Modelo coreano de crecimiento compartido 1960 - 1990

(Aldo Musacchio, Rafael Di Tella & Jonathan Schlefer)

 Al principio del S. XXI políticos y académicos se preguntaban como Corea había pasado de ser un país agrícola, atrasado
y pobre en 1960 al país número 25 entre los más ricos del mundo. De hecho, Corea había sostenido el crecimiento más
rápido en PIB per cápita del mundo (al 7% al año por 50 años).
 Era particularmente asombroso el hecho que en 1960 México, Brasil y Argentina eran significativamente más ricos que
Corea, pero para 1990 Corea los había sobrepasado largamente siguiendo políticas que en el papel parecían relativamente
similares.
 Otro hecho llamativo es que Corea logró su industrialización y desarrollo con un gobierno autoritario en la mayor parte
del tiempo de 1960 a 1990 y que durante ese período no se empeoró la desigualdad social. Su modelo de crecimiento
compartido generó desarrollo e industrialización con baja desigualdad.
 El modelo de crecimiento compartido benefició a los industriales y a la población en general. Enormes conglomerados
empresariales privados, llamados Chaebol, recibieron protección comercial, préstamos con bajo interés y otros subsidios
siempre que cumplieran los requisitos y metas puestos por el gobierno. El pueblo, en cambio, se benefició con educación
y empleo en las industrias en crecimiento.
 ¿Qué hizo bien el gobierno coreano? ¿Cuáles eran las lecciones? ¿Podía funcionar el modelo coreano en democracias
maduras? ¿Cómo podían evitar los gobiernos la captura y la corrupción del aparato de políticas industriales?

Una nación dominada por extranjeros

 Corea tuvo durante más de 1,000 años unas fronteras prácticamente inalterables. Esto hizo que su población se mantuviera
étnica, lingüística y culturalmente homogénea, un patrimonio que fomentó un poderoso sentido de identidad nacional.
 Pese a lo anterior, Corea fue tributaria de China de 1392 a 1895. Disfrutó de unos pocos años de independencia, pero en
1910 se convirtió en colonia de Japón hasta finales de la segunda guerra mundial.
 Bajo el dominio japonés, Corea disfrutó de un buen sistema educativo lo que luego le sería muy útil para su desarrollo.
Para los japoneses Corea era una fuente de alimentos, por lo que se favoreció a los terratenientes o yangban. Esto produjo
un área rural socialmente polarizada que al irse los japoneses parecía el terreno perfecto para una revolución socialista.

Una economía dividida entre la ayuda de Estados Unidos y la corrupción

 Luego que los USA liberó Corea diversos grupos se lanzaron a la búsqueda de una “República Popular”, lo que entre otras
cosas desencadenó la guerra de Corea (1950 – 1953).
 USA defendió al Sur y apoyó al nacionalista Syngman Rhee, quien sería designado presidente del Sur y empezó a gobernar
con mano de hierro.
 Las fuerzas de ocupación de USA junto con Rhee instituyeron dos grandes cambios que echarían las bases del milagro
coreano:
1. Fortalecieron a las FFAA, las que posteriormente controlarían el estado de desarrollo.
2. Reforma agraria, distribuyendo propiedades que habían sido de los japoneses y/o de terratenientes. El resultado
fue mejorar la distribución del ingreso, estimular la producción de alimentos y poner fin a la clase terrateniente.
 Las plantas industriales que habían sido propiedad de los japoneses fueron nacionalizadas por el gobierno de Rhee , pero
luego vendidos a empresarios. Lo mismo pasó con los bancos. Por lo general, estas ventas se hicieron con precios
subvaluados y en base a “conexiones políticas”. Léase corrupción.
 Rhee usó su acceso a la ayuda económica estadounidense para lograr el apoyo político de los empresarios a cambio de
favores especiales:
1. Tipo de cambio subvalorado
2. “Préstamos” que nunca se pagaban
3. Subsidios
 El gobierno de Rhee implementó una cierta sustitución de importaciones, especialmente en los textiles y bienes ligeros de
consumo, así como en la construcción.
 Sin embargo, más que promover el desarrollo, Rhee cayó en manos de la corrupción y de las redes que había creado. Esto
generó una creciente oposición a su gobierno que hizo insostenible su permanencia en el poder.
 Por si fuera poco, la economía también mostraba problemas. La producción se concentraba fuertemente en el mercado
local, dependía de bienes de capital e insumos industriales importados, mientras que las exportaciones eran muy pequeñas.
Asimismo, la inflación se desbordaba, había problemas de balanza de pagos y el tipo de cambio estaba sobrevaluado.
 En 1960 el desempleo se estimaba en un 20%. Todo esto hizo que Rhee finalmente renuncié.
Fuerzas armadas, burocracia y sociedad
 El 16 de mayo de 1961, las FFAA, dirigidas por el General Park Chung Hee, tomaron el control en un golpe de estado,
disolvieron la Asamblea Nacional, prohibieron las actividades políticas e impusieron la ley marcial.
 Park convocó elecciones para el 15 de octubre de 1963, en las que compitió liderando el Democratic Republican Party
(DRP) y en las que ganó, aunque con acusaciones de fraude.
 En 1967 fue reelecto para un nuevo mandato, otra vez en medio de acusaciones de fraude. En 1971, luego de una enmienda
constitucional, Park fue elegido nuevamente presidente.
 Park veía el desarrollo económico como fundamental para mantener la legitimidad de su gobierno y estaba decidido a
poner fin a la corrupción que imperó en el gobierno de Rhee.
 Los militares provenían de un trasfondo social diferente del de los empresarios que habían prosperado bajo Rhee. Los
funcionarios provenían de entornos rurales modestos, tenían una visión moralista de la vida y solían tener resentimiento
hacia la clase urbana de negocios.
 1 mes después de tomar el poder, los militares aprobaron una ley de Acumulación de Ilícita de Riquezas. Sin embargo,
necesitaban al sector privado para impulsar el crecimiento económico y ante la imposibilidad de nacionalizar las empresas
(por la oposición de los USA), tuvieron que llegar a un acuerdo con los empresarios.
 El acuerdo fue este: los militares no expropiarían ni enjuiciarían a los empresarios, pero a cambio estos tenían que
establecer nuevas empresas vitales.
 En su relación con los trabajadores, Park fue muy autoritario, prohibiendo numerosas organizaciones, impidió que unas
4,300 personas participaran de política, controló la prensa, declaró ilegales las huelgas y arrestó a muchos líderes
sindicales.
 Con relación a la burocracia estatal, en general, Park respetó a la burocracia tradicional, pero la limpió de los elementos
corruptos. Restauró el servicio civil como requisito de entrada y puso calificaciones muy estrictas a los funcionarios. Todo
esto hizo que se creara un cuerpo de funcionarios muy competente y que se percibían como parte de una élite educada
destinada a dirigir el país.

Planificación económica y giro hacia las exportaciones de manufactura

 Park estableció la Economic Planning Board (EPB) que sirvió como agencia central de planificación económica y política
industrial.
 La EPB ejerció sustancial influencia en dirigir el gasto gubernamental, fijar aranceles, asignar prestamos a las empresas y
mantener las estadísticas económicas para rastrear resultados.
 Aunque el gobierno dejó las empresas industriales en manos privadas, renacionalizó los bancos para controlar los
prestamos como una herramienta de política industrial.
 Los funcionarios coreanos tenían reuniones muy frecuentes con los empresarios, incluso diarias, para discutir los planes
industriales, asignar subsidios para apoyar dichos planes y fijar objetivos de desempeño que las empresas debían cumplir
a cambio de los subsidios.
 El primer Plan Quinquenal de Corea establecía principalmente la sustitución de importaciones y los bienes agrícolas y las
materias primas dominarían las exportaciones. El plan proponía un “capitalismo guiado” en el que el Estado participaría
directa o indirectamente dando orientación a las industrias.
 Posteriormente se apoyó las exportaciones de manufactura debido a:
1. Los industriales vieron la industrialización como esencial para la supervivencia ante la amenaza de Corea del
Norte y el pequeño mercado local hacia imperativa las exportaciones para una producción eficiente.
2. USA anunció que iba a empezar a reducir el nivel de ayuda económica que le daba
 Los planificadores económicos perdieron confianza en la sustitución de importaciones. Los asesores estadounidenses
aconsejaron promover las exportaciones manufacturadas con la EPB.

Abandono de la ventaja competitiva

 La teoría neoclásica del comercio, específicamente el modelo de Heckscher-Olin, señala que la ventaja comparativa de
los países al exportar productos depende de su abundancia relativa de factores tales como capital, mano de obra o recursos
naturales.
 Los países con abundante mano de obra no calificada deben exportar productos tales como textiles que requieren grandes
cantidades de ese tipo de mano de obra. Sin embargo, aunque Corea tenía una capacidad textil excesiva para abastecer el
mercado local, no estaba exportando ningún volumen significativo.
 Entonces el gobierno tomó medidas: permitió que las textileras compraran algodón a precios subsidiados, a un tipo de
cambio de 130 wones por dólar y lo exportara a precios altos subsidiados, a un tipo de campo real de 190 wones por dólar.
 Las exportaciones de manufacturas, sobre todo textiles, lograron un auge y alcanzaron $106 millones en 1965.
 Los problemas económicos resurgieron a fines de los ’60 y surgieron quejas de corrupción política. Sin embargo, Park
reprimió las protestas con dureza, prohibió los partidos, cerró la Asamblea Nacional e hizo una reforma constitucional
para reelegirse indefinidamente.
  En 1973 el gobierno se lanzó a una política de Industrialización Pesada y Química para estimular la sustitución de
importaciones y la promoción de exportaciones de acero, otros metales, químicos, maquinaria, automóviles, barcos y
productos electrónicos.
 Para 1980 la meta era exportar $ 10,000 millones y un ingreso per capita de $1,000. De hecho, para 1980, había superado
estas metas con exportaciones anuales de $16,200 millones y un ingreso per capita de $1,674. Para 1984 el 60% de las
exportaciones de Corea venía del sector de industrialización química y productos pesados.
 No había una política típica industrial de Corea y cada política se ajustaba a las circunstancias. En el éxito obtenido en el
acero fue clave la inversión estatal de $3,600 millones en la Pohang Iron and Steel Company (POSCO).
 En relación con los automóviles, el gobierno brindó protección comercial, importaciones sin aranceles para los
componentes y desgravaciones fiscales para inducir a tres Chaebols del sector privado Hyndai, Kia y Daewoo a que
compitieran por un mercado local de solo 20,000 vehículos a finales de los ’60.
 Además, como una forma de impulsar el mercado local de automóviles, el General Park desarrolló una red de carreteras
mucho antes de que hubiera una demanda para ellas.

Más allá de la industria pensada

 En semiconductores el gobierno dio un fuerte apoyo, aunque a partir de mediados de los ’80, dejó cada vez más la toma
de decisiones en manos de los privados (Samsung, Goldstar, Daewoo y Hyundai).
 La industria coreana de semiconductores se inició en la década del ’60 haciendo ensamblaje intensivo de mano de obra
para productores de USA. Para apoyar este desarrollo, se creó el Korea Institute of Electronics Technology (KIET),
estableciendo una alianza público-privada.
 Para finales de los ’70, la industria coreana ya dominaba los semiconductores, pero no era tan rentable. Para solucionar
esto el gobierno implementó proyectos gigantescos de infraestructura como la instalación de 3 millones de líneas
telefónicas en 1980 y estableciendo un crecimiento de 1 millón de líneas nuevas por año. Estos proyectos, se asignaron a
las empresas coreanas para asegurarles una buena rentabilidad que les permitiera seguir prosperando en la industria
tecnológica.
 En los ’80 el gobierno les prometió un lucrativo mercado en el suministro de computadoras, software y chips para el
proyecto National Administrative Information System (NAIS).
 Además se les ofreció un préstamo de $175 millones para investigación y desarrollo, pero con una peculiaridad. Las
Chaebols que cumplieran con los estándares especificados por el instituto de investigación del gobierno, llamado ahora
Electronics and Telecommunications Research Institute (ETRI), no tendrían que pagar los préstamos. Los que no lo
lograrán sí tendrían que pagar el préstamo.

Política industrial en teoría

 Dani Rodrik, un economista de Harvard, defendió la idea de que la política industrial era la que respaldaba el éxito de la
rápida industrialización de los países asiáticos. Para él, la clave para el desarrollo parecía ser adquirir “dominio” de una
amplia gama de actividades, en vez de concentrarse en lo que uno hace mejor.
 Según Rodrik, hay 2 externalidades que opacan la visión de los industriales:
1. La industrialización requiere “descubrimiento” de estructuras de costos en nuevas industrias. La política
industrial debe concentrarse en ayudar a este proceso de descubrimiento brindando mucha información sobre
costos y nuevas industrias. Los incentivos financieros deben ser por períodos breves, los subsidios no deben darse
a las industrias sino usarse para financiar nuevas actividades y los incentivos deben eliminarse progresivamente
si falla el proceso de descubrimiento.
2. La coordinación. La industrialización requiere coordinación entre diferentes emprendedores para que se ubiquen
en el mismo lugar y produzcan lo que se necesita para desarrollar una nueva industria. Para promover esta
coordinación no se necesitan subsidios. La mejor forma de promover la coordinación es ayudar a los
emprendedores a coordinar su ubicación o hacer que el gobierno dé garantías contra el fracaso.
 Asimismo, el gran peligro es que todas estas políticas sean capturadas por los intereses rentistas de particulares y cunda
la corrupción. Para evitar eso, se debe mantener a los burócratas en una posición intermedia: lo suficientemente cerca de
la industria para transmitir la información que pueda ayudar en el proceso de descubrimiento, pero con bastante autonomía
para evitar la corrupción.

Incentivos de política industrial

 El gobierno subsidió fuertemente los préstamos a sectores objetivo: Luego del golpe de Park en el 61, el gobierno
nacionalizó los bancos y a través del Bank of Korea canalizó los préstamos a través de bancos comerciales a los sectores
especificados por la EPB y el ministerio de hacienda.
 Los bancos se privatizaron nuevamente a mediados de los ’80, pero aún así siguieron bajo estricto control gubernamental
y proporcionaron préstamos favorables a los sectores objetivos tales como semiconductores.
 La protección comercial brindó un campo de aprendizaje para exportaciones y subsidiar las utilidades: A principios de los
’60, el gobierno estableció el mercado local como campo de aprendizaje para la producción en sucesivas industrias
utilizando aranceles, cuotas y simple “complejidad administrativa” para bloquear las importaciones.
  Por ejemplo, el gobierno controló estrictamente las importaciones de vehículos terminados para favorecer a los fabricantes
de vehículos en los ’60. En cuanto los fabricantes locales de piezas pudieron aprendieron a producir componentes de
precio y calidad adecuados, también se prohibieron las importaciones de estos componentes.
 Las compras del gobierno proporcionaron un mercado cautivo aún más fuerte que el proteccionismo: proyectos como la
instalación de líneas telefónicas o la promesa de comprar grandes cantidades de computadoras y software fueron
oportunidades muy importantes.
 Fuerte restricción de la inversión extranjera directa para favorecer a las empresas locales: La inversión extranjera directa
representó alrededor del 1% del PIB, aunque el gobierno fomentó las empresas conjuntas (coreanas y extranjeras) siempre
y cuando la empresa coreana tuviera la mayoría de acciones.
 El gobierno ayudó a las empresas a pagar la investigación y el desarrollo e incluso construyó plantas piloto: el KIET y
luego el ETRI capacitaron ingenieros coreanos en el país y en el extranjero para que aprendieran las destrezas más
modernas.
 El gobierno subsidió las exportaciones y ayudó a las empresas en el extranjero: El gobierno dio créditos a los compradores
extranjeros de productos coreanos.
 La promoción industrial continuó bajo Chun en la década del 80: A fines de los ’70 se desató otra crisis política que
culminó en el asesinato del presidente Park. Lo sucedió el general Chun Doo Hwan quien restableció el orden con mano
dura, pero a fines de los ’80 otra ola de protestas lo obligó a elaborar una nueva constitución más democrática.
 Este cambio fue acompañado con la privatización de bancos y cierta liberalización del comercio, pero estos cambios
tuvieron menos efectos en la práctica que en la teoría.

¿Por qué funcionó el sistema de Corea?

 Aunque algunas políticas industriales han tenido éxito y otras no, ninguna nación que se ha industrializado lo ha hecho
sin una política industrial.
 Algunos factores que además de la política industrial explica porque en Corea si funcionó una política industrial y en AL
no, son los siguientes:
1. Educación e investigación y desarrollo: tener un buen sistema educativo es clave. Los japoneses ya habían
establecido una base, que luego fue perfeccionada por el gobierno coreano. Para 1987, Corea tenía una matrícula
de 90% en educación secundaria. En contraste, en Indonesia era 46%, 28% en Tailandia, 59% en Malasia y 21%
en Brasil.
 Beneficios de la educación
 Proporciona un ingrediente esencial para la industrialización
 Minimiza la desigualdad en el ingreso. Si más estudiantes se gradúan de secundaria, el número
de trabajadores calificados aumenta, al aumentar el número de trabajadores calificados no es
tan difícil encontrarlos para cubrir las necesidades de la industria. Por ende, no es necesario
pagarles mucho. Por lo tanto, la brecha salarial entre trabajadores calificados y los no
calificados no es tan marcada.
 A nivel universitario se puso énfasis en los institutos técnicos (ingenierías) y se combinó esto con una
fuerte inversión en investigación. Por ejemplo, se creó el Daeduk Science Town en 1974 a unos 200 Km
al sur de Seúl.
2. Desigualdad y desarrollo: Hasta los ’80 se asumía que una mayor industrialización generaba una mayor
desigualdad, pero la experiencia coreana demostró otra cosa. Esto se debió al ya comentado impulso a la
educación que hizo que hubiera una masa grande trabajadores calificados, impidiendo que se disparen los salarios
de los más calificados.
 Desde luego el gobierno contribuyó a la inversión privada dando una serie de subsidios de préstamo
junto con otros incentivos.
 En períodos de crisis, el FMI siempre recomendaba a los países pobres estrictas políticas monetarias y
austeridad fiscal. Corea hacia lo opuesto, tomando prestado para cubrir los déficits de balanza de pagos,
teniendo bajas tasas de interés para apoyar la inversión y adoptando medidas expansionistas.
3. Inversión rápida y sostenible: La inversión de dinero es clave, pero el modelo implica que no solo lo haga el
gobierno sino, sobre todo, el sector privado. En Corea, este sector invirtió, en promedio, más del 20% del PIB en
nuevo capital por año entre 1970 y 1990.

Corrupción, clientelismo y disciplina

 Cuando los gobiernos tienen políticas de subsidio al sector privado, el riesgo de cabildeo (Lobby) y corrupción es muy
alto. De hecho, eso ya sucedió en los ’50 durante el gobierno de Rhee.
 Todas las fuentes concuerdan que con la llegada de los militares, la corrupción disminuyó drásticamente, aunque nunca
desapareció.
 ¿Por qué la corrupción y el clientelismo parecen haber declinado drásticamente con la llegada de los militares en Corea?
¿Por qué la corrupción que continuó tuvo efectos menos dañinos?
 Parte de la respuesta radica en que los militares tenían un trasfondo cultural muy diferente al de los empresarios y a los
 funcionarios del estado (militares de sectores rurales, funcionarios de sectores urbanos altos, y empresarios de sectores
altos, muchos ex terratenientes).
 Otro factor que mantuvo a raya a la corrupción fue el uso de consejos de negocios relativamente inclusivos. Esto hizo que
discutir las decisiones empresariales en foros abiertos dificultaba la corrupción.
 Los militares siempre tuvieron un control y autoridad sobre la clase empresarial. De hecho, se encargaban de “disciplinar”
a las empresas imponiéndoles requisitos de desempeño a cambio de los beneficios que daba.
 Los requisitos que pedía el gobierno eran 3:
1. Cumplir objetivos de exportación
2. Introducir nuevos productos
3. Lograr metas de investigación y desarrollo
 Tampoco se descuidó mecanismos de mercado como la competencia. De hecho, si bien el mercado coreano estaba muy
concentrado en pocos Chaebols, estos competían entre sí y establecían mercados oligopólicos

Lecciones para otros países

 ¿Qué elementos hicieron funcionar el modelo de Corea? ¿Qué elementos podrían ser copiados por otras naciones
emergentes?
 Los autores no dan respuesta a estas preguntas, simplemente las plantean para la reflexión.
Glosario

 Externalidades: Una externalidad es una situación en la que los costes o beneficios de producción o consumo de algún bien o
servicio no se reflejan en su precio de mercado.
 Balanza de pagos: La balanza de pagos es un registro de todas las transacciones monetarias producidas entre un país y el resto
del mundo en un determinado periodo.
 Oligopolio: El oligopolio es una forma común de mercado en la que pocas empresas están en competencia. Como descripción
cuantitativa del oligopolio, a menudo se utiliza el ratio de concentración de cuatro firmas.
 Depreciación cambiaria: Expresión utilizada en Macroeconomía, a nivel de los agregados económicos y monetarios, implica
el aumento del precio de la moneda extranjera en términos de la moneda nacional como consecuencia de sus respectivas ofertas
y demandas.
 Inflación: es el aumento generalizado y sostenido de los precios de los bienes y servicios existentes en el mercado durante un
período de tiempo, generalmente un año. Cuando el nivel general de precios sube, con cada unidad de moneda se adquieren
menos bienes y servicios.
 Capital de trabajo: es la cantidad necesaria de recursos para una empresa o institución financiera para realizar sus operaciones
con normalidad. Es decir, los activos para que una compañía, sea capaz de hacer sus funciones y actividades a corto plazo.