisis Tributario. Mayo y Junio 2003

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En otro tipo de contribuciones especiales, caso de la contribución al SENCICO y SENATI, el

fundamento viene a ser el beneficio procurado a través de la actividad estatal ejecutada
a favor del obligado al pago del tributo. Dado que el beneficio no es tangible como en la
contribución de mejoras sino intangible (acceso a mano de obra capacitada), la dificultad
surge en el cálculo del tributo. Se toma en cuenta, en el primer caso, los ingresos brutos
de las empresas y, en el segundo, los gastos por concepto de cargas de personal. Se trata
de elementos desconectados de la actividad estatal que procura el beneficio, en un caso
se toma en cuenta los ingresos y en otro una partida de gastos. La capacidad contributiva
tiene cabida como límite negativo en la contribución al SENATI (art. 13.° de la Ley del SE-
NATI), mas no así en la contribución al SENCICO. Las denominadas “contribución de gastos”
son obligaciones a cargo de las empresas que causan gastos por labores de supervisión y
control a cargo del Estado en mercados especializados (mercado bursátil, mercado de inter-
mediación financiera) o sectores especializados (energético, saneamiento) en los cuales se
paga una contribución en función a diversos criterios (el monto efectivamente negociado,
el monto de los valores objeto de oferta pública, el valor del activo del fondo, el valor de
facturación). El Tribunal Fiscal ha expedido la jurisprudencia del Observancia Obligatoria a
través de la Resolución del Tribunal Fiscal 416-1-2009 de 15 de enero de 2009, mediante el
cual se señala que el Aporte al Sostenimiento de los Organismos Normativos, Reguladores
y Fiscalizadores “aporte a OSINERG”, en su cuantía no podía estar fijada por Resolución Mi-
nisterial, sino por Decreto Supremo.
En efecto, señaló el Tribunal Fiscal “por tanto, de acuerdo con una interpretación acorde
con la Constitución, debe considerarse que cuando el inciso g) del artículo 31.° de la Ley N.°
25844 modificado por la Ley N.° 26734, estableció que los aportes debían ser fijados por el
Ministerio de Energía y Minas, debió entenderse que la alícuota del tributo debió aprobarse
por decreto supremo emitido por el Presidente de la República con el refrendo del Ministro
del Sector Energía y Minas”.

Estas obligaciones encajan en la “noción formal de tributo” y su causa -en nuestra opinión-
radica en la provocación del gasto al Estado aunque la medición de ese gasto no guarda
relación con la actividad de supervisión y control que se lleva a cabo. El modus operandi
de estas contribuciones es la siguiente: una Ley crea la obligación de pagar la contribución
(Ley de CONASEV, Ley de OSINERG, Ley de la SBS, etc.), un decreto supremo desarrolla lo
establecido en la Ley o una resolución administrativa del propio organismo supervisor ope-
rativizar el cobro de la contribución, señala la base imponible, la alícuota, la oportunidad y
los obligados a pagar. Se trata de auténticos tributos que se manejan al margen respeto de
los principios constitucionales. Aunque con la Resolución del Tribunal Fiscal antes reseñado,
la intervención de la resolución administrativa para regular la cuantía del tributo no será po-
sible, puesto que el Decreto Supremo es la norma reglamentaria destinada a complementar
los elementos que la Ley le ha delegado dentro de los parámetros fijados por ella.

Finalmente en la sentencia del Tribunal Constitucional 1078-2007-PA/TC el Tribunal

Constitucional sostiene que “En mérito a que el Tribunal Constitucional ha consid-
erado en su fundamento 2.2.4, que los aportes de los trabajadores al FONAVI dis-
puesto por el Decreto Ley N.° 22591 no cumple con los principios constitucionales
tributarios no constituyen tributo”, lo cual definitivamente nos parece un desaci-
erto mayúsculo del Tribunal Constitucional, porque el carácter ex lege del tributo
proviene de su creación por mandato de la Ley, aun cuando dicha Ley no sea el
instrumento normativo previsto en la Constitución para su creación. De lo contrario,
bastaría que cualquier obligación ex lege (creada por mandato de la Ley) no cumpli-
era con alguno de los principios constitucionales para soslayar su naturaleza tribu-
taria.

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1.6. EL IMPUESTO
El impuesto indudablemente es la categoría jurídica más importante del tributo, al punto
que ha conducido a un buen sector de la doctrina italiana hacia la consideración del Derecho
Tributario como Derecho de los impuestos, reduciendo el concepto de tributo a la categoría
del impuesto. Debemos destacar, del impuesto, las siguientes notas:
El legislador debe exigir el impuesto, allí donde exista riqueza. La sentencia del Tribunal
Constitucional Español 27/1981 sostiene que este límite constitucional significa “gravar la
riqueza allí donde se encuentra”. O, en una postura más abierta, el Tribunal Constitucional
Español ha señalado que (sentencia 37/1987) “basta que dicha capacidad económica exista
como riqueza o renta real o potencial en la generalidad del supuesto contemplado por el
legislador al crear el impuesto, para que aquel principio constitucional quede a salvo”. La
capacidad económica (contributiva) como fundamento del impuesto es su nota caracteri-
zadora. Debemos destacar de la definición legal el principio de independencia de los im-
puestos, esto es, un tributo que no se causa por una actuación estatal concreta o general,
el devengo y pago del mismo es independiente a cualquier actividad estatal (tributo no
vinculado). Este principio se enuncia en forma inadecuada, pues se hace referencia a que
el impuesto no origina ninguna contraprestación directa a favor del contribuyente, lo cual
puede dar lugar a entender que en las otras categorías tributarias sí. En nuestro sistema
legal el Impuesto a las Transacciones Financieras no cumple con el Principio de Capacidad
Contributiva. TIPKE señala que por más inventiva que pueda tener el legislador al momento
de crear nuevos impuestos “todos los impuestos que hay y ha habido -con independencia
de su denominación y objeto imponible mencionado por el legislador- son diversas ma-
nifestaciones del gravamen sobre la renta (acumulada). Por consiguiente solo existe una
fuente impositiva: la renta acumulada. El legislador siempre se nutre de esta fuente por
más que invente nuevos impuestos”5. La recaudación de los impuestos es controlada por
la dirección del tesoro público del Ministerio de Economía y Finanzas a través de una caja
única (principio de unidad de caja) que sirve para solventar los gastos del Estado (tributo no
destinado). Este se encuentra reflejado en el art. 79.° segundo párrafo de la Constitución.
No hay impuestos con fines predeterminados, salvo excepción constitucional autorizada, es
el caso del Impuesto Extraordinario para la Promoción y Desarrollo Turístico Nacional (Ley
N.° 27889, art. 12°).

1.7. LA TASA
La tasa tiene un amplio desarrollo dogmático en la Ciencia del Derecho Tributario. Respecto
a esta categoría tributaria, destacamos las siguientes notas:
La tasa tiene como nota esencial que el hecho gravado es el servicio público individualizado.
Su fundamento radica en el gasto provocado al ente estatal en la prestación del servicio
divisible (tributo vinculado). El servicio público prestado en forma individual, como hecho
gravado, genera importantes consecuencias jurídicas:
La cuantía de la tasa no debe exceder del gasto provocado en la prestación del servicio. Debe
existir una razonable equivalencia entre el servicio público prestado y la cuantía de la tasa.
Aunque este principio no se recoge con carácter general en nuestra legislación, se trata de
un límite constitucional implícito inherente a la naturaleza de la tasa que se recoge en forma
explícita en las distintas clases de tasa (véase los arts. 69.°, 69.°-A y 70.° de la Ley de Tribu-
tación Municipal, arts. 44.°. 1. y 45.° de la Ley N.° 27444).

El sujeto pasivo en calidad de contribuyente debe ser el ciudadano a quien se presta el ser-
vicio divisible (art. 8.° del Código Tributario).
5
E. Klaus. Moral Tributario del Estado y de los Contribuyentes. Marcial Pons. 2002. p. 23

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No es indispensable que el servicio cause un beneficio, basta la prestación efectiva del ser-
vicio público, aunque el ciudadano no haga uso del mismo. El servicio público constituye el
hecho gravado. En la mayoría de las tasas se trata de servicios inherentes a las funciones
del Estado, es el caso de los servicios administrativos o autorizaciones en el caso de los
Derechos o Licencias y en otros de servicios no inherentes, como el caso de los arbitrios.
Puede ser útil acudir a los criterios del Derecho Administrativo6 para definir servicio público:
1) La finalidad que cumple, satisfacer una necesidad pública, colectiva o de interés público;
2) La organización que lo presta, la administración pública en forma directa o indirecta; o, 3)
La forma o régimen jurídico regulatorio que caracteriza a dichos servicios con los criterios
de generalidad, uniformidad, regularidad y continuidad.

La Constitución menciona en el art. 74.° a las tasas. El Código Tributario ha incluido dentro
de dicha especie, tres subespecies de tasas: los arbitrios, los derechos y las licencias. Más
adelante se verá que los arbitrios son contribuciones. A ello se suma, que, el art. 68.° de
la Ley de Tributación Municipal, menciona dentro de la categoría tasas: los arbitrios, los
derechos, las licencias de apertura de establecimiento, la tasa por estacionamiento vehicu-
lar, la tasa de transporte público y las licencias especiales. Aquí habrá que examinar cada
categoría en particular y examinar si encaja o no en la categoría de tasa. Debe distinguirse
entre las tasas estatales y las tasas municipales. Aquellas son de competencia del Poder
Ejecutivo y se regulan mediante decreto supremo y estas otras son de competencia del
gobierno local y se reglan mediante ordenanza.

La recaudación debe destinarse al mantenimiento o conservación del servicio público que

da lugar al pago de la tasa (tributo destinado) (arts.70.° de la Ley de Tributación Municipal,
art. 7° del Decreto Ley N.° 25988). En la práctica no se aprecia mecanismos de control para
el cumplimiento de este mandato.

1.8. LOS ARBITRIOS MUNICIPALES

El arbitrio de limpieza pública encaja dentro de la definición de tasa, porque en este existe
un servicio individual prestado a favor de cada ciudadano en concreto que tiene la posibili-
dad de eliminar sus residuos a través del servicio municipal organizado con ese propósito.
Los servicios de seguridad ciudadana y mantenimiento de parques y jardines no encajan
en la categoría de las tasas, por cuanto no se aprecia un servicio individualizado a favor de
ciudadanos en concreto sino, antes bien, de un colectivo de personas, por lo que se trata
de contribuciones especiales.

Se debe considerar respecto a este tributo las siguientes normas, jurisprudencia y docu-
mentos de importancia:

Los costos deben calcularse dentro del último trimestre de cada ejercicio anterior al de su
aplicación y ser publicados a más tardar el 31 de diciembre (art. 69.° y 69.°-A modificado
por el D. Leg. N.° 952 de 3-2-04). Esto elimina los problemas de retroactividad que se daban
en los arts. 69.° y 69.°-A anteriores.
La sentencia del Tribunal Constitucional de 25-03-03, expediente N.° 918-20002-AA/TC pu-
blicada el 24-4-03 ha precisado que la distribución individual de la carga tributaria en fun-
ción al valor de los predios no resulta congruente con la naturaleza de la tasa. En efecto, se
ha señalado que: “el valor de un predio no puede servir como parámetro para establecer el
valor de un servicio público. En materia tributaria, se utiliza más bien como base imponible
para la determinación de impuestos que gravan el patrimonio por ser un indicador de la
6
Roberto. Derecho administrativo. Cuarta Edición Actualizada. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 1995. p. 530. 24

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capacidad contributiva de un contribuyente. Para el caso de la tasa por servicio público, su

base imponible debe estar en relación con el costo que demanda el servicio y su mante-
nimiento y el beneficio individual, sea real o potencial que reciba el usuario, y no con su
capacidad contributiva, ya que esta responde más a la naturaleza del impuesto.
La Sentencia del Tribunal Constitucional N.° 0053-2004-PI/TC en que señala que la ratifica-
ción es un requisito esencial para la validez de la ordenanza que crea arbitrios. La publica-
ción del Acuerdo de Consejo que ratifica es un requisito para su vigencia; el plazo del art.
69.°-A de la Ley de Tributación Municipal es el plazo razonable para la ratificación y publi-
cación del Acuerdo de Consejo que ratifica la Ordenanza; (...) Solo a partir del día siguiente
de la publicación de dicho acuerdo dentro del plazo, la municipalidad distrital se encuentre
legitimada para cobrar arbitrios; en caso no se haya cumplido con ratificar (requisito de
validez) y publicar (requisito de vigencia) una ordenanza dentro del plazo previsto, corres-
ponde la aplicación del art. 69.°-B de la Ley de Tributación Municipal; en consecuencia, el
arbitrio se cobrará en base a la Ordenanza válida y vigente al año fiscal anterior reajustada
con el índice de precios al consumidor; si la norma del año anterior no cuenta con los requi-
sitos de validez y vigencia, deberá retrotraerse hasta encontrar una norma que reúna tales
requisitos y sirva de base de cálculo. La Jurisprudencia de Observancia Obligatoria emitida
a través de la Resolución del Tribunal Fiscal 13640-5-2008 (02.12.08) que determina si las
ordenanzas N.° 144-MDLy N.° 148-MDL, emitidas por la Municipalidad Distrital de Lince,
cumplen con los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional para realizar el co-
bro de los arbitrios municipales de limpieza pública, parques y jardines y serenazgo de los
años 2002 a 2005.

1.8.1. Licencias
Las licencias son consideradas formalmente como tasas. Se puede plantear que el servicio
individual consiste en el servicio administrativo prestado, en ocasión de la expedición de la
autorización de funcionamiento o que el servicio está dado por las labores de fiscalización
de los establecimientos autorizados.
El primero da lugar al pago de un derecho (véase la RTF 378-1-96 de 18.3.96) y el segundo
no puede constituir el hecho generador de la licencia porque la fiscalización no se ejecuta
respecto de cada establecimiento y es posterior al pago del tributo.
Queda por plantear como hecho generador la autorización administrativa en sí misma, es
decir, el acto administrativo que autoriza la realización de la actividad económica de que
se trate. La Ley N.° 27180 vigente a partir del 01.01.2000 adoptaba esta idea por cuanto
disponía el pago de la licencia por única vez, salvo que se trate de situaciones de cambio
de uso, giro o zonificación. El problema de esta concepción de la licencia de funcionamiento
como pago por la autorización administrativa que, dicha autorización, era el desenlace final
del servicio administrativo prestado con ese propósito. Si los servicios administrativos han
dado lugar al pago de un derecho (tributo) y la autorización también da lugar al pago de
una licencia (tributo), estaríamos frente a un pago duplicado por el mismo servicio adminis-
trativo. Más aún, cuando la autorización podría operar por silencio administrativo positivo,
puesto que, conforme al artículo 1.o de la Ley N.° 29060, opera el silencio administrativo
positivo, cuando se trate de solicitudes para el desarrollo de actividades económicas que
requieran autorización previa del Estado, lo que demuestra que la autorización no justifica
la licencia como tasa.

Por esa razón, entendemos que es correcta la orientación que le ha dado la Ley N.° 28976
Ley Marco de las Licencias de Funcionamiento que dispone el pago de la licencia, incluyen-
do los servicios administrativos previos y conducentes a la obtención de las respectivas
licencias. De modo que no se haga un doble pago por un mismo servicio, sino un único, bajo
el concepto de Licencia de Funcionamiento.

Unidad I 22
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Debe considerarse respecto a las licencias, las siguientes ideas:

La licencia de apertura de establecimiento se rige por la Ley Marco de Licencias de Funcio-
namiento Ley N.° 28976 que ha derogado los artículos 71.°, 72.°, 73.°, 74.° y 75.° del D. Leg.
N.° 776 modificados por la Ley N.° 27180. Según esta Ley la vigencia de la licencia es inde-
terminada (artículo 11.o) y el costo de la licencia debe reflejar el costo real del procedimiento
vinculado a su otorgamiento, el cual debe comprender: (i) Evaluación por zonificación (ii)
Compatibilidad de uso (iii) Inspección técnica de seguridad en Defensa Civil Básica (artículo
15.°).
Debemos recordar que según la Ley N.° 27180, la licencia se pagaba por única vez. Sin em-
bargo, existe una Resolución del Tribunal Fiscal que no es muy clara al respecto, se trata de
la RTF 134-2-2006 de 10 de enero de 2006 que señala en una nota a pie de página que “sin
perjuicio que el pago de la deuda por concepto de licencia de funcionamiento es único, la
Administración Tributaria podrá solicitar el pago de la citada deuda periódicamente”. Véase
la reseña de esta resolución en la parte de jurisprudencia.
Licencias temporales reguladas en las distintas ordenanzas para actividades económicas
realizadas por campaña o temporadas.

Las licencias especiales se cobran en situaciones en que la actividad requiere de una fis-
calización especial, en cuyo caso se requiere de una Ley autoritativa del congreso (artículo
68.° de la Ley de Tributación Municipal modificada por la Ley N.° 27180). Es el caso de la
licencia de obras regulada por la Ley N.° 27157 y su Reglamento el D.S. N.° 008-2000-MTC.

1.8.2. Los derechos

Los derechos son tasas que se cobran por la prestación de servicios administrativos o ju-
risdiccionales, o por el aprovechamiento de bienes públicos. Las ideas a tener en cuenta
respecto a este tributo son:

Se cobran por derechos de tramitación, cuando ello implique un servicio específico e indi-
vidualizado a favor del administrado (art. 44.°.1 de la Ley N.° 27444).

Se cobran en tanto estén consignado en el Texto Único de Procedimientos Administrativos

de la Entidad (art. 44.°.2 de la Ley N.° 27444).

Su cuantía no debe exceder el costo del servicio administrativo prestado (art. 70.° de la Ley
de Tributación Municipal y art. 45.° de la Ley N.° 27444).

Su cuantía debe establecerse en función del costo del servicio y no de otros parámetros
(tamaño del anuncio, el número de postes a instalar, el monto de la operación). Véase la
Resolución N.° 0041-2003/CAM- INDECOPI de 4-12-2003.

La Ley N.° 27444 señala que la facultad de cobro de los derechos debe estar contenida
en una norma con rango de Ley. Debe atenderse más bien a la Constitución que concede
potestad tributaria originaria al Poder Ejecutivo para la creación de tasas mediante decreto
supremo y no mediante Ley.

El Código Tributario hace referencia al uso o aprovechamiento de bienes públicos. La Cons-

titución distingue entre los bienes de dominio público y los bienes de uso público (art. 73.°).
Los primeros son inalienables y pueden ser usados libremente por todos los ciudadanos, los
segundos en cambio son alienables y pueden ser usados por los particulares previa autori-
zación estatal a través de las concesiones. Se paga la tasa por la autorización administrativa

23 Administración Tributaria
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para usar el bien de dominio público en provecho particular (instalación de kioscos en la vía
pública, de letreros o publicidad en la vía pública). El Decreto Supremo 041 -2007-MTC, de
22 de noviembre de 2007, creó el pago del derecho de vigencia anual por el uso del área
acuática y franja costera correspondiente a las autorizaciones temporales de uso de área
acuática conferidas a personas naturales y jurídicas con respecto al área de dominio público
del Estado.

Los derechos que se puedan cobrar por la explotación de los bienes de uso público, es el
caso de la Ley N.° 28221 de 11.5.04 o la Ley N.° 28258 de 24.6.04 (Ley de la Regalía Mine-
ra), aunque literalmente encaja en la imprecisa definición de “aprovechamiento de bienes
públicos”, no son a nuestro modo de ver tributos, porque no se aprecia servicio individual
(como el caso de la autorización) sino, antes bien, el cobro de una contraprestación por la
extracción de materiales. Se trata de auténticas contraprestaciones reguladas por la Ley.

1.9. CONTRIBUCIONES
Respecto a esta última categoría, nos remitimos a los comentarios ya hechos anteriormen-
te respecto a la contribución de mejoras, la contribución al SENATI y SENCICO y las contri-
buciones de gastos.

1.10. LAS TASAS Y LOS PRECIOS PÚBLICOS

La distinción entre tasa y precio público es relevante a los fines de establecer el régimen
jurídico que se le resulta de aplicación. La dificultad se presenta porque se trata de servicios
públicos divisibles prestados por el Estado, por lo que se paga monto determinado: divisibi-
lidad del servicio y pago a cambio son notas que caracterizan esta dificultad.
El Código Tributario señala que la distinción radica en el origen contractual o legal del pago.
Si la obligación nace de la voluntad de las partes se trata de un precio, en cambio, si la obli-
gación nace del mandato legal se estará frente a una tasa. En muchos casos este criterio
puede no resultar suficiente o difícil de apreciar, piénsese en el peaje o el servicio de agua
potable. En estos casos se debe completar el análisis en base a los criterios que la doctri-
na ha elaborado: el interés público o privado en la prestación del servicio, la organización
del servicio por un ente privado o un ente estatal (VIDAL HENDERSON), la inherencia del
servicio a los fines del ente estatal (VALDES COSTA y VILLEGAS) la recepción o recepción
obligatoria del servicio frente a la solicitud o recepción voluntaria (Ley de Tasas y Precios
Públicos Española), son criterios que ayudan a definir cuándo se está frente a una tasa o un
precio público.

1.11. LAS APORTACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL

Las aportaciones a la seguridad social son tributos que se regulan por el Código Tributario,
salvo en aquellos aspectos que requieren una normativa especial. Este es el texto vigente
a partir del 01.01.99 (Ley N.° 27038), pues antes de esa fecha, el Código disponía exacta-
mente lo contrario, “las aportaciones que administran el IPSS y la OPN se regían por las
normas privativas de estas instituciones y supletoriamente por las normas de este Código,
en cuanto les resulten aplicables”.
El cambio normativo obedeció a dota de un marco jurídico uniforme, a fin de que la SUNAT
asumiera la labor de administrar las aportaciones sociales mediante los Convenios Celebra-
dos con ESSALUD y la ONP, situación que se ha producido a partir de julio de 1999. El Decreto

Unidad I 24
 Facultad de Ciencias Empresariales

Supremo N.° 003-2000-EF de 17.01.2000 paradójicamente regula los aspectos que se rigen
por el Código Tributario y no aquellos aspectos que requieren de una normativa especial.
Se rigen por el Código Tributario la aplicación de sanciones a las infracciones cometidas a
partir del 01.01.99, así como los plazos de prescripción del Código Tributario para obligacio-
nes e infracciones generadas a partir de dicha fecha.

AUTOEVALUACIÓN

CONCEPTUAL
1. ¿Qué entiende por tributo?
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2. ¿Cómo se encuentra dividido el tributo?

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3. ¿Qué son los arbitrios municipales?

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4. ¿Qué son las licencias?

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25 Administración Tributaria