No es ajeno a nosotros que el Perú está atravesando una de las crisis políticas más

grandes de su historia, con cuatro presidentes en menos de cinco años y tres de

ellos por sucesión. Cierre del Congreso, vacancia, renuncias y protestas son solo
algunos de los conflictos que ha enfrentado nuestro país en este corto periodo de
tiempo.

La reciente vacancia del presidente Martín Vizcarra hizo a los jóvenes protestar y
originó protestas que terminaron en muerte en vista del rechazo hacia el presidente
encargado Manuel Merino. Desorden, caos e inestabilidad son solo algunos de los
adjetivos que describían nuestra realidad nacional.

No obstante, el único problema no estaba en la inconformidad del pueblo, sino en la

controversia originada por el motivo de su destitución. Y es que nuestra Carta Magna
de 1993 nos dice en su artículo 113 inciso 2 que un presidente vaca por permanente
incapacidad moral o física, pero, ¿qué entendemos por incapacidad moral?

Mucho se habló sobre la definición de este inciso, pero poco se logró establecer su
verdadero significado, para lo que se necesita quizás echar un vistazo a sus
antecedentes.

Esta figura jurídica en nuestro Derecho Constitucional no es nueva. Tuvo su origen

en la Carta de 1823, pero no fue hasta la Constitución de 1834 que se manifiesta de
manera explícita.

Durante nuestra vida republicana otros tres presidentes fueron destituidos de su

cargo: José de la Riva Agüero, vacado un 23 de junio de 1823 por “incapacidad
moral permanente”; William Billinghurst, en 1914; y posteriormente, Alberto Fujimori
en el año 2000, por el mismo motivo.

Otros países Latinoamericanos, como Honduras, Colombia y Argentina, no tienen

esta causal, pero presentan figuras similares que también tienen conceptos bastante
abiertos y dan mucha libertad a los legisladores, pudiendo terminar en una censura
política.

En nuestro país, es un arma de doble filo, pues debido a los constantes

enfrentamientos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, se ha utilizado incluso de
manera arbitraria para satisfacer intereses políticos. La ambigüedad de este término
da lugar a confusiones y a la posibilidad de vacar sin un sustento legal adecuado,
generando conflictos competenciales. Por ello, el presente trabajo pretende constituir
una opinión sólida sobre si se necesita o no hacer una reforma en este artículo 113,
inciso 2.

Este tema es de gran interés para todos como ciudadanos, pues el futuro del país es
nuestro también. Esta no es solo una historia que nuestros padres nos contaron, esta
inestabilidad democrática la estamos presenciando en carne propia, y es nuestro
deber como generación, hacer un correcto análisis de la situación y aportar a la
sociedad con posibles soluciones o enmiendas, de esa manera interrumpir el círculo
vicioso de conflictos entre poderes que no hacen más que frenar el desarrollo y el
crecimiento.

Definir la incapacidad moral resulta difícil y controversial en la actualidad por su

imprecisión, prestándose para ser interpretado de muchas formas sin llegar a un
consenso hasta ahora.

La Real Academia Española (2020) ofrece varias definiciones para incapacidad,

siendo la más relevante para el Derecho: “Carencia de aptitud legal para ejecutar
válidamente determinados actos, o para ejercer determinados cargos públicos”
(def.5). Por otro lado, la complejidad aumenta al intentar definir moral, ya que es un
concepto muy subjetivo y varía de persona en persona.

La fuente más confiable que podríamos tener es el Derecho Francés, debido a la

gran influencia que tuvo sobre nuestro Derecho Constitucional. Más específicamente,
el término surge en Derecho privado como “incapacité morale”, usado como sinónimo
de incapacidad intelectual o mental, para nada relacionado a infracciones morales o
éticas. Así mismo sucede en el Derecho italiano. De esta manera, en vista de que en
la actualidad y en los casos que hemos tenido de vacancia, no se ha tomado en
cuenta esta definición histórica, podríamos alegar que nuestra Carta Magna
realmente no regula el supuesto en que un presidente tenga alguna discapacidad
mental y pueda ser destituido por ello (León,2017).
Pero, esto no significa que ser Jefe de Estado no requiera realmente de una aptitud
ética y moral. Lo ideal sería que nuestro máximo representante reúna una serie de
cualidades que lo hagan digno de estar en el lugar que le concedimos. Siendo así
muy importante que la moral, principal diferenciadora del bien y el mal, sea la que
guíe sus acciones. Si bien es cierto, sigue siendo un término bastante subjetivo, no
podemos ignorar el hecho de que existen normas socialmente aceptadas en las que
todos coincidimos son correctas o incorrectas. Debido a ello, si bien cada persona
tiene libertad para actuar, son precisas la moral y la ética profesional para no caer en
el libertinaje, no se trata de que cada uno haga lo que le parece bien, sino de actuar
de tal manera que se logre una convivencia pacífica y sin perjudicar a otros.

Nuestra Constitución Política del Perú expone explícitamente que: “La Presidencia de
la República vaca por su permanente incapacidad moral o física, declarada por el
Congreso” (1993, art. 113, inc. 2). Cabe recalcar que, de todas las causales, es la
única que desencadena confusión y carece de objetividad.

Caso contrario es el de la Constitución francesa, donde se establece la figura de

vacancia en situaciones de impedimento comprobado por el Tribunal Constitucional y
pueden ser temporales, como enfermedad grave, desaparición o salida del país por
mucho tiempo, o definitivos, como demencia, incapacidad física, grave e irreversible,
escándalos consecutivos, etc. Si bien el artículo 7 de esta Constitución francesa no
establece una lista taxativa de cuáles son estos impedimentos, la doctrina ha
señalado que estos deben ser de naturaleza objetiva, porque incluso como lo señala
expresamente este articulado, será el Tribunal Constitucional, solicitado por el
Parlamento, quien constatará el impedimento causal de vacancia. Su objetividad
yace en que es el órgano constitucional (un tercero en el procedimiento) el que se
pronuncia al respecto, y no como sucede en el nuestro caso, que es el mismo
Parlamento quién determina el supuesto de vacancia, y quien lo comprueba y
determina (Meza, 2020).

Lo más sensato parecería ser que, para lograr definir este término y finalmente llenar
ese vacío, nos guiemos de su concepción histórica, que es muchísimo más imparcial
que el significado que se le da ahora, pero es obvio que para su interpretación
interviene más que simple lingüística y se anteponen mucho los intereses
particulares de cada político. De no ser así, también se podría inferir que
simplemente los congresistas no sabían algo tan elemental como el origen y la
inspiración recibida de Francia, de lo cual surge la conclusión de que realmente no
son gente intelectualmente capacitada para ocupar un cargo en el que hay mucho en
juego.

Como se mencionó anteriormente, el mecanismo de “vacancia” aparece de manera

explícita en la Carta Magna de 1834, pero esto no fue impedimento para destituir a
José de la Riva Agüero por incapacidad moral. Se alegó que las derrotas sufridas en
ese entonces demostraban su ineptitud para dirigir al país. Sin embargo, el abogado
Abraham García Chávarri señala que la destitución al cargo respondió a pugnas
políticas entre el Ejecutivo y el Congreso (Lama,2017, párr.11).

Esta problemática nos es familiar ya que es algo a lo que estamos acostumbrados a

ver, presenciamos la constante lucha de poder entre el Legislativo y el Ejecutivo,
pero tal y como nos demuestra la historia, esto no surgió recién, sino que esta
rivalidad se ha ido acentuando, de esta manera se comienza a usar la figura de la
“incapacidad moral” como un arma de censura política y no como equivalencia de
incapacidad mental.

Respecto a ello, concordamos con la opinión de Aníbal Quiroga cuando dice que “La
incapacidad moral es un proceso jurídico constitucionalmente indeterminado" y
que "es absolutamente subjetivo", de este modo, se vaca a un presidente siempre
que el Congreso quiera y lo decida (Quiroga, citado por Patiño, 2017, párr.5).

En adición a ello, resulta ser que el doble sentido de esta causal no solo es deficiente
por su imprecisión, también es incompatible con el principio de legalidad, al no
tipificar qué conductas constituyen la incapacidad moral, y contradice nuestro
sistema de gobierno presidencialista.

Así, por un lado, el sistema presidencialista se caracteriza por su rigidez, esto es que
el periodo presidencial no debe ser interrumpido bajo ningún motivo, salvo aquellos
criterios objetivos establecidos en los artículos 113 y 117 de la Constitución. Sin
embargo, la causal de vacancia por incapacidad del presidente de la República
rompe con dicha fisonomía, puesto que, al ser aceptada, el presidente estaría
terminando su periodo de mandato presidencial antes del periodo establecido
constitucionalmente en el artículo 112. (Castro y Guevara, 2020, párr.16)

Ahora bien, no se puede discutir un artículo de la Carta Magna sin tener en cuenta lo
que dice al respecto nuestro máximo y supremo organismo intérprete de la
Constitución: el Tribunal Constitucional.

Sobre la vacancia manifiesta que no hay procedimiento ni votación calificada alguna

para que el Congreso pueda declarar vacante el cargo de Primer Mandatario por la
causal de «permanente incapacidad moral o física». Es ilógico que el Congreso
requiera de la votación de más de la mitad de su número legal de miembros para
remover a los ministros mediante el voto de censura, sin embargo, no necesite más
que una simple mayoría para remover al Presidente de la República, que es el más
alto cargo de la Nación y es elegido directamente por la voluntad popular. Debido a
ello, el Tribunal Constitucional invita a los congresistas a legislar un procedimiento y
la necesidad de una votación adecuada para poder declarar la vacancia presidencial
por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113° de la Constitución, con el
objetivo de no caer en aplicaciones irrazonables de esta disposición. Debe requerirse
una votación no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso, al igual
que en los casos de juicio político (EXP. N.° 00006-2003-AI/TC, 2003, fundamento
26).

Como dice una frase popular que resonó mucho en los últimos meses: “Perú, país
donde es más fácil vacar a un presidente que sentenciar a un delincuente”. Y es que
expresa una verdad que es fácil de percibir. Nosotros, haciendo uso de nuestro
derecho a sufragio, escogemos al Primer Mandatario, y el Congreso se encarga de
destituirlo. Facultades que se le otorgan al Legislativo de buena fe, que son usadas
no a favor de la población, sino en beneficio propio, permitiendo que en nuestro
Estado social y democrático de derecho se desencadenen conductas inaceptables.

Esto es reforzado por lo que dijo un docente de Derecho Constitucional cuando se

refería a que “la vacancia presidencial aparece como la institucionalización de un
mecanismo que permite superar situaciones de crisis generadas en torno al
Presidente de la República” (Castillo, 2017, párr. 3).

En los últimos años, la vacancia se ha utilizado como un recurso generador de

inestabilidad política, no ha habido un solo caso en el que se haya producido una
mejora tras una vacancia, y es que nuestro país está comenzando a vivir una
“dictadura” del Poder Legislativo, donde las bancadas de los partidos realizan
acuerdos por lo bajo para “atar y desatar” como les plazca. Priman los intereses
políticos frente a las necesidades de todo un país.

Podemos apreciar cómo afecta en nuestra vida democrática la imprecisión de una

sola norma. Pero, el problema no solo es la teoría, sino también la práctica y nos
genera la duda sobre la capacidad que puedan tener nuestros legisladores para
interpretar la Constitución. Del mismo modo, resulta cuestionable qué tan legal puede
ser la interpretación antojadiza que se le ha dado tantas veces al presentar mociones
de vacancias. Es imprescindible que se logre definir explícitamente este inciso, de lo
contrario, seguiremos siendo susceptibles a conflictos competenciales e
inestabilidad.

Nos pintan la figura de vacancia presidencial como necesaria en ciertas

circunstancias que convenientemente a los únicos que favorecen son a los que
ejercen el poder, manchando el constitucionalismo peruano.

Permitimos que nos gobiernen de una manera donde somos nosotros quienes
sedemos sin que los mandatarios sientan remordimiento alguno, son como “animales
hambrientos de poder” que justifican todos sus actos porque los respalda la
constitución, haciéndola ver como una arma para cometer perjurio de manera legal.
Todo esto genera duda entre nosotros, saber si este problema es de ahora o ya
viene con una trayectoria previa.

“En el caso de la Constitución de 1834 es la primera Carta peruana en contemplar,

de modo explícito, la figura de la vacancia. Así, el artículo 80 señala que: De igual
modo, como la Carta que la ha precedido, establece como restricciones del Poder
Ejecutivo el no diferir ni suspender en circunstancia alguna las elecciones
constitucionales ni las sesiones del Congreso (inciso 1, articulo 86); y el no poder
salir del territorio de la Republica sin permiso del Congreso, durante el periodo de su
mandato y después de él, hasta que haya concluido la sesión de la legislatura
inmediata (inciso 2, articulo 86).” (García, 2013, párrafo 9)

“Como puede apreciarse, muchas de las causales de vacancia y aquellas glosadas a

modo de restricciones, se mantienen en todas las cartas constitucionales que
estuvieron vigentes en nuestro país” (García, 2013, párrafo 10); dando a entender
que son muy necesarias para ejercer el orden del gobierno y del estado.

El artículo 81 de la Constitución de 1856 establece que durante el mandato de la

Presidencia de la República (de acuerdo con el modelo de gobierno presidencial) sus
responsabilidades sólo podrán hacerse efectivas cuando efectivamente exista una
vacante, retrasando así la labor de hacerlas efectivas. Similar al texto de 1839, la
Carta de 1856 mantiene una distinción entre supuestos fácticos y supuestos legales
digitales vacíos. Por tanto, el artículo 83 considera: Por incapacidad moral o física.
[...] Como se puede apreciar, la regulación establecida por la Constitución de 1856 es
bastante extensa en sus supuestos, muchos de los cuales van a mantenerse hasta la
Carta actual. Asimismo, el artículo 90 de esta Carta, en una versión mucho más
reducida en comparación con sus predecesoras, establece dos restricciones para el
presidente de la Republica. La primera, referida a la salida del territorio sin permiso
del Congreso, será posteriormente tomada como una causal de vacancia. Es
interesante anotar la figura del juicio de residencia, pues el presidente de la
Republica tiene además que permanecer en el territorio nacional mientras dure dicho
procedimiento (inciso 1 del artículo 90). (García, 2013, párrafo 13-14)

La Constitución de 1860 reduce el listado de supuestos de vacancia, en comparación

de su predecesora, así como elimina la distinción entre causales de hecho y de
derecho. Y la Constitución de 1867 retoma la distinción entre causales de hecho y de
derecho para la figura de la vacancia, que había eliminado la predecesora Carta de
1860. Así, los artículos 79 y 80 regulan ambos supuestos.

Después de estar previsto desde un inicio en nuestras Cartas constitucionales, sea

como limitación, restricción o especifica prohibición, es con la Constitución de 1933
en que el supuesto de salida del territorio nacional sin permiso del Congreso se
adiciona a las causales de vacancia. El artículo 206 de la Constitución de 1979
contiene las mismas causales de vacancia que su similar antecesor, con la única
salvedad de reunir en una sola causal los dos últimos supuestos del anterior artículo
144 de la Carta de 1933.

Finalmente, la Constitución de 1993, actualmente vigente, regula la figura de la

vacancia en términos idénticos a la Carta de 1979, pues incluye los mismos
supuestos ya previstos tanto por dicha norma fundamental como la anterior de 1933.
Así, se lee:

Artículo 113.-La Presidencia de la Republica vaca por:

1. Muerte del Presidente de la Republica.

2. Su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
3. Aceptación de su renuncia por el Congreso.
4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro
del plazo fijado.
5. Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones
mencionadas en el artículo 117 de la Constitución. (Constitución Política del
Perú, 1993, artículo 113)

Se puede observar que luego de este recorrido histórico, los motivos y supuestos de
la vacante presidencial estipulados en nuestro texto constitucional son básicamente
los mismos en todos los aspectos, sin variante alguna. Entonces, podemos entender
que el “problema” que nos hemos planteado no viene de ahora, esto ya ha sido
trascendental en nuestra historia constitucional, no podemos decir quiénes son los
culpables, no tenemos el derecho de señalar a nadie porque no hay sustentos que
protejan lo que alegamos. Habría que mirar años atrás para identificar los factores
que influyeron en esta forma que vivimos.

Nuestra Carta Magna de 1834 ha sido la primera, de nuestra historia constitucional,

en contemplar de manera explícita la figura de la vacancia. De ella a la Carta actual,
los supuestos han sido básicamente similares, salvo pequeñas especificidades ya
detalladas en cada caso en particular.

La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta, en principio,

incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene
como rasgo central el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder
político durante el plazo predeterminado constitucionalmente, lo que viene reforzado
por el régimen excepcional de su responsabilidad (artículo 117 de la Carta de 1993).

Las causales de vacancia presidencial tienen como base común al que enuncia las
situaciones de hecho que ocurren o se presentan en la realidad y que desencadenan
una consecuencia que no requiere mayor controversia o dilucidación, dando a
entender que la razón por la cual están actuando o tomando una decisión que puede
afectarnos a todos, está respaldada legítimamente por la que nos regimos, la
constitución.

La vacancia presidencial genera polémica entre todos los peruanos, en su mayoría

intriga por entender en qué se basan los que deciden las razones de esta. Muchos
están de acuerdo así como otros no; la respuesta a ello a simple vista parece
sencilla: “está respaldada por la constitución”, sin embargo, lo ya mencionado abarca
un campo que no es fácil de entender, probablemente algunos nunca lo lleguen a
lograr, lo único de lo que estamos seguros es que la población nunca estará
totalmente de acuerdo en algo.

“La vacancia, censura, juicio político, incapacidad moral, mal desempeño, gobierno
inestable, etc., es una herramienta política en los dos modelos de gobierno. En el
presidencialismo paraguayo se hizo con éxito, con el presidente Lugo. En el
parlamentarismo español, sin éxito, con el presidente Pedro Sánchez (aunque éste
sucede a Mariano Rajoy luego que el parlamento aprobara su vacancia). Es por eso
que, lo que ocurre en el Perú, no es relevante el fondo penal, sino la credibilidad
política. Es allí donde la correlación de poderes debe enfocarse para tomar una
decisión en cualquier sentido constitucionalmente válidas: la vacancia, o en su
defecto, el rechazo de la misma.” Gutiérrez (2020)
Lo que da a entender el autor es que por más que haya diversas ramas involucradas
que traten de llegar al fondo del problema, buscando la legitimidad del asunto, no
bastará si es que el poder constituyente (el pueblo) no respalda esta decisión, de
nada sirve inventar pretextos si los que deben ejercer las normas que ellos crean no
las van a ejecutar. “Con la fuerza se vence, mas no se convence”. Enriquez (2020)

El primer presidente que fue vacado en el Perú, fue José de la Riva Agüero, en 1823.
“En este caso, la consolidación de la independencia estaba todavía muy fresca y las
pugnas políticas por posturas diferentes motivaron que el Congreso pidiera su
vacancia por incapacidad moral”. De la Riva Agüero intentó hacer frente a esta
decisión y empezar una guerra civil, pero antes de que pudiera ejecutar su plan, fue
apresado y enviado al destierro en Guayaquil. También se aplicó la causal de
incapacidad moral. (Díaz, 2017, párrafo 1)

Podemos entender que en toda la historia ha habido distintos casos de vacancia por
incapacidad moral, unos más justificados que otros; pero nunca una en la que se
esté totalmente de acuerdo, entender las razones que nos plantean parece ser el
dilema del cual nunca se hallará respuesta, al menos no por el momento. Sin
embargo somos nosotros los encargados de conocer las normas que ejercemos día.

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