Laura Soria Garnacho

Esther Izquierdo Martínez

TEMA 1. Las políticas públicas: análisis, ejecución y evaluación. Con

Control
estratégico, control de gestión y control interno. Indicadores de gestión.

I. GUIA DE ESTUDIO
En la presente Guía de Estudio se aborda el bloque titulado “Políticas Públicas”.
Es conveniente advertir que los Temas 1 y 2 pueden resultar más complejos ya que, a
diferencia de lo que ocurre con los restantes temas, analizan cuestiones más teóricas
o doctrinales lo que puede dificultar su compresión global. Se recomienda, por tanto,
que sean abordados de una manera más general y, tras una vuelta completa de todo
el temario, se proceda a analizar y a estudiar los mismos en más profundidad.

Hechas estas consideraciones previas y entrando en el análisis concreto del

Tema 1, hay que indicar que en el mismo se aborda el estudio “teórico” de las políticas
públicas lo que comprendería, básicamente, su origen, conceptuación, clasificación y
elaboración; para pasar, en una segunda parte del tema, a centrarnos en los diferentes
controles a los que se someten tanto las políticas públicas, como en general la
Administración General del Estado.

En primer lugar, es importante que el opositor tenga claro el concepto de “políticas

públicas”. En el epígrafe correspondiente, “Las políticas públicas: análisis,
ejecución y evaluación” se exponen distintas definiciones, todas ellas perfectamente
válidas, sin embargo, a efectos explicativos y para que el opositor pueda hacerse una
primera idea de lo que entendemos por políticas públicas, podemos definirlas como el
conjunto de acciones que conducen a la definición de un problema y al intento de
resolverlo.

A continuación, se procede a exponer ejemplos de clasificaciones de las políticas

públicas presentadas por los distintos autores, para inmediatamente pasar analizar el
ciclo de realización de las mismas.

En este sentido es importante destacar que tradicionalmente han existido dos

grandes teorías o doctrinas en relación con el “ciclo” de las políticas públicas:

• Según la primera teoría, que es además la mayoritaria, en el ciclo de toda

política pública, se seguiría un proceso o modelo secuencial, es decir, una
serie de fases.
• En la segunda teoría, defendida por Lindblom, y, hoy, en desuso, se
entiende que no se sigue ningún proceso ordenado y racional, en la medida
en que la elaboración de políticas es un proceso complejo, sin principio ni fin,
y cuyos límites son inciertos.
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Esther Izquierdo Martínez

En el tema se procede a abordar la primera teoría y, más concretamente, se ha

elegido analizar el ciclo o modelo secuencial presentado por Laswell, el cual presenta
las siguientes fases:

• Identificación de necesidades o problemas.

• Formulación de alternativas.
• Ejecución (Implementación)
• Evaluación y control de los efectos producidos.

Identificación de necesidades o problemas, en esta fase, tal y como indica su

nombre, se proceden a identificar esas necesidades o problemas que presenta una
sociedad o parte de la misma y que deberán ser satisfechas o resueltas a través de la
correspondiente política pública. Es, en consecuencia, una fase fundamental que
puede resultar, sin embargo, bastante compleja debido a que posee una gran carga
subjetiva. Así, si se pregunta en general a la sociedad sobre su principal problema o
preocupación en la actualidad, se situaría, en primer lugar, el empleo. Si esta pregunta
se realizase en un Ministerio, casi con total seguridad el resultado sería distinto,
señalándose otros problemas como por ejemplo, la vivienda, la situación económica, la
protección del medio ambiente, etc.

Además, para que dicha necesidad pueda ser atendida a través de una política
pública será necesario que cumpla determinados requisitos, que son analizados en el
tema.

Identificada y definida la necesidad, se pasaría a la segunda fase: la formulación

de alternativas, es decir, plantear (diseñar) las distintas actuaciones que permitirán
satisfacer esa necesidad. Existen distintas técnicas, habiéndose elegido analizar las
planteadas por Dunn: proyección, predicción y conjetura.

De entre las alternativas de actuación planteadas, el Gobierno elegirá una, y ésta

se convertirá en una política pública.

Se pasa entonces a la fase de ejecución o implementación de la política pública.

En el tema se procede a analizar el estudio de la ejecución de las políticas públicas
que, si bien, es bastante reciente, resulta muy interesante por los distintos enfoques
que se han adoptado en relación con esta cuestión.

En un primer momento, se seguía el denominado enfoque “top-down” (lineal y

unidireccional) y que de manera muy resumida pero altamente ilustrativa podemos
definir en una frase: “El gobierno decide, la Administración ejecuta”. Es decir,
adoptada una política pública, la administración se limitaba a ejecutarla.
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Esther Izquierdo Martínez

Ahora bien, el fracaso de la ejecución de determinadas políticas públicas, provocó

que se iniciase el análisis o estudio concreto de esta fase, llegándose a la conclusión
de que los ejecutores juegan un papel fundamental en el éxito de las políticas públicas.
Se plantea así en los años 70 el enfoque contrario “botton-up” (abajo-arriba).

En este sentido el opositor tiene que tener en cuenta que durante la ejecución
pueden surgir desviaciones debidas a muy diversas causas, entre otras, que hayan
cambiado las circunstancias, que la política estuviese mal planteada, que no se esté
ejecutando correctamente, etc., y que provocarán el fracaso de la política pública.

En la actualidad, se defiende un enfoque circular de la ejecución, que postula que

ninguna decisión está definitivamente tomada aunque éste en manos de los
ejecutores, de manera que, si se producen desviaciones en la ejecución, habrá que
volver a la fase anterior (formulación de alternativas).

Finalmente, ejecutada una política pública se pasaría a la última fase, la evaluación,

fase que ha alcanzado una importancia fundamental en el momento actual, en la medida
que se busca un nuevo modelo de administración basada en los resultados, en el
cumplimiento de los objetivos y en la que, por tanto, resulta imprescindible la evaluación
que tiene como finalidad última comprobar la eficacia y eficiencia de la política
previamente implantada.

Es importante que el opositor tenga en cuenta que dicha evaluación no sólo ha de

centrarse en el resultado final, sino que la misma, para resultar válida y operativa, ha
de centrarse en todo el ciclo, desde su diseño hasta su total ejecución.

En el tema se procede a analizar, además, distintos tipos y métodos de

evaluación.

Por último, se exponen los diversos grupos representativos de intereses presentes

en el proceso evaluador que, de forma directa o indirecta, facilitan o impiden la
realización de la evaluación, pudiendo o no intervenir en la misma.

La segunda parte del tema, “Control estratégico, control de gestión y control

externo” se centra en el control, actividad que permite transformar la información en
decisión, en la medida que permite detectar desviaciones en la ejecución, analizar las
causas que las han provocado y las repercusiones en los resultados finales, plantear
alternativas (acciones correctoras) y, finalmente, adoptar una decisión al respecto.

En este epígrafe se procede a analizar en primer lugar el control estratégico y el

control de gestión, técnicas de control también empleadas en el sector privado y que
tienen por finalidad comprobar si las decisiones tomadas en la planificación, estratégica
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y operativa, respectivamente, han sido correctas. Se trata por tanto de dos tipos de
control complementarios.

Así, el control estratégico, analizará, por una parte, si la estrategia planteada es

adecuada, teniendo en cuenta las oportunidades y amenazas del entorno y las
características internas (fortalezas y debilidades) de la organización; y por otra parte,
si se está ejecutando según lo planificado y si está dando los resultados que estaban
previstos. Se trata de un control a largo plazo y que es responsabilidad de la alta
dirección.

Por su parte, el control de gestión tratará de analizar si los recursos humanos y

materiales se están utilizando adecuadamente en la consecución de los objetivos.
Además de en su objeto, se diferencia del control estratégico en la periodicidad, corto/
medio-plazo, y en las personas responsables de su realización, los mandos
intermedios.

Una vez analizadas estas técnicas de control, se procede a abordar en el tema

controles específicos a los que se ve sometida la Administración General del Estado y
que responderían a sus especificidades. A efectos prácticos, en el tema se ha optado
por agrupar dichos controles en 2 grandes categorías:

• Control interno: el realizado por órganos que forman parte de la propia Ad-
ministración.
• Control externo: encomendado a órganos externos a la misma.

Antes de analizar los mismos, cabe destacar el control por excelencia al que
estará sometida la Administración, que no es otro que el control de legalidad. Así,
establece el artículo 103 de la Constitución Española que «La Administración pública
sirve con objetividad los intereses generales (...), con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho.»

Pero, además de este control, habrá que comprobar que la administración no

despilfarra, que la administración satisface el interés general, que la administración
actúa de manera eficaz y eficiente, etc.

Dentro del control interno, se analizan los siguientes tipos de control:

• El control jerárquico y potestad disciplinaria.

• El control interno de legalidad.
• El control de la gestión.
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Esther Izquierdo Martínez

Por su parte, dentro del control externo encontramos:

• El control parlamentario.
• El control jurisdiccional.
• El control de los ciudadanos.

Además, se aborda de manera específica el control de la gestión presupuestaria

tanto interno, como externo, al que se ve sometida la Administración. En este sentido,
el opositor debe ser consciente de la importancia que tiene el mismo dada la función
de la Administración como gestora de fondos públicos.

En la última parte del tema, “Indicadores de gestión” se procede a analizar este

instrumento fundamental en toda actividad de evaluación y control, y que podemos
definir como aquella magnitud asociada a una actividad, a un proceso, a un sistema,
etc., que permite, por comparación con los estándares, evaluar periódicamente las
unidades de programación.

Se relacionan, en concreto, en el mencionado epígrafe las dificultades a las que

se enfrenta su aplicación en el sector público, así como los diferentes tipos de
indicadores de gestión de los servicios públicos que se emplean en la actualidad.

Para finalizar, y sin perjuicio de las observaciones y consideraciones que se

realizaron al principio de la presente Guía, advertirle al opositor que, en general en
este bloque, y en este sentido el Tema 1 no es una excepción, sobre todo en la parte
referente al control, se abordan cuestiones que serán analizadas de manera más
pormenorizada y detallada en otros bloques. Por tanto, a medida que vaya avanzando
en los mismos, le resultará más fácil comprender y memorizar muchas de las
cuestiones que se plantean ahora aquí de manera novedosa.
 Laura Soria Garnacho
Esther Izquierdo Martínez

II. VOCABULARIO

• Enfoque top-down: su traducción literal es “de arriba abajo” y

podemos definirlo como el método que toma las decisiones partiendo
de las variables más globales para ir descendiendo progresivamente
hasta las más específicas.
• Enfoque bottom-up: su traducción literal es “de abajo arriba” y es el
proceso de toma de decisiones inverso al enfoque top-down.

III. LEGISLACIÓN APLICABLE

El presente tema no contiene referencias legislativas.