El nuevo sistema sancionatorio en el SPB

Por Matías J. Barrionuevo. Abogado, Orientación Derecho Penal (UBA). Jefe de Trabajos Prácticos
en la asignatura “Derechos Humanos y Garantías”, del Departamento de Derecho Público II,
Facultad de Derecho (UBA). Docente de las asignaturas “Derecho Procesal Penal” y “Oratoria
Forense” en la Facultad de Derecho de la Universidad de Morón; y por Hernán Broggi (CV de 3 o 4
líneas)

I. Introducción. II. El régimen legal y el régimen reglamentario del Servicio Penitenciario

Bonaerense. III. Los principios generales en materia disciplinaria penitenciaria en la ley
12.256 y su reforma operada por la Ley 14.296. IV. El procedimiento de aplicación del
régimen disciplinario. V. Conclusiones

I. Introducción

Sin duda, una de las cuestiones más relevantes en el ámbito carcelario es el estudio del capítulo
destinado al régimen disciplinario, toda vez que allí es donde puede verse aplicada directamente la
injerencia que el estado decide imponerle a las personas que se encuentran legalmente detenidas
–ya sea en calidad de procesado o en calidad de condenado-. En este sentido, podemos afirmar
que el “régimen disciplinario” es aquel conjunto de disposiciones legales y administrativas que
establecen cuales son las infracciones disciplinarias y las correspondientes sanciones, así como
también el procedimiento -administrativo y judicial- que debe cumplirse en caso de comisión de
alguna de las faltas (1).

Un análisis de este régimen especial, aun cuando se pretenda meramente abarcar sus principales
lineamientos, requiere no solo una lectura hermenéutica del marco legal y reglamentario propio,
sino que además de ello resulta necesario tener en consideración otros aspectos igualmente
relevantes ajenos -en principio- al marco normativo (2).

Tal como se ha señalado, su estudio “ha suscitado diversas cuestiones que hallarían fácil solución
si se pudiera establecer con claridad si el régimen disciplinario penitenciario debe ser considerado
un derecho penal especial, o una manifestación de derecho administrativo. Esto en virtud de los
diferentes principios, derechos y garantías que rigen en el derecho penal y en el derecho
administrativo” (3).

En otras palabras, la disciplina carcelaria resulta ser una cuestión compleja puesto que no sólo
optar por una u otra solución (si amerita la aplicación del derecho penal o del derecho
administrativo) determinará y condicionará la extensión o rigurosidad en cuanto a la aplicación -por
ejemplo- de las garantías constitucionales, sino que además independientemente de ello se
encuentra delimitada en gran medida por el resto de los principios que gobiernan la ejecución de la
pena (4).

En este sentido, debe señalarse que el régimen disciplinario dentro de una cárcel resulta ser un
capitulo ubicado dentro del “tratamiento” del interno, y su relevancia es total, toda vez que se
transforma en el principal instrumento de acatamiento obligatorio por parte de los internos; y el
principal instrumento de poder por parte de la administración para mantener el orden y la adecuada
convivencia intramuros.

Su especial ámbito de aplicación territorial y subjetivo, obliga a que sus normas procedimentales
(en cuanto a sus formas esenciales) y el respeto de las garantías de carácter constitucional se
constituyan en los parámetros necesarios para determinar si la actuación de la autoridad
administrativa penitenciaria que en cada oportunidad en que es llevada a cabo, ha obrado dentro
en su ámbito de competencia o se ha excedido, actuando arbitrariamente.

Es por ello, que en los párrafos siguientes se intentarán delinear -a grandes rasgos- los principales
lineamientos de fondo y de forma que a la fecha han sido receptados por una nueva
reglamentación dictada por la administración penitenciaria, y que caracterizan la cuestión
disciplinaria carcelaria en la provincia de Buenos Aires.

II. El régimen legal y el régimen reglamentario del Servicio Penitenciario Bonaerense.

En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, el marco normativo aplicable en cualquier

establecimiento carcelario en la actualidad se encuentra conformado principalmente por el Capítulo
III -denominado “Convivencia”- en la Ley 12.256 (Arts. 42 a 61), y secundado por la recientemente
sancionada Resolución General N° 2783/16 (5) dictada por el Jefe del Servicio Penitenciario.

Establecido esto, es dable concluir primariamente que hoy en día es la autoridad penitenciaria
provincial la que reglamenta, interpreta y aplica las normas de procedimiento en materia de faltas y
sanciones disciplinarias, aunque como se verá luego, se encuentra sujeta a un control judicial
posterior.(6)

Este conjunto normativo a su vez debe conjugarse con un gran número de normas que tienen
injerencia en la materia, ya sea que se apliquen de forma “indirecta” -por ser normas de carácter
general que extienden sus alcances a toda persona-, o de forma directa, tal como ocurre con las
Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos de las Naciones Unidas (7), las cuales si bien no
poseen jerarquía constitucional en la actual jurisprudencia de nuestro máximo tribunal, constituyen
un parámetro o estándar internacional respecto de las personas que se encuentran privadas de su
libertad.(8)

Ante la ausencia de reglamentación de la ley de ejecución penal (9) en materia disciplinaria, esta
nueva resolución suplanta aquella conteniendo sustancialmente reglas de neto corte procedimental
(principalmente en su Anexo I) arrojando luz en algunas de las cuestiones que con cierta vaguedad
la ley de ejecución prevé aún luego de la reforma operada por la ley 14.296.

Nos abocaremos a delinear sus principales aspectos en los párrafos siguientes, advirtiendo al
lector que no se desarrollaran todas las cuestiones derivadas de la aplicación de los distintos
institutos legales y reglamentarios por exceder el marco de este trabajo.

Para ello se esbozarán aquellos principios generales que se encuentran previstos en materia
disciplinaria, seguido de una estructuración del procedimiento a partir de las premisas
constitucionales aplicables señalando a su vez como ha incidido el dictado de dicha Resolución en
el texto legal.

III. Los principios generales en materia disciplinaria penitenciaria en la ley 12.256 y su

reforma operada por la Ley 14.296.

Si bien toda persona que ingresa a la esfera penitenciaria automáticamente queda sometida a las
reglas disciplinarias, la ley de ejecución establece entre otros derechos de los internos, a que las
autoridades penitenciarias tienen la obligación de brindar: “Ilustración sobre las particularidades y
reglas disciplinarias dentro del régimen en el que se los ha incluido, para lo cual se les deberá
informar amplia y personalmente, entregándoseles una cartilla explicativa al momento de su
ingreso a cada modalidad. Si la persona fuere analfabeta, se le proporcionará dicha información
verbalmente.” (Art. 9 inc. 8).

Por otra parte, el Art. 42 de la ley citada -en concordancia con el apartado 27 de las Reglas
Mínimas- se encarga de dejar en claro la ausencia de todo fin represivo que debe observar al
momento de ejercer la potestad disciplinaria la autoridad penitenciaria al decir que: “El orden y la
disciplina se mantendrán con firmeza, pero sin imponer otras restricciones que las absolutamente
necesarias para permitir la correcta implementación de las actividades propias de cada régimen o
modalidades del mismo.”
Sostiene Mapelli Caffarena que "la adecuación del régimen disciplinario a la resocialización obliga
a que éste por su carácter desocializador tenga la menor incidencia posible dentro de la vida del
establecimiento; en un sentido positivo, las sanciones que se impongan deben estar pensadas para
que estimulen en el recluso sancionado la aceptación del régimen penitenciario.” (10)

Este principio de necesidad tal como se encuentra presente en la ley guardará necesidad no solo
con el régimen y modalidad en el cual se encontrará inserto el interno, sino también que aun
cuando resulte necesaria su aplicación dada la valoración de los hechos por la autoridad
penitenciaria se deberá tener en cuenta para la respuesta punitiva “…la magnitud de la infracción
cometida, la reincidencia en conductas como la cuestionada, la personalidad del interno y las
circunstancias del caso.” (Art. 50).

Debe destacarse que la reforma operada por la Ley 14.296 ha venido a reforzar el principio de
legalidad ejecutiva al agregar en el catálogo existente constituido por las lesiones de carácter
grave, aquellas definidas como medias y leves, las cuales anteriormente se encontraban relegadas
al ámbito reglamentario en cuanto a su dictado.

Es que al constituir las sanciones disciplinarias una modificación cualitativa de la pena, las mismas
son abarcadas por tal principio. En palabras de Salt, “para cumplir con el principio de legalidad en
todos sus alcances, la ley debe regular las características cualitativas de las penas y de que
manera va a desarrollar su ejecución”(11).

ESTO DEBERÍA TENER UNA MEJOR REDACCIÓN, NO SE ENTIENDE EL SENTIDO DE LO

QUE QUERES DESTACAR.

En este sentido, contempla la ley en su Art. 46 que: “Las faltas que cometan los internos a la
normativa específica y/u otras reglamentaciones se clasifican en leves, medias y graves y serán
objeto de sanción por parte de la máxima autoridad penitenciaria del establecimiento, sin perjuicio
de la evaluación técnica posterior que se haga de dicha conducta y su motivación, a los efectos de
su ubicación o reubicación en el régimen que corresponda.”

Las distintas sanciones a las que se aluden se encuentran a su vez establecidas en el Art. 49,
reservando en el Art. 47 para las faltas de carácter grave la sanción de aislamiento en el
denominado “separación del área de convivencia” con ciertas excepciones en cuanto a su
aplicación.

Finalmente se encarga de establecer la garantía del ne bis in idem, una suerte de principio de
culpabilidad al igual que sucede en materia penal y la garantía del in dubio pro reo, al expresar en
su Art. 54 que: “El interno no podrá ser sancionado dos veces por el mismo hecho. No se aplicarán
sanciones colectivas. En caso de duda se estará a lo que resulte más favorable al interno.”

IV. El procedimiento de aplicación del régimen disciplinario.

En cuanto a su faz procedimental, la situación varía sustancialmente puesto que prácticamente

desde la sanción de la ley 12.256 han convivido en el ámbito provincial dos planos normativos
dedicados a dicha cuestión: el legal y el reglamentario.

Si bien la nueva reglamentación ha resultado un avance respecto de su par anterior, lo cierto es

que su aplicación se ve condicionada por la realidad carcelaria, la cual en lo que aquí respecta se
traduce en una sobrepoblación dentro de los establecimientos, la falta de recursos humanos y -no
menos importante- las carencias edilicias, que adquieren una importante relevancia en lo atinente a
las medidas coerción anticipadas.

En cuanto a la etapa inicial de todo expediente disciplinario motivado en la comisión de un hecho

por parte de un interno que puede resultar pasible de sanción, cabe mencionar el Art. 52 de la Ley
12.256 el cual expresa que: “Las transgresiones serán comunicadas diariamente al jefe del
establecimiento y en forma inmediata en caso de urgencia.” Agregando a continuación que: “…El
personal puede adoptar por sí las medidas necesarias para garantizar la seguridad de los internos
cuando el caso no admita dilación, produciendo un informe según las circunstancias…”. Finalmente
agrega con la reforma de la ley 14.296 que: “El informe que de comienzo a las actuaciones
motivadas por la comisión de las faltas deberá contener, bajo sanción de nulidad, los datos
personales del imputado, una relación clara, precisa, circunstanciada y específica del hecho
atribuido y su calificación.”

Una primera cuestión a resaltar es que si bien la ley únicamente ordena la comunicación al Jefe del
establecimiento, la reglamentación avanza sobre ello y ordena la inmediata comunicación a las
autoridades judiciales competentes (Art. 10) y al interno mismo del inicio de las actuaciones (Art.
9), debiéndose tomar contacto por cualquier medio con la defensa del interno -sea esta particular u
oficial- a los efectos de que ésta pueda intervenir y asistir desde un primer momento.

Una segunda cuestión a resaltar es aquella que el texto legal hace referencia a lo que son las
“medidas necesarias para garantizar la seguridad de los internos cuando el caso no admita
dilación”. Hasta antes del dictado de la reglamentación en análisis, esta clase de atribuciones eran
dejadas al arbitrio de las autoridades penitenciarias, sin hacer hincapié en que por su naturaleza
deben ser de uso estrictamente excepcional, razonable y obedecer a parámetros de urgencia. En
la propia legislación no encontraban límite temporal alguno.

La única esperanza del interno al cual se le estaba aplicando la sanción se encontraba en una
bienintencionada interpretación que el operador adoptara respecto de la primera parte del Art. 53
respecto de los dos (2) días con los que cuenta el Jefe o funcionario responsable para dictar
resolución final en el procedimiento. Es decir, la solución a ello dependería de que actitud
interpretativa se adopte respecto al cómputo de dicho plazo.

En pos del respeto más abarcativo de los derechos de las personas privadas de libertad, la
reglamentación actual ha optado por un plazo máximo de siete (7) días corridos, obligando a la
autoridad penitenciaria a especificar los motivos de su aplicación en el texto del informe inicial (Art.
6 inc. f) y a dejar asentado fehacientemente en el expediente disciplinario el inicio, prórroga,
levantamiento de las medidas dispuestas (Art. 16).

Cabe destacar también que la ley reglamenta la garantía de la defensa en juicio en el Art. 53 al
expresar que: “El interno deberá ser informado de la infracción que se le imputa, tener oportunidad
de presentar sus descargos, ofrecer prueba y ser recibido en audiencia por el jefe o funcionario
responsable antes de proceder a dictar resolución, la que en todos los casos será fundada y
dictada en el plazo máximo de dos (2) días. También se le hará saber su derecho de requerir
asesoramiento legal.”

La reglamentación por su parte -haciéndose eco de la normativa legal transcripta-, ahora prevé que
deben ponerse en conocimiento del interno y las autoridades judiciales competentes desde el inicio
mismo de las actuaciones la infracción que se le imputa, sea mediante una cedula de notificación
cuyo procedimiento y contenido se encuentra especificado (Art. 10) u otro medio idóneo.

En cuanto a la audiencia descargo del Art. 53 la reglamentación establece que previamente se le

harán saber a los internos la conducta que se le imputa, las pruebas obrantes en su contra y su
calificación legal, los derechos que le asisten en cuanto a ejercer su defensa a presentar pruebas
que hagan a la misma y a ser recibido oportunamente en audiencia por el Director del
Establecimiento (Art. 28), ello ,claro está, sin perjuicio de las comunicaciones previas a la defensa y
a las autoridades judiciales competentes de todo lo actuado previamente.

En cuanto la notificación de la sanción impuesta, la ley 12.256 establece -en su Art. 55 reformado
por la Ley 14.296- que: “La notificación de la sanción impuesta debe estar a cargo de algún
miembro del personal directivo del establecimiento y será realizada por escrito. El interno será
informado de sus fundamentos y alcances y exhortado a reflexionar sobre su comportamiento. En
el mismo acto se le hará conocer el derecho a interponer recurso dentro del quinto día ante la
autoridad judicial.” Dicha reforma agregó el requisito del medio escrito de la notificación, dejando
librado a la reglamentación el contenido mismo de dicha comunicación.

La reglamentación establece en su Art. 35 que la resolución a dictar por parte del Director del
establecimiento deberá contener: a) Lugar y fecha; b) Hechos probados, autor o participes y
calificación legal. c) Constancia de que el interno en su caso ha sido recibido previamente en
audiencia o la constancia de su propuesta; c) La merituación del descargo efectuado por el/los
imputados si los hubiere; e) Mención de la prueba producida y de la que hubiera sido de imposible
producción; f) Determinación de los daños materiales causados en las cosas muebles o inmuebles
del Estado o terceros, si los hubiere. g) La concurrencia de eximentes, atenuantes o agravantes si
correspondieren. h) Sanción impuesta y su modalidad de ejecución y en su caso, si será de
efectivo cumplimiento o quedará en suspenso…i) Orden de anotación en el Registro de Sanciones
y en el Legajo del interno junto con una copia certificada de la resolución firme.

Agrega además que: “La resolución se notificará al interno. El funcionario designado lo informará
de los fundamentos y alcances de la medida, notificándolo de los recursos que pudiere interponer,
dándole lectura y transcribiendo en el acta los artículos pertinentes de la ley 12.256. El interno y el
funcionario deberán firmar al pie dejando constancia de la fecha y lugar. En caso de negativa a
notificarse del interno, se dejará constancia firmando el mismo, el agente notificador y un testigo.”
(Art. 36). Finalmente dispone que: “Dictada una resolución sancionatoria por parte del Director del
establecimiento o por quien lo reemplace en su ausencia y notificada la misma al interno, bajo pena
de nulidad se elevará lo actuado a la autoridad judicial competente en el término de dos (2) días
conforme lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 12.256.”

V. Conclusiones

Es importante comenzar a visibilizar este profundo cambio que se ha producido desde las más
altas esferas del Servicio Penitenciario Bonaerense, toda vez que desde la esfera del poder
ejecutivo ha venido a llenarse un vacío que legislativamente se hacía cada vez más notorio.

Si bien nuestra intención ha sido la de exponer los avances que se han logrado en el marco del
respeto de las garantías penales y procesales que poseen todas las personas que se encuentren
habitando el suelo argentino, es menester destacar que esta nueva reglamentación muy
probablemente pase desapercibida entre la cantidad de normas que se sancionan diariamente. ¿Y
por qué esto es así? No queremos bajar nuestros brazos y argüir simplemente que a la sociedad
no le importa que es lo que sucede dentro de los establecimientos carcelarios, pero la realidad
imperante nos encuentra envueltos en una vorágine de sensaciones difíciles de explicar en lo que
a la reinserción social se refiere. Mientras una parte importante de la sociedad se encuentra
inclinada a la segregación definitiva de aquellas personas que han cometido un delito, una
pequeña porción de la sociedad se encuentra involucrada con el verdadero objetivo de la
imposición de pena en nuestro derecho, esto es: con la reinserción social de aquellas personas
que han sido condenadas por la comisión de un delito penal.

Si bien sería ideal que lo analizado se encuentre plasmado en una ley y no en una reglamentación
interna, hoy por hoy las personas que se encuentran privadas de libertad tienen la posibilidad de
ejercer sus derechos de manera más adecuada y más respetuosa, siempre teniendo que tener
como máxima que una sentencia penal condenatoria de prisión de efectivo complimiento tiene
como fin la imposibilidad de que el sujeto condenado se vea imposibilitado de ejercer su derecho a
la libertad personal, pero muy lejos de esto se encuentra la potestad estatal de privarlo a éste del
uso y goce de los demás derechos que nuestra Constitución Nacional le reconozca.

Desde este humilde lugar, y con la intención de sumar a cada uno de los lectores del presente
como adeptos a nuestra misión, queremos incitar solamente al respeto de las garantías
constitucionales por parte de –en nuestro caso en particular- aquellas personas que se encuentran
en circunstancias extremadamente vulnerables: aquellos que se encuentran excluidos del mundo,
dado que tienen suspendido el goce de su libertad ambulatoria, como si con este “detalle” la
sociedad se ganara el derecho de excluirlos de sus demás derechos y obligaciones
constitucionales.

Citas
(1) De la Fuente, Javier- Salduna Marina, “El régimen disciplinario en las cárceles”, Rubinzal-
Culzoni Editores, 2011, pág. 15.
(2) Entre ellos pueden señalarse, su naturaleza jurídica, su ámbito fáctico de aplicación, su
finalidad, la extensión de sus consecuencias en la progresividad de la pena, etc.
(3) Garrigos de Rebori, Laura, Cuadernos de Doctrina y Jurisprudencia Penal N° 17, pág. 99.
(4) Principalmente el principio resocializador expreamente previsto en la Ley 12.256 que en su Art.
4 establece que: “El fin último de la presente Ley es la adecuada inserción social de los procesados
y condenados a través de la asistencia o tratamiento y control.”
(5) Publicada el 22/06/2016, Orden del Dia N° 116 del Servicio Penitenciario Bonaerense.
(6) Principio especialmente reforzado con la sanción de la Ley 14.296 la cual entre sus
fundamentos puede citarse que: “Otro aspecto esencial lo configura la garantía de
jurisdiccionalidad en la revisión de todas las sanciones disciplinarias con prescindencia de su
carácter leve, medio o grave en la medida en que todas tienen eventual relevancia a la hora de
decidir sobre la obtención de los beneficios previos al cumplimiento de la pena.” Y que respecto a
su anterior redacción ha avanzado al disponer expresamente el efecto suspensivo del recurso
contra ellas (Art. 57).
(7) Comisión IDH, resol. n° 1/08, "Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las
Personas Privadas de Libertad en las Américas"
(8) CSJN “Vertbisky”
(9) A excepción de lo que ocurre en materia de informes criminológicos mediante Decreto
2889/04.-
(10) Mapelli Caffarena, Borja “Principios fundamentales del sistema penitenciario español”, Bosch
Casa Editorial S.A., 1983, pág. 293)
(11) Salt, Marcos G., “Los derechos fundamentales de los reclusos. España y Argentina”, Editores
Del Puerto, 2005, pág. 199.