EMPRESARIOS Y EMPRESAS EN LA HISTORIA DE CHILE: 1930-2015

POLITICA ECONÓMICA Y CAPITAL EXTRANJERO EN LA CREACION Y CRECIMIENTO DE COPEC

Introducción

 En el año 2014 Empresas Copec fue clasificada por diferentes fuentes como la primera empresa de Chile en términos de ventas.
Aunque Copec comenzó sus actividades en 1937 como una empresa dedicada a la comercialización de derivados del petróleo, para
2014 se había convertido en un enorme conglomerado con importantes inversiones que cubrían una variedad de sectores, incluyendo
el forestal, pesquero y financiero, además del de combustibles.
 Este capítulo explora las condiciones iniciales que permitieron la creación y crecimiento de Copec durante sus primeros años de
existencia. La hipótesis que se desarrolla aquí es que entre 1932 y 1970 la confluencia de los siguientes tres factores permitió
tanto el nacimiento como la consolidación de esta empresa como comercializadora de derivados del petróleo:
1) la estrecha relación entre los grupos económicos chilenos y las instituciones a cargo de la implementación de políticas de
desarrollo económico
2) el control de la industria por parte de dos multinacionales extranjeras (Shell y Esso)
3) la existencia de políticas de industrialización por sustitución de importaciones durante ese periodo.
 Estas condiciones desaparecieron después del golpe de estado de 1973, lo que explica el gradual cambio en la orientación de las
operaciones de la empresa tras ese año.

Chile: nacionalismo petrolero, sin petróleo, 1899-1930

 La esperanza de descubrir petróleo en chile, llevo a varios políticos a desarrollar una política preventiva y copiar la legislación
petrolera de México revolucionario incluyendo la nacionalización en 1917 de las (aún no encontradas) fuentes de crudo chileno.
 Mas tarde, en 1926, temeroso de que las grandes multinacionales petroleras se apropiaran de (prometidos por los expertos, pero aún
no encontrados) pozos petroleros chilenos patagónicos, el presidente Emiliano Figueroa aprobó una ley poniendo bajo propiedad
del Estado dichos recursos. Sin embargo, más de dos décadas los resultados fueron nulos.
 Para las grandes multinacionales petroleras, Chile nunca fue un lugar atractivo como productor de crudo (algo obvio dados los malos
resultados de las exploraciones), sino como como mercado consumidor de petróleo importado.
 La primera en invertir fue la poderosa empresa norteamericana Standard Oil Company, por medio de su filial West India Oil
Company (más tarde conocida en Chile como Esso).
 La empresa británico-holandesa Royal Dutch-Shell), conocida como Shell, llego a Chile en 1919.
 En 1927 Chile se había convertido en el segundo consumidor de petróleo per cápita en América Latina después de Argentina. La
importación de automóviles subió de 741 en 1927 a 5.300 en 1928, y con el tiempo el sector minero se constituyó en el más
importante consumidor de energía del país.
 Las inversiones y capacidad de acceso al petróleo internacional de estas dos multinacionales las llevaron prontamente a controlar el
100% del mercado chileno. Mas importante aún, en términos políticos y económicos, a partir de 1928 ambas empresas
formalizaron cartelizar el mercado chileno y no competir la una con la otra. Esto era parte de un arreglo firmado por sus casas
matrices con las otras grandes empresas multinacionales del mundo, en el que se comprometieron a no competir entre ellas (arreglo
también conocido como el Tratado de Achnacarry).
 La cartelización del mercado de derivados del petróleo en Chile por parte de Shell y Esso no conto con el beneplácito del gobierno
chileno. Esta antipatía se dio particularmente durante la crisis provocada por la Gran Depresión.
 Durante este difícil periodo el presidente Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931) busco crear una sociedad para la distribución de
derivados del petróleo entre el Estado chileno y la casa comercial británica de Antony Gibbs con el fin de romper con el control de
Esso y Shell.
 Para desilusión de Ibáñez, sin embargo, Gibbs no encontró la oferta financiera y tecnológicamente viable. Un nuevo intento para
romper el control de las multinacionales se dio durante la presidencia de Juan Esteban Montero (1931-1932), quien, a pesar de su
orientación ideológica de derecha, se aproximó a la Unión Soviética para acordar importaciones de petróleo soviético a Chile.
 Los soviéticos mostraron interés y ofrecieron proveer a Chile de petróleo y de asistencia técnica para la construcción de una refinería
a cambio de nitratos chilenos. La oferta, sin embargo, conto con la oposición tanto de Shell y Esso (quienes rehusaron a procesar o
vender petróleo ruso), como del gobierno norteamericano. Ante estas presiones, Montero cedió y no continuo con el proyecto.
 Las políticas económicas de Montero para sobrellevar la crisis condujeron a nuevos conflictos con las multinacionales petroleras.
En 1932 Montero dio los primeros pasos en términos de política macroeconómica para implantar en Chile un modelo económico de
industrialización por sustitución de importaciones. Con ese fin autorizó a aumentar los aranceles y la devaluación de la moneda con
el fin de proteger a la industria local.
 Estas políticas actuaron en detrimento de las multinacionales, las que tenían que comprar su petróleo en dólares, pero venderlos en
devaluados pesos.
 Ante esto las multinacionales anunciaron que para mantener a flote sus negocios, debían aumentar el precio de los derivados del
petróleo. Apoyados por la embajada norteamericana hicieron eso, pero provocaron protestas de taxistas y transportistas.
 El desorden y caos que estas protestas generaron llevaron a Montero a una acción desesperada por medio de la cual el presidente
amenazo a Shell y Esso con expropiación. Las multinacionales, sin embargo, lo ignoraron, considerando que no tenía la fuerza para
dicha acción y por lo tanto mantuvieron el aumento de precios.
 El cálculo funciono a favor de las multinacionales cuando Montero negoció con ellas un nuevo acuerdo por medio del cual taxis y
buses podrían comprar combustible a un precio más bajo que los vehículos particulares.
 Poco antes de abandonar el poder producto de un golpe de Estado en su contra, en 1932 Montero firmo una ley que permitía la
creación de un monopolio estatal para importaciones, distribución y venta de petróleo y sus derivados. Aunque las multinacionales
protestaron, la ley subsistió.

Recuperación económica, mercado petrolero y políticas de industrialización en la década de los años 30.

 En 1932 salió elegido como presidente Arturo Alessandri. Durante su administración política se consolidó la política ISI
(Industrialización por Sustitución de Importaciones).
 En 1933 Alessandri aumento los aranceles a los productos en un 50%, y en 1934 volvió a aumentarlos en 100%. Como parte de la
ISI, Alessandri buscó tener relaciones cordiales con la elite chilena que acepto entusiasta las políticas proteccionistas impulsadas
por el presidente.
 La asistencia del presidente a la sesión inaugural de la Confederación de la Producción y el Comercio (cpc), organización que
aglutinaba a los principales industriales chilenos, es simbólicamente importante, pues muestra la alianza que se empezaría a gestar
entre las organizaciones patronales y un gobierno orientado a la industrialización.
 Rápidamente, Alessandri continuo con políticas de devaluación e inversión en obras públicas financiadas con deuda.
 Las políticas de Alessandri no fueron en contra de los intereses de Esso y Shell. Su administración permitió a las multinacionales
aumentar el precio de los derivados del petróleo mientras que se comprometió a no volver a considerar la compra de petróleo
soviético en el futuro.
 Las políticas económicas de Alessandri dieron resultados inmediatos. Con la recuperación de la economía y la caída en el desempleo,
el consumo de derivados del petróleo inicio una tendencia al ascenso que no cambiaría durante el resto del siglo.
 La Gran Minería, sin embargo, continúo siendo el principal consumidor: para 1933 las empresas de cobre consumían el 17% del
total del petróleo importado en Chile, mientras que las empresas de nitratos consumían el 15%. Para 1934 las empresas del cobre
consumían un impresionante 24% del total de importaciones.
 Con una economía en recuperación, un gobierno aliado a los intereses de la burguesía industrial, y un consumo de derivados del
petróleo en ascenso, era solo cuestión de tiempo antes de que la elite chilena buscara participar en el lucrativo negocio petrolero.
Esto se dio en 1934.

Copec y la alianza entre el gobierno y la burguesía industrial

 El 31 de octubre de 1934 un grupo de jóvenes ingenieros chilenos encabezados por el futuro presidente de Chile, Pedro
Aguirre Cerda, fundaron la Compañía de Petróleos de Chile (Copec). Las condiciones existentes en el país eran favorables.
 Los fundadores de Copec eran representantes de una nueva generación de ingenieros de la década de los años 1920 y 1930, que
creían en los beneficios del modelo económico keynesiano de ISI impulsado por el Estado.
 A pesar de su fe en el Estado como agente regulador, creían en los beneficios de la empresa privada y no apoyaban las ideologías
que respaldaban las expropiaciones.
 Las políticas proteccionistas de Alessandri estuvieron acompañadas por la consolidación de los grupos económicos como aquellos
que dominaban la economía chilena.
 Estos grupos se caracterizaban por ser organizaciones con inversiones en una gran cantidad de empresas de diferentes industrias
conectadas entre sí por miembros comunes de juntas directivas o lazos familiares y/o de amistad. A la vez, en su esfuerzo por
impulsar la ISI, el gobierno chileno buscó coordinar su política económica con el sector privado, lo que llevo a la creación de una
"puerta giratoria" entre agendas estatales o ministerios públicos y empresas del sector privado, en donde miembros de la elite
industrial chilena en ocasiones ocupaban puestos importantes en el gobierno (particularmente en agencias o ministerios relacionados
con política económica), para después regresar al sector privado".
 Las conexiones de estos individuos con el gobierno les daban ventajas dentro del Copec e influencia tanto en el gobierno como en
Copec. Por esta razón no es de extrañar el apoyo que, desde su inicio, tuvo Copec por parte del gobierno chileno.

Oposición de las multinacionales a Copec y creación del cartel petrolero chileno

 Dado el control total que tenían sobre el mercado chileno, Esso y Shell se opusieron a la creación de Copec desde un principio, y
planearon quebrarla por medio de una guerra de precios.
 Esta iniciativa, sin embargo, no prosperó. En 1935, Gustavo Ross, el ministro de hacienda de Alessandri, intervino directamente a
favor de Copec y advirtió a las multinacionales que el gobierno estaba dispuesto a subsidiar a Copec con el fin de garantizarle al
menos un 20% de participación en el mercado.
 En ese momento el gobierno tenía los recursos para financiar a Copec en un conflicto con Esso y Shell gracias a los altos precios
del cobre. Para complicar más las cosas, para las multinacionales, las embajadas norteamericana y británica no se opusieron a la
creación de Copec. De hecho, Muller tenía buenas relaciones personales con el embajador de Estados Unidos.
 Sin embargo, ambas embajadas desconfiaban de la capacidad de Copec para entrar en el negocio.
 Mientras la embajada norteamericana sugirió a las multinacionales no hacer ningún negocio con Copec a menos de que esta última
pagara al contado y por adelantado, la embajada británica consideraba que el mercado chileno no era lo suficientemente grande para
tener a tres empresas petroleras operando en él.
 Sea cuales fuesen las opiniones al respecto, lo que quedó claro a las multinacionales es que no iban a tener apoyo político ni en
Chile ni en sus países de origen, en caso de enfrentarse a Copec o al gobierno chileno.
 Crecidos en optimismo por el apoyo del gobierno, Aguirre Cerda y Wachholtz fueron más lejos y pidieron al gobierno declarar a
Copec como monopolio petrolero nacional. Para su sorpresa, Ross se opuso firmemente. Tanto, que incluso pidió a Esso y Shell
 que buscaran apoyo en sus gobiernos para oponerse a esta propuesta, pues el ministro consideraba que los planes de desarrollo
requerían inversión extranjera.
 En 1937 Shell, Esso, y Copec arreglaron sus diferencias con mediación del Ross, y aceptaron dividir el mercado en tercios, y se
comprometieron a no competir en precios. De igual forma las multinacionales, estaban obligados a reinvertir sus ganancias en Chile.

Políticas desarrollistas y consolidación del cartel petrolero en Chile, 1938-1954

 En 1938 el antiguo presidente de Copec, Pedro Aguirre Cerda, ganó unas apretadas elecciones presidenciales compitiendo contra el
antiguo ministro de hacienda Gustavo Ross. Parte de la plataforma política de Aguirre Cerda incluía la nacionalización del sector
petrolero.
 Adicionalmente, Aguirre Cerda nombro a Wachholtz, su antiguo aliado en Copec, como Ministro de Hacienda, quien en enero de
1939 también hizo eco de la propuesta de nacionalización y sugirió a las empresas extranjeras vender sus activos de manera
voluntaria.
 A pesar de las credenciales conservadoras de Aguirre Cerda y Wachholtz, la embajada norteamericana inmediatamente vio un
paralelo con el Mexico revolucionario que el año anterior había expropiado a las empresas petroleras, y mostro su oposición a la
idea de un monopolio.
 Por su parte, las multinacionales respondieron a Wachholtz que ellas solo considerarían vender al final de su contrato con Copec,
en 1942. Considerando la actitud de las multinacionales como una provocación, Wachholtz procedió a solicitar un préstamo al
Export Import Bank de Estados Unidos para financiar la construcción de una refinería.
 El banco respondió que no otorgaría prestamos mientras las propiedades norteamericanas estuvieran en peligro de expropiación.
Ante esta negativa, Wachholtz no busco más fuentes de financiamiento y el proyecto fue archivado.
 En 1939 Aguirre Cerda reforzo el estrecho lazo entre el sector privado y el gobierno con la creación de la Corporación de Fomento
de la Producción (Corfo), tal vez la organización más importante en Chile en términos del impulso a la ISI.
 Relativamente independiente, Corfo estaba a cargo de coordinar el proceso industrializador. Entre 1939 y 1954 las inversiones de
Corfo en maquinaria y equipo representaron el 30% del total del país.
 La iniciativa de la ISI dio frutos: entre 1940 y 1954 la producción industrial chilena creció en un 246%, las inversiones
norteamericanas en minería crecieron en un 80% y la población urbana (muy conectada a la industria) creció en un 42%.
 Como lo describe Ben Ross Schneider en su estudio sobre grupos económicos, después de 1939, las principales decisiones
económicas en Chile no fueron tomadas a nivel del Senado, sino en reuniones a puerta cerrada en las oficinas de Corfo.
 Durante los siguientes años el directorio de Copec estaba integrado por personajes también conectados con otras asociaciones
gremiales, las cuales a su vez tenían contacto cercano con Corfo.
 Shell y Esso estaban conscientes de la necesidad de mostrarse colaboradores con su socio en el cartel. Cuando el primer contrato
del cartel venció el primero de enero de 1942, tanto Esso como Shell estuvieron de acuerdo en aumentar la participación de Copec.
 Bajo el nuevo acuerdo Copec aumentaría su participación gradualmente durante los siguientes diez años hasta lograr el control del
50% de la bencina y 33% en todos los demás productos. Además, Copec se comprometía a comprar todos los productos de Shell y
Esso en proporción a las anteriores participaciones en el mercado de ambas multinacionales.
 La búsqueda por parte de Esso y Shell de proteger su posición en Chile contó con el apoyo de la embajada norteamericana no tanto
por un interés en el mercado energético chileno, pequeño para estándares globales, sino para proteger el consumo de energía de las
multinacionales vinculadas a la minería.
 Para Esso y Shell, darle concesiones y mayor participación a Copec, ayudaba a reducir el riesgo de herir sensibilidades nacionalistas
en Chile, y así evitar las expropiaciones.
 A pesar de su oposición inicial, las multinacionales se beneficiaron de su pertenencia al cartel con Copec, así como de las operaciones
de Corfo. De hecho, cuando el segundo contrato que establecía la existencia del cartel estaba cerca de vencer en 1951, y se acercaba
su renovación, las oficinas centrales de Esso en Nueva York enviaron un memorandum a su oficina en Chile expresando su deseo
de que a partir de 1951 Esso, Shell y Copec operaran en un mercado competitivo en Chile.
 Los funcionarios de la empresa presente en Chile, sin embargo, consideraron que era más beneficioso continuar con el arreglo y
renovaron el cartel por dos años más y más tarde hasta los años sesenta. Los funcionarios en Chile claramente sabían de las ventajas
políticas que traía el cartel.
 En 1959 el cartel protegió a las multinacionales de acciones en su contra por parte de aquellos que criticaban al cartel por incumplir
con la legislación antimonopolio. Cada vez que el cartel fue amenazado legalmente la Comisión Antimonopolio expresó que siempre
y cuando hubiera miembros chilenos en el cartel el gobierno no actuaria en contra de él.
 Las fuertes conexiones de Copec claramente rendirán beneficios para las multinacionales.
 Paradójicamente, los esfuerzos de Corfo para lograr independencia energética en Chile también beneficiaron a las multinacionales
y Copec.
 En 1950 Corfo financió la creación de la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP), encargada de realizar exploraciones en el sur de
Chile. Esto se dio tras los primeros descubrimientos exitosos de yacimientos petroleros en la Patagonia en 1945 (que, en todo caso,
jamás alcanzaron niveles suficientes para autoabastecer a Chile).
 Dicha empresa tenía autorización legal para subcontratar empresas privadas, ya fueran chilenas o extranjeras. Pero la produccioin
de ENAP jamás fue significativa, lo cual beneficiaba a las empresas extranjeras.

Cuestionamientos al cartel Copec-Esso-Shell durante los gobiernos de la Democracia Cristiana y la Unidad Popular

 La llegada del partido Demócrata Cristiano al poder en 1964, tras la elección de Eduardo Frei Montalva, crea nuevas dificultades al
arreglo existente entre Copec, Shell y Esso. Frei consideraba que el poderoso cartel requería ser sometido a regulaciones con el fin
de beneficiar al consumidor final.
 Frei permitió a ENAP vender su petróleo a Copec utilizando fluctuantes y crecientes precios internacionales como base, pero, a la
vez, forzaba a Copec a vender a precios fijos. Por su parte, Frei comenzó a insinuar la necesidad de nacionalizar la distribución de
gas.
 En su defensa, en la Memoria anual de 1969, Copec desarrollo un apasionado y patriótico argumento respecto al rol que la empresa
había jugado en el desarrollo económico chileno y en el que advierte de los peligros que tendría una "estatización" de la industria.
 Como sucedió con la mayoría de las grandes empresas chilenas, Copec se sintió amenazada con el gobierno de Salvador Allende
(1970- 1973). Los temores no eran infundados. Allende prontamente llevo a cabo políticas que buscaban un control estatal del 100%
del mercado del petróleo refinado y del 89% de los derivados.
 De igual forma, en marzo de 1971, el gobierno funda la Empresa Nacional de Distribución (ENADI) cuyo propósito era controlar
la distribución de derivados. Dada la brevedad del gobierno de Allende, estas iniciativas no lograron alterar demasiado el mercado
de derivados del petróleo chileno.
 Paradójicamente, el fin del cartel se dio en 1978, durante el gobierno del general Augusto Pinochet, para quien el arreglo de las
empresas petroleras era inconsistente con sus políticas de libre mercado.

Conclusiones

 Tanto el surgimiento de Copec como su crecimiento estuvieron fuertemente ligados a la consolidación del modelo ISI que comenzó
en la década de los años 1930 y se mantuvo hasta principios de la década de los arios 1970.
 La empresa reflejaba el poder que la elite chilena tenía en materia de política económica y el consenso existente en esta misma
materia entre la elite y el gobierno.
 La falta de fuentes de crudo, sin embargo, impidió a Chile tener empresas del corte de YPF en Argentina o PDVSA en Venezuela.
 El hecho de que haya sido el sector privado el que mayor participación tuvo en la industria petrolera en Chile, contrario al caso de
otros países latinoamericanos, no responde a ninguna orientación ideológica particular en la que el gobierno o la elite chilena
desconfiaran de la capacidad estatal para entrar en esta industria.
 De hecho, entre los arios 1930 y 70, las empresas propiedad del gobierno jugaron un importante papel en Chile. El gobierno hizo
todo lo posible (tanto en términos de legislación como en términos de creación de empresas estatales) para controlar el sector
petrolero.
 El problema fue que los esfuerzos se concentraron en la producción de crudo, que siempre ha mostrado resultados casi nulos en
Chile.
 Una vez que Copec comenzó a funcionar, el gobierno jugó un importante papel defendiendo sus intereses en contra de las
multinacionales.
 Paradójicamente, en el largo plazo las multinacionales se beneficiaron de la presencia de Copec en el cartel, lo que funciono como
un escudo de protección contra amenazas legales.
 El papel de las multinacionales fue crucial. Fueron Esso y Shell las que crearon la infraestructura de distribución de derivados de
petróleo en Chile, y eran las empresas que tenían los contactos con el mercado internacional.
 Cada vez que los chilenos quisieron romper el control del as fuentes de crudo en el exterior, fracasaron.
 Las empresas extranjeras contaron con el apoyo de las embajadas, las cuales les daban poder de negociación. Esto no quiere decir,
sin embargo, que Esso y Shell fueran todopoderosas. La misma creación del cartel evidencia el poder que en ciertos momentos tuvo
el Estado para cambiarles las reglas del juego.
 Hay que tener en cuenta que esto fue posible cuando dos factores confluyeron:
- Altos precios del cobre y poco apoyo diplomático (tanto norteamericano como británico) a los intereses de Esso y Shell.
Copec se benefició de las inversiones iniciales de Shell y Esso, pero más tarde las multinacionales se beneficiaron de las
inversiones de Copec en términos de relaciones políticas.
- El cartel creado entre Shell, Esso y Copec estaba sustentado por un consenso ideológico que domino por décadas
(capitalismo de Estado e ISI). Una vez este consenso fue reemplazado por otro (liberalización económica) el arreglo
rápidamente colapso.

 Son de manifiesto la constante interrelación entre estrategia corporativa y el contexto de economía política. En un país con altísima
concentración de capital y con una elite económica relativamente pequeña en términos del número de individuos que la componen,
el análisis de las estrategias de empresas grandes requiere obligatoriamente una consideración de la evolución del ámbito económico
y político.
 De otro modo, dicho análisis corre el riesgo de quedar incompleto, impidiendo entender la magnitud de los cambios a través del
tiempo y las implicaciones no solo para el sector empresarial sino para el resto de la sociedad.
GLOSARIO:

Modelo ISI: El modelo de sustitución de importaciones, también llamado industrialización por sustitución de importaciones (ISI),
es el modelo de desarrollo económico adoptado por numerosos países de la América Latina y de otras regiones del llamado Tercer
Mundo durante los inicios del siglo XX, especialmente en la posguerra de las dos Guerras Mundiales (desde 1918 y desde 1945).
Como su nombre lo indica, este modelo consiste en la sustitución de las importaciones por productos elaborados de manera nacional.
Para ello es necesaria la construcción de una economía independiente. Para lograr la industrialización por sustitución de
importaciones, era imprescindible contar con un Estado fuerte y proteccionista en América Latina, que realizara importantes
intervenciones a la balanza comercial nacional.
Puerta giratoria: designa de forma coloquial el hecho de que un alto cargo público se marche a trabajar a una empresa privada,
obteniendo beneficio de su anterior ocupación pública y produciendo conflictos de interés entre la esfera pública y la privada, en
beneficio propio y en perjuicio del interés público. Se conoce como puerta giratoria (del inglés revolving door) al movimiento de
altos cargos entre el sector público, el sector privado y viceversa.
Cártel: acuerdo formal entre dos o más empresas con el fin de reducir la competencia entre ellas y aumentar sus beneficios
o utilidades conjuntas. Un cártel es la expresión formal de un acuerdo de colusión. Lo anterior implica que las firmas acuerdan de
manera explícita el nivel de determinadas variables competitivas como el precio, cantidad, reparto de clientes o zonas, etc. El
objetivo de los miembros del cártel es aumentar los beneficios conjuntos a costa de reducir o eliminar la competencia. De esta
forma, se pretende actuar como un monopolio subiendo los precios, reduciendo la cantidad y aumentando los beneficios obtenidos
por las ventas.
Expropiación: se refiere a la adquisición por parte de una organización pública, que es el Estado en la mayoría de los casos, de un
bien anteriormente considerado de propiedad privada. A menudo la Administración pública recurre a actos de expropiación
mediante los cuales adquiere determinados terrenos, bienes inmuebles, sociedades mercantiles, recursos naturales, derechos de
explotación sobre bienes u otros tipos por muy diversas causas. De este modo, el Estado pasa a convertirse en propietario de los
mismos, haciéndose a la vez con los derechos derivados de esta propiedad. Entre los mismos destacaría el derecho de explotación
económica.